Innovation Policy What, Why, and How

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Oxford Review of Economic Policy, Volumen 33, Número 1, 2017, págs. 2–23
Política de innovación: qué, por qué y cómo
Jakob Edler* y Jan Fagerberg**
Resumen: Durante las últimas dos o tres décadas, los formuladores de políticas se han preocupado cada vez más por el
papel de la innovación para el desempeño económico y, más recientemente, por la solución de los desafíos que surgen
(como el desafío climático). La opinión de que la política puede tener un papel en el apoyo a la innovación se ha generalizado
y el término política de innovación se ha vuelto de uso común. Este documento hace un balance de esta área de política
pública en rápido crecimiento, con un enfoque particular en la definición de política de innovación (qué es); fundamentos
teóricos (por qué se necesita una política de innovación); y cómo se diseña, implementa y rige la política de innovación.
Palabras clave: innovación, sistema de innovación, política de innovación

Clasificación JEL: O32, O38
I. Introducción
Durante las últimas dos o tres décadas, los formuladores de políticas se han preocupado cada
vez más por el papel de la innovación en el desempeño económico y la solución de los desafíos
que surgen.1 La opinión de que la política puede tener voz en la innovación se ha generalizado,
y el término política de innovación se ha vuelto de uso común. Este documento intenta hacer
un balance de esta área de política pública en rápido crecimiento,2 con un enfoque particular
en la definición de política de innovación (qué es); fundamentos teóricos (por qué se necesita
una política de innovación); y el diseño, implementación y gobernanza de la política de innovación.
* Manchester Institute of Innovation Research, Alliance Manchester Business School, Universidad de

Manchester, correo electrónico: jakob.edler@manchester.ac.uk
** Centro de Tecnología, Innovación y Cultura (TIK), Universidad de Oslo y Departamento de Negocios y Gestión, Universidad de
Aalborg, correo electrónico: jan.fagerberg@tik.uio.no
Los autores desean agradecer a los editores y árbitros de esta revista por sus útiles comentarios y sugerencias,
reteniendo la responsabilidad exclusiva por cualquier error u omisión remanente.
1 Ver, por ejemplo, el 'Plan de Acción de Innovación' acordado por los países del G20 en su Cumbre de Hangzhou en septiembre de
2016, http://www.g20.utoronto.ca/2016/160905-innovation.html, consultado el 10 de octubre
2016.2
Este artículo se centra en la política de innovación pública, en la que los actores estatales, a menudo en interacción con otras partes
interesadas, diseñan e implementan la política. Aunque los actores estatales operan en múltiples niveles, por ejemplo, local, regional (McCann
y Ortega-Argilés, 2013; Isaksen y Trippl, 2017, este número), nacional y, hasta cierto punto, supranacional (Soete y Arundel, 1993; Smith,
2017, este número), el enfoque principal aquí es a nivel nacional. Además, no elaboramos sobre políticas/estrategias orientadas a la
innovación de empresas privadas, asociaciones, ONG u otros actores no estatales.
doi:10.1093/oxrep/grx001
© Los autores 2017. Publicado por Oxford University Press.
Para obtener permisos, envíe un correo electrónico a: journals.permissions@oup.com
Política de innovación: qué, por qué y cómo 3
La siguiente sección, que considera el significado del término, señala que la política de innovación, en el
sentido de las políticas que afectan la innovación, tiene una historia mucho más larga que el término en sí, y
que existen varios tipos diferentes con diferentes objetivos/motivaciones principales.
La Sección III considera el desarrollo de fundamentos teóricos para la política de innovación, desde el llamado
enfoque de 'falla de mercado' de principios del período de posguerra hasta el marco más reciente del sistema
de innovación, y las diversas políticas e instrumentos de política a los que estos enfoques se han aplicado.
proporcionó la legitimación. Sin embargo, en la realidad las políticas no se derivan exclusivamente de la teoría.
De hecho, como se señaló anteriormente, muchas políticas/instrumentos de política son anteriores a los
enfoques teóricos que los justifican. La Sección IV analiza con más detalle el proceso de políticas, es decir, el
diseño, la implementación, la evaluación y la revisión de políticas, los actores involucrados y los diferentes
tipos de instrumentos de políticas que han evolucionado en diferentes contextos. Finalmente, la sección V
considera las lecciones para la práctica de las políticas de innovación.
II. Qué
La política de innovación es, como se mencionó en la introducción, un elemento relativamente nuevo en las
agendas de los responsables políticos. Como muestra la Figura 1 , el término política de innovación no se
usaba mucho hace algunas décadas. Solo a partir de mediados de la década de 1990, el término se hizo
popular entre los usuarios.
¿Significa esto que las políticas de innovación no existían antes de esa época? Eso depende de lo que
entendamos por política de innovación. Si una política tiene que tener innovación en la etiqueta para calificar
(como política de innovación), la respuesta probablemente sería afirmativa. Pero si definimos las políticas de
innovación como aquellas que tienen un impacto importante en la innovación, como sugiere entre otros Edquist
(2004, 2011), la respuesta bien puede ser otra. De hecho, aunque el término innovación se utiliza hoy con
mucha más frecuencia que hace unas décadas, la innovación es un fenómeno tan antiguo como la propia
humanidad. Desde esta perspectiva, las políticas de innovación (es decir, las políticas que afectan a la
innovación) pueden haber existido durante siglos.
La respuesta a la pregunta anterior también puede depender de lo que entendamos por el término
innovación. En el discurso popular suele asociarse con personal altamente calificado,
Figura 1: La frecuencia del término 'Política de Innovación' según Google

1.2
1.0
0.8
Innovación
política
0.6
0.4
0.2
0.0
Fuente: Cálculo propio basado en información de https://books.google.com/ngrams, consultado el 31 de mayo de 2016.

4 Jakob Edler y Jan Fagerberg
trabajar en entornos sofisticados, explotar los últimos avances de la ciencia, etc.

Si se adopta esta interpretación, solo una pequeña fracción de la población mundial, en su mayoría
ubicada en países de altos ingresos, participaría en la innovación y en muchos, si no en la mayoría
de los contextos, los efectos económicos podrían ser bastante limitados. Sin embargo, los estudios
de innovación contemporáneos aplican una perspectiva mucho más amplia sobre la innovación (ver,
por ejemplo, Fagerberg et al. (2004)). Desde esta perspectiva, la innovación se entiende como la
introducción de nuevas soluciones en respuesta a problemas, desafíos u oportunidades que se
presentan en el entorno social y/o económico. En la literatura sobre estudios de innovación, dicha
innovación, que es el resultado de "nuevas combinaciones" (Schumpeter, 1934) de conocimientos,
capacidades y recursos existentes, se considera una fuente importante de cambio en todas las
actividades económicas, tanto en los pobres como en los pobres. como países ricos (Fagerberg et
al., 2010), en baja y alta tecnología (von Tunzelmann y Acha, 2004), en servicios (Gallouj y Djellal,
2011; Rubalcaba et al., 2012) y en manufactura , tanto en el sector público (Osborne y Brown, 2013)
como en el sector privado, etc.
Fue el padre fundador de la teoría de la innovación, Josef Schumpeter, quien introdujo la distinción
entre invención (una idea novedosa sobre cómo hacer las cosas) e innovación (llevarla a la práctica).
Esta perspectiva apunta a dos aspectos de la innovación: la novedad y la implementación. Sin
embargo, la novedad puede no significar necesariamente "nuevo para el mundo", sino que también
puede referirse a algo que es nuevo para quienes producen o utilizan la innovación. Además, la
novedad no tiene por qué ser radical, ofreciendo nuevas funcionalidades y/o alterando las prácticas
existentes (por ejemplo, un automóvil sin conductor), sino que también puede referirse a una mejora
incremental de un proceso o un producto (por ejemplo, un nuevo motor que es un 10 por ciento más
eficiente energéticamente).
Para Schumpeter, una razón principal de su distinción entre invención e innovación fue la
comprensión de que lo que importa económica y socialmente no es la idea en sí misma sino su
explotación en el sistema económico y social. Por lo tanto, si queremos maximizar la contribución de
la innovación al cambio económico y social, no es suficiente centrarse en lo que explica la aparición
de una novedad, también necesitamos una comprensión profunda de su adopción y posterior
explotación. La importancia de la fase de explotación fue enfatizada por el historiador económico y
estudioso de la innovación, Nathan Rosenberg, quien señaló que:
las innovaciones más importantes pasan por cambios drásticos en su vida—

cambios que pueden, ya menudo lo hacen, transformar totalmente su significado económico.
Las mejoras subsiguientes en una invención después de su primera introducción pueden ser
mucho más importantes desde el punto de vista económico que la disponibilidad inicial de la
invención en su forma original. (Kline y Rosenberg, 1986, pág. 283).
Muchas de estas mejoras, señaló Rosenberg, ocurren en la fase de difusión, a través de la interacción
con varias partes involucradas, como clientes y proveedores.
Por lo tanto, según este punto de vista, la política de innovación debe centrarse tanto en la creación
de nuevas soluciones como en su explotación y difusión, incluidas las muchas retroalimentaciones
que se producen entre las diversas fases del proceso de innovación.
Por lo tanto, existen diferentes perspectivas sobre la innovación, y esto también se refleja en la
política. Hay una perspectiva estrecha, que considera solo la invención, y hay una perspectiva más
amplia y holística, que enfatiza la importancia de observar todo el ciclo de innovación, desde la
creación de ideas novedosas hasta su implementación y difusión.
Además, está la cuestión de si se debe limitar el análisis a las políticas diseñadas con la intención explícita de
influir en la innovación, o también tener en cuenta las políticas creadas principalmente para otros fines, pero que
pueden tener un impacto significativo en la actividad de innovación.
Sobre la base de estas distinciones se pueden distinguir tres tipos principales de política de innovación.
Las políticas orientadas a la misión (Ergas, 1986) tienen como objetivo brindar nuevas soluciones, que
funcionen en la práctica, a desafíos específicos que están en la agenda política. Dado que el requisito es que la
solución sugerida funcione en la práctica, los responsables de la formulación de políticas deben tener en cuenta
todas las fases del proceso de innovación al diseñar e implementar la política (enfoque amplio). Los formuladores
de políticas han adoptado tales políticas durante varios años, con fines de defensa, por ejemplo, mucho antes
de que la política de innovación o incluso la innovación se convirtieran en parte de su vocabulario estándar,
utilizando una variedad de etiquetas. Muchas innovaciones importantes, con gran impacto económico (Internet,
por ejemplo), han surgido como resultado de tales políticas (Mowery, 2011; Mazzucato, 2013; Mazzucato y
Semieniuk, 2017, este número). Hoy, con la población mundial enfrentando la amenaza del calentamiento global,
tales políticas pueden ser tan relevantes como siempre (Fagerberg et al., 2015, 2016).
Las políticas orientadas a la invención tienen un enfoque más estrecho, en el sentido de que se concentran
en la fase de I+D/invención, y dejan al mercado la posible explotación y difusión de la invención. Tales políticas
se hicieron populares en muchos países en la primera parte del período posterior a la Segunda Guerra Mundial,
alimentadas por la creencia entre los formuladores de políticas en ese momento en los beneficios potenciales
que los avances en ciencia y tecnología podrían tener para la sociedad en su conjunto (Bush, 1945). Esto
también condujo, particularmente a partir de la década de 1960, a la creación de nuevas organizaciones públicas,
como los consejos (técnicos) de investigación, para canalizar dicho apoyo a empresas y organizaciones públicas
de investigación de diversos tipos.
En el pasado, dicho apoyo se consideraba generalmente como parte de la I+D, la investigación o la política
científica, pero hoy en día a menudo se clasifica como política de innovación.
Las políticas orientadas al sistema son de origen más reciente y se enfocan, como sugiere el término, en
características a nivel del sistema, como el grado de interacción entre las diferentes partes del sistema; la medida
en que algún componente vital del sistema necesita mejorarse; o las capacidades de los actores que intervienen.
El desarrollo de tales políticas a nivel de sistema está relacionado con el surgimiento del llamado enfoque de
'sistema nacional de innovación' (NIS) alrededor de 1990 y su posterior adopción por parte de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en el asesoramiento y las evaluaciones de políticas
(ver la siguiente sección para más detalles).
Por lo tanto, la política de innovación, en el sentido de políticas que afectan la innovación, consiste en una
gama de diferentes políticas (e instrumentos de política) que se han introducido en varios momentos, con
diferentes motivaciones y utilizando una variedad de etiquetas, que incluyen, cada vez más, , política de
innovación. Algo de esto puede tener que ver con cambios terminológicos (Lundvall y Borras, 2004; Boekholt,
2010). Por ejemplo, es posible que gran parte de lo que hoy se denomina política de innovación haya estado
bajo etiquetas como política industrial, política científica, política de investigación o política tecnológica.3
3
Sin embargo, el hecho de que el término política de innovación se haya vuelto más común no significa que los términos
más antiguos hayan dejado de usarse por completo. Por ejemplo, Steinmueller (2010), en una encuesta reciente, utiliza la
noción de política tecnológica más o menos en el mismo sentido que política de innovación.
tercero Por qué
¿Cuáles son los fundamentos teóricos que se han propuesto para la política de innovación? Como se señaló
anteriormente, algunas políticas de innovación, como las políticas de apoyo a la innovación en tecnología
militar y ciertas otras actividades de vital importancia para el estado, se han llevado a cabo durante siglos.
Esto es válido para las políticas 'orientadas a la misión' mencionadas anteriormente, pero también para las
inversiones en la creación y difusión de conocimientos en áreas consideradas de gran importancia, como la
agricultura. En otras palabras, el estado moderno siempre ha apoyado, como parte de sus misiones políticas
centrales, la generación de conocimiento científico, tecnología e innovación. La implicación es que estas
políticas surgieron antes del nacimiento de las ciencias sociales modernas, incluida la economía. Por lo
tanto, no sorprende que las elaboradas construcciones teóricas que justifican estas políticas surgieran
(considerablemente) más tarde y, en general, pueden verse como racionalizaciones ex post de prácticas ya
existentes.
Sin embargo, esto no significa necesariamente que estas construcciones no sean útiles. Brindan
legitimación (que siempre es importante para la política), ayudan a arrojar luz sobre por qué y cómo funciona
(o no) una política y, al hacerlo, sustentan el proceso de diseño, implementación y revisión de la política.
(i) El enfoque de falla del mercado para la política de innovación

Un ejemplo importante de tal racionalización ex post fue la creación de lo que se conoció como el enfoque
de "fallo del mercado" para la política de innovación en las décadas posteriores al final de la Segunda
Guerra Mundial. Tanto en los EE. UU. como en el Reino Unido, los gobiernos habían invertido mucho
durante la guerra en la innovación de tecnologías de relevancia para la guerra, y aparentemente con gran
éxito. Los académicos, a menudo con experiencia en ciencias naturales, argumentaron que se justificaban
mayores inversiones públicas también en otras áreas de la ciencia, y se podía esperar que tuvieran grandes
beneficios para la sociedad (Bernal, 1939; Bush, 1945). Sin embargo, los economistas, especialmente
aquellos influenciados por la economía neoclásica (que llegó a ser la perspectiva dominante), fueron
entrenados para creer que los mercados libres producirían el resultado óptimo para la sociedad. Desde esta
perspectiva, inversiones públicas tan grandes eran difíciles de justificar. Una pregunta natural era: si los
beneficios son tan grandes, ¿por qué las empresas privadas no realizan las inversiones por sí mismas?
Una respuesta llegó como resultado de un esfuerzo de investigación sobre la economía de la invención
y la innovación realizado (principalmente) dentro de RAND Corporation en los EE. UU., un brazo de
investigación del establecimiento militar estadounidense, durante los primeros años posteriores a la Segunda
Guerra Mundial (Nelson, 1959; Arrow, 1962).4 Esta investigación supuso que la fuente más importante de
innovación era la creación de nuevo conocimiento. Sin embargo, se argumentó que, en muchos casos, los
beneficios económicos de este conocimiento no podían ser apropiados por completo por quienes lo creaban.
El conocimiento, al ser un bien público, puede ser accedido y explotado por cualquier persona en cualquier
lugar de forma gratuita, lo que reduce drásticamente las recompensas financieras y, por lo tanto, los
incentivos para invertir en la creación de conocimiento. Por lo tanto, aunque los rendimientos para la
sociedad en su conjunto pueden ser muy altos, los rendimientos privados (y, por lo tanto, las inversiones)
pueden ser bajos, lo que lleva a una inversión insuficiente en la creación de nuevos conocimientos en relación con lo que se necesita.
4 Ver Hounshell (2000) para más detalles.

sería deseable para la sociedad en su conjunto. Tal 'fallo del mercado', se argumentó, puede justificar una
intervención política destinada a aumentar la inversión en ciencia hacia el nivel socialmente óptimo.
Este razonamiento presta apoyo a tres tipos de instrumentos de política en particular (todos los cuales existían
mucho antes de la perspectiva teórica que justificaba su existencia).
a) Las empresas privadas carecen de incentivos para invertir, especialmente en el caso de la investigación
básica, cuyas oportunidades de comercialización se encuentran en un futuro lejano y son muy inciertas.
Por lo tanto, el estado necesita invertir en la producción pública de conocimiento, por ejemplo, en
universidades y otras organizaciones públicas de investigación para salvaguardar las innovaciones
basadas en la ciencia en el futuro.
(b) Subvencionar la I+D en empresas privadas es otra opción, ya que esto puede inducir a las empresas a
emprender más I+D de lo que de otro modo habrían hecho (en la literatura esto se denomina
"adicionalidad", véase, por ejemplo, Pierre Mohnen, Arthur Vankan, y Bart Verspagen (2017, este
número)).
(c) Finalmente, dado que la naturaleza del problema se identificó como una protección legal incompleta del
conocimiento y su explotación, es decir, derechos de propiedad (DPI) incompletos, el fortalecimiento
del régimen de DPI puede verse como otra vía posible.
El enfoque de las fallas del mercado para la política de innovación es atractivo por su simplicidad y sigue teniendo
influencia entre los responsables de la formulación de políticas (OCDE 2010b) y los líderes de organizaciones
que dependen del apoyo público a la I+D (por ejemplo, decanos universitarios). Sin embargo, ha sido criticado
por ser teóricamente defectuoso e inconsistente con lo que se sabe de la investigación empírica sobre los
procesos de innovación.
En primer lugar, se ha señalado que incluso si las fallas de mercado del tipo considerado por los teóricos
deprimen significativamente la actividad de innovación, no se sigue que los gobiernos sean capaces de mejorar
la situación diseñando e implementando políticas adecuadas. De hecho, al hacer lo incorrecto, es posible que
empeoren la situación (el llamado fracaso de las políticas o de la gobernanza; véase, por ejemplo, Bach y Matt
(2005), Mazzucato y Semieniuk (2017, este número)). Podría decirse que la posibilidad de tal falla se ve agravada
por la vaguedad de los consejos de política que surgen del enfoque de falla del mercado. Por ejemplo, ¿cuál es
el nivel (socialmente óptimo) al que se debe aumentar la inversión en I+D en, digamos, un país, una región o una
industria en particular? Sin respuestas a tales preguntas, los políticos se quedan en el limbo.
Una crítica quizás aún más fundamental del enfoque es que confunde información y conocimiento por error
(Metcalfe, 2005). Se señala que tener acceso a cierta información, un manual por ejemplo, y comprender cómo
funcionan las cosas y poder actuar en consecuencia pueden ser cosas muy diferentes. Este último es obviamente
mucho más exigente. Por lo tanto, si bien la información puede ser de fácil acceso, no necesariamente ocurre lo
mismo con el conocimiento, en contraste con lo que suponen los teóricos de las fallas del mercado. Además,
puede ser necesario el dominio de muchos tipos diferentes de conocimiento. No todo conocimiento es científico
y codificado. Gran parte del conocimiento económicamente útil es práctico y contextual. El conocimiento también
está ampliamente distribuido entre actores y contextos. Por lo tanto, como ya lo enfatizó Hayek (1945), es
totalmente imposible para cualquier actor, ya sea una persona o una empresa (o un gobierno para el caso), saber
'todo' lo que puede ser relevante para la solución de un problema económico. (lo que a menudo se llama
'conocimiento perfecto'). De hecho, sólo para identificar lo que es relevante
cuáles son las áreas de conocimiento y cómo se pueden abordar de manera útil pueden ser bastante
desafiantes (Nelson y Winter, 1982). Podría decirse que es por eso que las empresas gigantes
dedican grandes recursos a la búsqueda de conocimiento relevante para sus actividades (Cohen y
Levinthal, 1990).
Finalmente, el fuerte enfoque en el enfoque de fallas de mercado en los problemas de
apropiabilidad durante las primeras etapas del proceso de innovación5 ha sido criticado por estar en
desacuerdo tanto con la teoría establecida como con la evidencia empírica. Este enfoque claramente
no está de acuerdo con la teoría de la innovación de Schumpeter (1934) , que apuntaba a la fase de
implementación (comercialización) y los entornos de selección inertes como los más desafiantes
(Fagerberg, 2003). También entra en conflicto con los hallazgos de una serie de estudios de
orientación histórica que enfatizan la importancia de las mejoras (es decir, la innovación continua)
que tienen lugar mucho después de la primera introducción de la innovación en su forma original
(Kline y Rosenberg, 1986), a menudo como resultado de la retroalimentación de los usuarios (von
Hippel, 1988). Además, es inconsistente con la evidencia de las encuestas empíricas de la actividad
de innovación, como la encuesta de innovación comunitaria (CIS) de la Unión Europea, realizada
regularmente desde 1991 en adelante (Smith, 2004). La imagen que surge del CIS (Fagerberg,
2016a), así como la evidencia disponible en otros lugares (Cohen, 2010), muestra que las empresas
en la mayoría de las industrias no están muy preocupadas por la falta de mecanismos de apropiación
de las innovaciones que emprenden, probablemente porque las capacidades que sustentan su
desempeño innovador no se copian fácilmente (Mark Dodgson, 2017, este número). Tampoco están
nerviosos por interactuar de cerca con otras partes relevantes durante el proceso de innovación. Más
bien, ven ese intercambio de conocimientos, especialmente con clientes y proveedores, como algo
esencial para su desempeño innovador.
Por lo tanto, si bien el argumento de la falla del mercado se sigue invocando como fundamento de
la política, en particular como justificación para financiar la investigación pública básica, se lo
considera cada vez más inadecuado para justificar y guiar el diseño y la implementación de la política
de innovación de manera más amplia (Mariana Mazzucato y Gregor Semieniuk, 2017, este número).
(ii) El enfoque del sistema de innovación para la política de innovación

En retrospectiva, el período comprendido entre el final de la Segunda Guerra Mundial y principios de
la década de 1970 fue una "edad de oro", con un alto crecimiento de la productividad y los ingresos y
cerca del pleno empleo en todo el mundo occidental. Las décadas que siguieron, sin embargo, fueron
mucho más problemáticas, y la opinión de que se necesitaban nuevas y frescas perspectivas sobre
la política se generalizó. Los académicos se dieron cuenta de que los países no solo difieren en
términos de desempeño económico sino también con respecto a los patrones de creación y difusión
de la innovación y los marcos institucionales nacionales que la respaldan (Freeman, 1987). El papel
de la innovación tecnológica en el crecimiento económico a largo plazo recibió una mayor atención
por parte de los académicos (ver, por ejemplo, Dosi et al., 1988; Romer, 1990) y los encargados de
formular políticas (OCDE, 1992), y los encargados de formular políticas comenzaron a convertirse en
más preocupados por cómo (y si) la política puede contribuir a aumentar la actividad de innovación y, por lo tanto,
5 Este énfasis en las primeras etapas, es decir, la invención, ha llevado a que el enfoque se denomine "el modelo lineal".
de innovación (Kline y Rosenberg, 1986).
revitalización de la economía. El enfoque del sistema nacional de innovación (NIS) para la política de
innovación surgió a fines de la década de 1980 y principios de la de 1990 (Freeman, 1987; Lundvall 1988,
1992; Nelson, 1988, 1993) en respuesta a la necesidad de un nuevo marco para discutir estos desafíos. 6
Rápidamente se hizo popular entre los responsables de la formulación de políticas, sobre todo a través de
su adopción por parte de la OCDE (OCDE, 1997, 1999, 2002) en el asesoramiento y las evaluaciones
posteriores de la política de innovación.
Ha habido una discusión sobre si el enfoque NIS debe caracterizarse como una teoría, un marco, un
enfoque, etc. (Lundvall, 2007). Podría decirse que se entiende mejor como una síntesis relevante para las
políticas de varios cuerpos de investigación relevantes para la innovación: las obras clásicas de
Schumpeter; varias décadas de trabajo empírico sobre qué influye en la innovación; y, hasta cierto punto,
la 'nueva' economía evolutiva que surgió alrededor de 1980 (ver Fagerberg (2003) para una descripción
general). El énfasis en la innovación como la fuerza motriz del cambio económico y social obviamente se
tomó de Schumpeter, al igual que la visión de la innovación como un fenómeno social, cuyas consecuencias
dependen no solo de lo que sucede dentro de las empresas sino también del entorno social y económico
más amplio. entorno (en el que se introduce la innovación). Sin embargo, mientras que Schumpeter tendía
a ver el entorno como altamente inerte y limitante para la innovación, los defensores del enfoque de
sistemas de innovación, informados por un cuerpo acumulado de investigación empírica (ver Freeman
(1974) para una síntesis temprana) y evolutivo post-Schumpeteriano ( Nelson y Winter, 1982), optaron por
centrarse en cómo el entorno puede funcionar como un recurso (o facilitador) para la innovación a nivel de
empresa, y cómo la política puede contribuir a esto (Edquist, 2004; Matthias Weber y Bernhard Truffer). ,
2017, este número). Por ejemplo, la investigación empírica había presentado la innovación como un
fenómeno interactivo, altamente dependiente de las habilidades (a menudo imperfectas) de las empresas
para interactuar con otros actores en el sistema de innovación (Dodgson, 2017, este número). Por lo tanto,
apoyar tal interacción y las capacidades que la sustentan se convirtió en un consejo político central
derivado de este enfoque.
Los sistemas nacionales de innovación son más que marcos para la interacción; sin embargo, también
son depósitos de diversos recursos de los que dependen las empresas en sus actividades de innovación
y albergan diversas instituciones que influyen en ellas. La investigación empírica ha demostrado cómo la
innovación exitosa depende de una serie de factores diferentes, como el conocimiento, las habilidades,
los recursos financieros, la demanda, etc., que en gran medida se ha considerado que se proporcionan
dentro de la nación; de ahí el término 'nacional'. ' sistemas de innovación. Posteriormente, la provisión de
estos diversos factores, que a menudo se consideran complementarios, en la literatura sobre sistemas de
innovación se ha etiquetado invariablemente como funciones, procesos o actividades (Edquist, 2004;
Bergek et al., 2008a; Hekkert y Negro, 2009 ). ; Weber y Truffer, 2017, este número). Podría decirse que
si el sistema no proporciona suficiente para esos factores, como la demanda de innovación (Edler y
Georghiou, 2007), el acceso a conocimientos y habilidades complementarios, o la oferta de financiación,
podemos hablar de una "falla del sistema" que obstaculiza la innovación . actividad. La sugerencia de la
literatura, por lo tanto, es que el estado no debe limitarse a proporcionar financiamiento para el
conocimiento básico y ayudar a proteger la innovación.
6 Como señala Godin (2009) , el término 'sistema' (sistema de investigación, por ejemplo) ya se usaba en
documentos de la OCDE a principios de la década de 1970. Sin embargo, Freeman (1987) fue el primero en aplicarlo al
estudio de la innovación a nivel nacional. Sharif (2006) y Fagerberg y Sapprasert (2011) rastrean el desarrollo de la
literatura sobre sistemas de innovación.
a través de la implementación de los DPI, como sugeriría la perspectiva de la falla del mercado, sino
también identificar y rectificar tales problemas sistémicos (Metcalfe, 1994, 1995, 2005).
Dado que la responsabilidad de los diferentes componentes del sistema se distribuye entre diferentes
áreas de gobierno, tal comprensión sistémica de la política de innovación requiere una perspectiva
'holística' de la política (Edquist, 2011) , así como una coordinación efectiva entre las diferentes partes
del gobierno, como los ministerios responsables de la creación de conocimientos, la producción de
habilidades, las finanzas, etc. (Braun, 2008; Fagerberg, 2016a).
(iii) Innovación, dependencia del camino y política

La economía evolutiva, en la que se basa la literatura sobre sistemas de innovación, enfatiza el papel
crucial que juega el equilibrio entre la creación de una nueva variedad, es decir, la invención/innovación,
y la selección para el desarrollo económico a largo plazo (Metcalfe, 1998). Si bien la creación de
variedades es la fuente del crecimiento a largo plazo, los procesos de selección, al eliminar las soluciones
menos prometedoras, contribuyen a la eficiencia que tanto se necesita.
Sin embargo, si la creación de variedades por alguna razón se agota, el sistema económico puede estar
encaminándose hacia el estancamiento. Por lo tanto, siguiendo esta perspectiva, la preservación del
equilibrio adecuado entre la creación de variedades y la selección surge como un objetivo importante para
la política de innovación.
Los procesos de selección promueven la eficiencia económica, pero pueden dar lugar a la dependencia
de la trayectoria, particularmente donde prevalecen las denominadas externalidades de red (David, 1985;
Arthur, 1994), que dificultan el cambio de rumbo en una etapa posterior. Esto no es necesariamente un
problema, siempre que las condiciones que condujeron a la selección original de la tecnología clave, el
estándar, etc. sigan siendo válidas. Pero si estas condiciones cambian, puede ocurrir un problema.
Por ejemplo, hace más de un siglo los coches eléctricos eran tan comunes como los de gasolina, pero los
procesos de selección llevaron a la sociedad a concentrarse en el desarrollo de estos últimos, que se
fueron haciendo cada vez mejores y más atractivos para los usuarios. Probablemente eso pareció una
buena idea en ese momento, y tal vez lo fue, dado el conocimiento que poseían.
Pero ahora lo sabemos mejor porque los gases de efecto invernadero que emiten los vehículos de
gasolina destruyen el clima. Un siglo después es mucho más difícil cambiar de rumbo, ya que el coche
de gasolina tiene casi el monopolio del mercado, con una infraestructura inigualable apoyándolo. Cómo
movilizar la política de innovación en apoyo de tales transformaciones socialmente deseables frente a la
dependencia de la trayectoria es un gran desafío para los formuladores de políticas que ya ha recibido
una atención considerable (ver, por ejemplo, Kemp et al., 1998; Rip y Kemp, 1998 ). ; Rotmans et al.,
2001; Bergek et al., 2008a,b; Kemp y Never, 2017, este número).
La dependencia de la ruta no es algo que solo sea relevante para la tecnología. Podría decirse que
puede ser al menos tan relevante para los procesos sociales, políticos e institucionales (Rose, 1990;
Pierson, 2000). Podría decirse que esto también se aplica a la evolución de los sistemas nacionales de
innovación y, por lo tanto, a las políticas de innovación. Los sistemas nacionales de innovación suelen
evolucionar a través de la interacción entre el sistema económico de un país (industrias dominantes, etc.)
y su sistema político e institucional (Fagerberg et al., 2009). Dado que los países difieren económicamente
y las distintas industrias tienen diferentes requisitos con respecto al conocimiento, las habilidades, las
finanzas, etc., la "infraestructura del conocimiento" que evoluciona en respuesta a estas necesidades a
través de la interacción con los responsables de la formulación de políticas tiende a adquirir un sabor nacional distinto. ,
lo cual puede verse fortalecido aún más por las diferencias históricas en los sistemas políticos e
institucionales.7 Esto no es necesariamente un problema siempre que el patrón de especialización
del país no dé motivos de preocupación. Sin embargo, si se necesita un cambio, tales patrones
heredados pueden fácilmente volverse contraproducentes.
IV. Cómo: política de innovación en la práctica

Mientras que las políticas se refieren a los objetivos que los hacedores de políticas tienen para el
desarrollo de la sociedad, haciéndola más innovadora, por ejemplo, los instrumentos de política
pueden definirse como técnicas desarrolladas para lograr dichos objetivos (Howlett, 2011; Martin,
2016). El diseño de dichos instrumentos puede verse influido por nuestra comprensión (teórica) del
tema, las lecciones de la práctica y la participación de las partes interesadas en diferentes niveles
de la sociedad. A continuación, consideramos el desarrollo de instrumentos de política de innovación,
los intentos de medir su impacto y cómo se gobierna el proceso de diseño e implementación de
políticas.
(i) Instrumentos de política de innovación

A medida que ha progresado nuestra comprensión de la innovación y su papel en el desarrollo
social y económico, también lo han hecho el número y las características de los instrumentos de
política de innovación. Para ayudar a los responsables políticos, particularmente en Europa
(Comisión Europea, 2013), se han sugerido varias tipologías diferentes de instrumentos de política
de innovación (Edler y Georghiou, 2007; Borrás y Edquist, 2013; Edler et al., 2016b; Gök et al. al.,
2016). En la Tabla 1 hacemos uso de una tipología desarrollada por Edler et al. (2016b) basado en
una síntesis integral de la evidencia existente sobre los instrumentos de política de innovación.
La tabla distingue entre instrumentos que se centran en la oferta o la demanda de innovación.
También tiene en cuenta una variedad de objetivos de la política de innovación y muestra cómo los
diversos instrumentos de la política de innovación se relacionan con estos objetivos. En el cuadro
se incluyen quince importantes instrumentos de política de innovación. Muchos de estos instrumentos
se relacionan con más de un objetivo y varios objetivos son abordados por más de un instrumento.
Los dos primeros se centran en la creación de nuevos conocimientos e innovación a través del
apoyo financiero a la I+D+i, incluidos los incentivos fiscales a la I+D+i, aplicados en varios países y
con una gran variedad de diseños (Larédo et al., 2016). Al menos tres instrumentos (3–5) se enfocan
en el apoyo de capacidades y habilidades para generar y comercializar innovación, teniendo en
cuenta la necesidad constante de aprendizaje en los sistemas de innovación. Los siguientes tres
instrumentos de política apoyan varias formas de interacción y aprendizaje a nivel nacional y/o
regional (Arne Isaksen y Michaela Trippl, 2017,
7 Por ejemplo, como muestra Fagerberg (2016b) , Noruega y Finlandia son países industriales tardíos en Europa, y
sus estados-nación son de origen reciente. Como consecuencia, sus sistemas universitarios se desarrollaron relativamente
tarde y desempeñaron un papel limitado en el desarrollo económico de estos países. Lo que sucedió en cambio fue que
actores poderosos orientados hacia las necesidades del sistema económico, los llamados PRO (o 'institutos'), se
desarrollaron fuera del sistema universitario, y esto sigue siendo así. Por el contrario, en la vecina Suecia, con una
historia más larga como estado independiente, el sistema universitario estaba bien desarrollado hace ya un siglo y sigue
desempeñando un papel central en el sistema de innovación nacional de Suecia, mientras que las PRO del tipo finlandés/
noruego apenas existen.
Tabla 1: Taxonomía de instrumentos de política de innovación
Orientación general Objetivos
Mejorar
la Mejorar la
Acceso capacidad demanda Mejorar el
Instrumentos de Incrementar a sistémica, para inno marco de Mejorar
política de innovación Oferta Demanda Habilidades de I + D pericia vación
la complementariedad trabajo el discurso
1 Incentivos ••• ••• •ÿÿ
fiscales para
I+D
2 apoyo directo ••• •••
a la empresa de
I+D+i
3 Políticas para ••• •••
entrenamiento y
habilidades
4 Política de ••• •••

emprendimiento
5 Servicios y ••• •••
asesoramiento
técnico
6 Política de clústeres ••• •••
7 Políticas ••• •ÿÿ •ÿÿ •••
para
apoyar la colaboración
8 Políticas de ••• •••
redes de innovación
9 Demanda privada ••• •••
para la innovación
10 Políticas ••• ••ÿ •••
de contratación
pública
11 Contratación •ÿÿ ••• ••ÿ •••
precomercial
12 Innovación ••ÿ ••ÿ ••ÿ ••ÿ
premios de
incentivo
13 estándares ••ÿ ••ÿ •ÿÿ •••
14 Reglamento ••ÿ ••ÿ •ÿÿ •••
15 Prospectiva ••ÿ ••ÿ •••
tecnológica
Notas: ••• = relevancia mayor, ••ÿ = relevancia moderada, y •ÿÿ = relevancia menor para la orientación general y los objetivos
declarados de la política de innovación de los instrumentos de política de innovación enumerados.
Fuente: Adaptado de Edler et al. (2016b, pág. 11).
este tema), incluido el apoyo de clústeres, que ha recibido mucha atención por parte de los
responsables políticos (Uyarra y Ramlogan, 2016).
Si bien los instrumentos considerados hasta ahora pueden verse como centrados principalmente
en la oferta de innovaciones, recientemente se ha prestado más atención al papel de la demanda
de innovación (Guerzoni y Raiteri, 2015; Edler, 2016) a nivel nacional y regional (Kaiser y Kripp ,
2010; OCDE, 2011; UNU-MERIT, 2012). En consonancia con esto, hay tres tipos de instrumentos
de política (10-12) que se centran en influir en la demanda de innovación en
De una manera u otra. La regulación y la estandarización influyen tanto en las condiciones como en los
incentivos de la oferta y la demanda (Blind, 2009, 2012). El último instrumento de la lista, la previsión
tecnológica, es un enfoque para que los responsables políticos y las partes interesadas comprendan las
futuras trayectorias tecnológicas y desarrollen políticas para apoyar y beneficiarse de tales tendencias.
Por lo tanto, con el tiempo ha surgido un conjunto bastante diverso de instrumentos de política de
innovación, que refleja diferentes fundamentos teóricos y prioridades políticas. Pasamos ahora a lo que se
sabe sobre los impactos de estos instrumentos.
(ii) Impacto de la política de innovación
Los responsables de la formulación de políticas están naturalmente preocupados por la medida en que los
instrumentos de la política de innovación tienen el impacto esperado y, desde finales de la década de 1980
en adelante, ha habido numerosos intentos de evaluar los efectos de las intervenciones de la política de
innovación (Papaconstantinou y Polt, 1997; Georghiou, 1998; Molas-Gallart y Davies, 2006; Edler et al.,
2010; Edler et al., 2012). Sin embargo, tales intentos están plagados de dificultades.
En primer lugar, si bien es posible evaluar los efectos inmediatos, como si el apoyo a la I+D lleva a realizar
más I+D o no, es mucho más difícil evaluar los efectos más amplios, por ejemplo, en la innovación, la
productividad y el empleo, lo que presumiblemente es en qué están interesados los formuladores de
políticas. Esto tiene que ver en parte con el hecho de que la innovación es notoriamente difícil de medir
(Smith, 2004), pero también con los retrasos muy largos que a menudo existen entre la innovación y su
impacto social y económico (Kline y Rosenberg, 1986). Además, como se señaló anteriormente, diferentes
instrumentos de política pueden interactuar, lo que dificulta distinguir sus efectos individuales. Además, es
probable que el impacto de cualquier instrumento de política de innovación dependa del funcionamiento
del sistema de innovación más amplio en el que se introduce. Esto plantea serias dudas sobre la utilidad
de las evaluaciones de instrumentos políticos individuales (Flanagan et al., 2011) y ha llevado a un llamado
a realizar más evaluaciones sistémicas (Arnold, 2004; Smits y Kuhlmann, 2004). Sin embargo, aunque la
OCDE ha hecho algunos intentos en esta dirección,8 la gran mayoría de las evaluaciones siguen
centrándose en un único instrumento.9
La encuesta antes mencionada de Edler et al. (2016a) identificaron más de 700 publicaciones
académicas e informes de evaluación que brindan evidencia sobre el impacto de varios instrumentos de
política de innovación. El número de estudios varió mucho entre los instrumentos, con instrumentos bien
establecidos como la regulación, el apoyo a la I+D y el apoyo a la formación/habilidades que recibieron
mucha atención, mientras que solo hubo unos pocos estudios sobre el impacto de la contratación pública.
En general, el estudio de Edler et al. mostró que los efectos inmediatos de los instrumentos de política de
innovación eran en la mayoría de los casos los esperados, pero que había mucha más incertidumbre
sobre los efectos más amplios. Se encontró que las diferencias en el contexto eran importantes; de hecho,
se descubrió que incluso los instrumentos de política con nombres idénticos y del mismo diseño dieron
lugar a resultados muy diferentes en diferentes países y en diferentes momentos (Edler et al., 2016c). El
estudio identificó una gran cantidad de variables que influyen en el impacto de los instrumentos de la
política de innovación, como la interacción con otras intervenciones (que los responsables de la formulación
de políticas suelen desconocer),
8 Para obtener información sobre las "Revisiones de la política de innovación de la OCDE", consulte http://www.oecd.org/sti/inno/
oecdreviewsofinnovationpolicy.htm.
9 Ver Spaapen y Van Drooge (2011) para una discusión sobre los impactos sociales más amplios de la política de innovación.
condiciones para la implementación, capacidades locales y nacionales, estructura económica, el perfil y

desempeño de la base científica nacional, el desarrollo de los mercados financieros y factores culturales,
por ejemplo, actitudes hacia la apertura, la interacción, la asunción de riesgos, la experimentación, etc.
Por lo tanto, la evidencia disponible sobre los impactos de la política de innovación a nivel nacional
parece sugerir que una perspectiva holística o sistémica en la política es importante (Fagerberg 2016a),
que la sensibilidad al contexto es esencial (Flanagan y Uyarra, 2016) y que la mecánica la transferencia
de la práctica política de un sistema nacional a otro (sin preocuparse por los factores contextuales) es
muy problemática.
(iii) Gobernanza de la política de innovación
Tradicionalmente, la política de innovación es competencia de los ministerios de industria, educación o

economía. A medida que aumenta la atención de los formuladores de políticas a la innovación y las
políticas que la afectan, en muchos países han surgido organizaciones especializadas del sector público
dedicadas al apoyo a la innovación. Un estudio afirma haber identificado alrededor de 50 de estas
'fundaciones nacionales de innovación' (Ezell et al., 2015). Muchos de estos, como el sueco Vinnova
(OCDE, 2013; Fagerberg, 2016b), surgieron de organismos del sector público existentes que apoyaban
la ciencia, la investigación o la industria, a menudo como resultado de reorganizaciones, mientras que
otros, como Innovate UK del Reino Unido (Glennie and Bound, 2016) son de origen más reciente. Un
estudio de un número seleccionado de dichas agencias identifica grandes diferencias en su estructura y
prioridades (Glennie y Bound, 2016), lo que refleja en cierta medida las características de los sistemas
nacionales a los que pertenecen. Por ejemplo, mientras que la DARPA de EE. UU. apoya el desarrollo
de proyectos de investigación e innovación de alto riesgo y de vanguardia de relevancia potencial para
las fuerzas armadas de EE. UU., muchas agencias de innovación europeas brindan apoyo a pequeñas
empresas y emprendedores, desarrollo de capacidades y diversas cooperación/trabajo en red en la
parte superior de sus agendas. La división del trabajo entre el director de la política y las agencias
también difiere entre países. Mientras que en algunos casos las agencias tienen una independencia
considerable, reduciendo el papel del ministerio responsable a proporcionar directrices generales (en
forma de una 'estrategia de innovación', por ejemplo) y ejerciendo supervisión, en otros casos las
agencias se reducen a meros implementadores ( administradores) de las políticas diseñadas a nivel
ministerial. Si bien una fuerte participación del gobierno en la configuración de la política de innovación
puede ser algo bueno, la falta de independencia a nivel de agencia puede ser un problema si lleva a que
estas políticas sean muy reacias al riesgo, como suelen ser los políticos.
Los proyectos de innovación son inherentemente riesgosos (Mazzucato y Semieniuk, 2017, este
número), evitar el riesgo puede llevar fácilmente a que se seleccionen proyectos no muy innovadores
para recibir apoyo (proyectos que quizás podrían haberse financiado de otras maneras), lo que hace
que la política sea menos efectiva y socavando su fundamento básico.
Otra tendencia es la creciente participación de varios ministerios diferentes en la gobernanza de la
política de innovación. Esto refleja en parte la creciente importancia que se concede a la innovación para
el desarrollo económico en varios niveles. Pero también tiene que ver con el creciente énfasis en varios
ministerios en la innovación como medio para resolver otros desafíos que se presentan, por ejemplo con
respecto al clima, la energía, la salud, etc. (Edler y Nowotny, 2015). Por lo tanto, muchos ministerios
(sectoriales) tienen intereses en ciertas partes de la política de innovación de un país, en términos
generales, y esto también puede ser válido para los responsables de la formulación de políticas en los
niveles administrativos inferiores (por ejemplo, locales y regionales), así como para los actores no gubernamentales.
(por ejemplo, sindicatos, asociaciones empresariales, otras ONG; véase Kuhlman y Rip (2014)). Los muchos actores
con intereses en la configuración de la política de innovación apuntan a la cuestión de cómo alinear los diversos
intereses (René Kemp y Babette Never, 2017, este número), de modo que las iniciativas de los diferentes actores se
complementen en lugar de contradecirse en forma coordinada. mezclas de políticas (OCDE, 2010a; Magro et al.,
2014).10 Se sabe que esto es difícil de lograr, ya que tiende a entrar en conflicto con las estructuras, prácticas y
rutinas establecidas en la administración pública (Flanagan et al., 2011; Flanagan y Uyarra, 2016).11
Otra sugerencia para lograr una mayor coordinación en la política de innovación es el establecimiento de consejos
de innovación, que ya existen en varios países (OCDE 2010b; Serger et al., 2015), en los que representantes de
ministerios relevantes, organizaciones públicas de investigación, empresas y ONG reunirse para discutir las directrices
para la política de innovación.12
La idea de que la política de innovación puede contribuir a soluciones para desafíos sociales urgentes ha llevado
a una mayor participación de actores no estatales en las decisiones de política de innovación y el diseño,
cofinanciamiento e implementación de instrumentos de política de innovación (Borrás y Edler, 2014; Kuhlmann y Rip,
2014; Mazzucato y Semieniuk, 2017, este número). Esta tendencia ha ido acompañada de llamados a una
"investigación e innovación más responsables", es decir, mejores principios (y procesos) de gobernanza, como
anticipación, participación, deliberación, transparencia, para garantizar que el proceso y la dirección de la I + D y la
innovación se tomen mejor en cuenta. en cuenta las preferencias y preocupaciones de la sociedad en torno a la ética,
la sostenibilidad, etc. (Hellström, 2003; Owen et al., 2012; Stilgoe et al., 2013; Von Schomberg, 2013).
Finalmente, existe un problema de gobernanza persistente en la política de innovación, que tiene que ver con la
falta de preocupación por la dimensión internacional (Keith Smith, 2017, este número). De hecho, si bien muchos
desafíos, así como las principales innovaciones y sus impactos, son de naturaleza transnacional, la política pública de
innovación todavía se organiza en gran medida a nivel nacional.
Con algunas excepciones, especialmente a nivel europeo (ver, por ejemplo, Soete y Arundel (1993)), hay una falta de
acuerdos internacionales o supranacionales para diseñar e implementar políticas sistémicas innovadoras en áreas
que ignoran las fronteras políticas (políticas que, como Smith (2017, este número), pueden verse como bienes públicos
globales).
La gobernanza de las políticas de innovación, posiblemente muy importante para el diseño y la implementación
de políticas de innovación efectivas, es un tema poco investigado, sobre el cual se necesita más trabajo, beneficiándose
de una perspectiva interdisciplinaria (incluidas las ciencias políticas y la administración pública).
V. Lecciones
La política de innovación como un área política distinta es una adición relativamente nueva a las agendas de los
responsables políticos. Como se muestra en este documento, el término solo se volvió de uso frecuente alrededor del turno
10 La evidencia disponible indica que hay pocos intentos deliberados de crear combinaciones de políticas de innovación
(Cunningham et al., 2016). Sin embargo, existen algunos ejemplos destacados dentro del ámbito de la política energética,
véase Neij (1998).
11 Flanagan et al. (2011) , por lo tanto, expresan algunas reservas con respecto a cuánto se puede lograr de manera
realista a través del diseño deliberado de combinaciones de políticas. Sugieren ver el diseño y la implementación de políticas
de innovación como un proceso interactivo, con bucles de retroalimentación constantes y aprendizaje de todos los actores
involucrados, y con una alta sensibilidad a los contextos y cambios a lo largo del tiempo (Flanagan y Uyarra, 2016).
12 Finlandia es pionera en este sentido, ver Pelkonen (2006) para la historia y Fagerberg (2016b) para una discusión y
comparación con otros países nórdicos.
dieciséis
Jakob Edler y Jan Fagerberg
del milenio, lo que refleja la mayor atención en ese momento por parte de los responsables políticos y
académicos sobre el papel que desempeña la innovación en el cambio económico y social a largo plazo.
Sin embargo, la innovación como fenómeno no es del todo nueva, y probablemente se puede suponer con
seguridad que lo mismo se aplica a las políticas que la afectan. Por lo tanto, gran parte de lo que hoy se
clasifica como política de innovación consiste en políticas, o instrumentos de política, con una historia
mucho más larga que el término de política de innovación y que anteriormente se llamaban de otra manera
y se perseguían principalmente con otros objetivos en mente. El proponente académico quizás más
influyente del término política de innovación antes de que se usara comúnmente, Roy Rothwell, lo expresó
bien cuando caracterizó la política de innovación como una 'fusión' de políticas/instrumentos de política
anteriores llevados a cabo bajo diferentes etiquetas (política científica). , política de investigación, política
tecnológica, etc.; Rothwell, 1982).
Sin embargo, hay más en la política de innovación que solo un cambio de terminología. Paralelamente
a la creciente atención a la innovación por parte de los formuladores de políticas, los académicos han:
a veces en interacción con los formuladores de políticas— desarrolló un nuevo enfoque sistémico para el
análisis de la innovación y las políticas que la afectan (Weber y Truffer, 2017, este número), y esto, entre
otras cosas, ha llevado a un mayor énfasis en el desarrollo de ' instrumentos de política de innovación
sistémicos (Smits y Kuhlmann, 2004), que tienen como objetivo la interacción de los actores en los
sistemas nacionales de innovación, así como sus capacidades para hacerlo (lo que, según el enfoque, no
puede darse por sentado, sino que debe fomentarse). El creciente interés en la política de innovación ha
llevado, como muestra este documento, a un cuerpo de conocimiento en rápido aumento sobre el
desarrollo y el impacto de la política de innovación (Edler et al., 2016a). A continuación, intentamos resumir
algunas de las principales lecciones de este trabajo para las políticas.
En primer lugar, la innovación no se trata principalmente de la generación de nuevas ideas, el enfoque

tradicional de las políticas científicas y de investigación, sino de tratar de explotar tales ideas en la práctica
para mejorar la competitividad y responder a los problemas o desafíos que surjan. Es esta naturaleza de
'resolución de problemas' la que potencialmente convierte a la innovación en una fuerza relevante para
abordar importantes cuestiones sociales y económicas que preocupan a los políticos. Por lo tanto, la
política de innovación es particularmente relevante cuando los políticos son capaces de definir claramente
los problemas que quieren que la innovación contribuya a solucionar. Una política de innovación eficaz es
aquella que proporciona dirección a los esfuerzos de innovación de una empresa (Mazzucato y Semieniuk,
2017, este número) y que es creíble y no está sujeta a cambios frecuentes e impredecibles. Entendida de
esta manera, la política de innovación puede ser una herramienta poderosa para transformar nuestra
economía de manera fundamental, por ejemplo, para dejar de depender de la quema de combustibles
fósiles (Fagerberg et al., 2016; Schot, 2015).
En segundo lugar, para transformar las economías y hacer frente a los desafíos sociales a través de la
innovación, es posible que los responsables de la formulación de políticas deban ajustar su instrumentación.
En muchos países, los subsidios generales a los gastos de I+D en las empresas (a menudo a través del
sistema fiscal) se han considerado como un elemento central de la política de innovación. Sin embargo,
aunque tales subsidios pueden tener algunos efectos positivos en las inversiones en I+D de las empresas,
particularmente en las pequeñas (Castellacci y Mee Lie, 2015), sus efectos sociales más amplios, por
ejemplo, en la innovación, la productividad y el empleo, son mucho menos seguros (Larédo et al., 2016;
Mohnen et al., 2017, este número). Por lo tanto, para que la política de innovación sea más eficaz, es
posible que los responsables de la formulación de políticas deban considerar cambiar la combinación de
políticas de los subsidios genéricos de I+D a instrumentos de política asociados con la solución de desafíos
importantes (o 'problemas') que son importantes para la sociedad y la sociedad. agendas políticas. Esto
bien puede requerir un mayor énfasis en los instrumentos de política que hasta ahora han recibido menos atención,
como las políticas que afectan la demanda de soluciones innovadoras —el uso de la contratación pública,
por ejemplo— y la regulación. Una elección correcta de los instrumentos de política requerirá una
comprensión profunda de los cuellos de botella sistémicos que dificultan la generación y difusión de
innovaciones, que van desde habilidades/capacidades inadecuadas, falta de interacción o incertidumbre
sobre la demanda (futura).
En tercer lugar, como numerosos empresarios han aprendido por las malas, el desafío más difícil en
innovación es sobrevivir al 'valle de la muerte', es decir, la fase entre la generación de ideas y la
explotación. Por lo tanto, una política de innovación eficaz debe poner énfasis en apoyar la experimentación,
la implementación y la explotación, particularmente en una etapa temprana, mientras que al mismo tiempo
permite que los diferentes enfoques para la solución de un problema coevolucionen y compitan. La
incertidumbre fundamental acerca de cuál será al final la mejor solución es una propiedad inherente de la
innovación, y es de vital importancia que los experimentos prometedores no se aborten prematuramente,
es decir, antes de que se haya desarrollado una base de conocimiento suficiente y se puedan extraer
conclusiones sólidas. Un buen ejemplo a este respecto es la Energiewende alemana, que apoyó la
evolución de varias tecnologías verdes diferentes, en diferentes grados de madurez y costos (Lauber y
Jacobsson, 2015), en lugar de centrarse en lo que en un momento particular apareció como el solución
más prometedora (rentable).
Una cuarta lección es que la innovación no solo es relevante en una gama limitada de actividades
basadas en la ciencia (o de alta tecnología) o en la industria manufacturera, sino que puede ser una
poderosa fuerza de cambio en todas las partes de la sociedad (Martin, 2013), incluyendo, por ejemplo, las
industrias de servicios, las industrias creativas (Benaim y Tether, 2016) y el sector público, o en forma de
innovación social (van der Have y Rubalcaba, 2016). Por lo tanto, la política de innovación no debe ser una
reserva para un solo ministerio u organización gubernamental. Podría decirse que todos los ministerios (y
el gobierno en todos los niveles) deberían preocuparse por cómo la innovación, y la política de innovación,
pueden afectar su capacidad para cumplir con su mandato. Por lo tanto, la responsabilidad de la política
de innovación debe ampliarse entre diferentes partes/niveles de gobierno (Edler y Nowotny, 2015). Además,
una política de innovación eficaz, que apoye los desafíos sociales y la transformación de las economías,
no puede basarse únicamente en la intervención tradicional centrada en el Estado, sino que requiere el
desarrollo de formas adecuadas de coordinación entre todos los grupos de actores, incluidos los actores
no gubernamentales (Kuhlmann y Rip, 2014). ), que influyen en las trayectorias de las innovaciones y su
difusión.
Finalmente, desarrollar políticas de innovación efectivas en la forma que acabamos de señalar es una
tarea exigente, que requiere una comprensión profunda del contexto, por ejemplo, el sistema nacional de
innovación, en el que se introducen las políticas. Esto requiere capacidades entre los responsables de la
formulación de políticas que no se pueden dar por sentadas, sino que deben fomentarse. Por lo tanto, un
desafío importante para la política de innovación en los años venideros será aumentar las capacidades de
los responsables políticos y otras partes interesadas involucradas en la formulación de políticas de innovación.
Además, una política impulsada por desafíos dirigida a la innovación sistémica (OCDE, 2015) del tipo
descrito aquí requerirá una perspectiva a largo plazo, y es probable que se produzcan retrocesos y fallas
(y hasta cierto punto inevitables, como Mazzucato y Semieniuk (2017). , este problema) señalar). Por lo
tanto, tales políticas pueden volverse más cuestionadas políticamente que las políticas de innovación hasta
ahora, lo que subraya la necesidad de una mayor reflexividad y capacidad en la formulación de políticas
de innovación en todos los niveles.
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Política de innovación: qué, por qué y cómo

Jakob Edler* y Jan Fagerberg**

Palabras clave: innovación, sistema de innovación, política de innovación

* Manchester Institute of Innovation Research, Alliance Manchester Business School, Universidad de

2016, http://www.g20.utoronto.ca/2016/160905-innovation.html, consultado el 10 de octubre

Política de innovación: qué, por qué y cómo 3

Figura 1: La frecuencia del término 'Política de Innovación' según Google

Fuente: Cálculo propio basado en información de https://books.google.com/ngrams, consultado el 31 de mayo de 2016.

4 Jakob Edler y Jan Fagerberg

trabajar en entornos sofisticados, explotar los últimos avances de la ciencia, etc.

las innovaciones más importantes pasan por cambios drásticos en su vida—

Política de innovación: qué, por qué y cómo 5

6 Jakob Edler y Jan Fagerberg

tercero Por qué

(i) El enfoque de falla del mercado para la política de innovación

4 Ver Hounshell (2000) para más detalles.

Política de innovación: qué, por qué y cómo 7

8 Jakob Edler y Jan Fagerberg

(ii) El enfoque del sistema de innovación para la política de innovación

Política de innovación: qué, por qué y cómo 9

10 Jakob Edler y Jan Fagerberg

(iii) Innovación, dependencia del camino y política

Política de innovación: qué, por qué y cómo 11

IV. Cómo: política de innovación en la práctica

(i) Instrumentos de política de innovación

12 Jakob Edler y Jan Fagerberg

Tabla 1: Taxonomía de instrumentos de política de innovación

Orientación general Objetivos

1 Incentivos ••• ••• •ÿÿ

4 Política de ••• •••

Política de innovación: qué, por qué y cómo 13

(ii) Impacto de la política de innovación

14 Jakob Edler y Jan Fagerberg

condiciones para la implementación, capacidades locales y nacionales, estructura económica, el perfil y

(iii) Gobernanza de la política de innovación

Tradicionalmente, la política de innovación es competencia de los ministerios de industria, educación o

Política de innovación: qué, por qué y cómo 15

En primer lugar, la innovación no se trata principalmente de la generación de nuevas ideas, el enfoque

Política de innovación: qué, por qué y cómo 17

18 Jakob Edler y Jan Fagerberg

Bernal, JD (1939), La función social de la ciencia, Londres, Routledge.

Política de innovación: qué, por qué y cómo 19

20 Jakob Edler y Jan Fagerberg

Lauber, V. y Jacobsson, S. (2015), 'Lecciones de la Energiewende de Alemania', en J. Fagerberg, S.

Política de innovación: qué, por qué y cómo 21

Lundvall, BA (2007), 'Sistemas nacionales de innovación: concepto analítico y herramienta de desarrollo',

22 Jakob Edler y Jan Fagerberg

OCDE (2010b), La estrategia de innovación de la OCDE: Adelantándose al mañana, París, OCDE

Política de innovación: qué, por qué y cómo 23

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