SISTEMA GENERAL DE REGALIAS, CUAL ES LA AUTORIDAD COMPETENTE

PARA EJECUTAR SUS RECURSOS. ¿PLATA ES PLATA?1

Luis Guillermo Mora Figueroa,

Doctor en Ciencias de la Educación (RUDECOLOMBIA Universidad de Nariño), Magíster

en Pedagogía (Universidad Mariana), Especialista en Pedagogía (Universidad Mariana),
Licenciado en Lengua Castellana y Literatura (Universidad de Nariño); Profesor Titular
Universidad del Cauca (Cauca, Colombia), integrante del grupo de investigación
Mentefactumedu; Correo electrónico personal: lgmora@gmail.com correo electrónico
institucional: lmora@ucauca.edu.co

1
Este artículo es el resultado de la investigación derivada del estudio del Sistema General de Regalías,
puntualmente, los aspectos que limitan la participación del Estado en la ejecución de los recursos del
sistema de manera arbitraria. El desarrollo arranca a partir de la afirmación del candidato Presidencial
Federico Gutiérrez durante una entrevista para La Silla Vacía y la Universidad CESA, con el siguiente tenor:
“Plata es Plata” cuyo contexto se encuadra a partir del estadio de algunos recursos que se encuentran sin
ejecutar y que se ven imbuidos dentro de una de sus propuestas presidenciales en las que buscaría, de
alguna manera, dinamizar y/o acelerar su factura con miras a solucionar el recaudo tendiente a solventar el
déficit fiscal, aseveración que recaudó críticas proclives a indicar la imposibilidad que tiene el estado para
usar tales recursos a voluntad.
 RESUMEN

El presente artículo será encaminado a indicar los métodos correctos o el procedimiento

necesario para poder ejecutar recursos del Sistema General de Regalías. El interrogante
planteado será resuelto a partir de una metodología cualitativa y que observa la
normatividad vigente en cuanto a la constitucionalidad, legalidad y existencia práctica de
dicha Institución. Este trabajo aportará, si es que existen, las formas que tienen, tanto las
entidades territoriales como el nivel nacional, para extraer y hacer uso de lo recaudado con
causa de la explotación de recursos no renovables.

El desarrollo del artículo arranca a partir de la afirmación del candidato Presidencial

Federico Gutiérrez durante una entrevista para La Silla Vacía y la Universidad CESA, cuyo
tenor fue el siguiente: “Plata es Plata”, frase para la cual, el contexto se encuadra a partir
del estadio de algunos recursos económicos del Sistema General de Regalías, que se
encuentran sin ejecutar y que se ven imbuidos dentro de una de sus propuestas
presidenciales en las que buscaría, de alguna manera, dinamizar y/o acelerar su factura con
miras a solucionar el recaudo tendiente a solventar el déficit fiscal. Tal aseveración recaudó
críticas proclives a indicar la imposibilidad que tiene el estado para usar tales recursos a
voluntad.

El cuestionamiento da lugar a intentar comprobar tal afirmación, eliminar dudas respecto a

la utilización de recursos de los contribuyentes y divulgar, a fin de cuentas, las prácticas
correctas en cuanto a la administración del dinero del Sistema General de Regalías. ¿El
Estado puede utilizar tales recursos a discreción? ¿Los recursos pertenecen a las regiones?
¿De quién es el dinero de las regalías?

Palabras clave: REGALÍAS, PRESUPUESTO, EJECUCIÓN, OCAD, DÉFICIT FISCAL.

 INTRODUCCIÓN

La polémica se dio porque en medio de su propuesta para recoger más dinero para el Estado
y así hacer mayor inversión social es utilizando el dinero que deja el fondo de regalías.

«La cifra de la última reforma tributaria es de 14 billones de pesos y hoy hay 14 billones de
pesos represados en el fondo de regalías», sostuvo el candidato.

Entre eso, el periodista Daniel Pacheco lo interrumpió para aclararle que la plata del fondo
de regalías se va directamente a las regiones a través de alcaldía y que no es dinero que se
pueda sumar al presupuesto nacional

«Pero plata es plata», fue la respuesta de ‘Fico’ luego de pedir una explicación a lo que
decía el periodista
 SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

CONCLUSIONES

Es verdad que el presupuesto de regalías no puede tocarse?, es verdad que hay 14 billones
estancados?, qué se puede hacer para desestancar las regalías? Proceso de inversión de
regalías, gobierno podría utilizar las regalías?1
Una conclusión como esa no solo no parece lógica, sino que sugiere serios, aunque obvios,
interrogantes: ¿se puede pretender que los aspectos constitucionales y jurídicos del gasto
público (iniciativa legislativa, contenido y consecuencias de la autorización de gasto,
fuentes jurídicas del gasto, controles anteriores y posteriores del gasto, participaciones de
los particulares y del Estado en el destino del gasto, etc.) sean enseñados por los
economistas? ¿Es acertado afirmar, con rigor, que la enseñanza de la estructura jerárquico-
normativa del presupuesto del Estado (noción de norma constitucional, ley orgánica, ley
estatutaria, ley ordinaria, ley de aprobación, ley material, ley formal, ley adjetiva, ley
definitiva, ley temporaria, decretos-leyes, decretos legislativos, etc.) sea reservada a los
economistas? ¿Estos estudiosos pueden tratar, como de su competencia, los aspectos del
Derecho Penal relativos a la violación del destino del gasto o de su relación con el
presupuesto del Estado? ¿Pueden definir los efectos de la violación de las normas
presupuestales en la validez de los contratos del Estado? ¿Corresponde a su formación la
definición del contenido y de la vigencia de las leyes por medio de las cuales se aprueba el
presupuesto estatal? ¿Desde el punto de vista de la naturaleza jurídica de la ley del
presupuesto, pueden los economistas verificar su legitimidad cuando incluyan disposiciones
que no sean estrictamente inherentes al presupuesto? ¿Participa de la materia económica el
objeto del debate sobre las competencias del Parlamento y del gobierno sobre la
elaboración y la aprobación del presupuesto público? ¿Constituyen materias propias de los
economistas las relativas a la legitimidad constitucional, a la naturaleza

<Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 5 de 2019. El nuevo texto es el
siguiente:> Los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías se destinarán a la
financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, y
ambiental de las entidades territoriales.

Los ingresos a los que se refieren el inciso anterior, se distribuirán de la siguiente manera:
20% para los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelante la explotación de
recursos naturales no renovables, así como para los municipios con puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos.
Los municipios donde se exploten recursos naturales no renovables tendrán además una
participación adicional del 5% que podrán ser anticipados en los términos que defina la ley
que desarrolle el Sistema.

15% para los municipios más pobres de país, con criterios de necesidades básicas
insatisfechas y población, de los cuales, mínimo dos (2) puntos porcentuales se destinarán a
proyectos relacionados o con incidencia sobre el ambiente y el desarrollo sostenible, que
serán invertidos de acuerdo con una estrategia nacional de protección de áreas ambientales
estratégicas por los municipios.

34% para los proyectos de inversión regional de los departamentos, municipios y distritos,
con criterios de necesidades básicas insatisfechas, población y desempleo, priorizando
proyectos de alto impacto regional.

1% para la conservación de las áreas ambientales estratégicas y la lucha nacional contra la

deforestación.

10% para la inversión en ciencia, tecnología e innovación, a través de convocatorias

públicas, abiertas, y competitivas, en los términos que defina la ley que desarrolle el
Sistema, de los cuales, mínimo dos (2) puntos porcentuales se destinarán a investigación o
inversión de proyectos de ciencia, tecnología e innovación en asuntos relacionados o con
incidencia sobre el ambiente y el desarrollo sostenible.
2% para el funcionamiento, la operatividad y administración del sistema, para la
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y
cartografía geológica del subsuelo, la evaluación y el monitoreo del licenciamiento
ambiental a los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales no renovables,
para el incentivo a la exploración y a la producción.

1% para la operatividad del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control que velará por
el uso eficiente y eficaz de los recursos, fortaleciendo la transparencia, la participación
ciudadana y el Buen Gobierno; de este, la mitad se destinará a la Contraloría General de la
República.

El remanente se destinará al ahorro para el pasivo pensional y al ahorro para la

estabilización de la inversión.

El mayor recaudo generado, con respecto al presupuesto bienal de regalías, se destinará en

un 20% para mejorar los ingresos de las entidades territoriales donde se exploren y exploten
recursos naturales no renovables, así como para los municipios con puertos marítimos o
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, un
10% para los municipios más pobres de país, con criterios de necesidades básicas
insatisfechas y población, un 20% para la conservación de las áreas ambientales
estratégicas, y la lucha nacional contra la deforestación, un 5% para proyectos de
emprendimiento y generación de empleo que permita de manera progresiva la ocupación de
la mano de obra local en actividades económicas diferentes a la explotación de recursos
naturales no renovables, y el 45% restante se destinará para el ahorro de los departamentos,
municipios y distritos.

La ley a la que se refiere el inciso segundo del artículo 360 de la Constitución Política
reglamentará todo lo contenido en este artículo, de manera que los proyectos de inversión
guarden concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las
entidades territoriales. De igual manera, esta ley determinará las condiciones para la
priorización de las Inversiones en agua potable y saneamiento básico, infraestructura
educativa, generación de empleo formal y demás sectores de inversión, así como en las
zonas costeras, fronterizas y de periferia. Así mismo, regulará los procesos e instancias de
decisión que participarán en la definición de los proyectos de inversión, la cual deberá
atender el principio de planeación con enfoque participativo, democrático y de
concertación. En dichas instancias podrá participar el Gobierno nacional, propendiendo por
el acceso de las entidades territoriales a los recursos de Sistema General de Regalías.

El Sistema General de Regalías tendrá un sistema presupuestal propio de iniciativa del

Gobierno nacional, que se regirá por normas orgánicas en los términos del artículo 151 de
la Constitución Política, el presupuesto será bienal y no hará parte del Presupuesto General
de la Nación.

Concordancias

PARÁGRAFO. En ningún caso los porcentajes que actualmente reciben los departamentos,
municipios y distritos por los fondos de Desarrollo Regional y Compensación Regional se
disminuirán, como lo dispone el porcentaje de inversión regional establecido en este
artículo.

PARÁGRAFO 4o. <Parágrafo adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2017 -
continúa vigente-. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando una entidad territorial que recibe
recursos del Sistema General de Regalías para el ahorro pensional territorial cubra sus
pasivos pensionales, destinará los recursos provenientes de esta fuente a la financiación de
proyectos de inversión. Durante los veinte (20) años siguientes a la entrada en vigencia del
presente acto legislativo, estos proyectos deberán tener como objeto la implementación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, incluyendo la financiación de proyectos destinados a la reparación integral de
víctimas. Estos proyectos deberán ser definidos, por el Órgano Colegiado de
Administración y Decisión de que trata el parágrafo 7 transitorio del artículo 2o del
presente acto legislativo; con posterioridad a los veinte (20) años, dichos proyectos deberán
ser definidos por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión Municipales y
Departamentales que trata el parágrafo 2 del presente artículo.

Las entidades territoriales que a la fecha de entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo cuenten con recursos de ahorro pensional provenientes del Sistema General de
Regalías, que sobrepasen el cubrimiento requerido de sus pasivos pensionales, los
destinarán igualmente a la financiación de proyectos de inversión en los términos señalados
en el inciso anterior.

El Gobierno nacional, mediante decreto con fuerza de ley, que expedirá dentro de los seis
(6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, reglamentará la
materia.

Para las entidades territoriales con una baja o nula incidencia del conflicto armado, los
proyectos deberán ser aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y decisión
municipales y departamentales que trata el parágrafo 2 del presente artículo, y serán
destinados prioritariamente para la reparación integral a las víctimas o para el cierre de
brechas.

Propiedad de las regalías

•De la definición constitucional, surge como consecuencia que las regalías son propiedad
del Estado, concepto genérico que incluye tanto a la Nación como a las entidades
territoriales.
•No es cierto jurídicamente y así lo ha señalado la Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia que sean de propiedad de los departamentos o de los municipios , distinto es
que algunos de ellos tengan un derecho de participación, pero eso no les da la titularidad
sobre las regalías.

•Se recomienda leer la sentencia C-541 de 2011. en la que se señala que la propiedad de las
regalías está en cabeza del Estado y que Estado somos todos los colombianos.

Regalías • Contraprestación economica que el particular debe pagar por la obtención del
derecho que la Nación le concede de explotar un recurso natural no renovable • Son
ingresos públicos pero carecen de naturaleza tributaria • No son imposiciones del Estado

COMPENSACIONES vs regalias • Son contraposiciones causadas a favor del Estado, • Se

derivan de un pacto, de un acuerdo de voluntades • Se compensa es el concurso del ente
respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito de la
exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos naturales no
renovables.

REGALÍAS • Son una contraprestación directa por el agotamiento gradual derivado de la

explotación del recurso natural no renovable que pertenece al Estado. • Surgen del poder
impositivo del Estado • La titularidad está en el Estado y su fuente, su porcentaje,
distribución, finalidad y su inversión está regulada por la Ley 1530 de 2012

Destinación de las regalías Anterior Sistema: • En virtud de las leyes 141 de 1994 y 756 de
2002 había 54 maneras de invertir las regalías • Para poderlas invertir libremente se
requería cumplir 4 coberturas mínimas dispuestas por la Ley 141 relacionadas con
educación, salud, saneamiento básico y lucha contra la mortalidad infantil • Esa ley rigió 20
años sin que ningún municipio lograra las 4 coberturas. • Los que lograron 2,
proporcionalmente se les permitía la inversión en unos porcentajes definidos por la ley

Nuevo Sistema: • Las regalías están destinadas para ahorro e inversión, así: • Generación de
ahorro público: Ahorro para pasivo pensional • Financiar proyectos para el desarrollo
social, económico y ambiental de las entidades territoriales. • Inversiones en educación, en
ciencia, tecnología e innovación • Fiscalización de la exploración y explotación de
yacimientos • Conocimiento y cartografía geológica del suelo

Participación de las entidades territoriales en las regalías El Estado —como titular de las
regalías— transfiere, a título de participación, un porcentaje de las regalías. Con ello busca
beneficiar a las entidades descentralizadas territorialmente, para que fomenten el desarrollo.
La finalidad de la participación de las entidades territoriales en las regalías, es que los
ingresos de las regalías y las compensaciones beneficien a las regiones y por ende, a los
colombianos y no solo a los territorios en los cuales se hace la explotación, o a aquellos que
sirven de ruta para el correspondiente transporte. (C.E., Sec. Tercera, Sent. 16542, oct.
15/2008. M.P. Enrique Gil Botero).

Clases de regalías -Anterior Sistema-  Directas • Significaban el 80% del total de las
regalías • Aquellas que recibían las entidades territoriales en cuyos territorios se explotaban
recursos naturales no renovables o por cuyos territorios se transportaban esos recursos
naturales no renovables. • Cada dos meses se les entregaba directamente a esos
departamentos o a esos municipios y ellos las ingresaban en sus presupuestos. • Durante el
régimen anterior, 3 departamentos con sus correspondientes municipios, estaban recibiendo
el 90% de ese 80%, es decir, 3 departamentos que representaban el 17% de la población,
estaban recibiendo el 70% de las regalías. • Desde el año 2000 al 31 de diciembre del año
2011, cifras del DNP, el país recibió 46.6 billones de pesos en regalías y sólo el 17 % de la
población del país recibía ese porcentaje del 80%.  Indirectas • Representaban en 20% del
total de las regalías. • Las indirectas no se entregaban, como si ocurría con las directas a las
entidades territoriales. • A ellas tenían acceso las entidades territoriales, previa presentación
de un proyecto de inversión que debía ser viabilizado por el ministerio competente según la
naturaleza del respectivo proyecto: construcción, educación, aguas, salud, etc. • Un consejo
asesor de regalías estudiaba cada proyecto y si había recursos, aceptaba financiar ese
proyecto en el marco de ese 20%

Clases de regalías -Nuevo régimen- • Regalías directas: La concepción de regalías directas

se mantiene bajo la nueva normatividad (Aquellas que recibían las entidades territoriales en
cuyos territorios se explotaban recursos naturales no renovables o por cuyos territorios se
transportaban esos recursos naturales no renovables) • Regalías específicas: Son las que se
giran a los municipios más pobres del país, según el índice de necesidades básicas
insatisfechas, el índice de población y el índice de desempleo, con cargo al 40% de los
recursos del Fondo de Compensación Regional. Actualmente vienen siendo recibidas por
1084 municipios • Regalías regionales (de los fondos de desarrollo regional y de
compensación regional para inversión de las regiones) • Regalías de ciencia tecnología e
innovación
Objetivos de la reforma:  Cumplir la promesa de mayor equidad en la distribución de los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales • Antes, con el sistema
anterior, el 80% de las regalías se lo apropiaba el 17% de la población. • Ahora, ese mismo
80% beneficiará al 70 % de la población. Los seis departamentos más pobres del país -
Chocó, Vichada, Guainía, Vaupés, Cauca y Nariño- recibieron 613.000 millones de pesos
adicionales en el 2012, frente al promedio de lo que habían recibido en el periodo 2007-
2011. • Adicionalmente, el Fondo de Compensación Regional les da asignaciones directas a
1.088 municipios en el 2012, frente a menos de 500 municipios que recibían regalías bajo
el esquema anterior. • La nueva distribución permite que los municipios tengan acceso a los
recursos de regalías favoreciendo a aquellos de mayores necesidades, es decir, a los más
pobres.  Aprobar proyectos de impacto regional, en los que se promuevan el crecimiento
y desarrollo de las regiones a través de la integración de las entidades territoriales en
proyectos comunes. Principios de la reforma:  Ahorro para el futuro: 40% de los recursos
del SGR están destinados al ahorro y el 60% para inversión  Equidad: En todo el territorio
se reciben regalías , explótense o no recursos naturales no renovables  Competitividad
regional: El propio legislador definió un proyecto de impacto regional, como “aquel que
incida en más de un departamento de los que integren una región o diferentes regiones, así
como el que beneficie a un conjunto significativo de municipios de un mismo departamento
y que por su naturaleza influya positivamente en el desarrollo de los mismos” ( artículo 155
de la Ley 1530 de 2012)  Buen Gobierno: tiene como uno de sus objetivos el
fortalecimiento de la participación ciudadana, empoderando a los ciudadanos en las
decisiones y las responsabilidades de nuestro desarrollo, todo lo cual se ve reflejado en el
artículo 58 de la Ley 1530 de 2012, donde se consagra la participación ciudadana y el
control social en la formulación, priorización, ejecución y evaluación de los proyectos de
inversión financiados con los recursos del SGR. Trámite de consulta previa con las
comunidades minoritarias étnicas • En la redacción del Acto Legislativo, surgió la pregunta
de si requería consultarse a las comunidades minoritarias étnicas, en cumplimiento de la
Convención 169 de la OIT que trata de los derechos de los pueblos indígenas y tribales. •
Siempre se sostuvo que no era necesario dicho trámite por considerar que la reforma
constitucional al régimen de las regalías afectaban no solamente a las comunidades étnicas
sino a todos los colombianos • La ley si debía ser consultó por contener artículos que
afectaban directamente a las comunidades indígenas, negras, raizales, afrocolombianas y
palenqueras y a la población room • La comunidad indígena se negó al proceso de consulta,
hasta tanto se emitiera el pronunciamiento de la Corte frente a las 9 demandas contra el acto
legislativo • El Gobierno contaba con un término de 3 meses para radicar ante el Congreso
de la República el proyecto de ley , por lo que el mismo fue presentado sin esa consulta,
logrando que lo pactado con las demás comunidades les aplicará. • La ley fue demandada el
día de su sanción, la Corte falló a favor del Gobierno.

MARCO NORMATIVO DEL SGR