Terceras Jornadas de Relaciones Internacionales,

FLACSO Argentina, 25 y 26 de octubre de 2012

Las transformaciones en el sistema de cooperación al desarrollo:

¿construyendo una nueva forma de gobernanza?
Alejandra Kern y Florencia López Canellas

Resumen
Durante las dos últimas décadas “orden” y “gobernanza” se han constituido en objetos
controversiales para las Relaciones Internacionales tanto en sus dimensiones teórica y
discursiva como en el nivel de las prácticas. En un contexto donde la crisis económica, y
los cambios en las relaciones globales de poder afectan las relaciones y agendas Norte-
Sur resulta necesario prestar renovada atención a los arreglos institucionales
multilaterales que promueven formas de gobernanza. Si bien el debate teórico se ha
enfocado en la relevancia de las instituciones internacionales y sus efectos causales
respecto de la cooperación, hoy vemos que las mismas se revelan como campo mismo
del conflicto político. Es en ellas donde se plantea la disputa en torno a la gobernanza y el
orden, a la persistencia o renovación hegemónica como sustento de los mismos o a la
equidad y a la justicia. A partir de estas consideraciones, el objeto de este trabajo es
analizar el modo en el que estas tensiones atraviesan el actual sistema de ayuda al
desarrollo. Este último se ha convertido en una importante arena en la que la naturaleza
misma de las relaciones Norte-Sur han sido cuestionadas y transformadas. Coexisten en
su seno diversos marcos institucionales multilaterales competitivos -OCDE/CAD vs.
ECOSOC-, los Estados cambian sus roles e identidades – de "receptores" a “socios"- y
las ONG acrecientan su influencia en los foros. En este contexto ¿Cómo está cambiando
la gobernanza del sistema de cooperación al desarrollo? ¿Nos encontramos ante la
nuevas ideas, identidades y relaciones?

Introducción

Si hay algo certero en lo que va del siglo es que las relaciones globales de poder
se han tornado más complejas tanto en las dimensiones en las que se desarrollan
como en las identidades, preferencias y comportamiento de los actores sociales
involucrados. Tan certero como esto es la recurrencia del desafío ordenador de
los asuntos mundiales. La actividad desplegada en torno al sistema de
cooperación al desarrollo durante estos dos últimos decenios en torno a una
“nueva arquitectura” es una muestra de los procesos señalados. La misma se ha
inscripto en el marco de una renovada atención a los arreglos institucionales
multilaterales como ámbitos desde los que se promueven formas de gobernanza.
En este sentido, decidimos abordar las transformaciones y desafíos que afronta el
sistema de cooperación internacional para el desarrollo, a partir de la noción de
multilateralismo, su relación con las instituciones internacionales y su ampliación
en un marco de gobernanza global. En el primer punto de este trabajo abordamos
estos conceptos y sus relaciones, entendiéndolos como procesos políticos que
implican tensiones y disputas.
En un segundo punto analizamos las transformaciones del sistema de cooperación
al desarrollo que actualmente está en curso, a partir de una serie de

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características y sus implicaciones. Para este análisis tomamos como eje la

dimensión institucional, los cambios en la distribución de poder y la dimensión de
las ideas. Tras esta caracterización, abordamos luego algunas particularidades de
América Latina en este proceso de cambios, las distintas posiciones de los países
de la región, así como la institucionalidad y los contenidos de una agenda propia
Entre las preguntas que guían este trabajo, intentaremos responder ¿Qué implica
que la disputa por la gobernanza se esté planteando bajo modalidades
multilaterales? ¿Cómo se vincula este proceso con la institucionalidad preexistente
en el campo? ¿De qué forma se vinculan los actores no estatales en el rediseño
institucional? ¿Cuál es el posicionamiento y las opciones que promueven los
países latinoamericanos en el proceso de transformación?1

Multilateralismo, instituciones y gobernanza.

Partimos del diagnóstico de que el problema de la gobernanza de la cooperación

al desarrollo ha sido planteado en el marco de instituciones multilaterales y
constituye un tema recurrente en la agenda internacional. Una primera distinción
nos parece importante: multilateralismo, instituciones y gobernanza no son lo
mismo.
Como primer paso en la comprensión de esta relación, nos adentraremos en
precisar qué entendemos por multilateralismo y cuál es su relevancia en las
transformaciones que están ocurriendo en el sistema de cooperación.
El multilateralismo alude a una modalidad particular de coordinación de políticas
entre varios de actores (Ruggie: 1992). La definición de Ruggie, va más allá de las
instituciones específicas de la política internacional (OEA, ONU, OMC, etc) y alude
en cambio a un modelo general o categorización de actividad. De este modo,
sostiene que el multilateralismo es una forma institucional genérica del sistema
interestatal, por lo que no debe circunscribirse a las organizaciones formales
multilaterales. El énfasis del autor recae en la definición del fenómeno como un
tipo de relación de coordinación de políticas, construido socialmente y no pasible
de ser circunscripto a una mera condición técnica. Lo particular de tal modalidad
de coordinación es que se propone orientar las futuras conductas de los
involucrados de acuerdo a ciertos principios extensivos a todos2. Se trata de
conductas apropiadas y generales frente a determinados tipos de situaciones con
arreglo a valores indivisibles como por ejemplo, la paz. En estos términos y en
tanto práctica, el multilateralismo es esencialmente un proceso político que
involucra disputas y negociación entre varios Estados y cuyos resultados son

1
Este trabajo presenta algunas reflexiones preliminares de la conjunción de dos trabajos que estamos
desarrollando actualmente. El primero en la Universidad de San Martín sobre transformaciones de la
cooperación al desarrollo y el segundo, en la Universidad del Salvador, sobre multilateralismo .
2
Como ejemplo, el principio de no utilizar la fuerza militar, salvo en casos regulados por la Carta de
las Naciones Unidas, constituye un acuerdo multilateral que se extiende a todos los países que
integran las Naciones Unidas.

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acuerdos extensibles a todos los participantes. Esta definición nos permite

conceptualmente identificar la configuración social y la institucionalización de una
práctica de coordinación y también nos conduce a indagar, siguiendo el planteo
de Amitav Achayra (Achayra: 2006) sobre los contenidos de las normas y
principios más específicos que se pretenden multilateralizar (ej. cláusula de nación
más favorecida, no proliferación, cláusula democrática, no uso de la fuerza para
cobro de deuda pública, etc.) y la forma en que éstos cambian. Esta indagación
implica considerar las ideas o “epistemes”, compartidas o no, sobre las que se
sustentan dichas normas y principios y las relaciones de poder que las sustentan.
Estos elementos –ideas y poder- resultan esenciales para analizar las dinámicas
de cambio y resistencia al cambio que se disputan en el multilateralismo.
En este marco de ideas, entendemos el multilateralismo como proceso político
que se diferencia del concepto de institución en su versión neoliberal. Este último
enfatiza el grado de institucionalización formal de ciertos acuerdos multilaterales
entendiéndolos como “arreglos multilaterales con conjuntos persistente de reglas
que pueden distinguirse de otras formas de multilateralismo como reuniones ad
hoc y arreglos de corto plazo para resolver problemas puntuales.” (Keohane,
1990:2). No obstante esta distinción analítica, hay una clara relación entre
multilateralismo e instituciones, si consideramos a esta última como una de las
arenas en la que se desenvuelven los procesos políticos multilaterales.
Entre estos procesos políticos en curso el de la gobernanza de los asuntos
mundiales ha cobrado gran centralidad, más aún cuando observamos que se está
planteando bajo la modalidad multilateral.
El origen de las concepciones sobre gobernanza global parte de un desfasaje
entre el alcance de los problemas globales y las limitaciones de los estados-nación
para abordarlos. Así, “…el punto de partida de la investigación sobre gobernanza
global es la observación de que, como resultado de la aceleración de la
globalización y el incremento de las interdependencias trans-fronterizas, está
creciendo la discrepancia entre el ámbito de los estados nación y el ámbito de las
principales situaciones problemáticas” (Messner, 2011:15)
A partir de esta idea, el desarrollo del concepto ha tendido a considerar una
variedad de elementos que a la vez incluyen y trascienden al Estado. Siguiendo el
trabajo de Dirk Messner, la política de la gobernanza global se enmarca en una
red multinivel que incluye diversos elementos. Primero, la referencia a la creciente
importancia de actores privados en la política internacional que complementan a
las organizaciones intergubernamentales y cooperan con ellas (multi-actors
situations). Segundo, los enfoques de gobernanza global enfatizan la creciente
integración de políticas locales, nacionales, regionales y globales, lo cual está
borrando el límite entre políticas internas y externas (multilevel policy). Tercero, los
enfoques de gobernanza global destacan las distinciones entre modelos de
gobernanza en la política mundial: “junto a las organizaciones y regímenes
internacionales (gobernanza con gobiernos), que continúan cubriendo áreas
claves de la cooperación transnacional, pueden observarse aproximaciones a la
gobernanza privada (gobernanza sin gobiernos) en varias áreas de problemas”
(Messner, 2011:19)

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A su vez, podemos distinguir dos entendimientos en torno a la gobernanza. Uno,

referente a “…la suma de los varios modos en los que individuos, instituciones,
públicas y privadas, manejan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo a
través del cual intereses diversos o en conflicto pueden ser acomodados y la
acción cooperativa puede ser llevada a cabo. Incluye arreglos formales e
informales que personas e instituciones han acordado o perciben como de su
interés” (Comisión Global de Gobernanza 1995:2 en Karns, Mingst: 2004, 4). Si la
gobernanza es “un mecanismo intencionado que conduce a los sistemas sociales
hacia sus objetivos” (Rosenau en Bruhl, Rittberger: 2001 5), la primera pregunta
que estamos en condiciones de plantear refiere a tales objetivos. Diversas
publicaciones académicas muestran cierta convergencia al identificar que entre
los objetivos básicos de los sistemas sociales se encuentran:
la provisión de seguridad (asegurar a la población contra riesgos de:
guerra inminente, crimen y destrucción ambiental),
la provisión de certeza legal,
la provisión de canales de participación, de sistema simbólico y de
infraestructura comunicativa para que se desarrolle y reproduzca el
sentido de la sociedad civil y
la corrección de las inequidades que emergen de la dinámica del
mercado y proveer bienestar social (Bruhl, Rittberger: 2001 )
Teniendo esto en cuenta estaríamos en condiciones de presumir que los
mencionados acuerdos de gobernanza se desenvuelven dentro los parámetros
fijados por tales objetivos básicos. Sin embargo, al inscribir este proceso en el
sistema social global las relaciones de poder subyacentes y la divergencia en
torno a preferencias e indentidades de los actores nos devuelven un panorama un
tanto más complejo que aquel que resalta el acuerdo o coordinación como
elementos centrales de la gobernanza. Por ejemplo, si bien el caso del actual
sistema de cooperación al desarrollo estaría enmarcado dentro del cuarto objetivo
general -corrección de inequidades y provisión de bienestar-, es difícil identificar
un claro consenso entre los actores en torno a objetivos más precisos,
prioridades y patrones de comportamiento aceptables para todos. Tal vez, una
segunda aproximación al concepto de gobernanza nos brinde más elementos para
indagar sobre los motivos de este escenario.
Los “varios modos de manejo de asuntos comunes” a los que alude la primer
definición de gobernanza se inscriben en una gran variedad de “piezas de
gobernanza” (Karns, Mingst: 2004) muchas de las cuales se sustentan sobre
bases multilaterales de coordinación de políticas y pueden estar más o menos
formalmente institucionalizadas. Ahora bien, aquí es donde las instituciones entran
en juego, ya que al vertebrarse en torno a acuerdos ya logrados sobre el manejo
de los asuntos comunes pueden o bien desempeñar un papel central en el
proceso de la gobernanza o pueden también ser objeto de transformación por
parte de actores políticos “insatisfechos”. A su vez, en aquellas áreas temáticas
en las que existe una alta disponibilidad de instituciones, es probable que actores
insatisfechos busquen promocionar aquellas instituciones que les permitan o bien
obtener sus objetivos o promover principios más acordes a los suyos como
fundantes del ordenamiento del área en cuestión. Así, la gobernanza asume el

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sentido de disputa, y como tal es eminentemente política (Gourevitch: 1999). Tal

es el caso de la cooperación al desarrollo como veremos más adelante. Entender
a la gobernanza como disputa se asocia a los procesos políticos desplegados en
torno a la transformación o sostenimiento de un ordenamiento vigente. En este
sentido, las instituciones cobran especial relevancia más allá de las funciones
que el institucionalismo neoliberal les adjudica. Esto es así porque entre las
instituciones vigentes y las estrategias de los actores se da un complejo proceso
de mutua influencia (Gerber y Jackson 1993 en Gourevitch: 1999, 160) en
relación a una variedad de cuestiones: al modo en el que las primeras satisfacen o
no el logro de los objetivos de los segundos; a la forma en la que las conducta de
los actores se inscriben o no en los parámetros de acción señalados por las
instituciones; al acuerdo/desacuerdo en torno a principios y prioridades que
deberían ordenar el área temática en cuestión; al posicionamiento estructural de
los actores –incluyendo a las instituciones- .

El sentido en el que se de esta relación puede propiciar una serie de escenarios

respecto de la institucionalidad vigente que van desde su mantenimiento, la
reforma canalizada o los intentos de transformación de los principios y normas
centrales. Las preferencias en torno al mantenimiento del arreglo institucional o su
transformación se vincularán como hemos dicho con la satisfacción por parte de
los actores de los resultados logrados a partir de la interacción de tales
instituciones por un lado y por otro con las capacidades que tales actores tengan
de desempeñarse en torno al logro de sus objetivos. Ahora bien, las instituciones
no sólo inciden en los resultados de las interacciones sino que también estructuran
relaciones de poder beneficiando a ciertos grupos por encima de otros. Diversos
motivos pueden intervenir en los incentivos de la disputa en torno a la gobernanza.
Uno de estos es que los marcos institucionales de gobernanza vigentes no
resuelvan adecuadamente los problemas ni permiten a los actores el logro de los
objetivos. Por otro lado, es probable que las alteraciones en la distribución global
de poder constituyan un aliciente alterar la estructuración institucional. Finalmente
es dable esperar que nuevas prácticas, como las que generan la cooperación sur-
sur y la triangular, y problemáticas contribuyan a crecientes demandas para
transformar marcos institucionales. En este último caso es importante tener en
cuenta que tales demandas pueden originarse desde actores periféricos que opten
por trasladar el centro de gravitación de la gobernanza hacia instituciones más
democráticas a los efectos de eludir aquellas de clara estructuración hegemónica
restrictiva. Este sería el caso de las recurrentes manifestaciones de apoyo al
ECOSOC y de centralidad del sistema de ONU como escenario para dirimir
problemáticas de desarrollo frente a la alternativa OCDE.
En síntesis la atención debería dirigirse hacia aquellos procesos orientados a
alterar el ordenamiento vigente, o bien hacia opciones por participar o promover la
solución de los problemas colectivos en instituciones no hegemónicas.

La gobernanza de los asuntos mundiales debe ser entendida como uno de los
procesos políticos centrales de la sociedad internacional contemporánea. Su
planteo en términos multilaterales interactúa, de acuerdo a las diversas

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cuestiones, con enclaves de mayor o menor densidad institucional. La complejidad

de este proceso y su dimensión altamente política se sustenta en que el mismo se
inscribe en relaciones de poder asimétricas y dinámicas entre actores con diversas
metas, prioridades y modos de concebir la relación entre las necesidades sociales,
políticas y económicas.

Transformaciones del sistema de cooperación al desarrollo: instituciones,

ideas y poder

Hemos referido recientemente que la disputa por la gobernanza a veces se lleva a

cabo en una tensión sobre la conservación o impugnación de cierta
institucionalidad vigente en el área temática en cuestión. Intervienen en esta
disputa una serie de elementos presentes en las instituciones que a su vez entran
en juego con las preferencias y metas de los actores. Por un lado, en su
dimensión más instrumental las instituciones pueden ser entendidas herramientas
a disposición de los actores para lograr sus objetivos. “Las instituciones están
hechas para solucionar problemas” (Gourevitch: 1999,153). En segundo lugar, las
instituciones estructuran relaciones de poder. No están ajenas a las asimetrías,
sino que las incluyen en su seno. En tercer lugar las instituciones organizan las
ideas, las prioridades y las alternativas en torno a una porción de la realidad. Esto
último incide en la formación de “identidades, intereses y realidades materiales de
los actores involucrados” al punto de configurar una serie de prácticas políticas y
económicas” no sólo en el nivel de la organización del área internacional en
cuestión sino también en el plano interno de los actores involucrados (Kern, López
Canellas: 2011, 33). A su vez, los actores se desempeñan desde distintos
posicionamientos estructurales en pos del logro de diversas metas. La disputa por
la gobernanza se resolverá en la medida en la que estos elementos se combinen
hacia un mantenimiento, reforma o cambio en la modalidad de tratamiento del
problema colectivo del que se trate.

Un primer rasgo que adquiere actualmente la disputa en torno a la cooperación al

desarrollo es que transcurre en diversas instituciones internacionales que
adquieren distinto nivel de relevancia en el proceso. Homi Kharas identifica cuatro
de ellas como pilares: la OCDE, el Banco Mundial, la ONU y el G20. Desde una
lectura un tanto funcional-instrumental, el autor señala la necesidad de lograr una
división de trabajo entre las mismas para optimizar aquellas tareas que cada una
ha desempeñado mejor. Así, entiende que el problema de la gobernanza sería
resuelto si cada una de estas instituciones se especializa en su “ventaja
comparativa” en base a sus contribuciones pasadas. Esta lectura tiene una serie
de limitaciones. Por un lado, restringe y limita a la gobernanza a un problema de
eficiencia y efectividad entre instituciones existentes sin problematizar en torno a
las presiones que en torno a la reforma de las mismas se evidencian
crecientemente (Kharas, 2011: 3). En segundo término, se sustenta en una

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aproximación incompleta sobre el funcionamiento institucional. Pensar en términos

de una división del trabajo cristaliza ideas, prácticas, diagnósticos que se inscriben
en relaciones de poder en el mismo seno institucional. Pensar la solución de la
gobernanza en estos términos es un ejemplo claro de una propuesta de resolución
de problemas (COX: 1981). En tercer lugar, elude la cuestión de la propensión a
las vocaciones hegemónicas no sólo en el seno de las instituciones sino también
entre ellas. Este déficit analítico se agrava toda vez que las instituciones
consideradas por el autor son diferentes en sus dimensiones constitutivas y
proactivas. El autor no logra apreciar que estas diferencias son las que pueden
transformarse en incentivos para que los Estados apoyen la preponderancia de
ciertas instituciones por sobre otras. Así, por ejemplo, los países del
centro/donantes han hecho de OCDE/CAD un ámbito central con una fuerte
tendencia hegemonizante en el sistema de cooperación al desarrollo. Finalmente,
Kharas descuida la creciente actividad institucional en el plano regional, muy
claramente observable en el caso de América Latina.

Un segundo rasgo que nos interesa destacar, es el intento de generar un espacio

institucional más inclusivo, en un contexto internacional donde el poder se ha
desplazado, aumentando el peso político y económico de algunos países del “Sur”
como China, Brasil, India y Sudáfrica. Este desplazamiento impulsó la necesidad
de espacios de concertación internacional más amplios. Sin embargo, lo que
observamos es que esta ampliación se realiza por extensión de instituciones
consolidadas del “Norte”, donde, por ejemplo, el G20 es claramente una
ampliación selectiva del G7. En el ámbito particular de la cooperación para el
desarrollo, se observa un movimiento similar en la intención de generar una
“asociación global para el desarrollo” a partir del CAD. En la forma en que se ha
planteado desde el Foro de Busan, esta nueva institucionalidad se está
constituyendo como la extensión del régimen de coordinación de donantes
institucionalizado en el CAD desde hace más de 60 años. Como tal, parte de una
amalgama de conceptos y prácticas sedimentados a lo largo de la historia de un
régimen que se estructuró en los años ´60 y que excluyó las opciones, valores y
preferencias de los países en desarrollo. Esta historia resulta clave para entender
posiciones que abogan por el mantenimiento de un orden y privilegian “la
coherencia y la eficacia del sistema” que se vería afectada si los “donantes
emergentes” no adhieren los principios ya establecidos.

Aquí hallamos un tercer rasgo importante: la relación entre ideas y poder. El CAD
reúne a los países con mayor capacidad de incidencia económica y política en el
sistema internacional y concentra los mayores recursos destinados a la misma.
Esta característica constitutiva permite una relación directa entre concertación
política e implementación de acciones, a la vez que consolida principios, normas y
reglas para todo el sistema de cooperación. En este sentido, la preeminencia del
CAD en la institucionalidad de la cooperación para el desarrollo ha signado la
agenda de reformas a partir de determinadas definiciones y en detrimento de
otras. La trayectoria de los foros sobre cooperación reunidos desde 2003 muestra
que, paradójicamente, en un mundo asediado por la crisis económica, la agenda

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de discusión en materia de cooperación al desarrollo pareciera estar más signada

por las preocupaciones en torno al ordenamiento y la eficacia que por
indagaciones sobre la particular forma de relacionamiento económico entre las
sociedades contemporáneas y la resultante creciente desigualdad, exclusión y
degradación de amplios sectores de la humanidad. ¿Es la eficacia la prioridad,
meta y definición del problema común a todos los Estados involucrados?
Claramente no es así y esto se refleja en las agendas que emergen en otros
ámbitos institucionales más amplios como el ECOSOC de las Naciones Unidas.
En la Cumbre Mundial de 2005, en la reunión plenaria de Alto Nivel de la 60va.
Sesión de la Asamblea General le fue encomendada el ECOSOC la convocatoria
al Foro sobre Cooperación al Desarrollo con el objeto de realizar un seguimiento
de las tendencias de la cooperación internacional al desarrollo, fomentar una
mayor coherencia entre las actividades de las distintas partes y fortalecer la
normativa y el vínculo operativo con el trabajo de ONU. Asimismo es definido
como espacio clave para el diálogo en el que se pretende estimular la
participación de los distintos actores, incluyendo desde los países en desarrollo, a
los desarrollados, la sociedad civil, los parlamentos, los gobiernos locales y el
sector privado. En este ámbito, se presentan definiciones distintas y agenda
temática más amplia. Como puede apreciarse en los informes de este foro, el
concepto de eficacia comprende otras demandas que emergen de los países en
desarrollo como beneficios comerciales, coherencia de la política de cooperación
con otras políticas, cumplimiento del objetivo número 8 de los ODM acceso a
tecnologías y medicinas, y también principios como equidad y uso sostenible de
recursos.

A partir de los rasgos señalados, el gran desafío es construir una nueva

institucionalidad en un marco de organizaciones pre-existentes que involucran
patrones de acción ya establecidos sobre la base de una episteme compartida que
ha excluido a gran parte de los actores del sistema de cooperación al desarrollo.
La inclusión de estos actores implica poner en discusión acuerdos sobre
principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisión que constituían lo
que denominamos un “régimen de coordinación de donantes”. En nuestro anterior
trabajo hemos señalado las dificultades inherentes a este proceso ya que la
tendencia ha sido a reorientar todo intento de discusión que afectara al centro duro
institucional hacia cuestiones que incorporen “ciertos aires de renovación que no
comprometan demasiado los intereses de los actores más poderosos” (Kern,
López Canellas: 2011, 22). Por ejemplo, limitados aires de renovación se
evidencian en el Mandato de la Asociación Global para la eficacia de la
cooperación al desarrollo 2012-2015. Se trata de una instancia institucional que al
heredar la cosmovisión dominante previa, ejerce un efecto restrictivo sobre su
propia construcción y orientación.

En su definición, la Asociación Global “…representa un foro clave internacional

para el diálogo político en asuntos relacionados con la eficacia de la cooperación
al desarrollo. Se comprometerá con otros foros internacionales, tales como el Foro
de las Naciones Unidas para la Cooperación al Desarrollo (DCF). También se

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ligará con grupos de actores relevantes, como el G20. Estos esfuerzos intentan
promover el diálogo consultivo sobre cooperación al desarrollo y a construir
sinergias y complementariedad sustantivas” (OCDE, 2012: inc. 7). De aquí surgen
dos cuestiones claras. Por un lado que la nueva Asociación Global nace con una
agenda más que restringida definida en términos de eficacia de la cooperación al
desarrollo. La herencia del enfoque OCDE/CAD es en este caso indiscutible.
¿Cuánto queda por fuera de esta agenda? Mucho, especialmente si consideramos
que la definición de eficacia en el marco del CAD se ha definido en términos
esencialmente procedimentales para su implementación. Hemos señalado en
otras oportunidades las limitaciones de este tipo de abordajes ya que “…tiende a
instalar una concepción reificada de la problemática del desarrollo desvinculándola
de los condicionantes estructurales que exceden al funcionamiento del
mencionado sistema. La evaluación del mismo en términos de eficacia sólo podría
conducirnos a algún resultado si el resto de las variables que intervienen en el
problemática pudieran ser aisladas. Esto es, claramente imposible ” (Kern, López
Canellas. 2011). En segundo lugar, se articula sobre una inclusión meramente
retórica de otras instituciones, centrada en promover el diálogo “consultivo”, lo que
no necesariamente nos conduce a una inclusión democratizante en dimensiones
claves como la del establecimiento de agenda y la de toma de decisiones .En este
sentido, la discusión se ha ido desplazando hacia ámbitos más tecnocráticos,
donde el problema de la cooperación tiende a ser identificado con la falta de
eficacia de sus procedimientos. Esto no es otra cosa que priorizar el ordenamiento
de las conductas sobre la base de principios organizadores anteriores. La
búsqueda de ajustar tales parámetros de ordenamiento se realiza dejando fuera
de la mesa de discusión los criterios paradigmáticos sobre los que se sustenta la
institucionalidad dominante. Se ha buscado entonces resolverlo desde la
implementación de procedimientos adecuados a un principio de responsabilidades
compartidas entre donantes y receptores que fueran medibles. Las mediciones de
este proceso presentadas en el VI Foro sobre la Eficacia de la Ayuda reflejaron
claramente el fracaso de esta opción.

Más allá del multilateralismo: la inclusión en la disputa por la gobernanza

Los rasgos señalados en el apartado anterior se han centrado en analizar las

transformaciones de la cooperación al desarrollo a partir de dinámicas
multilaterales e instituciones en un marco esencialmente interestatal. Sin embargo,
un cambio fundamental en la dinámica de las relaciones internacionales, y en la
cooperación en particular, está dado por la creciente incorporación de actores no
estatales en los procesos de debate y construcción institucional. Se trataría, en
este caso, de un modelo de gobernanza con gobiernos en el cual se intenta
incluir desde el seno de organizaciones interestatales a actores no estatales –
empresas y organizaciones de la sociedad civil- con el objetivo de que éstos
complementen las acciones de la política “internacional” y bajo los principios y
normas acordados por los estados,

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Recientemente se ha distinguido entre gobernanza internacional y gobernanza

global (Bruhl, Rittberger: 2001). Hay dos elementos que diferencian a la
gobernanza global de la internacional. Por un lado, la dimensión global incluye no
sólo a los componentes interestatales de la sociedad internacional sino también a
los transnacionales. En segundo lugar la gobernanza global es multinivel
alcanzando a los niveles local, regional, subnacional además del nacional e
internacional.

El planteo de una dimensión global de la gobernanza se hace eco de la tendencia

de ampliación en la base social en torno a la que tradicionalmente se habían
tratado de resolver los problemas comunes de la sociedad internacional
incluyendo no sólo de Estados sino también de ONGs, movimientos de
ciudadanos, corporaciones multinacionales, el mercado de capitales global, redes
transnacionales de defensoría, movimientos sociales, grupos de expertos,
comunidades epistémicas (Archer: 2001, Karns, Mingst: 2004; Bruhl, Rittberger:
2001).
A partir de esta tendencia la reflexión se ha orientado hacia cuestiones de
representatividad, accountability y democratización. Algunos autores han marcado
que “…organizaciones multilaterales establecidas no alcanzan los standards de
accountability y representación considerados legítimos para el siglo XXI, al menos
entre sociedades democráticas. Este es un problema porque las organizaciones
internacionales están jugando un rol crecientemente prominente en la vida de los
pueblos. Una variedad de prácticas públicas y decisiones políticas han sido
transferidas al nivel internacional, y esto provoca gran número de presiones en
asuntos normativos que no aplicaban en los orígenes más estrechos del
multilateralismo westfaliano. La soberanía estatal como base de la legitimidad ya
no es suficiente en una era de soberanía popular y democracia.” (Newman,
Takhur: 2006, 535). Varias cuestiones deberíamos aclarar a partir de esto. Por un
lado, si bien las decisiones tomadas en ciertos foros institucionales afectan la vida
de sociedades de un modo transnacional, esto no necesariamente conduce a
negar las capacidades del Estado como institución política de la sociedad. Cabe
recordar que la trayectoria histórica estatal en materia de legitimidad respecto del
bienestar de las sociedades ha sido muy amplia –a pesar de no haber estado
exenta de dificultades-. Es sobre esa memoria que debería fortalecerse el
desempeño estatal no sólo para velar por el destino de las sociedades
particulares sino también para pasar a ser el articulador de construcciones
internacionales más legítimas. Así, salvaguardando a la figura del Estado la
discusión en términos de legitimidad internacional deberían centrar su atención en
la configuración y diversidad de la comunidad política internacional y la
recomposición de los mecanismos decisorios de muchas de las instancias
multilaterales –formales e informales- en las que se deciden parámetros de
gobernanza global. Por otro lado, la ampliación de la base social introduce una
novedad de forma y objetivos de nuevos actores. No obstante, esto no debe
opacar que además hay una asimetría en términos de poder entre todos los
actores en cuestión. Así nos encontramos frente a un doble desafío. Por un lado,
es necesaria una transformación democrática que canalice las tendencias de

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ampliación social de la base societaria global. Por otro, se requiere subsanar el

modo en el que las disparidades en términos de poder entre todos los actores –
organizaciones de la sociedad civil, Estados, empresas- contribuyen a consolidar
hegemonías en el diseño y liderazgo de la gobernanza.

Las últimas reuniones en materia de cooperación al desarrollo en el marco del

CAD han evidenciado los procesos que venimos de remarcar. El “camino hacia
Busan” fue incluyendo a organizaciones de la sociedad civil con una fuerte voz
en los debates y un importante activismo en abrir las discusiones hacia ámbitos
más participativos. Las empresas -el “sector privado”- también fueron invitadas a
esta mesa, reconociendo esencialmente el aporte de recursos que están
realizando, tanto a través de actividades de Responsabilidad Social, como por
medio de Fundaciones Filantrópicas.
No obstante, los resultados obtenidos por las organizaciones sociales, por un lado
y las empresas, por otro, han sido muy diferentes. Los reclamos de las primeras
por fortalecer la eficacia del desarrollo a través de prácticas basadas en los
estándares de derechos humanos y obtener de los estados un entorno propicio
para su trabajo como actores independientes del desarrollo, no fueron alcanzados
en forma satisfactoria en el foro de Busan. Esta insuficiencia despertó incluso
mayores reclamos por el contraste de que obtuvo el sector privado, llamado a
participar en el “diseño e implementación de políticas y estrategias de desarrollo”
(OCDE/CAD, 2011).
En la configuración de la Asociación Global es claro que cada grupo tendrá su
silla, pero quedan aún varios interrogantes. ¿Cuáles son las tareas y
responsabilidades asumidas y otorgadas a estos nuevos actores? ¿De qué
manera afectará esto el modo en el que se toman las decisiones en la materia? El
modo en que se resuelvan estos interrogantes nos conducirá a esclarecer si la
gobernanza en el actual sistema de cooperación al desarrollo se está
desenvolviendo en clave global o internacional. Las reuniones posteriores a Busan
parecerían señalar que la impronta interestatal aún es fuerte y que la OCDE
continuaría conservando el monopolio de orientación global en definición de
cuestiones, criterios y parámetros asociados a la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, el criterio que legitime a quiénes ocuparán las sillas en la
“asociación global” surgida en Busan es aún incierto. Cómo lo es también la
articulación de los principios acordados entre los estados con los objetivos y
valores que animan las acciones de la sociedad civil y las empresas.

América Latina en la disputa por la gobernanza de la cooperación al

desarrollo

Hemos intentado señalar que para dar cuenta der las transformaciones en el
sistema de cooperación al desarrollo es fundamental tratar de eludir las tendencias
hegemonizantes con fuerte influencia en la configuración de las agendas
académicas. La centralidad adquirida por OCDE en torno al ordenamiento –tanto

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en el nivel de prácticas como de ideas- de la cooperación al desarrollo no debe

opacar las discusiones y agendas propiciadas por otras instituciones. Como
hemos señalado anteriormente, la alta oferta institucional en torno a la
problemática del desarrollo abre el juego a que los actores estatales se
desempeñen con distintas preferencias de acuerdo a las alternativas y
oportunidades que tales foros pueden presentar. Una indagación sobre estas
cuestiones nos permitiría observar que en el caso de América Latina, en sus
enunciaciones colectivas se evidencian tres líneas de acción en la actual disputa
por la gobernanza de la cooperación internacional al desarrollo. En primer término,
sostener la presencia en los debates planteados desde la institucionalidad
dominante (OCDE). No obstante esto las posiciones regionales en torno a la
agenda OCDE no se presentan homogéneas. Esta diversidad de posicionamientos
puede observarse con referencia a la Declaración de París ya que “persisten
diferencias profundas de visión entre los países acerca del posicionamiento que
deben tener ante la eficacia. Algunos países asumen una política de abierto
rechazo a todo el proceso de la Declaración de París, mientras otros creen que es
necesario dialogar con los donantes aun cuando no se comparte su punto de vista.
Los intentos del Banco Interamericano de Desarrollo o la Organización de Estados
Americanos, a través de los diálogos regionales, no han logrado incorporar todas
las voces y estas organizaciones carecen de legitimidad en este ámbito. La
Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) ha tenido mejor suerte, vinculando los
principios de la Declaración de París con los de la cooperación Sur-Sur, pero
algunos países latinoamericanos siguen resistiéndose en asociarse, de ninguna
manera, con lo que perciben como una agenda de los países donantes” (Freres,
Martínez: 2010, 34). Un reciente ejemplo de tal diversidad de posicionamieto
puede verse en uno de los documentos resultantes de la XXI Cumbre
Iberoamericana celebrada en Paraguay en Noviembre de 2011 fue el Comunicado
especial sobre la “Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en Guatemala, El Salvador,
Costa Rica, Panamá y República Dominicana de cara al IV Foro de Alto Nivel
sobre Eficacia de la Ayuda” expresando la construcción de una “postura común”
plasmada en el documento “Una perspectiva Común: Camino al 4º Foro de Alto
Nivel Busan, República de Corea”. Este documento si bien reitera el compromiso
de los países signatarios con el “proceso de la eficacia de la ayuda” también está
orientado a establecer una serie de demandas puntuales en torno al
funcionamiento del actual sistema de cooperación al desarrollo: “la agenda de la
eficacia tiene un potencial importante, y que por tanto no debiera ser descartada.
Sin embargo, es necesario replantearla para que pueda responder a las realidades
de los actores locales y supranacionales.”3

Una segunda línea de acción desplegada por la región es de índole propositiva y

está orientada a dos cuestiones que parecen concentrar las propuestas de
América Latina. La primera de estas cuestiones refiere por un lado a la necesidad
de fortalecer el ECOSOC, y por el otro a la demanda de reforma de la
gobernabilidad de instituciones también clave para el desarrollo como el FMI y el
Banco Mundial “La falta de representatividad de los países en desarrollo en estos

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foros hace que sus análisis y recomendaciones de políticas regulatorias sean

incompletos y pueden conducir a importantes errores y fallas de supervisión y
regulación. Por ello, estas instituciones necesitan la participación de todos los
países para elaborar códigos y normas regulatorias de aceptación global.”
(CEPAL: 2010, 33). La otra cuestión concierne al enfoque sobre el desarrollo
como proceso que va más allá del incremento de las tasas de crecimiento. Implica
también “cambios cualitativos en la estructura productiva y, particularmente en
economías abiertas, en el patrón de especialización e inserción en los mercados
mundiales…. El concepto de cambio estructural virtuoso debe permitir una
estructura distributiva orientada a la disminución de la desigualdad. Esto requiere
el desarrollo y fortalecimiento de instituciones económicas, sociales y públicas que
aseguren una amplia distribución de los frutos del progreso técnico y prevengan su
excesiva concentración…” (para esto) “la importancia capital de la política y del
Estado. De la política, porque la concurrencia de agentes para transformar el
patrón productivo y seleccionar sectores a potenciar necesita de pactos políticos
que garanticen voluntad y sostenibilidad para esta opción del desarrollo, porque la
relación entre el cambio estructural con igualdad y legitimidad política es de ida y
vuelta…” 291(CEPAL 2010: 27, 29).
La tercera línea de acción observable en el desempeño latinoamericano es la de
profundizar la construcción de institucionalidad regional. Esto se sostiene en la
idea (también afirmada en las declaraciones de ONU) de que los organismos
regionales son una pieza clave de la gobernanza y que como tales deben
profundizar su labor en conexión a la institucionalidad global. Si bien se observa
un avance significativo en la consolidación de la dimensión política de la
institucionalización regional a partir de instancias como CELAC, UNASUR, ALBA,
“Falta avanzar a nivel regional para recapitalizar igualmente instituciones como el
Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE), el Banco de Desarrollo del Caribe, el Banco del Sur y la
Corporación Andina de Fomento (CAF).” (CEPAL 2010, 31).
Cabe destacar que las organizaciones regionales tienen un espacio importante
para jugar en temáticas globales vinculadas al desarrollo. Como caso inmediato y
concreto, el documento resultante de Conferencia de Naciones Unidas sobre
Desarrollo Sostenible de Junio de 2012 destaca en su artículo 100 “que las
organizaciones regionales y subregionales, incluidas las comisiones regionales de
las Naciones Unidas y sus oficinas subregionales, pueden contribuir
decisivamente a promover la integración equilibrada de las dimensiones
económica, social y ambiental del desarrollo sostenible en sus respectivas
regiones. Subrayamos la necesidad de apoyar a esas instituciones, …, en la
puesta en marcha y aplicación de los planes de desarrollo sostenible, y la de
facilitar la coherencia institucional y la armonización de las políticas, los planes y
los programas de desarrollo”. Asimismo:
 se insta a tales instituciones a que tengan como prioridad al desarrollo
sostenible
 se las incentiva a elaborar y aplicar acuerdos y arreglos regionales de una
forma más eficiente y eficaz, como así también a intercambiar información,
mejores prácticas y lecciones aprendidas.

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 se afirma que serán acogidas con beneplácito las iniciativas regionales e

interregionales en pro del desarrollo sostenible
 se reconoce la necesidad de vincular eficazmente los procesos mundiales,
regionales, subregionales y nacionales para promover el desarrollo
sostenible

Finalmente, una línea de acción muy clara en la región ha sido revitalizar, definir y
diferenciar la cooperación “sur-sur”. No obstante, diferentes concepciones
subsisten y dividen posiciones. En tanto la cooperación sur-sur sea definida en
términos instrumentales, concretamente como “instrumento de política exterior”,
será difícil superar las diferencias. Si por el contrario, se define como un “eje
estructurante de esta política (Colacrai et. al, 2009), la posibilidad de construir y
coordinar intereses se amplía significativamente.
Por otro lado, resulta necesario superar la etapa de definición y diferenciación de
la cooperación sur-sur, para pasar a discutir una nueva institucionalidad que
incluya visiones del sur en la construcción de una gobernanza global que
contribuya al desarrollo.

Conclusiones

Nuestra pregunta inicial sobre qué está en discusión cuando nos referimos a la
nueva arquitectura del sistema de cooperación al desarrollo nos ha llevado a
argumentar que no se trata de meras cuestiones operativas. La necesidad de
desarrollar un análisis político de tales transformaciones nos ha hecho partir del
diagnóstico de que el actual sistema de cooperación al desarrollo se encuentra en
un proceso de disputa por la gobernanza. La misma está planteada bajo la
modalidad multilateral. Esto implica que los actores involucrados buscan que
determinadas prioridades, principios, objetivos y patrones de conductas en la
materia sean adoptados por todas las partes. Como consecuencia, la
conflictividad política no se agota en la mera discusión en torno a tales cuestiones
sino que se sustenta en la misma pretensión de hacer extensivos ciertos principios
y modos de hacer al resto. Como hemos sostenido, si el multilateralismo se
configura como escenario de posibles cambios normativos es esperable,
entonces, que se de un juego de presiones entre el mantenimiento del
ordenamiento vigente y su transformación en distinto grado. Debido a esto, los
planteos en ámbitos multilaterales no deben ser confundidos con procesos
despolitizados de convergencias automáticas. Contrariamente a esto, una atenta
lectura a las dinámicas implícitas en los ámbitos multilaterales deben llevarnos a
ampliar nuestra mirada hacia una serie de cuestiones. En principio, detectar si el
proceso político tiende hacia la consolidación del marco ordenador vigente
preservando sus principios y normas fuera de discusión. La otra posibilidad es
indagar configuraciones alternativas que busquen modificar este centro duro de
principios y normas que organizan la actividad o bien la presión por incluir distintos
principios y normas que coexistirían con los vigentes. Como mencionáramos
anteriormente, esto sería un indicador de discrepancia. Aquí el rol de las ideas es
importante puesto que lo que está en juego son diversas maneras de entender y

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afrontar los desafíos del mundo social en sus dimensiones económicas y políticas.
Tales entendimientos a su ver son matrices a partir de las que se inscriben
identidades y se asignan roles convalidando ciertas prácticas en lugar de otras.
Asimismo tal disputa por la gobernanza se da dentro de una multilateralidad con
alta densidad institucional, esto es, varias son las instituciones que cuentan entre
sus objetivos el desarrollo y la cooperación al desarrollo. Tal diversidad de oferta
institucional –a lo que además debemos sumarle la distinción entre universales y
limitadas/regionales- no debe opacar el hecho de que el área se caracteriza por
una estructuración institucional hegemónica bajo el auspicio de OCDE/CAD. Esto
no quita que la transformación del sistema en su conjunto incluya la gestación de
presiones contra-hegemónicas. Ahora bien, como hemos visto en el caso de
América Latina tales configuraciones alternativas pueden iniciar su articulación
tomando otros espacios multilaterales como base activando procesos políticos
paralelos a partir de los que algunos actores involucrados pretenden construir
posiciones conjuntas para promover principios e incidir/sostener pautas de
conductas en espacios multilaterales con un posicionamiento central en el
ordenamiento de la cuestión como OCDE.

El desempeño de América Latina aún considerando sus variantes más dispares en

el nivel de las conductas individuales se presenta como interesante para identificar
las tensiones en esta disputa por la gobernanza. Su particular posicionamiento
regional periférico en un área temática estructurada hegemónicamente no debe
distraernos de una serie de elementos relevantes. En principio, su tradición
histórica en planteos y demandas en términos de desarrollo tanto en el ámbito
regional como en el global (Conferencia de Chapultepec/Conferencia de San
Francisco). Esta tradición se ha desplegado hasta nuestros días junto con una
práctica política que ha realizado importantes contribuciones a la
institucionalización de la política internacional. Hemos observado la persistencia
de ambos elementos observables en nuestro breve análisis de las tendencias de
desempeño de América Latina respecto de la cooperación al desarrollo. A esto
debemos sumarle la creciente centralidad de prácticas como la Cooperación Sur
Sur. En segundo lugar, en términos de distribución de poder y de riqueza los
actores regionales se posicionan estructuralmente en un amplio rango que recorre
desde estados como Haití a un “emergente” como Brasil. Esto contribuye a que la
heterogeneidad de la agenda regional en materia de desarrollo se encuentra con
una también heterogénea distribución de recursos materiales disponibles. Restaría
indagar si en torno a tales recursos materiales disponibles, a la nueva
institucionalidad regional (UNASUR, ALBA, CELAC), a las prácticas de
cooperación sur sur y a las ideas en términos de desarrollo, inclusión, democracia,
derechos humanos, igualdad de oportunidades, centralidad del estado en la
redistribución, se estaría articulando una configuración regional alternativa. Esta
modalidad de hacer política internacional por parte de América Latina ha estado
orientada en anteriores ocasiones a lograr alterar situaciones de status quo
hegemónico alentando la consolidación de espacios institucionales multilaterales
más democráticos y representativos. ¿Podríamos leer en las ideas, prácticas y
apuestas institucionales de América Latina una apuesta política en la disputa por

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la gobernanza del sistema de cooperación al desarrollo? Operacionalizar esta

apuesta implica claramente ampliar el debate que ha ocupado a la región en los
últimos años en torno a la cooperación sur-sur. El riesgo de quedarse atrapados
en este debate contribuye a la consolidación de una nueva hegemonía en tanto
restringe a la región a un tema que le es propio, pero que no logra permear otros
debates más amplios sobre la gobernanza.

Por último, queremos realizar una sugerencia para futuras investigaciones. Una
atenta lectura de la gobernanza como disputa en el ámbito de la cooperación al
desarrollo nos debería llevar a indagar cómo interactúa esta variedad institucional
con el diverso desempeño estratégico de los participantes involucrados. Un
análisis de la gobernanza como disputa ampliado al nivel de desempeño de las
unidades, teniendo en cuenta la estructuración de poder subyacente, debería
observar:
 si hay preferencia por parte de ciertos estados (ricos-poderosos/pobres –no
poderosos) en promover una institución por sobre otras para resolver la
disputa por la gobernanza
 si las ideas, definiciones de problemas y alternativas de acción varían en las
distintas instituciones disponibles
 si las preferencias institucionales de los Estados pueden relacionarse con el
logro o no de sus metas
 si las preferencias institucionales de los estados puede relacionarse con la
identificación o no de estos últimos con los principios propiciados por la
institución
 si las preferencias institucionales de los estados pueden asociarse o no con
diversos enfoques en materia de una misma problemática

En este sentido sería necesario reforzar la labor analítica con el objeto de

contribuir a reconciliar análisis sistémicos/societarios con aportes desde estudios
que den cuenta de las dinámicas en el nivel de los actores del sistema de la
cooperación internacional al desarrollo.

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