DERECHO

ADMINISTRATIVO II
 Dr. Miguel Naranjo-Toro
Rector

Dra. Alexandra Mina

Vicerrectora Académica

Msc. Marlon Pineda

Decano - FACAE

Msc. Cristina Pupiales

Coordinadora de la Carrera de Derecho en Línea

Msc. Pedro Jaramillo Aguilar

Autor

DERECHO
ADMINISTRATIVO II

Derechos de autor

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 Copyright © 2020 por Universidad Técnica del Norte. Todos los derechos reservados.
 Creative Commons Attribution 4.0 International
T ABLA DE CONTENIDO
PRÓLOGO _______________________________________________________________________ 5
UNIDAD 1 _______________________________________________________________________ 6
Estructura del Estado ______________________________________________________________ 6
I. Generalidades ______________________________________________________________________ 6
Historia del Estado ___________________________________________________________________ 6
Estado Unitario ____________________________________________________________________ 6
Estado de Derecho _________________________________________________________________ 7
Estado de Constitucional de Derecho___________________________________________________ 7
Fines del Estado _____________________________________________________________________ 7
1. Estado orientador ______________________________________________________________ 8
2. Estado organizador _____________________________________________________________ 8
3. Estado administrador ___________________________________________________________ 8
4. Estado planificador _____________________________________________________________ 9
5. Estado servidor ________________________________________________________________ 9
6. Estado fiscalizador ______________________________________________________________ 9
7. Estado protector ______________________________________________________________ 10
8. Estado garantizador ___________________________________________________________ 10
9. Estado regulador ______________________________________________________________ 10
10. Estado distribuidor __________________________________________________________ 10
II. Estructura del Estado _______________________________________________________________ 11
Administración Pública_______________________________________________________________ 11
Administración Pública Central ______________________________________________________ 11
Administración Pública Institucional __________________________________________________ 12
La Administración Pública Seccional __________________________________________________ 12
Representación Legal ______________________________________________________________ 12
Representación jurisdiccional de las administraciones públicas _____________________________ 12
Órgano Administrativo _____________________________________________________________ 13
Entidad Administrativa _____________________________________________________________ 13

UNIDAD 2 ______________________________________________________________________ 14
Funciones del Estado _____________________________________________________________ 14
Función Legislativa ___________________________________________________________________ 14
Función Ejecutiva ____________________________________________________________________ 15
Función Judicial ______________________________________________________________________ 17
DERECHO
Función Electoral _____________________________________________________________________ 18
Consejo Nacional Electoral ____________________________________________________________ 20
ADMINISTRATIVO II
Partidos Políticos _________________________________________________________________ 20
Movimientos Políticos _____________________________________________________________ 21
Alianzas y Fusiones de los Partidos y Movimientos Políticos ________________________________ 21
Justicia Electoral ____________________________________________________________________ 21
Reclamaciones, Impugnaciones, Correcciones y Objeciones Electorales ______________________ 22

2
 Recursos y Acciones Contenciosas Electorales ___________________________________________ 24
Recursos Contencioso Electorales ____________________________________________________ 25
Participación Ciudadana y Control Social __________________________________________________ 25
Consejo de participación ciudadana y control social. _______________________________________ 27
Base legal para la designación de autoridades de Control a través de Comisiones_______________ 27
Base legal para la designación de autoridades de Control a través del Pleno del CPCCS __________ 28

UNIDAD 3 ______________________________________________________________________ 29
COOTAD y Organización Territorial __________________________________________________ 29
Generalidades y Organización Territorial __________________________________________________ 29
El principio de legalidad ______________________________________________________________ 29
La teoría del órgano _________________________________________________________________ 29
Competencia ______________________________________________________________________ 30
Competencias exclusivas ___________________________________________________________ 30
Competencias privativas____________________________________________________________ 31
Competencias concurrentes _________________________________________________________ 31
Competencias adicionales __________________________________________________________ 32
Competencias residuales ___________________________________________________________ 32
Competencias delegadas ___________________________________________________________ 33
Consejo Nacional de Competencias ___________________________________________________ 33
Gobiernos Autónomos Descentralizados __________________________________________________ 34
Características de la autonomía ________________________________________________________ 34
Autonomía política, administrativa y financiera ___________________________________________ 36
Autonomía política ________________________________________________________________ 37
Autonomía administrativa __________________________________________________________ 37
Autonomía financiera ______________________________________________________________ 37
Municipio _________________________________________________________________________ 38

UNIDAD 4 ______________________________________________________________________ 39
Procedimientos Administrativos ____________________________________________________ 39
Aspectos generales ___________________________________________________________________ 41
El Expediente, los Formatos y Formularios _______________________________________________ 41
Actuaciones Previas y Medidas Cautelares _______________________________________________ 41
Impulso del procedimiento ___________________________________________________________ 42
Audiencia en el procedimiento administrativo ____________________________________________ 42
Razón de recepción _________________________________________________________________ 42
DERECHO
Calidad de interesado _______________________________________________________________
Terceros interesados ______________________________________________________________
42
43
ADMINISTRATIVO II
Terminación del Procedimiento Administrativo _________________________________________
Procedimiento Administrativo __________________________________________________________
44
44
Contenido del acto administrativo de inicio y notificación ___________________________________ 45
Actuaciones de instrucción __________________________________________________________ 45
Medidas provisionales de protección o medidas cautelares ________________________________ 46
Notificación _______________________________________________________________________ 46

3
 El estado de los actos ________________________________________________________________ 47
Acto definitivo ___________________________________________________________________ 47
Acto que “causa estado” ___________________________________________________________ 47
Acto firme y consentido ____________________________________________________________ 47
Procedimiento Sancionador ____________________________________________________________ 47
Principios de los procedimientos administrativos __________________________________________ 47
Tipicidad ________________________________________________________________________ 48
Irretroactividad ___________________________________________________________________ 48
Non bis in idem ___________________________________________________________________ 49
Caducidad de la potestad sancionadora _______________________________________________ 49
Prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora ____________________________________ 49
Prescripción de las sanciones ________________________________________________________ 49
Etapa de instrucción _________________________________________________________________ 50
Inicio del procedimiento sancionador _________________________________________________ 50
Notificación del acto de inicio _______________________________________________________ 50
Descargos del inculpado ____________________________________________________________ 50
Prueba__________________________________________________________________________ 51
Dictamen________________________________________________________________________ 51
Etapa de resolución _________________________________________________________________ 51
Impugnación ________________________________________________________________________ 52
Recurso, reclamación y denuncia_______________________________________________________ 52
Reglas generales ____________________________________________________________________ 53
Recurso de apelación ________________________________________________________________ 54
Interposición y resolución del recurso de apelación ___________________________________ 54
Recurso extraordinario de revisión _____________________________________________________ 54
Causales ________________________________________________________________________ 55
Admisibilidad ____________________________________________________________________ 56
Resolución ______________________________________________________________________ 56
Resumen__________________________________________________________________________ 57

De lo Contencioso Administrativo ___________________________________________________ 57

Recurso de plena jurisdicción o subjetivo _________________________________________________ 58
Diferencias entre Recurso Objetivo y Subjetivo____________________________________________ 59
Recurso de acción objetiva o de anulación por exceso de poder _______________________________ 60
Acción de lesividad ___________________________________________________________________ 60
El procedimiento para revocar un acto favorable __________________________________________ 61
Revocatoria de actos desfavorables_____________________________________________________ 61
DERECHO
Referencias Bibliográficas _________________________________________________________ 63
ADMINISTRATIVO II

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PRÓLOGO
La asignatura Derecho Administrativo II constituye un componente relevante de la malla curricular
correspondiente a la carrera de Derecho. Esta asignatura tiene continuidad con la asignatura de
Derecho Administrativo I. Se parte desde la perspectiva de la conformación del Estado unitario al
Derecho y cómo se institucionaliza el Derecho Administrativo en la Administración Pública.
La asignatura de Derecho Administrativo II comprende la revisión de los fines del Estado para
comprender administrativa y jurídicamente el quehacer de las funciones del Estado en el marco del
ordenamiento jurídico vigente. Se analiza brevemente las diferentes instituciones jurídicas que
prevé el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD)
enfocado al derecho administrativo. Con los conocimientos adquiridos, se continuará en el
desarrollo de la unidad final con los procedimientos del derecho administrativo.

DERECHO
ADMINISTRATIVO II

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UNIDAD 1
Estructura del Estado
I. Generalidades
Historia del Estado

Estado Unitario
(Hernández, 2009) Vladimiro Naranjo Mesa conceptualiza al Estado Unitario indicando: “Estado
simple o unitario es aquel que posee un solo centro de impulsión política y administrativa, es decir,
aquel en el cual la soberanía se ejerce directamente sobre todo el conglomerado social asentado
sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político
emanan de un titular único, que es la persona jurídica llamada Estado. Todos los individuos
colocados bajo la soberanía de este obedecen a una misma y sola autoridad, viven bajo un mismo
régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes”.
En el Estado unitario existe, pues, un solo Parlamento o Congreso cuyas decisiones jurídicas y
políticas tienen alcance nacional, un solo gobierno central cuyos decretos y resoluciones tienen
igualmente vigencia en todo el territorio del Estado, y una sola Corte Suprema de Justicia como
máximo tribunal de justicia ordinaria, con jurisdicción nacional (Hernández, 2009).
(Holguín, 2003) “Cuando se constituyó el Ecuador en 1830, los patriotas tuvieron el acierto de
establecerlo como un Estado unitario, republicano, presidencialista. Estas características
correspondían a la realidad nacional y a las aspiraciones profundas de los pueblos, por lo menos
de las clases dirigentes.
Las diversas Cartas Políticas del Ecuador han coincidido permanentemente en reafirmar esas
características ya esbozadas en 1830: unidad, sistema republicano, democrático y presidencial.
Las formulaciones del Derecho Constitucional a través de casi dos siglos, significan la voluntad
constante de un pueblo que permanece fiel a sus ideales. (Hernández, 2009).

Estado Unitario y gestión local

(Hernández, 2009). La unidad legislativa, ejecutiva y judicial propia del Estado unitario en nada
afecta la existencia de una gestión gubernamental local mayoritariamente no dependiente del
gobierno central; bien entendido que esa no dependencia no implica sujeción al ordenamiento
jurídico del Estado, y por ende a todo lo que el Derecho Público, fundamentalmente, haya definido
válidamente.
DERECHO
La vida republicana del Ecuador es fiel reflejo de la coexistencia de los dos regímenes, el central y
ADMINISTRATIVO II
el local. No obstante, no debemos dejar de reconocer que durante gran parte de nuestra historia
esa coexistencia pacífica en el ámbito municipal tenía como una de sus bases la injerencia del
gobierno central en la gestión local. Incluso aun cuando las Constituciones proclamaban autonomía
municipal el Derecho Público consagraba niveles importantes de dependencia. (Hernández, 2009).

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Estado de Derecho
El “Estado de Derecho,” se ha ido perfeccionando: Al principio lo fundamental fue el respeto a la
ley, en el principio de legalidad de la administración. Luego es la ley la que debe respetar principios
constitucionales, a través del control judicial difuso y de oficio de dicha constitucionalidad.
Se llega por fin a la etapa de un orden jurídico supranacional de garantías individuales, que opera
también como derecho interno, sin perjuicio del control ulterior en el plano internacional en caso de
no remediar los jueces locales la transgresión a los derechos individuales. El individuo aparece así
protegido contra los avances injustos de los poderes públicos en una doble faz: Por un lado, que la
administración respete a la ley y por el otro, que el legislador respete a la Constitución, a la
Convención y demás pactos supranacionales. El centro de la cuestión radica siempre, como se
advierte, en que los derechos individuales no sean transgredidos por parte de los poderes públicos.
(García, 1991), Esta etapa es considerada como la tercera frente a la primera desarrollada por Kant
y Humboldt, y a la segunda etapa desarrollada en el segundo tercio del siglo XIX. leer más…

Estado de Constitucional de Derecho

Naturalmente, el Estado constitucional de Derecho adquiere distinta estructura según los órdenes
constitucionales vigentes en cada país y según el haz de las competencias de las que disponen
sus tribunales constitucionales, pero ello no impide que, desde el punto de vista de la Teoría del
Estado y de la Constitución podamos desarrollar un concepto abstracto o, si se quiere, un tipo ideal
de tal configuración estatal. (García, 1991)
El Estado constitucional de Derecho eleva la Constitución desde el plano programático al mundo
de las normas jurídicas vinculatorias y, por consiguiente, no sólo acoge el principio de la primacía
de la ley in suo ordine sino que lo complementa con el principio de la supremacía de la Constitución
sobre la ley y, por tanto, sobre todo el ordenamiento jurídico, con la consiguiente anulación en la
medida que en su conjunto o en algunos de su preceptos no se adecue a la norma constitucional.
(García, 1991)
Aparte de la supremacía de la Constitución sobre la ley, es característica del Estado constitucional
de Derecho que todos los poderes públicos y, particularmente, los poderes legislativos, ejecutivo y
judicial estén sujetos a la Constitución, es decir, que actúen:
i) Dentro de los límites de la competencia fundamental del Estado sin que puedan invadir
la esfera de autodeterminación de las personas y la de autorregulación de la sociedad,
y
ii) Dentro de los límites de las competencias específicas que a cada uno de ellos le señala
la Constitución frente a las competencias atribuidas a los demás órganos
constitucionales.
DERECHO
Fines del Estado ADMINISTRATIVO II
Dromi, denomina doctrinariamente al Estado dentro del derecho administrativo como un Estado
relocalizado como aquél que se ha transformado en lo económico, administrativo, social,
institucional y jurídico. Este Estado relocalizado debe ser orientador, organizador, administrador,

7
planificador, servidor, fiscalizador, protector, garantizador, regulador y distribuidor, para cumplir
con sus fines.
La libertad y la participación, con base en la seguridad jurídica y en la solidaridad social, definen
los fines del Estado relocalizado y la renovación de la relación entre los protagonistas: el individuo
y el Estado.

1. Estado orientador
El Estado tiene la titularidad, ejercicio y tutela de la conducción política de la sociedad con la
finalidad de lograr el bien común pleno.
Orientar es conducir, contener, encaminar y coordinar hacia un fin determinado. En esto se inscribe
la significación y validez política, histórica e institucional del Estado. En virtud de ello fija los
objetivos, las estrategias y las políticas que han de orientar el quehacer público, social e individual.
Por ello, es la organización política por excelencia. En este rol el Estado no puede ser sustituido ni
reemplazado. Viene exigido por la sociabilidad natural del hombre, no es fruto de un pacto o
convenio ni resultante mecánico de la razón. Es la unidad de orden que instrumenta poder y
derecho para concretar la finalidad de bien común.
Por eso, ejerce funciones que hacen a su existencia y esencia: el gobierno, la justicia, la legislación,
la defensa y la seguridad. Estas funciones públicas son ejercidas monopólicamente por él, sin
posibilidad de co-gestión o de delegación alguna.

2. Estado organizador
El Estado debe establecer las reglas que definan el número, orden, armonía y dependencia de las
partes que componen el todo social. Por ello, no sólo ha de organizarse a sí mismo estructural y
funcionalmente, sino que tiene que organizar a la sociedad.
A partir del pluralismo social y de la autonomía y libertad del individuo y de las organizaciones
sociales, el Estado organizará a los sujetos, sus comportamientos, interrelaciones y procesos.
Porque no hay "espontaneísmo" social que mágicamente ordene las acciones, como tampoco
creemos en una planificación autocrática y totalitaria que sustituya a la libertad. Existe sí el orden
"creado", organizado a partir de la prudencia, para que sirva al bienestar general.
En este rol de organizar la sociedad, el Estado debe establecer y promover los canales de
participación política, económica, social y administrativa, municipal, provincial, regional y nacional.
La participación tiene que ser global, integral e integradora de la sociedad en todos sus sectores y
niveles. Para esta tarea el Estado instrumentará el derecho.

3. Estado administrador
El Estado administrador es el que ejecuta directa o indirectamente y deja ejecutar prestaciones y
DERECHO
servicios públicos. Es el que ejerce por sí o a través de organizaciones sociales, asociaciones
intermedias o sujetos privados, la función administrativa, entendida como actividad de gestión y
ADMINISTRATIVO II
servicio encaminada hacia la finalidad de bienestar general. Esta función la cumple la
Administración pública estatal y no estatal para materializar los cometidos que le imponen el orden
político (Estado orientador) y que se expresan a través del ordenamiento jurídico (Estado regulador).
El Estado administrador se estructurará a partir del principio de subsidiariedad, que orienta su
acción política a suplir al individuo o a las organizaciones sociales en aquellos casos en que éstos

8
no puedan realizar sus propios fines. Este principio permite asignar competencias al Estado, a las
asociaciones intermedias y al individuo.

4. Estado planificador
La planificación es un principio de la reforma del Estado. Está presente en el Estado relocalizado
como cauce racional y razonable de la libertad.
El Estado planificador tiene la responsabilidad de elaborar los planes y proyectos de acción
gubernamental y ejecutarlos.
El Estado debe instrumentar una planificación económico-social, democrática y concertada con
participación de los sectores de la producción, capital y trabajo; es decir, con la intervención de los
protagonistas del proceso productivo.
La planificación no es sólo una operación técnica. Es esencialmente, a criterio de Dromi, un proceso
político, a través del cual se define prospectivamente lo que la sociedad quiere en el largo plazo,
para proyectar el corto y el mediano plazo. Es la herramienta de la acción gubernamental por la que
se particularizan y puntualizan para cada sector las metas a alcanzar y los recursos a asignar.
La planificación impone una determinada conducta estatal a la vez que indica a los agentes
económicos y sociales el comportamiento a seguir. La planificación no es muerte de la libertad, sino
la posibilidad de hacerla "factible" y "perfectible" en función de la realización del hombre. Esta es la
razón de la planificación.

5. Estado servidor
El Estado es servidor público, porque está al servicio de su mandante, el pueblo. Por ello, debe
cuidar los intereses de la sociedad, satisfaciendo sus necesidades. El Estado sirve al público,
atiende al ciudadano. El Estado presta el servicio público.
En este orden de ideas, el Estado no monopolizará la prestación de los servicios públicos. Estos
podrán ser gestionados por otros sujetos, privados o públicos no estatales, como cooperativas,
consorcios o administraciones concesionarias, pero siempre bajo el control estatal. Podrán
presentarse en forma compartida, en co-gestión. Pero también podrá prestarlos el Estado cuando
no lo haga la comunidad o cuando razones de justicia social y bienestar determinen su necesaria
intervención.

6. Estado fiscalizador
El poder se manifiesta a través de dos funciones esenciales: gobierno y control. La función de
control es coexistencial al Estado. Controlar no es reducir los derechos, sino compatibilizarlos y
armonizarlos para la convivencia social.

DERECHO
El derecho, la libertad como atributo del hombre, no termina donde comienza el derecho
del otro, sino que se proyecta en el otro y por ello es infinito.
El Estado controla que esa libertad "infinita" no seaADMINISTRATIVO
amenazada, restringida o lesionada porIIaquellos
que creen que los otros no tienen libertad. Por ello, el Estado tiene el poder de control al requerirle
la sociedad mecanismos de fiscalización, como modo de protección de los derechos. No existe
Estado democrático de derecho sin control. No existe libertad sin control del ejercicio del derecho
de los demás, para una adecuación justa y de equilibrio entre las libertades.

9
El Estado fiscalizador tiene el deber indelegable de garantizar el ejercicio de los derechos a unos y
a otros. Ello se multiplica geométricamente y permite la vida en libertad. Pero el Estado debe
controlar sin coartar, desnaturalizar, alterar o extinguir los derechos. El poder del Estado de limitar
a la libertad tiene también sus limitaciones, dadas por la legalidad, por la que el Estado se ajusta a
lo que le impone el orden jurídico: Constitución, ley y reglamento, y la razonabilidad, conveniencia
y oportunidad. Por ello, el límite a las limitaciones garantiza al ciudadano, al administrado, que el
obrar de la Administración sea legítimo, equitativo y justo.

7. Estado protector
El Estado protector es el que cuida de los derechos e intereses de la comunidad. El Estado protector
ampara y defiende.
Las prioridades de la transformación obligan al Estado a cumplir los cometidos de fomento,
protección, tutela y asistencia para el individuo y la sociedad.
El Estado debe promover y tutelar la iniciativa privada, la inversión, la mano de obra y el trabajo. El
Estado debe estimular el desarrollo de actividades económicas por el sector privado, dentro de los
cauces de la planificación económica y social. Inversión y trabajo o capital y mano de obra que
predican la producción, el crecimiento y el desarrollo, deben ser protegidos por el Estado.

8. Estado garantizador
El Estado debe ser garante subsidiario, excepcional y solidario. El Estado es la "reserva" y garantía
"de relevo" de la comunidad. Es su fiador. Por ello, el Estado puede intervenir sustitutivamente en
forma coyuntural.
El ciudadano debe tener la seguridad de que, el protagonismo es individual y social, porque el
Estado intervendrá por sustitución sólo cuando ellos no cumplan con suficiencia los cometidos
encaminados al bien común.
El Estado estimulará la participación social, necesario complemento de la participación política, a
través de la institucionalización de asociaciones intermedias y de vías participativas que permitan
a las organizaciones sociales intervenir activamente en la toma de decisiones que hacen a sus
intereses específicos y de toda la comunidad.

9. Estado regulador
El Estado es regulador porque ajusta a principios y reglas la convivencia social y el
desenvolvimiento individual. El Estado debe afianzar la legalidad humanista y democrática. El
Estado regulador se expresa esencialmente a través del Legislativo. El ordenamiento jurídico debe
brindar un marco armónico, coherente y preciso para otorgar seguridad y estabilidad a los derechos
y garantías.
10. Estado distribuidor DERECHO
ADMINISTRATIVO
El Estado debe cumplir su cometido de justicia social. Dar a cada uno lo que le corresponde II según
la medida de su derecho. El Estado es árbitro y juez de la justicia social, porque tiene el poder y el
deber para y de repartir los beneficios comunes.
La renta social la distribuye el Estado. La renta social es el beneficio común de la comunidad. La
distribución debe ser equitativa. El Estado respeta y salvaguarda la propiedad privada y la

10
titularidad privada de los medios de producción. Pero al mismo tiempo, en virtud de la justicia social,
debe distribuir la riqueza, como modo de asegurar la dignidad del hombre y la sociedad y la
perfección social e individual.

II. Estructura del Estado

Administración Pública
La Constitución de la República expresa los principios básicos que constituyen la Organización
Administrativa en general, éstos a su vez son directrices que eventualmente establecen los
principios que el legislador tomó en cuenta para desarrollar la Ley Orgánica del Servicio Público.
(Roble, 2013) La Administración Pública se clasifica en tres grupos que son: Administración Pública
Central, Administración Pública Institucional y la Administración Pública Seccional Autónoma.
El artículo 44 del COA establece:
Art. 44.- Administración Pública. La administración pública comprende las entidades del
sector público previstas en la Constitución de la República.
El artículo 225 de la CRE determina:
Art. 225.- El sector público comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral
y de Transparencia y Control Social.
2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la
potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades
económicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos
descentralizados para la prestación de servicios públicos.

Administración Pública Central

Es ejercida imperativamente por el Presidente de la República en cumplimiento de sus deberes
constitucionales, a través de prerrogativas legales, órganos e instituciones que están a cargo de la
función Ejecutiva.
El artículo 45 del COA prevé:
DERECHO
Art. 45.- Administración Pública Central. El Presidente de la República es responsable de la
administración pública central que comprende:
ADMINISTRATIVO II
1. La Presidencia y Vicepresidencia de la República
2. Los ministerios de Estado
3. Las entidades adscritas o dependientes

11
 4. Las entidades del sector público cuyos órganos de dirección estén integrados, en la mitad
o más, por delegados o representantes de organismos, autoridades, funcionarios o servidores
de entidades que integran la administración pública central.
En ejercicio de la potestad de organización, la o el Presidente de la República puede crear,
reformar o suprimir los órganos o entidades de la administración pública central,
cualquiera sea su origen, mediante decreto ejecutivo en el que se determinará su adscripción
o dependencia.
Administración Pública Institucional
Nace directamente de la Constitución y la Ley, estas instituciones prestan servicios a la comunidad,
regulan y controlan el ejercicio de deberes y derechos de las personas en pro del bien común,
como por ejemplo la Contraloría General del Estado.

La Administración Pública Seccional

Se refiere básicamente a lo que son los Gobiernos Autónomos Descentralizados quienes gozan de
autonomía política, administrativa y financiera, ya que fomentan el modelo de descentralización
progresiva.
Representación Legal
El artículo 47 del COA, establece:
Art. 47.- Representación legal de las administraciones públicas. La máxima autoridad
administrativa de la correspondiente entidad pública ejerce su representación para
intervenir en todos los actos, contratos y relaciones jurídicas sujetas a su competencia. Esta
autoridad no requiere delegación o autorización alguna de un órgano o entidad superior,
salvo en los casos expresamente previstos en la ley.
La representación legal conlleva la responsabilidad en la toma decisiones en las actuaciones de la
administración pública, así como también en representar en los actos de relaciones jurídicas de
acuerdo a su competencia.
Representación jurisdiccional de las administraciones públicas
A diferencia de la representación legal de las administraciones públicas, se entiende a la
representación jurisdiccional al patrocinio de las instituciones en asuntos jurisdiccionales. Se prevé
que en los casos de que una administración pública que carezca de personería jurídica como por
ejemplo un Consorcio creado entre una Empresa Pública y otra persona natural o jurídica, pública
o privada, donde no existe el reconocimiento de personería jurídica del consorcio en sí. Pero que,
por disposición del artículo 48 del COA, podrán estar representadas ante un proceso jurisdiccional
por el Procurador General del Estado.
DERECHO
El artículo 48 del COA, señala:
Art. 48.- Representación jurisdiccional ADMINISTRATIVO
de las administraciones públicas. LasII
administraciones públicas que no estén dotadas de personería jurídica estarán
representadas en asuntos jurisdiccionales por el Procurador General del Estado, de acuerdo
con la ley. Las demandas se dirigirán, en todo caso, contra el órgano o entidad responsable
del acto, contrato o la relación jurídica objeto de la controversia.

12
 La representación de las administraciones públicas es delegable de conformidad con la ley.

Órgano Administrativo
(Dromi, 1998) La ley sustituye por anticipado el criterio del órgano administrativo, predeterminando
qué es lo conveniente al interés público; señala un camino inevitable al administrador, que en tales
casos prescinde de su apreciación personal sobre el mérito del acto, pues no tiene elección posible.
Las facultades de un órgano administrativo están regladas cuando la norma jurídica predetermina
concretamente la conducta que la Administración debe seguir. Es decir, que la actividad
administrativa es reglada cuando se determinan su contenido y forma. La norma jurídica especifica
la conducta administrativa y limita su arbitrio o libertad; no deja margen alguno para la apreciación
subjetiva del agente sobre la circunstancia del acto.
Así, el orden jurídico establece qué es lo que el órgano debe hacer específicamente en un caso
concreto, ante tal o cual situación de hecho. Un ejemplo típico lo brinda el derecho jubilatorio, cuyas
normas determinan minuciosamente cuáles son los beneficios que corresponden a los afiliados
según sus respectivas situaciones.
El principio de la legalidad opera en el quehacer de la Administración, imponiéndole una
determinada modalidad de obrar ajustada a reglas jurídicas y políticas, de legitimidad o juridicidad
estricta y de oportunidad o conveniencia. En sentido restringido, legalidad es sinónimo de
legitimidad. Esto es, de acomodamiento o conformidad del derecho, al que se encuentra sometida
la Administración, tanto en su regularidad jurídica externa (legal), como en la normativa interna
propiamente elaborada (reglamentaria).
El artículo 49 del COA, señala:
Art. 49.- Órgano administrativo. El órgano administrativo es la unidad básica de
organización de las administraciones públicas.
Sus competencias nacen de la ley y las ejercen los servidores públicos, de conformidad con
las normas e instrumentos que regulan su organización y funcionamiento.

Entidad Administrativa
El artículo 50 del COA, establece:
Art. 50.- Entidad administrativa. Es el conjunto de órganos administrativos con una única
misión institucional.

DERECHO
No se puede concebir una entidad administrativa sin órganos que la conformen, o conformada al
menos por un órgano, además de tener como característica fundamental, una misión única que sea
ADMINISTRATIVO II
común cumplir o alcanzar por todos y cada uno de los órganos que la componen, tal sería el caso
de las entidades administrativas encargadas del aseo urbano, o del transporte público. (Becerra,
2020).

13
UNIDAD 2
Funciones del Estado
Montesquieu, partiendo de la hipótesis certera de que todo hombre que tiene poder tiende a abusar
de él, concibió su famosa teoría de la separación de los poderes. Esta doctrina propone que el
poder contenga al poder, lo que se lograría dividiendo el poder estatal y oponiendo las partes
respectivas para que se refrenen recíprocamente; ello, a su vez, se consigue distribuyendo las
funciones estatales entre diferentes órganos, constituidos por personas físicas distintas. Cómo se
realizará la distribución de funciones, es algo que ha sido solucionado de diferente manera en la
Constitución de cada país. (Gordillo, 2013).
Márquez, D. (2005) clasifica las funciones del Estado en dos categorías: a) la orgánica, subjetiva o
formal y b) la intrínseca, objetiva o material. En el primer caso, los actos jurídicos se comunican de
la función principal que realiza un órgano, por lo que se habla de actos administrativos, legislativos
y judiciales. En el segundo aspecto se asigna al acto jurídico las notas intrínsecas de la función que
se ejerce, por lo que se estima que las funciones legislativa, ejecutiva y judicial pueden realizar
actos de administración, de legislación y de jurisdicción. En cambio, para Gérard Tinsit se debe
distinguir entre la función objeto y la función fin.
El artículo 227 de la CRE señala:
Art. 227.- La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por
los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.
Cipriano Gómez Lara opina que los conceptos de función y poder son correlativos y auto
implicativos, por que la función es la actividad soberana del Estado en el desarrollo de los fines
propios del mismo; y el poder, en este orden de ideas, es el órgano o conjunto de órganos que
desempeñan, o desenvuelven dichas funciones.
La Constitución de la República en su Título IV determina la organización del poder del Estado
ecuatoriano a través de funciones: legislativa, ejecutiva, judicial, electoral y de participación
ciudadana y control social.

Función Legislativa
El artículo 118 de la CRE determina que la Función Legislativa se ejerce por la Asamblea Nacional,
que se integrará por asambleístas elegidos para un periodo de cuatro años. Sus atribuciones se
encuentran previstas en el artículo 120 CRE.
DERECHO
La Ley Orgánica de la Función Legislativa (LOFL) regula el funcionamiento de la Asamblea
ADMINISTRATIVO
Nacional, desarrolla sus deberes y atribuciones constitucionales, II
los procedimientos parlamentarios
y el régimen disciplinario de las legisladoras y los legisladores de la República.
Así, el artículo 2 de la LOFL, determina que la Asamblea Nacional es unicameral, tiene personería
jurídica y autonomía económica-financiera, administrativa, presupuestaria y de gestión.
El artículo 6 de la LOFL determina:

14
 Art. 6.-Órganos.-Son órganos de la Asamblea Nacional:
1. El Pleno;
2. La Presidencia de la Asamblea Nacional;
3. El Consejo de Administración Legislativa (CAL);
4. Las Comisiones Especializadas;
5. La Secretaría General de la Asamblea Nacional; y,
6. Los demás que establezca el Pleno.
(Santos, 2012) El acto legislativo se deriva del principio de la “autoridad formal de la Ley”, que
significa que todas las resoluciones del Poder Legislativo no podrán ser derogadas, modificadas o
aclaradas más que por otra resolución del mismo Poder y siguiendo los mismos procedimientos
que determinaron la formación de la primera resolución. Los poderes de la Unión no siempre
realizan actos que vayan en función a su actividad legislativa, ya que existen diferentes supuestos
en los que dichos Poderes intervienen además en la realización de una función distinta a las que
les corresponde de manera primordial. Algunas de las principales actuaciones administrativas de
la función legislativa son:
a. Elaboración y presentación de proyectos de ley: Los miembros de la función legislativa
pueden presentar proyectos de ley, los cuales son discutidos, evaluados y, en caso de ser
aprobados, pueden convertirse en ley.

b. Debates y discusiones: lleva a cabo debates y discusiones para evaluar los proyectos de
ley, analizar sus efectos, escuchar las opiniones de expertos y ciudadanos, y tomar
decisiones sobre su aprobación o rechazo.

c. Aprobación de leyes y normas: es la encargada de aprobar leyes y normas que regulen

diversos aspectos de la vida pública, tales como la economía, la educación, la salud, el
medio ambiente, entre otros.

d. Control político: tiene la facultad de ejercer el control político sobre el Poder Ejecutivo y
otras instituciones públicas, para verificar el cumplimiento de sus obligaciones y
responsabilidades.

e. Designaciones: realiza designaciones para ocupar diferentes cargos públicos, como

magistrados de la Corte Constitucional, miembros de organismos de control, entre otros.

f. Procedimientos parlamentarios: La función legislativa lleva a cabo diversos

procedimientos parlamentarios, como la elección de autoridades, la aprobación del
presupuesto nacional, y la ratificación de tratados internacionales, entre otros.

DERECHO
Función Ejecutiva
ADMINISTRATIVO II
El artículo 141 CRE establece que la Presidenta o Presidente de la República ejerce la Función
Ejecutiva, es el Jefe del Estado y de Gobierno y responsable de la administración pública. La
Función Ejecutiva está integrada por la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los
Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito

15
de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las
políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas.
La normativa que regula el funcionamiento de la administración pública central es el Estatuto del
Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, ERJAFE. Su artículo 1 establece:
Art. 1.- OBJETO.- El presente estatuto instituye principalmente la estructura general, el
funcionamiento, el procedimiento administrativo común y las normas sobre
responsabilidad de los órganos y entidades que integran la Administración Pública Central
e Institucional y que dependen de la Función Ejecutiva.
El artículo 21 del ERJAFE, señala:
Art. 21.- DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.- La Administración Pública creará los
órganos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus especiales finalidades,
delimitando las respectivas competencias, previo dictamen favorable del Ministro de
Economía y Finanzas, siempre que ello implique egresos del erario nacional.
Al poseer un número considerable de órganos y entidades la Función Ejecutiva, en muchas
ocasiones el problema administrativo recae en la competencia para conocer y resolver una
cuestión. Para ello, el artículo 86 del ERJAFE señala:
Art. 86.- PRESUNCIÓN DE COMPETENCIA Y FACULTADES IMPLÍCITAS.- Si alguna
norma atribuye competencia a la Administración Pública Central, sin especificar el órgano
que deba ejercerla, se entenderá que la facultad de tramitar y resolver las peticiones o
impugnaciones corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y
del territorio y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.

Los órganos administrativos serán competentes para resolver todos los asuntos y adoptar
todas las medidas y decisiones que los consideren razonablemente necesarios para cumplir
con sus objetivos específicos determinados en la ley no obstante que dichos asuntos, medidas
y decisiones no hayan sido expresas y detalladamente a ellos atribuidos.

Algunas de las actuaciones administrativas más comunes de la función ejecutiva del Ecuador
incluyen:
1. Elaboración y ejecución de políticas públicas: responsable de la elaboración y ejecución de
políticas públicas en diferentes áreas, como educación, salud, seguridad, vivienda, entre
otras.
DERECHO
2. Elaboración y ejecución del presupuesto nacional: responsable de la elaboración y
ejecución del presupuesto nacional, que establece el gasto público para el año fiscal en
curso.
ADMINISTRATIVO II
3. Regulación y supervisión de sectores económicos: responsable de la regulación y
supervisión de diferentes sectores económicos, como la banca, el transporte, la energía,
entre otros.
4. Administración de los recursos públicos: responsable de la administración de los recursos
públicos, incluyendo el manejo de los impuestos y la recaudación de ingresos para el
Estado.

16
 5. Designación y remoción de funcionarios públicos: responsable de la designación y remoción
de funcionarios públicos, como ministros, viceministros, directores de instituciones públicas,
entre otros.
6. Implementación de planes y proyectos de inversión: responsable de la implementación de
planes y proyectos de inversión en diferentes áreas, como infraestructura, tecnología, medio
ambiente, entre otros.
En resumen, la función ejecutiva del Ecuador es responsable de llevar a cabo una serie de
actuaciones administrativas que tienen como objetivo la administración eficiente de los recursos
públicos y la implementación de políticas públicas para el bienestar de la sociedad.
Por otra parte, la función ejecutiva del Ecuador lleva a cabo una amplia variedad de actos
administrativos, entro los más relevantes encontramos:
a. Decretos ejecutivos: Son actos administrativos emitidos por el Presidente de la República,
y tienen por objeto reglamentar o implementar una política pública específica.
b. Acuerdos ministeriales: Son actos administrativos emitidos por los ministros de Estado, y
tienen por objeto establecer políticas públicas específicas en el ámbito de su competencia.
c. Resoluciones ministeriales: Son actos administrativos emitidos por los ministros de Estado,
y tienen por objeto establecer normas y procedimientos en el ámbito de su competencia.
d. Resoluciones administrativas: Son actos administrativos emitidos por diversas autoridades
administrativas del Estado, como direcciones, departamentos, y otros organismos, y tienen
por objeto resolver situaciones específicas que se les presentan.
e. Órdenes del día: Son actos administrativos emitidos por los ministros de Estado, y tienen
por objeto establecer la agenda de trabajo de las reuniones ministeriales.
f. Circulares: Son actos administrativos emitidos por diversas autoridades administrativas del
Estado, y tienen por objeto establecer directrices o procedimientos para la ejecución de
políticas públicas.
Estos son solo algunos ejemplos de los actos administrativos que lleva a cabo la función ejecutiva
en Ecuador. Es importante señalar que cada acto administrativo tiene sus propias características y
finalidades, y que su validez y legalidad están sujetas al cumplimiento de los procedimientos y
requisitos establecidos por la ley.

Función Judicial
La función judicial está constituida por la actividad desarrollada por el poder que normalmente,
dentro del régimen constitucional se encuentra encargado de los actos judiciales, es decir el Poder
Judicial. Es una función del orden jurídico, que se caracteriza, no precisamente por el efecto jurídico
que origina ya que ese efecto jurídico puede ser el mismo que el de las funciones legislativas y
administrativas, sino por el motivo y por el fin de la propia función judicial.
El artículo 177 de la Constitución de la República señala:
DERECHO
Art. 177.- La Función Judicial se compone de órganos jurisdiccionales, órganos
administrativos, órganos auxiliares y órganos autónomos. La ley determinará su
ADMINISTRATIVO II
estructura, funciones, atribuciones, competencias y todo lo necesario para la adecuada
administración de justicia.
Consecuentemente, el objetivo principal de la Función Judicial es administrar justicia, para lo cual
se organiza mediante:

17
 - Órgano Administrativo: Consejo de la Judicatura
- Órganos Jurisdiccionales: Corte Nacional de Justicia, Cortes Provinciales de Justicia,
Tribunales y Juzgados, Juzgados de Paz
- Órganos Auxiliares: Servicio notarial, los martilladores judiciales y los depositarios judiciales.
- Órganos Autónomos: Defensoría Pública y la Fiscalía General del Estado.
Para brindar un servicio de calidad a los usuarios, en la administración de justicia, todos los órganos
que comprenden la Función Judicial deben organizar y administrar, tanto sus recursos económicos,
talento humano, infraestructura, tomando en consideración que poseen autonomía económica,
financiera y administrativa, lo cual permite que cumpla con los fines y las competencias que poseen
dentro de la administración de Justicia.
El artículo 181 de la Constitución de la República, establece:
Art. 181.- Serán funciones del Consejo de la Judicatura, además de las que determine la ley:
1. Definir y ejecutar las políticas para el mejoramiento y modernización del sistema judicial.
2. Conocer y aprobar la proforma presupuestaria de la Función Judicial, con excepción de
los órganos autónomos.
3. Dirigir los procesos de selección de jueces y demás servidores de la Función Judicial, así
como, su evaluación, ascensos y sanción. Todos los procesos serán públicos y las decisiones
motivadas.
4. Administrar la carrera y la profesionalización judicial, y organizar y gestionar escuelas
de formación y capacitación judicial.
5. Velar por la transparencia y eficiencia de la Función Judicial.
Las decisiones del Consejo de la Judicatura se tomarán por mayoría simple.
Entre las actuaciones administrativas más relevantes de la Función Judicial, se encuentran:
 Nombramiento y destitución de jueces y fiscales.
 Administración de los recursos y presupuesto destinados al sistema judicial.
 Establecimiento de políticas y procedimientos para la gestión de los procesos judiciales.
 Implementación de programas de capacitación y formación para los jueces y fiscales.
 Supervisión y control de la gestión judicial, incluyendo la revisión de sentencias y la
resolución de recursos de apelación.
 Desarrollo de mecanismos de resolución alternativa de conflictos, como la mediación y el
arbitraje.
 Promoción de la transparencia y la rendición de cuentas en el sistema judicial.
 Coordinación con otras ramas del poder público para garantizar la protección de los
derechos humanos y el acceso a la justicia de la ciudadanía.

Función Electoral
DERECHO
La estructura del Estado ecuatoriano, desde la entrada en vigencia de la Constitución del año 2008
ADMINISTRATIVO II
cambió, se incluyeron dos nuevas funciones entre las que se encuentra la Electoral. Esta tiene como
objetivo, garantizar los derechos de participación. La estructura de la función electoral ecuatoriana
garantiza –medianamente–la independencia del ámbito administrativo y el jurisdiccional, puesto
que la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código
de la Democracia, aún guarda contradicciones al momento de sancionar las infracciones
electorales. Tanto es así que la Corte Constitucional (2011) en su sentencia No. 001-SDC-CC-2011

18
resuelve el conflicto de competencia positiva entre el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal
Contencioso Electoral. (Andrade, 2020)
El hecho de independizar a la autoridad electoral de las organizaciones políticas generó un espectro
de autonomía y, por consiguiente, garantía teórica del voto ciudadano a través de las urnas; no
obstante, las organizaciones políticas aún mantienen un rol protagónico en las actividades político-
electorales, por lo que la selección de los miembros debe ser reforzada a través de requisitos más
altos en cuanto a la tecnicidad a la que están llamados a aplicar en sus labores diarias. (Andrade,
2020)
El principio de jerarquía normativa, consagrado en el artículo 424 y 425 de la Constitución de la
República, obliga el cumplimiento del control de convencionalidad y con la Carta Magna; sin
embargo, en la práctica de la justicia electoral diaria aún existen procedimientos en los cuales es
necesario asegurar y garantizar el debido proceso a través de los principios constitucionales; y el
derecho a la defensa y a la seguridad jurídica, como principios básicos de las personas. (Andrade,
2020)
Se requiere de una especialización del principio al debido proceso en materia electoral dado que
el mismo debe ser aplicado en procesos administrativos y judiciales. Existen principios propios de
la justicia y del derecho electoral que buscan garantizar la disponibilidad y acceso a los
mecanismos de democracia directa; sin embargo, han tenido que ser desarrollados a través de la
jurisprudencia, puesto que los cuerpos legales que regulan dichos mecanismos no han
desarrollado sus definiciones ni garantías mínimas, por lo que la legislación dificulta la aplicación
con la minucia que ha llegado a determinar la justicia electoral.
El sistema electoral constituye una estructura compleja, conformada por un conjunto de criterios
normativos relativos a elementos que se vinculan entre sí (sistema) y que delinean la orientación
con la cual se eligen a los representantes para los diferentes cargos de elección popular (electoral)
(Nolhen, 2007; Lijphart,1994; Sartori, 2012); es decir, el sistema electoral establece las normas que
van a regir el proceso eleccionario de los diversos cargos de representación popular. (Garzón,
2021)
Entre sus principales actuaciones administrativas se encuentran:
 Organización de elecciones: La función electoral organiza las elecciones generales,
seccionales y consultas populares, y asegura que los procesos electorales sean
transparentes y justos.
 Registro Electoral: La función electoral mantiene actualizado el registro electoral, que es la
lista de ciudadanos habilitados para votar en el país.
 Campañas de información: La función electoral realiza campañas de información para
educar a los ciudadanos sobre el proceso electoral y los derechos y deberes que tienen
durante las elecciones.
DERECHO
 Supervisión de partidos políticos: La función electoral supervisa la conformación de los
partidos políticos y su cumplimiento de las normas electorales.
ADMINISTRATIVO II
 Control de financiamiento electoral: La función electoral controla y monitorea el
financiamiento de las campañas electorales, para evitar el uso de recursos ilegales o el
abuso del poder económico en las elecciones.

19
  Resolución de conflictos: La función electoral resuelve los conflictos relacionados con los
procesos electorales, incluyendo la revisión y validación de resultados electorales, y la
resolución de quejas y denuncias sobre violaciones a las normas electorales.
 Promoción de la participación ciudadana: La función electoral fomenta la participación
ciudadana en los procesos electorales y trabaja para garantizar que todos los ciudadanos
tengan acceso igualitario a la participación electoral.

Consejo Nacional Electoral

El Consejo Nacional Electoral, es una entidad de derecho público, con jurisdicción nacional,
autonomía administrativa, financiera y organizativa, que cuenta con personalidad jurídica propia
(art. 217 CRE). Es el ente administrativo de la Función Electoral, integrado por ciudadanas y
ciudadanos ecuatorianos que en goce de sus derechos de participación y políticos, (art. 218 CRE)
hubiesen participado y ganado el Concurso Público de Oposición y Méritos con postulación,
veeduría e impugnación ciudadana para designar a los Consejeros y Consejeras del Consejo
Nacional Electoral, concurso organizado y ejecutado por el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social, bajo los principios de equidad, paridad de género, igualdad de oportunidades e
interculturalidad.
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, en uso de sus atribuciones constitucionales
y legales, designará a los miembros principales y suplentes del Consejo Nacional Electoral, de
manera paritaria y alternada entre hombres y mujeres en estricto orden de prelación, entre quienes
obtengan las mejores puntuaciones en el Concurso que se organice para el efecto.
El Consejo Nacional Electoral se encuentra conformado por cinco (5) Consejeras y Consejeros
principales, que ejercerán sus funciones por seis (6) años, renovados parcialmente cada tres, dos
miembros en la primera ocasión, tres en la segunda y así sucesivamente. También existen cinco (5)
Consejeras y Consejeros suplentes cuya única función es reemplazar a las y los principales en caso
de ausencia temporal o definitiva, éstos se renovarán de igual forma que las Consejeras y
Consejeros principales.
Las y los Consejeros de este órgano electoral mientras ejerzan sus funciones gozarán de fuero e
inmunidad, no podrán ser privados de su libertad ni procesados penalmente sin autorización del
Pleno del Consejo Nacional Electoral, previo el requerimiento de la sala correspondiente de la Corte
Nacional de Justicia, salvo los casos de delito flagrante, delitos sexuales y de violencia de género.
(art. 19 Código Democracia).
Las faltas o infracciones administrativas de carácter electoral son conocidas y resueltas en una
primera instancia por el Consejo Nacional Electoral, resoluciones que siempre están sometidas al
control jurisdiccional del Tribunal Contencioso Electoral y al control constitucional por parte de la
Corte Constitucional, de ser procedente.
DERECHO
El derecho de participación se ejercita a través de las organizaciones políticas que se encuentran
comprendidas por los partidos políticos, movimientos políticos y alianzas.
ADMINISTRATIVO II
Partidos Políticos
El sistema electoral garantiza la participación de los partidos políticos como mecanismo para
fortalecer la democracia y la formación política de los ciudadanos. El proceso de cambio vivido en
el Ecuador con la entrada en vigencia de la Constitución de 2008, ha afectado a las instituciones

20
de la democracia representativa y en particular a los partidos políticos, produciéndose cambios en
su funcionalidad, legitimidad y representatividad, por lo que se hace necesario analizar la nueva
concepción de los partidos políticos.
Los partidos políticos conforme lo determina la Constitución de la República del Ecuador en su
artículo 108, son organizaciones públicas no estatales de carácter nacional, que constituyen las
expresiones de la pluralidad política del pueblo, sustentadas en concepciones filosóficas, políticas,
ideológicas, incluyentes y no discriminatorias, su estructura y funcionamiento se enmarca en el
principio de participación democrática, por lo que sus directivas y listas de candidatos a las
distintas dignidades de elección popular deben conformarse paritariamente entre hombres y
mujeres y elegirse a través de elecciones primarias o procesos internos.

Movimientos Políticos
Movimiento político es el movimiento social que opera en el área política, puede organizarse a través
de un sólo asunto o conjunto de asuntos, o de un conjunto de preocupaciones compartidas por un
grupo social. En contraste con un partido político un movimiento político no solamente se organiza
para que sus miembros sean elegidos para ocupar cargos en las instituciones de poder político,
sino que también anima a convencer a los ciudadanos y al gobierno para que emprendan acciones
en torno a los asuntos y preocupaciones que son el foco del movimiento. Los movimientos políticos
son expresión de la lucha por el espacio político y sus beneficios. Se organizan como grupos no
estatales dirigidos por sus propias élites. El proceso de construcción de identidad y su
reforzamiento es parte esencial de los movimientos políticos.
Un movimiento político puede tener una dimensión local, regional, nacional, o internacional. Algunos
han intentado cambiar políticas de gobierno, como el movimiento pacifista, el ecologismo y la
antiglobalización. Algunos representan intereses de clase, como el movimiento obrero, que incluye
al socialismo, el comunismo o el anarquismo; otras aspiraciones nacionalistas, o los movimientos
anticolonialistas; o implicar la lucha por la centralización o descentralización del control estatal.
Un movimiento político se caracteriza por su articulación eventual con movimientos sociales, así
como también por expresar o reivindicar alguna causa social, dentro de un funcionamiento de
organización flexible o circunstancial, la cual tiende a ser la convergencia entre las organizaciones
o personas diversas de la sociedad. (Bustos, 2011)
Alianzas y Fusiones de los Partidos y Movimientos Políticos
La alianza se produce cuando dos o más organizaciones políticas se unen a fin de participar en un
determinado proceso electoral, organizaciones que tienen intereses comunes y un propósito similar,
la alianza debe realizarse de conformidad con sus normas internas.

Justicia Electoral
DERECHO
La Función Electoral se encuentra conformada por dos órganos, el Consejo Nacional Electoral y el
ADMINISTRATIVO II
Tribunal Contencioso Electoral, ambos con jurisdicción nacional, autonomía administrativa,
financiera y organizativa para el cumplimiento de sus deberes y atribuciones, el primero tiene
competencias en el ámbito administrativo electoral y el segundo en el ámbito jurisdiccional electoral,
órganos que tienen la obligación constitucional y legal de garantizar el pleno ejercicio de los
derechos de participación y políticos, los cuales se expresan a través de la iniciativa ciudadana y

21
del sufragio, respectivamente, mediante el ejercicio y la aplicación de la denominada justicia
electoral.
La justicia electoral en un sentido jurídico-técnico tiene como principal finalidad garantizar la
regularidad de las elecciones en su etapa pre electoral, electoral y post electoral, mediante la
aplicación de principios constitucionales y legales dirigidos a resolver los diversos conflictos o
controversias electorales.
El mencionado significado estricto de la justicia electoral coincide, en esencia, con la noción de
“contencioso electoral” en un sentido amplio, ya que éste abarca todo tipo de controles, recursos o
reclamaciones electorales contra cualquiera de los actos del procedimiento electoral, esto es, todas
aquellas impugnaciones encaminadas a asegurar la regularidad electoral y no solo las
estrictamente procesales. En definitiva, la justicia electoral hace relación al conjunto de medios de
impugnación (juicios, recursos o reclamaciones) para controlar la regularidad jurídica de los actos
realizados en el procedimiento electoral, con total independencia de los medios de impugnación
correspondientes a la jurisdicción contenciosa ordinaria. (Bustos, 2011)
El Tribunal Contencioso Electoral tiene la atribución de conocer y juzgar en última y definitiva
instancia las infracciones electorales, no así los delitos electorales que en el caso ecuatoriano son
conocidos y juzgados por la jurisdicción ordinaria (juzgados y salas penales). Así mismo es
importante señalar que el control constitucional de las normas relacionadas a la materia electoral,
no es competencia del Tribunal Contencioso Electoral, ya que conforme lo consagra la Constitución
de la República del Ecuador, está atribución le corresponde a la Corte Constitucional. (Bustos,
2011).
Existen competencias que son privativas para el Consejo Nacional Electoral, así como también,
existen competencias que son exclusivas del Tribunal Contencioso Electoral, por ejemplo son
atribuciones privativas del Consejo Nacional Electoral el organizar y dirigir los procesos electorales,
controlar la propaganda electoral y el gasto electoral, así como, conocer y resolver las cuentas que
presenten las organizaciones políticas y los candidatos (art. 219 Código Democracia) .Mientras que
el Tribunal Contencioso Electoral tiene como competencias exclusivas, las de sancionar el
incumplimiento de las normas referentes al financiamiento, propaganda y gasto electoral, así como
conocer y resolver los recursos electorales. (art. 221 Código Democracia).

Reclamaciones, Impugnaciones, Correcciones y Objeciones Electorales

El Capítulo I del Título IV del Código de la Democracia en su artículo 237 y siguientes, trata sobre
las “Instancias Administrativas ante el Consejo Nacional Electoral”, determinando la existencia de
cuatro (4) medios de impugnación en contra de los actos emitidos por el Consejo Nacional Electoral
y sus organismos de gestión desconcentrados: reclamaciones, impugnaciones, objeciones y
correcciones. Las impugnaciones, reclamaciones, correcciones y objeciones electorales en sede
DERECHO
administrativa, constituyen el medio que permite a los actores electorales ejercer su derecho de
acceso a la reconsideración en las controversias que versen sobre materia electoral y cuya
ADMINISTRATIVO II
resolución corresponda al Consejo Nacional Electoral o sus organismos desconcentrados de
gestión electoral. (Bustos, 2011)
El artículo 219 numeral 11 de la Constitución del Ecuador, faculta al Consejo Nacional Electoral para
“conocer y resolver las impugnaciones y reclamos administrativos sobre las resoluciones de los
organismos desconcentrados durante los procesos electorales e imponer las sanciones que

22
correspondan”; norma superior, concordante con la disposición constante en el numeral 14 del
artículo 25 de la Ley Orgánica Electoral, Código de la Democracia, normas que me permiten
concluir que el Consejo Nacional Electoral goza de la atribución de impartir justicia electoral en una
primera instancia y en sede administrativa, sin perjuicio de que sus resoluciones sean conocidas y
resueltas por el Máximo Órgano de Justicia Electoral “Tribunal Contencioso Electoral”.

Reclamaciones Electorales
La reclamación electoral es uno de los medios de impugnación electoral de carácter administrativo.
En términos generales, es un instrumento jurídico previsto dentro de la esfera interna del órgano
electoral administrativo, por el cual los afectados (organizaciones políticas y candidatos) pueden
oponerse a un acto o resolución electoral de naturaleza administrativa, mediante un procedimiento
en que el mismo órgano o autoridad, decide la controversia respectiva.
Las reclamaciones electorales, podrán ser interpuestas por los actores electorales, por tanto, son
los partidos y movimientos políticos a través de sus representantes legales o delegados,
candidatos, candidatas y electores, quienes tienen la legitimación activa para conforme a la ley y el
reglamento presentar el reclamo correspondiente ante la Junta Provincial Electoral respectiva.
(Bustos, 2011)

Impugnaciones Electorales
La impugnación electoral es otro de los medios de impugnación administrativa, a través del cual los
sujetos políticos en ejercicio de sus derechos pueden oponerse a un acto o resolución de naturaleza
electoral, ya sea ante el mismo organismo que expidió el acto o ante el órgano jerárquicamente
superior.
La Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la
Democracia, instituye la impugnación electoral como un medio de impugnación netamente
administrativo procedente en los siguientes casos:
1.- Por inconformidad con los resultados electorales; y,
2.- Por inconformidad con la adjudicación de puestos.
La impugnación electoral podrá ser interpuesta por los representantes legales de los partidos y
movimientos políticos, candidatas y candidatos, en un plazo máximo de cuarenta y ocho horas
contadas a partir de la notificación de los resultados electorales o de la adjudicación de puestos.
La impugnación a los resultados electorales y adjudicación de puestos de las candidaturas a nivel
nacional, serán presentadas ante el Consejo Nacional Electoral y las demás se presentarán en las
respectivas Juntas Provinciales Electorales.
El artículo 238 del Código de la Democracia, establece que las impugnaciones electorales en una
DERECHO
primera instancia administrativa se presentarán ante la Junta Provincial Electoral correspondiente,
la cual en el plazo máximo de dos días procederá a resolverla, en caso de inconformidad con la
ADMINISTRATIVO II
resolución adoptada por la Junta, los sujetos políticos tendrán el derecho de presentar dentro del
plazo de dos (2) días contados a partir de la notificación una impugnación a dicha resolución en
una segunda y definitiva instancia administrativa ante el Consejo Nacional Electoral, sin perjuicio de
interponer el recurso ordinario de apelación ante el Tribunal Contencioso Electoral. Las
impugnaciones deberán ser presentadas por escrito, adjuntando las pruebas y documentos
justificativos, sin los cuales no se aceptará su trámite. Las impugnaciones electorales presentadas

23
ante el Consejo Nacional Electoral y las Juntas Provinciales Electorales serán resueltas en el plazo
máximo de tres (3) días, contados a partir de su recepción.

Correcciones Electorales
La corrección es un medio de impugnación electoral de carácter administrativo, que según el
distinguido iusprocesalista mexicano Héctor Fix Samudio, tiene por objeto la corrección de los actos
o resoluciones administrativas emanadas por los órganos y organismos electorales, cuando sus
términos sean obscuros, ambiguos o contradictorios.
Las correcciones electorales son una creación de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones
Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia, concebidas como un derecho que
tienen todos los actores electorales, para interponer su petición de corrección ante el Consejo
Nacional Electoral o las Juntas Provinciales Electorales, cuando las resoluciones emitidas por esos
órganos, fueran obscuras, no hubieren resuelto alguno de los puntos sometidos a su consideración
o cuando las partes consideren que las decisiones constantes en las resoluciones son nulas.

Objeciones Electorales
La objeción electoral es otro de los medios de impugnación administrativa, por medio del cual los
sujetos políticos en ejercicio de sus derechos pueden oponerse a un acto o resolución de naturaleza
electoral, ya sea ante el mismo organismo que expidió el acto o resolución o ante el órgano
jerárquicamente superior.
Las objeciones electorales se encuentran previstas en el artículo 101 y 103 del Código de la
Democracia, que instituye la objeción electoral como un derecho de los sujetos políticos procedente
en los siguientes casos:
1.- Por inconformidad con las candidaturas presentadas; y,
2.- Por inconformidad con el resultado numérico de los escrutinios.

Recursos y Acciones Contenciosas Electorales

Los recursos y acciones contenciosas electorales son instrumentos jurídicos de naturaleza procesal
previstos constitucional y legalmente para corregir, modificar, revocar o anular las resoluciones
electorales de carácter administrativas o jurisdiccionales cuando éstas adolecen de errores,
deficiencias, inconstitucionalidad o ilegalidad. (Bustos, 2011)
Según el distinguido iusprocesalista mexicano Héctor Fix-Zamudio, los medios de impugnación
electorales de carácter jurisdiccional se clasifican en tres sectores: remedios procesales, recursos
procesales y procesos impugnativos:
Remedios Procesales: Son los instrumentos que pretenden la corrección de los actos o resoluciones
DERECHO
jurisdiccionales ante el mismo órgano del cual emanaron.
Recursos Procesales.- Son aquellos instrumentos que se pueden interponer dentro del mismo juicio,
ADMINISTRATIVO
generalmente ante un órgano jurisdiccional superior, contra violaciones cometidas en II
el propio
proceso o en el fondo de las resoluciones jurisdiccionales respectivas.
Procesos impugnativos.- Son los instrumentos que dan lugar a un verdadero proceso diverso al
procedimiento en el cual se dictó la resolución que se impugna; a diferencia de lo que ocurre con
los recursos procesales, donde el órgano jurisdiccional de segundo grado continúa un juicio ya

24
iniciado, en los procesos impugnativos con anterioridad sólo existe un procedimiento de carácter
administrativo, en el cual no hay un órgano imparcial que decida la controversia entre las partes por
medio de un proceso jurisdiccional de carácter contradictorio.

Recursos Contencioso Electorales

El artículo 268 del Código de la Democracia establece que el Tribunal Contencioso Electoral es
competente para conocer y resolver lo siguiente:
1. Recurso subjetivo contencioso electoral.
2. Acción de queja.
3. Recurso excepcional de revisión.
4. Infracciones electorales.
5. Consultas de remoción de autoridades de los gobiernos autónomos descentralizados.
6. Recursos horizontales y verticales referentes a sus sentencias, autos y resoluciones.
Como el principal recurso contencioso electoral el artículo 269 del Código de la Democracia
determina que el recurso subjetivo contencioso electoral es aquel que se interpone en contra de las
resoluciones o actos de la administración electoral por decisiones en las que se lesionen los
derechos de participación de los ciudadanos, las candidatas y candidatos u organizaciones
políticas; y, por conflictos internos de las organizaciones políticas y por las resoluciones que
adoptan sus organismos directivos, cuando desconocen un derecho particular o lesionan un bien
jurídicamente protegido.

Participación Ciudadana y Control Social

(Moncayo, 2020) La participación ciudadana es entendida como el derecho a la intervención y toma
de decisiones de la ciudadanía en el manejo de los recursos del Estado. Es también, por tanto, una
obligación del aparato estatal, el cual debe garantizar los mecanismos democráticos para propiciar
las condiciones para que la voz y las propuestas de la gente lleguen a todos los ámbitos de
gobierno. No obstante, es un concepto que se ha construido desde lo socio-histórico, ya que la
participación de la ciudadanía en los temas de la Administración pública viene desde finales del
siglo xviii, en el momento en que, en la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano,
en su artículo 6, se enuncia que “La ley es expresión de la voluntad de la comunidad. Todos los
ciudadanos tienen derecho a colaborar en su formación, sea personalmente, sea por medio de sus
representantes […]” (Asamblea Nacional Francesa, 1979).

Si bien, la participación ciudadana puede ser conceptualizada de diversas formas, para el caso y
DERECHO
contexto socio-histórico ecuatoriano se le entenderá como: “El resultado de un proceso en
construcción a partir de un recorrido histórico, fruto de la organización y movilización de las
ADMINISTRATIVO II
personas, pueblos y grupos sociales diversos, en búsqueda de mejorar sus condiciones de vida y
de incidir en la vida social y política del país (Carrera, 2015).
A partir de la aprobación de la Constitución de la República en el 2008, la FTCS, y en especial el
CPCCS, se constituye en una institución que supervisa los entes de control así como los
mecanismos de participación creados por parte de la ciudadanía sobre las actuaciones del poder

25
estatal. El organismo encargado de coordinar y viabilizar la existencia de esta Quinta función del
Estado es el CPCCS. Este organismo tiene por objetivo velar que las demás funciones del Estado
actúen en función de los intereses de la ciudadanía y por lo tanto los miembros que integren esta
función deberían estar vinculados y ser representantes de la ciudadanía. (Morales, 2014).
El inciso 2, del artículo 204 de la Carta Magna, establece que la FTCS promoverá e impulsará el
control de las entidades y organismos del sector público y de las personas naturales o jurídicas del
sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los
realicen con responsabilidad, transparencia y equidad; fomentará e incentivará la participación
ciudadana; protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevendrá y combatirá la
corrupción.
El inciso 3, del artículo 204 de la Constitución, define que la FTCS estará conformada por el Consejo
de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del
Estado y las superintendencias.
El artículo 206 dispone que los titulares de las entidades de la FTCS conformarán una instancia de
coordinación, cuyas atribuciones y deberes, además de los determinados en la citada disposición
constitucional, serán los que establezca la ley.
1) Formular políticas públicas de transparencia, control, rendición de cuentas, promoción de la
participación ciudadana y prevención y lucha contra la corrupción.
2) Coordinar el plan de acción de las entidades de la Función, sin afectar su autonomía.
3) Articular la formulación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.
4) Presentar a la Asamblea Nacional propuestas de reformas legales en el ámbito de sus
competencias.
5) Informar anualmente a la Asamblea Nacional de las actividades relativas al cumplimiento de sus
funciones, o cuando esta lo requiera.
La Ley Orgánica de la Función de Transparencia y Control Social es el instrumento que regula la
estructura institucional y funcionamiento de la FTCS y de su Comité de Coordinación. Se publicó en
el Suplemento del Registro Oficial No. 53, de 7 de agosto de 2013.
A continuación, se ilustra la estructura orgánica de la Función de Transparencia y Control Social:

DERECHO
ADMINISTRATIVO II

26
 Fuente: (Carrera, 2015) en relación al artículo 204 CRE.

Consejo de participación ciudadana y control social.

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social es una de las instituciones de mayor
relevancia en la función de transparencia y Control Social, tiene como una de sus principales tareas
la designación de varias de las más altas autoridades del Estado, entre ellas, al Fiscal General del
Estado, Contralor General del Estado, Procurador General del Estado y miembros del Consejo de
la Judicatura.
La Constitución menciona en su artículo 208 cuales son los deberes y atribuciones del CPCCS, las
cuales básicamente se pueden dividir en cuatro áreas, la primera se refiere a la promoción de la
participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación
ciudadana. La segunda tiene que ver con el establecimiento de mecanismos de rendición de
cuentas de las instituciones y entidades del sector público, la tercera está relacionada con todo el
proceso de investigación, emisión de informes, participar en la parte procesal sobre actos u
omisiones que afecten a la participación ciudadana o genere corrupción y la cuarta área tiene que
ver con la elección de autoridades que la Constitución establece para el CPCCS. (Carrera, 2015)
El CPCCS ha desarrollado diferentes instrumentos para cumplir con cada una de sus funciones,
posee una escuela de formación ciudadana la misma que funciona en forma presencial así como
en Internet. (Carrera, 2015)
Los principales mecanismos de participación ciudadana son:
- Veedurías ciudadanas DERECHO
- Revocatoria de Mandato
- Audiencias públicas ADMINISTRATIVO II
- Proyectos de Iniciativa Popular Normativa
- Consultas Populares
Base legal para la designación de autoridades de Control a través de Comisiones
Artículo 208 CRE, artículo 55, LOCPCCS. Disposición transitoria segunda, LORLOCPCCS

27
 - Contraloría General del Estado.
- Fiscalía General del Estado.
- Defensoría Pública.
- Defensoría del Pueblo.
- Vocales del Consejo Nacional Electoral.
- Jueces del Tribunal Contencioso Electoral.
Artículo 8, Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, artículo 5, Mandato para el
Concurso de Selección y Designación de los Miembros Principales y Suplentes, por los Afiliados
Activos y Jubilados, al Directorio del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social,
Resolución No. PLE-CPCCS-T-O-190-05-12-2018, de 5 de diciembre de 2018. Mandato
Reformatorio al Mandato para el Concurso de Selección y Designación de los Miembros Principales
y Suplentes, por los Afiliados Activos y Jubilados, al Directorio del Banco del Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social, Resolución No. PLE-CPCCS-T-E-216-19-12-2018, de 19 de diciembre de
2018:
- Miembros Principales y Suplentes de los Afiliados Activos y Jubilados al Directorio del Banco
del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
Artículo 33, Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria, artículo 5, Mandato para el
Concurso Público de Méritos y Oposición para la Selección y Designación de las y los Miembros
Principales y Suplentes de la Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria,
Resolución No. PLE-CPCCS-T-E-205-19-12-2018, de 19 de diciembre de 2018:
- Miembros Principales y Suplentes de la Conferencia Plurinacional e Intercultural de
Soberanía Alimentaria

Base legal para la designación de autoridades de Control a través del Pleno del
CPCCS
El pleno del CPCCS lleva a cabo los procesos de nominación de la Procuraduría General del Estado
(arts. 208 y 236 CRE y art. 5, LOCPCCS) y de las diversas Superintendencias (arts. 208 y 213 CRE
y art. 5, LOCPCCS). Estos procesos serán llevados por comisiones conformadas por los delegados
del pleno del CPCCS y en donde solo podrán participar los ciudadanos que el presidente, máxima
autoridad de la Función Ejecutiva, envié por ternas, las cuales deben cumplir con los requisitos
exigidos por la Constitución y la ley (art. 68, LOCPCCS)
Adicionalmente, este pleno lleva a cabo el proceso de nominación de los vocales del Consejo de la
Judicatura (arts. 208 CRE y art. 5, LOCPCCS). Este proceso es llevado a través de comisiones
conformadas por los delegados del CPCCS, y en donde solo podrán participar los ciudadanos que
la Corte Nacional de Justicia, la Fiscalía General del Estado, el Defensor Público, la Función
Ejecutiva y la Función Legislativa envíen por ternas, las cuales deben cumplir con los requisitos
exigidos por la Constitución y la ley. DERECHO
ADMINISTRATIVO II

28
UNIDAD 3
COOTAD y Organización Territorial
Generalidades y Organización Territorial
El principio de legalidad
La sumisión de la Administración a la Ley se realiza en virtud del principio de la legalidad.
STASSINOPOULOS distingue entre el principio de legalidad en sentido amplio y en sentido estricto.
El principio de legalidad strictu sensu se refiere a la llamada “reserva de ley”, según la cual, existen
materias específicas, Por otra parte, el principio de legalidad en sentido amplio norma temas
adicionales a aquellos señalados en la reserva de ley, sobre materias especiales, contempladas en
normas generales de la Constitución “que consagran la separación formal u orgánica de funciones
determinando las tareas que incumben a cada categoría de órganos”. (Pérez, 2013)
De una manera más genérica se pueden resumir estos principios desde un enfoque negativo y
desde un enfoque positivo. Él significado negativo, según DÍEZ, implica que los actos normativos
administrativos no pueden contradecir la ley formal ni, cabe añadir, tampoco contradecir la
Constitución. Los actos administrativos no pueden contradecir las normas antes citadas y los
órganos públicos no pueden obrar fuera de la competencia que tienen atribuida. Finalmente, la
Administración no puede desarrollar su actuación en violación con los principios generales de
Derecho. Positivamente, el principio de legalidad se manifiesta en el deber de la Administración de
respetar la “reserva de ley”, debiendo intervenir en tales asuntos como la libertad, la propiedad, la
tributación, las penas, solamente conforme a la ley, dentro del ámbito “ de la zona denominada de
reserva legal”. Corresponde a la Administración en todos sus actos “respetar los principios de
justicia material”. El legislador puede habilitar la Administración para la expedición de reglamentos
delegados o de actuaciones particulares determinadas. “La habilitación para los primeros no
autoriza a realizar los segundos y viceversa”. (Pérez, 2013)

La teoría del órgano

La competencia, se refiere básicamente a las atribuciones y funciones de órganos y entidades
públicas. Estas últimas son tales por ostentar una personalidad jurídica de derecho público. En
cambio, el concepto de órgano puede estar o no atribuido a una persona jurídica; pero los
funcionarios de esa entidad, también son considerados como órganos, para efectos del ejercicio
de la competencia. (Pérez, 2013)
De acuerdo con la teoría, los órganos se clasifican en primarios y secundarios: “Órganos
DERECHO
secundarios son aquellos que se encuentran, con respecto a otro, en relación orgánica y lo
representan de una manera inmediata. Él órgano primario representado, sólo puede exteriorizar su
ADMINISTRATIVO II
voluntad mediante el órgano secundario, y la voluntad de éste debe ser considerada como voluntad
inmediata del órgano primario”. Así, los Parlamentos, cualesquiera que sean la forma como se los
elija, son órganos inmediatos, pero secundarios. Su voluntad vale como voluntad del pueblo: esto
es como voluntad de órgano primario que representa. (Pérez, 2013)

29
La distribución de competencias entre los varios órganos de la Administración Pública constituye
una actividad básica de la organización. Existen dos razones fundamentales para distribuir las
funciones entre el Estado y la pluralidad de entidades públicas: En primer lugar, por el principio de
la división del trabajo. El otro motivo es que los claros límites de los campos de acción de las
dependencias y entidades públicas constituyen una garantía para los “administrados”. (Pérez,
2013)

Competencia
La competencia es el conjunto de funciones que un agente puede ejercer legítimamente. Así, el
concepto de “competencia” da la medida de las actividades que corresponden a cada órgano
administrativo de acuerdo al ordenamiento jurídico. La competencia resulta la aptitud legal de obrar
del órgano administrativo.
El COOTAD en su artículo 113 define a la competencia señalando:
Art. 113.-Competencias.- Son capacidades de acción de un nivel de gobierno en un sector.
Se ejercen a través de facultades. Las competencias son establecidas por la Constitución, la
ley y las asignadas por el Consejo Nacional de Competencias.
En los artículos 114 y 115 del COOTAD, se establece la diferencia entre la competencia exclusiva
y competencia recurrente. En la primera, la titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno de
acuerdo con la Constitución y la ley, y cuya gestión puede realizarse de manera concurrente entre
diferentes niveles de gobierno; mientras que en la competencia recurrente la titularidad
corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o materia, por lo tanto, deben
gestionarse obligatoriamente de manera concurrente.
Se discute en la doctrina si las competencias se asignan solamente por ley formal o si también
pueden atribuirse reglamentariamente. La mayor parte de los autores se inclinan por esta última
tesis. Mas, la Norma Suprema Ecuatoriana determina que solo la Constitución y la ley pueden
asignar competencias:
Art. 226.- Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o
servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán
solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y en la

La Constitución en su artículo 269 atribuye a un órgano colegiado interinstitucional la facultad de

transferir competencias a los gobiernos autónomos descentralizados, así como competencias
adicionales y residuales que se consagra en el artículo 117 del COOTAD, con la creación del
Consejo Nacional de Competencias. (Pérez, 2013)

Competencias exclusivas
DERECHO
Como se señaló anteriormente, el artículo 114 ADMINISTRATIVO II
del COOTAD la titularidad de la competencia
exclusiva corresponde a un solo nivel de gobierno de acuerdo con la Constitución y la ley, y cuya
gestión puede realizarse de manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno. Ésta
concurrencia comprende especialmente la prestación de servicios públicos. La Constitución
también se refiere a las “actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos
niveles de gobierno”, sin especificarlas. (Pérez, 2013)

30
Un ejemplo de competencias exclusivas se concibe a través de los límites territorial según lo
previsto en el artículo 127 del COOTAD, que señala:
Todas las competencias exclusivas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados se ejercen
exclusivamente en sus respectivas circunscripciones territoriales. Cuando en una
determinada circunscripción territorial se deba emplazar y construir una infraestructura o
un equipamiento que por su naturaleza esté destinado a atender a una población mayor
que la de esa circunscripción, se coordinará con los niveles de gobierno que sean titulares de
la misma competencia en esa zona de influencia.
La concurrencia autorizada en la Constitución y en el COOTAD para las competencias
denominadas exclusivas, incurre en la misma ambigüedad que ha señalado la doctrina en España,
citando el Tribunal Constitucional, que se ha pronunciado en el sentido que “dos competencias
calificadas al mismo tiempo de exclusivas ‘están llamadas objetiva y necesariamente a ser
concurrentes”, dando lugar en la práctica a exclusividades “plenas”, “parciales” y “compartidas”.
Asimismo, la figura de competencia sobre legislación “de bases” y “de desarrollo” tiene diferentes
interpretaciones en sistemas federales europeos, que aplican los conceptos de “legislación marco”
y “legislación de desarrollo”. (Pérez, 2013)
Competencias privativas
El COOTAD en el artículo 110, establece los sectores privativos y determina:
Art. 110.-Sectores privativos.-Son aquellos sectores en los que, por su naturaleza estratégica
de alcance nacional, todas las competencias y facultades corresponden exclusivamente al
gobierno central, y no son descentralizables.
Son sectores privativos la defensa nacional, protección interna y orden público las relaciones
internacionales; las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y
monetaria; de comercio exterior: y de endeudamiento externo.
Pérez señala que el COOTAD contempla la construcción de “sistemas sectoriales”, como “áreas de
intervención y responsabilidad que desarrolla el listado”. Estos “sectores” pueden ser “privativos,
estratégicos y comunes”. Se definen como sectores privativos los que “corresponden
exclusivamente al gobierno central, y no son descentralizables”. Su “rectoría” es una facultad del
“gobierno central” (art. 116 COOTAD) y no procede la gestión concurrente (art. 126 COOTAD).

Competencias concurrentes
El artículo 115 del COOTAD, señala:

DERECHO
Art. 115.-Competencias concurrentes.-Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios
niveles de gobierno en razón del sector o materia, por lo tanto deben gestionarse
obligatoriamente de manera concurrente. ADMINISTRATIVO II
Su ejercicio se regulará en el modelo de gestión de cada sector, sin perjuicio de las
resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para evitar
o eliminar la superposición de funciones entre los niveles de gobierno. Para el efecto se
observará el interés y naturaleza de la competencia y el principio de subsidiariedad.

31
Del artículo 129 al 148 del COOTAD, normativamente se desagrega las competencias
constitucionales en los diferentes niveles de gobierno en los temas de vialidad, tránsito y transporte,
gestión de la cooperación internacional, gestión de cuencas hidrográficas, riego, fomento de la
seguridad alimentaria y de actividades productivas y agropecuarias, gestión ambiental, incluyendo
otorgamiento de licencias ambientales y gestión de desechos, prestación de servicios públicos,
infraestructura y equipamientos físicos de salud y educación, formar y administrar catastros
inmobiliarios, gestión de riesgos, explotación de materiales de construcción, registro de la
propiedad, otorgamiento de personalidad jurídica a organizaciones sociales, preservación,
mantenimiento y difusión del patrimonio cultural, de infraestructura física, equipamientos y espacios
públicos de la parroquia rural, de promoción de la organización ciudadana y vigilancia de la
ejecución de obras y calidad de los servicios públicos, hábitat y vivienda y protección integral a la
niñez y adolescencia.
El principio de la concurrencia resulta especialmente aplicable en la prestación de servicios
públicos, lo que se podría contemplar en un “convenio”, cuando la titularidad de la prestación del
servicio público pertenece a otro “nivel”. La excepción son los denominados “sectores privativos”.
(art. 126 COOTAD)
La Constitución de la República sobre el manejo concurrente del sistema público de registro de la
propiedad, señala:
Art. 265.- El sistema público de registro de la propiedad será administrado de manera
concurrente entre el Ejecutivo y las municipalidades.
Competencias adicionales
Según el artículo 149 del COOTAD, se establece:
Art. 149.-Competencias adicionales.-Son competencias adicionales aquellas que son parte
de los sectores o materias comunes y que al no estar asignadas expresamente por la
Constitución o este Código a los gobiernos autónomos descentralizados, serán transferidas
en forma progresiva y bajo el principio de subsidiariedad, por el Consejo Nacional de
Competencias, conforme el procedimiento y plazo señalado en este Código.
El COOTAD conceptúa como competencias adicionales las que “son parte de los sectores o
materias comunes” y no han sido asignadas expresamente a los denominados GADs por la
Constitución o el COOTAD (art. 119 literal c) COOTAD).
Éstas competencias serían “transferidas en forma progresiva y bajo el principio de subsidiariedad,
por el Consejo Nacional de Competencias”.

Competencias residuales
DERECHO
Según Pérez, las competencias residuales son las que no constan asignadas ni al Gobierno central
ni a los denominados GADs en la normativa jurídica ecuatoriana. Se atribuye al Consejo Nacional
ADMINISTRATIVO II
de Competencias su asignación a los GADs, con excepción de las competencias “que por su
naturaleza no scan susceptibles de transferencia.
El artículo 269.4 de la Constitución de la República señala:

32
 Art. 269.- El sistema nacional de competencias contará con un organismo técnico
conformado por un representante de cada nivel de gobierno, que tendrá las siguientes

4. Asignar las competencias residuales a favor de los gobiernos autónomos descentralizados,

excepto aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles de transferencia.
El artículo 150 del COOTAD, señala:
Art. 150.-Competencias residuales.- Son competencias residuales aquellas que no están
asignadas en la Constitución o en la ley a favor de los gobiernos autónomos
descentralizados, y que no forman parte de los sectores estratégicos, competencias privativas
o exclusivas del gobierno central. Estas competencias serán asignadas por el Consejo
Nacional de Competencias a los gobiernos autónomos descentralizados, excepto aquellas
que por su naturaleza no sean susceptibles de transferencia, siguiendo el mismo
procedimiento previsto en este Código.

Competencias delegadas
La Ley autoriza expresamente la delegación de competencias de los GADs, sin perder su titularidad
y requiere un “acto normativo del órgano legislativo correspondiente y podrá ser revertida de la
misma forma y en cualquier tiempo”, siendo necesaria la suscripción de “un convenio que contenga
los compromisos y condiciones” respectivas. El gobierno central podrá delegar la prestación de
servicios públicos a los GADs. Esta delegación no es delegable. (Pérez, 2013). El artículo 279 del
COOTAD, señala:
Art. 279.-Delegación a otros niveles de gobierno.-Los gobiernos autónomos descentralizados
regional, provincial, metropolitano o municipal podrán delegar la gestión de sus
competencias a otros niveles de gobierno, sin perder la titularidad de aquellas. Esta
delegación requerirá acto normativo del órgano legislativo correspondiente y podrá ser
revertida de la misma forma y en cualquier tiempo.
Para esta delegación las partes suscribirán un convenio que contenga los compromisos y
condiciones para la gestión de la competencia.
Ningún nivel de gobierno podrá delegar la prestación de servicios públicos que le hubiere
delegado otro nivel de gobierno. Los gobiernos autónomos descentralizados podrán recibir
delegaciones de servicios públicos desde el gobierno central para lo cual, este último,
entregará la asignación económica necesaria para la prestación del servicio.

Consejo Nacional de Competencias DERECHO

ADMINISTRATIVO II
El artículo 269 de la Constitución determina como organismo técnico conformado por un
representante de cada nivel de gobierno, que en el artículo 117 del COOTAD se denomina Consejo
Nacional de Competencias (CNC).
Sus principales funciones son la transferencia de competencias exclusivas a los GADs que no las
hayan asumido inmediatamente por falta de capacidad operativa (art. 269.1 CRE) la determinación
de gestión de competencias concurrentes (art. 269.3 CRE) y de las competencias no asignadas

33
todavía, como las “adicionales” y las “residuales”, así como la conformación de una “comisión
técnica de costeo” de los recursos económicos y financieros necesarios para la asunción de las
competencias que se transfieren, cuyo informe es “vinculante”. Actúa en los conflictos de
competencias entre niveles de gobierno, incluyendo la dirimencia en caso de superposición de
competencias. (art. 269.5 CRE)
Las primeras transferencias de competencias que ha estructurado el Consejo Nacional de
Competencias (CNC) versan sobre tránsito y transporte a los municipios y sobre riego y drenaje, a
favor de gobiernos provinciales.

Conflicto de competencias
Según el artículo 119 literal n) del COOTAD, corresponde al CNC, resolver en sede administrativa
los conflictos de competencias que surjan entre los distintos niveles de gobierno, de conformidad
con la Constitución y este Código.
En este asunto de los conflictos de competencia debe considerarse también los denominados
“conflictos negativos”, es decir cuando la discrepancia versa entre dos niveles de gobierno, que
arguyen no tener obligación de asumir una tarea que no es de su competencia, en perjuicio de la
población involucrada. (Pérez, 2013).

Gobiernos Autónomos Descentralizados

Es preciso partir de la acepción jurídica de autonomía, que se encuentra reconocida por la
Constitución de la República en el artículo 3 numeral 6 y específicamente al campo que nos ocupa
se hace referencia en su artículo 238, que señala:
Art. 238.- Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política,
administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad,
equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio
de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los
concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos
regionales.
Por ello, es importante reconocer que no solo los GADs gozan de autonomía reconocida en la
Constitución, pues existe en la estructura del Estado entidades y empresas autónomas según la
Carta Magna, que dependen del Gobierno Central o no, como los GADs, las funciones del estado,
las superintendencias, las instituciones de educación superior públicas entre otras.

DERECHO
Pérez, señala que el máximo grado de autonomía en el Ecuador corresponde a las universidades,
después de los gobiernos autónomos descentralizados, que gozan de “autonomía política”. Estas
ADMINISTRATIVO II
instituciones, por la forma como integran sus consejos, nombran sus directivos, aprueban sus
presupuestos, administran sus recursos y manejan su personal, se las podría llamar en realidad
autónomas. En el uso de los fondos públicos, sin embargo, también están sujetas al control de la
Contraloría General del Estado.

Características de la autonomía

34
(Pérez, 2013) En el derecho privado, la voluntad de las personas jurídicas se expresa por el cuerpo
que la ley designa para el efecto, llámese este: junta de socios o de accionistas de compañías,
“sala” de las corporaciones, colección de individuos de las fundaciones. En el caso del Estado o
de los gobiernos autónomos descentralizados, la voluntad de estas entidades públicas es la
voluntad de sus autoridades (Presidente de la República, o alcaldes) elegidas por voluntad popular,
única fuente de la soberanía (Art. 1 de la Constitución).
(Pérez, 2013) La denominación de autonomía, según BORJA y BORJA “es una clase de
descentralización estatal; si se dice que una entidad es autónoma, se está afirmando que tiene el
carácter de estatal” — es más apropiada cuando se entiende en su correcta acepción y no se
interpreta como independencia de todo control, autoridad o tutela. En el derecho público
ecuatoriano, se denomina “adscripción” una cierta medida de control o de tutela de la
Administración Pública y del Estado, vigilancia pública más estrecha que la que el Estado ejerce
sobre las instituciones que gozan de “autonomía” —que, no obstante, su nombre, está igualmente
sujeta al control de las instituciones respectivas, pero en un grado menor —en el caso de las
entidades autónomas de la Administración Pública. Las otras entidades autónomas están sujetas al
control de sus cuentas y a las leyes generales de personal, de contratación y de manejo de personal
que aplican a todo el sector público, con las excepciones que expresamente establezcan sus leyes
de creación u otras leyes, así como al control político de la Asamblea Nacional.
Normativamente, todas las entidades y empresas autónomas están sujetas a las leyes Orgánica de
Servicio Público (LOSEP), Orgánica de la Contraloría General del Estado, Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública, Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas, y Orgánica de la
Procuraduría General del Estado.
La ex Corte Suprema de Justicia, Sala de lo Contencioso Administrativo en Gaceta Judicial. Año
CIII. Serie XVII. No. 8. Página 2570, se ha pronunciado sobre la autonomía y descentralización
señalando:
La autonomía es la facultad de decidir en última y definitiva instancia sobre las materias
que son de su competencia, pero, desde luego, sujetándose a las disposiciones de las normas
legales y reglamentarlas vigentes, en consecuencia, la autonomía no da lugar a actos
discrecionales, ni menos aún arbitrarios. El concepto de descentralización administrativa
está ligado íntimamente al de autonomía administrativa. La figura de autonomía
administrativa está suficientemente desarrollada en el Derecho Público Ecuatoriano y
consiste en la característica de una entidad pública a la cual se han descentralizado
competencias determinadas expresamente en una ley, sometida a la tutela del Gobierno
Central, con objetivos que pueden ser de formulación e implementación, de políticas
públicas, ejecución de obras y prestación de servicios, que realizan su propio manejo de
DERECHO
personal, presupuestario y contractual. Su presupuesto es diferente del presupuesto general
del Estado. El ejecutivo no ejerce un poder de jerarquía sino de tutela sobre estas entidades
ADMINISTRATIVO II
públicas, principalmente a través de su directorio institucional, en la supervisión de sus
actividades. Adicionalmente, la autonomía no exime a la entidad pública autónoma de la
sujeción a las normas constitucionales y jurídicas nacionales y a los controles de legalidad
ejercido por organismos especializados de control del Estado

35
Sobre los límites de la autonomía la extinguida Corte Suprema de Justicia ha determinado:

autonomía (Art. 75 de la Constitución Política del Estado), concordante con lo anterior el

Art. 5 de la Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas reconoce y garantiza la autonomía
universitaria y el Art. 1 de los estatutos de la Universidad Central del Ecuador ratifican que
la institución es una persona jurídica autónoma de derecho público, pero no por ello se va
a malinterpretar esta autonomía. En consecuencia, es menester analizar el alcance de esta
autonomía, y para ello se debe razonar en el sentido de que el Estado Ecuatoriano como tal
es el soberano, y mediante su ordenamiento jurídico en la más alta cúpula esta la
Constitución Política y luego en segundo orden las leyes vigentes, las cuales en una u otra
forma conceden diversas autonomías entre ellas a las universidades y escuelas politécnicas,
pero sin lugar a duda tales facultades no les constituyen en organismos soberanos, o sea que
pueden imponer sus voluntades al margen de la normatividad vigente en Ecuador. Entonces
es indispensable señalar los límites de la autonomía, la cual consiste en la facultad de decidir
en última instancia y sin apelación sobre los asuntos que le conciernen. Mas, tal facultad de
decisión siempre estará sometida al marco legal vigente, ya que no existe en el estado de
derecho institución alguna, por alta que ésta fuera que pueda adoptar decisiones válidas al
margen de lo que ordena la ley. Si bien es cierto que el H. Consejo Universitario de la
Universidad Central es la máxima autoridad de este organismo autónomo, más por ello de
ninguna manera está autorizado para adoptar resoluciones al margen de lo que dispone la
ley, a la cual, en ejercicio del principio de legalidad, se halla sometido. En consecuencia,
jamás puede adoptar decisiones válidas que vulneren los derechos establecidos por la
Constitución y las leyes y menos pretender absurdamente que tales decisiones modifiquen o
reformen las disposiciones constitucionales legales y reglamentarias de vigencia
(Expediente de Casación 393 Registro Oficial 49 de 27-mar.-2003)

Autonomía política, administrativa y financiera

El artículo 5 del COOTAD, señala:
La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos
descentralizados y regímenes especiales prevista en la Constitución comprende el derecho y
la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos
de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su
responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes.
Esta autonomía se ejercerá de manera responsable y solidaria. En ningún caso pondrá en
DERECHO
riesgo el carácter unitario del Estado y no permitirá la secesión del territorio nacional.

ADMINISTRATIVO II
La entidad descentralizada en uso de su autonomía administrativa, tiene la más amplia
discrecionalidad para cumplir y aplicar las leyes por las cuales han sido creadas y las normas
generales del derecho público. Así, estas entidades descentralizadas carecen de facultades para
emprender actividades no contempladas específicamente en dichas normas.

36
Autonomía política
Es característica de la autonomía política la posibilidad de determinar y diseñar sus propios
objetivos y metas, es decir crear sus propias competencias, establecer tributos propios, tipificar
infracciones e imponer sanciones a los transgresores. Es lo que CARRE DE MALBERG llama “la
competencia de la competencia”. (Pérez, 2013)
El artículo 5 inciso segundo del COOTAD, señala:
La autonomía política es la capacidad de cada gobierno autónomo descentralizado para
impulsar procesos y formas de desarrollo acordes a la historia, cultura y características
propias de la circunscripción territorial. Se expresa en el pleno ejercicio de las facultades
normativas y ejecutivas sobre las competencias de su responsabilidad; las facultades que de
manera concurrente se vayan asumiendo; la capacidad de emitir políticas públicas
territoriales; la elección directa que los ciudadanos hacen de sus autoridades mediante
sufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la participación ciudadana.
Para Pérez, la “autonomía política” delineada en el COOTAD, no concuerda con los criterios
doctrinales y que de la forma en que se define esta autonomía política se confunde con la autonomía
administrativa, con la excepción de la acertada alusión a de la “elección directa de los ciudadanos
(...) de sus autoridades mediante sufragio universal, directo y secreto”, que sí es una de las
características de la autonomía política.
Autonomía administrativa
El artículo 5 inciso tercero del COOTAD, determina:
La autonomía administrativa consiste en el pleno ejercicio de la facultad de organización y
de gestión de sus talentos humanos y recursos materiales para el ejercicio de sus
competencias y cumplimiento de sus atribuciones, en forma directa o delegada, conforme a
lo previsto en la Constitución y la ley.

Autonomía financiera
El artículo 5 inciso cuarto del COOTAD, determina:
La autonomía financiera se expresa en el derecho de los gobiernos autónomos
descentralizados de recibir de manera directa predecible, oportuna, automática y sin
condiciones los recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto General
de Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus propios recursos, de
acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley.
DERECHO
Los principios que guían la distribución de los recursos del Estado son la solidaridad, la
ADMINISTRATIVO II
subsidiariedad y la equidad territorial, que se definen en el artículo 3 del COOTAD. En virtud del
principio de solidaridad, es deber del Estado, en todos los niveles de gobierno, redistribuir y
reorientar los recursos y bienes públicos para compensar las inequidades entre circunscripciones
territoriales; garantizar la inclusión, la satisfacción de las necesidades básicas y el cumplimiento del
objetivo del buen vivir. Según el COOTAD, el principio de subsidiariedad supone privilegiar la
gestión de los servicios, competencias y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más

37
cercanos a la población, con el fin de mejorar su calidad y eficacia y alcanzar una mayor
democratización y control social de los mismos. En virtud de este principio, se prohíbe al gobierno
central ejercer competencias que puedan ser cumplidas eficientemente por los niveles de gobierno
más cercanos a la población, salvo en caso de deficiencias, omisiones, desastres naturales o
paralizaciones, casos en los cuales el gobierno central, de modo supletorio y temporal, puede
hacerse cargo de las competencias indebida o inadecuadamente cumplidas. (Benalcázar, 2013)
El artículo 272 de la Constitución de la República determina los criterios para la distribución de los
recursos de los GADs.
El artículo 274 CRE y 189 literal c) del COOTAD prevé la participación en los ingresos del Estado
por generación, explotación o industrialización de los beneficios económicos de los recursos
naturales no renovables generados en su territorio.
Así también cuando un GAD asuma una competencia se debe contar con los recursos para cumplir
con la atribución asumida, según lo dispone el artículo 273 CRE y 189 literal b) del COOTAD.
Por otra parte, la generación de ingresos a través los tributos es una potestad legal reconocida en
el COOTAD, que se enmarca en la autonomía financiera, para suministrar su propia autonomía
política y financiera, de conformidad con lo previsto en el artículo 490 y 491 del COOTAD. Sin
embargo, según Pérez al citar a Arroba Salvador señala que solo hay dos provincias en el país que
podrían ser “autofinanciables”, Pichincha y Guayas, el resto de provincias al implantar este tipo de
economía (autogestión) equivaldría a condenar a la miseria, por lo que el gobierno central aún
mantiene ese protagonismo en la repartición de las rentas.

Municipio
Para Soler, se puede formar dos conceptos del municipio: como organismo natural y como Estado.
Al estudiarlo bajo el primer concepto, los elementos inmediatos que le constituyen son las familias,
que al hallarse sometidas de una manera continua a las mismas influencias naturales y establecerse
cruzamientos de generaciones, necesariamente ha de producirse una comunicación permanente
entre todas ellas, de cuyo mutuo cambio de ideas y afectos, unido a la identidad de intereses, nace
un espíritu común, ese principio de unidad que distingue a toda sociedad de la mera agrupación.
Además de este elemento moral, llamado vecindad, existe en el municipio otro elemento, que es el
territorio. (Soler, 2015).
La idea de territorio no lleva consigo la de propiedad, pues un municipio puede no tener propiedad
o tenerla en el término o territorio de otro municipio; el territorio solo implica la idea de la extensión
hasta donde llega la jurisdicción propia del municipio. Vemos, pues, que estos dos elementos,
vecindad y territorio, son los que constituyen la razón de su naturaleza. No es, pues, el municipio
una mera demarcación administrativa, sino una sociedad natural, una personalidad con finalidad
DERECHO
propia. La vida [municipal] se revela por hechos de religión, de ciencia, de arte; en una palabra,
cumple todos los fines humanos y, por tanto, es una sociedad total (Soler, 2015).
ADMINISTRATIVO II
Soler define entonces al municipio como “la persona social total constituida por familias que, unidas
por la vecindad, viven en un lugar determinado”.

38
UNIDAD 4
Procedimientos Administrativos

Imagen: Moreta, 2019.

(Granda, 2019) Los criterios doctrinales que definen el procedimiento administrativo, al respecto
ZAVALA, lo considera una sucesión cronológica y ordenada de actos a través del cual se ejerce la
actividad de la Administración Pública y que genera determinadas consecuencias jurídicas. Por su
parte, DROMI analiza que constituye una herramienta para gobernar, controlar y ejercer el poder
sujeto a la legalidad y a garantizar los medios procesales a los administrados y es el hilo conductor
que va encauzando los actos derivados de los órganos de poder público, para materializar y
expresar jurídicamente la voluntad administrativa.
El procedimiento administrativo constituye un grupo de reglas estipuladas en la ley, que determinan
el desenvolvimiento de los actos de índole administrativa y que, a su vez, asegura los derechos
subjetivos de los administrados. Reconoce como partes en el mismo, a la Administración y el
administrado, basado en una relación de poder que implica una subordinación al interés común.
(Granda, 2019).

DERECHO
Dicho procedimiento administrativo es intrínseco a la Función Ejecutiva, es considerado una técnica
que garantiza la condición jurídica de vulnerabilidad del administrado puesto que su objetivo

ADMINISTRATIVO II
fundamental tiene un doble fin: asegurar y proteger al particular frente a la Administración y
garantizar la concreción del bien público. Se debe destacar que, según GORDILLO en el
procedimiento de naturaleza administrativa, los administrados pueden impugnar la voluntad de la
Administración haciendo uso de recursos, reclamaciones y denuncias como vías para ejercer sus
derechos y garantías de carácter constitucional.
Entre las características propias del procedimiento administrativo se destacan:

39
 - Está basado en el principio de auto tutela administrativa, ya que se ejerce ante los órganos
de esa naturaleza,
- Posee un carácter formal,
- Protege derechos subjetivos de los administrados,
- Se manifiesta el principio de oficialidad llamado inquisitivo,
- Se comienza e impulsa tanto a petición de parte como de oficio,
- Puede culminar con una resolución firme, y
- Admite reclamos.
Sobre el procedimiento administrativo, SANTOFIMIO plantea que el procedimiento administrativo
se caracteriza por ser unitario, pero con etapas perfectamente delimitadas en el ordenamiento
positivo. Una etapa de inicio, que podríamos de acuerdo con la naturaleza de su objeto,
denominarla de formación del acto o procedimiento de legalidad; y, una etapa posterior, también
de carácter administrativo pero que no se refiere propiamente a la conjugación de elementos para
el nacimiento del acto de carácter posterior, tendiente a la eficacia del acto o decisión adoptada
por la Administración; sino que se refiere al ejercicio de los derechos y garantías de los
administrados y se denomina recursiva o de impugnación. Estas dos etapas conforman el
procedimiento administrativo; una, consagrada como elemento esencial en la formación de la
voluntad de la Administración Pública; y, la otra, como la sustancia del principio de tutela efectiva y
el derecho a la defensa de los administrados. De ahí provienen los dos caracteres del procedimiento
administrativo, esencial/elemental y sustancial/adjetivo. (Granda, 2019).
Las infracciones y sanciones administrativas han estado presentes, por más de un siglo, en el cual
se nos ha permitido entender que el procedimiento administrativo sancionatorio, comprende
diversos aspectos, respecto a sujetos que tendrán una responsabilidad administrativa que incluso
puede ser disciplinaria, marcando parámetros comunes a los diferentes campos en que se ejerce
la potestad sancionadora, la cual deberá necesariamente variar de acuerdo a las responsabilidades
generadas objeto de la transgresión de las normas. (Cornejo, 2020)
Dando como resultado que esto implique un hecho en donde se pueda considerar como la potestad
punitiva en manos de la Administración pública, que basándose en principios de la revolución liberal
que buscaban un Derecho penal legalizado y judicializado: nullum crimen, nulla poena sine lege;
nulla poena sine legale iudicium, extendieran factores que determinen la persistencia y crecimiento
de un poder punitivo en manos de la Administración Pública, en donde el legislador, en lugar de
imponer penas, ha establecido infracciones en su mayoría de índole pecuniario. (Cornejo, 2020)
Por lo tanto, no es solo que hayan quedado desperdigadas algunas normas heredadas del antiguo
régimen que entregan a la Administración estos poderes punitivos, sino que más bien está
aplicación de normas de índole sancionatorias, se tornan necesarias para ser aplicadas dentro de
la sociedad, toda vez que no se puede desconocer, la necesidad de regulación mediante la
DERECHO
reglamentación de ciertos parámetros considerados como prohibidos. (Cornejo, 2020)
Es por lo que puede decirse que el Derecho Administrativo sancionador, es parte integrante, junto
con la potestad penal de los jueces y Tribunales,ADMINISTRATIVO
de un género común: el ius puniendi II
único del
Estado. Sin embargo, estas potestades sancionadoras, cumplen la función de prestar una cobertura
teórica o dogmática a la extensión de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo
sancionador. (Cornejo, 2020)

40
Aspectos generales
El Expediente, los Formatos y Formularios
El Código Orgánico Administrativo abarca las consideraciones más importantes en lo relativo al
expediente administrativo, en su formato físico y electrónico. Establece para el primero la
obligatoriedad de ordenar cronológicamente los documentos que lo conforman, debe estar
debidamente numerado ya sea por vía electrónica o manual, debe constar el orden de
procedimiento y el ordinal. Por otro lado, para el expediente electrónico se acepta cualquier
documento digitalizado o escaneado, los cuales poseen igual fuerza jurídica y probatoria que los
originales y está protegido y custodiado mediante los sistemas tecnológicos. (Granda, 2019).
Los formatos aunque bien pudieran haberse implementado con la intención de facilitar el acceso al
administrado y la labor administrativa dentro de los órganos de la Administración Pública, también
podrían jugar un rol perjudicial en caso de que el administrado no tenga la capacitación suficiente
al respecto, como en materia de contratación pública, que se pierden muchas ofertas importantes
porque no se llenaron adecuadamente los formularios, ante esto quizás sea de relevancia
mencionar el principio pro administrado o de informalismo466 mediante el cual la Administración
opera en favor del bien común flexibilizando ciertas exigencias formales no esenciales. (Granda,
2019).

Actuaciones Previas y Medidas Cautelares

El procedimiento administrativo puede estar precedido de actuaciones previas (Art. 176 COA), ya
sea a petición del interesado o de oficio, su objetivo es conocer las circunstancias del asunto
específico y la conveniencia o no de proceder con el inicio del procedimiento. Solo los órganos
competentes pueden ordenar se proceda a investigar, auditar o inspeccionar sobre la materia,
estas actuaciones preliminares pueden ejecutarse ya sea por gestión directa o delegada, de
conformidad con la ley. Las actuaciones previas funcionan como una especie de instrucción para
recaudar los argumentos que requiera la Administración para en ese momento iniciar un
procedimiento en sí mismo. (Granda, 2019).
Estas actuaciones son aplicables a procedimientos sancionatorios por excelencia. En el
procedimiento administrativo se podrá solicitar además medidas cautelares (art. 189 y 190 COA),
las que se detallan a continuación: secuestro, retención, prohibición de enajenar, clausura de
establecimientos, suspensión de actividades, retiro de documentos, productos u otro tipo de
bienes, desalojo de personas, limitaciones o restricciones de acceso y cualquier otra que la ley
establezca. (Granda, 2019).
La solicitud para aplicar alguna de estas medidas se presenta ante el juzgador de contravenciones
DERECHO
(Art. 124 a 131 COGEP), del lugar en el que se comenzará el procedimiento, el cual en un plazo de
hasta cuarenta y ocho horas procederá a emitir la orden pertinente previa evaluación de legalidad
de la medida. (Granda, 2019). ADMINISTRATIVO II
El Código Orgánico Administrativo, en relación a estas medidas urgentes establece la siguiente
clasificación: medidas de protección, son las que se dictan antes del inicio del procedimiento y
medidas cautelares aquellas que se dictan una vez iniciado el procedimiento; ambas persiguen el
mismo objetivo, salvaguardar y precautelar los derechos.

41
El órgano competente de conformidad con la ley, ya sea de oficio o a petición de la persona
interesada, puede proceder a ordenar se apliquen las medidas de protección y/o las medidas
cautelares, en los siguientes supuestos: cuando es una medida urgente, necesaria, proporcionada
y que la motivación no esté basada en meras afirmaciones. (Granda, 2019).
Las medidas de protección quedarán sin efecto cuando se inicie el procedimiento en el plazo
establecido, mientras que las cautelares podrían tener un plazo especifico o durarán hasta la
terminación del proceso. (Granda, 2019).

Impulso del procedimiento

(Moreta, 2019) Señala el artículo 139 del COA que le corresponde a la administración pública el
impulso oficial del procedimiento. Ello quiere decir, que contrario al principio dispositivo que aplica
en procesos judiciales (art. 168.6 CRE), en el procedimiento administrativo la administración pública
debe actuar de oficio, como regla general.
No obstante, cuando correspondan actuaciones que deba realizar el interesado, como practicar
pruebas, o cumplimiento de tareas que le impone la administración pública, el interesado es parte
entonces del desarrollo del procedimiento (art. 139 COA) y su falta de cooperación y acción puede
derivar, en un abandono (art. 212 COA) si tratamos de procedimientos iniciados a petición del
interesado.

Audiencia en el procedimiento administrativo

El artículo 137 del COA establece que las audiencias en el procedimiento administrativo tienen
como finalidad garantizar la inmediación de la persona interesada.
Sin embargo, el artículo 75 y 169 de la Constitución de la República consagran el principio de
inmediación solo para el proceso judicial. También nuestro actual sistema judicial establece la
oralidad como pilar, y por ende, las audiencias obligatorias.
(Moreta, 2019) La doctrina española considera que la finalidad primordial de la audiencia en el
procedimiento administrativo es la defensa del administrado. En conclusión, la audiencia puede
tener como finalidad garantizar de forma oral el derecho a la defensa, pero su omisión no lo impide,
ya que el mismo puede ser garantizado en actuaciones escritas (ver art. 248 COA).

Razón de recepción
Indica el artículo 138 que la razón de recepción es el recibo, físico o digital que expiden las
administraciones públicas, en el que se acredita la fecha de presentación de la solicitud, nombres
completos y la sumilla de quien recibe. Las administraciones públicas pueden crear registros
electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días
DERECHO
del año. Sin embargo, de acuerdo a lo previsto en el artículo 158 del COA, el término o plazo se
computará desde el primer día hábil siguiente a dicha actuación. (Moreta, 2019)

Calidad de interesado ADMINISTRATIVO II

A diferencia del proceso judicial en el que las partes procesales defienden sus derechos, en el
procedimiento administrativo se tiene un concepto más amplio como es el interesado, quienes
defienden sus intereses.

42
En ese sentido el artículo 149 señala que tiene calidad de interesado no solo la persona a quien se
le haya dirigido el acto administrativo, sino también quien promueva el procedimiento o pudiera
resultar eventualmente afectado por la decisión. En primer lugar, hay que señalar que el mero
interés no otorga un derecho sino una expectativa, de ahí que la doctrina señale:
La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado máximo de legitimación y, por ende,
los titulares de derechos son siempre interesados necesarios. El concepto de interés es aquel,
que de llegar a prosperar la acción entablada originaría un beneficio jurídico o material a
favor
El último inciso del artículo 149 menciona: “El interés legítimo invocado, individual o colectivo, no
puede ser meramente hipotético, potencial o futuro”.
Al referirnos al interés legítimo y al simple interés, Gordillo (2017) señala que “la diferencia entre el
interés legítimo y el interés simple está en que en el interés simple el interés es común a todos los
habitantes, mientras que en el interés legítimo debe pertenecer a ‘una categoría definida y limitada’
de individuos”.
(Moreta, 2019) Conjugando estos criterios, podemos señalar a manera de ejemplo en un proceso
de contratación pública:
❖ Interés simple: Todos los ecuatorianos a quienes nos incumbe el manejo de los recursos públicos.

❖ Interés legítimo: Los participantes en el concurso que podrán presentar impugnaciones.

❖ Derecho subjetivo: Quien resulte adjudicado y adquiera el derecho a suscribir el contrato.

En ese sentido, tendrá calidad de interesado quien acredite tener un derecho o interés legítimo, y
no un simple interés.
Terceros interesados
El COA establece, en su artículo 151, el concepto del ‘tercero interesado’, que no es otra cosa, que
una persona que, no siendo parte del procedimiento administrativo, su resultado le produciría
efectos jurídicos.
(Moreta, 2019) En el procedimiento administrativo a diferencia del proceso judicial; aquel trata de
asuntos de interés general (puesto que siempre tiene la intervención del Estado), y por lo tanto
establece la norma la obligación de llamar al tercero interesado a participar en el procedimiento.
El órgano que sustancia el procedimiento le otorgará 5 días para que ejerza sus derechos en
calidad de persona interesada.
En caso de no ser llamado al procedimiento el tercero interesado, se produce lo siguiente:
DERECHO
❖ El acto administrativo no surtirá efectos respecto del tercero que no fue llamado al procedimiento
(art. 151).
ADMINISTRATIVO II
❖ El tercero interesado puede impugnar el acto administrativo en sede administrativa o judicial. En
este caso el término para la interposición de las acciones legales contará desde que se produzca
su notificación del acto administrativo a este interesado o este suponga conocerlo (art. 114.1).

43
No hay que olvidar que el tercer inciso del artículo 41 establece como una obligación de las
personas en colaboración con las administraciones públicas: “Proporcionarán a las
administraciones públicas actuantes, información dirigida a identificar a otras personas no
comparecientes con interés legítimo en el procedimiento”.
Terminación del Procedimiento Administrativo
Las causas (art. 201 COA) que dan lugar a la terminación del procedimiento administrativo, son las
siguientes:
- El acto administrativo,
- El desistimiento,
- El abandono,
- El silencio administrativo,
- La caducidad del procedimiento o de la potestad pública,
- La imposibilidad material de continuar con el procedimiento por causas imprevistas y la
culminación convencional.
Se debe agregar que, en el caso del acto administrativo, el órgano correspondiente posee la
obligación de resolver el procedimiento a través de él, en caso de vencimiento de los plazos
establecidos para resolver, ello no exime a la Administración de cumplir con su obligación de emitir
el acto correspondiente. (Granda, 2019).

Procedimiento Administrativo
(Cornejo, 2020) El COA establece que el procedimiento administrativo puede promoverse de varias
maneras:
a. Por propia iniciativa: La iniciativa propia es la actuación derivada del conocimiento directo
o indirecto de las conductas o hechos objeto del procedimiento administrativo por parte del
órgano que tiene la competencia de iniciarlo. (Art. 184 COA)

b. Por acuerdo de órgano competente: Para que las entidades puedan ejercer acciones, u
oponerse a las mismas, es preciso la adopción del correspondiente y expreso acuerdo por
parte del órgano competente, en función de la materia.

c. Por orden superior: Esta tiene que ser emitida por un órgano administrativo superior
jerárquico y contendrá ciertos requisitos detallados en el Art. 185 del COA. Sin embargo, es
pertinente indicar que los servidores públicos podrán objetar por escrito, las órdenes de sus
superiores, expresando las razones para tal objeción. Si el superior insiste por escrito, las
cumplirán, pero la responsabilidad recaerá en el superior.

d. Por petición razonada de otros órganos: La petición razonada es la propuesta de inicio

del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia
DERECHO
para iniciarlo y que tiene conocimiento de su objeto. La petición contendrá los mismos
requisitos previstos para la orden superior. Sin embargo, el órgano a quien se dirige la
ADMINISTRATIVO II
petición podrá abstenerse de iniciar el procedimiento para lo cual comunicará expresamente
y por escrito, los motivos de su decisión. (Art. 186 COA)

e. Por denuncia: La denuncia es el acto por el que cualquier persona pone en conocimiento,
de un órgano administrativo, la existencia de un hecho que puede constituir fundamento
para la actuación de las administraciones públicas. La denuncia por infracciones

44
 administrativas expresará la identidad de la persona que la presenta, el relato de los hechos
que pueden constituir infracción y la fecha de su comisión y cuando sea posible, la
identificación de los presuntos responsables. La denuncia no es vinculante para iniciar el
procedimiento administrativo y la decisión de iniciar o no el procedimiento se comunicará al
denunciante. (Art. 187 COA).

Contenido del acto administrativo de inicio y notificación

(Cornejo, 2020) El acto de iniciación, que refiere el Art. 251 del COA, como su nombre lo indica es
el inicio y que dentro del procedimiento administrativo se producen muchos pasos conducentes a
obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar lugar a actos de trámite. El final es el acto
definitivo, que se plasma en la Resolución.
Los actos de trámite o actuaciones previas1, como ejemplo, son informes, dictámenes, actos de
prueba, propuestas de resolución. La importancia de la distinción reside en que sólo los definitivos
son objeto de control y posible revisión al igual que lo son los actos de trámite que determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. En ese orden de ideas es
pertinente indicar que se hace necesario, que exista un contenido mínimo en la emisión del acto
administrativo de inicio, ya que este será el que produzca una serie o sucesión de actos a través
de cuales la Administración en lo posterior ejercerá la potestad sancionadora; en razón de que el
procedimiento sancionador tiene un fin garantista de los derechos de los administrados en tanto
que supone el rechazo a las sanciones dictadas de plano. (Cornejo, 2020)
Actuaciones de instrucción
Lo esencial de la función instructora es la labor de naturaleza jurídica mediante la cual se adoptan
decisiones que permiten valorar y asegurar el acervo probatorio, y decidir sobre las personas y
objetos del proceso, es natural que sea una función que se asigne a autoridades públicas, con el
poder y conocimientos necesarios para poder conducir el proceso.
Cuando nos referimos a la función instructora, lo fundamental, es la existencia al frente de la
formación del proceso, que debe ser realizado por una autoridad imparcial, garante de los derechos
de las partes procesales y con reales poderes para concluir su trabajo, dado que el cometido
esencial del Estado, es el ejercicio de la acción pública, a través de la obtención del material
probatorio recogido.
Evidenciando que la figura del Instructor encuentra su razón de ser en la proximidad a la
investigación, y sus facultades de valoración en términos de oportunidad, ya que en síntesis se trata
de una fase intermedia entre la iniciación y la finalización del procedimiento que tiene como finalidad
instruir al órgano que va a resolver, aportando con actos necesarios para la determinación, que
permitan tener al sancionador un conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolución.
DERECHO
Por lo tanto, en la fase de instrucción se tiene que dar cumplimiento al principio de que todo
ADMINISTRATIVO II
interesado en el procedimiento debe ser oído y se trata de un trámite esencial. De este modo, los

1
Las llamadas “actuaciones previas” constituyen una actuación administrativa preliminar y de carácter
contingente que trata de comprobar si prima facie puede considerarse que existe fundamento para la apertura
de un procedimiento administrativo (Rebollar Navajas 2016).

45
interesados podrán, en cualquier momento anterior al trámite de actuación oral dispuesto en el COA
solicitar ser recibidos por el Instructor a fin de aducir alegaciones o aportar.

Medidas provisionales de protección o medidas cautelares

Respecto a las medidas provisionales de protección o medidas cautelares que se pueden adoptar
en el acto de iniciación, pueden ser: el Secuestro, retención, prohibición de enajenar, clausura de
establecimientos, suspensión de establecimientos, suspensión de la actividad, retiro de productos,
documentos u otros bienes, desalojo de personas, limitaciones o restricciones de acceso, y otras
previstas en la ley que ya han sido explicadas de manera puntual en el comentario realizado al Art.
180 del COA. (Cornejo, 2020).
De igual forma, existen medidas que no pueden ser adoptadas por el órgano administrativo sino
que deben ser solicitadas a un Juez de Contravenciones (art. 231 COFJ), y son aquellas
determinadas en la Constitución de la República.
 Prohibición de salida del país (Art. 66 núm. 14 CRE)
 Acceso a datos de carácter personal (Art. 66 núm.19 CRE)
 Allanamiento de domicilio (Art. 66 núm. 22 CRE)

Requisitos para disponer o solicitar medidas provisionales de protección

En el artículo 181 y 182 se determinan estos requisitos y son:
 La medida debe estar expresamente autorizada en la ley.
 Debe ser una medida urgente.
 La medida debe ser necesaria y proporcionada.
 Su motivación debe fundamentarse en hechos ciertos y no en meras afirmaciones.
 No pueden violar derechos constitucionales.
 No pueden causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados.
Este mismo análisis que debe realizar la administración pública, previo a disponer las medidas
provisionales de protección, será el que deba constar en la motivación de la sentencia judicial
cuando se trate de aquellas medidas que requieren su autorización.

Notificación
Una vez efectuado el acto de iniciación, se debe proceder con la notificación, la cual busca, que la
administración pública, comunique ya sea el inicio de un proceso, su tramitación o su decisión, para
que esta sea conocido por este a fin de que el administrado pueda defenderse o cumplir el
mandato. (Cornejo, 2020).
El artículo 164 y siguientes del COA regulan la ‘notificación’ en el procedimiento administrativo, y
sus reglas generales son:
DERECHO
 La notificación se la debe dirigir al interesado, o su representante, si lo hubiera.
 Una correcta notificación incluirá el contenido íntegro de la actuación administrativa.
ADMINISTRATIVO II
 El artículo 164 utiliza la expresión ‘acto administrativo’. No obstante, sus reglas cubren todas
las actuaciones administrativas del procedimiento.
 La notificación puede realizarse en cualquier día y cualquier hora. Sobre sus efectos se
estará a lo previsto en el artículo 158 y siguientes. Se exceptúa la notificación a través de
medios de comunicación que se sujeta a horarios establecidos según el artículo 168 del
COA.

46
  Las actuaciones administrativas deben notificarse en el término máximo de 3 días desde
que se dictan (art. 173 COA).
 La notificación se efectuará bajo responsabilidad del servidor público designado en el
orgánico funcional (art.171).
 Una correcta notificación deja constancia en el expediente del lugar, día, hora y forma de
notificación (art 171 COA).

El estado de los actos

En cuanto al estado de los actos administrativos, dentro del Código Orgánico Administrativo se han
considerado los actos que causan estado y los actos firmes, mientras que la doctrina incluye
también en esa clasificación al acto definitivo; y los define de la siguiente forma:

Acto definitivo
También denominado acto principal, originario, conclusivo y final, es aquel que resuelve, directa o
indirectamente, la cuestión de fondo planteada en un procedimiento, reflejando la voluntad concreta
de la Administración y produciendo los efectos jurídicos deseados por ella acerca de dicha
cuestión, y se opone al acto preparatorio, que no contiene ni expresa la voluntad de la
Administración respecto de aquella cuestión, ya que concurre meramente a formularla (acto de
simple administración; instrucción, orden de servicio o sumilla; dictamen e informe). Estos últimos
son impugnables solo a través del acto que los contiene.

Acto que “causa estado”

Es el acto definitivo en relación con el cual se han agotado las instancias de recursos en sede
administrativa, o bien, aquel acto definitivo que no es susceptible de recurso alguno en dicha sede.
Es, pues, el acto que se halla en “estado” de ser impugnado ante la justicia.

Acto firme y consentido

Se infiere que los actos revisten estas condiciones cuando se derivan del consentimiento expreso
o tácito del sujeto afectado, bien sea porque ese consentimiento resulte del vencimiento de los
plazos legales para la impugnación como de cualquier otra forma que demuestre su conocimiento
y aceptación y, cuando no pueden ser impugnados en sede administrativa ni judicial, puesto que
ya han sido objeto, en esta última sede, de una valoración judicial, y han pasado a cosa juzgada.
Para García, el Código Orgánico Administrativo es bastante ambiguo en materia recursiva, porque
supone las mismas causales para la apelación como para el extraordinario de revisión; la única
diferencia, además de los plazos para interposición, sería en cuanto a la interpretación del término
“causar estado” (art. 218 COA), ya que se establece como el resultado del recurso de apelación
listo para la articulación del extraordinario de revisión. Siendo que, un acto que propiamente “causa
estado” es aquel que no da lugar a la interposición de ningún otro recurso en sede administrativa y
DERECHO
el “causar estado” significa que está listo para ser cuestionado en sede judicial.

ADMINISTRATIVO II
Procedimiento Sancionador
Principios de los procedimientos administrativos

47
Dentro del procedimiento sancionador administrativos se encuentra la aplicabilidad de principios
del derecho penal, que se son:

Tipicidad
Las normas que definen las infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica,
a tal punto que la potestad sancionadora de la Administración Pública se enlaza directamente con
los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del
ordenamiento jurídico ecuatoriano. El principio de tipicidad obliga a la descripción por ley de la
conducta específica que conlleva o acarrea una sanción específica, que también debe quedar
delimitada.
La tipicidad administrativa aparece derivada del mandato de taxatividad o de «lex certa» y se
concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes
sancionadoras con la mayor precisión posible (principio de tipicidad) para que los ciudadanos
puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus
acciones.
La obligación de realizar el análisis de tipicidad de la falta imputada se encuentra expresamente
establecida en la Constitución en el Art. 76, numeral 7 literal i) al exigir en las resoluciones de los
poderes públicos como garantía básica del debido proceso el deber de enunciar y explicar las
razones o motivos de persuasión sobre la pertinencia de la aplicación de las normas a los hechos.
En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado que, el análisis de tipicidad debe consistir
en: “realizar un análisis preciso, claro y articulado entre los fundamentos fácticos y los derechos,
pues no es suficiente mencionar los principios o derechos violentados, sino que es necesario
determinar cómo y de qué forma se vinculan los hechos con las normas aplicables al caso
concreto”.
El principio de tipicidad encuentra fundamento en el Art. 248 del COA al establecer como garantía
del procedimiento la notificación al presunto responsable de: (i) los hechos que se le imputen; (ii)
las infracciones que tales hechos puedan constituir; y, (iii) las sanciones que, en su caso, se le
pueda imponer. (Cornejo, 2020).
El procurador general del Estado, en la consulta que le planteó el Municipio de Quito, cuya
respuesta está contenida en el oficio 0986 de 05 de octubre de 2018, manifestó que el principio de
tipicidad debe ser entendido a la luz de la facultad normativa y autonomía política que a los
gobiernos autónomos descentralizados les garantiza el COOTAD, y por lo tanto no lo contraviene al
ser las ordenanzas normas que expresan una voluntad popular al igual que las leyes (EC
Procuraduría General del Estado 2008, oficio PGE N.o 0986). (Moreta, 2019).

Irretroactividad DERECHO
La irretroactividad es una consecuencia del principio penal de tipicidad y legalidad que, al igual
ADMINISTRATIVO
que otros principios informadores del Derecho penal, es aplicable, mutatis mutandis alII
Derecho
sancionador. (Cornejo, 2020).
La absoluta retroactividad de la Ley sería un ataque al principio constitucional de «seguridad
jurídica», mientras que la ilimitada irretroactividad sería la muerte del necesario desenvolvimiento
del derecho. Por tanto, el ordenamiento jurídico ha dispuesto la regla general de la irretroactividad

48
de las Leyes con la excepción del caso de que en las mismas no se dispusiera lo contrario ya que,
nadie mejor que el legislador conoce la necesidad de establecer en la nueva Ley su retroactividad.
El fundamento de la irretroactividad es doble. (Cornejo, 2020).
Por un lado, el principio de tipicidad supone «la imperiosa necesidad de predeterminación
normativa de las conductas ilícitas y en las sanciones correspondientes, mediante preceptos que
permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen infracción y las
sanciones aplicables». (Cornejo, 2020).

Non bis in idem

Aunque en el COA se lo ha ubicado en el artículo 259 y no dentro de los principios del procedimiento
sancionador, la no concurrencia de sanciones no solo deviene de la Constitución de la República
del Ecuador (Art. 76 numeral 7, letra i), sino que es un principio general del derecho. (Moreta, 2019).
La Corte Constitucional del Ecuador (2014) en su sentencia N.o 012-14-SEP-CC al referirse a los
requisitos de este principio señaló:
Este principio para ser invocado como una garantía del debido proceso, precisa
(únicamente) que exista una resolución proveniente de una causa iniciada ex ante, a un
proceso en el cual confluyan cuatro presupuestos que deriven en la prohibición de doble
juzgamiento contenida en el principio cuestión, a saber: identidad de sujeto, identidad de
hecho, identidad de motivo de persecución, y finalmente, al tenor de nuestra Norma
Suprema, identidad de materia.
Lo señalado por la Corte también se recoge en el artículo 259 del COA al señalar: “Nadie puede ser
sancionado administrativamente, dos veces en los casos en que se aprecie identidad de sujeto,
objeto y causa”. Y sobre la misma materia, también señala: “La responsabilidad administrativa se
aplicará (…) independientemente de la responsabilidad civil o penal”.

Caducidad de la potestad sancionadora

El artículo 244 del COA establece que la potestad sancionadora de la administración pública
caduca cuando esta no ha concluido el procedimiento administrativo sancionador en el plazo
previsto por este Código.
Prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora
La prescripción, por otro lado, no es una forma de terminar el procedimiento administrativo
sancionador, sino de impedir su iniciación o prosecución en el caso que se hubiera iniciado. De ahí
que el artículo 244 del COA señale que al producirse la caducidad esto no impide el inicio de otro
procedimiento mientras no opere la prescripción. (Moreta, 2019).

Prescripción de las sanciones DERECHO

El artículo 246 del COA nos habla de la prescripción de las sanciones. El tiempo de prescripción
ADMINISTRATIVO
de las sanciones es el mismo que el de la prescripción II
del ejercicio de la potestad sancionadora.
El artículo 247 del COA señala que la prescripción de la sanción comenzará a computarse desde
el día siguiente a la fecha en que el acto administrativo causó estado y que se interrumpe por el
inicio del procedimiento de ejecución de la sanción. Por ejemplo, en el caso de que la sanción sea
una multa, el auto de pago del procedimiento coactivo interrumpe la prescripción.

49
Etapa de instrucción
Inicio del procedimiento sancionador
Por disposición del artículo 250 del COA, el procedimiento administrativo sancionador sólo puede
iniciar de oficio, por los mismos mecanismos previstos en el artículo 183 (iniciativa propia, orden
superior, petición razonada o denuncia).
Recordemos que aun cuando este procedimiento se inicia por motivo de denuncia, aquella persona
no mantiene la calidad de interesada en el procedimiento administrativo, y por ello, se señala que
a menos de que se requiera la colaboración personal del denunciante, la notificación de inicio de
procedimiento será la única que se le cursará (art. 252).
Notificación del acto de inicio
Cuando corresponda, el acto de inicio se notificará con todo lo actuado al órgano peticionario, al
denunciante y a la persona inculpada.

Descargos del inculpado

Conforme lo establece el artículo 255 del COA, el inculpado dispone de un término de diez días
para alegar, aportar documentos o información que se estime conveniente, y solicitar la práctica de
diligencias probatorias.
Realmente sobre las posibilidades de descargos que puede aportar el inculpado corresponde a
cada situación en particular. No obstante, siempre es recomendable primero fijarnos en aspectos
sustanciales (no formalidades) que puedan afectar la validez del procedimiento, por ejemplo:
 ¿Es competente la autoridad?
 ¿Operó ya la prescripción de la infracción?
 ¿Existen vicios en el procedimiento que sean trascendentales para la decisión o que hayan
afectado el debido procedimiento?
Pasado ese examen, y si ya corresponde centrarse en el fondo, los argumentos y pruebas
aportadas o solicitadas deben encaminarse hacia los eximentes de responsabilidad (art. 256 COA).
Los eximentes de responsabilidad no se refieren en sí al cometimiento de la infracción, recordemos
que ello le corresponde probar a la administración pública, sino a aquellos motivos que eliminan la
responsabilidad del inculpado, aun cuando el cometimiento de la infracción sea comprobado.

Falta de contestación
El artículo 252 del COA, en su tercer inciso señala: “En el caso de que la o el inculpado no conteste
el acto administrativo de inicio en el término de diez días, este se considerará como el dictamen
previsto en este Código, cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada”.
DERECHO
Lo cual quiere decir que, al no existir respuesta, se prosigue con el procedimiento y si
eventualmente existe un dictamen de responsabilidad, se entiende el silencio del inculpado en la
ADMINISTRATIVO II
contestación como que hubiera dicho lo mismo que en el dictamen. Sin embargo, esto no exime la
responsabilidad al órgano instructor de cumplir con todos los pasos del procedimiento y
fundamentalmente de probar la responsabilidad del inculpado. (Moreta, 2019).

50
Prueba
El régimen de prueba en el procedimiento sancionador se regula únicamente en el artículo 256 del
COA, por lo que se deberá atender a lo previsto en el régimen de la prueba para el procedimiento
administrativo del artículo 193 en adelante.
En el procedimiento sancionador, la carga de la prueba recae en la administración pública, salvo
en lo correspondiente a los eximentes de responsabilidad que le corresponde al inculpado. (Moreta,
2019).
Si no hay término de prueba, no se puede practicar ninguna prueba ni la de la propia administración,
y por lo tanto, no podrá demostrar la responsabilidad del inculpado. (Moreta, 2019).

Dictamen
En el COA existen tres diferentes tipos de dictamen que puede emitir el órgano instructor, a saber:

Dictamen de sanción
Cuando existan elementos de convicción sobre la responsabilidad del inculpado en el cometimiento
de la infracción. Este dictamen contendrá:
1. La determinación de la infracción con todas sus circunstancias.
2. Nombres y apellidos de la o el inculpado.
3. Los elementos en los que se funda la instrucción.
4. La disposición legal que sanciona el acto por el que se le inculpa.
5. La sanción que se pretende imponer.
6. Las medidas cautelares adoptadas.

Dictamen sin responsabilidad

Si el órgano instructor considera que no existen elementos suficientes para sancionar, emitirá un
dictamen de inexistencia de responsabilidad.
En estos dos casos, el dictamen será remitido inmediatamente al órgano que resuelve para que
concluya el procedimiento sancionador con una resolución. El dictamen no es vinculante para el
órgano que resuelve, por principio de imparcialidad e independencia (art. 19).

Dictamen de modificación
El artículo 258 establece que, si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resulta
modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones
imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo ello, a la o al
inculpado en el dictamen. DERECHO
En este supuesto, la o el instructor expedirá nuevo acto de inicio, dispondrá la reproducción íntegra
ADMINISTRATIVO II
de las actuaciones efectuadas y ordenará el archivo del procedimiento que le precede.

Etapa de resolución
Prevé el artículo 260 del COA que además de los requisitos previstos en el artículo 99, el acto
administrativo que resuelve un procedimiento sancionador, debe contener:

51
1. La determinación de la persona responsable.
2. La singularización de la infracción cometida.
3. La valoración de la prueba practicada.
4. La sanción que se impone o la declaración de inexistencia de la infracción o responsabilidad.
5. Las medidas cautelares necesarias para garantizar su eficacia.
Señala, además, que en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos a los determinados en
el curso del procedimiento, y que como una excepción al artículo 101, este acto administrativo no
es ejecutivo desde su notificación sino desde que causa estado, según los casos del artículo 218.
Como lo he expresado antes, si el acto es dictado por la máxima autoridad nace causando estado,
y por ende, se ejecuta desde la notificación. (Moreta, 2019).

Impugnación
La impugnación es la institución jurídica que permite articular el derecho a la defensa, el acceso a
la justicia y la tutela efectiva. Impugnar significa argüir de falsa una decisión, debatir para conseguir
su eliminación y el cese de los efectos jurídicos desfavorables para el recurrente a través de los
recursos administrativos. (Gordillo, 2013) En sentido amplio, los recursos administrativos serían los
remedios o medios de protección del individuo para impugnar los actos —lato sensu— y hechos
administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la administración. Pero la tendencia
se inclina a desenfatizar este medio y hablar, más en general, de una “petición,” remedio, etc.
Cuando la tutela judicial es efectiva, el recurso administrativo es un trámite molesto que se desearía
poder evitar. Cuando el control judicial no funciona, el recurso administrativo se transforma en el
único remedio disponible. En cualquier caso, es el precio que el ciudadano debe pagar para tener
acceso a la vía judicial, unas horcas caudinas incompatibles con la garantía de pronto acceso a la
instancia judicial. Por ello la respuesta provisoria que la doctrina contemporánea postula es que
resulta una irrazonable restricción del acceso a la justicia. (Gordillo, 2013).

Recurso, reclamación y denuncia

En la doctrina, la distinción conceptual doctrinaria entre recurso, reclamación y denuncia estriba en
que:
En primer lugar, con el recurso se atacan sólo actos administrativos, mientras que con la
reclamación y la denuncia pueden impugnarse tanto actos como hechos u omisiones
administrativas;
En segundo lugar, con el recurso y la reclamación pueden defenderse derechos subjetivos o

DERECHO
intereses legítimos, mientras que con la denuncia pueden defenderse intereses simples;
Por último, si bien hay obligación de tramitar y resolver los recursos, no la hay —al menos en
principio— para la simple denuncia. ADMINISTRATIVO II
Cabe recordar como una nota diferencial entre los recursos y las reclamaciones que mientras los
primeros tienen plazos de interposición —salvo la denuncia de ilegitimidad—, las segundas
carecen de plazos y pueden ser deducidas en cualquier momento, con la única salvedad de la
prescripción.

52
Reglas generales
En la impugnación se observarán las siguientes reglas (art. 217 COA):
Impugnación. En la impugnación se observarán las siguientes reglas:
1. Solo el acto administrativo puede ser impugnado en vía administrativa por las personas
interesadas, con independencia de que hayan comparecido o no en el procedimiento,
mediante el recurso de apelación.
2. El recurso extraordinario de revisión cabe, exclusivamente, respecto del acto
administrativo que ha causado estado en vía administrativa en los supuestos previstos en
este Código.
3. La elección de la vía judicial impide la impugnación en vía administrativa.
4. El error en la denominación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su
tramitación, siempre que resulte indudable la voluntad de impugnar el acto administrativo.
Los actos de simple administración por su naturaleza no son propiamente impugnables,
salvo el derecho a impugnar el acto administrativo que omitió un acto de simple
administración, necesario para la formación de la voluntad administrativa.
Según Moreta, en el COA se establecen más reglas adicionales a las impugnaciones que las
previstas en el artículo 217, estas son:
 El artículo 42 que habla sobre el ámbito de aplicación del COA establece que para la
impugnación de actos administrativos en la vía administrativa se aplicarán únicamente las
reglas del COA. Es decir, que no cabe que ninguna autoridad emita regulaciones infra
legales sobre el tema, o de ser el caso se pretenda aplicar en materia de impugnación
administrativa otras leyes.
 En vía administrativa los recursos solo caben en contra de actos administrativos (stricto
sensu), y las reclamaciones en contra de hechos administrativos. El resto de actuaciones no
se puede impugnar en vía administrativa.
 En el COA existe el recurso de apelación y recurso extraordinario de revisión (art. 219).
 Le corresponde el conocimiento y resolución de los recursos a la máxima autoridad
administrativa de la administración pública en la que se haya expedido el acto impugnado
y se interpone ante el mismo órgano que expidió el acto administrativo (art. 219). No existe
posibilidad de delegar esta atribución porque la norma no lo prevé expresamente.
 El error en la denominación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su
tramitación, siempre que resulte indudable la voluntad de impugnar el acto administrativo.
 Según el COA, además del acto administrativo que resuelve, se pueden presentar recursos
administrativos contra:
o La resolución que declara la caducidad (art. 214).
o En coactiva será apelable únicamente el acto administrativo de admisión y
calificación de postura y el acto administrativo de adjudicación (art.318).
DERECHO
 Según el COA, no se puede recurrir de lo siguiente:
o El acto de aclaración, rectificación o subsanación únicamente sino del acto
administrativo principal (art. 133). ADMINISTRATIVO II
o La decisión de adoptar procedimiento abreviado (art. 163).
o La ampliación de plazos (art. 161).
o El acto administrativo de convalidación únicamente sin el principal (art. 113).
o La negativa expresa o tácita de suspensión del acto administrativo (art. 229).

53
Recurso de apelación
Se plantea solo en consideración del acto administrativo por las personas interesadas y el resto de
actuaciones solo serán impugnables si se encuentran contenidas dentro del acto administrativo
exteriorizado.
El recurso de apelación es una impugnación abierta, es decir, que no tiene causales para su
procedencia. El interesado puede plantear de forma fundamentada, alguna inconformidad con el
acto administrativo por los hechos o el derecho en él contenidos, o inclusive alegar nulidades del
acto administrativo o del propio procedimiento administrativo (Moreta, 2019). En efecto Gordillo
(2017) señala “En el procedimiento administrativo es posible impugnar un acto no solo cuando este
desconoce un derecho subjetivo del recurrente, sino también cuando viola un interés legítimo”.

Interposición y resolución del recurso de apelación

El recurso de apelación se interpondrá en el término de 10 días contados a partir de la notificación
del acto administrativo (art. 224). Se debe tener en cuenta que la solicitud de aclaración, reforma y
subsanación (art. 133) no suspenden el término para la interposición del recurso, mientras que la
convalidación sí lo hace (art. 113); y por lo tanto, en ese caso, el tiempo para la interposición del
recurso contará desde la notificación del acto que convalida. (Moreta, 2019)
En cuanto a su resolución, el artículo 230 establece que el plazo máximo para resolver y notificar la
resolución es de un mes contado desde la fecha de interposición. Cuando se resuelva sobre el
fondo del recurso se puede admitir o desestimar total o parcialmente las pretensiones. Mientras que
cuando se resuelva sobre la falta de un requisito exigido para su interposición se declarará su
inadmisión. Es lógico pensar que en el caso de haberse ordenado subsanar el recurso, el plazo
corre desde que el interesado cumple esta actuación. (Moreta, 2019)

Recurso extraordinario de revisión

Cabe, exclusivamente, respecto del acto administrativo que ha causado estado en vía
administrativa; la elección de la vía judicial impide la impugnación en vía administrativa; el error en
la denominación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su tramitación, siempre
que resulte indudable la voluntad de impugnar el acto administrativo.
En palabras de Mejía (2009, 51), el recurso extraordinario está creado para que la propia
administración pública cuide la legalidad, corrección y justicia de sus actuaciones, y no para que
el ciudadano tenga un medio más de contradicción. (Moreta, 2019) Por ello, señala, que los
recursos extraordinarios no se consideran una instancia más y que la petición de parte del
interesado no le obliga a tramitarlo a la administración pública.
Por disposición del artículo 218 del COA, el recurso extraordinario de revisión se interpone frente al
DERECHO
acto administrativo que ha causado estado. Por el contrario, no procede el recurso extraordinario
de revisión cuando el asunto ha sido resuelto en vía judicial (art. 232).
Ya ha señalado el procurador general del Estado,ADMINISTRATIVO II de
en su pronunciamiento 0982 de 5 de octubre
2018 sobre las diferencias entre el recurso extraordinario de revisión y la facultad de revisión de
oficio. De todas maneras, quiero destacar que para que proceda el recurso extraordinario de
revisión, no es obligatorio que el acto contenga vicios de nulidad, como sí lo es para la revisión de
oficio. (Moreta, 2019).

54
Causales
El recurso extraordinario de revisión no es libre y abierto, por el contrario, se ajusta a 5 causales
taxativas, que describe el autor Moreta:

1. Que al dictarlos se ha incurrido en evidente y manifiesto error de hecho que

afecte a la cuestión de fondo siempre que el error de hecho resulte de los
propios documentos incorporados en el expediente
Gordillo (2017) señala que en el derecho administrativo gobierna el principio de la verdad material
sobre la verdad formal. En ese sentido, se espera que las decisiones de la administración pública
correspondan a los hechos verdaderos.
El error es un vicio del consentimiento según el artículo 1467 del Código Civil, en este caso, diremos
de la voluntad de la administración pública.
Error de hecho es el que recae sobre la naturaleza del negocio jurídico que se quiere celebrar,
sobre la identidad del objeto, sobre la materia de la que está formada la cosa o sobre sus cualidades
y sobre la identidad y cualidades de las personas. (Messineo).
El error de hecho se produce por una inexactitud en los hechos que se deben valorar para formar
la voluntad de la administración pública, y el segundo (el error material) sencillamente se trata de
meras inexactitudes en el documento, que devienen en formalidades.
Una característica fundamental de esta causal es que los documentos con los cuales se demuestre
el error de hecho deben reposar en el mismo expediente. Puesto que, si se trata de documentos
nuevos, se tendrá la causal tercera.
El plazo para la interposición del recurso extraordinario de revisión por esta causa es de un año
contado desde la notificación de la resolución impugnada.
2. Que al dictarlos se haya incurrido en evidente y manifiesto error de derecho,
que afecte la cuestión de fondo
Contrario al error de hecho, el error de derecho no vicia el consentimiento (voluntad de la
administración pública), dice el artículo 1468 del Código Civil.
“Error de derecho es aquel que recae sobre el sentido o alcance de una determinada disposición
jurídica” (Messineo). La causal será idónea para presentar un recurso extraordinario de revisión por
alguna diferencia de criterio que mantengamos con la administración pública sobre la aplicación
de las normas jurídicas.
En este caso se cuentan con veinte días término para la interposición del recurso extraordinario
de revisión contados a partir de la fecha en que el acto administrativo ha causado estado.
DERECHO
3. Que aparezcan nuevos documentos con valor esencial para la resolución del
asunto que evidencien el error de la resolución impugnada, siempre que haya
ADMINISTRATIVO II
sido imposible para la persona interesada su aportación previa al procedimiento
Sobre esta causal podemos asimilarla a un error de hecho tal como la primera. Siendo sus
condiciones diferenciadoras, las siguientes:
 Que se trate de nuevos documentos, es decir, no deben estar ya agregados al expediente.
 Que los documentos tengan valor esencial y puedan influir en el fondo del asunto resuelto.

55
  La persona debe probar que le fue imposible su aportación previa al procedimiento en la
etapa de sustanciación.
El tiempo para la interposición del recurso extraordinario de revisión por esta causal es de veinte
días término contados a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento de los documentos.

4. Que en la resolución hayan influido esencialmente actos declarados nulos o

documentos o testimonios declarados falsos, antes o después de aquella
resolución, siempre que, en el primer caso, el interesado desconociera la
declaración de nulidad o falsedad cuando fueron aportados al expediente
dichos actos, documentos o testimonios.
En este caso, la norma exige un asunto de prejudicialidad. Es decir, que debe existir una
declaratoria previa al planteamiento del recurso extraordinario de revisión. La causal establece que,
si la declaratoria de nulidad o falsedad se da antes de la resolución en el procedimiento
administrativo, esto no debió ser de conocimiento del interesado.
En este caso, el término de veinte días para la interposición del recurso corre a partir desde que
la sentencia que lo declare esté ejecutoriada, o desde que el acto administrativo que lo declare ha
quedado en firme.

5. Que la resolución se haya dictado como consecuencia de una conducta punible

y se ha declarado así, en sentencia judicial ejecutoriada.
Se exige un asunto de prejudicialidad en materia penal. Esto quiere decir que si se ha instaurado
un proceso penal por una actuación a base de la cual se dictó el acto administrativo y
posteriormente dicha conducta es declarada como conducta punible entonces es causal para que
la administración revise nuevamente dicho acto administrativo. La norma no trata solo de delitos,
pueden incluirse aquí contravenciones también.
Ejemplo: el caso de que se hubiera otorgado una adjudicación de tierras y solicita su revisión la
persona a quien se le usurpó ese terreno, declarado así en sentencia judicial ejecutoriada.
En este caso el término de veinte días para la interposición del recurso corre a partir desde que la
sentencia penal está ejecutoriada.

Admisibilidad
A diferencia de la apelación, el recurso extraordinario de revisión tiene dos etapas, una de admisión
y una de resolución. La admisión a trámite de este recurso debe notificarse al interesado en el
término de veinte días desde su interposición, en caso contrario, el silencio tendrá efecto de
denegación, y se entenderá el recurso desestimado. (Moreta, 2019)
DERECHO
Resolución ADMINISTRATIVO II
El artículo 234 establece que el recurso extraordinario de revisión, una vez admitido, debe ser
resuelto en el plazo de un mes, a cuyo término, en caso de que no se haya pronunciado la
administración pública de manera expresa se entiende desestimado. El término para la
impugnación en la vía judicial se tomará en cuenta desde la resolución o desestimación de este
recurso.

56
Resumen

Imagen: Moreta, 2019.

De lo Contencioso Administrativo
La doctrina considera a lo contencioso administrativo como el conflicto que se suscita entre la
Administración y los particulares que, en sede judicial, discuten la eficacia jurídico-legal de un acto
o resolución emanados del poder público, que ha causado estado. Se dice que ha causado estado
cuando un acto o resolución no son modificables en sede administrativa o se han agotado,
facultativamente, los recursos tendientes a su modificación. Estas pretensiones, en materia
contencioso administrativa pretenden obtener una decisión final del órgano judicial competente y
la tutela efectiva de un derecho violado. (Proaño, 2016).
Se ha dicho también, que la jurisdicción contencioso administrativa tiene el carácter revisor de las
actuaciones en sede administrativa y tal apreciación estimada como un resabio de la antigua
doctrina francesa, con el tiempo consideró que el objeto del proceso contencioso administrativo era
la impugnación de actos ilegítimos; hoy, la moderna doctrina sostiene que el objeto de todo
proceso, inclusive del contencioso administrativo, es siempre una pretensión, de donde se colige
que no es el contenido del acto impugnado sino las pretensiones las que contribuyen a delimitar
los poderes del juez. El conflicto se desarrolla mediante un proceso al que la propia doctrina define
DERECHO
como el instituto jurídico destinado a la satisfacción de pretensiones. (Proaño, 2016)
El doctor Eduardo Córdova Guerrón, catedrático de la Universidad Católica del Ecuador, estima
ADMINISTRATIVO
como condiciones para determinar lo que es materia de lo contencioso administrativo, el II
hecho de
que se remitan a actos y resoluciones dictados por la administración en ejercicio de sus facultades
regladas y, que hayan vulnerado o violado un derecho de carácter administrativo particularizado y
preexistente, pues, según él, no constituyen materia de lo contencioso administrativo los actos
discrecionales y de gobierno o políticos. (Proaño, 2016).

57
Recurso de plena jurisdicción o subjetivo
La teoría pura del derecho ha buscado la explicación de lo que debe considerarse un derecho
subjetivo. Clásicamente se ha dicho que es un poder de la voluntad amparado por el derecho y se
lo tenía como un proceso natural de la voluntad del individuo; pero, la noción de voluntad no podía
aplicarse a todos los individuos, a los menores, por ejemplo, y, sustituyendo la voluntad se planteó
la existencia del interés particular jurídicamente protegido, desplazando tal interés al campo de la
acción judicial que así se revestía de seguridad y garantía. (Proaño, 2016).
Una situación jurídica está conformada por un interés jurídico que deviene en legítimo cuando
desaparece el elemento exclusividad, de allí Proaño determina que todo derecho subjetivo contiene
interés jurídico, pero no todo interés jurídico presenta un derecho subjetivo.
El interés legítimo, en cambio, se define como un interés individual conexo con un interés público y
protegido por el ordenamiento jurídico a través de la tutela de dicho ordenamiento. Este
ordenamiento, a su vez, supone normas de relación y normas de acción. Las de relación protegen
la esfera jurídica del administrado, por lo que su violación implica el desconocimiento de un derecho
público subjetivo y las de acción tienen como finalidad el interés público y no conciben como
beneficiario al individuo en particular. El recurso de plena jurisdicción o subjetivo tiene como
fundamento la lesión de un derecho subjetivo y con él se persigue el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada frente al abuso de la administración. Se refiere a toda clase de
lesión a los derechos subjetivos y se remite a cuestiones patrimoniales, contratos o responsabilidad
de la administración. (Proaño, 2016).
La Corte Suprema de Justicia en la Gaceta Judicial. Año XCVII. Serie XVI. No. 10. Pág. 2716, el 10
de diciembre de 1997, en el caso PETROCOMERCIAL vs AGIP ECUADOR, ha señalado:
SEXTO: lo que principalmente determina la clase del recurso interpuesto, es el
propósito con el cual se lo hace: si se trata de amparar un derecho subjetivo del recurrente,
este será un recurso subjetivo; en tanto que si la finalidad del mismo es tutelar el
cumplimiento de la norma jurídica obligatoria de carácter administrativo que no evidencia
un propósito de defensa de un derecho subjetivo, se estará ante un recurso objetivo de
nulidad o exceso de poder. Precisamente en la línea antes señalada, se enmarca la resolución
generalmente obligatoria del extinguido Tribunal de lo Contencioso Administrativo
adoptada para dirimir fallos contradictorios y que, en consecuencia, tiene carácter
generalmente obligatorio en tanto la Ley no disponga lo contrario. Esta Resolución que se
halla publicada en el Registro Oficial No. 722 de 9 de julio de 1991, resuelve: "Que respecto
a un acto administrativo de carácter general puede interponerse recurso objetivo o de
anulación, cuando se pretende únicamente el cumplimiento de la norma jurídica
DERECHO
obligatoria o recurso de plena jurisdicción o subjetivo cuando se determina el derecho
subjetivo del recurrente"; desde luego, aclarando que la acción contencioso administrativa
ADMINISTRATIVO II
de carácter subjetivo o de plena jurisdicción impugnando una norma de carácter general,
de ser aceptada en sentencia, sólo tiene un efecto particular respecto de quien la propone,
sin que tenga el efecto erga omnes que caracteriza, respecto de una norma de esta clase a las
resoluciones que se dan en recurso objetivo o de anulación. Todo lo antes señalado, nos hace
concluir que la sentencia dictada por la Segunda Sala del Tribunal Distrital No. 1 de lo

58
 Contencioso Administrativo de ninguna manera violó lo claramente señalado en los
artículos 1, 2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
Este recurso puede deducirse para impugnar no sólo actos y resoluciones de carácter individual,
sino también, de carácter general cuando éstas violan derechos subjetivos del recurrente, en cuyo
caso el juez está facultado para adoptar las medidas pertinentes para cesar el efecto particular que
se ha cuestionado, sin atacar el contenido general de la resolución impugnada. (Proaño, 2016).

Diferencias entre Recurso Objetivo y Subjetivo

Proaño establece las siguientes diferencias entre recurso objetivo y recurso subjetivo:
1. Con el recurso objetivo se persigue siempre la anulación del acto impugnado, con todos sus
efectos, para el restablecimiento de la legalidad; con el subjetivo se pretende la declaratoria de
ilegalidad del acto impugnado, para alcanzar la protección del derecho subjetivo del administrado,
presuntamente negado, desconocido o no reconocido.
2. El recurso objetivo puede proponerse por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada,
que tenga interés directo; en el subjetivo, sólo por quien ha sido afectado en su derecho subjetivo
y que se halla amparado por una norma jurídica.
3. En el recurso objetivo, el juez puede declarar exclusivamente la nulidad del acto sobre la base
del acto impugnado y su confrontación con la norma objetiva infringida, sin ninguna declaración
adicional aunque tal acto haya causado perjuicio al accionante o a terceros; en el subjetivo, el juez
declara la ilegalidad sobre la base de la norma violada, el derecho subjetivo afectado y el acto que
lesiona tanto la norma como el derecho subjetivo impugnados; con la declaración de ilegalidad
ordena la finalidad reparadora del derecho subjetivo del accionante.
4. En el recurso objetivo, la sentencia de anulación es declarativa; en el subjetivo, al acoger la
pretensión, es de condena.
5. En el recurso objetivo, la sentencia de anulación produce el efecto de cosa juzgada «erga
omnes» y desaparece del mundo jurídico; si la sentencia desestima la pretensión, produce el mismo
efecto, pero sólo en relación con la causa juzgada; en el subjetivo, la causa juzgada respecto del
efecto reparador se limita a las partes procesales.
6. En el recurso objetivo, cualquier persona puede intervenir como tercero coadyuvante; en el
subjetivo, sólo quien tenga interés directo en el resultado procesal.
7. En el recurso objetivo, se demanda solamente la nulidad del acto, en su totalidad o parcialmente
(uno o más artículos, palabras o frases o alcance interpretativo); en el subjetivo, la ilegalidad del
acto y el restablecimiento del derecho vulnerado, expresando en qué consiste la violación y cómo
estima su restablecimiento, pues, este sólo será posible con la declaratoria de ilegalidad de la
decisión que afectó su derecho.
DERECHO
8. El recurso objetivo puede demandarse dentroADMINISTRATIVO II el
del término de tres años (art. 306.2 COGEP);
subjetivo, dentro del término de 90 días (art. 306.1. COGEP), y en asuntos de materia contractual,
que prevé un plazo de cinco años.

59
Recurso de acción objetiva o de anulación por exceso de poder
Como resultado de la evolución de la jurisprudencia francesa, este recurso apareció en forma
posterior en su legislación como obra trascendental del Consejo de Estado francés, para tutelar el
cumplimiento de la norma objetiva que ha sido violada por una norma de carácter inferior o por
resolución de carácter general expedida por la autoridad excediéndose en sus facultades y a ello
obedece su denominación.
Este recurso puede interponerse por quien tenga interés aunque no haya sido afectado
directamente su derecho subjetivo; las sentencias dictadas en estos litigios tienen efecto erga
omnes (para todos los administrados afectados por la misma norma aunque no hubieran sido partes
procesales) y la violación debe ser de una norma de derecho objetivo; de tal modo que al declarar
su nulidad se restablece el equilibrio jurídico, por ello se dice que es un recurso contralor
jurisdiccional de la legalidad que permite el restablecimiento de la ley.
A diferencia del recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción o subjetivo, en el objetivo
se alega la violación de la ley, en él no existen medios para ejecutar las sentencias que tienen el
carácter de generales y tienen efecto aún contra autoridades que no fueron parte procesal.
Mediante norma dirimente expedida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo cuando tenía
jurisdicción nacional, se estableció que este recurso tiene como propósito tutelar la norma objetiva
afectada por el acto administrativo de carácter general impugnado, cuando se pretende,
exclusivamente, el cumplimiento de dicha norma objetiva a través de la anulación de ese acto que
permitirá el restablecimiento de la legalidad, con prescindencia del derecho subjetivo que pudiera
invocar quien deduce el recurso.
Se discute solamente la legalidad del obrar administrativo, por lo que la decisión judicial se
pronunciará sobre si el acto impugnado es o no contrario al derecho objetivo; de ser así, lo declarará
nulo y si no lo es, rechazará la demanda. Este pronunciamiento no da lugar a indemnizaciones o
restauración de derechos propios del recurso subjetivo, se ocupa, como se dijo, únicamente del
imperio de la legalidad, pues, lo que se juzga es la legitimidad del acto confrontado con la norma
positiva.

Acción de lesividad
La acción de lesividad dice relación a la estabilidad de los actos administrativos y, en esa virtud,
mediante esta acción, la Administración incapaz de revocar sus decisiones en propia sede,
mediante declaración previa de lesivo al interés público o al bien común, que es lo mismo, por
considerarlo ilegítimo, puede iniciar un proceso judicial de impugnación ante la justicia contencioso
DERECHO
administrativa para que anule el acto administrativo que ya generó derechos al administrado.
(Proaño, 2016).
ADMINISTRATIVO II
Para Proaño, esta acción tiene como presupuestos:
1. Un acto administrativo lesivo al interés público.
2. La declaración previa de la administración, del carácter lesivo del acto que pretende retirar del
mundo jurídico.

60
3. Un acto administrativo favorable al interesado.
4. Una administración demandante a la que corresponderá la carga de la prueba.
La administración deberá tener interés directo para deducir la acción, esto es, deberá ser titular de
un derecho que le otorga el ordenamiento jurídico, que ha sido violado por el acto que benefició o
generó derechos al administrado, el que adquiere la calidad procesal de demandado. La
declaración del acto administrativo de lesivo al interés público, que corresponde en forma previa a
la administración, es requisito para la admisión a trámite de esta acción ante la justicia contencioso
administrativa y será en sede judicial donde se determine definitivamente si existe o no lesión al
interés público, procediendo a la anulación del acto. Con esta acción se persigue dejar sin efecto
un acto administrativo lesivo al interés público, que originó derechos subjetivos a favor del
administrado. (Proaño, 2016).
(Dromi, 1998) Por tanto, si la declaración de lesividad padece de algún vicio que afecte el objeto,
competencia, voluntad o forma del acto administrativo, no producirá sus efectos normales y, de este
modo, el tribunal deberá declarar la inadmisibilidad de la acción procesal administrativa, de oficio
o a instancia de la parte demandada. Tal defecto hará inadmisible el proceso.
El Procurador General del Estado, en su oficio 1671 de 26 de junio de 2015, al absolver una consulta
planteada por el alcalde del cantón Riobamba, señaló que si un acto administrativo contienen vicios
no convalidables, procede su declaratoria de nulidad en sede administrativa, mientras que si el acto
es legítimo, procede su declaratoria de lesividad y posterior demanda ante el órgano judicial (EC
2015, Procuraduría General del Estado).

El procedimiento para revocar un acto favorable

(Moreta, 2019) Según lo previsto en el COA, el acto favorable se revoca con las siguientes reglas y
procedimiento:
- Siempre que no hayan pasado más de 3 años desde su notificación, de oficio o a petición
de parte se iniciará el procedimiento ordinario con la finalidad de declarar lesivo para el
interés público un acto administrativo legítimo o con vicios convalidables que haya conferido
derechos a un administrado.
- Como resultado de ese procedimiento, le corresponde a la máxima autoridad dictar la
resolución en la que declare lesivo para el interés público el acto favorable.
- Dentro de los próximos 90 días se propondrá en proceso judicial ordinario ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del domicilio del administrado (demandado), la demanda
de lesividad. (Art. 10, 306.4, 326.3 COGEP).
- La sentencia que declare la lesividad solo puede ser impugnada respecto de los
mecanismos de reparación y no de la decisión de fondo.
- Con base en dicha decisión judicial, la máxima autoridad dictará la resolución que declara
la revocatoria del acto favorable.
DERECHO
Revocatoria de actos desfavorables
ADMINISTRATIVO
(Moreta, 2019) En este caso no se está frente a una excepción al principio de II
autotutela
administrativa y por lo tanto no hay necesidad de plantear la acción de lesividad.
Si hablamos de un acto que no le ha otorgado derechos a un administrado, sino que más bien le
ha establecido un agravio, el artículo 118 señala que puede ser revocado en cualquier momento
por la propia administración pública.

61
La norma tampoco señala que deben ser solo actos legítimos o con vicios convalidables. Sin
embargo, pienso que si el acto contendría vicios no convalidables procedería su nulidad y no su
revocatoria.
Las reglas que rigen la revocación de actos desfavorables para el administrado son:
- La revocatoria no puede constituir dispensa o exención no permitida por el ordenamiento
jurídico; o sea, contraria a la igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. (Ejemplo:
No cabría perdonar intereses sin una Ley de Remisión)
- Es competente para su declaratoria la máxima autoridad.
- Se sustancia en procedimiento administrativo ordinario.

DERECHO
ADMINISTRATIVO II

62
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DERECHO
ADMINISTRATIVO II

64
DERECHO ADMINISTRATIVO II

UNIDAD 3
COOTAD y Organización Territorial

TEMA I
Generalidades y Organización Territorial

Msc. Pedro Jaramillo Aguilar

DOCENTE
 Sentido estricto Existen materias
Reserva de ley
strictu sensu específicas

Principio de
legalidad Norma temas
adicionales
Sentido amplio Constitución
Materias
especiales
Separación
formal u orgánica
de funciones
 La ley formal
Los actos normativos
administrativos no
pueden contradecir
Constitución
Enfoque negativo

No pueden obrar fuera

de la competencia

Principio de
legalidad
El legislador puede
habilitar la
Administración para la
expedición de
Deber de la reglamentos delegados
Administración de o de actuaciones
Enfoque positivo
respetar la “reserva de particulares
ley” determinadas. “La
habilitación para los
primeros no autoriza a
realizar los segundos y
viceversa”
Primarios Secundarios

• Sólo puede exteriorizar • Se encuentran, con

su voluntad mediante respecto a otro, en
el órgano secundario. relación orgánica y lo
• La voluntad debe ser representan de una
considerada como manera inmediata.
voluntad inmediata del
órgano primario

Los Parlamentos, son órganos inmediatos, pero secundarios. Su voluntad

vale como voluntad del pueblo: esto es como voluntad de órgano primario
que representa.
 Principio de la
división del
Límites de los trabajo
campos de
acción

Garantía para
los
“administrados”

Distribución de funciones
Competencias privativas
• Son sectores privativos los que
“corresponden exclusivamente al
gobierno central, y no son
descentralizables”. Su “rectoría” es
una facultad del “gobierno central”
(art. 116 COOTAD) y no procede la
gestión concurrente (art. 126
COOTAD).
• Ver art. 110 COOTAD
Competencias concurrentes
• Resulta aplicable en la prestación de
servicios públicos, lo que se podría
contemplar en un “convenio”,
cuando la titularidad de la
prestación del servicio público
pertenece a otro “nivel”. La
excepción son los denominados
“sectores privativos”. (art. 126
COOTAD)
• CRE Art. 265.- El sistema público de
registro de la propiedad será
administrado de manera concurrente
entre el Ejecutivo y las
municipalidades.
Competencias adicionales
• Son parte de los sectores o materias
comunes” y no han sido asignadas
expresamente a los denominados
GADs por la Constitución o el
COOTAD (art. 119 literal c).
• Éstas competencias serían
“transferidas en forma progresiva y
bajo el principio de subsidiariedad,
por el Consejo Nacional de
Competencias”.
 Transferencia de competencias
Organismo técnico conformado
Denominación: Consejo Nacional exclusivas a los GADs que no las
por un representante de cada
de Competencias (CNC) hayan asumido inmediatamente
nivel de gobierno.
Art. 117 COOTAD por falta de capacidad operativa.
Art. 269 CRE
Art. 269.1 CRE

Actúa en los conflictos de

Determinación de gestión de
competencias concurrentes (Art.
269.3 CRE), y de las competencias
no asignadas todavía, como las
adicionales y residuales.
competencias entre niveles de
gobierno, incluyendo la
dirimencia en caso de
superposición de competencias.
Art. 269.5 CRE
DERECHO ADMINISTRATIVO II

UNIDAD 3
COOTAD y Organización Territorial

TEMA II
Gobiernos Autónomos Descentralizados

Msc. Pedro Jaramillo Aguilar

DOCENTE
CRE - Art. 238.- Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de
autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los
principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial,
integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la
autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.

Constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas

parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos
metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales.
 • La voluntad de las entidades públicas es la voluntad de sus autoridades, elegidas por
voluntad popular, única fuente de la soberanía. (art. 1 CRE).
• Se entiende en su correcta acepción y no se interpreta como independencia de todo
control, autoridad o tutela
Doctrina

• La autonomía es la facultad de decidir en última y definitiva instancia sobre las materias

que son de su competencia (…) la autonomía no da lugar a actos discrecionales, ni
menos aún arbitrarios. (Gaceta Judicial. Año CIII. Serie XVII. No. 8. Página 2570)
• Límites de la autonomía: consiste en la facultad de decidir en última instancia y sin
apelación sobre los asuntos que le conciernen. (Expediente de Casación 393 Registro
Jurisprudencia Oficial 49 de 27-mar.-2003)
SOLER
• Se puede formar dos conceptos
del municipio: como organismo
natural y como Estado.
• Bajo el primer concepto, los
elementos inmediatos que le
constituyen son las familias.
• Unido a la identidad de
intereses, nace un espíritu
común, ese principio de unidad
que distingue a toda sociedad de
la mera agrupación. VECINDAD
Territorio
• No lleva consigo la de
propiedad, pues un municipio
puede no tener propiedad o “La persona social total
tenerla en el término o territorio
de otro municipio. constituida por familias
• El territorio solo implica la idea que, unidas por la
de la extensión hasta donde vecindad, viven en un
llega la jurisdicción propia del lugar determinado”
municipio.