18/11/22, 07:21 Concepto 100121 de 2021 Departamento Administrativo de la Función Pública - Gestor Normativo - Función Pública

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Concepto 100121 de 2021 Departamento

Administrativo de la Función Pública

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*20216000100121*

Al contestar por favor cite estos datos:

Radicado No.: 20216000100121

Fecha: 23/03/2021 01:31:38 p.m.

Bogotá D.C.

Referencia: ACTO ADMINISTRATIVO – Revocatoria. Radicado: 20219000130272 del 10 de marzo de 2021.

En atención a la comunicación de referencia, en la cual eleva los siguientes interrogantes relacionados

con la revocatoria de un acto administrativo, a saber:

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=162227 1/9
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“1. ¿Se puede declarar ilegal un acto administrativo (causal 1) a partir de una posición jurisprudencial
reiterada y consecuentemente revocar u ofertar la revocatoria del mismo?, y de poderse, puede la
revocatoria directa únicamente sustentarse en la posición jurisprudencial, ¿sin que medie un criterio
legal o constitucional contrario? ¿O debe y puede plantarse la revocatoria con sustento en otra causal y
cuál sería?

2. ¿Puede la figura de revocatoria directa modificar el acto administrativo, sin que desaparezca
totalmente del mundo jurídico?

3. Si fue usada la figura de revocatoria directa para revocar una decisión de la administración, sin el
consentimiento del titular del derecho, ¿puede ser demandada la decisión contenida en la revocatoria?”

Me permito indicarle lo siguiente:

En la Ley 1437 de 20111, se dispuso lo siguiente con respecto a las causales de revocación de los actos
administrativos, a saber:

“ARTÍCULO 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las
mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales,
de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

ARTÍCULO 94. Improcedencia. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no

procederá por la causal del numeral 1 del Artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los
recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la
caducidad para su control judicial.”

A su vez, en el mismo decreto frente a la revocatoria de actos de carácter particular o concreto,

dispuso:

“ARTÍCULO 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones

establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

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Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o

a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin
acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y

defensa.” (Subrayado fuera del texto)

Por su parte, en sentencia2 proferida por el Consejo de Estado, se concluyó con lo siguiente con
respecto a la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular o concreto:

“De la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto

En relación con los actos administrativos conviene recordar que se constituyen en la expresión
unilateral de la voluntad de la Administración, dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas
generales de carácter abstracto e impersonal y de carácter particular y concreto respecto de una o
varias personas determinadas o determinables1.

Tanto los actos administrativos generales y abstractos como los particulares y concretos, pueden ser
sustraídos del mundo jurídico por cuenta de las mismas autoridades administrativas que los profirieron,
bien sea de oficio o a solicitud de parte, cuando como expresamente lo ordena el Artículo 69 del cca2:
sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o la ley; no estén conformes con el interés público
o social o atenten contra él; o si con ellos se causa agravio injustificado a una persona.

Específicamente en cuanto a los actos de contenido particular y concreto, se debe precisar que la
Administración puede revocarlos, bien sea de manera directa o demandando su propio acto a través de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, siempre y cuando se
configuren las causales anteriormente descritas de que trata el Artículo 69.

Ahora bien, cuando la Administración pretende revocar directamente el acto particular y concreto que
emitió, es necesario tener presente que dicha facultad encuentra límite en lo dispuesto por el Artículo
73 del cca3, según el cual «Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento3 expreso y escrito del respectivo titular».

Sin embargo, esta autorización encuentra su excepción en dos casos: a) cuando se trata de un acto
ficto y b) cuando el acto es obtenido a través de medios ilegales o fraudulentos. Así lo establece el
mismo Artículo cuando señala: «Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la
aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el Artículo 69, o si
fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales».

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En cuanto al procedimiento que la Administración debe observar para revocar de oficio los actos de
carácter particular y concreto, es necesario tener en cuenta lo ordenado por el Artículo 74 del mismo
código4, que para el efecto remite al Artículo 28 5, según el cual, cuando se desprenda que un particular
pueda resultar afectado en forma directa con esta revocatoria oficiosa, se le debe comunicar de la
existencia de dicha actuación al igual que del objeto de la misma, y para ello en lo pertinente, es deber
aplicar lo señalado por los Artículos 14, 34 y 35 ibídem.”

A su vez, esta misma Alta Corte 3, sostuvo en relación con los efectos de la revocatoria directa de los
actos administrativos, lo siguiente:

“Advierte la sala que, en punto de los efectos que trae consigo la revocatoria directa de actos
administrativos de carácter particular, por ilegalidad, la doctrina y la jurisprudencia, nacional y
extranjera, han sido escenario de diversos debates en los que se ha manifestado, de un lado, el hecho
de que la revocatoria directa como expresión del principio de autotutela no trae consigo los efectos
propios de la declaratoria de nulidad por ilegalidad o inconstitucionalidad, dado que la exclusión del
ordenamiento jurídico de los efectos del acto administrativo objeto de dicha medida rigen únicamente
hacia el futuro, esto es, ex nunc.

De otra parte, se ha sostenido, aunque minoritariamente la posibilidad de que los efectos de la

revocatoria de un acto administrativo no sólo se proyecten hacía el futuro, sino que los mismos se
hagan retroactivos, esto es, desde el mismo momento en que éste fue expedido de tal forma que
dichos efectos se asimilen a la declaratoria de ilegalidad, propia del control jurisdiccional.

El referido problema fue planteado de forma precisa en la obra Principios Generales del Derecho
Administrativo de Gastón Jéze14, en cuanto se pregunta: "¿Ante todo, cuál es el resultado que pretende
obtener el que revoca el acto? Propónese siempre suprimir para el porvenir, en todo o en parte, los
efectos jurídicos producidos por este acto. Pero a veces propónese también en cuanto al pasado borrar
sus efectos, de tal suerte, que los casos queden como si el acto no se hubiere realizado. Por ejemplo, al
derogarse una ley o un reglamento se quiere siempre, necesariamente, hacer cesar para el porvenir los
efectos de la norma jurídica inscrita en esta ley o en este reglamento; pero se puede querer también
borrar los efectos jurídicos que ya se hubiesen producido por aquello. (…) Así mismo, al revocarse un
acto creador de situación jurídica individual, se quiere necesariamente hacer cesar esta situación para
el porvenir; pero se puede también querer que las cosas queden como si la situación no hubiese sido
creada.

Del mismo modo, al revocarse un acto condición – por ejemplo, un acto que ha investido a un individuo
de una situación jurídica general (nombramiento, destitución, matrimonio) preténdese necesariamente
que en el provenir esta situación general deje de aplicarse a dicho individuo; pero se puede también
pretender que todo quede como si nada hubiese ocurrido, es decir, como si al individuo no se le
hubiese conferido jamás la situación jurídica general (…).".

En respuesta al anterior planteamiento, Gastón Jéze, en la obra en cita, sostienen categóricamente que,
en relación con las situaciones jurídicas individuales, que se concretan mediante actos administrativos,
resulta "muy difícil" que sus efectos desaparezcan hacía el futuro, salvo que mediante nuevos actos se
creen condiciones distintas a las que se pretendían hacer desaparecer del ordenamiento jurídico. Así
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mismo precisa que, en cuanto al pasado, sus efectos son "intangibles" frente a lo cual el único camino
para efectos de su modificación o extinción sería "crear por actos jurídicos nuevas situaciones jurídicas
individuales, susceptibles de restablecer, para el porvenir, el estado primitivo de las cosas15. (…)

Lo anterior, esto es en relación con los efectos de la revocatoria de un acto administrativo, no puede
ser entendido de otra manera, toda vez que el acto administrativo revocado ha producido sus efectos
durante el tiempo en que se encontró vigente, en virtud al principio de legalidad y a la ejecutividad y
ejecutoriedad, estas últimas características intrínsecas al acto administrativo. Así las cosas, resulta
innegable entonces la obligación a la que se enfrenta la administración y el administrado de cumplir lo
dispuesto en un acto administrativo, en tanto conserve la presunción de legalidad, la cual únicamente
desaparece con ocasión de su revocatoria directa o en virtud de una decisión judicial.”

La Corte Constitucional4, por su parte, con respecto a la fuerza jurídica de la jurisprudencia, se

pronunció en los siguientes términos:

“De la fuerza jurídica de la jurisprudencia La jurisprudencia ha sido definida como el conjunto de

providencias dictadas por los altos tribunales que desatando casos iguales decide en forma uniforme.

En el derecho comparado se distinguen dos grandes sistemas en función del papel atribuido a la
jurisprudencia como fuente de derecho.

De un lado, en el sistema anglosajón, práctico y empírico por naturaleza, la jurisprudencia es la fuente

principal de derecho, de tal manera que los jueces al momento de dictar sentencia consultan los
antecedentes que existan en el conjunto de sentencias precedentes. Se enfatiza en la noción de
"precedente". La ley escrita ocupa un lugar secundario. De otro lado, en el sistema latino, más
especulativo y abstracto, la ley escrita es la principal fuente de derecho. La jurisprudencia ocupa un
lugar secundario.

Colombia es heredera de la tradición jurídica latina. El derecho romano en materia privada y el derecho
francés en materia administrativa siempre han ejercido una gran influencia sobre el ordenamiento
normativo nacional.

Es por ello entonces que en Colombia la jurisprudencia administrativa tiene en principio una fuerza
jurídica secundaria. Ella orienta, auxilia, ayuda y apoya la decisión del juez, el cual se basa
esencialmente en la ley; en ningún momento, ella sola, puede servir de fundamento principal o
exclusivo para justificar una decisión.

Este principio, empero, encuentra una única excepción en la jurisprudencia constitucional, como se
analiza a continuación.

(…) De la unificación de la jurisprudencia

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Un ordenamiento jurídico en un Estado de derecho se caracteriza materialmente por la consagración de

un orden social justo y formalmente, al sentir de Kelsen, por su estructura jerárquica.

A la manera de una pirámide, en la cúspide se encuentra la Constitución, más abajo las leyes y demás
actos constitutivos del ordenamiento jurídico.

Le corresponde al operador jurídico, entonces, apreciar ambos elementos al momento de aplicar una
norma jurídica. Ahora bien, en el caso de los jueces, según el Artículo 228 de la Constitución, ellos son
independientes para apreciar tales elementos. En virtud de dicha independencia, los jueces pueden no
siempre coincidir en sus apreciaciones.

Pues bien, ¿cómo se logra entonces la unidad de un ordenamiento jurídico?

La respuesta es clara. Mediante la unificación de la jurisprudencia.

En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias un sentido
diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal
unificación, habrá caos, inestabilidad e inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un
momento dado, cuál es el derecho que rige en un país.

Luego es indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el
establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la jurisprudencia.

Así lo ha establecido la Sala Plena de la Corte Constitucional a propósito de la unificación de la

jurisprudencia de la acción de tutela, cuando afirmó:

Aun cuando los efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión solamente
obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos o consideraciones de estas
sentencias trasciende el asunto revisado. La interpretación constitucional fijada por la Corte determina
el contenido y alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio de la ley" a que
están sujetos los jueces según lo dispuesto en el Artículo 230 de la Constitución.”

De los preceptos normativos y consideraciones por Altos Tribunales expuestas, se tiene entonces que, y
para dar respuesta a su primer interrogante, tanto los actos administrativos de carácter general y
particular pueden desaparecer del mundo jurídico por las mismas autoridades que los profirieron, de
oficio o a solicitud de parte, que en los términos del Artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, será causal de
revocatoria directa, por encontrarse el acto o decisión en manifiesta oposición a la Constitución Política
o la ley; no está conforme con el interés público o social o atente contra él; o si con ello se causa
agravio injustificado a una persona.

En ese sentido, y de conformidad a la sentencia expuesta en precedencia sobre la fuerza jurídica de la

jurisprudencia, la Corte es enfática al distinguir la jurisprudencia emitida por los jueces, toda vez que al
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momento de proferir una decisión, esta atañe a las partes del conflicto, y tomar dichas decisiones como
un precedente para futuros conflictos que se tornen, como para el asunto, dentro de la administración,
causaría una inestabilidad e inseguridad jurídica, causando que las personas en varios eventos, no tenga
conocimiento de cuál es el derecho que rige al país.

Por lo tanto, es indispensable para el funcionamiento del sistema jurídico la uniformidad de la

jurisprudencia; siendo para el caso en concreto, las sentencias de unificación las que podrán abordarse
para acudir a la revocatoria directa de actos administrativos en uso de la causal dispuesta en el numeral
1° del Artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo a lo consagrado en el Artículo 230 constitucional,
siendo Colombia un país en donde impera un sistema de derecho legislado, tomando la jurisprudencia
un papel de interpretación y aplicación de la ley.

Ahora bien, en relación con su segundo interrogante, y de acuerdo a las precisiones expuestas por el
Alto Tribunal Administrativo, la revocatoria directa al ser una expresión de autotutela, ejercida de oficio
a petición de parte, trae consigo efectos en el ordenamiento jurídico únicamente hacia el futuro, puesto
que con esta decisión se está revocando una situación jurídica de un individuo, refiriéndonos de los
actos de carácter particular o concreto, por tanto, una vez se expida un acto administrativo a la vida
jurídica, este conservará la presunción de legalidad, lo cual únicamente desaparece con ocasión a la
revocatoria directa o en virtud de una decisión judicial.

En cuanto a su tercer interrogante, el Artículo 97 del mismo estatuto dispone que, los actos
administrativos de carácter particular o concreto, salvo las excepciones establecidas en la ley, no podrá
ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, sin embargo, si este
se niega a dar su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a
la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, estando facultada la
administración de solicitar al juez su suspensión provisional y no acudir al procedimiento previo de
conciliación, claro está garantizando los derechos de audiencia y defensa del interesado.

De tal modo, que al negarse el titular del derecho previsto en el acto administrativo objeto de
revocatoria directa, la administración deberá acudir a otro medio de control ante la jurisdicción
contenciosa para declarar la nulidad de este, y, por tanto, no será procedente la figura de la revocatoria
directa.

Para más información respecto de las normas de administración de los empleados del sector público;
así como las inhabilidades e incompatibilidades aplicables a los mismos, me permito indicar que en el
link /eva/es/gestor-normativo podrá encontrar conceptos relacionados con el tema, que han sido
emitidos por esta Dirección Jurídica.

El anterior concepto se emite en los términos establecidos en el Artículo 28 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

ARMANDO LÓPEZ CORTES

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=162227 7/9
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Director Jurídico

Proyectó: Valeria B.

Revisó: José Fernando Ceballos Arroyave.

Aprobó: Armando López Cortes.

11602.8.4

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

2. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, 23 de marzo de 2017, Rad. No.: 25000 23 25 000
1997 44333 01 (1300-2003), Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández.

3. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, 15 de agosto de 2013, Rad. No.: 25000-23-25-
000-2006-00464-01(2166-07), Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

4. Corte Constitucional, Sala Plena, 11 de marzo de 1993, REF.: proceso N° D-164, Consejero Ponente:
Alejandro Martinez Caballero.

Vicepresidencia Cancillería MinTic

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MinInterior MinComercio MinAmbiente

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