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Formas de administración en
Colombia

Laura Cera Rodríguez

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Introducción
Estado Federal:
• Consiste en una asociación de Estados que integran una unidad internacional pero que
internamente tiene distribuidas sus funciones públicas en órganos federales y estatales
• todas las funciones públicas se han descentralizado, tanto la ejecutiva como la legislativa,
judicial e, inclusive, la constitucional.

Estado Unitario
• comprende la forma de organización bajo un solo “centro de impulsión política”. Es
decir, donde “la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado
social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y
funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de
derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía
de éste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen
constitucional y son regidos por unas mismas leyes…”
• Centralismo político y descentralización administrativa
• Art. 1 y 287 CN
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Introducción

Estado unitario
Estado federal • Con tendencias
descentralizadoras o
• Con tendencia
de otorgamiento de
centralizadora y, por
autonomía en cabeza
otra, el
de las entidades
territoriales.
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Formas de la Función administrativa

La desconcentración, la delegación y la descentralización son

los principales instrumentos con que cuenta la administración
para ejecutar sus tareas y atenuar la excesiva concentración
del poder (centralización).

Los conceptos en mención están relacionados explícitamente

en los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 489 de 1998, que puede
considerarse como la Ley que rige la organización y
funcionamiento de las entidades y organismos de la Rama
Ejecutiva o administrativa del poder público.
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Desconcentración administrativa

Fuente normativa:
• El artículo 8 de la Ley 489 de 1998 la define como la “radicación de competencias y
funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad
administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que
corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación
y podrá hacerse por territorio y por funciones”.
Idea clave:
• la desconcentración no es otra cosa que trasladar dependencias del centro a la periferia.

Propósito:
• “el propósito de esta figura es descongestionar la gran cantidad de tareas que
corresponden a las autoridades administrativas (…) y contribuir a un rápido y eficaz
diligenciamiento de los asuntos administrativos” ( Corte Constitucional, sentencia C-561
de 1999).
+ Principales características

Las funciones continúan en cabeza de

organismos y entidades nacionales, si bien Algunas de esas funciones son
existe una radicación de funciones por fuera de desempeñadas por representantes de
la sede principal, estas no implican el manejo dichos organismos y entidades, quienes se
autónomo de los asuntos por parte de quien desplazan físicamente a diferentes partes
asume la competencia, por lo cual se conserva la de la geografía nacional.
jerarquía administrativa.

Tomado de Herrera, A. (2012). Aspectos generales del derecho administrativo colombiano. Barranquilla: Universidad
del Norte y Grupo Editorial Ibáñez.
+ Principales características

El funcionario superior, en los casos Los actos cumplidos por el

de desconcentración, no responde
por los actos del desconcentrado
más allá de la función de control y
vigilancia propios de la relación
jerárquica.
funcionario al cual se desconcentra la
función se entienden cumplidos por
el ente desconcentrante, de manera
que respecto a sus decisiones solo
procede el recurso de reposición.

Tomado de Herrera, A. (2012). Aspectos generales del derecho administrativo colombiano. Barranquilla: Universidad
del Norte y Grupo Editorial Ibáñez.
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Tipos de desconcentración
Territorial:
• Traslado de funciones de la
ciudad capital hacia otras
ciudades del país.
Jerárquica o funcional:
• Se da cuando mediante la
Ley se otorga, directamente,
una función específica a
cierta autoridad, aunque
dicha función corresponde,
en principio, a otra
autoridad. Es decir, cuando
recaiga sobre los
subordinados ubicados en el
mismo sector.
+ Delegación
• La delegación se define como “la facultad discrecional de una autoridad para transferir competencia o
funciones que les son propias a los subordinados o a entidades que cumplan funciones afines o similares”
Definición: (Herrera, 2012).

• “una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (arts. 209, 211,
196, inciso 4º, y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual se produce el traslado
Corte de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su
Constituciona responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley” (Sentencia C-382 de 2000).
l…

• asignación del poder de decisión a una persona o entidad ubicada en un nivel jerárquico inferior.
Idea clave:

• La delegación es resultado de un acto discrecional de la autoridad, la cual tendrá como

finalidad la necesidad del servicio y deberá ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa por lo que no podría ser una
Propósito:
decisión arbitraria sino motivada.
+ Principales características
Antes de la Ley 489 de 1998, la delegación
requería de una norma superior que la
autorizara en cada caso, teniendo en
cuenta el principio que establecía que la
competencia era indelegable. La Ley
489/98 contiene una autorización general
para delegar las funciones públicas, salvo
ciertas excepciones.
Existe una persona que delega (el
delegante) y otra en quien se delega
(el delegatario).
Se realiza mediante un acto llamado
delegación y requiere documento
escrito, en el que se determinará la Puede darse entre personas naturales
autoridad delegataria y las funciones o jurídicas (entidades).
o asuntos específicos cuya atención y
decisión se transfieren.
Los organismos y entidades
administrativas nacionales pueden
La autoridad puede retomar su
delegar funciones a entidades
competencia cuando la necesidad o la
descentralizadas por funciones o a
conveniencia lo aconsejen, con lo cual
entidades territoriales, para lo cual se
se presentaría la avocación.
deben celebrar convenios (que fijen
derechos y obligaciones).
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¿Quiénes pueden delegar?
Pueden delegar funciones (art. 13 de la Ley 489 de 1998), a saber:

El presidente de la República,

Los ministros,

Directores de departamentos administrativos,

Superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas.

Igualmente, pueden delegar los alcaldes, gobernadores y directores o gerentes de institutos descentralizados de las
entidades territoriales.

La delegación del Presidente de la República puede recaer sobre los ministros, directores de departamentos
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y
agencias del Estado en ejercicio de las funciones establecidas en el artículo 189 de la Constitución Nacional. La de
los demás funcionarios puede recaer en los empleados públicos de la misma dependencia que ocupen cargos en los
niveles directivo y asesor o en entidades que cumplan funciones similares o afines.
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¿Qué funciones NO se pueden delegar?

◼ El artículo 11 de la Ley 489 de 1998 prevé que, sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan
otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:

1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados

por la ley.

2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. Es decir, no se puede

delegar lo delegado.

3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de
delegación.

Tampoco se podrían delegar todas las funciones pues el cargo del delegante quedaría desprovisto de
éstas, lo que está prohibido en el artículo 122 constitucional que establece que: “No habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento (…)”.
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Régimen de responsabilidad del delegatario

La delegación exime de responsabilidad al

Por disposición del artículo 12 de la Ley 489 de
delegante, la cual corresponderá exclusivamente
1998, los actos expedidos por las autoridades
al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo
delegatarias estarán sometidos a los mismos
dispuesto en el artículo 211 de la Constitución
requisitos establecidos para su expedición por la
Política, la autoridad delegante pueda en
autoridad o entidad delegante y serán
cualquier tiempo reasumir la competencia y
susceptibles de los recursos procedentes contra
revisar los actos expedidos por el delegatario, con
los actos de ellas.
sujeción a las disposiciones del CPACA.
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Vínculo entre el delegante y el delegado

Entre el delegante y el delegado se establece un vínculo funcional especial y permanente para el ejercicio de las
atribuciones delegadas.

Es “permanente”, en cuanto se mantiene activo mientras rija el acto de delegación.

Es “especial”, en la medida en que el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones
del delegatorio y para revocar el acto de delegación (art. 211 C.P.), atribución que se desprende del principio de unidad de
acción administrativa, de la aplicación de los principios que rigen la función administrativa, a que se refiere el artículo 209 de
la Carta, y del deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal (Corte
Constitucional, sentencia C-382 de 2000).

Tomado de Herrera, A. (2012). Aspectos generales del derecho administrativo colombiano. Barranquilla: Universidad
del Norte y Grupo Editorial Ibáñez.
 + La descentralización
• “la facultad que se otorga a las entidades públicas diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, mediante la radicación de
funciones en sus manos para que las ejerzan autónomamente” (Rodríguez, 1998, pág. 45).
• Consiste en la transferencia, o entrega, de competencias y/o funciones administrativas y recursos, a personas públicas creadas por el
Definición: poder central del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad.

• El concepto de “descentralización” está ligado a la noción de “autoadministración”, manejo de un

negocio o empresa por sí mismo. Por ello, la autonomía constituye el aspecto clave que permite
Relación entre
autonomía y distinguirla de otras formas de organización como la desconcentración o la delegación (Herrera,
descentralizació 2012).
n:

• Transferencia de competencias, funciones y recursos (reasignación de poder) de una escala jerárquica

superior a una inferior.
Idea clave:

• tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de
competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en
Propósito: beneficio de la población.
+ Descentralización territorial
◼ La descentralización territorial no es más que la transferencia de competencias y/o funciones
y recursos a una persona pública que ejerce su jurisdicción sobre una sección del territorio del
Estado. Está definida en el artículo 7º de la Ley 489 de 1998 como la “distribución de
competencias entre los diversos niveles de la administración”.

◼ Son entidades territoriales, de conformidad con el artículo 286 de la Carta:

Los departamentos,

Los distritos,

Los municipios,

y los territorios indígenas.

regiones y
provincias
+ Características de las entidades descentralizadas del orden
territorial
Personería jurídica:

entendida por tal, en los términos del El reconocimiento de la personalidad jurídica de En el caso de los Distritos, es de origen
las entidades territoriales: artículo 80 de la Ley
artículo 633 del Código Civil. 153 de 1887, el cual dispuso: “ constitucional.

Autonomía administrativa:

es decir, facultad para establecer su propia organización, dentro del marco o los límites que determine la Constitución o
la ley.

Autonomía fiscal, financiera y presupuestal:

la autonomía fiscal se refiere a que las entidades territoriales cuentan con recursos propios, regulado en forma general
por las disposiciones previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Cabe decir que esta facultad no es absoluta.
+ Características de las entidades descentralizadas del orden
territorial
Existencia de autoridades propias:
• Las entidades territoriales cuentan con
autoridades propias, representadas a
nivel departamental por la asamblea y el
gobernador y a nivel municipal por el
concejo y el alcalde.
Atención directa de
necesidades públicas a partir
de la realidad local:
• En tal sentido, tanto la norma constitucional para
efectos de los servicios domiciliarios como el
artículo 7º de la Ley 489 de 1998 establecen que la
competencia de los municipios está orientada
directamente a la atención de los servicios,
mientras que los departamentos deben cumplir una
función de control y de apoyo y coordinación en el
caso de los servicios domiciliarios, circunstancia
que se ratifica con la expedición de la Ley 715 de
2002, modificada por las leyes 1176 de 2007 y 1438
y 1446 de 2011.
+
Descentralización por servicios o especializada

• transferencia de competencias y/o funciones y recursos a una

Qué es: persona pública de carácter técnico o especializado.

Quién y de qué se • Son entidades administrativas creadas por la ley o autorizadas

por esta encargadas de atender en forma autónoma necesidades
encargan: públicas especializadas.

• La Ley 489 de 1998 en el inciso 3º de su artículo 39 las define a

Definición legal: partir de sus características generales
+ Clasificación de las entidades descentralizadas por servicios o
especializadas
El artículo 68 de la Ley 489 de 1998 clasifica las entidades descentralizadas por servicio especializadas así:

• Son entidades creadas por la ley o autorizadas por ella y que cumplen funciones
Establecimientos públicos, administrativas.

Empresas industriales y comerciales del • Son entidades públicas encargadas de desarrollar actividades industriales o
Estado comerciales, conforme a las normas que rigen el derecho privado.

Sociedades de economía mixta,
Superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personería
jurídica,
• Al igual que las empresas industriales y comerciales del Estado desarrollan este tipo de
actividades pero se diferencian de estas en que los recursos para su funcionamiento
están constituidos por capital estatal y capital privado
• son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las
cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto
por ella, al de los establecimientos públicos

• creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma
Empresas sociales del Estado, directa de servicios de salud

Empresas oficiales de servicios públicos • tienen por objeto la prestación servicios públicos se sujetarán a la Ley 142 de 1994,
+ Características de las entidades descentralizadas por servicios o
especializadas
Autonomía presupuestal y
Personería jurídica: Autonomía administrativa:
financiera:
• Son sujetos de derechos y • Establecen dentro del • En tal sentido, los límites de
obligaciones y actúan marco de las normas la autonomía están
mediante representante. constitucionales y legales, determinados por la clase
• El otorgamiento se logra su propia organización de entidad, en la medida en
dependiendo de la clase de interna, sujeta en todo caso que tratándose de
entidad; así, en algunos al acto de creación o establecimientos públicos y
casos, son creados constitución. demás organismos
directamente por la ley, • Esta autonomía se reafirma adscritos, su presupuesto
como en el caso de los por la prohibición de debe estar integrado con el
establecimientos públicos y someter cualquier acto de presupuesto general de la
las superintendencias y estas autoridades a la nación.
unidades administrativas aprobación de los
especiales con personería ministerios o
jurídica. departamentos
administrativos a los cuales
se encuentran adscritos o
vinculados, con las
excepciones legales.
+ Características de las entidades descentralizadas por servicios o
especializadas

Autoridades propias:

• la dirección de estas entidades descentralizadas está a cargo de un gerente, director

o presidente, el cual.
• En los casos de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del
Estado y asimiladas, es de libre nombramiento y remoción del presidente o de los
alcaldes o gobernadores, dependiendo del nivel al cual pertenecen las entidades.
• En el caso de las sociedades de economía mixta y entidades vinculadas, de acuerdo
con lo establecido en los estatutos.
• De igual manera, podrán contar con una junta o consejo directivo, y en algunos casos
de sociedades de economía mixta y asimiladas, al igual que en el de las corporaciones
autónomas regionales (ley 99 de 1994), con una asamblea.

Atención de necesidades especializadas o técnicas:

• por mandato legal, la creación de entidades descentralizadas por servicios está

fundada en la necesidad de atender una necesidad especializada, la cual no puede ser
satisfecha directamente por los órganos que integran el poder central. Su finalidad es
la de cumplir una función administrativa, prestar un servicio público o realizar
actividades industriales y comerciales de interés estatal.
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Descentralización por colaboración
◼ La descentralización por colaboración consiste en el traslado de competencias administrativas a
personas naturales o jurídicas de naturaleza privada.

◼ Se requiere la expedición de un acto administrativo por parte del ministerio o departamento

administrativo o de las juntas o consejos directivos en el caso de entidades descentralizadas por
servicio, el cual será sometido a la aprobación del Presidente de la República o de los ministros o
directores de departamentos administrativos en el caso de delegación y respecto a las entidades por
servicios.

◼ Corte Constitucional mediante sentencia C – 909 de 2007 “En la descentralización por

colaboración, un determinado tipo de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los
particulares, y que inicialmente se constituye para cumplir propósitos que sólo interesan a
éstos, en razón del conocimiento y la experiencia por ella acumulados, es investida por ley de
determinadas funciones públicas, bajo la consideración de que su cumplimiento resulta más
eficiente en cabeza suya que en cabeza de una entidad estatal. En cada caso de asignación de
tales funciones, la misma ley regula de manera cuidadosa todos los aspectos relacionados con
el carácter público de la función encomendada...”
+
CONTROLES
◼ Jerárquico
◼ Lo ejerce la autoridad superior sobre los funcionarios o autoridades inferiores
◼ Palabra clave: estructura jerárquica

Sobre los actos de los

Sobre los funcionario
funcionarios
• Poder de: designación • Revocarlos o Reformarlos
+disciplinario + retiro • Delegación: recuperar la
• Facultad: REGLAMENTADA competencia
• Desconcentración: tendrá que
ser reactivada la competencia
(excepción a la regla)
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CONTROLES
◼ Tutela
◼ Lo ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizada
◼ Palabra clave: dar coherencia a las políticas, lineamientos del centro hacia las entidades
descentralizadas.
◼ Quién lo ejerce: art. 10 ley 489 de 1998 (Presidente, Ministros Directores de Dptos
Administrativos sobre sus entidades adscritas o vinculadas)

Sobre los actos o actividad entidades

Sobre los funcionario
• Es un excepción a la regla general
• Establecimientos públicos + empresas
industriales y comerciales: libre
nombramiento y remoción – ilegales.
Presidente.
• El presidente nombre reemplazos de
alcalde y gobernador cuando este
tuviese una falta absoluta y cuando
no haya lugar a elecciones
descentralizadas
• Las autoridades centrales pueden
demandar los actos de las entidades
territoriales por considerarlos
• Participación en los órganos
directivos
• El control administrativo de las EICE y
SEM: de acuerdo a los convenios y
planes celebrados con la nación
+
CONTROLES (Corte Suprema de Justicia )
• Dptos. Admón. • Min. Hacienda
y Ministerios y Crédito
Público
(Presupuesto
de rentas y
gastos)
Administrativo Presupuestal

Político Fiscal

• Congreso – • Contraloría
Citación General de la
Comisiones República