El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas

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El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas

Omar Cairo Roldn*

I. Introduccin
Cuando el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 acab con doce aos de vigencia de la Constitucin de 1979, las convicciones democrticas de nuestros sectores dirigentes fueron puestas a prueba1. Lamentablemente, sus posturas dbiles y vacilantes sugirieron que nunca haban tenido conanza en la democracia como forma de gobierno2. Algunos profesores de derecho, incluso de una materia como el derecho constitucional, sino apoyaron el golpe o conservaron un calculado silencio ante los atropellos sistemticos, dijeron rechazarlo solo por ser abogados3. En ese momento terrible, Pedro Planas empez a construir. Entre los aos 1992 y 2000, al mismo tiempo que libr una lucha decidida contra la dictadura, Pedro Planas escribi ms de diez libros sobre Derecho Constitucional4 que enriquecieron la doctrina nacional.
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Profesor ordinario Asociado de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Abogado asociado del Estudio Monroy Abogados. PLANAS, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 15. Ib. PLANAS, Pedro. El fujimorato. Estudio poltico-constitucional. Lima: Talleres grficos Kelly, 1999, p. 11. Algunas de estas obras son los siguientes: Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992. La Constitucin traicionada (con Domingo Garca Belaunde). Lima: Seglusa Editores, 1993. El Estado moderno (Apuntes para una nueva biografa del Estado Social de Derecho). Lima: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, 1993. La Repblica autocrtica. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1994. Regmenes polticos contemporneos. Lima: Fondo de Cultura Econmica, 1997.

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Los elementos de su pensamiento constitucional, que recordaremos a continuacin, permitieron a una generacin de estudiantes acercarse a una disciplina que, lejos de ser una sosticacin acadmica, es el fundamento de la vida civilizada.

II. La Democracia Constitucional

Pedro Planas entendi a la Democracia constitucional como un conjunto de normas que aseguran libertades y derechos, y como una estructura normativa que divide las funciones de modo tal que impide su concentracin y garantiza su scalizacin y control, consagrando un principio jerrquico cuya cima la ocupan los tratados de derechos humanos y la Constitucin5. Explic adems que, en lo sustantivo, es un rgimen jurdico6 y que, como forma poltica del Estado de Derecho, su fundamento principal es la distribucin del poder estatal en varios rganos independientes, que detentan poder y participan en la formacin de la voluntad estatal7. Tambin precis que, respecto a la ciudadana, los mecanismos de este sistema poltico garantizan la publicidad y transparencia de los actos y decisiones y promueven la mayor participacin, la deliberacin parlamentaria, el control poltico y el ejercicio responsable de las decisiones adoptadas.8 En la Democracia constitucional, sostiene Pedro Planas, la Constitucin es el instrumento jurdico fundamental de una Nacin, que consagra el gobierno de las normas por encima de las personas a travs de un compromiso que involucra, por igual a gobernantes y a legisladores, a
Derecho parlamentario. Lima: Ediciones Forenses, 1997. La descentralizacin en el Per republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad Metropolitana de Lima, 1998. Democracia y tradicin constitucional en el Per (materiales para una historia del Derecho Constitucional en el Per). Lima: Editorial San Marcos, 1998. Nuevas tendencias del Derecho Constitucional en Amrica Latina. Arequipa: Universidad Catlica de Santa Mara, 1999. El fujimorato. Estudio poltico-constitucional. Lima, 1999. La democracia voltil. Movimientos, partidos, lderes polticos y conductas electorales en el Per contemporneo. Lima: Friedrich Ebert Stiftung, 2000. PLANAS, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 69. Ib. PLANAS, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Lima: Fondo de Cultura Econmica, 1997, p. 53. Ib.

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funcionarios pblicos como a la ciudadana en general, sentando las bases mnimas de un proyecto nacional9. Su elaboracin se realiza mediante transacciones y concesiones de las fuerzas polticas que asumen, por delegacin del pueblo, el Poder Constituyente10. Es, por lo tanto, una norma de consenso11. Este consenso, segn Pedro Planas, surge de un triple compromiso constitucional: el compromiso previo de los constituyentes de deliberar con franqueza y apertura y ponerse de acuerdo en una norma que inspire a los futuros gobiernos, el compromiso nal de los mismos constituyentes de aceptar y respetar el texto constitucional que emane de la deliberacin interna, y el compromiso posterior de gobernantes y parlamentarios de respetar y cumplir su normatividad12. Con relacin al ejercicio de las funciones polticas en la Democracia constitucional, Pedro Planas record que la dogmtica constitucional tiende a distinguir entre la divisin de poderes, la separacin de poderes y el equilibrio de poderes13 y, al respecto, sostuvo lo siguiente:
[...]. La divisin se aplica a quienes ejercen las diversas funciones del Estado: se trata de garantizar que las funciones del legislar, gobernar y juzgar la asuman distintas personas. La separacin se reere al origen y relacin de quienes ejercen esas funciones. Y el equilibrio ms dinmico y vertebral se graca como un sistema de pesos y contrapesos entre las instituciones del Estado, que evitan como lo quera Montesquieu la concentracin y el abuso del poder estatal. [].14

Por otra parte, la autocracia, segn explica Pedro Planas, es el sistema poltico contrario a la Democracia constitucional. Es el caso de la concentracin del poder poltico en un nico detentador del poder; sea una persona individual (el dictador), una asamblea, un comit, una junta o un partido15. Este sistema puede apelar a frmulas democrticas o a liderazgos populares, con solo valerse de la identicacin personal o carismtica con el total de la poblacin, negando la pluralidad poltica e ideolgica y
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PLANAS, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 14. Ib., p. 131. Ib., p. 431. Ib. PLANAS, Pedro. El fujimorato. Estudio poltico-constitucional. Lima, 1999, p. 48. Ib., pp. 48-49. PLANAS Pedro, Regmenes polticos contemporneos. Lima: Fondo de Cultura Econmica, 1997, p. 51.

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procurando presentarse en calles y plazas y en la radio o canales de televisin, como encarnacin del propio Estado16. Tambin puede encubrirse tras una forma constitucional17, pero se trata de una Constitucin semntica, fabricada para legitimar un gobierno de facto y garantizar la permanencia en el poder de determinado actor o actores polticos, o de una Constitucin meramente nominal, que es violada, distorsionada e incumplida con particular frecuencia.18

III. Las estructuras bsicas de los regmenes polticos en la Democracia constitucional

Pedro Planas arma que, en la dinmica de pesos y contrapesos dentro del Derecho Constitucional, y a pesar de sus diversas conguraciones, el rgimen poltico democrtico se caracteriza por garantizar cierto equilibrio fundamental entre las competencias del gobierno y las del parlamento19. As, mientras el rgimen parlamentario obedece, en rigor, a un esquema de integracin de poderes, en el rgimen presidencial prevalece un estricto esquema de separacin de poderes20. Sin embargo, Pedro Planas explica que ambos esquemas, a pesar de la distinta conguracin de sus instituciones y mecanismos constitucionales, aseguran un sano equilibrio entre las competencias gubernamentales y las que corresponden al cuerpo legislativo21. Adems, sostiene que las principales caractersticas de cada uno de estos esquemas son las siguientes: 1. Esquema parlamentario (integracin de poderes). a) Separacin entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, b) No hay elecciones populares para elegir gobernante, c) el gobierno tiene amplia competencia legislativa, y d) La conanza parlamentaria es requisito para la funcin gubernamental22, pero cuando esta se quiebra los

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Ib. Ib., p. 52. Ib. PLANAS, Pedro. La Constitucin traicionada (con Domingo Garca Belaunde). Lima: Seglusa Editores, 1993, p. 194. Ib. Ib., pp. 194-195. Ib., p. 195.

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dos mtodos para reencontrarla son la censura del gobierno y el derecho de disolucin23. 2. Esquema presidencial (separacin de poderes). a) Unin del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, b) Hay elecciones populares simultneas para el elegir Congreso y Presidente de la Repblica, c) el Congreso ejerce funcin de control y d) el Congreso tiene el monopolio de la competencia legislativa24. Teniendo presente estas conguraciones del rgimen democrtico, Pedro Planas arma que, desde la perspectiva del origen de la estructura del poder gubernamental Quin es el Jefe de Gobierno y como se le designa?25, los regmenes contemporneos de la Democracia constitucional se agrupan en las siguientes posibilidades26: 1. Rgimen de estructura bsicamente parlamentaria.- En este rgimen, el Jefe de Gobierno surge por eleccin, decisin o votacin del parlamento27. Al votar por una mayora parlamentaria se le encarga simultneamente la formacin de un gobierno28. El nombre acuado para designar al Jefe de Gobierno puede recibir frmulas distintas: Primer Ministro (Reino Unido y Francia), Canciller (Alemania y Austria), Presidente del Gobierno (Espaa) o Presidente del Consejo de Ministros (Italia)29, pero su origen y funciones son muy similares30. 2. Rgimen de estructura bsicamente presidencial.- En este rgimen, el Jefe de Gobierno es elegido por votacin popular (directa o indirecta), en simultneo con los miembros del Congreso31, aunque reciba la denominacin de Presidente de la Repblica, Delegado, Primer Magistrado o Gran Jefe32.

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Ib., pp. 195-196. Ib., pp. 196-198. PLANAS, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Ob. cit., p. 60. Ib. Ib. Ib. Ib., pp. 60-61. Ib., p. 61. Ib., p. 60. Ib., pp. 60-61.

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Pedro Planas explica que, cuando se realiza el anlisis de las formas de gobierno desde las formas puras o modlicas (presidencialismo/parlamentarismo), lo comn es encontrar algunas mezclas, no siempre sustantivas, pero lo sucientemente heterodoxas respecto al modelo original como para denominarlo rgimen mixto o hibrido33. Sin embargo, el mixtum, entendido como tercer sistema (tertium), no existira como modelo autnomo en cuanto no hay un origen de poder distinto a los ya conocidos34. Por eso, respecto a la Jefatura de Gobierno: o el rgimen obedece a una estructura de poder bsicamente presidencial o responde a una estructura bsicamente parlamentaria35. Estas estructuras bsicas, sostiene Pedro Planas, permitirn reconocer y clasicar las distintas formas de gobierno de la Democracia constitucional36. Asimismo, precisa que es vlido aplicarles la siguiente distincin establecida por Arend Lijphart entre los regmenes presidencial y parlamentario, aunque modicando la expresin Jefe del Ejecutivo por la de Jefe de Gobierno37:
a) En un sistema parlamentario, el Jefe de Gobierno y su Gabinete son responsables ante el Legislativo, en tanto dependen de su conanza y pueden ser revocados si este emite un voto de no conanza, mientras que, en similar circunstancia, en un sistema presidencial, el Jefe de Gobierno no puede ser obligado a dimitir. Es decir, el sistema presidencial se sustenta en la separacin de los poderes ejecutivo y legislativo, mientras que el sistema parlamentario se sustenta en la fusin de ambos; y, b) El sistema presidencial se caracteriza por la eleccin popular del Jefe de Gobierno, mientras que en el sistema parlamentario los primeros ministros son elegidos por el Legislativo38.

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Ib., p. 62. PLANAS, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Ob. cit., p. 62. Ib. Ib., p.60. Ib., p. 61. Ib.

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IV. La organizacin territorial del poder poltico en la democracia constitucional

Desde la perspectiva de la organizacin territorial del poder poltico en la Democracia constitucional, Pedro Planas explica que existen los siguientes tres grandes tipos de Estado39: 1. Estado Unitario.- Se caracteriza por ser indivisible40. Tiene un nico ordenamiento constitucional y un solo poder constituyente, que ejerce la soberana popular a nombre de la nacin41. En un Estado Unitario, la intencin de una provincia o departamento de desagregarse del Estado recibe el nombre de separatismo42. 2. Estado Federal.- Se organiza como una suma de estados o de entidades polticas previamente existentes, como ha sido el caso de los cantones suizos y de las ex-colonias inglesas en Amrica del Norte43. Tiene dos ordenamientos constitucionales simultneos, que se encuentran deslindados en la Constitucin de la Unin44. Desde una perspectiva ms jurdica, su principal caracterstica es la existencia de estados, provincias o cantones, provistos de autonoma constitucional, cada cual con su Constitucin estatal o provincial, con su triloga de poderes y con capacidad de organizar y dictar su ordenamiento jurdico interior, sin otra limitacin que la no contradiccin del ordenamiento general federal45. Sin embargo, la separacin es imposible46 y se considera secesin, tal como aconteci en Estados Unidos, cuando se desencaden la guerra de ese nombre en virtud de la proclama que hicieron los estados rebeldes del sur47.

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PLANAS, Pedro. La descentralizacin en el Per republicano. Ob. cit., 1998, p. 19. Ib. Ib. Ib., p. 21. Ib., p. 19. Ib. Ib. Ib., p. 21. Ib.

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3. Confederacin.- Es la unin o federacin de Estados soberanos que mantienen su soberana aun despus de integrados48. Su integracin se produce mediante un tratado internacional, sujeto a las normas del Derecho internacional Pblico, y puede ser objeto de rescisin unilateral, si as lo ha previsto el propio tratado49. Sin embargo, es preciso distinguir la hiptesis en la cual dos o ms Estados soberanos deciden integrarse y formar un solo Estado, con la previa renuncia a sus propias soberanas50. En este caso estaramos, segn explica Pedro Planas, ante una fusin que es un proceso distinto al confederativo51. La fusin implica la desaparicin de los Estados precedentes y la creacin de uno nuevo, cuya organizacin interna bien podra ser unitaria o federal52 Pedro Planas precis, adems, que Estado Unitario y centralismo no son conceptos identicables53 pues, aunque el Estado Unitario tiene un nico centro, desde donde nace el ordenamiento jurdico fundamental de la nacin54, este centro es solo su gnesis mas no su organizacin ni estructura55. Que exista Estado Unitario no signica centralizar potestades y competencias en un nico rgano central56, porque este Estado admite diversas formas descentralizadas, mediante rganos autnomos cuyas caractersticas mnimas seran su dimensin territorial intermedia (entre los municipios provinciales y el gobierno central), su potestad normativa, su autonoma econmica y administrativa (con rentas propias) y, muy especialmente, su carcter electivo o representativo57. Tambin advirti que no deba confundirse la descentralizacin con la simple desconcentracin, que es solo una tcnica de funcionamiento y accin del centralismo que genera ciertas esferas de autonoma, mediante corporaciones o juntas subordinadas jerrquicamente al gobierno central, con funcionarios

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Ib., p. 20. Ib., pp. 20-21. Ib., p. 21. Ib. Ib. Ib., p. 20. Ib. Ib. Ib. Ib.

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nombrados por el propio Presidente de la Repblica o por el Ministro del respectivo sector.58

V. La estructura bsica de los regmenes polticos en Amrica Latina

En nuestro medio se sola armar que el Per y el resto de Amrica Latina siguieron el modelo presidencial creado por los Estados Unidos y que a este modelo se le adicionaron diversos elementos de control, tomados del modelo parlamentario. Frente a esta circunstancia, Pedro Planas consider necesario reformular la percepcin que hasta hoy se tiene con respecto a los orgenes del presidencialismo latinoamericano, como fruto de una inspiracin en el mejor de los casos o de una dependencia mental en el peor respecto al esquema instaurado por los Padres Fundadores en 178759. Por lo tanto, explic que, en sus orgenes constitucionales, el presidencialismo latinoamericano estuvo mucho ms prximo a la inuencia europea que al presidencialismo estadounidense60. Pedro Planas record que casi todos los pases latinoamericanos, en sus primeras constituciones, consagraron, desde el inicio, instrumentos extrados de las monarquas europeas, tales como la refrendacin ministerial, la iniciativa legislativa del Ejecutivo, la interpelacin ministerial y el derecho al libre acceso de los Ministros en los debates legislativos, institutos que no existan ni existen hasta hoy en el presidencialismo estadounidense61. La presencia temprana de estos institutos en las constituciones latinoamericanas, segn explica Pedro Planas, se manifest de la forma siguiente: 1. La Constitucin grancolombiana de 1819 consign el derecho de los Ministros a participar de las deliberaciones del parlamento con voz y sin voto y tambin les otorg asiento propio en ambas Cmaras, simplemente por su condicin de Ministros62. 2. El requerimiento por las Cmaras a los Ministros (sin ser estos miembros del Parlamento) para que informen, expliquen o deendan
58 59 60 61 62

Ib. PLANAS, Pedro. Regmenes polticos contemporneos. Ob. cit., p. 78. Ib. Ib., pp. 78-79. Ib., p. 79.

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las polticas del Ejecutivo63 que ser el germen de la interpelacin ministerial64 ya se encontraba plenamente instalado como atribucin de las Cmaras en la mayora de las constituciones latinoamericanas, en forma literal, en circunstancias en que los parlamentos de Europa Continental recin comenzaban a aplicar esta misma institucin65. 3. En Chile, aunque la interpelacin no estuvo registrada en la Constitucin de 1833, se introdujo en el Reglamento de la Cmara de Diputados de 1846 y fue prctica frecuente en ambas Cmaras, en las dcadas posteriores66. En Uruguay, la interpelacin o llamado a Sala aparece acompaada de la posibilidad de las Cmaras de expresar advertencias y manifestaciones delante del Ministro respecto a si ellas estn satisfechas con las explicaciones del Ministro interpelado67. Adems, en el caso uruguayo, parece que la interpelacin fue una prctica precoz y sistemtica, inaugurada por los propios constituyentes de 1829-1830, si es que no fue antes68. 4 En el Per, donde la Cmara de Diputados censur en 1849, por vez primera a un Ministro (el de Hacienda), se aprob ms tarde, en 1856, una Ley de Ministros que organiz el Consejo de Ministros, cre la Presidencia del Consejo de Ministros y legaliz el voto de censura, que si bien no tena efectos obligatorios, motiv numerosas renuncias de ministros y hasta de gabinetes, en algunos casos con la sola amenaza de presentar una censura por determinados actos, responsabilidad del Ministerio69. 5. La prctica parlamentaria chilena motiv renuncias ministeriales (censuras u rdenes del da), asoci los gabinetes con cierta correlacin de fuerzas en el parlamento y hasta consider al Ministro del Interior con un primer ministro encargado por el Presidente de
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Ib. Ib. Ib. Ib. Ib. Ib. Ib., p. 80.

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formar el Ministerio y luego de exponer el programa a las Cmaras (todo ello antes de 1891)70. Pedro Planas sostuvo que el desarrollo parlamentario y constitucional de estos instrumentos de control parlamentario en Amrica Latina, fue propio, autnomo y paralelo al desarrollo constitucional que los mismos instrumentos tuvieron en Europa Continental71. No hubo, por lo tanto, copia alguna72. Adems, dentro del constitucionalismo inicial latinoamericano se haba previsto la refrendacin ministerial, instituto del cual emanara tarde o temprano la responsabilidad poltica de los Ministros ante el parlamento por los actos de gobierno refrendados, que fue exactamente lo sucedido en Europa continental, en especial desde mediados del siglo XIX73. Este proceso de construccin del constitucionalismo latinoamericano sucedi cuando el dilema principal de las formas de gobierno se reduca a la confrontacin entre Monarqua y Repblica74. Pedro Planas explic que, en este contexto, si Estados Unidos era una Repblica presidencial en un Estado Federal, estos pases latinoamericanos (Uruguay, Chile o Per, por ejemplo) seran ejemplos de una Repblica semipresidencial en un Estado unitario, que se mantena dentro del esquema bsicamente presidencial, aunque insertando en l un conjunto de prcticas de censura y de control, destinadas a hacer efectiva la responsabilidad de los Ministros por los actos de gobierno75. Segn Pedro Planas, en esta forma de gobierno inscrita dentro de la estructura presidencial76 que consigna instituciones tpicas del rgimen presidencial latinoamericano, casi desde sus orgenes, que no han sido propias del rgimen presidencial estadounidense77, se encontraba la mayora de Constituciones de Amrica Latina en 199778.

70 71 72 73 74 75 76 77 78

Ib. Ib., p. 81. Ib. Ib. Ib. Ib., pp. 81-82. Ib., p. 82. Ib. Ib.

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VI. Los orgenes y el signicado del Estado Social de Derecho

Pedro Planas record que se deca que el Estado Social de Derecho surgi como superacin de las insuciencias que trajo adheridas en el terreno econmico y social el Estado de Derecho79. Segn esta tesis, el Estado de Derecho habra sido tpico del siglo XIX europeo y su superacin se habra producido recin tras el ensayo de Weimar en la posguerra80. Su inconveniente habra sido asimilar a su constitucin orgnica un sacrosanto respeto a las libertades econmicas (de comercio, de contratacin de trabajo, de precios y salarios), caracterizado por dos principios: el derecho absoluto de propiedad (siguiendo la partitura romana del ius abutendi) y el indiferentismo estatal (esto es, el no intervencionismo en cuestiones de ndole econmica y/o social)81. Frente a la tesis descrita, Pedro Planas, en primer lugar, detect la estructura del Estado Social como estructura jurdico-poltica, independientemente de su vnculo o no con la estructura jurdico-formal del Estado de Derecho, o con las libertades individuales, el pluralismo poltico y el marco institucional de la democracia poltica82 entendindolo como un Estado cuya funcin principal es garantizar la existencia obtener y mantener la plena ocupacin, proteger el potencial del trabajo y establecer mecanismos de prevencin y asistencia social83. Con este punto de partida, explic que el Estado Social de Derecho fue resultado de una armoniosa conuencia de los principios del Estado Social con los del Estado de Derecho, despus de seguir caminos y luchas paralelas durante el siglo XIX84, y que ambos Estado Social y Estado de Derecho despegaron juntos, de la misma Revolucin Francesa85. Los principios del Estado Social, segn Pedro Planas, estuvieron presentes en los siguientes actos polticos y normativos correspondientes a los momentos iniciales de esta revolucin:
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PLANAS, Pedro. El Estado moderno (Apuntes para una nueva biografa del Estado Social de Derecho). Lima: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, 1993, p. 32. Ib., p. 32-33. Ib., p. 32. Ib., p. 55. Ib., pp. 55-56. Ib., p. 56. Ib.

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1. En la Constitucin monrquico liberal de 1971 estuvo prevista la creacin de un establecimiento general de socorros pblicos para educar a los nios abandonados, aliviar a los enfermos pobres y proponer trabajo a los pobres invlidos que no hubieran podido procurrselo86 2. El primer artculo de la Constitucin de 1793 especic que el n de la sociedad es el bienestar comn87, y su artculo 21 otorg a este enunciado nalista una identidad muy cercana a lo que en nuestros das tipicamos como Estado de Bienestar88. Este artculo 21 prescribi lo siguiente:
Art. 21.- El socorro pblico es una deuda sagrada. La sociedad debe asistencia a los ciudadanos desgraciados, bien procurndoles trabajo, bien asegurando los medios de existencia para aquellos que no estn en situacin de trabajar.89

3. El 19 de marzo de 1793, la Convencin aprob en funcin de la Constitucin de 1791, las bases de organizacin del socorro publico90 y los dos primeros artculos de esta ley de bases proclamaron lo siguiente91:
1.- Que toda persona tiene derecho a su sostenimiento por medio del trabajo si est capacitado para ello, y si no lo est tiene derecho a socorros gratuitos. 2.- Que el cuidado de vigilar por la subsistencia del pobre es una obligacin nacional.92

4. Mediante la ley de bases de 1793, entre junio y julio de este ao se dictaron medidas especcas favoreciendo a los nios pobres o abandonados, a los ancianos y a los indigentes93:
As, por ejemplo, por decretos de 8 de marzo y 24 de junio de 1793 se establecieron socorros para indigentes, nios y ancianos. Con la
86 87 88 89 90 91 92 93

Ib. Ib. Ib., pp. 56-57. Ib., p. 57. Ib., pp. 58-59. Ib., p. 59. Ib. Ib.

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ley de 10 de junio de 1793 se autoriz el reparto el reparto de bienes comunales, convirtiendo a numerosos campesinos en propietarios. El 11 de marzo de 1794 se instituy el principio de seguridad social y se abri el Livre de la bienfaisance nationale, registro especial que sirvi para otorgar socorros en cada departamento para un nmero limitado de campesinos y artesanos enfermos o mayores de 60 aos, y a madres viudas cargadas de hijos, recibiendo todos ellos asistencia mdica gratuita a domicilio. Con ley del 10 de julio de 1794 se declar nacionales los hospitales y centros de benecencia. Adems el Comit de Mendicidad, establecido en 1790, fue transformado en una dinmica Comisin de Socorros, verdadero ministerio de asistencia segn opina Soboul encargado de asegurar tanto la distribucin de los socorros militares como los socorros de benecencia94.

5. La Declaracin de Derechos de la Primera Repblica (1793) es la primera formulacin histrica y constitucional de los derechos econmicos y sociales95, pues incorpora en su texto, el derecho al trabajo a la asistencia y a la instruccin, no mencionados en la Declaracin de 178996. Por otra parte, algunas de las expresiones de la ecacia normativa de la estructura jurdica del Estado Social97 durante el siglo XIX, encontradas por Pedro Planas, son las siguientes: 1. La exigua vigencia de los Talleres Nacionales, inspirados en Louis Blanc, en Francia, en 1848.98 Estos talleres funcionaron como remedio provisional hacia el desempleo, canalizando a los hombres en situacin de desocupados fuesen obreros calicados o no a trabajos en excavaciones, construccin de carreteras o forticaciones alrededor de Pars, con salario mnimo garantizado99. 2. La poltica social de Napolen III: Inici un inmenso e intenso programa de obras pblicas (carreteras, canales, redes ferroviarias, puertos, etctera) a travs del cual multiplic puestos de trabajo100,

94 95 96 97 98 99 100

Ib., pp. 59-60. Ib., p. 56. Ib. Ib., p. 75. Ib., p. 60. Ib. Ib., p. 63.

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redujo la jornada laboral (a 12 horas, incluyendo los domingos) e instituy diversas medidas de previsin social: cajas mutuas, viviendas populares, etctera101. 3. En Prusia, durante el II Reich, y a travs del sistema de Seguros Sociales implantado por Bismarck102, el Estado Social adquiri su primer perl institucional103, porque dej de asumirse como un ensayo provisional, o como una poltica vinculada a determinado gobierno, y fue asimilado, institucionalmente, al propio comportamiento funcional del Estado104. Este sistema fue sumamente minucioso y completo: seguros por enfermedad y maternidad (aprobados en 1883), por accidentes laborales (en 1884) y por invalidez y ancianidad (1889)105. 4. Suiza fue el primer pas europeo en elevar a norma constitucional los Seguros Sociales106. En una enmienda aprobada el 26 de octubre de 1890 se incorpor a la Constitucin de la Federacin Helvtica el art. 34. bis. que prescribe a la letra: La Confederacin establecer, por ley, el seguro en caso de accidente y de enfermedad, teniendo en cuenta las cajas de socorros existentes. Y agrega, en otro prrafo: Ella (la ley) puede declarar que la participacin en esos seguros es obligatoria en general o para ciertas categoras determinadas de ciudadanos107. En consecuencia, el Estado Social de Derecho no supuso una superacin histrica del Estado de Derecho. Por el contrario, segn explica Pedro Planas, el Estado Social de Derecho asom, histricamente, como la natural integracin de tres facetas (poltica, econmica y sociojurdica)108 del Estado, en las cuales, durante el siglo XIX, se haba producido una decisiva una transformacin109:

101 102 103 104 105 106 107 108 109

Ib. Ib., p. 64. Ib. Ib. Ib. Ib., p. 75. Ib. Ib., p. 106. Ib.

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En el terreno poltico: mediante la ampliacin de las libertades y los derechos de ciudadana hasta conseguir cierta homogeneidad poltica, extinguiendo al restrictivo Estado liberal (de naturaleza timocrtica) y combatiendo, a la vez, la aparicin de nuevos absolutismos, hasta consolidarlo institucionalmente como un Estado Democrtico de Derecho. En el terreno socio-jurdico: mediante la intervencin administrativa para asegurar ciertas condiciones mnimas de bienestar a los ciudadanos ms empobrecidos y ciertas condiciones de dignidad a los trabajadores, anulando el predicamento abstencionista de ciertos sectores polticos e intelectuales, aparentemente hegemnicos. Y en el mbito econmico: mediante la tcita participacin del Estado como agente promotor del desarrollo de las economas nacionales, aun a contrapelo de las pregonadas teoras econmicas smithianas, trazando un constitucionalismo econmico implcito sustentado en el impulso al sector privado y en la regulacin de los mercados con la nalidad de obtener mayores niveles de riqueza para la sociedad110.

VII. La Historia Constitucional peruana y la Historia de nuestras constituciones

Pedro Planas distingui entre la Historia de las Constituciones y la Historia Constitucional. La primera se concentra en los textos constitucionales, independientemente de su vigencia normativa111, repasa el contenido de estos textos y sus innovaciones112, analiza la organizacin de los poderes y la distribucin de los derechos113, consigna el cambio producido entre el articulado de determinada Constitucin y el de la Constitucin precedente114, describe el ambiente y la fecha en que se realiz su promulgacin as como el nombre de los constituyentes ms destacados y los debates ms sonoros y trascendentes115. Sin embargo, nada dice de la aplicacin institucional ni de la ecacia normativa de los textos constitucionales, ni del desarrollo legislativo de los postulados constitucionales116. Tampoco explica si los gobernantes acataron o respetaron la normatividad global
110 111 112 113 114 115 116

Ib., p. 107. PLANAS, Pedro. Rescate de la Constitucin. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 87. Ib. Ib. Ib. Ib. Ib.

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de cada Constitucin o si fue, en los hechos, una Constitucin cticia, desplazada por un decidido proceso de desconstitucionalizacin117. La Historia Constitucional, en cambio, privilegia la ecacia normativa de las instituciones pblicas aun por encima de las propias instituciones consagradas en el texto de las sucesivas constituciones118 . Consigna, casi de soslayo, la referencia que tal o cual Constitucin realiza respecto a determinado instituto, mecanismo o procedimiento119, pero busca, como prioridad, su real desarrollo, a nivel de la normatividad (legislacin ordinaria) y del ejercicio poltico confrontando su trayectoria en los textos y en los hechos. En consecuencia, por Historia Constitucional entendemos la trayectoria viva (de continuidad prctica) que han tenido nuestras instituciones republicanas aun a pesar de nuestros numerosos textos constitucionales120.

VIII. La forma de gobierno en el Per

Tomando como referencia la historia constitucional del Per, Pedro Planas sostuvo que nuestra forma de gobierno ha ido crendose, desde los primeros aos de estabilidad republicana, como un rgimen semipresidencial121. Adems, precis la diferencia entre el rgimen semipresidencial y el rgimen semiparlamentario:
[]. En el rgimen semi-presidencial, el eje del poder gubernamental ha sido establecido de acuerdo a los patrones del presidencialismo. Reunin del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno en una sola persona. Origen popular del gobernante cuyo ttulo es el de Presidente de la Repblica. En el rgimen semiparlamentario, en cambio, el eje de poder gubernamental responde a un mecanismo propio del parlamentarismo. Gobierna el gabinete (o Primer Ministro) con la conanza de la mayora parlamentaria. Sus respectivas diferencias con los modelos puros (presidencialismo y parlamentarismo) emanan del sistema de controles que ha sido adherido a este eje principal que conforma su lineamiento principal como forma de gobierno. En el sistema semipresidencial se han introducido controles al gobierno a travs
117 118 119 120 121

Ib. Ib. Ib., pp. 87-88. Ib. Ib., pp. 108-109.

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del parlamento (interpelacin y censura) y del Consejo de Ministros (como institucin colegiada), elevndose al Presidente del Consejo de Ministros como elemento bisagra. En el sistema semi-parlamentario se introduce un Presidente de la Repblica elegido por sufragio popular y dotado de funciones reales a n de controlar el poder del parlamento y del gobernante.122

Algunas de las instituciones principales que conforman el rgimen semipresidencial peruano son las siguientes: 1. El Consejo de Ministros.- Esta institucin fue consagrada durante el primer gobierno de Ramn Castilla123. Aunque el Consejo de Ministros no exista en las leyes peruanas124, el presidente Castilla resolvi reunir a sus ministros para someterles a consulta las principales decisiones de su Gobierno125. En un debate parlamentario ocurrido hacia 1861, Mendiburu recordaba que la prctica del Presidente de someter al acuerdo de sus ministros las principales decisiones gubernamentales la ejerci Castilla durante su primer gobierno (1845-1851)126. Esta deliberacin del Presidente de la Repblica con sus ministros se convertira en una saludable prctica y lograr su bautizo normativo once aos despus, al expedirse la Carta de 1856 y dictarse ese ao una vertebral Ley de Ministros127. La prctica los hechos han precedido aqu tambin, en la gura constitucional del acuerdo de ministros, a los textos128. Por otra parte, en la Ley de Ministros de 1863 se estableci una clasicacin de los asuntos a tratar en Consejo, con jerarqua, exigiendo el voto decisivo de este rgano en un conjunto de asuntos considerados de principal importancia129. Las tres frmulas consignadas en esta norma fueron la opinin ilustrativa, el voto con122 123

124 125 126 127 128 129

Ib., pp. 109-110. PLANAS, Pedro. Democracia y tradicin constitucional en el Per (materiales para una historia del Derecho Constitucional en el Per). Lima: Editorial San Marcos, 1998, p. 86. Ib. Ib. Ib., p. 75. Ib., p. 86. Ib. Ib., p. 58.

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sultivo y el voto deliberativo. En el primer caso, el Presidente de la Repblica era libre de someter algn asunto a consulta del Consejo, con un propsito meramente ilustrativo. En el segundo caso, la consulta es obligatoria y se determina por los asuntos consignados en la ley. La votacin, sin embargo, no es vinculante. El Presidente es libre de seguir o no la opinin del Consejo. En cambio en los asuntos sometidos al voto deliberativo, el Presidente est obligado a proceder conforme a la decisin del Consejo de Ministros, conforme al voto de la mayora de sus miembros. De esta forma, el Consejo de Ministros adquiri en el Per una autntica categora de entidad colegiada y desde entonces participa, como tal, en las decisiones de gobierno. As ha sido reconocido en las Constituciones de 1933, 1979 y 1993130. Correspondi a la Constitucin de 1933, el mrito de introducir a nivel constitucional las atribuciones del Consejo de Ministros, incluyendo la clsica distincin legal entre voto deliberativo y voto consultivo131. 2. El Presidente del Consejo de Ministros.- Una importante creacin de la Ley de Ministros de 1856 pese a no estar prevista en la Constitucin de ese ao fue el cargo de Presidente de Consejo de Ministros132. Tres atribuciones consustanciales del Presidente del Consejo de Ministros, que permiten perlar su funcin estelar como necesario contrapeso del poder del Presidente de la Repblica133, son las siguientes: a) Su intervencin decisiva en la proposicin y en el nombramiento del resto de Ministros134.- Defender la funcin pblica y realzar la dignidad ministerial135 es la primera atribucin concebida en el Per para el Presidente el Consejo de Ministros136. Por ese motivo, es l y no el Presidente de la Repblica quien hace las propuestas ministeriales a n de revelar
130 131 132 133 134 135 136

Ib. Ib., p. 59. Ib. Ib., p. 72. Ib. Ib. Ib.

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la aptitud de la funcin por encima de la inevitable tentacin presidencial de verse rodeado por adulones y personas todas incondicionales a l. As lo consagr en su texto, la importante Ley de Ministros de 1856 137. Este proceso de nombramiento ministerial fue reforzado por la Ley de Ministros de 1862138, la cual precisaba que el Primer Ministro propondra mediante carta ocial, a aquellas personas que considere idneas para el respectivo ministerio139. A nivel constitucional, el artculo 216 de la Constitucin peruana de 1979 estableci que el Presidente de la Repblica nombra y remueve a los dems Ministros, a propuesta y con acuerdo, respectivamente del Consejo de Ministros140, y esta norma proviene, como antecedente inmediato, del artculo 158 de la Constitucin peruana de 1933141. b) Su presencia ante el Congreso como mximo responsable gubernamental y principal representante del Presidente de la Repblica142.- La exposicin del programa de gobierno por el Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso143 surgi en los hechos antes que en los textos144, por iniciativa del Primer Ministro Pedro Glvez145, quien ejerca el cargo de Ministro de Gobierno del Presidente Jos Balta146. Glvez, quien consider inherente a su funcin iniciar, en nombre del Presidente de la Repblica, una fecunda comunicacin con la representacin nacional147, redact la exposicin programtica que fue leda ante el Congreso peruano, el 8 de agosto de 1868148. Explic ah que el documento fue aprobado por
137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148

Ib. Ib. Ib. Ib., p. 73. Ib. Ib., p. 72. Ib., p. 74. Ib. Ib. Ib. Ib. Ib.

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unanimidad por los miembros del gabinete149 y que responda a la inspiracin del Presidente Balta150. Este fue el origen, en la prctica constitucional peruana, del artculo 224 de la Constitucin de 1979 que obliga al Presidente del Consejo de Ministros a exponer y debatir el programa de gobierno ante la representacin parlamentaria151 y a poner a conocimiento del Congreso las principales medidas que requiere su gestin152. El antecedente inmediato de esta norma es el artculo 167 de la Constitucin de 1933153. c) Su participacin en la direccin del gabinete en la coordinacin de la poltica gubernamental154.- La funcin del Presidente del Consejo de Ministros en nuestro sistema constitucional155 es la de liderar y personicar al Consejo de Ministros como institucin156, ser intermediario al interior del gobierno entre el Presidente y el Consejo de Ministros, entendindolo como entidad colegiada, previsto no solo para deliberar y acordar respecto a las ms importantes decisiones gubernamentales sino incluso para frenar o controlar alguna imprudencia presidencial157. 3. La Censura ministerial.- En los hechos, ya en 1847 la Cmara de Diputados proclam su facultad, en nombre del pueblo, de negarle la conanza a algn ministro.158 El 23 de agosto de ese ao, el diputado Pedro Quintana, en forma individual, present un proyecto, en cuya parte dispositiva sealaba: El Congreso resuelve que se haga presente al gobierno un voto para que remueva al Ministro don Jos Gregorio Paz Soldn. Dos aos despus, la vctima fue otro Ministro de Hacienda de Ramn Castilla, Manuel de Ro.
149 150 151 152 153 154 155 156 157 158

Ib. Ib. Ib. Ib. Ib. Ib., p.72. Ib., p. 75. Ib. Ib. Ib., p. 64.

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Al aprobarse un emprstito solicitado por el ministro, la Cmara aprob una adicin con efectos jurdicos condicionales: Esta autorizacin tendr lugar si el Ejecutivo nombra otro Ministro que rena la conanza pblica159. Del Ro present su renuncia y, sorprendentemente, el Presidente Ramn Castilla acept su dimisin en trminos que asuman la mocin de censura o desconanza de los ministros como facultad implcita del Congreso:
Atendiendo a que la renuncia del Ministro de Hacienda est motivada en el mal estado de salud y en la proposicin adoptada por la Cmara de Diputados para que se nombre otro Ministro y considerando que: se ha puesto en duda su conducta con perjuicio del honor del Gobierno y del mismo Ministro y que el esclarecimiento de los cargos que se le hacen interesa al crdito de la Administracin: admtase la referida renuncia y dgase a la Cmara de Diputados que en su oportunidad y con arreglo a las leyes puede hacerse efectiva la responsabilidad que resultare []160.

Ms adelante, el voto de censura fue incorporado en la Ley de Ministros de 1856161. Pese a que la Convencin de 1855-1856 no la exhibi en el proyecto, ni la incorpor en la Constitucin fue introducida por la va legal en octubre de ese ao, mediante el ltimo y muy escueto artculo de esa ley: No merece la conanza pblica el Ministro contra quien emitan las Cmaras un voto de censura (art. 37)162. En 1862, en una versin ampliada de la Ley de Ministros, el Congreso agreg este artculo para precisar el anterior precepto, distinguindolo de las causas y el procedimiento inherente a la acusacin constitucional: El Congreso usar el voto de censura para desaprobar la conducta de un Ministro por las faltas que cometa en el ejercicio de sus funciones y que no merezca acusacin163. Posteriormente, en abril de 1867, se produjo la censura del primer gabinete ministerial (censurado en conjunto). Y la Constitucin de ese ao, aunque solo rigi durante ocho meses, aprob

159 160 161 162 163

Ib., pp. 64-65. Ib., p. 65. Ib. Ib. Ib., p. 66.

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un texto, aun ms preciso, que fue la primera consagracin constitucional del voto de censura. El artculo 88 de la efmera Carta de 1867 seal:
El Presidente no puede despachar en ningn departamento de la Administracin Pblica sin la concurrencia ocial del Ministro responsable. Tampoco puede despachar en ningn Departamento con el Ministro contra quien el Congreso haya emitido voto de censura.164

La prctica parlamentaria de la interpelacin y censura fueron habituales entre 1860 y 1919, ao en que se inici la autocracia de Legua165. As, entre 1864 y 1919, se aprobaron once votos de censura efectiva en un perodo de 55 aos166. En un caso (1876), ella alcanz a dos Ministros a la vez y en cinco casos, afect al gabinete en pleno167. Ms adelante, correspondi a la Constitucin de 1920, la denitiva plasmacin constitucional del voto de censura o voto de desconanza en nuestra normatividad constitucional168. Su artculo 133 indic: No pueden continuar en el desempeo de sus carteras los Ministros contra los cuales alguna de las Cmaras haya emitido un voto de falta de conanza169. La denominacin de 1920 (falta de conanza) no prosper, como no prosperaron las censuras en el rgimen de Legua (1919-1930), salvo un caso poco ejemplar. Las tres Constituciones posteriores (1933, 1979 y 1933) retomaron el trmino voto de censura y regularon su procedimiento170. En el rgimen semi-presidencial peruano, la censura se plantea solo a los ministros, como responsables directos a travs de la refrendacin de los actos gubernamentales. A diferencia del rgimen parlamentario, no hay aqu censura ni remocin del gobernante. El Presidente de la Repblica, como Jefe de Gobierno, queda salvo del ejercicio de la interpelacin poltica de sus actos en los ministros171.

164 165 166 167 168 169 170 171

Ib. Ib. Ib., p. 67. Ib. Ib., p. 127. Ib. Ib. Ib., p. 108.

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IX. La descentralizacin en el Per

Pedro Planas sostuvo que el Per ha tenido y conocido importantes etapas de su historia bajo una profunda y fructfera descentralizacin172. Tambin explic que, a grandes rasgos, la evolucin constitucional peruana encuentra las siguientes grandes etapas que enmarcaron el desarrollo de la descentralizacin173: a) Etapa de amoldamiento institucional (1823-1872).- En esta etapa destac el consenso logrado por nuestros primeros constituyentes, que descartaron el federalismo y el centralismo, estableciendo unas Juntas Departamentales que ya proyectaban, hacia la parte del Per aun no emancipada (Ayacucho, Cusco, Arequipa y Puno), un horizonte institucional descentralista174. Ms adelante, despus de la intentona centralista de Bolvar, se reuni el Tercer Congreso Constituyente y restaur plenamente las Juntas Departamentales, aunque con mayores atribuciones y mayores rentas175. As, se inici un tramo de efectiva descentralizacin, entre 1828 y 1834176. Durante este tiempo, las Juntas Departamentales cumplieron destacada labor material en los departamentos y hasta una inesperada labor de conciliacin frente a las turbulencias polticas del momento177 pero, nalmente, fueron eliminadas por el hegemnico militarismo, inicindose una etapa de severo centralismo, agudizada con el proyecto confederacionista autoritario de Santa Cruz y con Gamarra y su restauracin nacionalista, que fue igualmente centralista y autoritaria, al extremo de suprimir tambin los municipios como lo hicieron antes Bolvar y Santa Cruz. Luego hubo dos esfuerzos descentralistas bajo las Constituciones liberales de 1856 y de 1857 aunque ambos culminaron sin xito178.

172 173 174 175 176 177 178

Ib., p. 188. Ib. Ib. Ib., pp. 188-189. Ib., p. 189. Ib. Ib.

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b) Etapa de plena descentralizacin (1873-1920).- Esta etapa se inici con la visin de estadista de nuestro primer presidente civil, Manuel Pardo, quien, pese a que el silencio de la Constitucin de 1860 no se lo exiga, remite un proyecto urgente al Congreso para descentralizar administrativamente y econmicamente el territorio peruano, creando Concejos Departamentales de carcter representativo, que recaudaran, presupuestaran y ejecutaran sus propias rentas179. Esta descentralizacin rigi hasta enero de 1880, cuando por efecto de la Guerra con Chile, Pirola proclama la dictadura y suprime los Concejos Departamentales, as como los Concejos Provinciales y Distritales180. Culminada la Guerra, la Ley de Descentralizacin de noviembre de 1866 restableci las Juntas Departamentales, progresivamente fortalecidas por leyes del Congreso dictadas en 1893, 1897 y 1916181. Durante esta etapa de 35 aos consecutivos de las Juntas y 43 aos casi ininterrumpidos de descentralizacin182 se produjo el desarrollo poltico, econmico, cultural e institucional de las regiones, en particular del Sur, del Norte y del olvidado Oriente183. Posteriormente, sin embargo, las Juntas fueron indirectamente disueltas por Legua entre 1920 y 1921, primero al secuestrarle su presupuestos y sus rentas y luego al presionar a los Congresos Regionales para que ejecuten su disolucin184. c) Auge centralista del Estado (1920-1989).- En la Constitucin de 1920 se contempl un sistema que no puede asimilarse como autnticamente descentralista por cuanto obvi el instrumento fundamental de toda descentralizacin: congurar los gobiernos descentralizados (departamentales o regionales) con sus respectivas atribuciones, competencias y rentas. En su lugar cre unos Congresos Regionales, asignados a tres regiones, as denominadas sin ningn criterio econmico o administrativo: la Regin del Norte,
179 180 181 182 183 184

Ib. Ib. Ib. Ib. Ib. Ib.

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la Regin del Centro y la Regin del Sur185. Instaladas en un ambiente articial, sin pluralismo poltico y sin posibilidad de canalizar libremente las demandas regionales, los Congresos Regionales de 1920 derivaron en un simple engranaje decorativo de la Repblica Autocrtica, que era centralista por propia vocacin, pues incluso suprimi las elecciones municipales y traspas importantes competencias ediles a la Presidencia de la Repblica. El n de estos Congresos Regionales estaba anunciado: fueron disueltos al poco tiempo por el propio Legua, tras comprobarse fehacientemente su total inoperancia186. En la Constitucin de 1933 fueron restaurados los Concejos Departamentales187 y, adems, el Congreso Constituyente se preocup en dictar en setiembre del mismo ao 1933 una magnica Ley Orgnica de Descentralizacin Econmica y Administrativa188. Sin embargo, el gobierno de Benavides incumpli el mandato constitucional de presentar el proyecto de presupuesto reservando las rentas departamentales de los Concejos y tampoco convoc a elecciones para integrar los Concejos Departamentales, ni para elegir municipalidades189. Finalmente, tampoco entraron en vigor estos Concejos Departamentales190. Ms bien el ms notorio avance descentralista efectuado en esta etapa fue la convocatoria a elecciones municipales por Belaunde en 1963 y en 1966, rompiendo ms de cuatro dcadas de designacin gubernamental de Alcaldes, metodologa luego reasumida por el gobierno militar de Velasco191. d) El frustrado proceso regionalista (1989-1992).- Conforme a lo previsto en la Constitucin de 1979, el Ejecutivo elabor el Plan Nacional de Regionalizacin, que a su vez previ una Ley de Bases, que permiti articular el proceso denitivo de creacin de regiones
185 186 187 188 189 190 191

Ib., p. 203. Ib., p. 204. Ib., p. 190. Ib. Ib. Ib. Ib.

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y de eleccin de autoridades regionales entre 1988 y 1990, incluso con la realizacin de las consultas populares solicitadas por determinadas provincias o distritos para decidir si se mantena en la regin predeterminada o se trasladaba a alguna regin vecina192. Mientras estas consultas se denieron en octubre de 1989, en noviembre, coincidiendo con las elecciones municipales, las regiones que no tenan cuestiones de demarcacin que deslindar erigieron su autoridades regionales (por sufragio universal e incluso las delegadas), a la vez que se reconoca a los nuevos alcaldes provinciales como miembros de pleno derecho de las Asambleas Regionales193. Sin embargo, el gobierno de Fujimori fren el proceso de transferencia de bienes y rentas, primero por el fujishock y luego por otros argumentos escasamente consistentes194. Adems, se neg a a aplicar en el presupuesto pblico el Fondo de Compensacin Regional, pese a ser un mandato constitucional, al extremo incluso de ofrecer repartir este Fondo que es una reserva presupuestal de carcter constitucional a la Asociacin de Municipalidades, con el simple nimo de dividir a los partidarios de la descentralizacin195. e) El rgimen hipercentralista (1992-1998).- Con el golpe del 5 de abril de 1992, Fujimori disolvi el Congreso y las propias asambleas regionales196. Adems, poco despus del golpe, el rgimen estableci los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) designados por Palacio de Gobierno, en sustitucin de los gobiernos regionales electos por los ciudadanos. A la vez, cre el Ministerio de la Presidencia, andamiaje centralista del cual dependeran los doce CTAR197, los cuales se convertiran en entidades no de carcter transitorio, sino de carcter permanente198. Esto qued plenamente conrmado al expedirse la mal denominada Ley Marco de Descentralizacin, promulgada en febrero de 1998, que en

192 193 194 195 196 197 198

Ib. Ib. Ib. Ib., pp. 190-191. Ib., p. 191. Ib. Ib.

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lugar de cumplir el mandato constitucional de dar pronto inicio al proceso descentralista, ampli los doce CTAR existentes desde 1992 a un total de 23, esta vez de carcter departamental (CTAR departamentales)199. Todo ello contra el expreso mandato constitucional (Octava Disposicin Transitoria de la Carta de 1993), que obligaba al Congreso a expedir de modo prioritario aquellas normas de desarrollo constitucional que permitiesen tener autoridades regionales electas a ms tardar en 1995 200.

199 200

Ib. Ib.