LABERINTOS DE LA

CONSTITUCIÓN

JURIDICA & LAW PRESS

Primera edición: septiembre 2009
ISBN: 978-970-94983-7-0
© Jurídica&Law Press, 2009
© Freddy Domínguez Nárez, 2009
© Gladys Aguilar de la Rosa, 2009
© Alfredo Islas Colín, 2009
gatsbyediciones@yahoo.com.mx
FREDDY DOMÍNGUEZ NÁREZ
GLADYS AGUILAR DE LA ROSA
ALFREDO ISLAS COLÍN

LABERINTOS DE LA
CONSTITUCIÓN
Régimen, políticas públicas
y litigios constitucionales

JURIDICA & LAW PRESS

 Contenido

INTRODUCCIÓN. Régimen, política y Constitución, 9

CONSTITUCIÓN LITI G A B L E E N L A S U P R E M A C O RT E , 11

Freddy Domínguez Nárez

ORIGEN DE LOS DEB AT E S D E LO S D E R E C H O S

HUMANOS EN EL CO N S T I T U C I O N A L I S M O LO C A L

EN MÉXICO, 55

Alfredo Islas Colín

CONSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, 103

Gladys Aguilar de la Rosa

 INTRODUCCIÓN. RÉGIMEN, POLÍTICA
Y CONSTITUCIÓN

Este libro presenta tres ensayos de investigación so-

bre la Constitución, el sistema constitucional mexicano,
y la discusión sobre algunos aspectos de la teoría cons-
titucional. En el primer capítulo “Constitución litigable
en la Suprema Corte”, de Freddy Domínguez Nárez, se
analizan los ángulos de la interpretación constitucional y
sus elementos teóricos, para después abordar su eficacia
en la Suprema Corte de Justicia de la Nación como ins-
trumento de justicia constitucional. Esto también lleva al
autor a estudiar la condición política de los jueces cons-
titucionales en general, y de los ministros de la Suprema
Corte en particular. Se aborda lo que el autor llama la ley
de hierro de la interpretación constitucional así como las
fugas constitucionales. El ensayo termina con el análisis
de algunas jurisprudencias constitucionales de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación.
El segundo capítulo “Origen de los debates de
los derechos humanos en el constitucionalismo local en
México”, de Alfredo Islas Colín, es un exhaustivo análisis
de la génesis de los conceptos constitucionales a través de
los diversos documentos y Constituciones que aparecie-
ron a lo largo de la historia independiente de nuestro país
en algunos estados de la República. El análisis histórico
se concentra en temas fundamentales del canon constitu-
cional como democracia, libertades, y orden político. En
la primera parte de esta investigación el autor se refiere
al nacimiento del constitucionalismo en México, y en la

9
segunda, a la autonomía de los estados garantizada en las
Constituciones locales. El objetivo de estas dos partes es
demostrar primero, cómo con los antecedentes del cons-
titucionalismo local se formó el Estado nacional federal
al igual que en los Estados Unidos, ya que se independi-
zan de la metrópoli las provincias americanas, posterior-
mente varias de ellas declaran su independencia y luego
forman la Federación. El segundo aspecto es demostrar
cómo los congresos locales haciendo uso de la autono-
mía de los estados plasman las formas más variadas de
instituciones jurídicas en sus Constituciones políticas que
serán en varias ocasiones más avanzadas que en el ámbito
nacional y en otras serán nuevas.
En el tercer capítulo, “Constitucionalidad de
las políticas públicas”, de Gladys Aguilar de la Rosa, se
aborda la normatividad constitucional de las políticas
públicas. En primer lugar, la autora analiza la conceptua-
lización de las políticas públicas y su discusión a partir
de varios autores. Enseguida, caracteriza la situación del
régimen político, de la cuestión de la gobernabilidad y de
los artículos 26 y 90 de la Constitución para estudiar los
lineamientos que establecen las formas y modalidades de
la política pública.
Los tres capítulos son el resultado de investiga-
ciones que buscan hacer un análisis crítico de la Consti-
tución y de la operatividad de la misma, sobre todo en lo
que se refiere a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y la interpretación constitucional.

Freddy Domínguez Nárez

10
 CONSTITUCIÓN LITIGABLE
EN LA SUPREMA CORTE

Los litigios constitucionales aparecieron en México

hasta mediados de la década de los noventa del siglo XX,
con la reforma al artículo 105 constitucional en 1994. Esa
reforma introdujo la acción de inconstitucionalidad y la
controversia constitucional para permitir el control cons-
titucional. Estas figuras se convirtieron rápidamente en la
vía para procesar conflictos políticos que anteriormente
dirimía el presidente de la República, ahora facultad de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Necesariamente,
por las características del régimen autoritario pluralista
mexicano que no experimentó una transición política
en las instituciones sino cambios políticos electorales, el
control constitucional se ve influenciado por el poder po-
lítico. A esto se agrega la mentalidad y disposición de los
ministros de la Suprema Corte para interpretar la Consti-
tución o resolver controversias constitucionales a modo,
permitiendo lo que hemos llamado “fugas constituciona-
les” por un lado, y el self-restraint por el otro, con lo que
escapan a la neutralidad.
El sistema político es altamente conflictivo desde
hace dos décadas. Este fenómeno se presentó en la medi-
da que la sociedad civil se consolidó y que los partidos y
las élites políticas se autonomizaron del poder presiden-
cial. De ahí que esos conflictos hayan centrado la búsque-
da de su legitimidad en la Constitución. Al reclamar esa
legitimidad constitucional, los movimientos políticos y
sociales y los ciudadanos asumieron el carácter litigable

11
de la Constitución. Eso fue algo novedoso en relación a
algunas décadas atrás cuando la Constitución era más
que nada una fuente de legitimidad del régimen autorita-
rio. Para los ciudadanos la Constitución era una referen-
cia cívica no política. Además, el respeto a los derechos
civiles era relativo y selectivo de acuerdo a lo que convi-
niera al régimen. Al introducir el control constitucional
en el artículo 105 esta situación cambió sustancialmente.
La Suprema Corte pasó a ser una institución de arbitraje
en la defensa de los derechos humanos y civiles, así como
de los conflictos interinstitucionales del régimen. Sin
embargo, ¿cuál es el nivel de objetividad que el control
constitucional tiene en México? ¿Cuál es el sentido de la
justicia constitucional a través de la jurisprudencia cons-
titucional? ¿Qué tipo de legitimidad produce la juridiza-
ción de la política y la politización de la justicia constitu-
cional a través de los compromisos con el régimen de los
ministros de la Suprema Corte? Recordemos que “Como
en todas las jurisdicciones constitucionales, los miembros
tienen sensibilidades políticas cercanas a las autoridades
que los nombran.” 1

I n t ro d u c ció n . s is t e m a c o n s t it u c i o n a l
y s i s t e m a p o l í tic o

En los sistemas políticos democráticos y los híbri-

dos democráticos-autoritarios como México, la Constitu-
ción es un documento que establece el canon de las reglas
institucionales. Las fuerzas políticas intentan casi siem-
pre agregar en ese documento sus programas e ideas para
perpetuarse en el sistema de valores sociopolíticos de la
sociedad. El sistema constitucional se convierte entonces
en un objeto del deseo tanto del grupo en el poder como
de los grupos opositores. Este ángulo de análisis centrífu-
go entre derecho y política, entre sistema constitucional y
sistema político, explica el fenómeno de los últimos años
en México según el cual la Suprema Corte de Justicia la
Nación (SCNJ) es el árbitro de los conflictos político-ins-

12
titucionales. Antes de la alternancia presidencial del 2000
ese arbitraje lo ejercía el presidencialismo.
Este fenómeno, natural a las democracias con un
sistema de justicia constitucional, nos lleva al menos a
dos situaciones determinantes para el equilibrio político:
por un lado, a la interpretación constitucional, su sentido,
su naturaleza y sus implicaciones de acuerdo al tipo de
régimen político que tenemos. Por el otro, a la configu-
ración de un fabuloso mecanismo de legitimación en que
se han convertido la propia interpretación constitucional,
los ministros de la SCJN, y la institución judicial respon-
sable de ella. Anteriormente, el presidencialismo era la
fuente legitimante de cualquier acto, situación, o incluso
condición judicial de un individuo o de una institución.
El resto de los mecanismos de legitimación del régimen,
tanto constitucionales como metaconstitucionales, gira-
ban en torno —y supeditados a— la voluntad presiden-
cial.
Ahora esos mecanismos de legitimación deben liti-
gar o experimentar el sometimiento a una institución dis-
tinta a la presidencia, la SCJN. Esto implica un cambio en
la recepción política de la legitimación. En primer lugar,
obliga a organizaciones, actores políticos e instituciones
a encajarse en el sistema constitucional a partir de la ju-
risprudencia constitucional, para consolidar su dinámica
sistémica y dirimir sus conflictos políticos y socio-eco-
nómicos. En segundo lugar, se fortalece al Poder Judicial
en México pues no hay un Tribunal Constitucional que
esté por encima de los tres poderes. El poder de arbitraje
y de regulación del sistema político y constitucional de la
jurisprudencia constitucional implica entonces la conso-
lidación del poder político de los ministros de la SCJN, y
de su “jurisprudencia política”.
En este capítulo abordaremos estos dos argumen-
tos sobre la interpretación constitucional en relación al
régimen político y como mecanismo de legitimación po-
lítica, a través del análisis del sentido actual de la Cons-
titución y de la jurisprudencia constitucional. En la pri-
mera parte analizaremos algunas concepciones sobre la

13
interpretación constitucional y la condición política de
los jueces constitucionales en general, la naturaleza liti-
gable de nuestra Constitución y su estatus de ícono legi-
timante. Finalmente, abordaremos algunas tesis interpre-
tativas de la SCJN.
En la segunda parte del capítulo abordaremos la ju-
risprudencia constitucional. Expondremos lo que consi-
deramos la ley de hierro de la interpretación constitucio-
nal, y lo que hemos llamado las “fugas constitucionales”,
así como el régimen político. Finalmente, revisaremos
algunas jurisprudencias constitucionales de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.

C onstitución litigable : el ícono legitimante

y la interpretación constitucional

Sobre la interpretación constitucional y los jueces

En el capítulo LXXVIII de El Federalista, relativo

al departamento judicial de la Constitución americana,
Hamilton dice:

La regla que ha prevalecido en los tribunales para deter-

minar la validez relativa de las leyes dispone que la última
en tiempo sea preferida a la anterior. Pero se trata de una
simple regla de interpretación, que no deriva de un precep-
to positivo, sino de la naturaleza de las cosas y de la razón.

Más adelante, refiriéndose a las leyes contradictorias,

agrega:

Una Constitución es de hecho una ley fundamental y así

debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por
lo tanto, determinar su significado.
[…] Los tribunales tienen que declarar el significado de las
leyes; y si estuviesen dispuestos a poner en ejercicio la VO-
LUNTAD en vez del JUICIO, la consecuencia sería la misma
de sustituir su deseo al del cuerpo legislativo… Por lo tanto,
si los tribunales de justicia han de ser considerados como
los baluartes de una Constitución limitada, en contra de las
14
 usurpaciones legislativas, esta consideración suministrará
un argumento sólido en pro de la tenencia permanente de
las funciones judiciales, ya que nada contribuirá tanto como
esto a estimular en los jueces ese espíritu independiente que
es esencial para el fiel cumplimiento de tan arduo deber. 2

Las nociones de razón y significado de las leyes que en-

contramos en esta reflexión de Hamilton remite desde
luego a la cuestión filosófica y al sentido de independencia
y razón, voluntad sobre el juicio (subjetivo), que subyace
en las prácticas de interpretación constitucional de mane-
ra permanente. La interpretación constitucional exige del
juez constitucional la visión y el diagnóstico equilibrado
del contexto en el cual se expresarán las consecuencias de
su fallo. También entender que es la voluntad más que el
juicio el punto de partida de la objetividad. La voluntad
atrae racionalidad mientras que el juicio atrae prejuicios.
La interpretación constitucional indica que la
Constitución no solamente contiene dogmas sino tam-
bién variables. Esas variables constitucionales se encuen-
tran sobre todo en la esencia programática que diseña las
instituciones políticas, aunque también las puede haber
en las categorías de los derechos civiles y los derechos po-
líticos. Esa variación que la interpretación constitucional
pone en relieve es lo que permite que la que la maquinaria
constitucional se actualice. Así, la Constitución da resolu-
ción a las dinámicas conflictivas o inciertas de fenómenos
o procesos que se presentan en la separación de poderes,
el federalismo, y la vida institucional del sistema político.
La calidad de la interpretación constitucional en
un sistema político constitucional dependerá de dos fac-
tores. El primero es la formación doctrinaria del juez para
entender que hay un sistema de criterios para diseñar un
fallo interpretativo, así como su neutralidad política. En
la medida que la neutralidad política del juez constitucio-
nal sea más peculiar en esa medida su interpretación ten-
drá menos problemas para resolver litigios, y sobre todo,
fortalecerá a la Constitución como símbolo cultural y
político.3 Además, se harán tan evidentes las incongruen-
cias, las lagunas, las confusiones o las contradicciones
15
que dieron origen a la necesidad de una interpretación.
De hecho, si alguna virtud debemos encontrar a la acti-
vidad interpretativa constitucional es precisamente la de
fortalecer a la Constitución en este sentido a través de la
jurisprudencia constitucional. Ya no podemos considerar
que los sistemas políticos están regidos por un solo docu-
mento canónico. La noción de que la Constitución prevé
la totalidad de los ejes rectores de un Estado está supera-
da. El asunto remite a concebir el sistema constitucional
integral al menos con dos fuentes: la Constitución en sí
misma y la masa de tesis que conforman la jurisprudencia
constitucional.4 En efecto, “una Constitución no es una
amplia máquina gubernamental, sino más bien su esque-
leto”.5 La Constitución puede estar o no estar “encapsula-
da en ese documento”.6
El segundo factor remite al diseño constitucional
para el nombramiento de los jueces constitucionales. Un
proceso virtuoso para dichos nombramientos logrará un
equilibrio en el cuerpo colegiado del Tribunal Constitu-
cional o en el caso mexicano, de los ministros de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación, que tienen facultades
de control constitucional otorgados por el artículo 105,
fracción I y II. Sin ese proceso de selección virtuoso, don-
de los jueces constitucionales deben ser seleccionados de
entre los medios académico, profesional e intelectual más
neutrales políticamente (como las universidades), tendrá
la consecuencia de nombrar jueces más objetivos. Por el
contrario, una selección de ministros de la SCJN o de jue-
ces constitucionales que se derivan de ternas diseñadas
por el poder Ejecutivo o de las fracciones parlamentarias
del Congreso, inconfundiblemente partidistas y tenden-
ciosas, engendrará el nombramiento de jueces con un
compromiso político de origen, aquel que los liga a los
grupos o sectores políticos que promovieron sus nombra-
mientos. Por lo tanto, la naturaleza de su actividad de in-
terpretación constitucional está condicionada de origen,
sesgándola hacia una “jurisprudencia política”. En ese
sentido, hay autores que han advertido sobre el mito de
la neutralidad política de los jueces, presentándola como

16
la mentira piadosa que el sistema constitucional y los ciu-
dadanos deben creer.7 La tendencia política de los jueces
impedirá que se atengan al objetivismo y a la interpre-
tación valorativa, dos de las cuestiones centrales de los
criterios interpretativos.8
El “núcleo de constitucionalidad”9 de un país ne-
cesita alimentarse de la jurisprudencia constitucional
para actualizar al documento canónico con los cambios
continuos de la sociedad y de los fenómenos políticos
institucionales. La interpretación constitucional tiene
que convivir con la eterna sombra de la decisión políti-
ca que reflejan las decisiones judiciales. A nivel general,
cuando una interpretación constitucional confirma esta
situación, se percibe “la decisión de la Corte como una
manipulación de texto y frustrante democracia —el ejer-
cicio de poder excesivo por jueces no elegidos que han
impuesto sus preferencias políticas sobre la nación”. 10
Esta percepción no es nueva. Los jueces constituciona-
les son percibidos en general como la “dificultad contra-
mayoritaria”11 precisamente por la situación que estamos
describiendo. Consecuentemente, esto provoca el rece-
lo de que “la interpretación auténtica o definitiva de la
Constitución esté confiada a órganos que difieren de los
órganos jurisdiccionales ordinarios en diversos aspectos
como es el de la elección política de sus miembros”. 12
El caso es que incluso ahí donde todas las reglas
constitucionales están dentro de la Constitución sobre-
viene a veces la dificultad del sentido de la norma consti-
tucional, es decir, su clasificación por el tipo de eficacia.
Las hay de eficacia directa e indirecta.

La Constitución, en tanto máxima fuente del derecho de

un ordenamiento, obviamente es de naturaleza preceptiva;
por tanto, a ella se atribuye una eficacia inmediata y direc-
ta. Esta consideración, que aparece fundada con referencia
al complejo normativo constitucional, sin embargo pue-
de revelarse inexacta si se consideran las diversas normas
constitucionales. En efecto, sólo una parte de tales normas
tiene eficacia directa, mientras otras tienen eficacia tan sólo
indirecta, requiriendo para su aplicación de ulteriores in-

17
 tervenciones normativas.13

El asunto de las “ulteriores intervenciones normativas”

nos remite a las leyes y reglamentos pero también a la
jurisprudencia constitucional. La jurisprudencia consti-
tucional forma parte de la geografía constitucional que
rodea a la Constitución, la “Constitución fuera de la
Constitución”, como vimos con Young. La interpretación
constitucional es el espíritu de esa geografía constitucio-
nal.

El debate contemporáneo sobre la interpretación

constitucional

Resuscitar, actualizar y deslimitar la Constitución

serían entonces algunas virtudes de la interpretación
constitucional. El lado perverso sin embargo es la subje-
tividad y la no neutralidad política y moral de los jueces.
Sobre esto están basados la mayoría de los intentos de es-
tablecer un sistema de criterios doctrinarios de interpre-
tación constitucional. Se trata de eliminar lo más posible
la brecha entre la “recta razón” ciceroniana y la personali-
zación de las decisiones judiciales. Además, también está
la observación de que “los mejores métodos interpreta-
tivos pueden muy bien variar con el tiempo. Las teorías
contractuales pudieron dictar originalismo primero y
perder fuerza después”.14 Es decir, la variabilidad en el sig-
nificado jurídico y en la historia de los criterios doctrina-
rios se agregan a lo que podemos ya observar como una
inestabilidad objetiva de la interpretación constitucional:
“La incapacidad de los métodos tradicionales [de inter-
pretación] está clara, pero los peligros de subjetivización
(y de arbitrariedad e incluso “politización” de la justicia”)
también”.15
Guastini identifica que “las peculiaridades de la in-
terpretación constitucional se refieren a una o más de las
cosas siguientes: los agentes de interpretación, las técni-
cas interpretativas, y los problemas de la interpretación”.16
Es decir, los jueces, los criterios, los métodos interpreta-

18
tivos y el género de litigio constitucional que se presente
ante ellos y que ponga de relieve una situación peculiar.
Commanducci anota en el mismo sentido que “la espe-
cificidad de la interpretación constitucional si existe, de-
pende: a) del modelo de Constitución adoptado, b) de los
sujetos que producen e interpretan la Constitución, c) de
las técnicas de interpretación que se empleen, y d) de los
problemas de interpretación”.17 Para Aragón, las cuatro
condiciones para la correcta interpretación son:

Interpretación “constitucional” de la ley, argumentación y

fundamentación jurídicas, resolución justa y no sustitución
del legislador. He ahí las cuatro condiciones para la correcta
interpretación de la ley y también para la correcta interpre-
tación de la Constitución, modificando, en este caso, sólo
la primera: en lugar de interpretación “constitucional” de la
ley, la interpretación “constitucionalmente adecuada” de la
Constitución. 18

La discusión tiene su árbol genealógico y sus debates

contemporáneos. 19 Desde Savigny hasta los pensadores
contemporáneos se ha discutido sobre la necesidad de
deconstruir el sentido de los criterios de moralidad, va-
loración, gramática, razonabilidad, pragmatismo, volun-
tad y objetividad en la interpretación constitucional. El
debate de dos siglos nos deja claro que en dicha inter-
pretación constitucional intervienen elementos ajenos al
bien común, y de hecho, es uno de los patrones que se
observa en la interpretación constitucional de todos los
sistemas constitucionales. Los compromisos políticos,
ideológicos y conyunturales de los jueces se adhiere a su
responsabilidad. Finalmente “la palabra ‘pueblo’ tan usa-
da es una abstracción”, nos dice Ackerman,20 y no es el
pueblo ni la soberanía popular lo que las contradicciones
o lagunas constitucionales buscan proteger. Al haber fa-
llos judiciales interpretativos de las mismas se convierten
en márgenes de maniobra de los poderes político y ju-
dicial. Las Constituciones, no hay que olvidarlo, incluso
cuando son producto de revoluciones sociales como en
México, son diseñadas por una élite militar o política casi
19
siempre comprometida o que busca comprometerse con
las élites financieras y económicas. De manera que si bien
una Constitución, por diversas razones, no diseña todos
los aspectos necesarios y contiene normas de eficacia in-
directa. Una vez que asegura los mecanismos, estructu-
ras, facultades y limitaciones de los poderes políticos y el
gobierno, 21 una Constitución puede ser aceptada y con-
siderada relativamente exitosa. Lo que no dice la Consti-
tución hace que algunos preceptos se queden como una
“función aspiracional”22 de situaciones o regulaciones
que la jurisprudencia constitucional viene a llenar.

La ansiedad colectiva sobre la Suprema Corte

En las democracias consolidadas o en consolida-
ción avanzada los valores filosóficos cumplen una función
de guardianes de la Constitución frente a los grupos de
presión, élites políticas y partidos políticos que intenta-
rán de manera permanente intervenirla o desmantelarla a
través de las vías legales, sobre todo a través del Congre-
so si tienen la mayoría calificada. Utilizar a instituciones
como el Congreso para rediseñar la Constitución es una
práctica común en los regímenes o gobiernos federales
o locales donde se observa lo que hemos llamado el au-
toritarismo institucional.23 En la medida que los valores
populares como igualdad, soberanía y libertades tengan
defensores sólidos de todas las tendencias —sectores y
grupos decididos a respetar el consenso sobre los prin-
cipios generales del derecho y de la filosofía del derecho
(o principios neutrales) por encima de sus intereses—la
interpretación constitucional será ejercida por los jueces
para fortalecer a la Constitución como fuente de justicia
y como símbolo cultural. Es decir, se conjurará la sensa-
ción de que una nueva Constitución es necesaria. En ese
momento también la percepción de la “dificultad contra-
mayoritaria” tenderá a reducirse sólo para aumentar en
los periodos en que los jueces, viendo la debilidad de los
niveles de ciudadanía y de los defensores sociopolíticos
de los principios neutrales de la Constitución, regresen a

20
la tentación de la no neutralidad. Ahí volvemos al punto
de una “ansiedad colectiva sobre la Suprema Corte”:

Nuestra ansiedad colectiva sobre la Suprema Corte no es

exhaustiva por las dudas sobre su legitimación democráti-
ca… A veces esas perplejidades encuentran expresión en
los ataques sobre la verdadera idea que la interpretación
constitucional puede ser nada más que una pantalla disi-
mulando los hechos crudos de poder político y predileccio-
nes personales. 24

Los jueces constitucionales tienden a obedecer a sus pre-

dilecciones personales en sus interpretaciones cuando lo
que está en juego son aspectos centrales de la dominación
política. También pueden influir en ellas las consecuen-
cias sobre la gobernabilidad política de su interpretación.
Pero eso no es un indicador para permitirle al juez cons-
titucional un fallo con arreglo a una situación para man-
tener o recuperar la gobernabilidad perdida por un régi-
men. Aquí se abre la discusión al menos en dos aspectos:
por un lado, sobre los litigios constitucionales que tienen
que ver con elecciones fraudulentas, y por el otro, sobre
los litigios constitucionales entre el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo. En uno y otro caso, las fuerzas políticas
pondrán en juego todo el poder de influencia sobre los
jueces para ganar el litigio pues éste significa situaciones
vitales para la naturaleza de sus acciones (ganar una elec-
ción para un partido político en el primer caso, tener la
razón y por lo tanto dominación política sobre el otro po-
der, en el segundo).

Es cierto que el Tribunal Constitucional debe sopesar las

consecuencias político-constitucionales de sus resolucio-
nes, pero ello no tiene por qué conducirle, necesariamen-
te (en el límite, claro está), a una solución política (como
opina Lerche) ya que la teoría ofrece medios (la “ponde-
ración imparcial”, “el interés más fundamental”, Kriele; el
“principio de mayor convicción”, Dworkin; los criterios de
“racionalidad-razonabilidad”, Bice, etc.) para que esa solu-
ción se adopte de manera que no quiebren la certeza y la
previsibilidad, es decir, de manera jurídica. 25

21
 Cuando la consecuencia de una interpretación consti-
tucional se reflejará en la gobernabilidad política, tam-
bién se puede considerar que los jueces constituciona-
les no dejarán que estos criterios de doctrina los lleve
a decidir imparcialmente. Sobre todo en regímenes
autoritarios con pluralismo ilimitado pero sin efecto
como México. Es posible que se decidan por interpre-
tar el texto constitucional para mantener el statu quo.
Se supone que un fallo de la Corte resuelve un litigio
y, consecuentemente, un conflicto. Pero las decisiones
judiciales no buscan ser una fuente de revolución, ni
siquiera de evolución del régimen en estos casos. Al
menos en México, en los casos en que la SCJN ha de-
bido interpretar la Constitución en un litigio que ge-
nera problemas de gobernabilidad al régimen, como
veremos más adelante, la tendencia ha sido la de es-
cudarse en la literalidad del sentido y la gramática del
precepto. Evidentemente, aquí también juega un papel
las “predilecciones personales” de los ministros.
En todo caso

El juez debe interpretar las leyes en forma que se adapten a

las nuevas exigencias sociales. La rigidez de la ley extrema-
da por su intérprete, puede llegar a ser un obstáculo para
el progreso social en aquellas materias sujetas a un rápido
desenvolvimiento y que requieren una mayor correspon-
dencia entre el hecho y la norma que debe regirlo. No debe
excluirse la posibilidad de ir modificando el sentido de una
ley, adaptándola a las nuevas exigencias sociales sin necesi-
dad de nuevos actos legislativos, mediante un largo e inte-
ligente proceso de interpretación de parte de la autoridad
judicial.26

La rigidez es un obstáculo para el progreso social pero

también para el progreso de la democracia. La cuestión
medular está en lo que Góngora Pimentel señala como
no “excluirse la posibilidad de ir modificando el sentido
de una ley”. Es el sentido de una ley donde se concentran
la filosofía y el derecho positivo como una lógica del ra-
zonamiento sociopolítico y constitucional.
Desde que Hamilton habló del significado de la
22
norma constitucional en su artículo de El Federalista a
la fecha, podemos ver que ese significado es relativo al
significado que tienen los valores neutrales de libertad,
igualdad, y derechos civiles para un régimen político cuya
élite buscará siempre influir sobre los jueces constitucio-
nales. Como vimos, esto tendrá mayor o menor eficacia
en la medida que los defensores sociales y políticos de
esos valores neutrales sean poderosos o débiles al interior
del sistema. Las tesis y jurisprudencias constitucionales
son, de hecho, parte de la Constitución, pues aseguran su
importancia y eficacia.27

Interpretación constitucional y legitimación

El régimen mexicano actual es disímil en su natu-

raleza democrática. Antes de la alternancia presidencial
del 2000, se observa un régimen autoritario con plura-
lismo ilimitado pero sin efecto. Al inaugurarse la alter-
nancia presidencial, el autoritarismo del régimen y del
sistema político tendió a regionalizarse. En algunos es-
tados de la República el proceso de democratización se
consolidó. En otros, básicamente los del sur y sureste, el
autoritarismo tendió a fortalecerse. En algunos estados
como Tabasco y Oaxaca el sistema político local controla
al sistema constitucional local, y con frecuencia, las ma-
yorías legislativas del Partido Revolucionario Institucio-
nal (PRI) terminan de configurarse con la cooptación. De
manera que un primer vicio democrático es precisamente
que el poder político en el Congreso local no es finalmen-
te el que la voluntad popular expresó en las urnas. Lo que
nos interesa aquí, es que esa mayoría legislativa del PRI
es utilizada para reformar la Constitución y las leyes para
legalizar las maniobras autoritarias del gobierno local.
El autoritarismo institucional de estas regiones no
permite hablar de una democracia del sistema político
mexicano en su totalidad. De manera que la Constitu-
ción, reconocida como el documento canónico y como
símbolo patrio es percibida por algunos sectores políticos
y gubernamentales como una fuente de conceptos consti-

23
tucionales, y por otros, como una fuente de concepciones
constitucionales. Los conceptos constitucionales no dan
lugar a interpretaciones demasiado alejadas de la razón
y la lógica. En cambio, quien percibe a la Constitución
como un concentrado de concepciones constitucionales
lo hace con una carga importante de subjetividad. Las
concepciones como las creencias pueden ser manipula-
das o falsas.
A partir de la alternancia presidencial del 2000 la
Constitución pasó de ser un símbolo patrio y un ícono
vedette del sistema político cuyo sentido canónico era
esencialmente en su sentido histórico, a ser un espacio
donde la resurrección de algunos preceptos constitucio-
nales cambió la percepción general de la Constitución.
Desde la enseñanza del derecho constitucional en las uni-
versidades hasta el valor cultural que se le otorgaba a la
Constitución era la de un documento petrificado, políti-
camente sacro, cuestionable en el discurso pero incuestio-
nable jurídicamente. Ahora la Constitución es reguladora
de conflictos y objeto de litigios. Se volvió esencialmente
una Constitución litigable.
Durante el auge del régimen autoritario la Cons-
titucion fue demasiado débil pues estaba supeditada al
hiperpresidencialismo. Pero el régimen la necesitaba para
afirmar su naturaleza constitucional y el Estado de dere-
cho. En ese periodo la Constitución tuvo un bajo perfil en
el sistema político, y baja fue también su efectividad para
regular la vida pública, pues ese era una prerrogativa pre-
sidencial metaconstitucional. Varias figuras constitucio-
nales importantes estaban desactivadas, otras eran letra
muerta, y otras más simplemente no existían en el texto
constitucional, como la acción de inconstitucionalidad
del artículo 105 actual, creadas por decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de
1994.
La resurrección de algunas figuras constitucionales
que estaban en la Constitución pero que no tenían efecto
alguno dio lugar, entre otras cosas, a la necesidad de in-
cluir estas y otras nuevas figuras en nuestra Constitución.

24
Esto originó al menos dos fenómenos: por un lado, el liti-
gio constitucional y, por el otro, un nuevo sentido de la in-
terpretación constitucional. Esto fue así debido también a
dos fenómenos. El primero, la nueva dinámica del siste-
ma político con un pluralismo ilimitado y una reducción
significativa del presidencialismo como árbitro de los in-
tereses políticos, sociales y económicos. Esta función que
le otorgaba un poder metaconstitucional pasó a ser, por
disposición constitucional, precisamente una función de
la SCJN. Esta variación cambió la relación de fuerza entre
los poderes. Al pasar a resolver los conflictos mediante
un arbitraje judicial y no un arbitraje político directo, el
Poder Judicial se convirtió en el centro de poder y centro
regulador de la gobernabilidad del sistema federal y en su
caso, de los sistemas políticos locales. Mientras el presi-
dencialismo arbitraba políticamente fuera de la Consti-
tución, la SCJN arbitra ahora judicialmente dentro de la
Constitución.
El segundo fenómeno que le dio un nuevo sentido
a la interpretación constitucional y al litigio constitucio-
nal fue la nueva exigencia de legitimación en los secto-
res sociales y políticos. La controversia constitucional,
la acción de constitucionalidad, el juicio de amparo y el
juicio político, que configuran en la práctica el derecho
procesal constitucional en México, se volvieron mecanis-
mos y fuente de legitimación. Durante muchas décadas,
el sistema de legitimación en México funcionó en dos di-
mensiones: por un lado con mecanismos de legitimación
metaconstitucionales (como el clientelismo y la coopta-
ción política), y por el otro, con mecanismos institucio-
nales. Pero esos dos géneros de mecanismos legitimantes
obedecían a una lógica y dinámica de autoritarismo con
pluralismo limitado. Al deslimitarse, ese pluralismo ori-
ginó una dinámica compleja a la que los mecanismos de
legitimación mencionados no podían responder del todo.
Para los sectores políticos oficiales de nivel federal, estatal
y municipal, se hizo necesario obtener legitimidad de la
fuente más importante del sistema, la Constitución. Con
las figuras de controversia constitucional y acción de in-

25
constitucionalidad esa fuente se reveló inagotable, y sobre
todo, no exenta de la posibilidad de influenciarla si se in-
centivan “las predilecciones personales” de los ministros
de la SCJN.
Ahora bien, esa nueva fuente de legitimidad en
que se convirtió la SCJN necesariamente originó una
importancia de la interpretación constitucional y de la
jurisprudencia constitucional. Ya no se trata solamente
de interpretar preceptos o disposiciones programáticas
constitucionales de valor sesgado para los poderes polí-
ticos, como se hacía anteriormente a veces a través del
juicio de amparo. Ahora se trata precisamente de definir
quién tiene más poder dentro de la división de poderes o
dentro del sistema de partidos, o dentro del sistema elec-
toral, o dentro del modelo federalista, por citar algunos
escenarios de litigio constitucional.
La legitimidad de los jueces en particular, y de
la justicia constitucional en general, para desempeñar
un “papel de élite que se desvía del camino demasiado
frecuentado del proceso democrático resulta muy ten-
tador”,28 y es motivo de discusión. Que los jueces cons-
titucionales o ministros de la Suprema Corte sean res-
ponsables de generar legitimación política mediante su
capacidad creadora de la interpretación constitucional,
que a veces contradice mandatos de la soberanía popular
es, como ya vimos, cuestionada en la teoría y en la prác-
tica como “la dificultad contramayoritaria”. A favor de
esa legitimidad creadora de los jueces constitucionales,
Cappelletti expone cinco argumentos. Según este autor
estos jueces tienen legitimidad porque 1) hay demasiados
grupos en el sistema político y gubernamental que no se
preocupan por adoptar decisiones conforme a la mayoría,
2) que la representación legislativa debe tener un corres-
ponsal en el poder judicial en los jueces constitucionales,
3) los tribunales constitucionales “pueden aumentar la re-
presentatividad global del sistema y, por tanto, su misma
‘democraticidad’ protegiendo a los grupos que no tienen
acceso a las ramas políticas”, 4) apoyado en una reflexión
de Alexander Bickel este argumento es la combinación

26
del “distanciamiento erudito…con un compromiso con
la carne y la sangre de los litigios reales”, mientras que
el legislador se enfrenta “típicamente con problemas abs-
tractos o vagamente atisbados”, y 5) “la democracia no
puede sobrevivir en un sistema en el que los derechos y
libertades cívicas carezcan de protección eficaz”. 29
La SCJN ha hecho jurisprudencia sobre la interpre-
tación constitucional subrayando los criterios esenciales
de justo alcance de la norma, la certeza necesaria al Es-
tado, la modificación del sentido de la norma a determi-
nadas circunstancias, como ejes rectores de la interpreta-
ción constitucional.

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actuali-

zación 2001). Tomo: I Const. Jurisprudencia SCJN, Tesis: 31,
p. 53. INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HIS-
TÓRICA PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN. Para fijar
el justo alcance de una disposición contenida en la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la
insuficiencia de elementos que derivan de su análisis literal,
sistemático, causal y teleológico, es factible acudir tanto a su
interpretación histórica tradicional como histórica progre-
siva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los pro-
pósitos que tuvo el Constituyente para establecer una deter-
minada norma constitucional, resulta necesario analizar los
antecedentes legislativos que reflejan con mayor claridad en
qué términos se reguló anteriormente una situación análo-
ga y cuál fue el objeto de tales disposiciones, dado que por
lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la ante-
rior; máxime, si a través de los diversos métodos de inter-
pretación del precepto constitucional en estudio se advierte
que fue intención de su creador plasmar en él un principio
regulado en una disposición antes vigente, pues en tales
circunstancias, la verdadera intención del Constituyente se
puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se soste-
nía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación
no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la
voluntad de mantener su vigencia. Ahora bien, de resultar
insuficientes los elementos que derivan de esta interpreta-
ción, será posible acudir a la diversa histórica progresiva,
para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condicio-
nes y necesidades existentes al momento de la sanción del

27
 precepto constitucional, como las que se advierten al llevar
a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda Norma
Fundamental constituye un instrumento permanente de
gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza
necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídi-
co; por tanto, ante un precepto constitucional que por su
redacción permite la adecuación de su sentido a determi-
nadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para
fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe
atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que
han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido
desconocer o desnaturalizar los propósitos que llevaron al
Constituyente a establecer la disposición en estudio.

De esta jurisprudencia constitucional se desprenden algu-

nos criterios esenciales. Primero, especifica que la inter-
pretación constitucional se hace “para determinar el justo
alcance de una disposición contenida en la Constitución
Política”. Segundo, se podrá “acudir a la diversa histórica
progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto
las condiciones y necesidades existentes al momento de
la sanción del precepto constitucional, como las que se
advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación,
ya que toda Norma Fundamental constituye un instru-
mento permanente de gobierno, cuyos preceptos asegu-
ran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia
del Estado”. Tercero, cuando un precepto constitucional
permite “la adecuación de su sentido a determinadas cir-
cunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su
alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe aten-
derse precisamente a la estabilidad o modificación que
han sufrido esas circunstancias”.
Sin embargo, hay lo que podemos denominar fu-
gas constitucionales, es decir, escenarios donde una situa-
ción atenta con el principio democrático constitucional
pero que la aplicación de la norma interpretada hace im-
posible evitarlo y castigar a sus promotores. Es el caso por
ejemplo, de la controversia constitucional que determinó
que no podía abrirse una averiguación previa federal para
investigar las cajas de documentos que probaban gastos
mayores a 70 millones de dólares para la campaña a go-
28
bernador de Tabasco de Roberto Madrazo en 1994, con
su consecuente alteración ilegal del carácter democrático
de la elección. La oposición presentó 50 cajas de docu-
mentos originales que probaban dichos gastos cuando
Madrazo tenía un mes en funciones como gobernador.
Cuando la oposición presentó una demanda en la Procu-
raduría General de la República para abrir una averigua-
ción previa federal contra los delitos que se configuraron,
Madrazo en su carácter de gobernador, el presidente del
Congreso local, y el Procurador General de Justicia del
Estado de Tabasco, interpusieron una controversia cons-
titucional para reclamar que correspondía a la Procura-
duría General de Justicia del Estado de Tabasco resolver
sobre ese expediente, y no a la justicia federal que vulne-
raba así la soberanía del Estado.
De manera que los documentos probatorios y la
demanda se presentaron cuando los actores que come-
tieron fraude electoral habían asumido sus funciones, y
por lo tanto, reclamaron jurisdicción sobre el expedien-
te de las cajas de documentos. De esta manera, el fraude
electoral más documentado de la historia del país pasó
de ser un litigio entre partidos políticos a un litigio entre
instituciones estatales y federales.

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judi-

cial de la Federación y su Gaceta. Tomo: III, junio de 1996.
Tesis: P./J.33/96, p. 389. CONTROVERSIAS CONSTITUCIO-
NALES. INTERÉS JURÍDICO. LO TIENE ALGÚN ESTADO DE
LA REPÚBLICA CUANDO CONSIDERE QUE UNA AVERI-
GUACIÓN PREVIA FEDERAL VULNERA SU AUTONOMÍA Y
PUEDA RESTRINGIR LA INMUNIDAD DE SUS SERVIDORES
PÚBLICOS. Para el campo del derecho penal los sujetos ac-
tivos o agentes del ilícito son personas físicas, individuali-
zadas; no entes u órganos colectivos. Por eso, es cierta la
aserción del procurador general de la República según la
cual la institución a su cargo no puede investigar a órga-
nos del Estado de Tabasco. De allí, sin embargo, no se si-
gue que las averiguaciones previas impugnadas no incidan
en la materia propia de este conflicto controversial y que,
por tanto, el Estado de Tabasco, representado legítimamen-
te por su Congreso de Diputados, no haya tenido interés

29
 jurídico para haber promovido la demanda de origen. Por
ello, no podría disociarse del antecedente a que se ha hecho
referencia la pretensión de la entidad política demandante
acerca de que la Suprema Corte de Justicia dirima si dichas
indagatorias socavan o no su autonomía y de que, además,
resuelva si la prerrogativa de la inmunidad constituye un
impedimento para iniciar una indagatoria de índole penal,
que es precisamente la materia de la controversia. Dicho de
otra manera: la finalidad de esta controversia es que se di-
lucide si la forma de Gobierno Federal ha sufrido alguna
mengua y, a la vez, que se determine el alcance y signifi-
cado de dicho privilegio; es decir, su objetivo radica en la
preservación de dichas instituciones políticas, para lo cual
es incontrovertible que la entidad demandante tiene interés
jurídico en la promoción de esta demanda; cuanto más que
el llamado ‘fuero’ no es un derecho sustantivo e inheren-
te de las personas que transitoriamente tengan el rango de
servidores públicos sino un atributo en razón de la función
que desempeñan.

Si nos atenemos a la razón político-constitucional la vio-

lación probada al principio constitucional de democracia
y legalidad de los procesos electorales en uno de los esta-
dos de la Federación configura al menos una “mengua”
cuando no violación al sistema constitucional del cual el
gobierno federal es el responsable de custodiar y fortale-
cer. En esta resolución de controversia constitucional se
permitió que un grupo de personas accediera al poder
institucional mediante un fraude probado, y demuestra
que la SCJN ni siquiera hizo el intento de interpretar la
norma por las características extraordinarias que dieron
lugar al litigio, ateniéndose al esquema de la norma, que
en este caso los llevó a una obviedad, como si el delito
de rebasar los topes de campaña que cometió Madrazo y
el PRI, se hubieran cometido estando ya en funciones. El
asunto de la jurisdicción y del respeto a la soberanía esta-
tal violada pasó así de ser virtuosa a perversa. La pregun-
ta que queda de este caso es: ¿Están los poderes formales
por encima en el razonamiento de los jueces para inter-
pretar la Constitución? De ser así, en el fondo, habría una
negación de todos los criterios que sustentan la interpre-
30
tación constitucional, y expone a la SCJN como un apara-
to por debajo del formalismo estructural federal y estatal.
Además, nos renvía a la discusión de en qué contexto la
soberanía se desvirtúa y en cual no. Esto se vuelve más
relevante en un país donde la soberanía de los estados ha
sido vulnerada en muchas ocasiones por el decisionismo
presidencial.

I nterpretación constitucional
y jurisprudencia constitucional

La ley de hierro de la interpretación constitucional

y las incongruencias constitucionales

Los regímenes políticos tienden a diferenciar entre

los conceptos constitucionales y las concepciones cons-
titucionales. En la medida que su dominación política
abarca más sectores de la sociedad esa misma diferencia-
ción pasará a ser parte de la cultura o subcultura constitu-
cional de los ciudadanos. Durante el régimen del Estado
social-autoritario,30 los conceptos constitucionales eran
símbolos a disposición de la élite política. La Constitu-
ción y las leyes no eran instrumentos de defensa de la
ciudadanía.31 Hasta los años noventa del siglo XX los con-
ceptos constitucionales no incluían los de control consti-
tucional. Mientras que las concepciones constitucionales,
fuera de algunas discusiones en el ámbito académico, no
formaban parte de la mentalidad ni de la cultura cívica
de los ciudadanos ni de los gobernantes. A lo más se des-
tacaba “la obligatoriedad de las conclusiones interpreta-
tivas a que conduzca su desempeño, obligatoriedad que,
según lo afirmamos con antelación, es una condición sine
qua non para la armonía y coordinada vivencia y apli-
cación del Derecho.” 32 Esto es significativo si tomamos
en cuenta que hace décadas algunos teóricos como Du-
verger advirtieron que “Los mecanismos del control de
la constitucionalidad de las leyes…no funcionan siempre
y la superioridad de la Constitución es a veces solamente
teórica. En éste último caso, la sumisión de los gobernan-
31
tes al derecho es bastante ilusoria.”33
Lo que remite a concepciones constitucionales de
origen, como la justicia. Una Constitución es más fuerte
o más débil en la medida que la concepción de justicia de
la sociedad sea más clara o confusa. Si es confusa, en con-
secuencia, la interpretación constitucional no contribuirá
a fortalecer la constitución y a distribuir justicia política.
Por el contrario estará influenciada por la sensación que
pueden tener los jueces de que la interpretación constitu-
cional no provocará reacción en las mayorías, y pueden
permitirse fugas constitucionales a través de ellas. Si la
concepción de justicia en la sociedad es fuerte la Cons-
titución lo será, y los jueces se sentirán responsables de
salvaguardarla. Rawls lo aborda desde el siguiente ángulo:

…una sociedad bien ordenada es gobernada por su con-

cepción pública de la justicia. Este hecho implica que sus
miembros tienen un deseo profundo y normalmente eficaz
de actuar conforme a los principios de la justicia… cuando
las instituciones son justas (en el sentido de esta concep-
ción), los que participan en esta organización adquieren el
sentido de la justicia correspondiente así como el deseo de
participar en la defensa de esas instituciones.34

La interpretación constitucional mantiene viva la Cons-

titución y al sentido de la justicia en la sociedad, pues no
solamente es una maquinaria judicial deductiva:

La acostumbrada función judicial de interpretación será in-

ducida a ampliar su esfera de aplicación para colmar con
nuevas disposiciones (las que, más que deducidas de las
constitucionales, son adicionadas a ellas tomando de las
primeras sólo el punto de partida) las lagunas existentes en
el ámbito de la estructura normativa fundamental del Es-
tado. 35

Ahora bien, la interpretación constitucional es una con-

cepción constitucional con debilidades, como hemos vis-
to, debido a la tendencia política de los jueces. También
está corseteada por lo que podemos denominar la ley de
hierro de la interpretación constitucional. La Constitu-
32
ción es abstracta en sus principios morales36 en alguna
de sus partes, esquemática en otras. La ley de hierro de la
interpretación constitucional nos plantearía que, por un
lado, no se puede ver el texto constitucional con “la parti-
cular concepción o expectativas de la generación [entién-
dase sentido moral, valores, visión, percepción del mun-
do y de las cosas] de los que la diseñaron”,37 pues produce
una artritis en el sistema constitucional. Por otro lado,
tampoco se puede interpretar los preceptos constitucio-
nales, sobre todo los relativos a los valores democráticos
y de derechos civiles, ignorando el sentido de la filosofía
política de los constituyentes y el espíritu de la Constitu-
ción que le fue otorgada originalmente, sobre todo si esa
filosofía política es heredera de un canon universalmente
aceptado. Eso crearía una crisis política y debilitaría se-
riamente a la Constitución.
La interpretación constitucional garantiza la su-
pratemporalidad de los preceptos constitucionales dentro
de este margen de acción de la ley de hierro. Como hemos
visto, hay fugas constitucionales que nos demuestran la
forma como se debilita rápidamente la justicia constitu-
cional en la concepción de justicia pública de la sociedad.
La problemática entre lo que no es claro en la Constitu-
ción y lo que es incongruente, es otro margen reducido
que no aclara ciertas concepciones constitucionales en los
ciudadanos. Tanto la doctrina como el ethos cultural de
los ciudadanos en México convienen en reconocer a la
Constitución la condición de Ley Suprema. Sin embargo
la distancia entre el discurso constitucional que se asien-
ta como referente neurolingüístico de la persona y de su
condición cívica se encuentra con la incongruencia tex-
tual del artículo 133 de la Constitución respecto a esta
concepción constitucional:

Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que

emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo
con la misma, celebrados y que se celebren por el Presiden-
te de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión

33
De manera que la “Ley Suprema” no es nada más la Cons-
titución sino también otras normas de nivel secundario.
El concepto Ley Suprema es entonces trinitario. El artí-
culo 40 declara a la Constitución “ley fundamental”. El
artículo 136 dice que “Esta Constitución no perderá su
fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelión se inte-
rrumpa su observancia”, y con ello deja fuera del princi-
pio de inviolabilidad a las otras dos categorías de normas
que el 133 declara como parte de “Ley Suprema de toda
la Unión”.
Con incongruencias constitucionales esenciales
como ésta es posible que los ciudadanos estén a expensas
de una interpretación constitucional, dado el caso, entera-
mente sujetas a las “predilecciones personales” de los jue-
ces. Otras incongruencias relativas al control de la consti-
tucionalidad nos la refiere Arteaga Nava: la SCJN a partir
del artículo 107 constitucional ha hecho jurisprudencia
por un lado, para establecer el monopolio de la SCJN en
materia de acción de inconstitucionalidad y, por el otro,
para definir que el control difuso no ha sido aceptado por
la doctrina jurisprudencial. Sin embargo este autor nos
advierte que en el artículo 133 hay de hecho la figura de
control difuso al declarar que “Los jueces de cada Esta-
do se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a
pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber
en las Constituciones o leyes de los Estados”. Esto signi-
fica que un juez local en apego al 133 debe decidir sobre
la inconstitucionalidad de una norma de la Constitución
local y aplicar la federal, lo que es equivalente al menos a
un control sesgado pragmático de la constitucionalidad
de las leyes. Si nos atenemos a las categorías aceptadas
de control constitucional esto significaría que es, efectiva-
mente, control difuso.38 Arteaga Nava refiere que no hay
definición de la SCJN sobre este precepto.

Jurisprudencia constitucional y régimen político

Las características de la justicia constitucional en

México son las de un control centralizado ejercido por

34
la SCJN por las facultades que le otorga el artículo 105 y
107 constitucional en el caso del juicio de amparo indi-
recto. Los magistrados de la SCJN también se ocupan de
litigios distintos del derecho constitucional por lo que no
es un órgano especializado. La SCJN tiene la exclusividad
del control constitucional de acuerdo a la Constitución y
a diversas jurisprudencias emitidas por ella misma sobre
otros tribunales como el Tribunal Federal del Poder Ju-
dicial de la Federación. Sin embargo las atribuciones de
control constitucional no hacen de la SCJN un tribunal
constitucional. 39
En consecuencia, la lógica de la interpretación
constitucional de la SCJN no ha variado sustancialmen-
te de la lógica predominante bajo el régimen del Estado
social-autoritario que dominó de 1929 al 2000. Esto es de-
bido a que la justicia constitucional se ejerce dentro de
una Corte cuya estructura y concepción institucional no
es distinta. Lo que sucedió fue que a la SCJN se le agrega-
ron facultades que ciertamente vinieron a modernizar el
sistema constitucional. Pero la independencia de la jus-
ticia constitucional apenas empieza ahí. Necesita de una
institución especializada comúnmente llamada tribunal
constitucional o corte constitucional, con jueces seleccio-
nados mediante un sistema equilibrado, y cuya jurisdic-
ción de sus fallos estén claramente establecidos respecto a
la división de poderes. En México, el control constitucio-
nal se ejerce desde el vientre de uno de esos tres poderes,
el Poder Judicial, cuando originalmente la justicia cons-
titucional debe ser independiente de esos tres poderes y
superior a ellos. 40
La mentalidad política de los ministros los lleva
a ejercer el self-restraint que ha caracterizado a la SCJN
en sus interpretaciones constitucionales de más impacto
para la democracia y el sistema político.41 Esa mentalidad
política es heredera de la mentalidad autoritaria según la
cual las instituciones giran en torno al presidencialismo,
y donde el derecho es concebido como un orden estable-
cido para fortalecer la autoridad presidencial. El hecho
que esa mentalidad domine aún en la SCJN se debe, en-

35
tre otras cosas, a que los ministros actuales se formaron
bajo la lógica del corporativismo. Otra razón es que los
márgenes de neutralidad política de los magistrados son
mucho más reducidos que en otras Cortes de países de-
mocráticos.

El juez, lejos de aplicar con absoluta neutralidad la ley, como

se cree en México por herencia de la concepción positivis-
ta, pasa a integrarse dentro de la lucha política por varios
motivos: en primer lugar, por el “componente valorativo”
de su actividad; luego, porque conoce de controversias polí-
ticas (por ejemplo disputas entre las mayorías y las minorías
parlamentarias) y, finalmente, porque, si el constituciona-
lismo es una ideología basada y comprometida con ciertos
valores, el juez que decida de forma constitucionalmente
adecuada toma parte dentro de la lucha por la preservación
y extensión de esos valores. Se trata, en suma, de un juez
“comprometido”, no de un neutro decisor jurídico. 42

Así, la jurisprudencia constitucional en México repetidas

veces es un instrumento de poder, con el cual los magis-
trados de la SCJN no solamente son jueces comprome-
tidos con ideales en la lucha política sino comprometi-
dos con facciones políticas con intereses específicos no
populares. Así “aquella ingenua fe revolucionaria en que
la ley es necesariamente instrumento de libertad ha sido
tantas veces desmentida… se ha transformado en la idea
contraria: la ley es la primera amenaza”.43 La jurispruden-
cia constitucional se suma a esa amenaza de la que habla
Prieto Sanchís. La autolimitación que los ministros se im-
ponen para no vulnerar a los intereses políticos a los cua-
les están adheridos es en sí una crisis de la independencia
de la justicia constitucional.

la interpretación dogmática que de sus normas han hecho

los juristas mexicanos a lo largo de los últimos cincuenta
años, en muchas ocasiones han sido más bien la expresión
de la ideología jurídica del régimen por el cual hemos esta-
do gobernados y no, como cabría esperar, una labor cientí-
fica… 44

36
En general, se tiende a concebir que el control político
proviene únicamente de las maniobras del régimen po-
lítico. Esto es así porque la SCJN fue hasta el 2000 una
institución a la sombra del Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo. Entre tanto el régimen político pasó de un au-
toritarismo de pluralismo limitado a un autoritarismo de
pluralismo ilimitado pero sin efecto, pues los centros de
decisión importantes del sistema siguieron controlados
por la élite en el poder. Como hemos analizado en otros
escritos

En México, las políticas constitucionales no aseguraron el

pluralismo político. Antes bien, a comparación del cons-
titucionalismo de América Latina, que buscó precisar el
avance a partir de las experiencias negativas que vivieron,
asimilando las de los sistemas democráticos, en México
esas políticas constituciones tendieron a asimilar las expe-
riencias de control jurídico que podían legitimar el control
político. La élite aprendió, por un lado, a sistematizar, junto
con los mecanismos metaconstitucionales de legitimación,
aquellos mecanismos que podían volverse constituciona-
les porque no agredían la formalidad democrática y legal.
Por otro lado, procedieron a agregarlas al sistema normati-
vo de la Constitución, o promulgando leyes o reglamentos
jurídicos basados en una interpretación sui generis de los
preceptos constitucionales. La práctica de las maniobras
así vueltas legales constituyeron un conglomerado de sa-
lidas y entradas en el sistema jurídico que podía devenir
laberíntico a favor de quien pudiera tener la capacidad de
hacer que esas normas se accionaran o no, dependiendo
de su situación política… El sistema constitucional y jurí-
dico mexicano está plagado de normas de esta naturaleza, y
constituye una de las sofisticaciones más relevantes del régi-
men autoritario actualmente… En ese sentido, las políticas
constitucionales en México se asimilan a una etapa por la
cual han atravesado las políticas constitucionales en otros
países latinoamericanos, a saber “una fase maquiavélica de
dominación concretizada por el desarrollo de técnicas y de
prácticas destinadas a torcer el sentido igualitario de los
principios enunciados”.45

En la década del 2000 ha quedado claro que el control

37
político también tiene su fuente en la SCJN, precisamente
a través de la interpretación constitucional y sus conse-
cuentes tesis o jurisprudencias constitucionales. Esta geo-
grafía exterior de la Constitución que constituye los fallos
interpretativos constitucionales son un poderoso instru-
mento de dominación. Si el régimen es gobernador por
la misma élite política o de intereses que la mayoría de
los magistrados ese instrumento de dominación servirá
al régimen para dominar y reproducirse ilegítimamente
en el poder, convirtiendo a la SCJN en un apéndice del
presidencialismo. Las democracias desarrolladas también
nos han mostrado que cuando este escenario es inverso,
es decir, cuando los jueces son de distintas tendencias po-
líticas a la élite que gobierna, la Corte se vuelve la rama
más peligrosa del Poder Judicial y éste, consecuentemen-
te, de la separación de poderes.

Algunas jurisprudencias constitucionales de la SCJN

de la última década

Los conflictos institucionales que dan lugar a los

litigios constitucionales son numerosos y aparecen per-
manentemente en la vida pública. La regionalización del
autoritarismo en algunos estados atrasados políticamente
da lugar con frecuencia a manipulaciones y alteraciones
constitucionales por parte de la élite en el poder. La ju-
risprudencia constitucional puede contribuir a veces a
examinar este tipo de situaciones debido a que en mu-
chas ocasiones esa manipulación da lugar a controversias
constitucionales.
Una de ellas, relativa al nombramiento de los ma-
gistrados en los estados nos revela el contexto de conflicto
político que la manipulación autoritaria produce:

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actuali-

zación 2001). Tomo I, Constitucional, Jurisprudencia. Tesis:
71, p. 42. MAGISTRADOS DE LOS PODERES JUDICIALES DE
LOS ESTADOS. EN LA INTERPRETACIÓN DE SUS CONSTI-
TUCIONES, EN LA PARTE RELATIVA A SU DESIGNACIÓN,

38
 DEBE OPTARSE POR LA QUE RESPETE LOS PRINCIPIOS
CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE
LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.- El artículo 116, fracción
III, de la Carta Magna establece un marco jurídico para los
Poderes Judiciales Locales al que deben sujetarse las Cons-
tituciones y las leyes de los Estados y los órganos de poder, a
fin de garantizar la independencia de Magistrados y Jueces
y, con ello, los principios que consagra como formas para
lograr tal independencia. Asimismo, en su párrafo inicial el
propio precepto impone a los Estados miembros de la Fe-
deración el principio de la división de poderes conforme al
cual, entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial debe
existir equilibrio e independencia recíproca. Lo anterior
implica que ante posibles interpretaciones diversas de los
preceptos relativos de las Constituciones Locales, debe op-
tarse por aquella que permita que la labor jurisdiccional se
desarrolle con libertad y sin injerencias externas, bajo el cri-
terio de fortalecimiento del Poder Judicial, y de la realiza-
ción plena de su autonomía e independencia, lo que exige la
efectividad de las garantías jurisdiccionales. Por tanto, ante
situaciones que no se encuentren reguladas o que no lo sean
con toda claridad, la interpretación de las normas locales
debe hacerse en forma tal que se integren bajo los princi-
pios que con toda nitidez se contienen en la Constitución
Federal. Aceptar que se interpreten las normas de las Cons-
tituciones Locales en forma tal que pugnen con la Consti-
tución Federal, en especial cuando de los antecedentes de la
reforma introducida a aquéllos se advierta que su propósito
específico fue ajustarse a la segunda, equivaldría a atribuir
al Congreso Estatal y, lógicamente, a sus integrantes, dolo
y mala fe, lo que resulta jurídicamente inaceptable, debién-
dose en consecuencia entender que si por la redacción del
precepto podría seguirse esa oposición, ello sólo puede ex-
plicar deficiencias de expresión o de técnica legislativa.

Las Constituciones locales no pueden ir en contra de

la Constitución federal. En este caso se especifica que
“Aceptar que se interpreten las normas de las Constitu-
ciones Locales en forma tal que pugnen con la Consti-
tución Federal, en especial cuando de los antecedentes
de la reforma introducida a aquéllos se advierta que su
propósito específico fue ajustarse a la segunda, equival-
dría a atribuir al Congreso Estatal y, lógicamente, a sus
39
integrantes, dolo y mala fe, lo que resulta jurídicamente
inaceptable...”
Otra jurisprudencia constitucional confirma el
principio de justicia y de derechos fundamentales del
individuo en materia procesal. Esta interpretación de la
norma para confirmarla establece, además, cuáles serán
los criterios de interpretación para los casos específicos,
criterios que vienen a sumarse a los que ya vimos ante-
riormente en la jurisprudencia sobre la interpretación
histórica tradicional e histórica progresiva.

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente Apéndice (Actua-

lización 2001). Tomo: I, Const., Jurisprudencia SCJN. Tesis:
33. Página 56. JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE
SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA
CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FI-
JAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES
AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO
QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE
SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL
UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DE-
BEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL.-
De la interpretación de lo dispuesto en el artículo 17, pá-
rrafo segundo, de la Constitución General de la República
se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los
gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho funda-
mental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro
de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que,
una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales,
permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre
las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja
a la voluntad del legislador establecer los plazos y térmi-
nos conforme a los cuales se administrará la justicia, debe
estimarse que en la regulación respectiva puede limitarse
esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las
instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito,
eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir
cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones
jurídicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o
presupuestos procesales que se establezcan encuentren sus-
tento en los diversos principios o derechos consagrados en
la propia Constitución General de la República; por ende,
para determinar si en un caso concreto la condición o pre-
40
 supuesto procesal establecidos por el legislador ordinario
se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deberá
tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza
de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas
cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que
ésta se da.

Como podemos observar la jurisprudencia termina di-

ciendo “para determinar si en un caso concreto la condi-
ción o presupuesto procesal establecidos por el legislador
ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Funda-
mental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstan-
cias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan
las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto cons-
titucional en el que ésta se da”. Así, la SCJN deja sentado
que reconoce otros dos criterios para la interpretación
y son: la naturaleza de la relación jurídica y el contexto
constitucional en que se da.
En materia de controversia constitucional y acción
de inconstitucionalidad, como estas figuras son relativa-
mente recientes (recordemos que fueron introducidas en
1994 en la Constitución), han dado lugar a que muchas
situaciones de conflictos institucionales se lleven ante la
SCJN. Algunos lo han ameritado, otros no. Esto se debe
a que estas figuras se han convertido en instrumento de
lucha política y de presión. Un caso en el cual la acción
de inconstitucionalidad no fue procedente en materia de
omisión para la aprobación de las iniciativas de reformas
a una Constitucion local, es el siguiente:

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actua-

lización 2002). Tomo: I, Jur. Acciones de Inconstituciona-
lidad y C.C., Tesis: 5, página 128. ACCIÓN DE INCONSTI-
TUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA
OMISIÓN DE APROBAR LA INICIATIVA DE REFORMAS A
UNA CONSTITUCIÓN LOCAL.- A través de este medio de
control constitucional no pueden impugnarse actos de ca-
rácter negativo de los Congresos de los Estados, como lo es
la omisión de aprobar la iniciativa de reformas a la Consti-
tución Local, por no constituir una norma general que por
lo mismo no se ha promulgado ni publicado, los cuales son

41
 presupuestos indispensables de la acción. Lo anterior se
infiere de la interpretación armónica de los artículos 105,
fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Es-
tados Unidos Mexicanos, y 61 de la ley reglamentaria de la
materia, en los que se prevé la procedencia de la acción de
inconstitucionalidad que en contra de leyes expedidas por
las Legislaturas de los Estados, promuevan el equivalente al
treinta y tres por ciento de sus integrantes, ya que se exige
como requisito de la demanda el señalamiento del medio
oficial de publicación, puesto que es parte demandada no
sólo el órgano legislativo que expidió la norma general, sino
también el Poder Ejecutivo que la promulgó; de esta forma,
no puede ser materia de una acción de inconstitucionalidad
cualquier acto de un órgano legislativo, sino que forzosa-
mente debe revestir las características de una norma gene-
ral, y que además, ya haya sido publicada en el medio oficial
correspondiente.

Esta jurisprudencia que pareciera una explicación de ob-

viedades a la letra de la Constitución muestra claramente
que se ha tomado a estas figuras constitucionales y al liti-
gio constitucional como un campo de batalla para ganar
en efecto de publicidad política por parte de los actores
políticos.
En materia de controversia constitucional, la
SCJN ha sido específica en definir que “tiene como objeto
de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución
General de la República confiere a los órganos originarios
del Estado”. Esto lo establece en la siguiente jurispruden-
cia:

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actuali-

zación 2001), Tomo: I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad
y C. C., Tesis: 53, página 53. CONTROVERSIA CONSTITU-
CIONAL. EL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SU-
PREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS DEL ESTADO, OBJETO
DE TUTELA DE ESE MEDIO DE CONTROL DE LA CONSTI-
TUCIONALIDAD, DERIVA INCLUSO DE SUS PRECEPTOS
QUE LIMITAN O RESTRINGEN LAS FACULTADES DE ÉSTOS
RESPECTO DE UNA DETERMINADA MATERIA O ACTIVI-
DAD, COMO EN EL CASO DE LAS PROHIBICIONES QUE ES-
TABLECE EL ARTÍCULO 117, FRACCIÓN V, DE LA PROPIA
NORMA FUNDAMENTAL.- Si bien el medio de control de la

42
 constitucionalidad denominado controversia constitucio-
nal tiene como objeto de tutela el ámbito de atribuciones
que la Constitución General de la República confiere a los
órganos originarios del Estado, debe tomarse en cuenta que
la regulación constitucional de esa esfera competencial no
se encuentra prevista, únicamente, en los preceptos funda-
mentales que otorgan determinadas facultades a las auto-
ridades federales, locales o municipales, sino también en
los diversos numerales de ese cuerpo jurídico que limitan
o restringen tales potestades, respecto de materias o activi-
dades específicas, como en el caso de las prohibiciones que
establece el referido artículo 117, fracción V, ya que de su
debida interpretación, en relación con lo previsto en diver-
sos preceptos constitucionales, será posible determinar cuál
es el alcance de las facultades que asisten a las entidades
federativas en relación con las mercancías o servicios que
puedan producirse y comercializarse dentro de su territo-
rio, actividades que si bien en principio se rigen por la le-
gislación federal en materia de comercio, también pueden
regirse por ordenamientos locales, en razón de las repercu-
siones que en algunos casos provocan en diversos ámbitos
como el fiscal, sanitario o ecológico, entre otros; máxime
que en el artículo 73, fracción IX, de la propia Constitución
Federal, se encomienda a la Federación, a través del Con-
greso de la Unión “impedir que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones”, lo que provoca que en
el ejercicio de las potestades correspondientes se pueda ge-
nerar una colisión entre los referidos niveles de gobierno, la
cual podrá dirimirse jurisdiccionalmente mediante la sus-
tanciación y resolución de una controversia constitucional.

Las controversias constitucionales son el proceso judicial

neurálgico de la variación que experimentó el régimen al
pasar de su naturaleza hiperpresidencialista a presiden-
cialista.46 En el hiperpresidencialismo los conflictos entre
Estados y la Federación, Estado con Estados, Municipios
con Federación, etcétera, era justamente prerrogativa po-
lítica del presidente que actuaba como un “padre de la Re-
pública” y al que todas las instituciones acudían directa-
mente a solicitar su arbitraje. También sucedía de manera
indirecta si había un proceso judicial. En esos casos se
buscaban influir en el criterio presidencial para que a su

43
vez éste dictara a la SCJN la tendencia de su resolución. La
controversia constitucional despoja al presidente de esas
prerrogativas que le daban un tremendo poder político e
influencia.

Jurisprudencia constitucional y Tribunal Electoral

Una cuestión importante para el sistema político
mexicano es la electoral. Como sabemos el artículo 105
constitucional fracción I excluye a la SCJN de conocer de
controversias constitucionales en materia electoral. Este
artículo establece que la SCJN conocerá “I. De las con-
troversias constitucionales que, con excepción de las que
se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el
artículo 46 de esta Constitución, se susciten…”. Esta fa-
cultad la ejerce el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación. Sin embargo en lo relativo a las acciones
de inconstitucionalidad, el mismo artículo fracción II,
párrafo 9, indica que “La única vía para plantear la no
conformidad de las leyes electorales a la Constitución es
la prevista en este artículo”, es decir, la SCJN.
A continuación veremos tres jurisprudencias cons-
titucionales secuenciales (tesis 60, 62 y 63) donde la SCJN
confirma el precepto constitucional.

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actuali-

zación 2002). Tomo: I, Contradicción de tesis entre la SCJN
y el T. E. Tesis: 60, página 191. CONTRADICCIÓN DE TESIS.
NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTEN-
TADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDI-
CIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO
SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTI-
TUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES.- Esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en reiteradas
ocasiones, que para que exista contradicción de tesis es ne-
cesario que dos o más órganos jurisdiccionales sustenten
criterios divergentes al resolver asuntos de cualquier natu-
raleza que sean de su competencia, esto es, constituye un
requisito de procedencia de la contradicción de tesis que

44
 los criterios discrepantes deriven de resoluciones emiti-
das por órganos jurisdiccionales que estén facultados para
pronunciarse sobre el punto a debate. Acorde con lo antes
expuesto, si el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación se pronuncia sobre la interpretación de un pre-
cepto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, derivada de un análisis de la inconstituciona-
lidad de una norma general en materia electoral que está
fuera de su competencia, en sentido diverso al sustentado
por este Máximo Tribunal, es evidente que no puede existir
válidamente contradicción de tesis entre lo sostenido por
dichos tribunales, ya que el órgano reformador de la Cons-
titución le confirió la facultad exclusiva a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación de conocer sobre la inconstitucio-
nalidad de normas generales en esa materia, por lo que no
procede jurídicamente enfrentar un criterio sustentado por
un órgano jurisdiccional competente para conocer sobre
inconstitucionalidad de una ley, con un criterio sustentado
por un órgano que carece de esa atribución, aun a título de
aplicación del artículo 133 constitucional; sostener lo con-
trario, en lugar de crear certeza y seguridad jurídica, que es
la finalidad del sistema implantado para resolver la discre-
pancia de criterios de órganos jurisdiccionales terminales
del Poder Judicial de la Federación, se fomentaría la insegu-
ridad al dar a entender, implícitamente, que procede aque-
lla contradicción entre tribunales que constitucionalmente
actúan en diversos ámbitos de competencia.

Para que exista contradicción de tesis el criterio esencial

es que necesariamente dos o más órganos jurisdicciona-
les sustenten criterios divergentes al resolver asuntos de
cualquier naturaleza que sean de su competencia.
En la siguiente jurisprudencia la SCJN vuelve a
determinar los límites del Tribunal Electoral:

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actua-

lización 2002). Tomo: I, Contradicción de Tesis entre la
SCJN y el T. E. Tesis: 62, página 195. TRIBUNAL ELECTORAL
DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE
COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONS-
TITUCIONALIDAD DE LEYES.- De lo dispuesto en los ar-
tículos 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, se desprende, por un lado,
45
 que el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdic-
cional en materia electoral y es el órgano especializado del
Poder Judicial de la Federación, cuya competencia es la de
garantizar la especialización, objetividad e imparcialidad en
el ejercicio de esa función jurisdiccional, así como la cus-
todia de los derechos políticos electorales de los ciudada-
nos, y verificar que los actos y resoluciones que al respecto
se dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en la
propia Constitución Federal, como en la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y,
por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
le corresponde en forma exclusiva conocer de las acciones
de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la
posible contradicción entre una norma general y la Cons-
titución Federal, siendo dichas acciones la única vía para
plantear la no conformidad de las leyes electorales con la
propia Ley Fundamental. En congruencia con lo anterior,
se concluye que la facultad para resolver sobre la contra-
dicción de normas electorales y la Carta Magna está clara-
mente limitada por mandato constitucional al Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el Tri-
bunal Electoral sólo puede manifestarse respecto de algún
acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto
constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la con-
formidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento
Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una fa-
cultad que constitucionalmente no le corresponde

Como vemos, se establece que el Tribunal Electoral sólo

podrá “manifestarse respecto de algún acto o resolución
o sobre la interpretación de un precepto constitucional,
siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de
una ley electoral con el propio Ordenamiento Supremo”.
Fuera de una manifestación en sentido afirmativo, para
apoyarse en lo resuelto por la SCJN en esa materia, el Tri-
bunal Electoral está impedido a ejercer el control consti-
tucional, como lo veremos en la siguiente jurisprudencia
constitucional.

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actua-

lización 2002). Tomo: I, Contradicción de Tesis entre SCJN
y el T.E. Tesis: 63, página 196. TRIBUNAL ELECTORAL DEL

46
 PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RES-
PECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA
ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDEN-
CIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN
PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER
CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITU-
CIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE
LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERA-
CIÓN.- Los preceptos constitucional y legal mencionados
establecen, respectivamente, que la única vía para plantear
la no conformidad de las leyes electorales con la Constitu-
ción es la acción de inconstitucionalidad, de la que conoce
y resuelve sólo la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y
que la jurisprudencia del Pleno de ésta, cuando se refiere a
la interpretación directa de un precepto de la Constitución,
es obligatoria para el Tribunal Electoral. A éste únicamente
le corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el artí-
culo 99 constitucional, resolver sobre la constitucionalidad
de actos o resoluciones emitidos por las autoridades elec-
torales. Por tanto, dicho Tribunal Electoral no está facul-
tado para hacer consideraciones ni pronunciarse sobre la
constitucionalidad de una norma general electoral, por ser
una atribución exclusiva de este Alto Tribunal. Ahora bien,
si dicho órgano jurisdiccional al resolver sobre un asunto
sometido a su consideración aborda cuestiones relativas a
la constitucionalidad de una norma general, así sea con la
única finalidad de determinar su posible inaplicación, o es-
tablece la interpretación de un precepto constitucional dis-
tinta a la contenida en una jurisprudencia sustentada por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que ya se haya
determinado el sentido y alcance respectivos, es evidente
que incurre, en el primer caso, en inobservancia al mencio-
nado artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, y
en el segundo, infringe el artículo 235 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación y, en consecuencia, su
actuación afecta la seguridad jurídica que se busca salva-
guardar. En tal virtud, las tesis que se han sustentado por el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación o que
llegaran a sustentarse sobre inconstitucionalidad de leyes
electorales, no constituyen jurisprudencia.

Esta jurisprudencia impone criterios precisos al Tribunal

Electoral sobre sus respectivas jurisdicciones. Los supues-
47
tos van desde la imposibilidad de hacer consideraciones
ni pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma,
pero también lo imposibilita a “abordar cuestiones relati-
vas a la constitucionalidad”, ni puede pronunciarse sobre
una “posible inaplicación”. Esta jurisprudencia establece
además que el Tribunal Electoral deberá respetar su juris-
dicción no solamente en cuanto a la interpretación de los
preceptos constitucionales sino también a las decisiones
judiciales e interpretaciones contenidas “en una jurispru-
dencia sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en la que ya se haya determinado el sentido y al-
cance respectivos.” 47

C onclusiones

La interpretación constitucional, como hemos

visto, es objeto de una discusión académica y doctrina-
ria profunda y extensa a través de los últimos doscientos
años. Desde Marbury vs. Madison, y el texto de Hamilton
en El Federalista, quedó claro que la interpretación cons-
titucional ha sido el centro neurálgico de la vida de las
Constituciones democráticas. En este capítulo hemos in-
tentado establecer algunas cuestiones sobre su naturaleza
pero también de los peligros en los que está inmersa con
la no neutralidad de los jueces. Pudimos ver que cuando
los jueces ejercen el self-restraint pueden originar una su-
misión de la SCJN al poder Ejecutivo, sobre todo en los
sistemas presidencialistas, pero también originar fugas
constitucionales. En México, nuestra Constitución pasó
de ser un ícono vedette del régimen que le daba legitimi-
dad al autoritarismo a ser una Constitución litigable. Va-
rias figuras constitucionales resuscitaron y otras fueron
agregadas por la evolución del sistema político hacia un
pluralismo democrático. Pero la regionalización del au-
toritarismo y la mentalidad comprometida políticamente
de los ministros de la SCJN con la élite en el poder, no ha
permitido que la justicia constitucional sea objetiva. Las
figuras de controversia constitucional y acción de cons-
titucionalidad, así como las de juicio político y juicio de
amparo, se han convertido en instrumentos de presión de
48
los partidos políticos entre sí y en relación a los poderes
públicos, y también en instrumentos de lucha política.
Esto influye considerablemente en los fallos judiciales
constitucionales, donde la interpretación finalmente ter-
mina siendo una actitud de los magistrados frente al fe-
nómenos o litigios políticos que afectará en sus intereses
a aquellos a los que se oponen o con los que están com-
prometidos. Los fallos constitucionales son un poderoso
instrumento de dominación, control, y sometimiento de
un poder a otro poder, de las instituciones a los ciuda-
danos, o de las instituciones sobre procesos políticos y
electorales. Como la SCJN adquiere compromisos con el
poder Ejecutivo en turno, los fallos son instrumentos que
el presidencialismo sigue aprovechando para acotar o eli-
minar de la arena política a sus opositores.

Freddy Domínguez Nárez

49
Notas

1
Favoreu, Louis, Les Cours constitutionnelles, París, PUF, 1992,
p. 87.
2
Hamilton, Madison, y Jay, El Federalista, México, FCE, 2002,
p. 333. El subrayado es nuestro.
3
Para un análisis del sentido de la Constitución, cfr. Ackerman,
Bruce, “The Rise of World Constitutionalism”, en: Virginia Law
Review, vol. 83, 1997, pp. 771-797.
4
Los constitucionalistas americanos han empezado, por ejem-
plo, a analizar la masa de estatutos y disposiciones que rigen
la vida constitucional del sistema político y de los ciudadanos
que no están precisamente contenidos en la Constitución ame-
ricana. Véase: Young, Ernest, A. “The Constitution Outside the
Constitution”, en: The Yale Law Journal, no. 117, 2007, pp. 408-
473. Para un caso particular citado por este autor cfr. Acker-
man, Bruce, “Philadelphia Revisited: Amending the Constitu-
tion Outside Article V”, en: University of Chicago Law Review,
no. 55, 1988, p. 1043.
5
Llewellyn, “The Constitution as an Institution”, en: Columbia
Review Law, 1, 3, 1934. En el mismo sentido, Young también
sostiene que “La Constitución canónica no es autosuficiente. Es
el esqueleto de un gobierno, pero esto no describe instituciones
con la integralidad necesaria para su actual función.” Young,
Ernest. A., Op. Cit., p. 444.
6
Murphy, Walter, Fleming, James, Barber, Sotirios, American
Constitutional Interpretation, Nueva York, The Foundation
Press, 1995, p. 1.
7
Cfr. Shapiro, “The Supreme Court and Constitutional Adjudi-
cation of Politics and Neutral Principles”, en: George Washing-
ton Law Review, no. 31, 1963, p. 587.
8
Son las dos cuestiones que Aragón pone de relieve para la in-
terpretación Constitución, en: Aragón, Manuel, “La interpre-
tación de la Constitución y el carácter objetivado del control
jurisdiccional”, en: Anuario de derecho público. Los controles
constitucionales, México, McGraw Hill, no. 1, 1997. pp. 33-34.
9
Por “núcleo de constitucionalidad” entendemos “el vértice de
la tradicional pirámide jurídica, para aceptar junto a ella la su-
premacía de otras normas de jerarquía constitucional”. Haro,
Ricardo, Constitución, poder y control, México, IIJ/UNAM,
2002, p. 144. [243p.]
10
Samaha, Adam, M., “Dead Hand Arguments and Constitu-
tional Interpretation”, en: Columbia Review Law, vol. 108, 2008,

50
p. 614.
11
Bickel, Alexander, The Least Dangerous Branch, Indianápolis,
Bobbs-Merril, 1962, 303 p.
12
Atienza, Manuel, “Los límites de la interpretación consti-
tucional. De nuevo sobre los casos trágicos”, pp. 188-189, en:
Vázquez, Rodolfo (Comp.) Interpretación jurídica y decisión
judicial, México, Fontamara, 2002, 300 p.
13
De Vergottini, Giuseppe, Derecho constitucional compara-
do, México, UNAM/Segretariato Europeo per le pubblicazioni
scientifiche, 2004, p. 159.
14
Samaha, Adam, Op. Cit., p. 612.
15
Aragón, Manuel, “La interpretación de la Constitución y el
carácter objetivado del control jurisdiccional”, en: Anuario de
derecho público. Los controles constitucionales, México, McGraw
Hill, no. 1, 1997, p. 32.
16
Guastini, Riccardo, Estudios sobre la interpretación jurídica,
México, UNAM/Porrúa, 2006,p. 113.
17
Comanducci, Paolo, “Modelos e interpretación de la Consti-
tución”, en: Carbonell, Miguel, (Coord.,), Teoría de la Constitu-
ción. Ensayos escogidos, México, UNAM/Porrúa, 2000, p. 137-
138. Para un análisis sobre la interpretación cualitativa, véase:
Tamayo y Salmorán, Rolando, “Interpretación constitucional.
La falacia de la interpretación cualitativa”, en: Vazquez, Rodol-
fo, Op. Cit., pp. 89-136.
18
Aragón, Manuel, Op. Cit., p. 38.
19
Para una revisión de las doctrinas de interpretación, véase
precisamente, entre otros: Carpizo, Jorge, Fix Zamudio, Héctor,
et al., Interpretación constitucional, México, UNAM, 1975; Ara-
gón Manuel, “La interpretación de la Constitución y el carácter
objetivado del control jurisdiccional”, en: Anuario de derecho
público. Los controles constitucionales, México, McGraw Hill,
no. 1, 1997, particularmente las páginas 24-38, donde plantea
las discusiones entre Dworkin, I. De Otto, Hart, Brigman y
otros pensadores contemporáneos.
20
Ackerman, Bruce, “The Storrs Lectures: Discovering the
Constitution”, en: The Yale Law Journal, vol. 93, 1984, p. 1013.
21
“Incluso en una democracia constitucional el texto [consti-
tucional] puede llevar a cabo muchas funciones. La más obvia,
y por esa razón frecuentemente inapercibida, es conferir legiti-
midad sobre ciertos géneros de acción pública: para autorizar
un gobierno.” Murphy, Walter, Fleming, James, Barber, Sotirios,
American Constitutional Interpretation, Nueva York, The Foun-
dation Press, 1995, p. 3.

51
22
Murphy, Walter, Fleming, James, Barber, Sotirios, Op. Cit.,
23
Cfr. Domínguez Nárez, Freddy, Legitimación y gobernabili-
dad en el autoritarismo, Villahermosa, Universidad Juárez Au-
tónoma de Tabasco, 2004, 64 p.; para un estudio de caso, del
mismo autor: Esquemas sobre la dominación política en Tabas-
co, Villahermosa, Universidad Juárez Autónoma de Tabasco,
2005 59 p.
24
Ackerman, Bruce, “The Storrs Lectures: Discovering the
Constitution”, en: Op. Cit., p. 1044-1045. En ese pasaje Ac-
kerman cita a Tushnet, 2 Following the Rules Laid Down: A
Critique of Interpretivism and Neutral Principles”, en: Harvard
Law Review, no. 96, 1983. Otras discusiones sobre el tema son:
Tribe, Laurence H., “Taking Text and Structure Seriously: Re-
flections on Free Form Method in Constitutional Interpreta-
tion”, en: Harvard Law Review, no. 108, 1995, pp. 1221-1291;
Greenawalt, Kent, “The Rule of Recognition and the Constitu-
tion”, en: Michigan Law Review, no. 85, 1987, los dos citados en:
Young, Ernest, A., Op. Cit.
25
Aragón, Manuel, Op. Cit., p. 39.
26
Góngora Pimentel, Genaro, Introducción al estudio del juicio
de amparo, México, Porrúa, 2003, pp. 19-20.
27
La bibliografía sobre la interpretación constitucional es ex-
tensa, baste citar, aparte de los ya mencionados en las notas
precedentes: Balaguer Callejón, María Luisa, La interpretación
de la Constitución por la jurisdicción ordinaria, Madrid, Civitas,
1990, 194 p.; Dworkin, Ronald, Law’s Empire, Cambridge, Har-
vard University Press, 2003, 470 p.; García de Enterría, Eduar-
do, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional,
Madrid, Civitas, 198, 264 p.; Linares Quintana, Segundo, Tra-
tado de interpretación constitucional, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 1998, 876 p.; Sagués, Nestor Pedro, La interpretación
judicial de la Constitución, Buenos Aires, De Palma, 1998, 239
p.; Vehweg, Theodore, Tópica y filosofía del derecho, Barcelona,
Gedisa, 1997, 206 p.; Wolfe, Christopher, La transformación de
la interpretación constitucional, Madrid, Civitas, 1991, 516 p.;
Wroblewski, Jerzy, Constitución y teoría general de la interpre-
tación jurídica, Madrid, Civitas, 1985, 114 p.
28
Lord Devlin, “Judges and Lawmakes”, en: Modern Law Re-
view, no. 39, 1976, pp. 1 y 10, citado en: Cappelletti, Mauro, La
justicia constitucional. Estudios de derecho comparado, México,
UNAM, 1987, 357 p.
29
Cappelletti, Mauro, Op. Cit., pp. 326-333. Para la cita de Bic-
kel referida por el mismo autor: Bickel, Alexander, The Least

52
Dangerous Branch, Indianápolis, Bobbs-Merril, 1962, 303 p.
30
Para un análisis de este periodo, cfr. De la Garza, E.., As-
censo y crisis del Estado social autoritario, México, El Colegio
de Mexico, 1988, 215 p.; Domínguez Nárez, Freddy Eutimio,
Gouvernabilité et légitimation dans le régime autoritaire mexi-
cain (1985-1995), Lille, Presses universitaires du septentrion,
1999, 412 p.
31
Véase el análisis que ya en 1965 aparece en el libro: González,
Casanova, Pablo, La democracia en México, México, Era, 1965.
32
Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México,
Porrúa, 2002, p. 397.
33
Duverger, Mauricio, Instituciones políticas y derecho constitu-
cional, Barcelona, Ariel, p. 28, [663 p.]
34
Rawls, John, Théorie de la justice, París, Seuil, 1997, p. 496
[665 p.]
35
Biscaretti di Ruffìa, Paolo, Introduccion al derecho constitu-
cional comparado. Las “formas de Estado” y las “formas de go-
bierno”. Las Constituciones modernas y 1988-1990: Un trienio
de profundas transformaciones constitucionales en Occidente, en
la URSS y en los Estados socialistas del Este europeo, México,
Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 535. [716 p.]
36
Samaha, Adam, M., “Dead Hand Arguments and Constitu-
tional Interpretation”, en: Columbia Review Law, vol. 108, 2008,
p. 614.
37
Ibidem, p. 614.
38
Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, México, Oxford
University Press, 2008, p. 60.
39
Al respecto véase el capítulo “La SCJN no es un tribunal
constitucional” en su libro: Islas Colín, Alfredo, Lézé, Florence,
Temas de derecho electoral y político, México, Porrúa, 2007, pp.
427-431 (2da. Edición) [518 p.]
40
Horowitz, Donald L., “On Constitutional Courts” en: Jo-
urnal of Democracy, John Hopskin University, October 2006,
Volumen 17, número 4.; Wojciecj, Sadurski, “Postcommunist
Constitutional Courts in Search of Political Legitimacy”, EU
Working Papers, Law No. 2001/11, European Univesity Institu-
te, 2001; Philip, Loïc, “Les cours constitutionnelles”, en: Grawitz,
Madeleine, Leca, Jean, Traité de science politique. Les régimes
politiques contemporains, vol. II, Presses universitaires de Fran-
ce, 1985, pp. 407-445.
41
Magaloni, Ana Laura, “La jurisprudencia constitucional y su
carácter integrador del contenido normativo de los derechos
fundamentales en Estados Unidos, España y México”, en: Anua-

53
rio de derecho público. Los controles constitucionales, México,
McGraw Hill, no. 1, 1997, p. 153.
42
Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y
fuentes del derecho en México, México, UNAM, 1998, p. 228.
43
Prieto Sanchís, Luis,”Del mito a la decadencia de la ley. La ley
en el Estado constitucional”, en: Carbonell, Miguel, Pedroza de
la Llave, Susana Thalía, Elementos de técnica legislativa, México,
UNAM/Porrúa, 2004, p. 33-34, (2da. Edición).
44
Cossío, José Ramón, Raigosa, Luis, “Régimen político e in-
terpretación constitucional en México”, en: Vázquez Rodolfo,
Interpretación jurídica y decisión judicial, México, Fontamara,
2002, p. 262.
45
Domínguez Nárez, Freddy, “Sistema y subsistemas del régi-
men en México. Desarreglos y porosidad institucionales”, en:
Domínguez Nárez, Freddy, Vázquez Soberano, Raymundo,
(Coords.), Sentido y razón de la República. Los desafíos del pen-
samiento de Juárez en el México contemporáneo, Villahermosa,
Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, 2006, pp. 27-28.
Para la cita véase: Gourdon, Hubert, “Les nouvelles politiques
constitutionnelles”, en: Couffignal, Georges, (Coord.), Réinven-
ter la démocratie. Le défi latino-américain, París, Presses de la
Fondation nationale de sciencies politiques, 1992, p. 270.
46
Uno de los estudios más concisos sobre el hiperpresidencia-
lismo, presidencialismo, y semipresidencialismo, es: Sartori,
Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, México, FCE,
2008, 247 p. (2da. Edición).
47
Para un estudio sobre la poca independencia de los magistra-
dos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
el nepotismo en esta institución y otras formas de corrupción,
véase el capítulo “El Tribunal electoral del Poder Judicial de la
Federación y el Instituto Federal Electoral frente a las eleccio-
nes”, en: Islas Colín, Alfredo, Lézé, Florence, Temas de derecho
electoral y político, México, Porrúa, 2002, pp. 386-410.

54
 ORIGEN DE LOS DEBATES
DE LOS DERECHOS HUMANOS
EN EL CONSTITUCIONALISMO LOCAL
EN MÉXICO

El origen del constitucionalismo local

en méxico

Para el desarrollo del constitucionalismo local divi-

dimos el presente apartado en dos partes. En la primera
nos referimos a su nacimiento en México, y en la segun-
da, a la autonomía de los estados. Es objetivo importante
de estas dos partes demostrar dos aspectos. El primero,
cómo con los antecedentes del constitucionalismo local
se formó el Estado nacional federal al igual que en los
Estados Unidos, ya que primero se independizan de la
metrópoli las provincias americanas, posteriormente va-
rias de ellas declaran su independencia y luego forman
la Federación. Y el segundo objetivo es demostrar cómo
los congresos locales haciendo uso de la autonomía de los
estados plasman las formas más variadas de instituciones
jurídicas en sus Constituciones políticas que serán en va-
rias ocasiones más avanzadas que en el ámbito nacional y
otras serán nuevas.
El constitucionalismo local nace en México
cuando se expide la primera Constitución política local,
la de Jalisco1 Parte importante en este nacimiento es su
proceso de gestación, el surgimiento de los estados al que
consideramos que se presentó antes de la publicación del
Acta Constitutiva,2 porque las provincias, a través de sus
diputaciones provinciales, amenazaron o emitieron decla-
raciones de independencia si no se adoptaba la forma de
55
Estado federal. Enseguida nos referiremos al nacimiento
de varios estados y a las declaraciones mencionadas para
fundar este punto.
El nacimiento de los estados tiene su anteceden-
te en el seno de las Cortes de Cádiz al proponerse por
los diputados de la Nueva España, como Ramos Arizpe,
la descentralización gubernativa, no sólo de la España
europea sino también de las colonias americanas “para
curar, según a prometido V. M. unos males tan generales
como graves, es necesario establecer en cada provincia a
cuyo cargo este la parte gubernativa de toda ella”. 3
Ya en la Constitución de Cádiz se plasmaría un
capítulo “del gobierno político de las provincias, y de las
diputaciones provinciales”. El rey nombraría al titular del
primero de los mencionados y las diputaciones provin-
ciales se integraron con un presidente, un intendente y
siete individuos electos por elección popular indirecta
(aa. 324-337)
Las Cortes de Cádiz crearían varias diputaciones
provinciales en 1813, una en la capital de la Nueva España
y una en cada una de las siguientes ciudades: Monterrey,
Guadalajara, Durango, Guatemala y Mérida. En el año de
1821 se ordenaría el establecimiento de diputaciones pro-
vinciales en todas las intendencias de ultramar. En 1822
eran en México ya 18 y al año siguiente 23.4 En el año de
1823 fue cuando las provincias presionaron más para la
formación del Estado federal, para unirse, porque se esta-
ban desuniendo, para asociarse a través de la Federación.
Las provincias que presionaron fueron las si-
guientes: la provincia de Jalisco fue la primera y llegó a
abanderar el federalismo, con diversos documentos que
mandó a las otras provincias, como los manifiestos del
“ciudadano Luis Quintanar capitán general y jefe supe-
rior político de l provincia de nueva galicia”, contiene in-
formación sobre las sesiones de la diputación provincial
del 9 de mayo de 1823 “para deliberar sobre las medidas
que deben adoptarse para verificar el pronunciamiento de
la República federada, en caso que el soberano congreso
no convenga...”. Otro documento fue el “Voto General de

56
los Pueblos de la Provincia Libre de Xalisco” denominada
hasta ahora Guadalajara, sobre constituir su forma de go-
bierno en República federada (24 de mayo de 1823). Tam-
bién el “Manifiesto que hace la Diputación Provincial del
Estado Libre de Xalisco, de Derecho y Convivencia de su
Pronunciamiento en República Federada”. Finalmente, el
5 de junio de 1823 la diputación provincial emite un co-
municado “al ver que los sentimientos de esta provincia
sobre convocatoria y federación general son enteramente
conformes con los de otras provincias de la nación mexi-
cana... y con el objeto de que se desvanezcan las equivo-
caciones...”.
En marzo de 1823 varios generales se reunieron en
Puebla para deliberar contra el emperador, poco antes
de que Iturbide propusiera al Congreso que se nombre
una regencia a la que “delegaría el Poder Ejecutivo”. La
reunión se llevaría a cabo con “comisionados” de diver-
sas provincias “por la de Michoacán, se presentó Mariano
Michelana y según se cree, él fue el que en ella propu-
so el proyecto de Federación de provincias...”5 La Junta
Provincial de Puebla, a principios de marzo de 1823, se
propuso convocar un Nuevo Congreso General para es-
tablecer la Federación.6 Posteriormente, Lucas Alamán
informa al Congreso que en abril de 1823, en Monterrey,
se formó una Junta compuesta por diputados de las pro-
vincias de Coahuila Tejas, Santander y Nuevo León, para
separarse y formar una Federación con México.7
La provincia de Oaxaca “se declaró independien-
te del gobierno central, se constituyó en estado libre y so-
berano, convocó un congreso provisional” y por si fuera
poco se declaró república federal el 1 de junio de 1823.8
El 5 de junio de 1823 en Saltillo se pidió que se convocara
a un congreso que organizara al país “bajo los auspicios
de República federada”. 9 En la Provincia de Yucatán su
diputación provincial se consideró depositaria del Poder
Legislativo. Se denominó estado soberano y el 7 de ju-
nio de 1823 la “Junta Provisional Gubernativa” ordenó a
sus diputados que la unión con México estaba sujeta a la
adopción del sistema federal. 10 La diputación provincial

57
de Zacatecas en sus sesiones del 12, 13 y 16 de junio de
1823 declara que el Congreso tiene el carácter de convo-
cante y de tener su junta el derecho de aplicar o no las
disposiciones del Congreso. 11
Finalmente, en las provincias de Querétaro y Gua-
najuato recibieron, el 12 de junio de 1823, con agrado,
los pronunciamientos por el sistema federal, por lo cual
varias corporaciones de las dos provincias se reunieron
para proclamar la Federación. 12 Lo anterior nos demues-
tra cómo varias provincias se declararon “Estados sobera-
nos”, adquirieron su independencia y formaron la Fede-
ración, pues reconocieron al decir la provincia de Jalisco,
“los derechos indisputables de sus otras hermanas, para
constituir en la forma que mejor convenga”. 13 Todas las
anteriores declaraciones de las diputaciones provinciales
repercutirían en el Primer Congreso Constituyente reins-
talado. En este sentido, el 12 de junio de 1823 se emitirá el
“Voto del Congreso por la Forma de República Federada”,
pues se acordó ese día en sesión extraordinaria “que el go-
bierno no puede proceder a decir a las provincias estar el
voto de su soberanía por el sistema de república federada,
y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se
forme convocatoria para nuevo congreso que constituya
a la nación”.
En el Segundo Congreso Constituyente se ratifi-
caría la adopción de la forma de Estado, el sistema federal
con la Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y la
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1824.
La característica esencial de los estados de la Federación
es la autonomía, que definimos como aquella capacidad
que tienen los estados de la Federación para dictar su
Constitución política local, base de su ordenamiento ju-
rídico interno, en un capo previamente autodeterminado
por la Constitución federal y un gran número de limita-
ciones jurídicas extrínsecas que le dan vida al señalarle y
acoger límites y posibilidades.
De la anterior definición ampliaré dos conceptos:
el constitucionalismo originario y el reflejo.14 El primero
es aquel que “señala límites y posibilidades para la Fede-

58
ración y para las entidades federativas”, el segundo “acoge
a esos límites y posibilidades elaborando su propio per-
fil”.15 En el desarrollo del presente trabajo expondremos
estos dos tipos de constitucionalismo. En la parte refe-
rente al constitucionalismo federal al referirnos a aquellas
normas jurídicas que organizan el funcionamiento del
Estado nacional.16 El constitucionalismo reflejo o deriva-
do será desarrollado a partir de las limitaciones y posibili-
dades que establece el Acta Constitutiva y la Constitución
de 1824, desde dos aspectos: el poder público local y los
derechos humanos locales. 17 El poder público local de-
terminado en las constituciones locales lo analizaremos
tomando en cuenta el título denominado “del gobierno
particular de los estados” (tit. IV, secc. I de la C. y aa. 20
al 23 del A), para exponer posteriormente principalmente
“el perfil” legislativo adoptado en las Constituciones lo-
cales, en relación con el poder público local, su organiza-
ción, integración, forma de nombramiento de los titulares
de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial. Las formas
de organización del poder público local serán plasmadas
en las Constituciones locales de manera muy diversa, to-
mando como base los principios siguientes, señalados en
el Acta Constitutiva y la Constitución de 1824. el Poder
Legislativo local no podía depositarse en un solo indivi-
duo, sino en un congreso o legislatura, integrado por un
número de legisladores que fijen sus Constituciones loca-
les, electos popularmente y amovibles. El Poder Ejecuti-
vo local se depositó en una o varias personas por tiempo
determinado que fijaran las Constituciones locales. Y el
Poder Judicial local se ejercerá por los tribunales que es-
tablezcan o designen las Constituciones locales.
Los derechos humanos locales fueron uno de los
temas más discutidos y legislados por el Primer Congreso
Constituyente de cada estado de la República, quedando
reflejado en las Constituciones locales el cumplimiento
de la obligación encomendada a los legisladores locales
de plasmar los derechos humanos locales en su legisla-
ción. El encargo mencionado fue en el momento que se
presentó la Constitución de 1824, cuando se dijo que a

59
los “legisladores de los Estados, toca desenvolver el siste-
ma de nuestra ley fundamental, cuya clave consiste en el
ejercicio de las virtudes públicas y privadas”.18 Los dere-
chos humanos locales generalmente quedaron plasmados
en capítulos independientes de cada Constitución local.
Nosotros sólo analizaremos los siguientes: el principio de
igualdad, la educación, la libertad de la persona, la liber-
tad de imprenta y los límites a la potestad tributaria (la
proporcionalidad de las contribuciones, los fines de las
mismas, la equidad, etcétera). El constitucionalismo re-
flejo lo desarrollamos más adelante con respecto al poder
público local y los derechos humanos locales. 19
No creemos que sea correcta la afirmación de que
“no es indispensable que figuren” los derechos humanos
locales en sus Constituciones,20 ya que, como afirma-
mos, se trató de una obligación impuesta a los legislado-
res locales, que al cumplir con ella, se legislaría de manera
muy diversa a lo plasmado en el Acta Constitutiva y la
Constitución de 1824 o en ocasiones se crearon derechos
humanos, como es el relativo al principio de igualdad, la
libertad de la persona, equidad etcétera y otras veces se le
encargó a los estados desenvolver determinados derechos
tomando en cuenta los lineamientos de la Acta y la Cons-
titución de 1824 como por ejemplo en materia educativa
(C. a. 50 fracción I) y la libertad de imprenta (C. aa. 50
fracción III, 171 y 161 fracción IV). La libertad de impren-
ta sería también limitada por las leyes generales.
La gran aportación del constitucionalismo deri-
vado o reflejo, del constitucionalismo local al nacional
quedó plasmada en los derechos humanos locales por las
siguientes razones:

a) La mayoría de los derechos humanos vigentes

se plasmaron primero en las Constituciones
locales.
b) Un gran número de derechos humanos nacio-
nales (plasmados en el Acta y la Constitución
de 1824) fueron superados por los derechos
humanos locales (plasmados en las Constitu-

60
 ciones locales).
c) La mayoría de las tesis progresistas, con alto
contenido social, nacieron en los congresos
constituyentes locales para después pasar a do-
cumentos fundamentales nacionales.

L os órganos del poder público local

Los órganos del Poder Legislativo

En cuanto a la integración del Poder Legislativo

por una o dos cámaras, fueron pocos los estados que usa-
ron un sistema bicamaral;21 la mayoría fueron unicama-
rales.22 Las discusiones a favor de una u otra forma de
conformar el Poder Legislativo fueron muy amplias. Sólo
para ejemplo diremos que en el estado de México dieron
lugar a que se dividiera el Primer Congreso Constituyen-
te del estado. Todo inició cuando se presentó el Proyec-
to de Constitución Política del Estado de México de José
María Luis Mora quien propone un congreso unicamaral,
fundándolo en: 1. Que es mejor porque facilitaría la ex-
pedición de disposiciones. 2. Que requeriría más recursos
económicos, 3. Que un cuerpo deliberante utiliza un gran
número de sujetos para que unos preparen la propuesta
hasta el estado de votación.23
Por otra parte, otros diputados consideraron me-
jor el sistema bicamaral en el mismo congreso constitu-
yente, pues argumentaron: 1. Que debido a la población
tan grande, el estado requería de dos cámaras para pro-
veer las necesidades de un millón de habitantes. 2. Que
no se alegue falta de recursos económicos porque la po-
blación tan grande los proporcionaría. 3. Que auxilia las
dos cámaras a que no se dicten disposiciones de manera
precipitada. 4. Que existían dos estados que eran bicama-
rales Veracruz y Oaxaca. 5. Que la segunda cámara tiene
sólo el carácter de órgano revisor.24
Respecto al número de curules se señaló un mí-
nimo de once individuos y a lo más veintiuno,25 para des-
pués en la Constitución de 1824 se daría plena libertad a
los estados para que determinen en “sus constituciones
61
particulares” el número de diputados (a. 158). El número
de curules se determinó en todas las entidades federati-
vas, excepto en la Constitución Política de Guanajuato,
conforme a cuatro criterios, mostrando de esta manera
que la diversidad de formas de integración de órganos
legislativos en las que fue representada la población de
esos estados con base en la adaptación de las circunstan-
cias específicas de cada estado de la República y con plena
autonomía para organizar un órgano del poder político
oficial.
El primer grupo de entidades federativas a que nos
referimos serán aquellas que fijaron el número de dipu-
tados y en su caso de senadores, en diez estados. Es un
criterio que la mayoría de los estados aplica. 26 En un se-
gundo grupo, con un criterio demográfico, se distribuyen
el número de curules con base en el total de la población,
esto es, tendrán un representante por determinado nú-
mero de habitantes en ocho estados de la República.27
Es solamente una entidad federativa la que aplica
un criterio administrativo, ya que se tendrá un diputa-
do por cada ayuntamiento de partido en Tabasco, y con
un criterio económico, en el estado de Chiapas prevén la
creación de la cámara de senadores si variaren “las cir-
cunstancias de pobreza”. Por otra parte, en Durango el
número de diputados será conforme se determine en la
convocatoria de elecciones de diputados al congreso del
estado, y los senadores serán siete. Tenemos que advertir
que los congresos constituyentes estatales no solamente
se rigen por un criterio en la distribución de curules, sino
en ocasiones por más de uno por ejemplo: el Poder Le-
gislativo del estado de México reside en un Congreso que
consta de una sola cámara, compuesta de diputados (a.
28-29).
Para determinar el número de diputados aplica
un criterio demográfico, un diputado por cada cuaren-
ta mil “almas” y un criterio fijo, pues no podrán ser me-
nos de veintiún representantes (a. 30-31). Los criterios de
asignación del número de curules fue tema de grandes
discusiones. Sólo para ejemplo mencionaremos que en

62
el Primer Congreso Constituyente del estado de Méxi-
co se propuso por José María Luis Mora, en su proyecto
de Constitución Política del estado de México, un crite-
rio fijo de veintinueve representantes propietarios y diez
suplentes (a. 52-54). La mencionada propuesta obedeció
a que —dijo Mora—comparativamente, la Constitución
Política del estado de Jalisco, con menor población, de-
termina la integración del órgano Legislativo con vein-
ticinco diputados;28 ya que era conveniente, agregaría
Mora, el número de diputados propuestos, pues “debilita
la vigorosa tentación del gobierno para hacer que las leyes
salgan a su contento”. Después el mismo Mora cambiaría
de criterio para la determinación de representantes en el
órgano Legislativo, de un criterio fijo a uno demográfi-
co, basándose en que para “que no se tenga que reformar
constantemente la Constitución cada vez que aumente su
número”.
El criterio económico para la distribución de curu-
les fue factor importante para otros estados como el de
Michoacán, que dejó a “cada legislatura fijara su número”
de miembros (a. 221), respetando los criterios señalados
en la misma Constitución, “para que cuando variaren las
circunstancias de la Hacienda pública del Estado, puedan
aumentar el número de diputados, aun cuando la pobla-
ción no dé para la base el número suficiente de almas”.29
La forma de elección de los miembros del Poder Legis-
lativo fue indirecta en todas las entidades federativas sin
excepción. La elección consistía en elegir las personas que
determine la ley a un número determinado de electores
para que estos a su vez elijan a los que deberán ser di-
putados o en que casos senadores. Lo que sí varió en los
estados fue tanto el número de electores como las veces
en que se elegían a éstos para que eligieran, a su vez a
los legisladores. La capacidad para votar y ser votado fue
limitada para grandes sectores de la población como ya
lo vimos,30 y la determinación de las circunscripciones
electorales se fijó en diversas entidades federativas en la
misma Constitución Política de cada estado, como por
ejemplo los pueblos, distritos, municipios, departamen-

63
tos, etcétera.
Las elecciones fueron indirectas, a través de la
creación de juntas, las cuales tuvieron varias denomina-
ciones. En ocasiones su mismo nombre coincidía con la
determinación de la circunscripción electoral. Así tene-
mos que algunas entidades federativas establecieron dos
tipos de juntas en diez estados31 y en cinco entidades fe-
derativas32 tres juntas. Los estados que no determinaron
las juntas electorales lo fijarían después en las leyes para
llevar a cabo la elección indirecta: en un primer término
se establecieron las juntas primarias, municipales y de pa-
rroquia, siendo éstas donde los ciudadanos elegían a los
integrantes de las juntas secundarias de partido, de de-
partamento o del estado, y los integrantes de estas juntas
electorales nombrarían a los legisladores.
También hubo estados que crearon tres tipos de
juntas. En esta tercera junta electoral, integrada por los
miembros de la junta electoral anterior, sería en donde
los electores nombraban a los legisladores, y la llamarían
junta de departamento o general del estado. El número
de integrantes de las juntas electorales fue diverso, pues
se basaron indistintamente en criterios demográficos o
administrativos.

Los órganos del Poder Ejecutivo

En todos los estados de la República, el Poder

Ejecutivo se deposita en una persona que se denomina
gobernador, excepto en el Estado de México ya que se
consideró que “las personas que lo desempeñarán” (ca-
pítulo I del título III) son “un gobernador y un consejo”
(a. 121). Es así como se presenta en el proyecto de Cons-
titución del Estado de México de José María Luis Mora,
quien dijo, al momento de la presentación en lo general
del proyecto que, tan importante es “la unidad en el prin-
cipio de obrar: la rapidez de la acción ...[como] la indis-
pensable asociación del gobernado a un Consejo, que con
sus luces y prudencia conspirase al mismo fin...”33 pues
se agregó que deben de tomarse en cuenta en la discusión

64
de una materia “...la resolución y ejecución de ella: [así]
la primera pertenece al cuerpo consultivo y la segunda al
gobernador, de manera que tanto aquél como éste cons-
tituyen lo que se llama gobierno...”34 El consejo de estado
del Estado de México se integró por un teniente gober-
nador y cuatro consejeros nombrados por el Congreso
del estado y las facultades que tienen los integrantes del
consejo son muy importantes, como son en las siguientes
materias: ser oídos para que el gobernador pudiera pre-
sentar el veto (a. 46), ejercer las provisiones eclesiásticas
del estado (a. 134), estar de acuerdo el gobernador con el
consejo para pedirle o negarle a la diputación permanen-
te que convoque a sesiones extraordinarias al congreso (a.
134), y calificar la indispensable utilidad en el caso de ex-
propiación (a. 136). Es así como se establece un ejecutivo
colegiado, pero estas disposiciones que lo regulan fueron
sustituidas el 15 de mayo de 1834 en el capítulo referente
al consejo de gobierno por el de secretarías de despacho,
así como los artículos referentes a los consejeros por se-
cretarios de estado.
En otras entidades federativas también se pro-
puso Ejecutivo colegiado pero no fueron aprobadas. En
Guanajuato en el proyecto de Constitución política del
estados se prevé el ejecutivo plural. Enseguida expondre-
mos la argumentación que se dio en el Primer Congreso
Constituyente de Guanajuato, a favor del Ejecutivo plural
y/o contra el Ejecutivo unipersonal:

1. (Septién y Montero) “que sólo poniendo tres suje-

tos se conseguirá la felicidad y la libertad del esta-
do: que una sola persona es muy fácil propenda al
despostismo”35
2. La comisión de Constitución política del estado
propone que: “recaiga el poder ejecutivo en tres
individuos, por evitarse de esta manera el despo-
tismo, la denominación y el ataque directo de los
derechos del hombre...”36

Y a favor del Ejecutivo unipersonal y/o contra el

65
Ejecutivo plural, se dijo:

1. (García de León) “pesa mucho al considerar, que la

unidad y celeridad del gobierno es tanto más ne-
cesaria...” 37
2. (García de León) “que el nuevo gobierno, recaiga
en una sola persona que provisionalmente ejecute
cuanto es de su atribución, y que se le den ciertas
facultades, que ni lo depriman, no lo hagan dés-
pota”. 38
3. (Leal) “la elección de un solo individuo, puede ha-
cerse con mas acierto... poniendo a su frente un
consejo en quien se hallan las luces necesarias para
consultar sus deliberaciones en los asuntos gra-
ves...” 39
4. (Galván) “el poder ejecutivo no debe confiarse a
una corporación, ni a un de tres personas, sino a
un individuo solo... la práctica de los pueblos libres
lo confirman... el contrato de asociación de Maldo-
nado, artículo 71; la constitución de Jalisco, artículo
93; la Constitución de Colombia, 105, y finalmente
las Constituciones primera y segunda de los Nor-
teamericanos. Aún hay más: Benthan, tomo 3 capí-
tulo 21 ‘la unidad, dice, en todos los casos en que
es posible... es favorable, porque hace pesar toda la
responsabilidad... sobre uno solo’ ... lo mismo dice
Montesquieu, libro II. cap. 6 ‘la potestad ejecutiva...
esta parte del gobierno que casi siempre necesita de
una acción momentánea, la administra uno, mejor
que muchos...’ pero lo que no deja lugar a dudas es
lo que trata Rocafuerte en su ensayo político...’este
poder que está confiado a un presidente...goza de
las ventajas de la perfecta unidad, de un mando,
único medio de evitar las rivalidades que siempre
existen...la división del poder ejecutivo es siempre
peligrosa a la misma libertad, como lo comprueba
la historia de los treinta tiranos de Atenas, la de los
directores de Francia, la de los cinco regentes de
España y últimamente, la Regencia de México’”.40

66
 Las formas de elección de la persona o personas
en donde se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo se
eligen de diversas formas, hay sea por elección popular en
ocho estados de la República,41 en las que elige el congre-
so del estado en cuatro entidades federativas,42 o el con-
greso y los ayuntamientos, en un estado,43 y al congreso y
el consejo de gobierno en una entidad federativa.44
El Poder Ejecutivo generalmente tuvo un órgano
que ejercía algunas funciones de consulta que fu indepen-
diente del gobernador, pero fue creado principalmente
para auxiliar en el ejercicio de la función ejecutiva. Este
órgano tuvo varias denominaciones como consejo de
gobierno en siete estados,45 senado en un estado,46 junta
consultiva en dos entidades federativas,47 junta o conse-
jo en un estado.48 Este órgano tenía diversas facultades,
entre ellas las de responder a las consultas solicitadas por
el gobernador y otras que sin la aprobación del consejo
no sería válido determinado acto de la función ejecutiva.
Pasaremos más adelante a analizar de manera detallada
algunas facultades del órgano en estudio, el cual llamare-
mos consejo de gobierno para referirnos a todas las deno-
minaciones que anteriormente señalamos.
El consejo de gobierno fue un órgano que se creó
en varios estados de la República para ejercer un control
sobre el gobernador. Esto lo podemos aclarar cuando
veamos diversos aspectos del órgano colegiado en estu-
dio en este orden: forma de elección o nombramiento de
los integrantes, quienes y cuántos son los integrantes y
finalmente las facultades que tenían estos órganos. Los
integrantes de los consejos de gobierno fueron algunos
nombrados y otros se eligieron, por elección popular en
cuatro estados,49 el congreso del estado los elige en cin-
co entidades federativas; 50 si se integra el consejo de go-
bierno por algunos legisladores, en tres estados,51 o por
miembros de la administración pública del estado en cua-
tro entidades federativas.52 En Yucatán el secretario de
gobierno y el tesorero del estado, en Zacatecas el teniente
gobernador del estado y el ministro de hacienda pública
del estado; en Nuevo León el jefe de hacienda, el secreta-

67
rio de gobierno, y el alcalde primero de la capital, en Chi-
huahua el administrador de rentas, y si el vicegobernador
es miembro del consejo de gobierno, en nueve estados.53
El consejo de gobierno de las entidades federati-
vas se integró por diversos miembros con tres,54 cuatro,55
cinco56 seis57 o siete58 consejeros.

Los órganos del Poder Judicial

La estructuración de los órganos de poder públi-

co es más diversa en las entidades federativas en lo que
respecta al Poder judicial que en los otros poderes públi-
cos, y aparece como nuevas formas de controlar el poder
público mediante relaciones interórganos e intraórganos,
plasmadas por los primeros constituyentes de las entida-
des federativas y que enseguida expondremos en este or-
den: qué tipo y número de jueces existe, quién los nombra
y cómo se organiza el órgano supremo de justicia de los
estados.
Los tipos de jueces fueron muy variados, esto es,
aquellas personas que ejercen funciones jurisdiccionales
que dirimen controversias entre las partes fueron denomi-
nadas de diversas maneras,, esta diversidad tiene siempre
un sentido específico, por ejemplo; en algunas ocasiones
su nombre indica determinada jurisdicción territorial del
órgano público como los jueces de partidos o los jueces
de los pueblos, o hacen referencia a su jerarquía, jueces de
primera o de segunda instancia, o a su composición entre
otras características, los jurados, o finalmente al órgano
público al que pertenecen los ministros (esta última de-
nominación se aplica para aquellos que ocupan el órgano
supremo del Poder Judicial del Estado). La lista completa
de los jueces son las siguientes personas: alcaldes,59 jueces
de paz, 60 letrados o de letras,61 de partidos,62 de pueblos,63
de municipios64 inferiores,65 de primera,66segunda67 y ter-
cera68 instancia jurados,69 magistrados70 y ministros.71
Antes de seguir adelante queremos que quede claro que
en varias entidades federativas no les dan una denomina-
ción específica a los titulares de los órganos que ejercen

68
la función jurisdiccional, pues en varias ocasiones sólo se
refieren a ellos como jueces. Por ejemplo, al titular o titu-
lares del órgano supremo de justicia del estado el deno-
minan “juez”, y por lo que si en varios estados no los lla-
maron “ministros”, no los consignamos con este nombre
en la lista referente, no quiere decir que no tengan alguna
entidad federativa, órgano supremo de justicia, sólo que
no los denominaron como señalamos.
Antes de pasar al número de jueces diremos en
relación con la creación de los jurados, como dio lugar
a que en algunos estados se establecieran como institu-
ciones “tentativas antes de adoptar su generalidad” ya
sea que limitaron su ámbito territorial o las materias que
conociera, como la penal en delitos graves en el estado
de México. En el Estado de México funcionó después de
haberse empatado la votación sobre su creación, e inme-
diatamente con la llegada de un diputado se lograría esta-
blecerse este experimento, pues se argumentó a su favor
que ya había funcionado en Estados Unidos, Inglaterra y
en otros estados de la República mexicana. Las opiniones
en contra de los jurados no lograron convencer a “la ma-
yoría” de los diputados, pues se dijo que (Cortázar) “no
es el mejor tiempo para el establecimiento de un jurado,
aquel en el que reinando solo el espíritu de facción y los
partidos, se han echado en olvido los principios, y sólo se
mira a los hombres para absolverlos o condenarlos, per-
tenezcan a este o al otro partido”, inmediatamente res-
pondería otro diputado (Jáuregui) “los partidos los hay
en todo país libre, en la misma Inglaterra, sin que por el
jurado se desgarren los unos a los otros”. 72
En cuanto al número de jueces, se usaron varios
criterios para su determinación, criterios que variarían
según el tipo de juez. Fueron los siguientes: fijos,73 econó-
micos,74 administrativos75 demográficos76 según dispon-
ga la legislación77 o lo determine el Congreso del estado.78
La información anterior nos permitirá tener una idea más
clara del ámbito jurisdiccional territorial de varios jueces,
cuantas personas son titulares y en que parte del territo-
rio del estado se distribuye el poder público referente a la

69
función jurisdiccional. Es importante resaltar la diferen-
cia tan grande entre uno y otro estado de la República en
cuanto al número de titulares de los tribunales. Por ejem-
plo: en Veracruz el poder público, en este caso la función
jurisdiccional, en Veracruz en una persona, mientras que
en Jalisco en nueve.
En la parte referente a quienes nombran a los jue-
ces, no son sino en la mayoría de los sistemas, una forma
más de control interórgano, aunque también existieron
como una forma de nombramiento no por medio de ór-
ganos públicos, la elección popular y en otros casos los
jueces sólo se nombrarían una vez, pues su cargo sería
“perpetuo”. 79
En Michoacán se propuso, en el Primer Congreso
Constituyente del estado, que los miembros del máximo
tribunal de justicia del estado fueran perpetuos. La co-
misión encargada del proyecto del Poder Judicial se pro-
nunció en su favor (Jiménez) diciendo que “la escasez de
letrados que hay en el estado para ocupar estos destinos...
y que ya se había aprobado por este mismo congreso que
los miembros de la audiencia fueran perpetuos”. Otros di-
putados (Aguilar, Rayón, Salgado, González y Villaseñor)
se opondrían, señalando que: “la perpetuidad de estos
funcionarios públicos pudiera resultar que este tribunal
se erigiese en déspota... que debían ser amovibles aunque
fuera por un período largo... [además] que este sistema
no es nada conforme a las instituciones que nos rige”. En
esta sesión ganó por un voto la propuesta que establecía
que los miembros del señalado Tribunal amovibles. Des-
pués (el resultado lo conocemos), en el mismo congreso
propondría lo contrario, a escasos veintiocho días de ha-
berse aprobado lo anterior, para quedar plasmado en la
Constitución Política del estado la perpetuidad.80
Los sistemas de nombramiento fueron varios pues
en algunos casos intervenía sólo un órgano público y en
otros casos más de uno, ya sea porque la participación de
un órgano requería de estar de acuerdo con el otro con
respecto a las personas propuestas, como un órgano de
consulta, o como simple órgano que computa los votos.

70
Por otra parte, los jueces, decíamos en varios estados fue-
ron electos por los habitantes.81 Mediante el sistema de
elección indirecta, pues nombraban a electores (prima-
rios, secundarios, etcétera), para que éstos a su vez nom-
braran a los titulares de los órganos públicos, jueces en
este caso, lo cual nos permite afirmar que se dio una ma-
yor facilidad para el acceso al poder mediante este siste-
ma, pues podían ser electos aquellos que se encontraban
bajo los supuestos de la ley como candidatos. También se
abren las posibilidades de acceso al poder, pues serán los
grupos políticos los que en la contienda electoral partici-
parían para obtener el triunfo de sus candidato y reque-
rirán de los votos del mayor número de ciudadanos para
obtener el poder en estos órganos. 82
En el Primer Congreso Constituyente del estado de
Michoacán se expusieron argumentos en favor de la elec-
ción popular de aquellos que ejercen funciones jurisdic-
cionales, de los alcaldes, y fue este cargo el que provocó
que se cuestionase quién debía nombrar a los menciona-
dos miembros del Poder Judicial, argumentando por su
establecimiento (Lloreda) “que parece más conforme que
los jueces que se establezcan, sean elegidos y nombrados
inmediatamente por el pueblo y no por el gobierno, pues
en este caso una parte del poder judicial se entendería
como emanación del ejecutivo, lo que desde luego sería
confundir los poderes... es más hasta en los gobiernos
despóticos se había respetado la jurisdicción de los alcal-
des... no obstante la propensión del gobierno español a
extender los privilegios a los letrados”. Con base en esta
argumentación, el Congreso Constituyente del estado
aprobaría por mayoría la elección popular, aunque quedó
plasmada en las actas la argumentación perdedora en la
votación, en este sentido (Villaseñor): “siendo el sistema
popular representativo ningún derecho se usurpa al pue-
blo en que sus comitentes nombren los jueces, pues como
ha dicho muy bien el señor Huarte, todos los gobiernos
deben dirigir su objeto a la mejor utilidad y beneficio de
los pueblos...” 83
Los órganos públicos encargados de nombrar a los

71
jueces, aquellos que tenían el control del Poder Judicial
mediante el nombramiento de los que ejercen la fun-
ción jurisdiccional, los dividiremos en dos grupos: uno,
cuando interviene en este nombramiento un solo órga-
no y dos, cuando intervienen más de uno. En el primer
caso están el Congreso del estado,84 el gobernador, 85 los
ayuntamientos 86o bien, se dejaría a lo que disponga una
ley posterior.87 En el segundo caso, cuando participarían
más de un órgano público, esto es, cuando se distribuye el
control del poder de nombramiento en más de un órgano
público, se presenta cuando el Congreso del estado aprue-
ba y el gobierno propone a los candidatos,88 el gobierno
nombra y el congreso del estado aprueba,89 el gobierno
nombra y consulta a su consejo,90 el gobierno nombra y
propone la terna un órgano del Poder Judicial,91 el con-
greso del estado nombra a los jueces de la terna propuesta
por el gobernador, quien a su vez la consultó con su con-
sejo,92 y finalmente cuando el gobierno nombra en base
en la propuesta en terna de su Consejo, y aprueba el Con-
greso del estado.93 Una forma de control intraórgano es
aquella en la que participa el órgano del Poder Judicial en
el nombramiento de alguno de sus miembros, no obstan-
te que se encuentra atenuado su control, ya que en él sólo
participa mediante la proposición de los candidatos que
otro órgano del poder público se encargará de designar.
La determinación del órgano que nombra a los
jueces fue objeto de grandes discusiones en los prime-
ros congresos constituyentes de las entidades federativas.
Para muestra expondremos sólo algunas discusiones y su
argumentación. En Guanajuato en su Primer Congreso
Constituyente “se manifestó lo delicado de la materia”.
En días posteriores se expondría de manera amplia la
argumentación a favor de que el nombramiento lo reali-
zará el Ejecutivo o el Legislativo. Se cita a Montesquieu,
Constant, Rocafuerte, etcétera para fundar la propues-
ta a favor del Ejecutivo, y se diría (Esquivel) que “no se
trata de darle una preponderancia, que viniese a ser tan
funesta a los otros poderes”, y que si se le acusa al titular
del Poder Ejecutivo de que puede caer en el despotismo

72
con estas facultades, “¿quién nos asegura que este cuerpo
[el Poder Legislativo] no podría también convertirse en
déspota?”, además, que la facultad de “nombramiento de
empleos” corresponde, se dijo, al Ejecutivo, y se citarían
más de cinco constituciones para fundar este argumen-
to. Finalmente, se aprueba que los ministros del Supremo
Tribunal sean nombrados por el gobernador del estado, y
el Congreso participaría sólo para aprobar estos nombra-
mientos; su participación sólo es de trámite, de auxilio al
nombramiento, no es decisiva. 94
En Michoacán también se plantearía la disyunti-
va de quien elige a los jueces, el congreso o el gobierno, y
se acuerda “que el Congreso sólo por esta vez se reservaba
el nombramiento de los ministros de la audiencia del es-
tado” antes de expedir u constitución política del estado;
finalmente plasman en la misma carta fundamental, que
será el Congreso del estado quien nombre a los miembros
del estado, quien nombre a los miembros del Tribunal Su-
perior del estado.95
El poder público depositado en el órgano supre-
mo de justicia de los estados mediante el ejercicio de la
función jurisdiccional, será afectado de diversas maneras,
dependiendo de la estructura de estos tribunales, esto es,
ya sea que los tribunales sesionaran en dos,96 o en tres sa-
las;97 en las otras entidades federativas nos e señala en su
Constitución política cómo sesionaran los mencionados
tribunales.

D erechos humanos en el ámbito local

La libertad de la persona

Fue una preocupación de los diputados de los con-

gresos constituyentes de las entidades federativas, el de
dejar plasmada en las Constituciones políticas de los esta-
dos su posición respecto a la libertad por lo que desarro-
llaremos esta primera parte con base en esos documentos,
para después pasar a la legislación de algunos estados.
De la primera Constitución Política de cada estado,
73
son sólo lamentablemente cuatro las entidades federati-
vas que de manera amplia dan libertad a aquellos esclavos
que se encuentren en su territorio, ya que establecen la
prohibición de la esclavitud para siempre, así de general;
98
y de todos los estados sólo el de Occidente expresamen-
te amplía la libertad afectando a una de las formas de la
esclavitud, pues señala que quedan libres aquellos que se
encuentran bajo la “servidumbre” por aquel “injusto trá-
fico”.99 En Jalisco se solicitó al Congreso del estado, por
una “ciudadana” que se dé “libertad [a] dos hijas suyas
que se hallan en estado de servidumbre”.100 Se pasó la
petición a una comisión especial, y no sabemos que se re-
solvió, pero en su Constitución no se prevé expresamente
la servidumbre.
En las otras entidades federativas la libertad fue
restringida en diversos ámbitos. Así tenemos que no se
admitió la esclavitud sólo para “los ciudadanos” en dos
estados,101 se prohibió sólo su “introducción” en siete
estados102 y con un término más limitado se amplía la
esclavitud, con prohibirse el “comercio” de esclavos en
cuatro estados;103 además, se consideró que “nadie nace
esclavo” en siete estados 104 y se declara libre a los hijos
que nacieron de los que actualmente existen en dos en-
tidades federativas, esto es, sólo a los hijos se les da su
libertad, no a los padres de los esclavos,105 y además se
señaló que habrá indemnización en cuatro estados106 y es
en un estado donde simplemente se dijo que se expedirá
una ley para manumitirlos, sin precisar si habrá o no in-
demnización.107
Por otra parte, en dos estados no podrían ser ciu-
dadanos los esclavos, pues lo serían hasta el momento
en que adquieran su libertad.108 Ni en la Constitución
Política de Guanajuato, ni en las actas de sesiones de su
Congreso Constituyente se hace referencia de manera ex-
presa a los esclavos y sólo otorga a los transeúntes en el
estado los derechos imprescriptibles de libertad e igual-
dad.109 No sabemos si sus diputados comprendieron la
prohibición de esclavitud en el otorgamiento del derecho
de libertad que plasman en su carta fundamental, porque

74
de las actas de sesiones no se desprende ni proporciona
información para afirmarlo.
En relación con la legislación de los estados re-
ferente a la esclavitud, parece que Yucatán fue el primer
estado que prohibió la “esclavitud” y además declaró li-
bres a los que nacieran en la península, no obstante que
aproximadamente existían sólo unos doscientos. 110
En Jalisco se pidió a los amos que proporcionen a
los ayuntamientos datos generales de los esclavos, para
que el Congreso del estado analice estos informes, y aque-
llos amos que no cumplan, tendrán la obligación de de-
jar libres sus esclavos, disposición que no tuvo aplicación
en todo el territorio, ya que se tuvieron que expedir dos
decretos más para que se cumpliera, y es que “no se po-
día ver con indiferencia” su incumplimiento, pues ya se
había publicado la Constitución Política del estado que
prohibía la esclavitud. Aunque se insistió sobre el cum-
plimiento de estas disposiciones, después se aprobó que
la libertad a los esclavos “no comprende a los extranjeros
transeúntes que tienen esclavos” conforme a un dictamen
que expidió el Congreso del estado,111 usando la misma
interpretación restrictiva que sugirieron Ramos Arizpe
y Mier en el Segundo Congreso Constituyente.112 Esto
muestra claramente una interpretación restrictiva de la li-
bertad dada en la Constitución Política del estado, ya que
se había establecido una “prohibición absoluta de la escla-
vitud”. Son varias las entidades federativas que “invierten”
para el rescate de esclavos. Así, tenemos que en Oaxaca se
faculta al gobierno del estado para tomar de los caudales
públicos $9,000.00 para el rescate de esclavos de Trapiche
de Ayotla “conforme a la contrata que tiene celebrado con
el dueño de aquel ingenio”.113 En San Luis Potosí, en me-
moria de Hidalgo, se da la libertad a “todos” los esclavos
a cuenta de la hacienda del estado, por el precio que haya
costado, y aquellos que se adquirieron por “derecho de
cría” se pagará la mitad que se hubiere dado en la “com-
pra de la madre” y aquel que de libertad a su esclavo sin
precio, “se contemplará como humano”.114 Estas indemni-
zaciones muestran la jerarquía que propone la burguesía

75
liberal entre el derecho de propiedad sobre el de libertad,
puesto que (Huarte) “aman la libertad de sus semejantes”
pero nunca admitieron que se “toque un derecho impres-
criptible, sagrado, y fundamental del sistema republica-
no, cual es el de propiedad”.115 Como podemos observar
la esclavitud admitida fue en diversos estados, pues las
prohibiciones que se establecieron en el papel eran muy
limitadas en la mayoría de ellas, dejando abierta la puerta
para restringir la libertad en aquellos caos en que no se
adecuaban a las hipótesis normativas.

Libertad de imprenta

Tanto el Acta constitutiva como la Constitución

de 1824 contienen disposiciones referentes a la libertad
en estudio, las cuales prevalecen con las leyes generales
a las Constituciones de los estados. Por lo tanto, si no se
expidieron antes de las Constituciones de las entidades
federativas leyes generales por el Congreso de la Unión
en materia de libertad de expresión e imprenta, sólo se-
ría jerárquicamente superior el Acta y la Constitución de
1824, de esta manera no podía ser limitada esta libertad
por los estados, como lo fue y como lo explicaremos en
las siguientes líneas. Antes de pasar a las disposiciones es-
tatales nos referiremos al Acta y a la Constitución. Desa-
rrollaremos su tratamiento en este orden: determinación
de la libertad, quiénes son los beneficiados, qué limites
tiene, qué modalidades, qué sujetos participan en su de-
terminación y de qué manera y finalmente que se prevé
para dificultar su cambio. Los derechos reconocidos en
estos documentos son: libertad de imprenta (C. a. 171),
así sin calificarla, política de imprenta (C. a. 50) y de im-
primir y publicar ideas políticas (A. a. 31). La diferencia
de las señaladas libertades en estos documentos saltan a
la vista, pues unas son más amplias que otras. Los bene-
ficiados con esta libertad son todos los habitantes de la
Federación, de cada uno de los estados (A. a. 31 y C. a.
161), y su único límite serán las leyes generales (C. a. 161).
Hay que aclarar que si bien el Acta pone como límite de

76
esta libertad lo que determine la ley, sin decir general o
particular de manera expresa, cuando se discutió este ar-
tículo en la sesión del Segundo Congreso Constituyente
se pretendió no darle participación a las entidades fe-
derativas en esta materia. además, en la constitución de
1824 se establece expresamente que las leyes generales
prevalecen, a lo que los estados deberían ser acordes en
esta materia, lo cual es también conforme a un sistema
federal. Los sujetos que participan en la determinación d
la libertad de imprenta son el Congreso de la Unión para
protegerla y arreglarla y los estados para proteger a sus
habitantes. Por último, para dificultar su cambió se prevé
la cláusula pétrea. Con respecto a las entidades federati-
vas, las diferencias fueron grandes, porque aquellas sólo
estaban facultadas para referirse a la libertad de imprenta
mediante leyes particulares para proteger a los habitantes
de sus estados pero nunca debieron restringir la libertad
de imprenta. Las Constituciones políticas de los estados
se referirán a la libertad de imprenta,116 a la libertad po-
lítica de imprenta,117 a la libertad de imprimir y publicar
pensamientos, opiniones,118 a imprimir ideas políticas119
y a la libertad de la prensa.120 Es necesario señalar que
las Constituciones de varios estados se refieren a más de
una de estas libertades en un mismo documento, lo cual
no es algo incorrecto, pues se presenta este caso cuando
es una atribución del Congreso para alterarla, pero sólo
cuando se refiere a una libertad política. Las disposicio-
nes referentes a las libertades señaladas en el párrafo an-
terior serán aplicables a todos los individuos del estado,121
a sus habitantes122 ciudadanos,123 diputados, consejeros124
y reos.125 El ámbito personal de aplicación de estas dis-
posiciones va de lo más general a lo más restrictivo. Por
ejemplo, en el segundo caso no se prevé a los transeúntes
y en el tercero a las menores de edad, a lo que tenemos
que agregar que con respecto a los gobernantes señala-
dos se presenta como una disposición que les limita su
libertad, y en el último caso no es sino la repetición del
derecho que tienen los que se encuentran en tal situación.
Se establecen como límites a estas libertades: las leyes ge-

77
nerales,126 la ley,127 la religión,128 la forma de gobierno re-
presentativo popular federal129 y no ofender a otro.130 La
única limitación permitida por el Acta y la Constitución
de 1824 es la primera, las otras son inconstitucionales. Li-
mitar la libertad de imprenta en materia de religión fue
una de las garantías que ocasionó grandes discusiones en
los congresos de los estados, finalmente, la mayoría de las
entidades federativas no la limitó. El Estado de México
es una de las entidades federativas con mayor número de
eclesiásticos y no obstante no permitieron sus diputados
poner estas limitación, pues consideraron que era una fa-
cultad de la Federación proteger la religión, porque no es
conveniente “extender la obligación de este gobierno [del
estado] a protegerla, por las dificultades que para ello se
pulsaron. Cuando se discutió el artículo respectivo de la
ley orgánica, y porque la federación ha reservado para sí
el ejercicio de esta facultad”.131 En el Congreso del estado
de Jalisco el Ayuntamiento de la Villa de Autlán propuso
que los escritos referentes a materias de religión se publi-
quen hasta que hayan pasado “previa calificación y exa-
men del ordinario”.132
Los sujetos que participan oficialmente en la alte-
ración de estas libertades son: las entidades federativas,133
los congresos de los estados134 y el clero.135 Sin determinar
todavía la forma de participación de estos sujetos pode-
mos decir que se presentan algunos problemas, pues en la
primera no se sabe que autoridad de ese estado es la que
participa, y en la última su sola presencia da a entender
la violación a la igualdad en la participación, a la parcia-
lidad en la selección de documentos que pueden alterar
de manera directa e indirecta la libertad de imprenta. Los
sujetos oficiales participan de la siguiente forma: El esta-
do garantiza estos derechos,136 los conserva y protege,137
ampara y protege138 El Congreso del estado vela por el
cumplimiento de esta libertad139 la protege,140 la garantiza
como derecho,141 asegura, protege, arregla esta libertad,
prevé y castiga sus abusos,142 y el ordinario eclesiástico
sujeta a previa censura los escritos sobre religión.143 Estas
libertades son protegidas a través de cláusulas pétreas,144

78
esto es, se considera que “jamás” podrán suspender, de-
rogar o reformar las disposiciones que las regulan. Son
pocas las entidades federativas que adoptan este tipo de
cláusulas, pues aunque (Galván) en el Congreso General
de México no se dio respuesta a una madura reflexión so-
bre su no adopción se consideró que “según Bentham en
la generación presente no tiene derecho de privar a las fu-
turas [legislaturas] de la facultad de variar las leyes cons-
titucionales, concurriendo la tercera parte de los votos”.145
Finalmente, Veracruz es el único estado de la República
que no establece en su Constitución política la libertad de
imprenta, ya sea como derecho de sus habitantes o como
atribución del Congreso del estado para regularla. Lo
que es muy interesante es que en 1827 envía al Congreso
General una “iniciativa sobre el arreglo de la libertad de
imprenta” y manda copia a las legislaturas de los estados
para que se haga lo que se “crea más conveniente”. 146
Las entidades federativas regulan de manera muy
diversa la materia de contribuciones, inclinándose en
varias ocasiones por alguna de las tres tesis señaladas
anteriormente.147Así, las discusiones que se dieron en los
órganos legislativos de 1821 a 1824 repercutirían en los
congresos constituyentes de los estados, los cuales a su
vez, serían partícipes de tesis con un alto contenido so-
cial y en ocasiones superarían a las tesis de los órganos
legislativos nacionales de la época. Por ejemplo, el estado
de Occidente es el único estado que de manera expresa
establece en su Constitución política que los jornaleros
no pagarán contribuciones, reconociendo de esta manera
que existen sectores de la población que no tienen capa-
cidad contributiva. Ahora pasaremos a explicar la forma
en que se reguló el pago de contribuciones en los esta-
dos, en el siguiente orden: el sujeto activo y pasivo de las
contribuciones, la proporcionalidad, la equidad, el fin de
las contribuciones, disposiciones que mantienen la mis-
ma estructura fiscal, y por último, reglas para dificultar el
cambio de contribuciones. Los sujetos obligados al pago
de contribuciones en las entidades federativas fueron los
siguientes: en un estado todo hombre,148 en tres entida-

79
des federativas los habitantes del estado,149 y en nueve
estados de la república los ciudadanos.150 La elasticidad
con que se manejan estos términos va en detrimento de
varios sectores de la población, pues al no hacer excep-
ciones unos amplían el número de los obligados al pago
de contribuciones, de lo más general a lo más específico,
todo hombre, habitantes o ciudadanos son los sujetos.
Los sujetos autorizados para modificar o establecer con-
tribuciones fueron los congresos locales. Para imponerlas
se usaron diferentes denominaciones, pero todas en ge-
neral se refieren a la misma atribución, ya sea como una
facultad para imponer,151 señalar152 determinar153 o esta-
blecer contribuciones.154 Los sujetos obligados al pago de
contribuciones deberían contribuir en forma proporcio-
nal, ya sea de sus haberes, en cinco estados;155 riquezas,
en tres entidades federativas;156 bienes, en dos;157 gastos
de los contribuyentes, en un estado;158 gastos que han de
cubrir los gastos públicos159 y según sus facultades en tres
entidades federativas.160 La proporción exigida es diferen-
te para cada entidad federativa, pues para unos estados el
límite será la situación económica de los contribuyentes,
los gastos del estado e inclusive en algunos casos serán
“las facultades” de los ciudadanos; además, como pode-
mos observar, en varios estados la proporción se refiere
a más de un tipo, por ejemplo: en Tamaulipas los con-
tribuyentes pagan en proporción a sus haberes y de los
gastos públicos, esto es, el límite de sus obligaciones será
el que resulte del equilibrio de los haberes de los obliga-
dos y los necesarios para cubrir los gastos públicos. Por
otra parte, es muy importante señalar que varios estados
reconocen que el límite de estas contribuciones no debía
afectar negativamente a sus habitantes, pues debía ser “a
costo de los sacrificios menores”161 o el caso en el que
se señala que “el cobro será de modo más útil y benéfico
de los pueblos”.162 La equidad no fue un concepto muy
usado por los constituyentes de los estados, pues sólo en
dos Constituciones Políticas se refiere a él.163 Cabe men-
cionar que el estado del Occidente es el único que a ni-
vel constitucional exime del pago de contribuciones a los

80
jornaleros, lo cual es compatible con la equidad, pues se
reconoce que este sector no tiene capacidad contributiva,
además, se establece que, por los “frutos comestibles de
primera necesidad” tampoco se paga la alcabala llamada
“del viento”. Cabe hacer notar que además de establecerse
en una Constitución política esta disposición, también se
reconoce que estos productos son básicos para grandes
sectores de la población.164Las demás entidades federa-
tivas establecen las contribuciones sin estar obligadas
imponerlas de manera “equitativa” y otras advierten de
manera expresa que sus contribuciones “se repartirán sin
excepción ni privilegio”,165 o sea que no reconocen que al-
gunos habitantes no tengan capacidad contributiva, pues
“sin excepción” todos pagas las contribuciones. Las con-
tribuciones recaudadas se destinarán para diversas áreas.
Así, en tres entidades federativas se utilizan para cubrir
los gastos públicos,166 en once los gastos del estado,167 en
un estado los gastos comunes168 y en los siguientes en uno
también, seguridad del estado,169 gastos aprobados por el
estado,170 sostén del estado siempre y cuando no produz-
can un exceso de un tercio anual del presupuesto.171 Es
regla aceptada por todos los estados de la República, que
comprenden en todos los gastos antes mencionados la
cuota que entregarían a la Federación. Es también acepta-
do por varias entidades federativas la conservación de la
estructura fiscal, primero porque no podían cambiar un
sistema impositivo de manera muy rápida, pues reque-
rían de mucho tiempo y eso los detendría más en la expe-
dición de su Constitución política, y además requerirían
de una organización para la modificación de la estructura
administrativa de las dependencias que recaudaban las
contribuciones, así que prefirieron que la modificación
fuera paulatina, por lo que dijeron, “subsistirán las an-
tiguas [contribuciones] hasta que se publique su deroga-
ción”.172 Algunos estados fueron un poco más estrictos en
la conservación de la estructura fiscal, pues establecieron
que la misma administración y recaudación de contribu-
ciones se conservaría mientras no se derogue,173 y sólo en
un estado de la República se advirtió de manera expre-

81
sa que se conservarían esas disposiciones en materia de
contribuciones “mientras se fijan las convenientes”.174 Se
acepta que no son las necesarias en ese momento y en
esta entidad federativa para su población, pues después se
ocuparían de las contribuciones. La dificultad para esta-
blecer o modificar las contribuciones se presenta sólo en
cinco estados y, consiste en dos aspectos: uno en cuanto
al límite de tiempo175 y otro referente al órgano Legislati-
vo.176 En el primer caso se establece que sólo podrán alte-
rarse las contribuciones en determinado mes, se termina
el plazo para su modificación en fecha fija o se obliga a
que el órgano Legislativo, se ocupe de las contribuciones
sólo en las primeras sesiones.177 En cuanto al órgano Le-
gislativo, se exige en un estado que el quórum de asisten-
cia y votación sea de tres cuartas partes de los diputados
miembros,178 y en otra entidad federativa la Cámara de
Diputados es la cámara de origen para las iniciativas de
ley en materia de contribuciones.179

Alfredo Islas Colín

Investigador en el Centro Nacional
de Derechos Humanos de la CNDH

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Notas

1
Cfr. Barragán y Barragán, José. Introducción al federalismo la
formación de los poderes, 1824, UNAM, 1978, 372 pp.
2
Herrera, Estudios, 1940: 40-43. Este autor difiere de nuestra
opinión al afirmar que “los Estados todos no comenzaron a te-
ner existencia constitucional, sino en virtud de la Acta Consti-
tutiva”.
3
Reyes Heroles, El liberalismo, T. I. 1957: 367.
4
Carpizo. La Constitución de 1917, 1982: 241-242 y De la Cue-
va, La Constitución de 1857: 1238-1239.
5
Bustamante, Cuadro, 1846: 110-111.
6
Bustamante, Cuadro, 1846: 159.
7
Bustamante, Cuadro, 1846: 160 y Barragán, Introducción,
1978: 142-143.
8
De la Cueva, La Constitución de 1857: 1238, Bustamante, Cua-
dro, 1848: 173-174. Carpizo, Estudios, Sistema Federal, 1983:
90. Reyes Heroles, El liberalismo, T. I. 1957: 380. Y Barragán,
Introducción, 1978: 139-142.
9
Carpizo, Estudios, El sistema, 1983: 90 y Reyes Heroles, El Li-
beralismo, T. I. 1957. 380.
10
Zavala, Ensayo, 1845. 193. González, Raza: 67 y Barragán, In-
troducción, 1978. 136-139.
11
Reyes Heroles, El liberalismo, T. I. 1957. 380.
12
Reyes Heroles, El Liberalismo, T. I. 1957: 3890 y Barragán, In-
troducción, 1973: 147.
13
Barragán, Introducción, 1973. 161.
14
Valadés, Los límites, 1988. 788-790.
15
Valadés, Los límites, 1988. 788.
16
Ver pp.128-188 y 236-266
17
Ver pp. 189-213 y 268-287.
18
Comparto la opinión del gran constitucionalista Mario de la
Cueva, en el sentido en que se dejó a las Constituciones de los

92
estados federados la expedición de las respectivas declaraciones
de derechos...” De la Cueva. El constitucionalismo, 1957: 1246.
19
Ver. pp. 189-213, 268-287.
20
Tena, Derecho constitucional, 1944: 132. Este gran constitu-
cionalista difiere de lo expuesto aquí, aunque reconocemos que
no sabemos si sólo se refiere su exposición al constituciona-
lismo local y vigente desde que se expidió la Constitución de
1917.
21
Durango, Oaxaca y Veracruz.
22
Coahuila y Tejas, Chiapas, Chihuahua Guanajuato, México,
Michoacán, Nuevo León, occidente, Puebla, Querétaro, San
Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Zacatecas, Jalisco y Yucatán.
Estos dos últimos estados establecieron senado pero este órga-
no funcionó como de consulta del Ejecutivo y no como parte
del Legislativo.
23
Actas, Estado de México, t. VIII: 164-179. S. 28/VII/1826.
24
Actas, Estado de México, t, VIII: 164-179 S. 298/VII/1826.
25
Ley para establecer las legislaturas constituyentes particula-
res, en las provincias que han sido declaradas estados de la Fe-
deración mexicana, y que no las tienen establecidas (decreto de
8 de enero de 1824).
26
Nuevo León, Occidente, Tamaulipas, Guanajuato y Zacatecas
con once diputados, Chihuahua de once a veintiuno, Coahuila
doce, México veintiuno, Jalisco treinta y Veracruz dieciocho a
veintidós diputados y nueve a doce senadores. En el estado de
Jalisco se sostuvo el mismo criterio en su proyecto de Constitu-
ción Política del estado, sólo que se dijo que “el congreso será el
de treinta en el primer decenio”. El artículo se regresó a la Co-
misión pero tal proyecto muestra que se tomó en cuenta que la
población variaría y que el número de representantes también.
Finalmente, se dejó sin el plazo señalado, El Iris, 1984: 2, p. 28/
VII/1824.
27
En Chiapas y Querétaro por cada 15, 000 habitantes, este es-
tado establece que tendrá como mínimo trece representantes
y como máximo veintiuno, en San Luis Potosí cada 20, 000;
en Yucatán y Michoacán cada 25, 000 y en esta última entidad
federativa se tendrá cuando menos quince representantes, en
Oaxaca y México cada 40, 000 y en Puebla cada 50,000.
28
Actas, Estado de México, t. VII: 439. S. 6/VI/1826.
29
Actas, Michoacán, t. II: 142. S. 28/II/1825.
30
Ver pp. 221-226.
31
Zacatecas, Yucatán, Jalisco, Tamaulipas, Tabasco, San Luis
Potosí, Querétaro, Chiapas, Coahuila y Guanajuato.

93
32
Occidente, Puebla, Oaxaca, Nuevo León y México
33
Actas, Estado de México, t. VII. Primer C.C: 447. S. 7/VI/1826.
34
Actas, Estado de México, t. VII. Primer C.C: 445. S. 13/
IX/1826.
35
Selección de Actas, Guanajuato, 1824. Primer C.C: 42. S. 8/
IV/1824.
36
Selección de Actas, Guanajuato, 1824. Primer CC: 44. S.
8/V/1824.
37
Actas, Guanajuato, 1824, Primer C.C: 46. s. 8/V/1824.
38
Selección de actas, Guanajuato, 1824. Primer C.C: 46. S.
8/V/1824.
39
Selección de actas, Guanajuato, 1824. Primer C.C: 48. S.
8/V/1824.
40
Selección de actas, Guanajuato, Primer C.C: 1824: 51-54. S.
8/V/1824.
41
Yucatán, Guanajuato, Coahuila, Jalisco, Tamaulipas, San Luis
Potosí, Querétaro y Nuevo León.
42
Veracruz, Oaxaca, Durango y México.
43
Zacatecas.
44
Puebla.
45
Veracruz, Zacatecas, Oaxaca, Puebla, Michoacán, Chihuahua
y Durango.
46
Yucatán.
47
En Querétaro y Chiapas.
48
En Nuevo León.
49
Yucatán, Querétaro, Michoacán cuatro consejeros, Nuevo
León un consejero.
50
Veracruz dos diputados, Zacatecas un magistrado de la terce-
ra sala del supremo tribunal de justicia, Chihuahua un abogado
de los empleados del estado, Chiapas tres o cinco individuos
propietarios y dos suplentes, Puebla a cuatro individuos del
consejo secular.
51
Veracruz dos diputados y dos senadores, Oaxaca y Durango
los cuatro senadores más antiguos.
52
Cfr. Macune, Charles Jr., El Estado de México y la Federación
mexicana. 1823-1835, FCE, 276 pp.
53
Veracruz, Yucatán Querétaro, Oaxaca, Nuevo León, Mi-
choacán Chihuahua, Chiapas, Durango.
54
Zacatecas.
55
Chihuahua.
56
Veracruz, Querétaro, Puebla, Oaxaca, Michoacán y Durango.
57
Nuevo León
58
Yucatán y Chiapas, este se determinó de cinco a siete.

94
59
En Durango, Guanajuato, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, San
Luis Potosí, Occidente, Tamaulipas, Michoacán y Zacatecas.
60
En Puebla y Querétaro.
61
En México, Querétaro, Yucatán y Coahuila y Tejas.
62
En Durango y Michoacán. En este estado el cargo será ejerci-
do por los alcaldes.
63
En Durango.
64
En Michoacán.
65
En Chihuahua, Veracruz y Coahuila y Tejas.
66
En Chiapas, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí, Occidente,
Tabasco, Tamaulipas, Jalisco, Yucatán y Zacatecas.
67
En Puebla, Querétaro y Tabasco.
68
En Puebla, Querétaro y Tabasco.
69
En Guanajuato, Querétaro, Tamaulipas, México y Jalisco.
70
En Durango, Chiapas, Nuevo León y Yucatán.
71
En Guanajuato, Puebla y Veracruz.
72
Actas, México, t. IX. Primer C.C: 3 y 17-25, S. 3 y 4/XI/1826.
Como institución provisional también Michoacán. Actas, Mi-
choacán, t. II. Primer C.C: 327, S. 16/VI/1825.
73
Veracruz, Tabasco, Puebla, Querétaro, Chihuahua, Mi-
choacán, Tamaulipas (en la Corte Suprema de Justicia), Méxi-
co, Guanajuato, Occidente, Jalisco para titulares del tribunal
Superior de justicia de los estados (Con el siguiente número
de titulares respectivamente 1, 1, 1, 4, 4, 4, 5, 7, 8, 9, 9). Duran-
go para todos los jueces. Querétaro en cuanto a un titular del
tribunal de tercera instancia con dos jueces y tres magistrados
para el tribunal de segunda instancia
74
Nuevo León, en cuanto a los integrantes de la audiencia.
75
Durango con jueces de pueblos y de partidos . Michoacán,
jueces de partidos y municipios. Guanajuato, Puebla, Tamauli-
pas, para los alcaldes en cada pueblo. México, jueces letrados en
segunda instancia en cada cabecera de distrito y uno en tercera
instancia en la capital. Chiapas, en cuanto jueces de primera
instancia en cada partido. Oaxaca, en cuanto a los jueces de
primera instancia, uno por cada partido y un alcalde por cada
pueblo. Puebla, un ministro como titular del tribunal de segun-
da y otro de tercera instancia en la capital. Querétaro, en cuanto
a jueces de letras en cada distrito, jueces de paz en todos los
pueblos y jurados en cada pueblo donde exista ayuntamiento.
San Luis Potosí, en cuanto a tribunales de primera instancia
donde existan ayuntamientos. Occidente, en cuanto a los jueces
de primera instancia en las cabeceras de partido y alcaldes en
los demás pueblos. Tabasco en cuanto a tribunal de primera

95
instancia uno en cada cabecera de departamento y un tribunal
de segunda y otro de tercera instancia en la capital con un titu-
lar cada uno. Tamaulipas, un juez de primera instancia en cada
cabecera de departamento, Jalisco, en cuanto alcaldes en cada
ayuntamiento como titulares del tribunal de primera instancia
y jurados uno en cada ayuntamiento. Yucatán, jueces de prime-
ra instancia en cada cabecera de partido. Zacatecas, en cuanto a
los alcaldes de cada ayuntamiento que funcionaran como titu-
lares de tribunales de primera instancia y finalmente Coahuila
y Tejas, en cuanto a jueces de letras en cada partido.
76
Puebla, en cuanto a jueces de paz por “circunstancias de la
población” y Nuevo león, en cuanto a los alcaldes con 3,000
almas.
77
Chiapas, en cuanto a los titulares de la Corte Suprema de Jus-
ticia y jueces en general. Oaxaca, en cuanto a los titulares de
la Corte de Justicia. Zacatecas, en cuanto a los miembros del
Tribunal Superior de Justicia según disponga “el reglamento
especial de tribunales”. Coahuila y Tejas, en cuanto a los miem-
bros del Tribunal Supremo de justicia. Tamaulipas, en cuanto a
los miembros de jurados que existirán uno en cada cabeza de
departamento y Veracruz, en cuanto a jueces inferiores.
78
Nuevo León, en cuanto a los alcaldes si son poblaciones con
menos de tres mil almas. Jalisco, en cuanto al establecimiento
de jurados si no es cabecera de ayuntamiento.
79
Michoacán, Querétaro y Tabasco, los miembros del Tribu-
nal Superior de justicia, y los dos últimos estados también los
miembros de los tribunales de segunda y tercera instancia. Du-
rango señala que existirá sin determinar al tipo de juez “jueces
y magistrados temporales y perpetuos”, y será una ley la que
fijará su calidad.
80
Actas, Michoacán, t. II, Primer C.C.: 314-315. S. 11/VI/1825.
81
Nuevo León, a los magistrados de la audiencia. Querétaro a
los ministros del Tribunal Supremo de justicia, jurados y jueces
de paz. Tabasco al titular del Supremo Tribunal. Oaxaca, Mi-
choacán y Puebla a los alcaldes
82
Ver pp. 221-226. No obstante que existieron hipótesis norma-
tivas que limitan a grandes sectores de la población a la parti-
cipación en el poder mediante límites al voto activo o pasivo.
83
ctas, Michoacán, t. II, Primer C.C: 264-265. S. 29/IV/1825.
84
México y Michoacán a los ministros del Tribunal Supremo de
Justicia. Chiapas a los magistrados de la Corte Suprema de Jus-
ticia. Oaxaca, a los miembros de la corte de justicia. Veracruz,
al ministro de justicia del estado. Yucatán, a los magistrados de

96
segunda y tercera instancia y Durango a los alcaldes, los jueces
de partido y los jueces delos pueblos.
85
Jalisco, a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia.
Querétaro, a los miembros del Tribunal de segunda y tercera
instancia así como a los jueces de letras. Yucatán, a los jueces
letrados de tribunales inferiores.
86
San Luis Potosí, a los miembros del Supremo Tribunal de jus-
ticia y Puebla a los jueces de paz.
87
Jalisco, a los miembros de los jurados.
88
Chihuahua, a los miembros del Tribunal Superior y a los jue-
ces inferiores. Coahuila Tejas, a los miembros del Tribunal Su-
premo de Justicia del estado.
89
Guanajuato, a los miembros del Supremo Tribunal.
90
Occidente, a los miembros de la Corte de justicia del estado.
Tabasco, a los miembros de los tribunales de primera, segunda
y tercera instancia. Jalisco a los miembros del Tribunal Supre-
mo de justicia, el órgano que consulta el gobernador es al Sena-
do pero recuérdese que este órgano funciona más como órgano
de consulta del Ejecutivo del estado, que como miembro del
Poder Legislativo, sus facultades e integración lo demuestran.
Michoacán, a los jueces de los juzgados de partido y municipio.
91
Chiapas y Oaxaca a los jueces de primera instancia de cada
partido. En este estado quien propone la terna es la Corte de
Justicia del estado.
92
Puebla, a los miembros del Tribunal Superior de Justicia del
estado, del tribunal de segunda y tercera instancia.
93
Tamaulipas, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia
del Estado.
94
Actas, Guanajuato, Primer C.C: 75, 79-85, 95. S. 12, 14 y 25/
VI/1824.
95
Actas, Michoacán, t. I. Primer C.C: 58 y 72. S. 22/V/ y 3/
VI/1824. En jalisco es al revés, ya que se autoriza sólo por esa
vez, que el Congreso del estado nombre a los miembros del Su-
premo Tribunal de justicia, pero ya en la Constitución política
del estado se ordena que el gobernador los nombre, a propuesta
en terna del senado. Libro, Actas, jalisco: 96-97, 228. S. 21/II y
8/V/1824.
96
México, y Michoacán.
97
Coahuila Tejas, Chiapas, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Poto-
sí, Occidente, Tamaulipas, Jalisco y Zacatecas.
98
Querétaro a. 7 y Tamaulipas a. 10. Occidente y Jalisco dicen
“absolutamente” a. 4 y 9, respectivamente. Resulta muy inte-
resante mencionar que en el proyecto de Constitución Políti-

97
ca del estado de Jalisco se dijo que. “se prohíbe el comercio de
esclavos en todo su territorio” disposición que se mandó a la
comisión de la Constitución para modificar esta parte, para que
después se presentara y aprobara el congreso del estado una
prohibición más amplia de esclavitud. El Iris, periódico, 1824:
2. p. 2/VII/1824.
99
Occidente. a. 4.
100
Libro de actas, Jalisco, 1824. Primer C.C: 25. s. 12/I/1824.
101
Los estados de Chiapas a. 2. 7 y Durango a. 14.
102
Los Estados de Puebla a. 8, México a. 6, Yucatán a. 4, Oaxaca
a. 7, Coahuila Texas “después de 6 meses” a. 13, Nuevo León
“quien lo introduzca se entiende en el mismo hecho manumi-
tirlo” a. 12, y Tabasco a. 3.
103
En Durango a. 14, Michoacán agrega “y tráfico” a. 14, Oc-
cidente se refiere a los “indios de las naciones bárbaras” a. 4 y
Zacatecas dice “para siempre” a. 7.
104
Los Estados de Puebla a. 8, México a. 6, Chihuahua a. 7,
Oaxaca pero se limita “a sus hijos” a. 7, Coahuila Tejas a. 13,
Nuevo León a. 12, Veracruz, advierte que aunque “sus padres
sean esclavos” a. 10.
105
En Yucatán a. 4 y Tabasco a. 3.
106
Los Estados de Chiapas a. 7. Y Oaxaca a. 7. Michoacán “si lo
exigieren los dueños” a. 7. Occidente que el Estado “ha de hacer
cuando lo permitan sus circunstancias, a los que al tiempo de la
publicación de esta constitución tuvieren esclavos” a. 5.
107
Chihuahua a. 7.
108
San Luis Potosí a. 13 y Yucatán a. 31.
109
Guanajuato a. 16.
110
González, Raza, 1979: 50-51. Decreto del 13/IX/1823. Y le
siguieron los estados de: Jalisco en 1824, Michoacán, Nue-
vo León, Occidente, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz,
Querétaro y Zacatecas 1825. Chihuahua y Durango en 1826.
Chiapas, Coahuila y Texas, México, Puebla y San Luis Potosí en
1827. En Coahuila y tejas es necesario señalar que contrario a
su Constitución se expide el decreto del 24/XI/1827 que advier-
te que “el esclavo que por conveniencia quisiera mudar su amo,
podría hacerlo, siempre que el nuevo indemnizará al anterior
según escritura de adquisición”.
111
Decretos del 20/I/1824, 1/III/1824 y 24/II/1825. Dictamen
referente a los extranjeros transeúntes que tienen esclavos del
6/III/1824. Informes de los Ayuntamientos en el Libro de Ac-
tas, Jalisco, 1824. Primer C.C: 32-33, 142, 179, 233. S. 15/I, 13/
III, 5/IV y 12/V/1824.

98
112
Ver pp. 240-242.
113
Decreto del 27/IX/1825.
114
Decreto del 29/IX/1827.
115
Actas, Michoacán, 1824-1825, t. II. Primer C.C: 233. S. 14/
IV/1825. Nótese además que es diferente la justificación expre-
sada por este diputado michoacano para la jerarquización de la
propiedad sobre la libertad, a la señalada por otros, como la que
señala De la Madrid de “como se infiltra la burguesía reclaman-
do de los fueros de sus intereses... afirma que la propiedad es
tanto derecho humano como el derecho a la vida o a la libertad,
que es la propiedad precisamente la objetivización de las poten-
cialidades humanas...”De la Madrid, El pensamiento. 1957: 31.
Con respecto al “derecho sagrado”, ver nota número
116
Tamaulipas, Nuevo León, San Luis Potosí, Oaxaca, Gua-
najuato y Jalisco.
117
Estados de México, Chihuahua, Durango, Occidente, Queré-
taro como atribución del congreso del estado y para la entidad
federativa garantizar el derecho de publicar sus ideas. Zaca-
tecas como facultad del congreso, pero como derecho será el
de escribir y publicar sus ideas. Michoacán como facultad del
Congreso y como derecho será el de escribir. Así sin calificarla
como libertad política cuando es un derecho. Por eso resulta
claro que como derecho es más amplia que como atribución
para alterarla por el Congreso.
118
En Yucatán como derecho, y como facultad del {congreso si
es política. En Coahuila Tejas como obligación del estado pro-
tegerlas pero cuando sean políticas.
119
Chiapas.
120
Chihuahua como cláusula pétrea y como facultad del Con-
greso de estado libertad política de imprenta.
121
Yucatán, México y San Luis Potosí.
122
Chiapas, Coahuila Tejas y Zacatecas.
123
Durango, Guanajuato, Sonora y Oaxaca.
124
Puebla.
125
Yucatán.
126
Occidente y Coahuila y Tejas.
127
Chiapas, Guanajuato, Querétaro, Oaxaca y San Luis Potosí.
128
Chiapas, Puebla, Oaxaca. Yucatán dice “sagrada escritura” y
“dogmas de religión”.
129
Puebla.
130
Zacatecas y Michoacán.
131
Actas, Estado de México, t. VII, Primer C.C: 427-428. S. 5/
VI/1826. La ley orgánica a la que se refiere es una ley que sirvió

99
como ley constitucional provisional que organizó principal-
mente los poderes públicos del estado, ya que la Constitución
del estado se publicó en marzo de 1827.
132
Libro de actas, Jalisco, 1824. Primer C.C: 252. S 26/V/1824.
133
Tamaulipas, Chiapas, Oaxaca, Coahuila Tejas, Jalisco y San
Luis Potosí.
134
Durango, Nuevo León, México, Chihuahua, Yucatán, Occi-
dente, Querétaro, Oaxaca, Zacatecas y Michoacán.
135
Chiapas y Oaxaca.
136
Tamaulipas y Jalisco.
137
San Luis Potosí.
138
Chiapas y Coahuila Tejas sólo protege
139
Nuevo León.
140
México, Chihuahua, Yucatán, Durango, Occidente, Zacate-
cas y Michoacán.
141
Querétaro
142
Oaxaca.
143
Chiapas y Oaxaca.
144
Nuevo León y Chihuahua.
145
Selección de actas, Guanajuato, Primer C.C: 101-105. S. 11/
IX/1824.
146
Congreso de Veracruz, Iniciativa, Manuscrito, 1827: 1. Ex-
pediente 248.
147
Ver pp. 265-266.
148
Jalisco.
149
Tamaulipas, Zacatecas y San Luis Potosí.
150
Occidente, Nuevo León, Michoacán, Guanajuato, Chiapas,
Chihuahua, Oaxaca, Yucatán y Coahuila y Tejas.
151
Los estados de Zacatecas, Occidente y Michoacán.
152
Nuevo León, Tamaulipas y Jalisco.
153
Durango.
154
Veracruz, Tabasco, México, Guanajuato, Chihuahua, Yuca-
tán y Oaxaca.
155
Tamaulipas, Guanajuato, Oaxaca, Occidente y Coahuila y
Tejas.
156
Yucatán, Querétaro y Occidente.
157
Nuevo León y Querétaro.
158
Occidente.
159
Tamaulipas, Jalisco, Oaxaca, Coahuila y Tejas y Yucatán.
160
Michoacán, Yucatán y Guanajuato.
161
En Nuevo León y Oaxaca.
162
Jalisco. Notamos una clara influencia de Smith tanto en el
Congreso de este estado como de nuevo León y Oaxaca, pues el

100
autor de la riqueza de las naciones señala que los tributos “sean
menos gravosos al pueblo según las circunstancias del estado”.
Smith, Riqueza, 1979: 411.
163
Occidente y Querétaro.
164
Al igual que el estado del Occidente en Coahuila y Tejas a
nivel de ley señala, decreto 13/IX/1827 que se, “declara libres
de derechos de alcabala, el maíz, fríjol y chile como artículos de
primera necesidad”.
165
Tabasco y Yucatán.
166
Nuevo León, Veracruz y Michoacán.
167
Occidente, Zacatecas, Tamaulipas, México, Guanajuato,
Chiapas, Chihuahua, Yucatán, Querétaro, Oaxaca y Coahuila
y Tejas.
168
Tabasco.
169
Jalisco.
170
Jalisco.
171
San Luis Potosí.
172
En este sentido los estados de Tabasco, Yucatán, Coahuila
Tejas, Guanajuato, Nuevo León, Durango y Zacatecas.
173
Nuevo León, Zacatecas y Durango. En este estado sería con-
forme al decreto del 27 de octubre de 1824 y un Plan de Ha-
cienda.
174
Guanajuato.
175
Los estados de México, Chihuahua y Coahuila y Tejas.
176
En los estados de Yucatán y Durango.
177
En este orden, los estados de México en marzo, Chihuahua
termina el año económico el 30 de noviembre y el último caso
es el de Coahuila Tejas.
178
En Yucatán.
179
En Durango.

101
 CONSTITUCIONALIDAD
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS*

En este capítulo abordaremos la normatividad cons-

titucional de las políticas públicas. En la primera parte,
se analizará la conceptualización de las políticas públicas
y su discusión a partir de varios autores. En la segunda
parte, se abordará la cuestión del régimen político donde
se contextualizan las políticas públicas, que nos llevará al
análisis de los artículos 26 y 90 de la Constitución para
estudiar los lineamientos que establecen las formas y mo-
dalidades de los programas de desarrollo y el sistema na-
cional de planeación democrática que son la base de las
políticas públicas.

I ntroduccion : decisión y políticas públicas

Los mecanismos de decisión pública estableci-

dos en la Constitución son la racionalidad administrativa
derivados del Poder Ejecutivo y la consulta popular. Esta
combinación no es precisamente algo que se armonice
con los gobiernos neoliberales que ha tenido el país. De
esta manera, aunque en el discurso la decisión pública
evoque la razón popular, en el caso de las políticas pú-
blicas se observan características de reserva institucional,
por decir lo menos.
Hay dos situaciones que convulsionan a la Cons-
titución frente a las políticas públicas. Recordemos que
éstas, aunque su realización lo sea en el sistema social y
económico, su impacto final se observa en el sistema polí-

102
tico. Una de esas situaciones es la fragmentación política,
los enfrentamientos entre partidos, y la vulnerabilidad de
la democracia electoral. Dahl lo observó desde hace va-
rias décadas. Generalizando sobre este fenómeno indicó
que “parece bastante claro que los sistemas de multiparti-
dos muy fragmentados (pluralismo “extremo” o “polari-
zado” de Sartori) pueden llevar a coaliciones inestables o
endebles que hacen imposible resolver los problemas im-
portantes, y por consiguiente, exageran a los ojos del pú-
blico y aun de las élites políticas”.1 Esto significa pérdida
de confianza y deslegitimación en el sistema político que
impide que la racionalidad administrativa de las políticas
públicas tenga un control efectivo que las haga eficaces.
En medio de un contexto de desintegración la noción de
integración requerida por el desarrollo socioeconómico
encaja mal en el sistema.
La otra situación es la corrupción. Las políticas
públicas en México son vulnerables a este fenómeno y, de
hecho, condicionan su efectividad. Los presupuestos para
los programas de desarrollo y los programas sociales son
el escenario que germina el tráfico de influencias, la mal-
versación de fondos, la manipulación de las licitaciones
públicas, reuniendo a dos polos que se atraen, corruptos y
corruptores. Los estudios sobre la corrupción que se co-
nocen indican que ésta tiene efectos internos y externos
en el gobierno, a corto, mediano y largo plazo en cada una
de ellas. Los efectos internos a corto plazo indican que
afecta la efectividad de las políticas públicas al ser discri-
minatorias, a mediano plazo corrompe a la administra-
ción pública, y a largo plazo vuelve fútil las instituciones
políticas y a las administrativas. En el peor de los casos
colapsa al régimen político.
Los efectos externos a corto plazo dañan la credi-
bilidad gubernamental, a mediano plazo socava el interés
ciudadano en los asuntos públicos y desalienta la inver-
sión privada, y a largo plazo debilita a las instituciones
políticas, provoca problemas serios de gobernabilidad,
y corrompe relaciones privadas de los ciudadanos. En el
peor de los casos colapsa al régimen político, el cual, de-
bemos agregar, para volver al equilibrio, tiene que refun-
103
dar las reglas del juego constitucional.2
Estas cuestiones nos llevan a problemas medula-
res como los niveles de credibilidad que terminan siendo
niveles de legitimación muy bajos, y niveles de goberna-
bilidad. Como veremos en la segunda parte de este capí-
tulo, en la Constitución se establece la posibilidad de las
consultas populares. Este instrumento legitimante es más
bien temido por el gobierno debido a la fragmentación
política de la que nos habla Dahl, que tiende a pervertir el
escenario, ahogando la racionalidad y la razonabilidad de
las acciones para el diseño de las políticas públicas.
Sin embargo la colusión entre corrupción pública
y privada y el desgaste histórico de la legitimación de los
gobiernos vuelve complicada la realización de un diseño
virtuoso de las políticas públicas tal como lo quiere la
Constitución.

C onceptualización de las políticas públicas

Es importante iniciar este estudio de la política

pública haciendo una revisión del origen y la conceptua-
lización que se conoce sobre las decisiones públicas que
implementan los gobiernos a través de las llamadas po-
líticas públicas.
Comenta Aguilar Villanueva en su artículo Recep-
ción y desarrollo de la disciplina de política pública en
México. Un estudio introductorio, que: “el interés por el
estudio de las políticas públicas en México inicia a fina-
les de los ochenta y principios de los noventa, del siglo
XX, en la década de los ochenta el sistema político mexi-
cano, presidencialista, centralista, de uso oportunista de
la ley, de partido único, de organizaciones corporativas
dependientes, se desplomaba ante la crisis la propuesta
dominante y generalizada fue la democratización del ré-
gimen, con varias ideas acerca de sus objetivos y medios,
surgiendo con esto la reforma política del Estado”.3
Refiere el autor que “los análisis y las propuestas
de los reformistas del Estado fueron diversas: reestruc-
turación del régimen político, pluralidad política, demo-
cracia, entre otras; algunos intelectuales se dedicaron a
104
estudiar el proceso que el Gobierno seguía en su toma
de decisiones, la manera como formulaba las políticas y
las ponía en práctica, con el propósito intermedio o final
de elevar la calidad (la racionalidad) de la decisión del
Gobierno, evitar la recaída en la crisis y dar sustentación
a una democracia eficiente que acreditara capacidad de
Gobierno”.4
El objetivo disciplinario de la política pública, des-
de su fundación académica en los años cincuenta, se en-
caminó a consolidar la utilidad práctica del proceso de
elaboración y ejecución de las políticas en la acción pú-
blica gubernamental.

En México, en los años ochenta y noventa, su propósito

consistió en reformar el proceso decisorio tradicional de
nuestros Gobiernos mediante el análisis; innovarlo, tratar
de hacerlo económicamente riguroso, legalmente consis-
tente y políticamente equilibrado, en respuesta a las res-
tricciones financieras y contrapesos políticos que de golpe
comenzaron a agobiar a nuestros Gobiernos que, por déca-
das, tenían la costumbre de gobernar mediante gastos y or-
denanzas, con uso formal u oportunista de la ley. Sea como
disciplina académica o como ejercicio profesional, debido a
su fuerte acento en los métodos analíticos (principal aun-
que no exclusivamente económicos y cuantitativos) y a su
reivindicación de la naturaleza pública de las políticas, Po-
lítica Pública fue un elemento esencial y representativo del
nuevo ambiente de cambio político y administrativo que se
ha vivido en los últimos veinte años, ambiente que contri-
buyó además a generar y sostener tanto discursivamente
como prácticamente. Un ejemplo de cómo la política pú-
blica representaba un cambio conceptual, administrativo y
político de la manera de entender la acción del Gobierno, la
relación entre éste y los ciudadanos y la naturaleza/respon-
sabilidad de la decisión pública fue indudablemente la polí-
tica de ajuste financiero postcrisis, que representó el final de
la economía política del populismo o del uso improductivo
y faccioso del recurso público para fines de legitimación po-
lítica de sus masas de apoyo, y que cerró el paso a las acos-
tumbradas decisiones incontroladas, oportunistas y ocultas
del poder público, suscitando el descontento político entre
la elite dirigente, que terminó escindiéndose (nacimiento

105
 del Partido de la Revolución Democrática, PRD) o dividida
(conflictos intestinos del Partido Revolucionario Institucio-
nal, PRI)”.5

La apropiación de lo público por el poder gubernamental

es un procedimiento autoritario que deja de lado criterios
elementales para la acción del gobierno como son: la le-
galidad para elegir autoridades y designar funcionarios,
la optimización del erario público así como la participa-
ción de los ciudadanos con propuestas para la selección
de las políticas de interés y beneficio público, ya que en la
práctica se privilegian políticas de interés para beneficiar
a grupos privados y aliados de quienes detentan el poder
político.
La literatura que se conoce sobre políticas públicas
se remonta a los estudios de Harold D. Lasswell, publica-
dos en 1951, plasmados en su texto de gran valor histó-
rico La orientación hacia las políticas públicas, y el texto
La concepción emergente de las ciencias de políticas, pu-
blicado en 1971. Posteriormente han aparecido diversas
obras, resultado de investigaciones que muestran otras
escuelas y tendencias.
En su trabajo La orientación hacia las políticas,
Lasswell menciona que la palabra política (policy) ha sido
usada con frecuencia para designar las elecciones más
importantes de la vida organizada y de la privada. Se ha-
bla de política gubernamental, política empresarial o mi
propia política con referencia a las inversiones a hacer a
otros asuntos. Por tanto, política está libre de muchas de
las connotaciones indeseables implícitas en la palabra po-
lítica (politics), la cual con frecuencia se considera ligada
a partidarismo o “corrupción”.6
Muller propone considerar a “la política pública
como un proceso de mediación social, en la medida en
que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo
los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros
sectores, o aún entre un sector y la sociedad global. Se
dirá que el objeto de una política pública es la gestión
de una relación global sectorial”.7 Hay política pública
cuando una autoridad política local o nacional intenta a
106
través de un programa de acción coordinado, modificar
el ámbito cultural, social o económico de actores sociales,
considerados en general dentro de una lógica sectorial.8
Por otro lado, está la visión de Eugenio Lahera que en su
trabajo Introducción a las Políticas Públicas considera a
las políticas públicas como unidad de análisis del sector
público en general y del gobierno en particular. Desde la
perspectiva de Lahera en la ejecución de las políticas pú-
blicas, tradicionalmente se conoce que éstas, correspon-
den al programa de acción de una autoridad pública o al
resultado de la actividad de una autoridad investida de
poder público y de legitimidad gubernamental. 9
El concepto de políticas públicas incluye tanto a las
políticas de gobierno como a las de Estado, estas últimas
son en realidad políticas de más de un gobierno es decir,
gobierno municipal, gobierno estatal, gobierno federal.
Las políticas de Estado son aquellas que involucran al
conjunto de los poderes estatales en su diseño o ejecu-
ción.10
En el contexto político de la República Mexicana,
el Estado está constituido por los poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, y las políticas de Estado involucran
además los tres niveles de Gobierno: municipal, estatal y
federal.

El diseño constitucional de la política

pública

Las cuestiones constitucionales en México estu-

vieron subyugadas durante muchas décadas a las directri-
ces políticas del régimen de carácter autoritario. En esta
segunda parte de nuestro capítulo vamos a analizar qué
es la Constitución actualmente para las élites políticas y
para los ciudadanos, cuál es la situación del presidencia-
lismo, y sobre todo, los tipos de autoritarismos que con-
viven en el régimen, y que tienen una influencia decisiva
en las políticas públicas, en su diseño, su conducción, su
evaluación y seguimiento. También nos ocuparemos de
los artículos 26 y 90 de la Constitución, que son los dos
principales de donde se desprende los lineamientos para
107
las políticas públicas en nuestro sistema constitucional.

La cuestión del régimen político

El Constituyente de 1917 estableció la forma re-

publicana, democrática y representativa del gobierno y
del sistema político mexicano. Este modelo, retomado de
la Constitución de 1857 y de los modelos históricamente
democráticos que fueron instaurados en el siglo XVIII,
tuvo sin embargo, un escenario particular en nuestro
país. La Revolución Mexicana (1910-1921) dio paso a dos
situaciones encontradas: por un lado, a la Constitución
de 1917, que creó un sistema constitucional sociopolíti-
co nuevo, y por el otro, el caudillismo, que creó una élite
política-militar que prolongó las luchas armadas entre los
grupos que se disputaba el poder. Esta inestabilidad polí-
tica fue neutralizada con la creación del Partido Nacional
Revolucionario (PNR), que más tarde se convertiría en
Partido de la Revolución Institucional (PRI). Este parti-
do se convirtió en único, a raíz de que todas las fuerzas
interesadas en participar en el poder aceptaron formar
parte de él y procesar “institucionalmente” sus aspiracio-
nes. Eso originó un régimen autoritario que por un lado,
tendió a eliminar a sus opositores, por la fuerza primero,
con la cooptación después, o la combinación de ambas.
Por el otro lado, originó una élite política con una men-
talidad social, producto de las aspiraciones de la Revolu-
ción Mexicana, concretadas en la Constitución de 1917.
El resultado fue que las élites, a través del partido oficial
autoritario, desarrollaron un sistema político donde la
disciplina de partido y la idea del Estado de bienestar
social estaban conectadas a la estabilidad política. En un
sistema político con esta contradicción, la Constitución
se convirtió en un instrumento de operatividad y de jus-
tificación de las maniobras autoritarias de los gobiernos.
Uno de estos ejemplos es la llamada “cláusula de
gobernabilidad”. La gobernabilidad era entendida por el
régimen como control y no como equilibrio del sistema
como sucede en los regímenes democráticos. Lo que in-

108
teresa aquí es ver la presencia, en la Constitución, de una
normatividad que aseguraba el control autoritario ins-
titucional en el Congreso por parte del Presidente de la
República. El caso es expuesto en la siguiente jurispru-
dencia de la Suprema Corte:

Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actuali-

zación 2001), Tomo I, Jur. Acciones de Inconstitucionalidad
y C.C., Tesis: 31, página 53. CLÁUSULA DE GOBERNABILI-
DAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN
LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD
UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO,
FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SE-
RIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A
CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO
EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE,
POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO
DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS
(INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A
LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES).- A
partir de 1963 la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos ha tenido importantes reformas, principalmente
en sus artículos 41, 52, 54 y 116, que en el sistema político
electoral han tenido la finalidad de lograr una mayor par-
ticipación de los partidos políticos en la vida democrática
del país. Dentro de esa directriz, respaldada por las fuerzas
populares, se introdujo, primero, la figura de los “diputados
de partido”, que permitía destinar un número determina-
do de escaños en el Congreso de la Unión a los partidos
que hubiesen obtenido un porcentaje mínimo de votación
nacional en las elecciones. Esta apertura evolucionó poste-
riormente al sistema de representación proporcional, con lo
cual se logró el pluralismo político, dentro del cual tuvieron
oportunidad de hacerse oír, en las Cámaras legislativas, to-
das las corrientes ideológicas de significación. No obstan-
te, aún existía la llamada “cláusula de gobernabilidad” que
consistía, básicamente, en otorgar al partido mayoritario
que no había alcanzado el cincuenta y uno por ciento de
los escaños, los representantes necesarios para asegurar
esta mayoría, resultando así un sistema de gobernabilidad
unilateral o unipolar, pues aunque en el seno del órgano le-
gislativo se oyeran las voces de las minorías, el partido ma-
yoritario, de antemano, tenía garantizado el triunfo de sus
iniciativas, dictámenes y mociones. Dicho sistema de go-
109
 bernabilidad unilateral fue modificado en 1993, pues a raíz
de las reformas de ese año al artículo 54 constitucional, ya
sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla gene-
ral del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que
privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas,
tanto mayoritarias como minoritarias, como una fórmula
que pretende consolidar el sistema democrático mexicano.
Éstos son los valores que, según se deduce, resguardan las
mencionadas reformas constitucionales, conforme a su in-
terpretación teleológica.

Figuras de control autoritario como esta “cláusula de go-

bernabilidad” han sido eliminadas paulatinamente de la
Constitución. Sin embargo hay otras que subsisten, más
sofisticadas, en la medida que esas figuras pertenecen al
ámbito de la economía y de las finanzas, desde donde la
élite ha aprendido a tener el control del poder.
Actualmente, para las élites políticas, la Constitu-
ción significa un documento supremo en el cual aspiran a
inscribir sus programas políticos y a obtener legitimación
para sus acciones políticas y sus programas de gobierno.
Para los ciudadanos, la Constitución se ha ido convirtien-
do en un referente de sus derechos, lo que no ocurría así
hasta antes del cambio político del 2000. Algunas figuras
jurídicas han cobrado importancia debido al acotamiento
del autoritarismo, otras figuras sociales han desaparecido,
y otras más, aunque se han subrayado en el discurso polí-
tico (como los derechos humanos), no tienen la efectivi-
dad que manda la Constitución.
Esto se debe a que el presidencialismo mexica-
no, aunque un poco limitado por no tener la mayoría en
el Congreso como sucedía hasta antes de 1997, cuando
el partido oficial perdió la mayoría absoluta, no ha sido
acotado constitucionalmente para el ejercicio del poder
político. Los artículos 80 al 93 de la Constitución desplie-
gan una serie de facultades del Poder Ejecutivo que lo
convierte en un centro de poder en todos los niveles y en
casi todos los ámbitos del sistema político. Esta situación
no varió con la alternancia del 2000.
La fracción II del artículo 89, deja en manos del

110
Presidente de la República “Nombrar y remover libre-
mente a los secretarios del despacho, remover a los agen-
tes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda, y
nombrar y remover libremente a los demás empleados
de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté
determinado de otro modo en la Constitución o en las
leyes”. Esto indica que los ejecutores de las políticas públi-
cas son nombrados por el Presidente directamente, y no
son responsables ante el Congreso sino ante el Presidente
mismo. En la práctica esto es lo que afecta la planeación,
y seguimiento, e impide el control efectivo de la corrup-
ción de los programas públicos por parte del Congreso.
Además, el artículo 90 constitucional establece que la Ad-
ministración Pública Federal será centralizada. En teoría
la Administración Pública Federal no significa que esté
supeditada al Poder Ejecutivo. La Suprema Corte ha esta-
blecido que los organismos descentralizados por ejemplo,
son autónomos del Poder Ejecutivo constitucionalmente:

Novena época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Apéndice

(actualización 2002),, Tomo: I, Jur. Acciones de Inconsti-
tucionalidad y C. C., Tesis: 142, p. 367. ORGANISMOS PÚ-
BLICOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES. AUN CUAN-
DO NO PERTENECEN AL PODER EJECUTIVO FEDERAL,
SÍ FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL.-los organismos descentralizados de carácter fe-
deral no forman parte del Poder Ejecutivo Federal, en tanto
que son componentes de la administración pública federal,
cuyo objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atri-
buciones, de lo que deriva que dichos organismos no cuen-
tan con personalidad distinta a la del Estado mexicano,
pues forman parte de éste, es decir, necesariamente integran
a la entidad política a la que pertenecen (Federación). Lo
anterior se corrobora por lo dispuesto en los artículos 73,
fracción XXIV, y 79, fracción I, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en los cuales se recono-
ce que la Federación se integra tanto por los Poderes de la
Unión como por los entes públicos federales, entre los que
se ubican los organismos descentralizados, por lo que estos
entes sí forman parte del Estado mexicano, con indepen-
dencia de que para efectos de las relaciones jurídicas que
entablan al seno del orden jurídico nacional estén dotados
111
 de una esfera competencial y un patrimonio propios que los
distinguen de los demás poderes y organismos paraestatales
o autónomos del Estado.

Es claro que esta tesis de la Suprema Corte es para “efec-

tos de las relaciones jurídicas que entablan al seno del
orden jurídico nacional”. Sin embargo, la parte jurídica
no es todavía la parte más importante en el contexto del
sistema político entre estos organismos autónomos y el
Poder Ejecutivo, sino la parte política y burocrática, es
decir, del control presupuestal, influencias político-admi-
nistrativas, y administración de recursos públicos. Esto es
a considerar si tomamos en cuenta que las políticas públi-
cas son un entramado que se conecta con muchas instan-
cias de la Administración Pública Federal, y de la cual el
Poder Ejecutivo es el diseñador, conductor y beneficiario
político. En la práctica no existen líneas divisorias entre
la Administración Pública Federal y el Poder Ejecutivo.
Éste, con sus facultades constitucionales y metaconstitu-
cionales propias del presidencialismo autoritario,11 tiene
una influencia decisiva sobre todos los aspectos adminis-
trativos de la Federación. Esto cierra el círculo del control
de las políticas públicas.
Ahora bien, la única intervención importante y di-
recta del Congreso es su participación en la aprobación de
la Ley de Egresos que anualmente el Presidente de la Re-
pública tiene la obligación de enviarle. Las asignaciones
presupuestales, las formas de ejecución, y los resultados
en la evaluación y seguimiento de las políticas públicas o
programas de desarrollo que se presentan en esa Ley de
Egresos no son objeto de aprobación por parte del Con-
greso. El primer párrafo del artículo 93 es un tímido in-
tento de control de los Secretarios del Despacho, quienes
“luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias,
darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus res-
pectivos ramos”. Sin embargo esos Secretarios del Despa-
cho son nombrados directamente por el Presidente, quien
es el único que tiene la facultad de separarlos de su cargo
o renunciarlos. Las comparecencias de los Secretarios del
Despacho ante el Congreso son más un acto político que
112
un acto parlamentario. Sin ninguna autoridad sobre los
Secretarios del Despacho, el Congreso queda reducido a
una audiencia sin que pueda amonestar, vetar, o desapro-
bar constitucionalmente los informes de dichos Secreta-
rios. En los regímenes parlamentarios se puede votar una
censura a los ministros irresponsables, que origina la se-
paración inmediata de su cargo. En México, es recurrente
que las políticas públicas presenten irregularidades en su
ejecución y en el destino de sus presupuestos sin que los
Secretarios del Despacho responsables de corrupción o
ineficacia respondan ante la ley.
La cuestión del régimen político estriba en lo que
se ha denominado “autoritarismo institucional”.12 Este
tipo de autoritarismo busca institucionalizar los márgenes
de acción autoritaria que anteriormente se hacía de facto.
El medio para institucionalizarlas es a través del Congre-
so o la facultad legislativa del Poder Ejecutivo. Muchos
gobiernos locales y el gobierno federal diseñan una agen-
da legislativa de reformas legales y constitucionales para
ir cambiando o variando la fisionomía de la masa legisla-
tiva. De manera tal que las maniobras autoritarias o los
vericuetos administrativos que dan lugar a la corrupción
queden legitimados o atrapados en laberintos legales que
al final presentan un vacío legal o constitucional. En es-
tos casos, corresponde a la Suprema Corte, mediante la
interpretación constitucional, emitir un fallo en caso de
litigio. Pero la Suprema Corte, como se ha estudiado en
el primer capítulo de este libro, adquiere compromisos
con el Poder Ejecutivo, de manera que las “predilecciones
personales” de los ministros de la Corte influyen en sus
fallos. A grandes rasgos, este es un nuevo laberinto que la
élite política ha construido en la Constitución.

Constitución, planeación y desarrollo

Después de hacer un acercamiento al contexto

político-constitucional en el que se conciben y desarro-
llan las políticas públicas, vamos a analizar la base cons-
titucional de la cual se desprende la masa de normas le-

113
gales en donde se apoyan dichas políticas públicas. Nos
referiremos aquí al artículo 26 de la Constitución, para
finalmente abordar el punto más frágil de la planeación
presupuestaria de las políticas públicas en México.
Las debilidades de las políticas públicas en nues-
tro país se pueden mencionar como las siguientes hipó-
tesis: 1) Tienen como objetivo principal la propaganda
política electoral del partido en el poder y no el desarro-
llo social y económico, 2) A pesar de la legislación en la
materia la evaluación y el seguimiento se hace a modo:
los datos duros no se muestran para no impactar electo-
ralmente al partido en el poder, 3) El tráfico de influencia
entre las instancias del Poder Ejecutivo y de la Adminis-
tración Pública Federal, sobre todo en lo que se refiere
a malversación de fondos públicos para campañas elec-
torales neutraliza la efectividad de las políticas públicas,
4) La corrupción de los ejecutores presupuestales de las
políticas públicas impacta el alcance de las mismas.
El artículo 26 de la Constitución federal estable-
ce, en el apartado A que “El Estado organizará un sistema
de planeación democrática del desarrollo nacional que
imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al
crecimiento de la economía para la independencia y la
democratización política, social y cultural de la Nación”.13
Este párrafo nos indica que hay un eje central de la polí-
tica pública que es la planeación del desarrollo nacional,
con características democráticas, esto es, que conlleva el
objetivo de igualdad, derechos sociales, y libertades. Tie-
ne como objetivo el crecimiento de la economía pero en
tanto esto democratice a la Nación política, social y cultu-
ralmente. En otras palabras, es el núcleo del sentido de las
políticas públicas: crear riqueza pública para el bienestar
de la sociedad.
En el párrafo dos del mismo apartado se estable-
ce que “Los fines del proyecto nacional contenidos en esta
Constitución determinarán los objetivos de la planeación.
La planeación será democrática. Mediante la participa-
ción de los diversos sectores sociales recogerá las aspira-
ciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al

114
plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan na-
cional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente
los programas de la Administración Pública Federal.” Se
insiste aquí en el carácter democrático de la planeación,
y se introduce la participación de sectores sociales y de
la sociedad en la elaboración del plan de desarrollo. Sin
embargo, al final del párrafo se indica que los programas
de la Administración Pública Federal se sujetarán al plan
nacional de desarrollo. Como vimos anteriormente en la
tesis de la Suprema Corte donde indica que los organis-
mos autónomos de la Administración Pública Federal no
forman parte del Poder Ejecutivo, se desprende el crite-
rio, teórico al menos, de que el plan nacional de desa-
rrollo tiene que estar diseñado por un cuerpo soberano
superior o al menos, legítimamente depositario de la so-
beranía popular, como es el Congreso. De esta manera
la autonomía de la Administración Pública Federal res-
pecto al Poder Ejecutivo quedaría salvaguardada. Pero en
la realidad, de acuerdo a lo que se desprende del mismo
artículo 26 en cuestión, es el Presidente de la República
quien tiene al menos dos facultades: la primera, proponer
(nueva) denominación para lo que en la Constitución se
llama “sistema de planeación democrática del desarrollo
nacional”, que con Vicente Fox (2001-2006) se denominó
“Sistema Nacional de Planeación Participativa”, y con Fe-
lipe Calderón (2007-2012) se denomina “Sistema Nacional
de Planeación Democrática”. La segunda, elaborar el plan
nacional de desarrollo, bajo los lineamientos constitu-
cionales pero sobre todo bajo los criterios del Presidente
de la República. Esto es claro, por ejemplo, en el texto de
“Presentación” del Plan Nacional de Desarrollo de Vicen-
te Fox, donde se lee que dicho plan se hizo

De acuerdo con lo establecido en los artículos 26 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y
20 y 21 de la Ley de Planeación, como titular del Poder Eje-
cutivo Federal cumplo con la obligación de hacer que del
Sistema Nacional de Planeación Participativa emane, con el
involucramiento de la población, con la previa consulta de
las opiniones de diversos grupos sociales y con mi aproba-

115
 ción como Presidente de la República, el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006, al que se sujetarán obligatoriamente
los programas de la administración pública federal.
Por otra parte, de acuerdo con lo que dispone el artí-
culo 5º de la Ley de Planeación, remito este Plan al H. Con-
greso de la Unión para su examen y opinión, y para que,
en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en las
diversas circunstancias previstas por esa ley, el Poder Le-
gislativo formule, asimismo, las observaciones que estime
pertinentes.14

Recordemos que dicho plan es, entre otras cosas, el docu-

mento rector de la política pública. En el párrafo tercero
del apartado A del artículo 26 de la Constitución se esta-
blece que “La ley facultará al Ejecutivo para que establez-
ca los procedimientos de participación y consulta popu-
lar en el sistema nacional de planeación democrática, y
los criterios para la formulación, instrumentación, con-
trol y evaluación del plan y los programas de desarrollo.
Es decir, como ya afirmamos, el Congreso queda excluido
de la posibilidad de vigilar o controlar como primera ins-
tancia los programas sociales y de desarrollo que son el
núcleo de la política y la administración pública. El Poder
Ejecutivo tiene entonces el control absoluto de su planea-
ción y su diseño.

C onclusiones

Como vimos, las políticas públicas son una fuen-

te analítica para racionalizar a los administradores públi-
cos de acuerdo a objetivos planteados en los planes y pro-
gramas gubernamentales. Éstos, como también vimos, de
acuerdo a la Constitución, tienen que ser producto de la
consulta pública a la sociedad y a los sectores sociales.
Igualmente cualquier otra disposición que afecte a la Ad-
ministración Pública Federal, el Presidente de la Repú-
blica, tiene la facultad constitucional de hacer consultas
populares.
Ahora bien, es distinta la planeación y ejecución
de políticas públicas en un sistema parlamentario que en
un sistema presidencial como el nuestro. En el primero,
116
el control es mayor por parte del parlamento y los minis-
tros provienen de distintos partidos e intereses producto
de las coaliciones electorales. En el segundo, el Presidente
de la República, tiene el control absoluto sobre la planea-
ción, el diseño de las políticas públicas, su presupuesto, y
por si fuera poco, autoridad jerárquica sobre los Secreta-
rios del Despacho.
Esto es importante si hacemos el siguiente com-
parativo. Tsebelis refiere que en el “enfoque de acción
colectiva” que se desarrolló en la macroeconomía para
estabilizar a países con déficits presupuestarios entiende
que la esencia del problema son los gobiernos “de crea-
ción de política descentralizada donde cada ministro que
gasta sólo tiene autoridad sobre su propia cartera”.15 El
problema de esto es que “cada ministro es motivado para
gastar en exceso a fin de complacer a sus votantes a costa
de otros ministerios”. Por lo tanto tienden a gastar más
recursos que no son de su presupuesto. Tsebelis refiere
que la bibliografía sobre este fenómeno indica que “cuan-
to más dispersa esté la autoridad de toma de decisiones,
mayor será el déficit presupuestario. La solución propues-
ta, por lo tanto, es centralizar… [con] un fuerte ministro
de hacienda”.
En México el esquema, como hemos visto es lo
contrario: la administración federal es centralizada, la del
Poder Ejecutivo obviamente lo es. Lo que llama la aten-
ción es que el asunto del déficit presupuestal es recurrente
en casi todos los gobiernos, y también lo es la poca efec-
tividad de las políticas públicas, que son los problemas de
fondo planteados por Tsebelis. En México, no solamente
hay centralización administrativa, sino hay un “fuerte mi-
nistro de hacienda”: el artículo 31 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, indica que la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público debe proyectar y coordi-
nar tanto la planeación nacional del desarrollo (aquí en-
contramos quién diseña el Plan Nacional de Desarrollo),
presupuesto de egresos, crédito público, la cuenta anual
de la hacienda pública federal, estabilidad de las finanzas
de la Administración Pública Federal, la Ley de Ingresos

117
de la Federación y la Ley de Egresos de la Federación. El
titular de esta Secretaría concentra un poder real al inte-
rior del Poder Ejecutivo del que terminan supeditados los
demás Secretarios del Despacho. Entonces, con el modelo
invertido en México de lo que nos explica Tsebelis, ¿por
qué observamos que las políticas públicas están acotadas
en su eficacia y efectividad? ¿Por qué hay déficits presu-
puestarios en todos los gobiernos? La cuestión estriba en
que el Poder Ejecutivo interpreta parcialmente el artículo
26 de la Constitución, arrogándose la facultad exclusiva
de diseñar las políticas públicas, o a lo sumo, haciendo
de las consultas populares y a los sectores sociales —el
modelo alterno— actos políticos. De la misma manera
actúa en lo que se refiere a la evaluación y seguimiento de
los programas donde pocas veces los ciudadanos pueden
acceder realmente a la información o participación en
las decisiones sobre la ejecución de las políticas públicas.
Además, en el fondo, se encuentra la cuestión de los pro-
yectos neoliberal de Nación y las fuerzas del mercado que
influyen en la decisión pública. En esta lógica los progra-
mas sociales y de desarrollo económico están supeditados
a los intereses del mercado, alejándose de la noción cons-
titucional del sistema de planeación democrática para el
bienestar de la sociedad.

Gladys Aguilar de la Rosa

118
Notas

* Esta investigación es producto del proyecto desarrollado du-

rante el año sabático 2008-2009, otorgado por la División Aca-
démica de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad
Juárez Autónoma de Tabasco.
1
Dahl, Robert A., La poliarquía. Participación y oposición, Ma-
drid, Tecnos, 1989, p.114, [228 p.]
2
Cfr. López Presa, José Octavio (Coord.), Corrupción y cambio,
México, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 30 [399 p.]
3
Aguilar Villanueva, Luis F., “Recepción y desarrollo de la disci-
plina de política Pública en México. Un estudio introductorio”,
en: Sociológica, Revista del Departamento de Sociología. Divi-
sión de Ciencias Sociales y Humanidades. Publicación Cuatri-
mestral, año 19, No. 54, Enero-abril de 2004, pp. 15-37.
4
Aguilar Villanueva, Luis F., Op. Cit. p. 19.
5
Op. Cit, pp. 24-25.
6
Lasswell, Harold, La orientación hacia las políticas, en Aguilar
Villanueva, Luis F. El estudio de las Políticas Públicas, Antología
No. 1, Porrúa, México 2000, p.83.
7
Muller, Pierre, Las Políticas Públicas, Colombia, Universidad
Externado de Colombia. 2002, p. 48.
8
Ibidem, p. 50.
9
Lahera Parada, Eugenio, Introducción a las Política Publicas,
Santiago de Chile, Fondo de Cultura Económica Chile, 2002,
p. 13.
10
Lahera, Ibidem, pp. 16-17.
11
Cfr. Domínguez Nárez, Freddy, “Sistemas y subsistemas del
régimen en México. Desarreglos y porosidad institucionales”,
en: Domínguez Nárez, Freddy, Vazquez Soberano, Raymundo,
Razón y sentido de la República. Los desafíos del pensamiento
de Juárez en el México contemporáneo, Villahermosa, SEP-UJAT,
2006, pp. 15-34.
12
Para un análisis del autoritarismo mexicano y el desarrollo de
categorías de análisis para identificarlo en la teoría del autori-
tarismo, así como para el desarrollo de la categoría “autorita-
rismo institucional” también para el caso mexicano véase: Do-
mínguez Nárez, Freddy Eutimio Gouvernabilité et légitimation
dans le régimen autoritaire mexicain (1985-1995), Lille, Presses
universitaires du septentrion, 1999, 402 p.; y del mismo autor:
Gobernabilidad y legitimación en el autoritarismo, Villahermo-
sa, SEP-UJAT, 2004, 59 p., y Esquemas sobre la dominación políti-
ca en Tabasco, Villahermosa, SEP-UJAT, 2005, 61 p.
119
13
El texto actual de este apartado proviene de la reforma a ese
artículo promovido por Miguel de la Madrid (1982-1988) en
1983. Una segunda reforma al artículo 26, la hizo Vicente Fox en
el 2006, para agregar el apartado B, que crea el Sistema Nacional
de Información Estadística y Geográfica. Cfr. http://www.dipu-
tados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_per.htm
14
C f r.   h t t p : / / p n d . f o x . p r e s i d e n c i a . g o b . m x / i n d e x .
php?idseccion=9. Las cursivas son nuestras.
15
Tsebelis, Georges, Jugadores con veto. Cómo funcionan las ins-
tituciones políticas, México, FCE, 2006, p. 240-241, [409]

120
121
 Este libro se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2009,
en los talleres de Jiménez Editores e Impresores, S. A. de C. V. 2º
Callejón de Lago Mayor No. 53 Col. Anáhuac 11320 México, D. F.
Email: jimenez_edit@yahoo.com.mx. Se tiraron 500 ejemplares sobre
papel educación de 90 g para interiores y cartulina sulfatada de 12 pts
para forros. En su composición se utilizó la tipografía Minion Pro de
9 pts, 10 pts, 11 pts, 12 pts, 14 pts, Berkeley Old Style de 11pts, 12pts,
Agaramond de 8 pts, 9 pts, 13 pts Trajan 10 pts, 14 pts, 18 pts para
interiores. Para la cubierta Calibri de 9 pts, Agaramond 14 pts, 16 pts
y Minion pro de 16 pts. El cuidado de la edición estuvo a cargo de
Antonio Mestre-Domnar.