LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS EN AMRICA LATINA

Desafos para la imposicin sobre la renta

Mara Victoria Espada

GRUPO SOBRE POLTICA FISCAL Y DESARROLLO

Presentacin
El comportamiento de las economas de los pases de la regin estuvo marcado durante los ltimos aos por un fuerte crecimiento del producto, que se empa el 2009 por los efectos de la crisis mundial. Este crecimiento gener una conducta inusual de los saldos fiscales, comerciales y de pago. Bolivia no ha estado exenta de esta dinmica, con resultados macroeconmicos extraordinarios para toda la historia econmica del pas. Estos resultados se deben en gran medida al comportamiento que tuvieron los precios internacionales y sus lgicos efectos sobre la economa interna de los pases. En ese marco, el saldo de las cuentas fiscales de Bolivia ha sido positivo, resultado que muestra el fuerte impulso que han tenido los ingresos pblicos por el comportamiento del sector de los hidrocarburos y la minera, y el incremento en la recaudacin de impuestos debido a un aumento de la presin tributaria. Estos resultados han postergado un debate necesario sobre la orientacin de la poltica fiscal y tributaria del pas, y tambin una evaluacin del aporte que tuvieron para la reduccin de la desigualdad social en el pas. Frente a las dificultades fiscales que se configuran en el mediano y largo plazo, la importancia de una reforma fiscal va cobrando relevancia, proceso que no solamente debe inscribirse en un debate sobre la redistribucin de los ingresos fiscales por hidrocarburos, sino ms bien es un momento para plantear un debate integral acerca del financiamiento pblico, que lleve a consolidar una reforma fiscal integral, progresiva y sostenible. Aspectos como la regresividad del sistema tributario, las exenciones y tratamientos especiales, la progresividad del gasto, la efectividad y eficiencia de la inversin pblica, la poltica fiscal como un mecanismo de estmulo econmico, etc. son elementos que deben ser reflexionados por actores de la sociedad civil boliviana, mostrando que la poltica fiscal debe ser un instrumento para el desarrollo y la eliminacin de la desigualdad econmica y social en Bolivia. Es as que el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) busca generar conocimiento crtico sobre todos estos temas, a partir de motivar un espacio de dilogo y debate con organizaciones sociales, sector pblico, sector acadmico, cooperacin internacional, entre otros actores, para determinar lineamientos para una reforma fiscal integral, progresiva y sostenible. Este cuarto nmero, denominado Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta, es el primer esfuerzo para aportar con anlisis e informacin a este espacio de reflexin y a la agenda pblica.

Boletn Informativo N 4

Mara Victoria Espada**

Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta*

1. Los ingresos fiscales en Amrica Latina1

Los gobiernos necesitan recaudar fondos para poder hacer frente a sus polticas pblicas. Sin embargo, se argumenta con frecuencia que los impuestos son un impedimento para el crecimiento econmico. Para superar este dilema, el punto crucial es determinar qu tipo de fondos son deseables y cul es el monto y la composicin ptima. No cabe duda de que la cantidad y calidad de los ingresos fiscales percibidos por los gobiernos tienen amplias repercusiones sobre la economa en su conjunto y sobre la propia eficiencia del gasto pblico. Si bien algunos estudios encuentran una relacin negativa entre la presin tributaria y el desempeo econmico, no es posible encontrar evidencias empricas concluyentes al respecto (Martner y Aldunate, 2006). As como hay pases que han crecido de forma satisfactoria con un alto nivel de impuestos, otros tienen un desempeo macroeconmico mediocre y una presin tributaria reducida. Todo parecera indicar que la causalidad es inversa: a medida que los pases crecen, la base tributaria se hace ms amplia y el sistema tributario ms progresivo, lo que resultara en un crculo virtuoso entre crecimiento, gasto pblico, nivel de impuestos y progresividad del sistema. Durante el perodo 1990-2009, los ingresos fiscales en Amrica Latina se incrementaron en promedio en 5,3 puntos, pasando de 17,5 a 22,8 puntos del PIB (Grfico 1). El ritmo de crecimiento de dichos ingresos se aceler de forma notoria en el intervalo 2003-2008, lo que permiti reducir la deuda e incrementar la inversin de los pases en capital fsico y social (CEPAL, 2011). El crecimiento fue positivo para casi todos los pases, aunque se dio de manera dispar (Grfico 2). Nicaragua y Argentina vieron incrementados sus ingresos en torno a 17,5 puntos del PIB, muy por encima de la media del perodo considerado. En el caso de Nicaragua, este resultado se explica a la vez por aumentos de recursos tributarios y de donaciones. En Argentina, las retenciones a las exportaciones y el impuesto a las transacciones financieras explican buena parte del alza en los ltimos aos. Igualmente, Bolivia y Cuba experimentaron aumentos de su recaudacin fiscal en torno a los 12 puntos del PIB. Por el contrario, Repblica Dominicana y El Salvador registraron incrementos de solamente 1,8 y 1,2 puntos del PIB, mientras que Panam vio reducidos sus ingresos en 3 puntos del PIB. De forma similar, Venezuela y Chile sufrieron mermas en sus ingresos fiscales alrededor de 1,5 puntos del PIB.

* Ponencia en el Seminario Internacional Reforma fiscal y justicia tributaria: una reforma para la gente, CEDLA, La Paz, 6 de octubre 2011. ** Mara Victoria Espada Tejedor tiene una maestra en Economa por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente es investigadora y docente del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica, ILPES/ CEPAL. Temas de investigacin: gestin pblica, polticas pblicas, poltica fiscal y tributaria en Amrica Latina. 1. Basado en Espada, 2011.

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Grfico 1 Evolucin de los ingresos fiscales (en porcentajes del PIB, 1990-2009)
30 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1990

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

Grfico 2 Ingresos fiscales (en porcentajes del PIB, 1990 y 2009)

50

40
2009

30

20

10

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Notas: (a) la cobertura es Gobierno central, salvo para Argentina y Mxico (sector pblico no financiero) y Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno general); (b) los datos de Brasil y Cuba para 1990 corresponden a 1998 y el de Repblica Dominicana a 1995. Los datos para 2009 de Argentina y Brasil corresponden al ao 2008. Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

2009
ala

Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta

As como hay pases que han crecido de forma satisfactoria con un alto nivel de impuestos, otros tienen un desempeo La reciente crisis mundial tambin se dej sentir en la recaudacin fiscal de macroeconmico mediocre la regin. Si se analiza el perodo entre 1990 y 2008, el crecimiento alcanza y una presin tributaria los 6,4 puntos del PIB. Durante 2009, todos los pases, salvo Hait y Paraguay, reducida.
Las diferencias en cuanto a los niveles de recaudacin tambin son notables en la regin. Cuba y Brasil exhiben ingresos muy superiores al resto de los pases en el perodo de anlisis considerado. As, para el ao 2009, la recaudacin de ambos pases se situ en 48,5 y 38,6 puntos del PIB, respectivamente, lo que supone entre 3 y 4,5 veces ms de lo exhibido por Hait y Guatemala. registraron como promedio ingresos menores en un punto del PIB con respecto al ao anterior. Es destacable el caso de Chile, que vio reducidos sus ingresos en 5,7 puntos del PIB, la mayor cada de la regin, y Ecuador y Venezuela, que sufrieron tambin reducciones en torno a 3 puntos del PIB.

En Amrica Latina, muchos de los pases tienen fuentes de financiamiento no tributarias de suma importancia, que han relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudacin tributaria (Cetrngolo y Gmez Sabaini, 2007). Como se observa en el Grfico 3, en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela los ingresos tributarios son complementados por otros ingresos procedentes de las rentas de recursos naturales (hidrocarburos y minera). Panam y Paraguay son casos similares a los anteriores, donde a los ingresos tributarios se les unen otros ingresos corrientes derivados de actividades de servicios. En Cuba, la explotacin de bienes y servicios por parte del Estado tambin genera ingresos no tributarios significativos. La alta participacin de los ingresos no tributarios en algunos pases se debe a la propiedad de recursos naturales por parte del Estado o a los derechos e ingresos que recibe sobre su explotacin.
Grfico 3 Estructura de los ingresos fiscales (en porcentajes del PIB, 2009)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Cu ba as Br ) y a a e) or ay ile na ico de ua gu Ric am .d ad gu Ch nti x ol. ta rag ara an ru lur cu M ge s B c a P E P r i U . o P A N p C t. (Es (Re la via e i l u z Bo ne Ve
Ingresos tributarios Ingresos no tributarios

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Ingresos del capital

Donaciones

Notas: (a) la cobertura es Gobierno central, salvo para Argentina y Mxico (sector pblico no financiero) y Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno general); (b) los datos para 2009 de Argentina y Brasil corresponden al ao 2008. Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. 2. Basado en Espada, 2011.

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En Amrica Latina, muchos de los pases tienen fuentes de financiamiento no tributarias de suma importancia, que han relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudacin tributaria.

Por otra parte, en Honduras y Nicaragua, y en Hait en menor medida, las donaciones elevan los ingresos corrientes respecto de los tributarios. Es en Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hait, Repblica Dominicana y Uruguay donde los ingresos tributarios, incluyendo las contribuciones sociales, constituyen prcticamente la nica fuente de ingresos corrientes de los gobiernos (Grfico 3).

2. Los ingresos tributarios en Amrica Latina2

Si analizamos la carga tributaria, medida como el total de ingresos tributarios recaudados incluyendo las contribuciones sociales como porcentaje del PIB, se observa que durante el perodo 1990-2009 se elev en 5,6 puntos del PIB para el conjunto de la regin (grfico 4). Si no se consideran las contribuciones sociales, el incremento de la carga tributaria alcanz los 4,7 puntos del PIB durante el mismo perodo.

Grfico 4 Evolucin de los ingresos tributarios (en porcentajes del PIB, 1990-2009)
20

15

10

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Incluye contribuciones sociales

Sin contribuciones sociales

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

A pesar de esta tendencia generalizada, ya que solamente Mxico y Venezuela vieron reducida su carga tributaria (en 2 y 4 puntos porcentuales, respectivamente), es posible apreciar diferencias significativas entre los pases (Grfico 5). Los aumentos de la carga tributaria han sido especialmente relevantes en Argentina (ms de 15 puntos porcentuales), Bolivia y Nicaragua (en torno a 13 puntos porcentuales), Cuba (algo ms de 11 puntos porcentuales), y Brasil, Colombia y Ecuador (entre 7 y 9 puntos porcentuales).

Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta

Grfico 5 Carga tributaria (incluye contribuciones sociales) (en porcentajes del PIB, 1990 y 2009)
Cuba Brasil Argentina Uruguay Bolivia (Est. Plur. de) Nicaragua Costa Rica Colombia Ecuador Chile Panam Honduras Per Venezuela (Rep. Bol. de) Paraguay El Salvador Rep. Dominicana Hait Guatemala Mxico
0 5 10 15 20 25 30 35 40

1990 2009

45

Notas: (a) la cobertura es Gobierno central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y Mxico, que es Gobierno general; (b) el dato de 2009 para Colombia corresponde a 2007 y para Mxico a 2008. Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

Por el contrario, pases como Guatemala, Honduras y Panam apenas han elevado su carga tributaria (entre 2 y 3 porcentuales). En el caso de Chile, la recaudacin del ao 2009 se vio especialmente afectada por la reciente crisis econmica mundial y anul en parte el crecimiento registrado entre 1990 y 2008 (ms de 5 puntos porcentuales), quedando por primera vez en el perodo analizado por debajo del promedio regional. En el ao 2009, la presin impositiva para los pases de Amrica Latina y el Caribe fue del 19,4% del PIB en promedio. Dado el nivel de heterogeneidad de la regin, dicho promedio esconde diferencias importantes entre pases, las cuales se explican, en parte, por la alta dispersin del ingreso per cpita entre ellos. De esta manera, la presin tributaria de Brasil ascendi al 34,3% y la de Cuba al 40,3% del PIB, la que supone dos veces el promedio regional. Argentina y Uruguay tambin exhibieron cifras muy superiores al promedio, en torno al 31,6% y al 25,1% del PIB, respectivamente.

Boletn Informativo N 4

Durante el perodo 19902009, la recaudacin del impuesto a la renta casi se duplic en promedio, aumentando de un 2,6% a un 4,9% sobre el PIB.

En el extremo opuesto se encontraran Hait, Guatemala y Mxico, con presiones tributarias que rondan el 10% y 12% del PIB, aproximadamente la mitad del promedio de la regin. En el caso de Mxico, su presin tributaria es inferior a lo que correspondera segn su nivel de ingreso per cpita, habiendo descendido, incluso, en casi 2 puntos porcentuales del PIB durante el perodo 1990-2009.

En trminos de estructura tributaria, en Amrica Latina y el Caribe el grueso de la carga recae en impuestos al consumo y otros indirectos, mientras que los impuestos directos apenas suponen un tercio de la recaudacin total (Grfico 6). As, algunos autores coinciden en sealar el limitado papel que las polticas pasadas han otorgado al impuesto a la renta, en contraste con los esfuerzos realizados para fortalecer tcnica y administrativamente el impuesto al valor agregado (IVA).

Grfico 6 Estructura de la carga tributaria (en porcentajes de la recaudacin total, 1990 y 2009) 1990
Contribuciones sociales 18 Directos 24 Contribuciones sociales 17,4

2009
Directos 30,9

Indirectos 58

Indirectos 51,7

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

Como se ver a continuacin, durante las dos ltimas dcadas se han producido cambios de relativa importancia en la estructura tributaria de los pases de la regin que han significado, en algunos casos, la profundizacin de tendencias observadas anteriormente y, en otros, la aparicin de nuevas orientaciones (Grfico 7). Durante el perodo 1990-2009, la recaudacin del impuesto a la renta casi se duplic en promedio, aumentando de un 2,6% a un 4,9% sobre el PIB (Grfico 7), aunque solo signific el 20,5% del total recaudado en el ao 2009. Si bien el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los ltimos cinco aos del perodo, el nivel impositivo sigue estando bajo en comparacin con los estndares internacionales. Dado que este tributo est concentrado en las personas jurdicas (sociedades), su incremento est vinculado, sobre todo, a los ingresos obtenidos por las empresas mineras y petroleras. En trminos de alcuotas, se ha observado una disminucin de las tasas mximas de renta tanto para las personas fsicas, como para las personas jurdicas.

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Asimismo, llama la atencin el bajo nivel de la imposicin patrimonial, que apenas supone el 0,6% sobre el PIB en promedio (3,5% sobre el total de la recaudacin para el ao 2009), y cuyo fortalecimiento constituye uno de los desafos pendientes de la regin, particularmente a nivel de los gobiernos subnacionales. Por otra parte, en la dcada actual se ha observado el surgimiento de otros tributos aplicados sobre bases extraordinarias, como el impuesto al dbito y crdito bancario, el impuesto a las transacciones financieras y otros similares, que suponen casi medio punto del PIB en promedio (2,7% sobre la totalidad de la recaudacin).

Los impuestos generales a los bienes y servicios representaron algo ms de un tercio de los ingresos tributarios recaudados en 2009 en la regin y 5,8 puntos del PIB en promedio para el perodo completo (Grfico 7). Dentro de esta categora, es el IVA el que explica la mayor parte de la recaudacin. Aunque este impuesto se adopt de forma temprana por algunos pases de la regin (Brasil a finales de los aos sesenta y Argentina y Ecuador en los setenta), su expansin ha sido relativamente reciente, cobrando una importancia decisiva y creciente como fuente de ingresos.

As como hay pases que han crecido de forma satisfactoria con un alto nivel de impuestos, otros tienen un desempeo macroeconmico mediocre y una presin tributaria reducida.

Con todo, este impuesto presenta importantes diferencias entre los pases de la regin en cuanto a su diseo, tanto en lo referente a la amplitud de la base gravada como a las alcuotas aplicadas. En relacin a la base, algunos pases gravan bienes y servicios de forma generalizada, otros toman como base los bienes e incluyen algunos servicios, y otros pocos slo consideran los bienes. En relacin a las alcuotas, algunos pases adoptaron tasas diferenciadas, mientras que otros establecieron una tasa nica de aplicacin general. Tambin es posible encontrar diferencias en cuanto a la magnitud de la alcuota aplicada y su evolucin en el tiempo.
Grfico 7 Evolucin de la carga tributaria (en porcentajes sobre PIB, 1990-2009)
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Renta

Propiedad Comercio y transacciones internacionales

Generales sobre bs. y ss. Contribuciones sociales

Especficos sobre bs. y ss. Otros

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

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Las contribuciones a la seguridad social tambin se vieron afectadas en algn modo por los distintos procesos de privatizacin total o parcial acaecidos en la regin.

A la par que el IVA incrementaba su peso en el total de la carga tributaria, los impuestos al comercio y transacciones internacionales y los impuestos especficos vieron reducida su participacin. En el primer caso, los procesos de liberalizacin comercial generaron una consecuente reduccin de aranceles a las importaciones y la desaparicin de los impuestos a las exportaciones (en el caso de Argentina, la tendencia es inversa, con la incorporacin de las retenciones a las exportaciones a partir del ao 2002). En el segundo caso, los pases han reducido el nmero de impuestos selectivos, limitndose a gravar el consumo de aquellos bienes y servicios menos inelsticos, como tabaco, bebidas alcohlicas y gaseosas, combustibles y telecomunicaciones. As, como se observa en el Grfico 7, los impuestos al comercio y a las transacciones internacionales significaron 1,5 puntos del PIB como promedio del perodo (casi un 9% del total de la recaudacin en 2009) y los selectivos 2,1 puntos del PIB tambin como promedio (algo ms del 12% del total recaudado en 2009). Por su parte, las contribuciones a la seguridad social tambin se vieron afectadas en algn modo por los distintos procesos de privatizacin total o parcial acaecidos en la regin. A pesar de que su participacin sobre el PIB apenas se increment un punto durante el perodo 1990-2009 (el ltimo ao del perodo alcanz un 3,3% del PIB), algunos pases registraron incrementos en torno a 2 y 4 puntos del PIB (Argentina, Brasil y Nicaragua). Con todo, en algunos pases las contribuciones sociales siguen representando alrededor del 33% del total de la recaudacin (Costa Rica y Panam) y en otros entre el 20% y el 30% del total (Argentina, Brasil, Ecuador y Uruguay), por lo que puede estimarse que continuarn siendo una fuente importante de recaudacin en el futuro (Grfico 7). En este sentido, es importante tener en cuenta las formas bajo las cuales los pases implementan sus regmenes de seguridad social y su relevancia en trminos de recaudacin (Gmez Sabaini, 2006). En la regin, Chile constituye un caso peculiar de rgimen de capitalizacin, lo que explica que prcticamente hayan desaparecido los ingresos pblicos destinados al financiamiento de la

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Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta

seguridad social (en 2009 se recaud un 1,5% sobre el PIB). Por otro lado, en los Brasil que recauda casi un pases pioneros y de desarrollo intermedio, como Costa Rica y Panam (rgimen 10% del PIB en concepto de pblico) y Uruguay (sistema mixto), las contribuciones sociales muestran un contribuciones a la seguridad peso significativo en el total de los ingresos pblicos de estos pases (entre 5 y 7 social y financia la seguridad puntos del PIB en 2009). En el caso de Argentina, la introduccin del sistema de capitalizacin en 1994 y su posterior anulacin en el ao 2008 explican el mayor social con rentas generales. peso de las contribuciones sociales en los ltimos aos (un 6,7% sobre el PIB en 2009). En el otro extremo se encuentra Brasil, que recauda casi un 10% del PIB en concepto de contribuciones a la seguridad social y financia la seguridad social con rentas generales. Este incremento de la recaudacin tributaria no ha sido compartido con igual intensidad por los niveles subnacionales en Amrica Latina. En promedio, los ingresos tributarios propios apenas pasaron del 2,1% al 2,7% del PIB en el perodo 1997 a 2007, mientras que las transferencias intergubernamentales aumentaron 2 puntos del PIB para el mismo perodo (grfico 8). Esta debilidad de la recaudacin tributaria subnacional est relacionada con el bajo nivel de los ingresos y la dbil estructura de la imposicin subnacional en la regin latinoamericana, lo que a su vez est vinculado con las bases tributarias de que disponen estos niveles de gobierno (CEPAL, 2010).

Grfico 8 Estructura promedio de los ingresos subnacionales (en porcentajes sobre PIB, 1997-2007)
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1997 1998 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Otros ingresos

7,7 6,8 1,9 6,4 1,2 6,4 1,0 6,4 0,8 6,8 0,8 6,8 0,8 6,8 0,7 7,1 0,8 0,9

8,0 0,8

8,5 1,0

2,8

3,1

3,2

3,3

3,7

3,7

3,7

3,8

4,2

4,5

4,8

2,1

2,1

2,2

2,3

2,3

2,3

2,4

2,5

2,6

2,7

2,7

2006

2007

Ingresos tributarios propios

Transferencias totales

Fuente: CEPAL, 2011.

3. Comparacin tributaria internacional

El nivel de recaudacin que debe tener un pas es siempre una materia de debate. Como sealan Cetrngolo y Gmez Sabaini (2007), no existe una manera nica y concluyente de calificar el nivel de recaudacin de un pas y de definir sus determinantes. Sin embargo, una de las formas

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Boletn Informativo N 4

Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y Uruguay (entre 25% y 21% sobre el PIB en 2009) se aproxima al nivel de los Estados Unidos.

ms recurrentes de aproximarse al problema es a travs de la comparacin internacional, utilizando como referencia el nivel de carga tributaria de los pases ms desarrollados.

En este sentido, en el Grfico 9 se puede observar que la presin tributaria de Amrica Latina es la mitad de la correspondiente a un grupo de pases de la Unin Europea (UE-15). Igualmente, la presin tributaria de los pases que integran la Organizacin Econmica para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE) es casi el doble de la exhibida por la regin latinoamericana, cuyo nivel se aproxima en mayor medida a la carga tributaria registrada por un conjunto de pases en desarrollo de Asia. Sin embargo, ms all de esta apreciacin sobre la carga tributaria promedio de la regin, debe resaltarse la heterogeneidad de situaciones dentro de Amrica Latina, superior a la de los pases de la OCDE. Brasil y Argentina, por ejemplo, muestran un nivel de presin tributaria (34,3% y 31,6% sobre PIB en 2009, respectivamente) similar al promedio de la OCDE, mientras que Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y Uruguay (entre 25% y 21% sobre el PIB en 2009) se aproximan al nivel de los Estados Unidos. En los dems pases de la regin se registra una carga tributaria claramente inferior a la que deberan tener de acuerdo con sus niveles de desarrollo, lo que significa que an existe margen para aumentar los ingresos pblicos (CEPAL, 2010). Las diferencias entre las distintas regiones del mundo no solo son significativas en relacin al nivel de presin tributaria: tambin se pueden observar en la composicin de la misma (Grfico 9). Muy notable es la baja carga tributaria directa (sobre las rentas y el patrimonio) de Amrica Latina, que representa nicamente un 5,5% sobre el PIB, tres veces menos de lo recaudado en los pases de

Grfico 9 Comparacin internacional del nivel y estructura de la carga tributaria (en porcentajes sobre PIB, 2009)
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 UE (15) OECD (30) Estados Unidos frica Subsahariana (9) Amrica Latina (19)
Carga seguridad social

39,2 34,8 11,2 9,0 11,7 26,1 6,5 4,6 24,5 1,7 17,6 2,7 9,1 6,8 5,5 17,0 2,3 9,9 4,8 Asia en desarrollo (10)

11,0

16,0

16,1

14,7

14,9

Carga tributaria directa

Carga tributaria indirecta

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Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT para pases de Amrica Latina; OECD, 2011 para pases de la OCDE; y FMI, 2011 para pases de Asia en desarrollo y frica Subsahariana.

Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta

la UE (16,1% sobre el PIB) y de la OCDE (14,7% sobre el PIB). La recaudacin en concepto de contribuciones a la seguridad social tambin presenta diferencias entre regiones. Por el contrario, el nivel de carga tributaria indirecta (impuestos al consumo) es bastante similar en dichas regiones (11,7% sobre el PIB en la UE, 11,0% sobre el PIB en la OCDE y 9,1% sobre el PIB en Amrica Latina).

De esta manera, la diferencia respecto a los niveles de presin tributaria entre los pases de la OCDE y los de Amrica Latina puede explicarse principalmente por la baja carga tributaria sobre las rentas y el patrimonio en la regin, ya que el nivel de impuestos al consumo es bastante similar (CEPAL, 2010). Aunque la recaudacin del impuesto a las personas jurdicas (sociedades) es parecida (alrededor de 3 puntos del PIB en la OCDE), las disparidades son significativas en materia de impuesto a las personas fsicas (casi un punto del PIB en Amrica Latina en comparacin con casi 9 puntos del PIB en la OCDE). Estas diferencias entre imposicin a las personas y a las sociedades son an ms evidentes cuando se compara el total de lo recaudado por impuesto a la renta (Grfico 10).

Las estructuras tributarias de la regin latinoamericana son ms regresivas que las correspondientes a economas desarrolladas, lo que afecta negativamente a la distribucin del ingreso y convierte a Amrica Latina en una de las regiones ms desiguales del mundo.

Dado que el impuesto a la renta personal es el ms progresivo de los impuestos, es posible inferir que las estructuras tributarias de la regin latinoamericana son ms regresivas que las correspondientes a economas desarrolladas, lo que afecta negativamente a la distribucin del ingreso y convierte a Amrica Latina en una de las regiones ms desiguales del mundo (CEPAL, 2010), como se ver en la siguiente seccin.

Grfico 10 Amrica Latina y OCDE: comparacin de la recaudacin del impuesto a la renta (en porcentajes sobre el total) Amrica Latina
Personas fsicas 23 Sociedades 28

OCDE

Sociedades 77

Personas fsicas 72

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT para pases de Amrica Latina y Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD, 2011) para pases de la OCDE.

El menor aporte de los impuestos directos en Amrica Latina se debe, en mayor medida, a una base imponible reducida, fruto de la alta desigualdad en el ingreso y de la elevada informalidad laboral, y a elevados niveles de incumplimiento tributario. Al respecto, como se seala en CEPAL (2010), los tratos preferenciales y lagunas tributarias comunes en la regin reducen an ms la

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Boletn Informativo N 4

Las tasas de evasin en el pago del impuesto a la renta en los pases latinoamericanos son muy elevadas y varan entre 40% y 65%, aproximadamente.

base imponible y aumentan la complejidad de los sistemas tributarios. De igual forma, diversos estudios realizados muestran que las tasas de evasin en el pago del impuesto a la renta en los pases latinoamericanos son muy elevadas y varan entre 40% y 65%, aproximadamente.

4. Desafos para la imposicin sobre la renta. Pacto fiscal

Tradicionalmente, la literatura especializada ha sealado las dificultades que tienen los pases de Amrica Latina para recaudar impuestos, en especial los directos. Siendo sta la regin que presenta los peores indicadores de distribucin del ingreso en el mundo (Grfico 11), se puede especular sobre la doble relacin entre presin tributaria y distribucin del ingreso, ya que la propia concentracin de la riqueza es una de las razones generalmente argumentadas para explicar las dificultades en la recaudacin (Cetrngolo y Gmez Sabaini, 2007). As, se genera un crculo vicioso de desigualdad de ingresos y regresividad tributaria, en vez de un crculo virtuoso que posibilite la correccin de los grandes desequilibrios de riqueza a travs de los esquemas tributarios.

Grfico 11 Coeficiente de Gini en regiones del mundo (en porcentajes)

70 60 50 44,1 40 30 20 10 53,3 0 Amrica Latina (18 pases) frica Subsahariana (22 pases) Asia Oriental y Pacfico (12 pases)
GINI

61,4 56,5 48,1 41,5 29,5 31,6 34,4 31,2 24,0 23,0 47,2 45,0 46,4

42,7

39,2

38,7 frica del Norte y Oriente Medio (8 pases)

Mximo

37,7 Asia del Sur (5 pases)

35,9 Europa del Este y Asia Central (25 pases)

29,8 OCDE (24 pases)

Mnimo

Fuente: Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, sobre datos CEPALSTAT, y World Income Inequality Database (WIID).

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En aquellos pases donde los impuestos al consumo son los principales, los sectores de menores ingresos pagan proporcionalmente una fraccin mayor de los impuestos que gravan los bienes de primera necesidad. En Amrica Latina, la reducida participacin del impuesto ms progresivo, esto es, del impuesto a la renta personal, no logra contrarrestar el peso de la regresividad del resto de los impuestos (CEPAL, 2010). Por eso no sorprende el hecho de que los actuales sistemas tributarios de Amrica Latina, a diferencia de lo que ocurre en los pases desarrollados, sean

Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta

regresivos, en cuanto que la distribucin del ingreso no mejora a travs de la accin fiscal. De esta manera, medido por el coeficiente de Gini, el nivel de desigualdad de ingresos en la regin latinoamericana antes de impuestos y transferencias (distribucin primaria) no es muy diferente del que tienen los pases de la OCDE. En cambio, las diferencias se amplan una vez que se consideran los efectos de la limitada redistribucin del sistema fiscal (distribucin secundaria). Como se oberva en el Grfico 12, lejos de funcionar como un mecanismo que favorece la distribucin ms equitativa del ingreso, los sistemas tributarios de la regin estn presionando hacia una mayor desigualdad (CEPAL, 2010).

En Amrica Latina, la reducida participacin del impuesto ms progresivo, esto es, del impuesto a la renta personal, no logra contrarrestar el peso de la regresividad del resto de los impuestos.

Grfico 12 Coeficiente de Gini y accin fiscal (en porcentajes)

OCDE Dinamarca Italia Argentina Brasil Chile Mxico 20 25 30 35
Gini antes de impuestos

40

45

50

55

60

65

Gini despus de impuestos y transferencias

Fuente: ILPES/CEPAL.

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Lejos de funcionar como un mecanismo que favorece la distribucin ms equitativa del ingreso, los sistemas tributarios de la regin estn presionando hacia una mayor desigualdad.

La capacidad del sistema tributario para corregir distribuciones desiguales depender del volumen recaudado, de su progresividad (peso de los impuestos directos dentro de la estructura tributaria) y de la estructura de tasas segn niveles de ingresos, pero tambin de la evasin del impuesto a la renta y del nmero de exenciones. En este sentido, Gonzlez y Martner (2010) confirmaran la incidencia positiva de la progresividad de los sistemas tributarios sobre la desigualdad en el ingreso en Amrica Latina, aspecto que debe ser tenido en cuenta a la hora de introducir modificaciones en las estructuras impositivas.

Por lo tanto, queda pendiente una discusin en Amrica Latina sobre el papel que le corresponde a la imposicin a la renta. Si uno de los objetivos del gravamen es el de mejorar la distribucin del ingreso, la participacin relativa entre sociedades y personas fsicas debe ser sustancialmente modificada. Igualmente, es necesario buscar mejoras en cuanto a la ampliacin de la base imponible, sin la que no se puede aumentar la tasa efectiva del impuesto y mejorar la equidad distributiva (Cetrngolo y Gmez Sabaini, 2007).

Grfico 13 Coeficiente de Gini e ndice de Progresividad Tributaria (en porcentajes)

55,5 55,0 54,5 54,0 53,5
ndice

0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 1990-1995 1996-1999
GINI
ndice

53,0 52,5 52,0 51,5 51,0 50,5 50,0 2000-2002 2003-2004 2005-2006 2007

ndice de Progresividad (TD/TI)

Fuente: Gonzlez y Martner, 2010.

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Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta

Asimismo, sera necesario integrar las utilidades empresariales y los ingresos personales sin dejar de estimular el financiamiento de la inversin, as como gravar las ganancias de capital de todo tipo obtenidas por las personas fsicas. Los distintos sectores econmicos deben recibir el mismo tratamiento generalizado y uniforme, evitando normas diferenciadas que generan brechas de evasin y elusin impositivas. La eliminacin de los secretos financieros y burstiles ayudara en el conocimiento y la transparencia de la informacin y, por tanto, en la tarea de fiscalizacin. Por su parte, la ampliacin y generalizacin de los sistemas de retencin en la fuente facilitaran la captacin de mayores ingresos en el momento de pago (Gmez Sabaini, 2006).

La eliminacin de los secretos financieros y burstiles ayudara en el conocimiento y la transparencia de la informacin y, por tanto, en la tarea de fiscalizacin.

No cabe duda de que el diseo de la poltica tributaria debe tomar especialmente en consideracin la dimensin administrativa para lograr resultados en sus objetivos. La tradicional debilidad en el desarrollo de las administraciones tributarias de Amrica Latina ha influido en su grado de eficiencia y capacidad de gestin. En este sentido, autores como Gmez Sabaini y Martner (2010) sealan como necesarios tres elementos esenciales para lograr avances en la gestin de la administracin tributaria en cualquier pas: (a) voluntad poltica para implementar las normas tributarias votadas por los legisladores; (b) estrategia administrativa clara y continua en el tiempo para lograr los objetivos propuestos; (c) dotacin flexible de recursos humanos y financieros necesarios para la consecucin de dichos objetivos.

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CEPAL (2010) destaca la necesidad de generar pactos fiscales que permitan dotar al Estado de mayor capacidad para redistribuir los recursos y desempear un papel ms activo en la promocin de la igualdad.

En opinin de dichos autores, el tema est centrado en lograr en cada caso particular un adecuado balance entre la obtencin de una mejor equidad distributiva, la reduccin de las distorsiones econmicas y la consideracin del estado de la administracin tributaria. Al respecto, todo parecera indicar que en las ltimas dcadas el adecuado balance en Amrica Latina no ha sido tal, sino que las orientaciones en materia tributaria han estado fuertemente influenciadas por los objetivos de eficiencia, con un menor peso por los temas distributivos. As, las medidas tributarias que se han utilizado para captar un mayor nivel de ingresos pblicos han acentuado la concentracin de la renta, haciendo recaer ms fuertemente el peso de las mismas sobre aquellos sectores que se ha querido beneficiar a travs de la accin del gasto.

A fin de superar este conflicto, se pone de manifiesto la necesidad de lograr un dilogo entre los distintos sectores sociales con el fin de incorporar la discusin tributaria en un contexto ms amplio en que la reforma tributaria no sea un hecho aislado, sino que forme parte de otras cuestiones sociales y polticas. En este contexto, CEPAL (2010) destaca la necesidad de generar pactos fiscales que permitan dotar al Estado de mayor capacidad para redistribuir los recursos y desempear un papel ms activo en la promocin de la igualdad. Por pacto fiscal se entendera aquel acuerdo sociopoltico bsico que legitima el papel del Estado y el mbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera econmica y social; el mismo estara conformado por cinco elementos (CEPAL, 1998:7): (a) (b) (c) (d) (e) el mantenimiento de la sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la eficiencia en la gestin pblica, la transparencia de la accin fiscal, la promocin de las condiciones de equidad, y el fortalecimiento institucional.

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Los sistemas tributarios en Amrica Latina. Desafos para la imposicin sobre la renta

Las medidas tributarias que se han utilizado para captar un mayor nivel de ingresos pblicos han acentuado la concentracin de la renta, haciendo recaer ms fuertemente el peso de las mismas sobre aquellos Bibliografa sectores que se ha querido beneficiar a travs de la CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2011). Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2010-2011. Santiago de Chile: accin del gasto.
Dado que las implicaciones polticas de un pacto fiscal superan lo que podra derivarse de reformas tributarias o presupuestarias convencionales, es requisito alcanzar consensos mnimos sobre el papel del Estado y las estrategias de desarrollo que las autoridades tratan de promover. Como se detalla en ILPES (2011), la idea de pacto fiscal se asocia estrechamente al diseo explcito y consensuado de una ruta de navegacin de mediano y largo plazo, as como a la recuperacin de la nocin de planificacin del desarrollo, lo que revela, a su vez, la ambicin de un diseo integral de las polticas pblicas. CEPAL. _____ (2010). La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432 (SES.33/3)), Santiago de Chile: CEPAL. _____ (1998). El pacto fiscal: Fortalezas, debilidades, desafos (LC/G.2024/E). Santiago de Chile: CEPAL.. Cetrngolo, Oscar y Juan Carlos Gmez Sabaini (2007). La tributacin directa en Amrica Latina y los desafos a la imposicin sobre la renta, Serie Macroeconoma del Desarrollo Nmero 60, (LC/L.2838-P), Santiago de Chile: CEPAL. Espada, Mara Victoria (2011). Los ingresos pblicos en Amrica Latina. ILPES, versin preliminar. Gmez Sabaini, Juan Carlos (2006). Cohesin social, equidad y tributacin. Anlisis y perspectivas para Amrica Latina, Serie Polticas Sociales Nmero 127 (LC/L.2641-P). Santiago de Chile: CEPAL. Gmez Sabaini, Juan Carlos y Ricardo Martner (2010). Amrica Latina: panorama global de su sistema tributario y principales temas de poltica, en J. Ruiz-Huerta, M. Villoria y M. Barzelay (eds.), Gobernanza democrtica y fiscalidad. Madrid Editorial: Tecnos. Gonzlez, Ivonne y Ricardo Martner (2010). Del sndrome del casillero vaco al desarrollo inclusivo: buscando los determinantes de la distribucin del ingreso en Amrica Latina, documento presentado en el vigesimosegundo Seminario Regional de Poltica Fiscal, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 26 al 29 de enero. ILPES (2011). Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina. En la hora de la igualdad, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), (LC/IP/L.243): Santiago de Chile: CEPAL. Martner, Ricardo y Eduardo Aldunate (2006). Poltica fiscal y proteccin social, Serie Gestin Pblica Nmero 53, ILPES (LC/L.2485-P). Santiago de Chile: CEPAL. OECD Organisation for Economic Co-operation and Development [Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico] 2011. Revenue Statistics of OECD Member Countries. OECD. FMI Fondo Monetario Internacional (2011). Government Finance Statistics. FMI.

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