El médico venezolano en el desarrollo de la política de salud

López JE, Briceño-Iragorry L, editores. Colección Razetti.

Volumen IV. Caracas: Editorial Ateproca; 2007.p.287-311. Capítulo 13

El médico venezolano en el desarrollo

de la política de salud

Dr. Antonio Clemente Heimerdinger*

RESUMEN
La población autóctona era atendida por médicos tradicionales,
cuando llegaron los españoles, por orden de la corona vinieron médicos
y se edificaron hospitales. El primer hospital en América fue el de San
Nicolás de Bari construido en Santo Domingo en 1504. En Venezuela
el primero fue el de Nueva Cádiz en Cubagua 1527-32. Las epidemias
de viruela que comenzaron en 1580, llevaron a las inoculaciones
antivariólicas en 1776 y en 1804 llega la expedición de la vacuna de
Balmis. Junto con ella vinieron también el sarampión y la difteria. En
1600 Caracas se surtía de agua limpia por cañerías provenientes de la
montaña. La introducción de los “cordones sanitarios” como medida
preventiva comienza en 1667. Ya existía una arraigada opinión
contagionista. En la lucha contra las enfermedades los Cabildos
tomaron medidas epidemiológicas esporádicas. La puerta de entrada
de las epidemias fueron los puertos marítimos, y los médicos hacían
inspecciones sanitarias de los buques, de la tripulación y de la carga.
Estos informes eran notariados. En 1756 se recibe un edicto Real
sobre la profilaxis de la tuberculosis. En 1793 el Ayuntamiento de
Caracas solicita el nombramiento de Médico de la ciudad. En 1817
se nombra la Junta Superior de Sanidad. El concepto fue ratificado

* Vicepresidente Academia Nacional de Medicina.

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por el Libertador en 1827 quien designó juntas departamentales y

provinciales. En 1834 se crean las Medicaturas de Sanidad en los
puertos marítimos. Las funciones de las Juntas de Sanidad estaban
muy bien delineadas. En 1912 se crea la Oficina de Sanidad Nacional
y en 1930 el Ministerio de Salubridad y Agricultura y Cría. La política
sanitaria estaba encaminada hacia las enfermedades transmisibles:
viruela, sarampión, difteria, fiebre amarilla, paludismo, tuberculosis,
y las de transmisión sexual. En 1940 fue creado el Instituto Venezolano
de los Seguros Sociales. Entre 1936 y 1945 se continúa la política
sanitaria, y comienza el saneamiento ambiental, y la formación de
profesionales y técnicos. Se intensifica la lucha contra: el paludismo
(Arnoldo Gabaldón), la tuberculosis (José Ignacio Baldó), la lepra y
las enfermedades de transmisión sexual (Martín Vegas) y por la salud
de la madre y el niño (Pastor Oropeza). En 1944 comienza la política
integralista. En 1946 se crea la División de Oncología (Bernardo
Guzmán), luego la de enfermedades Cardiovasculares (Bernardo
Gómez) en 1959 y la Prevención de Accidentes en 1977. Ellas son una
prueba de la concientización de la transición epidemiológica. En 1959
se crean los proyectos piloto. Desde 1964 se acentúa la
descentralización administrativa en salud con los servicios
cooperativos. En 1965-66 se asocia la planificación de salud a la
planificación nacional. En 1980 se propone la integración de los
servicios médicos. En 1984 se nota que a pesar de los buenos
indicadores generales la atención médica pública genera insatisfacción
entre la población. Entre 1958-84 comienzan a desarrollarse los
conceptos de calidad en la Atención Médica y la participación de la
comunidad. En 1985 se presenta la ley del Servicio Nacional de Salud,
y es promulgada en 1987. En 1989 se insiste en privilegiar el
desarrollo de la Atención Primaria (APS), los sistemas locales de
atención, los medicamentos, la alimentación materna infantil y el
mantenimiento de estructuras físicas de ambulatorios y hospitales. La
política de sanidad se ejecuta por medio de los programas de salud. En
1998 se hace especial énfasis en la APS y mejorar el financiamiento.
En 1999 se prioriza la atención integral. Se señalan las metas para el

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año 2000. Entre el 2001 y el 2005 se analizan cuatro anteproyectos de

leyes de salud, en los dos primeros se lograron consensos y en los dos
últimos debido a los errores intrínsecos sigue una gran polémica.

Palabras clave: Políticas de Salud. Globalización

SUMMARY
The autochthonous population was care by traditional medicine,
but the Spaniards brought in physicians and constructed hospitals.
The Saint Nicholas of Bari’s hospital was the first one, constructed in
Santo Domingo 1504. The first in Venezuela was in Nueva Cadiz,
Cubagua between 1527-32. The epidemics of smallpox started in
1580, and the antivariolic inoculation followed 1776, and the vaccina-
tion of Balmis in 1804. The water supply by a channel started in
Caracas in 1600. In 1667 began the practice of “sanitary cord” as a
preventive measure against epidemics. In 1687 was described the first
patient with pulmonary tuberculosis. The concept of contagious
diseases was deeply inbred in the country. The municipal counsel
took epidemiological measures sporadically. The infections came
into the country through the sea ports. The medical inspectors
examined the ships, the crew and the cargo. The reports were signed
by a notary. In 1756 a Real edict on the prophylaxis of tuberculosis
was received. In 1773 the municipal council asked for the nomination
of a city’s physician. In 1817 was appointed a Superior Joint of
Sanitation. The concept was completed by the Liberator in 1827, with
departmental and provincials joints. In 1834 was appointed a Sanita-
tion Joint for the sea ports. In 1911 was created the National Office
of Sanitation, and in 1930 The Secretary of Sanitation, Agriculture
and cattle breeding. The sanitation policy was directed to the infec-
tious diseases: pock, measles, and diphtheria, yellow fiber, malaria
tuberculosis and illness of sexual transmission. In 1940 the Social
Security was created. Between 1936 to 1945 the Sanitary policy
continued and the environment care began. The fight against malaria
(Arnoldo Gabaldon) pulmonary tuberculosis (José Ignacio Baldó)

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leper and illness of sexual trasmision (Martín Vegas) and the care of
mother and child (Pastor Oropeza). In 1944 the integrated policy of
prevention and cure began. In 1946 it was created the Oncology
Division, in 1959 the Cardiovascular Division and in 1977 the Trauma
and Accidents Division. These show the conscience over the epide-
miological transition. In 1959 the pilot projects started. Since 1964
the decentralized administration began. In 1965-66 begins the asso-
ciation of the health and general planning. With good general indica-
tors of health there was a marked dissatisfaction of medical care in the
population. Between 1958-84 started the concepts of quality care and
the participation of the community. In 1985 was presented the
National Health Service Law, and approved in 1987. In 1989 was
decided to give priority to the Primary Care, the local health care, the
medicines, the mother and child nutrition and maintenance of ambu-
latory and hospitals. The health policy is followed by specific health
programs. In 1998 the Primary Care and financing was privileged.
1999 Integrated (prevention and care) as a policy was started. The
goals for the year 2000 are described. Between 2001 to 2005 four
different projects on Health’s Laws are examined, in the first two we
reach consensus but in the last two, since they have intrinsic errors
there still and important polemics.

Key words: Health policies. Globalization.

INTRODUCCIÓN

A finales del 2001 (1) y principios de 2002 (2), consideramos

necesario hacer una recopilación del orden jurídico en salud así como
las tendencias de las políticas en salud ambos fueron presentados y
discutidos en la Academia Nacional de Medicina. Ello nos ha servido
para estudiar este problema con perspectiva histórica, lo que nos ha
ayudado mucho.
Consideramos que entre el descubrimiento y el presente hay tres
espacios de tiempo bien definidos: 1. Desde el Descubrimiento 1498

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hasta la Independencia 1821, 2. De la independencia 1821, hasta la

creación del Ministerio de Sanidad 1936, y 3. De la creación del
Ministerio hasta nuestros días.

1. Desde el Descubrimiento hasta la independencia

En 1497 los Reyes Católicos le exigieron a Cristóbal Colón que
en sus viajes contara con los servicios de “un físico, un boticario y un
herbolario”. En 1530 vino el Licenciado Hernán Pérez de la Muela
quién fue el primer médico que se radicó en Venezuela (3).
Durante los siglos que se mantuvo el régimen colonial español
en América, los Reyes de España dictaron una serie de disposiciones
tendientes a mejorar las condiciones de vida y del trabajo de los indios
americanos que laboraban para los encomenderos (4), quienes por
ley debían “atenderlos en sus enfermedades con medicinas y cuidados
médicos”, así en la época los trabajadores de las minas de Aroa tenían
su médico (5).
“Cronológicamente son los hospitales donde se inicia la vida
médica en el nuevo mundo, y de allí su excepcional importancia. Su
creación fue paralela a la fundación de las ciudades “ (3,6,7).
El primer hospital fue fundado en Barquisimeto con el nombre
de Santiago en 1567, y en Caracas en 1589 el Hospital de los Reies, y
luego San Pablo (3).
1600. Caracas recibió agua limpia por cañerías, y su primer acueducto
en 1671 “ por sistema de tubos de cal y canto” (8).
1614. El uso del “degredo”, término venezolano, por hospital de
aislamiento, se menciona en las epidemias de 1614, 1626, 1763 y
1764. Estaba ubicado fuera de los pueblos, aislados, eran
circunstanciales y simples ranchos. El más antiguo fue el de Nueva
Segovia en la sabana de Macagua a veinte leguas de Barquisimeto.
José D. Díaz señala que deben estar por lo menos a un cuarto de legua
de las ciudades (7,8).
1667. Se introdujeron los “cordones sanitarios” (5).
1673. El obispo Antonio Gonzáles de Acuña funda en Caracas el 9 de
octubre el Real Seminario y Colegio de Santa Rosa en Santiago de

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Colección Razetti. Volumen IV.

León de Caracas.
1693. Apareció la fiebre amarilla y el Procurador Francisco Antonio
de Bolívar pidió el establecimiento de uno de ellos entre Caracas y La
Victoria (3).
1696. El seminario fue inaugurado por el obispo Diego de Baños y
Sotomayor el 29 de agosto de 1696, y elevado al rango de Real
Universidad de Caracas por el rey Felipe V (1683-1743) el 22 de
diciembre de 1721 (5).
1698. El primer caso de tuberculosis relatado por Rodríguez Rivero
fue el certificado por Alberto Millier, “Maestro de Sirujano”, el
paciente “murió de Héctica calentura” (16,20). “En los siglos XVII y
XVIII existió entre médicos, autoridades y público una arraigada
opinión contagionista, lo que dio lugar, consecuentemente, a la
aplicación de enérgicas medidas profilácticas” (15). Dice citando el
Bando de buen Gobierno del Gobernador Don Juan de Guillemi en
1795: “Las medidas de profilaxis comienzan antes de que Fernando VI
de España reconociera oficialmente la noción de contagio de la
tuberculosis en su célebre edicto del 6 de octubre de 1756”
(5,10,11,14,15).
En la lucha contra las enfermedades, los Cabildos durante la colonia
tomaron medidas, con criterio epidemiológico, en forma esporádica.
Se habían dado cuenta que la puerta de entrada de las epidemias eran
los puertos marítimos, por ello se hacían inspecciones sanitarias en La
Guayra. Efectuada por médicos caraqueños comisionados de dar fe
ante un notario público del estado de salud de la tripulación y de la
carga. Cuando había personas infectadas de viruela no les permitían
anclar en la rada del puerto. Cuando se detectaba una infección ya en
la tierra se los colocaba fuera de los muros de la ciudad en aislamiento
o degredo y se nombraban médico y personal para cuidarlos (3).
1756. Edicto de Fernando VI sobre la profilaxis de la tuberculosis.
1763. Lorenzo Campins y Ballester dicta la primera clase de Medicina.
1766. D.N. Perdomo médico de las Canarias practica más de 5 000
inoculaciones antivariólicas, incluidos María, Luisa y Josefa Bolívar,
los Marqueses del Toro, etc. (8).

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 El médico venezolano en el desarrollo de la política de salud

1769. La variolización de brazo a brazo fue la forma de prevenir el

contagio de la viruela (8).
1777. El Tribunal del Protomedicato antiguo tribunal español, fue
creado en la América por Felipe II en 1570 para que los “habitantes del
nuevo mundo gozasen de salud y de una larga vida “, en Venezuela lo
creó Carlos III. Este tenía las siguientes atribuciones: 1. Velar por la
docencia médica, 2. Fiscalizar el ejercicio de la medicina, y 3.
Sentenciar los asuntos médicos que lo requirieran. Legalizaban los
títulos, hacían exámenes de competencia, inspeccionaban las boticas
y vigilaban la higiene pública. Este tribunal asumió el papel médico-
sanitario que venían desempeñando los Cabildos pero con una mayor
amplitud. En las actas capitulares establecían las normas que debían
cumplir los médicos. Esto llegó hasta 1827 en que la mayoría de estas
atribuciones pasaron a la Facultad de Medicina de la Universidad
Central (10).
1793. El Ayuntamiento de Caracas solicitó un profesional de la
medicina para que actuara como médico de la ciudad (9).
1795. El Protomédico Dr. Felipe Tamariz suministra a la Real
Audiencia la lista de los médicos de Caracas: 4 Doctores titulares, 6
licenciados y 13 cirujanos romancistas (8).
1800. Alejandro de Humbolt llegó a Caracas y estimó la población en
40 000 habitantes.
1802. El Capitán General nombra el 27 de octubre como médico de la
ciudad de Caracas al Dr. José Domingo Díaz. Ratificado por el Rey el
6 de diciembre de 1803. Las instrucciones recibidas fueron: atención
gratuita a los pobres, cuido de las enfermedades contagiosas y las
pestilencias serán aisladas en el degredo. Ejerció el cargo como un
sanitarista (7-9).
1804. El Dr. Francisco Javier Balmis dirige la Expedición Real de la
Vacuna, llegan a Puerto Cabello el 20 de marzo, y a Caracas el 30,
Viernes Santo se vacunaron 64 personas y pronto llegaron a los 2 064
niños vacunados. El 15 de abril se creó la Junta Central de Vacunación,
primer organismo instalado en la América Española (8,13).
1817. El Gobernador Juan Bautista Pardo funda la Junta Superior de

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Sanidad, para velar por la conservación de la Salud Pública (12).

Durante el período colonial España fundó en la América 36
Universidades. La Universidad de Caracas existió desde 1721.

2. Desde la Independencia hasta la creación del Ministerio

Comprende la segunda etapa, desde la victoria de la Batalla de
Carabobo hasta la creación del Ministerio de Sanidad y Asistencia
Social. Durante una parte el siglo XIX no existió un organismo único
que coordinara las acciones sanitarias, esta función fue desempeñada
por los Cabildos, en su lucha contra las epidemias y la Junta Superior
de la Vacuna. En 1827 que comienza a regir la Junta Principal de
Sanidad. Con el comienzo del siglo XX se instituye la Oficina de
Sanidad Nacional. Hasta la creación del Ministerio de Salubridad y
Agricultura y Cría, la salud dependía del Ministerio de Relaciones
Interiores.
1827. Visita el Libertador a Caracas por última vez y decreta la Junta
Principal de Sanidad, una en cada Departamento y otras subalternas en
cada Provincia. En 1838 se promulga la Ley Orgánica de las Provincias
(8).
1832. El funcionamiento de las Juntas de Sanidad, se había descuidado.
Ante el peligro del cólera fueron reactivadas (8).
1834. Se crean las Medicaturas de Sanidad en los puertos del país.
1835. Las principales funciones de las Juntas de Sanidad fueron: aseo
y limpieza de calles y lugares públicos, cuidado de hospitales, lazaretos,
cárceles, cementerios supervisión de cementerios y de los alimentos,
de animales con hidrofobia, etc. (8).
1838. Se promulga la Ley Orgánica de las Provincias, “La legislación
se inició con la promulgación de normas para impedir o por lo menos
evitar las constantes epidemias que diezmaban la población “ (10).
1840. La Facultad Médica de Caracas y el Dr. José M. Vargas
recomiendan la variolización o vacuna de brazo a brazo (8).
1866. A pesar de que la descentralización era la esencia legislativa de
la federación fueron creadas de nuevo las Juntas de Sanidad (8).
1885. Se presentó una epidemia de cólera en España.

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1890. Las Medicaturas de los puertos marítimos fue reglamentada por

el Colegio de Médicos.
1896. Se funda el Instituto Pasteur de Caracas.
1898. Se funda el Instituto Jenner.
1911. El ejecutivo crea la “Oficina de Sanidad Nacional” (11-13).
Ella depende del Ministerio de Relaciones Interiores, tiene un Direc-
tor único y un equipo formado por: químicos, biologistas,
bacteriologistas, una estación central de desinfección, un jefe médico
bacteriologista y el Instituto de Higiene (12).
1912. Se promulga la Ley de Vacunas el 26 de junio, elaborada por la
Oficina de Sanidad Nacional. El 3 de julio la Ley de Sanidad
Nacional, modificada en 1913,16,20,23,31,38 y en 1942.
1913. Se agrava la situación con la fiebre amarilla obligando a los
médicos a ejercer una guerra contra el mosquito trasmisor (8).
1917. Se acentúa la lucha contra la fiebre amarilla y el paludismo.
1919. Se crea el hospital de aislamiento de Caracas en el Rincón de
El Valle, donde existió el degredo de los enfermos con viruela y peste
bubónica (8).
1928. Se extiende la acción hacia las enfermedades de trasmisión
sexual y la tuberculosis. Se funda el dispensario antituberculoso de
Caracas, el Sanatorio de Guaracarumbo y la Liga contra la Tubercu-
losis (Andrés Herrera Vegas) (8).
1930. Se crea el Ministerio de Salubridad y Agricultura y Cría el 11
de agosto por recomendación de la VII Conferencia Sanitaria
Panamericana de 1927 (18). Se crean las Medicaturas de Sanidad en
los principales puertos marítimos.
1936. Por decreto presidencial se crea el Ministerio de Sanidad y
Asistencia Social el 25 de julio de 1936. La “Política Sanitaria” estaba
encaminada hacia las enfermedades trasmisibles.
La población de Venezuela era de 3 500 000 habitantes, y la
expectativa de vida de 30 años. La población estaba concentrada en
la cordillera de la costa, los andes y el litoral. Se promulgó la primera
ley del trabajo (16,20). Se decreta la creación del Instituto
Anticanceroso “Luís Razetti” en lugar del laboratorio de fisioterapia

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y radioterapia (13).

3. Desde la creación del Ministerio

Esta se subdivide en cuatro partes: 1. 1937 – 1945, 2. 1946 –
1980, 3. 1981 – 1990, 4. 1991 - 2005

1. Desde la creación del Ministerio de Sanidad y Asistencia

Social y la finalización de la segunda guerra mundial.
Con el Ministro Enrique Tejera se desarrollaron: la Dirección de
Salubridad Pública (Carlos Diez del Ciervo) la lucha antituberculosa
(José Ignacio Baldó), antimalárica (Arnoldo Gabaldón), venéreas,
lepra (Martín Vegas) la protección de la madre y el niño (Pastor
Oropeza) (16) y se fundó el Seguro Social. Durante este período se
desarrolló el uso de los antibióticos, y la hidratación endovenosa
posoperatoria.

1936. Se crea el Instituto Nacional de Higiene (8).

1937. Ley de defensa contra el paludismo, el 10 de julio (8).
1938. Se crea la División Materno - Infantil el 1 de julio (14). Entre
1931 - 35 Se crean los Servicios Materno-Infantiles y entre 1936 - 37
el Servicio Nacional de Puericultura.
1938. Se edifica el primer Comedor Popular en La Guayra (8).
1940. Comienza una inmigración selectiva procedente España,
Canarias, Italia, Portugal y Europa Central. Condicionada por las
calamidades y las guerras que existieron en los países de origen. El 24
de julio se crea el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el
Presidente de Venezuela era el General Isaías Medina Angarita, y el
Ministro del Trabajo Julio Diez (16).
1942. Ley de Ejercicio de la Medicina (8).
1943. Ley de Ejercicio de la Farmacia y de la Odontología (8).
1944. Fue declarado el año del Seguro Social en Venezuela (16).
1945. El 2 de noviembre se funda la Región Sanitaria de Aragua, con
sede en La Victoria, su primer Director fue Armando Castillo Plaza.
Comisión Planificadora de las Instituciones Médico Sanitarias. Zúñiga

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 El médico venezolano en el desarrollo de la política de salud

Cisneros. Patronato de Comedores Escolares (8).

1936.45. Las acciones de salud durante este período pueden sintetizarse
así:
1. Se separan Sanidad y Agricultura y Cría.
2. Se continúa la “Política de Policía Sanitaria”, “Saneamiento
Ambiental” y “control de enfermedades” actuando sobre las
personas, especialmente: malaria, tuberculosis, lepra y
enfermedades venéreas.
3. Se inicia la formación de profesionales y técnicos (al principio
en el extranjero luego en Venezuela) en Salud Pública y otras
disciplinas (Clínicas, Enfermería, Ingeniería Sanitaria, etc.).
4. Se comienza a coordinar la atención médica dispersa en los tres
poderes públicos y la privada.
5. Se organizan los servicios del Ministerio de Sanidad para
adaptarlos a los diversos programas (19).

La Conferencia Internacional del Trabajo (1944), el Plan

Beveridge, la Asociación Médica Británica y la Fundación Rockefeller
influyeron sobre el gobierno de Venezuela en la adopción de la
política “integralista” en la cual se asociaba el criterio preventivo al
curativo. Sobre esta base se fortalecieron las medicaturas rurales y los
Centros de Salud (12).

2. Desde la posguerra hasta el inicio de los ochenta. 1946 - 1980

Comienza en el país una expansión económica, y profundos

cambios en la política sanitaria, se edifican muchos hospitales y
ambulatorios, se insiste en la preparación de los especialistas y
técnicos, en la incorporación de la comunidad a la actividad sanitaria,
en la lucha contra la tuberculosis, la lepra, las enfermedades venéreas
y en la nutrición de la madre y el niño. Continúa la descentralización.
En ella se suceden gobiernos electos. Se comienza la intervención
como problemas de Salud Pública: en oncología, en enfermedades
crónicas, cardiovasculares, y prevención de accidentes. Se establecen

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Colección Razetti. Volumen IV.

las redes de la lucha contra la tuberculosis y se desarrollan los

conceptos sobre el servicio único de salud.
1946. Se crea la División de Oncología (17,27). Instituto de Hospitales
(Zúñiga C y L. García Maldonado) que pasó luego a ser una División
(8).
1948. Se crean las redes de la lucha antituberculosa con sus tres
niveles. (José Ignacio Baldó) Se declara que los hospitales de las
capitales estatales y los universitarios sean los centros de estas redes
de atención médica. Se organizan en los entes centralizados y
descentralizados los servicios de atención médica para sus afiliados
(IPASME, CAPREMCO, etc.).
1949. Se crea el Instituto Nacional de Nutrición (8).
1953. Se ordena el estudio del Instituto Nacional del Cáncer (17, 18).
1955. Se crea el Departamento de Enfermedades Crónicas (19).
1956. Nuevos campos de acción de la Salud Pública Venezolana (19).
1958. La política de salud puede sintetizarse así:

1. En política de personal: reordenar los cuadros técnicos.

2. Revisión de la política de saneamiento y hospitalaria.
3. Adaptar al Ministerio de Sanidad al desarrollo presente y futuro.
4. Se crea la Dirección de Asuntos Sociales, para ordenar la
participación comunitaria.

La población era de 6 879 127 habitantes en 1958, con una

expectativa de vida al nacer de 63,1 años (12).

1959. Se inician los “proyectos pilotos” para un desarrollo horizontal

sustituyendo el ataque vertical de los problemas de salud. Se consideran
como áreas prioritarias: la atención de la madre y el niño, la del adulto
en edad productiva, la prevención de accidentes, el uso y abuso de
drogas y las enfermedades degenerativas. Se destaca la idea de la
acción preventiva sobre la curativa. Se firman convenios con las
universidades para privilegiar la enseñanza de la medicina preventiva
y social e incrementar los cursos de posgrado clínicos y de salud

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pública (12). El 1 de julio se decretó la creación de la División de

Enfermedades Cardiovasculares (20).
1962. Se declara que el cáncer es una enfermedad de notificación
obligatoria (21).
1963. El Ministerio decide aplicar la metodología de planificación de
salud (CENDES-OPS) (12,13,17,22). Se propone el Consejo Superior
de Salud.
1964. Se acentúa la descentralización por medio de los Servicios
Cooperativos de Salud.
1965-66. Se propone el cobro en los hospitales públicos, se insiste en
el III Congreso Nacional de Salud Pública en la unidad de planificación
sectorial (CENDES-OPS) en colaboración con CORDIPLAN (12,22).
1966. Se establecen en la lucha anticancerosa tres niveles: centros
primarios (regionales), centros secundarios (zonales) y centros
terciarios (distritales) (23).
1970. Armonizar la política de salud con el desarrollo económico y
social, de acuerdo con la industrialización y el desarrollo tecnológico.
Se desarrolla el concepto del servicio único de salud (12).
1974. Se establece en cada estado las Comisionadurías Generales de
Salud. Se señala una estrategia para los barrios aledaños a las grandes
ciudades y el reacondicionamiento de las medicaturas rurales (12).
1977. Se crea la Dirección de Prevención de accidentes y hechos
violentos.
1980. 1. Integración de los servicios médicos.
2. Política de personal.
3. Participación y coordinación interministerial.
4. Acciones sobre el medio y la persona.
5. Relaciones interinstitucionales nacionales e interna-
cionales
6. Revisión de los programas de los Institutos Autónomos
Adscritos al Ministerio.

3. Bajo crecimiento económico. 1981 – 1990

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Esta etapa ha sido denominada la década perdida, refiriéndose a

Latinoamérica, por el pobre desempeño de la economía en la región.
Se acentúan los criterios de regionalización en la ejecución de las
políticas diseñadas centralmente. Se habla insistentemente en el
desarrollo de la Atención Primaria de la Salud, de la integración de los
servicios médicos y se crean las regiones sanitarias.
1982. Se crean las Regiones Sanitarias y el Reglamento de los
Distritos Sanitarios como células administrativas y asistenciales en
las Entidades Federales. Son creados tres niveles de autoridad:
central: político y normativo, estatal: dirección, supervisión y control
y local en el Distrito Sanitario operativo (12,13).
1984. Se hace conciencia de la divergencia entre los indicadores de
salud general y la satisfacción de la población atendida, especialmente
en los hospitales. Se propone la creación del Servicio Único de Salud
y el reforzamiento de la Atención Primaria. (Alma-Ata 1978).
Comienza a funcionar la Dirección General Sectorial de Salud y la de
Malariología y Saneamiento Ambiental, la primera con 42 programas
y la segunda con 20.
1985. Se presenta el proyecto del Servicio Nacional de Salud.
1986. Se crea la Comisión de la Enseñanza y Práctica de la
Epidemiología.
1987. Se aprueba la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Salud
(34). Se hace énfasis en el mejoramiento del sistema de informática,
señalando que se debe privilegiar la atención ambulatoria en el lugar
de la hospitalaria. El Presidente firma la ley del Servicio Nacional de
Salud, la Ley Orgánica del Régimen Municipal, la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de los Poderes
Públicos y la Ley Orgánica del Régimen Municipal transformando los
Distritos geopolíticos en Municipios Autónomos (12).
1958.84. Sobre la base del pensamiento “Salud para todos en el año
2000” se plantea:
1. Accesibilidad a la salud para toda la población.
2. Atención pronta al ser requerida.
3. Calidad de Atención Médica.

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4. Integrar la promoción y la prevención de la salud.

5. Participación comunitaria activa (12).

1989. Consolidar el sistema nacional de salud y privilegiar el desarrollo

de la Atención Primaria, con la cooperación de la OPS-OMS y
desarrollar los SILOS (Sistemas locales de salud). Desarrollar los
programas de los medicamentos genéricos, del PAMI (Programa
Alimentario Materno Infantil) y el FIMA (Mantenimiento de la
Estructura Médico Asistencial) (12).
1990. Venezuela tiene 19 405 429 habitantes y la expectativa de vida
al nacer es de 70 años. La Dirección de Salud Pública Internacional
hace de enlace con la OPS-OMS, con los convenios regionales, y
fronterizos. El Ministerio de Sanidad tiene cinco Institutos Autónomos
adscritos (12,13,18,24,25).

4. Década final del siglo XX. 1991 - 2000

Durante este lapso se insiste en: la descentralización, la

reestructuración del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, mejorar
la eficiencia de la atención médica, la política de medicamentos
esenciales, y desarrollo de los recursos humanos (27,28,30,31).
1992. Las políticas se pueden dividir en las del Exterior y las del
Interior. Las primeras se rigen por convenios y de acuerdo con el
Ministerio de Relaciones Exteriores. En las del Interior son a saber:
(12,26):
1. Atención Primaria de Salud (APS)
2. PAMI Programa Alimentario Materno Infantil.
3. P r o g r a m a a m p l i a d o d e i n m u n i z a c i o n e s ( t u b e r c u l o s i s ,
poliomielitis, sarampión, tos ferina, difteria, tétanos, fiebre
amarilla, rubéola, hepatitis B y parotiditis.
4. Programa de mantenimiento de los hospitales y equipos (FIMA).
5. Programa de vigilancia y control de las endemias rurales,
enfermedades crónicas, accidentes y hechos violentos, salud
mental y oral.

Clemente Heimerdinger A 301

Colección Razetti. Volumen IV.

6. Programa de desarrollo de recursos humanos para la salud.

7. Programa de descentralización.
8. Programa de saneamiento ambiental.
9. Programa de medicamentos básicos.
10. Programa de control de alimentos.
1993. 1. Participación de salud en la formulación de políticas de otros
sectores (12,27-29).
2. Descentralización administrativa y centralización normativa.
3. Integración de todos los subsectores de salud en un ente
único.
4. Desarrollo de programas de Atención Primaria.
5. Reorganización del Sector de Atención a la salud.
6. Poner énfasis en los programas de promoción y prevención
de problemas de salud (14)

1998. Condicionantes de la política de salud: Crisis económica,

situación social y el desequilibrio del sector salud (8,32,33).
1. Desarrollo de la Atención Primaria (APS)
2. Mejorar la accesibilidad a los servicios.
3. Mejorar los aportes presupuestarios.
4. Mejorar la gerencia de administración de salud.
5. Participación de salud en la formulación de la política de
otros sectores.
6. Descentralización administrativa normalización central.
7. Coordinar todos los subsectores de salud.
8. Actualizar los sistemas de informática y ponerlos en la red.
9. Enfatizar los programas de promoción y prevención de salud.
10.Acciones en función a los factores de riesgo (Atacar los
nudos críticos).
11.Planificar del nivel local al central (22).
12.Ajustar la selección de personal a los méritos.
13.Control de calidad y contabilidad de costos (36).
14.Dar prioridad a la formación universitaria de los médicos de
familia. Para incluirlos en el nivel primario de atención.

302 López JE, Briceño-Iragorry L

 El médico venezolano en el desarrollo de la política de salud

15.Integrar a la comunidad a la gerencia de ambulatorios y

hospitales.
16.Establecer un programa nacional de medicamentos esenciales.

1999. Principales ideas del programa de medicina integral (34,35).

1. Desarrollar el modelo de atención integral y la Atención Primaria
de Salud aumentando su capacidad resolutiva.
2. Disminuir las oportunidades perdidas.
3. Mejorar la equidad, la cobertura y la solidaridad.
4. Mejorar la productividad y la calidad.
5. Promoción social de la salud.
6. Vincular la remuneración a la productividad.
7. Lograr la equidad con incremento en educación y salud.
8. Desarrollar sistemas de gestión, planificación, control y
evaluación de la red de servicios de atención médica.
9. La atención integral contiene tres elementos: integralidad,
continuidad y múltiples disciplinas.
10. La oferta básica de servicios está constituida por un conjunto de
actividades e intervenciones de promoción de salud, prevención
de daños, de vulnerabilidad, diagnóstico, tratamiento y
rehabilitación.
11. Detección precoz de las neoplasias de cuello uterino, mama,
próstata y colon.
12. Atención ambulatoria de la morbilidad.
13. Atención de emergencias.
14. Registro y acceso a la información en salud.
15. Promoción de los estilos de vida saludables.
16. Sistema de referencia y contrarreferencia ágil y oportuno.
17. Los certificados de salud se entregarán en las consultas de
medicina integral.
18. En la consulta de medicina integral habrá una carpeta que
contiene la historia de todos los miembros de la familia.

2000. Metas (22,36).

Clemente Heimerdinger A 303

Colección Razetti. Volumen IV.

1. Reducción de la mortalidad infantil a 18 por 1 000 nacidos vivos

neonatal a 13 y la residual a 5.
2. Reducción de la mortalidad materna a 0,5 por 1 000.
3. Reducción de la desnutrición en menores de 10 años al 10 %.
4. Lograr el programa de vacunas al 90 % en menores de un año.
5. Reducir la morbilidad por malaria al 40 % del valor de 1990.
6. Mantener la mortalidad de fiebre amarilla y peste bubónica
en 0 %.
7. Reducir la mortalidad carcinoma de mama y cuello uterino en 10
del valor de 1990.
8. Reducir la mortalidad en accidentes en 20 % al valor de 1990.
9. Reducir el índice CPOD en menores de 12 años a menos de 3 en
todo el país.

Historia reciente

El 26.08.98 se aprueba la Ley Orgánica de Salud con IX títulos

y 75 artículos. En esta ley se establecen los tres niveles de atención
médica: Nacional, Estatal y Municipal conservando el espíritu de la
descentralización en salud, y estableciendo claramente que el primer
nivel de atención está en el ámbito municipal. Este debe ser el eje de
la atención médica, desempeñado por médicos preparados para ello
como los médicos de familia.
Llegan a la Comisión de Salud de la Asamblea Nacional dos
versiones: noviembre de 2001 y enero de 2002, ambas leyes son
discutidas largamente y se llegan a acuerdos entre las partes, siendo
ellas parecidas a la vigente del 98 en los principios enumerados
previamente.
En junio de 2004 aparece un nuevo proyecto denominada Ley de
Salud y del Sistema Público Nacional de Salud con VI títulos 8
capítulos y 114 artículos que difiere sustancialmente de los anteriores
pues el artículo Nº 7. Parágrafo 8 plantea rescindir la descentralización
y el artículo 29 nacionaliza y centraliza la red de ambulatorios y
hospitales, algo que existió en 1951 siendo el Ministro de Sanidad el

304 López JE, Briceño-Iragorry L

 El médico venezolano en el desarrollo de la política de salud

Dr. Antonio Martín Araujo y desapareció por inoperante con la Ley

Orgánica de Descentralización (1989).
Además es necesario señalar que el 26.10.99 es promulgada la
Ley Orgánica del subsistema de Salud con IX títulos y 140 artículos,
que deroga la ley del Seguro Social de 1967 y su reglamento. El
31.12.03 se aprueba en la AN la Ley Orgánica de Seguridad Social con
mayoría simple. Las modificaciones de la Seguridad Social que
implican estas leyes no tienen base de sustentación financiera, pues el
número de trabajadores afiliados y su ingreso per cápita no permiten
darle un equilibro económico-actuarial al sistema. Esto plantea el que
sea financiado de la recaudación general de impuestos (Beveridge) y
no el de la contribución tripartita (Bismark).
En diciembre de 2004 una comisión especial elaboró un
documento que contiene siete puntos el cual fue aprobado por la
Asamblea de la Academia Nacional de Medicina, ellos son:

1. La Academia ha participado activamente a lo largo de la historia

en la promoción de la salud de la población venezolana que
depende de la Política General del Estado y no sólo de un
organismo. Ella debe llevar al desarrollo de todos los aspectos
del venezolano, y que aporte un ingreso económico que le
permita cubrir sus necesidades: alimentación, vivienda,
educación recreación y seguridad personal y ambiental.
2. El proyecto de Ley presenta un sistema totalmente centralizado,
que atenta con la experiencia y el ordenamiento jurídico (La
Constitución (84) Ley Orgánica de la Administración Pública
(54), Ley Orgánica de Descentralización (1989).
3. Plantea una organización bicéfala: Ministerio de Salud e Instituto
Nacional de Asistencia Médica.
4. No diferencia del derecho a la salud y el derecho a la atención
médica, el primero es civil y político, el segundo es un derecho
económico, social y cultural.
5. Es prioritario el establecimiento de ambulatorios como elemento
esencial para la atención de los niveles I y II. Los del primer

Clemente Heimerdinger A 305

Colección Razetti. Volumen IV.

nivel deben estar especialmente entrenados y capacitados como

los son los Egresados de los Cursos de Posgrado de Medicina
Familiar.
6. El financiamiento es fundamental, con el desempleo y el bajo
ingreso per cápita el aporte a la Seguridad Social es insuficiente.
Su tesorería debe administrar el Fondo de Asistencia Médica sin
la participación del Ministerio.
7. Atenta con la estabilidad laboral de los trabajadores (94,95)
dependiendo de la discrecionalidad del patrón al momento de la
integración y elimina las bondades de las diversas contrataciones
colectivas.

A mediados de 2005 aparece un nuevo proyecto de Ley de Salud

ella adolece de los mismos defectos de los tres proyectos analizados
(2001, 2002 y 2004) fue estudiada en detalle en la LX Asamblea
Ordinaria Anual de la Federación Médica Venezolana (25.10.05) la
cual en resumen concluyó (37):

1. La Ley de Salud debe ser una Ley Orgánica,

2. Crear un Sistema Público Nacional de Salud, intersectorial,
descentralizado y participativo.
3. Preservar los alcances logrados en las convenciones colectivas
de las condiciones de trabajo.
4. Fortalecer los derechos que han alcanzado los diversos sectores
de la Administración Pública.
5. Describir y desglosar la prevención en todos los niveles de
atención.
6. Garantizar el Ejercicio de la Medicina con profesionales idóneos,
formados con los requisitos más elevados y certificados por las
autoridades nacionales competentes en la materia.
7. Preservar el principio constitucional de la libertad de asociarse
y ejercer la profesión dentro de las normas éticas que garanticen
la calidad.
8. Promover la investigación científica como método permanente.

306 López JE, Briceño-Iragorry L

 El médico venezolano en el desarrollo de la política de salud

9. El Ministerio de Salud debe garantizar la biodisponibilidad y la

bioequivalencia de los medicamentos genéricos u otros.
10. Promover la Contraloría Social para asegurar la eficiencia y
calidad de la prestación del servicio y la transparencia de las
finanzas.
11. La Ley de salud debe ser el producto de una amplia consulta
Nacional promovida por el órgano legislativo nacional.

En vista de los hechos señalados nos parece que es una mejor

solución describir lo que creemos que debe ser hecho en atención
médica:

1. Mantener el principio constitucional de la descentralización.

2. Declarar que la atención médica: preventiva y curativa debe ser
manejada dentro de una red de establecimientos médicos con el
criterio de complejidad creciente y ámbito geográfico
circunscrito.
3. Que se le debe dar prioridad al primer nivel, y ser considerado
como el más importante y el eje del sistema.
4. Los médicos de primer nivel deben preferentemente ser médicos
de familia. Durante un período de transición, cuya duración
debe ser estudiada, puede ofrecer al 62 % de los médicos
venezolanos no especialistas y si así lo quieren, previa evaluación
cursos de capacitación individuales para convertirlos en médicos
de familia.

Comentarios finales

Como respuesta al descontento de la población por la asistencia

médica comienzan las políticas vigilancia de la calidad, y la
participación de la comunidad. Pero nunca fueron creados incentivos
positivos para que quien trabajara más o mejor recibiera una
compensación.
Nunca existió un presupuesto acorde con las necesidades

Clemente Heimerdinger A 307

Colección Razetti. Volumen IV.

(2,62 % del PIB 1911-2000) tampoco se estableció una relación entre

los ingresos de estudiantes de medicina a las universidades las
necesidades nacionales y la capacidad de darle trabajo a los egresados.
En 1989 se comienza a privilegiar el desarrollo de la atención primaria,
los sistemas locales de atención, la alimentación materna infantil y el
mantenimiento de los ambulatorios y hospitales. En el Ministerio las
políticas se desarrollan por medio de programas. En 1999 con un
nuevo gobierno se insiste en el criterio de medicina integral,
mejoramiento de la productividad y vigilancia de que cada persona sea
vista por lo menos dos veces por año. Se insiste en la relación entre
los ambulatorios y hospitales como partes de una red de atención.
El hombre como cualquier ser vivo y según las circunstancias,
transforma su medio ambiente para bien o para mal. En el mundo
actual, la humanidad se ha dejado llevar por el disfrute de la naturaleza,
sin tratar de compensar el daño que le causa. Pero existe un movimiento
ecologista mundial que está en el proceso de reparar lo dañado en
muchos años de descuido.
Es importante señalar en relación a las enfermedades, que la
OMS las clasifica en tres grandes grupos: Trasmisibles o infecciosas,
2. No trasmisibles y 3. Traumatismos y accidentes. En un estudio
efectuado encontramos que en Consulta Externa 1997-98 del Ministerio
de Sanidad y Asistencia Social, el primero correspondió a 48 %, el
segundo a 39 % y el tercero a 13 %. Lo que indica que aún en nuestra
época debemos considerar las enfermedades infecciosas con especial
cuidado.
Las políticas de salud en general hemos observado continuidad
y progreso, muy de acuerdo con los lineamientos de la OPS-OMS.
Como sabemos algunos de los indicadores generales se han ido
empeorando. Los costos de estas políticas deben ser vistos por el
modelo de análisis de relación costo-beneficio. La medición de los
costos de los actos médicos se ha convertido en una especie de otro
indicador que nos permite además de todo medir la factibilidad.

308 López JE, Briceño-Iragorry L

 El médico venezolano en el desarrollo de la política de salud

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