Nota de Politica N°2 - Sergio Salinas Rivas

NOTA DE POLÍTICA N° 2
OBRAS POR IMPUESTOS: MECANISMO PARA FACILITAR

EL CIERRE DE BRECHAS DE SERVICIOS EN EL PERÚ
Sergio Salinas Rivas
Sergio Salinas Rivas (Lima, 1964), es Profesor de la Maestría en Regulación de Servicios Públicos
y Gestión de Infraestructuras de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico y Socio
Fundador del Estudio Sergio Salinas Rivas Abogados. Asimismo, es Presidente del Tribunal de Solu-
ción de Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).
Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Máster en Derecho de la Universidad de
Yale y Máster en Economía de la Universidad del Pacífico. Sus temas de investigación involucran la
regulación de infraestructuras, competencia y finanzas corporativas.
Resumen Ejecutivo
El Perú enfrenta importantes brechas de infraestructura que afectan a buena

parte de la población. La Asociación para el Fomento de la Infraestructura
Nacional (AFIN) ha estimado dicha brecha en más de US$160,000 millones, lo
cual equivale a casi 80% del PBI nacional (AFIN: 2015). Frente a esta situación,
el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI), una de las principales innovacio-
nes de política pública implementadas en los últimos años en el Perú, aparece
como una herramienta útil para llevar adelante proyectos de inversión pública,
superando los problemas que actualmente enfrenta la contratación pública
tradicional.
En el presente análisis se identifican las ventajas, desventajas y riesgos del mecanis-

mo de OxI aplicado en el Perú desde hace cerca de ocho años y se formulan
algunas recomendaciones orientadas a potenciar su aplicación como instrumento
para dinamizar la inversión pública en todos los niveles de gobierno.
1. El problema por resolver: los bajos niveles de ejecución de la inversión pública
Una de las principales debilidades del Estado Peruano está relacionada con la
poca capacidad de ejecución de la inversión pública que tienen las diversas
entidades que lo conforman. De acuerdo a la información disponible en el Portal
de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en el
2016, el porcentaje de inversión pública ejecutado fue de 68.4% mientras que en el
2015 y el 2014 fue de 78.4% y 78.3%, respectivamente.
Cuadro N° 1
Ejecución de la inversión pública a escala nacional (En %)
Año Total
2014 78,3%
2015 78,4%
2016 68,4%
Fuente: MEF
NOTA DE POLÍTICA Nº 2
OBRAS POR IMPUESTOS: MECANISMO PARA FACILITAR EL CIERRE DE BRECHAS DE SERVICIOS EN EL PERÚ
Esta debilidad, enfrentada en todos los niveles de gobierno, se manifiesta en los

siguientes aspectos: i) ausencia de criterios técnicos en la identificación y selección de
los proyectos de inversión pública (PIP); ii) deficiencias en la elaboración de los estu-
dios de preinversión y de inversión; iii) demoras notorias en los plazos de ejecución de
los proyectos; iv) incrementos sustanciales en el costo total de la obra con respecto a
lo presupuestado originalmente; y v) numerosas disputas con los contratistas, inclusive
a nivel arbitral.
Esta situación tiene un impacto importante en el desempeño económico del país y en

el bienestar del ciudadano, en tanto no solo retrasan la ejecución de obras requeridas
para mejorar la calidad de vida de la población y la competitividad del país (caminos
vecinales, centros de salud, pistas y veredas, redes de telecomunicaciones, electrifica-
ción rural, agua y desagüe, instituciones educativas, etcétera), sino también porque
generan costos adicionales e innecesarios de distinta índole que encarecen aún más
la provisión de bienes y servicios en el país (eventuales sobrevaluaciones, proliferación
de trámites administrativos costosos o innecesarios, recursos destinados a la solución
de controversias, tiempos muertos adicionales, entre otros), en adición a la falta de la
infraestructura misma.
2. Una alternativa de solución: el mecanismo de obras por impuestos (OxI)
2.1 ¿En qué consiste este mecanismo?

El mecanismo de OxI impulsa la ejecución de PIP con la participación del sector priva-
do, a partir de la suscripción de convenios conforme a los cuales la empresa privada
puede financiar y ejecutar proyectos priorizados por las respectivas entidades del
Estado, en armonía con sus políticas y planes de desarrollo, con cargo a su futuro
impuesto a la renta. La empresa privada recupera el monto invertido mediante la
emisión, por parte del MEF, de los Certificados de Inversión Pública Regional y Local
o Nacional (CIPRL) que tienen efecto cancelatorio contra el pago del impuesto a la
renta resultante a cargo de la empresa (Salinas 2015).
Para el MEF, este mecanismo es una herramienta importante para reducir la brecha
de infraestructura existente en el país, mediante un trabajo de la mano entre el sector
privado y el sector público (MEF s.f., IPE 2013 y PROINVERSION 2016).
Las principales características del mecanismo de OxI son las siguientes:
1. Los PIP por ejecutar deben contribuir a cerrar la brecha de infraestructura y servi-
cios en la zona y línea de intervención respectiva, de conformidad con el sistema
Invierte.pe, de reciente creación.
2. El PIP se adjudica a la empresa privada interesada vía concurso público, al que
se presenta asociada con un constructor seleccionado por ella.
3. La empresa privada financia y ejecuta la obra con sus propios recursos, adelan-
tando el pago de su futuro impuesto a la renta.
4. Una vez culminada la obra (o acreditado su avance) y expedidos los certificados
de calidad y recepción de la obra, el MEF emite el CIPRL a favor de la empresa
privada con cargo a las cuentas de la autoridad local.
5. La empresa privada puede utilizar el CIPRL para cancelar anualmente hasta el
50% de su impuesto a la renta anual, hasta que se agote el CIPRL, o puede trans-
ferirlo libremente.
6. En el caso de los Gobiernos subnacionales, el MEF descuenta de las transferen-
cias futuras (hasta diez años) a los gobiernos nacionales, por concepto de canon
o de otros ingresos aplicables al mecanismo OxI, los montos pagados a la
empresa privada, sin intereses (PROINVERSION s.f.).
7. El mecanismo OxI se rige por las reglas y los procedimientos específicos fijados
en la ley de la materia.
2
Esta¿Por
2.2 debilidad,
qué se enfrentada
crea el mecanismo
en todosdelosOxI? niveles
Sus orígenes
de gobierno, se manifiesta en los
El
siguientes
mecanismo aspectos:
OxI nace
i) ausencia
para atender
de criterios
las debilidades
técnicos enmostradas,
la identificación
principalmente,
y selección
por de
los
Gobiernos
los proyectos subnacionales
de inversiónenpública
la gestión
(PIP);deii) la
deficiencias
inversión pública.
en la elaboración
Así, durantede la los
segunda
estu-
mitad
dios dedepreinversión
la década yanterior,
de inversión;
los recursos
iii) demoras
de los notorias
Gobiernos
en los
subnacionales
plazos de ejecución
disponibles
de
para
los proyectos;
inversión (que
iv) incrementos
incluyen, entre
sustanciales
otros, el Fondo
en el costo
de Compensación
total de la obra Municipal,
con respecto
el canon a
y
lo sobrecanon
presupuestado aplicables
originalmente;
a la explotación
y v) numerosasde recursos
disputasnaturales
con los ycontratistas,
las regalías)inclusive
fueron
muy
a nivel
significativos,
arbitral. en buena medida por los altos precios de los minerales de exporta-
ción del país. En el 2007, por ejemplo, los gobiernos municipales recibieron S/ 4.967 millo-
nes
Esta por
situación
estos tiene
conceptos
un impacto
y los gobiernos
importanteregionales,
en el desempeño
S/ 1.837 económico
millones. Endel el país
2008,y los
en
gobiernos
el bienestarmunicipales
del ciudadano,recibieron
en tanto
S/ 5.656
no solomillones
retrasan
y los
la ejecución
gobiernosde regionales,
obras requeridas
S/ 2.736
millones.
para mejorar
1
la calidad de vida de la población y la competitividad del país (caminos
ción
Sin embargo,
rural, aguacomo y desagüe,
se muestrainstituciones
en el Cuadro educativas,
N° 2, los niveles
etcétera),
de ejecución
sino también
de losporque
recur-
generan
sos públicos costos
destinados
adicionales
a inversión
e innecesarios
eran notoriamente
de distintabajos
índole
en que
dichos encarecen
niveles deaún
Gobier-
más
la
no:provisión
solo se gastaba
de bienes alrededor
y servicios
de laenmitad
el país
del(eventuales
presupuestosobrevaluaciones,
para inversión pública.
proliferación
de controversias, tiempos muertos adicionales, Cuadro N° entre 2 otros), en adición a la falta de la
Ejecución de la inversión pública en regiones y municipios (En %)
Año Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

2007 49,8% 42,5%
2008 47,9% 55,2%
Fuente: MEF
De
puede otrofinanciar
lado, algunosy ejecutar
estudiosproyectos priorizados
señalan que por
la calidad delas respectivas
la inversión entidades
pública del
ejecutada
Estado, en
también eraarmonía
discutible,con sus políticas
incluso y planes
en el ámbito de desarrollo,
del Gobierno central,
conpor
cargo
la existencia
a su futurode
impuesto
diversos problemas
a la renta.técnicos
La empresa
en el diseño
privaday recupera
la ejecuciónel monto
de los invertido
presupuestosmediante
públicos
la
emisión,
(Machicao, porBarra
partey del
Andrade
MEF, de 2009).
los Certificados de Inversión Pública Regional y Local
Es
rentadecir,
resultante
el Perú aenfrentaba
cargo de un la empresa
escenario(Salinas
de abundancia
2015). de recursos disponibles para
inversión combinado con necesidades significativas para la reducción de la pobreza,
Para
pero, ela laMEF,
vez,este
muymecanismo
baja capacidades una deherramienta
gestión de laimportante
inversión pública.
para reducir la brecha
privado
Igualmente, y el las
sector
empresas
públicoprivadas
(MEF s.f.,vinculadas
IPE 2013 yaPROINVERSION
la explotación de 2016).
recursos naturales
(mineras, principalmente) enfrentaban fuertes tensiones sociales, derivadas de la situa-
Las principales
ción de pobreza características
existente en del las mecanismo
poblacionesdealedañas
OxI son alassus
siguientes:
proyectos. Estas eran
paliadas, aunque de manera insuficiente, por las propias empresas por medio de
programas de responsabilidad social, bajo el esquema de aportes voluntarios, puesto
en marcha en el año 2006 por el gobierno de turno (Glave y Ávila 2014).
En este contexto, el Gobierno de entonces decide impulsar la participación privada en
la inversión pública a partir del mecanismo OxI, mediante la emisión, en el año 2008, de
la Ley N° 29230 - Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación
del sector privado (Ley OxI). El mecanismo creado por la Ley OxI ofrece la ventaja,
especialmente atractiva para las empresas dedicadas a la explotación de recursos
naturales, que pueden complementar o redireccionar (o eventualmente sustituir) sus
programas voluntarios de responsabilidad social con programas OxI en las localidades
donde operan. La inversión de carácter social en las áreas de influencia de sus proyec-
tos puede ser también financiada con cargo a sus impuestos, además de sus recursos
ferirlo libremente.
propios. No es extraño, pues, que buena parte de las principales empresas involucradas
en la ejecución de proyectos bajo este mecanismo sean empresas mineras.
1 Información recogida del Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF).
3
2
Esta en
Hoy debilidad,
día, de acuerdo
enfrentadacon enla información
todos los niveles
publicadade engobierno,
la página se web
manifiesta
de la Agencia
en los
de
siguientes
Promoción
aspectos:
de la i)Inversión
ausenciaPrivada
de criterios
(PROINVERSION),
técnicos en laelidentificación
mecanismo es y selección
utilizado por
de
más
los proyectos
de 65 empresas,
de inversión
muchas
pública
de (PIP);
ellas noii) deficiencias
vinculadas a en industrias
la elaboración
extractivas
de los como
estu-
bancos,
dios de preinversión
compañías de y de
seguros
inversión;
e industrias
iii) demoras de consumo
notorias enmasivo
los plazos
y se ha
de expandido
ejecución de al
Gobierno
los proyectos;central,
iv) incrementos
y prácticamente sustanciales
a todos en los elsectores
costo total
de ladeeconomía
la obra con
nacional.
respecto a
a nivel arbitral.
Cuadro N° 3
Empresas que utilizan el mecanismo de OxI por rubro (2016)
el bienestar delRecursos
ciudadano, en tanto no solo retrasan la ejecución de obras requeridas
naturales 21
vecinales, centros Servicios financieros
de salud, 6
pistas y veredas, redes de telecomunicaciones, electrifica-
Consumo masivo
ción rural, agua y desagüe, instituciones educativas, etcétera), 7 sino también porque
generan costosOtros adicionales e innecesarios de distinta índole43 que encarecen aún más
la provisión Fuente:
de bienes y servicios
PROINVERSIÓN
en el país (eventuales sobrevaluaciones, proliferación
2.3
infraestructura
Resultados misma.
alcanzados por el mecanismo de OxI
A la fecha, los resultados del mecanismo de OxI son alentadores. Luego de un inicio
flojo en 2008, probablemente asociado a un periodo de reconocimiento y aprendizaje,
en 2011 se observa un incremento notorio de la inversión comprometida por este meca-
nismo, a partir de un conjunto de modificaciones legales tendientes a mejorar su operati-
vidad
2.1 ¿Eny qué
alcances.
consiste este mecanismo?
i.do,
Monto ejecutado
a partir de inversión
de la suscripción de pública
convenios acumulado
conforme a los cuales la empresa privada
Como
puede se observay en
financiar el Cuadro
ejecutar N° 4, lapriorizados
proyectos inversión acumulada excede los S/
por las respectivas 2.600 millo-
entidades del
nes
Estado,y cubre 20 de lascon
en armonía 25 regiones del país,
sus políticas y casidetodos
y planes los sectores
desarrollo, de infraestructura.
con cargo a su futuro
Cuadro N° 4
Inversión pública ejecutada por el mecanismo de OxI (2009-2016)
renta resultante a cargo de la empresa (Salinas
(En millones de 2015).
S/)
Para el MEF, este mecanismo es Año una herramienta importante para reducir la brecha
Monto
de infraestructura existente en el 2009
país, mediante un6.0trabajo de la mano entre el sector
2010 10.3
Las principales características del2011
mecanismo de287.7
OxI son las siguientes:
2012 181.3
2013 486.2
2014
Invierte.pe, de reciente creación. 651.2
2015 300.2
se presenta asociada con un 2016 714.0
constructor seleccionado por ella.
3. La empresa privada financia y
Totalejecuta la obra
2636.9con sus propios recursos, adelan-
tando el pago de suFuente:
futuro impuesto
PROINVERSIÓN
a la renta.
Es también probable que el incremento de la inversión ejecutada por este mecanismo,
a partir del año 2011, tenga alguna relación con la finalización del programa de aportes
voluntarios de las empresas mineras, ocurrido ese mismo año 2.
ferirlo libremente.
2 De acuerdo con PROINVERSION, 3 de las 6 empresas privadas que participaron el 2011 en
proyectos de OxI eran empresas mineras, las cuales explicaron, además, S/ 185 millones del total
de S/ 287 millones adjudicados ese año bajo este mecanismo.
4
2
Esta
ii. Usodebilidad,
del mecanismos
enfrentadade OxI
en por
todosniveles
los niveles
de Gobierno
Hasta
siguientes
el año
aspectos:
2014, solo
i) ausencia
los Gobiernos
de criterios
subnacionales
técnicos podían
en la identificación
utilizar este mecanismo,
y seleccióncon
de
cargo
los proyectos
a sus ingresos
de inversión
por concepto
públicade(PIP);
canonii) deficiencias
y sobrecanonenprovenientes
la elaboración de ladeexplotación
los estu-
de
diosrecursos
de preinversión
naturales yubicados
de inversión;
en susiii)jurisdicciones,
demoras notorias
regalías
eny los
otros.
plazos
Como deseejecución
observa de
en
el
losGráfico
proyectos;
N° 1, iv)
casi
incrementos
todos los sectores
sustanciales
del Gobierno
en el costo
nacional
total lo
dehan la obra
aplicado.
con respecto a
a nivel arbitral. Gráfico N° 1
Monto ejecutado de inversión pública bajo el mecanismo OxI,
Esta situación tienesegún
un impacto
nivel deimportante
Gobierno en
(al el
16 desempeño
de febrero deeconómico
2017) del país y en
el bienestar del ciudadano,(En
enmillones
tanto nodesolo
S/. retrasan la ejecución de obras requeridas
y en porcentajes)
ción rural, agua y desagüe, instituciones
208.3
educativas, etcétera), sino también porque
generan costos adicionales e innecesarios
7.6% de distinta índole que encarecen aún más
infraestructura misma. 1069.7
39%
2.1 ¿En qué consiste este 1461

mecanismo?
El mecanismo de OxI impulsa
53.4% la ejecución de PIP con la participación del sector priva-
impuesto a la renta.Gobierno
La empresa
regional privada recupera el Gobierno
Municipalidades monto invertido
central mediante la
o Nacional (CIPRL)Fuente:
que MEFtienen efecto cancelatorio contra el pago del impuesto a la
Es muy
Para el probable que
MEF, este esta distribución
mecanismo es unacambie de modo
herramienta sustantivo para
importante desdereducir
2017 enlaadelante,
brecha
si seinfraestructura
de tiene en cuentaexistente
el impacto
en de los programas
el país, mediante de
un inversión
trabajo deen la
infraestructura
mano entre delel sector
Minis-
terio
privadode Educación
y el sector(MINEDU),
público (MEF
del Ministerio
s.f., IPE 2013
de Agricultura
y PROINVERSION
(MINAGRI) 2016).
y de otros sectores
que se encuentran en etapa de estructuración.
Los PIP por

3. 1.Principales ejecutar
ventajas deben contribuir
y limitaciones a cerrar la
del mecanismos debrecha
OxI de infraestructura y servi-
3.1 Las ventajas
i. Financiamiento y aceleración de la inversión pública
Bajo la modalidad de contratación pública ordinaria, las entidades públicas deben pagar
las obras al momento de su ejecución. Esto implica una restricción financiera significativa,
en particular, en localidades de bajos niveles de ingresos disponibles para inversión. En
cambio, el mecanismo OxI permite que la obra pública pueda financiarse con el flujo futuro
de ingresos tributarios provenientes de transferencias del Gobierno central a estas entida-
des o Gobiernos subnacionales, establecidas por ley hasta en diez años.
Esta dinamización de la inversión pública, vía OxI, tiene también un impacto positivo en la gene-
ferirlo libremente.
ración de empleo, directo e indirecto, en la zona de intervención. El Instituto Peruano de Econo-
mía (IPE) no descarta un efecto positivo sobre el empleo, ya sea en la etapa de construcción
o, posteriormente, en la etapa de operación y mantenimiento de la obra (IPE 2013).
5
2
Esta
ii. Ahorros
debilidad,
en costos
enfrentada
y tiempos
en todos los niveles de gobierno, se manifiesta en los
siguientes
Otra ventaja aspectos:
de este i)mecanismo
ausencia de de criterios
colaboración técnicos
entreenlalaempresa
identificación
privaday yselección
el Estadode es
los
la posibilidad
proyectos de degenerar
inversiónahorros
pública en(PIP);
el tiempo
ii) deficiencias
y los costosen asociados
la elaboración
a la ejecución
de los deestu-
los
dios
proyectos.
de preinversión
En el casoy peruano,
de inversión;
no existe
iii) demoras
aún un notorias
estudio comparativo
en los plazos entre
de ejecución
los resultados
de
los
de proyectos;
la obra pública
iv) incrementos
versus el mecanismo
sustanciales de enOxIelencosto
estostotal
aspectos.
de la Sin
obraembargo,
con respecto
la expe- a
lo
riencia
presupuestado
internacional originalmente;
disponible paray v) elnumerosas
caso de las disputas
asociaciones
con los público-privadas
contratistas, inclusive
(APP,
aesquema
nivel arbitral.
que también involucra la participación del sector privado en la ejecución de las
obras) parece avalar estas estimaciones. Por ejemplo, en el Reino Unido, el porcentaje de
Esta
obrassituación
ejecutadastiene
a tiempo
un impacto
bajo importante
la contrata pública
en el desempeño
ordinaria eseconómico
de 30%, comparado
del país y conen
el
el bienestar
80% bajo del el mecanismo
ciudadano,APP.en tanto
En Corea no solo
del Sur,
retrasan
el ahorro
la ejecución
en tiempo de(plazo
obrasde requeridas
ejecución
para
de lasmejorar
obras) allausar
calidad
APP sedeestima
vida de en la8,5%
población
y el ahorroy laencompetitividad
costos, en 7,2% (MINEDU
del país (caminos
2016).
ción
En relación
rural, agua
con los y ahorros
desagüe, en instituciones
tiempos, la mayor educativas,
velocidadetcétera),
en la ejecución
sino también
bajo elporque
meca-
generan
nismo decostos OxI proviene
adicionales
de los
e innecesarios
menores requisitosde distinta
y trabas
índoleburocráticas
que encarecen
asociados
aún a más un
la
procedimiento
provisión demás bienes
expeditivo
y servicios
y simplificado,
en el país en (eventuales
comparación sobrevaluaciones,
con la contratación
proliferación
pública
de
ordinaria.
trámitesEnadministrativos
efecto, la adjudicación
costososyoejecución
innecesarios,
de PIP recursos
bajo el destinados
mecanismo adelaOxI solución
no se
de
rigencontroversias,
por las normas tiempos
generales
muertos
de contratación
adicionales, pública,
entre otros),
sino poren adición
una norma a laespecial,
falta deque la
infraestructura
agiliza diversos misma.
pasos.
Es muy probable que estos menores pasos o requisitos en el procedimiento aplicable se

traduzcan en ahorros en tiempos.

do, a partir de la suscripción de convenios Cuadro N° 5
conforme a los cuales la empresa privada
Comparación del procedimiento
puede financiar y ejecutar proyectos priorizados de OxIporversus obra públicaentidades del
las respectivas
Ley de Contrataciones del Estado
impuesto a la renta. La Oxl
Ley de empresa privada recupera el monto (LCE)
invertido mediante la
o Nacional (CIPRL)
Contrato queempresa
de obra tienen privada
efecto cancelatorio contra el pago del impuesto a la
Contrato de obra se rige por LCE.
y contratista
renta resultante se rige de
a cargo por la
ley empresa
privada. (Salinas 2015).
Para el Selección
MEF, este delmecanismo
supervisor en es una herramienta
paralelo. Selecciónimportante para
del supervisor reducir la brecha
es posterior.
privado y el sector público
Adjudicación (MEF s.f., IPE 2013 y PROINVERSION
directa, 2016).
Desierto. Nuevo concurso.
si no hay otros postores.
Fuente: Ley de Oxl y LCE
En relación con los ahorros en los costos de ejecución de la obra, la experiencia reciente
de utilizar el mecanismos de OxI parece mostrar que existen pocos casos de solicitudes de
valorizaciones de adicionales de obra 3, más usuales en la contratación pública general,
aunque es frecuente el reajuste del costo de las obras al momento de la elaboración del
expediente técnico. Cabe advertir que este reajuste es también frecuente en la contratación
privada, si se tiene en cuenta que el expediente técnico ya considera todas las variables
particulares que cada obra específica debe asumir (topografía, trazo definitivo, disponibili-
dad de materiales en las cercanías, acceso y transporte, restricciones administrativas o
climáticas, etcétera), no disponibles al momento de la elaboración del estudio de preinversión.
ferirlo libremente.
3 Aunque es necesario un estudio comparativo entre la contratación vía OxI y la contratación
pública
en ordinaria.
la ley de la materia.
6
2
Esta
Además, debilidad,
la debilidad
enfrentada
técnica en
de los todosestudios
los niveles
de preinversión
de gobierno, efectuados
se manifiesta
por los Gobiernos
en los
siguientes
subnacionales aspectos:
registrados
i) ausencia
en el SNIP de criterios
es una técnicos
problemáticaen layaidentificación
conocida, razóny selección
por la cualde
los
no debe
proyectos
sorprender
de inversión
los ajustes
pública
en el (PIP);
expediente
ii) deficiencias
técnico, así encomola elaboración
las demorasdeenlos la etapa
estu-
dios
de ejecución.
de preinversión
Si se considera
y de inversión;
la experiencia
iii) demorasconcreta
notorias
del caso
en los peruano,
plazos esde recomendable
ejecución de
los
comparar
proyectos; el costo
iv) incrementos
total final desustanciales
la obra pública en elbajo
costoambos
totalmecanismos,
de la obra con y norespecto
las diferen- a
lo
ciaspresupuestado
en los estudiosoriginalmente;
de preinversión y v)o losnumerosas
de inversión.disputas con los contratistas, inclusive
a nivel arbitral.
No se cuenta todavía con estudios comparativos entre la contratación bajo los mecanis-
Esta
mos situación
de OxI y la tiene
contratación
un impacto pública
importante
ordinariaen enel desempeño
el Perú. económico del país y en
para
iii. Impacto
mejorarenla la calidad
calidad dedevida la deobra la pública
población y la competitividad del país (caminos
vecinales,
La calidadcentrosde la obra de pública
salud, pistas
puedey medirseveredas,desde redesdos deángulos:
telecomunicaciones,
la calidad de la electrifica-
selección
ción
y priorización
rural, agua delyproyecto
desagüe,por instituciones
ejecutar (eneducativas,
términos de etcétera),
los beneficios
sino también
generados porque
a la
generan
poblacióncostos beneficiaria),
adicionalesy la ecalidad
innecesarios
de la construcción
de distinta índole
realizada que(costos,
encarecenmateriales
aún más por
la
usar,
provisión
consideraciones
de bienes técnicas
y servicios aplicables
en el país a cada(eventuales
obra). sobrevaluaciones,
En el caso peruano, proliferación
se puede
4
de
advertir
trámites
lo siguiente
administrativos
: i) muchascostosos
empresas o innecesarios,
privadas hanrecursosconsiderado destinados
preferible
a laefectuar
soluciónde
de
manera
controversias,
directa el tiempos
estudio de muertos
preinversión,
adicionales,
en tanto entre
la ley
otros),
permiteen adición
que estea gasto
la faltase de
agre-
la
infraestructura
gue al costo demisma. la obra y se recupere vía CIPRL, a fin de garantizar la calidad de la inver-
sión por realizar; ii) el mecanismo contempla dos certificaciones por terceros de la calidad
de la construcción, antes de la emisión del CIPRL, una conformidad de obra y una confor-
midad de calidad de obra, a cargo de empresas supervisoras. En comparación, la contra-
tación pública solo exige la recepción de obra para efectuar la liquidación de la construcción.
Nomecanismo
El se conocendecasos de malalaejecución
OxI impulsa ejecución dede lasPIP
obras
conbajo el mecanismo
la participación delOxI. En tanto
sector priva-la
reputación
do, a partirde delalaempresa
suscripciónprivada (por lo general,
de convenios independiente
conforme a los cuales de lalaempresa
empresa contratista)
privada
está en financiar
puede juego al adjudicarse
y ejecutar laproyectos
obra, existe un incentivo
priorizados para
por lascontrolar la calidad
respectivas y el costo
entidades del
del trabajo
Estado, en que realizará
armonía con elsus
contratista.
políticas y planes de desarrollo, con cargo a su futuro
3.2 Los riesgos
oi. Confusión
Nacional (CIPRL)con la que responsabilidad
tienen efectosocial empresarial
cancelatorio contra (RSE)el pago del impuesto a la
renta
Algunos resultante
autores ahan cargo expresado
de la empresa su preocupación
(Salinas 2015).por una eventual confusión entre el
interés privado y el interés público en este tipo de mecanismos. León Castro (citado por
Para
Osores, el MEF,
2014) sostiene
este mecanismo
que las empresas
es una herramienta
mineras invierten importante
en proyectos
para reducir
de carácter
la brecha
social
de
en infraestructura
sus zonas de influencia
existenteparaen el controlar
país, mediante
el impacto un de
trabajo
un proyecto
de la mano
específico,
entreen el función
sector
privado
de sus intereses
y el sector privados;
públicosin(MEFembargo, s.f., IPEello
2013no yresponde
PROINVERSIONnecesariamente
2016). a una visión o
enfoque de desarrollo territorial de una provincia. Además, advierte la existencia de un
Las principales
peligro: características
que el mecanismo de OxI deltermine
mecanismo de OxIlasson
financiando áreaslas de
siguientes:
relaciones comunitarias
de las empresas mineras y no el plan de desarrollo de la localidad.
Glave y Ávila (2014) comparten la misma preocupación, y resaltan el hecho de que no
corresponde considerar como parte de la RSE las obras ejecutadas con cargo al impuesto
a la renta de las empresas, pues se trata de recursos públicos. Es probable que a la expira-
ción del régimen de aporte voluntario de las empresas mineras en el 2011, conforme al cual
las empresas podían suscribir convenios para ejecutar obras de interés público con las
entidades del Estado, algunas empresas mineras hayan considerado una buena opción
utilizar el mecanismo de OxI como parte de sus programas de RSE. Sin embargo, se puede
advertir que ello por sí mismo no afecta las bondades del mecanismo de OxI, mientras que,
por otro lado, la concordancia de los proyectos financiados con los objetivos públicos está
prevista en las actuales normas de este mecanismo y de las reglas aplicables a cualquier
proyecto de inversión pública.
ferirlo libremente.
4 Con cargo a la realización de un estudio comparativo específico.
7
2
Esta
ii. Selección
debilidad,
y priorización
enfrentada de en los
todos
PIP los niveles de gobierno, se manifiesta en los
siguientes
El impactoaspectos:
del mecanismo
i) ausencia
de OxIdedepende,
criterios sin técnicos
duda, ende la calidad
identificación
de los yPIP
selección
ejecutados;
de
los
valeproyectos
decir, el beneficio
de inversión
socialpública
generado(PIP);porii) estos
deficiencias
proyectos en debe
la elaboración
ser positivode
y superior
los estu-a
dios
otrosde proyectos
preinversión
alternativos
y de inversión;
que podrían
iii) demoras
ejecutarse notorias
con losen mismos
los plazos
recursos.
de ejecución
Esta regla,de es
los
exigible
proyectos;
a cualquier
iv) incrementos
PIP, de manera
sustanciales
independienteen el costo
de la modalidad
total de la de obra
ejecución
con respecto
escogida.a
lo
Al presupuestado
respecto, la experiencia
originalmente;
en el usoy v)denumerosas
este mecanismo disputas
en elconPerú
losmuestra
contratistas,
dos problemas,
inclusive
aprincipalmente:
nivel arbitral.a) la baja calidad de los estudios de preinversión; y b) la influencia política en la
decisión adoptada por la entidad pública, en particular en los Gobiernos subnacionales.
el
Sinbienestar
duda, éstedel es
ciudadano,
uno de los enaspectos
tanto noque solodeberetrasan
ser materia
la ejecuciónde especial
de obras preocupación
requeridas
para
para mejorar
el Estado.la calidad de vida de la población y la competitividad del país (caminos
ción
iii. Burocratización
rural, agua y desagüe,
de la gestión
instituciones
de los proyectos
educativas, etcétera), sino también porque
generan
La eficacia costos adicionalesdepende,
del mecanismo e innecesarios
en última deinstancia,
distinta índole
de queque encarecen
la empresa aún recu-
privada más
la provisión
pere, de bienesadecuado,
en el momento y servicioselen
montoel país (eventuales
invertido sobrevaluaciones,
en la obra. proliferación
Para ello, es necesario que
de trámites administrativos
el procedimiento aplicable alcostosos
mecanismo o innecesarios,
sea seguro, recursos
sencillo ydestinados a la solución
rápido. Al respecto, a lo
de
largocontroversias,
del tiempo se tiempos
han idomuertos adicionales,
detectando entre otros),
y corrigiendo en adición
las posibles a la falta
deficiencias de la
y riesgos,
muchas de ellos mediante modificaciones legales. En la actualidad, el mecanismo funciona
sin mayores complicaciones, naturalmente con las contingencias y dificultades ordinarias de
la Una
2. actividad por realizar.
alternativa de solución: el mecanismo de obras por impuestos (OxI)

4. Recomendaciones de mejora al mecanismo de OxI
i. Empaquetamiento
puede de proyectos
financiar y ejecutar proyectosen las zonas rurales
priorizados por las respectivas entidades del
Estado,
El mecanismo
en armonía
de OxI con
puede
susayudar
políticas
a reducir
y planes
fuertemente
de desarrollo,
las brechas de infraestructura
con cargo a su futuroy
impuesto
servicios ena la
las renta.
zonas La empresa
rurales privada
del país, recupera
en plazos el montocortos,
relativamente invertido
si semediante
promuevenla
emisión,
paquetespor bienparte del MEF,
diseñados de de los Certificados
proyectos ubicados ende laInversión Pública
misma zona Regionalyybajo
geográfica Localla
omisma
Nacional
línea (CIPRL) que tienen efecto cancelatorio contra el pago del impuesto a la
de intervención.
Ello permite generar ahorros en los costos de gerenciamiento y maximizar el impacto de
la intervención, haciendo a la vez más atractiva la participación del sector privado. Por
ejemplo, yseelpuedesectordiseñar
públicopaquetes
(MEF s.f.,deIPE proyectos rurales en el sector agua (o en electrifi-
privado 2013 y PROINVERSION 2016).
cación rural) por provincias, de manera que se ejecuten en simultáneo, maximizando el
Las principales
impacto sobre los características
indicadores de del resultados.
mecanismo Lade OxI sonselas
medición siguientes:
puede efectuar mediante la
comparación con una línea de base.
cios en
ii. Costos delaoperación
zona y línea de intervención respectiva, de conformidad con el sistema
y mantenimiento
Una debilidad actual del mecanismo de OxI es que no permite la recuperación de los
costos de operación de la infraestructura construida, lo que afecta con severidad la soste-
nibilidad de la obra.
3. La empresa A diferencia
privada financiade las APP, laenobra
y ejecuta el caso
con desuslas OxI solo
propios se incluye
recursos, adelan-esta
posibilidad, tímidamente y bajo un horizonte
tando el pago de su futuro impuesto a la renta. temporal de un año, en el sector agua. Tenien-
do4. enUnacuenta que las propias
vez culminada la obra normas de inversión
(o acreditado pública reconocen
su avance) y expedidos que
loslos costos de
certificados
operación forman
de calidad parte de los
y recepción de costos
la obra,del el proyecto,
MEF emitenoel se entiende
CIPRL el porqué
a favor de esta
de la empresa
restricción
privada para conelcargo
caso dea lasOxI. En vista
cuentas dedel tamaño promedio
la autoridad local. de los proyectos en las
5. Larurales,
zonas empresa estaprivada
regla tienepuede utilizar regresivo:
un carácter el CIPRL mientras
para cancelar
vía APPanualmente hasta el
se puede cofinanciar
50% de su impuesto a la renta anual, hasta que se agote el
la operación de infraestructura en zonas típicamente urbanas (aeropuertos, carreteras, CIPRL, o puede trans-
ferirlo libremente.
puertos), en las zonas rurales donde no es factible ejecutar APP (por el monto mínimo
6. En por
exigido el caso de hay
ley) no los Gobiernos subnacionales,
forma de cofinanciarlo. el decir,
Vale MEF descuenta de las beneficiarias
las comunidades transferen-
deben ver la forma de financiar este gasto, sea mediante cargo al usuario ode
cias futuras (hasta diez años) a los gobiernos nacionales, por concepto canon
mediante
financiamiento del Gobierno nacional o subnacional.
8
2
Esta
iii. Ampliación
debilidad, aenfrentada
todos los sectores
en todosy fondoslos niveles
disponibles
siguientes
No existe razón
aspectos:
alguna i) ausencia
para limitar
deelcriterios
uso de este
técnicos
mecanismo
en la identificación
en algún sectory selección
o por monto.de
los
Asimismo,
proyectosestede mecanismo,
inversión en pública
tanto (PIP);
es unaii) alternativa
deficiencias a laencontratación
la elaboraciónpública
de los
ordinaria,
estu-
dios
debedeestar preinversión
disponibley parade inversión;
ser utilizado
iii) demoras
en relación
notorias
con cualquier
en los plazos
fondodedisponible
ejecuciónparade
los
inversión,
proyectos;
sea en iv) elincrementos
nivel de Gobierno
sustanciales
centraleno elsubnacional.
costo total de la obra con respecto a
aiv.nivel
Reconocimiento
arbitral. de la totalidad de los gastos incurridos por la empresa privada
El gerenciamiento de los proyectos por ejecutarse, bajo el mecanismo de OxI, implica desti-
Esta
nar recursos
situaciónsignificativos
tiene un impacto de la empresa
importante privada
en eladesempeño
esta tarea: autorizaciones
económico deladministrati-
país y en
el
vas;bienestar
negociaciones
del ciudadano,
con el contratista;
en tanto no coordinaciones
solo retrasancon la el
ejecución
supervisordedeobras
la obra;
requeridas
coordi-
para
nacionesmejorar
con lael calidad
MEF, condela vida
Contraloría
de la población
General de y la competitividad
República (CGR)del y con
paíslas(caminos
propias
vecinales,
entidades, centros
que deben de salud,
ser plenamente
pistas y veredas,
reconocidos
redes ende eltelecomunicaciones,
costo total del proyecto.
electrifica-
Esos
ción
costos rural,
son agua
ahorradosy desagüe,
a la entidad,
instituciones
en tantoeducativas,
este trabajo etcétera),
lo hace sino
la empresa
también privada;
porquey,
generan
por otro lado,
costosla adicionales
empresa privada e innecesarios
no participa deendistinta
calidadíndole
de concesionario
que encarecen o inversionista,
aún más
la
con provisión
una expectativa
de bienesdey lucro,servicios
sino en
como el país
un contribuyente
(eventuales sobrevaluaciones,
que también tiene proliferación
la opción de
de
pagartrámites
su impuesto
administrativos
a la rentacostosos
en dinero. o innecesarios,
No hay, pues, recursos
razón para destinados
que el Estado
a la solución
no reco-
de
nozcacontroversias,
los gastos asociados
tiempos muertos
a la implementación
adicionales, entre de proyectos
otros), enbajo
adición
este a
mecanismo,
la falta deaun la
infraestructura
más, si permite misma.mejorar la eficiencia del propio Estado.

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9
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enfrentada en impuestos
todos los una alternativa
niveles para laseinversión”.
de gobierno, manifiestaGan@Más,
en los
m a r z o . < haspectos:
siguientes ttp://ww i) w. e y. c o mde
ausencia / Pcriterios
E /e s / Ntécnicos
e w s ro oen
m /laNidentificación
e w s ro o m -AyMselección
- o b ra s -de
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sustanciales en el costo total social
de la o fondos
obra con públicos?
respecto Dela
aporte
lo voluntario aoriginalmente;
presupuestado obras por impuestos, o un camino
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conlalos
privatización
contratistas,deinclusive
lo públi-
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los proyectos; iv) incrementos sustanciales en el costo total de la obra con respecto a
a nivel arbitral.

ción rural, agua y desagüe, instituciones educativas, etcétera), sino también porque
generan costos adicionales e innecesarios de distinta índole que encarecen aún más

La Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico (EGP)
La EGP tiene como objetivo contribuir con la mejora de la gestión pública en
Los PIPpaís,
1. nuestro por a ejecutar
través deben contribuir adecerrar
de la formación la brecha
funcionarios endeel infraestructura y servi-
diseño, formulación,
cios en la zona y línea de intervención respectiva, de conformidad
implementación y evaluación de políticas, programas y proyectos de alta rentabi- con el sistema
Invierte.pe,
lidad económica de reciente
y social;creación.
el asesoramiento de iniciativas de los agentes que
El PIP
2.estén se adjudica a la
involucrados en la toma empresade privada
decisionesinteresada
públicas;víay elconcurso público,
desarrollo al que
de investi-
se presenta asociada con un constructor seleccionado por
gación y consultoría aplicada. Todo ello en el marco de una cultura ética y ella.
3.responsable.
La empresa privada financia y ejecuta la obra con sus propios recursos, adelan-
La empresa
5.Escuela privada puede
de Gestión Pública utilizar
(EGP) el CIPRL para cancelar anualmente hasta el
50% de su impuesto
Universidad del Pacífico a la renta anual, hasta que se agote el CIPRL, o puede trans-
ferirlo libremente.
6.Jr.En el casoCerro
Sánchez de losN°Gobiernos
2050 - Jesússubnacionales,
María, Lima,elPerú
MEF descuenta de las transferen-
cias futuras (hasta
Teléf.: (+51) 1 219-0100 diez años) a los gobiernos nacionales, por concepto de canon
o de otros ingresos
http://www.up.edu.pe/egp aplicables al mecanismo OxI, los montos pagados a la
empresa privada,
informesegp@up.edu.pe sin intereses (PROINVERSION s.f.).
11
2

Nota de Politica N°2 - Sergio Salinas Rivas

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Nota de Politica N°2 - Sergio Salinas Rivas

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NOTA DE POLÍTICA N° 2

OBRAS POR IMPUESTOS: MECANISMO PARA FACILITAR

El Perú enfrenta importantes brechas de infraestructura que afectan a buena

En el presente análisis se identifican las ventajas, desventajas y riesgos del mecanis-

1. El problema por resolver: los bajos niveles de ejecución de la inversión pública

Esta debilidad, enfrentada en todos los niveles de gobierno, se manifiesta en los

Esta situación tiene un impacto importante en el desempeño económico del país y en

2. Una alternativa de solución: el mecanismo de obras por impuestos (OxI)

2.1 ¿En qué consiste este mecanismo?

Las principales características del mecanismo de OxI son las siguientes:

Año Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

2. Una alternativa de solución: el mecanismo de obras por impuestos (OxI)

2.1 ¿En qué consiste este 1461

Los PIP por

Es muy probable que estos menores pasos o requisitos en el procedimiento aplicable se

2.1 ¿En qué consiste este mecanismo?

2.1 ¿En qué consiste este mecanismo?

2. Una alternativa de solución: el mecanismo de obras por impuestos (OxI)

Esta situación tiene un impacto importante en el desempeño económico del país y en

2. Una alternativa de solución: el mecanismo de obras por impuestos (OxI)

2.1 ¿En qué consiste este mecanismo?

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