Universidad Externado de Colombia.

Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales.

Las prácticas de coordinación del Departamento de Prosperidad Social a la luz de los

modelos de gestión colaborativa.

Sebastián Moreno Chaves.

Tutor/a: Patricia Herrera Kit.

Bogotá.

Año 2018.

1
 CONTENIDO
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................. 4
Pregunta problema............................................................................................................................ 6
Objetivos ............................................................................................................................................ 6
I. MARCO TEORICO ................................................................................................................. 7
PROBLEMAS COMPLEJOS/ WICKED PROBLEMS ............................................................... 7
REDES DE COOPERACIÓN.......................................................................................................... 9
¿Qué son y para qué sirven? .............................................................................................................. 9
Requisitos y barreras para la conformación de la red .................................................................... 10
ESTRATEGIAS DE GESTION COLABORATIVA................................................................... 15
WHOLE OF GOVERNMENT ...................................................................................................... 16
JOINED-UP GOVERNMENT....................................................................................................... 17
¿Qué es joined-up government y para qué sirve? .......................................................................... 17
Requisitos del gobierno conjunto..................................................................................................... 21
INTERSECTORIALIDAD ............................................................................................................ 22
¿Qué es la intersectorialidad y para qué sirve?............................................................................... 23
Requisitos de la intersectorialidad ................................................................................................... 25
II. FUNCIONAMIENTO DEL DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL –
DPS- .................................................................................................................................................. 26
DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL –DPS- ............................................ 26
¿Cuál es el mandato del DPS? ......................................................................................................... 26
¿Cuáles son sus principales objetivos y funciones? ........................................................................ 27
Normatividad interna del DPS ......................................................................................................... 29
Políticas a cargo del Departamento para la Prosperidad Social .................................................... 31
ESTRUCTURA DEL DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL .................. 33
Subdirección General para la Superación de la Pobreza ............................................................... 34
Subdirección General de Programas y Proyectos ........................................................................... 39
ARTICULACIÓN DEL DPS ......................................................................................................... 41
Articulación interna ......................................................................................................................... 41
Articulación externa ......................................................................................................................... 43
Estrategia de articulación entre el ICBF – entidad adscrita al DPS- y la cooperación
intencional ........................................................................................................................................ 43
III. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA ....................................................................................... 46
ANALISIS A LA LUZ DE LA TEORIA ...................................................................................... 47

2
WICKED PROBLEMS .................................................................................................................. 47
MODELOS DE GESTION COLABORATIVA ........................................................................... 48
Objetivos del DPS ............................................................................................................................. 48
Estructura del DPS........................................................................................................................... 49
Estructura Global............................................................................................................................ 49
Articulación interna/ Subdirecciones ............................................................................................ 50
Articulación externa/con el nivel territorial ................................................................................. 51
Programas......................................................................................................................................... 52
ESTRATEGIA DEL ICBF Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL ................................ 53
La coordinación horizontal y vertical .............................................................................................. 56
Demanda de cooperación internacional ........................................................................................ 57
Oferta de cooperación internacional ............................................................................................. 58
La comunicación como determinante del éxito en la creación de la red ....................................... 58
RECOMENDACIONES ................................................................................................................. 60
ANEXOS .......................................................................................................................................... 65
REFERENCIAS .............................................................................................................................. 67

3
 INTRODUCCIÓN
El presente documento de investigación tiene como propósito abordar el tema de la
intersectorialidad, el cual tiene una recurrente mención como eje central de las nuevas
políticas sociales y aparece como la nueva promesa en materia de gestión para acometer
objetivos de transformación social (Grau Cunill, 2014, pág. 5).

En América Latina, los programas de protección social emergentes han puesto a la

intersectorialidad en un primer plano, pues se ha identificado que para enfrentar la
multidimensionalidad de los factores dentro de los problemas de la protección social, es
necesario recurrir a varios sectores que puedan converger, desde sus especialidades, para
atender la variedad de causas que están detrás de los complejos problemas sociales actuales
(Grau Cunill, 2014, pág. 8).

En el caso colombiano, la Estrategia Nacional de Colombia para la Atención Integral de la

Primera Infancia, lanzada en el 2011 unificó esfuerzos de los sectores públicos y privado, las
organizaciones de la sociedad civil y la cooperación internacional, para crear una red y así
mejorar la experiencia y resultados en la salud de la Primera Infancia en Colombia. Este
programa dio como resultado, mejoras en el estado nutricional de los niños de las mujeres
beneficiarias del mismo. De la misma manera, esta estrategia se enfoca en el fortalecimiento
de la atención primaria de salud a través de enfoques participativos de movilización y
sociales, con el apoyo de las autoridades locales (Díez, Camprubí, & Ferrelli, 2015, pág. 26).

Por otro lado, existen países como Inglaterra e Irlanda, que han puesto en marcha la
perspectiva multisectorial en términos de la multiplicidad de agentes involucrados para poner
en práctica acciones para la mejora a la accesibilidad económica, la asignación de recursos
en función de las necesidades de atención y una atención adecuada a las necesidades y la
calidad. Además, dado el contexto europeo este desarrollo de políticas ha permitido reducir
desigualdades sociales, integradas en las políticas y programas sectoriales, para dar un paso
hacia la evolución de las políticas universales que se enfocan en disminuir el gradiente social
en la población y combinan acciones sobre los determinantes estructurales del entorno
político y económico, las condiciones de vida y las conductas para así dar respuesta integral
al problema de salud dentro de la población afectada (Sukia, Hera, Tolosana, Roncero, &
Unamuno, 2012, págs. 3-4).
4
De la misma manera, Australia aplicó una acción intersectorial en materia de salud para
establecer estructuras específicas. La principal herramienta de esta acción fue el “análisis con
lente de salud”, el cual era un proceso en el que se examinaba las conexiones con
determinantes, a tevés de diferentes pasos tales como: participar, reunir evidencia, generar
evidencia, implementar y evaluar. Hasta el momento, esta herramienta intersectorial se ha
aplicado a tres políticas como: la seguridad del agua, la tecnología digital y la inmigración
(Díez, Camprubí, & Ferrelli, 2015, pág. 21).

Tal y como lo señala Nuria Cunill , la intersectorialidad es un concepto que se puede aplicar
en una gran variedad de campos los cuales, pueden ser explorados en diferentes
investigaciones. Para esta autora, la intesectorialidad se ha construido en el centro de diversas
políticas públicas bajo dos fundamentos distintos, a tener en cuenta (Organización Mundial
de la Salud, 2015, pág. 5):

1. Un fundamento político, traducido en un esfuerzo por modificar la lógica de las

políticas públicas y en particular las políticas sociales, pasando de un centro de interés
basado en la solución de necesidades puntuales hacia una acción proactiva en pos de
una vida digna y de calidad de como derechos de la ciudadanía.
2. Un fundamento técnico, expresado en un intento de optimizar las capacidades y
estructuras gubernamentales para tomarlas más flexibles y asegurar una gestión
orientada a la solución de problemas colectivos: o bien, un intento de reducir la
estructura gubernamental, a fin de racionalizar los gastos.

Ahora bien, para el caso puntual de este trabajo de investigación se utilizará al Departamento
para la Prosperidad Social (DPS) el cual, tiene como objetivo diseñar, coordinar e
implementar políticas públicas para la inclusión social y la reconciliación (Departamento
para la Prosperidad Social, s.f). Para esto, es necesario que el DPS como entidad encargada
de la inclusión y la reconciliación social pueda utilizar esta herramienta para reducir los
desafíos que posee hasta el momento.

5
Pregunta problema
Para este trabajo se plantea la siguiente pregunta ¿Cuáles son los desafíos que posee el
Departamento de Prosperidad Social (DPS) como entidad encargada de la intersectorialidad
en la política de inclusión social y reconciliación? La pregunta anterior se expone con el
propósito de indagar los desafíos que posee el Departamento de Prosperidad Social como
entidad encargada de la intersectorialidad y de la política de reconciliación e inclusión social.
Además, se formula esta pregunta debido a la relación que guarda el DPS como cabeza del
sector de la inclusión social con sus entidades adscritas ICBF, Unidad para la Atención y
Reparación de las Victimas y el Centro Memoria. Igualmente, esta entidad encargada de la
intersectorialidad debe utilizar esta herramienta para alcanzar una cohesión no solo con las
entidades adscritas sino también para implementar sus políticas públicas que pretenden
cumplir con los objetivos que se plantea el DPS.

Objetivos
El objetivo de esta investigación es identificar los desafíos que posee el DPS como entidad
que coordina políticas intersectoriales, para ello es necesario rastrear en este, cuáles han sido
los obstáculos del Departamento para la Prosperidad Social en materia intersectorial dentro
de su mandato de reconciliación e inclusión social. De igual modo, dicho objetivo general se
desglosa en los siguientes objetivos específicos:

 Presentar un marco teórico adecuado para poder entender la importancia de lo

intersectorial dentro de las dinámicas de las entidades gubernamentales.
 Entender el funcionamiento del Departamento para la Prosperidad Social –DPS- en lo
relacionado con su mandato, funciones y estructura.
 Ubicar las prácticas de coordinación y cooperación del DPS dentro del marco teórico -
nuevas estrategias de gestión colaborativa-.

Dicho lo anterior, este documento se desarrollara en tres capítulos para responder a la

pregunta problema y por ende a los objetivos planteados en el mismo. El primero de ellos es
un marco teórico en donde se abordan los wicked problems, el termino de redes de
cooperación, enfoques como el de whole of government y la estrategia joined-up goverment

6
y los estudios de Nuria Cunill sobre la intersectorialidad; en el segundo capítulo se explica
la estructura del Departamento para la Prosperidad Social, la articulación que ha tenido tanto
al interior como al exterior de la entidad y se explica la Estrategia de articulación entre el
ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) y la Cooperación Internacional;
finalmente, en el tercer capítulo se analiza la gestión intersectorial, de articulación y de
conformación de redes de cooperación en el Departamento para la Prosperidad Social y se
hace un puente teórico- práctico para analizar la Estrategia de articulación entre el ICBF y
la Cooperación Internacional.

I. MARCO TEORICO
A lo largo de este primer apartado, se desarrolla la base teórica a partir de la cual,
posteriormente, se realiza el análisis del caso particular del DPS. En una primera parte se
habla de los problemas complejos -wicked problems-, al ser estos una de las principales
motivaciones para el surgimiento de nuevas formas de gestión pública. A continuación, se
aborda el término de redes de cooperación, su función, requisitos y barreas más importantes.
Y, finalmente, se considera el enfoque whole-of-government del cual se desprende la
estrategia joined-up government y finalmente los estudios de Cunill sobre intersectorialidad.

PROBLEMAS COMPLEJOS/ WICKED PROBLEMS

A diferencia de los problemas a los que se enfrentan la ingeniería y en general las ciencias
exactas, los problemas del ámbito social, en la mayoría de los casos, carecen de alternativas
de solución predeterminadas y científicamente verificables, y es por esto que el abordaje de
los problemas sociales, en últimas, queda en manos de los tomadores de decisiones -en el
ámbito político-. Así, los problemas de política pública en la actualidad han sido catalogados
por algunos autores como wicked problems, por tratarse de problemas interrelacionados unos
con otros, de difícil definición y que requieren soluciones específicas, únicas para cada caso
y de difícil comprobación empírica (Head, 2008, págs. 108-109).

Dentro del sector público los denominados “wicked problems” han sido uno de los factores
que han bloqueado la gestión asociada con las políticas públicas y desafiado la manera en
que se abordan los problemas sociales en la actualidad, conduciendo a la necesidad de poner

7
en marcha otras formas de gestión. Estos problemas, fueron introducidos dentro del ámbito
académico del sector público por Webber y Rittel en 1973. Estos autores, caracterizaron estos
problemas bajo los siguientes postulados (Head, 2008, págs. 108-109):
 No existe una formulación definitiva de un wicked problem. Cada posible solución
puede cambiar la comprensión del problema en sí.
 Resulta imposible determinar cuándo termina un wicked problem.
 Se entiende que las soluciones a los wicked problems no pueden calificarse como
verdaderas o falsas, sino como buenas o malas. Mejores o peores. Ello, debido a la
carencia de criterios que permitan determinar infaliblemente que el problema ha sido
verdaderamente resuelto, por lo cual se intenta llevar a cabo una aproximación a que
la solución sea “bastante buena” para los interesados.
 No hay pruebas (inmediatas o a largo plazo) de que se está ante una solución al wicked
problem. La aplicación de soluciones a los wicked problems produce efectos y
consecuencias y es imposible determinar el plazo en el cual el problema se
solucionará.
 Las soluciones para un wicked problem son operaciones que se efectúan una sola
vez. Cada solución probada, generalmente hará surgir nuevos efectos o consecuencias
que generarán un nuevo problema perverso.
 No existen un conjunto de soluciones posibles para resolver los wicked problems. No
resulta posible enumerar rigurosamente ni infaliblemente un conjunto de soluciones
comunes a los “wicked problems”.
 Cada wicked problem es esencialmente único. En el caso de los wicked problems,
como ya se mencionó anteriormente, generalmente la solución a uno de ellos hace
surgir otro problema perverso, aun cuando sean de índole similar, de allí que se les
conozca como problemas únicos.
 Todo wicked problem puede ser percibido como un síntoma de otro problema. Las
consecuencias de aplicar posibles soluciones a un problema perverso pueden llevar a
desvelar otros wicked problems relacionados con él.

Teniendo en cuenta lo anterior, estos problemas pueden perpetuarse dentro del sector público
si no se cuenta con una estrategia que pueda evitar el crecimiento de cada uno de ellos.
Además, elementos como la falta de habilidades o competencias a través del tiempo, falta de
8
autoridad para conseguir un nivel apropiado de coordinación dentro del sector público
pueden presentarse si se incurre en los siguientes errores (Head, 2008, pág. 106):

 No se identifican los problemas.

 No se identifica el cambio constante de los problemas.
 No se realizan soluciones para las causas del problema sino solo para los síntomas
iniciales del mismo.
 La base de conocimientos requerida para una implementación efectiva puede ser
débil, fragmentada o impugnada.
 Algunas soluciones pueden depender de lograr grandes cambios en las actitudes y
comportamientos (es decir, conducta cambiada en el futuro por parte de muchos
ciudadanos o partes interesadas); pero hay son incentivos insuficientes o puntos de
apalancamiento para garantizar que tales cambios sean actualizado

Con el fin de contrarrestar lo anterior, existen posibilidades organizativas que las entidades
del sector público pueden utilizar a la hora de fusionarse o trabajar en equipo con otras para
atender una problemática en particular. Dichas posibilidades organizativas se pueden
catalogar a partir del término de redes.

REDES DE COOPERACIÓN

¿Qué son y para qué sirven?

El término de red comúnmente se ha utilizado en diferentes disciplinas como la psicología
social, la sociología y la administración de empresas (Zimmermann, 2004, pág. 31). Así
mismo, autores del pensamiento sistémico, han utilizado este término como herramienta para
establecer
(…) relaciones relativamente estables de naturaleza no jerárquica e independiente, que
vinculan a una variedad de actores quienes comparten intereses comunes con referencia a una
política. En este orden de ideas, dichos actores intercambian recursos para perseguir sus
intereses compartidos, admitiendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar sus
metas comunes (Zimmermann, 2004, pág. 31).

Las redes a las que se ha hecho referencia hacen parte de una amplia gama de formas de
cooperación que se relacionan y superponen entre sí. Algunos de estos arreglos de
cooperación son las redes sociales, redes sectoriales, intersectoriales, temáticas, de políticas,

9
negociación, coordinación, investigación, servicios, concentración y clusters, entre muchas
otras. Empero, para efectos de la presente investigación se hará referencia al arreglo de
cooperación de redes sectoriales e intersectoriales. Dicho lo anterior, “(…) las redes
sectoriales e intersectoriales están conformadas por actores públicos y privados relativamente
autónomos que entran en interacción y desarrollan una visión común, mediante la
negociación de intereses en proyectos conjuntos, estructurando vínculos de reciprocidad”
(Zimmermann, 2004, pág. 32). A diferencia del resto, en el caso de este tipo de redes, las
operaciones conjuntas requieren de una coordinación más compleja ya que necesitan
compartir recursos (Zimmermann, 2004, pág. 32).

Por otro lado, en las redes, el comportamiento organizacional puede ser abierto o cerrado. En
el cerrado existe un comportamiento organizacional dirigido hacia la uniformidad, lo
centralizado, mandar, ejecutar, lo vertical, la constancia y la estabilidad, jerarquía de niveles,
posiciones de poder definidas, planificación detallada y control, selección de un camino a
seguir, se mueve en una dirección determinada, problema definido. Mientras que en el abierto
hay un comportamiento hacia la diversidad, lo descentralizado, negociar, facilitar, horizontal,
cambio y agilidad, auto-organización de actores, negociación de roles, planificación
estratégica y buscar caminos alternativos (Zimmermann, 2004, pág. 32).

Dado que a nivel estatal es necesario trabajar con los recursos de todas las entidades que lo
conforman es prudente optar por una orientación de red abierta con el propósito de establecer
estrategias de sinergias y de cooperación para concentrarse en las fortalezas y buscar
entidades aliadas que tengan programas, conocimientos, tecnología para dirigir los esfuerzos
de una mejor manera a la población más necesitada y así maximizar las ventajas de la
prestación de los servicios a través de la integración (Zimmermann, 2004, pág. 73).

Requisitos y barreras para la conformación de la red

Una red de cooperación implica todo un proceso de consideración y creación de varios
elementos interrelacionados, tales como la confianza mutua de los actores protagonistas, la
orientación temática, el manejo de la comunicación y la negociación para encontrar el
equilibrio en el ámbito de informalidad estructurada entre una estructura de reglas (estructura

10
con reglas, apertura, participación amplia, coordinación rotativa, complejidad, comunicación
cara a cara, inclusión, orientación en procesos, ampliación, estabilidad, sectorial,
homogéneo) y una auto-organización (delimitación, coordinación delegada, creación de
nudos, sencillez, comunicación virtual, exclusión, orientación en resultados, concertación
temática, cambiante, transitoria, heterogéneo) (Zimmermann, 2004, pág. 91).

Como ya se dijo, las redes están compuestas por multiplicidad de actores, y al ser esta una de
sus principales características, Zimmermann identifica tres criterios con base en los cuales se
debe hacer la elección de los integrantes de la red con el fin de obtener resultados
satisfactorios. Para el autor, se deben analizar los siguientes criterios; ventajas competitivas,
el cual hace referencia a que ningún actor puede ser el mejor en todo; potencial en
diferenciación funcional, el cual hace alusión a la especialización temática del actor y la
diversidad creciente de actores. Igualmente, se debe prestar atención al diseño de los vínculos
entre los actores seleccionados y para ello primero se debe evaluar la capacidad técnica y
gerencial de los actores, el entorno económico y político de los mismos, su voluntad para
organizarse en un arreglo horizontal y finalmente es crucial proyectar cual será el producto
común que puede resultar del vínculo (Zimmermann, 2004, pág. 91-92). Lo anterior se ilustra
en el siguiente esquema
La creación de la red

11
 Fuente: tomado de Zimmermann, A. (2004, pàg. 92).

Por otro lado, es importante tener en cuenta que la probabilidad de éxito de una asociación o
acción intersectorial puede aumentar si los actores que la van a conformar demuestran un
comportamiento constructivo para fomentar la consolidación de la red. Para eso es necesario
que se dé la construcción de procesos de cooperación, teniendo en cuenta los criterios
plasmados en el siguiente grafico (Zimmermann, 2004, pág. 94):

Exigencias para la creacion de procesos de cooperacion en forma de redes

Fuente: Zimmermann, A. (2004, pág. 94 ).

A continuación se presenta la explicación que Zimmermann hace de cada una de ellas

(Zimmermann, 2004, pág. 95)

 Valor de la diversidad: Se trata de maximizar la diversidad entre los actores y la

complementariedad que de ello se deriva, es decir, se trata de lograr ventajas
comparativas.

12
  Visión y orientación: la visión puede ser en un principio de carácter transitorio, pero
tiene que ser planteada de forma expresiva y concisa para que los actores dentro de
la red puedan coincidir con ella en todo momento.
 Confianza en la experiencia: es preciso tener en cuenta las experiencias de los otros
actores y desarrollar la confianza respecto a ellas, ya que sin confianza peligran los
compromisos acordados, los costos de transacción aumentan y la red se desarticula.
 Apertura y concentración: al comenzar una cooperación de red, los miembros que
la conforman tienen que expandir su margen de búsqueda de posibles actores, socios,
aliados, instituciones, entre otros, para establecer un dialogo. Según pasa el tiempo,
ese margen se debe cerrar concentrando así la atención a las metas conjuntas con los
miembros que ya hacen parte de la red.
 Trasparencia en la negociación: Un aspecto imbatible es la comunicación, pues si
se ponen los intereses en la mesa, también se pude exigir que los otros actores hagan
lo mismo. Cuando se aclaran los puntos de vista e intereses de todos los actores se
pasa a una red colaborativa. Posteriormente, se establecen los cimientos necesarios
para negociar metas estratégicas, definir productos o programas comunes y coordinar
procesos. Por esto, el intercambio de información debe ser constante y debe requerir
de mayor atención.

De la misma manera, las relaciones de cooperación que se establecen deben estar

estructuradas a través de un contenido y fin en la medida en que se intercambian
informaciones, bienes y servicios. Es por tal motivo que la complejidad y la dinámica de la
coproducción requiere que se dé un dialogo constructivo, para que así el producto final que
crearon las entidades gubernamentales que trabajaron juntas, sea el resultado de la red de
cooperación y que se demuestre que trabajando juntas pueden producir, distribuir y asignar
tareas y funciones a través de la negociación y que desde ese punto, se pude llegar a la gestión
del proceso de la conformación de un objetivo común y luego el proceso de mantenimiento
de la conducción de la red de actores (Zimmermann, 2004, pág. 86).

Corrientes como la Nueva Economía Institucional, apoyan la creación de redes a través de

aspectos como la negociación y el logro de acuerdos, pues no se puede cooperar sin abrir

13
canales a los otros actores que van a conformar la red y por ende el sistema, es decir, que si
no se permite el acceso al otro al conocimiento que se tiene respecto a un tema, la
configuración y la definición de cualquier relación inter-organizacional se vería frustrado por
limitar la información y la negociación continua entre los actores que desean participar dentro
de la red (Zimmermann, 2004, págs. 74-77).

Ahora, es importante entender que aun cuando la cooperación en red proporciona importantes
ventajas al coordinar los esfuerzos de los diferentes entes del Estado -en función de diseñar
políticas públicas que respondan a las necesidades de la población-, esta se enfrenta a
diferentes barreras de diversa naturaleza.

Como lo señala Zimmermann, siempre que se va a conformar una red de cooperación en la

que existe una meta en común, es usual que se produzcan cuatro riesgos y trampas. Estos
riesgos y trampas son (Zimmermann, 2004, pág. 92):

 La confusión: un enredo o malentendido entre los actores que desean formar parte
de esta red puede fatigar y agotar la energía de los actores.
 La falta de visibilidad de los resultados: la falta de ideas claras, pero con buenas
intenciones puede formar una cortina de humo que impide ver con precisión un
objetivo alcanzable a corto plazo.
 La falta de operatividad: al menos un actor debe estar comprometido con asegurar
el mínimo necesario para la comunicación entre los actores.
 La inquietud: se presenta cuando se concentran esfuerzos hacia solo una perspectiva
en particular y se quiere obtener un resultado casi que inmediato, sin antes haber
realizado un proceso evolutivo que resulta de la misma interacción de los actores.

Como se puede ver, a pesar de todo lo positivo que se logra a nivel organizativo, colaborativo
e intersectorial, las dinámicas del entorno en que se conforman las redes son cambiantes por
lo que se pueden presentar imprevistos, los cuales en ocasiones obstaculizan la acción de la
red o la colaboración entre las entidades que trabajan por un mismo objetivo. Por ende, con

14
el fin de eludir dichos improvistos, al interior de la red, se debe observar y hacer seguimiento
a los siguientes procesos (Zimmermann, 2004, pág. 89):

1. La negociación continua entre actores

2. La elaboración de reglas de juego en el momento oportuno
3. La búsqueda constante de un equilibrio entre los intereses de los actores.
4. La influencia y el poder que los actores ejercen.
5. Los incentivos que guían a los actores.
6. Las interacciones de servicios entre los actores.
7. Las pautas y medios de comunicación.
8. El desarrollo de sus capacidades.
9. El flujo de información.

Lo descrito anteriormente, puede ser abordado mediante la adopción de estrategias de diversa

índole. A continuación, se describen dos estrategias de gestión colaborativa –joined-up
government e intersectorialidad- derivadas del enfoque de whole of government.

ESTRATEGIAS DE GESTION COLABORATIVA

A finales de la década de los noventa del siglo pasado, el Banco Mundial propuso una
segunda etapa de reformas a la administración pública, con el propósito de convertir al Estado
en una institución pública más eficiente en la provisión de servicios públicos, todo esto
mediante el inicio de un proceso de reconstrucción de la capacidad estatal (Abraham, 2007,
pág. 78). Y, como lo señala Echabarria (2000),

Para fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos, es decir, la coordinación, gestión
trasversal, control y evaluación de resultados, a través de la flexibilización de las estructuras
y procedimientos para conseguir una orientación a resultados (Vargas, s.f, pág. 87).
Tras veinte años de las reformas a la Nueva Gestión Pública se ha empezado a hablar de un
enfoque que aglomera a la totalidad del gobierno -whole-of-government approach-, en lugar
de seguir hablando de las organizaciones especializadas. De este enfoque, se desprende la
estrategia “joined-up government impulsada principalmente desde Reino Unido y adoptada
por Australia, Nueva Zelanda y Canadá entre otros países (Christensen & Lægreid, 2007,
pág. 540).
15
A continuación se abordará este enfoque y su estrategia y posteriormente los estudios de
Cunill sobre intersectorialidad, siendo este el enfoque latinoamericano.

WHOLE OF GOVERNMENT
¿En qué consiste el enfoque whole of government?
El enfoque whole of goverment, nace para contrarrestar el enfoque single-purpose
organizations, el cual contempla dentro de sus principales características, según Christensen
y Lægreid, la delegación estructural, la desagregación y las organizaciones especializadas.
La necesidad de contrarrestar este enfoque surge de los problemas que se derivan de él; roles
y funciones especializadas no sobrepuestas, falta de cooperación, ausencia de coordinación,
demasiada segmentación, que unidos llevan a obstaculizar la eficiencia de la gestión
gubernamental. En este contexto, el enfoque whole of government, tiene como fin alcanzar
una coordinación basada en una smart practice, caracterizada por entidades públicas más
integradas que trabajan mejor juntas (Christensen & Lægreid, 2007, pág. 541).

Así, este enfoque de gobierno unido supone lograr un pensamiento y una acción coordinada
horizontal y verticalmente entre sectores como el público, el privado, y el voluntario para
trabajar en los límites organizativos hacia un objetivo común (Christensen & Lægreid, 2007,
pág. 542).

Es importante señalar que esta estrategia es ideal siempre y cuando se logre un

endurecimiento vertical del sistema y una colaboración horizontal para que el sistema o la
coordinación entre instituciones no se vean fragmentada. Lo anterior, debido a que la
dimensión vertical ofrece un control superior sobre los organismos subordinados mientras
que la horizontal, se encarga de poner a los diferentes ministerios y agencias especializadas
a trabajar conjuntamente para alcanzar un mismo fin. Un ejemplo de lo anterior es el Reino
Unido donde se ha fortalecido el papel del gobierno central estableciendo diferentes
estrategias, revisiones y convenios de servicios públicos (Christensen & Lægreid, 2007, pág.
545).

Respecto a la dimensión horizontal, esta consiste en organizar y coordinar las áreas de

políticas en un rubro específico y comúnmente se refiere a todos los actores que operan desde

16
ese nivel. En cuanto a la dimensión vertical, esta se refiere a la aglomeración de las políticas
de los diferentes niveles de gobierno para las personas y lugares a los cuales se quieren hacer
llegar dichas políticas, lo que implicaría controlar más organismos subordinados
(Christensen & Lægreid, 2007, pág. 545).

El alcance de esta estrategia es bastante amplio, ya que, esta puede tener como destinatarios
tanto grupos, como una localidad o un sector público y puede abarcar las actividades dentro
de varios niveles del gobierno e incluso involucrar a otros actores ajenos a este. Para ello el
gobierno conjunto trata de unirse de arriba-abajo y de abajo-arriba con el fin de enriquecer o
fortalecer la integración a nivel local e involucrar actores público-privados. También, esta
estrategia puede ser vista desde una perspectiva estructural o instrumental en la que se optaría
por un diseño organizacional consistente o una reorganización. Dicho en otras palabras, bajo
la idea de la perspectiva estructural o instrumental los líderes políticos y administrativos
utilizan el diseño estructural de las entidades públicas como instrumentos para cumplir metas
públicas (Christensen & Lægreid, 2007, pág. 544-545).

JOINED-UP GOVERNMENT

¿Qué es joined-up government y para qué sirve?

La estrategia de joined-up- government o gobierno conjunto, surgió en 1997 y fue introducida
por el gobierno de Blair en Reino Unido con el propósito fundamental de lograr la
coordinación de las agencias del gobierno tanto a nivel vertical como a nivel horizontal,
siguiendo el enfoque de whole of the government. Según la Oficina Nacional de Auditoria
Británica –NAO- la estrategia de gestión de gobierno conjunto consiste en reunir a una serie
de organismos del sector público, privado y voluntario para trabajar a través de las fronteras
de la organización hacia un objetivo común (Lægreid, Sarapuu, Rykkja, & Randma, 2013,
pág. 7). Al respecto Pollitt (2003) sugiere que

El gobierno conjunto busca; lograr un mejor uso de los recursos escasos y crear
sinergias reuniendo a diferentes stakeholders en un área de política específica
(Lægreid, Sarapuu, Rykkja, & Randma, 2013, pág. 7).

Richards (2001) habla de que la estrategia joined-up government es comúnmente utilizada

cuando se presentan tres tipos de problema; los wicked problems a los que ya se hizo
referencia, los problemas que se sitúan en el límite entre los diferentes sectores y por ende
ninguno se encarga puntalmente de ellos y por último aquellos que están relacionados con

17
los servicios que deben ser provistos sin interrupciones (Lægreid, Sarapuu, Rykkja, &
Randma, 2013, pág. 9).

Acorde con lo señalado anteriormente, la estrategia de gobierno conjunto se orienta

principalmente a la obtención de mejores resultados, por ende, el alcance y la aplicación de
esta estrategia se puede dar en diferentes sectores gubernamentales y puede ser aplicada para
el cumplimiento de diferentes responsabilidades del sector público. En cuanto a lo primero,
se puede poner en marcha entre departamentos y agencias dentro de un mismo nivel de
gobierno, entre diferentes niveles de gobierno –federal, estatal, local- y entre el gobierno y
otros sectores como lo son el sector privado, el sector público y el voluntario. Y en materia
de las responsabilidades del gobierno, la estrategia puede ser implementada para el desarrollo
de políticas, la gestión y regulación de programas y para la provisión de servicios públicos.
En este punto es muy importante señalar que este enfoque está diseñado para complementar
en lugar de reemplazar las estructuras verticales (Victorian Government Solicitor's Office,
2007, pág. 2).

Con el fin de entender la estrategia de gobierno conjunto, es importante abordar las

variaciones que deben llevarse a cabo a nivel institucional para permitir el joined-up working
al interior del gobierno. Ling (200) las ilustra en el siguiente esquema

Las principales dimensiones del joined up working

Fuente: Ling, T. (2002, pàg. 626).

18
En primer lugar, Ling se refiere a las nuevas formas de trabajar entre organizaciones,
haciendo alusión a los mecanismos que pueden utilizar las organizaciones para trabajar en
conjunto alrededor de una agenda compartida sin abandonar sus propios intereses y
propósitos. En este sentido, los diferentes sectores gubernamentales pueden coordinarse
creando; un liderazgo compartido, presupuestos agrupados, mediante la fusión de estructuras
y a través de equipos conjuntos. Siguiendo con el diagrama, con el fin de lograr un trabajo
conjunto entre organizaciones, al interior de las organizaciones deben hacerse algunas
modificaciones (Ling, 2002, pág. 626):
 La evaluación del personal debe estar en función del logro tanto de objetivos
sectoriales como de objetivos intersectoriales
 El empleado público debe certificar experiencia en el sector público, sector privado
y en la medida de lo posible en el sector voluntario.
 Sustitución de los valores vigentes; jerarquía, estabilidad, obediencia y
procedimientos por valores de equidad, adaptabilidad, discreción y orientación a
resultados

De lo anterior Ling concluye que se necesita al interior de las organizaciones un cambio de

cultura, de valores y de formación (Ling, 2002, pág. 626).

Así mismo, se identifica la necesidad de modificar los mecanismos de accountability

tradicionales pues los actuales aportan muy pocos incentivos para el gobierno conjunto (Ling,
2002, pág. 628). Ling sugiere reflexionar acerca de qué mecanismos pueden implementarse
a la hora de rendir cuentas sobre procesos y productos fruto de trabajo mancomunado. Y,
finalmente, en lo que hace referencia a la provisión de servicios, hay dos formas de hacerlo
según la estrategia de gobierno conjunto (Ling, 2002, pág. 630):
1. Unificando la forma en que se proveen los servicios públicos, esto se conoce como
ventanilla única
2. Alineando los servicios locales ya que todos ellos responden a las mismas prioridades

19
Siguiendo con esto último, también es importante que los sectores gubernamentales ofrezcan
a los clientes información de manera conjunta, pues compartiendo información con la
comunidad, entendiendo sus preocupaciones e invitándolos a participar en la toma de
decisiones públicas se fortalece el joined-up government (Ling, 2002, pág. 631).

Hay que mencionar, además, las variaciones que se pueden presentar en las relaciones entre
los sectores gubernamentales. Para ello se sugiere esta tabla elaborada por Ling
Aspectos que pueden variar en la asociación entre los sectores

Fuente: Ling, T. (2002, pàg. 627)

Como se pude observar, en cuanto a los actores, estos pueden ser; individuos, partes de
organizaciones, organizaciones, y agentes públicos, privados y voluntarios. Con respecto al
vínculo entre estos actores este puede ser; formal-contractual o informal, jerárquico o
igualitario, de alcance amplio o específico y de co-evolución, acoplamiento o convergencia.
Ahora hablando de la escala de la relación, esta puede ser; nacional, local o global y en cuanto
al contexto, el arreglo puede estar acorde con la arquitectura institucional existente o no,
puede ser legitimo o ilegitimo, y dependiente de los recursos existentes (Ling, 2002).

Ahora, Pollitt distingue las principales ventajas que se alcanzan cuando los diferentes
sectores y agencias del gobierno operan bajo la estrategia en cuestion (Lægreid, Sarapuu,
Rykkja, & Randma, 2013, pág. 8)

20
 1. Obtienen una visión más amplia, de modo que los ministerios, las agencias y los
centros de servicios locales contribuyen mejor a los programas transversales para
grupos de clientes
2. Reducen los conflictos entre diferentes políticas y abordan wicked problems mediante
la promoción de programas que están mejor interconectados y se apoyan mutuamente
3. Crean servicios sin interrupciones, mejorando la prestación de servicios a través de
"ventanillas únicas".
4. Promueven la innovación al reunir a personal con diferentes conocimientos,
especializaciones y experiencias
5. Hacen un mejor uso de los recursos y mejoran la relación costo-eficacia mediante la
eliminación de solapamientos.

Requisitos del gobierno conjunto

Para hablar de esta estrategia de gestión se deben tener en cuenta dos elementos cruciales,
estos son el alcance y la intensidad del trabajo mancomunado.

Con relación al alcance del trabajo conjunto, Pollitt señala que este puede ser de carácter
temporal o permanente, puede instaurarse para la formulación o para la implementación de
políticas gubernamentales y funciona tanto de forma vertical como horizontal. Siguiendo esta
misma lógica, puede utilizarse en todos los niveles de gobierno e incluso puede involucrar a
actores fuera de él –puede incluir alianzas público privadas-. Por otro lado, en cuanto a la
intensidad, el trabajo mancomunado puede ir desde la fusión de dos o más agencias o sectores
gubernamentales, pasando por la creación de asociaciones formales e informales, acuerdos
marco, hasta acuerdos mutuos no escritos (Lægreid, Sarapuu, Rykkja, & Randma, 2013, pág.
9).

Por otro lado, hay una serie de factores que deben tenerse presentes a lo largo del proceso de
la implementación de esta estrategia de gestión pública, para garantizar su éxito (Victorian
Government Solicitor's Office, 2007, pág. 5):
 Trabajar hacia objetivos compartidos que estén claramente definidos y acordados de
manera mutua

21
  Medir y evaluar el progreso hacia los objetivos periódicamente
 Tener recursos suficientes y apropiados disponibles
 Contar con un liderazgo fuerte, que dirija el equipo y la iniciativa hacia la meta
 Trabajar conjuntamente con un sentido de responsabilidad compartida

En vista de lo anterior, conviene mencionar también lo que Briggs (2005) identifica como
factores en los que se debe trabajar al interior de las diferentes agencias y sectores del
gobierno con el fin de garantizar que la estrategia de gobierno conjunto funcione (Victorian
Government Solicitor's Office, 2007, pág. 6).
 Equipos flexibles, persistentes, adaptables y abiertos a la innovación y la creatividad
 Equipos enfocados en la capacidad de pensar y administrar riesgos
 Equipos con la capacidad para construir alianzas estratégicas y negociar para lograr
resultados
 Equipos con la capacidad para equilibrar la tensión entre los objetivos a corto y
largo plazo.

En ultimas, como lo expresa Boston y Eichbaum, la estrategia de gobierno conjunto, busca

combatir la tendencia de organizaciones de un solo propósito al interior de los Estados,
organizaciones con roles y funciones especializadas que no se superponen, las cuales han
producido una fragmentación y una gran falta de cooperación y coordinación, dificultando la
eficacia y la eficiencia a la hora de solucionar los problemas sociales (Christensen, Fimreite,
& Lægreid, 2013, pág. 5).

Antes de continuar con el último tema, en el Anexo 1 se puede observar la forma en que esta
estrategia ha sido adoptada por diferentes paises, según lo recopilado por Tom Ling (2002).

INTERSECTORIALIDAD
Dentro de las estrategias de gestión colaborativa, la propuesta latinoamericana se remite a los
estudios de intersectorialidad de Nuria Cunill –funcionaria internacional del programa de
investigaciones y estudios del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo-

22
 ¿Qué es la intersectorialidad y para qué sirve?
Cunill utiliza el término intersectorialidad para referirse a la estrategia de trabajo articulado
entre diferentes sectores gubernamentales con el fin de atender necesidades sociales y
prevenir y abordar problemas complejos, que resultan de la confluencia de diversas causas
de distinta naturaleza. En este orden de ideas, la intersectorialidad sugiere que en lugar de
que cada sector del gobierno se limite a hacer lo que le corresponde de manera específica e
independiente, todos los sectores deben coordinarse, llegar a un acuerdo y actuar de manera
conjunta para abordar los problemas multicausales, aportando cada uno desde su
especialidad. Lo anterior permite que las diferencias entre los sectores gubernamentales en
materia de conocimiento, experiencia, recursos y medios de influencia se utilicen de manera
productiva para resolver un problema social. Así mismo, Cunill señala que la
intersectorialidad consiste en la construcción de relaciones colaborativas mas no jerárquicas
y se diferencia de la transversalidad en la medida en que la intersectorialidad no busca
sustituir las estructuras existentes, simplemente propone la creación de nuevas líneas de
trabajo mancomunado (Cunill, 2014, pág.12-13).

En vista de lo anterior, como lo señalan Forerez (1995) y Junqueira (2000),

La intersectorialidad puede conducir a la interdisciplinariedad al facilitar la negociación entre
diferentes puntos de vista, para deducir sobre la representación considerada adecuada
teniendo en vista la acción. También puede conducir a la transectorialidad al crear una nueva
mirada e instaurar nuevos valores, mediante el respeto de las diferencias y la incorporación
de contribuciones de cada política social en la comprensión y en la superación de problemas
sociales (Cunill, 2005, pág. 3).

En este orden de ideas, la intersectorialidad como estrategia surge de la necesidad de

solucionar problemas sociales multicausales y del reconocimiento de que la integración
sectorial gubernamental permite un abordaje más completo y pertinente de dichos problemas,
al atacar cada una de las causas de manera especializada, convergente e integral. Ahora, hay
que tener en cuenta que los problemas sociales a los que se hace referencia, además de ser
multicausales, carecen de soluciones acordadas e involucran objetivos de política en
conflicto, razón por la cual se hace necesario crear un marco de acción común. A nivel de
América Latina, la estrategia de intersectorialidad surge como respuesta a la necesidad de
diseñar políticas sociales con un enfoque de protección de derechos y en general debido al
fracaso en el abordaje de la pobreza al interior de los diferentes países (Cunill, 2014, pág 8).

23
Según Cunill, así como es importante analizar qué se integra, quiénes intervienen en la
integración, dónde se produce y cómo se realiza, también existen tres variable principales
que influyen en el momento de modelar la intersectorialidad. La primera de ellas se refiere
al grado de inclusividad en el ciclo de elaboración y evaluación de las políticas, la segunda
hace referencia al grado de fusión en la ejecución y financiamiento de las acciones y la última
consiste en el grado de alteración de las estructuras organizacionales previas (Cunill, 2014,
pág. 21-23)
Con respecto al grado de inclusividad en el ciclo de elaboración y evaluación de las políticas,
Winkworth y White sostienen que un sistema unificado de administración, a partir de
objetivos compartidos claramente identificados, constituiría la expresión de una integración
plena, pues indica que tanto la planificación como la formulación del presupuesto y la
evaluación son intersectoriales en lugar de ser sectoriales. Ahora con respecto al grado de
fusión en la ejecución y financiamiento de las acciones, para determinar este grado de fusión,
se debe identificar que comparten los diferentes sectores durante la etapa de ejecución de las
diferentes actividades acordadas y si existen sistemas de información comunes, propósitos
comunes y fondos comunes de recursos compartidos. Y en cuanto al grado de alteración de
las estructuras organizacionales previas, este se refiere al establecimiento de arreglos
comunes de gobernanza, espacio en el que los diferentes sectores pueden expresar sus ideas
y resolver conflictos de intereses (Cunill, 2014, pág. 21-23).

Con base en lo anterior, Cunill concluye que la mayor integración se evidencia cuando se
presentan simultáneamente inclusividad en la toma de decisiones, fusión durante la ejecución
y estructuras que faciliten la gobernanza conjunta (Cunill, 2014 pág. 24).

Hay que mencionar además los aportes de Winkworth y White (2011) y de Howarth y
Morrison (2007) quienes aglutinaron las expresiones y tipos de integración intersectorial en
el siguiente cuadro, el cual se divide en cuatro tipos distintos de integración siendo estos;
colaboración, convergencia, consolidación e integración (Cunill, 2014, pág.20)

24
En este cuadro realizado por los autores se ejemplifican los diferentes grados de integración
que se pueden consolidar entre los sectores gubernamentales.

Requisitos de la intersectorialidad
Cunill identifica algunas circunstancias en las que la puesta en marcha de la intersectorialidad
suele arrojar resultados muy positivos. Se refiere a cuatro situaciones particulares (Cunill,
2005, pág. 4).
 Cuando hay centralización en la formulación o coordinación de las políticas sociales
 Cuando hay temas o problemas que traspasan la esfera de la competencia de un
órgano
 Cuando se trata de proyectos que involucran a la ciudad como un todo
 Cuando hay descentralización en la ejecución de políticas sociales

Así mismo, es importante saber que la intersectorialidad se puede implementar en diferentes

fases de la gestión, esto quiere decir, que puede utilizarse únicamente durante la etapa de
formulación de la política pública o puede extenderse hasta la etapa de implementación –

25
enfoque inclusivo-. A su vez, la intersectorialidad puede implementarse para cubrir los
procesos de formulación e implementación de todas las políticas públicas o solo de algunas,
esto último hace alusión a lo que Cullin llama cobertura de las políticas (Cunill, 2005, pág.
4).

Finalmente, la intersectorialidad puede desarrollarse a través de una reagrupación

organizativa, mediante el uso de mecanismos integradores o mediante arreglos
institucionales ad hoc. La reagrupación organizativa implica la reorganización de las
unidades encargadas de la formulación y ejecución de políticas con el propósito de lograr
una solución multidisciplinar para abordar el problema específico, mientras que el uso de
mecanismos integradores involucra el uso de metodologías de gestión integrada basadas en
el territorio y la población (Cunill, 2005, pág. 7).

II. FUNCIONAMIENTO DEL DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD

SOCIAL –DPS-
En este segundo apartado se idéntica el funcionamiento del Departamento para la Prosperidad
Social –DPS- y el modelo intersectorial aplicado por el mismo. Para ello, en una primera
parte, se aborda el mandato de la entidad junto con sus objetivos, funciones y proyectos a
cargo, con el fin de entender la misión de esta entidad gubernamental en el ámbito de lo
social. Posteriormente, se hace referencia a la estructura interna de la entidad pública para
ilustrar las principales direcciones que la componen. Más adelante se aborda el tema de la
articulación del PDS, entre las entidades adscritas a este y con otros sectores y finalmente se
expone la Estrategia de articulación entre el ICBF y la cooperación internacional.

DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL –DPS-

¿Cuál es el mandato del DPS?

El Departamento para la Prosperidad Social (DPS) nace por la necesidad que existe en
Colombia de fortalecer la política social y de atención a la población pobre, vulnerable y
víctima de la violencia. De ahí, se hace necesario el surgimiento de una institución de alto
nivel que se encargue de fijar políticas, planes generales, programas y proyectos para la
inclusión social y la reconciliación (Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de

26
Bogotá D.C., 2011). Así, bajo el Decreto Número 4155 del 2011 la Agencia para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- se transforma en el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social (Departamento Administrativo de la Función
Pública , 2011).

Como resultado de lo anterior, se le ha encomendado al Departamento para la Prosperidad

Social la responsabilidad, de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas,
planes generales, programas y proyectos para la superación de la pobreza, la inclusión social,
la reconciliación, la recuperación de territorios, la atención y reparación a víctimas de la
violencia, la atención a grupos vulnerables, población discapacitada y la reintegración social
y económica (Departamento Administrativo de la Función Pública, s.f). Todo esto, bajo el
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, la cual además exige que esto se desarrolle a través de las
entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos
competentes (Departamento Administrativo de la Función Pública, s.f).

¿Cuáles son sus principales objetivos y funciones?

Con base en lo anterior, el DPS opera en función de cinco objetivos específicos:

Objetivos del DPS

Fuente: (Departamento Administrativo de la Función Pública , 2011):

27
En aras de alcanzar dichos objetivos, esta organización gubernamental tiene quince funciones
principales las cuales consisten en (Departamento Administrativo de la Función Pública ,
2011):
1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y articular las políticas, planes programas,
estrategias y proyectos para la inclusión social y reconciliación en términos de
la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos
vulnerables, la gestión territorial y la atención y reparación a víctimas del
conflicto armado a que se refiere el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
2. Formular, dirigir, coordinar y articular las políticas, planes programas,
estrategias y proyectos para la atención integrar a la primera infancia, infancia y
adolescencia.
3. Impartir directrices a las entidades del Orden Nacional para la intervención de
las poblaciones focalizadas por el Departamento, en el ámbito de las
competencias de cada una de éstas.
4. Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para gestionar y
focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional del Territorio, con
criterios de eficiencia y eficacia, para garantizar el mejoramiento de las
condiciones de vida.
5. Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para la población
en situación de pobreza y pobreza extrema, vulnerable y víctimas de la violencia,
a través del acompañamiento familiar y comunitario que contribuyan a la
inclusión social y reconciliación.
6. Establecer esquemas de seguimiento, monitoreo y evaluación a la ejecución de
las políticas, planes y proyectos de competencia del sector de Inclusión Social y
Reconciliación, en coordinación con las entidades responsables en la materia.
7. Promover la innovación social a través de la identificación e implementación de
iniciativas privadas y locales, entre otras, dirigidas a la inclusión social y
productiva de la población en situación de pobreza y pobreza extrema,
vulnerable y víctima de la violencia.

28
 8. Formular e implementar estrategias para articular y coordinar la intervención
institucional para el desarrollo territorial y la sustitución de cultivos ilícitos.
9. Coordinar con las demás entidades competentes, la Política Nacional el
desarrollo territorial y sustitución de cultivos de uso ilícito.
10. Definir las políticas de gestión de las tecnologías de información y las
comunicaciones de Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación,
que permitan el intercambio y disponibilidad de la información para el
cumplimiento de las funciones del sector.
11. Impartir directrices para la interoperabilidad de los Sistemas de Información de
Beneficiarios a cargo de las diferentes entidades del Estado.
12. Dirigir y orientarla planeación del Sector Administrativo de Inclusión Social y
Reconciliación para el cumplimiento de las funciones a cargo de éste.
13. Gestionar y generar alianzas con el sector privado, organismos de carácter
internacional y otros gobiernos que faciliten e impulsen el logro de los objetivos
del Sector, en coordinación con las demás entidades competentes.
14. Administrar el Fondo de Inversión para la Paz, FIP en los términos y condiciones
establecidos en la Ley 487 de 1998 y demás normas que la reglamenten,
modifiquen o sustituyan.
15. Hacer parte del sistema Nacional de Bienestar Familiar establecido en la Ley 7ª
de 1979.

Normatividad interna del DPS

El Departamento para la Prosperidad Social se rige a nivel interno por la siguiente
normatividad (Departamento para la Prosperidad Social, s.f)

Normas que regulan la entidad

TIPO FECHA No. CONTENIDO

29
 Por el cual se establece la planta de personal
03-nov- del Departamento Administrativo de la
DECRETO ENTIDAD 4159
2011 Prosperidad Social y se dictan otras
disposiciones.

Por el cual se transforma la Agencia

Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, Acción Social,
03-dic- en Departamento Administrativo para la
DECRETO ENTIDAD 4155
2011 Prosperidad Social, perteneciente al Sector
Administrativo de Inclusión Social y
Reconciliación, y se fija su objetivo y
estructura

Por el cual se establece la planta de personal

30-dic- del Departamento Administrativo para la
DECRETO ENTIDAD 4966
2011 Prosperidad Social y se dictan otras
disposiciones.

Por el cual se suprime la Planta de Personal

de la Agencia Presidencial para la Acción
DECRETO ENTIDAD 30-dic-2011 4967 Social y la
Cooperación Internacional-ACCIÓN
SOCIAL y se dictan otras disposiciones.

Por el cual se suprimen y se crean unos

13-dic-
DECRETO ENTIDAD 2582 empleos en la planta del Departamento
2012
Administrativo para la Prosperidad Social

Por el cual se fusiona la Agencia Nacional

para la Superación de la Pobreza Extrema
ANSPE y la Unidad Administrativa
DECRETO ENTIDAD 30-dic-2015 2559 Especial para la Consolidación Territorial -
UACT en el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social - Prosperidad
Social y se modifica su estructura.

POR EL CUAL SE MODIFICA LA

DECRETO ENTIDAD 22-dic-16 2095 PLANTA DE PERSONAL DEL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA
PROSPERIDAD SOCIAL - PROSPERIDAD SOCIAL

POR EL CUAL SE MODIFICA LA

DECRETO
22-dic-16 2094 ESTRUCTURA DEL DEPARTAMENTO
ENTIDAD
ADMINISTRATIVO PARA LA

30
 PROSPERIDAD SOCIAL -
PROSPERIDAD SOCIAL

POR LA CUAL SE ESTABLECEN LOS GRUPOS

INTERNOS DE TRABAJO DEL DEPARTAMENTO
RESOLUCIÓN 30-dic.-16 03901 ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL
SU DENOMINACION Y FUNCIONES Y SE DICTAN
OTRAS DISPOSICIONES

“POR LA CUAL SE DISTRIBUYEN LOS CARGOS DE

RESOLUCIÓN 26-Feb-18 0400
LA PLANTA DE PERSONAL GLOBAL DEL DPS”

POR LA CUAL SE ESTABLECEN LOS GRUPOS

INTERNOS DE TRABAJO DEL DPS SU
RESOLUCIÓN 26-Feb-18 0401
DENOMINACIÓN Y FUNCIONES Y SE DICTAN
OTRAS DISPOSICIONESS”

“POR LA CUAL SE ESTABLECEN LOS EMPLEOS

RESOLUCIÓN 26-Feb-18 0402 QUE INTEGRAN LOS GRUPOS INTERNOS DE
TRABAJO DEL DPS”

Fuente: (Departamento para la Prosperidad Social, s.f)

Políticas a cargo del Departamento para la Prosperidad Social

Es muy importante destacar que el DPS se ha propuesto la meta de erradicar la pobreza
extrema y contribuir a la inclusión social y a la reconciliación para el año 2025
(Departamento para la Prosperidad Social, s.f). Para ello, este organismo gubernamental se
propone establecer diferentes estrategias y proyectos para la población que se encuentra en
situación de pobreza y pobreza extrema, vulnerable y víctima de la violencia, a través de un
acompañamiento familiar y comunitario que contribuya al proceso de la inclusión social y la
reconciliación (Departamento Administrativo de la Función Pública, s.f).

Actualmente, el DPS tiene a cargo los siguientes programas sociales (Departamento para la
Prosperidad Social, s.f):

Más Familias en Acción

Este programa se basa en la entrega de un subsidio o ayuda económica no reembolsable
otorgada por el Estado a través del Departamento de Prosperidad Social para mejorar los

31
niveles de educación y de salud de menores de edad pertenecientes a un núcleo familiar de
bajos recursos. Además, este subsidio es un incentivo que va en dos direcciones, tales como
(Banco Agrario de Colombia, s.f):
 Salud: se paga un incentivo por familia o núcleo familiar que posea niños menores de
7 años (no importa el número de menores). Para que la familia pueda recibir este
pago, es necesario garantizar una plena asistencia de todos los niños menores de 7
años a citas de control de crecimiento y desarrollo de acuerdo con la edad y los
protocolos definidos por el Ministerio de Salud.
 Educación: se paga por cada niño entre los 5 y 18 años que está matriculado y asista
regularmente a clases, desde transición hasta el grado 11. Este incentivo se entrega a
máximo tres niños por familia, a partir del grado primero. El grado de transición no
se tiene en cuenta y se entrega solo en municipios que haya definido el programa y
con la disponibilidad de la oferta.

Jóvenes en acción
Es un programa del Gobierno Nacional administrado por el Departamento para la
Prosperidad Social en el cual se hacen unas transferencias monetarias condicionadas hacia la
formación para el trabajo, la generación de ingresos autónomos y el mejoramiento de las
condiciones de los jóvenes que se encuentran en la condición de pobreza. De la misma forma,
este programa pretende que los jóvenes en condición de pobreza se alejen de las drogas y de
la delincuencia para que así puedan tener un mejor panorama en su futuro. Este programa, a
su vez, intenta aumentar la preparación educativa de los jóvenes colombianos en situación
de pobreza, ya que, según cifras del DANE -Departamento Nacional de Estadística- solo el
24,4% y el 46,11% de los jóvenes entre los 16 y 24 años de edad pertenecientes a una clase
pobre y una clase vulnerable respectivamente, son bachilleres (Urna de Cristal: Portal de
Gobierno Abierto de Colombia, 2013).

IRACA
Es un programa público-privado entre el Departamento para la Prosperidad Social y la
Fundación Panamericana para el Desarrollo (FUPAD) que contiene un componente de
enfoque diferencial étnico. Esta programa que surgió de una alianza público-privada va

32
encaminada a unificar esfuerzos para desarrollar acciones que contribuyan a mejorar las
condiciones de vida de las comunidades tradicionales, mediante su desarrollo sostenible y a
través de cuatro componentes tales como: (i) el fortalecimiento organizacional y social; (ii)
seguridad alimentaria; (iii) fomento de prácticas productivas tradicionales o de ingresos; y
(iv) gestión para la sustentabilidad (Eraso, 2014, págs. 55-57).

Seguridad Alimentaria RESA

Este programa tiene como objeto mejorar el acceso y consumo de alimentos a familias que
se encuentran en situación de vulnerabilidad, mediante la producción de alimentos y
productos locales para contribuir a la disminución del hambre y al mejoramiento de la
seguridad alimentaria del país. Este, a su vez, se desarrolla a partir de los componentes de:
Motivación, Difusión y entrada de insumos. También, se espera que las familias puedan
sembrar sus propios alimentos para que no tengan que comprar todo lo que consumen y estas
son acompañadas constantemente por un equipo conformado por un técnico agrícola, un
profesional de las ciencias sociales y un profesional de la salud y la nutrición (Corporación
Para el Desarrollo Social Comunitario, s.f).

Familias en su Tierra o FEST

Es un programa liderado por el DPS y la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas
(UARIV), que se orienta a la implementación de medidas de asistencia y acompañamiento a
la población víctima del desplazamiento forzado que se encuentra en proceso de retorno o
reubicación a zonas rurales y urbanas del país. Igualmente, este programa contribuye a la
estabilización socio-económica de los hogares víctimas, mediante una intervención integral
que incluye un fortalecimiento del capital humano y social, la seguridad alimentaria, el
habitar y la generación o fortalecimiento de proyectos productivos, a través de
acompañamiento familiar (ACDI/VOCA, s.f).

ESTRUCTURA DEL DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL

33
De acuerdo con el Decreto 4155 de 2011 La estructura interna del Sector de la Reconciliación
e Inclusión Social (Departamento para la Prosperidad Social), se divide en dos subdirecciones
principales, como se ilustra en el siguiente diagrama.

Estructura interna del Departamento para la Prosperidad Social

Fuente: (Departamento para la Prosperidad Social, s.f)

La primera de estas subdirecciones es la Subdirección General para la Superación de la

Pobreza y la otra es la Subdirección General de Programas y Proyectos. Ambas
subdirecciones se explican a continuación.

Subdirección General para la Superación de la Pobreza

Esta subdirección está conformada por dos direcciones fundamentales, la Dirección de
Acompañamiento Familiar y Comunitario y la Dirección de Gestión y Articulación de la
Oferta Social. La primera de ellas se encarga de la implementación del nuevo esquema de

34
acompañamiento familiar y comunitario y de la Red Unidos1, para atender las necesidades
de la población vulnerable en Colombia (Departamento para la Prosperidad Social, s.f).

Por otra parte, la Dirección de Gestión y Articulación de la Oferta Social es la encargada de

canalizar toda la oferta pública existente para que la población más necesitada se vea
beneficiada y de gestionar las alianzas con el sector privado para la generación de proyectos
sociales que busquen mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable
(Departamento para la Prosperidad Social, s.f).

Respecto de las funciones de la Subdirección General para la Superación de la Pobreza se

destacan las siguientes (Departamento para la Prosperidad Social, s.f):

1. Diseñar y coordinar la articulación de la oferta social para el desarrollo de la inclusión

y reconciliación social, en el marco de las competencias del Departamento, en relación
con la superación de la pobreza, la atención a grupos, la atención integral a la primera
infancia, infancia y adolescencia, la gestión territorial y la atención y reparación a
víctimas conflicto armado.
2. Definir la estrategia de gestión de la oferta social del Estado, que permita a su
población la superación de la pobreza extrema y monetaria, pobreza multidimensional
y la estabilización socioeconómica.
3. Formular la estrategia y mecanismos de focalización de la oferta social de inclusión
social y reconciliación, teniendo en cuenta criterios geográficos y de eficiencia
operativa, que faciliten la articulación de la oferta sobre la población objeto del Sector
de Inclusión Social y Reconciliación.

1
Red Unidos: La Red Unidos, se constituye como una Estrategia Nacional de intervención integral y
coordinada, que busca contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de las familias objeto de su
intervención, la acumulación de capital social y humano y, en consecuencia, a la reducción de los niveles de
pobreza y pobreza extrema en el país. Además, brinda, en asocio con las administraciones departamentales y
municipales, acompañamiento permanente a las familias en situación de pobreza extrema y desplazamiento,
y promueve la articulación interinstitucional y de recursos para el acceso preferente de los más pobres a la
oferta de programas sociales del Estado (DPS, 2006).

35
4. Identificar y diseñar los mecanismos de articulación de la oferta social del Estado en
el territorio, de acuerdo con los objetivos del Departamento, con el fin de que su
implementación sea efectiva.
5. Definir, ejecutar y hacer seguimiento a las directrices impartidas a las entidades del
Orden Nacional para la intervención de las poblaciones focalizadas por el
Departamento, en el ámbito de las competencias de cada una de éstas.
6. Definir y coordinar la implementación de la estrategia de acompañamiento familiar y
comunitario.
7. Definir estrategias, planes y proyectos que faciliten la participación comunitaria y se
dirijan al empoderamiento de los hogares y comunidades sujeto de la atención del
Sector de Inclusión Social y Reconciliación.
8. Hacer seguimiento y evaluar la superación de las condiciones de vulnerabilidad de la
población en situación de pobreza y pobreza extrema, niños, niñas y adolescentes y
víctimas del conflicto armado.
9. Reportar debilidades en la cobertura y el acceso de la población sujeto de atención del
Sector de Inclusión Social y Reconciliación, como insumo para la formulación de la
política pública de inclusión social y reconciliación.
10. Definir y hacer seguimiento a las directrices impartidas a las entidades del orden
nacional, departamental y municipal para la implementación de la estrategia de
acompañamiento familiar y comunitario, con criterios de calidad.
11. Coordinar con las entidades del Sector Administrativo de Inclusión Social y
Reconciliación las alianzas con el sector privado, organismos internacionales y
organizaciones sociales que permitan la identificación y canalización de recursos para
el cumplimiento de las políticas, planes, programas y proyectos del Sector
Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación.
12. Diseñar estrategias de innovación social para generar conocimiento sobre prácticas,
productos y/o modelos que permitan mejorar las condiciones de vida de la población
sujeto de atención.
13. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional
y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia.
14. Las demás inherentes a las funciones y naturaleza de la dependencia.

36
Dirección de Acompañamiento Familiar y Comunitario
Esta Dirección es la encargada de la implementación de la Estrategia de Superación de la
Pobreza Extrema (Unidos2). De acuerdo con el Decreto 2094 de 2016 esta dirección posee
las siguientes funciones (Departamento para la Prosperidad Social, s.f)

1. Implementar la estrategia de acompañamiento familiar y comunitario, en lo relacionado

con la atención a la población en situación de pobreza y pobreza extrema y grupos
vulnerables.
2. Realizar y coordinar la implementación del esquema de acompañamiento familiar y
comunitario, de los cogestores sociales en las dimensiones logísticas y temáticas, a nivel
nacional, departamental y municipal.
3. Ejecutar los mecanismos de articulación de la oferta social del Estado en el territorio, en
coordinación con la Oficina de Gestión Regional y bajo los lineamientos de la Dirección
de Gestión y Articulación de Oferta Social.
4. Realizar el seguimiento a los procesos, productos y resultados del esquema de
acompañamiento familiar y comunitario, por parte de los cogestores sociales, que permita
generar alertas y oportunidades de mejora en el corto y mediano plazo, el cual deberá estar
articulado con los procesos de supervisión a los operadores sociales.
5. Difundir la información sobre los diferentes programas y servicios a la población objeto
de atención del Sector de Inclusión Social y Reconciliación.
6. Ejecutar los planes y proyectos que faciliten la participación comunitaria. Implementar
acciones para fortalecer la capacidad institucional en el territorio, para la ejecución de la
estrategia de acompañamiento familiar y comunitario a la población objeto de atención del
Sector de Inclusión Social y Reconciliación.

2
Estrategia Unidos: es una iniciativa de carácter nacional, transversal e intersectorial, coordinado por
Prosperidad Social, que busca asegurar que los hogares más pobres y vulnerables del país puedan superar las
condiciones que los mantienen en pobreza y pobreza extrema consolidando sus capacidades para el desarrollo
y el ejercicio de sus derechos. Las características multidimensionales y la persistencia de la pobreza extrema
se traducen en barreras que impiden que los hogares puedan superar esta situación por sí mismos. En
consecuencia, la Estrategia UNIDOS se orienta a contrarrestar los efectos de largo plazo de la pobreza
mediante el fortalecimiento del capital humano de los hogares y la generación de capacidades para la gestión
de su propio desarrollo (Departamento para la Prosperidad Social, s.f).

37
 7. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional y
la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia.
8. Las demás inherentes a las funciones y naturaleza de la dependencia.

Dirección de gestión y articulación de la oferta social

Esta dirección perteneciente a la Subdirección General para la Superación de la Pobreza tiene
como objeto gestionar y articular el acceso prioritario a la población vulnerable a la oferta de
servicios y programas sociales del Estado y complementarla con la inversión que proviene
de otros actores -sector privado, organizaciones sociales, cooperación de fuentes oficiales y
no oficiales e iniciativas de innovación social- (Departamento para la Prosperidad Social,
s.f).

De esta Dirección se desprenden las siguientes funciones (Departamento para la Prosperidad

Social, s.f):

1. Adelantar las acciones de articulación de la oferta social del Estado hacia las
poblaciones objeto del Sector de la Inclusión Social y Reconciliación, teniendo en
cuenta los lineamientos de la focalización y las consideraciones operativas para la
implementación de los programas, planes y proyectos priorizados.
2. Adelantar las acciones de gestión de la oferta social del Estado, en el cual se
identifiquen los responsables y los tiempos necesarios para su implementación
3. Desarrollar los mecanismos de articulación de la oferta social del estado en el
territorio, de acuerdo con los objetivos del Departamento, con el fin de que su
implementación sea efectiva.
4. Realizar las mediciones para evidenciar la superación de las condiciones de
vulnerabilidad de la población en situación de pobreza y pobreza extrema, niños, niñas
y adolescentes y víctimas del conflicto armado.
5. Gestionar alianzas con el sector privado, organismos internacionales y organizaciones
sociales que permitan la identificación y canalización de recursos para el
cumplimiento de las políticas, planes, programas y proyectos del Sector

38
 Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, bajo las directrices del Director
del Departamento.
6. Liderar, coordinar, acompañar y evaluar los programas y proyectos de cooperación
internacional presentadas por las dependencias del Departamento y las entidades
adscritas y vinculadas al Sector, atendiendo a los lineamientos impartidos por la
Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia - APC y por el
Director del Departamento.
7. Adelantar las acciones para la implementación de las estrategias de innovación social
que permitan mejorar las condiciones de vida de la población sujeto de atención, a
través, entre otros mecanismos, del establecimiento de redes de colaboración nacional
e internacional.
8. Identificar debilidades en la cobertura y el acceso de la población sujeto de atención
del Sector de Inclusión Social y Reconciliación, como insumo para la formulación de
la política pública de inclusión social y reconciliación.
9. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional
y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia.
10. Las demás inherentes a las funciones y naturaleza de la dependencia

Siguiendo con el diagrama, ahora se aborda la Subdirección General de Programas y

proyectos.

Subdirección General de Programas y Proyectos

La Subdirección General de Programas y Proyectos cumple un rol fundamental dentro del
DPS, pues esta es la responsable de (Departamento para la Prosperidad Social, s.f)

1. Apoyar a la Dirección del Departamento en el diseño de las políticas para el

mejoramiento de la calidad de vida, reducción de la vulnerabilidad y la inclusión
productiva.
2. Coordinar, en el marco de sus competencias, la implementación de estrategias para el
mejoramiento de la calidad de vida, la reducción de la vulnerabilidad, la superación de la

39
 pobreza, la pobreza extrema monetaria, la pobreza multidimensional y la estabilización
socio económica para la inclusión social y la reconciliación .
4. Definir los criterios de vinculación y promoción de beneficiarios y territorios para cada
uno de los programas de competencia de la Subdirección y velar por su cumplimiento.
6. Definir y liderar la intervención integral, articulada y coordinada de los diferentes
planes, programas y proyectos a cargo del Departamento.
7. Liderar el diseño de instrumentos y acciones de reconciliación de la población objeto
del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, y promover su
implementación.
8. Promover y desarrollar continuamente la implementación, mantenimiento y mejora del
Sistema Integrado de Gestión de la Dependencia.

Esta subdirección tiene tres direcciones a cargo; la Dirección de Transferencias Monetarias

Condicionadas, la Dirección de Inclusión Productiva y la Dirección de Infraestructura Social
y Hábitat, cada una de ellas con un objetivo particular (Departamento para la Prosperidad
Social, s.f):

 La Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas: La Dirección de

Transferencias Monetarias Condicionadas se encarga de complementar los ingresos
de aquellas familias y jóvenes vulnerables que hay en el país a cambio de que se
comprometan a participar y cumplir los compromisos establecidos en los programas
Más Familias en Acción y Jóvenes en Acción.

 Dirección de la Inclusión Productiva: Esta dirección es la encargada de generar

oportunidades de empleo y emprendimiento para la población que se encuentra en
situación de pobreza, vulnerabilidad y víctimas en las zonas urbanas y fortalece las
capacidades de la población en situación de pobreza extrema en las zonas rurales del
país, para que estos generen ingresos propios sostenibles, a través de programas como
IRACA, Red de Seguridad Alimentaria (RESA) y Familias en su Tierra.

40
  Dirección de Infraestructura Social y Hábitat: La Dirección de Infraestructura
Social y Hábitat trabaja por mejorar la calidad de vida de los colombianos con obras
pequeñas como: centros comunitarios, mejoras en colegios, puentes sobre quebradas,
pavimentación de vías rurales. Asimismo, el programa de 50 Mil Mejores Casas se
enfoca en el arreglo de viviendas que en las que no están dotadas de baños, cocina o
pisos.

ARTICULACIÓN DEL DPS

Con el fin de poner en marcha su mandato, el DPS se encarga de dirigir y monitorear a las
agencias adscritas al Sector de la Inclusión Social y Reconciliación –articulación al interior-
y también debe coordinar su labor con otros sectores –articulación con el exterior-. A
continuación, se desglosan ambas dimensiones.

Articulación interna
El Departamento para la Prosperidad Social se encarga de dirigir y monitorear a las entidades
adscritas al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación (SAISR) el cual se
compone de establecimientos públicos y de unidades administrativas especiales, como se
observa en el siguiente esquema

Entidades Adscritas al Sector de la Inclusión social y Reconciliación

Fuente: (Departamento Administrativo de la Función Pública, s.f. pág.1).

41
Entre los establecimientos públicos, se encuentra el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y el Centro de Memoria Histórica y dentro de las unidades administrativas
especiales –con personería jurídica- está únicamente la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Victimas, según las modificaciones que se hicieron al Decreto 1084 de 2015,
en el año 2017, entre las cuales se derogó la Unidad Administrativa Especial para la
Consolidación Territorial y la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema
(Departamento Administrativo para la Prosperidad Social , 2017).

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, es un establecimiento público con personería

jurídica y patrimonio propio, cuyo objetivo consiste en propender y fortalecer la integración
y el desarrollo armónico de la familia y proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos
(Departamento Administrativo para la Prosperidad Social , 2017, pág. 5). Por otro lado, el
Centro de Memoria Histórica se creó en 2011 con el objetivo de recibir, recuperar, conservar,
compilar y analizar todo el material documental relativo a las violaciones ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno colombiano, para conocer la verdad y contribuir a evitar
en el futuro la repetición de los hechos (Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social , 2017, pág. 4).

Ahora, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las

Victimas, creada en 2011, se encarga de coordinar el Sistema Nacional de Atención y
Reparación a las Víctimas y de la ejecución e implementación de la Política Pública de
Atención, Asistencia y Reparación Integral de las Víctimas (Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social , 2017, pág. 4).

Además del objetivo con el que fueron creadas cada una de estas entidades, el DPS contempla
como ejes trasversales a todas ellas (Beainy, 2014, pág. 32):

1 .Coordinación y ejecución de acciones para la generación de capacidades, oportunidades y

acceso a activos de la población pobre y pobre extrema;
2. Coordinación y ejecución de acciones para la atención y reparación integral de las víctimas
de la violencia y la reconciliación de los colombianos.
3. Coordinación y ejecución de acciones que interpelen y comprometan a diversos sectores
sociales e institucionales en la reconstrucción de la memoria histórica, el reconocimiento de
las víctimas y la no repetición.

42
 4. Realización de acciones para el desarrollo y protección integral de la Primera Infancia, los
niños, niñas, adolescentes, adultos mayores y familias, en situación de vulnerabilidad o
amenaza de derechos
5. Promoción de la presencia institucional del estado.

Articulación externa
Ahora con respecto a la articulación externa del DPS, éste como organismo gubernamental,
promueve la articulación del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación
(SAISR) con las autoridades territoriales para lograr la identificación de las necesidades
específicas dentro de cada uno de los territorios en Colombia y asegurar la implementación
efectiva y el seguimiento de planes, programas, estrategias y proyectos sociales
(Departamento para la Prosperidad Social, s.f). Además, el DPS trabaja en conjunto con las
entidades territoriales para que estas incluyan en sus planes de desarrollo acciones alineadas
en materia de reducción de la pobreza (Departamento para la Prosperidad Social, s.f).

Por otro lado, el DPS gestiona y genera alianzas con el sector privado, organismos de carácter
internacional y otros gobiernos que faciliten el logro de los objetivos y metas propuestos por
el sector de la reconciliación e inclusión social, en coordinación con las demás entidades
competentes. También, para este organismo gubernamental es primordial promover la
innovación socia a través de la identificación de iniciativas privadas y locales, que estén
dirigidas a la inclusión social y productiva de la población en situación de pobreza y pobreza
extrema, vulnerabilidad y víctima de la violencia (Departamento Administrativo de la
Función Pública, s.f).

Estrategia de articulación entre el ICBF – entidad adscrita al DPS- y la cooperación

intencional
Entre las acciones tendientes a abordar el terreno de lo intersectorial, el DPS marcó un hito
a través de la entidad adscrita ICBF, con la Estrategia de Articulación entre el ICBF y la
Cooperación Intencional. En esta estrategia se trazó como punto de partida una meta en
común la cual consistía en la generación de sinergias entre el ICBF y las agencias de
cooperación que trabajan con esta entidad, y las que lleguen a futuro, para facilitar la
realización de intervenciones locales más eficientes y eficaces (Beainy, 2014, pág. 19)

43
Se realizó una radiografía de los actores que podían aportar al logro de la estrategia y se
identificaron actores como el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Agencia Presidencial
para la Cooperación Internacional, el Departamento Nacional de Planeación y el DPS por ser
la cabeza del sector de la inclusión social y la reconciliación (Beainy, 2014, pág. 22). En
este orden de ideas, esta estrategia reconoce que el concepto de articulación es importante
para llegar a generar una red de cooperación, entendida como

Un marco técnico y político que vincula actores públicos y privados de diferente naturaleza
y niveles, a un proceso orientado a la instalación de las condiciones para el trabajo conjunto
y coordinado entre instituciones, organizaciones y personas desde espacios intersectoriales,
intergubernamentales, no gubernamentales y de la sociedad civil, con el fin de evitar la
duplicación de esfuerzos y aumentar el impacto de la intervención (Beainy, 2014, pág. 15).

Adicional a esto, esta estrategia buscó específicamente brindar elementos que fortalecieran
las capacidades de programación conjunta entre el ICBF (entidad adscrita al DPS) y la
cooperación internacional para realizar intervenciones sinérgicas de manera sistemática, así
como la superación de la fragmentación de acciones e intervenciones en terreno,
favoreciendo la realización del trabajo inter-agencias, para mejorar la calidad de vida de las
poblaciones participantes (Beainy, 2014, pág. 19).

Complementando lo anterior, esta estrategia priorizó el encuentro de una estructura de

gobernanza y colaboración para realizar más eficiente la planeación y programación en todos
los niveles institucionales en el terreno. De igual manera, requirió del establecimiento de
confianza y lazos que generaran nuevas alianzas y modalidades de trabajo conjuntas, para así
alcanzar la cultura de trabajo colaborativo a nivel interinstitucional e intersectorial. Además,
se contribuyó a la generación de mecanismos de gestión del conocimiento para facilitar que
la asistencia técnica generara conocimiento sustentado en políticas públicas efectivas para
reducir las problemáticas que originaron las intervenciones en el terreno (Beainy, 2014, pág.
20).

También, dentro de esta estrategia se realizó una identificación específica de los actores y de
los mecanismos para llevar a cabo la misma, pues se consideró que cada uno desempeñaba
un rol necesario con responsabilidades determinadas y que de esta manera acordar resultados

44
de la planeación conjunta y participativa. Además, estos roles de deben sobreponerse, ni ser
insuficientes para el logro del objetivo y productos acordados por los actores (Beainy, 2014,
pág. 22).

Desde la otra orilla, se hizo una búsqueda de mecanismos de articulación para buscar la mejor
propuesta para atender a la estrategia que se requería implementar. Como resultado de ese
mapeo de articulaciones se concluyó que (Beainy, 2014, págs. 25-26):
 Existen varias instancias de operación y articulación con la Cooperación Internacional
con el ICBF que están activos y son efectivos, pero no parecen ser suficientes, ya que, la
articulación no es del todo real.
 A pesar de que todas las direcciones del ICBF están relacionadas con la demanda y
gestión de Cooperación Internacional, no existe un espacio de articulación definido,
organizado, y con una agenda a seguir. Según los resultados arrojados, se intentó realizar
esto a través de una mesa pero sin éxito alguno.
 El ICBF participa en mesas del Sector de la Inclusión Social y reconciliación donde se
establecen las priorizaciones del sector de la política social desde las que se establece la
demanda por Cooperación Internacional y se definen líneas marco para el trabajo
conjunto con el fin de realizar una articulación más coordinada y cooperativa.

De la misma manera, el ICBF como entidad adscrita al DPS cuenta con diferentes instancias
la cuales sirven como espacios sociales y políticos para consulta, concentración y
construcción de políticas públicas y la coordinación interinstitucional y con la sociedad civil
y la comunidad. Dichos espacios son (Beainy, 2014, págs. 26-27):
Instancias de decisión y orientación: espacios donde se definen las políticas públicas, se
movilizan y apropian recursos presupuestales y se dictan líneas de acción.
Instancias de operación: espacios para la planificación, coordinación y evaluación.
Instancias de desarrollo técnico: espacios para el diseño, articulación concentración y
asesoría donde se toman decisiones de carácter técnico sobre los temas de competencia.
Instancias de participación: proporcionan la participación y movilización de NNA (Niños,
Niñas y Adolescentes) como actores fundamentales para el diseño e implementación de
políticas públicas dirigidas a ellos. Son las mesas de participación que se conforman en
municipios departamentos y Nación.

Ahora bien, para la construcción de esta estrategia fue de vital importancia crear una línea
base que sirviera como instrumento para apoyar un proceso de panificación, seguimiento y
evaluación de los diferentes planes, programas y proyectos de diversa índole. En este orden
de ideas, la línea base sirvió para (Beainy, 2014, pág. 44):

i) Focalizar la política, es decir, identificar los grupos poblacionales más vulnerables

beneficiarios de las acciones propuestas.

45
 ii) Cuantificar las metas, es decir, precisar mediante los indicadores sociales
concernientes la magnitud del cambio que se debe alcanzar en el mediano plazo
(efectos) y en el largo plazo (impacto).
iii) Evaluar el impacto (proyectado) de las acciones planificadas o realizadas en el marco
de la política, sobre las condiciones de vida de la población beneficiaria.

Dicho esto, la línea base sirvió como un punto de partida cuantitativo y cualitativo de la
situación del territorio, de la situación de la entidad estatal y de los cooperantes presentes en
los territorios seleccionados, posibilitando así la medición de los avances, y efectos de la
articulación en los planes, proyectos programas que llevan a cabo los acotes dentro de la
estrategia. Además, la línea base para la estrategia de articulación se basó en seis
componentes que armaron el caparazón estructural, dichos componentes fueron (Beainy,
2014, págs. 42-43):

1. Marco normativo y político que contextualiza a misión, acciones, planes, programas y

proyectos que llevan a cabo el ICBF, la cooperación internacional y la Agencia
Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia – APC-Colombia.
2. Indicadores sociales trazadores actualizados sobre la caracterización demográfica y las
condiciones sociales y económicas de la población de las zonas de intervención especial
priorizadas por el ICBF. Tomando como referente que la acción conjunta ICBF -
Cooperación Internacional se estructura bajo el marco de la protección integral, los
indicadores incluidos en la línea de base poblacional se clasifican según los derechos
humanos de los niños, niñas y jóvenes involucrados en las problemáticas demográficas y
socio económicas consideradas.
3. Capacidad instalada del ICBF en las zonas de intervención especial, referida a la
arquitectura institucional presente en los territorios priorizados.
4. Presencia de la cooperación internacional en las zonas de intervención especial, con el
fin de encontrar y señalar posibles brechas de cooperación.
5. Variables e Indicadores presentes en los Sistemas de información del ICBF y de las
entidades cooperantes, referidos a los resultados e impactos de los programas o proyectos
implementados con la ayuda de la cooperación.
6. Mecanismos de articulación entre el Estado y los cooperantes, en las distintas instancias
–local, regional y nacional- con el propósito de identificar y preseleccionar aquellos
presentes en los territorios y que por su naturaleza se consideran pertinentes para
aproximarse a la articulación entre la cooperación internacional y el ICBF.

III. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA

En este tercer apartado, se ubican las prácticas de coordinación o colaboración del DPS en el
panorama teórico –wicked problems, redes de cooperación y enfoque whole of government-.

46
En una primera parte, se establecen relaciones entre la teoría y el funcionamiento general del
DPS, posteriormente, se identifican las estrategias de coordinación entre el DPS y la
Estrategia del ICBF y la Cooperación Internacional, y finalmente, se formulan una serie de
recomendaciones con base en lo que proponen las teorías abordadas.

ANALISIS A LA LUZ DE LA TEORIA

WICKED PROBLEMS
De acuerdo con el mandato del DPS este tiene la responsabilidad de abordar problemas
complejos como la superación de la pobreza, la inclusión social, la reconciliación, la
recuperación de territorios, la atención y reparación a víctimas de la violencia, la atención a
grupos vulnerables, población discapacitada y la reintegración social y económica. Estas
cuestiones son wicked problems debido a que se relacionan uno con otro y no se pueden
abordar con una solución predeterminada (Head, 2008, págs. 108-109).

Tomando como referencia lo anterior, tan solo la superación de la pobreza implica un

tratamiento complejo dado que este fenómeno social posee muchas aristas que hacen que este
crezca de manera desbordada dificultando así la gestión de las políticas públicas que van
encaminadas a disminuir y/o erradicar este fenómeno, tal como lo argumentan Webber y
Rittel (1973). De la misma manera, para problemas de este tipo no existen fórmulas a corto
o largo plazo que garanticen la reversión de las causas de este fenómeno o que solucionen el
problema de manera instantánea, pues cabe la posibilidad de que cierta solución haga surgir
nuevos efectos o consecuencias adversas que desemboquen en otro problema complejo
(Head, 2008, págs. 108-109).

Así como la pobreza puede tener varias aristas, las otras cuestiones a las que se enfrenta el
DPS -la inclusión social, la reconciliación, la recuperación de territorios, la atención y
reparación a víctimas de la violencia, etc...- también son problemas complejos por ser únicos,
ser ocasionados por multiplicidad de causas y por requerir de soluciones específicas a cada
uno de los contextos dentro del territorio nacional (Head, 2008, págs. 108-109).

Adicional a esto, el DPS, a la luz de la teoría, se enfrenta a problemas complejos que deben
ser abordados por el sector de la inclusión social y la reconciliación. El DPS realiza un
constante monitoreo de los problemas complejos para observar su cambio a través del tiempo,

47
tras la implementación de los diferentes programas -RESA, IRACA, Jóvenes en Acción, Más
Familias en Acción y FEST-. Según la teoría, y sin tomar en cuenta un análisis de la
pertinencia del contenido de las mediciones, lo anterior es muy acertado ya que es importante
monitorear la evolución de los problemas a través de indicadores para determinar la
efectividad de los programas (Head, 2008, págs. 108-109). Esto, el DPS lo hace mediante la
evaluación de las actitudes y comportamientos de los beneficiarios para asegurarse que la
población está mejorando sus condiciones de vida.

A continuación, se ubican las prácticas de coordinación o colaboración del DPS en el

panorama teórico.

MODELOS DE GESTION COLABORATIVA

Objetivos del DPS

El DPS opera en función de cinco objetivos específicos. Entre ellos se destaca el objetivo de
articular y gestionar la oferta social de entidades públicas, socios privados, tercer sector e
innovadores para la inclusión social de los hogares y las comunidades. Tal y como está escrito
este objetivo, responde a la lógica de whole of government al ser ese un enfoque que propone,
como lo indican Christensen & Lægreid (2007), lograr un pensamiento y una acción
coordinada horizontal y verticalmente entre sectores como el público, el privado, y el
voluntario para trabajar en los límites organizativos hacia un objetivo común (Christensen &
Lægreid, 2007, pág. 542). Estos objetivos comunes con base en la teoría son wicked
problems, los cuales según Richards (2001), pueden abordarse desde la estrategia joined-up
goverment, pues esta está diseñada para trabajar con problemas que involucran a la vez
diferentes sectores gubernamentales (Christensen & Lægreid, 2007, pág. 542).

Retomando los objetivos, otro de ellos se refiere a mejorar la gestión de los procesos de
soporte de la entidad, el reconocimiento de dicha necesidad junto con el objetivo descrito
anteriormente, son una señal de que el DPS fomenta la articulación de diferentes entidades
en función de la obtención de mejores resultados, es decir, que al igual que el enfoque joined-
up government, reconoce que para lograr un mejor uso de los recursos escasos se deben crear
sinergias, reuniendo a diferentes stakeholders en un área de política específica (Lægreid,
Sarapuu, Rykkja, & Randma, 2013, pág. 7).

48
Por otro lado, otro de los objetivos consiste en coordinar e implementar las acciones que
contribuyan a la generación de condiciones para la equidad y la reconciliación en los
territorios, a través de este objetivo la entidad siguiendo la lógica de la estrategia joined-up
government, reconoce que se deben reducir los conflictos entre las diferentes políticas
mediante la promoción de programas que estén mejor interconectados y que se apoyen
mutuamente (Lægreid, Sarapuu, Rykkja, & Randma, 2013, pág. 8).

Por otro lado, dentro de sus funciones el DPS presenta ciertas aproximaciones a la idea de
creación de redes de cooperación en la medida en que identifica iniciativas privadas y locales
que promueven la inclusión social y productiva de la población en situación vulnerable. Esto
que hace el DPS, se acerca a lo planteado por Zimmermann cuando se refiere a las redes
sectoriales o intersectoriales las cuales están conformadas por actores tanto públicos como
privados que interactúan para desarrollar una visión común, mediante la negociación de
intereses en proyectos conjuntos, estructurando vínculos de reciprocidad (Zimmermann,
2004, pág. 32).

Ahora, para que una entidad funcione es necesario la existencia de normas que regulen su
accionar y su comportamiento a nivel institucional. Es por eso que el DPS cuenta con varias
normas de tipo administrativo, organizacional, estructural, funcional y de responsabilidades,
que determinan las relaciones entre las diferentes direcciones y subdirecciones. Esto va
acorde con lo que dice Zimmermann (2004), con respecto a que uno de los requisitos para la
creación de redes es el establecimiento de un marco normativo común (Zimmermann, 2004,
pág. 91). Tomando esto como referencia, a continuación, se realiza el análisis de la estructura
del DPS en función de las teorías de redes de cooperación y del enfoque whole-of
government.

Estructura del DPS

Estructura Global
El DPS, surge a partir del Decreto 2559 del 30 de diciembre de 2015, el cual fusionó
diferentes entidades del orden nacional como lo fueron la Agencia Nacional para la
Superación de la Pobreza Extrema y la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación

49
Territorial, esto es un claro ejemplo de lo que Pollitt plantea con respecto a la intensidad del
trabajo mancomunado, el cual puede llegar a fusionar dos o más agencias o sectores
gubernamentales (Lægreid, Sarapuu, Rykkja, & Randma, 2013, pág. 9), como es el caso.

Con respecto a la estructura del DPS, esta se aproxima al enfoque single-purpose

organizations, el cual se caracteriza según Christensen y Lægreid, por la delegación
estructural, la desagregación y las organizaciones especializadas (Christensen & Lægreid,
2007, pág. 541), pues si se observa con detenimiento, la Dirección general se divide en tres
grandes áreas las cuales son; la Secretaria General, la Subdirección General para la
Superación de la Pobreza y la Subdirección General de Programas y Proyectos, las cuales a
su vez delegan funciones a otras direcciones como lo es la Dirección de Gestión y
Articulación de la Oferta Social, la Dirección de Acompañamiento Familiar y Comunitario,
la Dirección de Trasferencias Monetarias Condicionadas, la Dirección de Inclusión
Productiva y la Dirección de Infraestructura Social y de Hábitat respectivamente. A cada una
de estas direcciones se les ha delegado funciones totalmente independientes, es difícil
identificar la relación entre las funciones de las diferentes subdirecciones.

Como se dijo, la estructura general del DPS se asemeja al enfoque single-purpose

organizations, el cual se contrapone al enfoque whole of government, pues este último se
consolido, según Christensen y Lægreid (2007), para contrarrestar la falta de eficiencia de la
gestion publca derivada de la confluencia de roles y funciones especializadas no
sobrepuestas, falta de cooperación, ausencia de coordinación y demasiada segmentación, con
el fin alcanzar una gestión basada en smart practice, caracterizada por entidades públicas
más integradas que trabajan mejor juntas (Christensen & Lægreid, 2007, pág. 541).

Articulación interna/ Subdirecciones

A pesar de lo anterior, la Subdireccion General para la Superación de la Pobreza del DPS se
acerca al enfoque de whole of government al contemplar dentro de sus funciones la
coordinación con las entidades del Sector Administrativo de Inclusión Social y
Reconciliación y la gestión de alianzas con el sector privado, organismos internacionales y
organizaciones sociales que permitan la identificación y canalización de recursos para el

50
cumplimiento de las políticas, planes, programas y proyectos (Departamento para la
Prosperidad Social, s.f). Lo anterior, debido a que en la teoría este enfoque supone lograr un
pensamiento y una acción coordinada tanto a nivel horizontal como vertical, entre sectores
como el público, el privado, y el voluntario para trabajar en los límites organizativos hacia
un objetivo común (Christensen & Lægreid, 2007, pág. 542). Sin embargo, es importante
recordar que aunque el enfoque whole of government, promete lograr una acción
completamente coordinada, su adopción no necesariamente conduce a resultados inmediatos
u automáticos.

Por el contrario, en el caso de la Subdirección General de Programas y Proyectos, la

coordinación entre sus direcciones no es clara, según las funciones que desempeñan cada una
de ellas, aun cuando las tres direcciones trabajan en función de un objetivo común el cual
consiste en el diseño e implementación de programas y proyectos para la mejoramiento de la
calidad de vida, reducción de la vulnerabilidad y la inclusión productiva de la población
objetivo (Departamento para la Prosperidad Social, s.f).

Articulación externa/con el nivel territorial

Por otro lado, como lo dicen Christensen y Laegreid (2007), el enfoque whole of
government, supone una acción coordinada tanto a nivel horizontal como a nivel vertical, de
acuerdo con ello, se puede decir que el DPS a través de sus procesos de articulación externa
- con autoridades territoriales- promueve la coordinación vertical. Esta coordinación vertical,
se evidencia cuando el DPS promueve la articulación del Sector Administrativo de Inclusión
Social y Reconciliación (SAISR) con las autoridades territoriales en cada uno de los
territorios colombianos (Departamento para la Prosperidad Social, s.f). Según la teoría, la
coordinación vertical, se refiere a la aglomeración de las políticas de los diferentes niveles
de gobierno para las personas y lugares a los cuales se quieren hacer llegar dichas
políticas (Christensen & Lægreid, 2007, pág. 545) y es precisamente esto lo que hace el DPS,
pues a través de la coordinación vertical –territorial- busca lograr la identificación de las
necesidades específicas de las personas en cada uno de los territorios e incentivar a las
autoridades territoriales para que incluyan en sus planes de desarrollo acciones alineadas en
materia de reducción de la pobreza (Departamento para la Prosperidad Social, s.f).

51
Prosiguiendo con el ejercicio, ahora se analizan elementos de coordinación en el diseño e
implementación de los programas del DPS, que se pueden inscribir dentro del marco teórico
analizado

Programas
Con respecto a sus programas, se puede destacar el programa IRACA el cual se aproxima al
modelo de redes de cooperación, ya que, en este, el DPS en colaboración de la FUPAD -
Fundación Panamericana para el Desarrollo- unifica esfuerzos para el desarrollo de acciones
encaminadas a mejorar las condiciones de vida de las comunidades tradicionales en el país.
En el trabajo conjunto que desempeñan estas dos agencias, existe un arreglo institucional a
través del cual estos dos actores pretenden mejorar la vida de la población objetivo, a través
de cuatro componentes principales; (i) el fortalecimiento organizacional y social; (ii)
seguridad alimentaria; (iii) fomento de prácticas productivas tradicionales o de ingresos; y
(iv) gestión para la sustentabilidad.

Con base en esto, se puede pensar que el DPS escogió a la FUPAD siguiendo los criterios –
que establece Zimmermann (2004)- de: ventajas competitivas -el cual hace referencia a que
ningún actor puede ser el mejor en todo- y del potencial en diferenciación funcional -el cual
hace alusión a la especialización temática del actor- (Zimmermann, 2004, págs. 91-93), ya
que la FUPAD se concentra en proyectos de desarrollo social para el fortalecimiento de las
comunidades. De la misma forma, estos dos actores trabajan en función de un objetivo y
componentes en común, haciendo funcionar una pequeña red de cooperación enfocada en la
atención de las comunidades tradicionales.

De todo lo anterior, se puede inferir que para el diseño e implementación de sus programas,
el DPS utiliza estrategias que podrían inscribirse en las nuevas estrategias de gestión
colaborativa –redes de cooperación y enfoque whole of government-. Además de la evidencia
ya presentada, a continuación se destacan algunos elementos de la Estrategia del ICBF –

52
entidad adscrita- y la Cooperación Internacional, por ser este uno de los casos que aporta
mayores elementos que podrían ubicarse dentro de las teorías en cuestión.

ESTRATEGIA DEL ICBF Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

El DPS está propendiendo por la articulación entre sus entidades adscritas – Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Unidad para la Atención y Reparación a las Victimas y
Centro de Memoria Histórica- al establecer cinco ejes trasversales a sus actividades, de los
cuales tres se relacionan con la coordinación de actividades y funciones. Los primeros dos
ejes trasversales consisten en la coordinación y ejecución de acciones para la generación de
capacidades, oportunidades y acceso a activos de la población pobre y pobre extrema y en
las acciones para la atención y reparación integral de las víctimas de la violencia y la
reconciliación de los colombianos (Beainy, 2014, pág. 32). Estos ejes reflejan el esfuerzo
que está haciendo la entidad bajo el entendimiento de que, como lo dice Vargas, para
fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos, es decir, la coordinación, gestión
trasversal, control y evaluación de resultados, se debe procurar la flexibilización de las
estructuras y procedimientos para conseguir una orientación a resultados (Vargas, s.f, pág.
87).

Ahora, el tercer eje transversal se refiere a la coordinación y ejecución de acciones que

interpelen y comprometan a diversos sectores sociales e institucionales en la reconstrucción
de la memoria histórica, el reconocimiento de las víctimas y la no repetición (Beainy, 2014,
pág. 32). Este último, es muy interesante dado que ordena a las entidades adscritas no solo a
coordinarse entre ellas sino a forjar vínculos con otros actores ajenos al Sector de la Inclusión
Social y Reconciliación, siempre y cuando estos se relacionen de una u otra manera con los
propósitos descritos –reconstrucción de la memoria histórica, reconocimiento de las víctimas,
etc…-. De lo anterior se puede decir que, al igual que los primeros dos ejes transversales, el
tercero también se podría inscribir en una nueva estrategia de gestión colaborativa, siendo
este el inicio de un proceso de reconstrucción de la capacidad estatal en lugar de continuar
operando como un conjunto de organizaciones especializadas (Christensen & Lægreid, 2007,
pág. 540).

53
Ahora bien, el DPS a través de su entidad adscrita el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF- en el año 2014 identifica la necesidad de articulación, participación y apoyo
de la cooperación internacional con el fin de cumplir con la trasformación de la calidad de
vida de los niños, niñas y adolescentes y de sus familias (Beainy, 2014, pág. 16).

Adicional a esto, al abordar el tema de la protección y garantía de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad –mandato del ICBF- se podría decir que
se está frente a lo que se denomina un wicked problem, ya que la vulneración de estos
derechos y garantías constitucionales ocurre en diferentes circunstancias e involucra
diferentes temas simultáneamente. El ICBF al ser parte del sector de la inclusión social y la
reconciliación y una entidad adscrita al DPS tiene la obligación de actuar en temas de primera
infancia, juventud y adolescencia, educación, construcción de paz y nutrición, entre otros, se
enfrenta a problemas interrelacionados unos con otros, de difícil definición y que requieren
soluciones específicas, únicas para cada caso y de difícil comprobación empírica. Siendo
estas últimas las características que Head (2008) identifica como principales para describir a
los wicked problems.

Partiendo de lo anterior, según la teoría, este es un caso perfecto para poner en marcha la
estrategia de intersetorialidad de Cunill (2014) o de joined-up government, pues según
Richard (2001) los wicked problems constituyen el primer caso en el que estas nuevas
estrategias de gestión tienen éxito.

Igualmente, es posible que con este propósito se generara una estrategia que contemplara dos
mecanismos de coordinación; la articulación y la armonización.

El DPS mancomunadamente con el ICBF incluyen dentro de su estrategia de coordinación

la articulación en la medida en que reconoce que, con el fin de alcanzar objetivos específicos,
es fundamental alcanzar un trabajo conjunto entre organizaciones e instituciones con el fin
de evitar la duplicación de esfuerzos y aumentar el impacto de la intervención (Beainy, 2014,
pág. 15) . Esto es justo a lo que se refieren Christensen y Lægreid (2007), cuando hablan del
enfoque de whole of government, el cual contrarresta el enfoque de organizaciones
especializadas para precisamente evitar la duplicidad de funciones y el exceso de
segmentación entre los diferentes actores al interior del gobierno.

54
Siguiendo esta lógica, el DPS que es una entidad encargada de gestionar lo intersectorial con
la instauración de este modelo, pretende que el ICBF identifique y organice de manera
planificada la oferta y operación de sus bienes y servicios con el objetivo de generar mayor
impacto a corto, mediano y largo plazo a nivel territorial y poblacional en los procesos de
protección integral y gestión territorial (Beainy, 2014, pág. 17).

Por otro lado, el DPS y el ICBF incluyen procesos de armonización con el propósito de lograr
la confluencia de actores, políticas y procesos relevantes a nivel local que permitan el
desarrollo de acciones integrales en el marco de objetivos comunes construidos participativa
y concertadamente (Beainy, 2014, pág. 17). Para que lo anterior surta efecto, el DPS podría
establecer a través del ICBF la puesta en marcha de una colaboración horizontal en el sistema
y como lo señala Ling (2002). Esta estrategia debe contemplar tanto objetivos sectoriales
como intersectoriales con el fin de cumplir con los intereses de cada una de las organizaciones
y a su vez alcanzar las metas acordadas de manera mutua.

En resumen, esta estrategia tal y como la define el ICBF consiste en la articulación e

integración de componentes diferentes, para lograr un todo armónico que potencie las
funciones de las partes intervinientes quienes actúan mancomunadamente hacia el logro de
un objetivo común (Beainy, 2014, pág. 17). En este orden de ideas, lo anterior corresponde
a la estrategia joined- up government explicada por Lægreid, Sarapuu, Rykkja y Randma
(2013), quienes argumentan que es necesario reunir a una serie de organismos para trabajar
a través de las fronteras de las organizaciones hacia un objetivo común, para hacer un mejor
uso de los recursos escasos y para reunir a los diferentes stakeholders en un área de política
específica, tratándose en este caso específico del sector de la infancia y familia.

Igualmente, se acerca a las características de los que Cunill (2014) denomina

intersectorialidad, pues la idea del ICBF consiste en promover el trabajo articulado entre
diferentes sectores gubernamentales para atender necesidades sociales y abordar problemas
complejos como lo es la garantía y protección de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes en situación de vulnerabilidad.

55
 La coordinación horizontal y vertical

El instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- al estar adscrito al DPS, ser el

responsable de la coordinación del Sistema Nacional de Bienestar Nacional 3 y ser el órgano
rector de la política de infancia y familia, tiene dentro de su vocación institucional la
responsabilidad de promover procesos de articulación (Beainy, 2014, pág. 17).

Es por ello que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar ha establecido diferentes esquemas
de operación tanto a nivel nacional como a nivel regional y municipal, con la comunidad y
la sociedad civil, a través de los cuales incentiva la participación y el desarrollo técnico y la
toma las decisiones. Estos esquemas de operación son cuatro; instancias de decisión y
orientación, instancias de operación –Comité Ejecutivo del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar (Nacional) y Mesas de Infancia, Adolescencia y Familia (Territorial)-, instancias de
desarrollo técnico -mesas y comités interinstitucionales creados para el desarrollo de políticas
específicas - e instancias de participación –mesas de participación en los municipios y
departamentos del país- (Beainy, 2014, pág. 26).

Estos espacios de participación con la sociedad civil y con la comunidad, que fueron
utilizados para la concertación y construcción de políticas públicas, son, según Ling (2002),
sumamente importantes pues permiten entender las preocupaciones de la comunidad e
incentivan la participación de las personas en la toma de decisiones públicas, lo cual en
conjunto fortalece el joined-up government.

Además de lo anterior, la estrategia que implementó el ICBF establece una serie de

mecanismos para facilitar su articulación con la cooperación internacional, en los cuales
participan diferentes actores, los cuales fueron elegidos con base en la especialización
temática del actor, como lo señala Zimmermann (2004), para potenciar la diferenciación
funcional.

3
El Sistema Nacional de Bienestar Familiar SNBF está comprometido con la protección integral, la garantía y
cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la prevención de su amenaza o vulneración
y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio de interés superior. El SNBF está
constituido por un conjunto de organizaciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales,
organizaciones sociales y organizaciones comunitarias y de la Cooperación Internacional CITA 12

56
Demanda de cooperación internacional
En materia de demanda de cooperación internacional, ésta se gestiona en diferentes niveles
y espacios interinstitucionales en los que participan la Dirección de Cooperación
Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Agencia Presidencial para la
Cooperación APC-Colombia, el Sistema Nacional de Cooperación Internacional SNCI, el
Departamento para la Prosperidad Social DPS, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
ICBF y el Sistema Nacional de Bienestar Familiar SNBF (Beainy, 2014, pág. 28).

Entre los espacios interinstitucionales que se han abierto a nivel nacional, se pueden destacar
la Mesa del Sector de Inclusión Social y Reconciliación –APC- Colombia y la Mesa-Taller
Nacional de Cooperación Internacional ICBF (Beainy, 2014, pág. 31);

En la primera de ellas, la Mesa del Sector de Inclusión Social y Reconciliación –APC-

Colombia, participan la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –
ANSPE-, la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas, la Unidad Administrativa
Especial para la Consolidación Territorial, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y
el Centro de Memoria Histórica (Beainy, 2014, pág. 29). Esta mesa puede aproximarse a la
lógica de lo que Christensen y Lægreid (2007) argumentan como coordinación en sentido
horizontal, la cual consiste en la coordinación y organización entre actores de un mismo nivel
en torno a un área de política específica y en función de un objetivo, el cual en este caso es
fortalecer las capacidades en gestión de Cooperación Internacional de los diferentes sectores
del gobierno (Beainy, 2014, pág. 29). Por otro lado, Zimmermann (2004) resalta la
importancia de establecer cuál será el producto final resultante del vínculo, el cual en este
caso es la identificación de la demanda ICBF de Cooperación Internacional (Beainy, 2014,
pág. 30).

Ahora se puede traer a colación el caso de la Mesa-Taller Nacional de Cooperación

Internacional ICBF, por ser esta un claro ejemplo de cooperación vertical, es decir, la
aglomeración de las políticas en los diferentes niveles de gobierno (Christensen & Lægreid,
2007). De esta mesa hacen parte la Dirección general ICBF, las Direcciones Misionales
ICBF, las Direcciones de apoyo (Planeación) ICBF, las Dirección del Sistema Nacional de
Bienestar familiar SNBF, las Direcciones Regionales del ICBF y el Director de la Oficina de
Comunicaciones del ICBF (Beainy, 2014, pág. 31), quienes en conjunto arrojan como

57
producto final las líneas estratégicas de demanda de cooperación internacional del ICBF
alineadas con el Plan estratégico y el Plan anual del ICBF (Beainy, 2014, pág. 32).

Oferta de cooperación internacional

Por otro lado, en materia de oferta de cooperación internacional, el DPS a través de su entidad
adscrita ICBF generó mecanismos de articulación entre las oficinas y equipos de agencias de
UN, las embajadas y agencias de cooperación por países y las oficinas del Banco Mundial,
BID, CAF y sus enlaces por áreas de cooperación, a través de la Mesa de Coordinación de
Cooperantes con el ICBF/OCC y APC-Colombia, la cual se reúne dos veces al año para
definir las líneas de trabajo conjuntas ICBF- Cooperación Internacional (Beainy, 2014, pág.
33). Lo anterior se relaciona con lo que menciona Pollitt acerca de que el enfoque whole of
government puede utilizarse en todos los niveles de gobierno e incluso puede involucrar a
actores fuera de él – siendo en este caso la gran mayoría- (Lægreid, Sarapuu, Rykkja, &
Randma, 2013).

Al igual que en el caso de la demanda de cooperación internacional, en la gestión de la oferta

de cooperación internacional, se han creado redes de cooperación a nivel vertical,
involucrando en este caso particular al nivel departamental y municipal.

En el nivel departamental, participan actores como la Secretaría de Desarrollo Social

Departamental (o quien haga sus veces), el Comité Departamental de Cooperación
Internacional del SNCI, el Consejo Departamental de Política Social -mesas poblacionales y
temáticas-, la dirección regional del ICBF, el Referente departamental de la Oficina de
Comunicaciones, el Referente regional del SNBF y el Referente regional del DPS (Beainy,
2014, pág. 34). Y en cuanto al nivel local se articulan la Alcaldía o Secretarías municipales,
los Consejos Municipales de Política Social COMPOS o Mesas de Primera Infancia, Niñez
y Adolescencia, Familia, los Referentes locales del SNBF, los Centros zonales del ICBF y
los Referentes locales de la Oficina de Comunicaciones ICBF (Beainy, 2014, pág. 38).

La comunicación como determinante del éxito en la creación de la red

Zimmermann (2014) menciona que la construcción de una red de cooperación implica todo
un proceso de consideración y creación de varios elementos interrelacionados, tales como la

58
confianza mutua de los actores protagonistas, la orientación temática, el manejo de la
comunicación y la negociación (Zimmermann, 2004, pág. 91). A propósito, el DPS
mancomunadamente con el ICBF contemplan dentro de la estrategia el tema de la
comunicación como uno de los factores más importantes para garantizar la coordinación
entre las entidades al interior del gobierno y con los agentes externos al sector de la inclusión
social y la reconciliación, por lo que estas entidades otorgan gran importancia a este elemento
al punto de que en el informe de la estrategia está escrito lo siguiente
La fluidez o insuficiencia de los procesos de comunicación en la articulación de las
organizaciones o instituciones para la coordinación de procesos de trabajo conjunto, pueden
condicionar el éxito de la misma y pueden ser un gran obstáculo, en la medida que la
discontinuidad de la comunicación, la falta de información y de su oportunidad, la reserva
injustificada de la misma por parte de los actores comprometidos, puede ser evidencia de falta
de compromiso y generar la desconfianza que puede acabar cualquier intento de asociación
para fines comunes (Beainy, 2014, pág. 40).

Conforme a esto, se creó el Plan de Comunicación de la EA –estrategia de articulación- para

garantizar canales de comunicación con las agencias de la cooperación internacional como
principal mecanismo de articulación, al tratarse de información que debe ser oportuna,
precisa, real y relevante. Lo anterior se hizo para fortalecer el vínculo entre el ICBF y la
Cooperación Internacional a través de la construcción de rutinas informativas que permitan
intercambiar, construir y replantear acciones de comunicación en todos los niveles (Beainy,
2014, pág. 41).

Este plan de comunicación está conformado por canales oficiales y formales tanto
horizontales como verticales a través de los cuales se comparten instrucciones, estrategias,
informes de desempeño y experiencias. Es importante destacar que debe ser implementado
en todo los niveles –nacional, regional y local- (Beainy, 2014, pág. 41).

Por otro lado, la importancia de este plan de comunicación radica en el hecho de que hace
parte de la ruta de ejecución de la Estrategia de articulación entre el DPS, ICBF y la
Cooperación Internacional. En este sentido contribuye con la primera etapa del proceso,
siendo ésta la etapa de sensibilización, posteriormente juega un rol importante en la

59
construcción de la línea base en los diferentes niveles y por último en la etapa de monitoreo
y evaluación, en lo que tiene que ver con la medición de resultados (Beainy, 2014, pág. 43).

Con base en el análisis expuesto a lo largo de este apartado, a continuación, se realizan

algunas recomendaciones al DPS, a la luz de la teoría que sustenta las ideas de redes de
cooperación y el enfoque whole of government.

RECOMENDACIONES

Como se ha venido discutiendo, el DPS está encargado de abordar diversos problemas

complejos, según Head (2008), para evitar que estos problemas se perpetúen en el tiempo, se
recomienda a la entidad asegurarse de (Head, 2008, pág. 106):

 Identificar de manera correcta y oportuna los problemas que rondan dentro de su

política de inclusión social y reconciliación.
 Monitorear de manera constante el cambio de los problemas, ya sea a través de sus
subdirecciones o de otro mecanismo.
 Aplicar correctivos o soluciones a las causas principales de los problemas y no los
síntomas iniciales de los mismos.
 Debe tener una base de conocimientos fuerte, estructurada y/o articulada y apoyada
por otros órganos que estén al interior del DPS.
 Las soluciones que la entidad realice deben estar enfocadas a un cambio real de la
situación de vulnerabilidad de la población objetivo para que así se garanticen
resultados y efectividad en la implementación de sus políticas.

Con el propósito de cumplir con la función de formular, dirigir, coordinar, ejecutar y articular
las políticas, planes, programas, estrategias y proyectos para la inclusión social y
reconciliación, este tipo de estrategias le pueden aportar al DPS a formar una red abierta de
cooperación, ya que, es necesario que se establezca un grado de sinergias que permita la
concentración de fortalezas y que busque otras instituciones aliadas pue posean programas,
conocimientos y tecnología para así atender a la población más vulnerable, víctima del
conflicto armado, pobreza y pobreza extrema. Lo anterior y que los esfuerzos conjuntos

60
potencializan y maximizan las ventajas en materia de prestación de servicios por la
integración de los actores (Zimmermann, 2004, pág. 73).

De la misma manera, el DPS podría contemplar el mapa de creación de una red realizado por
Zimmermann en la medida este puede ser aplicado cada vez que se busque el trabajo
mancomunado con otros actores. En función del mapa, se plantean las siguientes
recomendaciones:
La creación de la red: caso DPS

Fuente: tomado de Zimmermann, A. (2004, pàg. 92).

¿Qué producto de la red?: El producto de la red sería una clara sinergia entre lo público,
privado y demás actores que deseen trabajar en torno al objetivo de la cabeza del Sector de
la Reconciliación e Inclusión Social, para brindar unas mejores condiciones de vida a la
población vulnerable en Colombia y un mayor rango de acción entrono políticas, planes,
programas y proyectos que tengan como meta mejorar la vida de las personas en situación de
vulnerabilidad.

¿Quien? Panorama de actores El DPS necesita a todos los actores que vienen del sector,
público, privado y de la sociedad civil que quieran trabajar mancomunadamente para mejorar
la situación de vida que la personas en situación de pobreza, pobreza extrema, víctima del
conflicto armado, y otros problemas como la recuperación de territorios, la atención y
reparación a víctimas de la violencia, la atención a grupos vulnerables, población
discapacitada y la reintegración social y económica.

61
¿Donde? Entorno político y económico: El DPS debe acordar tanto en el entorno político
y económico la generación de redes, pues como se ha venido discutiendo a lo largo del
documento este se encarga de problemas complejos, los cuales no puede afrontar de manera
solitaria como entidad estatal encargada del sector de la reconciliación en inclusión social.
Además, el DPS necesita de todo el apoyo estatal -territorial y nacional- de las entidades para
ampliar el rango de acción, atención y dirección de políticas públicas a la población objetivo.
En cuanto al entorno económico las entidades privadas -empresas, multinacionales, etc.- son
necesarias para brindar un apoyo económico no solo a nivel de políticas públicas sino
también a nivel administrativo.

¿Cómo? Capacidades requeridas: las capacidades requeridas para pertenecer a esta red
deben ir encaminadas a las políticas que ejecuta el DPS como la cabeza del sector de la
reconciliación y la inclusión social. En el caso de actores privados pertenecientes a empresas
o demás sectores económicos que desean estar dentro de esta red pero que no tienen ningún
conocimiento o experiencia en atención o diseño de políticas, programas etc. A la población
objetivo contemplada será necesario que demuestren experiencia en gestión de recursos.

Desde la otra orilla de nada serviría la creación de una red si no se contemplan las exigencias
para la creación de procesos de cooperación plateadas por Zimmermann (Zimmermann,
2004, pág. 95)

Exigencias para la creación de procesos de cooperación en forma de redes: caso DPS

Fuente: Zimmermann, A. (2004, pág. 94 ).

62
Valor de la diversidad: con los actores mencionados anteriormente, es posible que el DPS
aglomere un gran potencial de complementariedad y maximice la diversidad para así lograr
unas ventajas comparativas entorno a la política de inclusión social y reconciliación, además
de atender al colectivo social que considera vulnerable o que necesita atención.

Visión y orientación: mientras se conforma la red, el Departamento para la Prosperidad

Social debe estar dispuesto a escuchar las propuestas que tienen los demás actores para
mejorar la red y así tener una visión y orientación común que permita el buen desarrollo de
las políticas, planes, programas y proyectos que allí se discutan y se lleven a cabo. De la
misma manera, la visión y la orientación que tenga la red debe estar en constante
perfeccionamiento y mejora para que los actores sepan a donde van y a donde van a conducir
la red.

Confianza en la experiencia: los actores que estén en esta red, incluyendo al DPS necesitan
saber que cada uno posee experiencias y conocimientos diferentes que los hacen fuertes e
idóneos para estar dentro de la red y que a su vez deben confiar en el otro para desarrollar la
confianza necesaria para que los compromisos que se acuerden se respeten, los costos de
transacción no aumenten y la red no se desarticule.

Apertura y concentración: al comenzar los actores dentro de esta red de cooperación deben
expandir la red a otros actores, aliados, socios e instituciones, entre otros que consideren
adecuados para participar dentro de esta. Del mismo modo, el DPS debe ser capaz de
identificar cuáles actores, aliados etc. pueden ser parte de la red para potencializarla y
expandirla. Cabe resaltar, que una vez se logre la expansión necesaria el DPS y los demás
actores deberán cerrar el canal de apertura a otros actores para concentrarse en las metas
comunes que se han planteado.

Trasparencia en la negociación: en cuanto a este aspecto el Departamento para la

Prosperidad Social deberá poder establecer mecanismos de comunicación que faciliten la
interacción entre los actores y de el mismo con los demás, para que se pueda saber cuáles son

63
los diferentes puntos de vista e intereses que cada uno dentro de la red colaborativa.
Consecutivamente, al tener una comunicación abierta será posible que se tracen las metas
estratégicas, la definición de productos y programas comunes y la coordinación de procesos
entre los actores que conforman la red. Para esto, se hace necesario el intercambio constante
de información y cuidado en el tratamiento de la misma.

Por otro lado, respecto al whole of government propuesto por Christensen & Lægreid (2007)
se podría afirmar que el DPS en la Estrategia del ICBF y la Cooperación Internacional puso
en marcha dicho enfoque tanto a nivel horizontal como vertical pues por un lado se evidencio
él trabajó mancomunado con agencias de cooperación y diferentes organismos
gubernamentales para alcanzar un mismo fin, y por el otro pues se observó cómo ese control
superior de organismos subordinados –control sobre el organismo subordinado ICBF- dio
como resultado que se llevara a cabo de manera correcta las políticas necesarias para la
población objetivo -trasformación de la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes y
de sus familias -(Christensen & Lægreid, 2007, pág. 541). Dicho lo anterior, se pude decir
que en esta estrategia el DPS logro trabajar en los límites organizativos hacia un objetivo
común y que esta experiencia puede ser tomada como ejemplo para futuros políticas,
programas y proyectos que este disponga o pretenda realizar.

Finalmente, el DPS debe procurar que el poder de las redes de las cuales hace parte crezca
mediante la participación activa de las instituciones que la conforman, pues cada institución
influye en la viabilidad de la red y en el proceso que está llevando a cabo esta red. En el caso
de una red intersectorial actores públicos y privados relativamente autónomos entren en una
inacción y desarrolla una visión común. A partir del interés y del conocimiento, empiezan a
negociar la viabilidad de proyectos conjuntos y estructuran vínculos de reciprocidad. En este
sentido, aparecen formas más sistemáticas de cooperación, ya que, una operación conjunta
supone un proceso más complejo de coordinación que requiere una estructuración en
términos de acuerdos que significa compartir recursos (Zimmermann, 2004, pág. 32).

64
ANEXOS
Anexo 1:
Ejemplos internacionales de joined-up government

65
66
 Fuente: Ling, T. (2002, pág 619-621).

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