ESCUELA DE GOBIERNO Y FORMACIÓN

EN POLÍTICA Y DEMOCRACIA
PARA CONSEJEROS DE JUVENTUD

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Módulo
FUNDAMENTOS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
 ESCUELA DE GOBIERNO Y FORMACIÓN
EN POLÍTICA Y DEMOCRACIA
PARA CONSEJEROS DE JUVENTUD

Escuela Superior de Administración Unidad Didáctica

Pública ESAP. Fundamentos de Políticas Públicas

Autor
Fabio Hernán García
Octavio Duque Jiménez
Director Nacional

Equipo de producción de la Dirección de Entornos

Óscar Jairo Fonseca Fonseca
y Servicios Virtuales-ESAP Corrección de estilo,
Subdirector Nacional de Servicios
acompañamiento pedagógico, diseño instruccional,
Académicos
diseño gráfico y virtualización.

Bernardo Gómez Ortiz

Subdirector Nacional de Gestión
Fecha última versión
Corporativa
2021

Jairo Elías Rincón Pachón

Subdirector Nacional Académico

Claudia Cardona Campo

Subdirectora de Proyección Institucional

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Contenido
Resumen de la unidad didáctica ������������������������������������������������������������������������������������������������ 4
Palabras clave.......................................................................................................................................................5
Competencia. ................................................................................................................................................................5

Historia y desarrollo del campo de las Políticas Públicas 7

Políticas Públicas como tecnología de gobierno........................................................................................9

¿Qué es un problema público? ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11

¿Cuándo un problema público se convierte en Política Pública?
12

Agendas......................................................................................................................................................................... 13

Las agendas públicas como subcampo de estudio....................................................................

13

Tipos de Políticas Públicas ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������16

La decisión ................................................................................................................................................................... 17

Modelo de decisión racional . .....................................................................................................................

18

Modelo de racionalidad limitada..............................................................................................................

18

Modelo de aproximaciones sucesivas...................................................................................................

18

Modelo de exploración combinada........................................................................................................

19

Modelo de bote de basura............................................................................................................................

19

Los actores....................................................................................................................................................................19

Gestión y Políticas Públicas ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23

GLOSARIO...............................................................................................................................................................24
REFERENCIAS..................................................................................................................................................... 25

Resumen de la unidad
didáctica
Las Políticas Públicas surgen como un campo
de estudio en la posguerra que permitía aplicar
el método científico a la toma de decisiones
públicas, se planteó como una herramienta
de gobierno para la solución de los problemas
públicos y contribuía a la construcción de la
democracia.
Las Políticas Públicas se fundan en saber ¿Qué
es un problema público? y ¿Cómo se soluciona?
En este sentido la naturaleza del problema, sus
causas, la intensidad, la duración, la dinámica,
el número y cantidad de afectados, así como las
consecuencias, determinan el tipo de decisión
que toma el gobierno tanto para agendar
la política, como para dar las soluciones. Las
agendas públicas constituyen en sí mismas un
campo de estudio en el marco de las Políticas
Públicas; se convierten en un tema de gobierno
y entran en la lista de los cursos de acción
política.
Existen tipos de políticas que se diferencian por
sus costos y beneficios, unos son concentrados
y otros difusos, en esta estimación, se toman las
decisiones que permitirán formular las políticas
y su implementación. La toma de decisiones se
encuentra en el marco del Modelo Racional,
entendido como la posibilidad que tienen los
individuos de tomar decisiones, las cuales nunca
serán en contra de sus intereses, entendiendo
lo que es bueno para los individuos, es bueno
para la sociedad.
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Sin embargo, para la decisión en Políticas
Públicas es relevante, de acuerdo a los
modelos racionales, la cantidad y la calidad de
información con la cual tomamos la decisión; de
allí se desprenden las decisiones del gobierno
para agendar y diseñar la acción de las Políticas
Públicas; otro lugar desde el cual se aplican
es desde los aprendizajes institucionales, que
permiten reconocer salidas a los problemas de
acciones que las instituciones hayan realizado
o formulado anteriormente.
El proceso de las Políticas Públicas
tiene momentos que se definen como
de agendamiento y formulación, de
implementación y de evaluación, lo cual
constituyen escenarios de participación donde
todos los actores son importantes, no solo los
que demandan la política, sino también los
interesados en ellas.
Existen enfoques interpretativitos de las
Políticas Públicas que proponen que en la
demanda de problemas públicos se construyen
discursos entre la sociedad y el Estado, que son
mediados en los escenarios de participación,
con los enfoques de gobierno, construyendo
una realidad discursiva que
puede transformar la decisión aportando
nuevos elementos a las decisiones puramente
racionales.
Por último, las Políticas Públicas se constituyen
en una herramienta de gestión en la
administración pública que se encuentra en el
marco de lo que se ha denominado la Nueva
Gestión Pública (NGP), que desarrolló el sentido
de una nueva institucionalidad que introduce
elementos del sector privado en la forma de
tomar las decisiones, donde encontramos al
menos dos puntos importantes, que son la
eficiencia como racionalidad económica y la
efectividad en la solución de los problemas
públicos.
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Palabras clave
◆ Problemas públicos
◆ Agendas de gobierno
◆ Actores
◆ Políticas Públicas
◆ Gestión pública

Competencia

Comprende las generalidades y fundamentos

conceptuales de las Políticas Públicas, para
contribuir a la consolidación del Estado Social
de Derecho.

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Bases conceptuales

TEMA 1
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Historia y desarrollo del campo
de las Políticas Públicas
El campo de estudio de las Políticas Públicas
se desarrolló en la década de 1950 en los
Estados Unidos de la mano del cientista social
Harold Laswell. El nacimiento de este campo
coincide con el periodo post Segunda Guerra
Mundial, que implicó un reto al gobierno
estadounidense en términos de ajustar las
tecnologías de gobierno, de cara a los retos
estratégicos internos y externos del país.
El campo de las Políticas Públicas para
Laswell se desarrolla en torno a tres aspectos
fundamentales: Interdisciplinariedad, aplicación
del conocimiento científico a la toma decisiones
políticas y Políticas Públicas como contribución
a la construcción de la democracia. La
interdisciplinariedad es la posibilidad
de que expertos de diversas profesiones
puedan establecer un diálogo disciplinario
que conduzca a proponer soluciones sobre
diversos problemas públicos. La aplicación del
conocimiento científico pretende establecer
lazos entre las comunidades académicas y el
Estado, en función de tecnificar y darle rigor
científico al proceso de intervención del Estado
en la sociedad. Finalmente, la contribución a la
construcción de la democracia es el horizonte
normativo (el deber ser) del campo, pues se
pensó que con mejores acciones a través de
Políticas Públicas, se contribuye al desarrollo
de un entorno favorable para el ejercicio de la
democracia.
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En las décadas posteriores al trabajo de
Laswell y ante el desarrollo del pensamiento
científico-racionalista en los Estados Unidos,
se desarrollaron nuevos enfoques dentro del
campo de las Políticas Públicas. Todos ellos, en
los primeros años se enfocaron en el estudio
de la toma de decisiones, pues se creía que
una vez se tomaba una decisión basada en
criterios racionales, los problemas tendrían
una evolución favorable a su resolución. Sin
embargo, en los años posteriores se evidenció
que no bastaba con que la decisión tomada
fuera racional, ya que había aspectos vinculados
a juegos políticos y dinámicas burocráticas, que
influían determinadamente en la evolución
de los problemas. De allí se desarrollaron los
primeros estudios sobre implementación.
Los estudios sobre implementación centran
su análisis en las diversas condiciones, que
posibilitan o impiden que las decisiones
tomadas sean materializadas. Aspectos
burocráticos, políticos, de gobernabilidad,
internacionales, operacionales, son algunos de
los puntos incorporados en este subcampo de
estudio.
Años más tarde, derivado de la necesidad de
mejorar la eficiencia del uso de los recursos
de los programas públicos e influenciados
por los desarrollos en evaluación educativa,
se establecieron los primeros estudios de
evaluación de Políticas Públicas. Estos tienen
como centro de análisis el grado de pertinencia,
resultado, operación de las políticas y los
programas públicos. A lo largo de los años la
evaluación ha desarrollado numerosos enfoques,
que responden a necesidades específicas de
los tomadores de decisiones, y que van desde
evaluaciones operacionales hasta evaluaciones
econométricas y de impacto.
7

Esta secuencia de desarrollo de tres subcampos
fundamentales (formulación, implementación
y evaluación) es concordante con la visión
de la Política Pública como un ciclo, el cual
fue desarrollado por Jones (1970), quien
comprendía la Política Pública como un ciclo
constituido por la formulación, la evaluación
y la implementación. Sin embargo, años más
tarde se evidenciaron las limitaciones de
esta concepción cíclica de la política, pues se
puso en consideración la simultaneidad de
estas tres partes del ciclo, al momento de la
configuración de las políticas, es decir, mientras
se está implementando una política, se está
constantemente reformulando y evaluando.
A partir de las limitaciones del enfoque cíclico,
se establecieron nuevas formas de analizar las
Políticas Públicas, que comparten el rechazo
a analizarlas desde una división en tres partes,
estableciendo nuevas unidades de análisis
que son trasversales a cualquier momento de
la política. En general estos enfoques pueden
ser agrupados según Roth (2002) en teorías
centradas en la sociedad, como los enfoques
marxistas, racionalistas y de elección pública.
De otro lado se encuentran las teorías centradas
en el Estado, donde se desarrollan los enfoques
decisionistas y algunos neomarxistas.
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Finalmente, están las teorías mixtas, las cuales
se apartan del racionalismo economicista
y del estado centrismo, y entre las que se
encuentran el enfoque neocoporativista, los
neoinstitucionalismos (económico, sociológico,
histórico) y las network theories (policy network,
policy comunity, advocacy coalitions).
Finalmente, cabe resaltar que el campo de
estudio de las Políticas Públicas, que ha tenido
un desarrollo notable desde su origen en
la década de 1950, ha establecido una gran
variedad de temas, subcampos y enfoques
analíticos. Así, subcampos como la evaluación
y la implementación, cuentan con grandes
comunidades académicas y de profesionales,
que se han especializado en aspectos concretos,
y que se diferencian sustancialmente de otros
centros de análisis de las Políticas Públicas,
como por ejemplo de los estudios sobre
formulación y enfoques de teorías de redes.
Todo esto contribuye a ampliar las herramientas
con las que el Estado y la sociedad cuentan
para establecer orientaciones tendientes a la
resolución de los problemas públicos.
8

Políticas Públicas como tecnología de gobierno
Las Políticas Públicas pueden ser definidas
como
“procesos de naturaleza económica, social,
política y cultural, caracterizados por formas
de intervención del estado encaminadas
a solucionar problemas considerados
socialmente relevantes, atendiendo a visión estratégica, perfila las características
ámbitos de actuación en los cuales se busca
disponer de ejes comunes de orientación,
continuidad y sostenibilidad en el tiempo
por parte de autoridades estatales; además
de medios de estabilización y coerción que
garanticen ellogro de objetivos, la generación
de resultados esperados, la consecución de
condiciones deseadas y de comportamientos
sociales admisibles” (Lozano, 2008, p. 16).
Las Políticas Públicas son una tecnología de
gobierno, utilizadas por el Estado para tratar
de resolver problemas sociales que afectan
el ejercicio de gobierno. A diferencia de las
tecnologías clásicas de planeación pública, las
Políticas Públicas buscan intervenir problemas
concretos, con recursos limitados y sin una
visión de sus implicaciones frente al sistema
social en general.
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La relación Estado-sociedad-mercado determina
la configuración de las Políticas Públicas. La
forma en la que la sociedad define su cuerpo
político, con sus atributos, limitaciones y
generales de las formas de intervención sobre
los problemas sociales. Por ejemplo, cuando
las sociedades deciden limitar y supeditar
el mercado a las decisiones políticas que se
toman en el Estado, las Políticas Públicas se
orientan hacia lógicas de poder político y de
operación estatal. Pero si, por el contrario,
la relación se invierte, en la primacía del
mercado sobre el Estado, las estas orientan su
operación a lógicas de oferta y demandas. De
esta manera, el juego de las Políticas Públicas
más allá de las cuestiones técnicas, se da en el
plano de lo político y lo relacional entre las tres
fuerzas (Estado-sociedad-mercado
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Problemas públicos,
problemas de política
y agenda

TEMA 2
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¿Qué es un problema público?
Un problema público es una situación de
insatisfacción que afecta a un determinado
número de personas o que impide y limita la
acción del gobierno. Para que un problema sea
considerado como “público”, se requiere que
genere un nivel de conflicto e insatisfacción,
para que logre un nivel de visibilidad ante el
gobierno, la opinión pública, los medios de
comunicación, entre otros actores.
Aunque dentro de la sociedad existen
numerosos problemas, no todos son
“problemas públicos”. Para Backer (1995), un
problema alcanza la nominación de “público”
cuando muestra carencias objetivas de la
sociedad, las cuales pueden ser evidenciadas
por medio de estudios, y cuando actores con
poder nominan el problema como situación de
interés público.
Los orígenes de los problemas públicos pueden
encontrarse en tres situaciones fundamentales:
insatisfacción respecto a la provisión de bienes
y servicios, ausencia de intervención estatal, y
por acción de otras políticas.
La insatisfacción respecto a la provisión de
bienes y servicios ocurre cuando una parte
importante de la población no está complacida
con la intervención del gobierno, debido a que
consideran insuficiente la acción o que ésta
se desarrolle de manera deficiente. Es decir,
cuando la implementación de determinada
Política Pública no tiene un efecto de mejora
sobre determinada situación problemática,
haciendo que la población afectada entre en
conflicto con las directrices y la operación de
dicha política.
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La ausencia de intervención estatal ocurre
cuando hay situaciones que, por condiciones
geográficas, de costos institucionales y
económicos, o anclados a problemáticas que
desbordan el poder del Estado, impiden que
haya una intervención estatal, que por tanto
generan un nivel de conflicto y de insatisfacción
alto. Un ejemplo es la orientación estatal a no
intervenir algunos tugurios urbanos, debido a
los costos (políticos, económicos y sociales) que
suponen, lo que puede generar insatisfacción
de habitantes de zonas contiguas, hasta
el punto de que sea considerado como un
problema socialmente relevante.
Partiendo de la consideración de que las
Políticas Públicas afectan a distintos ámbitos
de la sociedad, cualquier intervención del
gobierno orientada a tratar de responder un
problema específico, pueden generar nuevos
problemas públicos o potenciar situaciones
de insatisfacción que visibilicen problemas ya
existentes, pero que aún no sean considerados
como públicos. Por ejemplo, una política para
intervenir zonas deprimidas de la ciudad, en
donde vive una gran población de habitantes
de calle, puede visibilizar problemas de
asistencia social a esta población, así como
generar la migración de estos habitantes
a zonas de la ciudad, donde pueden ser
percibidos como “indeseables”, creando una
situación problemática que puede llegar a
convertirse en un problema público.
Finalmente, cabe resaltar que la identificación
de los problemas públicos, es una labor
subjetiva, realizada por una gran diversidad
de actores que, dependiendo de su posición
de poder y de sus valores y conocimiento,
caracterizan la situación de una manera dada
11

¿Cuándo un problema
público se convierte en
Política Pública?
No todos los problemas públicos son
susceptibles de intervención por parte del
Estado. Aun cuando la visibilidad del problema
hace que parezca inevitable algún tipo de
intervención, esto no sucede si no hay una
decisión política por parte del Estado. Cuando
el problema público es considerado como
importante para el gobierno se inicia un
proceso de definición del problema.
En el proceso de definición de problema
intervienen una gran variedad de actores,
que desde sus posiciones, luchan para que
su identificación y visión de la situación
socialmente problemática sea incorporada
dentro de la narrativa oficial del problema. De
esta manera, diversos puntos de vista sobre
el problema público se enfrentan, desde
diferentes orillas ideológicas, buscando unos
intereses específicos, acompañados de una
gran variedad de recursos de poder.
El analista (o funcionario de gobierno)
encargado de definir el problema, se enfrenta
a toda una serie de consideraciones, que
incluyen aspectos técnicos, ideológicos y
estratégicos. El papel del analista es desarrollar
una argumentación, basada en datos
cuantitativos y cualitativos, la cual es la base de
la
nominación oficial del problema. Por tanto,
la definición de éste es ante todo un tema
discursivo. Roth (2002) señala algunos pasos
que pueden ser útiles a la hora de definir un
problema:
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◆ La naturaleza: ¿En qué consiste el problema?
◆ Las causas: ¿En qué condiciones surgió el
problema y cuáles son sus causas?
◆ La duración: ¿El problema es duradero o
pasajero?
◆ La dinámica: ¿Es posible observar una
evolución del problema?
◆ Los afectados: ¿Quiénes son los afectados
por el problema y de qué modo lo están?
◆ Las consecuencias: ¿Qué le sucedería a los
afectados si no se interviene?
La manera en la que se define el problema
delimita en gran medida sus posibles
soluciones. Por ejemplo, si el problema de
violencia urbana es descrito desde una
perspectiva de la criminalidad, las posibles
soluciones se orientan a reformas al código
penal, aumento de oficiales de policía para
atacar el crimen, entre otros. Pero, si por
el contrario la definición del problema de
violencia urbana, se hace teniendo en cuenta
factores sociales y económicos, las posibles
soluciones pueden ser aspectos de políticas
sociales enfocadas a la prevención, mejora de
entornos escolares y urbanos, entre otros
12

Agendas
Luego que un problema público es definido
por el gobierno, puede hacer tránsito a la
denominada
“agenda pública”. Esto ocurre cuando tiene
una gran relevancia para los poderes públicos.
En ese momento el problema público pasa a
denominarse “tema”.
La agenda pública es el listado de temas que
van a ser intervenidos por el Estado. Un tema
puede ser parte de la agenda pública cuando:
◆ Ha alcanzado proporciones de crisis y
alcanza un nivel de urgencia relevante.
◆ Ha adquirido determinadas características,
que lo hacen diferente a problemáticas más
generales.
◆ Tiene una carga emotiva fuerte que atrae la
atención de los medios de comunicación.
◆ Adquiere una importancia global que en sus
inicios no tenía.
◆ Guardan relación con cuestiones de
legitimidad y poder, las cuales son sensibles
para el poder público. Son temas que
alcanzan gran notoriedad pública debido a
que se relacionan con tendencias o valores
de moda (Subirats, 1994).
Para que el tema sea parte formal de la agenda,
se requiere de la influencia política de diversos
actores (empresarios, políticos, sociedad civil,
Tanques de pensamiento), quienes utilizan sus
recursos de poder y los movilizan en función
del cumplimiento de sus objetivos. El lobby,
las protestas, las campañas de comunicación,
son algunos de los repertorios utilizados por los
diversos actores.
Además de la influencia política, los poderes
públicos toman en consideración que el tema
tenga un grado de apoyo importante, que
ayude a consolidar un entorno favorable para
el manejo del gobierno sobre el problema.
Igualmente, el nivel de impacto sobre la
realidad y la viabilidad (política, económica,
social) de una posible solución, son elementos
estructurales que definen si un tema entra (o
no) a ser parte de la agenda (Subirats, 2007).
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Las agendas públicas como
subcampo de estudio
El estudio de las agendas públicas tuvo un auge
importante con el trabajo del estadounidense
John Kingdon (1984), quien, en la década de
1980, evidenció la incapacidad de los enfoques
de análisis racionalistas para el estudio del
proceso de configuración de políticas. Para
Kingdon es fundamental el estudio de la
agenda pública, pues es allí que se pueden
analizar los diversos factores que influyen en
la definición de las políticas. Para el estudio
de la configuración de la agenda, se deben
analizar los problemas, las respuestas de
políticas (alternativas) y el juego político. Estos
tres elementos determinan cómo un problema
es reconocido, cómo se formulan las posibles
soluciones y cómo el juego político influye en la
selección de determinada alternativa.
El subcampo de estudio de las agendas
públicas ha tenido un gran crecimiento. Se han
establecido una gran diversidad de enfoques,
que en general atienden a problemas como: las
formas de inscripción de problemas públicos
en la agenda, las diferencias entre agendas
institucionales y agendas de gobierno, las
estrategias para influir en la construcción de
agendas, entre otros.
Finalmente, cabe resaltar que el estudio de la
agenda pública es importante porque: ayuda
a identificar los intereses y prioridades del
gobierno, permite observar dinámicas del
régimen político, los criterios de definición
de agenda denotan correlación de fuerzas
entre actores, ayuda a identificar la estructura
ideológica del gobierno asociada a la definición
de problemas, permite observar el nivel de
conflicto político a partir de los encuentros y
desencuentros entre el gobierno y los sectores
sociales. (López, 2009).
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En el siguiente esquema se resumen las características de la transformación de un problema

hacia un tema dentro de la agenda:

Identificados Definido por el Identificado

por distintos Estado. como
actores. prioritario.
Problemas Problema Tema dentro
Públicos de política de la agenda
Movilizados Influenciado por Promovido por
para ganar gran diversidad intereses políticos
visibilidad. de actores. y económicos.

Figura 1. Fuente: elaboración propia

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Tipos de políticas,
actores, modelo
de decisión, gestión y
Políticas Públicas

TEMA 3
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Tipos de Políticas Públicas

Para hablar de tipos de Políticas Públicas, nos podemos remitir a la propuesta de Theodore Lowi
(1972), politólogo de Estados Unidos quien publicó a principios de los años 70 un esquema de
análisis muy utilizado. Este es un esquema contraintuitivo, es decir que rebate la lógica tradicional
según la cual las Políticas Públicas dependen de si el gobierno es mas de derecha o de izquierda.
Para Lowi, no es la política la que influye en las Políticas Públicas, sino que, por el contrario, en
muchos casos son éstas las que terminan por definir la política de los gobiernos. En la siguiente
figura se muestra el esquema utilizado por Lowi para explicar su tesis.

Costes

Concentrado Difuso

Concentrado Política redistributiva Política distributiva

Beneficios
Políticas institucionales o
Difuso Políticas regulativas
constitucionales

En este cuadro, hay que tener en cuenta que los costes y los beneficios para los actores implicados
pueden ser de carácter concentrado (afectan claramente a un sector específico) o de carácter
difuso (afectan a varios sectores de alguna manera difícil de determinar). A partir de esto, el autor
define la tipología de las políticas de la siguiente manera:

a. Cuando los costes y los beneficios b. Cuando los costes son difusos y los beneficios
son concentrados: las políticas son concentrados: las políticas son distributivas,
redistributivas, es decir, son políticas de donde el Estado asume los costes por medio
carácter social que se financian a partir del presupuesto general de la construcción
de los impuestos que el Estado recauda de alguna nueva infraestructura en un
a partir de la imposición de tasas más municipio determinado. En este caso, los
altas a los más ricos, y tasas más bajas costes los asumimos todos en general a
a los más pobres. Aquí, se incluyen las través del pago de impuestos, mientras que
políticas educativas, sanitarias, sociales, los beneficiarios son aquellas personas que
que facilitan la redistribución de la riqueza habitan el entorno de dicha obra.
porque benefician a un sector específico
de la población que sin estos recursos no
tendrían acceso, por ejemplo, a la educación
o a la sanidad. En ese sentido, los beneficios
son concentrados, pero también lo son los
costes, ya que afectan a sectores sociales
concretos, aquellos que tienen más renta.

16

c. Cuando los costes son concentrados y los
beneficios son difusos: las políticas son
regulativas. Un caso que ejemplifica esta
tipología de buena manera son las políticas
que regulan las emisiones de CO2 que
producen las industrias en las ciudades.
Claramente, los costes los tienen que
asumir las industrias puesto que se ven
obligadas a cambiar su sistema productivo
para reducir sus emisiones. No obstante, los
beneficiarios
d. Cuando los costes y los beneficios son
difusos: las políticas tratan cambios internos
del sistema político y las instituciones.
Algunos ejemplos de este tipo de políticas
son los cambios al sistema electoral, cambio
en la ley de partidos, entre otros, donde
pareciera que la ciudadanía no está muy
presente, por lo que participan solamente
aquellos que hacen parte del sistema
político (Lowi, 1972).
Una ventaja que tiene este esquema
es que facilita la anticipación a posibles
conflictos políticos. En el caso de las políticas
redistributivas, es claro que estarán a favor
aquellos sectores están de acuerdo con la
redistribución, mientras que estarán en
contra aquellos que no quieren que el Estado
intervenga en los asuntos del mercado. Por
su parte, las políticas distributivas tienen un
nivel de conflicto político bajo puesto que
permite a los partidos ponerse de acuerdo para
aprobar presupuestos y recursos con el fin de
satisfacer las clientelas de cada uno. En el caso
de las políticas regulativas, es muy claro que el
conflicto se dará por los opositores a la política,
es decir, quienes tienen que asumir los costes
(en el caso que se expuso anteriormente serían
las industrias); mientras que no es claro que
se vayan a movilizar a favor aquellos que en el
futuro se van a beneficiar de la política.
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La decisión
Es importante analizar la decisión pues son
las cadenas de decisiones las que permiten
que un problema de Política Pública entre a la
agenda del gobierno, se analicen alternativas
de política, y se construya una política pública
específica. Debemos recordar que en la Política
Pública inciden diversos actores, cada uno
de estos movidos por unos intereses, ideas y
valores particulares. En ese sentido, la decisión
de estas políticas no depende únicamente de
la autoridad competente, representante del
gobierno, quien firma los actos administrativos,
sino también de esa pluralidad de actores que
activan mecanismos de acuerdos, consensos y
negociaciones en cada unode los momentos.
Así pues, la toma de decisiones no es un asunto
simple, pues está sometida a muchas variables
como la naturaleza de la política, el poder de
los actores en el proceso de decisión, el margen
de maniobra de los gobiernos para establecer
acuerdos, y afectaciones externas
relacionadas con el comportamiento político y
macroeconómico internacional. A continuación,
se esbozan algunas de las perspectivas del
proceso de toma de decisiones.
17

Modelo de decisión racional
Este es un modelo que parte de la premisa de
que el ser humano es racional, en otras palabras,
siempre busca maximizar sus beneficios al
mismo tiempo que reduce los costos y riesgos
que esto implica. Igualmente, considera
que la decisión es viable porque se tiene
acceso a información completa, con lo que es
posible establecer claramente preferencias y
ordenarlas de manera jerárquica. Del mismo
modo, la formulación de la Política Pública
debe seguir la lógica racional en la que primero
se identifica el problema, posteriormente se
definen los objetivos, se elaboran alternativas de
solución del problema, se aplican instrumentos
que evalúen cuál de las alternativas es la más
eficiente y se selecciona aquella que cumpla
con el objetivo de forma más óptima, bajo
estándares de maximización del beneficio.
Modelo de racionalidad limitada
Este modelo surge de la crítica que hace
Herbert Simon al modelo de la elección
racional. Para Simon, no es posible tomar
decisiones totalmente racionales puesto que el
conocimiento no puede ser total ni exhaustivo,
en otras palabras, la información nunca es
completa ni simétrica, por lo que la existencia
de preferencias claramente definidas queda
en entredicho. En ese sentido, plantea que
es necesario reconocer las limitaciones de
la información y orientar las acciones en
búsqueda de los mejores resultados posibles
que generen un nivel de satisfacción esperado.
Siguiendo con lo anterior, el proceso de
formulación comienza por la identificación del
problema, la definición del objetivo, el análisis
de algunas alternativas de solución (se hace la
salvedad que son solo algunas puesto que no
es posible analizarlas todas de manera óptima),
se aplican los dispositivos de evaluación y se
selecciona la alternativa de Política Pública que
cumpla con el objetivo y que brinde los niveles
de satisfacción esperados.
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Modelo de aproximaciones sucesivas
En este modelo, no solo se reconoce que el
proceso de decisión tiene limitaciones en
términos cognitivos, sino también limitaciones
de carácter político. Charles Lindblom
sostiene que la decisión se ve atravesada por
la dificultad de establecer consensos sobre
la definición de los objetivos y los valores que
deben orientar la acción. Adicionalmente,
existen otras limitaciones como las legales
y las institucionales que hacen parte del
contexto de la administración pública. En este
escenario, Lindblom propone el método de
aproximaciones sucesivas o de comparaciones
limitadas sucesivas, según el cual existen
grandes limitaciones que obligan al decisor
a buscar solo pequeños cambios (cambios
marginales), el cual cuenta con un campo de
comparación limitado a pocas alternativas de
política, y que parte de acciones ya existentes.
Siguiendo con lo anterior, el proceso de
elaboración de Políticas Públicas inicia con
la identificación del problema, la definición
del objetivo, el estudio de pocas alternativas
de solución, aplicación de instrumentos de
evaluación y selección que cumpla con el
objetivo, es decir el cambio marginal esperado.
Cabe aclarar que las alternativas de solución
deben ser máximo tres, dentro de las cuales se
incluye la política que está en funcionamiento,
y otras dos que partan de esta última con
algunas pequeñas modificaciones.
18

Modelo de exploración combinada
Este modelo se caracteriza porque busca ofrecer
una salida a la imposibilidad ya mencionada de
aplicar el modelo racional, y al conservadurismo
del modelo de aproximaciones sucesivas.
Amitai Etzioni es el autor que propone este
nuevo modelo con el que intenta definir
criterios de decisión que permitan proceder
de mejor manera. Para ello, hace la distinción
entre decisiones fundamentales (aquellas
que definen los grandes objetivos y
lineamientos de la política) y decisiones
incrementales (aquellas que buscan hacer
realidad los objetivos de las decisiones
fundamentales), lo importante es que en esta
perspectiva, la decisión sobre el enfoques y la
manera de combinarlos.
Modelo de bote de basura
Michael Cohen, James March y Johan Olsen
proponen este modelo basados en el concepto
de la toma de decisiones como proceso en el que
se da un encuentro temporal entre problemas
y soluciones ya definidos en los diferentes
marcos institucionales. Aquí, la construcción
de la política no debe pasar por la sucesión
de pasos de los modelos antes mencionados,
donde en un primer momento se identifican
los problemas y en un segundo momento se
lleva a cabo la búsqueda de soluciones. Por
el contrario, este modelo plantea que el con
junto de soluciones, ya existen pues están
determinadas por el proceso de desarrollo y
aprendizaje institucional. En otras palabras, las
soluciones están a disposición y a la espera de
ser empleadas dentro de este “bote de basuras”
de las experiencias previas.
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Los actores
◆ Los actores son aquellos personajes que
actúan de forma diferencial frente a los
demás en un mismo escenario, o en este
caso, en el mismo proceso de Política
Pública. En análisis de los actores es
fundamental en dicho proceso pues la
identificación de los actores que entran y
salen en cada uno de los momentos permite
elaborar estrategias de participación de los
involucrados y así incrementar los niveles de
legitimidad y gobernabilidad. En aquellos
casos en los que no se invita a los actores
para que participen, por ejemplo, en el
proceso de construcción del problema de
política, se puede estar generando una
transformación de los actores que pasan
de ser aliados a opositores, y así perder
el apoyo para la política. Cabe agregar
que es importante invitar también a los
opositores para que participen de la política
pues de lo contrario se haría favorable el
surgimiento de opiniones de autoritarismo
antidemocrático de los responsables de la
política, fortaleciendo así los argumentos de
oposición.
◆ Se pueden encontrar diversos tipos de
actores que inciden en la estructuración
de las Políticas Públicas. Estos pueden
ser a) actores económicos: industriales,
comerciales, bursátiles, etc.; b) políticos:
partidos políticos, movimientos políticos, etc.;
c) y sociales: líderes comunitarios, sindicatos,
etc. Todos los actores son importantes
en el proceso de Política Pública, ya que
estos son los representantes visibles del
escenario público, es decir donde se realizan
las acciones públicas, en los roles tanto de
beneficiarios como de perjudicados.
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◆ Existen otras formas de clasificar a los actores, como por ejemplo la propuesta que hacen
Alejando Santibañez, Mauricio Barra y Pablo Ortiz (2015) en el que distinguen entre actores
públicos y privados. Entre los primeros encontramos al gobierno, la administración pública,
los partidos políticos, organismos internacionales, entre otros. Mientras que en los segundos
encontramos actores como empresas privadas, grupos de interés, centros de investigación,
medios de comunicación, entre otros. Este tipo de distinción entre actores públicos y privados
pueden ser útiles pues permiten identificar un marco de coaliciones gubernamentales y de
gestión bajo el enfoque de gobernanza o de coaliciones público-privadas. Adicionalmente,
proporciona herramientas para la identificación de recursos con los que cuenta cada uno de
los actores, a partir de lo cual se puede construir un esquema de análisis de la incidencia e
relevancia de los actores en la política. A continuación, se muestra el esquema de análisis de
Política Pública propuesto por estos autores.

Figura 2. Fuente: Santibáñez A., Barra M., Ortiz P., 2015

20

◆ Otra alternativa de matriz analítica es la
que propone Gonzalo Ordoñez (2013) en la
cual se identifican los actores afectados o
interesados en la política. A partir de esto,
y por medio de preguntas orientadoras, se
contrastan:
a. los roles de los actores (¿qué tipo de
persona y organismo es el actor? ¿qué rol y
funciones tiene a su cargo? ¿cuáles son sus
características principales relacionadas con
la problemática dada?)
b. la percepción de ellos frente al problema
(¿cómo percibe cada actor el problema?
¿cuáles son desde su punto de vista
las causas principales y los problemas
asociados que determinan el problema?)
c. los intereses del actor (¿cuáles son los
intereses que cada actor posee y defiende
en relación con el problema fundamental?)
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d. la capacidad de incidencia ponderada
(¿cuáles son los recursos de poder, sean
económicos, políticos, institucionales o de
cualquier índole, que poseen los actores
para imponer o defender sus intereses o sus
mandatos en relación con la problemática
analizada?)
e. los acuerdos o conflictos potenciales de los
mismos (¿cuáles son las relaciones del actor
con otros actores involucrados? ¿cómo
el actor se podría ver afectado por las
alternativas de solución? ¿qué acuerdos o
conflictos se podrían generar con cada uno
de los actores involucrados?). Este modelo
permite contar con un mapa de actores
útil para identificar posibles estrategias de
coaliciones y/o negociaciones
◆ En la siguiente tabla se puede ver un
ejemplo del modelo de análisis de actores
involucrados aplicado al problema de
consumo de heroína
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Tabla 1. Modelo de análisis de actores involucrados aplicado al problema de consumo

de heroína

Características, Percepción del Intereses Capacidad Acuerdos o

Actor
estatuto o rol actor respecto del de conflictos
involucrado
del actor del problema actor incidir potenciales

Gozar de la
A veces no
Individuos libertad de
reconocen su No desean que se
afectados por el decidir qué
existencia y les penalice, sino
Consumidores problema. Son es mejor Baja
cuando lo hacen que sean tratados
el objetivo de la para ellos
se piensan como enfermos
política (incluso
víctimas
consumir)
Afectados por
Su existencia
el problema. Interés en
Familias y afecta la paz, la Demandan
Pueden recuperar Media
comunidad seguridad y la solución integral
contribuir a su miembro
armonía familiar
solución.
Interés en
Órgano llamado Es responsabilidad
disminuir el
a ser parte de de los
narcotrafico Prefieren la
Policía la solución a narcotraficantes Alta
y demas represión
través de la y de los adictos
delitos
represión mismos
asociados

Organizaciones Interes
No están
clandestinas Es una economico
Narcotraficantes Alta interesados en
causantes del oportunidad en expandir
una solución
problema el consumo

Privilegian la
Órganos
prevención, la
llamados a Interés social
dosis mínima
Autoridades de ser parte de Es responsabilidad por mitigar
Media en casos
salud pública la solución a compartida efectos del
necesarios, y el
través de sus consumo
acompañamiento
servicios
psicoafectivo

Fuente: Ordoñez, 2013

22

Gestión y Políticas Públicas
En los últimos años las transformaciones en la
relación Estado-sociedad-mercado perfilaron al
mercado y sus lógicas, como principal operador
y actor dentro del proceso de configuración de
Políticas Públicas. De este proceso se generaron
una serie de transformaciones dentro de la
lógica de lo público y lo estatal: se privatizaron
empresas
estatales, se redujo la burocracia, se tecnificó
y racionalizo el proceso de decisiones y se
supedito lo político a lo económico.
En este contexto, dentro del manejo del
gobierno se establecieron lineamientos,
desarrollados desde países del primer mundo
y organismos multilaterales, que se aplicaron
especialmente en países latinoamericanos.
La Nueva Gestión Pública (NGP) es
el enfoque fundamental, que se ha venido
aplicando dentro de los gobiernos del cono
sur. La NGP busca recuperar la capacidad de
gestión de los estados, a partir de reformas
enfocadas a la reducción de la burocracia,
la incorporación de aspectos (tecnologías,
modelos) de la administración privada a la
administración pública, la definición de la
eficiencia como principio rector de la toma
de decisiones, la tercerización de actividades
públicas, entre otros.
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La aplicación de la NGP ha traído varias
consecuencias para los procesos de
configuración de Políticas Públicas. El primero
tiene que ver con que se piensa que el fin es
la provisión de bienes y servicios, a poblaciones
focalizadas, que en su mayoría son definidas
como pobres y vulnerables. En segundo
lugar, la operación de las políticas se basa en
conceptos económicos, tales como fallas de
mercado y mercado de competencia perfecta,
desde las cuales se orienta a que el Estado
deje en mano de los privados la operación de
determinadas políticas, debido a supuestos
fuertes, como el que indica que el mercado es
más eficiente que el Estado. En tercer lugar, se
ha utilizado la participación ciudadana como
mecanismo legitimador de las decisiones,
así, la participación activa de los ciudadanos
en foros y ámbitos de política, contribuye a
generar un apoyo a las decisiones tomadas, así
estas no tengan en consideración lo expuesto
por la ciudadanía.
Finalmente, cabe resaltar que el aspecto más
importante de la incorporación del pensamiento
gerencial dentro de las lógicas de Políticas
Públicas, ha sido que las discusiones sobre
políticas y programas se agotan en el terreno
de lo técnico, dejando de lado el elemento
político. Esto tiene aspectos de materialización
concretos: la toma de decisiones se basa en
aspectos técnicos sin tener en consideración
variables políticas, primacía de la utilización
de datos duros (cuantitativos) sobre datos
cualitativos, reducción del ser humano a
una visión como actor con una racionalidad
estrictamente instrumental.
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GLOSARIO
A continuación, se desarrollan las definiciones
conceptuales más relevantes para la lectura
del presente
documento:

◆ ACTORES:aquellos personajes que actúan

de forma diferencial frente a los demás en
un mismo escenario, o en este caso, en el
mismo proceso de Política Pública
◆ AGENDA: listado de temas que van a ser
intervenidos por el Estado de manera
prioritaria.
◆ DECISIÓN PÚBLICA: decisiones de la
autoridad para resolver o crear condiciones
para que se resuelvan los problemas
públicos.
◆ GESTIÓN PÚBLICA: proceso decisional, en
contextos complejos y de múltiples actores,
que permite operar la maquinaria estatal
para cumplir fines y poner en marcha la
estrategia.
◆ PROBLEMA DE POLÍTICA PÚBLICA: cuando
el problema público es considerado como
importante para el Gobierno.
◆ PROBLEMA PÚBLICO: situación de
insatisfacción que afecta a un determinado
número de personas o que impide y limita
la acción del Gobierno. Produce algún
nivel de conflicto e insatisfacción, que
genera cierto nivel de visibilidad ante el
Gobierno, la opinión pública, los medios de
comunicación, entre otros actores. No todos
los problemas públicos son susceptibles de
intervención por parte del Estado.

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