UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO

INSTITUTO DEL DESARROLLO HUMANO

Hacia la Promoción y Protección de los Derechos Económicos, Sociales,

Culturales y Ambientales en la Argentina

Actas de las I y II Jornadas DESCA

Patricia Monsalve y Verónica Cáceres

(Compiladoras)
Hacia la Promoción y Protección de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la
Argentina. Actas de las I y II Jornadas DESCA/; compilado por Patricia Monsalve y
Verónica Cáceres - 1a ed. - Los Polvorines: Instituto del Desarrollo Humano, 2014.
Internet. - (Publicaciones electrónicas; 2014)

© Universidad Nacional de General Sarmiento, 2014

J.M. Gutiérrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX)
Prov. de Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54 11) 4469-7578
ISSN: 2362-4302
Índice...............................................................................................................................3

Presentación...........................................................................................………………5
Patricia Monsalve

El derecho a la información y la democratización tecnológica

“Notas básicas en torno a la relación tecnología-sociedad.

Internet: ¿Tecnología democrática?”... ......................................................................... 11
Gimena Perret

“Derecho a la información pública y el uso de TIC’s”................................................... 16

Karina Montes

Estado y derechos de ciudadanía

“La crisis del 2001, el surgimiento de nuevos actores y la exigibilidad de los DESC”... 26
Stella Maris Fossati

“¿Qué significa discriminar? Disputas de sentido en el ámbito judicial”..................... 35

Martina García

“Reflexiones sobre el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo”............................. 43

Karina Montes

“El Presupuesto Participativo como herramienta democrática en crecimiento”............. 49

Sofía Aírala, Valeria Martínez y Rosa Gómez

Identidad, minorías y discriminación.

“Reflexiones sobre la identidad y el derecho de reconocimiento”................................. 64
María Florencia Basz

“Los Márgenes de la Nación. Conformación del Estado nacional y construcción

de la otredad en la Argentina”........................................................................................ 71
Martina Inés García

“Trincheras indígenas en la lucha por los derechos humanos”..................................... 87

Patricia S. Monsalve

3
“El otro en el positivismo argentino: aproximaciones desde las teorías de la raza
y el determinismo biológico” ......... …………………………………………………… 99
Esteban González

El impacto de las reformas neoliberales en el acceso a servicios básicos

y en la problemática medioambiental.
“La privatización de los servicios públicos en Argentina y su impacto sobre la equidad
y la distribución: los casos de la empresa estatal de agua potable y saneamiento y las
distribuidoras de gas y energía eléctrica”........................................................................ 109
Pablo Barneix

“Hacía la protección del derecho humano al agua potable en áreas sin cobertura del
servicio”........................................................................................................................ 124
Verónica Cáceres

“El desempeño del sector petrolero argentino en la post-convertibilidad: límites y

perspectivas para el crecimiento económico”
Pablo Barneix................................................................................................................ 141

“La expansión de la frontera de la soja y la vulneración de los derechos culturales y

sociales”......................................................................................................................... 169
Diego Taraborrelli

“El avance de la frontera agrícola en el chaco argentino y su impacto sobre los

derechos de los humanos que lo habitan”.................................................................. 174
Belén María Locatelli

“La creciente mercantilización de la naturaleza y la contaminación”........................... 181

Verónica Cáceres

El derecho a la educación, a la ciencia y la cultura

“Las problemáticas sociales en la enseñanza de la economía: un análisis de las

experiencias educativas de docentes y estudiantes”..................................................... 192
Elisa Rodas y Mariano Rodríguez

“Repensando la teoría económica: los derechos económicos, sociales y culturales

en el currículum de economía”...................................................................................... 203
Nancy Vega y Valeria Wainer
“La investigación participativa como investigación científica o la forma concreta de
reconocer la unidad entre el sujeto y el objeto de análisis”....................................... 219
Juan Facundo Gerez, Sergio Antonio Rojas y Pablo Marcelo Sisti

“Educación y discapacidad. Un derecho de todos”...................................................... 232

María Rosa Saverino

“Educar en Derechos Humanos y no meramente enseñarlos”..................................... 249

Julián Bertachi

Presentación

Patricia S. Monsalve

Las producciones que integran esta compilación fueron presentadas en el contexto de las
Jornadas de promoción y protección de los Derechos económicos, sociales y culturales de
la Universidad de General Sarmiento realizadas en 2010 y 2011. Este espacio de
intercambio surgió de la iniciativa de abrir un canal de expresión para los estudiantes,
jóvenes becarios, egresados recientes y docentes, convocados por la creciente importancia
de esta temática que presenta múltiples aspectos, reflejados en la heterogeneidad de los
enfoques que se dan a conocer.

Sin duda, la promoción y la protección de los derechos económicos, sociales y culturales

son deber indelegable del Estado, pero su realización, a través de políticas públicas que la
garanticen, ha sido objeto de condicionamientos y también de vulneraciones, agravadas
especialmente durante la hegemonía política del neoliberalismo en nuestro país. Esta
tendencia ha comenzado a revertirse significativamente a partir del año 2003, tal como se
puede constatar por los cambios en materia de normativas y acciones en distintos niveles y
ámbitos de aplicación. Tal como lo informa el propio Comité DESC en la evaluación
efectuada a fines de 2011, se destacan positivamente: la inclusión por autoidentificación en
el Censo Nacional de los argentinos afrodescendientes; la Ley de migraciones, que protege
el derecho de todos los migrantes; la Ley nacional de salud mental; la Ley de matrimonio
igualitario; la Ley de la preservación de los glaciares; la Ley sobre educación nacional, por
la que se destina a la educación el 6% del producto interno bruto. Sin embargo, hay puntos
seriamente críticos en el informe, en su mayoría relativos a efectos del modelo económico
extractivista en sus distintas vertientes en relación con la afectación de la salud, el deterioro
del medioambiente, la problemática del agua, la erosión de los derechos territoriales de los
pueblos originarios, etc. (especialmente lo referido a minería a gran escala, explotación
agrícola basada en el uso intensivo de agrotóxicos y organismos genéticamente
modificados).

5
Este sentido contradictorio, que marca avances y retrocesos, aparece reflejado en las
presentaciones de quienes participaron de la propuesta de las Jornadas, muchas de ellas
refieren a los derechos que han comenzado a reconocerse y otras tantas remiten a las
cuestiones pendientes. Entendemos que todas son un aporte en tanto su problematización
presupone un ejercicio de ciudadanía desde la Universidad, y un modo de asumir la
responsabilidad en la distribución social del conocimiento del cual depende el
mejoramiento de las condiciones de exigibilidad de los derechos de todos.

El derecho a la información y la democratización tecnológica

Abrimos la compilación con dos reflexiones en torno a la premisa básica que da prioridad a
la información y a sus condiciones de accesibilidad como garantía para el ejercicio de los
derechos ciudadanos.
Esta primera sección comprende un artículo de Gimena Perret, “Notas básicas en torno a la
relación tecnología-sociedad: Internet: ¿Tecnología democrática?”. Allí se plantea un
interrogante acerca de las posibilidades democratizantes de la accesibilidad masiva al uso
de Internet y se advierte sobre las tendencias fetichizadoras de la tecnología que suelen
oscurecer las desigualdades presentes en las brechas de accesibilidad.

Por su parte, Karina Montes en su trabajo “Derecho a la información pública y el uso de

TIC”, destaca los importantes avances que se han producido en los últimos años en materia
de políticas públicas para garantizar el derecho a la información pública, especialmente
desde la Subsecretaria para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia
pero señala que, paradójicamente, la carencia está presente en la falta de la difusión de ese
derecho.

Estado y derechos de ciudadanía

Bajo el título Estado y derechos de ciudadanía, incluimos cuatro trabajos que

problematizan el accionar del Estado, considerando su rol en relación con los derechos
sociales. El análisis de Stella Maris Fossati, “La crisis del 2001, el surgimiento de nuevos
actores y la exigibilidad de los DESC”, realiza un encuadre en la filosofía política para
llegar a comprender la relación de la inestabilidad política, social y económica como
factores claves en la erosión de los derechos ciudadanos. En conjunción con el
autoritarismo y el desdibujamiento de los canales de representación política crecieron las
frustraciones ciudadanas de los argentinos a partir de la década del ’70 para concluir con la
crisis social del 2001.

La presentación de Martina García “¿Qué significa discriminar? Disputas de sentido en el

ámbito judicial” se inscribe en el análisis de la discriminación de inmigrantes provenientes
del África subsahariana llevadas a cabo desde el propio Estado. El caso pone en evidencia
las acciones del Estado, puntualmente el hostigamiento represivo de las Policías Federal y
Metropolitana a jóvenes vendedores ambulantes negros en connivencia con el Poder
Judicial porteño, a través del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires.

Este segundo aporte de Karina Montes: “Reflexiones sobre el Programa Jóvenes con Más y
Mejor Trabajo”, examina los alcances de la aplicación del programa gubernamental
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. En primer lugar describe las características del
Programa, focalizando desde una perspectiva local, para luego, agudizando una mirada
crítica, recuperar los logros, pero, además señalar sus limitaciones y proponer algunas ideas
para su mejor implementación.

Finalmente en este capítulo, Sofía Aírala, Valeria Martínez y Rosa Gómez presentan “El
Presupuesto Participativo como herramienta democrática en crecimiento”, una crónica del
desarrollo de la implementación del Presupuesto Participativo en la localidad de San
Miguel, acompañada por un cuidadoso análisis de las categorías conceptuales, que
enmarcan esta propuesta de participación ciudadana en el diseño de políticas públicas, y de
una visión comprometida a partir de la consideración de las contradicciones, límites y
alcances de la propuesta.

Minorías, identidad, y discriminación

Abre esta sección el artículo de María Florencia Basz “Reflexiones sobre la identidad y el
derecho de reconocimiento” en el que, a partir de las categorías filosóficas de Paul Ricoeur,
remite a la construcción de la subjetividad. Contextualiza con el análisis de los procesos
recientes de nuestro país, reivindicando la implementación de acciones por parte del
Estado, para incorporar a los jóvenes al ejercicio de la recuperación de la memoria histórica
y de la identidad, tanto colectiva como individualmente.

Desde otra perspectiva en “Los Márgenes de la Nación. Conformación del Estado nacional
y construcción de la otredad en la Argentina”, Martina García analiza en clave histórica el
rol del Estado argentino en la discriminación e invisibilización de indios y
afrodescendientes como proyecto político-ideológico que desconoció los derechos
culturales de quienes fueron marginados de la construcción de la nación. Así se concretó un
exterminio material y simbólico al amparo de los distintos poderes estatales, que continuó
con la negación en los registros y en un imaginario colectivo que con frecuencia, aún hoy,
persiste en describir a nuestro país como una “nación blanca”.

El siguiente trabajo, “Trincheras indígenas en la lucha por los derechos humanos”, de mi

autoría, refiere a la discriminación de los pueblos originarios, Mapuche de Chile en este
caso, en el contexto de las políticas neoliberales y la consecuente implementación de un
modelo productivo basado en el uso intensivo de recursos naturales. Recomponiendo su
potencial reivindicativo y de lucha, desde su identidad, los indígenas latinoamericanos

7
lideran las acciones de resistencia ante una estructura de poder donde el Estado y las
corporaciones no titubean a la hora de avasallar sus derechos y reprimir.

Por último, Esteban González, escribe su trabajo histórico-antropológico “El “otro” en el

positivismo argentino: aproximaciones desde las teorías de la raza y el determinismo
biológico”. En el texto refriere al ideal del “hombre moderno”, según concepciones
racializadas, que imprimieron, desde un paradigma positivista, muchos de los intelectuales
que contribuyeron a la conformación de un escenario discriminador en los albores de
nuestra nación.

El impacto de las reformas neoliberales en el acceso a servicios básicos y en la

problemática medioambiental

En primer lugar presentamos tres trabajos que remiten a la problemática del acceso a
servicios públicos básicos, agua y energía, poniendo en cuestión el rol de Estado
especialmente a partir del análisis de los resultados de la privatización de la prestación
pública, en la década de 1990. El primero de esos trabajos pertenece a Pablo Barneix: “La
privatización de los servicios públicos en Argentina y su impacto sobre la equidad y la
distribución: los casos de la empresa estatal de agua potable y saneamiento y las
distribuidoras de gas y energía eléctrica”. Allí presenta la profundidad el caso extremo de
privatización protagonizado por nuestro país agravado por la ausencia de un marco
regulatorio acorde con la magnitud de ese proceso.
Siguiendo con esta temática, Verónica Cáceres reflexiona sobre uno de los derechos más
comprehensivos y cuya vulneración alcanza niveles dramáticos en perspectiva futura:
“Hacía la protección del derecho humano al agua potable en áreas sin cobertura del
servicio”. Luego de un recorrido por la legislación y un relevamiento de las instituciones
públicas y privadas que deben dar cuenta de la accesibilidad a la cantidad mínima necesaria
de agua para la vida, el análisis se centra en la descripción de la situación en los Partidos
más pobres del Área Metropolitana de Buenos Aires.

Nuevamente Pablo Barneix, nos introduce con mayor especificidad en “El desempeño del
sector petrolero argentino en la post-convertibilidad: límites y perspectivas para el
crecimiento económico”. El eje del análisis está centrado en la desregulación del mercado
petrolero argentino, la privatización de YPF y sus consecuencias. La falta de control y
regulación estatal en la explotación de este recurso estratégico es una verdadera amenaza
para la economía nacional y en consecuencia para la calidad de vida de la población. El
acceso a las fuentes de energía y especialmente su distribución en condiciones de equidad
debe ser también considerado en el contexto de los derechos humanos socioeconómicos,
por sus implicancias para la población en general y para los sectores más vulnerables en
particular.

Otro de los grandes temas que están en debate en la agenda de nuestros días es el que
aborda Diego Taraborelli en “La expansión de la frontera de la soja y la vulneración de los
derechos culturales y sociales”. En el mismo analiza las transformaciones en el modelo
productivo agropecuario que culminan con la hegemonía de las empresas agroindustriales,
ligadas a las exportaciones, en detrimento de los pequeños y medianos productores
orientados a la producción de alimentos para el consumo interno. En este último grupo se
inscribe la producción indígena campesina cuyos territorios se encuentran bajo una
amenaza constante signada por la expansión del cultivo de soja, en una clara violación de
sus derechos culturales y sociales.

En sintonía con el trabajo de Diego Taraborelli, Belén María Locatelli, presenta: “El
avance de la frontera agrícola en el chaco argentino y su impacto sobre los derechos de los
humanos que lo habitan”. En su texto, Locatelli reflexiona sobre la expansión de la
frontera de la soja en el Chaco, desde mediados de la década del ’90, y las consecuencias
del abuso del herbicida –glifosato- para tales plantaciones. Problematiza en torno a la
inacción de los poderes públicos que recién comienzan a reaccionar cuando las
consecuencias para la vida están ya seriamente afectadas. Entiende que, claramente, esta
situación vulnera los derechos que ampara el pacto Internacional sobre derechos
Económicos, Sociales y Culturales.

Finalmente, cerrando esta sección, Verónica Cáceres reflexiona sobre una de las cuestiones
más paradójicas que produce el sistema capitalista en su actual fase de desarrollo: “La
creciente mercantilización de la naturaleza y la contaminación”. Llevando a un extremo el
carácter ficcional de las mercancías, en orden a la distinción propuesta por Karl Polanyi, se
ha llegado a mercantilizar la emisión de gases de efecto invernadero, transformando así la
contaminación, producto de las “externalidades” del sistema, en un bien transable. Esta
concepción, incorporada por la economía ambiental, que a su vez es producto de la visión
neoclásica, es una de las expresiones más brutales del avasallamiento a los derechos de los
seres humanos del presente y de los que aún no han nacido.

El derecho a la educación, a la ciencia y la cultura

La educación, un derecho básico para el ejercicio de todos los demás derechos, ocupa en
esta presentación un lugar relevante como puede constatarse por la diversidad de trabajos
que de ella tratan. Dos de esos trabajos se ocupan particularmente de la cuestión de la
enseñanza de la economía.

En el caso del análisis de Elisa Rodas Vega y Mariano Rodríguez, “Repensando la teoría
económica: los derechos económicos, sociales y culturales en el currículum de economía”,
la mirada se dirige especialmente a las concepciones subyacentes en los docentes,
expresadas sutilmente en la selección de recursos didácticos o en estilos de enseñanza.
También los estudiantes son considerados en la búsqueda de capturar los supuestos
implícitos que develan que “la economía está atravesada por juicios de valor” y que ponen
en cuestión la relación entre ética y economía.

9
Por su parte, el trabajo de Nancy Vega y Valeria Wainer, “Repensando la teoría económica:
Los derechos económicos, sociales y culturales en el curriculum de economía” prioriza el
análisis de los diseños curriculares de Economía para el Polimodal de la Provincia de
Buenos Aires en los años 1999 y 2003 para constatar la marcada ausencia de un enfoque de
derechos humanos, en particular de los DESC, en tal diseño. Destacan la persistencia de esa
vacancia y entienden que los fundamentos del neoliberalismo impuesto a lo largo de la
década de los noventa, sostuvo una consistencia que debería modificarse.

La presentación de Juan Facundo Gerez, Sergio Rojas y Pablo Sisti presenta características
peculiares, dado que se trata de un escrito y de un video- “1800 metros”- que constituye
una producción en sí misma. Resultado de lo que los propios autores definen como una
investigación-acción, se problematiza acerca del derecho a la educación superior, cuyo
ejercicio presupone, en principio, el conocimiento de este derecho. A partir de una
experiencia que se inicia con un taller de radio los jóvenes del barrio “Los Pinos”, a 1800
metros de la Universidad de General Sarmiento, toman conocimiento de su existencia lo
cual da lugar a la pregunta referida al vínculo que se establece entre el Estado y los
ciudadanos para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, en este caso a la Educación
Superior.

María Rosa Saverino, quien integra la Comisión de Discapacidad de nuestra universidad,

nos presenta un trabajo que vincula dos temas fundamentales de los DESC, “Educación y
discapacidad. Un derecho de todos”. Parte de una descripción de las características
generales de los DDHH, para analizar sus componentes en el caso del derecho a la
educación y luego profundizar en la relación entre discapacidad y derecho a la educación,
enfatizando en el acceso a la Universidad, cuestión cuidadosamente abordada en la
Universidad de General Sarmiento.

Julián Bertachi cierra esta sección con un aporte titulado: “Educar en Derecho humanos y
no meramente enseñarlos”. Propone una diferencia conceptual clave entre educar y enseñar
cuando se trata de los Derechos Humanos, diferencia que alude a la cuestión de los valores,
imprescindible componente de la acción de educar. Considera en su trabajo que la
educación en derechos Humanos debe ocupar un lugar relevante en la formación, no sólo
en su incorporación transversal en las distintas disciplinas, sino también un espacio
curricular propio. Su importancia radica en sus implicancias decisivas para la participación
ciudadana y el despliegue de la democracia.
El derecho a la información y la democratización tecnológica

11
 NOTAS BASICAS EN TORNO A LA RELACION TECNOLOGICA-SOCIEDAD:
INTERNET ¿TECNOLOGIA DEMOCRATICA?
Gimena Perret
(Antropóloga FFyL-UBA. Doctora en Antropología, ID- UNGS-UBA
gimenaperret@hotmail.com)

Introducción

En función de algunos de los temas posibles a debatir en esta jornada, pensamos en la

posibilidad de incorporar una mesa que permitiera discutir temas relacionados con el derecho a
la información, al acceso a nuevas tecnologías, a la ciencia y la cultura.
Teniendo en cuenta que las problemáticas a discutir podían incluir tópicos diversos me pareció
pertinente presentar algunas aproximaciones posibles a una pregunta que, especialmente desde la
crisis del 70, las ciencias sociales intentan responder: ¿Cuánto depende lo social de su estructura
tecno-científica?
Personalmente, como hace un tiempo vengo trabajando algunas cuestiones referidas a la relación
ciencia, tecnología, sociedad, pero más específicamente a la relación tecnología-sociedad, esta
pregunta -y sus respuestas- se tornó para mi en un punto de partida necesario en el análisis de lo
que de forma más precisa me interesaba analizar1.
En forma breve, quisiera compartir con ustedes este punto de partida.

I.

Decía que la pregunta acerca de cuánto depende lo social de su estructura tecno-científica ha

cobrado relevancia a partir de la década del 70, en gran medida porque se ha asociado directa y
linealmente la salida de la llamada crisis del petróleo a las nuevas tecnologías de la información
y la comunicación (NTIC), relacionando su difusión y desarrollo con los cambios y
transformaciones que el modo de producción capitalista sufre desde fines de los años’70 a nivel
mundial. Para una gran mayoría de actores sociales, el “nuevo” orden mundial que se configura
con la salida de la crisis no puede pensarse por fuera de las nuevas tecnologías.
Esta asociación generó una gran expectativa sobre las posibilidades y potencialidades de la
tecnología, reforzando la idea de que resolverían todos nuestros problemas.
Esto no es nuevo si tenemos en cuenta que el sentimiento de radicalidad del cambio es algo muy
corriente en cualquier momento histórico. Frente a toda nueva tecnología hacen su aparición los
apologetas: pasó con la radio, pasó con la televisión, pasa con las nuevas tecnologías de la
información y comunicación (y especialmente con Internet y sus aplicaciones).
Resurgen los determinismos/fetichismos tecnológicos que auguran en su versión optimista una
confianza ciega en la tecnología, fe en el progreso que trae aparejado toda innovación científica
o tecnológica.

1
En el marco de mi tesis de doctorado estoy intentando analizar la relación entre las nuevas tecnologías de la
información (Internet más específicamente) y los procesos migratorios contemporáneos.
Sobre estos supuestos generales se asienta la idea de que las nuevas tecnologías de la
información y comunicación mejorarán nuestras democracias actuales, permitiendo en sí mismas
y por si mismas una mayor y mejor participación de la ciudadanía en la vida política y social de
nuestras sociedades.
Esta suerte de idealización de Internet como facilitadora de nuevas, más y mejores prácticas
democráticas tiene su sostén en lo que Tomás Maldonado (1998) concibe como los tres
argumentos básicos que con frecuencia son utilizados como fundamento para considerar las
nuevas tecnologías de la información como potenciadoras de democracia, a saber: 1) se destaca a
diferencia de los medios de comunicación tradicionales, la horizontalidad del recorrido de la
información y la velocidad en la transmisión de la misma (comunicación inmediata e
instantánea), 2) el surgimiento de un nuevo tipo de relación social, no jerárquica, ya que en
teoría todos podríamos dialogar con todos sin importar los condicionamientos de clase, género,
etnía, y 3) debido a la arquitectura y naturaleza interactiva de la red, se excluye la existencia de
un centro desde el cual emanan los mensajes a un receptor pasivo, eliminando de esta manera, la
unidireccionalidad que supone la existencia de un centro y de una periferia en la circulación de
la información (en principio todos somos potenciales productores).
Como plantea Sfez, “la interactividad lleva en sí misma y resume toda la seducción que ejerce la
red (…), postulada como ideología de transparencia, no jerárquica, igualitaria y libre” (2002:
86).
Por su parte, el hecho de que Internet sea caracterizada como una red sin centro es lo que hace
pensar en su potencial democratizador (Finquelievich, 2000) e idealizarla como un espacio
posible de democracia.2

II.

A cierto determinismo al momento de pensar las potencialidades democratizadoras de las nuevas

tecnologías de la información se argumenta la necesidad de introducir los problemas de acceso y
conectividad/accesibilidad a la tecnología, de modo de distinguir críticamente posibilidad de
probabilidad.
Es decir, una cosa es que las nuevas tecnologías posibiliten una mayor participación de la
ciudadanía en la toma de decisiones políticas o en la injerencia de la misma en los asuntos
públicos, y otra cosa es la probabilidad de que los ciudadanos puedan efectivamente tener
acceso o hacer uso de la tecnología. Plantear esta diferencia sería central en el debate Internet-
Democracia.
Entonces, lo que se problematiza y pone en tensión, es la probabilidad de acceso por parte de la
ciudadanía a los medios materiales (y simbólicos) necesarios para la utilización de las nuevas
tecnologías de la información. El costo de las máquinas, costos de conexión, equipos adecuados,

2
Desde o a partir de este tipo de argumentos, autores como los Toffler, Grossman, Negroponet (e incluso el
propio Castells aunque sus trabajos son de una profundización mayor) han contribuido a reforzar el carácter
revolucionario de las nuevas tecnologías y el optimismo democratizante asociado a ellas en lo que caracterizan
como la transición de la “era industrial” a la “era de la información”.

13
servicios, acceso y conocimientos, entre otros factores que ponen límites a las posibilidades
democráticas de las nuevas tecnologías.
Dar por sentado que Internet traerá aparejada por sí misma una ampliación de la democracia
sería negar las condiciones de existencia de la mayoría de los habitantes del planeta3. Y de este
modo, negar que la tecnología se desarrolla en un marco social que la contiene y al que, a la vez,
aquélla contiene en una interrelación dialéctica. Es decir, no debemos considerar la tecnología
como un producto aislado y con fuerza propia sobre lo social, deberíamos por el contrario “...
comprender y analizar cuáles son aquellos aspectos, leyes, programas, formas de utilización y
políticas a desarrollar para proveer a las redes características democratizantes y socializantes de
la información, para que no funcionen meramente como elementos de poder sino también de
contrapoder” (Finquelievich, 2000: 13).
En este marco de perspectivas que se van sumando para entender la relación tecnología-sociedad
a partir de pensar la relación nuevas tecnologías de la información-democracia y, al compás de la
denuncia y estudio de los problemas de acceso de la población a las nuevas tecnologías es que se
vuelve pertinente la pregunta acerca de los beneficios sociales de los desarrollos científico-
tecnológicos, a quiénes benefician, qué sentido tiene el cambio y la innovación, ¿es posible en el
sistema capitalista una ciencia y una tecnología para 6 mil millones de habitantes? ¿Qué se logra
con una netbook para cada niño pobre? (ojo, no digo que no tenga derecho a tener una, sino que
pensemos las implicancias y los fundamentos de muchos programas gubernamentales en materia
de políticas de difusión de la ciencia y la tecnología)
No quiero quedarme con las cifras que pegan duro o que van directo al corazón porque en
general nos dejan paralizados, o al menos eso me ocurre a mí y tienden, a mi juicio, a polarizar e
incluso hacernos caer en juicios moralizantes.

III.

De igual modo que los autores que llaman la atención sobre las dificultades de acceso a las
tecnologías por parte de un porcentaje importante de la población a nivel mundial, otros agregan
un matiz importante al análisis de las relaciones tecnología-sociedad y de las potencialidades que
ofrecería el uso de las nuevas tecnologías sobre lo social.
Convergente con lo que venimos diciendo, se propone no considerar la tecnología como un
producto aislado y con fuerza propia sobre lo social, sino explorar cuáles son aquellas formas de
utilización de la tecnología que proveerían a las “redes características democratizantes y
socializantes de la información” (Finquelievich, 2000: 13).
Se busca no sólo abandonar la “tendencia fetichista” sino reafirmar el hecho de que Internet y las
nuevas tecnologías sólo proporcionan oportunidades o potencialidades “que en el proceso de
interacción con la cultura van adquiriendo formas y resultados particulares” (Raad, 2004: 209).

3
Por citar algunas, en la actualidad sólo un 17% de la población mundial está conectado a la red. Teniendo que,
más del 65% de los hogares del mundo carecen de servicios telefónicos y más de la mitad de los habitantes del
mundo nunca ha hecho una llamada telefónica. En Islandia, por ejemplo, hay más usuarios de Internet que en
toda África (Spadafora, 1999). Estos datos suelen engrosar las discusiones acerca de la denominada “brecha
digital” (que alude a la diferencia entre aquellos que pueden acceder a la tecnología y los que no) y son
utilizados para contrarrestar los planteos de tipo apologéticos o “tecno-optimistas”.
Se trata de reflexionar en torno de la dialéctica que se produce entre la tecnología y la cultura de
modo de analizar los distintos usos sociales y valoraciones que las personas construyen
alrededor de las mismas.
Sobre lo que se está llamando la atención es acerca de la importancia de, además de las
dificultades de acceso como factor básico a tener presente en el análisis, los procesos de
apropiación de la tecnología en el marco de la realidad sociocultural en la que se inscribe y en lo
que algunos denominan el “uso con sentido”, en donde la tecnología más que ser un fin en sí
mismo es el medio o el puente para lograr objetivos más generales o amplios. Se establece así
una distinción entre el mero “uso” y el “uso social” que permitiría mostrar el rol activo y crítico
del sujeto respecto de las tecnologías que utiliza, su forma de apropiación y el sentido particular
que les atribuye (Urresti, 2008). Siendo que, por ejemplo, los “tipos de usos” diferencian
radicalmente el significado social del “estar enchufado a la red” (Barbero, 1999).
Desde este punto de vista, el acceso formal a Internet no sería suficiente para hablar de una
democratización de la sociedad, por el contrario, el nudo del problema está en “los usos
concretos y efectivos que pueden llevar o no a mantener o profundizar las brechas que de hecho
existen en el mundo real”.
Me pregunto igualmente, ¿todo depende del uso? La diferencia de estas posturas con el
determinismo tecnológico es que mientras para éste Internet resuelve los problemas de la
democracia -causalidad directa- para posturas como las que hemos presentado en este último
punto, Internet resuelve los problemas de la democracia siempre y cuando se la use con ese
propósito -causalidad mediada-, razón por la cual sería necesario explorar los posibles usos que
tengan efectos democráticos en lo social.

Aporte final

Considero que para evitar los fetichismos/determinismos (tanto tecnológicos como sociales) hay
que tener en cuenta las condiciones de accesibilidad de la población a la tecnología porque
tienen que ver con impedimentos materiales concretos que no podemos dejar de lado, pero
considero que se enriquece (de modo de no quedarnos en un planteo sólo ético-moral) si
realizamos el análisis de los desarrollos e innovaciones tecnológicas desde la perspectiva de la
economía política.
La tecnología no es ni buena ni mala, ni liberadora, ni explotadora, ni producto de
determinaciones sociales amorfas, laxas o ambiguas, sino de determinadas relaciones sociales de
producción. En este sentido, la perspectiva marxista realiza un análisis de la tecnología (tanto
genérica como específicamente) a partir de considerarla en su contribución directa al proceso de
valorización del capital, al posibilitar mediante su permanente desarrollo e innovación, la
reducción del tiempo de trabajo socialmente necesario para lograr el aumento de la plusvalía
mediante el mecanismo de la plusvalía relativa.4

4
Cfr. Marx, K., El Capital. Crítica de la economía política, México, Siglo XXI, Tomo I, especialmente
Secciones Primera y Cuarta.

15
Por ello, considero fundamental al momento de reflexionar acerca del lugar de la ciencia y la
tecnología en la sociedad contemporánea, sus potencialidades democráticas, sus usos y efectos
posibles, tener presente la vinculación de la tecnología con el proceso de valorización del capital
en un enfoque totalizador de la lucha de clases y la competencia dentro del sistema capitalista.

Bibliografía

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Barbero, J. M. (1999) “Globalización comunicacional y descentramiento cultural”, en La
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Selección de artículos de Le monde Diplomatique, Santiago, Editorial Aún creemos en los
sueños
Smith, R., y Marx, L. (1996) Historia y Determinismo tecnológico, Madrid, Alianza Editorial
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global/local, Bayardo, R y Lacarrieu, M. (compiladores), Bs. As. Ediciones Ciccus
Toffler, A. y Toffler, H. (1995): La creación de una nueva civilización: la política de la
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Vence Deza, X. (1995): Economía de la innovación y del cambio tecnológico, Madrid, SXXI
 DERECHO A LA INFORMACION Y USO DE TIC

Karina Montes
(Lic. en Administración de Pública
Becaria de investigación y docencia UNGS)

Introducción

Este trabajo es de carácter exploratorio y tiene como finalidad conocer algunas cuestiones
vinculadas al acceso a la información pública. Pues es un derecho no tan difundido, y es
fundamental su conocimiento y realización efectiva. Los ciudadanos tienen el derecho de
saber y el poder público tiene la obligación y la responsabilidad de proporcionar
información. Según Lerner (1996), en el sistema democrático, los ciudadanos a través de su
voto, dan un mandato a sus representantes, y les otorgan ciertas facultades para que puedan
recaudar y administrar los recursos a fin de proveer bienes públicos a la comunidad en su
conjunto. Por lo tanto, el representante tiene la obligación de rendir cuentas e informar por
el uso de esos recursos que se le otorgaron para un fin determinado y que son de todos. El
derecho a la información es reconocido en forma expresa en la Constitución Nacional desde
la reforma de 1994, y otras normativas vinculadas.

El acceso a la información pública es importante, porque contribuye a la transparencia en la

gestión, la participación y colaboración de los ciudadanos. Y las Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TIC), en estos últimos tiempos, se han convertido en una
herramienta útil para tales propósitos.

17
El Derecho a la información pública

Para Kutter (2009), el derecho a la información es un pilar del Estado de derecho; no puede
haber vigencia del Estado de derecho sin derecho a la información, ya que éste a su vez
garantiza la libertad de pensamiento. El principio republicano de la publicidad de los actos
de gobierno se remonta al nacimiento del constitucionalismo en el Siglo XVIII. Por lo
tanto, el derecho a la información busca salvaguardar el acceso a todo tipo de información,
y también resguarda la libertad de opinión y de expresión.

El derecho a la información pública, tiene sus orígenes a mediados del Siglo XX, es un
derecho más específico, se refiere a que la información que se genera en el ámbito de las
labores administrativas, esté a disposición de los ciudadanos para que ellos puedan
fiscalizar la labor. Los ciudadanos tienen el derecho de saber y el poder público tiene la
obligación y la responsabilidad de proporcionar información. Según Lerner (1996), en el
sistema democrático, los ciudadanos a través de su voto, dan un mandato a sus
representantes, y les otorgan ciertas facultades para que puedan recaudar y administrar los
recursos a fin de proveer bienes públicos a la comunidad en su conjunto. Por lo tanto, el
representante tiene la obligación de rendir cuentas e informar por el uso de esos recursos
que se le otorgaron para un fin determinado y que son de todos.

En este mismo sentido, Quirós Mercadal sostiene que la información pública es un derecho
colectivo. La titularidad de los derechos de tipo colectivo no pertenece exclusivamente a
una persona en particular, sino que está en cabeza de un grupo concurrente de personas. La
información pública es un derecho colectivo, ya que se manifiesta como la obligación que
pesa sobre el Estado, en cualquiera de sus órganos y/o niveles, de hacer efectivo el derecho
de todos los ciudadanos de acceder a un bien colectivo, como es la información estatal.

En la sociedad democrática todo acto del Poder Estatal debe ser conocido por la
comunidad, que es en última instancia, la “asamblea de accionistas” de la empresa “Estado
XX” y por lo tanto, debe estar informada sobre la gestión de los órganos del Estado1.

Cuando los ciudadanos tienen acceso a la información, se encuentran habilitados para

reclamar y exigir a sus gobernantes, favoreciendo de este modo el control de la cosa
pública, adquiriendo paralelamente más protagonismo en la toma de decisiones2.

Normativa vinculada con el acceso a la información pública3

1
Lerner, Emilia (1996).
2
Kutter, Guillermo (2009).
El derecho a la información es reconocido por la Constitución Nacional en los artículos: 1,
14, 33, 41,42, 75 inc 22.
Hasta la reforma constitucional de 1994, este derecho solo podía ser ubicado en forma
implícita en los artículos 1º, 14º y 33.

3
Para acceder a esta normativa se pueden consultar las páginas: http://www.infoleg.gov.ar,
http://www.jgm.gov.ar

19
El art. 1, establece la forma republicana de gobierno, e incluye entre sus principios la
publicidad de los actos de gobierno.
El art. 14, reconoce el “derecho a peticionar” ante las autoridades de todos los habitantes,
implica el acceso a la información que es una de las formas y objeto de petición.
En el art. 33, el acceso a la información se encuentra como uno de los derechos implícitos
que derivan de la forma republicana de gobierno y de la soberanía popular.
A ello se suma la existencia de normas de la constitución nacional que expresamente
consagran el libre acceso a la información pública para ciertos temas y/o para determinados
sujetos en particular. Entre ellos podemos nombrar el art. 41, 42, 43 y el art. 75 inc 22.
El art. 41, que establece los derechos para la protección ambiental o del medio ambiente,
en su párrafo segundo dice que el deber de las autoridades a proveer a la información y
educación ambiental.
El art. 42, consagra expresamente el derecho a la información, a favor de los usuarios y
consumidores en las relaciones de consumo, la cual debe ser adecuada y veraz, sobre todos
los aspectos relacionados a la naturaleza del contrato, de la cosa sobre la que se negocia,
para permitirles así una mejor y más libre elección sobre los bienes y servicios a ser
contratados.
El art. 75 inc 22, que incorpora varios Tratados Internacionales:

• CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS: Art. 13.1.

• DECLARACIÓN AMERICANA DE DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE: Art.
XXIV.
• PACTO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS: Art. 19,
inc. 2.
• PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES.

Se puede ver que hay algunos artículos de la Constitución Nacional vinculados a esta
cuestión, pero que no hay leyes específicas que regulen el acceso a la información pública,
aunque es posible encontrar un decreto del ejecutivo nacional y algunas resoluciones.

DECRETO Nº 1172/2003: Acceso a la Información Pública en el Poder Ejecutivo

Nacional.

El Decreto 1172/03 (BO 04/12/2003) de "Mejora de la Calidad de la Democracia y de sus

Instituciones" garantiza y regula el derecho de toda persona a requerir, consultar y recibir
información por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Cualquier información, documentos
escritos, fotográficos, grabaciones, soporte magnético, digital, o en cualquier otro formato,
creada u obtenida por el Poder Ejecutivo Nacional o que obre en su poder o bajo su control
o cuya producción haya sido financiada total o parcialmente con fondos públicos.

Además, establece que toda persona puede conocer el contenido de los actos de gobierno,
consultando libre y gratuitamente vía Internet, la edición del día del Boletín Oficial de la
República Argentina (todos los anexos y todas las secciones).Se exceptúan los casos en que
la información sea reservada por razones de seguridad, defensa nacional o esté protegida
por el secreto bancario o fiscal.

Resolución Conjunta Nº 1/08 de la Secretaría de Gabinete y Relaciones

Parlamentarias (RC Nº 3/08 de la Fiscalía de Control Administrativo de la Oficina
Anticorrupción): Procedimiento de tramitación de denuncias por incumplimiento de las
obligaciones previstas en el Reglamento General del Acceso a la Información Pública para
el PEN (del Decreto Nº 1172/03).

Disposición Nº 1/08 de la Subsecretaría para la Reforma Institucional y

Fortalecimiento de la Democracia: Creación del Registro Único de Gestión de Intereses.

Disposición Nº 2/08 de la Subsecretaría para la Reforma Institucional y

Fortalecimiento de la Democracia: Formulario Voluntario de Solicitud de Información
Pública.

Los tiempos que se establecen para responder a la solicitud de información son: en un plazo
no mayor a DIEZ (10) días hábiles administrativos, que puede ser prorrogado en forma
excepcional por otros DIEZ (10) días en caso de mediar circunstancias que hagan difícil
reunir la información solicitada. Si una vez cumplido el plazo establecido por el
Reglamento, no se le dio respuesta al pedido de información se considera que existe
negativa en brindarla. Lo mismo ocurre cuando la contestación fuese ambigua, parcial o
inexacta. En estos casos, el solicitante puede:
• Realizar una denuncia ante la Oficina Anticorrupción (sede administrativa);
• Realizar un amparo por mora de la administración (art. 28 de la Ley de Procedimientos
Administrativos);
• Interponer una acción de amparo (art. 43 de la Constitución Nacional).

Los organismos responsables de garantizar el derecho a la información pública referente al

Ejecutivo Nacional, son: la Subsecretaria para la Reforma Institucional y Fortalecimiento
de la Democracia que es la Autoridad de Aplicación de dos Reglamentos contenidos en el
Decreto N˚1172/2003 (Acceso a la información y Publicidad de las Audiencias de Gestión

21
de Intereses) y organismo coordinador de los demás Reglamentos; y la Oficina
Anticorrupción que recibe denuncias sobre incumplimientos a los Reglamentos de Acceso a
la Información y Publicidad de las Audiencias de Gestión de Intereses, y es organismo
coordinador de las Audiencias Públicas y de los procedimientos de Elaboración
Participativa de Normas, en casos relacionados con los temas de su competencia.

Es necesario considerar que las últimas normas (decreto, resolución y disposiciones) a

diferencia de los artículos de la Constitución Nacional solo contemplan la información en el
Poder Ejecutivo Nacional. Por ello, en la actualidad hay un Proyecto de ley, que esta siendo
tratado por el Congreso y que es impulsado por importantes organizaciones. Y las mismas
organizaciones llevan a cabo la campaña “Saber es un derecho. Que ahora sea ley!” por una
Ley Nacional de Acceso a la Información Pública8.

El ejercicio del derecho a la información pública y el uso de TIC

La democracia no se limita al derecho de los ciudadanos a votar en elecciones periódicas.
Para que una democracia se consolide y perfeccione, es necesario que exista una ciudadanía
informada y capaz de participar en el debate público9. Es fundamental el ejercicio del
acceso a la información pública.

El ejercicio de este derecho es muy importante, porque contribuye a la transparencia en la

gestión, la participación y la colaboración. Y las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC), en estos últimos tiempos, se han convertido en una herramienta útil
para tales propósitos.

Transparencia en la gestión10:
Sin derecho a la información no podría ejercerse el control ciudadano de la gestión pública.
Esto evita actos de corrupción y fomentando la mejora de la calidad en la función pública.
Y tiene un gran significado para los actores:

 Estado
• Dan visibilidad a las acciones de gobierno;

8
Para más información visitar: http://www.saberesunderecho.org/,
http://www.cippec.org/prensa_det.php?idprensa=286
9
Herramientas para la Transparencia en la Gestión. Participación Ciudadana, de la Oficina Anticorrupción de
la Republica Argentina.
10
Se puede ver más sobre este tema en: http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal
 • Permite ofrecer servicios de calidad y satisfacer las necesidades de los
usuarios;
• Brindan a los ciudadanos el instrumento más importante para el control de
gestión, la información.

 Empresas
• En la publicidad de los llamados y adjudicaciones de Licitaciones,
Contrataciones y Adquisiciones desde el ámbito público;
• En el acceso a la información sobre la gestión y los recursos de los
organismos gubernamentales y de organizaciones no estatales que cumplen
funciones públicas (como los Entes Reguladores);
• Para las empresas extranjeras, en el acceso a la información económica y
financiera y demás factores que puedan incidir en la realización de inversiones
en el país.

 Ciudadanos
• Acceder sencilla y libremente a la información pública sobre la gestión y los
recursos, tanto de los organismos gubernamentales como de las organizaciones
no estatales que cumplen funciones públicas (como los Entes Reguladores);
• Ejercer el control sobre los responsables de organismos que cumplen
funciones públicas (tanto en la detección de malas prácticas como en la
publicidad de las buenas prácticas);
• Participar en la fijación de agendas públicas de intereses y en la definición
de políticas comunitarias

Por lo tanto, la transparencia en la gestión pública tiene como contrapartida el control

ciudadano, y ello es posible solo si hay acceso a la información pública.

Participación y Colaboración:
La participación es muy importante, los ciudadanos participan principalmente realizado
control social y/o, formado parte del proceso de toma de decisiones, colaborando en la en la
definición de políticas comunitarias. La participación activa y directa de los ciudadanos es
reconocida. Luego de la reforma la Constitución Nacional se incorporaran mecanismos de
democracia participativa o semirepresentativa como son la iniciativa popular de leyes (art.
39) y la consulta popular (art. 40), los cuales tienen como requisito previo el acceso y
conocimiento de toda la información necesaria para participar.

23
El Decreto 1172/03 (de Acceso a la Información Pública en el Poder Ejecutivo Nacional)
regula las siguientes herramientas de participación:
 Audiencia Pública
La Audiencia Pública habilita la participación ciudadana en el proceso de toma
de decisiones a través de un espacio institucional en el que todos aquellos que
puedan sentirse afectados, manifiesten su conocimiento o experiencia y
presenten su perspectiva individual, grupal o colectiva respecto de la decisión a
adoptarse.
 Gestión de Intereses
Se establece para los funcionarios la obligación de publicar las audiencias que
mantienen con sujetos cuyo objeto consiste en influir en el ejercicio de sus
funciones y/o decisiones –generalmente conocidos como lobbystas–,
permitiendo ejercer un efectivo control sobre la gestión de gobierno. Una
extensa nómina de funcionarios, desde el Presidente de la República hasta
aquellos que detentan un cargo de Director Nacional o equivalente, se
encuentran obligados a registrarlas.
 Elaboración participativa de normas
Es un procedimiento que, a través de consultas no vinculantes, involucra a
sectores interesados y a la ciudadanía en general en la elaboración de normas
administrativas y de proyectos de ley para ser elevados por el Poder Ejecutivo
Nacional al Honorable Congreso de la Nación, cuando las características del
caso —respecto de su viabilidad y oportunidad— así lo imponen.
 Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de Servicios Públicos
Se permite a los ciudadanos estar presentes en las reuniones de Directorio de
dichos entes, a fin de que puedan informarse sobre cómo toman las decisiones
que los afectan como usuarios.

El acceso a la información pública permite que los ciudadanos participen y se interesen por
cuestiones que consideran relevantes. La participación resulta muy valiosa para ellos, y los
lleva a colaborar. En la mayoría de los casos, la colaboración esta vinculada sobre todo a la
realización denuncias de todo tipo, que contribuyen a mejorar el accionar del poder
público, o en la definición de políticas comunitarias.

En los últimos tiempos, los gobiernos, organismos y ciudadanos han adoptado Tecnologías
de la Información y la Comunicación (TIC), y ello ha contribuido a mejorar la
transparencia en la gestión, la participación y la colaboración. Los procesos de
modernización del estado a partir de la incorporación de TIC permitió en algunos casos la
simplificación de trámites, para los funcionarios y ciudadanos que manejan esas
tecnologías. Los casos más significativos y exitosos fueron los de ANSES y AFIP.

Al mismo, el uso de TIC ha facilitado la circulación y acceso a la información pública.

Gracias a las nuevas tecnologías el ciudadano puede por si mismo obtener información.
Ello resulta útil, según Quirós Mercadal, para hacer un juicio fundamentado tanto de la
acción del estado, de lo qué de ella dicen los medios de comunicación y los demás
ciudadanos. Las personas pueden enterarse de aquello que ocurre a su alrededor en pocos
minutos. Internet y el desarrollo extraordinario de la Web 2.0 ha hecho que la circulación y
acceso a la información sea más rápida y entre muchos interlocutores, posibilitando entre
otras cosas la interacción (ida y vuelta) entre funcionarios técnicos y políticos, y
funcionarios y ciudadanos.

Las redes sociales como Facebook y Twitter que nacieron en 2006, o recursos como
YouTube que funcionan desde el 2005, permiten a los ciudadanos seguir y participar en
cuestiones de su interés. Según una nota del diario de La Nación11, las redes sociales
ofrecen oportunidades de interacción a personas que se agrupan libremente en redes que no
son orgánicas ni jerarquizadas. Pues los ciudadanos que viven en el ciberespacio no quieren
sólo ser mejor administrados, sino también ser mejor servidos, más informados y
escuchados.

El nuevo umbral tecnológico tiene un doble efecto: tanto los gobiernos como los
ciudadanos están en condiciones de usar aplicaciones que permiten, a los primeros, ofrecer
servicios eficaces y accesibles, y a los segundos, exigir no sólo esos servicios, sino más
transparencia y participación12.Considerando estas ventajas que ofrece este nuevo umbral
tecnológico, han surgido iniciativas que plantean el Open Government o Gobierno Abierto.
Propician la transparencia, la participación y la colaboración a partir del uso de las
herramientas de la Web 2.0.

El Gobierno abierto, según la misma nota del Diario la Nación, supone un modelo superior
y avanzado en nuestro sistema democrático de valores y convivencia, un impulso en la
transparencia de los gobiernos y, a su vez, a la participación y la colaboración del
ciudadano como individuo. Se trata de una nueva dimensión de la política y lo político, que
va mucho más allá de la democracia representativa y de la intermediación clásica de las

11
Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1304665
12
En la nota del diario la Nación del día Miércoles 15 de setiembre de 2010.

25
organizaciones sociales. Propone una visión y una acción integradas desde los gobiernos,
una nueva cultura de lo público cuyo objetivo central es implicar al ciudadano en la gestión
y, en particular, en la construcción y evaluación de las políticas.

El constante avance tecnológico está ya haciendo posible y creíble una política de Gobierno
Abierto. Pues Internet y la Web 2.0, no son monopolio de los poderes públicos, sino que
están al alcance de cualquier ciudadano. Y el objetivo del Gobierno Abierto es usar las
tecnologías para hacer accesible a los ciudadanos, en formatos compatibles y procesables
por el usuario, la ingente cantidad de información de las administraciones (data.gov en
Estados Unidos, data.gov.uk en Reino Unido o Irekia en el País Vasco).

En síntesis, las TIC son útiles para acceder a la información pública, y permiten la
transparencia en la gestión, la participación y la colaboración. Por ejemplo las páginas
Web, resultan positivas tanto para la organismos como para los ciudadanos, porque permite
a los primeros transparentar su gestión y de este modo legitimar su funcionamiento, y a los
segundos informarse, conocer la gestión y hacer tramites. Estas acciones sirven entre otras
cosas para evitar la corrupción o denunciarla. Las redes sociales son otra herramienta muy
utilizada, y resultan muy interesantes porque constituyen un espacio propicio para la
interacción, hoy en día muchos organismos, funcionarios y ciudadanos poseen Facebook y
Twitter o utilizan YouTube. Y por ello, resultan útiles para la participación y la
colaboración.

Algunos desafíos para el acceso a la información pública

El acceso a la información pública presenta algunos desafíos. Según Kutter (2009), es

imprescindible que el Estado garantice el derecho al libre acceso a la información pública.
El problema, para este autor, es que en nuestro país el Estado (tanto federal, como
provincial y municipal) está organizado con una fuerte tendencia al secreto, y son pocos los
que garantizan el derecho al libre acceso a la información pública. A nivel Federal once
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen normas que reglamentan el
derecho de acceso a la información pública.

En la normativa consultada, se puedo ver que hay algunos artículos de la Constitución

Nacional vinculados a esta cuestión, pero que no hay leyes específicas que regulen el
acceso a la información pública. A nivel del Ejecutivo Nacional, es posible encontrar el
decreto 1172/03, pero falta una ley que involucren a todos los poderes del Estado
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial).
 El ejercicio del derecho a la información pública a partir del decreto 1172/03, no es muy
significativo. Para Kutter (2009), sólo lo ejercen organizaciones no gubernamentales, gente
dedicada a la política y estudiantes universitarios.
En los tres primeros años de vigencia del decreto, según información proporcionada por
una funcionaria de la Jefatura de Gabinete, los pedidos de información totalizaban, a
mediados de 2006, alrededor de 900. De ese total, 197 se realizaron en 2004, 410 en 2005 y
266 en la primera mitad de 2006. La mayoría de las solicitudes fue hecha por
organizaciones no gubernamentales (ONG), que si bien reconocen avances en la materia,
atribuyen la escasa cantidad de pedidos a la falta de publicidad del mecanismo por parte del
Gobierno. Si bien es cierto que el uso de TIC constituye una herramienta útil para acceder a
la información pública, y que Internet en los últimos tiempos es utilizado por muchos
organismos, funcionarios y ciudadanos. No hay que olvidar que no todos tienen la
oportunidad acceder a estas tecnologías, debido a la existencia de una importante brecha
digital. Y los que si tienen la oportunidad de usar las TIC, muchas veces se encuentran con
que la información pública es difícil de localizar, porque se requiere cierto conocimiento
del tema buscado, no se encuentra disponible en la Web, o esta digitalizada. Por lo tanto,
sabemos que el acceso a la información es fundamental para transparentar los actos del
Estado, y también para lograr el control y la participación de la sociedad en la toma de
decisiones. Pero todavía falta difundir el derecho a la información pública, y consolidar los
mecanismos que hagan efectivo su ejercicio.

27
Bibliografía

Herramientas para la Transparencia en la Gestión. Participación Ciudadana de la Oficina

Anticorrupción de la República Argentina.

Kutter, G. (2009): “El Derecho a la información y los Tribunales de Cuentas. El derecho a

la información pública”. Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, San Luis 23, 24 y
25 de noviembre 2009.

Lerner, E. (1996): “El control externo gubernamental: el caso argentino”.

Quirós Mercadal, F. “Derecho de acceso a la información”. Mimeo

Sitios consultados:

http://www.anticorrupcion.gov.ar
http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal
http://www.cippec.org/prensa.php
http://www.infoleg.gov.ar
http://www.jgm.gov.ar
http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1304665 (Nota del día miércoles 15 de
setiembre de 2010)
 Estado y derechos de ciudadanía

LA CRISIS DEL 2001, EL SURGIMIENTO DE NUEVOS ACTORES Y LA

EXIGIBILIDAD DE LOS DESC

Stella Maris Fossati

(Profesora Universitaria de Filosofía UNGS
Becaria en docencia e investigación de UNGS)

Introducción

El trabajo se orienta a la revisión de algunos sucesos que en la última década generaron en

Argentina la implementación del denominado decisionismo bajo la apelación de un estado
de excepcionalidad, y la repercusión de estos sucesos en la exigibilidad de los derechos
económicos, sociales y culturales en manos de nuevos actores que irrumpen en el escenario
social habilitando la posibilidad de un presente redentor del pasado, al estilo de Benjamín,
quien invierte el signo de la orientación radical hacia el futuro, y nos dice que la esperanza
de lo nuevo futuro solo se cumple mediante la memoria del pasado oprimido

Será pertinente ver en qué contexto esta excepcionalidad fue genuina, exagerada o en el
peor de los casos provocada como así también revisar las implicancias del decisionismo en
los sucesos del 2001. Para la elaboración de este trabajo intentaré valerme de los conceptos
heredados y de las nuevas alternativas que proponen aquellos hombres que elaboran la
teoría crítica del derecho

Algunas Consideraciones básicas sobre el decisionisno

El decisionismo 1 que se presenta como una forma concentrada y discrecional del ejercicio
del poder político, es también una concepción del orden y de la obediencia sostenida por
teóricos autoritarios de la talla de Hobbes y Schmit. Ante todo supone un modelo

1
Para Flax, J. (2004) el ejercicio legitimo de la concentración del poder frente a situaciones excepcionales
genuinas, denominado decisionismo pasó a ser una técnica de concentración de poder, a la cual,
especialmente a partir de la década del 90, se recurrió mediante la generación espuria de tales situaciones
excepcionales, llegando a la exageración que con la sutileza del uso de una cámara era capaz de convertir una
fogata en el incendio de un país.

29
hegemónico de la racionalidad representado por el paradigma arquimédico deductivo1 en el
cual la pérdida del fundamento de normas y valores es remplazada por otra instancia
última: la decisión.

En La democracia atrapada, Flax presenta una reconstrucción de los diferentes sentidos

del decisiomismo, poniendo al descubierto sus límites en lo referente a la fundamentación
del orden político-normativo.
Para confrontar al decisionismo, se presenta un paradigma alternativo operando con una
doble crítica, una interna y otra externa., así el decisionismo no se limita al ámbito de lo
jurídico-político, sino extiende su alcance al espacio axiológico y epistemológico.
El decisionismo reposa en la poderosa figura del soberano, es él quien garantiza el orden.
Solo el soberano decide lo que es o no derecho. Pues su decisión no está subordinada a
ninguna instancia superior

Hobbes y el pensamiento decisionista

Para la época de Hobbes el soberano es aquel que decide soberanamente, la autoridad no la

verdad, hacen la ley. Se debe tener en cuenta que el establecimiento del orden como
auténtico, como puro, no implica la derivación del contenido del mismo desde una norma
previa, como así tampoco de un orden ya constituido. En este caso la decisión soberana no
se explica jurídicamente, ni desde una norma ni desde un orden. Es la decisión la que funda
tanto la norma, como el orden.

La decisión soberana se levanta como principio absoluto, y el principio no es ahora otra

cosa sino la decisión soberana. El Estado de naturaleza hobbesiano, es aquella lucha sin
reglas, ni normas, la lucha de todos contra todos, “el hombre es un lobo para el hombre”
La voluntad del soberano, su mandato y orden se impone como ley.
La decisión viene a poner orden y seguridad sobre el desorden y la inseguridad del estado
de naturaleza. Esta decisión lo convierte en soberano. La dictadura estatal es en Hobbes el
máximo representante del decisionismo.

El decisionismo schmittiano.

La concepción decisionista es expuesta por Schmitt en la formula hobbesiano “Autoritas,

non veritas facit legen”2, con la que promueve una dictadura plebiscitaria, y por lo tanto

1
Deducción: La segunda etapa de explicación científica consiste en deducir enunciados acerca de los
fenómenos a partir de las premisas que incluyan o contengan a los principios explicativos.
Aristóteles exigía una relación causal entre las premisas y la conclusión del silogismo acerca del hecho o
fenómeno a explicar.
2
Flax, J. Del decisiomismo y la concentración mediática al pluralismo democrático, en prensa
independiente del parlamento para hacer posible la gobernabilidad frente a las carencias del
estado gobernativo. Schmitt plantea que en la medida en que el conjunto de la población
accede a la representación parlamentaria mediante el sufragio universal, el parlamento pasa
a convertirse en un escenario de intereses contrapuestos que hacen peligrar la unidad
política del Estado, en tanto la dupla amigos-enemigos se ubica al interior del parlamento.
Así la neutralización mutua que se ejerce entre gobierno y parlamento debilita el poder del
primero frente al creciente poder sectorial. No deberíamos menospreciar el uso del
argumento amigo-enemigo al interior el Estado, ya que esto facilita que el conflicto y el
desorden que antes constituían la excepcionalidad ahora adquieran la forma de
permanentes.

El origen del pensamiento decisionista data del siglo XVII. Mientras El estado de
excepcionalidad tiene su correlato en el gobierno de Bismark1, quien boicotea a los
burgueses filisteos con los posibles peligros que representa la extensión de la democracia y
para darle solución recurre a la ley marcial, para lo cual exagera el peligro de la situación
con el fin de sacar del medio al parlamento. Ya no existe diferencia entre conflicto y
desorden. Schimitt eleva a la dictadura plebiscitaria al plano de única forma de gobierno
factible, argumentando que sólo en un representante soberano que encarne lo invisible se
tornará legítima la facticidad de la norma. Pero va mas allá, pues para él la vida del
derecho requiere un orden de normalidad. El sujeto, soberano que lo haga posible sólo
podrá ser el que renovadamente decide la excepción y señala quién es el “enemigo”. De
esta forma, la decisión excluyente se une a la representación de la unidad constituyendo los
dos pilares de una comprensión de lo político, en este punto se da por concluida toda
mediación. Ejemplo de ello resulta La frágil republica de Weimar2 en la cual la emergencia

1
Mr. Bismarck subió al poder decidido a ejecutar el plan con que, hacía muchos años, se había propuesto
variar los rumbos de la política germánica. Consistía éste en el engrandecimiento de la Prusia por todos los
modos y caminos, en conseguir para ella la hegemonía de Alemania reconstituida, y en sustituir, para la
consecución de estos fines, el gobierno personal al parlamentario. A los seis días de constituido el primer
gabinete que presidio, Mr. Bismarck pronunciaba, ante una comisión de la Cámara, estas palabras
inolvidables: «No por los votos de las mayorías ni a virtud de discursos parlamentarios se resolverán las
grandes cuestiones de nuestros tiempos, sino con el hierro y el fuego.»

2
La República de Weimar (en alemán: Weimarer Republik) fue el régimen político y, por extensión, el
periodo histórico que tuvo lugar en Alemania tras su derrota al término de la Primera Guerra Mundial y se
extendió entre los años 1919 y 1933. El nombre de República de Weimar es un término aplicado por la
historiografía posterior, puesto que el país conservó su nombre de Deutsches Reich ('Imperio Alemán'). La
denominación procede de la ciudad homónima, Weimar, donde se reunió la Asamblea Nacional constituyente
y se proclamó la nueva constitución, que fue aprobada el 31 de julio y entró en vigor el 11 de agosto de 1919.

31
de la unidad estatal hacía imperiosa una decisión, siendo el soberano, la figura sobre la cual
recae la misma. Así Schmitt considera al parlamento inoperante por hallarse en retirada. En
el interés de ampliar su dominación, la burocracia necesita paralizar la acción
parlamentaria, con diferentes artilugios, bien conocidos por los argentinos en la época
menemista, sobornos, propinas, etc.

Es factible hacer una mínima distinción entre el pensamiento Schimittiano del Weberiano,
ya que suelen ser considerados del mismo orden, sin embargo de manera paradójica Weber
no ve el ensamble dictatorial burocrático como la consecuencia de la incapacidad
parlamentaria, sino que de manera contraria, ve que esta incapacidad es en todo caso
consecuencia de una alianza entre el poder paternalista, la burocracia y los grupos de
interés, conformando una política conservadora, que necesita de la figura del líder capaz de
llevar adelante políticas antipopulares.

Así en la experiencia alemana, conducciones inexpertas llevan al país a la ruina, por sus
propios medios y por influencias extranjeras. Ante la falta de parlamento, ante la falta de
oposición, la conducción política busca apoyarse en la burocracia, incapaz de fijar
objetivos. Estos funcionarios ya no se forman en el fragor de la lucha, sino en su opuesto, la
subordinación.

Recordemos que tanto para Hobbes, como para Schmitt cualquier conflictividad es leída en
clave de desorden lo cual representa un problema a la hora de preguntarnos cual es el lugar
que le queda a la política, entendida esta como conflictividad. Si cada situación conflictiva
es desorden y en consecuencia para el reestablecimiento del orden se debe concentrar el
poder, el lugar para la política es nulo.

Los antecedentes de la década del setenta, una apertura a las políticas neoliberales

Si bien los sucesos que se presentaran en los siguientes apartados del presente trabajo se
relacionan con los sucesos acaecidos en el año 2001, me parece conveniente recuperar una
historia inmediata de la década del 70, en la cual el decisionismo permitió preparar la
inacción social de décadas sucesivas y abrió la puerta a las políticas neoliberales de la
década menemista. Las sociedades latinoamericanas de la década setentista, constituyeron
un buen contexto para el desenmascaramiento de las políticas decisionistas.

En 1933, la República de Weimar concluye, ya que, si bien la constitución de 1919 no fue revocada hasta el
término de la Segunda Guerra Mundial, el triunfo de Adolf Hitler y las reformas llevadas a cabo por los
nacionalsocialistas (Gleichschaltung) la invalidaron mucho antes, instaurando una dictadura totalitaria, el
llamado Tercer Reich.
En Argentina donde la muerte, se percibió como algo que le pasa al otro, fue de alguna
manera el reflejo de aquella condición trágica de lo humano que aflora en las situaciones
límites, el terror actúa ensimismando a los sujetos y rompiendo los lazos sociales.
A diferencia de la angustia heideggeriana que emerge en el exigente llamado del ser, fue el
terror incontrolable y de origen incierto lo que abrió para nuestra sociedad aquella
disposición afectiva, que seguramente estaba a flor de piel en los campos de concentración
de Auschwitz. Por otro lado la respuesta al imperante dominio de la angustia era la
negación de lo que estaba ocurriendo. El pensamiento crítico, la duda, quedaron
satirizados, en la inmediatez del consumo que mediante la brutal apertura de las
importaciones parecían venir a cumplir la promesa de una vida plena.

Todo lo que de inmediato advendría necesito de la construcción de un contexto, en el cual

los sujetos flexibles componían parte del elenco infaltable. La libertad y la autonomía ya no
eran la de aquel pasado inmediato que a la manera de la tragedia griega cobró sus víctimas,
sino que ahora buscaba acomodarse en el consumo ilimitado. La inseguridad encontró su
análogo en el delito, mientras el orden y la seguridad lo hicieron en las fuerzas armadas,
parece que aun sobrevivían aquellos resabios históricos que llevaron al poder a los
máximos exponentes de la década infame. Estas condiciones dieron lugar a la más grave
negación, la de la muerte, que ante la falta de cadáveres, puso en práctica el privilegio
aristotélico del sentido de la vista, para luego bajar la mirada cuando la realidad se hizo
evidente. Así la negación de la muerte operó sobre la memoria colectiva, y como bien lo
expuso Freud, la negación de un hecho lleva al rechazo de todo aquello que se vincule a él.
La política, y lo político caen en una desvalorización y se apuntala desde allí el
enmudecimiento de la memoria histórica.

Las democracias de los años 80 trajeron frustraciones engendradas sobre todo en el ámbito
económico, pero también político, y la hiperinflación puso el broche final a esta travesía
que amenazaba con traer escena los fantasmas del “Rodrigazo” ante la sensación de
vulnerabilidad que inspiraba.

Sobre todo en el último periodo de Alfonsín, la inestabilidad social y económica permitió

que la llegada de Menem al poder, fuera casi deseada otorgándole una gran capacidad de
acción. Como puede recordarse ante una situación de aparente desorden o excepcionalidad
el nuevo gobierno asumía con la condición de que se votaran leyes de emergencia (ley de
Emergencia Económica y Ley de Reforma del estado) dando paso al ejercicio concentrado
que se manifestó en la sanción abusiva de decretos de necesidad y urgencia. Sus políticas se
traducirían por un lado en una creciente degradación institucional y por otro un creciente
malestar de los ciudadanos por la política.

33
El fantasma del caos y el desorden se transformó en moneda corriente para el nuevo
gobierno. El desorden se hallaba en todas las manifestaciones de inestabilidad, de
hiperinflación.

Algunos procedimientos, de la presidencia menemista que durante el periodo 1989-1992

producirían la pérdida del valor de las instituciones (Congreso, Corte Suprema de Justicia,
Partidos Políticos y Sindicatos) y la relegación de poder de las mismas en pos del consenso
democrático. La idea de la necesidad de fortalecimiento del poder ejecutivo en los países en
los cuales se dan fuertes crisis socioeconómicas debería dirigir la pregunta hacia: si ante el
fortalecimiento de un poder ¿se provocaría la pérdida de valor institucional de los dos
poderes restantes? ¿Cuál sería el rol de los partidos de oposición? ¿Pasarían a conformar
objetos decorativos dentro del congreso? ¿Cuál sería el rol de los sindicatos?

Ante la magnitud de los acontecimientos a comienzo del gobierno menemista, parecería

licito el fortalecimiento del poder ejecutivo y la consecuente incapacidad institucional. Este
tema bien lo reproduce Dr. J. Flax en su trabajo cuando recupera las huellas Schmittinas del
discurso inaugural de la Asamblea Constituyente de 1994, donde la reforma constitucional
incluiría modificaciones de clara inspiración decisionista.

Tras Menen la frustración económica mostró nuevamente su rostro implacable en los

estallidos del 2001, cuando la profundización de los planes de ajuste neoliberal ahondó las
tensiones favoreciendo el estallido de los conflictos sociales.
El par orden-desorden aparece ante la invocación de la acción que surge como
consecuencia de una eventual parálisis, pero el desorden ha transgredido las barreras del
concepto puro para encontrar asidero en la conflictividad normal de la sociedad a la
manera que los piensan Hobbes y Schmitt.

El hiperpresindencialismo y su prototipo menemista

El presidencialismo vigente en la primera etapa del gobierno menemista se cristalizó en un

hiperpresidencialismo con la reforma constitucional de 1994, ahora no solo se recurría a la
excepcionalidad para sancionar decretos de necesidad y urgencia o para la delegación de
poderes, la amenaza del decretismo se hace presente en busca de conseguir la hegemonía
del poder legislativo. Tanto el decretismo como la delegación de facultades amenazaban
con transformarse en moneda corriente si no se ponía fin al autoritarismo.

Esta consecuencia se hace palpable en el gobierno constitucional de De la Rua, en el breve

mandato de Rodríguez Sáa, este último sancionó siete decretos de necesidad y urgencia en
el efímero lapso de su mandato. Así entramos en el gobierno provisional de Duhalde que
utiliza estas herramientas de manera escandalosa. Los cambios efectuados por Menen en el
poder legislativo daban sus frutos, la pasividad imperante en dicho poder allanaba el
camino del hiperpresidencialismo

Sabsay: los límites de la delegación

En el análisis que propone Sabsay1 sobre la reforma constitucional de 1994, el autor expone
que toda delegación tiene un delegante, un delegado y una causa o razón que justifica la
delegación. La delegación de las facultades legislativas encuentra sus límites en el Estado
de Derecho. Las leyes delegadas aparecen como aquellos actos que revisten las formas de
decretos del jefe del Estado y tienen la eficacia de las leyes formales.
Para Montesquieu el parlamento es el órgano exclusivo hacedor de la ley. en el siglo XX,
la necesidad de prontitud impulsada por problemas económicos, conflictos bélicos, etc., se
refleja en el cambio de la naturaleza de las decisiones desde el Estado.

Cullen, profesor santafesino, sostiene que la necesidad de evitar la concentración del poder
por un lado y de permitir una flexibilización y eficacia de ejercicio por el otro llevaron a la
distinción entre delegación propia y delegación impropia. En el primer caso se transfiere de
un órgano a otro la función de manera incondicional. En el segundo caso la transferencia no
es en tanto función sino solo las particularidades que no pueden ser ejecutadas por el
congreso. Pensando en los límites de la delegación Sabsay considera que en primera
instancia la delegación debe siempre ser impropia, así el órgano delegante no pierde sus
facultades y el control sobre el órgano delegado, también es fundamental que el delegante
no pierda su competencia sobre la materia delegada, además ciertas materias deben quedar
fuera de toda delegación, esta delegación en el caso de darse no deberá ser nunca un cheque
en blanco concedido en favor del poder ejecutivo. La delegación debe ser siempre explicita,
y por un tiempo determinado y siempre debe ser controlada.

Llegado este punto deberíamos pensar acerca de donde radica la solución al tema.
Evidentemente no en otorgarle mayores poderes al ejecutivo, pero si en el control de los
poderes ya obtenidos. No se trata de potenciar poderes sino de limitarlos y no por ello debe
pensarse que el poder ejecutivo dejaría de ser el principal gestor y conductor de las
actividades del Estado

Teniendo en cuenta estos parámetros, Cuando recordamos que Menem, asumió su mandato
envuelto por un carisma de salvador, no podemos menos que ver en Duhalde, a un fiel
discípulo, que pone en práctica la lección magistral de su maestro. Los "fantasmas" a los

1
Sabsay, Daniel y Onaindia, José , La constitución de los argentinos, Buenos Aires, ERREPAR, 2004

35
que hacía referencia Duhalde 1durante los conflictos del 2001, amenazaron y asesinaron
a trabajadores y desocupados, encarnaron en individuos de carne y hueso, que actuaban
en el marco de las fuerzas de seguridad. La violencia de la que tanto hablan es
practicada abrumadoramente por las fuerzas de seguridad del estado; la otra violencia,
la de la marginación y la pobreza es consecuencia del sistema económico que se
pretendió perpetuar mediante el miedo y la represión.

Como bien lo expone Benjamín en la Tesis de filosofía de la historia la compenetración con

el vencedor se enmarca en encuadre histórico que favorece con creces al amo del momento,
que cumplen las veces del dominador pasando sobre aquellos que históricamente yacen en
tierra.

Los esfuerzos desestabilizadores que atraviesan la historia nacional hasta nuestros días no
nos resultan ajenos y si bien su presencia ha decrecido no han cesado por completo y
continúan ahí acechando a una democracia que en muchos aspectos puede aparecer sitiada
y todavía en construcción.

La necesidad de un nuevo horizonte de expectativas, que al mejor estilo heideggeriano

deberá abrir las posibilidades del Dasein hacia su futuro, obliga forzosamente dirigir la
mirada hacia el pasado. La necesidad de un tiempo auténtico, mesiánico para Benjamín, nos
interpela a revisar la historia como una trama de influencias y efectos. Ahora bien cuáles
son las lecturas posibles de esta historia, como bien lo rescata Habermas son varias, puede
hacerse una lectura conservadora, o una lectura conservadora revolucionaria, o
simplemente revolucionaria. Sería factible acaso desconfiar a la manera de Benjamin del
tesoro de valores culturales transmitidos? Deberemos pensar como los movimiento de
apropiación influyeron en la historia argentina. Si ponemos en juego la idea de que cada
generación actual no solo es responsable de las generaciones futuras, sino también del
destino que sin merecerlo sufrieron las generaciones pasadas seremos capaces de liberar de
la responsabilidad común y cómodamente atribuida a un Dios que desde el mismo acto de
creación a otorgado al ser humano su máximas característica, la libertad.

Desde la revisión de la historia de aquellos sucesos pasados que hunden sus raíces en las
primeras manifestaciones del accionar de ultraderecha se accede a la comprensión, no la
comprensión donde media el entendimiento aportando conocimiento, sino la comprensión

1
En su afán de alejar esos fantasmas, el ex mandatario insistió con que va a ser candidato y dejó en claro que
lo hará dentro del PJ. “Nunca iría por fuera”, dijo.
Una frase resonó fuerte cuando Duhalde lanzó sus críticas hacia el estilo K: “Hay que terminar con la caza de
brujas”. La repitió cuando se refirió a que hay que darle una definición al pasado y también cuando hizo
mención al caso específico del padre de la jueza María José Sarmiento (que falló en contra del uso de las
reservas del BCRA), quien días atrás fue procesado y detenido por una causa de lesa humanidad.
del ser como la característica fundamental de la existencia humana. La incorporación del
elemento temporal, que para buena parte de la filosofía implica la esencia de la
manifestación de los fenómenos, puede habilitar un espacio para el pago de la deuda que la
actualidad tiene contraída con el pasado.

Actualmente, es hora saber cuánto hemos aprendido como sociedad. La puja entre los
gobiernos kirchneristas y un sector de ultraderecha ahora potenciado, aun más que antes por
los medios, parece librarse sin cuartel. Las medidas tomadas por el gobierno, me refiero a la
Ley 26522: ley de Servicios de Comunicación Audiovisual ha sido un duro golpe a los
monopolios y a la generación de los estados de excepcionalidad.

Conclusión

Tras la crisis del 2001, cuyo punto más álgido se revela en una crisis económica y social, se
ponen en cuestión el sistema político y la representación política. Bajo la consigna “que se
vayan todos” se dejan ver frustraciones y desencantos de décadas pasadas que resultan en
una verdadera crisis de las identidades políticas, donde la política como práctica fue
deslegitimada como camino posible a la hora de dar respuestas a las necesidades de cambio
social y a la disminución de desigualdades. Ahora la imagen del político quedaba ligada a
la conveniencia personal y hacer política fue casi mala palabra. Pensando en el lugar que
les quedó a los partidos políticos estos se redujeron a accesorios de la propaganda
mediática. Del mismo modo los sindicatos vieron incrementar su debilitamiento a la hora
de actuar como los vehículos que trasladan las inquietudes y reclamos de los trabajadores
ante el Estado.

Para muchos esa situación dio lugar a la expresión “no se puede cambiar el sistema”, pero,
sí crisis significa cambio, para otros representó el surgimiento de espacios de resistencia a
las políticas neoliberales que si bien tal vez ya no hallaban su asidero en la participación
partidaria si lo hicieron en los centros culturales, en los espacios barriales; recordemos los
famosos “trueques” infaltables en espacios comunitarios como la placita del barrio, la salita
o la escuela, y en otros privados como la casa de la vecina que abría sus puertas donde por
principio común el lucro quedaba afuera.

La crisis trajo consigo un cambio en la subjetividad de las personas, la reivindicación de la

inclusión en el sistema de aquellos que el mismo sistema había marginado, la exigencia de
una transformación de la dura realidad para la construcción de un futuro distinto se había
puesto en marcha. Crecieron los pequeños espacios de resistencia para enfrentar al gigante
Neoliberalismo con sus políticas excluyentes, ya los excluidos no agacharían la cabeza
cuando se los dejara al margen y alzarían aquellas voces cuyas bocas se habían amordazado
por décadas, ahora resonaban en la voz de movimientos de desocupados tales como Aníbal

37
Verón1, la CCC (Corriente Clasista y Combativa) y en las organización popular de los
comedores comunitarios, centros culturales, bibliotecas etc., en los cuales se vislumbró el
cambio de rumbo de la política ahora lejos de las formas institucionalizadas.

Tras las tumultuosas jornadas de diciembre de 2001, los partidos políticos perdieron terreno
frente a otros actores, aquellos que componen los movimientos sociales, que hasta el
momento se habían mantenido en penumbras.
Los sistemas partidarios funcionaron mas allá de su deslegitimación, mientras hombres y
mujeres comunes se sumaban a los espacios de participación social dando lugar a una
diversidad de grupos que se expandieron por todo el país.
Mi modesta opinión, que pretendo expresar en la presente conclusión es que aquellas
alternativas, aquellos caminos posibles que quedaron planteados en el resumen de este
trabajo, vieron la luz en el accionar de los movimientos sociales y siguieron creciendo de la
mano de nuevos dirigentes.

Que el camino por recorrer es largo, seguros es algo que no escapa al pensamiento común,
pero que el aprendizaje que dejaron los sucesos citados abrió las puertas a una nueva
realidad donde todos tenemos el derecho de ciudadanos fundado en el simple hecho de ser
“ser humano” es una realidad que se ha puesto en marcha y que ya no podrá detenerse.
Nuestro compromiso tiene que ver con la “redención” del pasado, con el tiempo mesiánico
que haga “explotar” la historia. Esto se da en las luchas del presente, en los “instantes de
peligro” oponiéndose a la muy poderosa “empatía con los vencedores” que identifica en la
tesis seis y siete Benjamín. En efecto, El pasado, nunca está cerrado para el filósofo, ya
que ni siquiera “los muertos” pueden estar seguros ante el arrollador paso de los
“vencedores”: los opresores. De lo que se trata, dirá el autor, es de pasarle a la historia el
cepillo a contrapelo, lo que claramente apunta a mostrar la cara de la historia de los
vencidos, los oprimidos, pero, en la línea de su “redención”: no solo para hacer un
recuento de desgracias, sino para “iluminar” las tareas del presente. Se ha dicho con acierto
que Benjamín quiere “redimir” el pasado, pero es meritorio destacar que ahí se juega
también la definición del presente, la promoción, la protección y la garantía de los
derechos conquistados y los que quedan por conquistar en el futuro.

Bibliografía

Benjamin, W. (2001): Tesis de filosofía de la historia, México, Ed. Coyoacán

Flax, J. (2004): La democracia atrapada. Una crítica del decisiomismo, Biblos, Bs. As

1
MTD ANIBAL VERON nace en julio de 2001 en tanto expresión orgánica de la coordinación entre
organizaciones de trabajadores desocupados de varios distritos del Conurbano Sur del Gran Buenos Aires y
La Plata bajo el nombre de Coordinadora de Trabajadores Desocupados (CTD) Aníbal Verón. Distintas
experiencias de organización y lucha de los trabajadores desocupados confluyen en esta coordinación.
Flax, J. Del decisiomismo y la concentración mediática al pluralismo democrático, en
prensa
Habermas, J. (2008): El discurso filosófico de la modernidad, Madrid
Kelsen, H. (1960): Teoría pura del derecho, EUDEBA, Bs. As.
Rawls, J. (1993): Teoría de la Justicia, Fondo de Cultura Económica, México
Sabsay, D. y Onaindia, J. (2004): La constitución de los argentinos, ERREPAR, Buenos
Aires
Schmitt, C. (1996): Sobre los tres modos de pensar la ciencia jurídica,, Tecnos, Madrid.

¿QUE SIGNIFICA DISCRIMINAR? DISPUTAS DE SENTIDO EN EL ÁMBITO

JUDICIAL

Martina Inés García

(Doctoranda de la Facultad de Filosofía y Letras, Docente UBA.
martinainesgarcia@gmail.com)

Introducción

Este trabajo se enmarca dentro de mi investigación doctoral que indaga sobre la dinámica
de integración /exclusión /conflicto de la inmigración reciente originaria de los países del
África subsahariana en la sociedad argentina. El análisis centra su atención en la esfera
laboral por considerarla un espacio privilegiado para observar la modalidad de inserción del
colectivo mencionado y su interacción con la sociedad receptora local. La venta ambulante
de bijouterie se constituye en la ocupación mayoritaria de este grupo migratorio en la
Ciudad de Buenos Aires, aunque no existen cifras oficiales ni datos precisos al respecto.
Aquí, más que interesarnos por los ámbitos de interacción informal propios de esta
actividad, optamos por enfocarla en su relación con lo estatal identificando como figuras
clave en esta interacción a las Policías Federal y Metropolitana –por estar encargadas del
control del espacio público- y al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires–interviniente
en las situaciones de conflicto-.

Relataremos una sucesión de hechos que se inician con la presentación de un recurso de

habeas corpus colectivo preventivo en 2009 en los Tribunales de la Ciudad de Buenos
Aires. Dicho recurso hace referencia a un hostigamiento selectivo y discriminatorio por
parte de la policía hacia vendedores ambulantes senegaleses en un barrio de la Ciudad de

39
Buenos Aires señalando, además, que esta práctica policial está en connivencia con el
Ministerio Público Fiscal de la Ciudad. En el marco del proceso judicial tuvieron lugar una
serie de audiencias públicas a las que asistí y, producto del fallo final, se realizaron dos
reuniones orientadas a la creación de un protocolo de actuación para la policía en las que
también estuve presente. De mi participación en estos ámbitos, de la lectura de una parte
del expediente a la que tuve acceso y de entrevistas posteriores surgen estas reflexiones.

Breve relato de los hechos

Tras la detención policial a un joven senegalés mientras se dedicaba a la venta ambulante

en el barrio de Constitución, se presenta un hábeas corpus colectivo preventivo en los
Tribunales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este recurso fue llevado a cabo por
COPADI (Colectivo para la Diversidad), un colectivo de abogados que “patrocina a
quienes necesitan hacer algún planteo legal y no tienen defensa legal”, según sus propias
palabras. Aunque los litigantes fueron el joven que había sido detenido y otros dos
compañeros -también senegaleses dedicados a la venta ambulante en el mismo barrio
porteño-, la figura legal de la presentación enmarca en su planteo de fondo al colectivo
comprendido por todos los senegaleses que se dediquen a la venta ambulante en la zona de
Constitución. Una integrante de COPADI me explicaba que:

Hacía poco que los tribunales habían empezado a tener en cuenta estas
cuestiones estructurales para aceptar planteos colectivos. Uno era el caso que
había presentado el CELS en la Corte Suprema por el estado de las cárceles en la
Provincia de Bs. As., el otro era la causa del Riachuelo y no me acuerdo si había
alguno más. Colectivo porque la idea era que se presentan estos tres casos y, si
bien la corte analiza estos tres casos, hay un reconocimiento del Estado -y se
presenta además evidencia- de que estos tres casos son representativos de
muchos más.

El proceso judicial implicó un rechazo en primera instancia e idéntico resultado en la

Cámara de Apelaciones. Luego, la medida fue apelada ante el Tribunal Superior de Justicia
de la ciudad que se declaró incapaz de decidir sobre el fondo de la cuestión considerando
que no tenía pruebas suficientes, por lo que el expediente volvió a la Cámara de
Apelaciones que, si bien no hizo lugar al recurso presentado, sí admitió la existencia de
irregularidades y dictó una medida fundamental: el certificado de residencia precaria en el
país debería ser considerado documento válido para la acreditación de identidad por las
fuerzas policiales. Este punto resultaba clave dado que hasta aquel momento era frecuente
que la policía detuviera a jóvenes senegaleses para identificarlos ignorando la validez de la
precaria, y más allá de lo que es discutible en sí mismo (que un aparato de Estado no
reconozca la validez de una certificación emitida por el mismo Estado al que pertenece), la
situación resultaba dramática ya que, por su escaso dominio del castellano, muchas veces
estos jóvenes no llegaban a comprender el por qué de su detención generándose situaciones
traumáticas evitables o arrestos por resistencia a la autoridad derivados de esta violencia
inicial. Las detenciones conllevaban además el secuestro de la mercadería en venta, único
capital y modo de garantizar la subsistencia, material que en muchos casos no se
recuperaba o se recuperaba incompleto tras la detención.

Finalmente, el expediente volvió a ser revisado por el Tribunal Superior de Justicia de

CABA hasta que -en agosto de 2010- se hizo lugar al habeas corpus por 3 votos contra 2,
admitiendo así la existencia de discriminación hacia el colectivo en cuestión y ordenando
una serie de medidas tendientes a revertir esta situación. Entre ellas, se ordenaba a los
agentes estatales involucrados que extremen “los medios necesarios para que exista una
comunicación eficiente de sus derechos desde el primer contacto con el presunto
contraventor” y a las Policías Federal y Metropolitana que realicen “todos los esfuerzos
para garantizar la intervención en forma inmediata del Ministerio Público Fiscal”
(Expediente Nº 6925/09, fallo del Tribunal Superior de Justicia de CABA fechado el 11 de
agosto de 2010, p. 65). Ambas medidas buscaban prevenir irregularidades en el trato
policial y situaciones traumáticas innecesarias sobre el colectivo en cuestión. De allí,
además, que el Fiscal General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires resolviera
“encomendar a la Secretaría Judicial de Garantías y Derechos de la Población Vulnerable
que conforme un Grupo de Trabajo tendiente a evaluar la problemática señalada en el
fallo… y redactar un protocolo de actuación del Ministerio Público Fiscal al respecto”.
(Resolución Nº 292/10 fechada el 26 de agosto de 2010, Ministerio Público Fiscal de
CABA, Artículo 3). A raíz de esto, hacia fines de 2010 el Ministerio Público Fiscal
convocó en dos oportunidades al Ministerio Público de la Defensa y a varias
organizaciones de la sociedad civil comprometidas en el tema, reuniones a las que pude
asistir en calidad de oyente. Aunque el protocolo de actuación no se llegó a redactar, dichas
reuniones se vieron interrumpidas.
*
El proceso judicial en cuestión tiene varios puntos a destacar. En primer lugar, tanto la
presentación judicial como el fallo último del superior tribunal no tienen precedentes en
Argentina; que se hable de racismo en el accionar estatal, desde el discurso del propio
Estado, es un fenómeno inédito desde todo punto de vista1. Más allá de ello, en lo que sigue
identificamos dos nudos críticos en torno a las distintas instancias que rodearon el proceso
que, según entendemos, evidencian disputas de sentido más profundas respecto de
cuestiones tales como la utilización del espacio público, el lugar otorgado a los migrantes y
el rol estatal frente al racismo.

1
Me ocupé en detalle de este punto en García, 2010.

41
Acerca de la venta ambulante como ocupación del espacio público o ejercicio del
derecho a la subsistencia

Uno de los puntos más discutidos en el proceso judicial tuvo que ver con esta disyuntiva.
La discusión giraba en torno de si la venta ambulante constituye o no un delito; aquí –y sin
entrar en cuestiones técnicas2- la cuestión decisiva parecía ser si ésta cumple o no fines de
mera subsistencia. De lo que surge de la ley, evidentemente este punto puede ser
argumentado en cualquiera de los dos sentidos:

Vos podés decir esto es venta de subsistencia pero ¿cómo lo pruebo? Los
estándares que tenía el Tribunal Superior eran increíbles. Había un fallo de
Cámara que hasta ahí estaba vigente y que se dio vuelta en el medio del proceso
que decía… había cosas ridículas que hoy todavía están y que se sigue discutiendo
en estos términos, lo cual es absurdo: si vos estás parado debajo de la lluvia, eso es
venta de subsistencia. Si tenés un metro y dejás 20 centímetros en la vereda, eso es
venta de subsistencia pero si tenés tres maletines y las cosas son doradas en vez de
plateadas, eso ya es ocupación del espacio público (abogada de COPADI).

Por su parte, resolviendo en una de las apelaciones la Fiscalía sostenía que:

El recurso debe ser rechazado… en un estado de derecho nadie puede pretender un

amparo para que las autoridades competentes no actúen ante la violación flagrante
de normas tipificadas como falta, delito o contravención… La intención de que
pretorianamente se cree un régimen especial para que puedan vender en la vía
pública por el sólo hecho de ser inmigrantes africanos, ignorándose al resto de
quienes también pretenden ejercer esta actividad y que el Gobierno de la Ciudad,
en el marco de sus facultades legítimas, no convalida, es ajena a esta acción.
(Extracto del expediente judicial, dictamen del Fiscal General Adjunto, pp. 98-9.
El resaltado es nuestro).

Particularmente interesante es la objeción de la fiscalía cuando afirma que resulta indebido

distinguir, dentro del grupo de todos vendedores ambulantes de Constitución, al subgrupo
de los senegaleses por el sólo hecho de ser inmigrantes africanos. Al respecto, cabe aclarar
que los tres jóvenes que fueron parte en la causa –al igual que la mayoría de los senegaleses
en aquellos días- tenían la condición legal de refugiados, por lo que el Estado Argentino

2
La venta ambulante puede ser entendida como falta o como contravención. En el primer caso, ante el control
policial, la situación puede ser resuelta rápidamente por vía administrativa mientras que, en el segundo, el
caso supone la intervención del aparato judicial iniciándose un proceso de mayor complejidad y más larga
resolución.
tenía una serie de obligaciones específicas para con ellos en virtud de tratados
internacionales, circunstancia que genera –de hecho- un tratamiento especial. Por otra parte,
resulta difícil pensar que estos jóvenes pudieran ganarse la vida de otra manera.
Comenzando por su escaso manejo del español3, un listado de razones podrían esgrimirse al
respecto. Además, salvo en el caso de los alimentos, la venta ambulante no está
reglamentada por lo que no hay manera de ejercerla de manera legal y con autorización. Por
otra parte, aunque no se explicita en el expediente, durante las reuniones orientadas al
armado de un protocolo de actuación para la policía -posteriores a la sentencia- la fiscalía
llegó a sostener la ingenuidad de pensar que se estaba ante el caso de migrantes pobres
dedicados a la venta ambulante para la subsistencia; por el contrario, sostenía la existencia
de mafias que se benefician de esta venta sobreexplotando a estos jóvenes migrantes y
presionándolos a través de la retención de su documento.

Con relación a este apartado, resaltamos dos cuestiones que retomaremos luego: por un
lado, el (no) reconocimiento de la existencia de las precondiciones particularmente
desfavorables en que se encuentra este colectivo y, por el otro, el sostenimiento –
prejuicioso y sin ningún tipo de prueba- de la existencia de una red mafiosa en la que estos
sujetos se encontrarían inmersos.

Acerca de la existencia de racismo y del modo de probarlo

La disputa por el sentido de la discriminación racial constituyó otro punto clave en el caso.
La discusión giraba en torno a dos cuestiones. En primer lugar, qué cantidad de casos se
considerarían representativos para hablar de una discriminación estructural y aceptar
entonces un planteo colectivo. Tal como me comentaba una abogada de la Defensoría
General de CABA:

Es difícil generar que la justicia o las instituciones judiciales… permeen a

particulares problemáticas de particulares colectivos. En general los defensores,
particularmente de primera instancia, como los fiscales de primera instancia, como
los jueces de primera instancia defienden mucho la idea de que ellos trabajan caso
a caso… y si hay un migrante que tiene un problema no significa que los
migrantes tengan problemas. Les cuesta mucho a los actores judiciales trabajar en
forma global… Cada uno ve su caso individualmente… Digamos, no es que los
defensores tengan una mala actitud pero es como que yo defiendo cada caso. Cada
caso que me llega lo defiendo, lo mismo pasa con la prostitución -la oferta de sexo

3
Esto quedó claramente en evidencia en las distintas audiencias que tuvieron lugar durante el juicio,
instancias en las que se necesitó de la ayuda de traductores de wolof para la comunicación entre las
autoridades judiciales y los jóvenes.

43
 en la vía pública- que también es un problema enorme y es de carácter estructural.
Básicamente se repite el accionar policial… pero es difícil que los actores
judiciales particularmente hagan esfuerzos por ver… no todos, obviamente, pero
en términos generales es difícil.

En segundo lugar, qué era exactamente lo que había que probar para admitir que se estaba
ante un caso de discriminación racial: ¿una práctica distintiva hacia un grupo determinado
(de todos los vendedores ambulantes, la policía “controla” particularmente a los
senegaleses), o un efecto perjudicial sobre este grupo (el control policial generalizado y de
rutina sobre la venta ambulante tiene consecuencias particularmente nocivas para el
colectivo de los senegaleses)? Al respecto conversé con una de las abogadas de COPADI
quien me decía que:

Para hablar de discriminación no necesitas demostrar trato diferencial, necesitas

mostrar resultado discriminatorio y, ante el resultado discriminatorio, el Estado
tiene la obligación de decir que no, que en realidad esa es una discriminación que
está justificada. Es decir que se invierte la carga de la prueba. No es tanto lo que
yo tengo que probar, si yo pruebo el resultado ya está, es discriminación4.

Como se vio reflejado en las audiencias, la dificultad en la comunicación era uno de los
factores para sostener el efecto discriminatorio de la acción policial y sus circunstancias
concomitantes. Las trabas idiomáticas eran un problema no menor que influía directamente
sobre la decisión acerca de si había discriminación o no. En su fallo final una de las juezas
afirmaba que:

Es importante tener en cuenta que los denunciantes son extranjeros que

desconocen el castellano, que son interceptados e interpelados en la calle por la
policía, que en algunos casos son llevados a una comisaría y, en otros, a la oficina
de identificación del Ministerio Público, que ven cómo se decomisan las
mercaderías que tenían en su poder, que no reciben asistencia de la defensa pública
en todo ese trámite y que no tienen posibilidad de comprender el motivo de su
aprehensión no pueden dar respuesta a las preguntas que se le formulan (Extracto
del expediente judicial, fallo del Tribunal Superior de Justicia, p. 19).

4
Respecto de la prueba, la única evidencia fue la presentada por COPADI. Ésta incluía estadísticas del
Ministerio Público Fiscal en donde figura la nacionalidad de los detenidos en los procedimientos
contravencionales realizados por la policía, encuestas a residentes senegaleses en el país y el testimonio de
distintos expertos.
Sin embargo, paralelamente, en la misma instancia del proceso judicial otro de los jueces
calificaba de irrazonable que el Estado absorbiera estas dificultades comunicativas
considerando que:

Todo parece indicar que quienes dominan los rudimentos del idioma nacional
imprescindibles para interactuar en la vía pública –realizando actividades
lucrativas, lo que importa fijar precios con márgenes de utilidad sobre las
compras, eventualmente realizar regateos y vueltos- y satisfacer sus necesidades
de subsistencia básicas de alimentación, vestido, transporte o vivienda se
encuentran en condiciones de poder comunicarse, de algún modo, con el personal
de prevención a los fines exigidos en dicha incipiente etapa del procedimiento
(Extracto del expediente judicial, fallo del Tribunal Superior de Justicia, p. 64).

Estas diferencias influían directamente sobre la decisión de fondo acerca de la existencia o

no de una situación discriminatoria desfavorable y sobre la intención y el modo de intentar
resolverla.

Reflexiones finales

A lo largo del proceso judicial analizado el repertorio de posturas adoptadas osciló entre los
extremos de: 1- negar la existencia del problema, 2- aceptarlo pero señalando que el ámbito
judicial resultaba inválido para su resolución dado que las acciones requeridas son
competencia del Poder Legislativo y 3- asumir una responsabilidad y considerar atribución
del Poder Judicial brindar algún tipo de solución al problema. Sin duda, esta escena judicial
puede ser abordada desde otras perspectivas y en función de variados ejes. Nuestro análisis
focalizó en las disputas por el sentido de la discriminación racial advirtiendo que todos los
discursos presentes en las distintas instancias del proceso judicial descripto se construyeron
sobre la base de arrogarse el lugar del no racismo. Si, desde su inicio, la acción de habeas
corpus plantea la existencia de un racismo imperante en la lógica policial del que es
cómplice la Fiscalía, los discursos de rechazo a este recurso califican de racista lo
expresado en el propio habeas corpus bajo el argumento de que, al distinguir a un grupo de
individuos y pretender un tratamiento especial para ellos, se estaría violando el principio de
igualdad ante la ley y, por tanto, discriminando (en un sentido negativo) al resto de los
vendedores ambulantes en particular y, en última instancia, a la sociedad en general.

Quizás sea Pierre Bourdieu quien mejor analizó cómo el campo jurídico se erige sobre
la base de disputas donde las instancias de decisión no son nunca mera aplicación de la letra
de la ley.

45
 Como el texto religioso, filosófico o literario, el texto jurídico es un objeto de
luchas dado que la lectura es una manera de apropiarse de la fuerza simbólica que
se encuentra encerrada en estado potencial. Pero, por más que los juristas puedan
enfrentarse a propósito de textos cuyo sentido no se impone nunca de manera
absolutamente imperativa, ellos permanecen insertos en un campo fuertemente
integrado de instancias jerarquizadas que están en condiciones de resolver los
conflictos entre los intérpretes y las interpretaciones. Y la concurrencia entre los
intérpretes encuentra su límite en el hecho de que las decisiones judiciales no
pueden distinguirse de puros abusos de autoridad política más que presentándose
como el resultado necesario de una interpretación reglada de textos unánimemente
reconocidos: como la Iglesia y como la Escuela, la Justicia organiza según una
estricta jerarquía no sólo las instancias judiciales y sus poderes, y por tanto sus
decisiones y las interpretaciones en que se fundamentan, sino también las normas
y las fuentes que confieren autoridad a las decisiones (Bourdieu, 2000: 171).

La cita anterior desnuda aquello que el sistema judicial desconoce o no está dispuesto a
admitir: que sus decisiones son siempre más argumentables de lo que los propios actores
judiciales reconocen, que a pesar de su apariencia de neutralidad este terreno es
interpretable y aparentemente –aunque eficazmente- objetivo. Indudablemente el proceso
analizado en estas líneas no es la excepción y de ningún modo se aparta de este marco
general que nos acerca Bourdieu para pensar lo jurídico. Sin embargo, creemos que el caso
analizado presenta una dificultad adicional, un plus por estar enmarcado en la dimensión
del racismo. Definir qué es y qué no es discriminar supone sumergirse en un terreno
controversial que se encuadra dentro de las polémicas de lo que se conoce como
discriminación positiva. Aquí, el eje permanente de discusión gira en torno a la cuestión de
si los efectos correctores que se esperan de estas políticas justifican la segregación
identitaria de la que necesariamente parten, si esta acción no tiende a perpetuar una lógica
divisionista y conservadora del lugar subalterno de los grupos a los que inicialmente se
discrimina. Desde cierto punto de vista, la discriminación positiva es cuestionada porque
“busca dar oportunidades a cada individuo, no instaurar la igualdad” (Skrentny, 2007: 26).
Desde otra postura, se considera que estas políticas son parte de una “pedagogía
ciudadana”, una suerte de “acción de corrección del rumbo histórico” (Segato, 2007: 143).
Creemos que estas discusiones sólo son decidibles en sus respectivos contextos.
Concretamente en este caso, el punto sería ver qué tipo de igualdad es la que se quiere
garantizar: una formal u otra, más compleja y difícil de calcular, que profundice y
reconozca condiciones desiguales de partida. Retomando palabras de Taguieff,

Las concepciones distintas del racismo implican visiones diferentes del

antirracismo. Para clarificar la cuestión, es preciso hacer un recorrido por las
 ciencias sociales, problematizando los modelos de inteligibilidad y los datos que
ofrecen, con una mirada que se desprenda de la epistemología, pero también de la
filosofía moral y de la filosofía política. Taguieff, 2001: 3-4.

Es decir que la discriminación racial plantea problemas de definición. De modo que la

lucha por la significación del racismo excede nuestro caso puntual, siendo un fenómeno
generalizado donde lo jurídico- legal no es más que su síntoma.

Entendemos que el caso judicial analizado reviste un interés en sí mismo tanto por lo
novedoso del reclamo como por su resolución favorable, permitiendo sentar un precedente
para casos futuros. Las reflexiones vertidas aquí constituyen un primer acercamiento al
ámbito judicial y, por tanto, son aproximativas y nada concluyentes. Nuestro objetivo fue
contrastar posiciones y abordar las diferentes significaciones que, sobre el racismo,
coexisten en el ámbito judicial. Intentamos desnaturalizar cierta lógica pretendidamente
objetiva, propia del aparato judicial, y mostrar cómo las representaciones de los actores
judiciales acerca de temas tales como la utilización del espacio público, el lugar otorgado a
los migrantes y el rol estatal frente al racismo permean este espacio teniendo consecuencias
prácticas y condicionando las decisiones judiciales.

Bibliografía

Bourdieu, P. (2000): Poder, Derecho y Clases Sociales. Editorial Desclée de Brouwer,

España.

Expediente Nº 6925/09, Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

García, M. (2010): “¿El racismo metamorfoseado? Acerca de los cambios recientes en

torno a la negritud en la Argentina actual” en Revista Kula. Antropólogos del
Atlántico Sur, Nº 2, abril de 2010, pp. 76-88. Buenos Aires.

Resolución Nº 292/10, 26 de agosto de 2010, Ministerio Público Fiscal de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires.

47
Segato, R. (2007): La Nación y sus Otros. Raza, etnicidad y diversidad religiosa en tiempos
de Políticas de la Identidad. Buenos Aires, Prometeo.

Taguieff, P.A. (2001): “El racismo” en Debate Feminista. Racismo y Mestizaje. Año 12,
Vol. 24. México.

Skrentny, J. (2007): “Oportunidades vs. Igualdad”. Le Monde diplomatique, mayo, pp. 26 a

27.

REFLEXIONES SOBRE EL PROGRAMA JÓVENES CON MÁS Y MEJOR TRABAJO

Karina Montes
(Lic. en Administración de Pública
Becaria de investigación y docencia UNGS)
Introducción

El trabajo es derecho muy importante y como tal está reconocido por la Constitución
Nacional en el artículo 14 bis. El trabajo es más que trabajo, porque es un derecho que
facilita el acceso a otros derechos, como los vinculados a la seguridad social. Por lo tanto,
no tener trabajo es no poder ejercer muchos derechos.

Esta dificultad la tienen principalmente los jóvenes, que no logran insertarse en el mercado
de trabajo de manera formal. Para atenuar este problema en el año 2008, se lanza el
Programa Jóvenes con más y mejor trabajo, con el objetivo de mejorar las oportunidades
laborales de los jóvenes.

En este breve trabajo, se van a enunciar las principales características del Programa
Jóvenes, sus objetivos, los requisitos y sus actividades. Para finalizar con algunas
reflexiones sobre los alcances y limitaciones del programa.

El derecho al trabajo y los jóvenes

El trabajo es derecho muy importante y como tal está reconocido por la Constitución
Nacional en el artículo 14 bis:

El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al
trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y
vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por
igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y
colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del
empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple
inscripción en un registro especial.

El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e
irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo
de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica,
administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir
superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la
familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a
una vivienda digna.

Los derechos del trabajo se gozan siempre y cuando se posee trabajo. Pero conseguir
trabajo es el principal problema de los jóvenes. Según un informe del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social partir de procesamientos propios de la Encuesta
Permanente de Hogares (EPH), relevada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC) con datos del cuarto trimestre de 2004, los jóvenes conforman un grupo

49
poblacional particularmente afectado por el problema del desempleo. En el total de
aglomerados relevados, la tasa de desocupación de los jóvenes (15 a 24 años) ascendía a
26,3% en el cuarto trimestre de 2004, lo que representaba para el total urbano nacional a
718 mil personas. La proporción de jóvenes en el desempleo global alcanzaba a 40%, cifra
por demás preocupante si se tiene en cuenta que los jóvenes componen sólo un 20% de la
población activa.

La probabilidad de los jóvenes de estar desempleados es 3 veces mayor que la de los

adultos. El desempleo juvenil se concentra en los grupos sociales más vulnerables: entre los
jóvenes son las mujeres y los menos educados los más afectados por el desempleo. A su
vez, la mayor parte de los jóvenes desempleados provienen de hogares de escasos recursos,
muchos de los cuales se encuentran en situación de pobreza.

La temprana e inestable inserción en el mundo del trabajo constituye el principal

determinante del desempleo juvenil. Las trayectorias laborales hacia el desempleo son
comparativamente más frecuentes entre los jóvenes, ya sea por la pérdida del empleo o por
la incorporación al mercado de trabajo desde situaciones de inactividad.

La educación es un tema prioritario para considerar el desempleo de los jóvenes, pues el

desempleo afecta en mayor medida a los jóvenes menos calificados. La incidencia del
desempleo entre los jóvenes sin estudios secundarios completos (30,0%) es superior a la
que recae sobre los jóvenes que completaron dichos estudios (23,0%). Asimismo, entre los
jóvenes con estudios universitarios completos la tasa de desempleo disminuye
comparativamente (19,6%).

Se identifican tres grupos de jóvenes sin empleo cuya situación socio-laboral requiere
atención prioritaria en materia de política social y de empleo. Ellos son: a) los adolescentes
desempleados que no estudian (154 mil personas), b) los jóvenes desempleados con
responsabilidades familiares (69 mil personas) y c) los adolescentes que no trabajan, no
buscan trabajo ni estudian (320 mil personas).

Los jóvenes que si trabajan en muchos casos están inmersos en la precariedad laboral, ya
que trabajan en el mercado informal de manera transitoria, y acceden a los beneficios de la
seguridad social. Según, Enrique Deibe (Secretario de Empleo de la Nación), en materia de
empleo los jóvenes son quienes se ven más afectados, ya sea por el desempleo o por la
inserción en trabajos precarios. Este esquema se plantea quebrar con el Programa Jóvenes
con más y mejor trabajo lanzado en julio de 2008.

Programa Jóvenes con más y mejor trabajo

Pretende modificar fundamentalmente los indicadores de nivel educativo, apuntando a

mejorar el nivel educativo de los jóvenes que no han finalizado sus estudios primarios y/o
secundarios; y mejorar la tasa de ocupación disminuyendo el nivel de desempleo de los
jóvenes entre 18 y 24 años.
Para Deibe, cuando una persona resuelve su problema de empleo cambia radicalmente su
situación personal. No se trata solo de conseguir un trabajo, la idea es que puedan recuperar
la confianza en sí mismos, avanzar sobre la base del esfuerzo.

Objetivos

Este programa tiene como objetivo generar oportunidades de inclusión social y laboral de
los jóvenes, a través de acciones integradas, que les permitan construir el perfil profesional
en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias
de formación y prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad
productiva de manera independiente o insertarse en un empleo.

Requisitos de los participantes

Podrán participar los jóvenes de DIECIOCHO (18) a VEINTICUATRO (24) años de edad,
que tengan residencia permanente en el país, no hayan completado el nivel primario y/o
secundario de escolaridad y se encuentren desempleados. Los jóvenes que superen el límite
máximo de edad durante su participación en el programa, podrán continuar realizando
actividades hasta un plazo de VEINTICUATRO (24) meses contados desde el momento de
su incorporación.

Incompatibilidades

a) Las prestaciones dinerarias previstas en otros programas nacionales, provinciales o

municipales sociales, de empleo o de capacitación laboral; b) las prestaciones por
desempleo previstas por la Ley Nº 24.013 y sus modificatorias; c) prestaciones
previsionales o pensiones no contributivas, salvo las otorgadas en razón de la
discapacidad de su titular, y d) compensaciones por gastos de traslado y refrigerio o
de incentivos financiados por el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social.

Incorporación de los jóvenes al Programa

Los jóvenes interesados en participar del Programa, deberán solicitar una entrevista en la
Oficina de Empleo Municipal correspondiente a su domicilio de residencia. En la Oficina
de Empleo Municipal, deberán presentarse con su DNI (actualizado a los 16 años de edad),
y la constancia de CUIL. Un orientador entrevistará a los jóvenes interesados para ampliar
la información sobre el Programa y se completará o actualizará su historia laboral.
Finalizado este registro, ambas partes firmarán un convenio de adhesión al Programa
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo que se remitirá, para su validación, a las Gerencias de
Empleo y Capacitación Laboral del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. Las
solicitudes que sean validadas antes del día DIEZ (10) de cada mes, permitirán a los
jóvenes iniciar en forma inmediata el primer paso del Programa: los Talleres de Orientación

51
e Inducción al Mundo del Trabajo. Cuando la validación sea posterior a dicha fecha, dichos
talleres deberá iniciarse dentro de los primeros DIEZ (10) días corridos del mes siguiente.

Actividades

a) Orientación e inducción al mundo del trabajo; b) Formación para certificar estudios

primarios y/o secundarios; c) Cursos de formación profesional; d) Apoyo a la búsqueda de
empleo; e) Generación de emprendimientos independientes; f) Prácticas calificantes en
ambientes de trabajo; g) Apoyo a la inserción laboral, y h) Intermediación laboral

Mientras permanecen en el programa, los jóvenes reciben una ayuda no remunerativa de

450 pesos mensuales. Además pueden acceder a partir de septiembre del 2011 a 15000
pesos (antes de 4000 pesos) para desarrollar un proyecto de emprendimiento independiente
en concepto de apoyo a la formación de capital.

El Programa Jóvenes se implementa en los municipios a través de las Oficinas de Empleo

de la Red de Servicios de Empleo, las cuales actuaran en forma coordinada con las
Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral y con los Organismos Públicos de Empleo
Provinciales. Las Oficinas de Empleo reconocen a los jóvenes como un colectivo central de
su atención, pues consideran a la población joven como grupo vulnerable en su relación con
el mercado de trabajo.

Alcances y limitaciones del programa

Al analizar este programa se puede observar que desde su implementación a producido

efectos positivos, pero que también es necesario mejorar algunas cuestiones.

Sus principales efectos positivos se pueden observar en la variación de la desocupación

entre los jóvenes. Según un estudio de la cartera a cargo de Tomada, en 2002 el desempleo
para los varones menores de 29 años alcanzaba el 23,7 por ciento; en la actualidad cayó al
15 por ciento, una baja de 9 puntos porcentuales. En el caso de las mujeres jóvenes, hace
ocho años soportaban una desocupación del 37 por ciento; a fines de 2010 cayó al 21 por
ciento, 16 puntos menos. El mismo informe señala que entre el segundo trimestre de 2003 y
el mismo período de 2010, el desempleo total cayó del 17,9 por ciento al 9,9 por ciento: 9,9
puntos porcentuales. En este caso, se compara con los menores de 24 años, el segmento
etario al que más le suele costar conseguir un puesto. En el mismo período, el desempleo
entre estos jóvenes cayó del 35,9 por ciento al 18 por ciento, una baja de 18 puntos.

Para el ministro Tomada, el conjunto de políticas implementadas desde 2003, ha provocado

un cambio positivo en las condiciones laborales de los jóvenes, produjo como resultado la
incorporación masiva de jóvenes al empleo asalariado registrado; es decir, a un empleo
productivo, protegido y cubierto por el sistema de seguridad social.
Según la información que surge de la cartera laboral, entre 2002 y 2010 más de 840 mil
nuevos puestos de trabajo registrados fueron ocupados por personas de hasta 29 años. Esto
significa que el trabajo formal orientado a la población joven creció un 86 por ciento
durante el período analizado, incremento muy significativo si se lo compara con el aumento
del empleo registrado asalariado total, que fue del 59 por ciento.

En 2007, en las 204 oficinas de empleo municipales fortalecidas por el Ministerio, el 5 por
ciento de la población atendida tenía hasta 24 años. En 2010, la cantidad de oficinas de
empleo ascendía a 341 y el 45 por ciento de las personas atendidas eran jóvenes de hasta 24
años.

En la actualidad el Programa Jóvenes con más y mejor trabajo cubre a más de 170 mil
jóvenes distribuidos en 157 municipios. Los jóvenes participan de procesos de orientación e
intermediación laboral y son apoyados en la búsqueda activa de empleo.

Se reconoce, que los avances logrados durante los últimos años en la reducción de la
exclusión social y laboral de la población joven no implican que en la actualidad las
condiciones laborales de estas personas sean óptimas ni aceptables.

Las principales críticas al Programa Jóvenes con más y mejor trabajo, se pueden realizar
considerando su formulación e implementación.

En cuanto a la formulación del programa del programa, considero que dentro de las
incompatibilidades no debería estar la Asignación Universal por Hijo. Otra crítica
observable es la diferencia remunerativa en las prácticas laborales realizadas en el sector
público y privado, que son mayores en el segundo caso.

En cuanto a la implementación, como ya se dijo anteriormente, el programa se implementa

en el nivel local a través de las Oficinas de Empleo de la Red de Servicios de Empleo de los
distintos municipios del país. Sin embargo, no plantea una estrategia que se apoya en las
capacidades locales para iniciar un proceso de construcción “desde abajo”, motorizado por
los mismos actores locales implicados en la problemática. Constituye una propuesta a la
problemática del empleo de los jóvenes desde el nivel nacional, encabezada por el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Fue diseñado por el nivel central a partir
de la identificación de un problema asociado a la empleabilidad de los jóvenes entre 18 y
24 años que no han concluido sus estudios primarios y/o secundarios.

En la implementación en el nivel local el programa adquiere significados diversos,

reinterpretaciones que hacen del programa un programa distinto según el territorio en el que
se implemente. Esto está directamente asociado a aspectos socio-culturales específicos de
los lugares en que el programa se implementa, que posibilitan que los actores involucrados

53
puedan generar acciones y procesos propios en el marco de la sociedad en la que se
encuentran inmersos.

El programa abre caminos tendientes mejorar la inserción de los jóvenes en el mundo del
pero se requieren más acciones que permitan una mayor interacción con empresas que
puedan contratar a los jóvenes del programa, y acciones favorezcan principalmente la
terminalidad educativa a la que apunta el programa y el posterior acceso a la universidad de
estos jóvenes que recién finalizan sus estudios secundarios. Y para ello resulta fundamental
el papel desempeñado en forma conjunta entre el nivel nacional, provincial y municipal.

Según Schkolnik, Mariana (2005), el empleo y la educación constituyen canales masivos de

movilidad e integración social en las culturas latinoamericanas. La falta de acceso a niveles
superiores de escolaridad puede implicar mantenerse en una situación de exclusión o
marginalidad, sin capacidades para integrarse adecuadamente a la cambiante realidad
social, económica y comunicacional. De igual manera, sin empleo no sólo no existe la
capacidad de integración social, sino que aun para la mayor parte de las personas no es
posible la sobrevivencia material.

En las últimas décadas han ocurrido dos fenómenos interrelacionados, por una parte, se
constata una permanente mejoría de los niveles educacionales de la población, tanto en las
coberturas como en la calidad de los contenidos. Por otra, el desarrollo de nuevas
tecnologías, la reorganización de la producción y de los procesos productivos requiere cada
vez de trabajadores con mayores niveles educacionales y calificaciones altamente
especializadas. En condiciones de crecimiento, las economías deberían estar generando
empleos de mayor productividad.

Bibliografía

Constitución Nacional (1994)

Diagnóstico del Desempleo Juvenil. Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios

Laborales. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2004)

Resolución 497-2008 del MTEySS.

Resolución SE_764-2011. Reglamentaria del MTEySS.

Schkolnik, M. (2005): Caracterización de la inserción laboral de los jóvenes, CEPAL,

División de Desarrollo Social, Chile.

Páginas Web visitadas

http://www.argentina.ar/_es/economia-y-negocios/C6651-el-empleo-juvenil-crecio-86-por-
ciento.php. 16 de Febrero de 2011

http://www.conciudadanos.com.ar/index.php/2011/10/26/%C2%BFcomo-afecta-el-
desempleo-a-los-jovenes-en-argentina/.26 de Octubre de 2011.

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO HERRAMIENTA DEMOCRÁTICA

EN CRECIMIENTO
Aírala, Sofía
(Coordinadora de los Foros Barriales del Municipio de San Miguel)
Rosa Gómez Giménez
(Lic. en Administración Pública- UNGS
gomezrosa1503@hotmail.com)
Valeria Martínez
(Lic. en Comunicación UNGS)

1. Introducción
Durante los últimos años se originaron cambios profundos y precipitados en el terreno de la
política. Tanto desde la Ciencia Política como desde la Teoría social se identifica una crisis
en las formas tradicionales de Gobierno, dada la creciente dificultad para dar respuesta a los
problemas que emergen de un entorno cada vez más complejo, incierto y dinámico.
En este nuevo contexto surge la necesidad de integrar al sistema de Gobierno la
participación de nuevos actores que permitan afrontar el alto grado de fragmentación, la
complejidad de valores e intereses y la creciente interdependencia de esos problemas.
En la actualidad, varias administraciones locales adoptaron una modalidad que brinda
mayor participación a sus habitantes, ya que les permite poder decidir e incidir sobre
problemáticas que afectan en sus barrios. Este es el caso del Presupuesto Participativo
como un mecanismo para canalizar las crecientes demandas de los ciudadanos. Es

55
importante mencionar que la política pública pretende modificar una situación inicial y
transformar la realidad, con el fin de conseguir un impacto sobre una población objetivo.
El Presupuesto Participativo en San Miguel es una herramienta de participación social que
fue impulsada por los vecinos y organizaciones sociales, la cual se puso en práctica en el
2008. Esta herramienta ingresa en el municipio como una política pública que posee una
dualidad. Por un lado, posee características de una política universal, pues de ella pueden
participar todos los vecinos del municipio y por otro lado, es focalizada pues los proyectos
que surjan para solucionar las problemáticas expresadas por los Foros Barriales deben ser
de incumbencia municipal.
El siguiente trabajo presenta cuatro apartados importantes, el primero, relacionado a
referencias conceptuales, en el cual se detallaran algunas nociones significativas como:
participación ciudadana, Presupuesto Participativo e implementación de políticas públicas.
Estos conceptos ayudarán a comprender mejor a dicha herramienta. En el segundo
apartado, se llevará a cabo una descripción del desarrollo de la ejecución del Presupuesto
Participativo desde sus comienzos hasta la actualidad en el municipio ya mencionado. En la
tercera sección, se realizará un análisis de cómo se dio la participación de los vecinos en la
herramienta a partir de los conceptos ya definidos en el apartado número dos. También se
analizará los problemas que presentó el presupuesto en su implementación. Por último, el
trabajo cierra con una conclusión destacando la importancia de la herramienta.

2. Referencias Conceptuales
A continuación se van a especificar una serie de conceptos teóricos que van a ser utilizados
posteriormente para el análisis de Presupuesto Participativo en San Miguel.

2.1 La participación Ciudadana y el Presupuesto Participativo

La Participación Ciudadana, según el enfoque de Cunill Grau (1991), surge como
consecuencia de dos procesos: la crisis del paradigma estatal surgida en los ’70 y la crisis de
la representación política generada en la segunda mitad del siglo XX.
Se habla de la Participación Ciudadana como una herramienta de integración y desarrollo
social en diferentes ámbitos. En este caso se la considera como el proceso a través del cual
los individuos, en tantos ciudadanos, forman parte en alguna actividad pública, como
portadores de intereses sociales, lo que alude a la intervención de los ciudadanos en el
aparato del Estado.
Cabe destacar que hay diferentes tipos de participación ciudadana que surge de acuerdo al
papel que juega en la administración, estos son: a) participación consultiva y/o asesora, se
expresa como opinión o manifestación de conocimientos que no obligan al sujeto que
adopta la decisión; b) participación resolutiva y fiscalizadora, implica intervención en el
curso de la actividad pública y decisoria, por lo tanto, ambas tiene un carácter obligante
para la administración, y c) la participación en la ejecución: supone que se toma parte
directamente en la realización de una actividad y/o en la prestación de un servicio
determinado (Cunill 1991: 44 y 48). Los mecanismos de participación pueden asentar o
aliviar las inequidades, generando condiciones para legitimar o problematizar,
respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que implica (Cunill Grau, 1995:7).
El Presupuesto Participativo (en adelante PP) es una herramienta de democracia directa1,
cuya principal finalidad es extender la participación y hacerla llegar al máximo posible de
ciudadanos, pretende que cualquier miembro de la comunidad participe directamente en la
toma de decisiones (Font 2001; 16).
Dentro del marco de un proceso colaborativo -a través de debates y consultas- los vecinos
determinan dónde se harán las inversiones y cuáles son las prioridades, obras y acciones
que van a ser desarrolladas por el Gobierno. Lo que significa que los ciudadanos participan
en el proceso de administración de los recursos públicos y en el diseño de las políticas
públicas. Este mecanismo de participación potencia: la democracia participativa en las
ciudades, un cambio en las relaciones entre la administración pública local y los vecinos.
Por último, permite que los recursos locales puedan ser utilizados en la lucha contra la
desigualdad social a través de la redistribución.
Se entiende al PP como un proceso de participación, es decir, tiene una continuidad, se
construye día a día y es el resultado de la interacción de sus protagonistas. Podrá estar
afectado por cambios, amenazas, oportunidades, y se prolonga en el tiempo tanto como
quieran los actores implicados, al menos aquellos que lo impulsan.
Esta herramienta ha sido considerada como una de las más innovadoras pero presenta
problemas de diferentes tipos a la hora de ponerla en práctica. Pues los obstáculos en el
momento de llevar a cabo una política pública y conseguir los resultados deseados,
demuestra la debilidad del estado en relación a determinados temas. Estos problemas están
vinculados al hecho de que el proceso de implementación es complicado, por ende no se
puede establecer como una cuestión previsible y de efectos deseados.

2.2 La implementación de políticas públicas.

Es imprescindible tener en cuenta a la implementación, pues por medio de ella es posible
advertir en qué medida se materializan y concretan o no los propósito de la política. Puesto
que durante la implementación los beneficiarios obtienen los bienes y servicios que
requieren. Pero este proceso sufre críticas frecuentes, ya que se escuchan quejas de los
beneficiarios, de la ciudadanía, de la oposición, e inclusive de los mismos protagonistas, es
decir, quienes la llevan a cabo.
Cortázar (2005) acudiendo al modelo de los procesos productivos (central en la literatura
gerencial) mantiene que la implementación posee dos funciones más específicas: la gestión
de operaciones y el control de gestión. Pero también el proceso adquiere la función de

1
Según Fayt la democracia directa es aquella en la que el pueblo, sin mandatarios ni representantes, por sí
mismo, se da sus leyes.

57
desarrollo de capacidades organizacionales, que es una función transversal a todo el
proceso de gerencia.
La gestión de operaciones se refiere al conjunto de acciones que transforman y aplican
determinados recursos (capital, materiales, tecnología, habilidades y conocimientos) para
generar bienes o servicios. Las rutinas son un elemento central de las operaciones pues las
mismas se ejecutan dentro de un marco de reglas; el proceso operativo es un mundo
compuesto fundamentalmente por rutinas mediante las cuales los operadores ponen en
movimiento determinados cursos de acción (procesos) siguiendo las reglas. La reiteración
de las rutinas es importante ya que proporciona la especialización. Sin embargo, la
ejecución de rutinas no es un ejercicio que realiza cada individuo de manera aislada al
interior de la organización. Las distintas rutinas se insertan entre si, constituyendo procesos
operativos más amplios que admiten la transformación de los recursos, información,
habilidades y conocimientos en bienes y servicios.
La coordinación entre las distintas actividades rutinarias es central para el proceso
operativo. Pero este proceso está permanentemente acosado por problemas de
incertidumbre y ambigüedad, que conducen a complejos conflictos estratégicos entre los
operadores. Si bien, es requisito indispensable no es sencilla dado que compromete la
asociación y la colaboración de distintos actores que persiguen intereses diferentes.
Cabe destacar que se comprende a la coordinación como un “… proceso mediante el cual
se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en
un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en dicho proceso se va
construyendo (…) un sistema de reglas de juego formales e informales, a través de las
cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar (…).” Por lo tanto,
la misma tiene un aspecto técnico-administrativo y uno político. La mirada desde lo técnico
“se desplaza hacia la dimensión organizacional y administrativa de la coordinación…”, y la
mirada desde lo político “…se caracteriza por nuclear a numerosos agentes, lo cual torna
muy complicada la negociación de los acuerdos” (Repetto, 2009: 191-193).
Este proceso de coordinación según Licha y Molina, permite que se disminuyan al mínimo
las “redundancias, incoherencia y vacíos”, pues el objetivo de la coordinación es “evitar o
minimizar la duplicación y superposición de políticas; reducir las inconsistencias de las
políticas; asegurar prioridades de políticas y apuntar a la cohesión y coherencia entre ellas;
atenuar el conflicto político y burocrático”.
En lo que respecta al control de gestión abarca a las acciones de control sobre las
actividades operativas, a través de ella se busca organizar la actividad operativa con la
perspectiva estratégica, y realizar cambios que permita la creación de valor. Esto demanda
a que los gerentes se ocupen de cuatro acciones: promover la búsqueda de nuevas
oportunidades, evitar riesgos, promover la obtención de los objetivos y resultados
buscados, y estimular la emergencia de nuevas estrategias. A cada una de estas cuatro
acciones le corresponde un sistema de control: sistema de creencias, sistemas limitantes,
sistema de control diagnóstico, y sistema de control interactivo; que son las “rutinas
formales”.
La organización no sólo tiene que perfeccionar o fortalecer las capacidades que posee para
la implementación sino que además debe desarrollar nuevas capacidades para llevar a cabo
estrategias distintas. Por ende, se debe considerar el desarrollo de capacidades, como la
tercera función. Las capacidades son las aptitudes o cualidades que se poseen para el buen
desempeño o ejercicio de alguna actividad. Involucra cuatro dimensiones interrelacionadas:
habilidades individuales (conocimientos tácitos), sistemas técnicos (procedimientos),
sistemas gerenciales (hacen posible la movilización de recursos y conocimiento) y valores
(determinan cuales habilidades y conocimientos son valiosos y legítimos para la
organización). Las capacidades adquiridas, como las habilidades y los valores suelen ser
más resistente al cambio.
El desarrollo de capacidades se produce a través de actividades de gestión operativa y
control de gestión, que es facilitada a partir de la resolución compartida de de problemas, la
experimentación y la entrada de conocimientos que suele activarse a partir de la toma de
conciencia de las debilidades existentes en la marcha institucional.
Por ende, se podría decir que las actividades de gestión operativa y de control de gestión
contribuyen principalmente a la generación de capacidades organizacionales y
administrativas. Hilderbrand y Grindle (1997) definen la capacidad estatal desde un punto
de vista instrumental, concibiéndola como la destreza por parte de las agencias estatales
para realizar tareas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad. Para Repetto (2003), la
capacidad estatal posee dos dimensiones: la capacidad administrativa y la capacidad
política. El análisis de capacidades técnica o administrativa prioriza la mirada hacia adentro
del aparato estatal. Mientras, que la dimensión política pone énfasis en el análisis de la
relación del Estado con los actores, que tienen distintos intereses y que disponen de
diversos recursos de poder.
3. Descripción del Presupuesto Participativo en San Miguel
En este apartado se realizará una breve exposición de cómo se llevó a cabo el Presupuesto
Participativo desde sus comienzos hasta la actualidad en dicha localidad.
El Presupuesto Participativo es una herramienta de participación social que fue impulsada
por lo vecinos y organizaciones sociales del distrito de San Miguel, de la cual el municipio
se apropia como una manera de desarrollar política pública. Esta herramienta consiste en la
participación democrática y directa de la población en las decisiones relativas al gasto
municipal. En Argentina actualmente más de 40 municipios implementan alguna modalidad
de Presupuesto Participativo.
Durante 2006, San Miguel fue el tercer distrito con intención de implementarlo en el
conurbano bonaerense. Aquí fue fundamental la movilización de los vecinos y las
organizaciones sociales para lograr que se elabore la primera ordenanza. Se llevaron a cabo
consultas familiares, campañas en los barrios, se sumaron sindicatos, universidades,
movimientos sociales y muchos vecinos y vecinas, así el Honorable Concejo Deliberante
aprobó por unanimidad la Ordenanza Nº 35/2006 la cual establece “que para la
elaboración del Presupuesto Municipal correspondiente de cada año, un porcentaje del

59
mismo deberá confeccionarse bajo la modalidad denominada “Presupuesto
Participativo””. En los primeros meses del 2007 el intendente municipal Oscar Zilochi fija
que el porcentaje del presupuesto municipal destinado a la modalidad de PP sería el 5%.
Sin embargo, transcurrió el año 2007 la Ordenanza no se reglamentó, por ende, muchos
ciudadanos comenzaron a dudar si existía la voluntad política de llevar adelante la
iniciativa. A fines de este año asume una nueva gestión de Gobierno a cargo del Dr.
Joaquín de la Torre, quién en marzo del 2008 firma el decreto que reglamenta Ordenanza
Nº 35/2006 a partir de este momento la herramienta cobra un impulso decisivo y
transformador.
Para llevar adelante esta herramienta se modifica la estructura municipal creando la
Secretaría Ejecutiva de Presupuesto Participativo con el propósito de que esta tenga el
control de todo el proceso administrativo de la herramienta. La estructura interna de dicha
secretaría es la siguiente: 1 secretario, 4 asistentes que los contratos se renuevan cada seis
meses, 1 becario y 50 pasantes universitarios. Las tareas de los asistentes consistían en
llevar a delante todo el proceso administrativo que implicaba cada uno de los proyectos,
además debían realizar las labores territoriales, el becario se dedica a mantener una relación
entre las entidades y el PP. En cuanto, a los pasantes eran contratados para realizar el
trabajo territorial de los 21 foros barriales que se realizarían ese año.
El PP establece en su ordenanza que los núcleos temáticos de presentación, elaboración y
aprobación de Proyectos de cada Foro Barrial son los siguientes: infraestructura, servicio,
salud, deporte, cultura, capacitación, recreación, medio ambiente y espacios verdes; además
se asignó a cada foro barrial 4 proyectos con un monto fijo de hasta $50.000 que permite la
contratación directa de proveedores.
Cabe señalar que por cada Foro Barrial se realizaban las siguientes reuniones, Informativa:
su fin era dar a conocer la herramienta institucional y concientizar sobre la importancia de
su aplicación como instrumento de Democracia Participativa; Preforos: son reuniones
donde la Subsecretaria Ejecutiva recibe de parte de los vecinos y los representantes de las
entidades u organizaciones sociales, la documentación para que posteriormente se
constituya el foro; Constitución del Foro Barrial: en esta etapa se realiza la elección de los
representantes del foro (delegado/a, secretario y prosecretario); Diagnóstico y primera
propuesta barrial: aquí los vecinos debaten sobre las necesidades que perciben en su barrio
y las posibles soluciones para las mismas; Técnicas: los integrantes del Foro Barrial reciben
en el ámbito territorial del mismo, la asistencia e información que brinde el municipio,
directa o indirectamente a través del técnico y funcionarios municipales; Elaboración de
Proyectos: los integrantes del foro se reúnen a elaborar los proyectos tomando como guía el
Modelo Único de Formulación de Proyectos elaborado previamente por el municipio;
Aprobación de proyectos: en la que a partir de la exposición de los proyectos elaborados y
la votación de los integrantes del foro, se eligen los proyectos que serán presentados ante el
Foro Distrital de Organización y Seguimiento (FOS) del PP y su orden de prioridad.

Durante el año 2008 se implementaron 2 etapas del PP. La primera etapa, se realizó una
prueba piloto, en la cual se conformaron 9 Foros Barriales que aprobaron 39 proyectos, a su
vez se constituyeron 2 foros juvenil que avalaron 4 proyectos más. Se tomo la decisión
política de utilizar el 5% que se había fijado en la gestión anterior para ejecutar los
proyectos de la primera etapa. En la segunda etapa, se conforman 21 foros barriales que
aprobaron 89 proyectos. También se conformaron 3 foros juveniles que aprobaron 6
proyectos. Estos proyectos debían ejecutarse con el 5% del presupuesto municipal del año
2009. De la primera etapa se ejecutaron todos los proyectos, y de la segunda etapa
quedaron 2 proyectos están en vía de ejecución y 5 proyectos se encuentran atrasados.

Es importante destacar que durante este periodo se decidió realizar la contratación de

cooperativas y pequeñas empresas de la zona con el objetivo de generar empleo a los
vecinos pero esto ocasiono problemas, ya que, las cooperativas y las pequeñas empresas no
poseían la capacidad financiera para llevar a cabo las obras que se adjudicaban y ser
proveedores del municipio, como consecuencia de esto hubo obras sin finalizar que
tuvieron que ser remitida a la Dirección General de Legales para resolver el problema.
A fines del 2008 quien ejercía el cargo de Secretario Ejecutivo de Presupuesto Participativo
es nombrado Secretario General de Gobierno y Administración, visto este cambio se toma
la decisión de crear una Subsecretaria Ejecutiva de PP que dependa de la Secretaria General
de Gobierno y Administración. En el año 2009 la estructura interna de la Subsecretaría
sufre cambios, pues se crea el puesto de Dirección de Foros, se mantiene los 4 asistentes, el
becario y se reduce la cantidad de pasantes universitarios a 30.
En lo correspondiente a este año se han constituido un total de 23 foros, así mismo se
formaron 3 foros juveniles y en conjunto se aprobaron 85 proyectos. Cabe mencionar que el
presupuesto ascendió del 5% al 7%. Del total de los proyectos aprobados 24 proyectos se
encuentran finalizados, 19 están atrasados y 5 están en vías de ejecución.
Por otra parte, este mismo año se implementó el uso del programa de Reforma de la
Administración Financiera en el Ámbito Municipal (RAFAM) para ello se realiza una
capacitación del personal para su ejecución. Esta nueva implementación trajo consigo
problemas derivados de la falta de experiencia en el uso de este nuevo sistema informático.
Pero este no fue el único problema que se le presentó a la subsecretaría, también se pudo
divisar problemas de coordinación pues no había relación con las diferentes áreas del
municipio involucrada para la ejecución de los proyectos aprobados en los foros. Por
ejemplo una relación importante que tenía que tener en cuenta la subsecretaria es con la
secretaria de obras públicas pues esta es quien otorgaba la viabilidad y el final de obra, esto
significó un nuevo vaivén problemático porque los proyectos que estaban finalizados para
la subsecretaría no lo estaba para el municipio ya que no poseían el final de obra expedido
por dicha secretaría.
En comienzo del año 2010 se realizó un nuevo cambio en la estructura municipal que
consistió en la creación de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social, en este proceso de
reestructuración se considero que el PP tenía incumbencia directa con el proceder que se
esperaba de esta nueva secretaría, por ende se decide que la Subsecretaría Ejecutiva de
Presupuesto Participativo se transforme en la Subsecretaría de Desarrollo Social,

61
Económico y de Presupuesto Participativo, es decir esta Subsecretaria no solo se encargaría
de la implementación del PP sino también cumple con otras funciones (asistencia critica,
empleo, microemprendimiento, economía social, etc.). Cabe destacar que la Subsecretaría
que se acaba de mencionar estuvo desde enero/febrero a marzo acéfala, así como también
hubo un recambio completo del personal, la dirección quedo vacante y la cantidad de
pasantes universitarios se redujo a 12. En el transcurso de acefalía el trabajo administrativo
que consistía entre otras tareas en la búsqueda de presupuesto, el armado de expediente, la
carga al sistema RAFAM, se comenzó a realizar en el mes de junio, este problema
repercutió directamente en los proyectos que debían ejecutarse ese año, ya que al atrasarse
estas tareas se atrasa la ejecución de los proyectos.
En ese lapso de tiempo los problemas administrativos persistían, también se hizo más
evidentes las dificultades con respecto a la viabilidad de los proyectos, pues se pudo
observar que en las reuniones técnicas los funcionarios del municipio otorgaban la
viabilidad del proyecto sin haber realizado un previo estudio sobre la problemática que
surgían en la reunión de diagnóstico. A pesar de los problemas este año se logra constituir
27 foros, a esto se le suma 6 foros juveniles logrando aprobar en total 140 proyectos.
En la actualidad la Subsecretaría sufrió cambios en su estructura interna, ya que, se crearon
dos direcciones, estas son la dirección técnica y la de comunicación que se encuentran
vacantes. En cuanto al personal asistente se mantiene y la cantidad de pasantes
universitarios asciende a 18 pero 4 de los pasantes están destinados a tareas de la oficina y
los 14 restantes a tareas territoriales.
A partir de este año se realizó cambios en relación a las reuniones de los Foros Barriales,
estos consistieron en lo siguiente: Informativa y de Constitución esta tiene como fin dar a
conocer la herramienta institucional y concientizar sobre la importancia de su aplicación
sobre la importancia de su aplicación, además en esta reunión se recepciona toda la
documentación de los vecinos que cumpla con los requisitos; Diagnóstico aquí los vecinos
debaten sobre las problemáticas que perciben en su barrio en comisiones de trabajo y luego
se realiza una puesta en común; Técnica y Elaboración del Proyecto; los integrantes de los
foros barriales recibirán, a través de informes escritos, las propuestas de soluciones a los
problemas barriales mencionados en el Diagnóstico Barrial. Dichos informes serán
realizados por técnicos municipales, según el área de incumbencia del problema
mencionado, en conjunto con la Subsecretaría de Desarrollo Social, Económico y de
Presupuesto Participativo; una vez entregados los informes técnicos los integrantes del foro
elaboraran los proyectos tomando como guía el Modelo Único de Formulación de
Proyectos elaborado previamente por el municipio; Aprobación del Proyecto, a partir de los
proyectos elaborados y el consenso o la votación de los integrantes del foro, los mismos
eligen los proyectos a ser presentados ante el FOS.
Este año se constituyeron 31 foros barriales y 20 foros juveniles, aún no se precisa la
cantidad de proyectos porque el Presupuesto Participativo se encuentra en la etapa de
diagnóstico.
4. Análisis del Presupuesto Participativo de San Miguel
En la reseña realizada sobre el Presupuesto Participativo en el municipio de San Miguel
dejo en evidencia diferentes dificultades que sufrió esta herramienta. A continuación se
tratará de reconocer como fue creciendo la participación en el presupuesto, además de los
inconvenientes más importantes y desafíos que debió enfrentar la implementación del
Presupuesto Participativo.

4.1 La participación de los vecinos en el presupuesto.

Es importante indicar que la participación ciudadana representa la relación entre Estado y
Sociedad Civil, o sea la intervención de los particulares en actividades públicas en tanto
portadores de intereses sociales. Se debe tener presente que la intervención de la sociedad
civil debe ir más allá del voto en este caso se propone un avance a través de PP.
La propuesta de llevar adelante el PP implica abrir el juego de las decisiones municipales y
trabajar en pos de consensos y la ampliación de las relaciones interinstitucionales de la
administración local. En el caso del PP podemos considerar que el tipo de participación que
se genera es la participación resolutiva y fiscalizadora, que implica la intervención en el
curso de la actividad pública y decisoria, por lo tanto, ambas tiene un carácter obligante
para la administración como se puede observar a continuación.
La instancia en la que los diferentes actores interactuaban de acuerdo a valores e intereses
particulares que puede verse plasmada la territorialidad a través del foro. Es en este
momento es donde los diferentes actores dejan emerger la diversidad de valores e intereses
particulares de cada territorio, dejando al descubierto la fragmentación social cada vez más
marcada.
Como se observó en la reseña del PP que la participación de los vecinos en esta
herramienta fue creciendo cada vez más pues empezó con 21 foros barriales y en la
actualidad ya llevan 31 foros. Además, se podría decir que a pesar de las diferentes
dificultades de ejecución que presentó la herramienta desde que comenzó hasta la
actualidad los vecinos de San Miguel decidieron participar y formar parte del PP.
La participación de los vecinos en el PP tiene un cráter vinculante, pues en los foros es
donde los vecinos deciden cuales son los problemas prioritarios en el que se debería invertir
parte del presupuesto, pero cabe destacar que en las reuniones la participación se manifiesta
de diferentes maneras. Hay tres instancias donde los vecinos tienen una participación activa
en los foros: en la reunión de constitución; en la etapa de diagnóstico y, en la elección de
qué proyecto deciden redactar.
En cuanto a la etapa de constitución, una parte de la reunión se centra en la elección de
voceros. Aquí los vecinos deben indicar quienes van a ser sus representantes, en la mayoría
de las ocasiones, hay personas que se ofrecen voluntariamente para ocupar dicho rol o, de
lo contrario, los vecinos proponen quien pueden ser más idóneos para ocupar ese lugar, la
mayoría tiene que estar de acuerdo en la elección de los mismos. Con respecto a la etapa de

63
diagnóstico, los vecinos participan exponiendo cuales son las problemáticas que visualizan
en su barrio, ya sea de índole infraestructura, salud, cultural o educativo. El diagnóstico
participativo es un instrumento a través del cual la comunidad, de manera colectiva,
construye conocimiento sobre su realidad. En él se reconocen los problemas que afectan al
barrio, los recursos con los que se cuentan y las potencialidades que pueden ser
aprovechadas en beneficio de todos. La metodología utilizada para que cada vecino pueda
participar, es reunirse en grupo reducidos con un representante del municipio para plasmar
en un afiches las problemáticas y que todos los integrantes del grupo puedan visualizar.
Una vez finalizado dicho proceso, se pasa a sistematizar en una puesta en común todos los
problemas surgidos en cada grupo de trabajo, de esta forma se logra que los vecinos sean
consiente de todos los problemas que surgieron en dicha reunión. Por último, otra instancia
importante de gran participación por parte del vecino, es a la hora de decidir qué proyectos
serán los que van a redactar. En esta reunión se realiza una votación de los proyectos que
pasaran a ser redactados, los cuales deben ser cuatro. Se exponen las problemáticas que
salieron en reuniones anteriores, y aquellas que obtengas más votos, pasarán a formar parte
de un proyecto que luego será evaluado por el FOS. En estas tres instancias, es donde se
percibe una voz más activa por parte de la comunidad.
Como se puede advertir de las reuniones participa funcionarios de la subsecretaría que
orienta y ayuda en la organización de la toma de la palabra y de las reuniones en general,
además colaboran en la elaboración de proyectos. En los foros preexiste un proceso de
deliberación/negociación entre los ciudadanos y los representantes de la subsecretaría, por
lo cual se genera un proceso cooperación por medio de los debates y consultas permitiendo
de esta manera que los ciudadanos de San Miguel formen parte del proceso de toma de
decisión con lo que respecta a una parte del presupuesto municipal.
La heterogeneidad de los miembros a pesar de otorgar diversidad, hace difícil construir
afinidades y negociar, este inconveniente probablemente causo que muchas personas fueran
expulsadas indirectamente, los primeros fueron los vecinos que no se sentían en
condiciones de omitir su opinión.
A pesar de esto, el presupuesto parecía ser un instrumento de participación, aunque no
todos los vecinos demostraron interés; y las reacciones fueron tanto de hostilidad como de
desconfianza en especial porque creían que eran utilizados por algún partido político. Pero
con el recorrer del tiempo y los resultados que arrojo el PP hicieron que los vecinos fueran
de a poco perdiendo temor a esta herramienta por ende la participación de los vecinos fue
creciendo.
Cabe destacar que la participación ciudadana es una transformación cultural y gradual, lo
que significa que los funcionarios públicos logren entenderla y además le otorguen el valor,
así mismo el ciudadano posee la responsabilidad de asumirlo como algo cotidiano, que
tiene su sentido y su utilidad.

4.2 Problemas que presentó el presupuesto.

El Presupuesto Participativo con el recorrer de los años consiguió aumentar la participación
de los vecinos en el proceso de toma de decisión a pesar de que la herramienta tuvo que
atravesar diferente obstáculos. Estos problemas permitió a la herramienta crecer y mejorar
su ejecución a pesar de que todavía falta progresar en diferentes aspectos, por ende es
importante analizar los problemas para distinguir como se podría mejorar la ejecución del
PP y que los vecinos decidan participar de esta herramienta.
Como ya se aludió, los problemas para llevar a cabo una política pública demuestran la
fragilidad que el estado posee a la hora de manejar determinadas cuestiones, o sea
manifiestan la endeble capacidad estatal, que en este caso que posee la municipalidad de
San Miguel. Según Repetto (2003), la capacidad estatal se manifiesta en decisiones y
acciones precisas en relación con un objetivo que se define y redefine continuamente a
través de la relación entre los individuos, grupos de intereses y los actores políticos. Por
ende, la capacidad estatal comprende dos dimensiones (la dimensión política y la
dimensión administrativa), que están estrechamente relacionadas y que son indispensables
para llevar a adelante cualquier política pública.
La incertidumbre que se reflejo y aún se observa en la débil capacidad administrativa del
proceso del Presupuesto Participativo de San Miguel, se lo puede percibir desde el
comienzo de actividades del presupuesto pues para la ejecución de la herramienta se creó
una Secretaría Ejecutiva para que pueda tener el control de todo el proceso administrativo;
es decir desde la conformación de los foros barriales hasta la ejecución de los proyecto
seleccionado en los mismos, pero dicha oficina no cuenta con la cantidad de personal
necesario para realizar las tareas que implica el Presupuesto Participativo, además, el
personal contratado no poseía las competencias2 adecuada para llevar a cabo dichas tareas.
Una resolución que adoptó la Secretaría para este problema fue a través la contratación de
pasantes para poder llevar a cabo los foros barriales, es decir para que realice lo que
compete a las tareas territoriales. La contratación de pasantes se realiza en el periodo de
Marzo a Septiembre y es exclusivamente para llevar adelante los Foros. Es importante
destacar que durante este lapso del año se realizan las tareas que requieren más personal,
por ese motivo se debe recurrir a este tipo de contratación.
El problema que se acaba de mencionar demuestra que la capacidad administrativa posee
una debilidad, ya que el municipio no posee capacidad para contratar personal necesario y
poder capacitarlo para que lleven a cabo las tareas de la mejor forma posible. Por tal motivo
recure a una manera de contratación temporal y precaria que es la pasantía este mecanismo

2
Le Boterf expresa que las competencias son una construcción, a partir de una combinación de recursos
(conocimientos, saber hacer, cualidades o aptitudes), y recursos del ambiente (relaciones, documentos,
informaciones y otros) que son movilizados para lograr un desempeño. Por su parte Levy-Leboyer sostiene
que las competencias son comportamientos que algunas personas dominan mejor que otras, y que las hace
más eficaces en una determinada situación. Son además observables en la realidad del trabajo, e igualmente
en situaciones de test, y ponen en práctica de manera integrada aptitudes, rasgos de personalidad y
conocimientos.

65
permite capacitar por un periodo a futuros profesionales pero a su vez el municipio no logra
retenerlo. Por lo tanto, se podría decir que el Estado no genera mecanismos legales que
aseguren la estabilidad laboral, facilitando de esta manera que las personas altamente
calificadas opten por trabajar en el sector privado obstruyendo de esa forma el desarrollo de
una burocracia altamente calificado, repercutiendo de esta manera negativamente en la
capacidad administrativa.
Así también se pudo divisar en la reseña que para la implementación del PP se creo una
Secretaria Ejecutiva, esto permitiría al PP ejecutar proyectos sin depender de otras áreas, a
través de la contratación directa, esto se lo considera un inconveniente de gran importancia
porque no se tiene en cuenta que para la ejecución los proyectos aprobados en los foros
barriales puede llegar a involucrar a más de una área del municipio.
Lo que se acaba de exponer es un problema, ya que, la Secretaría no tiene en cuenta a todos
los actores necesarios para llevar adelante la herramienta. Este problema tiene relación con
la capacidad política, pues se puede observar que la secretaría no tuvo la capacidad de
convenir reuniones y acuerdos con los actores que son relevantes para la herramienta en
cuanto a la toma decisiones para la ejecución de los proyectos aprobados. Esto significó
una dificultad considerable a la hora de la ejecución de los proyectos, pues los diferentes
actores ponían obstáculos para colaborar con la herramienta. La débil capacidad política
que se mencionó repercute de manera inmediata en la capacidad administrativa pues se
pudo observar que la herramienta presentó problemas en la ejecución de los proyectos.
Tener en cuenta a todos los actores importante en el proceso de toma de decisión de la
herramienta deriva en un proceso de coordinación complejo. Según Martínez Nogueira
(2005), la coordinación interorganizacional e intraorganizacional en la implementación
necesita la colaboración asociada de diversos actores, pero los actores sociales se movilizan
orientados por sus propias expectativas, racionalidad y estrategias lo cual pone límites a la
acción. Por ello, es necesario estimular el apoyo y compromiso de los actores relevantes
para el proceso, lo que exige alcanzar visiones compartidas.
En la coordinación participan múltiples actores que pueden presentar desacuerdo entre los
objetivos de la herramienta y los medios por el cual llevar a cabo la herramienta, para poder
comprender esta situación Pressman y Wildavsky (1998) proponen un conjunto de razones
entre las que se destacan:
 Incompatibilidad directa con otros compromisos: hay casos en que los actores
pueden estar de acuerdo con las bondades de la política pero descubrir que es
incompatible con ciertas metas propias.
 No hay ninguna incompatibilidad directa, pero si una preferencia por otras
políticas: los actores no presentan oposición a la política pero creen que ésta no tiene
que ver con su especificidad.
 Compromisos simultáneos con otras políticas: las organizaciones participantes
deben distribuir sus energías entre las múltiples políticas en las cuales se encuentran
involucrados.
  Subordinación a otras entidades que no ven la urgencia de la política: la
implementación de la política puede requerir de la colaboración de actores que no vean
la urgencia del mismo.
En el PP se puede identificar varias de estas razones, una que se presenta de manera
inmediata es la “Incompatibilidad directa con otros compromisos”, pues esta herramienta
debe contar con la colaboración de diferentes áreas del municipio, pero estas poseen un
propósito inmediato a cumplir, por ende le otorguen más importancia al objetivo a su área
que a la herramienta que necesita de cooperación de diferentes áreas para cumplir con el
objetivo, esto significa una dificultad a la hora de llevar adelante la herramienta porque las
diferentes áreas no le dan la importancia que deberían a la herramienta atrasando la
ejecución de los proyectos.
Además se puede advertir que hay “Compromisos simultáneos con otras políticas” pues la
herramienta se implementa en una administración local que no cuenta con suficiente
personal para llevar a cabo todas las tareas del organismo, por tal motivo el personal debe
distribuirse en las diferentes áreas y en consecuencia los servidores públicos se ven
sobrecargado de tareas dificultando que se cumpla con los objetivos, de las áreas
repercutiendo negativamente en el cumplimiento de los objetivos de la organización. Este
inconveniente vuelve a dejar en evidencia la débil capacidad administrativa que posee el
municipio por no lograr tener la cantidad adecuada de personal para lograr el cumplimiento
de las tareas y en consecuencias con los objetivos de la organización.
Otra cuestión importante que surge de la reseña es sobre las reuniones técnicas, el
inconveniente que se pudo divisar es que por 3 años seguidos estas reuniones no arrojaban
los resultados esperados, pues a la hora de llevar a cabo los proyectos se encontraban que
no poseía una correcta viabilidad técnica. Este problema se lo puede relacionar
directamente con que la presencia de un sólo técnico en las reuniones técnicas no detenta
todo el conocimiento de los diversos problemas que surgen de las reuniones, pues el técnico
pertenece a una área determinada del municipio y los problemas que surgían en la reunión
de diagnóstico afecta a más de un área.
Esta cuestión también se lo puede relacionar con que los técnicos que asistían a la reunión
técnica no realizaban un estudio previo de las problemáticas, para ver si los proyectos que
se proponen en las reuniones son viables o no, y ante al presión de los vecinos terminaba
expresando que los proyectos son viables. Como ya se menciono esto causó problema a la
hora de ejecutar lo proyectos porque hubo casos en que los proyectos no se pudieron
ejecutar. Además, implica que en ocasiones se realice nuevamente la tarea de viabilidad
causando una pérdida de tiempo importante.
Este problema que se acaba de mencionar repercute claramente en la capacidad
administrativa y política de municipio, pues la gestión de operaciones que se refiere al
conjunto de acciones que transforman y aplican determinados recursos para generar bienes
o servicios se ve afectada porque la viabilidad no factible, lo que implica la reiteración de la
tarea atrasando la ejecución de proyecto afectando la credibilidad PP.

67
 Por tal motivo, la Subsecretaría decidió realizar un cambio esperando que el año próximo
cuando se ejecuten los proyectos sean todos viables. Este cambio implico que la
Subsecretaría realice cambios en cuanto a su organización, es decir que debe recurrir
nuevamente la colaboración de diferentes áreas, esto implica que por parte de la
Subsecretaria se desarrolle la capacidad política para involucrar a las diferentes áreas en la
herramienta para ello debe recurrir a un proceso de coordinación compleja.
En cuanto al control en la ordenanza se establece que se realizará conjuntamente la
Subsecretaría con el FOS. Por su parte, la Subsecretaría desde sus comienzos tenía una
persona que se encargaba del área técnica para controlar que los proyectos se ejecuten, pero
el control realizado en los primeros años no tuvo éxito pues la persona encargada de llevar
a cabo estas tareas no detentaba las competencias necesarias. Esto derivó en un problema
importante porque no se realizaba el seguimiento de la ejecución de los proyectos de
manera adecuada dejando proyectos sin finalizar. Estos proyectos inconclusos ocasionaron
los reproches de los vecinos reclamando la terminación de los proyectos y afectando la
credibilidad del PP.
Este problema evidencia la débil capacidad administrativa que posee el municipio, pues se
demostró que el personal que contratado no posee habilidades para desempeñarse
adecuadamente en sus tareas. A su vez se lo puede relacionar con que el municipio no
cuenta con suficiente recursos para contratar personal capacitado para realizar las tareas.
Considerando que se necesita recursos humanos que desarrollen las características de una
burocracia weberiana, para lo cual se necesita mecanismos de incentivos y recursos
financieros para lograr mantener una burocracia con habilidades e idoneidad requerida, y de
ese modo poder fortalecer un aspecto de las capacidades administrativas.
Como se pudo observar el proceso de implementación es complejo pues presenta problemas
como los que se acaba de analizar, por lo tanto es imprescindible otorgarle la importancia
que corresponde a este proceso para lograr los resultados deseados. A pesar de que el
proceso de ejecución de la herramienta es compleja, lo que se pudo observar es que procura
crear valor pues los proyectos se llevan a cabo a través del PP no solo beneficia a los
vecinos de los foros sino a toda la comunidad, logrando en cierta manera la inclusión de
todos los ciudadanos de San Miguel eleven su calidad de vida.
5. Conclusión
Advertimos las restricciones que poseen las administraciones públicas respecto al manejo
de recursos humanos, económicos y tecnológicos para atención de las demandas de los
ciudadanos. Ante estas restricciones no es suficiente la creación de canales institucionales
que permita la circulación de las diferentes demandas de los individuales y/o grupales sino
que se tiene que avanzar en diferentes direcciones o locaciones, en este caso el municipio
de San Miguel incorporó al PP como una manera de dar respuesta a las crecientes demanda
de los vecinos.
Es importante señalar que el PP como ya se mencionó es una herramienta para la ejecución
de políticas públicas que posee una contradicción inherente, pues es por un lado de índole
universal y por otro lado, es focalizada. Se dice que es universal porque fomenta la
participación ciudadana sin ningún tipo de discriminación, ya que cualquier vecino que
resida en el municipio de San Miguel puede ser parte del mismo. Pero a su vez es
focalizada pues los proyectos que se aprueban a través de esta herramienta deben estar
dentro de los siguientes ejes temáticos: infraestructura, servicio, salud, deporte, cultura,
capacitación, recreación, medio ambiente y espacios verdes, es decir, deben ser de
incumbencia municipal.
La herramienta al tener característica de ser una política pública de carácter universal, le
corresponde promover la participación ciudadana, se podría decir que esta participación es
una expresión de un principio de la democracia que simboliza desarrollo de ésta, pues la
participación de la sociedad ya que no se circunscribe solamente al voto electoral, pues este
se considera el punto de partida de esta participación, sino que el vecino por medio de esta
herramienta tome una aptitud más proactiva y no como un simple destinatario de políticas
públicas.
La idea de la obligación política horizontal entre ciudadanos, y la idea de participación y de
solidaridad son las únicas capaces de fundar una nueva cultura política; y una nueva calidad
de vida personal y colectiva basada en la autonomía y en la democracia participativa. Es
posible pensar y organizar nuevos ejercicios y formas de ciudadanía, a partir de las nuevas
formas de exclusión social.
Este instrumento se la concibe como una de las más transformadoras pero exhibe
dificultades de distintos tipos en el momento de llevarla a cabo. Puesto que los
inconvenientes a la hora de poner en práctica una política pública y obtener los efectos
deseados, pone en evidencia la fragilidad del estado con respecto a algunos temas. Estos
problemas se asocian al que transcurso de implementación es complejo, por lo cual se logra
instaurar un tema previsible y de efectos deseados.
La implementación de PP presentó problemas que influye en la capacidad estatal del
municipio pues en este proceso hubo problemas que afecto a la capacidad administrativa
como la contratación del personal altamente capacitado pues los mecanismos de
contratación legales son frágiles recurriendo a la contratación temporal de los asistentes o
las contratación de los pasantes universitarios. También se vio afectada desde la capacidad
política pues la Secretaría desde que comenzó sus actividades tuvo dificultades para
entablar relaciones con las diferentes áreas del municipio que son importante para la
ejecución de la herramienta.
A pesar de los problemas que presentó la implementación de la herramienta desde sus
comienzos, el objetivo de esta es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de San
Miguel pues la herramienta logró fomentar la participación de los ciudadanos logrando que
diferentes barrios del distrito logren elevar su nivel de vida. Cabe destacar que esta
herramienta tiene expectativa en un futuro lograr que los vecinos se involucren
directamente en la realización de una actividad y/o en la prestación de un servicio
determinado logrando que la implementación se realice a través de la cogestión entre la
administración local y los ciudadanos. El cambio que se aspira a futuro implica un cambio

69
cultural y progresivo de la participación ciudadana, denota que los servidores públicos
consigan entenderla y además le otorguen el valor, así mismo el ciudadano posee la
responsabilidad de asumirlo como algo cotidiano, que tiene su sentido y su utilidad.
Los problemas que se mencionaron y analizaron a lo largo del trabajo se los planteo en
clave de desafió que la herramienta tiene por delante y debe lograr una solución factible
para ello. Pero como se pudo percibir el proceso más complicado que debe enfrentar es
como mejorar el proceso de coordinación y la regulación entre múltiples individuos y
grupos que luchan por constituirse como actores políticos
Por lo tanto, la implementación es una fuente de oportunidades para el desarrollo de
capacidades estatales, si se realizan de la mejor manera las actividades de gestión de
operativa y el control de gestión durante el proceso de implementación. Sin embargo, esto
no es tan sencillo, pues usualmente el proceso de implementación presenta numerosos
problemas y desafíos como los que se pudieron divisar a lo largo del trabajo.
Pues el Presupuesto Participativo es un instrumento de política y a la vez de gestión, por
medio del cual el gobierno locales, así como las organizaciones y la población, definen en
conjunto, cómo y a qué se van a orientar los recursos para lograr el desarrollo del
municipio, pero necesita de adecuadas estrategias de comunicación, orientadas a tener más
en cuenta al otro, que permitan un mayor conocimiento de las bondades de este mecanismo
en la ciudadanía en general para incrementar su participación en el mismo, de forma
organizada y no organizada.
A modo de cierre se puede decir que el Presupuesto Participativo logró ser una herramienta
que permite canalizar las demandas de los ciudadanos a pesar de los obstáculos que debe
atravesar, además logra crear valor pues los beneficios que se obtiene con los proyectos
afecta a la comunidad de San Miguel no sólo a los vecinos que participan del Presupuesto
Participativo.

Bibliografía
Aguilar Villanueva, L. (1996): “Estudio Introductorio”. En La Implementación de las
Políticas Públicas, Colección de Antologías de Política Pública, Tomo IV, Miguel Ángel
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descentralización y la intersectorialidad”, en Magdalena Chiara y María Mercedes Di
Virgilio (orgs.) Gestión de la política social. Conceptos y Herramientas, UNSG/Prometeo,
Buenos Aires.
Fuente documental
Decreto Reglamentación del Presupuesto Participativo Nº 304/08 del 26 de marzo de 2008
Decreto Reglamentario Nº 386 del 17 de marzo de 2009
Ordenanza Nº 35/2006, del 23 de noviembre de 2006
Ordenanza 40

Identidad, minorías y discriminación

REFLEXIONES SOBRE LA IDENTIDAD Y EL DERECHO DE RECONOCIMIENTO

María Florencia Basz

(Estudiante de Filosofía, UNGS

71
 mfbasz@hotmail.com)

1. Introducción

Quisiera partir bajo la frase de lo que históricamente a implicado a los pueblos y a los
individuos el sentido del derecho y tomaré como referente a un ícono fundamental de la
política argentina, Evita Perón: “Donde hay una necesidad, hay un derecho”. Pensar esto
conlleva a afirmar que el derecho se presenta donde las injusticias y los reclamos alzan su
voz encarnado en la acción responsable de los sujetos por exigirlo, siempre que ellos
mismos se piensen como sujetos de derechos.

Nuestro país ha sufrido las más terribles atrocidades que narra la historia reciente: el golpe
cívico-militar del `76, el Plan Cóndor y la complicidad de la CIA y la tarea que llevó
adelante la Escuela de las Américas, atentando contra la libertad en todas sus
manifestaciones por medio del secuestro, la tortura y la desaparición forzada de personas
(sean de organizaciones no gubernamentales, de DDHH, sindicalistas, obreros, etc.). Pero
también la complicidad de civiles pertenecientes a grupos de enorme poder político y
económico, sobretodo empresas extranjeras, que con el camino allanado, pudieron instaurar
en los `90 el modelo neoliberal y, por lo tanto, la privatización de empresas gracias al
gobierno de Carlos Menem. Muchas cosas han ocurrido en nuestro país y en latinoamérica.
Pero todo esto ha sido recuperado cual tesoro perdido, gracias no sólo a la capacidad de
científicos como la CoNaDi de la Secretaria de Derechos Humanos, e intelectuales como
Pérez Esquivel, sino también la misma sociedad en su conjunto y el rol de las políticas
gubernamentales que permitieron el avance en materia de DDHH (nulidad de leyes de
Obediencia debida y Punto Final; juicio a militares y cómplices de genocidio por lesa
humanidad, etc.), ha hecho que la memoria se levante como bandera para los diversos
movimientos sociales y para el resto de una sociedad que hoy es consciente de su pasado.
Si el pasado es conocido y reflexionado en conjunto, se puede construir y redireccionar un
proyecto nacional, o múltiples proyectos si pensamos en un país plural.

A partir de ésta coyuntura, nos proponemos reflexionar sobre el sentido de la identidad y lo

que creo implica recuperar dicha identidad bajo la interpelación del pasado, tal como ha
sido posible la recuperación de los nietos robados a partir de la lucha incansable de Abuelas
y Madres de Plaza de Mayo (Línea Fundadora), tarea que permitió a los nietos saber
quiénes eran realmente, pero no menos aún lo que ha significado y sigue siendo para la
sociedad argentina recuperar parte de una historia como elemento constitutivo de la propia
historia argentina de los últimos 30 años a través de la verdad y la justicia. Para pensar
sobre el tema, me sostendré en la concepción filosófica de Ricoeur sobre la identidad
personal y narrativa, enfatizando el lugar del relato como narración de sí mismo; por otro
lado, la relación que dicha identidad mantiene con la memoria, pensando particularmente
cómo es que el olvido puede ser una forma de recuerdo presente, de recuerdo latente, forma
tal que ello permitiría incidir en las decisiones de los sujetos a futuro. Finalmente, qué rol
debe tener el Estado en cuanto a la protección y promoción del derecho a la identidad,
pensando, por ejemplo, en la tarea desempeñada en la enseñanza a los jóvenes de las
escuelas secundarias y medias.

2. La concepción filosófica de Paul Ricoeur sobre el concepto de identidad personal y

narrativa

Ahora bien, si debemos definir qué es la identidad personal, Ricoeur sostiene que la
persona a lo largo de su vida trata de identificarse con determinados aspectos de la vida
humana, por ejemplo, con valores o ideas, o con prácticas sociales, o con actividades de
movimientos culturales, con historias del pasado, con cuentos literarios o de ficción, o con
acontecimientos políticos de gran envergadura social, es decir, un mundo que en continuo
movimiento ofrece “cosas” que interpelan la subjetividad de las personas. Todo ello, forma
parte de un sujeto que guarda en sí mismo fenómenos dispares y caóticos que se
sedimentan en él. Esto es lo que comprendemos por identidad idem o mismidad, donde lo
sedimentado expresa cierta fijeza sobre la persona, haciendo de sí su carácter o su
personalidad, puesto que todo aquello que le antecede (piénsese la cultura y/o en la historia)
no puede ser totalmente negado, evitado, o si prefiere, hacer “desaparecer”, puesto que todo
lo que el mundo le ofrece está latente en el alma de la persona. Es decir, es lo otro que se
incorpora en la mismidad: “este soy yo”, y por tanto lo hace identificable y reidentificable.
Por ello, no es ilógico afirmar de una persona a otra “sin duda es él, es su carácter”.

Sin embargo, parecería que nos queremos quedar con una identidad que mantiene un
carácter rígido, fijo e inmutable, pues si bien es mismidad, indefectiblemente la persona
cambia si pensamos que vive en este mundo que lo afecta. A dicho cambio es lo que
Ricoeur entiende por identidad ipse o ipseidad. Ésta identidad, a nuestro parecer, expresa el
polo opuesto a esa clase de permanencia que parece sobreponer la identidad idem; por el
contrario, la ipseidad denota la innovación que el sujeto en tanto sujeto, en tanto productor
de la vida misma puede realizar sobre sí y afectar a otros. Además, como veremos más
adelante, dicha ipseidad mantiene estrecha relación con la memoria cuando hablemos de la
imaginación. Pues bien, ambos polos, la identidad idem y la identidad ipse, entran en una
relación dialéctica donde una encubre a la otra bajo un movimiento circular escapando así
de cualquier sentido esencialista sobre el sujeto. Según Ricoeur, el carácter del sujeto es un
conjunto de signos distintivos (1990: 113). Así cuando decimos: “este soy yo porque tengo
determinadas características que otros pueden observar de mí”, características tanto físicas
como de cualidad, al percibirlas se establece un nivel o grado de reconocimiento de la
identidad del otro. En este sentido, la sedimentación recubre la ipseidad de la persona
produciéndose cierta permanencia en el tiempo: una huella dactilar, una muestra de sangre,
una sonrisa, una forma de caminar, una fotografía, todo aquello que permitiría poder
identificar a la persona como la misma, lo cual no es fortuito cuando Ricoeur señala que la
mismidad es una relación de relaciones, de elementos pertenecientes a una única persona
que lo distingue de otras. Por ello, esos aspectos son lo que hacen ser “quién soy”,
permitiendo al otro poder reconocerme, como también poder reconocerme a mí mismo. Eso

73
es lo que Ricoeur denomina identificaciones adquiridas, donde lo otro del mundo entra en
composición de lo mismo (1990: 116). Así, no hay duda cuando Ricoeur afirma que el
carácter de la ipseidad está bajo el ropaje de la mismidad, cuando el ipse se enuncia como
idem (1990: 116), o más sencillamente, la persona se encuentra oculta bajo esa identidad
biológica y estable de la persona, estabilidad marcada por la costumbre o el hábito, en
sentido aristotélico. Para Ricoeur, el carácter de la identidad expresa una temporalidad, es
decir, una historia aún no narrada y que se encuentra allí para ser develada: “lo que la
sedimentación ha contraído, la narración puede volver a desplegarlo (1990: 117)”.

Esto último es importante para Ricoeur, pues aquello que subyace en la persona es la
temporalidad misma de la vida y la dialéctica entre innovación y sedimentación hace de
ello una dimensión narrativa, donde la persona desoculta el quién por medio del rodeo del
qué, la cosificación encarnada en la existencia que puede ser desplegada a través del relato.
Aquí el interrogante por el quién se narra es de suma importancia para que el sujeto pueda
producir su narración.

3. El relato de sí mismo: entre el pasado y el futuro

Ricoeur define por identidad narrativa la dialéctica entre identidad idem e identidad ipse
que se desarrolla por medio del relato. El relato es la herramienta por excelencia para
Ricoeur, ya que el sujeto puede narrarse y evaluar sus acciones pasadas para mirar hacia el
futuro. Hay historias contadas y hay otras que aún están implícitamente guardadas en la
vida de cada sujeto, bajo cierta discordancia de una estructura aún no organizada, de una
maraña de acontecimientos dispares y recuerdos, algunos más presentes y otros más
olvidados.

El ejercicio que implica la dialéctica entre ambas identidades permite configurar una
historia en la cual el sujeto, a medida que organiza su relato, puede comprenderse a sí
mismo. Hay algo del relato de las historias, sean ficcionales o reales, que interpelan la vida
del sujeto a través de sus personajes, por ejemplo. Al ser interpelado el sujeto busca
comprenderse, remueve su pasado sedimentado en retrospectiva hacia la memoria que,
como diría San Agustín en Confesiones, la memoria es un palacio lleno de espacios
recónditos donde se alojan los recuerdos y las imágenes. A medida que inspecciona su
persona, puede armar su historia y, a su vez, comprenderse frente al objeto. Dicha
configuración del relato es lo que establece Ricoeur por concordancia discordante,
mecanismo que la ipseidad se ocupa de organizar los acontecimientos dispares y las
historias enmarañadas. La ipseidad es el ámbito en donde se producen las distintas
variaciones imaginativas sobre lo posible y el ámbito donde reposa la memoria. La
imaginación, en este sentido juega un papel que permite elaborar la identidad narrativa en
relación con lo otro.

En este sentido, podemos decir que el relato como herramienta hermenéutica despliega y
encubre de manera continua y pendular la historia personal del sujeto que, a su vez, es
atravesado por un contexto mayor que la historiografía se dedica estudiar por medio de los
archivos y revisionismos históricos. En el caso de Ricoeur, que tampoco es un tema ajeno a
él, ya que ha dedicado otras obras sobre esto, el sujeto se comprende a sí mismo mediante
el relato, sean ficcionales o reales, escritos u orales y/o mediante otras manifestaciones
estéticas y/o artísticas, que devela el quién de forma reflexiva. Vemos con esto cómo
Ricoeur procura hacernos pensar el relato y la identidad. El relato se establece como
dialéctica que oscila pendularmente en un sí-mismo, comprendiendo que el sí es lo que
subyace en cada quien como ipseidad, como forma de ser de acuerdo a las actitudes que nos
dispongan serlo y nos identifique. Aquello que nos identifica de una forma o de otra es la
mismidad, siendo la identidad de uno mismo y no de otro. El relato es relato de sí en
movimiento, actúa hacia los adentros de la mismidad, desoculta en un esfuerzo de
comprensión el “quién es” de una identidad inacabada, mantiene esta circularidad en
constante relación pues lo temporal atraviesa diametralmente a la identidad. La ipseidad,
compone una narración de sí mismo, mira desde el presente su pasado y se sostiene con él,
revisa sus marcas dejadas en el camino para volver sobre sí, observa aquello que se ha
sedimentado en los avatares de la vida, pero también es capaz de configurar esos
acontecimientos dispares y caóticos en una narración de sí. En definitiva, elabora su
identidad.

Podemos ver no sólo cómo la persona elabora su identidad entre el pasado y el futuro desde
su presente por medio del relato, sino cómo elabora su subjetividad frente a lo otro. Poder
establecer la propia identidad y ser reconocido como tal, le permite a la persona ser sujeto y
no objeto, poder actuar y decidir sobre sí, asumiendo la responsabilidad con su existencia y
con-el otro.

Por otro lado, así como hasta aquí vimos un pasado sedimentado correspondiente con la
mismidad en tanto permanente, al futuro, en cambio, le corresponde la ipseidad. Si bien ella
expresa innovación frente a situaciones que luego se sellan en la persona, también la
ipseidad expresa otra clase de permanencia que es la promesa. Esta promesa como palabra
dada, como fidelidad de compromiso, se da una vez que la identidad es definida de forma
auténtica pese a las vicisitudes del corazón, pese a los cambios venideros. Puede que no
sepamos muy bien qué será de nosotros en el futuro, pero al prometer estamos dando de sí
un compromiso que esperamos por parte nuestra y por parte del otro cumplir.

3. La memoria como derecho de nuestra identidad (o como resguardo colectivo)

Pero hay que velar por la memoria, ya que existe en el sujeto como también en la misma
sociedad cierto riesgo o amenaza que menciona Ricoeur con respecto al olvido. De acuerdo
a Ricoeur, si la memoria se relaciona con el pasado ligado en la mismidad y el futuro con la
ipseidad, el presente debe cuidarse del olvido para poder establecer el reconocimiento de sí
mismo, de la identidad frente a los avatares de la vida. Si pensamos que existe un presente
es porque existe un presente vivo encarnado en sujetos que indagan el pasado que quiere
esfumarse de nosotros (o que quieren esfumar en determinadas circunstancias históricas y

75
políticas), que pretende engañar a la memoria con sus vueltas y oscuridades, con prácticas y
discursos ajenos. Sin embargo, reside en los sujetos la capacidad de poder contarse, de
narrarse a sí mismos de manera colectiva. El descubrirse ellos mismos, el comprender
finalmente su identidad de manera clara y distinta (en un sentido cartesiano, aunque claro,
sin ser una racionalidad inmediata), la ipseidad moviliza a la memoria obligándola a
recorrer las imágenes, las sensaciones, los recuerdos del pasado. Ése espacio inigualable
encarnado en los sujetos promete una vida que merece ser contada, que tiene derecho de
contar su propia identidad como atestiguación: “¡heme aquí!” de un sujeto presente.

A su vez, la memoria recoge las narraciones desde un sí presente y de un otro ausente, de

un testigo que habla por sí y por otros, quienes ya no están, pero también una identidad que
al identificase en permite comprender la historia pasada del accionar de sus propios
agentes; y una historia nueva que las generaciones deciden proyectar, abrigando el pasado
para poder constituirse. Quisiera detenerme en esto, pues veo aquí lo fecundo que
representa para los jóvenes argentinos.

4. El Estado: promotor y protector del derecho a la identidad a partir de la enseñanza

de la historia reciente

En nuestra actualidad, recuperar el pasado que alguna vez fue olvidado por, y me atrevo a
generalizar, la mayoría de la sociedad, significa para los jóvenes algo muy importante.
Como generación, tener historia de los últimos acontecimientos que marcaron el rumbo de
nuestro país, era una deuda social, educativa y política para los jóvenes. Hemos dicho que
la identidad se constituye gracias a la historia pasada, que sin ella, sin su interpelación, no
podríamos comprometernos en lo social y en lo político, ni tampoco asumir un rol que
creemos tiene sentido para uno y para otros, que tiene proyección hacia futuro. Es decir, sin
ello no seríamos ipseidad, no desplegaríamos nuestro relato y, por lo tanto, no seríamos
auténticos. Y más aún cuando el olvido atenta contra nosotros. Tal vez, enunciar la idea de
forjar una identidad nacional no sea la más agradable dado sus riesgos de homogeneizar las
múltiples expresiones identitarias, pero sí pensar en una identidad que exprese ésta
diversidad que envuelve hacia su interior y permita realmente el reconocimiento de nuestra
identidad argentina, fundamentalmente para ser sujetos de derechos. Sin ese
reconocimiento, no podríamos ser sujetos. Así, frente a un Estado que sumió a la sociedad
bajo el terror, como fue el robo de niños de su seno familiar y su posterior negación de
identidad sobre sus orígenes, hizo evidente la necesidad de reconocer tiempo después, en
democracia, el derecho social de poder constituir y recuperar la identidad, dado que la
dictadura militar argentina significó de igual manera una maquinaria destructiva de vidas y,
por tanto, de historias. Posteriormente a esta dictadura, puede decirse que se produjo un
olvido social de los hechos y derechos humanos, pero que propulsó inmediatamente entre
las distintas organizaciones de DDHH, como el de Madres y Abuelas, tomar el olvido como
recuerdo, pues el olvido es recordar algo que quedó atrás, pero que ahora se antepone y se
encuentra presente justamente para no olvidar. Apelar a la memoria de cada uno de los
sujetos frente a un olvido presente, es poner en presencia un recuerdo para repensarlo desde
un aquí y ahora, como forma de rememorar la Historia con mayúsculas, como trasfondo de
la historia particular de los hombres. Es decir, la presencia del recuerdo para luego repensar
la identidad, es pensar la identidad inserta en una memoria de un pasado colectivo, que nos
pertenece como marca de nuestro carácter. Eso mismo es lo que creo hacen los nietos
recuperados, relatan su historia, se proyectan a futuro y se comprometen bajo un proyecto
de transformación social. Creo que lo mismo podemos hacer nosotros si no tenemos
claridad sobre quiénes somos ni sabemos qué rumbo tomar, pues ello, nos inhibe actuar.

Ante esta coyuntura histórica que es pertinente para la construcción de nuestra identidad, es
importante pensar qué rol debe tener el Estado en cuanto a la protección y promoción del
derecho a la identidad, pensando en la enseñanza histórica-filosófica de la historia reciente
dirigida a los jóvenes de las escuelas secundarias y medias.

Es imprescindible que mediante la historia los jóvenes puedan conocer y reconocer el

contexto en el cual se sitúan en un modo heideggeriano, es decir, el ser que ha sido lanzado
a un mundo constituido por prácticas sociales, políticas y culturales que hacen de la vida en
general.

Adquirir conciencia sobre nuestra identidad y sobre el derecho de reconocimiento como

sujetos libres y ciudadanos, marca la necesidad de una continua enseñanza de la historia
reciente como complemento de los valores éticos enseñados en las escuelas secundarias
(libertad, justicia, respeto, equidad, inclusión, entre otras), para una praxis real que los
propios estudiantes puedan gozar a partir del ejercicio dentro y fuera de las instituciones
escolares. Este plano ético es bastante propicio para la formación utópica de una sociedad
justa, respetuosa y activa.

Señalo como caso ejemplar la propuesta del Programa Jóvenes y Memoria que la Comisión
Permanente en Derechos Humanos de la UNGS desarrolla en consonancia con la Comisión
Provincial por la Memoria con las escuelas estatales de la provincia de Buenos Aires como
espacios propicios de conciencia histórica, pensamiento libre y actividades comunitarias
relevantes en la búsqueda de mayor conocimiento sobre los sucesos de la última dictadura
militar hasta la fecha.

Si bien, el Estado asume este compromiso gracias a la voluntad política, además de la gran
tarea descomunal que durante años los movimientos sociales suplieron la falta de presencia
del estado educador en materia de derechos humanos, no podría haber sido posible la
enseñanza de contenidos curriculares valiosos sin el respaldo de políticas educativas que en
los últimos años se llevaron a cabo. Así, contamos la propuesta del Ministerio de Educación
una política educativa tendiente a la formación docente en la enseñanza de la historia
reciente denominada “Programa Educación y memoria: entre el pasado y el futuro. Los
jóvenes y la enseñanza de la historia reciente” que habilita a las diversas escuelas a llevar a
cabo proyectos propios que respondan a los contenidos mínimos curriculares, entiendo que:

77
“La enseñanza del pasado reciente se sostiene en la idea de que los derechos humanos son
conquistas sociales, fruto de la acción humana, y en consecuencia, refuerza la noción de
responsabilidad, participación e inclusión. Es desde la educación, entendida como una
puesta a disposición del pasado en diálogo permanente con el presente y el futuro, que es
posible invitar a los jóvenes a la reflexión, el debate, y la apertura de nuevas preguntas y
respuestas para la toma de posición frente a sus realidades. En este sentido constituye un
aporte fundamental para la construcción de una nación justa, equitativa, económica y
socialmente desarrollada, habitada por ciudadanos activos cuya responsabilidad se alimenta
también a partir de reconocerse como parte de un pasado común” (Ministerio de Educación,
2009)

Este rol que asume el Estado en la promoción y la protección de la educación pública como
derecho social y cultural, creemos que se encuentra fuertemente entrelazada con otro
derecho que es el reconocimiento a la identidad, ya que el proceso de revisión histórica no
puede estar por fuera de los relatos narrativos que los individuos constituyen para su
identidad. Las políticas educativas al contemplar una enseñanza concientizadora de la
historia interpela el sentido de identificación de los sujetos con su pasado, el cual propicia
mayormente a un reconocimiento por la identidad personal y comunitaria de una totalidad,
lo que a futuro puede marcar un rumbo alternativo de proyección política y de justicia para
la sociedad posterior a la guerra de Malvinas, el neoliberalismo en el gobierno de los `90 y
la crisis del 2001.

4. Conclusiones
En la presente ponencia hemos abordado una reflexión acerca de la identidad a partir de la
concepción filosófica de Paul Ricoeur para comprender la importancia del derecho de
reconocimiento que todo sujeto merece.

Para ellos, postulamos que el ejercicio de la memoria y pensando en nuestra historia es

apelar a mantener presentes a sujetos ausentes, a riesgo de ser olvidados. La memoria apela
a saber los relatos del pasado para forjar la identidad, y coyunturalmente la historia cercana
y reciente como la historia argentina y latinoamericana. Entonces, repensar la identidad ipse
como expresión de la promesa que, según Ricoeur, ella significa mantener la palabra dada
como acto de fidelidad a pesar de las vicisitudes del corazón, proyecta el cambio y la
revisión dentro del plano temporal en que se sitúa el sujeto. Creemos que existe la
obligación como compromiso de sostener y revisar nuestra historia para no olvidar.

El relato puesta en diálogo con un carácter intergeneracional (docentes-estudiantes; padres-

hijos) como elemento de interpelación filosófica e histórica es fundamental para la
educación de los jóvenes, considerando que ellos son sujetos, y en tanto sujetos seres
capaces de poder plantear-se preguntas tales como quién soy, de dónde vengo y hacia
dónde voy, podría potenciar su nivel de conciencia de sí mismos y del mundo que los rodea,
pero esto, claro, es un tema para otra ocasión que merece mayor ampliación para la difusión
y la discusión entre docentes formadores de jóvenes estudiantes de las escuelas secundarias
argentinas y la reflexión de nuevas políticas tendientes por parte del Estado en su rol
promotor y protector de la educación pública como derecho social y cultural para el
reconocimiento de nuestra identidad.

Bibliografía

Ricoeur, P. (1996): Sí mismo como otro. Siglo Veintiuno editores

---------------- (2005): Caminos del reconocimiento. Tres estudios. Editorial Trotta

---------------- (1984): Educación y Política. De la historia personal a la comunión de las

libertades. Editorial Docencia

Sitios:
http://www.me.gov.ar/educacionymemoria
http://www.serpaj.org
http://www.comisionporlamemoria.org/jovenesymemoria/inicio.php

LOS MÁRGENES DE LA NACIÓN. CONFORMACIÓN DEL ESTADO NACIONAL Y

CONSTRUCCIÓN DE LA OTREDAD EN LA ARGENTINA

Martina I. García
(Doctoranda de la Facultad de Filosofía y Letras, Docente UBA.
martinainesgarcia@gmail.com)

“Creemos, pues, que no debieran ya

nuestros escritores insistir… (en) principiar
la historia de nuestra existencia por la
historia de los indígenas que nada tienen de
común con nosotros”

Domingo Faustino Sarmiento1

Introducción

El presente trabajo se propone caracterizar la conformación del Estado-nación argentino en

su dimensión ideológico-discursiva en el período que va entre los años 1880 y 19302. En el

1
El Progreso, 28/9/1844.
2
La justificación de este recorte temporal se encontrará bien explicada a lo largo de la segunda parte de este
trabajo. Aquí podemos adelantar que en este período se instaura en la Argentina un nuevo modelo político-
económico que en pocas palabras puede definirse como blanqueador, europeizante y homogeneizador, con
una economía de base agroexportadora. Este modelo colapsará hacia 1930, principalmente por las dramáticas

79
marco de este proceso, nuestra atención se centrará por un lado en el análisis del
pensamiento de quienes fueron sin duda los ideólogos de la nación; en particular
atenderemos a las obras de Domingo Faustino Sarmiento y Juan Bautista Alberdi. Estos
personajes nos resultan de interés porque, hallándose enormemente influenciados por las
ideas racistas imperantes a nivel mundial en la época, las han adaptado al contexto local
dando lugar a un corpus más o menos ordenado y bastante original que en gran medida se
tradujo en políticas de Estado concretas y efectivas entre estos años. Dichas políticas serán,
entonces, otro costado de nuestro análisis; aquí nuestra mirada focalizará en aquellas
iniciativas estatales tendientes a estimular la inmigración europea así como en las medidas
que operaron en cierta forma como su contraparte, apuntando a socavar / destruir /
invisibilizar aquellos sectores de la población considerados no deseables: básicamente,
negros e indígenas.
Si bien los negros y los indígenas comparten el penoso privilegio de ser los grandes
excluidos del proyecto nacional argentino, el tratamiento que recibieron por parte del
Estado (las características del proceso concreto de implementación de su destrucción real o
simbólica) no fue el mismo. Por este motivo nuestro abordaje incluirá dos instancias:
1- en tanto las dos grandes figuras de la otredad argentina, nuestro acercamiento a la
historia de los sectores negros e indígenas se llevará a cabo de manera conjunta,
2- en cuanto objeto de las iniciativas estatales concretas tendientes a su destrucción /
desaparición, este análisis requerirá de un tratamiento diferencial y específico según
cada caso.
Nuestro análisis se valdrá además de los aportes de diferentes autores contemporáneos.
Muchos de ellos no han pensado específicamente el caso argentino por lo que el alcance de
sus afirmaciones se tratará con cierto cuidado; recaudo mediante, sus reflexiones en el
marco de procesos acaecidos en otros países latinoamericanos y nuestra comparación con el
caso argentino nos resultan de interés, y contribuyen sin duda a esclarecer las
particularidades implicadas en la conformación del Estado-nación argentino. Justamente, el
lector podrá encontrar a lo largo de estas páginas una línea argumental que sostiene que el
proceso de conformación del Estado-nación argentino presenta rasgos específicos de
envergadura que dificultan la extrapolación simple de muchas de las afirmaciones que sí
son válidas para otros contextos.
Este trabajo se enmarca dentro de la investigación doctoral que estoy realizando en
temáticas relativas a la inserción de la inmigración reciente proveniente de distintos países
de África subsahariana en la sociedad argentina actual. Puede parecer que mi investigación
poco tiene que ver con la necesidad de realizar un análisis de tipo histórico como se
propone aquí. Sin embargo, es en el período comprendido por este trabajo cuando se
origina la mayor parte de las ideas que hasta el día de hoy conforman la narrativa

repercusiones locales de la crisis desatada a nivel mundial. El impacto se debió a que la economía nacional,
totalmente dependiente de la demanda externa, no encontraba ya un mercado para ubicar sus productos.
hegemónica acerca de la nación argentina3. Este imaginario de la argentinidad -excluyente
de la negritud- vigente hasta nuestros días tiene importantes consecuencias a la hora de
pensar cuál es la sociedad que recibe a esta inmigración y qué posibilidades y/o
condicionamientos pueden preverse en este proceso de acogida4. En esta vigencia se
inscribe la razón de ser de las páginas que siguen.

-I-

Negros e indios: las dos grandes figuras de la otredad en Latinoamérica

Es curioso constatar que los enfoques que incluyen a los pueblos indígenas y a los
descendientes de los esclavos africanos como parte de una misma historia son bastante
recientes. Hasta hace pocos años, han sido los historiadores de la esclavitud quienes se
ocupaban del estudio de los negros mientras que otros especialistas, por lo general
antropólogos, se encargaban de lo que se conoce como relaciones interétnicas. La
separación entre ambos tipos de estudios era tal que las categorías de análisis implicadas en
cada uno eran diferentes: mientras que el estudio de los negros se hacía en el marco de las
clasificaciones raciales, para los indígenas solía utilizarse la categoría de lo étnico (Wade,
2000: cap. 2). Si bien estos enfoques siguen siendo los más frecuentes, últimamente la
tendencia a un abordaje conjunto de ambos grupos se ha vuelto más común. La
justificación obedece a que la población originaria de África comparte con los pueblos
originarios de América una historia de despojos y perjuicios comunes cuyas raíces datan de
un mismo proceso iniciado a finales del siglo XV. En este punto, pensarlos como
portadores de historias aisladas supone violentar la historia aunque esto de ningún modo
significa admitir que no haya diferencias importantes entre ellos. Como afirma Peter Wade,

“El punto es entender a los negros y a los indígenas dentro del mismo marco
teórico general, especialmente en el contexto de la nación latinoamericana, al
tiempo de reconocer también las diferencias históricas, políticas y conceptuales
que sí existen entre esas categorías. Tanto los negros y los indígenas han sido
caracterizados como los Otros, y localizados en los espacios correspondientes a
los marginados de la nación; pero han sido encajados de diferentes maneras en
los que llamo las estructuras de alteridad” (Wade, op. cit.: 48).

3
Si bien creemos que en los últimos años han venido acumulándose una serie de indicios que nos permiten
pensar en un posible cambio a futuro en este imaginario nacional -por ejemplo, un cierto reconocimiento
estatal hacia los sectores negros e indígenas como las grandes víctimas en la conformación de nuestro Estado-
nacional o el reciente recibimiento a los pueblos originarios por parte de la actual Presidenta de la Nación con
motivo del bicentenario- éstos no dejan de ser fenómenos incipientes que -hasta ahora- de ningún modo han
logrado romper con el imaginario tradicional de la nación. Me ocupé específicamente de los cambios
recientes que involucran a la negritud en García, 2010.
4
El modo de articulación entre el relato oficial de la nación que tratamos aquí y la recepción de estos nuevos
inmigrantes excede los límites del presente trabajo.

81
Situándonos en el punto de convergencia entre la historia compartida y la de las diferencias
habría que señalar que las categorías que venimos empleando también se inscriben en una
suerte de violencia ontológica heredada. De lo contrario ¿qué tendría en común esa
enorme masa de hombres extraída forzadamente de sus tierras de origen y obligada a viajar
en las condiciones más degradantes para luego trabajar como mano de obra esclava en otro
continente? Miguel Bartolomé da habida cuenta de este problema. Según el autor, los
“Estados de Conquista” (es decir, los territorios definidos como pertenecientes a un mismo
reino) implicaron dos procesos aparentemente contradictorios pero solidarios en su efecto
de la destrucción identitaria de las poblaciones preexistentes. Por un lado, estos Estados
implicaron la fragmentación cultural compulsiva de las poblaciones: si antes los ríos -por
citar un ejemplo- eran espacios de reunión, luego de la conquista pasaron a ser
demarcadores geográficos de fronteras políticas. Estas divisiones respondían a lógicas
exógenas desde el punto de vista de las dinámicas sociopolíticas preexistentes con lo que
determinaron situaciones tan extremas como la de los guaraníes que quedaron separados
por los dominios lusitano e hispano (Bartolomé, 1987: 17). A esto se sumó la trata
esclavista como otro factor multiplicador de diversidad. Por otro lado, la conquista supuso
una gran homogeneización social, proceso del que da cuenta la categoría supraétnica de
indio para designar genéricamente a toda la variedad de grupos sociales preexistentes cuya
característica en común es el haber pasado a formar parte de la población colonizada.
Si bien estas reflexiones no implican nuestro abandono de las referencias a los
indígenas o los negros, apuntan a advertir que estas categorías carecen de toda simplicidad
y transparencia. De lo contrario, existe el riesgo de caer en cristalizaciones que terminen
ocultando los procesos históricos de tensión y sometimiento que las precedieron.

Los Estados nacionales bajo la lupa. La otredad puesta en contexto

No es difícil advertir que negritud e indianidad condensan significados diferentes según

qué país consideremos. Esto es así, justamente porque es en esta escala donde las otredades
encuentran un sentido acabado. En función de dar cuenta de este carácter diferencial de los
procesos nacionales, creemos útil retomar el concepto de “formaciones nacionales de
alteridad” propuesto por Rita Segato (Segato, 2007). Con esta idea la autora nos invita a
pensar el papel fundamental desempeñado por los Estados en la constitución y el trazado
del Otro como la contracara inextricablemente unida a las representaciones hegemónicas
de cada nación. Y a estas otredades propias de una configuración nacional específica se las
denominará “alteridades históricas”, es decir, “las formas de ser otro producidas por la
historia local, en oposición a las ‘identidades políticas’ globales” (Segato, op. cit.: 28).
Segato distingue entre tres casos bien diferentes y, en cierta forma, paradigmáticos de
posibles formaciones nacionales de alteridad en América. Por razones de espacio
centraremos nuestra atención exclusivamente en el que nos interesa5:

“Para la Argentina, propongo la idea del ‘terror étnico’, del patrullaje

homogeneizador por parte de las instituciones y el trabajo estratégico de una
elite portuaria e ideológicamente euro-céntrica en el control del Estado para
‘nacionalizar’ una nación percibida como amenazadoramente múltiple en
pueblos, y extranjera. Nacionalizar significó aquí moldearla en una especie de
‘etnicidad ficticia’ férreamente uniformizada. El sujeto nacional tuvo que
moldearse en un perfil neutro, vaciado de toda particularidad” (Segato, op. cit.:
30).

De acuerdo con este planteo, el acceso a una ciudadanía plena en la Argentina estuvo
condicionado por una suerte de desmarcamiento étnico obligatorio por el cual los sujetos
debieron abandonar sus antiguas categorías de pertenencia como condición para formar
parte de esa “gran etnia artificial, inventada en el laboratorio de la generación de 1880”
(Segato, op. cit.: 58). Es decir que este proceso afectó tanto a los derrotados (africanos e
indígenas) como a los inmigrantes europeos –en otro sentido, es evidente que no todos
ellos tuvieron la misma suerte- porque todos fueron objeto de esa vigilancia cultural y
todos debieron pasar por ese tamiz uniformizante que fueron la escuela, la salud pública y
el servicio militar obligatorio, mecanismos institucionales oficiales concebidos con ese fin.
En resumen, este planteo nos muestra a las claras cómo en el caso de la Argentina
las otredades tendieron a desaparecer, y que esto no ocurrió de la nada sino que fue
resultado de un proyecto político cuidadosamente planificado e instrumentado por sujetos
concretos a través de mecanismos sociales específicos. Más adelante profundizaremos
sobre cómo se llevó a cabo el proceso efectivo de este borramiento. Por el momento nos
interesa analizar otra idea que, en su utilización extendida, también tiende a esconder las
diferencias que reviste cada formación nacional.

Polisemia del crisol de razas

Al igual que indio y negro, la referencia al crisol de razas típicamente utilizada para la
descripción de los Estados-nación americanos tiene sentidos bien diferentes según qué
países consideremos. Mientras que en el imaginario brasileño el crisol racial se construye
sobre la participación de indios, negros y europeos, el crisol argentino involucra una
mezcla de razas europeas (Grimson, 2003: 145-6). Así es como tiene lugar la frase tan
comúnmente escuchada en nuestro país según la cual los argentinos descendemos de los
barcos; descendencia en un doble sentido, también en alusión a un linaje de ultramar. Un
tercer ejemplo es el de países como México o Perú cuyo discurso oficial establece una

5
Los dos modelos restantes, de los que no nos ocuparemos aquí, son el brasilero y el que corresponde a los
Estados Unidos de Norteamérica.

83
ascendencia en los pueblos mayas o aztecas, e incaica respectivamente. Es este
falseamiento histórico el que conduce a Miguel Bartolomé a calificar a los Estados
poscoloniales americanos como “Estados de Expropiación”:

“Una de las contradicciones de estas nuevas formaciones estatales nacionales,

radica en su carácter expropiatorio que induce a calificarlas como ‘Estados de
Expropiación’. Y ello no refiere sólo a las usurpaciones políticas y económicas,
sino también a las ideológicas. En efecto, la necesidad de legitimar las recientes
comunidades políticas en un campo histórico de alta profundidad, las llevó a
declararse herederas de las formaciones culturales y sociales previas. Los
mexicanos actuales se consideran depositarios de las tradiciones de aztecas,
mayas o zapotecas, que pasan a ser asumidos como ‘nuestros antepasados’, a
pesar de que los indígenas habitan espacios sociales donde la explotación y el
racismo permean todas las esferas de la vida” (Bartolomé, 1998: 180-1).

Centrándonos en el caso argentino, la sugerencia de Alejandro Grimson en el sentido de

que los rasgos diferenciales del crisol de razas argentino tienen que ver con aquel proceso
de desmarcamiento étnico descripto por Rita Segato que mencionamos más arriba, resulta
sumamente interesante. Grimson parece advertir que el proceso desetnicizador argentino
(desmarcamiento étnico) estuvo acompañado por una suerte de marcación política. Así, por
ejemplo, la inmigración europea que en muchas ocasiones fue promovida y claramente
beneficiada en detrimento de la población local, fue también fuertemente combatida,
considerada “no deseable” y hasta expulsada en otros momentos; que estas dos alternativas
hayan sido posibles, nos demostraría que no obedecían a una lógica étnica sino a una
justificación política: la condición definitoria para la persecución de ciertos sujetos no fue
su origen migratorio sino ser anarquistas, socialistas, etc. (Grimson, op. cit.: 150-1).
Ciertamente, el análisis del crisol de razas en la perspectiva de configuraciones
nacionales específicas nos permite ver al menos dos cuestiones interesantes. Primero, que
estas narraciones discursivas oficiales están lejos de ser el reflejo sin más de la
composición étnico-racial presente en un Estado nacional. Sin embargo, esto no significa
que las miradas sobre el crisol de razas no tengan sentido sino que son pasibles de una
lectura similar a la de un folleto turístico. La idea de crisol propia de cada nación
constituye una información muy valiosa justamente para ser analizada precisamente de esta
manera, en función de los procesos de visibilización / invisibilización que se ven
involucrados6. Segundo, que si la exclusión de ciertos grupos necesariamente supone la
presencia de una lógica racista operante, por el contrario, la constatación de su inclusión de
ningún modo implica una ausencia de discriminación.

- II -

6
Esto es lo que Alejandro Grimson denomina como “la historicidad de los regímenes de visibilidad étnica”
(Grimson, op. cit.: 155).
En esta parte nos abocaremos exclusivamente al análisis del contexto argentino.
Prestaremos atención sobre tres componentes que, si bien son inseparables -en el sentido
de que responden a la consumación de un mismo proyecto político nacional- pueden
aislarse analíticamente para un mejor abordaje del problema. Los tres elementos a
considerar serán la política de promoción de la inmigración europea, el tratamiento estatal
hacia los pueblos indígenas y el tratamiento impartido hacia los sectores afrodescendientes.
Como adelantáramos en la introducción, el perfil distintivo de la Argentina frente a los
otros países de la región fue en muchos aspectos delineado entre los años 1880 y 1930 a
través de una serie de políticas concretas y fácilmente rastreables en el pensamiento de los
miembros de las elites ilustradas de aquel entonces. Muchos análisis actuales buscan poner
su énfasis en las diferencias -que sin duda existen- entre estos pensamientos. Dejemos
tamaña tarea en manos de los historiadores. Aquí focalizaremos preferiblemente sobre sus
puntos en común porque nuestra intención se orienta en el sentido de reconstruir las bases
ideológicas que dieron sustento al Estado-nación argentino y, desde esta perspectiva,
veremos que las diferencias no son sustanciales.

“Ciudadanos para una nación”

Este es el título con que Susana Villavicencio abre un artículo en el que se propone pensar
el proceso de construcción de la ciudadanía argentina. Según la autora,

“La Argentina puede ser considerada, entonces, como un caso ejemplar del
intento de realización de la nación a partir de un proyecto concebido en la
mente clarificada de una clase letrada” (Villavicencio, 2003: 14).

Estas palabras evidencian el sentido particular en que la nación argentina ha sido

literalmente fabricada. Aquí (y en una clara diferencia con los procesos europeos) el
Estado no se montará sobre una entidad preexistente -cualquiera sea-, sino justamente en
un esfuerzo por la creación de algo radicalmente nuevo ya que para los arquitectos de la
nación, no hay elemento que valga la pena conservar. Concretamente, Sarmiento decía:
“ningún rasgo apetecible tenemos de carácter nacional, ni en moral, ni en instituciones, ni
en prácticas gubernativas, ni en tradiciones, ni en costumbres sino son las de la barbarie”
(Sarmiento, Plan combinado de educación común, silvicultura e industria pastoril, 18557)
y el recurrente uso de la figura del desierto es muy ilustrativo en este sentido. De aquí que
la importación de sangre, energía y mentes europeas sea vista como la materia prima
necesaria para emprender el camino civilizatorio.

“¿Qué nos falta para transformar la pampa en nación? Tierra tenemos, y el

mundo lanza medio millón de hombres para ocuparla. Una ley y un camino de

7
Citado en Tonello, 1992: 63.

85
 hierro para hacerla efectiva obrarían a nuestra vista mayores prodigios que los
que hemos presentado en donde esa ley y ese camino no existen. Las naciones
se crean hoy en América por decreto” (Sarmiento, “Chivilcoy y el camino de
hierro” en El Nacional, 26/7/18558).

Sarmiento y Alberdi no dudarán en afirmar los beneficios de esta incorporación. Para el

primero, la inmigración tiene un “efecto de contagio” que debe ser acompañado por el
papel transformador de la educación, igualmente importante para lograr la asimilación
rápida y efectiva de los recién llegados. A este respecto, son muy interesantes las
reflexiones de Dolores Juliano con relación al modo en que se efectuó la organización del
sistema educativo “con una distribución de efemérides que permite ir desarrollando la
historia del país a lo largo del año escolar”. La intención era crear un marco de referencia y
generar un patrimonio único que sustituyera las memorias individuales y los relatos que
cada niño recibía en su hogar” (Juliano, 1987: 94). Alberdi, por su parte, ve a la
inmigración como un proceso de “trasplante” (Villavicencio, op. cit.: 25-6) y, como queda
claro a través de la lectura de la siguiente cita, para él la educación no garantiza éxito
alguno:

“Haced pasar al roto, el gaucho, el cholo, unidad elemental de nuestras masas

populares, por todas las transformaciones del mejor sistema de instrucción; en
cien años no haréis de él un obrero inglés, que trabaja, consume, vive digna y
confortablemente” (Alberdi, Bases y puntos de partida para la organización de
la República Argentina, cap. XV: 90).

Más allá de estas diferencias lo cierto es que por el año 1876 estas ideas cobrarán
encarnadura en la llamada “Ley de inmigración y colonización” de cuyo texto
transcribimos seguidamente algunas partes.

Primera Parte, Capítulo II, Art. 4: “- El Poder Ejecutivo podrá nombrar agentes
especiales en todos aquellos puntos de Europa o de América que considerase
convenientes, con el encargo de fomentar la inmigración para la República
Argentina”.
Capítulo V, Art. 14: “Todo inmigrante que acreditase suficientemente su buena
conducta y su aptitud para cualquier industria, arte u oficio útil, tendrá derecho…
de las siguientes ventajas especiales: … 2) Ser colocado en el trabajo o industria
existentes en el país, a que prefiriese dedicarse 3) Ser trasladado a costa de la
Nación al punto de la República adonde quisiere fijar su domicilio”.
Segunda Parte, Capítulo III, Art. 82: “El Poder Ejecutivo determinará los
territorios destinados a la colonización, lo que deberá principiar, en cuanto fuese
posible, por los puntos en que ya existiesen pobladores, y por aquellos que por su

8
Tonello, op. cit.: 62.
 situación tuviesen una comunicación más fácil y rápida con los centros de
población de la República”.
Capítulo III, Art. 85: “Los cien primeros colones de cada Sección, que sean jefes de
familia y agricultores, recibirán gratis, cada uno, un lote de cien hectáreas, los que
serán distribuidos alternativamente”.
Capítulo V, Art. 114: “Las colonias nacionales estarán exentas de impuestos de
Contribución Directa por el término de diez años contados desde el día en qué se
constituya en ellas el Comisario respectivo” (Auza, 1970: 159-164).

En estos fragmentos puede verse con claridad que el fomento de la inmigración constituyó
un verdadero asunto de Estado, y basta mirar los datos estadísticos de las décadas que le
siguieron para advertir que esta ley fue un éxito desde el punto de vista de los fines que
perseguía. De este modo se efectuó ese tan anhelado proceso de sustitución de la barbarie
(propia) por la civilización (ajena), porque como sostienen Margulis y Belvedere aunque
“es cierto que una parte de la inmigración europea se estableció en el interior como
colonos, es importante destacar que, en el imaginario de los ideólogos de la inmigración, lo
que se buscaba hacer inmigrar no eran sino sólo personas y familias también costumbres y
valores civilizatorios” (Margulis, 1999: 100).

De hecho, este gran cuerpo de ideas refleja el modo en que el racialismo 9 europeo había
influido en el pensamiento político argentino pero habiendo tenido que adaptarse a un
nuevo contexto y, en parte, esto explica también los matices y diferencias presentes en todo
este arco de pensadores. Profundizar sobre estas cuestiones sería objeto de un trabajo en sí
mismo, baste notar que la manera de concebir e implementar las políticas de
blanqueamiento no estuvo libre de debate. En este sentido, es interesante contrastar las
posiciones de J. B. Alberdi y J. Ingenieros acerca de la mezcla racial. Mientras el primero
la consideraba deseable dado que la indudable superioridad blanca necesariamente se
impondría sobre las razas inferiores conduciendo inevitablemente a un mejoramiento
progresivo de la sociedad, Ingenieros sostenía la necesidad de conservar la pureza racial a
través de una separación estricta que impidiera la degeneración; de otra forma, el contacto
solo perjudicaría a los blancos sin otorgar beneficios a las razas inferiores que de ningún
modo podrían –por una imposibilidad ontológica- incorporar las virtudes de los primeros10.
Inclusive, muchos de estos pensadores establecerán distinciones al interior del mundo
blanco, y en estos esquemas los anglosajones estarán siempre a la cabeza. No es raro
encontrar en sus escritos frases como la siguiente:

9
Tomamos la distinción que establece Todorov entre racismo (los comportamientos discriminatorios) y
racialismo (la ideología que asume la existencia de razas humanas). Cfr. Todorov, 1991: 115 y ss.
10
Puede consultarse Geler, 2007: 118 para la posición de Alberdi y Palma, 2005: 126 para la postura de
Ingenieros. También Margulis, op. cit.: 105-6 para ambas posturas.

87
 “Las razas americanas viven en la ociosidad, y se muestran incapaces, aun por
medio de la compulsión, para dedicarse a un trabajo duro y seguido. Esto
sugirió la idea de introducir negros en América, que tan fatales resultados ha
producido. Pero no se ha mostrado mejor dotada de acción la raza española
cuando se ha visto en los desiertos americanos abandonada a sus propios
instintos” (Sarmiento, Facundo: 28. El resaltado es nuestro).

Según afirma Helg, esta misma postura será retomada más tardíamente por Carlos Octavio
Bunge (Helg, 1990: 39-40). Pero no todo en la Argentina de este período puede explicarse
como consecuencia de la penetración de las ideas racialistas imperantes en el mundo de la
época11, las políticas implementadas en estos años se corresponderán claramente con la
instauración de un nuevo proyecto económico para el país, que resultará triunfante hasta
los años ’30 del siglo XX. A diferencia de los demás países de la región, Argentina se
caracterizaba por contar con un sistema de tenencia de la tierra altamente concentrada, es
decir que pocas manos eran propietarias de enormes territorios por lo que para los
terratenientes se hacía imposible el control efectivo de sus tierras. Esto se tornará un
problema en las últimas décadas del XIX, momento en que la producción agrícola
comienza a ser la opción más prometedora. Es entonces cuando “la migración masiva
permite afianzarse en el poder económico a los latifundistas, descargando sobre los recién
llegados el peso de la reconversión de la producción ganadera a la agrícola y facilitando
abundante mano de obra. Al mismo tiempo neutralizaba la demanda por la tierra de la
población autóctona y la desmovilizaba políticamente, derivando sus quejas a un
enfrentamiento interétnico” (Juliano, op. cit.: 88). Según Juliano, este fue el modo en que
la oligarquía pudo “acceder al nuevo mercado agrícola (posibilitado por su asociación
previa con Inglaterra) sin invertir dinero ni arriesgarse a la explotación directa” (Juliano,
op. cit.: 90). Las ideas racialistas operaron como justificación ideológica de la nueva

11
Dos tipos de argumentación tenderían a negar que la maquinaria estatal implementada en nuestro país entre
los años 1880 y 1930 pueda explicarse exclusivamente por la influencia y la respetabilidad alcanzadas por las
ideas racialistas en esa época. Primero, las ideas racialistas lejos de ser novedosas para esos años, habían sido
imperantes desde la instauración del Virreinato del Río de la Plata. Como apunta Mario Margulis, éstas
tuvieron un quiebre a partir de la Revolución de Mayo de 1810 cuando fueron discutidas por algunos
personajes influyentes de aquel momento: “Mariano Moreno, Juan José Castelli, Manuel Belgrano y Bernardo
de Monteagudo se destacan como voceros de una actitud que se eleva por encima de los valores y prejuicios
habituales en la época, concibiendo y formulando propuestas verdaderamente igualadoras”. En un documento
de la Primera Junta encontramos la siguiente declaración: “en lo sucesivo no debe haber diferencia entre el
militar español y el indio. Ambos son iguales y siempre debieron serlo” (Margulis, op. cit.: 93). Segundo,
asumimos junto con Aníbal Quijano que la idea de raza surge con la conquista cuando Europa comienza a
pasar a todos los pueblos del mundo por el tamiz racial (Quijano, 2003: 201 y ss.). Ambos argumentos
tienden a debilitar la relación bis a bis que pudiera establecerse entre lo que se dio en llamar el “racismo
científico” y las ideas de la Generación del ’80. Nuestra intención, sin embargo, no es concluir que entre
ambos no existía vinculación alguna sino que su relación no es de tipo causal como a veces se supone. Hay
otros factores a tener en cuenta en la explicación de lo ocurrido en la Argentina en el período 1880- 1930: la
ideología racialista otorgaba una justificación convincente a todo un proyecto político-económico que
requería de la eliminación del indio y la unificación nacional como paso previo para ubicar a la Argentina
dentro del mundo como uno de sus graneros.
política posibilitando una suerte de quid pro quo que hizo pasar por interés general y
beneficio nacional, unas medidas que en realidad servían a los intereses económicos de los
sectores latifundistas de la Argentina.

El ataque hacia los pueblos indígenas

Los pueblos originarios fueron sin lugar a dudas el principal blanco de ataque de muchas
de las políticas oficiales en este período. Ciertamente, las campañas contra el indio no se
inician en 1880 -iniciativas similares tienen lugar incluso antes de 1810- pero es evidente
que para estos años cobran un nuevo impulso. Una vez concluidas las luchas caudillistas, el
único impedimento para la unificación estatal definitiva parecía ser la presencia de ese gran
número de pueblos indígenas concebidos como los representantes de la más absoluta
ignorancia que nada comprendían del camino hacia el progreso y los valores de la
civilización. Este será el momento en que se imprime definitivamente la impronta del
crisol racial argentino con su ausencia típica del indio. Mientras las luchas intestinas
previas habían sido concebidas como una lucha entre iguales, cuando el enemigo pasó a
ser el indio nadie dudó en ubicarlo sobre los márgenes externos de la nación. Aquí no había
posibilidad de acuerdo alguno por lo que el único proyecto posible era el de su
aniquilamiento. Así es como en Argentina la unidad nacional se presentó primeramente
como un proyecto a construir.

Evidentemente, las ideologías racialistas operaron como una enorme fuente de

legitimación de las campañas militares emprendidas por estos días, dado que despojaban
simbólicamente al indio de todo tipo de capacidad o patrimonio cultural merecedores de
algún tipo de respeto; la idea del desierto también hacía alusión a estas carencias. El
pensamiento racial claramente imponía un límite a la aceptación de los indios (y negros) en
las filas de la civilización. De ahí que como nota Aline Helg, la confianza sarmientina en la
educación pública no se haya hecho extensiva a la población indígena (Helg, op. cit.: 44).
Sin embargo, no todo se juega en este terreno. Las campañas militares contra el indio
perseguían el objetivo de ampliar las fronteras del territorio nacional en un momento en
que, como dijimos, esto traería beneficios concretos a quienes pudieran sacar provecho de
la incorporación de nuevas tierras para su explotación debido a la inserción del país dentro
del mercado mundial como productor y exportador agrícola. Este es el contexto
fundamental para entender las sucesivas expediciones militares al Chaco (que se
extendieron hasta 1917) y la llamada “Conquista del Desierto”. Y es esta la coyuntura que
otorgará un sentido diferencial a las iniciativas militares propias de este período
enmarcándolas dentro de un verdadero proyecto de exterminio. En referencia a la
“Campaña del Desierto” de 1879 Margulis afirma lo siguiente:

“Las circunstancias nacionales e internacionales eran propicias para la

realización de ese proyecto. El fin de las guerras internas y de la guerra contra
el Paraguay, el aumento de la población y de la actividad económica y sobre

89
 todo la incorporación de mejoras técnicas, tales como nuevas armas y el uso del
telégrafo –que redujeron las ventajas centradas hasta entonces en la ágil
movilidad de los indios dentro de un inmenso territorio- favorecieron el
desarrollo de la Campaña del Desierto. También influyeron notablemente en la
decisión política de concentrar recursos y esfuerzos para la lucha contra los
indios las enormes perspectivas de valorización que se vislumbraban para las
fértiles tierras pampeanas, que podrían ser rápidamente integradas a la
producción de alimentos para la exportación” (Margulis, op. cit.: 95).

Estas ideas, lejos de ser reflexiones a posteriori de los historiadores, son razonamientos
que estaban presentes en la época y pueden leerse hoy en los documentos oficiales del
período. Así, por ejemplo, en un mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional del
año 1878 (es decir un año antes de iniciarse la “Conquista del Desierto”) en el que se
solicita extender la ocupación militar hasta el Río Negro, encontramos frases como las
siguientes:

“Hasta nuestro propio decoro, como pueblo viril, nos obliga a someter cuanto
antes, por la razón o por la fuerza, a un puñado de salvajes que destruyen
nuestra principal riqueza y nos impiden ocupar definitivamente, en nombre de
la ley del progreso y de nuestra propia seguridad, los territorios más ricos y
fértiles de la República”.

Y en el mismo documento, más adelante:

“Tenemos seis mil soldados armados con los últimos inventos modernos de la
guerra, para oponerlos a dos mil indios que no tienen otra defensa que la
dispersión, ni otras armas que la lanza primitiva; y sin embargo, les
abandonamos toda la iniciativa de la guerra, permaneciendo nosotros en la más
absoluta defensiva ideando fortificaciones que oponer a sus invasiones, como si
fuéramos un pueblo pusilánime, contra un puñado de bárbaros” (Auza, op. cit.:
175 y 179 respectivamente).

Como nota Trinchero a propósito del caso del Chaco, para las comunidades indígenas las
campañas militares tendrán un efecto desestructurante inmediato en varios sentidos: un
nomadismo exacerbado por la continua desterritorialización forzada, la desposesión de
tierras utilizadas como un “almacén primitivo de víveres” en donde se desarrollaban las
actividades de caza, recolección y pesca limitando las posibilidades de subsistencia, un
nuevo tipo de liderazgo sostenido y legitimado por “la capacidad para generar una táctica
de defensa territorial o bien para ‘negociar’ en la medida de lo posible algunas condiciones
para el reclutamiento en los ingenios (ese trueque de la vida por su fuerza de trabajo)“
(Trinchero, 1998: 99 y páginas anteriores). Es decir que aún si la muerte se hacía esperar,
las campañas militares generaban en las poblaciones una especie de acorralamiento. Así es
como, paradójicamente, ese desierto que en un principio había tenido un sentido simbólico-
metafórico para los ideólogos de la nación, terminará convirtiéndose en un desierto real
por efecto del despoblamiento de las campañas militares emprendidas:

“Al derivar la formación de la nación, de sus instituciones de la estatalidad en la

corporación militar, el proyecto conservador (aunque no sólo él) hizo realidad
el discurso desierto legitimando el etnocidio… La metáfora del desierto
imaginado como desterritorialización del salvaje, un desierto virtual que
‘debería’ ser reocupado por las fuerzas del ‘progreso’, se transformó en desierto
real (y depósito de los primeros cementerios masivos y clandestinos del país)”
(Trinchero, op. cit.: 100-1).

La invisibilización de los afrodescendientes

El tratamiento de la afrodescendencia requiere de una lectura perspicaz y entrelíneas. Al no

haber existido una política oficial focalizada y de carácter público -como sí la hubo en el
caso de los pueblos indígenas- pareciera ser que los negros no fueron objeto de política
alguna. Por otra parte, sin embargo, resulta sorprendente que la misma clase de
comentarios despectivos dirigidos por los arquitectos de la nación hacia los indios, se
realizaran con la misma frecuencia hacia la población negra. Este fenómeno dio lugar a que
desde distintas miradas comience a hablarse del “enigma de la desaparición” de los negros
en la Argentina. Refiriéndose a esta cuestión Emilio Corbière nos dice:

“Resulta sorprendente cómo los historiadores han tratado el tema de la negritud.

Lo ignoran, o construyen teorías imaginarias sobre el destino de la enorme
masa humana que componía ese sector de la sociedad porteña y bonaerense. Lo
cierto es que los negros de la etapa colonial y de las cinco primeras décadas
posteriores a la Revolución de Mayo parecen haberse esfumado” (Corbière,
2002)12.

En general, la desaparición de la población negra termina explicándose a través de cuatro

causas íntimamente relacionadas entre sí13:
1- las sucesivas guerras que tuvieron lugar a lo largo del siglo XIX en las que la
población negra masculina fue sistemáticamente objeto de reclusión14,

12
Aline Helg también tiene un comentario en este mismo sentido (Helg, op. cit.: 44).
13
Este agrupamiento causal lo tomamos de George Reid Andrews: “Los lectores que busquen una
explicación para esta declinación encontrarán un material no escaso. El conjunto de comentarios históricos
sobre la desaparición de los afroargentinos se fue realizando durante más de un siglo, y es
correspondientemente extenso. Se los puede sintetizar en cuatro temas básicos respecto de la desaparición de
la población negra” (Andrews, 1990: 10 y ss.).
14
“Los ejércitos patrios se nutrieron de soldados negros…‘La mayor mortalidad fue de estos infelices, no
había día que no hicieron recoger del campo negros helados, a veces hasta nueve’, dice el Coronel Manuel
Pueyrredón, integrante de esa expedición”. “En 1867, durante la presidencia de Mitre, cuando se desata la

91
 2- el mestizaje; cada vez más frecuente tanto por la disminución en el número de
hombres negros como por el paulatino aumento de hombres blancos a medida que
crece la inmigración europea15,
3- una dramática combinación entre altas tasas de mortalidad y bajas tasas de natalidad
producto de la precariedad socioeconómica por ser el escalón más bajo en la escala
social; en este contexto, la epidemia de fiebre amarilla de 1871 tuvo efectos
negativos definitivos16,
4- la declinación -y posterior desaparición- del comercio de esclavos desde 1813
(abolición oficial del tráfico de esclavos) en adelante; una importación constante de
nueva mano de obra africana habría sido el único “remedio” para compensar la
merma poblacional negra17.
Pero hacia los años ‘80 George Reid Andrews comienza a cuestionar esta mirada histórica
inocente que relata la desaparición natural de la población negra. Sin negar que los
factores recién enumerados hayan tenido una clara incidencia negativa sobre esta
población, Andrews sostiene que existió antes una desaparición artificial y en cierta
medida intencionada, una invisibilización:

Si uno emplea ‘desaparición’ en el sentido de ‘tornarse invisible’ entonces los

afroargentinos habían desaparecido. Formando menos del 1 por ciento de la

guerra de agresión contra el Paraguay de Francisco Solano López, existía un ejército de 10000 soldados de
línea enganchados o condenados a servir a las armas…en la ciudad de Buenos Aires los hijos de esclavos
fueron la base del reclutamiento…Centenares murieron combatiendo en Tuyutí, Humaitá, Curupaytí”
(Duhalde, 1986: segunda y última parte).
“Felizmente las continuas guerras han exterminado ya la parte masculina de esta población [negra], que
encontraba su patria y su manera de gobernar en el amo a quien servía” (Sarmiento, Facundo: 218).
15
“La raza negra, casi extinta ya –excepto en Buenos Aires-, ha dejado sus zambos y mulatos, habitantes de
las ciudades, eslabón que liga al hombre civilizado con el palurdo” (Sarmiento, Facundo, 28).
"En el Río de la Plata y en especial en Buenos Aires... no existen en la actualidad descendientes de los
esclavos, habiéndose este elemento humano diluido entre la población blanca" (Rodríguez Molas, La Música
y la Danza de los negros en el Buenos Aires de los Siglos XVIII y XIX citado en Frigerio, 1993: 5 de la versión
online).
16
“Durante la fiebre amarilla de 1871 (en realidad la epidemia reunió variadas enfermedades contagiosas), los
barrios más castigados por el flagelo fueron los que habitaban los negros. Eran barrios desprovistos de higiene
en una Vieja Aldea que carecía de toda organización sanitaria. Eran los barrios más pobres y en donde la vida
era más dura” (Corbière, op. cit.).
“Tras la caída del Paraguay [en 1869], los sobrevivientes volvieron a los oscuros conventillos de San Telmo,
trayendo consigo ambas enfermedades [cólera y fiebre amarilla]. Los ciudadanos de Buenos Aires morían
diariamente por centenares. La ‘gente bien’ abandonaba el barrio Sur y se refugiaba en el barrio Norte…y el
gobierno nacional con Domingo Faustino Sarmiento a la cabeza, prefería huir de Buenos Aires, dejando a la
ciudad librada a su suerte” (Duhalde, op. cit.).
17
“Hacia mediados del siglo diecinueve comienza la desaparición o disminución del africano en Buenos
Aires, por diversas causas no enigmáticas, sino, de acuerdo con la investigación histórica, razonadamente
comprobables. Empieza a producirse un encadenamiento de factores, como la prohibición de la trata de
esclavos en 1812, y el punto final definitivo a ese comercio en 1840, hechos que originan una reducción en el
ingreso de africanos. Otro factor es la muy elevada tasa de mortalidad negra, en especial la infantil” (Morini,
2001).
 población de la capital, hacia 1900, en verdad eran un fragmento minúsculo de
los habitantes de la ciudad. Pero si uno usa ‘desaparecer’ en el sentido de ‘dejar
de existir’, sería completamente equivocado decir que los afroargentinos habían
desaparecido (Andrews, op. cit.: 128-9).

Lo que Andrews pone de relieve es que, más allá de la cuestión fáctica, la disminución de
la presencia negra -al igual que en el caso indígena- también obedeció a un proyecto
político-ideológico aunque de otro tipo. Indudablemente, en el transcurso del siglo XIX con
el crecimiento cada vez mayor de la inmigración europea, el componente poblacional afro
se fue diluyendo, volviéndose proporcionalmente insignificante. Sin embargo, el autor
sostiene que desde una aproximación más prevenida podrían distinguirse medidas
tendientes a favorecer la desaparición negra y blanquear la sociedad en pos de resaltar –
crear- una similitud con Europa. Tomando como base la información proporcionada por los
censos, efectivamente la población afroargentina fue disminuyendo de manera constante a
lo largo del siglo. Sin embargo, Andrews coteja esta información con otros datos
estadísticos del mismo período y ve que aparecen desajustes que nos harían llegar a
conclusiones totalmente diferentes. Es el caso de la categoría “trigueño” que se empezó a
utilizar en diferentes registros demográficos luego de la independencia. Este rótulo hacía
referencia a la población no blanca pero de ninguna manera remitía exclusivamente a una
ascendencia africana (como es el caso de los términos mulato, pardo o moreno). Era una
categoría intermedia y ciertamente ambigua que hasta podía incluir a ciertos grupos de
europeos. La relectura y comparación de diferentes datos demográficos de la época le
permite pensar en la posibilidad de que se haya producido un traslado estadístico de parte
de la población “de la categoría racial pardomoreno a la blanca vía la condición intermedia
de trigueño” (Andrews, op. cit.: 128). Por otra parte, a partir de 1858 en los registros de los
nacimientos dejó de incluirse la categoría de raza que sólo seguirá siendo atendida para los
casos de matrimonios y muertes. Esto es interpretado como otra operativa de
blanqueamiento en el sentido de que tendería igualmente a ocultar los índices reales de
población negra18. Otra evidencia en el mismo sentido es la fuerte presencia afro en
periódicos y revistas -en muchos casos propios de la comunidad- hacia fines del XIX,
momento para el cual según el discurso oficial la población negra se había extinguido
totalmente.

No tenemos por qué tomar parte en esta disyuntiva. Ambas miradas sobre la desaparición
de los negros arrojan aspectos importantes a tener en cuenta. Lo cierto es que las
deducciones de Andrews nos permiten pensar que en el período que trabajamos tuvieron
lugar dos tipos de políticas orientadas hacia la eliminación de la otredad: la que sufrieron
los pueblos indígenas (más drástica y tal vez más acuciante ya que suponía beneficios

18
A mi juicio, habría que ser cautelosos con esta última afirmación ya que el hecho de que siga registrándose
la raza en el caso de los matrimonios constituye un punto de ambigüedad interpretativa en relación con la
política de blanqueamiento. De todas formas, no creo que esto invalide el planteo general de Andrews.

93
inmediatos en el corto plazo) y la que tuvo como víctima a los sectores negros (más difusa,
quizás porque no revestía el carácter de urgente de la primera).

A modo de cierre

En este trabajo nos propusimos caracterizar la formación del Estado-nación argentino en su

impronta homogeneizadora y europeizante. Como creemos haber demostrado, el escenario
argentino reviste una serie de rasgos bastante particulares que le imprimen un interés en sí
mismo. Para dimensionar esta especificidad, recurrimos a la comparación con otros
contextos nacionales latinoamericanos. Esto nos condujo a dedicar nuestra primera parte a
una serie de reflexiones de mayor generalidad. La segunda parte, en cambio, estuvo
dedicada íntegramente a la Argentina del período comprendido entre los años 1880 y 1930.
Este recorte temporal no es caprichoso sino que corresponde al período en que estuvo
vigente un modelo nacional integral (económico, sociopolítico e ideológico) que, en gran
medida respondió al proyecto y las aspiraciones de una elite ilustrada de la que dimos
testimonio a través de sus escritos.
Vimos que en la construcción del Estado nacional argentino la dimensión
ideológica adquirió un papel central que se tradujo en políticas concretas de
blanqueamiento de la población. Así, analizamos las políticas inmigratorias, las campañas
militares para la eliminación del indio y las políticas –más difusas- de invisibilización del
negro19. Desde la perspectiva de sus efectos, las tres pueden ser concebidas como políticas
de blanqueamiento. Pero mientras que la primera da cuenta de lo que se pretende afirmar
para la nación, las dos últimas nos hablan de lo que se quiere negar. Es así como vemos
que la construcción del Estado nacional está en una relación dialéctica con la otredad
formando parte de un mismo proceso.
Creemos que el proyecto nacional implementado por esos años fue realmente
exitoso, no tanto por sus logros en cuanto a la unificación nacional o la implementación del
modelo económico que se proponía sino por la eficacia alcanzada desde un punto de vista
ideológico: el proyecto de la “Generación del ‘80” logró imponerse como imaginario
nacional conformando hasta la actualidad el sentido común sobre la argentinidad. Sin
embargo, desde el punto de vista de lo real-material y, a pesar de los deseos de
Ingenieros20, no había más que mirar quién era la mano de obra en los ingenios azucareros
para darse cuenta de que los indios no habían desaparecido.

19
Esta diferencia en cuanto a las políticas aplicadas sobre el indio y sobre el negro encuentra consonancia
con el planteo de Wade cuando afirma que históricamente el indio ha tendido a ocupar la posición
institucional del Otro, mientras que el lugar del negro ha sido mucho más impreciso y ambiguo (Wade, op.
cit.: 9).
20
“Dentro de veinte o cien años, la consecuencias serán más importantes, y son fáciles de pronosticar. En el
territorio argentino emancipado hace un siglo por el pensamiento y la acción de mil o diez mil
euroargentinos, vivirá una raza compuesta por veinte o cien millones de blancos familiarizados con el baño y
la lectura, símbolos de la civilización. En sus horas de recreo leerán las leyendas de las extinguidas razas
indígenas y las historias de la mestizada raza colonial” (Ingenieros, 1915).
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TRINCHERAS INDÍGENAS EN LA LUCHA POR LOS DERECHOS HUMANOS

 Patricia S. Monsalve
(Lic. Antropología e Historia-UNR
Investigadora y Docente -UBA – UNGS)
patrimonsalve@gmail.com
Desposesión territorial
Mientras coligues hayan, coligues nacerán
Si uno cae, diez se levantarán
Carta abierta de Patricia Troncoso
Presa política Mapuche
18 de enero de 2008

Muchas comunidades indígenas de América Latina han hecho visibles, en los últimos
decenios, una lucha que se inscribe en el amplio espectro de los llamados movimientos
sociales. Por sus características, exhiben con especial nitidez, la disputa consecuente de
afrontar la desposesión territorial que se ha convertido en la lógica de acumulación
privilegiada del sistema global. Sin embargo, sostenemos que en el caso de las poblaciones
indígenas, es necesario darle un lugar a la historia de un despojo que no comenzó en la
actual fase del desarrollo capitalista, sino más bien en sus fases iniciales, y que por lo tanto
requiere complejizar el análisis contemplando aspectos distintivos, como los que remiten a
identidades o identificaciones étnicas.

Desde la lógica global contemporánea, la desposesión del territorio y del trabajo, explica
David Harvey (2010), geógrafo y sociólogo, asegura la perdurabilidad del capitalismo en su
fase actual. Y lo describe como “una alianza non sancta entre los poderes estatales y los
aspectos depredadores del capital financiero (que) forma la punta de lanza de un
“capitalismo de rapiña” dedicado a la apropiación y devaluación de activos, más que a su
construcción a través de inversiones productivas”.21

Señala Harvey que, algunos mecanismos básicos de esta lógica de acumulación capitalista,
comprenden: -la privatización y mercantilización de recursos vitales en grados
impensables, por ejemplo, la mercantilización del aire a través de la compra y venta de
cuotas de emisión de gases, transformando en negocio la degradación medioambiental, o la
privatización del ciclo vegetal por parte de transnacionales como Monsanto, mediante el
patentamiento de semillas modificadas que resultan irremplazables cuando hay que repetir
la siembra; - o también el predominio del capital financiero por sobre el capital productivo,
proceso que comenzó en los años setenta, se amplió en los noventa y entró en una fase
crítica en los últimos años. Un buen ejemplo, consistió en la creación de los fondos de
jubilaciones y pensiones que transferidos al ámbito especulativo, vía inversiones

21
Conferencia de David Harvey -IV Encuentro de Economía Política y Derechos Humanos. CEMOP
Septiembre de 2010, Buenos Aires

97
financieras, fueron a parar a los países ricos. Estos movimientos económicos requieren,
como decíamos, de la acción de los Estados nacionales que favorecen la concentración de
la riqueza aumentando la desigualdad en sus propios territorios y con los países ricos.

Resulta evidente que la globalización neoliberal intensificó las brechas sociales de la

humanidad y, al mismo tiempo, aceleró la destrucción de la naturaleza. Fernando Coronil
(1993), historiador y antropólogo, reclama atención acerca de la importancia de la
naturaleza como parte del proceso de creación de riqueza, resaltando el hecho de que la
producción de materias primas está, generalmente, organizada en torno a la explotación, no
sólo del trabajo, sino también de los recursos naturales. Se requiere entonces, un
desplazamiento del foco para colocar en el centro del análisis las relaciones entre la
producción de valor social y la riqueza natural. Señala Coronil que el centramiento en las
relaciones entre el capital y el trabajo ha sido una consecuencia de un saber colonizado que
desatendió el lugar de la relación capital/naturaleza, ya anticipado por Rosa Luxemburgo
cuando advertía que la naturaleza es la última frontera del capitalismo.
Esta ofensiva del capital sobre la naturaleza expresa un desequilibrio importante que es
interpretada por muchos analistas no sólo como una crisis ambiental, sino como una “crisis
civilizatoria” (Borón, A. 2009, Wallerstein, I. 2008). En el caso de América Latina muchos
describen la situación como un proceso de re-primarización económica. Sin embargo, no es
posible un encuadre analítico regresivo que retrotraiga a etapas previas de explotación de
materias primas y mano de obra barata en áreas focales. La extensión espacial, el uso de
nuevas tecnologías para la explotación de los recursos naturales y humanos y
fundamentalmente, el rol decisivo de un capital transnacionalizado de consorcios
empresariales o corporaciones que no reconocen límites por parte de los Estados, potencian
y transforman drásticamente la capacidad destructiva del sistema y ponen en riesgo
indudable el futuro de las nuevas generaciones.
En este mismo sentido, Arturo Escobar (1997) propone la necesidad de incorporar la
ecología política –en tanto estudio de las interrelaciones entre cultura, ambiente, desarrollo
y movimientos sociales – como un ámbito clave en el que se redefine la alternativa de un
desarrollo autónomo para nuestro continente. La problemática ecológica envuelve aspectos
económicos, sociales, culturales y políticos, de manera que requiere una visión totalizadora
tanto de la crisis económica como de la crisis ecológica. En los movimientos sociales
emergentes, como el que llevan a cabo los Mapuche chilenos, confluyen reivindicaciones
identitarias con reclamos por el control de los bienes comunes de la naturaleza.

El enfoque del rol de la naturaleza en el desarrollo capitalista implica, además, invertir el

habitual recorrido yendo desde los bordes hacia el centro en esfuerzo por desafiar el
eurocentrismo transformado hoy en globocentrismo. Para entender este proceso en los
niveles locales, sugiere Coronil, es preciso reconocer cuáles son las condiciones globales
que lo hacen posible y despojarse de las clásicas representaciones espaciales del tipo
centros/periferias, dada la reestructuración de la clásica división internacional del trabajo.
Por otra parte, hablar hoy, en el contexto de la globalización, de centro y periferia no remite
a una cuestión espacial, geográfica, sino a una cuestión económica y social que exige una
redefinición de la relación entre el Occidente y sus “otros”. Es precisamente en esos bordes
donde se hallan, los “otros” cuya otredad estuvo y está en los confines de un Occidente.
Reaparecen en su caracterización, las viejas construcciones racistas que tipifican al “indio”
como bárbaro. Perspectiva que es reactivada no sólo por los paradigmas desarrollistas de la
modernidad excluyente sino que también es replicada por las consideraciones que desde la
izquierda han valorado, y en muchos casos siguen haciéndolo, la persistencia de culturas,
lenguas e identidades étnicas como un obstáculo a los procesos de transformación.

El derecho a la diferencia, como derecho cultural fundamental y la defensa de los recursos

naturales están en la base de un activismo que articula cuestiones de reconocimiento y de
redistribución. La lucha que protagonizan los Mapuche ha captado esa dramática relación
con un protagonismo que debería conmovernos.

Lo visible y lo soterrado

Sin embargo, la escasa difusión o más aún, el silenciamiento, en los tramos más recientes
de esa lucha, así como la represión y la injusticia aplicada sobre sus activistas, denuncian
la desigual distribución del poder y dejan en condiciones de desamparo a quienes, desde
estos espacios sociales, articulan identidades colectivas basadas en identificaciones
culturales, territoriales e incluso de género. Ante esta desprotección, en la que se combinan
intereses corporativos y complicidades estatales, ha adquirido cada vez más importancia la
presión de los organismos internacionales de Derechos Humanos que, reiteradamente, en el
caso de las comunidades mapuche han señalado la responsabilidad del Estado chileno.
Resulta particularmente ilustrativo, de ese silenciamiento y de la invisibilización habitual
de los indígenas, lo ocurrido a mediados de 2010, cuando casi en paralelo con la situación
de 33 mineros atrapados en la mina San José de Atacama, transcurrió una huelga de hambre
de 34 comuneros Mapuche en cárceles de Temuco, Concepción, Angol, Valdivia y Lebu,
en las regiones de Bio Bio y Araucanía. El motivo de la medida de fuerza fue pedir un
juicio justo para quienes están siendo acusados por llevar adelante acciones de resistencia a
los abusos sobre sus territorios ancestrales. Básicamente objetan el juzgamiento mediante la
aplicación de la Ley Antiterrorista heredada de la dictadura de Pinochet y ejecutada por la
Justicia militar.
La cobertura informativa de una y otra situación, siendo ambas expresiones de condiciones
de sometimiento y/o explotación totalmente repudiables, mostraron las luces y las sombras
con las que los medios de comunicación, partícipes mayoritariamente de los intereses
corporativos trataron ambos temas. Es inevitable comparar el “reality show” que se montó
en torno al rescate de los mineros y el ninguneo mediático a la tragedia Mapuche. Se trató
de 33 mineros en Atacama, sumergidos a 700 metros del 5 de agosto al 13 de octubre y de
34 comuneros Mapuche al sur del Bio Bio, sumergidos durante más de 5 siglos, en huelga

99
de hambre desde el 12 de julio al 1° de octubre. Huelga de hambre que sólo pudo ser
detenida parcialmente cuando, el gobierno chileno se vio obligado a impulsar un acuerdo,
el llamado Plan Araucanía, ante la presión del secretario General de las Naciones Unidos y
de las protestas internacionales de organizaciones solidarias.
Luces de cámaras y flashes de un lado y oscuridad y silenciamiento del otro. Con la
expectativa gubernamental de capitalizar políticamente el rescate, se facilitó la cobertura de
unos 2000 periodistas de todo el mundo en campamentos que rodearon durante varios días
la mina de San José. Simultáneamente, según indicó el comunicador mapuche Sergio
Millamán, los principales medios de comunicación del país ocultaron al denominado
“conflicto mapuche”, sólo se supo de la huelga y la movilización cuando ya llevaban 40
días de protesta: “Los medios de comunicación masivos, la TV, solo se preocupan del
pueblo mapuche y de sus movilizaciones cuando tienen la oportunidad de criminalizarlos,
de inculparlos de supuestos delitos terroristas. Pero cuando tienen la oportunidad de dar a
conocer las demandas de fondo y situaciones de injusticia que vive el pueblo mapuche,
buscan censurar estas movilizaciones, acallar esta realidad, ocultarla. Lo que sin duda es un
reflejo de la falta de democracia que hay en este país”22 Así festejó Chile su bicentenario,
mostrando estos contrastes que los medios reflejaron sesgadamente.

Breve crónica del despojo

Un silenciamiento que es extensivo a las comunidades indígenas de toda nuestra América, a
sus sufrimientos y a sus luchas. Esos “otros” entre los otros que siguen pagando el precio
de la derrota sin resignarse a bajar los brazos. Esos otros que son registrados, o bien como
parte de un pasado y por lo tanto en un estado agónico de desaparición y condenados a la
desintegración y/o al exterminio; o desde otra visión, como parte de un paisaje natural que
traspasa el tiempo histórico y prolonga el “estado de naturaleza” de la barbarie, tal como
señala Alicia Barabas (2000) “(...) la diagramación del Banco Mundial, ubica a los pueblos
tribales o indígenas dentro del área de estudios ecológicos y ambientales”. En última
instancia ha perdurado, bajo nuevas formas, la valoración que el diario El Mercurio
publicaba en 1859 justificando la necesidad de ocupar los territorios en posesión de las
comunidades indígenas y terminar con su independencia: “Los hombres no nacieron para
vivir inútilmente y como los animales selváticos, sin provecho del género humano; y una
asociación de bárbaros, tan bárbaros como los como los araucanos, no es más que una
horda de fieras, que es urgente encadenar o destruir en el interés de la humanidad y en el
bien de la civilización...” Distintos discursos y el mismo despojo.23

No es la intención en este trabajo historizar la relación del pueblo Mapuche con el Estado
chileno, considerada en términos generales aún más conflictiva que lo que fue con la

22
Sergio Millán, periodista, miembro del equipo de Mapuexpress. Informativo Mapuche electrónico en
http://www.mapuexpress.com
23
Üxüf Xipay, en mapudungun -idioma Mapuche-, significa despojo. Es el nombre del documental realizado
en 2004 por Dauno Tótoro. Allí se cuentan a grandes rasgos los momentos más difíciles de esta historia de
violencia y también de resistencia.
Corona española, especialmente después de que el propio Carlos IV ratificara el Tratado de
Negrete de 1793, por el que se reconoció la soberanía territorial de los mapuche al sur del
Bio Bio. Ya en la etapa republicana, desde 1850 a 1930 van perdiendo territorio y pasan de
ocupar 10 millones de hectáreas a sólo quinientas mil. En 1883 con la “Pacificación de la
Araucanía” perdieron soberanía sobre la totalidad de sus territorios24. Todo fue legitimado
con el propósito de la homogeneización nacional, a través de una política de asimilación, y
consolidación territorial mediante la protección de las fronteras. Esta política, cuyo
propósito económico era el supuesto desarrollo agrícola, sirvió de base a la generación de
latifundios de propiedad privada. Un proceso similar al que, en la Argentina, posibilitó la
primera gran privatización de la tierra a partir de la “Conquista del desierto”.
La consecuencia de la “Pacificación” fue el desarrollo en el sur de Chile de una estructura
agraria basada en la usurpación del territorio ancestral mapuche y en el desconocimiento de
las unidades sociopolíticas para proceder a una minifudización de propiedades individuales.
Cada familia recibió un territorio mínimo para construir su vivienda y un predio ínfimo
para sus actividades de subsistencia. Una condena a la pobreza a la que ni siquiera todos
pudieron acceder, ya que para 1930 más de 30000 mapuches no tenían ningún territorio
asignado. En ese período se crearon los Juzgados de Indios, instrumentos de legitimación
judicial del despojo y de control represivo violento de las situaciones de resistencia
generadas. La Masacre de Ranquil, 25 en Los Altos del Bio Bio, ocurrida a mediados de
1934, ha sido un episodio largamente silenciado por la historia oficial chilena. Según se
estima, en la represión, ordenada por el gobierno, fueron fusilados cerca de 500 personas,
muchos de campesinos pero la mayor parte de ellos de origen mapuche26. Una misma
acción legal y represiva sirvió para arrebatarles la tierra a las comunidades y desactivar la
posibilidad de respuestas colectivas.
A partir de allí, desde 1930 hasta 1960, se sucederán múltiples conflictos territoriales sin
que hubiera, por parte del estado chileno, mecanismos de resolución legal. Por lo tanto, los
Mapuche mantuvieron a lo largo de estas décadas, una suerte de acciones directas para la
movilización y recuperación de tierra. En los años ’60 la ley de Reforma Agraria, en sus
dos versiones, la primera de 1961 y la segunda de 1967, tuvo un escaso impacto para la
reivindicación de tierras indígenas. Este instrumento legal diseñado por la Democracia
Cristiana e impulsado por la política exterior norteamericana desde la Alianza para el
Progreso, no contempló específicamente los reclamos de la población mapuche. No había

24
Eugenio Alcaman ha publicado recientemente un análisis de memoriales elevados al gobierno de Chile,
entre otros, por Juan francisco Nailef, lonko de Rahue en los que ya se denunciaban el racismo y violencia
del que eran víctimas mapuches de la Región de Los Lagos hacia 1894. En “Memoriales mapuches-williches.
Territorios indígenas y propiedad (1793-1936)” PEDCH, Osorno, 2010
25
Renato Reyes, El levantamiento campesino en Ranquil, Lonquimay en Archivo Chile, CEME, 2005 en
http://www.archivo-chile.com
26
Es inevitable establecer un paralelismo con los hechos ocurridos en nuestro país narrados José María
Borrero en la Patagonia Trágica que luego fueron retomados por el historiador Osvaldo Bayer en su obra La
Patagonia Rebelde.

101
en su redacción referencias a las “tierras usurpadas”, cuya devolución formaba parte del eje
reivindicatorio de los pueblos mapuche. Más bien, se dirigía genéricamente a los
campesinos, incluyendo a todos en esta categoría.
Esta cuestión se prolongó en los primeros momentos del gobierno de la Unidad Popular, ya
que la ley anterior siguió vigente. Aún cuando, durante la presidencia de Salvador Allende,
el Estado extendió notablemente el territorio expropiado, las restituciones a las
comunidades mapuche fueron ínfimas en relación con lo reclamado. La Ley Indígena
17729, que hubiese podido constituirse en un instrumento eficaz para proceder a restituir
tierras usurpadas, fue promulgada apenas un año antes del derrocamiento de Allende y fue
poco lo que pudo concretarse27. Las organizaciones campesinas e indígenas sostienen en la
actualidad que lo actuado durante aquellos años de la Reforma Agraria, desde 1962 a 1973,
ha dejado una deuda por parte del Estado que sigue vigente y hoy persisten en el reclamo
legal para la garantía de sus derechos y el cumplimiento de las obligaciones por parte del
Estado.28
Lo que siguió después es la historia de la Contra Reforma Agraria perpetrada por el
gobierno de la dictadura encabezada por Pinochet, el primer gran experimento del
neoliberalismo. Si bien se mantuvo la ley de Reforma Agraria de 1967 y siguió actuando la
CORA, (Corporación de Reforma Agraria) las acciones se centraron en lo que se llamó
“normalización”, que significó la devolución a sus antiguos propietarios de tierras que
habían sido expropiadas; las transferencias a organismos del Estado y especialmente la
transferencia a Corporaciones y Fundaciones, un eufemismo para incorporar tierras al
“mercado”. Las organizaciones campesinas e indígenas no sólo fueron excluidas de
cualquier decisión, sino que sus dirigentes fueron perseguidos, varios de ellos asesinados29,
generándose así un contexto de resistencia a la represión del que surgieron nuevas
organizaciones mapuche.
A partir de 1990, cuando comienza la llamada transición democrática, se inicia un período
de diálogo político entre esas organizaciones y la Concertación de Partidos por la
Democracia. El resultado se plasma en la Ley Indígena de 1993 y la creación de la
CONADI (Corporación Nacional de Desarrollo Indígena) que incluye a 8 representantes
indígenas. En la Ley, se reconoce la existencia de las etnias indígenas, el pluralismo
cultural chileno y se crea un fondo público para la restitución de tierras. En tal sentido vale
consignar que el Fondo de Tierras y Aguas de la CONADI transfirió más de 500.000
hectáreas entre 1994 y 2007 a todas las poblaciones indígenas del país. No obstante, y a
pesar del reconocimiento al etnodesarrollo establecido en la nueva legislación, al no definir

27
Martín Correa, Raúl Molina Otárola, Nancy Yáñez Fuenzalida, “La reforma agraria y las tierras mapuches.
Chile 1962-1975”, Lom Ediciones, Santiago 2005
28
Víctor Toledo Llancaqueo, Sergio Fuenzalida Bascuñán y José María Bulnes Aldunate “Las tierras y los
campesinos de la Reforma Agraria chilena: responsabilidad y obligación pendiente del Estado”,
Departamento de Derechos Humanos y Estudios Indígenas de la Universidad Arcis, Santiago, 2004
29
En Valdivia, 17 mapuches perdieron la vida, en su mayor parte trabajadores y empleados del Complejo
Maderero Panguipulli, en M. Correa et al. op. cit.
claramente sus alcances, se habilitó una disociación entre el desarrollo económico basado
en los principios neoliberales y los derechos de los pueblos autóctonos. En la práctica
resultó en un avance de la expoliación territorial, especialmente por parte de las
corporaciones forestales.
La explotación forestal, otro modo de exterminio
Con la consigna de: Chile, país forestal, como política de Estado, en el transcurso de la
última década se dio un extraordinario avance de esa industria, concentrada en grandes
corporaciones30. Las acciones los grandes grupos monopólicos no se restringen sólo a la
enorme actividad industrial (poseen más de 2 millones de hectáreas en explotación),
también tienen una gran influencia política que explica la desidia del Estado en la
protección de los derechos de los indígenas y su lugar como agente represivo ante la alta
conflictividad que alcanzan las disputas. Por el impacto regional las empresas forestales
son tal vez las más visibles, pero las emprendimientos hidroeléctricos (ENDESA)31 la
minería, la explotación petrolera, también actúan dentro de todo el poder global que ha
condenado a ciertas regiones del planeta al doble rol de transferencia inversamente
direccionada: de proveedoras de la riqueza de sus recursos naturales en una dirección, y en
sentido contrario, de receptoras de los desechos contaminantes.
La presencia del sector forestal en las regiones al sur del Bio Bio es depredatoria de los
bosques nativos que son sustituidos por monocultivos de especies exóticas, compromete
seriamente los recursos hídricos ya que las variedades transgénicas demandan una cantidad
de riego extraordinario y además encierran espacialmente a las poblaciones mapuche,
limitándoles el acceso a los bienes comunes. De este modo son condenados a un
empobrecimiento tal que los obliga a migrar hacia los centros urbanos. En definitiva el
éxito económico de este sector industrial es inversamente proporcional a la pauperización
de los hogares que rodean las plantaciones, con índices de pobreza que superan el 25%.32
El informe (2003) del Relator de las Naciones Unidas, Rodolfo Stavenhagen, enuncia los
problemas que afectan a las comunidades mapuche de las áreas rurales: a) escasez y
sobreexplotación de tierras; b) aislamiento de las comunidades que se hallan dentro de
propiedades de particulares, principalmente de extensas plantaciones forestales, cercadas y
protegidas por guardias privados (dificultades de tránsito, hostigamiento, ningún acceso a
los bosques); c) pérdida de fuentes de agua, tanto para consumo como para riego, como un

30
Dos de las más importantes son las empresas Arauco y CMPC que además de la silvicultura, tienen
inversiones en la producción de celulosa y papel. CMPC tiene una subsidiaria en Argentina, Bosques del Plata
SA con 70 mil hectáreas de pinos en Corrientes y Misiones.
31
El Tribunal Permanente de los Pueblos ha denunciado en su informe 2010 la creación de cinco represas
hidroeléctricas en la Patagonia chilena. El proyecto HidroAysén supone una total inequidad interregional dado que por motivos técnicos el 100% de
la electricidad sería trasportada a Santiago y el norte, donde se localizan las minas de cobre para la exportación. Es decir, la Patagonia chilena y otras 9 regiones
asumirían todos los costos sin recibir a cambio nada de electricidad

12 Chile ¿País forestal? Diario La Nación de Chile del 21 de septiembre de 2010

103
efecto del desarrollo de las plantaciones forestales y la disminución de la fauna silvestre
(parte de su dieta) y de la vegetación del sotobosque (tradicionalmente utilizada con fines
rituales, medicinales y alimenticios); d) uso de herbicidas y de plaguicidas, mediante
fumigación aérea que afecta de varias maneras a la salud y a los cultivos y e)
contaminación de los lagos, ríos y cursos de agua, con pérdidas importantes del recurso de
pesca.
Algunos indicadores recientes muestran los contrastes que caracterizan a la población
mapuche en comparación con los mismos indicadores para la población no indígena en el
sur de Chile. En principio, la tasa de pobreza es un 50% más elevada entre la población
indígena en relación con los demás habitantes de la Araucanía. Otro indicador, que remite a
la carencia de agua para la población indígena mapuche en la Región del Biobío, muestra
que afecta a 24 de cada 100 viviendas indígenas, en la Región de Los Lagos, a 34 de cada
100, y en las regiones de La Araucanía y Los Ríos, a 50 de cada 100 viviendas indígenas33.
Por lo tanto la identidad indígena es un marcador de desventajas sociales y económicas y
por lo mismo potencialmente es ser un factor organizador para luchar contra las brechas de
inequidad. Pobreza e identidad étnica se conjugan en construcciones de conciencia
colectiva y motorizan el reclamo desde una visión amplia que denuncia simultáneamente la
apropiación desigual de los recursos naturales y también su destrucción. Constituidos a
partir de la identidad colectiva luchan desde organizaciones socioterritoriales por la
recuperación de los bienes comunes reactivando antiguas concepciones de insurgencia.
Hacen pie en la identidad étnica desde un uso estratégico del esencialismo en aras de un
interés político escrupulosamente visible (Spivak,G 1998).
Como afirma el antropólogo mexicano Héctor Díaz Polanco “Si la identidad se allana a ser
reducida a una cuestión “cultural”, que implica la renuncia a poner sobre la mesa
reivindicaciones políticas, el sistema da paso franco a la entrada en su seno, a la integración
suave; pero si la identidad conlleva el planteamiento de un conflicto sociopolítico (y por
añadidura económico), como el que contiene el proyecto autonómico en su versión no
culturalista ni puramente esencialista, entonces es seguro que será atacada a fondo” (Díaz
Polanco, 2005) Y el ataque a fondo les costó a los Mapuche la pérdida de 8 jóvenes vidas
en lo que va del 2002 al 200934, es decir en plena vigencia del estado de derecho, e

33
Ribotta, Bruno en Diagnóstico socio-demográfico de los Pueblos Indígenas de Chile, CEPAL, Santiago,
2010
34
Asesinados por un Estado represivo que defiende los intereses corporativos a costa de vidas jóvenes como:
Alex Lemun, 17 años de edad, Asesinado en Temuco el 12 de noviembre de 2002 durante un acto de protesta
pacífica junto a miembros de su comunidad. La comunidad reclamaba la restitución de sus tierras usurpadas
por la empresa Forestal Mininco (CMPC); Matías Catrileo, estudiante de Agronomía de 22 años asesinado
por la espalda por el 3 de enero de 2008 cuando ingresaban al fundo Santa Margarita de la comuna de Vilcún
con treinta compañeros con la intención de efectuar una recuperación territorial; Jaime Mendoza Collio, 24
años, asesinado el 12 de agosto de 2009. Después de viajar con una delegación de cien mapuches a Santiago
al no ser recibidos por el gobierno de Michelle Bachelet en La Moneda, las comunidades tomaron la decisión
de intentar recuperar, por la vía de los hechos, espacios territoriales históricamente demandados como propios
ante empresas forestales de Ercilla. En los tres casos fueron baleados por carabineros que a pesar de haber
inclusive bajo el gobierno encabezado por la socialista Michelle Bachelet. Los conflictos
por reivindicaciones territoriales que buscan poner un freno a la expansión de las empresas
forestales han generado cientos de movilizaciones que terminan en represiones violentas.
Centenares de detenidos y procesados son producto de la criminalización de las protestas
que son presentadas como un factor desestabilizante del orden social y de la seguridad
pública, cuando en verdad sólo son una amenaza al modelo económico impulsado por el
Estado y a los intereses corporativos que éste defiende. Todo el aparato del estado se activa
en la persecución de los rebeldes mapuche. La policía asesina o encarcela y los juzgados
civiles y las fiscalías militares se encargan de arbitrarios procesos judiciales. La ley de
Seguridad Interior del Estado y la ley Antiterrorista, ambas creadas durante la dictadura
militar son los instrumentos legales que siguen vigentes en democracia como medio de
control social y como expresión de racismo implícito, ya que especialmente la ley
Antiterrorista se aplica en forma casi exclusiva en los casos de las luchas reivindicatorias
mapuche. A esto se agrega, en la región de la Araucanía, la puesta en práctica desde el año
2000 de un plan piloto del Sistema Procesal Penal que fortalece el rol de la fiscalía en
detrimento de la defensa y admite la utilización de testigos “sin rostro”, dando lugar a todo
tipo de arbitrariedades35.
Alternativas al modelo neoliberal
Ante semejante despliegue represivo cabe preguntarse por qué la alianza estatal/corporativa
ve en el pueblo mapuche a un enemigo cuyas acciones entrañarían alguna peligrosidad para
sus intereses. En principio el número no le juega a favor, estamos hablando de un grupo
étnico que no representa mucho más del 6% de las población chilena. Posiblemente la
respuesta habrá que buscarla en el hecho de que como colectivo tiene un grado de
politización superior al promedio chileno36, pero también podemos pensar que su fortaleza
reside en su condición de minoría indígena recluida en las antiguas regiones-refugio, según
las definiera, el antropólogo mexicano Gonzalo Aguirre Beltrán37, lo que les ha posibilitado
modos de organización diferenciados en la lucha contra los embates del capitalismo en su
fase neoliberal. Esos modos de lucha muestran una continuidad histórica con aquellos otros
enfrentamientos librados a lo largo de siglos de sometimiento colonial por la recuperación
de los bienes comunes y encuentran sus argumentos en concepciones ancestrales que
adquieren poder de cohesión y movilización ante las circunstancias actuales. Padecen el

sido identificados no han cumplido ninguna condena. Fuente: Mapuexpress. Informativo Mapuche electrónico
http://www.mapuexpress.com
35
Seguel, Alfredo “El modelo forestal chileno y el pueblo mapuche” Agrupación Konapewman Colectivo en
defensa de los derechos ambientales
36
Referencias de la encuesta Radiografía del pueblo Mapuche realizada por el CEP, Centro de Estudios
Públicos de Chile, del año 2002 URL: http://www.cepchile.cl
37
La obra de Aguirre Beltrán “Regiones de refugio” publicada en 1967, caracterizó aquellas zonas que por su
ubicación geográfica y por el componente indígena de sus pobladores, habían quedado como espacios
desarticulados de la estructura nacional, con problemáticas peculiares.

105
avasallamiento de sus últimos bastiones de libertad relativa y ven en la defensa de lo poco
que les queda la única oportunidad de seguir siendo dueños de su existencia. Confrontados
con las nuevas invasiones del sistema dominante que avanza implacablemente, -
privatizando la tierra y expulsando a sus pobladores, convirtiendo los antiguos derechos de
propiedad colectiva en propiedad privada, suprimiendo el acceso a las áreas públicas,
destruyendo los sistemas de producción y consumo alternativos, rompiendo el equilibrio
ecológico en el proceso de apropiación de los recursos naturales-, apelan al arraigo de su
propia memoria.
Se atrincheran al amparo de sus creencias, cuando evalúan lo que está en juego en ésta
escalda de explotación irracional de la naturaleza: “el che (el hombre) es un elemento más
de la naturaleza y no su dominador”. Esta relación hombre-naturaleza es vital dentro del
pensamiento mapuche y de su visión del mundo. La riqueza cultural de esa alteridad,
siempre negada, renace persistente, ahora en forma de rebelión, que también puede
apropiarse de nuevas conexiones para proyectarse más allá de lo local.
Y es en este punto en el que sortean el riesgo del confinamiento, y sin abandonar su
identidad colectiva, articulada por complejas relaciones de religión, idioma, territorialidad y
etnicidad, acuden al vínculo transversal con otros pueblos, recurren a los organismos
internacionales de derechos humanos y aúnan intereses con otros movimientos sociales
para lograr el respeto de su diferencia en condiciones de igualdad. Surgen a partir de sus
propias historias pero las trascienden en acciones colectivas que proponen objetivos
comunes, proyectos políticos que enfrentan a la globalización hegemónica del
neoliberalismo. La creciente articulación de los movimientos indígenas y campesinos
latinoamericanos muestra el potencial de nuevas construcciones políticas.
Estas estrategias obligan a los Estados no sólo desde las presiones directas de los grupos
vulnerados sino también desde las exigencias que los organismos de Derechos Humanos
presentan mediante los distintos Sistemas de Monitoreo. El Estado chileno recibió fuertes
recomendaciones de las Naciones Unidas, mediante dos Relatorías especiales, la primera en
2003 y la segunda en 2009, promovidas para constatar la relación entre el Estado y los
pueblos indígenas. En la última de ellas el relator, James Amaya señaló que todavía
“existen grandes desafíos que debe asumir Chile para cumplir con sus deberes de
protección y promoción efectiva de los derechos humanos y las libertades fundamentales de
los indígenas, en particular en materia de consulta y concertación, derechos a tierras y
territorios, explotación de recursos naturales, y políticas penales acerca de conflictos
vinculadas a reivindicaciones de tierras mapuche” Estos desafíos todavía son pendientes. El
Sistema de las Naciones Unidas en Chile en el que participan organismos regionales e
internacionales (CEPAL/FAO/PNUD/UNICEF, entre otras) señaló en su informe de agosto
del 2010 la disconformidad de la dirigencia indígena con la dilación estatal para concretar
los compromisos contraídos38. Cuestionan las políticas públicas de desarrollo agropecuario

38
El Consejo de Lonkos de la Asamblea Mapuche de Izquierda, presionaron al gobierno de Bachelet para
lograr que el Convenio 169 de la OIT fuera ratificado. Sin embargo, a pesar de que el convenio fue aprobado
por la Cámara de Diputados en el año 2000, recién fue ratificado en octubre de 2008.
que consideran a los indígenas como campesinos pobres y no como indígenas en sus tierras.
Los conflictos por la restitución de tierras y el acceso a recursos naturales registran una
mayor intervención policial y su judicialización mediante la utilización de leyes de
excepción (Ley Antiterrorista y Ley de Seguridad Interior del Estado), califican las
acciones de fuerza como “delitos terroristas”, lo que supone un aumento de penas y el uso
de medios de prueba cuestionables según el principio del debido proceso, denunciado en
noviembre según el Informe CIDH 176/10. La huelga de hambre de 2010 ha sido retomada
en marzo de 2011 por cuatro comuneros presos que recibieron condenas de hasta 25 años
de cárcel. Solicitan la nulidad de lo actuado y un nuevo juicio. La cuestión al día de hoy
tiene final abierto ha motivado reacciones en ámbitos diversos, compartimos una carta39
dirigida al gobierno chileno por parte de reconocidos intelectuales y militantes por los
Derechos Humanos.
Resistencia para la re-existencia
Concluyo esta presentación refiriéndome la historia de Juana Calfunao Paillalef, en ella
queda representada la lucha de una mujer mapuche que ha dejado en la resistencia buena
parte de su vida con la esperanza de lograr la re-existencia de su gente. Fue encarcelada
sucesivamente desde el año 2000, luego en 2001, 2003 y finalmente en 2005 con una
condena hasta el 2012. Debido a su delicado estado de salud en 2010 se le otorgó la
libertad condicional, su delito: por encabezar la lucha por la tierra de su comunidad en el
carácter de Lonko (desde 1977). Juana fue torturada, perdió un embarazo, detuvieron a su
madre, a sus hijos, su hogar fue quemado 3 veces, sufrió todo tipo de enfermedades. Sin
embargo, aún está de pie y sigue dando pelea como lo muestra su intervención en marzo
de 2011 ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU:

Intervención de Lonko Juana Calfunao ante el 16º Periodo de sesiones del Consejo de
Derechos Humanos de la ONU Consejo de Derechos Humanos - 16° período de

39
Nosotras, nosotros, artistas, académicos, organizaciones indígenas, civiles, populares y sociales de varias
nacionalidades, deseamos hacer pública nuestra preocupación por las condenas contra los presos políticos
mapuche en Chile, Ramón Llanquileo Pilquiman, José Huenuche, Jonathan Huillical y Héctor Llaitul. Nos
parecen alarmantes las enormes condenas contra ellos así como que no hayan tenido las garantías
procesales que protejan los más elementales derechos humanos, considerando que no puede ser la
criminalización de la protesta social la respuesta del Estado hacia las demandas indígenas de tierra,
territorio y autonomía. Llamamos al Estado Chileno a garantizar el debido proceso de los detenidos, un
juicio justo sin utilización de testigos secretos, la imparcialidad del tribunal que los procese, condiciones
carcelarias dignas y fin al doble procesamiento. Llamamos al Estado chileno a respetar los derechos y
garantías básicas del pueblo mapuche, a reconocer los derechos de los pueblos indígenas consagrados en el
convenio 169 de la OIT y a responder de manera urgente a las demandas de los presos políticos en huelga de
hambre. Enviamos finalmente un mensaje de solidaridad desde muchas partes del mundo a los presos y sus
familiares. Firman entre tantos Galeano, Wallerstein, Pérez Esquivel de Sousa Santos, Sader, Zibecchi, Dos
Santos, González Casanova, Rigoberta Menchu y muchos más.

107
 sesiones /Ginebra, Suiza 28 febrero – 25 de marzo 2011- Racismo, discriminación
racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia.-Intervención del Consejo Indio de
Sud-América (CISA)

He sido víctima de persecución, hostigamiento y tortura, baleada junto a mi caballo

por la policia chilena. Han pasado 6 meses de mi liberación, donde me mantuvieron
de rehén por 6 años más 6 meses, en cárceles chilenas por los gobiernos de turno.
Junto a toda mi familia, hermana hijos y esposo y mi madre de 79 años de edad.
Por las diversas gestiones que realizo a favor de los Derechos de mi pueblo y de mis
tierras, soy perseguida por la policía y detenida en innumerables veces, en el 2002
sufrí la pérdida de un bebe producto de la feroces golpizas dadas por carabineros. En
diciembre del 2005 fui detenida frente a mi hija menor de solo 8 años, Relmutray
Cadin Calfunao, me amarraron de pies y manos allí me desnudaron y luego orinaron
mi cuerpo, mi cara, de la forma más humillante que puede tratarse a una mujer.
Han existido diversas demandas en diferentes tribunales civiles y criminales, donde
nunca se me ha escuchado, no existe un investigación a mi favor.
Los tribunales han tomado imágenes de anteriores incidentes, haciendo un montaje
visual, mostrando al mundo entero que en esa oportunidad habrían golpeado a un
fiscal, siendo condenada por una ley inexistente, la xenofobia que existe por el hecho
de ser mujer y ser autoridad de mi Pueblo.
Razón que mi hogar ha sido quemado tres veces por fuerzas de represión, no
existiendo a la fecha ninguna investigación ni culpable.
Ante esta dolorosa situación que vivo día a día, el costo ha sido inmenso, está el
enorme desarraigo de mi núcleo familiar, sobre todo la situación de mi hija menor
Relmutray, asilada en Suiza desde la edad de 10 años, en donde le afectado
enormemente esta cultura occidental y sufre graves consecuencias de salud lo que se
mantiene actualmente Hospitalizada, el grave deterioro que se ha provocado es
irreparable a mi hija, familia y a mí en lo personal como Madre.
Juana Calfunao Pailllalef - Lonko Comunidad Juan Paillalef. Pueblo-
Nación/Mapuche

Bibliografía

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(1793-1936)” PEDCH, Osorno
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tierras y los campesinos de la Reforma Agraria chilena: responsabilidad y obligación
pendiente del Estado”, Departamento de Derechos Humanos y Estudios Indígenas de la
Universidad ARCIS, Santiago
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Monde Diplomatique, Edición argentina, en octubre.

Documentos y Fuentes
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Naciones Unidas para el desarrollo PNUD, agosto de 2010 URL: http://www.onu.cl
-Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas- URL: http://www2.ohchr.org
-Encuesta Radiografía del pueblo Mapuche realizada por el CEP, Centro de Estudios
Públicos de Chile, del año 2002 URL: http://www.cepchile.cl
-Mapuexpress. Informativo Mapuche electrónico http://www.mapuexpress.com
-Diario La Nación de Chile, “Chile, ¿país forestal?” 21 de septiembre de 2010
-Tribunal Permanente de los Pueblos http://www.enlazandoalternativas.org
-Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indígenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen, presentado de conformidad con
la resolución 2003/56 de la Comisión de Derechos Humanos. URL: http://www.onu.cl
-Renato Reyes, El levantamiento campesino en Ranquil, Lonquimay en Archivo Chile,
CEME, 2005 en http://www.archivo-chile.com

109
 EL OTRO EN EL POSITIVISMO ARGENTINO: APROXIMACIONES DESDE LAS
TEORÍAS DE LA RAZA Y EL DETERMINISMO BIOLÓGICO.

González, Esteban
Estudiante del Profesorado de Historia
Becario en docencia UNGS

Introducción

El positivismo en Argentina representó un período ineludible a la hora de pensar ejemplos

en los cuales se hagan explícitas las intersecciones entre cultura y biología. Si bien existen
varios matices en cómo se incorporaron al conjunto de ideas de Comte, resulta muy
interesante ver como el discurso institucional generó imaginarios de tan vasto alcance. Nos
centraremos principalmente en la consideración de un otro, básicamente del criminal, pero
desde la perspectiva comteana de “cuerpo social”. Dentro de esta, la principal figura a
desarrollarse – y de la cual se han escrito innumerables trabajos- es la figura del criminal,
en plena concordancia con la impronta lombrosiana instalada en el pensamiento
generacional de las principales figuras médicas del período.
Por último, pensaremos en como puede verse en el imaginario discursivo e intelectual una
teoría de la raza.1

El positivismo en Europa

El positivismo es aquí pensado como un cúmulo de ideas que normal y consensuadamente

se le da el nombre de positivismo. Fundamentalmente, el título se corresponde a las obras
de Auguste Comte, que representan el pilar fundamental de las ideas positivistas. Si bien el
campo de reflexiones que suscitó la publicación de sus obras, esquemática ys implemente
podemos referirnos a lo que verdaderamente incidió en América Latina según Charles Hale.
En este sentido, el corpus de pensamiento positivo puede esquematizarse en dos principales
enfoques apropiados por América Latina en general:

A. El positivismo puede pensarse como una teoría del conocimiento, en la cual el

método científico representa el único medio de conocer que tiene el hombre. Los
elementos de este método son: el énfasis en la observación y los experimentos (con
el consiguiente rechazo de todo elemento apriorístico); y la búsqueda de las leyes
de los fenómenos y las relaciones entre ellos. Solo podemos conocer fenómenos, o
“hechos”, y sus leyes, pero no su naturaleza esencial ni sus causas últimas.
B. Como conjunto de ideas sociales, el positivismo compartía la opinión
contemporánea de que la sociedad era un organismo en desarrollo y no una

1
Cfr. Marks, J., La raza, teoría popular de la herencia, en Mundo Científico, Nº 185, diciembre 1997, pp.
1045-1051
 colección de individuos, y la única forma de apropiada de estudiarla era la
historia2.

Por lo tanto, Hale sostiene que las ideas originales del sistema filosófico de Auguste Comte
que más relevancia toma en Latino América son la clasificación de las ciencias y los tres
estados: básicamente, Comte postula una jerarquización de las ciencias, colocando en la
cúspide lo más sencillo y en la base lo más complejo e independiente, o lo menos
perfeccionado3.

Este procedimiento sería natural porque en cada una de sus concepciones la mente humana
pasa sucesivamente por tres estados, el teológico (imaginario) el metafísico (abstracto) y el
científico (positivo). Por extensión, la sociedad misma también atraviesa estos estados. EL
principal problema que Comte veía en el estado del conocimiento en su época era que lo
métodos teológico y metafísico, habiendo desaparecido en gran parte para tratar los
fenómenos naturales, “aún se usan, en cambio, de manera exclusiva (...) en todo lo
referente a los fenómenos sociales (Comte; 1907)”

Comte pensó en una sociedad que, antes que ser gobernada, debía ser administrada por
representantes elegidos: por lo tanto, la búsqueda y el conocimiento humano debían ir
detrás del descubrimiento de las leyes efectivas de los fenómenos, buscando la
regeneración social. En función de esto, Hale considera que el mote “política científica”
tuvo su auge en la segunda mitad del siglo XIX, pero que fue muchísimo más visible en
México y Brasil, que en Argentina (Hale, 1991).

El positivismo en Argentina

El contexto en el cual se desarrolla el período denominado positivista en Argentina tiene

como contexto social y político cuestiones ineludibles para el estudio que presentamos
aquí, esquematizadas por Terán dentro de una problemática común (Terán 2008).
Esta problemática común, que es la que tenía todo el gabinete gubernamental hacia 1880,
abarca ciertas cuestiones: sociales, nacionales, políticas, inmigratorias. La cuestión social
estaba dada por las pretensiones de un sector trabajador que era el mayor causante del
intenso crecimiento demográfico en el sector urbano. La cuestión nacional respondía a la
necesidad de crear una identidad colectiva. La cuestión política incluía la discusión acerca
de qué lugar debía de dárseles a las masas. Por último, no se pudo eludir la cuestión
inmigratoria, ya que las tres cuestiones anteriores fueron ampliadas por el ingreso de las
oleadas de inmigrantes en el proceso de poblamiento del país.

2
Hale, Ch.. “Las ideas políticas y sociales en América Latina, 1870-1930” (ver bibliografía).
3
Cfr. Hale, Ch. op. cit. p. 26 y ss.

111
Retomando, el discurso positivista normalmente estuvo manifestado o presentado desde el
gobierno o las instituciones. Esto responde a la culminación del proceso iniciado con la
cuestión en Caseros en 1852 con un proceso modernizador desatado en 1880, con los
primeros cimientos de conformación de un Estado nación lo que promueve un ascenso de
figuras políticas que , en función del pretendido monopolio de la violencia por parte del
Estado ahora federalizado –debido a la sofocación de los fuegos internos inaugurados a
principios del XIX -, promoverán numerosos lineamientos estructurales acorde a las
posibilidades que el real crecimiento económico del país potencializaba.
Es dentro de este contexto en que el objeto de estudio sociológico y positivo de Comte
otorgaba una posibilidad de análisis nueva y, a partir de esto todo un plano de acción que si
bien tuvo sus antecedentes previos, articulaba el determinismo biológico con la necesidad
de definir una raza.

Hacia principio de siglo, el positivismo en Argentina toma una fuerza muchísimo más
sustantiva como ideario social, fortaleciendo la concepción del país y el territorio como
cuerpo u organismo vivo, sometiendo los procesos sociales a las leyes de la naturaleza. Mas
bien, el paradigma de cientificidad plantea que se formulen leyes y órdenes sobre las
actividades del cuerpo social, el nuevo objeto d estudio de la intelectualidad argentina.
Con las ideas de Herbert Spencer, publicadas hacia la segunda mitad del siglo XX, se
endurecen las bases del evolucionismo en la intelectualidad latinoamericana.
Principalmente, en la obra de Spencer El hombre contra el Estado (1884) es desde donde se
plantea la necesidad de conformar una sociedad individualista como culminación de la
evolución humana y sin Estado, como fruto del hábito y el instinto después de siglos de
adaptación natural – dejando de lado el desarrollo racional. (Hale, 1991)

Esta concepción, que si bien no tiene el impacto intelectual de las obras de Auguste Comte,
coloca en el firmamento intelectual la preocupación por la generación de una raza
focalizando por lo menos en dos teorías muy en boga en la Europa decimonónica: por un
lado, un énfasis en las peculiaridades nacionales, entendiendo raza como una nacionalidad
o un pueblo desarrollándose a lo largo del tiempo, distinguiéndose de otros por la lengua
(Hale;). Pero por otro lado otra fuente del racismo decimonónico puede pensarse como
empírica y antropológica, fundada en el cambio de las actitudes europeas ante los pueblos
primitivos de tez oscura. Lo que Hale nuevamente observa es un retroceso en la
conceptualización del bon savage hacia la idea pseudocientífica de que solo ciertas
razas/grupos humanos eran capaz de civilizarse4.
Este es brevemente el contexto bajo el cual se desarrollarán los dispositivos ideológicos el
positvismo en Argentina.

4
Para estas cuestiones, veremos mas adelante a la luz de la definición de Johnattan Marks una manera de
pensar la raza en función de los positivistas.
 Determinismo biológico

Más allá de toda esta espesa masa teórica, el siglo XIX se caracterizó por un creciente
interés por la marginalidad y su fundamentación social y biológica. Estas preocupaciones,
principalmente europeas, tienen una incidencia directa en Argentina.

“Las modalidades que asumiera el desarrollo de la sociedades capitalistas habría

contribuido a reforzar la vieja imagen del ámbito urbano como un espacio bipartito
donde frente a la diáfana ciudad burguesa civilizada se adivinaba la emergencia de
un submundo sórdido provisto de un sistema de reglas de sociabilidad
diferenciado5”.
A la luz del concepto de determinismo biológico, el esquema para pensar la construcción de
un otro presentado por Palma6 nos remonta a las bases de la craneometría y la frenología.

a) El antecesor fundamental de la antropología criminológica (que es lo que mas nos

interesa aquí, dada la singular fuerza explicativa que tomó en Argentina desde los órganos
oficiales) es la frenología. “El siglo XIX marcó una tendencia a establecer la cientificidad
de las teorías en relación directa con su posibilidad de cuantificación y medición7.”
En primer lugar, el afán de definir una jerarquización social a partir de contenidos
biológicos y deterministas parte de la craneometría, fundada principalmente por Samuel
Mortón, quien pretendía probar que “puede establecerse objetivamente una jerarquización
entre las razas basándose en las características físicas del cerebro, sobre todo de su
tamaño (Gould; 1983)”
Morton consideraba que mientras mayor volumen del craneo, se podeia objetar que había
una mayor capacidad de inteligencia. Los errores técnicos de las tomas mediciones de
cráneos, además de las circularidades y los falsos argumentos a la hora de determinar que la
“raza” blanca es superior a otras.
Posteriormente, puede citarse a Paul Broca (1824-1880) como el más representativo de la
cuestión craneométrica, mejorando la técnica de medición en diversos aspectos para una
medición mas pulida de los “estadios de civilización humana”.
La extensa obra de Broca introduce, además de novedades técnicas de medición, nuevos
postulados y supuestos; como pesar los cráneos en lugar de medirlos, o considerar que las
personas negras , estando en un estrato intermedio ente el hombre civilizado y los monos
superiores, presentaban diversas características anatómicas de estos últimos.

5
Para esta cuestión, ver
6
Palma, H.Conexiones. Ciencia, política y orden social. Proyecto Editorial, As. As. 2001
7
Palma, H. Op. cit. 53.

113
b) La antropología criminológica toma lugar a partir de las ideas de Cesare Lombroso
(1835-1909). El desarrollo de la teoría de la evolución y los diferentes atavismos tiene un
impacto inmenso en Europa, el cual incide en el concepto de Criminal nato acuñado por
Lombroso, retomando la medición antropométrica y los rasgos empíricos como
conformadores de las jerarquías sociales. “los criminales son tipos atávicos desde el punto
de vista de la evolución que perduran en los seres humanos. Estos poseen un grado de
criminalidad germinal, que fuerzan a los sujetos a actuar como salvajes/monos.
Probablemente, la mayor introducción de las ideas de Lombroso al determinismo biológico
haya sido dejar de centrarse en el cráneo a la hora de establecer una jerarquía o de
establecer leyes de entendimiento de los fenómenos sociales, para comenzar a ver el cuerpo
y lo actitudinal.

Sin embargo, todo esto es entendible a la luz de la teoría de la recapitulación, retomada a

partir de la “moda darwiniana”. Esta consiste en pensar en que la ontogenia retoma la
filogenia. Por lo tanto, Lombroso entiende que la criminalidad es un carácter enteramente
heredable, y que permanece en ciertos estadios de la evolución el hombre. La teoría de la
evolución que de alguna manera plantea Lombroso consiste en la caracterización y el
rastreo de caracteres o estigmas empíricos, que perduran en los seres humanos.

Esta articulación de ciertas ideas y teorías ya clásicas de la fisonomía y la frenología para

afirmar la existencia de individuos anormales, que por su particular constitución física y
psíquica tienden al delito; siendo el crimen en ellos considerado como una anormalidad
orgánica, congénita y adquirida8. Lombroso es el fundador de lo que es considerada la
Scuola Nuova o Scuola Positiva, la cual conforma junto con Enrico Ferri y Rafaele
Garófalo, sentando las bases del paradigma cientificista en cuanto a la consideración del
sujeto y su tratamiento.

La difusión de las ideas de Lombroso fue amplia y rápida tanto en Europa como en
América. Su primer libro, El hombre delincuente ó El hombre criminal, da cuenta de la
revisita a las ideas anteriores de la frenología.
El comportamiento de los delincuentes deriva, en el caso de la antropología criminológica,
de un grado de inmadurez heredado, de un impulso generado por la constitución innata y
subdesarrollada. El criminal se trata de un ser atávico; es decir, de una recapitulación de
características no desarrolladas en el hombre.
La reconsideración del atavismo como un factor determinante de la personalidad y
psicología del sujeto planteó la posibilidad de determinar desde las evidencias físicas de los
hombres los rasgos propios del hombre “involucionado o primitivo”.

8
Cf. Ferro, G. pp. 31-33. Op cit.
La taxonomización de los criminales ofrece, por lo tanto, la posibilidad de colocar en un
marco de referencia científico una idea construida socialmente del delincuente, pero esta
vez volcando ciertas conceptualizaciones que bañarán todo el siglo XIX, como por ejemplo
la evolución. Sin embargo, posibilita reducir la incertidumbre frente a la criminalidad nata
rastreable desde lo empírico y visible. El rastreo y la percepción del delincuente debían ser
totales e ineludibles.

Sin embargo, las ideas de Lombroso no solo pensaron al criminal nato bajo la forma del
delincuente, sino que extendió su análisis hacia anarquistas. Particularmente, en Argentina
tuvieron un inusual recibimiento por parte de los intelectuales de la talla de Ingenieros,
quien presentó en los primeros momentos de su vida pública una caracterización o
taxonomía de los anarquistas:

[Ingenieros] preocupado por separar a unos de otros, dividió a los militantes

anarquistas en cuatro grupos. Los tres primeros, evidentemente minoritarios,
estaban constituidos por A) los “místicos antisociales”, ilustrados y a veces
“recubiertos de vestiduras científicas”; B) los “vanidosos”, aquellos que gustaban
de la popularidad, y C) los “artistas”, que adherían al ideario por “un bello gesto
antiburgués”. Finalmente, el cuarto grupo, la mayoría eran D) simplemente
degenerados por herencia mórbida asociada a miseria, alcoholismo, ignorancia y
pobreza fisiológica”. Según Ingenieros, e cuarto grupo estaría por individuos que
“eran tanto más fanáticos y peligrosos” cuanto mayor era su “inferioridad
mental9”

En síntesis, los postulados generales y más relevantes de la teoría de Lombroso son los
siguientes:

1. “Los delincuentes suelen presentar anomalías biológicas que influyen en la

determinación del delito.

2. Algunos delincuentes presentan ausencia congénita de sentido moral, constituyendo

el tipo de delincuente nato

3. El determinismo excluye toda idea del libre albedrío en los delincuentes.

4. El criterio de la responsabilidad, en cualquier forma, es falso y artificial.

9
Ingenieros, J. “La psicopatología en el arte”, 1903. Citado en Ciafardo, E. y Espesir, D.”Patología del
anarquismo”.

115
 5. El objetivo de la lucha contra el delito no debe ser castigar al delincuente sino
ponerlo en la imposibilidad de perjudicar a la sociedad

6. La represión debe hacerse según el criterio del peligro o temibilidad de cada

delincuente, asegurando la defensa social10”.

Las taxonomías de Lombroso se extendieron a un cuerpo u objeto social más amplio

incluso. Bajo el inminente discurso médico como lenguaje del conocimiento objetivo, los
positivistas en Argentina se propusieron la medicalización de la barbarie. Bajo el concepto
de degenerado.
El concepto de degenerado remonta a los estigmas atávicos que mencionamos al principio,
pero pensando en este como un sujeto-objeto de la ley y la medicina. Dentro de esta
etiqueta no solo se encuentran criminales y delincuentes, sino todo aquel ser humano que
atente contra las prescripciones morales de la sociedad. Si bien nos concentraremos en la
patologización de los delincuentes, forman parte de la degeneración los “invertidos”
sexuales, y los méndigos.
Como mencionamos antes, una de las cuestiones en las que fue definido el otro a partir de
un discurso que ha pretendido objetividad biológica, es la reformulación de las ideas
europeas en nuestro país. Si bien a menudo se piensa que la incorporación enplanes de
acción gubernamentales se realiza de manera acrítica.
Un ejemplo no tan citado es el de Benjamin Solari. Su obra, si bien concuerda con la
criminología lombrosiana en pensar a los criminales como seres regresivos en su evolución,
plantea que no pueden considerarse criminales antes de haber cometido su crimen:

“[el delincuente] no se determina por rasgos especiales; aún estudiando sus

estigmas dejenerativos (sic), tanto físicos como intelectuales o psíquicos, debe, para
distinguírsele, esperar que se manifieste el crimen como síntoma principal de su
afección”

Esta es una de las características mas interesantes de la consideraciones de las ideas

criminológicas en esta parte del mundo. Por otra parte , Solari introduce una consideración
moral de los sujetos: el hombre normal, (o sea, no anormal, no degenerado) reprimiría su
tendencia natural al crimen y a los vicios por el bien de la sociedad (CF: FERRO). Aquí,
contrasta con la idea del criminal nato de Lombroso, ya que todos los hombres, al estar
inmersos según Solari en el camino de la evolución, tenemos cierto grado de caracteres
“degenerativos”: el criminal será, por lo tanto, un sujeto mas degenerado que el resto, que

10
Ingenieros, J. Las teorías de Lombroso ante la crítica. 1902. En Ferro, G. (op. Cit.)
no puede controlar la pasión sobre la moral. “El delito es el resultado de la actividad
psíquica anormal, en cuanto se opone a lo que el sentido moral prescribe11”

La objetivación de los estigmas degenerativos fue, sin embargo, una constante: la

publicación de medidas craneométricas y de cómo reconocer las señas y marcas heredadas
de la criminalidad, se dio tanto por los canales académicos como por los medios gráficos
sociales de la época, como en Caras y Caretas.

Teorías de la raza

Sin embargo, no es solo criminología y anatomía social lo que perdura en el siglo XIX y los
primeros años del siglo XX. La preocupación por la conformación de una raza argentina
fue una preocupación central en el discurso gubernamental.
A partir de la publicación de la Revista de Filosofía fundad por José Ingenieros, se
desarrolla un nuevo momento del positivismo: fundada en 1915, lo que se ve es, por un
lado, la preocupación por la definición cultural de la “argentinidad”, pero por otr lado hay
una suerte de reconocimiento positivo por la obra alcanzada en las décadas anteriores,
cuando en Europa las ideas de Comte y sucesivos había entrado ya en debacle.
Pero, lo interesante es ver como desde las páginas de la revista existen, según Alejandro
Rossi12, ciertas características que echan luz a la hora de entender el discurso positivo.
Una faceta muy interesante es el dilentantismo, es decir, la aproximación a un campo de
estudio desde el lugar de aficionado. Figuras como la de José Ingenieros, De Veyga, etc.,
comparten la característica de abarcar desde su formación médica, cuestiones como la
historia, la filosofía, la biología, y principalmente en el caso de algunos, la sociología13.
Por lo tanto, es una característica ineludible ver como la formación médica permite, dentro
de la Revista, hablar de cualquier cosa.

11
Solari, B. Degeneración i crimen. Compañia Sudamericana de Billetes de Banco, 1891. Citado en Ferro,
2010.
12
Rossi, A. Revista de Filosofía 1915-1919; pp 26.
13
Ejemplo evidente es la siguiente cita, analizada por Rossi ib. Pp. “En al universidad he cursado
simultáneamente dos carreras, que me permitieron adquirir nociones de ciencias fisiconaturales y de ciencias
médico biológicas; vocacionalmente cultivé las ciencias sociales y no fui indiferente a las letras. Especialicé
luego mis estudios en patología nerviosa y mental, vinculándome a su enseñanza en la Facultad de Filosofía y
Letras (1904-1911), extendiendo mis programas a la ética, la lógica y la estética, que siempre consideré como
“ciencias psicológicas”. Desde 1911 he procurado entender la historia de la filosofía; solo ahora en 1918, me
atrevo a emitir una opinión sobre asuntos filosóficos”. A partir de esta cita, Rossi plantea dos cuestiones que
considero interesantes a partir de este párrafo: en primer lugar, la aptitud a hablar de filosofía que le otorga su
formación biologicista; por otro, su presentación en la discusión filosófica como “uno mas entre otros” Cfr.
Rossi, op.cit. p 27.

117
La búsqueda de una tradición cultural se interpela con la pretensión y la necesidad de
definir una argentinidad o una raza argentina:

“Hay también una raza en formación (...) en esta América; su más robusto núcleo
cultural es la Argentina. Cuando haya perfilado su personalidad, ¿por qué no le
dará algún “sentido nuevo” al pensamiento humano? En nuestra raza no han
arraigado gérmenes seniles; sus manos están libres para, en la hora oportuna, asir
la antorcha de la cultura venidera14”

Retomando el concepto de degeneración, lo que se ve claramente es una tendencia a pensar

el sujeto argentino en un plano íntimamente relacionado entre psicología y anomía.
El biologismo presente en Ingenieros es explícito:

“En toda especie, o fracción de ella, ciertos caracteres varían para adaptarse a las
variaciones del medio en que vive; y cuando la especie emigra sus caracteres
varían para adaptarse a las condiciones del nuevo medio. Pues si no varía y no se
adapta, la especie se extingue. Cuando varias especies vivas se encuentran en un
mismo medio y toman en él recursos de vida similares, acaban por prevalecer las
mejor dotadas para luchar por la vida dentro de este medio, es decir, los mas
adaptables”.
“Las razas blancas han mostrado en los últimos veinte o treinta siglos una
superioridad para la organización social del trabajo y la cultura, cuyas
manifestaciones generales llamamos civilización, y cuyos núcleos concretos
conocemos por naciones civilizadas15”

Considero que en las palabras de Ingenieros la frontera entre biología e ideología es muy
gris y tenue, confirmando en palabras de Marks, que el modo de definir la raza no está
determinado por la biología y no corresponde realmente a las relaciones genéticas; ya que
las razas existen como etiqueta clasificatoria, su uso le da su función (Marks, ).
Según Ingenieros, nacionalidad argentina y raza argentina sociológicamente representan lo
mismo 16, dándole un sentido moral: los ideales son productos naturales de las sociedades en
formación, cuyos pilares serán el trabajo y la cultura17.

14
Ingenieros, J. 1915. en Rossi, A. op. cit.
15
Ingenieros, J. La formación de una raza argentina. 1915. En Rossi, A. op. cit.
16
Ib. pp. 83
17
: “(..) dos fuerzas sociales concurren a [la formación de una raza argentina]: el trabajo y la cultura. Son los
sillares de la raza: convergencia de esfuerzos y unidad de ideales..Por ellos bregaron los dos visionarios de la
nación en marcha: Alberdi, predicando la regeneración argentina por el trabajo, Sarmiento, predicando la
regeneración argentina por la cultura (énfasis mío)”. Nuevamente, vemos como el concepto de regeneración
de una sociedad degenerada se incluye en las misiones de los positivistas argentinos.
La cuestión de la raza como una teoría popular de la herencia es aún mas visible en La
mestización de las razas en América y sus consecuencias degenerativas de Lucas
Ayarragaray: la cuestión que se explicita aquí es la gran confusión que existe, en primer
lugar, en el concepto de herencia. Ayarragaray en el citado artículo, toma como presupuesto
nuevamente la idea de Lombroso de que las propiedades degenerativas son heredadas, pero
en un nuevo plano racial.

“De todas las causas que pueden producir aquellas degeneraciones, la herencia es
ciertamente la más fecunda e importante, a tal punto, que para mí, los degenerados
y hereditarios, son dos términos solidarios y concordantes, que en definitiva se
refieren a modalidades mentales, pero designan una entidad mórbida18”

Ayarragaray piensa la degeneración en dos planos: el psíquico o mental (similar al

presentado por Solari, anteriormente en este mismo artículo) y el étnico: este no solo es
perjudicial para la conformación de una raza (En cuanto a los hijos de negros con zambos o
indígenas, en mezclas sucesivas entre sí, son por lo común, inferiores a los padres, tanto en
mentalidad como en resistencia física19”) sino que es perjudicial para el cuerpo social
entero:

Los productos de la mestización más que los puros, tienen más

probabilidades de ser degenerados: epilépticos, débiles mentales, amorales, idiotas,
vagos, alcoholistas, homicidas y perezosos –puesto que para mí, este vicio es
síntoma de degeneración mental y de abulia que se transmite con frecuencia
hereditariamente y que, entre nosotros, lo caracteriza la indolencia criolla, especie
de fatalismo pasivo, que a los factores étnicos con que colaboraron andaluces e
indígenas, lo fomentó después la vida fácil, en un clima sedante cálido y húmedo20”

Ayarragaray considera que las razas homogéneas son menos propicias a la degeneración.
Sin embargo, creo que el texto problematiza sobre el concepto que esboza Marks, al hablar
de la teoría de la herencia como popular: aunque Ayarragaray no crea que las razas sean
inmutables (presenta en el artículo toda una serie de posibilidades de “civilización” del
bárbaro negroide) si considera que las características anatómicas del sujeto representan un
espejo de lo que culturalmente se cree de él.

* * *

18
Ayarragaray, L. La mestización de las razas en América y sus consecuencias degenerativas. 1916. En
Rossi, A. op. cit.
19
Ib. pp 89.
20
Ib. pp 89.

119
 En conclusión
El ideal de una raza regenerada llevó a los positivistas a creer que eran los responsables del
futuro argentino. El término de degenerado otorgó una categoría explicativa completamente
original para el caso argentino; la utilización de esta por parte de Ayarragaray hace evidente
cuan desarrolladas estaban estas ideas –si bien con matices- en la sociedad de principios del
XX, sino que plantean una justificación con una pretendida neutralidad biológica y
científica de las jerarquías políticas. Por lo tanto, retomamos una vez más las ideas de
Marks al pensar la raza como un gran problema conceptual, lejos de toda justificación
biológica.
Sin embargo, los planes de acción desde el gobierno –como las cuarentenas y los proyectos
de esterilización- forman parte de una cuestión más amplia que excede el marco general
con el que se pensó este trabajo; pero no por esta cuestión no se relacione con el centro del
concepto de raza en Argentina durante el siglo XIX.

Bibliografía

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psiquiatras y conflicto social en Argentina, 1890-1910”. En: Revista Siglo XIX. Segunda
época, número 12. México, 1992.

Ferro, G. “Degenerados, anormales y delincuentes”. Editorial Marea.Buenos Aires, 2010.

Geli, P.”Los anarquistas en el gabinete antropométrico. Anarquismo y criminología en la

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Rossi, L. A. (prólogo y selección de textos) Revista de Filosofía – Ingenieros, J. Y Ponce,

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Salessi, J. “Médicos, maleantes y maricas”. Betriz Viterbo Editora.

Terán, O. “Lección 5: EL positivismo. José María Ramos Mejía y José Ingenieros. En:
Historia de las ideas en la Argentina. Siglo XXI Editores. Buenos Aires, 2008.

El impacto de las reformas neoliberales en el acceso a servicios básicos y en

la problemática medioambiental.

LA PRIVATIZACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS EN ARGENTINA Y SU

IMPACTO SOBRE LA EQUIDAD Y LA DISTRIBUCION: LOS CASOS DE LA
EMPRESA ESTATAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO Y LAS
DISTRIBUIDORAS DE GAS Y ENERGIA ELECTRICA

Pablo Barneix
(Profesor Universitario en Economía.
Becario en investigación y docencia de UNGS
Maestrando en Historia Contemporánea)

Introducción

El presente informe pretende realizar un estado de la cuestión actualizado respecto del

debate acerca de los resultados de la transferencia de las empresas públicas al capital
privado en Argentina teniendo en cuenta tres criterios básicos: la eficiencia social; la
justicia distributiva y la democracia en la administración de los recursos públicos y en la
toma de decisiones sobre producciones socialmente estratégicas. Para ello se colocará el
foco sobre los resultados de las privatizaciones de la empresa estatal de agua potable y
saneamiento del Área Metropolitana de Buenos Aires (Obras Sanitarias de la Nación) y de
las compañías encargadas de la distribución de gas natural y energía eléctrica.

El trabajo se encuentra organizado de la siguiente manera: en el siguiente apartado

examinamos el debate sobre las privatizaciones en América Latina desde las principales
perspectivas teóricas existentes, pues se considera que este debate constituye un encuadre

121
necesario para abordar el caso argentino. En la segunda sección abordamos el balance de la
experiencia privatizadora en Argentina en materia de eficiencia, equidad y democracia
considerando las perspectivas ortodoxas y heterodoxas a partir del análisis de fuentes
secundarias. Dicho análisis se focalizará en los resultados de la transferencia al capital
privado de la empresa encargada de la provisión de agua y saneamiento y de las compañías
distribuidoras de gas natural y energía eléctrica. Finalmente se presentan las conclusiones
obtenidas en relación con los criterios básicos que guían nuestro trabajo.

1. El debate sobre los resultados de las privatizaciones en América Latina

Desde mediados de los años cuarenta, Argentina, al igual que la mayoría de los países
capitalistas, experimentó un proceso de expansión de las actividades productivas del estado,
en el marco de un sistema de acumulación de capital caracterizado por la industrialización y
por una estructura social que se tornaba cada vez más compleja. En ese contexto, el estado
se constituyó en productor y proveedor de bienes y servicios, a los que debía acceder una
magnitud cada vez más significativa de la población, dado el acelerado proceso de
urbanización.
El predominio de las teorías neoliberales, hacia fines de los años 70, dio comienzo a un
movimiento favorable a la retirada estatal tanto del sector industrial como del sector
servicios con el argumento de que las capacidades de inversión y gestión estatales no eran
suficientes para satisfacer demandas crecientes de acceso a bienes y servicios. La primera
experiencia concreta se dio en Chile con las privatizaciones masivas implementadas entre
1974 y 1989 durante el gobierno de Augusto Pinochet. Más tarde (fines de los años setenta
y comienzos de los ochenta), los primeros países capitalistas avanzados en aplicar
programas neoliberales que incluían privatizaciones de empresas públicas fueron Gran
Bretaña bajo el impulso del gobierno de Margaret Thatcher y los Estados Unidos bajo la
administración Carter y su programa de liberalización de servicios de red, profundizado
luego por Ronald Reagan (Anderson, P. 1997).
El diagnóstico neoliberal sobre las causas de las recurrentes crisis que afectaban a las
economías latinoamericanas destacaba, entre otros aspectos, el deterioro de las empresas
estatales, las cuales “eran mal administradas, presentaban cuadros económico financieros
graves con déficit acumulados y crecientes y prestaban servicios ineficientes” (Ffrench-
Davis, 2007: 47). En este sentido, el traspaso de las empresas públicas a capitales privados
significaba la “única” manera de enfrentar la carencia de recursos y lograr una mayor
eficiencia, lo que se traduciría en crecimiento y equidad.
Las reformas impulsadas por el “Consenso de Washington”, que incluían también
profundas aperturas comerciales, eran presentadas como “el camino que inexorablemente
debían recorrer las economías latinoamericanas para terminar con sus problemas
económicos derivados de un intervencionismo excesivo, un sector privado restringido y
reglas poco transparentes” (Ffrench- Davis, 2007: 47). Los teóricos del neoliberalismo
económico sostenían que se debía dejar actuar a las fuerzas del mercado a las que se les
atribuía virtudes de eficiencia e innovación. De esta manera, las privatizaciones de las
empresas públicas aparecían asociadas con el incremento de la eficiencia económica, que a
su vez debería devenir en un mayor bienestar de la población.
La evaluación del proceso de privatizaciones en América Latina, incluido el desempeño de
las firmas que se hicieron cargo de los servicios de infraestructura, y sus consecuencias
económicas y sociales, está atravesada por diferentes posturas. Por un lado, se encuentran
las interpretaciones positivas de los defensores de las privatizaciones, generalmente
comprometidos con su implementación21. Por el otro, encontramos visiones más críticas y
opositoras hacia las reformas estructurales implementadas en los años noventa22 (Nahón,
2007).
Siguiendo lo expresado por Nahón, es más factible encontrar un enfoque de conjunto, es
decir, que tome en cuenta varios sectores y varios países, entre los autores que defienden
las privatizaciones (ortodoxia), sobre todo aquellos ligados al Banco Mundial (BM) y al
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Por el contrario, los trabajos efectuados por
investigadores heterodoxos realizan, con mayor frecuencia una evaluación del impacto de
las privatizaciones a nivel sectorial, puesto que “la estructura y los resultados de las
reformas varían sustancialmente entre sectores y países” (Nahón, 2007:2). En este sentido,
“dadas las diferencias técnicas de prestación entre los sectores, los estudios de caso parecen
ser la alternativa más precisa para abordar una temática compleja" (Nahón, 2007: 4).
Para analizar las diversas interpretaciones existentes sobre los resultados del proceso de
privatizaciones nos centraremos en tres parámetros básicos; a saber: eficiencia, equidad y
democracia. En relación con el primero de los criterios considerados en este trabajo,
numerosos estudios encarados por investigadores ligados al BM (fundamentalmente) y al
BID sostienen que existe evidencia analítica que muestra que la participación privada en
infraestructura ha tenido un importante impacto positivo en el desempeño de las empresas y
en el bienestar de los consumidores mejorando la productividad, la calidad y la cobertura
del servicio (ver Boardman y Vining, 1989, Megginson, 1994, Megginson y Netter, 2001,
Chong y López-de-Silanes, 2003 y Andrés, Diop y Guasch, 2007).
Al respecto, en un trabajo que intenta evaluar los efectos microeconómicos de las
privatizaciones en cinco países de América Latina, Chong y López-de-Silanes (2005)

21
Entre los organismos internacionales con mayor poder de influencia y condicionamiento de las políticas
públicas en aquellos años sobresalen el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
22
Se destacan las opiniones de investigadores ligados a organismos internacionales como la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES).

123
afirman que las privatizaciones elevaron considerablemente la rentabilidad y la eficiencia
de las empresas. Según los autores, después de privatizadas, las empresas registraron un
aumento del 14 % en la relación entre los ingresos netos y las ventas. “La causa principal
de esta mejora de la rentabilidad ha sido un salto en la eficiencia. De hecho, las
privatizaciones produjeron un verdadero desplome de los costos unitarios: 16 % de
reducción en promedio para todos los casos analizados” (Chong y Lora, 2007: 81).
En el mismo sentido, sólo por citar uno de los trabajos considerados como referente de este
enfoque, un estudio de Andrés, Foster y Guasch (BM), que evalúa el impacto de las
reformas en la mayoría de los países de América Latina, sobre la base de datos a nivel
empresa, concluye que “los resultados muestran que en Argentina la privatización del
agua, la electricidad y las telecomunicaciones mejoró el bienestar del consumidor y (en el
caso de los dos primeros) presentó beneficios sesgados hacia los deciles de menores
ingresos” (2006: 45).
Por el contrario, en los trabajos realizados por investigadores no comprometidos
directamente con la implementación de las reformas (CEPAL- ILPES) se concluye que el
programa de privatizaciones no ha alcanzado los objetivos que guiaron su implementación.
Los trabajos más críticos destacan que “los márgenes de competencia, en los sectores en
que ella es posible, son nulos o escasos; la transparencia de los procesos es cuanto menos
dudosa y los avances en la calidad y cobertura de los servicios son poco tangibles” (Nahón,
2007: 3).
Con respecto a la equidad distributiva, desde la ortodoxia se destaca que en el diseño de las
reformas se priorizaron las consideraciones fiscales, puesto que el objetivo principal era
aumentar la recaudación para el estado a través de la venta o concesión de la operación de
servicios, razón por la cual se otorgaron largos períodos de exclusividad, reducción de
riesgos para el operador y pocas obligaciones de prestar servicios universales (Andrés,
Diop y Guasch 2007).
Estudios realizados por investigadores ligados al BID sostienen que las privatizaciones no
han generado efectos adversos significativos sobre la pobreza y la desigualdad. En este tipo
de trabajos, se destaca, además, que “las empresas estatales tuvieron un desempeño
deslucido y que, con contadas excepciones, resultaron ineficientes, produjeron bienes y
servicios de baja calidad y generaron más deudas que ganancias” (Chong y Lora, 2007: 81).
En el mismo trabajo se señala que esto condujo a rescates de empresas y dificultades
fiscales, puesto que, para cubrir pérdidas ocasionadas por el mal manejo empresario del
estado, los gobiernos se vieron obligados a financiar déficits fiscales cada vez más
cuantiosos, a aumentar los impuestos o, más usualmente, a reducir los gastos públicos en
otras áreas, lo que afectaba principalmente a los sectores más vulnerables.
En contraposición, desde perspectivas heterodoxas se enfatiza el carácter regresivo de las
privatizaciones, puesto que “…han sido los sectores rurales y residenciales y, dentro de
estos últimos los de menores ingresos, los más perjudicados con las reformas en
comparación con los usuarios urbanos y comerciales” (Nahón, 2007: 3). Desde la CEPAL
se concluye que, si bien, hubo avances notables en el control de la inflación, se
consiguieron balances fiscales más equilibrados y aumentaron las exportaciones, en el
crecimiento económico y la equidad, el desempeño ha sido mediocre. El PIB per cápita no
se acercó al de los países desarrollados y la brecha entre los grupos de altos y bajos
ingresos aumentó. En la actualidad la concentración económica es un fenómeno
generalizado que se refleja en el deterioro de la distribución del ingreso de América Latina
(Ffrench-Davis, 2007).
Finalmente, en referencia al criterio de democracia en la administración de los recursos
públicos, en una serie de trabajos realizados por investigadores del BM y BID (por ejemplo,
Andrés, Diop y Guasch 2007), se explica que el creciente descontento de la población con
las reformas implementadas se debe la falta de comunicación de los logros, las frecuentes
renegociaciones de los contratos, el escaso esfuerzo en desarrollar marcos regulatorios
adecuados, la falta de transparencia en la implementación de las reformas y la ausencia de
programas sociales para los sectores afectados (sectores más pobres y trabajadores
damnificados).
Otro grupo de artículos realizados desde esta perspectiva (por ejemplo, Fay y Morrison
2005), se ha centrado en justificar los fracasos de las reformas destacando “…la frágil
dotación institucional de los países en desarrollo que avanzaron en las privatizaciones”. Se
señala que la debilidad institucional regulatoria que acompaño la privatización (entes
reguladores deficientes, marcos regulatorios poco específicos, escasa participación de las
asociaciones de usuarios) y el incumplimiento de ciertas pautas de procedimiento (omisión
del saneamiento previo de las empresas, corrupción en los procesos de venta, etc),
resultaron, en algunos casos, determinantes para que no se consiguieran los resultados
esperados. Como vemos, en los casos en que no se produjeron los resultados pronosticados
por los impulsores de las privatizaciones, la responsabilidad vuelve a recaer sobre el estado
y la ineficiencia de sus instituciones regulatorias (o la ausencia de ellas).
En el mismo sentido, trabajos realizados por autores heterodoxos sostienen que, si bien el
fin de las privatizaciones fue mejorar la performance en el largo plazo de los sectores,
necesitan ser complementadas por políticas que promuevan la competencia y una
regulación estatal efectiva (Ffrench- Davis 2005, entre otros). Además de las recurrentes
propuestas de establecer mejoras en las estructuras regulatorias, aparecen con frecuencia
otros dos elementos. Por un lado, la opción por avanzar hacia formas de asociación público-
privadas para resolver las falencias de inversión en infraestructura en la región. Por el otro,
la alternativa de desarrollar nuevos espacios de integración regional en este tipo de sectores
(Nahón, 2007).
Como puede apreciarse desde perspectivas diversas (ortodoxia y heterodoxia) coinciden en
remarcar la debilidad de las estructuras regulatorias surgidas con el proceso de
privatización. Se destaca que el aspecto regulatorio fue relegado en el proceso de

125
privatización, en donde la prioridad fue volver atractivas las empresas, contar con dinero
para pagar deuda y afrontar déficit fiscal (Andrés, Diop y Guasch 2007; Chong y Lora
2007; Chávez 2007; López 2007, entre otros).
De esta manera, las fallas regulatorias son el argumento más utilizado para explicar buena
parte de los fracasos en los resultados esperados de las empresas privatizadas. La mayor
parte de los artículos que hacen referencia a las debilidades regulatorias, destacan las
limitaciones institucionales de los entes reguladores, su falta de autonomía respecto de las
autoridades políticas y las empresas prestatarias, y su escasez de recursos, como elementos
negativos que sirven para explicar de alguna manera la escasa capacidad de acción que han
tenido estos organismos.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que establecer un régimen regulatorio adecuado
tras una privatización, como sucedió en gran parte de los casos a nivel regional, puede
resultar problemático23. Chong y Sánchez (2003) muestran que en una gran cantidad de
casos de concesión de proyectos de infraestructura, el sector privado consiguió negociar y
mantener una regulación protectora después de una privatización, debido a la amenaza de
insolvencia, retiro o abandono de compromisos de inversión futuros.
En todos los casos, se afirma que para que las privatizaciones puedan cumplir con sus
promesas de promover la competencia y la transparencia se requiere de la voluntad y el
poder del gobierno para regular a las empresas (Chong y Lora 2007, Ffrench- Davis 2005,
Andrés, Diop y Guasch 2007, entre otros). Cabe señalar, sin embargo, que no existe pleno
consenso en cuento a los objetivos y alcances que debe tener la regulación estatal sobre los
servicios públicos. Por un lado, encontramos una visión que limita la acción reguladora del
estado a suplir “el efecto disciplinador” del mercado priorizando criterios estrictamente
económicos (enfoque ortodoxo). Por el otro, se plantea que la regulación sobre los servicios
públicos privatizados, más allá de la existencia o no de fallas de mercado, debe responder a
criterios democráticos y de inclusión social (enfoque heterodoxo)24.
Una de las cuestiones que ya no se discute y que a nuestro juicio resulta de central
importancia es cuál es el rol del estado en el direccionamiento del desarrollo económico
porque, tanto desde el neoliberalismo como desde ciertas posiciones neoestructuralistas
(heterodoxia predominante en América Latina), se acepta que el mercado debe
proporcionar “las señales” más importantes que orienten las inversiones en infraestructura.

23
“Implementar la regulación en el momento de la privatización permite aclarar el nuevo conjunto de reglas.
De este modo, se reduce la pérdida de valor de las empresas por riesgo regulatorio (aunque si la regulación al
momento de la privatización busca limitar las rentas monopolísticas que pueda obtener la empresa tendrá un
efecto negativo sobre el valor de la venta) y se resuelve el problema de la falta de voluntad política” (Chong y
Lora, 2007: 86).
24
Para mayor información sobre este debate ver Felder y López, 1999.
En América Latina el desarrollo en infraestructura sigue dependiendo de la capacidad
diversificante del núcleo exportador y la cuestión en conflicto hoy, en el marco de los
gobiernos más reformistas en Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina, etc, es sí el estado
incide en la distribución interna del excedente para fomentar un desarrollo más
diversificado de la economía (y por lo tanto de la infraestructura) o no. Esta cuestión es
omitida desde la ortodoxia, pero también desde gran parte de la heterodoxia, y constituye
desde nuestra perspectiva el problema de fondo en materia de regulación económica.

2. El balance de las privatizaciones en Argentina: los casos de la empresa encargada

de la provisión de agua y saneamiento y de las compañías encargadas de la
distribución de gas natural y energía eléctrica

El debate sobre los resultados de las privatizaciones en Argentina se ha intensificado a

partir de las crisis política y económica que sacudió al país a fines del 2001. En líneas
generales, la discusión se desarrolla en un terreno similar al planteado en el apartado
anterior cuando abordamos la evolución del debate sobre las privatizaciones en América
Latina. Por un lado, se encuentran las interpretaciones positivas de los defensores de las
privatizaciones, generalmente comprometidos con su implementación25. Por el otro,
encontramos visiones más críticas y opositoras hacia las reformas estructurales
implementadas en los años noventa, en mayor medida de investigadores independientes26
(Nahón, 2007). No obstante, es preciso recalcar algunos rasgos característicos que adquirió
el proceso privatizador llevado adelante en Argentina durante la década de los noventa para
comprender en toda su complejidad qué es lo que se está discutiendo.
En Argentina los límites de la actividad empresaria estatal se manifestaron dramáticamente
con la crisis hiperinflacionaria de 1989. Luego de casi una década de desinversión y falta
de mantenimiento, las empresas se encontraban en estado crítico. Esta situación se
encontraba agravada por el endeudamiento externo de las mismas y por la implementación

25
Se destacan las opiniones de académicos y referentes de opinión ligados a instituciones como el IERAL de
la Fundación Mediterránea y la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) y la
Universidad Argentina de la Empresa (UADE). Entre los organismos internacionales con mayor poder de
influencia y condicionamiento de las políticas públicas en aquellos años sobresalen el Banco Mundial (BM),
el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
26
Se destacan las opiniones de investigadores ligados a Universidades Nacionales (Plan Fénix) e
investigaciones propiciadas por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), el Grupo Moreno o por
organismos internacionales como la CEPAL, INAP, CEDES.

127
de los procesos de privatización periférica27 promovidos por las políticas de la dictadura
militar (1976-1983) que incidían negativamente en el desempeño de las empresas públicas.
En ese escenario, las necesidades de estabilizar rápidamente la economía y achicar la
brecha fiscal actuaron como catalizadores de los argumentos acerca del funcionamiento
deficiente de los servicios y de los límites deseables de la actividad estatal. “El consenso
colectivo respecto de la función del estado en la economía llegó a un punto de ruptura en el
que desprenderse de las empresas públicas implicaba a la vez acabar con la inflación, con la
crisis del sector externo, con el exceso de burocracia y con la falta de productividad”
(Felder y López 1999: 24).
El programa de privatizaciones argentino -encarado como modo de resolver la crisis del 89-
90- dio lugar a un profundo cambio estructural en la economía doméstica cuyas
implicancias dinámicas han sido objeto de numerosas investigaciones (Abdala y Spiler,
1999; Abeles; Forcinito y Schorr, 2001; Azpiazu, 2003, 2005; Azpiazu y Forcinito, 2003;
Bour, 1993; Forcinito, 2005; Forcinito y Nahón, 2005; Gerchunoff y Cánovas, 1995;
Gerchunoff; Greco y Bondorevsky, 2003; Gerchunoff y Torre, 1996; IERAL, 1999; UADE
y ADESPA, 2001, entre otros). Dicho programa se ha caracterizado por su amplitud y
celeridad, dado que involucró a casi la totalidad de las empresas públicas bajo la
administración del estado nacional, un patrimonio acumulado durante aproximadamente 50
años de historia, y fue realizado en un período de sólo cuatro años.

En este sentido, Argentina representa un caso extremo, ya que no mantuvo en poder del
Estado ninguna compañía importante28, con la excepción de algunos bancos. Por el
contrario, otros países latinoamericanos que atravesaron un proceso similar mantuvieron
bajo control gubernamental áreas estratégicas, tal es el caso de Chile, que mantiene bajo
poder estatal la Corporación del Cobre (Codelco), o Brasil en el caso del petróleo, por
nombrar sólo algunos ejemplos.

27
El proceso de privatización periférica llevado a cabo durante la última dictadura militar por la gestión de
Martínez de Hoz al frente del Ministerio de Economía (1976-1981) consistió en la tercerización de ciertas
actividades y la subcontratación de proveedores privados para la prestación de servicios auxiliares.
28
“Durante la etapa de propiedad estatal estas empresas tuvieron un rol protagónico en el proceso de
desarrollo económico argentino desempeñando desde mediados de los cuarenta funciones regulatorias macro
y mesoeconómicas. Las tarifas eran utilizadas como instrumentos para el control de la inflación; la demanda
de insumos al resto del sistema productivo como instrumento anticíclico; los niveles salariales y las
modalidades de explotación de la fuerza de trabajo como parámetros relevantes en el funcionamiento del
mercado laboral; y la inversión en dichas empresas como instrumento para la promoción del desarrollo
regional, entre otros aspectos. Los procesos de privatización de estas empresas alteraron radicalmente las
funciones que las mismas desempeñaban desde mediados de los años cuarenta al establecer pautas
regulatorias para su desempeño de corte estrictamente microeconómico” (Forcinito y Nahón, 2005: 2).
 Sus promotores pronosticaban que la gestión privada impulsaría sostenidamente la tasa
de inversión de las ex firmas públicas, generaría una baja considerable de las tarifas
debido a su mayor eficiencia en la prestación de los servicios, contribuiría a la
reducción de la brecha fiscal y la brecha externa del país, fomentaría la competencia y
garantizaría una mayor y mejor cobertura en todo el territorio nacional (Forcinito y
Nahón, 2005:3).

La sanción de la Ley Nº 23.696 de Reforma del Estado sancionada en 1989, en el marco de

una gravísima crisis económica (hiperinflación, déficit fiscal, cesación de pagos de la
deuda, etc), allanó el camino para que el gobierno de Carlos Menem, deseoso de lograr
reputabilidad ante la comunidad de negocios, iniciará un acelerado proceso de privatización
de casi todas las empresas de propiedad del estado nacional. “La urgencia privatizadora y la
confianza en que la reducción del papel estatal solucionaría todos los déficits asociados a la
prestación pública de los servicios apartaron al gobierno de las principales
recomendaciones de la teoría y la práctica internacional en la materia” (Nahón, 2006: 13).

Cabe señalar, que en el caso argentino, el contexto macroeconómico caótico en el que se

impulsaron las privatizaciones de las empresas públicas, los intereses de aquellos grupos y
corporaciones con mayor poder de presión y la campaña mediática lanzada en favor de la
retirada del estado de sus funciones como productor y proveedor de bienes y servicios,
contribuyeron para que el programa privatizador contará con un gran consenso en el resto
de la población.
Siguiendo lo expresado por Gerchunoff y Canovas (1995), el programa de reforma del
estado, en el caso argentino, fue más una herramienta macroeconómica para estabilizar la
economía (y lograr la convergencia de intereses entre los acreedores externos, el capital
concentrado interno y los conglomerados extranjeros radicados en el país) que una
herramienta de la política de reformas estructurales orientada a aumentar la productividad
de la economía a largo plazo.
Además, las privatizaciones cumplieron el rol de sostener el equilibrio artificial del modelo
de convertibilidad29 implementado por el ministro de economía Domingo Cavallo en 1991.
Por lo tanto, “…se decidió otorgar a los inversores extranjeros amplísimas condiciones para
el ingreso, la circulación, la operación y la salida de capitales” (Chávez 2007: 68). En
consecuencia, en el caso argentino, “las empresas fueron transferidas al sector privado a
precios subvaluados, prácticamente sin pasivos y con un atractivo esquema tarifario que
facilitó la obtención de elevados niveles de rentabilidad desde el inicio mismo de las
operaciones” (Forcinito y Nahón 2005: 34).

29
Sistema monetario que consiste en la fijación legal del tipo de cambio en una paridad inmutable entre el
peso y el dólar, con caja de conversión.

129
Ahora bien, ya han trascurrido más de veinte años desde que se inició este proceso en
Argentina, razón por la cual disponemos de evidencias concretas de los efectos que las
privatizaciones han causado en la estructura económica y social de la Argentina. La caída
del régimen de convertibilidad a fines de 2001 provocó la ruptura de la hegemonía de las
ideas neoliberales (pensamiento único) que guiaron el proceso de “Reforma del Estado” y
la apertura de la discusión en torno al proceso privatizador. De esta manera, el debate sobre
el resultado de las privatizaciones se encuentra abierto y es de suma actualidad y relevancia
en el ámbito político y académico (y en la opinión pública).
En este sentido, debe señalarse que existen diversas interpretaciones con respecto a las
dimensiones de análisis que consideramos en este trabajo (eficiencia, equidad y
democracia). En primer lugar, en relación a la eficiencia social, desde las usinas de
pensamiento n30eoliberal a nivel local (FIEL, IERAL de la Fundación Mediterránea,
UADE, entre otras instituciones) se considera que: “Los resultados en materia de eficiencia
productiva (inversiones y productividad) y calidad (cobertura, calidad de bienes y servicios)
son en general muy favorables y más parejos a lo largo de los distintos sectores” (FIEL
1999: 20/21). La evaluación de FIEL (1999: 13) del conjunto del proceso es altamente
satisfactoria: “se considera que gracias a las privatizaciones se han verificado importantes
ganancias de productividad y se vislumbran mayores progresos en el futuro como resultado
de la adopción de criterios que, evaluados globalmente, han sido positivos” (Forcinito y
Nahón 2005: 38).
Por su parte, la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) sostiene en un abarcador
estudio de toda la economía argentina para el período 1993-2000 (UADE/ADESPA, 2001),
que las empresas privatizadas de infraestructura generaron importantes ganancias de
competitividad internacional para la economía, tanto por las disminuciones de los costos de
producción como por su contribución al crecimiento de las exportaciones totales e
industriales y de la proporción exportaciones e importaciones, que mostraba un crecimiento
de superávit comercial (o una disminución del déficit) (Forcinito y Nahón 2005: 39). Más
aún, la UADE, a través de su Centro de Estudios Económicos para la Regulación, plantea
que la gestión privada de las empresas de infraestructura les permitió a los consumidores
ahorrar anualmente el 14% de sus ingresos del período (Forcinito y Nahón 2005: 39).
De esta manera, a pesar de la crisis económica en que derivó la puesta en práctica de las
recetas neoliberales en la Argentina, los referentes locales del pensamiento neoliberal31 no
dudan en afirmar que, en términos generales, los resultados de las privatizaciones fueron
positivos (lo mismo sostienen sobre lo ocurrido en el resto de América Latina), puesto que
mejoraron la productividad, la calidad y la cobertura del servicio.

30
31
Cabe destacar que no se presenta aquí la posición del IERAL de la Fundación Mediterránea, debido a que
se considera que su visión respecto de las privatizaciones se encuentra reflejada en las propias reformas de la
década del noventa diseñadas e implementadas por los técnicos de este centro de pensamiento (del cual era
oriundo Domingo Cavallo).
En la visión de la heterodoxia ligada a la CEPAL (por caso, Gerchunoff, Greco y
Bondorevsky, 2003), se destaca que en una primera etapa primaron los objetivos
reputacionales y fiscales como manera de enfrentar la crisis política y económica y,
posteriormente, fueron asumiendo mayor relevancia los de eficiencia macroeconómica
(competitividad). En este sentido, el sector de las telecomunicaciones es considerado la
experiencia más exitosa en virtud del incremento de la teledensidad y de la competencia;
mientras que la privatización de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) es visualizada
como uno de los mayores errores del proceso (Forcinito y Nahón 2005: 39).
Sobre este punto, señalan que en las privatizaciones argentinas prevaleció una apropiación
y utilización de los activos transferidos como colocaciones financieras más que como
inversiones productivas. Por ello, no se habrían ponderado suficientemente los objetivos de
largo plazo en lo referente al impacto de los servicios públicos sobre el resto de la
economía (Forcinito y Nahón 2005: 38). En este sentido, otros enfoques heterodoxos más
críticos hacia las reformas (investigaciones propiciadas por la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA), el Grupo Moreno o la FLACSO, etc.) resaltan que, en el caso argentino,
“…los importantes incrementos de productividad que lograron las empresas privatizadas
fueron escasamente trasladados a los usuarios” (Forcinito y Nahón 2005: 34).
En segundo lugar, con respecto a la equidad distributiva, FIEL sostiene que: “Los
resultados en materia de precios en el caso argentino son mixtos” (1999: 20/21), y parece
justificar la venta y/o concesión de monopolios legales (con reservas de mercado) o con
tarifas elevadas, debido a los mayores recursos que esta forma de privatización habrían
generado para el fisco.
Desde la CEPAL, y compartiendo la posición con la FIEL, se plantea que los niveles
iniciales de las tarifas se fijaron excesivamente altos en muchos casos debido al alto nivel
de incertidumbre existente en la Argentina de principios de los noventa. Así, desde esta
visión el gobierno habría sido víctima de la crisis, viéndose en la situación de otorgarle
condiciones ventajosas a las empresas, por acción u omisión (Forcinito y Nahón 2005: 39).
Al respecto, visiones heterodoxas más críticas señalan que “las empresas fueron
transferidas al sector privado a precios subvaluados, prácticamente sin pasivos y con un
atractivo esquema tarifario que facilitó la obtención de elevados niveles de rentabilidad
desde el inicio mismo de las operaciones” (Forcinito y Nahón 2005: 34). Bajo la lógica de
este modelo, “la rentabilidad de las empresas privatizadas fue claramente superior, tanto en
relación con la tasa de ganancia alcanzada por la cúpula económica local como con la
alcanzada con las firmas comparables a nivel internacional” (Forcinito y Nahón, 2005: 34).
Cualquier comparación internacional con empresas que prestan los mismos servicios y que,
como tales, se desenvuelven en actividades que presentan similares niveles de riesgo
empresario que los vigentes en el ámbito local, ofrece al respecto un mismo resultado: las
tasas de ganancias de las privatizadas han sido por demás extraordinarias y exorbitantes
(Azpiazu, 2005: 57).

131
En este sentido, numerosos estudios (entre otros, Kozulj y Pistonesi 2004; Forcinito y
Nahón 2005; Azpiazu 2005; etc) agregan que, durante el período de convertibilidad (1991-
2001), las elevadas ganancias de las empresas fueron giradas mayormente a los accionistas
y no tuvieron como destino la formación de capital, que fue financiada fundamentalmente
con endeudamiento externo32. Desde esta perspectiva se afirma, además, que las
privatizaciones generaron diversos efectos regresivos sobre la distribución del ingreso,
puesto que, durante la vigencia del régimen de convertibilidad, el crecimiento del peso del
gasto en servicios públicos en el gasto total fue mayor en los hogares más pobres.

“Esto se debe fundamentalmente a la convergencia de tres factores. En primer lugar, el

considerable aumento de las tarifas reales (que tuvo lugar antes y después de la
transferencia de las empresas); las modificaciones introducidas en las estructuras y en
los criterios de tarifación de los distintos servicios (donde la incorporación de elevados
cargos fijos en las estructuras tarifarias afectaron en mayor medida a quienes
consumen menos y/o, como en el caso de la provisión de agua y saneamiento, a
quienes viven en las zonas y en las viviendas más precarias); la contracción de los
ingresos de los sectores de menores recursos que se derivó de la aplicación de la
política de ajuste neoconservador” (Azpiazu, 2005: 63).
En este sentido, la mayor cobertura de los servicios sólo fue de cierta importancia en
telefonía básica33 y el gas natural por redes, pero en el único caso en que tuvo cierto
carácter progresivo en términos distributivos fue en el de la energía eléctrica. En el servicio
de provisión de agua potable la extensión de la red tanto de agua y especialmente de
cloacas fue muy escasa (Azpiazu, 2005: 62).
Siguiendo lo expresado por Azpiazu, durante la convertibilidad las privatizaciones tuvieron
un fuerte impacto regresivo sobre la apropiación factorial del producto social, es decir,
sobre la distribución funcional del ingreso. La disminución del empleo sumada a los
aumentos en la productividad no derivó ni en aumentos salariales, ni en una disminución de
las tarifas. De esta manera, las empresas prestatarias obtuvieron ganancias extraordinarias
incrementando su participación en el valor agregado en detrimento de los asalariados. “Este
proceso de transferencia de recursos del trabajo al capital fue mayor en el caso de las
privatizadas que en el resto de las empresas líderes” (Azpiazu, 2005: 64).

32
Con respecto a los altos niveles de endeudamiento en que incurrieron las empresas privatizadas durante la
vigencia del régimen de convertibilidad, desde esta línea de análisis se sostiene que fue parte de una estrategia
generalizada de recurrir a los circuitos financieros internacionales (dada la existencia de créditos
relativamente accesibles) para minimizar el aporte de recursos propios. Más aún, “poco tiempo antes de la
caída de la convertibilidad, muchas de las empresas prestatarias de los servicios públicos privatizados
continuaron e incrementaron su ritmo de endeudamiento en dólares en el exterior, tomando créditos por
encima de sus necesidades de inversión” (Kozulj y Pistonesi, 2004: 7).
33
Se afirma que el desarrollo de la telefonía celular tendría más que ver con la revolución tecnológica
mundial que con la política de privatizaciones (Azpiazu, 2005).
Por último, en referencia a la democracia en la administración de los recursos públicos y en
la toma de decisiones sobre producciones socialmente estratégicas, para FIEL (al igual que
para la CEPAL–ILPES) un buen diseño regulatorio debe jerarquizar el criterio de eficiencia
privada, y no social, en el largo plazo (Forcinito y Nahón 2005: 39). Desde la ortodoxia se
acepta que existieron “falencias” en la implementación de las privatizaciones, que incluyen
falta de transparencia, carencia de programas sociales para los sectores de escasos recursos
y frecuentes renegociaciones que explican, de alguna manera, la percepción social negativa
sobre el proceso.
Por su parte, desde la heterodoxia más crítica hacia las reformas se afirma que “más allá de
las cuestiones sectoriales concretas, el problema principal deriva de la carencia de una
política general de regulación. La debilidad manifestada en el funcionamiento de la
estructura regulatoria en la Argentina no es el resultado solamente de déficits técnicos
(visión neoliberal), sino producto del desbalance de fuerzas entre estas fracciones de capital
y el resto de la sociedad” (Felder y López 1999: 38). La “razonabilidad” de las ganancias
de los operadores, tarifas y planes de expansión de los servicios públicos depende, tanto de
la imposición de reglas de juego claras, como de la voluntad política para articular una
nueva coalición que incorpore a los usuarios entre los beneficiarios de la reforma del
Estado (Felder y López, 1999: 39). En este sentido, Azpiazu (2002) advierte que la
supuesta debilidad de los marcos regulatorios no es más que una desregulación funcional a
los intereses de los consorcios operadores que, en la práctica, se convirtió en una
herramienta de cesión de poder regulatorio (por omisión) en manos de las prestatarias.

Cabe señalar, que en Argentina la devaluación (producida tras el abandono de la

convertibilidad a comienzos del 2002), combinada con una situación social crítica,
complicó el desempeño y la inversión del sector privado en infraestructura de acuerdo con
los contratos firmados durante los noventa. Tras la sanción de la Ley Nº 25.561 de
Emergencia Económica y Reforma del Régimen Cambiario, que en primera instancia
pesificó y congeló las tarifas de los servicios públicos34, y luego dio inicio a un proceso de
renegociación de los contratos, las empresas acusaron al gobierno de ocasionarles grandes
pérdidas económicas y comenzaron una fuerte ofensiva tendiente a mantener sus
privilegios35. Por ejemplo, Aguas Argentinas S.A. (AASA), controlada por capitales

34
Luego de diez años de tarifas dolarizadas e indexadas por índices de precios externos a la economía
argentina (EE.UU.) en el marco de la Ley de Convertibilidad que lo prohibía expresamente (Azpiazu, 2005).
35
En este sentido, estudios heterodoxos (ver por ejemplo, Azpiazu, 2005; Forcinito y Nahón, 2005, etc)
afirman que tras la caída del régimen de convertibilidad la mayor parte de las empresas ha logrado
recomponer sus tasas de ganancias en pesos, aunque no así en dólares. Esto se dio a la par de una reducción
en los niveles de inversión y, en ocasiones, un deterioro de la calidad de los servicios. “Los sectores que no
fueron beneficiados por el gobierno con incrementos tarifarios y, por tanto, experimentaron una caída de sus
precios de venta en términos reales también recuperaron los niveles de rentabilidad (en moneda local)
anteriores a la crisis” (Forcinito y Nahón 2005: 35). El análisis de la evolución y composición de los estados

133
franceses y españoles, desplegó una estrategia de enfrentamiento directo con el gobierno
(la empresa demandó al estado argentino ante el CIADI), y presionó persistentemente para
preservar las rentas de privilegio.
En líneas generales, la estrategia oficial de renegociación incluyó cuatro objetivos
fundamentales. En primer lugar, no afectar el ingreso de los usuarios residenciales (en
particular los de bajos consumos y recursos), se buscó garantizarles el congelamiento
tarifario 36. En segundo término, se orientó a conseguir que los consorcios y (sus
accionistas) suspendieran, en una primera instancia, para luego, post acuerdo integral,
renunciarán a las demandas contra el país ante el CIADI y la UNCITRAL37. En tercer
lugar, se mantuvo firme en denegar que el estado nacional asumiera el riesgo empresario o
devaluatorio. Por último, intento adquirir una mayor injerencia en la programación e,
incluso, la ejecución de las inversiones (Azpiazu, 2007: 8/9).
Como estrategia de defensa, el gobierno nacional argumentó que la determinación del tipo
de cambio es una medida soberana de política económica no compensable, y que como tal
no afecta la seguridad jurídica. Asimismo, el gobierno de Néstor Kirchner planteó
(mediante la recusación de un miembro del tribunal del CIADI) el conflicto de intereses
existente con el BM, dado que dicho organismo es juez y parte en algunas de las
controversias mencionadas (por ejemplo en el caso de la demanda contra el país iniciada
por AASA).
Finalmente, en marzo 2006, se produjo la cancelación del contrato con la empresa AASA
que operaba en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y 17 partidos del conurbano
bonaerense, y su reemplazo por AySA (Agua y Saneamientos Argentinos). La cancelación
de la concesión en la provisión de agua potable y desagües cloacales se fundamentó en el
incumplimiento de las inversiones comprometidas y en el alto contenido de nitratos
presente en el agua en ciertos distritos.

contables de las firmas durante la post-convertibilidad revela que sus resultados (superavitarios o defícitarios)
están mucho más influenciados por el grado de endeudamiento externo previo al abandono del régimen
convertible que por la evolución de las respectivas tarifas (Azpiazu, 2005: 75).
36
En este sentido, debe señalarse el papel clave que adquieren los crecientes subsidios otorgados por el estado
a las empresas con el fin de mantener congeladas las tarifas.
37
Como consecuencia de los tratados bilaterales de promoción y protección de inversiones extranjeras (TBI)
las empresas trasnacionales pueden iniciar acciones legales a la Argentina fuera del ámbito nacional, por caso
en CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias de Inversiones), creado en el ámbito del Banco
Mundial, y en el UNCITRAL, un tribunal de arbitraje ad hoc establecido de acuerdo con las reglas de
arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Derecho Mercantil Internacional. A comienzos de los
años noventa Argentina y ratificó 56 tratados de protección de inversiones y se convirtió así en el país
americano en suscribir más acuerdos de esa naturaleza. Los TBI fueron firmados a principios del gobierno de
Menem y renovados sin modificaciones durante las administraciones Duhalde y Kirchner post caída del
régimen de convertibilidad (Chávez, 2007).
Por su parte, la renegociación con las distribuidoras de gas natural por redes y de energía
eléctrica (segmento regulado) emerge como una de las más conflictivas y dilatadas, con
avances mucho más significativos en el segmento eléctrico que en el gasífero. En este
sentido, las empresas encargadas del transporte y distribución de gas natural se muestran
más reticentes a cumplir con el requisito de suspender/renunciar (la empresa y sus
accionistas) a las demandas en tribunales arbitrales internacionales. Cabe señalar, que a
pesar de las restricciones que se desprenden de la infraestructura disponible y del dilatado
proceso de renegociación, la calidad de los respectivos servicios no se vio afectada
(Azpiazu, 2007).

Con respecto a las tarifas, al margen de las renegociaciones de los contratos con las
prestatarias de trasmisión y distribución, se tendió a proteger a los usuarios residenciales
buscando a la vez una paulatina recomposición de los ingresos del sector encargado de la
generación mediante el incremento de tarifas a los grandes usuarios industriales (Azpiazu,
2005).
3. Conclusiones
Las reformas llevadas a cabo en toda América Latina impulsadas por el FMI y el BM en el
marco del “Consenso de Washington” no trajeron los resultados pronosticados. En
Argentina, estas reformas implicaron una masiva privatización de las empresas estatales sin
tener en cuenta si estas eran funcionales para lograr los objetivos finales de crecer más y
con mayor equidad. En aras de controlar la hiperinflación y equilibrar las finanzas públicas,
el gobierno de Menem entregó el patrimonio social acumulado al cabo de varias
generaciones.
No obstante, las privatizaciones constituyen uno de los ejes centrales de un régimen de
acumulación que tiene como características principales la concentración del capital y la
exclusión social. Este modelo tiene sus orígenes a mediados de los años setenta, por ende,
no puede ser explicado en toda su dimensión desconociendo los antecedentes políticos y
económicos que permitieron su implementación y legitimación, así como su vinculación a
nivel mundial con el proceso de internacionalización del capital.
A lo largo de la década de los noventa, la economía argentina (al igual que el resto de los
países latinoamericanos) sufrió graves desequilibrios financieros, como consecuencia de
una oferta de capitales fluctuante, con períodos de sobreoferta y etapas de fuerte retracción.
Por otro lado, no se progreso demasiado en la diversificación de la canasta exportadora
(formada básicamente por productos primarios) hacia productos con mayor valor agregado,
y, pese a lo pronosticado por los organismos internacionales promotores de las reformas
(BM, BID y FMI), la inversión en capital humano, infraestructura e innovación productiva
siguió siendo escasa.

135
En Argentina la profundidad de las reformas realizadas en los años noventa ha producido
una modificación radical de la estructura económica. En la mayoría de los casos, las
empresas privatizadas significaron en excelente negocio para los consorcios adjudicatarios
que gozaron, hasta el abandono del régimen de convertibilidad de exorbitantes márgenes de
ganancia en dólares (esto es admitido incluso desde la ortodoxia). Como resultado del
programa privatizador un reducido núcleo de empresas (en su mayoría extranjeras) pasó a
detentar un peso inédito en la economía del país.
En relación a la eficiencia social, si bien, es cierto que hubo aumentos en la productividad
laboral, estos no fueron trasladados a los usuarios, los que no se beneficiaron con tarifas
más bajas. A la vez que las mejoras en la cobertura de los servicios solo se perciben en
algunos sectores (telefonía, electricidad) y no en la generalidad de los casos. No obstante,
cabe mencionar también, los avances en los sectores de telefonía móvil, internet y GNC.
Con respecto a la equidad distributiva, en Argentina los supuestos efectos positivos
recibidos por los sectores más pobres, solo parecen comprobarse para el caso de la
electricidad mientras que en el resto de los casos el sesgo fue más bien regresivo.

Por último, en referencia a la democracia en la administración de los recursos, debe

señalarse la notoria debilidad de los marcos regulatorios surgidos con las reformas. En este
sentido, resulta imperioso definir una política general de regulación que fortalezca el
carácter público de los servicios básicos integrando a los sectores económicos más
desfavorecidos.
Desde nuestra perspectiva coincidimos con los enfoques que plantean la necesidad de
reconstituir la capacidad estatal para que los servicios públicos y la infraestructura
económica que sustenta la prestación de los mismos sean considerados factores
fundamentales de una estrategia de desarrollo económico sustentable. En este sentido,
resulta primordial que el estado y la sociedad recuperen protagonismo en aras de una mayor
equidad social.

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HACIA LA PROTECCION DEL DERECHO HUMANO AL AGUA POTABLE EN

AREAS SIN COBERTURA DEL SERVICIO
Verónica Cáceres
(Mg. En Ciencias Sociales, Becaria del Conicet, UNGS
E-mail: vcaceres@ungs.edu.ar)

“La lucha es importante, pero si la lucha

no va acompañada de una propuesta
que signifique recuperar realmente
nuestros derechos a un agua de calidad,
agua con mayor cobertura, agua
que venga en mejores condiciones de
continuidad: entonces no estaríamos
haciendo una lucha correcta”
Nelly Avendaño

1. A modo de introducción

El presente trabajo procura contribuir a la reflexión en torno a la problemática del acceso al

agua potable, principalmente, en áreas con escasa cobertura de las redes de infraestructura.
Para lo cual, centra la atención en la situación actual en los partidos más pobres de la
periferia del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) 1donde amplios sectores de la
población se encuentran en una suerte de real desamparo en relación a la provisión.

Si bien, en los últimos años se han incrementado las obras y los recursos económicos y
técnicos disponibles, la universalización de los servicios en el área de estudio es una tarea
que se demorará varios años. Por lo que, resulta indispensable la intervención estatal, en
tanto garante del derecho humano al agua, a fines de proteger a los hogares no abastecidos.

A lo largo del presente trabajo, se realiza en primer lugar un recorrido con respecto a las
implicancias del derecho humano al agua y la situación en Argentina; en segundo se
caracteriza la problemática en la periferia del AMBA y por último, se esbozan algunos
elementos de política pública.

2. Notas introductorias sobre el derecho humano al agua potable

En el ámbito internacional, la larga década del noventa se caracterizó por el avance del
sector privado en la gestión de los servicios públicos. En el caso del servicio de agua, la
inclusión del sector privado fue promovida por distintos organismos internacionales de
crédito y agentes involucrados en la industria del agua como forma de proteger el recurso
hídrico, aumentar la eficiencia, mejorar la calidad y lograr la universalización;
recomendación que alcanzó a objetivarse en las privatizaciones de las empresas
prestatarias.

Las privatizaciones se sustentaron en la concepción del agua como una simple mercancía
que prioriza el valor económico- derivado de su carácter escaso- y su asignación mediante
las leyes del mercado. Dicha mirada se reconoce ya en 1992 tras la Declaración de Dublín
sobre el Agua y el Desarrollo sostenible que se dio como conclusión de la Conferencia
Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, realizada en la Ciudad de Dublín,
Irlanda; de la cual participaron los gobiernos de 100 países y representantes de 80
organizaciones internacionales. Cuyos principios rectores son:
1- El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el
medio ambiente.

1
Área Metropolitana de Buenos Aires: conurbación integrada por la Ciudad de Buenos Aires y 24 partidos de
la Provincia de Buenos Aires. Está conformada por los siguientes municipios bonaerenses: Almirante Brown,
Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, General San Martín, San Miguel,
José C. Paz, Malvinas Argentinas, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Merlo, Moreno, Morón, Ituzaingó,
Hurlingham, Quilmes, San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López. El AMBA ocupa
una superficie aproximada de 4.000 km2 y a la fecha del último censo nacional en 1991 representaba el
33,5% de la población total.

139
 2- El aprovechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la
participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los
niveles.
3- La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del
agua.
4- El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que se destina y
2
debería reconocérsele como un bien económico.

Si bien desde la perspectiva económica dominante, las privatizaciones y la consideración

del agua como un comoddity tenderían a favorecer su aprovechamiento eficiente y
equitativo, así como su protección y conservación. En la región latinoamericana los
ansiados resultados estuvieron lejos de alcanzarse en una parte notable de las experiencias.
Por el contrario el traspaso del servicio a la gestión privada generó un escenario dramático,
que se evidenció, por ejemplo en la denominada “guerra del agua” que afectó a
Cochabamba, Bolivia; luego que el país más postergado de la región privatizara el servicio
como requisito para renovar un préstamo con el Banco Mundial. A poco de asumir la
prestación Bechtel, una empresa de capital estadounidense, procedió a incrementar las
tarifas a niveles escandalosos y a aplicar centenares de cortes en el suministro por mora en
los pagos. En un contexto en que la población padecía una fuerte sequía que complicaba,
aún más, el acceso al elemento vital. La situación fue resistida por amplios sectores de la
población con movilizaciones, paros y protestas. Hasta que la empresa emprendió la
retirada del país y posteriormente demandó al gobierno por una suma millonaria.

Más allá de los continuos y reiterados fracasos de la gestión privada en lo que concierne al
logro de los objetivos sociales perseguidos, los organismos internacionales de crédito así
como los representantes de las mayores empresas trasnacionales del agua tales como el
consorcio Suez-Ondeo y los gobiernos a fines de países desarrollados continúan
promoviendo el camino de la privatización en instancias tales como el Foro Mundial del
Agua (organizado por el Consejo Mundial del Agua).

Tras las terribles secuelas que el proceso dejo en distintos países, el Comité de Derechos
Económicos y Sociales y Culturales, responsable de supervisar la aplicación del Pacto
Internacional de Derechos Económicos y Sociales y Culturales3 formuló la Observación

2
Para mayor detalle ver http://www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/espanol/icwedecs.html
3
En 1966, en el seno de la Organización de las Naciones Unidas se adoptó el PIDESC que entró en vigor una
década después. El Pacto reconoce que no “puede realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor
y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos” entre
las cuales se encuentran el derecho a trabajar, a la huelga, a la salud, etc. Sin embargo, el Protocolo
Facultativo recién fue aprobado en 2008.
General4 Nº 15 que se ubica en las “antípodas” de la Declaración de Dublín. La OG 15
reconoce que el derecho humano al agua se encuentra incluido en los artículos 11.1 y 12.1
del PIDESC que refieren al derecho a un nivel de vida digno y a la salud.

A su vez, precisó que los estados tienen la obligación de garantizar “el acceso a la cantidad
esencial mínima de agua, que sea eficiente y apta para el uso personal y doméstico y
prevenir las enfermedades” es decir todas las personas tienen el derecho de disponer de
agua “suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible”5 sin discriminaciones.
Particularmente, sostiene la responsabilidad de prestar atención a las personas y grupos que
enfrentaron dificultades para ejercer el derecho. De esta forma, si bien plantea que la
universalización del servicio por red puede lograrse de manera progresiva, los estados
están obligados a asegurar que la población tenga acceso de manera inmediata, para
lo que puede recurrir a otras alternativas como son el reparto de bidones de agua
potable, principalmente, a la población de riesgo.

El acceso al agua potable es fundamental para la conservación y reproducción de los

sistemas de vida del planeta así como para la realización de múltiples actividades
productivas. Asimismo, sin duda constituye un paso previo para la realización de otros
derechos fundamentales, como el de la salud. En tanto derecho humano inalienable
corresponde a los estados garantizar y priorizar el uso personal y doméstico por sobre otros
usos. La OG 15 refuerza lo ya establecido en forma explícita en otros acuerdos
internacionales como son la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (Art. 14); Convención sobre los Derechos del Niño (Art.
24); Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (Arts. 20-26-
29-46); Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en
tiempo de guerra (Art. 85-89-127); Preámbulo de la Declaración de Mar del Plata de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua; Programa 21 (párrafo 18.47); etc.

A su vez, el servicio de agua constituye un servicio público cuya prestación corresponde al

Estado garantizar. Como todo servicio público se caracteriza por los principios de
generalidad, igualdad, regularidad, continuidad y obligatoriedad. En caso del servicio de

4
Las Observaciones Generales procuran esclarecer las obligaciones de los estados partes y tienen un carácter
prescriptivo. Son dictadas por el Comité, equivalen a su jurisprudencia en relación con el contenido del pacto,
el cual es el único órgano de aplicación. Para más detalle ver Courtis, C y Abramovich, V (1997) Hacia la
exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales: Estándares internacionales y criterios de
aplicación ante los tribunales locales en La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los
tribunales locales, 1997. Págs. 283-350
5
Comité, DESC, Observación Nº 15.

141
agua, la generalidad refiere a que los servicios tienen que alcanzar a toda la población, por
lo que las prestatarias no pueden negar el servicio ya sea por la condición social, o
economica, etc. de los usuarios. En estrecha relación con lo anterior, la igualdad refiere a
que “todos los habitantes tienen derecho a gozar del servicio y se comprende en una
característica que a veces se menciona aisladamente: la igualdad o uniformidad, por
imperio de la cual todos tienen derecho a exigir el servicio en igualdad de condiciones”.
(Gordillo: 2003, 34)

Así también, la regularidad plantea que el servicio tiene que ser prestado en conformidad
con las regulaciones económicas, ambientales, sanitarias, de presión, etc. específicas,
acordados por las instituciones regulatorias. Mientras que a su vez, no puede ser
interrumpido, por lo que se tiene que garantizar, aunque sea el suministro mínimo. Por
último, la obligatoriedad impide a las empresas proveedoras a efectuar discriminaciones
entre los usuarios y por otro, obliga a los usuarios a conectarse cuando las redes se
encuentran aptas para su uso.

3. Sobre la situación en Argentina

La República Argentina con una superficie de 3.761.274 km2 tiene una multiplicidad de
eco-regiones marcadas tanto por la abundancia como por el déficit del recurso hídrico que a
lo largo de su historia impactó en la distribución poblacional. No obstante, ya en el Siglo
XIX con el incremento del comercio Atlántico y del intercambio mercantil con el viejo
continente, el crecimiento económico y de la población se centralizó en Buenos Aires.
Mientras “en 1869 Buenos Aires era apenas “una gran aldea” sumamente austera de unos
200.000 habitantes, casas de una sola planta y calles polvorientas. En 1914, con cerca de
dos millones, se había convertido en la “capital el continente””.6 Es decir, el apogeo de la
capital de la nación y la emergencia de grandes infraestructuras se vinculan directamente
con el período de “valorización” de la Pampa Húmeda.

En relación a las infraestructuras de redes de agua, la prestación del servicio se inició en la

Ciudad de Buenos Aires en 1869, con el apoyo de la Provincia de Buenos Aires, tras la
creciente preocupación por frenar las epidemias como el cólera o la fiebre amarilla en el
marco del pensamiento “higienista”; y luego que en Inglaterra se conociera que el cólera se
contagiaba con el agua captada que estaba en contacto con los “pozos negros” infectados.7
A su vez, las redes de cloacas procuraron atender la falta de higiene de las calles en las que

6
Para más detalle ver “Argentina. Plan Nacional de los Recursos Hídricos”. Coordinado por Rodríguez
Andrés. (2008), Buenos Aires, Ministerio de Planificación Federal, inversión pública.
7
Para mayor detalle sobre los antecedentes históricos del surgimiento de las redes ver Revistas Hydria Nº2,
pág. 7 y Nº13, pág. 22.
se depositaban los efluentes domésticos. Sin embargo, en 1880 cuando se federalizó la
ciudad los servicios pasaron al ámbito de la nación y, luego de distintas formas jurídicas, en
1912 se creó la empresa Obras Sanitarias de la Nación (OSN). Para prestar los servicios en
las principales ciudades del país, mientras que las poblaciones más pequeñas estuvieron a
cargo de las jurisdicciones provinciales, los municipios, o cooperativas locales, etc.

Catenazzi (2008) explica que las redes técnicas que suministran los servicios son “el
testimonio del lugar que la universalidad ocupa en la agenda pública”. En el caso de la
urbanización de la región en cuestión, siguiendo la periodización propuesta por Horacio
Torres (1990), Catenazzi (2004) distingue tres momentos que dan cuenta de diferentes
vínculos entre el acceso al agua y el servicio público. En primer lugar, el período que
comprende los años dorados, conocido como el “modelo social”, en donde la prestación
estuvo asociada al “hecho de ser ciudadano” y OSN, por los niveles de cobertura de los
servicios así como la calidad técnica de las operaciones se convirtió en una de las empresas
líderes del sector en América latina.

El segundo se vincula con el desarrollo del modelo de industrialización por sustitución de

importaciones, en donde la creciente preponderancia que adquirió la aglomeración de
Buenos Aires frente al incipiente desarrollo industrial motivo un flujo migratorio del
interior del país y la expansión de la suburbanización hacia la periferia. Así como la
ocupación de suelos en áreas con riesgos de inundación alrededor de los cordones
industriales, con viviendas precarias, desprovistas del los servicios sanitarios. En este
marco, Catenazzi (2004) sostiene que se rompió el “equilibrio entre el crecimiento de la
ciudad y la producción y consumo del servicio de red, contribuyendo a una diferenciación
socio-espacial acentuada por los diferentes grados de equidad en el acceso al servicio”.

A partir de los años ´50 y ´60 se evidenció que la expansión de los servicios “no acompaño
al crecimiento de la demanda”, principalmente en los partidos del AMBA alejados de la
ciudad, ya que por un lado se privó del acceso “a la población que se incorporaba a las
áreas bajo jurisdicción de OSN”. Mientras que por otro, no se amplió el área de
jurisdicción de OSN, por lo que “la población que se incorporó en las últimas décadas lo
hizo en partidos en que OSN ni siquiera extendía su jurisdicción”. (Brunstein: 1995,22)

Más allá de lo cual cabe destacar que es durante la gestión de OSN que aconteció la mayor
expansión de las infraestructuras de redes financiadas, principalmente, con los aportes de
los propios usuarios y del Tesoro Nacional. En 1980, cuando la empresa proveía al 80% de
la población conectada en todo el territorio del país, el gobierno militar ordenó la
descentralización y transferencia a las provincias de la prestación, lo cual dio lugar al
surgimiento de 161 sistemas de provisión, en tanto OSN mantuvo bajo su jurisdicción a la
Ciudad de Buenos Aires y a trece partidos del conurbano. Si bien la transferencia se efectuó

143
“libre de pasivos” no se establecieron dispositivos de financiamiento orientados a
universalizar los servicios. Por lo que, la expansión quedo limitada por la redistribución
regresiva del ingreso en el marco de la crisis económica que dejó como legado las políticas
implementadas por la dictadura. (Azpiazu y Forcinito: 2004)

El tercer período se vincula con las reformas estructurales de la década del noventa, tras la
sanción de las Leyes de Emergencia Administrativa y Económica N° 23.696 y N° 23.6978,
la población no abastecida por los servicios así como la necesidad de mejorar la calidad de
la prestación fueron los argumentos centrales utilizados para promover en la sociedad la
privatización de OSN. En 1991 la Provincia de Corrientes se convirtió en pionera en llevar
adelante la privatización de los servicios prestados hasta entonces por la Administración de
Obras Sanitarias de la Provincia de Corrientes. De igual manera en 1993, el Estado
Nacional concesionó de forma integral OSN, la cual paso a manos del consorcio Aguas
Argentinas S.A., tras haber presentado el mayor descuento en la tarifa base respecto a la
vigente obtuvo la concesión. La experiencia se repitió también en las siguientes
jurisdicciones subnacionales: Formosa (1995); Tucumán (1995); Santa Fe (1995); Santiago
del Estero (1997); Córdoba (1997, sólo el servicio de agua); Mendoza (1998); Salta
(1998); Buenos Aires (1999, 2000); Misiones (1999); Catamarca (2000) y La Rioja (2002).
En el caso de Aguas Argentinas S.A. a poco de asumir la gestión, procuró renegociar las
tarifas, constituyendo su oferta inicial sólo una “oferta oportunista”9. A su vez, la gestión se
caracterizó por la creciente renegociación de los compromisos contractuales ligados,
principalmente, a la inversión y expansión de las infraestructuras. Tras múltiples
incumplimientos por parte de la concesionaria, en 2006 el Poder Ejecutivo Nacional
rescindió su contrato y creó en su reemplazó Aguas y Saneamientos Argentinos (AYSA)
cuyas acciones corresponden en un 90% al Estado Nacional y en un 10% a los empleados
mediante el Programa de Participación Accionaría. 10 A poco de asumir la gestión AYSA

8
Por un lado, la Ley de reforma del Estado Nº 23696 estableció que las empresas públicas podían ser
privatizadas mediante decretos de Necesidad y Urgencia emanados por el Poder Ejecutivo Nacional, a la vez
autorizó el despido de empleados estatales y otorgó la posibilidad a los acreedores del Estado y/o a sus
empresas a capitalizar sus créditos mediante la adquisición de las firmas. Por otro, la Ley Emergencia
Económica Nº 23.697 cuyo objetivo apuntó a reestructurar el gasto estatal mediante la suspensión de los
regímenes de promoción industrial y todo otro tipo de subsidio o exención impositiva al sector privado. A su
vez, estableció un trato equivalente para el capital nacional y el extranjero, la remisión sin limite de utilidades
al exterior y la suspensión del régimen de compra nacional.
9
Ver, entre otros, Lentini, E. (2004) La regulación de los servicios de agua y saneamiento: el caso de la
concesión de Buenos Aires. Rega Vol. 1 nº2 y Abdala, M y Spiller, P. (1999) Instituciones, contratos y
regulación en Argentina, Editorial Temas.
10
Los impactos socioeconómicos de las privatizaciones de los servicios de agua potable y saneamiento en la
región metropolitana de Buenos Aires han sido abordados en numerosas investigaciones (García (1998);
Solanés y Peña (2003); Lentini (2000); Azpiazu; Catenazzi y Forcinito (2004); Azpiazu y Forcinito (2002);
Azpiazu y Schorr (2006); Schorr (2004), entre otros). Para un seguimiento de la situación en la pos
convertibilidad ver Azpiazu, D y Bonofiglio, N. (2006).
presentó un Plan Rector que tiene como propósito central lograr la universalización de los
servicios. Lo cual cuenta con el apoyo de distintos programas financiados por nación,
principalmente el programa “Agua más trabajo”11.
Según los datos del censo de 2001, la cobertura del servicio de agua en la Argentina se
encontraba en el orden del 78%, lo que representa 7.700.000 ciudadanos sin cobertura,
mientras que en el caso de los desagües cloacales el 43%, con 21 millones de personas sin
acceso a las redes. Si bien en los últimos años se evidencian ciertas mejoras en la prestación
del servicio y en la expansión de las infraestructuras, particularmente en el conurbano
bonaerense. Aún resta bastante para alcanzar las Metas de la Cumbre del Milenio que
plantean lograr para 2015 el 90% de la población conectada al servicio de agua y del 75%
conectado al servicio de desaguas cloacales. 12

3.1. Aspectos legales en la Argentina

En la Argentina, si bien la gestión del servicio público de agua se encuentra descentralizada

en jurisdicciones regionales, provinciales o municipales. Por lo que existe un entramado
de regulaciones e instituciones, más allá de las particularidades, hay aspectos legales que
enmarcan la temática en todo el territorio. Luego de la tragedia acaecida por el accionar
militar, con el retorno a la democracia el país adhirió bajo la presidencia de Raúl Alfonsín,
mediante la Ley 23.313/86, al Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales y
Culturales (PIDESC)13. A su vez, tras la reforma de la Constitución Nacional de 1994,
promovida por el menemismo, se incorporó su articulado al ordenamiento jurídico. Por lo
que, el Estado está obligado a asumir las responsabilidades que el pacto y su protocolo le
confieren.

Mientras la Carta Magna otorga a la Nación la responsabilidad de “dictar las normas que
contengan los presupuestos mínimos de protección”14 y a las provincias “el dominio
originario de los recursos naturales existentes en su territorio”15 así como la potestad de

11
El Programa es implementado y coordinado por el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento,
(ENOHSA). Abarca a los aglomerados que presentan déficit de cobertura y cuya población se encuentre bajo
riesgo sanitario. Se implementa a partir de cooperativas integradas por desocupados o beneficiarios de planes
sociales.
12
Para más detalle ver “Argentina. Plan Nacional de los Recursos Hídricos”. Op.cit.
13
En 1966, en el seno de la Organización de las Naciones Unidas se adoptó el PIDESC que entró en vigor una
década después. El Pacto reconoce que no “puede realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor
y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos” entre
las cuales se encuentran el derecho a trabajar, a la huelga, a la salud, etc. Sin embargo, el Protocolo
Facultativo recién fue aprobado en 2008.
14
Constitución Nacional, artículo 86.
15
Constitución Nacional, artículo 124

145
reglamentar su aprovechamiento, defensa y conservación. No hay un reconocimiento
explicito en el sistema jurídico del derecho humano al agua, contrariamente a lo que
sucede en países como Uruguay, Ecuador y Bolivia16, ni una ley nacional que sustente
una política de los recursos hídricos en todo el territorio. 17

A fines de avanzar en una política de estado y definir los cimientos de un “sistema jurídico
e institucional” que garantice la gestión integrada de los recursos hídricos. En 2003 se
firmó el Acuerdo Federal del Agua y los Principios Rectores de Política Hídrica por parte
de la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como pedido de la
Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación. El Acuerdo incluyó la adopción de los
Principios Rectores y el compromiso de compatibilizarlos e instrumentarlos en las
normativas y políticas de las jurisdicciones; así como crear y reconocer el Consejo Hídrico
Federal (COHIFE) como lugar para la definición de la política hídrica nacional; enviar el
documento al Congreso de la Nación para su conocimiento y objetivación a través de una
norma; y promover los procedimientos necesarios para la ratificación del Acuerdo en las
jurisdicciones. En relación al acceso al agua y al saneamiento, el Principio Rector nº8
sostiene que:
“El consumo de agua no potable y la falta de servicios de saneamiento adecuados constituyen causas
principales de enfermedades que impactan negativamente en el desarrollo de las comunidades, la
salud de la población y la integridad de los ecosistemas. La atención a estos problemas exige la
integración de las cuestiones relativas al agua potable y al saneamiento en las políticas de gestión de
los recursos hídricos y la disponibilidad de recursos financieros permanente para mejorar y aumentar
las coberturas de agua potable y saneamiento para la totalidad de la población urbana y rural.
Asimismo, el impacto de la contaminación directa e indirecta sobre las fuentes de agua destinadas al
consumo humano requiere el desarrollo de investigaciones sistemáticas sobre la incidencia de su
18
calidad en los indicadores de salud de la población.”

16
La Constitución de Uruguay es pionera en el mundo en reconocer el derecho al agua en 2004, tras la
reforma del artículo 47 incluyó “El agua es un recurso natural esencial para la vida. El acceso al agua potable
y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales” y 47.3 “El servicio público de
saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados
exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales”. Así también la Constitución de Ecuador, publicada
en 2008, en su artículo 12 señala que “El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua
constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable, imprescriptible, inembargable y
esencial para la vida”. De igual manera la Constitución Política de Bolivia, promulgada en 2009, plantea en el
Artículo 20: III que “El acceso al agua y alcantarillado constituyen derechos humanos, no son objeto de
concesión ni privatización y están sujetos a régimen de licencias y registros, conforme a ley”.
17
En la órbita nacional sólo se promulgó la Ley Nº 25.688/2002 denominada Régimen de Gestión Ambiental
de Aguas que legisla en materia de cuencas interjuridisdiccionales y crea los comités de cuencas como
organismos federales de asesoramiento.
18
Para mayor detalle ver “Principios rectores de Política Hídrica de la República Argentina” Acuerdo Federal
del Agua, Buenos Aires, 8 de agosto de 2003.
Si bien en diciembre de 2008 se sancionó la Ley 26.438 que ratificó el Acta Acuerdo, la
Carta orgánica y las Principios Rectores. La Ley Marco de Política Hídrica que retoma los
principios del acuerdo, luego de un pronunciado descanso en el Congreso, perdió estado
parlamentario. La falta de acceso refuerza las desigualdades y asimetrías existentes en la
estructura social a lo largo de todo el territorio nacional.

4. Sobre la situación en el Área Metropolitana de Buenos Aires

La problemática del acceso al agua potable en cantidades, calidades y precios adecuados

constituye un problema global que se manifiesta en las regiones y en los espacios rurales y
urbanos de forma diversa. En el caso del AMBA, conformado por el distrito de mayor
antigüedad la Ciudad de Buenos Aires y algunos de los partidos de la Provincia de Buenos
Aires de igual nombre, coexisten distintas jurisdicciones y modelos de gestión. Entre las
prestatarias se encuentran:

 Aguas y Saneamientos Argentinos (AYSA): sociedad anónima de capital público

cuyas acciones corresponden en un 90% al Estado Nacional y en un 10% a los
empleados mediante el Programa de Participación Accionaría (PPA). Su área de
concesión abarca la Ciudad de Buenos Aires y los Partidos de San Fernando,
General San Martín, San Isidro, Tigre, Vicente López, Hurlingham, Ituzaingo, La
Matanza, Morón, Tres de Febrero, Lanús, Quilmes, Avellaneda, Almirante Brown,
Esteban Echeverría, Ezeiza, Lomas de Zamora. Se halla bajo la regulación y el
control del Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS).

 Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA): sociedad anónima de capital público cuyas

acciones corresponden en un 90% al Estado Provincial y en un 10% a los empleados
mediante el PPA. Su área de concesión abarca los partidos de José. C. Paz,
Malvinas Argentinas, San Miguel, Merlo, Moreno, y otros distritos de la Provincia
de Buenos Aires.

 Cooperativa de Obras y Servicios Públicos Martín Coronado (COMACO):

cooperativa que presta el servicio en Martín Coronado, Partido 3 de Febrero.19

19
Se conoce como desvinculado, ya que se encuentra dentro de un área concesionada pero no está integrada a
la concesión.

147
Sin embargo, a pesar que el acceso al agua mediante el sistema de redes se considera la
opción que ofrece mayores garantías de protección, tanto de la salud de la población como
del medio ambiente y reconociendo las inversiones que desde la jurisdicción nacional y
provincial se han efectuado en los últimos años. La falta de extensión de los servicios
centralizados, organizados institucionalmente y regulados por el Estado obliga a amplios
sectores a solucionar el acceso de manera individual, mediante alternativas que incluyen
diferentes grados de seguridad y se nutren de conocimientos y tecnologías desarrolladas
mucho antes del surgimiento de las redes.
Si bien tal como señalan Catenazzi y Kullok (1997) ante la falta de acceso al servicio una
parte de la población se abastece mediante sistemas vecinales, conexiones a las redes
clandestinas y sistemas oficiales de distribución de agua potable o envasada (especialmente
cuando el recurso del subsuelo está contaminado). En la periferia del AMBA el suministro
se encuentra garantizado por la posibilidad de extraer agua de los acuíferos mediante
perforaciones individuales realizadas por pequeñas empresas que operan en los partidos.
Es así que mientras, por un lado la mayor parte de la población que habita la Ciudad de
20
Buenos Aires y los partidos del primer cordón del conurbano abastecidos, mayormente
por AYSA, acceden al agua por medio de las redes físicas que se desplazan en el territorio.
Otra parte que reside, especialmente, en los partidos más pobres del segundo cordón, tales
como los Partidos de José. C. Paz, Malvinas Argentinas, Moreno y San Miguel, bajo el área
de concesión de ABSA, al residir en lugares no conectados a las redes se encuentra
obligada a resolver el acceso mediante formas individuales y circuitos mercantiles.

Los partidos con menor cobertura se localizan a mayor distancia de la Ciudad de Buenos
Aires y experimentaron un proceso de “autourbanización”, que incluyó el desarrollo de
complejas estrategias para acceder a los distintos servicios públicos, y la
21
“autoconstrucción” de las viviendas, características de las décadas ´40, ´50 y ´60. Lo cual
22
se efectúo en el marco de los “loteos populares” , a bajo precio, llevados adelante por

20
La “primer corona” comprende los Partidos: Vicente López, San Martín, Tres de Febrero, Morón, Lanas,
Hurlinghan, Ituizangó, Lomas de Zamora, Avellaneda y Quilmes. La “segunda corona” los Partidos: José. C.
Paz, Malvinas Argentinas, San Miguel, Merlo, Moreno, La Matanza, Esteban Echevarría, Ezeiza, Almirante
Brown, Florencio Varela, Berazategui.
21
Entendemos por autoconstrucción “el proceso llevado a cabo por los propios usuarios para producir su
vivienda, pero son contados los casos en que el trabajo necesario es aportado en su totalidad por ellos”. La
autoconstrucción promovida por los estados latinoamericanos y las agencias internacionales se ha
caracterizado, entre otras cosas, por imponer a los usuarios la compra de un terreno; alejar a los usuarios de
sus fuentes de trabajo, al situarlos en terrenos en la periferia; etc. (Ramírez Saiz: 1993).
22
Los "loteos económicos" constituyeron la aglomeración en un anillo continuo de norte a sur que abarcó la
parte externa de los partidos de la primera corona y la mayor parte de los de la segunda corona. “En este
mismo anillo, a modo de enclaves, también se localizaron los desarrollos fuera del mercado, las "villas
miseria" (aunque también se establecieron "villas" en zonas centrales).”. En la década del ´90, los nuevos
enclaves fueron enclaves ricos, ubicados en partidos de la tercera corona. (Torres: 1998)
empresas inmobiliarias, cuyos destinatarios fueron trabajadores urbanos, de menores
ingresos, favorecidos con las políticas nacionales implementadas que incluyeron, entre
23
otras cosas, los subsidios a los transportes públicos, la extensión de las líneas férreas ,
créditos para la vivienda a través del Banco Hipotecario Nacional, etc. Los loteos
constituyeron un trazado en el suelo, sin construcciones materiales, asfaltos, provisión de
servicios básicos de alta demanda social, etc. (Torres: 1993). Dicho proceso se sustentó,
principalmente, en la participación de los asalariados en el producto nacional, la
financiación a largo plazo, y las bajas exigencias urbanísticas. (Clichevsky: 1975). Con lo
que además “se generó una ecuación por la cual los sectores asalariados transfirieron
importantes recursos -en renta del suelo- a la empresas de loteadoras para acceder a
periferias con nulas condiciones de calidad urbana” (Del Río: 2009, 4)

La desigual cobertura del servicio de agua por red que se visualiza actualmente en el
AMBA afecta a los sectores más postergados de la estructura social, tal como se observa en
el cuadro 1 y tiene como trasfondo el proceso de autourbanización específico que afectó al
AMBA; la interrupción de la política de universalización de los servicios por redes, así
como la necesidad imperiosa de sustituirlos mediante estrategias individuales.

Cuadro 1: Indicadores socioeconómicos de los partidos con menor cobertura de los servicios dentro de la
concesión de ABSA

Municipio Cantidad de % % Cobertura % Viviendas % Necesidades

habitantes Cobertura de cloacas deficitarias Básicas
de agua insatisfechas
José C. Paz 230.208 14,83 1,8 44 23,1
San Miguel 253.086 36,97 37,59 28 15,1
Malvinas 290.691 9,29 3,01 35,1 19,8
Argentinas
Moreno 380.503 46,87 24,44 40,8 22
Florencio 348.970 58,97 30,21 44,8 26,7
Varela
Fuente: elaboración propia en base a los datos del CENSO de 2001, INDEC.

4.1. Aspectos legales e institucionales

En el marco de la problemática del acceso domiciliario al agua potable, las intervenciones

de los estados provinciales cobran vital importancia a fines de garantizar el abasto seguro
de toda la población y garantizar la sustentabilidad del recurso hídrico. En el caso del

23
En donde la nacionalización de los ferrocarriles, llevada adelante bajo la presidencia de Juan. D. Perón,
constituyó un factor determinante en la expansión física de la trama urbana.

149
acceso domiciliario, los partidos con menores niveles de cobertura si bien pertenecen al
AMBA nunca han estado bajo el área de jurisdicción de la empresa nacional, ya sea cuando
era OSN; Aguas Argentinas S.A. (luego de la privatización) o AYSA (a partir de su re-
estatización). En cambio han estado y permanecen estando bajo jurisdicción de la Provincia
de Buenos Aires.

Desde 1973 y hasta fines de la década del noventa, la provisión en dichos distritos y en
otros partidos que no integran el AMBA, pero si pertenecen a la provincia estuvo a cargo
del Estado provincial en forma directa mediante la histórica Administración General Obras
Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (AGOSBA). Es durante dicho período que se
alcanzan a extender la mayor parte de las redes y del resto de las infraestructuras básicas
que hacía fines de 1999 fueron concesionadas a empresas privadas.
Dicho proceso se logró luego de arduas negociaciones, el argumento central que operó fue
la necesidad de expandir las redes hacía las áreas menos favorecidas así como mejorar la
eficiencia. Para lo cual, en forma previa fue necesario la sanción del marco regulatorio (Ley
11.820/1996) que dejó de contemplar la posibilidad que el propio Estado provincial
continuara haciéndose cargo de la prestación. A diferencia de lo acaecido con OSN, el
Poder Ejecutivo Provincial (PEP) dividió el territorio en dos áreas de concesión y en la
adjudicación de cada una primó el criterio de mayor canon ofrecido.
Mientras en el área más rentable (zona A) ingresó Azurix S.A., consorcio liderado por el
grupo energético Enron, tras ofrecer un cánon de $ 438.555.554, en un marco de paridad
uno a uno del peso argentino con el dólar de los Estados Unidos.24 En la segunda (zona B)
ingresó Aguas del Gran Buenos Aires S.A., consorcio integrado por el grupo italiano
Impregilo, y los españoles Aguas de Bilbao Bizkaia y Dycasa25, luego de ofrecer un cánon
de $1.260.000.

24
El régimen de convertibilidad fue mantenido desde el 1 de abril de 1991 hasta el 6 de enero de 2002. Se
abandonó tras la sanción de la Ley Nº 25.561 (de “Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario”)
que estableció, entre otras cosas, la “desdolarización” y “desindexación” de todas las tarifas de los servicios
públicos, y la renegociación de los contratos con las proveedoras.
25
La zona A abarcó las siguientes localidades y partidos: 1) Adolfo Gonzáles Cháves: Gonzáles Chaves; 2)
Bahía Blanca: Bahía Blanca, Cabildo, Genrral. Cerri, Ing. White; 3) Coronel Marina Rosales: Punta Alta, Va.
Gral. Arias: 4) General. La Madrid: General. La Madrid, La Colina: 5) Guamini: Guamini; 6) Patagones:
Carmen de Patagones, J. A. Pradere, Stroeder, Villalonga; 7) Salliquelo: Salliquelo; 8) San Cayetano: San
Cayetano; 9)Tornquist: Tornquist; 10) Tres Arroyos:: Copetonas, 11) Villarino: Pedro Luro, Mayor
Buratovich, Médanos, Hilario Ascasubi; 12) Berisso: Berisso, 13) Ensenada: Ensenada; 14) La Plata: La
Plata, City Bell, Gonnet, Villa Elisa; 15) Magdalena: Magdalena; 16) Punta Indio: Verónica, Pipinas; 17)
Florencio Varela: Florencio Varela; 18) Presidente Perón: Guernica, América Unida, 19) San Vicente: San
Vicente, A Korn, Domselaar; 20 Bragado): Bragado; 21) Carlos Casares: Carlos Casares, Bellocq, Cadret,
Hortensia, Moctezuma, Smith; 22) Carlos Tejedor: Carlos Tejedor, Timote, Cnia. Seré, Curarú, 23)
Chivilcoy: Chivilcoy; 24): General Arenales: General Arenales, 25) General Viamonte: General. Viamonte;
26) General Villegas: General Villegas, Sta. Regina, Va. Sauze, 27) Leandro N Alem: Vedia; 28) Lincoln:
Lincoln, Pasteur, C.M. de Hoz, Bayauca, C.Salas; 29) Navarro: Navarro, Las Marianas, J.J. Almeyra; 30)
En el caso de AZURIX S.A, luego de 2 años de gestión caracterizados por amplios
incumplimientos vinculados a la renovación de las cañerías, la expansión del servicio, las
metas de micromedición, etc. y, fundamentalmente, tras la retirada de la propia empresa en
marzo de 2002. El PEP mediante el Decreto Nº 508/02 por el que rescindió su contrato por
“culpa del concesionario”. Seguido a lo cual, sancionó el Decreto Nº 517/02, ratificado
con la Ley 12989/02, en el que declaró la “emergencia pública sanitaria y social” de los
servicios en las zonas prestadas por la empresa y posteriormente creó ABSA para asumir la
prestación.

No obstante en el caso de AGBA, cuya área de concesión incluía las localidades con
mayores niveles de población no servida y vulnerabilidad, a pesar de que la empresa
incumpliera de igual manera que Azurix S.A. con los objetivos sociales perseguidos en el
contrato de concesión recién a mediados de 2006, el PEP rescindió su contrato. Desde
entonces el área de concesión pasó a integrar la Región Metropolitana Oeste de ABSA.

En el plano institucional, los servicios de agua y desagües por redes están a cargo de la
Subsecretaria de Servicios Públicos, dependiente del Ministerio de Infraestructura,
Vivienda y Servicios Públicos (MIVSP). Mientras ABSA tiene a su cargo las tareas
operativas que incluyen la captación y tratamiento del agua cruda, su abasto y distribución;
así como la gestión de las instalaciones de tratamiento, depósito y redes. El control y
fiscalización del servicio de agua y drenaje se encentra a cargo del OCABA y las tareas de
regulación del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos. Por último,
pero no menos importante, se halla la Autoridad del Agua, quién ejerce el poder de policía
sobre todas las actividades ligadas al agua. El marco regulatorio lo conforma el Decreto N°
878/200326, sancionado bajo el gobierno provincial de Felipe Sola, por la cual se derogó la
Ley 11.820/1996, sancionada como camino a la privatización; en una práctica difundida en

Nueve de Julio: Nueve de Julio, French - M.B. Gonnet; 31) Pehuajó: Pehuajó, Salazar; 32) Ramallo: Ramallo,
Va. Ramallo, Va. General Savio, El Paraíso; 33) Suipacha: Suipacha, 34) Ayacucho: Ayacucho; 35) Dolores:
Dolores, Sevigne; 36) General Paz: Ranchos; 37) General. Alvear: General Alvear; 38) General Belgrano:
General. Belgrano; 39) General Guido: General Guido, Albarden; 40) General Juan Madariaga: General
Madariaga; 41 General Lavalle: General Lavalle; 42) Las Flores: Las Flores; 43) Maipú: Maipú; 44) Mar
Chiquita: Coronel Vidal, Coronel Pirán, Vivoratá, S.C. del Mar; 45) Monte: San Miguel del Monte; 46) Pila:
Pila; 47) Roque Pérez: Roque Pérez, C. Beguerie; 48) Tapalque: Tapalque; 49) Villa Gesell: Villa Gesell.
Mientras que la zona B abarcó las localidades y Partidos de José. C. Paz, San Miguel, Malvinas Argentinas,
Moreno, Merlo, Rodríguez y Escobar (Belén).
26
Reglamentado mediante el Decreto 3289/04, modificado, a su vez, por el Decreto 2231/03 y finalmente,
ratificado por el artículo 33 de la Ley de Presupuesto 13.154/04.

151
los años noventa tendiente a reemplazar leyes aprobadas en el parlamento con decretos del
PEP.27

Cuadro 2: Principales funciones de los organismos involucrados en la prestación de los servicios.

Organismo Funciones y actividades Marco
normativo
Ministerio de Tiene a su cargo la planificación y programación de las obras Ley 12856/02 y
Infraestructura, públicas de jurisdicción provincial, en consulta con los municipios Decreto Nº
Vivienda y en que se desarrollen, cuando correspondiera. Así como el análisis 1441/03
Servicios del dictado de normas relacionadas con la contratación,
Públicos construcción y conservación de las obras públicas; y la intervención
en la dirección, organización y fiscalización del registro de
empresas contratistas de obras públicas y de consultaría
relacionadas a ellas con arreglo a la legislación provincial vigente.
Por último, el estudio, la programación, la atención, fiscalización,
mantenimiento y explotación de las obras hidráulicas, aguas
corrientes y efluentes; y la aprobación y fiscalización de todo tipo
de efluentes, etc.
Subsecretaria de Lleva a cabo la planificación, ejecución y supervisión de los Decreto N°
servicios programas de obras destinadas al mantenimiento, mejora y 2390/05
públicos. ampliación de los servicios de captación, potabilización,
Dirección almacenamiento, transporte y distribución de agua potable y
Provincial de recepción, tratamiento y disposición de desagües cloacales. A su
Servicios vez, la administración de la información sobre la problemática, la
Públicos de demanda y condiciones de las infraestructuras, la calidad y la
Agua y Cloacas cobertura de los servicios públicos de agua y cloacas; la ejecución
de la programación de los planes de abastecimiento, cobertura,
optimización y expansión de los servicios públicos de agua y
cloacas. As como la ejecución de las obras de infraestructura para
el agua y cloacas mediante obras de captación, potabilización,
almacenamiento, transporte y distribución de agua potable y de
recepción, tratamiento y disposición de desagües cloacales.
Autoridad del Lleva adelante la planificación hidrológica, la reglamentación, Ley N°
Agua supervisión y vigilancia de todas las actividades y obras relativas al 12257/1999
estudio, captación, uso, conservación y evacuación del agua. La
promoción de programas de educación formal e informal sobre el
uso racional del agua, etc.
Organismo de Tiene a su cargo la función de controlar y fiscalizar la prestación Decreto
Control de del servicio público de agua y cloacas en todo el ámbito de la 878/2003
Aguas de Provincia de Buenos Aires, así como la defensa de los intereses de
Buenos Aires los usuarios, la intervención en las cuestiones relacionadas con la
(OCABA) actividad de las prestatarias del servicio; velar por la protección del
medio ambiente, etc.
Aguas La prestación de los servicios de captación, potabilización, Decreto Nº

27
Otra de las prácticas heredadas de los años noventa, que aún se observa, es la sanción de marcos
regulatorios y la creación de entes de regulación y control
 Bonaerenses transporte, distribución y comercialización del agua potable, la 517/2002, Ley
Sociedad colección, tratamiento, disposición y eventual reutilización y/o 12989/2002,
Anónima comercialización de desagües cloacales. Decreto
(ABSA) 878/2003
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios
Públicos, de la Subsecretaría de Modernización del Estado, la Autoridad del Agua, el Organismo de Control
de Aguas de Buenos Aires y Aguas Bonaerenses S.A.

Si bien entre uno de los principales problemas que enfrenta la provincia se relaciona con la
imperiosa necesidad de mejorar la calidad de los servicios brindados por las prestatarias así
como expandir la cobertura en gran parte del territorio. En la medida que el servicio no se
encuentre al alcance de todos los hogares tiene que velar de manera impostergable,
porque la población solucione el acceso mediante alternativas seguras para su salud y
la protección del ambiente. Tal como establece la OG 15 que reconoce el derecho
humano.

Sin embargo, en la fragmentación institucional que sobresale como rasgo central en la

gestión del recurso hídrico y del servicio pareciera no atenderse. Mientras que los
esfuerzos se hayan centrados en el acceso, provisión, control y fiscalización de los
servicios por redes y se crea cierto vacío institucional en relación a sobre quién se
responsabiliza, regula y controla lo que sucede en los circuitos mercantiles,
precisamente cuando no hay redes.

Contrariamente a lo que acontece en los servicios centralizados, las regulaciones del Estado
provincial en las áreas sin redes no han experimentado transformaciones significativas en
las últimas décadas y se relacionan, principalmente, con el establecimiento de normas
técnicas. La principal norma de referencia es la Ley 5376 de 194828, reglamentada un año
después mediante el Decreto 2923, en el marco de la incipiente suburbanización. A pesar
del crecimiento de la población, el proceso de autoconstrucción y el deterioro de los
acuíferos, producto de años de explotación, la norma no se ha modificado. Por lo que, hasta
altura parte de su articulado como: la exigencia de “certificado de aprobación de la fuente
de provisión de agua”29 para autorizar la construcción de una vivienda; que las
perforaciones domiciliarias se ubiquen “en el sitio más alto posible”30; la distancia de las

28
El Código de Aguas establece que mientras el Poder Ejecutivo no ejerza las atribuciones que le otorgan el
Artículo 2 del código, continúan vigentes las disposiciones presentes en la Ley 5376. Art. 181.
29
Ley 5376, artículo 5.
30
Decreto 2923, artículo 1.

153
mismas con las fuentes de contaminación31 son de dudosa aplicación efectiva si es que en
algún momento lo fueron. Más aún parecieran no contemplar que en zonas con alta
densidad de población, con decenas de viviendas por manzana; si bien un propietario puede
controlar en su vivienda, en el mejor de los casos y conociendo las recomendaciones, la
distancia entre la ubicación de la perforación de agua y el “pozo ciego”, las posibilidades
de control de las distintas fuentes de contaminación se tornan poco alcanzables.

5. A modo de cierre
La carencia del servicio de agua produce, al menos dos problemáticas vinculadas de forma
directa, por un lado un alto deterioro de la calidad de vida de quienes están obligados a
abastecerse mediante otras alternativas; mientras que por otro lado impacta fuertemente en
el recurso hídrico.

En las zonas más alejadas de la Ciudad de Buenos Aires, al interior del AMBA, frente a la
imposibilidad de acceder al agua por red, los hogares contratan los servicios que brindan
pequeñas empresas que realizan perforaciones domiciliarias y luego autogestionan su
propio servicio. Situación que a lo largo del tiempo consolidó un “modelo individualista de
explotación”32 que emergió como alternativa sustituta, en nichos vacantes que no fueron
considerados durante la gestión estatal de OSBA ni la gestión a cargo de las privatizadas.
Es más trascurridos varios años de gestión a cargo de ABSA, continúan invisibilizados.

El consumo de agua contaminada afecta la vida social, individual y económicamente

productiva de la población. Es decir impacta sobre la salud, considerada como “un estado
de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente como la ausencia de
enfermedad o dolencia” (OMS: 1948). Entre las principales enfermedades relacionadas con
la calidad del agua cuyas fuentes son de origen natural se encuentran: la formación de
piedras en los riñones (calcio); trastornos en el sistema nervioso (arsénico); tensión arterial
elevada (sodio). Mientras, entre las que tienen una fuente atrópica se destacan: la
metahemoglobinemia (producto de degradación de los nitratos); el cólera; hepatitis A y E,
fiebre tifoidea, etc. (Zurro y Cano Pérez: 1966 citado en Bocanegra y Benavides, 2002)

A su vez, los impactos de la explotación masiva de los acuíferos, así como de la creciente
contaminación producida por los propios “pozos ciegos”- los lugares de depósito de los

31
El artículo 4 del Decreto 2923 dispone que tienen que existir, entre la perforación de agua y las cañerías
cloacales 15 metros de distancia.
32
Pedro Arrojo (2000, 17) utiliza esta definición para dar cuenta del modelo de explotación de las aguas
subterráneas que predomina en España; donde el acceso al agua para regadío se efectúa mediante
perforaciones individuales. En dicho trabajo centra la atención en la valoración económica del recurso
subterráneo.
efluentes cloacales en área sin acceso a las redes- más los diversos contaminantes ligados a
la actividad industrial y agropecuaria; han generado un grave deterioro de la calidad de los
reservorios de agua subterránea. Lo que ocasionó, en las últimas décadas, que los hogares
no abastecidos tengan que construir perforaciones más profundas para extraer agua que les
ofrezca mayor seguridad. De seguir dicha situación es esperable, como sucede en otras
parte del mundo, y tal como señala Bruzzone (2009, 81) que “los costos de bombeo
aumentan cada vez más, y los pozos rinden cada vez menos”.

Herrero (2004) explica que los problemas ambientales tienen un “carácter procesal y
acumulativo”, por lo que, en la actualidad existen efectos ambientales negativos
provocados por acciones pasadas; problemas ambientales en que las causas y los efectos
están vigentes; y problemas ambientales futuros que pueden derivarse de acciones e
impactos ambientales presentes. 33

Si bien en los últimos años la problemática se ha instalado como una cuestión socialmente
problematizada en la agenda pública. La atención se mantiene centrada en la prestación de
los servicios por redes y la intervención estatal ha apuntado al financiamiento de la
construcción de obras de expansión hacía las áreas periféricas. Sin embargo, considerando
que la universalización del servicio es una tarea que, incluso con la profundización de las
tareas en el sector, tardará algunos años. Se torna relevante considerar la implementación,
de manera urgente, de políticas públicas que atiendan a la población excluida del servicio.
Lo cual demanda la intervención del Estado en una problemática que hasta el momento se
encuentra omitida y que afecta a los sectores más débiles que habitan los espacios urbanos
más postergados.

En el corto y mediano plazo, a nuestro entender, la intervención tiene que concentrarse, en

primer lugar en la provisión de agua potable mediante formas alternativas (tales como

33
Aunque en relación a la calidad del agua subterránea, tal como explica Herrero (2008) no existe un estudio
regional actual que dé cuenta de la situación de los acuíferos. No obstante están disponibles distintos trabajos
efectuados por instituciones y organizaciones, entre los que se encuentran los realizados por el Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento en el marco de los diagnósticos ambientales de
los municipios en San Miguel (Herrero y Ramírez, 2001); Pilar (Herrero et al 2002); Ituizangó (Fernández y
Reboratti, 2003); de Malvinas Argentinas (Fernández, Fourinier y Codnia, 2004); José. C. Paz (2005), etc. En
los cuales tras analizar la presencia de E. Coli y la concentración de nitratos se encontró niveles elevado de
contaminación y enfermedades relacionadas con el consumo de agua contaminada (diarrea, hepatitis, etc.), así
como la muerte de lactantes por metahemoglobinemia.
Por otro lado, también en un estudio del Partido de Escobar realizado por Busso y Santa Cruz (2005) se
encontró una “elevada correlación” entre la concentración de nitratos y los valores de coniformes totales en
áreas sin conexión a las redes. Para mayor detalle recomendamos ver Herrero (2008, 40-41).

155
camiones cisternas, agua embotellada, etc.) a la población de riesgo: niños pequeños,
mujeres embarazadas, y personas mayores. A lo cual se suma, la necesidad de promover la
enseñanza y capacitación en torno a prácticas tendientes a proteger el recurso hídrico,
elemento vital para el desarrollo de la vida, y más precisamente de los acuíferos, en tanto
reservorios de agua dulce de las próximas generaciones. Para lo que, la construcción de
perforaciones y sistemas de desagües adecuados y su mantenimiento conforma un punto de
partida. Así también la enseñanza de procesos correctos de potabilización doméstica del
agua y la realización de análisis químicos y bacteriológicos.

La incorporación de dichos contenidos en las currículas, desde los tramos iníciales, como
parte de los saberes transmitidos por la institución escolar, demanda también la
capacitación de los educadores y la generación de materiales didácticos y de divulgación;
así como la incorporación de organizaciones no gubernamentales y de los medios masivos
de comunicación en lo que concierne a la difusión.

Por último, resulta necesario pensar formas de regulación de la actividad que efectúan las
empresas que se dedican a la práctica de perforaciones y realizar controles. A fines de
proteger la salud de la población afectada y del recurso subterráneo. Las medidas no
pueden cernirse, como hasta el momento, en la mera inscripción en un registro de empresas
y profesionales en la Autoridad del Agua. Tarea que requerirá sin dudas la articulación de
los esfuerzos con los municipios, el desarrollo de capacitaciones a los perforistas y la
creación de un reglamento para la construcción, etc.

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157
 EL DESEMPEÑO PETROLERO ARGENTINO EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

Pablo Barneix
(Profesor Universitario en Economía.
Maestrando en Historia Contemporánea, Becario en investigación y docencia de UNGS)

Introducción

El presente informe pretende realizar un análisis del desempeño del sector petrolero
argentino considerando particularmente los cambios que se produjeron entre 2002 y 2009.
La relevancia del sector petrolero radica en su carácter estratégico en la actual etapa de
crecimiento económico de la Argentina. En este sentido, no debe perderse de vista, que
tanto el petróleo1 como el gas natural2 son recursos no renovables con escasas posibilidades
de sustitución en plazos acotados, si bien resulta necesario por razones sociales y
ecológicas su reemplazo por fuentes de energía no contaminantes en el futuro.

El presente trabajo está organizado de la siguiente manera. La primera sección está

dedicada a describir los aspectos técnicos de la producción de petróleo y gas natural. En la
segunda sección se analizan las tendencias actuales en el mercado internacional de los
hidrocarburos. En la tercera se describe brevemente la construcción actual del mercado del
petróleo y el gas natural en la Argentina. En la cuarta sección se analizan los cambios
producidos en el mercado petrolero argentino en el periodo 2002-2009. Particularmente, en
el apartado 4.1 se abordan las transformaciones en la estructura de mercado y propiedad del
capital. En el 4.2 se estudia el comportamiento de la oferta y la demanda de petróleo y gas
natural en dicha etapa. En el 4.3 se analiza el comportamiento de los precios del petróleo y
del gas en el periodo analizado. Por último, en el apartado 4.4 se realiza un compendio de
las conclusiones obtenidas sobre el desempeño del sector en comparación con lo sucedido
en los años noventa. Finalmente se presentan las conclusiones obtenidas en relación con las
diversas dimensiones analizadas

1. Aspectos técnicos de la producción de petróleo y gas natural

1
Petróleo: Líquido que se encuentra en los estratos superiores de la Tierra y consiste en una compleja mezcla
de hidrocarburos con otras sustancias. A partir del mismo y en distintas proporciones pueden obtenerse
gasolinas, naftas y varios otros subproductos a través de distintos procesos de separación y refinación. //
Hidrocarburo: Cada uno de los compuestos químicos resultantes de la combinación del carbono con el
hidrógeno. //Petróleo crudo o crudo: Se llama así al petróleo en su estado natural (aún contiene gas), sin
refinar.
2
Gas natural: Forma gaseosa del petróleo que ocurre bajo la tierra. Contiene principalmente, metano, etano,
propano, butanos, pentanos y hexanos; más otros elementos no hidrocarburos como nitrógeno, anhídrido
carbónico, gas sulfídrico. Se produce conjuntamente o separado del petróleo.
Las industrias del petróleo y del gas involucran una serie de etapas desde los yacimientos
hasta la utilización de los productos energéticos en los domicilios e industrias que requieren
de enormes inversiones debido a la existencia de economías de escala. Estas etapas son la
exploración y la extracción, el transporte de las materias primas, su procesamiento y la
distribución y la comercialización.

La exploración permite localizar nuevos yacimientos de petróleo y gas natural. Una vez
identificados se realizan perforaciones en el subsuelo para confirmar la presencia de
petróleo o gas y estimar si las reservas existentes justifican la explotación. La extracción se
produce a través de pozos perforados, equipos de bombeo y equipos para separar el
petróleo del agua. Desde las zonas de extracción el petróleo y el gas deben ser
transportados hasta las refinerías y plantas de tratamiento del gas a través de redes de
oleoductos, gasoductos y/o buques petroleros.

El tratamiento del petróleo y el gas permite la obtención de productos secundarios. En las

refinerías de petróleo se obtiene una amplia gama de productos como naftas, gasoil, fuel
oil, querosene, etc, que denominamos genéricamente combustibles líquidos. Una parte del
petróleo se utiliza en las industrias químicas y petroquímicas que producen plásticos,
cosméticos, lubricantes, etc. El procesamiento del gas se realiza en plantas separadoras
donde se obtiene gas de red (para el consumo en viviendas e industrias), gas licuado para
garrafas y otros destinados a la industria petroquímica.

Los productos derivados del petróleo llegan al mercado a través de poliductos, camiones
cisterna, tanques petroleros, barcazas, hasta los distribuidores (estaciones de servicio) o
grandes consumidores (centrales térmicas, industrias, etc.). El gas natural se distribuye a
industrias, centrales generadoras de energía eléctrica, estaciones de GNC3, además a través
de redes administradas por medio de varias empresas privadas se abastece a los usuarios
residenciales.

En la Argentina la extracción de petróleo y gas natural se concentra actualmente en cinco

cuencas productivas de las 24 cuencas sedimentarias4 identificadas (19 en territorio
continental y 5 costa afuera): Noroeste, Cuyana, Neuquina, Golfo San Jorge y Austral. La
cuenca del Noroeste abarca parte de las provincias de Salta, Jujuy y Formosa; la Cuyana se
compone del norte de la provincia de Mendoza; la cuenca Neuquina comprende el sur de la

3
El Gas Natural Comprimido (GNC) es el gas natural que ha sido comprimido para propulsión de automotor.
El GNC es almacenado en cilindros a alta presión (200 bar o sea alrededor de 200 Kg/cm2) y puede usarse
como combustible alternativo en cualquier vehículo alimentado a nafta con sistema a carburador o sistema de
inyección.
4
Las cuencas sedimentarias son los lugares donde se dieron las condiciones geológicas para la formación de
hidrocarburos y se distribuyen en distintas partes del país.

159
provincia de Mendoza, Neuquén, Río negro y La Pampa; la cuenca Golfo de San Jorge se
corresponde con las provincias de Chubut y el norte de Santa Cruz; y la Austral con el sur
de Santa Cruz y Tierra del Fuego (tanto el área “on shore”, como “off shore”) más
territorios pertenecientes al Estado Nacional.

De las cinco cuencas en explotación, la cuenca Golfo San Jorge que tiene su epicentro en
Comodoro Rivadavia es la más importante dado que concentra más del 60% de las
reservas5 de petróleo y cerca del 10 % de las de gas natural; le siguen la cuenca Neuquina
que posee el 25% de las reservas de petróleo y el 43% de las de gas natural, y la Austral
que concentra el 28% de las reservas de gas y 4% de las de crudo. Muy por debajo se
ubican la cuenca del Noroeste (19 % de las reservas de gas natural y 2 % de las de petróleo)
y la cuenca Cuyana (6 % de las reservas de petróleo y 1 % de las de gas natural).

Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG) y la Secretaría
de Energía de la Nación

Gráfico 2

5
Reservas: Consisten en el volumen estimado de petróleo crudo, gas natural, gases líquidos naturales, y otras
sustancias asociadas que se consideren comercialmente recuperables de acumulaciones conocidas conforme a
información previa, bajo condiciones económicas existentes, prácticas operativas establecidas, y bajo leyes y
regulaciones en vigencia en ese momento. La información necesaria para la determinación estimada de dichas
reservas se obtiene de interpretaciones geológicas y/o datos de ingeniería disponibles al momento de dicha
estimación.
Fuente: Elaboración propia sobre datos del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG) y la Secretaría
de Energía de la Nación

2 Escenario internacional

El estudio del mercado energético mundial y específicamente el análisis de las tendencias

del sector petrolero en el periodo 2002-2009 adquieren relevancia en función de los
problemas de suministro que podrían presentarse para la Argentina en un futuro
relativamente cercano como consecuencia del modelo de explotación emergente de la
privatización de la petrolera estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) que derivó en
una acelerada disminución de las reservas. En este sentido, un primer punto a destacar es
que el mercado de hidrocarburos se encuentra atravesando un nuevo contexto de elevados
precios y alto grado de volatilidad de los mismos.

Si bien en los últimos años se han impulsado el desarrollo de energías renovables y de

tecnologías limpias, en las próximas décadas los combustibles fósiles (petróleo, gas,
carbón) continuarán siendo la fuente predominante en la matriz energética mundial6. Las
reservas mundiales pueden sostener los actuales niveles de producción por un periodo de 40
años aproximadamente7. Cabe señalar, que éstas se han incrementado continuamente
durante los últimos años, en términos de volumen, pero han permanecido relativamente
estables en su relación con el nivel de la producción.

El petróleo representa en la actualidad más del 30 % de la matriz energética mundial,

seguido por el carbón y el gas. Al analizar la oferta global de petróleo nos encontramos con
que el 62 % de las reservas comprobadas se encuentran concentradas en el Medio Oriente y
los países del norte de África (Ruiz Caro, 2007). Los países miembros de la OPEP

6
Según estimaciones de la Agencia Internacional de Energía (AIE).
7
Según datos publicados por Agencia Internacional de Energía (AIE).

161
(Organización de Países Exportadores de Petróleo8) dan cuenta de entre el 60 y el 70 % de
las reservas mundiales de crudo. De los once países que la integran las mayores reservas se
ubican en Arabia Saudita (20,4 %), seguida de Irán (10 %) e Irak (9 %).

Cabe señalar, que el control de casi el 80 % de la oferta corresponde a empresas públicas:

Saudi-Aramco de Arabia Saudita, NIOC de Irán, KPC de Kuwait, ADNOC de los Emiratos
Árabes Unidos, NOC de Libia, NNPC de Nigeria, PDVSA de Venezuela. Las empresas
petroleras privadas más destacadas (British Petroleun, Shell, Total, Repsol y las
estadounidenses Mobil Oil, Exxon, Texaco, Amoco, etc) tienen una participación muy
significativa en la refinación y el comercio mundial, pero no controlan las reservas
mundiales. Por lo que tienen que negociar y establecer contratos de operación o
asociaciones con los Estados y/o empresas públicas de los países que disponen de las
mayores reservas (Sánchez-Albavera y Vargas, 2005).

De esta manera, todos los principales actores del mercado petrolero interactúan entre sí en
el marco de dos grandes bloques. Por un lado, los mercados de competencia para crudos
conformados por la Bolsa de Nueva York (NIMEX, la mayor plaza mundial en el negocio
de futuros de petróleo y sus derivados) donde cotiza el barril de crudo West Texas
Intermediete (WTI), la Bolsa de Londres (que usa como referencia en Europa el petróleo
Brent del Mar del Norte) y la Bolsa de Dubai9 (el precio del crudo Dubai proveniente de
Emiratos Árabes Unidos reemplazó virtualmente al Arabian Light como valor referente
para el comercio o intercambio de crudos del Golfo Pérsico), en el que hay muchas
transacciones intra-firma. Y por otro lado, un bloque administrado que son los ofertantes de
la OPEP.

Con respecto a la acción de la OPEP, debemos tener en cuenta que, por un lado, existen
diferencias internas y algunos de sus miembros son más proclives que otros a los efectos de
los factores geopolíticos. Y Por otro lado, la competencia de las reservas, capacidades de
producción y costos provenientes de otros ofertantes, principalmente Rusia, Noruega,
Canadá y México que no forman parte del bloque, resulta otro limitante en su capacidad
estratégica de administrar la oferta global de crudo.

Asimismo, la demanda de los países desarrollados es muy superior a su oferta, lo cual

implica que su creciente consumo será abastecido por “países en desarrollo”. Las

8
La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) está integrada por Arabia Saudí, Iraq, Irán,
Kuwait, Venezuela (países fundadores), Qatar, Libia, Emiratos Árabes Unidos, Nigeria, Ecuador, Angola y
Argelia. Creada como respuesta a la baja del precio oficial del petróleo acordada unilateralmente por las
grandes compañías distribuidoras en agosto de 1960 (que eran extranjeras). Sus fines son: la unificación y
coordinación de las políticas petroleras de los países miembros, con la defensa de sus intereses como naciones
productoras.
9
La Dubai Holding es la primera bolsa de contratos de futuros de petróleo en el Medio Oriente. Un grupo de
empresas propiedad del príncipe de la Corona controla el 50 %, mientras que la otra mitad corresponde al
NIMEX.
estimaciones indican que la demanda seguirá en ascenso en las próximas décadas
motorizada también por los incrementos en el consumo de los “países en desarrollo”,
fundamentalmente China e India. En cuanto al consumo de gas la tendencia es similar. Las
proyecciones indican que las principales regiones consumidoras incrementarán su demanda,
mayormente los países europeos de la OCDE10.

Estados Unidos de América es el principal consumidor de petróleo (con un porcentaje

cercano al 30 % del consumo global) y el primer importador mundial, cerca del 60 % del
crudo consumido internamente es importado desde otros países. Aproximadamente la mitad
de este abastecimiento externo proviene de países miembros de la OPEP, especialmente de
Arabia Saudita, Venezuela, Nigeria e Irak, mientras que la otra mitad la explican las
exportaciones hechas por Canadá y México. EE.UU. cuenta tan sólo con el 2,7 % de las
reservas totales mundiales comprobadas de petróleo.

En segundo lugar se ubican los países europeos miembros de la OCDE que actualmente
registran el 20 % del total mundial del consumo de petróleo e importan casi el 56 % del
crudo que consumen. Rusia y Noruega, en conjunto proveen el 45 % del consumo europeo.
Otro 25 % es aportado por los países miembros de la OPEP. El petróleo es la principal
fuente energética de la Unión Europea, con una participación de 43 % en la matriz
energética, seguida por el gas, con 23 %. A pesar de la importancia del petróleo como
fuente de energía, la región sólo participa del 4,5 % de la extracción mundial y posee sólo
el 0,7 % de las reservas probadas A ello debe sumarse el hecho que los yacimientos del
Mar del Norte han entrado en una fase crítica (considerada por los analistas como
irreversible), lo cual determinaría que el Reino Unido pasaría a ser un importador neto de
crudo y gas en un futuro muy cercano (Ruiz Caro, 2007).

Con respecto a la problemática energética que enfrentan los países de la UE (Unión

Europea), cabe destacar la importancia creciente de las importaciones de Rusia. Las
compañías rusas actualmente privatizadas han orientado su cartera de clientes hacia países
de la UE (especialmente Reino Unido, Francia, Italia, Alemania y España). En la
actualidad, Rusia está produciendo un nivel similar de petróleo que Arabia Saudita
convirtiéndose en el segundo exportador mundial de crudo11.

Por su parte, América Latina y el Caribe presentan, en su conjunto, un considerable

superávit en producción de crudo y gas. La región concentra aproximadamente el 11 % de

10
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Fundada en 1960, agrupa a los
países más avanzados y desarrollados que explican el 70 % del mercado mundial de bienes y servicios.
11
Cabe señalar, que tanto Rusia como Noruega, principales abastecedores del mercado europeo, producen ya
al máximo de sus capacidades. Ante esta situación, a mediados de 2005 se inauguro un oleoducto que por
primera vez llevará crudo directamente del Mar Caspio (se estima que posee las terceras reservas de crudo del
mundo) al Mediterráneo. Con una longitud de más de 1600 kilómetros la nueva vía energética transporta
crudo desde Azerbaiyán, pasando por Georgia y Turquía (Sánchez-Albavera y Vargas, 2005).

163
las reservas probadas de petróleo a nivel mundial. Sin embargo, los recursos energéticos no
se encuentran distribuidos de manera uniforme. Cerca del 80 % de las reservas de petróleo
se encuentran en Venezuela (70 %) y México (10 %), mientras que Brasil, Ecuador,
Colombia, Argentina y Guatemala (en menor medida, aunque se autoabastece) participan
del resto. En la región Caribe solamente tres países poseen reservas de petróleo: Barbados,
Cuba y Trinidad y Tobago. Cabe señalar, además, que Bolivia posee importantes reservas
de gas natural.

En cuanto a la oferta, la región produce alrededor del 14 % del consumo mundial (mientras
su participación en el consumo global ronda el 9 %). La particularidad de las exportaciones
de los países petroleros de la región, es que éstas se comercializan casi totalmente dentro
del continente americano. Los países de América Latina y el Caribe se autoabastecen de
petróleo en la propia región. Mientras que EE.UU. absorbe la mayor parte de los
excedentes de la producción, fundamentalmente provenientes desde México y Venezuela12
(Ruiz Caro, 2007).

Cabe destacar que en los últimos años, México13 ha visto declinar sus reservas, mientras
que Brasil las ha venido incrementando en forma sostenida producto de los esfuerzos en
exploración de Petrobrás, la apertura petrolera y las nuevas modalidades de contratación.
Cabe destacar, que en 2006 Petrobrás alcanzó el ansiado autoabastecimiento de petróleo.
Más aún, el descubrimiento a fines de 2007 de un gigantesco yacimiento ubicado en el mar
continental brasileño frente a Santos (San Pablo) colocaría a Brasil en un lugar de privilegio
entre los países con mayores reservas del mundo14.

En el caso de Colombia, Ecuador y Perú15 (países que se han convertido en exportadores

dentro de la región, aunque con marcadas diferencias en cuanto a las modalidades de

12
Venezuela aporta el 13 % de las importaciones totales de petróleo de EE.UU. Es decir, que no obstante las
conflictivas relaciones políticas que mantienen el gobierno de los EE.UU. (primero Bush y en la actualidad
Obama) con el presidente venezolano Hugo Chávez, las relaciones comerciales en el sector petrolero no se
han visto afectadas.
13
En México (el mayor productor de la región) la industria petrolera es un monopolio estatal. PEMEX envía
aproximadamente 1,8 millones de barriles diarios al mercado estadounidense, lo que significa más de la
mitad del crudo que extrae y un 16 % de las importaciones totales de los EE.UU.
14
El descubrimiento fue producto de años de exploración y fuertes inversiones por parte de Petrobrás y
significará un cambio radical en la situación energética del país sudamericano. El yacimiento denominado
“Tupí” contiene grandes reservas de crudo de la mejor calidad con valor comercial próximo al Brent. Según
datos de la empresa se encuentran ya probadas la existencia de 8.000 millones de barriles que llevarían las
reservas brasileñas a unos 23.000 millones de barriles (las de Nigeria ascienden a 36.000 millones y las de
Venezuela a 80.000 millones). Si bien, el crudo se encuentra entre los 5.000 y 7.000 metros de profundidad,
lo que encarece los costos de extracción, el descubrimiento implica un notable avance en la seguridad
energética del gigante sudamericano, sobre todo si se tienen en cuenta los precios elevados y la volatilidad
que caracterizaron el mercado petrolero en los últimos tiempos. Se estima, además, que las existencias
petroleras serían muy superiores a las comprobadas hasta ahora.
15
Cabe señalar, que el incremento significativo de sus disponibilidades gasíferas, en breve, lo convertirán en
un exportador de la región.
explotación y a las cantidades producidas), también experimentaron un descenso en las
disponibilidades de reservas. Por último, “Argentina orientó una parte significativa de sus
disponibilidades al exterior, lo que determinó que la participación del petróleo crudo y sus
derivados en sus exportaciones fuera creciendo de manera sostenida, pasando de 4 % a 15
% en el periodo 1993-2003. En la medida que las reservas han ido decreciendo dicho país
se ha vuelto más vulnerable a las fluctuaciones de los precios” (Ruiz Caro, 2007: 47)

La apertura registrada en los últimos veinte años en algunos países productores de petróleo
de la región no ha significado que las empresas estatales perdieran control sobre la industria
petrolera, a excepción de Argentina y Perú donde las reformas estructurales llevadas a cabo
produjeron que actualmente la industria petrolera esté hegemónicamente en manos del
capital privado. En dichos países, la modalidad de concesión y contratos de licencia
permiten que, a cambio de una regalía, los contratistas tengan derecho a la propiedad del
petróleo extraído. Similar era el caso de Bolivia hasta que, en mayo de 2006, el gobierno
boliviano encabezado por el presidente Evo Morales anuló los contratos que otorgaban la
propiedad de los hidrocarburos a las empresas privadas, intervino los campos petroleros e
inició un proceso de renegociación para la firma de nuevos contratos. Los nuevos acuerdos
alcanzados significaron para el Estado boliviano un incremento sustancial en el porcentaje
que se apropia de los beneficios obtenidos por las empresas que operan en el país (la
española Repsol-YPF y la brasileña Petrobrás) debido a un drástico cambio en el régimen
tributario.

Cabe señalar, que pese a que las reformas que liberalizaron la economía presentaron
oportunidades de inversión para grandes empresas transnacionales, su participación en la
producción de hidrocarburos es reducida, excepto el caso de Repsol-YPF. “La afluencia de
inversiones extranjeras en el sector petrolero fue canalizada fundamentalmente a los países
que privatizaron su industria petrolera durante la década de los noventa, siendo Argentina y
Bolivia los más importantes en ese sentido” (Ruiz Caro, 2007: 68). Dichas inversiones
privadas se concentraron más en la explotación que en la exploración. De esta manera, las
empresas públicas de la región (PDVSA, PEMEX, Petrobrás, Petroecuador) siguen siendo
las protagonistas principales del desarrollo de la industria, puesto que concentran más del
80 % de la inversión en exploración y desarrollo.

En los últimos años, la dinámica mundial del mercado petrolero se vio afectada por fuertes
fluctuaciones en el precio del crudo debido básicamente al incremento de la demanda y a
los movimientos de capitales especulativos. En este sentido, es importante señalar que
como el petróleo es un producto transable que se comercializa en mercados a futuro, es
objeto de movimientos financieros para ganar o preservar valor y por tanto puede ser
motivo de especulación.

A diferencia de los elevados incrementos de los años setenta e inicios de los noventa, que
se debieron a restricciones en la oferta, en la actualidad la tendencia al alza del precio del

165
crudo está dada por un aumento de las cantidades demandadas movilizadas a su vez por un
sostenido crecimiento del consumo a escala global. El aumento de la demanda mundial,
impulsada en gran medida por el incremento del consumo en China e India, sumado al
declive de la producción de los países miembros de la OCDE (fundamentalmente EE.UU.,
Noruega y Reino Unido) contribuyeron a que las perspectivas de mediano y largo plazo
indiquen que el precio del crudo se mantendrá en un nivel elevado.

La percepción respecto a que la demanda estaba aumentando a un paso más acelerado que
la oferta atrajo especuladores al mercado y dio un impulso mayor a los precios. Además, la
sostenida debilidad del dólar contribuyó a que el interés de los inversionistas se volcara
desde el mercado de divisas hacia los productos básicos o “commodities”, entre ellos el
petróleo (Sánchez- Albavera y Vargas, 2005).

Evolución del precio del petróleo WTI 1989/2009

Gráfico 3

Fuente: Elaboración propia sobre datos de US Energy Information Administration

A mediados de 2008, el precio del barril de crudo superaba todos los pronósticos con un
precio récord cercano a los 150 dólares. Luego de la mano de la crisis económica mundial
que se suscitó tras el estallido de la burbuja inmobiliaria en los EE.UU. y al incremento de
la oferta por parte de algunos países de la OPEP (principalmente Arabia Saudita y Nigeria)
el precio del crudo comenzó a retroceder hasta estabilizarse durante 2010 entre los 70 y 80
dólares.

La mayoría de los analistas coinciden en apuntar como responsable de dicha corriente

alcista al flujo de capitales especulativos, dada la fuerte caída del dólar y la incertidumbre
acerca de las posibilidades concretas de reacción de la oferta frente a los incrementos en la
demanda. Esta situación hacía que los mercados de energía se convirtieran en una opción
atractiva para la especulación financiera, puesto que en ese contexto era mejor invertir en
operaciones a futuro en petróleo que en títulos accionarios (Sánchez- Albavera y Vargas,
2005).

Como ya se ha dicho, la demanda energética de los países desarrollados es muy superior a

su oferta, por lo que en estos países la seguridad energética en cuanto a asegurar el
suministro es considerado como un tema estratégico y de defensa nacional. En este sentido,
vienen adoptando una serie de políticas a saber: la diversificación geográfica de sus fuentes
de abastecimiento, la presión por la liberalización comercial de los servicios energéticos en
el marco de la OMC (Organización Mundial de Comercio), la mayor participación de
energías renovables en su matriz energética y un uso más eficiente de su consumo (Ruiz
Caro, 2007).

Es así, que el desarrollo de los biocombustibles, la energía nuclear, el uso del hidrógeno y
otras formas de energía como la eólica, la solar y la geotermia, vienen siendo impulsados
en varios países, tanto por el sector público, como por el privado No obstante los esfuerzos,
en la actualidad las energías renovables producen solo un 2 % de la energía mundial,
aunque el incremento de las inversiones en estas áreas prevé un aumento de su
participación en el abastecimiento energético global (Ruiz Caro, 2007: 24).

En los últimos años, el desarrollo de los biocombustibles16 ha adquirido una creciente

importancia dado los altos precios del petróleo y la reducción de sus costos de producción.
Sin embargo, en la mayoría de los casos, se necesitan mayores reducciones de los costos
para que éstos sean efectivamente competitivos con la gasolina y el diésel.

El principal objetivo para introducir los biocombustibles en la matriz energética de países

importadores de petróleo, es el ahorro de divisas y la reducción de la vulnerabilidad a causa
de la dependencia energética. Sin embargo, si bien su producción y comercialización han
venido incrementándose, la producción mundial de biocombustibles (unos 643 mil barriles
diarios) equivale sólo al 1 % del uso total de combustibles en el transporte terrestre, de los
cuales Brasil y EE.UU. explican el 80 %.

Tanto EE.UU., como Brasil producen principalmente Etanol. En EE.UU se produce

fundamentalmente a partir del maíz, mientras que en Brasil la producción proviene
íntegramente de la caña de azúcar. China e India son también importantes productores de
biocombustibles, especialmente Etanol. En contraposición, en la UE cuya producción viene

16
Cuando hablamos de biocombustibles debemos diferenciar entre el Etanol, producido usualmente en base a
la caña de azúcar y cereales (principalmente maíz) y el biodiesel producido de cultivos de semillas
oleaginosas como la palma y el girasol.

167
en ascenso debido a un fuerte apoyo gubernamental, se produce mayormente biodiésel
(aunque la producción total continúa siendo reducida con respecto a la de Etanol).

Cabe destacar, que el incremento en el desarrollo de los biocombustibles trae aparejado un

impacto ambiental en cuanto puede afectar el desarrollo sostenible y la producción de
alimentos. Según un informe de la AIE17, la seguridad alimentaria puede verse amenazada
por la producción de biocombustibles en el momento en que la tierra, agua y otros recursos
ya no se destinen a la producción de alimentos. Además, los cambios en el uso del suelo
podrían afectar los ecosistemas locales y regionales, con impactos en flora y fauna.

En el mismo informe, se relativiza el efecto del desarrollo de los biocombustibles sobre la

disminución de las emisiones de los gases de efecto invernadero, puesto que en la práctica
la cantidad y tipo de energía primaria consumida en producir biocombustibles (cantidad y
tipo de fertilizantes utilizados, energía utilizada en recoger y transportar el insumo a las
biorefinerías, intensidad energética en el proceso de conversión, etc) varían
significativamente18. Por eso resulta muy importante realizar un balance energético en la
producción de biocombustibles con cada materia prima, a fin de cuantificar la energía que
se requiere para producirlo y qué energía proporciona el biocombustible a los consumidores
(Ruiz Zapatero, 2007).

1 La construcción del actual mercado de petróleo y gas natural en la Argentina

En Argentina, a partir de 1989 se produjo un cambio radical en la concepción que se tenía

de los hidrocarburos, tanto el petróleo como el gas pasaron a ser considerados como
“commodities”19 y no como recursos estratégicos. A pocos meses del comienzo del
gobierno de Carlos Menem en 1989, la sanción de la Ley de Reforma del Estado20 (Ley Nº
23.696) y de la Ley de Emergencia Económica (Ley Nº 23.697) abrió el camino a un
proceso de reformas estructurales neoliberales que avanzó sobre el sector petrolero

17
World Energy Outlook, AIE, 2006.
18
“Es importante destacar que las emisiones de gases contaminantes provenientes de la producción de etanol
en Brasil son considerablemente menores a las que se registran en EE.UU., donde en etanol se produce
básicamente a partir de maíz. Ello se debe a que la producción de etanol basada en la caña de azúcar es
bastante mayor a la producción derivada del maíz, y porque las necesidades de combustibles fósiles para
procesarlo son menores” (Ruiz Caro 2007: 28).
19
Bien transable internacionalmente cuyas pautas de contratación comercial correspondes a usos y
costumbres incorporados a una institucionalidad internacional que define la naturaleza de los contratos, las
cotizaciones de referencia y las calidades del producto que son reconocidas por todos los actores del mercado.
20
La Ley de Reforma del Estado facultó al Poder Ejecutivo Nacional a privatizar la totalidad de las empresas
del Estado.
cambiando radicalmente la orientación que había caracterizado la política petrolera hasta
entonces21.

Hasta 1989, la actividad de extracción de petróleo y gas estaba regida por la Ley de
Hidrocarburos22 de 1967 (Ley Nº 17.319 aún vigente) que permite la concesión de
contratos de exploración y explotación a firmas privadas. Los planes Houston (1985) y
Olivos II (1988), implementados por el gobierno de Raúl Alfonsín, contemplaban una serie
de beneficios fiscales para las concesiones al capital privado de áreas secundarias y la
participación de los privados en la explotación de las denominadas áreas centrales en
asociación con YPF. Sin embargo, “…la totalidad del crudo producido en el país era
redistribuido con intervención de la Secretaría de Energía (que fijaba el precio), entre las
refinerías de YPF y de las empresas privadas en la denominada Mesa de Crudos” (Kozulj
R. y Bravo, V., 1993: 95) con criterios orientados a garantizar el abastecimiento a precios
razonables en todo el territorio nacional.

Luego de la sanción de las leyes mencionadas que asentaron las bases para la
reestructuración y privatización de YPF23, por decreto ese mismo año el presidente Menem
creó un mercado libre de crudo (eliminando la mesa de crudos), otorgó la libre
disponibilidad del petróleo extraído por parte de cada empresa privada y la posibilidad de
exportar, con previa autorización de la Secretaría de Energía. En el caso del gas natural, las
exportaciones debían ser autorizadas por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) en la medida
que no se viera afectado el abastecimiento interno. La instrumentación de estos decretos,
reemplazó las regulaciones estatales en la fijación de los precios, márgenes, cuotas, etc, por
los mecanismos de asignación del mercado.

Paralelamente, se transformaron los contratos de explotación en concesiones o asociaciones

con YPF, que devolvió las áreas de exploración para su posterior licitación. Además,

21
Hasta su privatización, YPF tuvo a su cargo la casi totalidad de los esfuerzos exploratorios a fin de
mantener o incrementar el horizonte de reservas de los hidrocarburos, tarea que realizó exitosamente a pesar
de las distorsiones de precios a las que fue sometida durante los ochenta (Kozulj, R. y Pistonesi, H., 2004: 2).
22
La Ley de Hidrocarburos Nº 17.319 fue sancionada en 1967 durante el gobierno de facto encabezado por el
General Juan Carlos Onganía. Dicha norma establece que debe asegurarse “la plena producción de todos los
yacimientos tomando todas las decisiones que sean necesarias para cumplir estos objetivos”. La participación
privada fue promovida cada vez con mayor alcance a partir del gobierno de facto de 1955 y particularmente
desde el gobierno de Arturo Frondizi.
23
Cabe señalar, que durante la última dictadura YPF fue forzada a endeudarse fuertemente en el exterior.
Entre 1976 y 1983 la deuda de la petrolera estatal se multiplicó por dieciséis (la deuda externa de YPF
ascendía a 372 millones de dólares. En siete años de dictadura se elevaba a 6.000 millones). La política
petrolera del gobierno radical no pudo revertir los graves problemas financieros producto de la explosión de
su endeudamiento externo producido por las políticas implementadas por la última dictadura. Esta situación
sería utilizada por los “lobbystas” de las grandes petroleras y sus periodistas contratados para socavar el papel
central de la petrolera estatal en la extracción de hidrocarburos con el argumento de que "YPF es la única
empresa petrolera del mundo que da pérdidas” (Bernal, F.; De Cicco, R. y Freda, F., 2008)

169
también por decreto, se estableció la igualdad de trato a las inversiones extranjeras y a las
nacionales permitiendo la libre disponibilidad de divisas (luego se restringiría a un 70 %
para el sector petrolero)24.

En 1990, mediante la sanción de otro decreto, se transformó a YPF, que era una Sociedad
del Estado, en una Sociedad Anónima autorizando al Ministerio de Economía para ofrecer
las acciones y obligaciones de YPF S.A. en el mercado a partir del 1 de enero de 1991. Por
su parte, se definió la venta de las refinerías, estaciones de bombeo, ductos, terminales
portuarias, buques/tanque, entre otros activos de la compañía y se licitaron áreas
secundarias y áreas centrales de YPF.

La Ley Nº 24.145 dictada en noviembre de 1992 distribuyó el capital de YPF S.A. entre el
Estado nacional (51%), las provincias productoras de petróleo (27%), el sistema previsional
(12%) y los trabajadores (10%) mediante Programas de Propiedad Participada (PPP). La
misma ley autorizó, aprobando los decretos del Poder Ejecutivo sobre dicha materia, la
privatización de las acciones en poder del Estado nacional y de las provincias obligando a
una liquidación conjunta. La autorización era total, pero el 50% era obligatorio (Hidalgo E.,
2009). Asimismo, el Estado nacional asumía los créditos y deudas de YPF al 31 de
diciembre de 1990. Dicha ley establecía además la transferencia a las provincias del
dominio público sobre los yacimientos existentes en su territorio o hasta 12 millas
marinas25.

En julio de 1993, el 50% de las acciones del Estado nacional y de las provincias fueron
transferidas al sector privado. Entre 1993 y 1998 la estructura de tenencia se fue
modificando debido a que el personal de la empresa, los jubilados y las provincias fueron
vendiendo sus acciones26. De este modo, hacia 1998 antes del ingreso de Repsol, el paquete
accionario se encontraba compuesto de la siguiente manera: Estado nacional (20%),
provincias (4,7%), personal de YPF S.A. (0,4%), fondos de inversión de EE.UU (46%),
fondos de Reino Unido (7,9%), fondos de Francia (2,2%), Citicorp (6,9%), bancos
nacionales y AFJP (8%) y Perez Companc (3,8%) (Kuzulj, 2002: 20).

24
A fines del 2011 el gobierno de Cristina Fernández estableció mediante un decreto la obligatoriedad de
liquidar en el país el 100 % de las divisas provenientes de exportación para las empresas petroleras y mineras.
25
La provincialización de los recursos hidrocarburíferos terminó por consagrarse con la reforma
constitucional propiciada por Menem en 1994 para lograr su reelección. La reforma constitucional estableció
que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos existentes en su territorio” (Ver
artículo 124, segundo párrafo de la Constitución Nacional). En 2006, el gobierno de Néstor Kirchner sancionó
la Ley Nº 26.197 (“ley corta de hidrocarburos”) que permitió instrumentar los contenidos de la Ley Nº 24.145
de 2002 que otorgaba la propiedad de los yacimientos de petróleo y de gas a las provincias.
26
Cabe señalar, que “entre mediados de 1994 y abril de 1995 YPF S.A. adquirió petrolera Maxus quedando
muy endeudada, pero en disposición estratégica en casi todos los países de la región (Ecuador, Bolivia,
Colombia, Perú, Venezuela) convirtiéndose en una petrolera multinacional dado que Maxus poseía también
intereses en Asia” (Kozulj, 2002: 19).
En 1999, el Estado vendió a Repsol el 14,9% de las acciones (correspondientes a su parte
del 20%). Finalmente entre mediados y fines de ese mismo año la empresa española Repsol
terminó de adquirir las acciones que todavía se encontraban en poder del Estado, de las
provincias y del sector privado, lo que significó la privatización y extranjerización casi total
de la explotación del petróleo y el gas argentino.

Paralelamente, la privatización de Gas del Estado (se encargaba del transporte y la

distribución del gas) fue ordenada a mediados de 1992 por la Ley Nº 24.076 que redefinió
el contexto de la industria y estableció los parámetros del marco regulador. La empresa fue
dividida en diez unidades independientes: dos transportistas (TGN en el norte
correspondiente a los gasoductos norte-centro-oeste y TGS con los gasoductos San Martín,
NEUBA I Y II), y ocho distribuidoras monopólicas con jurisdicción sobre distintas
regiones del país (Metropolitana, Buenos Aires Norte, Cuyana, Central, Litoral, Noroeste,
Pampeana y Sur). Cada una de estas empresas recibieron una licencia por 35 años con
opción a 10 más (Hidalgo, 2009)

En la práctica Gas del Estado quedó privatizada en dos grandes subsistemas (norte y sur)
altamente integrados. Repsol-YPF tiene una participación de mercado de considerable
gravitación en las tres cuencas que cuentan con importantes reservas gasíferas (sobre todo,
en la neuquina y la noroeste), tanto a partir de su carácter de productor como
comercializador de gas generado por terceros27.

De esta manera, el gobierno de Menem modificó radicalmente el esquema de producción,

transporte y disposición de los hidrocarburos produciendo el retiro absoluto del Estado del
sector petrolero y gasífero, como actor y regulador. Esto dio lugar a la conformación de una
estructura de mercado fuertemente oligopolizada en cuanto a la propiedad del capital y al
régimen de competencia 28.

4. El mercado petrolero argentino en el periodo 2002-2009

27
Con respecto al subsistema sur, cabe destacar que Repsol-YPF controla más del 50 % de las reservas de la
cuenca neuquina, al tiempo que participa en la propiedad accionaria de Gas Natural Ban y Metrogas. Por su
parte, con referencia al subsistema norte, Repsol-YPF, además de controlar la oferta primaria proveniente de
la cuenca noroeste, participa de la estructura accionaria de dos de las distribuidoras que actúan en la región
(Gas Natural Ban y Litoral Gas). En materia de gasoductos de exportación, Repsol-YPF participa en la
propiedad accionaria del consorcio Gas de Atacama, del Gasoducto del Pacífico y de la Transportadora Gas
del Mercosur (Kozulj, R. y Pistonesi, H., 2004).
28
Cabe señalar, que Argentina fue uno de los únicos países que durante la ola privatizadora neoliberal de los
noventa transfirió el control de los recursos energéticos no renovables a manos privadas. Incluso otros países
latinoamericanos (por caso Brasil o México), que también realizaron numerosas privatizaciones en el área de
los servicios públicos, conservaron bajo control estatal el abastecimiento energético y la renta petrolera.

171
4.1 Estructura de mercado y propiedad del capital

A partir de la desregulación del mercado petrolero argentino y la privatización de YPF y

Gas del Estado se produjo un aumento de la concentración económica en los mercados
involucrados. Por ejemplo, la empresa Repsol-YPF concentra el 59% de las reservas
comprobadas de petróleo y el 49% de las reservas comprobadas de gas natural; el 34% de la
producción de petróleo; el 25 % de la producción de gas natural y el 65% de su
distribución; el 54% de la capacidad de refinación; el 50% de las estaciones de servicio. Se
trata de un oligopolio concentrado y diversificado con una empresa líder integrada
verticalmente que ejerce dominancia económica en cada eslabón de la cadena29.

Con respecto específicamente a la producción de petróleo, Repsol-YPF y Pan American

Energy explican más del 50 % del crudo extraído durante el año 2009. Muy por debajo,
Chevron San Jorge S.A., Petrobrás y Occidental Exploration conforman un segundo lote de
empresas (cada una con alrededor de un 7 % de la participación). Así, el 72 % del petróleo
producido en dicho periodo corresponde a la actividad de estas cinco empresas. El resto de
los operadores se reparten algo menos del 30 % de la participación total en el mercado.

Gráfico 4

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG) y la Secretaría de
Energía de la Nación

29
Según datos de 2009 provenientes de la Secretaría de Energía de la Nación
Al igual que en el caso del petróleo, la oferta de gas natural también se encuentra
fuertemente concentrada. Repsol-YPF30 y Total Austral, los dos productores más
importantes, superaron el 50 % del total producido en el año 2009. Luego se ubican Pan
American Energy (13 %) y Petrobrás (10 %). De esta manera, las cuatro firmas líderes en
producción aportaron más del 74 % de la oferta total en dicho periodo. Se trata de una
estructura de mercado oligopólica en donde dos empresas (Repsol-YPF y Total Austral)
comparten el liderazgo económico del sector.

Gráfico 5

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG) y la Secretaría
de Energía de la Nación

Asimismo, al analizar la producción de combustibles líquidos también encontramos un alto

grado de concentración económica. Según datos de la Secretaría de Energía en 2009,
Repsol-YPF representó el 58 por ciento de la refinación total de petróleo en la Argentina,
Shell un 14 por ciento, Esso un 13 por ciento, Petrobrás un 11 por ciento y Refinor un 3 por
ciento. En segundo lugar y para el mismo período, Repsol-YPF elaboró un 60,4 por ciento
de la nafta súper, un 61,4 por ciento del gasoil y un 52,2 de fuel-oil, entre otros

30
Repsol participa, además, como socio accionario en dos de las principales empresas de transporte y
distribución de gas (TGS y Metrogas).

173
subproductos. Tal concentración económica en manos de Repsol-YPF implica una
estructura de mercado para el segmento de refinación que tiende a minimizar y en el límite
suprimir la competencia vía precios. Al pronunciado grado de concentración de la oferta
debe agregarse el de la infraestructura física para el acopio y transporte de combustibles.
Los oleoductos, tanques de almacenamiento, terminales portuarias y de bombeo están
fuertemente concentrados en manos de Repsol-YPF, Shell, Esso y Petrobrás (Ortiz, R.
2007).

En un intento por recuperar protagonismo estatal en un sector estratégico para el desarrollo,

en noviembre de 2004 el gobierno de Néstor Kirchner creó una empresa mixta, Energía
Sociedad Anónima (Enarsa)31, con mayoría de las acciones en poder del Estado. La
empresa nació siendo titular de los permisos de exploración y explotación en todas las áreas
marítimas no concesionadas, y está autorizada a realizar una multiplicidad de actividades
vinculadas a la energía, el objetivo proclamado fue el de transformarla en una firma
“testigo” dentro del mercado. No obstante, al presente, sus actividades (contando con
crecientes subsidios estatales) no implicaron cambios radicales en el desempeño sectorial
(Azpiazu, D., 2008: 25).

Cabe señalar, que actualmente el sector petrolero, además de ser un importante proveedor
de divisas32, proporciona ingresos relevantes al fisco a través de las retenciones a las
exportaciones y el tributo del impuesto a las ganancias. Por su parte, a las provincias
extractoras les corresponde el 12 % del valor del petróleo extraído en concepto de
regalías33.

Por otra parte, la compra de una parte del paquete accionario (15 % con opción de compra
sobre un 10 % más) de Repsol-YPF por parte del grupo local Petersen de la familia
Eskenazi producida a fines de 2007 habría contado con un guiño del gobierno argentino que
buscaría alentar la posibilidad de que capitales de origen nacional recuperen protagonismo
en el sector energético, mercado fuertemente controlado por empresas extranjeras
(trasnacionales). En el mismo sentido, se enmarcan, entre otros, la compra en 2008 de la
refinería, planta fluvial y red de comercialización de combustible de Petrobrás Energía

31
Creada por la Ley Nº 25.943, donde el Estado Nacional controla el 53% del capital social –acciones
intransferibles–, el 12% corresponde a las provincias y el 35% restante se cotiza en la Bolsa (Kozulj, R. y
Pistonesi, H., 2004).
32
Cabe señalar, que las empresas petroleras sólo están obligadas a liquidar en el país el 30 % de las divisas
(Herrero, F. 2006).
33
La Constitución de 1994, siguiendo la ley 24.415 de privatización de YPF, federalizó las reservas de
hidrocarburos por lo que el petróleo depende de las autoridades provinciales. Luego de la desregulación de
1989 las regalías que por ley son del 12 % se calculan sobre el precio internacional menos una serie de
descuentos (entre los que se encuentran las retenciones a las exportaciones).
ubicada en la ciudad de San Lorenzo (Santa Fé) por parte de Oil Combustibles S.A.34 una
sociedad de capitales nacionales presidida por el empresario Cristóbal López.

Esta supuesta estrategia del gobierno es cuestionada desde diversos sectores, que ponen en
duda los supuestos beneficios para el “interés público” de este tipo de alianzas con
fracciones del capital nacional en virtud de los comportamientos históricos oportunistas y
predatorios de muchas de estas firmas y, fundamentalmente, la escasa capacidad de
disciplinamiento que el Estado argentino ha tenido para lograr procesos de acumulación de
capital por parte de empresas promovidas.

4.2 El comportamiento de la oferta y de la demanda

A partir de 2002, tras el abandono de la convertibilidad, Argentina experimentó un fuerte

crecimiento económico expresado en una importante recomposición industrial y mejoras
sociales que significaron un crecimiento del consumo interno de hidrocarburos. Desde
1998, año en el que se registró un pico de casi 50 millones de m3, la producción de petróleo
en la Argentina baja en forma ininterrumpida con una tendencia que pareciera continuar
inexorablemente.

Producción anual de petróleo en m3

Gráfico 6

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG) y la Secretaría
de Energía de la Nación

34
EL Grupo Oil es el principal prestador de servicios de capital nacional y desde 1996 opera áreas
hidrocarburíferas. La adquisición de la refinería y red de comercialización significan para la firma completar
el proceso de integración vertical.

175
Con respecto al gas natural, el pico de producción se registró en el año 2004, paralelamente
a comienzos del invierno de dicho año se suscitó en el país una situación de escases debido
a la insuficiencia en la oferta de gas natural ante el incremento de la demanda evidenciado a
partir de 2002 con el inicio de la recuperación de la actividad económica. Desde entonces
se registró un paulatino declive en los volúmenes producidos, tendencia que pareciera no
poder revertirse. De esta manera, la producción de gas natural declinó desde 2004, hasta
ubicarse en 2009 en poco más de 48.000 millones de metros cúbicos, con una caída del 7,3
% respecto de un lustro atrás.

Producción anual de gas natural en Miles m3

Gráfico 7

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG) y la Secretaría
de Energía de la Nación

Debemos tener en cuenta que la caída experimentada en la producción local de crudo

reduce los saldos exportables, lo que de alguna forma amenaza la fuente de recursos que
significa para el Estado. Cabe señalar, que a partir de 2002 las exportaciones de crudo
también se vieron desalentadas por la introducción de retenciones que fueron
incrementándose paulatinamente (el impacto económico de la aplicación derechos de
exportación será analizado más adelante en el apartado 4.3). De esta manera, la caída en la
producción se vio acompañada de una reducción de las cantidades exportadas motivada
tanto por la reducción de la oferta como por el cobro de derechos de exportación por parte
del gobierno nacional. Asimismo, el declive de la producción local de gas natural
evidenciado a partir de 2004 fue acompañado por una significativa reducción de las
exportaciones ante la imposibilidad de hacer frente a la creciente demanda doméstica que
obligó además de importar cantidades crecientes de gas natural desde Bolivia.

Por otra parte, no debe perderse de vista que la Argentina va en contra de una tendencia
mundial, puesto que sólo se repuso un 75% del gas producido en el país en los últimos 20
años. A contramano de lo sucedido a nivel mundial, donde por cada metro cúbico (m³)
producido del fluido se repusieron 2,4 m³, los depósitos de gas natural en territorio
argentino se redujeron un 31% desde 1990 y el país cayó del 22º al 42º lugar entre las
naciones con mayores reservas de gas natural35.

Las reservas comprobadas de gas natural disminuyeron en 2009 en un cinco por ciento
respecto del año anterior, mientras que las reservas comprobadas de petróleo, a su vez,
habrían disminuido 0,6 por ciento en el mismo lapso según un informe del Instituto
Argentino de Energía General Mosconi (IAE) en base a datos de la Secretaría de Energía de
la Nación. Frente a un panorama de constante aumento en la demanda, en la última década,
han disminuido las reservas comprobadas de las principales cuencas gasíferas del país. La
merma de las reservas conjuntas de las cuencas Noroeste, Neuquina y Austral, entre 2005 y
2009, alcanza al 16 por ciento. La del Golfo San Jorge exhibe, entre los mismos años, un
incremento del 2 por ciento.

Reservas argentinas de gas natural (Millones de m3)

Gráfico 8

Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Secretaría de Energía de la Nación

Reservas argentinas de petróleo (Miles de m3)

Gráfico 9

35
Según datos del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG)

177
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Secretaría de Energía.

El dato relevante es que las reservas de gas, así como las de petróleo, no comenzaron a
disminuir en la última década sino en los noventa, en coincidencia con la privatización de
YPF, que impulsaba en la etapa anterior las exploraciones de riesgo. La explicación de la
disminución de las reservas debe entonces ser buscada a través del análisis de las
actividades de exploración. En la década del 80, se habían incorporado unos 1.026 nuevos
pozos de exploración. Entre 1990 y 1999, la cantidad de pozos terminados llegó a 989. Y
en los últimos diez años, sólo se activaron un total de 484 pozos exploratorios.

Pozos de exploración terminados (petróleo y gas)

Gráfico 10

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Instituto Argentino de la Energía (IAE).

En las últimas décadas no hubo descubrimientos importantes de reservas de hidrocarburos

en la Argentina. Este no es un dato menor ya que demuestra que las grietas estructurales
que presenta hoy la actividad se remontan a mediados de la década del noventa, cuando la
producción de crudo estaba en alza y no precisamente por nuevas inversiones en
exploración sino más bien por la optimización de la producción de los pozos ya
existentes36.
La exploración de hidrocarburos en el país, y en consecuencia la incorporación de reservas,
han disminuido notablemente durante los últimos años. La cantidad de perforaciones
alcanza un valor máximo en el año 1995, para luego disminuir casi constantemente durante
los diez años posteriores, hasta volver a un nivel promedio de alrededor de 54 pozos
durante los últimos cuatro años. Se concluye que las reservas comprobadas han disminuido
en gran parte como resultado de la baja en las actividades de exploración, cuyo aporte a las
reservas no ha logrado estar a la par del incremento en la producción.

4.3 El comportamiento de los precios

Como consecuencia de la sanción de la Ley Nº 25.561 de Emergencia Económica y

Reforma del Régimen Cambiario, a comienzos de 2002 durante gobierno provisional de
Eduardo Duhalde, se impusieron retenciones a las exportaciones de crudo (20 %) y
combustibles líquidos (5 %) y se pesificó tanto el precio del gas “en boca de pozo”
(segmento desregulado), como las tarifas de transporte y distribución (segmento regulado)
lo que provocó una reducción de los ingresos empresarios en dólares37.

Luego, durante la presidencia de Néstor Kirchner, en mayo de 2004 las retenciones a las
ventas de petróleo crudo se incrementaron en un 5 %. Y en julio de ese mismo año, pasaron
a ser móviles, en relación con la evolución del precio internacional del crudo (en un
contexto de precio récord a nivel internacional), lo que significó un incremento importante
de la renta hidrocarburífera captada por el fisco38. Se estableció un porcentaje de 25 puntos
si el precio internacional del barril (WTI) se ubicaba por debajo de los 32 dólares, más la
aplicación de una escala ascendente de hasta 20 %, si dicho precio internacional se ubicaba
entre 32 y 45 dólares (ver tabla Nº1*). Es decir, que si el precio WTI era de 45 dólares o
más la alícuota de exportación tributada debía ser del 45 %.

* Tabla Nº 1. Niveles porcentuales de las retenciones a las exportaciones de petróleo

Rango de precio Alícuota
WTI US$/barril adicional al

36
Fue la utilización de tecnología más avanzada y la mejora en el factor de recuperación lo que permitió
incrementar sustancialmente la producción entre los años 1993 y 1998.
37
En el caso de las empresas de transporte y distribución de gas esta situación se ve agravada por los altos
niveles de endeudamiento (en dólares en el exterior) en que incurrieron las empresas privatizadas durante la
vigencia del régimen de convertibilidad como parte de una estrategia de recurrir a los circuitos financieros
internacionales (dada la existencia de créditos relativamente accesibles) para minimizar el aporte de recursos
propios (Kozulj, R. y Pistonesi, H., 2004).
38
No obstante lo cual, el oligopolio petrolero siguió concentrando exorbitantes ganancias, en virtud de los
devaluados costos domésticos y los altos precios internacionales (Azpiazu, D., 2005: 70).

179
 25 %
32,01 a 34,99 3%
35,00 a 36,99 6%
37,00 a 38,99 9%
39,00 a 40,99 12%
41,00 a 42,99 15%
43,00 a 44,99 18%
45,00 y más 20%
Fuente: Resolución 532 (4/8/2004)

Además, se incorporó a las exportaciones de gas natural el sistema de retenciones fijándose

una alícuota del 20 % en detrimento de las ganancias extraordinarias de su muy
concentrada oferta externa: más del 40 % corresponde a Repsol-YPF. Cabe resaltar, que al
implementar el esquema de retenciones a las exportaciones de hidrocarburos, “la
administración Duhalde había excluido a las exportaciones de gas natural, el hidrocarburo
de mayor dinamismo exportador en los años previos” (Azpiazu, D., 2005: 71).

Adicionalmente y de manera creciente se impusieron diversas restricciones cuantitativas a

las exportaciones de gas natural, de forma de garantizar la atención de la demanda interna.
Cabe señalar que en agosto de 2005, ante el reclamo y la presión empresaria, el gobierno de
Kirchner liberalizó y dolarizó nuevamente el precio del gas “en boca de pozo”39. Más
tarde, en julio de 2006, las retenciones a las exportaciones de gas natural se elevaron al 45
%.

Posteriormente, en noviembre de 2007, el gobierno de Néstor Kirchner introdujo un nuevo

esquema de retenciones para la exportación de petróleo y derivados. Con la
implementación del nuevo esquema aún vigente, las exportaciones de petróleo crudo y
derivados (entre ellos las naftas) tributan 45 % si el precio internacional del barril (WTI) se
ubica entre 45 y 60,89 dólares. Pero, en el caso de que el precio supere los 60,89 dólares,
como sucede actualmente, las alícuotas sobre las exportaciones surgen de un cálculo que
contempla el precio internacional del producto y el valor de corte fijado por el Gobierno
(ver cuadro 1). Si el precio internacional del crudo llegara a caer por debajo de los 45
dólares el barril, las autoridades deberán definir nuevas alícuotas en un plazo de 90 días
hábiles. Las subas de retenciones más pronunciadas recayeron así sobre las naftas y el
combustible de aviación que estaban gravadas con un 5% y pasaron a tener casi la misma
retención que el crudo.

Finalmente, en marzo de 2008, dada la diferencia existente entre los precios de importación
y exportación del gas natural, se estableció que “se aplique como base de valoración de las

39
Asimismo, se les permitió a las distribuidoras de gas trasladar a sus usuarios (con excepción de los
residenciales) esos mayores costos. También se les reconoció el respectivo impacto en su estructura de
costos a los generadores de energía eléctrica afectados por el encarecimiento de sus insumos energéticos:
básicamente gas natural y fuel oil (Azpiazu, D., 2005: 69).
exportaciones de gas natural el precio más alto establecido para esa mercadería en los
contratos de importación a la Argentina aplicables en cada momento”. Además, la misma
resolución fijó una retención del 100 % para las exportaciones de gas natural, lo que
implica que el derecho de exportación se iguala al costo de importación del gas que realiza
Argentina. Ese valor se suma al precio de venta al consumidor (chileno, uruguayo o
brasileño).

Variación de las alícuotas de referencia por retenciones a las exportaciones de

hidrocarburos desde su implementación en 2002 (crudo, naftas y gas natural)

Cuadro 1
Periodo Norma Alícuota
(2002-2010) Crudo Naftas Gas Natural
13/2/2002 Decreto Nº 310 20% 5%

11/5/2004 Resolución 337 25 %

26/5/2004 Decreto Nº 645 20 %

4/8/2004 Resolución 532  25 % si el P WTI es = o < a

32 US$.
 25 % + máx. 20 % según
tabla Nº 1 si el P WTI es > 32
US$

14/7/2006 Resolución 534 45 %

15/11/2007 Resolución 394  No hay retenciones establecidas y se

fija un plazo de 90 días hábiles para
determinar el porcentaje a aplicar si el
P WTI es < a 45 US$.
 45 % si el P WTI se ubica entre 45 y
60,89 US$.
 Se calcula con la siguiente fórmula:
Pi- VC
d = ______x 100
VC
si el P WTI es = o > a 60,9 US$

Donde:
d: Derecho de Exportación
Pi: Precio Internacional
VC: Valor de Corte (crudo: 42 US$;
Naftas: 78 US$).

10/3/2008 Resolución 127 100 %

181
El alza del impuesto a las exportaciones de petróleo y derivados apuntó a divorciar los
precios del mercado interno de los que rigen en el mercado internacional intentando evitar
presiones inflacionarias. Además, la suba de las retenciones generó un importante
incremento en los ingresos fiscales. Así, el Estado buscó modificar el reparto de la renta
petrolera apropiándose de parte de las ganancias "extraordinarias” asociadas a la
explotación de recursos naturales no renovables y eliminar la ventaja económica que
obtenían las petroleras al exportar40 con un tipo de cambio devaluado. Debe tenerse en
cuenta, que limitar o prohibir las ventas de crudo al exterior sería una medida que cambiaría
los contratos de concesión firmados entre 1992 y 1993, los que aseguran la libre
disponibilidad de los hidrocarburos para el concesionario modificando asimismo los
Tratados Bilaterales de Protección de las Inversiones (TBI)41. Así, este mecanismo, el de
las retenciones, fue un modo indirecto de limitar las exportaciones sin establecer cupos que
resultó eficaz.

La política de precios que ha venido manteniendo el Estado nacional a partir del abandono
del régimen de convertibilidad en 2002 determinó que el precio que los consumidores
abonan por los combustibles esté notoriamente disociado del precio internacional. Los
consumidores argentinos pagan menos que el promedio externo (en dólares) por litro de
nafta (ver cuadro 2). En este sentido, el gobierno ha promovido informalmente una política
de acuerdo de precios con las empresas líderes que se va modificando con el tiempo que
opera complementariamente a la política de retenciones.

Año 2009 -Precio final (con impuestos) por litro de nafta súper y diésel (en US$)
(La comparación no hace referencia a las diferencias de calidad que pudieran existir entre los productos)

Cuadro 2
SUPER DIESEL
PAIS Precio en US$ por PAIS Precio en US$ por litro
litro
Brasil 1,63 Reino Unido 1,41
Holanda 1,53 Uruguay 1,35
Reino Unido 1,44 Italia 1,25
Alemania 1,42 Alemania 1,22
Uruguay 1,40 Holanda 1,22
Italia 1,39 Francia 1,17
Francia 1,37 Brasil 1,12
Chile 1,24 España 1,10

40
En la Argentina, en promedio (periodo 2002-2009), el 78,92 % del crudo que se produjo se utilizó en el
mercado doméstico y el resto se exportó.
41
Tratados Bilaterales de Promoción y Protección de las Inversiones Extranjeras (TBI). Argentina firmó y
ratificó 56 tratados de protección de inversiones y se convirtió así en el país americano en suscribir más
acuerdos de esa naturaleza. Los TBI fueron firmados a principios del gobierno de Menem y renovados sin
modificaciones durante las administraciones Duhalde y Kirchner post caída del régimen de convertibilidad.
 Luxenburgo 1,19 Luxenburgo 1,00
España 1,18 Chile 0,99
Paraguay 1,16 Paraguay 0,90
Argentina 0,95 Argentina 0,82
EE.UU 0,74 EE.UU 0,79
México 0,66 México 0,77
Venezuela 0,23 Venezuela 0,19
Promedio 1,16 Promedio 1,02
Fuente: Agencia Internacional de Energía (AIE).

4.4 Los cambios experimentados en el sector petrolero con relación a los años noventa

Con la llegada a la presidencia de Néstor Kirchner en 2003 el Estado retoma un rol más
importante en el sector hidrocarburos, fundamentalmente a través de la manipulación del
esquema de retenciones a las exportaciones de crudo y derivados a los que sumó también el
gas natural y biocombustibles. Las retenciones son uno de los ejes centrales de la política
energética llevada adelante por la administración Kirchner y su progresivo incremento
(cuyo nivel se elevó sustantivamente en 2007 sobre todo para el crudo y las naftas y en
2008 en el caso del gas natural) tuvo el triple objetivo de desacoplar los precios internos de
los internacionales, apropiar una mayor porción de la renta petrolera y gasífera para el
Estado y desalentar las exportaciones. Aunque las ventas de petróleo crudo al exterior han
ido cayendo a lo largo del período 2003-2007, no se puede desmerecer como dato que las
exportaciones de ese período (40.639.989 m3) fueron prácticamente equivalentes al
promedio de extracción anual de dicha etapa.

Cabe destacar también, la creación de una empresa mixta con participación mayoritaria del
Estado nacional. Si bien Enarsa no ha intervenido en el mercado energético como agente
regulador de precios y de condiciones de la actividad, ni tampoco ha recuperado
yacimientos con contratos viciados de ilegalidad y faltos de inversión, ha comenzado su
accionar otorgando concesiones en áreas marítimas y asociándose en emprendimientos
productivos tanto con empresas privadas como con otras firmas estatales. Además, ha
intervenido mediante operaciones de importación para cubrir las situaciones de escasez de
energía que le implicaron incurrir en importantes erogaciones financiadas con presupuesto
estatal.

No obstante los esfuerzos del gobierno por promover las inversiones en la extracción de
crudo y gas natural y en la producción de derivados, mediante incentivos fiscales, la
extracción de petróleo sigue disminuyendo año tras año, mientras que la de gas natural
parece estar estancada. Tampoco se registró una ampliación en la capacidad de refinación,
es decir, en la producción de combustibles. Si Argentina vuelve a crecer a una tasa cercana
al 8 % (como indican la mayor parte de los pronósticos económicos para el 2010) la falta de
combustible amenaza con convertirse en un freno para el funcionamiento del conjunto de la
economía. Además, de no revertirse esta situación en plazos acotados, la seguridad
energética del país se encontrará seriamente amenazada.

183
Por su parte, los consumidores también se vieron beneficiados al pagar por los
combustibles líquidos precios sensiblemente menores que los internacionales. Como
correlato Enarsa, con crecientes subsidios estatales, debió incurrir en importantes
erogaciones para cubrir los faltantes de energía producidos, tanto por el aumento de la
demanda, como por la falta de inversiones de las empresas en exploración y en la
ampliación de la capacidad de refinación.

En síntesis, si bien la política de retenciones altas, ha sido exitosa para divorciar los precios
domésticos de los internacionales, desalentar las exportaciones y captar parte de la renta
petrolera, la estrategia energética del gobierno no ha podido revertir los desajustes
estructurales heredados de las reformas de los noventa que devinieron en una caída
incipiente de la producción y de las reservas tanto de petróleo como de gas natural. La
creación de Enarsa no ha significado cambios significativos en el funcionamiento del
sector. Los incentivos fiscales no parecen suficientes para empujar a las empresas a invertir
y el ingreso de empresarios locales como socios en algunas de las empresas petroleras más
importantes tampoco ha revertido la situación de subinversión en el sector. Se trata de una
cuestión pendiente de gran importancia dada la precariedad de los instrumentos utilizados
que poseen carácter coyuntural.

En este marco, los acuerdos de complementación e intercambio energéticos firmados con

Venezuela (combustibles) y Bolivia (gas natural) son una iniciativa estratégica de gran
importancia para suplir los faltantes de energía producto tanto de la baja performance de la
producción local, como del aumento de la demanda interna.

5. Conclusiones

La privatización de la petrolera nacional significó para el país perder completamente el

control sobre el manejo del petróleo y el gas. Con la venta de YPF, la empresa más grande
del país en términos de facturación y una de las líderes en materia de exportaciones, el
Estado transfirió, además de la mayor parte de las reservas nacionales de petróleo y gas, la
posición dominante que detentaba la empresa en el mercado de derivados.

La privatización de los recursos hidrocarburíferos permitió desarrollar a las empresas del

sector una política de maximización de ganancias de corto plazo, que se tradujo en la
exportación indiscriminada de gas y petróleo y la falta de inversiones, tanto en exploración
como en refinación. Esa política fue alentada por el Estado argentino, que permitió la
acumulación de áreas de explotación en manos de pocas empresas (en violación de la ley de
hidrocarburos), no controló la extracción –aceptando que se contabilizara a través de una
simple declaración jurada de las empresas–, y durante muchos años no limitó la
exportación.

Paralelamente, en los últimos años, la dinámica del mercado mundial petrolero se vio
afectada por fuertes fluctuaciones en el precio del crudo debido básicamente al incremento
de la demanda y a los movimientos de capitales especulativos. En la actualidad la tendencia
al alza del precio del crudo está dada por un aumento de las cantidades demandadas
movilizadas a su vez por un sostenido crecimiento del consumo a escala global. De esta
manera, el panorama del mercado internacional de hidrocarburos indica que los precios del
petróleo y del gas natural pueden ser crecientes en el largo plazo si se supera la crisis
internacional vigente.

La empresa Repsol terminó de adquirir las acciones de YPF en 1999 y se convirtió en el

principal operador del país (en la actualidad cuenta con un 25 por ciento de participación de
capitales privados argentinos). Otras empresas transnacionales que ganaron terreno fueron
Pan American Energy, Total, Chevron y Petrobrás. Brevemente, podemos decir que las
transnacionales se orientaron a la maximización de la extracción en detrimento de la vida
útil de los yacimientos y a la exportación por sobre el abastecimiento del mercado interno.
En este sentido, la ausencia de una planificación centralizada atenta contra cualquier intento
de regulación del petróleo y gas como condiciones naturales de producción fundamentales
en una matriz energética altamente dependiente de los hidrocarburos.

Podemos concluir que el proceso privatizador está consiguiendo que el país esté perdiendo
aceleradamente el alto grado de independencia energética que lograra hasta los años
ochenta. Desde entonces hemos pasado de ser un país autoabastecido habitual, luego
exportador de excedentes y ahora entraríamos en la categoría de país importador. Ya es
habitual la importación de gas –a través de Bolivia– y la de gas licuado, fuel oil y gasoil.
Ahora, en 2009, se incorporaron las importaciones de naftas.

En tal sentido, es necesario que la Argentina adopte una estrategia de largo alcance para
poder enfrentar en mejores condiciones las alzas y las crisis temporales así como también
modificar la matriz energética a favor del uso de energías renovables y sustentables social y
ecológicamente. Si las reservas siguen cayendo año tras año, el país puede convertirse en
un importador neto de hidrocarburos. Las consecuencias para la economía nacional y el
nivel de vida en general de la población son muy negativas porque aumenta el grado de
vulnerabilidad externa en relación con un insumo de uso difundido clave.

En virtud de lo expuesto, resulta imprescindible recuperar el control sobre estos recursos

naturales (petróleo y gas), puesto que su utilización y administración son de interés público
estratégico (visión mantenida por todos los países desarrollados) y abandonar
definitivamente el carácter mercantil asignado a los hidrocarburos a partir de 1989.

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187
 LA EXPANSIÓN DE LA FRONTERA DE LA SOJA Y LA VULNERACIÓN DE
LOS DERECHOS CULTURALES Y SOCIALES
Diego Taraborrelli
(Licenciado en Estudios Políticos –UNGS-
Maestrando en Relaciones Internacionales-FLACSO)

Introducción

Desde mediados de la década de 1970 el actual proceso de globalización comienza a

profundizarse, presionado por las nuevas tecnologías de la comunicación, la informática
y los transportes. Dicha profundización se cristaliza, también, en el sector
agroalimentario argentino, que pasa de un objetivo productivo para satisfacer la
demanda del mercado interno y como engranaje complementario del proceso de
industrialización por sustitución de importaciones ensayado en los años dorados del
capitalismo. Desde que esta nueva etapa del sistema mundo comienza a desplegarse, el
grueso de la producción agroalimentaria se re-direcciona hacia el mercado exportador,
impulsado por las políticas neoliberales impuestas por la Dictadura militar desde 1976.
Así, Sudamérica emerge como la principal proveedora de soja y sus derivados
(principalmente a través de Brasil y Argentina que aportan el 91,8% de la soja ofertada
en el mercado mundial), en tanto Europa y el sudeste asiático (China e India) se
posicionan como los principales clientes. Dado que los precios internacionales y la
demanda externa funcionan como motores para la producción agrícola1 y que está
constituye una importante fuente de ingresos para el Estado Nacional (a través de las
retenciones a las exportaciones), en la actualidad se impone como dominante un modelo
de producción extensivo, con una fuerte inversión de tecnología.

En este marco, las empresas agroindustriales transnacionales impulsoras del modelo

productivo hegemónico, emergen como jugadores importantes en la arena política
nacional, incidiendo sobre las políticas a nivel externo (de comercio exterior),
condicionando a su vez, el desarrollo político en el espacio doméstico 2, modificando los
usos y las prácticas en materia agropecuaria: “…la tierra, vista tradicionalmente como
un recurso que debía ser utilizado para la producción de alimentos básicos, se destina
cada vez más a la producción agropecuaria exportable capaz de generar los recursos
requeridos por el país para pagar los servicios de su deuda externa…” (Teubal, 2001).

Actualmente, pueden rastrearse en el país dos paradigmas productivos (que implican un

modo particular y sistematizado de ver el mundo, que excede el aspecto técnico de los
métodos productivos). La cosmovisión dominante, denominada agribusiness, es
impulsada por los grandes grupos económicos, las empresas biotecnológicas
multinacionales y las agrupaciones de productores, que en conjunto legitiman sus
acciones como resultado directo de la 2da Revolución Verde. Dentro de este paradigma
nosotros, a los fines de este trabajo, englobamos el arco que va desde la agricultura
biotecnológica y pasa por la agricultura de precisión hasta los sistemas integrados de

1
A modo de ejemplo en la actualidad, puede consignarse que el costo por tonelada de soja se encuentra
en torno a los U$S 650.
2
Conforme puede observarse de facto en las modificaciones a la Ley de semillas 20247/73 impulsada por
la Sociedad Rural y empresas multinacionales como Monsanto
189
producción, diferenciándonos de otros autores (Guadarrama-Zugasti, 2007) que analizan
cada una de ellas por separado y en mayor profundidad. Este modelo productivo, está
basado en la producción industrial a gran escala utilizando un paquete tecnológico
compuesto de semillas modificadas genéticamente, insumos agroquímicos y un sistema
de labraza que no ara la tierra (llamado Siembra Directa). Los principales actores de
este esquema, invierten ingentes sumas de dinero para investigación básica en áreas
como: genética, ingeniería, informática y biología y, paralelamente, impulsan el uso de
novísimos recursos informáticos y genéticos, como ser, el modelaje satelital de las
producciones y la manipulación de las prácticas agrícolas. Como podemos apreciar, este
modelo se caracteriza por requerir de un importante capital inicial, pues requiere de la
permanente introducción de tecnología, de recursos humanos y grandes extensiones de
tierra para amortizar los costos iniciales (existen en la actualidad megaproducciones de
más de 350.000 hectáreas3), que como contraparte impone la disminución de más de un
25% de explotaciones agropecuarias (EAP´s) desde 1998.

El otro paradigma productivo existente, de características contra-hegemónicas, engloba

al de la pequeña agricultura familiar y la producción indígena-campesina. Este modelo
se caracteriza fundamentalmente por estar arraigado a pequeñas producciones (muchas
veces de subsistencia) con sistemas ecológicos y orgánicos, con el uso de insumos
naturales de bajos costos y no químicos (complementados con una gran cantidad de
conocimientos e integraciones ecológicas).

Sojización y Derechos Humanos

La soja por su amplia capacidad de adaptación a las distintas condiciones de suelo y

clima, es sembrada en casi toda superficie del país, especialmente en el NOA, con
consecuencias negativas sobre los montes, yungas y todos aquellas producciones
regionales, como es el caso de leguminosas y el algodón: “…la situación de perdida
sostenida de bosques nativos debido a la expansión de la frontera agropecuaria. Los
desmontes, que ocurren en todo el norte argentino, representan una perdida
irrecuperable de biodiversidad y de los múltiples servicios que los bosques brindan a la
región y el resto del país: la generación de empleos sustentables, provisión de agua,
regulación de los ciclos hidrológicos previniendo inundaciones en épocas lluvias y
conservando agua en las épocas de seca, regulación del clima, mantenimiento de la
fertilidad del suelo y belleza paisajística…” (Greenpeace, 2005:2)

Tal como se desprende de lo dicho, la cuestión territorial afecta mucho más que al uso
del factor productivo sino que, de fondo, implica una cuestión del reconocimiento de los
derechos de las comunidades indígena-campesinas4. Actores que, ante la expansión de
las zonas cultivables en la región Noroeste Argentino (NOA), favorecida por el ciclo
húmedo y la incorporación de nuevas tecnologías en la explotación agraria, emergieron
como protagonistas en el escenario político, haciendo uso de un interesante repertorio
de protesta no violento, logrando constituirse en uno de los principales obstáculos de la
expansión de la agricultura globalizada en la región.

3
Giarraca N (2006)
4
Para las comunidades indígenas y campesinas del norte de la República Argentina (Salta, Jujuy,
Santiago del Estero y Formosa) la tierra ocupa un lugar trascendente, donde no existe la propiedad sobre
ella y que por el contrario, la identidad de los pueblos no puede desprenderse de ella.
Como desarrollaremos a continuación, los conflictos territoriales constituyen un crítico
nodo de la estructura del capitalismo actual, fundamentalmente en las economías de
base extractiva de recursos naturales en Latinoamérica: la mega-minería, la extracción
petrolera y la agricultura globalizada se imponen impulsados por los vientos de cola de
la globalización. Como corolario, se visualiza un aumento de los enfrentamientos de
sectores subalternos del plano productivo (pequeños productores y comunidades
indígenas) con aquellos otros, vinculados al poder hegemónico, como ser en nuestro
análisis, los pooles de siembra y lobbies empresarios. Estos conflictos, usualmente
centrados en la modificación del ambiente (los desmontes masivos e ilegales que
realizan empresas agropecuarias con topadoras, pisamontes y fuego, en varias regiones
del país, para extender la frontera agropecuaria, destruyendo la flora y fauna autóctonas
y provocando destructivos cambios climáticos), también involucran disputas en torno a
la propiedad de la tierra, especialmente en aquellas zonas donde la condición de
tenencia es precaria y la situación socio-ambiental demasiado pobre: “La descontrolada
“agriculturización” motivada por el cultivo de la soja, fue desplazando a los
productores e hizo que abandonaran sus chacras, tambos y pequeñas producciones
regionales de alto interés social…” (Secretaria de ambiente y desarrollo sustentable,
2008)

Siguiendo la caracterización de Pablo Barbeta (2009), son tres las formas en las que se
realizan los desalojos en el norte argentino: a) la primera que implica un desalojo total
mediante la presentación de escrituras y el desalojo de los habitantes apelando a la
fuerza pública y a la violencia (desalojo violento); las otras dos constituyen desalojos
parciales: b) el desalojo latente: que supone el establecimiento de un administrador local
que regula las actividades productivas de los habitantes y c) “desalojo con reubicación”
cuando los empresarios llegan a un acuerdo con los habitantes mediante la cesión de una
parcela dentro de un lote, donde se reubican las familias y dejan el resto del lote para su
explotación. (Barbetta, 2009). Asimismo, en las denuncias realizadas se hacen visibles
los grupos armados que recorren las zonas rurales con el fin de amedrentar a los
campesinos reticentes a abandonar sus tierras. En este sentido, afirman los miembros de
Movimiento Campesino de Santiago del Estero que “…El avance del modelo sojero,
iniciado durante el menemismo y acentuado en esta década, significa un desierto verde
y contaminado, sin agricultores y ciudades saturadas de familias expulsadas de las
zonas rurales” (Pagina 12 Miércoles, 4 de agosto de 2010)

Como podemos observar, dos regimenes de justificación antagónicos se enfrentan en los

conflictos territoriales, por un lado la de comunidades indígenas y campesinas, cuyos
métodos de producción de la tierra implican una relación simbólica y un habitus
establecido ancestralmente (por la que se pone en juego su identidad como pueblo
originario anudado a un profundo respeto por la naturaleza y al establecimiento
permanente en su territorio); por el otro, aquella cosmovisión de los llamados
empresarios innovadores, que movidos por una lógica de flexibilidad, el vinculo con la
tierra implica una relación de explotación comercial, donde el abaratamiento de costos
motivan su paso fugaz por los distintas lotes arrendados a muy bajo costo. En otras
palabras, los empresarios innovadores priorizan el alquiler de tierras antes que su
compra, puesto que les permite desplazarse de un lugar a otro, sin la necesidad de
invertir en estrategias sustentables, para conservar los nutrientes agronómicos en el
largo plazo.

191
La visión campesina da cuenta de una visión con la tierra como elemento que forja su
identidad y tradición consuetudinaria. De ella dependen sus costumbres, su cultura y sus
formas de trabajar. Según Barbetta “La relación con la tierra obliga y vincula. Por un
lado, obliga a que se implementen prácticas agrícolas, ganaderas y forestales que
respeten el equilibrio ecológico y social (por ejemplo mantener los montes de pie) (…)
La tierra vincula, en la medida en que dentro de las comunidades campesinas se
mantienen relaciones de reciprocidad en las labores productivas diarias, pero también
en lo que respecta a la utilización de recursos naturales…” (Barbetta, 2009).
Por lo dicho, la tierra adquiere para los campesinos un sentido distinto al de los
empresarios que la ven como un recurso productivo y especulativo destinado a ser
explotado en búsqueda de una mayor ganancia en el menor tiempo posible. Esta lógica
del empresariado rural, facilita la gestión de miles de hectáreas bajo nuevas formas de
administración como los pooles de siembra.

Políticas Estatales

Podemos observar que el Estado Nacional se ha encontrado activo de jure y de hecho,

desde hace mas de 20 años en materia de protección de los derechos económicos,
sociales y culturales, incluso durante la década de 1990, en la que fue “el alumno
predilecto” de las corrientes neoliberales del Fondo Monetario Internacional, al
momento de aplicar políticas de Reforma del Estado, apertura y desregulación
económica y focalización de las políticas sociales. Tal fue el caso de la firma y
ratificación de convenios internacionales que implican la aceptación de la
responsabilidad con aquellas comunidades originarias.

Desde el Estado se promueve la creación del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas

(INAI), como principal interlocutor del Estado encargado de velar por los intereses de
los pueblos originarios. Como se muestra a continuación, la cuestión indígena en la
Argentina (sin ser un país con población indígena mayoritaria como en Perú, Ecuador y
México) acompaño el curso internacional en la materia mediante la aprobación de la ley
23.302/85 por la cual se reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos
indígenas argentinos. Si bien esta es de carácter asistencialista constituyo un primer
paso fundamental en el reconocimiento pleno de establecido en la constitución de 1994.
Dichas introducciones en la legislación tiene como trasfondo tres convenios firmados y
ratificados por la Argentina en distinto momento: El convenio 169 de la OIT ratificado
mediante ley 24.071/00, lo que implica que el mismo se debe cumplir por encima de las
normas locales y el Convenio Internacional sobre la Diversidad Biológica. Si bien no
vamos a profundizar en ambos, basta a nuestro propósito introductoria destacar que,
mientras el Convenio de la OIT pone su acento en las cuestiones materiales, como ser
acceso a la tierra y recursos naturales, el Convenio de Diversidad Biológica tiene en
cuenta la pluralidad normativa (que no vayan contra las leyes imperativas del Derecho
Público Internacional) y la aceptación de prácticas y creencias en este sentido. Entre las
normas relevantes, en el año 2007 se aprueba la ley 26.160 que suspende las causas por
tenencia de tierra que involucren a pueblos originarios, hasta tanto se realice un
relevamiento de la población originaria, cuyo plazo máximo fue el año 2010 y
actualmente con pedido de prórroga. Asimismo, desde las Naciones Unidas se finaliza
la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la cual, si bien no tiene
carácter vinculante, representa la elaboración dinámica de normas jurídicas
internacionales al tiempo que reflejan el compromiso de los Estados miembro para
avanzar en cierta dirección: derechos individuales, colectivos, culturales e identitarios y
permite que “…los pueblos indígenas tienen derecho como pueblo o como personas, al
disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales
reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de
Derechos Humanos…” (ONU, 2007).

Sin embargo, paralelamente, el modelo de la agricultura globalizada, se consolida

sobre el espacio rural, mercantilizándolo, de la misma forma que a los otros recursos
naturales y materiales (hídricos, minerales y forestales). Analizando el discurso de los
voceros del gobierno nacional, existe un discurso y una elaboración de objetivos que se
contraponen a estos compromisos adoptados sobre el respeto de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las comunidades indígenas-campesinas. Cuando
se analiza el flamante Programa Estratégico Agropecuario del Ministerio de
Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, se observa inmediatamente la pretensión
de alcanzar una productividad mayor a los 148 millones de toneladas en seis años
(Página 12, 15 de mayo de 2010), respetando factores como la ecología y la
sustentabilidad (ecológica y social). A este objetivo se pretende alcanzar mediante la
incorporación de valor agregado en la producción, es decir, mediante la profundización
del modelo del agribusiness, que requiere de grandes extensiones de tierra (aumentando
la superficie actual de tierra cultivada en un 20%) priorizando el crecimiento en
detrimento de los efectos agronómicos, sociales y culturales que provoca:
desplazamientos de poblaciones originarias, desempleo, pobreza, contaminación y
exclusión productiva y cultural de los habitantes y pobladores ancestrales. La medida
fue ampliamente festejada por los exportadores y grandes exportadores de granos.

En el sentido de lo expuesto, la acción del Estado respecto de las políticas públicas

dirigidas al sector rural, da cuenta que “En los últimos años, las políticas públicas
estuvieron enfocadas desde dos ópticas duales que no necesariamente antagonizaban
entre sí. Por un lado, se intentaba colocar la mayor cantidad de productos
agroindustriales en los mercados internacionales como elemento dinamizador de las
finanzas públicas y la macroeconomía en general. Por otro, se desarrollaban
programas alimentarios para la población local que no lograba acceder a la
producción exportable. Allí, el Ministerio de Desarrollo Social generaba la asistencia
necesaria a partir de infinidad de programas y acciones focalizadas en sostener la
seguridad alimentaria de la población sin tener en cuenta la posibilidad de la auto
sustentación y la soberanía alimentaria” (PEA2, 2011)

Conclusiones
Por último, siguiendo a Guadarrama (2011) consideramos que todo modelo de
producción (o paradigma) está determinado por una serie de factores elementales,
sociales, económicos, ecológicos y culturales según la región donde se localice la
producción. “El factor social hace posible que todo proceso de desarrollo signifique un
crecimiento estable. El factor económico consiste en el flujo constante de inversión
pública y privada, la asignación y el manejo eficiente de recursos y un entorno justo. El
factor ecológico plantea la preservación del medio ambiente y la optimización de los
recursos naturales. Y el factor cultural en donde el proceso de modernización debe
tener raíces endógenas, buscando un cambio en la continuidad cultural…”.
(Guadarrama, 2011).

193
Lo interesante de esta caracterización es que ambos modelos presentados entienden y
por lo tanto ponderan de manera distinta los factores descritos. En este sentido, ambos
paradigmas dan cuenta de la importancia de las transformaciones culturales, la
eficientizacion en el uso de los recursos y del aspecto ecológico. Sin embargo, mientras
el paradigma del agribusiness anuda el factor ecológico al económico, el modelo contra
hegemónico lo anuda al factor cultural, constituyendo su principal reivindicación de
protesta social.
Por lo expuesto hasta aquí es posible entender el avance de la frontera agrícola, bajo el
manto de los intereses económicos, implica que existe una negación de la diversidad
cultural, legitimidad bajo principios de crecimiento económico, bioseguridad y
responsabilidad empresaria.

En este sentido, el Estado Argentino se encuentra ante un pseudo-dilema, que podría

plantearse de la siguiente manera: o se garantiza la gobernabilidad nacional a través de
la consolidación de un modelo económico que afecta a minorías lejanas del centro de
poder político o se garantiza la ejecución de los derechos sociales, económicos, sociales
y culturales buscando formas sustentables (sociales y ambientales) de generación de
ingresos.

Bibliografía
Barbetta, P. (2009) “En los bordes de lo jurídico. Luchas por la tenencia legal de la
tierra en Santiago del Estero”, Tesis Doctoral, Facultad de Filosofía y Letras,
Universidad de Buenos Aires, mimeo.

Giarraca N (2006), “Desalojos y arrinconamientos de campesinos y de comunidades

indígenas en la Argentina”, en Realidad Económica Nº 203, Buenos Aires

Guadarrama-Zugasti, C. (2007): “Agroecología en el siglo XXI: confrontando nuevos y

Viejos paradigmas de producción agrícola” en Revista Brasileira de Agroecológica, v.2,
n°.1, fev., Cruz Alta, RS

Teubal, M. (2001) “Globalización y nueva ruralidad en América Latina” en Una nueva

ruralidad en América Latina, Colección Grupos de Trabajo, CLASO, Buenos Aires

Documentos
Greenpeace (julio 2005), Informe: “Razones por las que no debe destruirse la reserva
Pizarro (Salta)”, Buenos Aires
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable (marzo 2008): Informe “El avance de
la frontera agropecuaria y sus consecuencias” Buenos Aires
Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2 (2011) Ministerio de Agricultura
Ganadería y Pesca, Septiembre
EL AVANCE DE LA FRONTERA AGRÍCOLA EN EL CHACO ARGENTINO Y SU
IMPACTO SOBRE LOS DERECHOS DE LOS HUMANOS QUE LO HABITAN

Belén María Locatelli

(Estudiante del Profesorado Universitario en Historia de UNGS)

Los Derechos Humanos (DDHH) forman parte cada vez más del vocabulario de la
sociedad, son parte de las discusiones sociales, académicas, escolares…Aunque no
queda claro a veces qué se discute. Todo derecho es un acuerdo que implica un
compromiso y por tanto una cuestión de Estado. Si el derecho económico no condice
con el desarrollo humano, entonces ¿de qué modo los DDHH se pueden llevar adelante?
¿Cuáles son las condiciones materiales de vida que se deberían buscar?

La uniformidad productiva genera impactos ecológicos, sociales y tecnológicos. En

nuestro país desde los 90 la soja se instaló en el centro del sistema agroproductivo; este
suceso se produjo bajo importantes transformaciones que sostenidas desde un modelo
tecnológico intensivo contribuyó a configurar un nuevo modelo de país. Modelo que
creyó encontrar en la creciente especialización ventajas comerciales relevantes.

El mundo se enfrenta a un debate milenario: la manipulación de las formas de vida.

América Latina y en nuestro caso Argentina, con su riqueza biológica, su patrimonio
natural y la productividad en algunas ecorregiones, no está ajena a estos cambios
globales, especialmente vinculados a las transformaciones biológicas en la agricultura
desde su especial posición como país productor y exportador de granos y oleaginosos.
La producción agropecuaria no es una fábrica, con límites precisos, rígidos y procesos
claramente identificados, sino que su modalidad operativa se apoya directamente en el
funcionamiento de un complejo sistema ecológico, con interacciones y efectos directos
e indirectos, que todavía se conocen de manera muy imperfecta.5

No hay una única definición ni versión para clasificar, ordenar y establecer cuáles son
los Derechos Humanos. Una definición ampliamente aceptada dice que son “un
conjunto de principios, de aceptación universal, reconocidos constitucionalmente y
garantizados jurídicamente, orientados a asegurar al ser humano su dignidad como
persona, en su dimensión individual y social, material y espiritual. Constituyen
facultades que, de acuerdo al derecho internacional, tienen las personas frente al Estado
para impedir que éste interfiera en el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, o para
lograr que el Estado garantice la satisfacción de ciertas necesidades básicas que son
inherentes a todo ser humano por el mero hecho de ser humano”.

Una de las características del mundo contemporáneo es el reconocimiento de que todo

ser humano, por el hecho de serlo, es titular de derechos fundamentales que la sociedad
no puede arrebatarle lícitamente. Aquello que desencadena la internacionalización de
los DDHH fue la Segunda Guerra Mundial y la creación de las Naciones Unidas, ante la
magnitud del genocidio que puso en evidencia que el ejercicio del poder público

5
MORELLO, J. prólogo de “Cultivos transgénicos, ¿Hacia dónde vamos?” de Walter Pengue, disponible
en amazon.com.
195
constituye una actividad peligrosa para la dignidad humana, de modo que su control no
debe dejarse a cargo, monopolísticamente, de las instituciones nacionales, sino que
deben constituirse instancias internacionales para su protección.6
Los DESC amplían el sentido humanista de los derechos. Su goce efectivo, igualitario y
no discriminatorio asegura la sustentabilidad de los derechos civiles y políticos. El
Estado es responsable y garante de los DDHH y debe protegerlos, responsabilizándose
por actos u omisiones y por las consecuencias que se desprendan de éstos ante las
instancias del derecho interno y externo una vez acabadas las vías judiciales internas. 7

La legislación vigente en DDHH es naciente, resultante de un conjunto de luchas que se

configuran como logros alcanzados por muchas personas que han dedicado y aún hoy
dedican sus vidas por entero a estos propósitos. Es el Estado quien debe garantizar que
estos logros obtenidos en la letra de la ley se cumplan en la vida de sus ciudadanos, es
decir, que puedan efectivamente ser llevados a la práctica. En el caso argentino la
concientización social sobre estos temas, en un proceso lento parecería estar cambiando.
Poco a poco pareciera estar creándose una conciencia que es necesario construir y
afirmar. Tímidamente, por ejemplo, la discusión en torno a la utilización de glifosato ha
comenzado a rasgar la superficie. Varias presentaciones judiciales en al menos cinco
provincias cuestionaron la fumigación con este herbicida en campos cercanos a
poblaciones. En la actualidad existen varias sentencias que limitan las fumigaciones a
menos de 1.500 m de casas, donde los damnificados son quienes viven en los límites
urbanos que es, generalmente, también un límite socioeconómico.8

La noción de DDHH se corresponde con la afirmación de la dignidad de la persona

frente al Estado. El poder público debe ejercerse al servicio del ser humano: no puede
ser empleado lícitamente para ofender atributos inherentes a la persona y debe ser
vehículo para que ella pueda vivir en sociedad en condiciones cónsonas con la misma
dignidad que le es consustancial.9

Las sumisiones a las Corporaciones, a su poderío económico, la falta de un proyecto

nacional son cuestiones que deberían resolverse en un Estado democrático. Pero lo
cierto es que, en este país agroexportador, de economía primaria al servicio de países
desarrollados, es un drama para la democracia argentina, porque no hay una clase
política en condiciones de crear institucionalmente las garantías para no ser devorado
por las grandes lógicas del capitalismo. Es que los daños ambientales generados por el
comercio ecológicamente desigual no han sido percibidos cabalmente ni se encuentran
aún en las agendas de discusión de nuestros decisores políticos.10

Los recursos naturales se sobreexplotaron, malvendieron y muchos se convirtieron en

irrecuperables. El monte chaqueño argentino es una de las zonas realmente devastadas
por la falta de protección y las políticas del Estado subordinadas y a favor de los

6
NIKKEN, P, “El concepto de Derechos Humanos” en Estudios Básicos sobre Derechos Humanos.
Costa Rica, 1994
7
Documento de Formación Política en Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Comisión DESC,
APDH.
8
RODRÍGUEZ, G. en “Médicos argentinos reclaman prohibir el uso del glifosato” en
http://politicaargentina.suite101.net/article.cfm/medicos-argentinos-reclaman. 02/09/2010.
9
NIKKEN, P, “El concepto de Derechos Humanos”, en Estudios básicos sobre Derechos Humanos,
Costa Rica, 1994.
10
Curso Internacional de la Economía Ecológica: Pasivos ambientales y deuda ecológica.
intereses económicos. El bosque “El Impenetrable”, que abarca actualmente casi cuatro
millones de hectáreas se extendía hace 95 años por 8,2 millones de hectáreas. El terreno
se ha perdido ante el avance de la soja y, en menor medida, de la ganadería. El
Impenetrable ocupa el 35% del territorio de Chaco, que alberga 80% del total del
bosque. Es coincidentemente en Chaco donde se registran los picos más altos de
pobreza e indigencia de todo el país. Estos niveles se ven potenciados en El
Impenetrable. Sobre un total oficial censado de 86.000 habitantes, 30.000 son
indígenas.11 El PIDESC establece en su artículo 11, inciso 2 que “Los Estados Partes en
el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar
protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación
internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:

a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos

mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación
de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes
agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las
riquezas naturales;

b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con

las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que
importan productos alimenticios como a los que los exportan.

Proteger estos derechos significa, por parte del Estado en un contexto de polarización
social, que el Estado no puede ser neutral, y el acceso a la información pública y el
derecho a la comunicación deberían ser ineludibles, tanto como el derecho a la
investigación científica interdisciplinaria, a la tecnología propia y al desarrollo humano
sustentable.”12

Sin siembra directa y sin glifosato no existiría el milagro de la soja argentina. La

siembra directa permite plantar la soja sin prácticamente labrar o arar el suelo y
manteniendo los rastrojos de cosechas anteriores. Ofrece un alto rendimiento. Para los
ecologistas, impide la oxigenación de la tierra y va “comiéndose” los nutrientes. Para
sus defensores, evita la degradación y mejora el aprovechamiento del agua de lluvia.

En Latinoamérica la soja y otros transgénicos ponen en peligro la soberanía alimentaria

de los países. Marcelo Viñas, autor del documental “Hambre de soja” señala que la soja
permite aumentar la producción, pero produce la desertificación del suelo, una masiva
contaminación ambiental, pérdidas irreparables en la biodiversidad de ambientes
naturales, la desaparición de alimentos básicos, y un aumento de la desocupación, el
hambre y la indigencia. Y estos problemas no se deben necesariamente a la introducción
del glifosato o al paquete transgénico RR, sino que las inmensas extensiones de campo
que posee el país no dan abasto y la producción de soja invade territorios no aptos para
su cultivo. Grandes cantidades de terreno selvático y boscoso están siendo arrasadas de
modo permanente para hacer lugar a una mayor producción de soja. El daño ambiental
que produce esta creciente deforestación es evidente, pero no parece factible que se

11
Datos censales anteriores al censo 2010.
12
FLAX, J. “La necesidad de la metodología interdisciplinaria. El caso de la sojización”
197
detenga a corto plazo. La Argentina, históricamente, ha sido un país exportador. Hoy lo
sigue siendo y la soja es una exportación vital para su economía.

En referencia al caso del Impenetrable chaqueño, diversos estudios vinculan la

desertificación provocada por el avance de la frontera agrícola con el futuro del país,
argumentando que se está destruyendo las fuentes de vida a cambio de hambre, pobreza
y exclusión social. La eliminación de los quebrachales en la zona chaqueña, son un
claro ejemplo de depredación de la naturaleza, subvaluación del recurso, exportaciones
mal pagadas y tecnologías pobremente adaptadas a la realidad regional. Argentina ha
exportado y exporta millones de toneladas de nutrientes naturales que, por supuesto, no
se recuperan de manera racional. La soja, el motor de la agricultura argentina
exportadora, representa la mitad de todos los nutrientes del suelo que se exportan
gratuitamente. Esto también tiene como consecuencia que estos suelos se vean
obligados a ser fertilizados masivamente, con agroinsumos sintéticos. Degradación,
erosión y desertificación tienen una directa consecuencia ambiental, escasamente
perceptible hasta su materialización en la imposibilidad productiva, lo que se manifiesta
en el aumento de la pobreza, la devaluación económica de los recursos y el aumento del
costo social.

La reglamentación de los transgénicos fue una decisión política y no científica: el

“principio de equivalencia sustancial” dice que una planta transgénica es igual a una
planta normal. Esta decisión afecta no sólo a la industria alimentaria sino a todos los
ámbitos relacionados, sobre todo la ecología. La desregulación de los Estados favorece
el uso indiscriminado de estos herbicidas que son rociados sin ningún control sobre los
campos, especies animales y vegetales, cursos de agua, pueblos y personas. El debate es
álgido y controvertido a puntos extremos: hay quienes santifican y quienes demonizan
al fenómeno de la soja transgénica.

“El 70% de los suelos chaqueños no son aptos para la agricultura, por eso el nuestro va
a ser pronto el primer ecosistema argentino en colapsar”, señaló Rolando Núñez, del
Centro de Estudios e Investigación Social “Nelson Mandela”, con sede en Resistencia.
“El Impenetrable quedó reducido a islas, una gran región central de bosque y después
fragmentos aislados”, detalló Luis Dellamea, un productor agrícola de la zona de Pampa
del Infierno, pueblo ubicado a unos pocos Km. de allí. La tierra del monte chaqueño no
es apta para el cultivo intensivo, por esta razón, luego de pocas temporadas se arruina y
sólo queda arena: donde había un ecosistema natural, acaece la muerte ambiental. La
desaparición de los ecosistemas naturales del norte argentino por la deforestación
acarrea consecuencias terribles, porque en esas tierras arrasadas viven comunidades
indígenas, verdaderas dueñas de las tierras, que la producción de soja se fagocita sin
pausa. La depredación del ecosistema y la colocación indiscriminada de alambrados
para dividir parcelas, está acorralando a estos habitantes, y las consecuencias de este
cercamiento son letales: desnutrición, enfermedades y hacinamiento.

“En medio de la disputa económica parece no comprenderse el daño irremediable al que

puede llevar la destrucción del medio ambiente natural para cultivar soja. El cultivo avanza,
en el camino quedan los indígenas argentinos, condenados a la pobreza y a no poseer las
tierras que les corresponden. Atrás queda un paisaje pleno de biodiversidad, un pulmón para
el país que lentamente deja de funcionar.”13

13
FUEGO SIMONDET, J. en http://medioambiente.suite101.net
El ataque al ecosistema es claro, y “medio ambiente” no debe referirnos a una
concepción aislada del espacio social del hombre y vinculada solamente a “la
naturaleza” sino que se trata de una concepción que abarca a los seres vivos, objetos,
agua, suelo, aire y las relaciones entre ellos, de índole económica, política o cultural y
que, por ende, afecta y condiciona de manera especial las circunstancias de vida de las
personas y de la sociedad en su conjunto. De esta manera, la intervención del hombre en
el Impenetrable implica consecuencias que van más allá de un mero cambio de flora o
fauna del lugar. En el caso particular de esta región, para miles de pobladores, muchos
de ellos originarios del lugar, el bosque nativo representa su lugar de pertenencia y su
fuente de alimentación y trabajo. El desmonte del Impenetrable, primero con tala de
árboles y luego con la desertificación de los suelos a causa del auge del cultivo de soja
transgénica, ha derivado en una modificación sustancial del medio ambiente de la
región.

En el presente argentino son frecuentes los conflictos vinculados con la posesión y

propiedad de la tierra. Uno de los principales problemas de las comunidades es la
tenencia precaria, ya sea de tierras fiscales o privadas. Y aunque la legislación argentina
reconoce el derecho a la propiedad de la tierra cuando se ha ejercido posesión pacífica y
continua por más de 20 años, estos ocupantes no han tenido jamás, por generaciones, ni
la información ni los medios económicos necesarios para hacer valer esos derechos. Es
fácil comprender cómo se gestaron los abusos.

Para finalizar. La frontera agrícola avanza en el Impenetrable. Grandes propietarios

aprovechan que la tierra vale un papel y expropian aborígenes, así en el Chaco argentino
los bosques y los habitantes nativos se están perdiendo. El gran negocio de la soja es
principal motor de esta situación que empezó hace aproximadamente dos décadas pero
continúa hoy, aparentemente con mayor vigor. El gran negocio de la soja, como
fenómeno actual, se debe por un lado al alza sostenido a nivel mundial en los precios de
los alimentos además de la gran demanda global de productos agropecuarios, y por otro
a que las tecnologías aplicadas en el sector facilitan la producción y elevan la
productividad, que se ve favorecida además por el tipo de cambio favorable para la
exportación.

Problematizar esta situación es ya un avance. Y tener claros cuáles son nuestros

derechos es tener también claras nuestras posibilidades. El recorte que realizo en este
trabajo representa una primera aproximación a una problemática cuyas dimensiones
reales conllevarían una investigación más profunda, tan sólo se trata de un avance de
investigación sobre el avance de la frontera agrícola y sus consecuencias inmediatas y
más evidentes sobre las comunidades indígenas chaqueñas del Impenetrable.

Bibliografía

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199
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Monsalve, P. (2010) “Los derechos sociales. Entre la realidad y la utopía” en Carlos E.
Berbeglia, (comp.) Propuesta para una antropología Argentina, Tomo VIII. pp. 93 a
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Pengue, W. en bahíanoticias.com/drwalterpengue”
Rodríguez, G. “Médicos argentinos reclaman prohibir el uso de glifosato” en
http://politicaargentina.suite101.net
Robin, M “El mundo según Monsanto”, documental.
Rulli, J. y Suárez, S. “Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo” en “Aspectos fundamentales de los DESC”.
Viñas, M. “La siembra letal”, documental.
 LA CRECIENTE MERCANTILIZACIÓN DE LA NATURALEZA Y LA
CONTAMINACIÓN

Verónica Cáceres
(Mg. En Ciencias Sociales, Becaria del Conicet, UNGS
E-mail: vcaceres@ungs.edu.ar)

“En pocas palabras, si no redirigimos nuestros sistemas

de extracción y producción, si no cambiamos el modo en
que distribuimos, consumimos y desechamos nuestras COSAS
- el modelo que consiste en sacar-fabricar y tirar-, la economía
tal como es matará al planeta”
(Annie Leonard)
Introducción

La última crisis mundial del sistema económico capitalista que afectó a las principales
economías del mundo desarrollado en 2008, y aún no ha sido superada, se entrelaza con
una crisis ecológica que afecta a enormes sectores de la población mundial. La misma
se evidencia, por un lado en el fuerte aumento de los precios que experimentaron los
alimentos y el petróleo; así como en las secuelas del cambio climático (visible en el
calentamiento global, las sequías, etc.) y en el creciente consumo y deterioro de los
“bienes naturales”.

Si bien la problemática ambiental tiene raíces de larga data se profundizó en los últimos
años con la expansión del neoliberalismo. Para muchos autores, el desequilibrio del
sistema capitalista constituye su fase terminal14, no obstante desde la economía
ambiental- la vertiente ecológica del paradigma económico dominante- emergen una
serie de propuestas tendientes a atenuar la destrucción del ambiente y que se sustentan
en la creciente mercantilización de los recursos, así como de la capacidad de disolución
de la naturaleza y, aún, de la propia contaminación. Desde esta visión se vuelve a
legitimar al mercado como institución central desenraizado de la sociedad. Se
transforma a la naturaleza en una mercancía ficticia y se la somete a dicha institución
sacra.

Al contrario de lo que argumenta la concepción neoclásica, el capitalismo establece una

relación ineficiente con el ambiente ya que la búsqueda de beneficios demanda en forma
intrínseca su explotación y degradación. La problemática involucra los derechos

14
Entre los que se encuentran Wallerstein, I. (2008), Lander E. (2010), etc.
201
humanos de la presente y las generaciones futuras; por lo que las “soluciones” no
pueden quedar en manos de los agentes económicos privados, sujetos a las lógicas de
los mercados. Sino que demanda el esfuerzo por deconstruir estructuras naturalizadas,
romper con el capricho del crecimiento infinito, e intentar pensar otros paradigmas
productivos.

A fines de contribuir al debate, a lo largo del presente trabajo se caracterizan las bases y
fundamentos del sistema económico capitalista y su relación con la naturaleza, a partir
de los aportes de Karl Polanyi y en segundo se cuestionan algunos de los elementos
centrales de la economía ambiental. Por último, en el marco del creciente deterioro del
planeta y de las condiciones de vida de la población se reflexiona en la necesidad de
poner en juego otras perspectivas que cuestionen las propias formas de producción y los
patrones de consumo.

La tensa relación entre capitalismo y naturaleza

El sistema económico capitalista constituye uno de los sistemas más dinámicos de la

historia.15 Su dinamismo “se manifiesta en una acumulación de riquezas sin precedentes
bajo una nueva forma, riqueza como capital y no riqueza sólo para el consumo y la
ostentación” así con la creación del mecanismo de sistema de economía de mercado
que orienta la producción y distribución. (Fucci: 2004, 34)

Karl Polanyi en La gran transformación, en su intento de desnaturalizar al mercado,

recurre al análisis del funcionamiento de distintas sociedades, desde la tribales hasta las
contemporáneas del siglo XIX, para afirmar que antes de la emergencia del liberalismo
no existió ninguna sociedad subordinada al mercado. El liberalismo luego de promover
el libre mercado, regido por la oferta y la demanda, de forma “autónoma” del contexto
social, impuso al mercado como centro del mundo social y la forma en que se organiza
la vida económica a su entorno supone, entre otras cosas, la igualdad de los individuos
que participan. En su mirada, el capitalismo conlleva un sistema de “mercados
autorregulados”, en donde la producción de mercancías se efectúa solo para ser
intercambiada y para la obtención de beneficios. En palabras del autor “todo cambio en
las condiciones de demanda o de oferta, produce reacciones por todo el sistema hasta
que todos y cada uno de los mercados alcanzan un nuevo equilibrio y los vendedores
ofrecen exactamente la cantidad que los demandantes están dispuestos a comprar al
precio existente, sin que se produzcan por ninguna de las dos partes más presiones para
cambiar el precio” (Polanyi: 1976, 412)

Dicha economía de mercado creó un nuevo tipo de sociedad cuyo sistema productivo
quedó sometido a un mecanismo autorregulado que:
“controlaba a los seres humanos en el desarrollo de sus actividades cotidianas, igual que a los
recursos humanos. Este instrumento del bienestar material sólo era controlado por los incentivos
del hambre y de la ganancia o, más precisamente, por el temor a carecer de los medios
indispensables para la existencia y por las expectativas de beneficio. Mientras que todos aquellos
que carecían de propiedad fueran obligados a vender su trabajo para satisfacer su necesidad de

15
Por sistemas económicos entendemos las relaciones sociales que incluyen las decisiones sobre el
trabajo que se realiza y cómo se utilizan los productos resultantes. Es decir, refieren a las formas de
organización del trabajo humano tales como la esclavitud, la economía familiar autosuficiente, los
sistemas tribales comunales, el socialismo estatal, el feudalismo.
 alimento, y mientras que todos aquellos que tenían propiedades fueran libres de comprar en los
mercados más baratos y vender en los más caros, la ciega máquina seguiría arrojando cantidades
siempre mayores de mercancías en beneficio de la raza humana. El temor de los trabajadores a la
miseria y la avidez de los empleadores por lograr beneficios mantendrían en pie ese enorme
aparato” (Polanyi: 1980, 112)

Para lograr lo anterior, el sistema de mercado autorregulado demandó que la sociedad y

la biosfera en su conjunto se subordinen a la lógica del mercado. Dicho sistema
imprimió un quiebre en la historia, ya que mientras que en las sociedades precapitalistas
lo económico se hallaba enraizado en las sociedad, la emergencia del capitalismo dio
paso al surgimiento de una economía desenraizada, separada de otras instituciones
sociales. Lo cual implica “no sólo una separación y automatización institucional de lo
económico… sino también su hegemonía sobre las otras instituciones de la sociedad”.
(Blaunm y Keyman: 2006, 5) Dicha situación es sólo “una excepción histórica y no el
resultado de la tendencia de toda la sociedad global a diferenciarse”. (Godelier: 1974,
13)

Para Polanyi, una mercancía es aquella que ha sido producida para ser vendida en el
mercado, es decir que experimentó algún proceso de trasformación, por lo que el
trabajo, la naturaleza y el dinero son “mercancías ficticias” ya que no fueron producidas
para este fin. Tal como explica Godelier el intercambio a través del mercado logró
dominar el proceso económico “en la medida en que la tierra y los alimentos sean
movilizados por ese intercambio y allí donde la mano de obra se ha convertido en
mercancía que puede comprarse libremente en el mercado”. (Godelier: 1974, 22)

Por lo que, la ficción necesita convertir a los seres humanos y a la naturaleza en

mercancías, lo que pone en peligro tanto a la sociedad como al medio ambiente. Es
decir, el principio de organización vital de la sociedad, que impone el liberalismo, se
sustenta en una mentira. (Polanyi: 2007) No obstante, más allá de los esfuerzos, Polanyi
explica que los economistas de la época no lograron que la economía se desarraigara
por completo de la sociedad. En sus términos dicha misión implicaba “una utopía total”
ya que “tal institución no podría existir durante largo tiempo sin aniquilar la sustancia
humana y natural de la sociedad; habría destruido físicamente al hombre y transformado
su ambiente en un desierto” (Polanyi: 2007, 49) El “desarraigo” no alcanzó las
dimensiones esperadas ya que las sociedades de mercado experimentaron- y
experimentan- lo que Polanyi denomina un “doble movimiento”; mientras por un lado
se da el movimiento que promueve la libertad de mercado, sin ninguna intervención
estatal en la economía, por otro acontece “el contra movimiento protector” de fuerte
resistencia que surge para evitar el caos.16

En los años ´80, a partir de la expansión del neoliberalismo como manifestación de una
“teoría científica”, en el marco del “pensamiento único”, fundamentada por la ciencia
económica cobran fuerza y se renuevan, de manera notoria, los discursos a ultranza en
torno a la libertad de mercado. Si bien el neoliberalismo 17 “no constituye una unidad

16
La tesis “contrasta nítidamente tanto con el liberalismo de mercado como con el marxismo ortodoxo en
la variedad de posibilidades que se imaginaron en cualquier momento particular”. (Block: 2007, 32)
17
Según Morresi, el neoliberalismo se contrapone con otras vertientes del modelo liberal clásico al
menos en: la igualdad socio-económica no es un valor deseable; la democracia carece de valor sustantivo;
la intervención estatal produce ineficiencias en la economía y una merma en las libertades personales; el
203
teórica y metodológica homogénea sino que se compone de un conjunto de posiciones
con matices” emergió como una reacción radical a la hegemonía keynesiana en los años
cincuenta que “combina elementos de la teoría neoclásica, y otras teorías afines, con
una filosofía política que atribuye un valor fuertemente positivo a la “desigualdad”
como mecanismo de promoción de la competencia y, con ella, a la eficiencia en el
sistema económico” (Forcinito: 2010, 12)

En términos de política pública las medidas neoliberales tomaron forma en las recetas
del Consenso de Washington18, aplicadas en la Argentina y otros países en vías de
desarrollo de la región, de manera dogmatica, a lo largo de la larga década del ´90. No
obstante, sus abanderados continúan olvidando, incluso en el marco de la crisis
económica actual, tal como señala Stiglitz “que nunca hubo un sistema de mercado
autorregulado de verdad libre. En sus transformaciones, los gobiernos de los países hoy
industrializados tuvieron un papel activo no sólo en la protección de sus industrias
mediante aranceles, sino también en la promoción de nuevas tecnologías” Stiglitz
(2007, 15)

La naturaleza en la mirada neoclásica y de la economía ambiental

El predominio ideológico del neoliberalismo se sustentó (y se sustenta aún hoy) en las

ideas económicas del paradigma neoclásico. Perry Anderson (1997) afirma que el
neoliberalismo es la proyección a lo económico de una filosofía política individualista,
opuesta a la intromisión del Estado en la vida social más allá de estrechos límites. Dicha
mirada economicista es un evento cultural que envuelve hegemonía. Williams define a
la hegemonía como “un cuerpo de prácticas y expectativas en relación con la totalidad
de la vida: nuestros sentidos y dosis de energía, las percepciones definidas que tenemos
de nosotros mismos y de nuestro mundo… (La hegemonía) es una ‘cultura’, pero una
cultura que debe ser considerada asimismo como la vívida dominación y subordinación
de clases particulares.” (Williams, 2000: 131, 132).

A lo largo del proceso histórico de desarrollo de la economía como ciencia se han

producido una variedad de “marcos conceptuales y sistemas analíticos” en virtud de las
inquietudes intelectuales y prácticas. Es así que cada paradigma construye su “lenguaje”
y determina que “parte del mundo económico debe ser objeto primordial de
investigación”. (Furio Basco: 2005, 35) Siguiendo a Kuhn los paradigmas emplean
conceptos que no se pueden reducir a relaciones de inclusión/exclusión e intersección;
tienen percepciones y métodos de investigación y evaluación de los resultados
diferentes (instrumentos materiales como intelectuales). Los sistemas o paradigmas ya
sean clásico, marxista, neoclásico y keynesiano definen “el campo de los problemas que

mercado de competencia perfecta no existe; por ello es menester que intervenga el estado para que se
produzcan resultados similares a los que se hubieran producido de haber existido un mercado “ideal”.
Morresi, S. (2006)
18
El término fue acuñado en 1989 por John Williamson para dar cuenta de una serie de recomendaciones
para los países en desarrollo dadas por los organismos internacionales de crédito. Las cuales se
concentran en la disciplina macroeconómica (control fiscal, del gasto público, mejoramiento del sistema
impositivo), apertura (liberalización del sistema financiero, mantenimiento de un tipo de cambio fijo
competitivo, estable y único. Liberalización comercial, fomento de la inversión extranjera directa),
economía de mercado (Privatización de las empresas públicas, desregulación y reforma del estado). Para
más detalle ver Fanelli, J, Frenkel, R, Rozenwurcel, G. (1991)
pueden plantearse, con tal fuerza que aquellos que caen fuera del campo de aplicación
del paradigma ni siquiera lo advierten". (Kuhn: 1971). Es decir, cada paradigma se
define por los problemas sobre los cuales organiza el conocimiento y proporciona “una
visión distinta de la naturaleza del universo económico y de las maneras como los
hombres pueden enfrentarse con él de la forma más efectiva. Las ideas han sobrevivido
ampliamente a sus autores y han sido adaptadas posteriormente para tratar problemas
muy diferentes de aquellos que originalmente dieron lugar a que se formulasen. De aquí
que la investigación de las propiedades de los principales sistemas teóricos construidos
en el pasado tenga una permanente actualidad.” (Barber: 1974)

De acuerdo con Forcinito (2004), el paradigma neoclásico plantea: la naturalización del

orden de cosas inherente al sistema capitalista, como las instituciones mercado y estado-
nación; la centralidad del sistema de precios del mercado competitivo para la asignación
eficiente de recursos; la resolución armónica de los conflictos por parte del mercado
gracias a la libertad de elección individual (soberanía del consumidor); la sociedad
como suma de los comportamientos individuales (individualismo metodológico) y la
negación de una sociedad dividida en clases; la idea de individuos concebidos
atomísticamente y portadores de una racionalidad utilitarista (homo economicus);la
determinación del carácter técnico (y no social o vinculado a la estructura de poder) de
la distribución del ingreso entre los factores de producción.

La acertada distinción que efectúa Polanyi en torno a las mercancías reales y ficticias
cuestiona la concepción de la tierra como mercancía, ya que no ha sido producida para
la venta. El concepto de tierra es amplio “y no comprende meramente la superficie
geográfica en cuestión, sino también las ventajas de su clima, su situación y su riqueza
mineral”. (Polanyi: 1976, 408) Desde la mirada neoclásica se considera, además, que la
tierra constituye un factor de la producción o un insumo.

Si bien, a lo largo de la historia la naturaleza ha sufrido los impactos de las distintas

formas de producción y usos que las civilizaciones han realizado de la misma. La
expansión del capitalismo se ha acentuó en un proceso de degradación y
sobreexplotación a escala planetaria de los ecosistemas, de sus organismos vivos y los
elementos inertes como el agua. Es decir, la ficción “ha sometido el destino del hombre
y de la naturaleza al juego de un autómata que se mueve por sus propias normas y se
rige por sus propias leyes” (Polanyi: 1980)

Para los neoclásicos, el “sistema de mercados autorregulados” es eficiente en tanto que

promueve el progreso técnico y la utilización racional de los recursos, en el marco de de
la creencia de la existencia del homo economicus, en donde “el resultado de la codicia
privada regulada por los mercados competitivos (redundaría en) una abundante
producción de bienes y servicios en beneficio de todos” con una menor utilización de
los factores escasos (Bowles y Edwards: 1990, 265). No obstante, el sueño del progreso
ilimitado, a partir del crecimiento económico guiado por la innovación tecnológica, se
topó con la creciente contaminación ambiental y agotamiento de los recursos naturales
no renovables. Ya que, por ejemplo se ha construido edificios y carreteras en donde
antes existían cursos de agua, miles de hectáreas de bosques autóctonos fueron
devorados, litros de petróleo y residuos industriales fueron arrojados a los a ríos, lagos,

205
océanos y mares, causando la muerte de muchas especies y afectando la calidad de vida
y la migración forzada de las poblaciones.19

A partir de los años ´70, a nivel internacional la temática ambiental se incorporó en

distintas cumbres y conferencias, entre las que se encuentran:

 La primera cumbre de la tierra: se llevó adelante en Estocolmo en junio de

1972. Procuró instalar la conservación del ambiente en la agenda de la
comunidad mundial y aprobó una “Declaración de principios” que contenía
recomendaciones que pudieran ser puestas en marcha por los estados nacionales.
Si bien en la Conferencia comenzó a discutirse sobre problemas como la
contaminación de las aguas, no se avanzó en las causas del deterioro ambiental.
A su vez, se creó el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA) que apuntó a ordenar las actividades llevadas a cabo por los distintos
organismos de Naciones Unidas.

 La segunda cumbre de la tierra: se desarrolló en Río de Janeiro en 1992, en la

cual se redacto “La Declaración de Rio” cuyo primer principio señala “Los seres
humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo sustentable. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza”. La misma promovió el retorno al multilateralismo
en la toma de decisiones y en la búsqueda de soluciones y se acordaron los
siguientes documentos: el Convenio sobre la Diversidad Biológica o
Biodiversidad, la Declaración de Principios sobre el manejo, la conservación y
el desarrollo sustentable de los bosques, la Convención Marco sobre el Cambio
Climático y la Agenda 21.

 La tercera cumbre de la tierra: se efectuó en Sudáfrica en 2002, a los fines de

revisar los avances en el cumplimiento de las metas anteriores. Se firmaron el
Plan de acción y la Declaración Política de Johannesburgo sobre el Desarrollo
Sustentable que tienen como prioridades las temáticas ligadas al agua, la
energía, la salud, la agricultura y la biodiversidad. A su vez se incorporó la
problemática de la pobreza desde una mirada multidimensional más allá del
enfoque del ingreso monetario. (Argerich: 2009)

En el marco del debate, principalmente, en las sociedades desarrolladas comenzaron a

expandirse distintas perspectivas teóricas sobre el lugar de la naturaleza y una serie de
propuestas tendientes a mitigar los principales impactos. De la mano del marco
epistemológico neoclásico surge así la economía ambiental, que adquiere una posición
hegemónica, y utiliza una serie de herramientas ligadas a los mecanismos de mercado,
los costes marginales y los análisis de costo-beneficio. Desde donde se explica que el
daño ambiental se produce porque no existe una valuación económica, expresada en un
precio adecuado, que ofrezca incentivos para limitar el uso y degradación de los
recursos. Es decir se sustenta en la conocida tragedia de los bienes comunes, en donde
predomina la creencia de que los objetos que no tienen dueños serán abusados.
(Gutman: 2000)

19
A propósito de los desplazamientos forzados de la población ver Cáceres, V. (2010)
De esta manera, la bandera que levanta el pensamiento dominante como forma de
atenuar incluso el deterioro ambiental, una vez más incluye al mecanismo de sistemas
de mercados autorregulados. En relación a la gestión ambiental sobresalen al menos
dos perspectivas: los derechos de propiedad y el balance de materiales. Mientras que
desde la mirada de los derechos de propiedad, se entiende que los impactos se pueden
atenuar cuando existe una adecuada redefinición de la estructura de los derechos de uso
sobre los ríos, las aguas subterráneas, etc. Se promueve el libre mercado, porque al
existir derechos transferibles y precisos los agentes privados tienen incentivos para
usarlos de forma eficiente. Por lo que, cualquier impacto sobre la naturaleza se enmarca
en las conocidas externalidades, es decir en los costos o los beneficios no incluidos en el
precio de un bien que recae sobre la sociedad y el ambiente. En este caso la propuesta
sigue el Teorema de Coase20 de internalizar los costos, el deterioro o la prevención en
términos monetarios, bajo la concepción de que es el contaminador quien tiene que
afrontar los costos. En el marco de lo que los neoclásicos llaman “fallas del mercado”,
las externalidades impiden que los precios alcancen una solución eficiente en el sentido
de Pareto. Por lo que, quién tiene la capacidad económica de afrontar los costos puede
seguir contaminando.

Por otro lado, desde la perspectiva del balance de materiales, a diferencia de lo que
acontece con los derechos de propiedad, se argumenta que se torna necesaria la
intervención gubernamental mediante herramientas de regulación e incentivos
económicos. (Pearce y Turner: 1995). En este caso, si bien una de las herramientas más
discutidas se basa en los aportes de Pigou, para quien el cobro de impuestos era una
forma de asumir las externalidades (en los casos que el impuesto fuera igual al coste
externo marginal en lo que se considera el nivel aceptable de contaminación). No
obstante, se han priorizado otros instrumentos de gestión ambiental como son el
establecimiento de regulaciones directas que adoptan la forma de estándares que
sostienen ciertos niveles de concentración ambiental para los elementos contaminantes.
Tal como se detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro 1 Principales instrumentos de política ambiental
Instrumentos de regulación directa Características
Estándares de calidad ambiental Es la medida que establece el nivel de concentración
de sustancias físicas, biológicas, o químicas presentes
en el aire, agua o suelo, en su estado de cuerpo
receptor, que no representa riesgo significativo severo
para la salud o el ambiente.
Estándares de emisión Fijan nivel máximo de emisiones realizadas.
Estándares tecnológicos Establecen el tipo de equipamiento a realizar para
tratar las emisiones previo a la descarga.

20
El teorema sostiene que “…se puede arribar al óptimo tanto si, por ejemplo, el agente contaminador le
paga a la sociedad damnificada por los daños acaecidos como si la sociedad afectada le paga al
contaminador para que deje de efectuar o reduzca, al menos, la acción contaminante. Por lo que, el
sistema económico puede internalizar los costos ecológicos así como las preferencias de las generaciones
futuras, asignando derechos de propiedad y estableciendo precios de mercado a los recursos y servicios
ambientales; de manera tal que el deterioro ambiental producido, más que ser un peligro para la
conservación de la biósfera, se convierte en el nivel de contaminación óptimo. Sin embargo, en todo caso,
la negociación entre los actores sociales y agentes económicos no puede plantearse como una “solución”
cuando existan daños ambientales irreversibles, valores inconmensurables, posibles afectados en el
futuro, etc.” (Cáceres, V; Monsalve, P. y Rodas, E.: 2010)
207
Estándares de productos y estándares de insumos Definen el tipo de insumo que se puede utilizar o
determina la cantidad máxima de insumos
potencialmente contaminante que puede incluirse en
cada proceso de producción.
Fuente: Argerich, A. (2009): Administración y desarrollo sustentable. Catamarca, Editorial científica
universitaria.

Mientras que, por otro se encuentran los permisos de contaminación transables que “se
fundamentan en la idea de que, partiendo de una determinada actividad, pueden ser
emitidos al medio ambiente (atmosférico, acuático o al suelo) una cantidad máxima
determinada de contaminantes y, paralelamente, disponer de todo o parte de dicha
cantidad cuanto ésta no es utilizada”. (Pengue: 2008, 155) Dicha concepción toma
forma en los mercados de carbono que se definen como “el ámbito en que se negocian e
intercambian unidades representativas de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero o certificados de reducción de emisiones entre gobiernos, corporaciones
privadas, organismos internacionales, brokers, bancos e individuos”. (Pengue: 2008,
157) Por lo que si bien con la firma del Protocolo de Kyoto21 se impuso las metas
obligatorias y cuantificadas de reducción de gases del efecto invernadero, cobran fuerza
organismos como el Comercio Internacional de Emisiones (CIE) y la posibilidad de
intercambiar permisos como forma de “premiar con la oportunidad de negociar los
excedentes con respecto a las metas comprometidas en un mercado de transacciones,
que establecerá por el juego de la libre oferta y demanda el valor de esas reducciones
excedentes” (Argerich: 2009, 86). Es decir se comercializa tanto la capacidad de
disolución del medio ambiente como la contaminación.

Por lo que, desde la mirada de la economía ambiental se insiste en la necesidad de

introducir al mercado, en tanto asignador eficiente de los recursos, a fin de lograr
reducir el impacto ambiental. Es decir, el sistema de mercado autorregulado luego de
convertir a la naturaleza en una “mercancía ficticia” encuentra que “el problema del mal
uso radica en que no es un objeto económico, en que no tiene precio de mercado. Si
algo es, pero no es, debe ser. Por lo tanto, el ambiente natural no tiene un precio de
mercado, pero… ¡debería tenerlo!” (Gutman: 2000, 146) Por lo que se vuelve a
legitimar a la institución “sacra”, como institución medular, desenraizada de la
sociedad, a fin de atender la problemática.

Por último, a su vez, se efectúa un viraje en la discusión en torno a los desechos la cual
deja de discutir el origen de los residuos y centra la mirada en la distribución, es decir
hacía donde se destinan, sin explicar “por qué y cómo entra en el proceso productivo y
cuándo y bajo qué forma se presenta como residuo no es, como la experiencia lo
muestra, un fenómeno naturalmente definido sino económicamente condicionado”. Se
olvida en que en muchos casos, son las estrategias empresariales y los patrones de
consumo las que dicen cuando un objeto cualquiera es desechado como residuo, lo que
no se vincula, generalmente, a la pérdida de sus cualidades como valor de uso.
(Gutman: 2000, 147)

Los instrumentos de gestión ambiental que predominan en diversos países se establecen,

fundamentalmente, a partir del principio de “quien contamina, paga”. Tienen un carácter

21
El protocolo contempla las siguientes emisiones de gases de efecto invernadero: dióxido de carbono,
metano, oxido nitroso, hidrofluorcarbonos, perfluorcarbonos, y hexafluorcarbono de azufre.
de regulación directa donde “los contaminadores tienen que cumplir y los reguladores
deben fiscalizar”, los cuales procuran reducir los riesgos. Dichas herramientas son
utilizadas por los entes de fiscalización y apuntan tanto a la prevención (es decir
favorecen la concientización y el desarrollo de prácticas que respeten la naturaleza), o
corrección (la acción punitiva). (Argerich: 2009) Las mismas se sintetizan en el
siguiente cuadro:
Cuadro 2: Herramientas de gestión ambiental preventivas y/ o correctivas
Herramientas de gestión ambiental
Preventivas Correctivas Preventivas o correctivas
Investigación ambiental básica y Programas de vigilancia ambiental Los sistemas de información
tecnológica
Educación Las revisiones ambientales La contabilidad social y
ambiental
Formación de técnicos y La auditoria Los sistemas de Gestión
especialistas Ambiental (SGA)
Normativa legal Los tratamientos de conservación, Etiquetados ecológicos
restauración, mejora y
rehabilitación
Políticas estatales de incentivación Los programas para recuperación y Eco-balances o análisis del
y de carácter regulatorio para las reciclados. ciclo de vida
distintas actividades
Tecnología de prevención diseñada
para intervenir en los procesos
productivos
Los sensores o estándares de
sensibilidad ambiental
Estudios de base
Evaluación estratégica ambiental
Evaluación de impacto ambiental
Seguros por riesgos ambientales
Programas de inversión ética
Argerich, A. (2009): Administración y desarrollo sustentable. Catamarca, Editorial científica
universitaria.

Si bien las herramientas de gestión ambiental que desarrolla la economía ambiental

pueden mitigar la presión del capital sobre la naturaleza y los servicios ambientales22.
Es necesario poner cuestión las formas de producción y los patrones de consumo que
promueve el capitalismo y pensar otros paradigmas productivos que garanticen la
soberanía alimentaria de los pueblos y la protección de los derechos de las próximas
generaciones.

Reflexiones finales

La concepción neoclásica considera que el mercado, luego de incorporar las

externalidades a los precios de las mercancías, constituye el mejor asignador de los
recursos de la naturaleza. No obstante el sistema de mercados autorregulados establece

22
Los servicios ambientales son los beneficios que obtiene el ser humano como resultado de las funciones
de los ecosistemas. Estos servicios refieren a un amplio rango de condiciones y procesos, a través de los
cuales, los ecosistemas naturales y las especies que las conforman, ayudan a mantener la vida en la tierra
y sus ciclos vitales. Ver Pengue, W. (2009)

209
una relación ineficiente con el medio ambiente ya que la búsqueda de beneficios, central
en el sistema, demanda en forma intrínseca su creciente y masiva explotación. Lo cual
atenta contra la calidad de vida de la presente y futuras generaciones, especialmente de
los sectores más pobres de la estructura social que se asientan en los territorios más
contaminados y desprovistos de los elementos básicos. Tal como señala James O´
Connor (2001) “La naturaleza es un grifo económico y también un sumidero, pero un
gripo que puede secarse y un sumidero que puede taparse (…) El grifo es casi siempre
propiedad privada; el sumidero suele ser propiedad común”

Retomando a Polanyi, la existencia de “mercancías ficticias” no permite que la

economía logre desarraigarse por completo de la sociedad, tal como pretenden los
neoclásicos. En el caso de la naturaleza, la necesidad de proteger los recursos no
renovables como el agua- recurso estratégico y vital para garantizar la continuidad de la
vida y el desarrollo económico- demandan la intervención urgente de los gobiernos y de
la sociedad. No obstante, las reiteradas crisis de los sistemas basados en el laissez faire
y de la situación dramática del medio ambiente (con efectos visibles ligados al
calentamiento global) los representantes del pensamiento económico dominante
continúan promocionando al mercado para la resolución armónica de los conflictos,
mediante la asignación de derechos, permisos y precios adecuados. Pero, evadiendo la
discusión sobre el propio sistema económico, los modelos de producción, los patrones
de consumo y la necesidad de garantizar la soberanía alimentaria de los pueblos.

Pero en este marco, tal como señala Polanyi puede señalarse que emerge “el
movimiento protector”, incompatible con la idea de “autorregulación”, de la mano de
los pueblos que ofrecen resistencias y procuran la conservación de la tierra. En la región
latinoamericana, dicha resistencia surge de los sectores más periféricos del sistema-de
las comunidades indígenas y campesinos, entre otros- que se fueron organizando en
movimientos sociales. Desde donde luchan por recuperar los bienes comunes y por
resguardar los recursos naturales ante la creciente expansión del capital, que los
presiona sobre lo que resta de sus tierras, muchas de las cuales si bien son marginales
tienen enormes reservas de agua, bosques, etc. En general “el derecho a la diferencia,
como derecho cultural fundamental y la defensa de los recursos naturales están en la
base de un nuevo formato de acción política que articula cuestiones de reconocimiento
y de redistribución” (Cáceres, Monsalve y Rodas: 2010)

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El derecho a la educación, a la ciencia y la cultura

LAS PROBLEMÁTICAS SOCIALES EN LA ENSEÑANZA DE LA ECONOMÍA:

UN ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS EDUCATIVAS DE DOCENTES Y
ESTUDIANTES

Mariano Rodríguez
(Profesor de Ciencias Económicas, Investigador docente (UNGS)

Elisa Rodas
(Profesora Universitaria en Economía, Maestranda en Ciencias Sociales, Becaria de
docencia de UNGS)

Introducción

En las clases de Economía del nivel secundario frecuentemente se abordan los temas de
manera técnica y sin dar lugar a ningún tipo de discusión ni problematización. Esto se
condice con la teoría neoclásica de la Economía, la cual se impone como verdadera y
única frente al resto de las teorías.

Esta situación constituye un problema ya que contribuye a naturalizar y legitimar las

problemáticas sociales, y a reproducir la realidad social existente. Estas cuestiones se
evidencian tanto a nivel teórico en el diseño curricular y la gran mayoría de los
manuales escolares de Economía, como así también a nivel práctico teniendo en cuenta
aquello que el docente enseña en el aula y lo que los alumnos se apropian del proceso de
enseñanza.

Para dar cuenta de esta realidad, en primer lugar desarrollamos a modo de

contextualización el proceso por al cual se ha ido conformando un pensamiento único
dentro de la teoría económica. A continuación analizamos el diseño curricular de
Economía y los manuales mayormente utilizados para el dictado de esta materia, cuyos
abordajes y enfoques de los diversos temas están claramente influenciados por el
proceso de conformación de un pensamiento sobre la realidad único e indiscutible.
Seguidamente nos centramos en los docentes que dictan Economía en el nivel
secundario, específicamente, en cómo abordan los temas en el aula y en qué
representaciones tienen sobre los aspectos sociales de la disciplina, a las cuales
accedimos por medio de entrevistas. Luego, nos enfocamos en aquello de lo que los
alumnos se apropian, en particular, por medio de encuestas nos aproximamos a por qué
sería importante estudiar Economía, qué temas son los que vinculan más estrechamente
con la asignatura, y cuáles son sus intereses y motivaciones.

A nuestro parecer, la necesidad de cambio se torna imprescindible en el sentido de que

es preciso entender y cuestionar la realidad, no legitimarla, y esto es fundamental tanto
para el docente como para los alumnos que debe formar. Ello constituye el primer paso
para conocer nuestros derechos como ciudadanos y ser capaces de reclamar por las
injusticias que se nos presentan.

Historicidad de la conformación de un pensamiento único

La década de los ´90 estuvo marcada en la Argentina por el predominio ideológico del
neoliberalismo, sustentado en las ideas económicas de una teoría particular: el
paradigma neoclásico. En la dimensión económica, el neoliberalismo instituyó el
predominio de esta teoría económica, basada en modelos matemáticos y abstractos,
alejados de la realidad.

Desde los años ´80 tuvieron lugar una serie de cambios vinculados a la difusión del
neoliberalismo y su manifestación como una “teoría científica” fundamentada por la
ciencia económica. El supuesto básico fue considerar la existencia de una realidad
política única, que puede analizarse a través de métodos científicos. Se conforma así un
saber que se muestra como incuestionable por estar sus ideas expresadas como verdades
absolutas y científicamente demostradas. Ya en los años ´90, la economía como ciencia
emergió como la disciplina más adecuada para abordar y explicar cualquier fenómeno
de la realidad. En la dimensión económica, el neoliberalismo instituyó el predominio de
una teoría económica basada en modelos matemáticos y abstractos, alejados de la
realidad. Ocurre que se difunde la economía de los Estados Unidos (que es matemática,
abstracta) y ello constituye un aspecto fundamental del cambio de paradigma político.
(Beltrán 2005).

Algunos autores sostienen que este proceso ha tenido repercusiones sobre los temas
considerados como relevantes en las discusiones económicas. Considerando el
neoliberalismo como un modelo hegemónico, en cuanto que es capaz de imponer un
modo de concebir e interpretar el entorno social, nos preguntamos ¿cómo se concibe
dentro de este modelo el problema de la distribución teniendo en cuenta que en América
Latina y en Argentina en particular, pese a los períodos de crecimiento económico la
tendencia ha sido una desigual distribución del ingreso y una mayor concentración de la
riqueza?

Como indican Graña y Kennedy (2006), en su estudio de la distribución funcional del

ingreso, es de suma importancia advertir cuál es la construcción teórica que se encuentra
213
de fondo en un determinado abordaje de la distribución funcional del ingreso, que es
expresado por principios básicos que sustentan la teoría, y que conforman la “historia
oficial”. Estos autores muestran que el postulado básico, compartido por los
economistas en general, que manifiesta la existencia de factores productivos (trabajo,
capital y tierra) a los que corresponde, según el aporte realizado a la producción, una
retribución (salario, beneficio y tierra, respectivamente), no es más que la teoría
neoclásica, que expresa sólo una visión de la realidad y un contenido determinado de la
distribución funcional del ingreso.

Específicamente, la teoría neoclásica le otorga especial importancia al libre juego entre

oferta y demanda, donde se determina el precio de cada bien por medio de las
“decisiones óptimas” del productor y el consumidor, las cuales coinciden en el llamado
“punto de equilibrio”. En la producción de bienes, los factores de producción, reciben
una remuneración real que resulta ser igual al aporte que cada uno realizó en la
producción. Así, un aumento de la remuneración del factor tiene lugar cuando su
productividad marginal se ve incrementada.

De esta forma, Graña y Kennedy (2006) advierten que en el marco de la teoría

neoclásica se configura una visión armoniosa de la sociedad, cuya reproducción es un
mero proceso técnico, pues hay una asignación óptima de recursos para satisfacer las
necesidades humanas.

Ante esto podemos pensar que se conforma una situación en la que se naturalizan
ciertos fenómenos sociales, como la desigualdad en la distribución del ingreso, que es
una problemática alarmante en nuestro país.

Pero aún podemos preguntarnos, ¿cuál es el origen de esta determinada concepción de

la distribución del ingreso? Dentro de la historia del pensamiento económico,
encontramos que para los clásicos, la distribución del ingreso constituye el resultado
tanto de las instituciones sociales y como de las relaciones sociales. En cambio, para la
teoría posterior a Jevons y a la escuela austríaca, la distribución del ingreso es
independiente de las instituciones y de las relaciones sociales; constituye algo
suprainstituconal y suprahistórico, donde no existen clases antagónicas. De esta forma,
las relaciones entre los hombres fueron consideradas como irrelevantes para explicar la
distribución. Fue la visión de Marx la que señaló que esta separación entre la teoría de
las relaciones de producción y las instituciones sociales, no tenía validez ni aun en el
mundo de la lógica pura (Dobb, 1973).

Análisis del diseño curricular de Economía

En un trabajo sobre el estudio del currículum de Economía, la investigadora Valeria

Wainer (2007), refiere que se encuentra en juego un recorte de la cultura, y que detrás
de esta selección de contenidos está presente la ideología y la posibilidad de que se
imponga un discurso hegemónico.

Por esta razón, sería preciso determinar qué temas se incluyen y cuáles se excluyen,
para así poder evidenciar cuál es la ideología dominante que está implícita en ello.
Entonces, sería preciso dirigir el análisis a cuestiones tales como: qué temas y enfoques
predominan, y ante ello, qué temas se excluyen. Básicamente, predomina una visión de
la vida social sin conflictos, que lleva a una visión de la economía como algo estático,
unificado, donde hay acuerdo, en lugar de diferentes miradas, acerca de cómo concebir
la realidad. En pocas palabras, como expresa la investigadora Valeria Wainer en su
texto, lo que se consigue no es más que reproducir “la visión del mundo económico que
subyace al pensamiento neoliberal durante la década de los '90.

Resulta importante detenerse en algunos conceptos para determinar qué se busca con
ellos, si permiten desarrollar competencias tales como el razonar y el argumentar,
cuestiones imprescindibles para transmitir a los alumnos y puedan comprender los
problemas socioeconómicos de nuestra realidad. A partir de aquí sería interesante tomar
algunas ideas de la investigadora Eleonora Baringoltz (2001), trabajadas en su artículo
“Ética y Economía”.

Lo que esta autora plantea es que se debería romper con el mundo de modelos ideales
que a menudo se impone en economía, porque al ponerlos en práctica, pueden chocar
con la realidad. Sostiene que toda la economía está atravesada por juicios de valor.
Diversos conceptos que invaden los programas de esta disciplina caen en esta
afirmación: “crecimiento económico”, “eficiencia”, “libertad de los agentes
económicos”, etc. Porque, ¿cómo se mide el crecimiento económico?; ¿por qué habría
que suponer que la eficiencia es buena?; la libertad de los agentes ¿es una libertad real o
retórica? Todas estas son cuestiones que si no son consideradas, se plantea una
neutralidad de problemas y conceptos, y esto a su vez, afecta la relación entre la ética y
la economía.

En el diseño de Economía se hace escasa referencia a las “fallas” que presenta el

mercado, como la pobreza y la marginalidad. Si se trataran, no definiendo y
clasificando, sino como problemáticas reales, y si se buscaran además soluciones
posibles, entonces entrarían en juego valores éticos y políticos centrales.

En el contexto de los '90 se produjo la mayor transferencia de riquezas hacia los

sectores económicos concentrados; aumentó, además, la desigualdad y la pobreza, entre
otros problemas. Entonces, ¿por qué no estudiar estas cuestiones reales?, ¿por qué no
tratarlas dentro de un contexto histórico para cuestionarlas, desnaturalizarlas y
reflexionar sobre ello? Si bien se tratan de problemas para nada nuevos, aun hoy siguen
vigentes, sin resolverse; algunos problemas más acentuados que otros, todo lo cual crea
una situación en la que la pobreza no es por la escasez, sino por la forma en la que se
distribuye la riqueza, y si ello no es explicitado y trabajado en las aulas, se constituye en
un problema más grave aún.

El libro de texto y su vinculación con el paradigma dominante

Ahora bien, ¿qué papel ocupan los manuales escolares en la reproducción y

legitimación de determinados valores y creencias? Es en el libro de texto que el
currículum adquiere “una forma didáctica más elaborada, tratando de simplificar
aquello que es complejo, …intentando operativizar saberes profesionales… o tratando
de buscar en la homogeneización facilidades para las políticas de control técnico-
burocrático de la actividad de enseñanza.” (Martínez Bonafé, 2002: 41) ¿Quién toma las
decisiones respecto del contenido y la forma del currículum? ¿Quién decide y quién
evalúa los contenidos de los libros de texto? De acuerdo con Michael Apple: “…es el
libro de texto el que establece en gran parte las condiciones materiales de la enseñanza y
215
el aprendizaje en las aulas de muchos países del mundo, …es también el que muchas
veces define cuál es la auténtica cultura de élite y quién legitima qué es lo que debe
transmitirse…” (Apple, 1989: 87). Por lo tanto, el libro de texto es “un texto discursivo”
y, en este sentido, “…el libro de texto es un artefacto para la representación cultural. De
modo que sus usuarios leen la realidad a través de ese artefacto.” (Martínez Bonafé,
2002: 67).

Martínez Bonafé (2002) describe al libro de texto como un modo de hablar, un código
de transmisión, un símbolo, un campo de significación, una forma de circulación
legítima del saber y de acceso al saber. En este sentido, Coraggio y otros (1998)
sostienen que los recursos didácticos no son neutros, y por ello resulta importante
analizar qué visión transmiten sobre las problemáticas sociales.

En este trabajo se han tomado para su estudio cuatro manuales escolares provenientes
de diferentes editoriales. Para realizar el análisis se tomarán en cuenta los siguientes
ejes: la aparición como contenido de los diferentes temas antes mencionados y el
enfoque adoptado; la consideración de distintos enfoques para abordar el tema, y por
último, qué cuestiones se consideran cuando se trata el complejo contexto de los
noventa.

En cuanto a la aparición como contenido de los temas en cuestión, en tres manuales se

hace referencia explícita, y se ha encontrado que se realiza una referencia
predominantemente analítica de los temas. El texto de Tobío (1998) es más bien ajeno a
esta referencia, pero en los otros dos manuales escolares -Castillo y Maas (2005) y
Becker y Mochón (2008)- ello se refleja en la importancia otorgada tanto a la curva de
Lorenz como al índice de Gini como herramientas fundamentales que agotan el estudio
de la pobreza y distribución del ingreso.

Respecto a la consideración de distintos enfoques para abordar la distribución del

ingreso, en dos manuales escolares se introducen, aunque de distinta manera, dos
visiones que implican diferentes abordajes: el enfoque ortodoxo y el heterodoxo. En el
manual Kapeluz de Tobío (1998) ambos enfoques se introducen partiendo de una
situación de distribución desigual en un determinado país, ante lo cual pueden
establecerse dos posiciones contrapuestas; por un lado la heterodoxa, que propone la
intervención del Estado a través del aumento de los impuestos a las personas con
mayores recursos, por ejemplo. Por otro lado, la posición ortodoxa, que establece que el
Estado no debe intervenir en los procesos económicos, pues es el mercado el que se
encarga de corregir las distorsiones. En el texto de Becker y Mochón (2008), sin
mencionar la denominación de cada enfoque, se reconoce que el tema de las diferencias
en la distribución del ingreso resulta controvertido dentro del análisis económico, de
modo tal que es posible distinguir tres miradas diferentes. En primer lugar, es posible
considerar que se trata de una situación injusta, siendo el aumento del ingreso una
cuestión de herencia o de suerte, y la pobreza, una situación de discriminación e
inexistencia de oportunidades; se considera que en esta situación debe intervenir el
Estado. Contrario a ello, existe otra mirada que considera que las personas obtienen lo
que se merecen y que la intervención del Estado reduce la eficiencia y empeora el
bienestar. Por último hay otra mirada, menos extremista, que plantea que el Estado debe
garantizar a todos los ciudadanos determinados servicios para disfrutar de un nivel
mínimo de vida. En ambos manuales, además, se hace referencia a la distribución
funcional del ingreso. Tobío (1998) refiere a una relación dicotómica entre los
poseedores de capital y los obreros (lo cual se corresponde con la perspectiva de la
economía política), mientras que Becker y Mochón (2008) definen a la distribución
funcional del ingreso como el reparto de los ingresos entre el trabajo el capital
fundamentalmente (lo cual se acerca más al enfoque neoclásico por no hacer referencia
al conflicto).

Por otra parte, resulta importante prestar especial atención a la situación de los años ´90
según la visión presentada por cada uno de los manuales escolares, pues en este
particular contexto se han profundizado diversas problemáticas, como la pobreza y la
desigualdad social. En el manual Aique, de Castillo y Maas (2005) es posible encontrar
una referencia, aunque breve, de la desigualdad social, que es expuesta a modo de
introducir una fotografía que ilustra cómo una villa se ubica al lado de un barrio
cerrado; allí se menciona: “durante la década del ´90 se produjo una fuerte
concentración en la distribución del ingreso en la Argentina. Esta situación acentuó la
desigualdad social”. En este sentido, en el manual Kapeluz de Tobío (1998) también se
aborda el tema de la desigualdad pero teniendo en cuenta el caso particular de EEUU.
Es interesante el hecho de retratar a un país que cuenta con una muy avanzada
producción y tecnología, pero cuyos principales problemas hasta los años ´90 son que
los salarios no crecen, están estancados; además, la brecha entre ricos y pobres es
creciente, pues los salarios más bajos tienden a disminuir y los más altos a aumentar.

En el libro de Becker y Mochón (2008), en tanto, se señala que con la reforma

económica de los ´90 se privatizaron empresas públicas, se aplicó la ley de
convertibilidad, disminuyó la inflación, aumentó el ingreso de capitales extranjeros, se
incrementó la inversión y la base monetaria, y aumentaron la oferta de crédito, la
demanda de préstamos y el consumo. Ante esto podemos decir que se muestra una
visión que no desarrolla, analiza ni problematiza las políticas llevadas a cabo y sus
consecuencias. Se presenta más bien un panorama aparentemente beneficioso y sin
problemáticas socioeconómicas.

Finalmente, es importante destacar que en el manual de la editorial Kapeluz de Coscia,

(1993) resulta casi nulo el abordaje de las diferentes problemáticas sociales. Tras una
revisión general de este manual, puede decirse que se considera una visión de la
economía que contempla tanto la vinculación con las ciencias humanas y sociales, como
así también la relación con las ciencias instrumentales, para “enriquecer el criterio y
concepto económico”. Sólo en un capítulo se exponen brevemente diferentes teorías
económicas y sus principales contribuciones, pero no se presenta crítica alguna ni se
explicita una determinada postura al respecto. En este manual se aborda el tema del
PBI: definiciones, ecuaciones, clasificaciones por industria y sector. Sin embargo, no es
posible encontrar cuestiones importantes, por ejemplo, cómo se distribuye y qué actores
intervienen.

La enseñanza de los docentes de Economía y sus representaciones sobre las

problemáticas sociales

Para aproximarnos a qué piensan lo docentes sobre las distintas problemáticas sociales,
las cuales constituyen el aspecto social de la Economía, se entrevistaron a profesores
que dictan la materia en el nivel secundario, y provienen indistintamente de escuelas
públicas y privadas, con diversas experiencias educativas y diferentes trayectorias de
217
formación. La entrevista aplicada es de carácter abierto, pues incluye una serie de
imágenes que los entrevistados determinan, por medio de una breve descripción, qué es
lo que en ellas observan. En términos generales, las imágenes intentan evidenciar el
contraste existente entre los que más y los que menos tienen, por lo cual, en el caso en
que el entrevistado pudiera determinar estas cuestiones, se le indagaba sobre el rol de la
escuela y la educación y luego más específicamente, sobre su opinión y reflexión como
docente y la práctica de enseñanza que desempeña en el aula.

De las entrevistas resultó que muchos docentes efectivamente consideraban que los
problemas sociales son reales y hay que atenderlos otorgándoles especial importancia.
Pero a la hora de explicitar si abordaban estos temas en sus clases y de qué manera, la
gran mayoría decía que no los trataban en sus cursos porque los alumnos son
desinteresados, no les importa discutir ni debatir ningún tema. Otros docentes, no sólo
decían que no abordaban problemáticas sociales, sino que además no eran capaces de
identificarlas en las imágenes que debían observar y describir; se limitaban simplemente
a decir qué figuras estaban en las imágenes, sin ir más allá de eso, sin poder vincularlas
con la existencia de problemas socioeconómicos, ni relacionar esto con el rol de la
escuela y la educación, y mucho menos poder formar una reflexión sobre ello.

Además, se observaron clases de los docentes y en general, se ajustan a la `clase

tradicional', en la que el docente expone un tema, realiza alguna actividad que consiste
en leer un texto y responder una guía de preguntas que ya vienen dadas muy claramente
en el texto.

El impacto de la enseñanza de la Economía en la concepción de las problemáticas

sociales por parte de los alumnos

Para entender qué concepción tienen los alumnos de la escuela media sobre las
problemáticas sociales, que nos afectan a todos, se llevó adelante una encuesta en
distintos establecimientos y diferentes cursos en los cuales se dicta la materia
Economía. Cabe destacar que la encuesta fue realizada en escuelas de distintos estratos
sociales: esto se hizo para tener mayor información y, así, no relacionar los resultados
con una determinada clase social. También, se puede agregar que esta encuesta fue
hecha en escuelas públicas y privadas. Por consiguiente, los resultados obtenidos en la
encuesta pueden ser vinculados con la totalidad de los alumnos de la escuela media sin
depender de la clase social a la que pertenezcan.

Las preguntas más significativas de la encuesta fueron las siguientes:

1. ¿Considera usted importante la enseñanza de la economía en la escuela?

2. Dé tres fundamentos que justifiquen la respuesta anterior.
3. Marque dos temas que estén más vinculados con la economía:
 Oferta y demanda
 Desigualdad social
 Pobreza
 Crecimiento económico
 Producción de bienes
4. ¿Qué temas le hubiese gustado trabajar y no se trabajaron o se les dedicó poco
tiempo?
Con respecto a la primera pregunta, el 97% de los alumnos contestó que le parece
importante el estudio de la asignatura Economía en la escuela, mientras que el 3%
restante contestó que no le parecía relevante.

La fundamentación que dan en la segunda respuesta es que les parece importante el

estudio de la economía para entender la situación del país y/o del mundo: esta consigna
fue contestada por el 40% de los alumnos; el 30% lo fundamenta diciendo que le parece
importante, porque la podría llegar a tener en alguna materia de una carrera de niveles
superiores. El 10% menciona que es muy bueno saber economía para tener cultura
general. A otro 10% le parece significativo este aprendizaje para saber manejarse en el
futuro económicamente (realizar algún microemprendimiento, saber manejar el dinero o
saber en qué trabajo les conviene realizarse). El 2% responde y vincula a la economía
como una herramienta para modificar la realidad social. Y el 8% restante responde en
forma variada.

Los que responden que no consideran relevante el estudio de la economía lo

fundamentan planteando que es aburrida, que no le encuentran sentido o que no les
gusta la materia.

En la tercera pregunta, las respuestas giran mayoritariamente en torno a la oferta y a la

demanda como el tema más significativo vinculado con la economía: esto se deduce ya
que el 50% de los alumnos menciona esta opción. El tema elegido que le sigue es del de
crecimiento económico y producción de bienes elegidos por el 30% de las respuestas,
mientras que el 20% restante elige desigualdad social y pobreza como temas vinculados
a la economía.

Se pueden extraer algunas conclusiones antes de pasar a la cuarta pregunta. Una de las
ideas que se pueden inferir, a partir de las respuestas de los alumnos, es que casi nadie
vincula a la economía como una herramienta transformadora de la cuestión social. Este
aspecto se ve reflejado en las respuestas obtenidas en la segunda pregunta: muchos la
vinculan con la interpretación de la realidad sin mencionar la transformación que se
podría llegar a lograr desde la economía. Esto claramente tiene correlación con lo
expuesto anteriormente cuando se analiza el diseño curricular, los manuales y lo que
piensan los docentes sobre la enseñanza de la economía, ya que no le dan la importancia
que tiene como herramienta fundamental para el cambio. Esto también se demuestra en
la tercera pregunta, los temas más importantes son la oferta y la demanda, el
crecimiento económico y la producción de bienes (temas muy vinculados al mercado y
a la ideología neoclásica), muy pocos vinculan a desigualdad social y a la pobreza como
un tema relacionado con la economía, lo que hace que se refuerce aún más la idea de
mantener un orden, entendido como un estancamiento en la idea del ascenso social o la
lucha de clases.

En la cuarta pregunta encontramos variadas respuestas, en su gran mayoría plantean la

necesidad de tratar temas de actualidad o que influyan en nuestras vidas directamente,
como por ejemplo: la crisis del 2001, la crisis entre el gobierno y el campo, la inflación
y su impacto en la economía hogareña, la crisis mundial, la bolsa y su funcionamiento,
cuestiones generales de economía argentina actual, funcionamiento del sistema
bancario, pobreza y desigualdad social, deuda externa. Estos temas estarían conectados,
también, con la idea de comprender la situación económica actual, junto con una
219
respuesta de la mayoría vinculada a políticas que solucionen los problemáticas sociales
vigentes.

Por lo tanto, podemos pensar que están dadas las condiciones, en cuanto a la
receptividad por parte de los alumnos, para poder conocer y entender a la economía
como una ciencia transformadora de la realidad social, a partir de la concientización
desde la escuela. Esto se demuestra en los temas que mencionan los alumnos, que no
fueron tratados en la materia por los docentes, y que les gustaría abordar, todos ellos
relacionados al planteo de políticas que solucionen las problemáticas sociales.

Alternativas al enfoque neoclásico: críticas a este abordaje para estudiar la

realidad y enseñar Economía

En este trabajo ya hemos desarrollado las características de las problemáticas sociales

desde la perspectiva del enfoque neoclásico. Pero es preciso advertir que existen
alternativas a esta visión, de modo tal de no caer en una mera naturalización de los
conceptos, que conciba un determinado enfoque como único e incuestionable. Es de
suma importancia considerar una visión conflictiva de los temas, la cual no implica una
“justicia objetiva”, sino que contiene una relación conflictiva entre obreros y
capitalistas.

Ahora bien, ¿cuál es la importancia de esta mirada alternativa y cómo es posible

considerarla en la enseñanza de la Economía? Roberto Thomson,23, un estudioso de las
ciencias sociales, expresó en su artículo que muchas veces los economistas pierden de
vista hechos importantes de la realidad que impactan en el tejido social, pues se
obsesionan por lo que reflejan los índices, cotizaciones del mercado de valores, etc.
Thomson establece que resulta insuficiente estudiar a nuestra sociedad con herramientas
de índole económica. Teniendo en cuenta estas ideas, entonces, sería de suma
importancia que el docente, lejos de reproducir y legitimar la visión del paradigma
dominante presente en la mayoría de los manuales de Economía, sea conocedor de una
mirada alternativa a este enfoque que se presenta como único e incuestionable. Y no
sólo ello: también que explicite y trabaje en sus clases alternativas al enfoque
neoclásico, de forma tal de incluir problemáticas socioeconómicas más complejas y
reales, como el tema de la distribución del ingreso abordado desde la perspectiva de la
puja y el conflicto.

Las ideas expuestas son de gran utilidad para entender la importancia que tiene la
desnaturalización de diferentes problemáticas. Como ya mencionamos, en el contexto
de los '90 se produjo la mayor transferencia de riquezas hacia los sectores económicos
concentrados; aumentó, además, la desigualdad y la pobreza, entre otros problemas.
Entonces, ¿por qué no estudiar estas cuestiones?, ¿por qué no tratarlas dentro de un
contexto histórico para cuestionarlas, desnaturalizarlas y reflexionar sobre ello? Si bien
se trata de problemas para nada nuevos, aún hoy siguen vigentes, sin resolverse.

En relación a esta cuestión de la naturalización de las problemáticas sociales, Andrés

Roldán Tonioni (2007) manifiesta que hay una determinación social, caracterizada por
la desigualdad, que perpetúa un tipo particular de disciplinamiento sobre los cuerpos,

23
Citado en Rofman, Aronskind, Kulfas y Wainer (2000).
en donde cada individuo posee `irremediablemente' una posición en la estructura social
y espacial, lo que según datos nacionales, ha decantado en una naturalización de las
desigualdades, constituyéndose, entonces, en uno de los instrumentos de dominación
per se del sistema político-económico actual (Roldán Tonioni, 2007: 2).

De esta manera, podemos pensar que una cuestión a desnaturalizar es el tema de las
diferentes problemáticas sociales. Siguiendo las ideas expuestas por Ferreira (1974),
quien centrándose en el concepto de “calidad de vida” propone la deconstrucción de los
términos como mecanismo desnaturalizador de los mismos, es posible afirmar que se
debe analizar un concepto dado tratando siempre de problematizarlo. Ferreira afirma
que muchas veces las definiciones de los conceptos se desconocen, y en el caso de
conocerse no se cuestionan, utilizándose de una manera acrítica, tomándose por estar
en boga y presentarse en forma recurrente en el tratamiento de determinadas temáticas.
Pero, ¿cuál sería el inconveniente de adoptar ciertos principios que ya se encuentran
definidos y aceptados? Justamente, que este modo de utilizar palabras hace que éstas se
instalen, naturalizándose. Cuando un hecho se naturaliza deja de ser nuevo,
significativo, original. Opera un proceso de incuestionabilidad del estado de cosas
vigentes, como ya dado por la naturaleza (Ferreira, 1974: 119).

Reflexiones finales Siguiendo el artículo de Coraggio y otros (1998), es imprescindible

conjugar en una clase: el conocimiento sobre la disciplina, los recursos didácticos y la
interacción libre entre docente-alumno. En una clase debe desplegarse, afirman los
autores, una creatividad por parte del docente, de modo de lograr una relación dinámica
entre docente-alumnos; así, las clases resultarían motivadoras para ambos. Por último,
el docente debe ser capaz de enseñar críticamente.

Pero ante esto podríamos preguntarnos si es posible discutir y reflexionar críticamente

aún utilizando un libro de texto estructurado con propuestas muy distintas de ello; o
bien que exprese una cierta ideología, valores y creencias que no sean contrastadas con
otras distintas. Según Martínez Bonafé (2002), existen ideologías y valores implícitos
en los materiales que los docentes utilizan en las aulas. En este sentido, sería importante
poder determinar si el docente: es conocedor de ello, cuál es su postura en relación a
ello, si lo hace explícito en el aula y por qué, y si da a conocer variantes a dichas
ideologías implícitas. Dependiendo de estas cuestiones, el docente podrá generar
espacios de discusión y reflexión, o no. Además, según se establece en el artículo de
Coraggio y otros (1998), como es el docente quien impone su estilo de clase, con un
determinado uso de los recursos didácticos, se corre el peligro de obligar a los alumnos
a aprender sin que puedan tomar distancia del pensamiento del docente, de reflexionar
críticamente, para que decidan si lo aceptan o ponen en duda.

Finalmente, es preciso señalar que el docente lleva a cabo su práctica (su tarea de
enseñar) en base a, fundamentalmente, el diseño curricular y los libros de texto; sin
embargo, ello no implica que lo expresado en los manuales escolares sea considerado
como una verdad insoslayable e incuestionable. Sostenemos y confiamos que el docente
cumple un rol fundamental en la tarea de enseñar, pues tiene la capacidad de cuestionar
y distinguirse críticamente del pensamiento dominante presente en la mayoría de los
libros de texto. El docente es, en pocas palabras, capaz de innovar.

221
 Bibliografía

Apple, Michael W. (1986): Ideología y Currículo. Madrid, Ediciones Akal.

Baringoltz, Eleonora, (2001): “Ética y Economía”, En Metodología de las Ciencias
sociales, ediciones Macchi, Buenos Aires.
Becker, V. y Mochón, F. (2008): Economía: principios y aplicaciones. Buenos
Aires. Mc Graw-Hill Interamericana.
Beltrán, Gastón (2005): Los intelectuales liberales: poder tradicional y poder
pragmático en la Argentina reciente. Buenos Aires, Eudeba.
Castillo, J. y Maas, P. (2005): Economía. Buenos Aires, Aique grupo editor.

Coraggio, J.L. y otros (1998): Hacia una pedagogía reflexiva: Informe de dos
experiencias educativas, Serie Experiencias Educativas 2, colección Universidad y
Educación- Instituto del Conurbano, UNGS.
Coscia, S. (1993): Economía Política. Buenos Aires: Kapeluz
Dobb, M. (1973): Teorías del valor y de la distribución desde Adam Smith. España,
Siglo XXI editores.
Ferreira, Sonia (1974): “La calidad de vida como concepto. Su utilización en el
accionar de los trabajadores sociales en el ámbito de la salud”. En: “Servicio Social
Sociedad”. Nº 74. Buenos Aires, Ed. Cortéz
Graña, J. M. y D. Kennedy (2006), “Las apariencias engañan. Diferentes contenidos de
la distribución funcional del ingreso”, XII Jornadas de Epistemología de las Ciencias
Económicas, FCE-UBA, Buenos Aires, septiembre.
Martínez Bonafé, J. (2002): Políticas del libro de texto escolar. Madrid, Ediciones
Morata.
 Rofman, A., Aronskind, R., Kulfas, M. y Wainer, V., (2000): Economía. Las ideas y
los grandes procesos económicos en el tiempo. La economía argentina
contemporánea. Buenos Aires, Ediciones SANTILLANA.
Roldán Tonioni, A. (2007): “La desigualdad social como disciplinación de los
cuerpos. Una reflexión desde la estructura espacial de las ciudades” Publicado: 10
de julio de 2008. En: www.trabajosocial.uct.cl (Consultado: 2 de abril de 2009)
Tobío, O. (1998): Economía hoy. La globalización y la nueva relación sociedad-
naturaleza. Buenos Aires: Kapeluz
Wainer, V. (2007): “Currículum y Neoliberalismo: un estudio sobre la enseñanza de
la economía en la escuela media argentina”. Ponencia presentada en el Primer
encuentro internacional “Teoría y práctica política: Argentina y Brasil. Nuevas
formas de la dependencia nuevos desafíos para el desarrollo”.

REPENSANDO LA TEORÍA ECONÓMICA: LOS DERECHOS ECONÓMICOS,

SOCIALES Y CULTURALES EN EL CURRÍCULUM DE ECONOMÍA.

Valeria S. Wainer
(Economista, Investigadora-Docente en la UNGS y Profesora Adjunta en la Facultad de Ciencias
Económicas de la UBA vwainer@ungs.edu.ar )

Nancy Beatriz Vega

(Profesora Universitaria en Economía y becaria de docencia en el Instituto del Desarrollo Humano de la
Universidad Nacional de General Sarmiento cytriz@hotmail.com)

Introducción

En la actualidad, la enseñanza de la economía (tanto en el nivel medio como a nivel

superior) se desarrolla a partir de la presentación de contenidos disciplinares desde un
enfoque hegemónico asociado a la idea de que existe un “pensamiento único”, idea que
se hace parte del sentido común principalmente a partir de las políticas implementadas
en profundidad (tanto en nuestro país como en el resto de América Latina) durante la
década de los ´90. Desde este enfoque de la economía, la enseñanza de la disciplina se
realiza con un excesivo énfasis en las herramientas y técnicas en detrimento del
conocimiento del mundo real.

En contraste, creemos que la economía debe enseñar las herramientas necesarias para
desarrollar el pensamiento crítico. Para esto es fundamental generar un proceso de
223
desnaturalización del orden social existente. De otra forma, ¿qué habría para criticar? La
crítica sólo tiene sentido frente a la posibilidad de mejorar, de transformar el mundo en
que vivimos.

En particular, consideramos importante la enseñanza de los derechos económicos,

sociales y culturales (DESC) en la escuela para que los jóvenes puedan conocer y exigir
sus derechos como ciudadanos. Los jóvenes deben reconocer que los DESC están
enmarcados dentro de los derechos humanos y por ende les pertenecen. Por otro lado, la
internalización de los derechos humanos sirve para repensar a la economía como una
disciplina que debe ser estudiada desde todas sus dimensiones, incorporando la ética y
la moral como factores determinantes de la toma de decisiones económicas ya que
repercuten inmediatamente en la calidad de vida de las personas.

Consideramos que es necesario incorporar la cuestión de los derechos humanos en la

enseñanza de la economía, dentro de los cuales incluimos a los DESC, ya que los
mismos son la base esencial para la toma de decisiones políticas, económicas, sociales y
culturales. La visión hegemónica actual vincula el cumplimiento de los derechos
humanos con la meta de crecimiento económico. Por el contrario, nuestro enfoque parte
de considerar la satisfacción de los derechos humanos como fin principal y la economía
como un medio para que las personas puedan participar en su propio desarrollo.

Creemos que “la lucha por los DESC es fundamentalmente la lucha por la
transformación de las condiciones materiales de vida, para garantizar y construir
condiciones de vida digna.” (Hernández, p.6) Por ello es que los DESC están
íntimamente relacionados con la realidad económica actual que viven los estudiantes de
las escuelas.
En virtud de lo expuesto, el presente artículo tiene como objetivo analizar los
contenidos que se enseñan hoy en las clases de economía en las escuelas de la Provincia
de Buenos Aires y reflexionar acerca de la importancia de incorporar la cuestión de los
DESC para generar un conocimiento útil y que permita formar ciudadanos conscientes y
comprometidos con su entorno social.

A continuación se presenta en la primera sección el concepto de derechos humanos en

torno a los orígenes del pensamiento económico moderno y cómo se vincula con la
visión de la economía que predomina en la enseñanza de esta disciplina en el sistema
educativo formal. Luego, se analiza el fenómeno de la colonialidad del saber, que
muestra el predominio y la imposición de ciertos valores económicos en función de los
intereses de los sectores dominantes de la sociedad. En tercer lugar, se realiza un
análisis del currículum de economía para la escuela media en la Provincia de Buenos
Aires. Finalmente, en las conclusiones del trabajo se presentan algunas reflexiones en
torno a considerar la problemática de los DESC como contenido curricular para la
enseñanza de la economía.

1. Derechos humanos y teoría económica 24

24
Esta sección y la siguiente se basan en la ponencia “La importancia de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales en la enseñanza de la Economía”, presentada en el IV Encuentro Internacional de
Economía Política y Derechos Humanos, organizado por la Universidad Popular de las Madres de Plaza
de Mayo, los días 14 y 15 de septiembre de 2010.
¿Cómo se legitiman determinados derechos como “naturales” frente a otros derechos
que aparecen como de segunda categoría? ¿Qué dice la teoría económica sobre los
“derechos naturales” del ser humano? ¿Cómo se legitiman esos “derechos naturales” a
través de la enseñanza de la economía?

Si queremos saber qué dice la teoría económica sobre los derechos humanos, tal vez
podríamos rastrear el origen del concepto en la noción de Locke de “derecho natural” o
las ideas de Kant y Rousseau sobre la “libertad innata” o incluso las concepciones de los
Stoicos y los Cristianos sobre la existencia de una “ley natural”. (Gauri, 2003: 466)
Incluso Adam Smith hacía referencia a la existencia de un “sistema de libertad natural”
por oposición al “sistema mercantil”. (Dellemotte, 2009: 3) La idea común en estos
autores es que todo ser humano tiene desde su nacimiento ciertos derechos que le son
fundamentales para la vida (como el derecho a ser libre y a ser dueño del producto de su
trabajo) y, por lo tanto, que estos derechos necesitan ser protegidos y defendidos. Pero,
¿cuáles son esos “derechos”? De acuerdo con Gauri, hay una lista de posibilidades que
podemos dividir en cinco tipos de derechos: civiles (derecho a la vida, la libertad,
seguridad, propiedad, consciencia), legales (debido proceso, igual protección bajo la
ley), políticos (participación, sufragio), económicos y sociales (empleo, salud,
educación, nutrición) y colectivos (derechos de las minorías, autodeterminación étnica).
(Gauri, 2003: 467)

El pensamiento liberal clásico sostiene -como uno de sus principios fundamentales- la

protección y promoción de los derechos (y libertades) civiles y políticos como la base
de toda nación democrática. En este conjunto de derechos se deja de lado los derechos
económicos, sociales y culturales (y ambientales).25 Incluso cuando se menciona el
derecho a la libertad económica se está haciendo referencia al laissez-faire (es decir, la
no intervención del Estado en la actividad económica) y no a los “derechos
económicos” (como el derecho a un trabajo en condiciones dignas) tal como son
considerados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(DESC) de 1966.26

El discurso liberal que difunden las clases dominantes es que los Estados sólo deben
proteger y promover aquellos derechos que son considerados fundamentales al buen
funcionamiento del sistema económico, es decir, los derechos civiles y políticos. Desde
esta lógica, la protección de los derechos económicos, sociales y culturales sólo sería
posible después de que cada Estado haya alcanzado un cierto grado de desarrollo
económico (de ahí que se hable de derechos de ‘primera’ y ‘segunda’ generación).27

25
Para una interesante discusión respecto de la distinción entre estos dos conjuntos de derechos, ver: Ruiz
Miguel, Alfonso “Derechos liberales y derechos sociales” en Revista electrónica DOXA 15-16 (1994).
26
Desde su génesis, “los DESC tienen el mismo nivel que los derechos civiles y políticos sólo que por
razones sobre todo económicas y políticas han quedado relegados a través de la historia en términos de
mecanismos de protección. Hoy día la mayoría de los Estados no los califican como derechos por lo tanto
las violaciones a los DESC no son consideradas violaciones”. (Monsalve, 2009: 9)
27
Para una mirada crítica sobre la distinción entre derechos civiles y políticos y los derechos económicos,
sociales y culturales, ver Abramovich y Courtis: “Hacia la exigibilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales. Estándares internacionales y criterios de aplicación ante los tribunales locales.”
IIDH, Curso Básico Autoformativo sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
225
Los liberales consideran que: “El mercado está indisolublemente asociado a las
libertades civiles, políticas y económicas, y a la existencia de un marco jurídico, social y
moral que encuadre dichas libertades y proteja al propio mercado.” (Alsogaray, 1992:
69) Por lo tanto, el pensamiento liberal enfatiza la protección de los derechos civiles y
políticos28 como los derechos fundamentales para el buen funcionamiento del mercado;
luego, sólo los Estados democráticos pueden alcanzar el mayor crecimiento económico.
Por ejemplo, un estudio reciente realizado por dos economistas ortodoxos llegó a la
conclusión de que los derechos civiles y políticos están positivamente correlacionados
con el crecimiento económico, “apoyando la idea original de Milton Friedman sobre
que el desarrollo económico parece ir de la mano con la existencia de libertades
políticas.” (Roll y Talbott, 2003: 76) (Traducción propia)

Esta idea parece encontrar su fundamento en la noción de la “mano invisible” de Adam

Smith: es a través de la libertad del individuo (un supuesto homo economicus que es
egoísta y racional) que se alcanza el máximo bienestar para el conjunto de la sociedad.
De acuerdo con el pensamiento liberal, dicha libertad individual estaría garantizada por
la protección de los derechos civiles y políticos. Sin embargo, según Dellemotte (2009),
son varios los economistas que ponen en duda la interpretación (deformada) que han
hecho los liberales sobre las ideas de Adam Smith, en particular respecto de la noción
de “mano invisible” la cual se ha utilizado casi exclusivamente para justificar los
pretendidos beneficios de la economía de mercado sobre otros sistemas económicos
(como las economías planificadas). Más aún, es un error pensar que Adam Smith habría
considerado al ser humano como un ser esencialmente egoísta; por el contrario, la idea
central en su Teoría de los Sentimientos Morales era que el ser humano (aún movido
por su interés personal) es fundamentalmente un ser social con preocupaciones por el
bienestar de sus semejantes. (Dellemotte, 2009)

La teoría económica predominante (paradigma neoclásico) se ha ocupado casi

exclusivamente de los derechos civiles y políticos por considerarlos fundamentales para
el buen funcionamiento de un sistema de mercado; dichos derechos incluyen en
particular los derechos de propiedad privada y la libertad económica (dos derechos
que implican la libertad del individuo para decidir dónde y cuándo le conviene invertir
su capital) como sustentos de toda economía de mercado.29 Sin embargo, la
interpretación de Dellemotte (2009) sobre Adam Smith, da lugar a la aceptación de los
derechos económicos, sociales y culturales como relevantes también en la construcción
de una sociedad libre y justa y en continuo crecimiento.

De hecho, los derechos y libertades civiles y políticas sólo pueden ejercerse en toda su
plenitud si se cuenta con los recursos materiales. De otra manera sólo existen en la
forma pero no en su contenido (el pobre y el rico tienen derecho a elegir entre trabajar o
no trabajar). En los ámbitos de la educación, la salud, la seguridad social y la vivienda
es donde podemos ver que no todos los ciudadanos tienen las mismas oportunidades.

28
La libertad económica está garantizada a través de los derechos (civiles) a la libertad individual y la
propiedad privada.
29
En general, podemos considerar que hay pocos conceptos en economía que se consideren tan
fundamentales como el derecho a la propiedad privada; los manuales de economía (en donde predomina
la teoría neoclásica), incluso los más elementales, hacen hincapié en el hecho que la propiedad privada (y
los derechos de propiedad) forman la base de cualquier sistema de mercado y del buen funcionamiento de
estos. (Cole y Grossman, 2001)
El paradigma neoclásico ha escindido la economía de la ética. Pero, ¿cómo es posible
dejar de lado la ética en las cuestiones referidas al mercado? ¿Acaso la teoría económica
puede desentenderse de problemas vitales para el funcionamiento de cualquier sociedad
como el hecho de que sus habitantes alcancen condiciones de vida dignas? ¿Debemos
(los economistas) asistir con indiferencia ante la escena de violencia y obscenidad que
implica la indigencia y la pobreza de unos en un medio donde hay riqueza y abundancia
para otros, aún cuando esta situación maximizara la eficiencia económica? ¿Quién
decidió que la “eficiencia” es el valor humano máximo al cual debemos rendir nuestras
vidas?

Consideramos que esta forma de discriminar y clasificar los valores humanos tiene
fuertes implicancias.30 Si la ciencia, en este caso la teoría económica, define cuáles son
los valores humanos relevantes y cuáles no, esto tiene consecuencias sobre la visión del
mundo económico que transmite la enseñanza de esta ciencia en particular.

2. Imposición del pensamiento hegemónico y su relación con las instituciones

educativas

En la esta sección se realiza un análisis acerca de la percepción que el sector

hegemónico posee respecto al desarrollo de una sociedad y de cómo se imponen las
ideas de los sectores dominantes a partir de la enseñanza. Adherimos a la idea de que el
hecho de conocer el pensamiento dominante nos permite desenmascararlo y, a su vez,
pensar caminos alternativos para alcanzar el bienestar (Herreño Hernández, s/f).

De acuerdo con Herreño Hernández, en un primer momento, existió un orden jerárquico

representado por la metrópolis y las colonias o bien, llevado a la analogía, de países
civilizados y países bárbaros (SXVI). Luego, el imperialismo del siglo XIX y XX, y por
último el neoliberalismo económico que ha llevado al capitalismo a la condición de
supremacía total haciendo que todo pueda reducirse a mercancía (Herreño Hernández,
s/f).

En la actualidad la situación de dominio por parte de los sectores hegemónicos, ya no

puede identificarse con facilidad. Es decir, que el dominio pasa a ser global y se
disuelve en el mercado, forma nódulos de poder financiero y político que son menos
visibles pero más concentrados. A este fenómeno llamamos globocentrismo y se
conforma por un conjunto de prácticas que participan en la configuración de la
concepción del mundo. La dominación se expresa como un efecto de mercado que nada
tiene que ver con un proyecto político deliberado. (Coronil, 2000)

La visión liberal reduce la idea de desarrollo solo a la modernización. Muestra una

connotación referida al avance tecnológico y a la innovación constante; es decir, tiene
que ver con una modernidad muy material en su forma (Wallerstein, 1999). En otras
palabras, considera que el único camino existente para alcanzarlo es mediante la

30
“Los conocimientos matemáticos y económicos comportan una dimensión ética que no puede ser
ignorada. Comprender el mundo requiere conocimientos sobre economía, pero sin olvidarnos que el saber
no puede separarse del saber ser, sino que cualquier tipo de interpretación implica unos valores.”
(Santisteban Fernández, 2008: 17)
227
acumulación de capital que permita alcanzar el crecimiento económico. Además, el
pensamiento ortodoxo marca una separación entre los sucesos económicos y la realidad
social, elimina cualquier tipo de consideración subjetiva que involucre la vida cotidiana
de las personas y presenta los fenómenos económicos como ahistóricos y aislados que
se dan en forma natural, y escindidos de lo moral.

Debemos considerar que los cambios profundos que vive la sociedad, tanto desde el
punto de vista social como cultural, nos obligan a revisar nuestras concepciones
respecto al problema de la enseñanza de los contenidos económicos y nuestras formas
de intervención en el aula para generar un aprendizaje significativo. Si consideramos
que una de las tendencias más fuertes de la economía actual es el aumento de las
desigualdades y ese aumento está acompañado por una tendencia a la segmentación
espacial y a la fragmentación cultural de la población (Tedesco, 2004), entonces es de
suma importancia modificar la enseñanza tradicional de la economía (incorporando una
visión pluralista y heterodoxa) a fin de mejorar la comprensión de la realidad y las
posibilidades de actuar transformándola para lograr una mayor igualdad social.

Como ya se ha dicho, consideramos que la educación es una de las herramientas que los
sectores hegemónicos utilizan para legitimar la dominación. Como bien señala Martínez
Bonafé (2002), esto se puede ver mediante el uso del libro de texto escolar dentro de las
instituciones ya que reproduce determinada forma de saber, es decir, responde a los
intereses de determinado grupo social. Además, el texto es depositario de una práctica
social regida por las condiciones económicas del capitalismo. En términos generales,
adherimos a la idea de que el libro de texto escolar funciona como la expresión material
de la relación existente entre saber y poder, ya que determina un campo de
significaciones que definen en el alumno determinada manera de percibir el mundo que
nos rodea. (Martínez Bonafé, 2002). Por eso nuestro planteo radica en la importancia
que tiene la autonomía del docente en su profesión a la hora de seleccionar los
contenidos y las estrategias de enseñanza que utilizará para generar un aprendizaje
significativo en los alumnos. ¿Qué contenidos cree el docente que tienen mayor
relevancia que otros? ¿Enseña contraponiendo diferentes enfoques? ¿O presenta solo
uno de ellos? ¿Se preocupa por generar interrogantes en los alumnos fomentando el
interés a la investigación y el análisis de situaciones reales?
Asimismo, es importante señalar que la escuela cumple una función de reguladora
social y, más allá de los contenidos que imparte, transmite disposiciones, conciencias y
sensibilidades respecto al mundo (Martínez Bonafé, 2002). Como bien señala Touraine
(1997), el espíritu de una sociedad se manifiesta con claridad en sus programas de
educación. Por eso es muy importante estudiar la enseñanza de cada país y analizar si se
adapta a la democracia y a los retos actuales. En este sentido Forquín sostiene que: “La
forma en que una sociedad selecciona, clasifica, distribuye, transmite y valora los
saberes destinados a la enseñanza, refleja la distribución del poder existente en su seno
y el modo en que se encuentra garantizado en ella el control social de los componentes
individuales” (Forquín, 1987: 7). Entonces, la escuela es una institución que refleja la
distribución del poder existente en el seno de la sociedad. El saber no responde a una
concepción autónoma y objetiva sino que es producto de una sociedad particular
atravesada por determinados intereses ideológicos, políticos, religiosos, económicos,
etc.

3. Pensamiento hegemónico y currículum de Economía

En la presente sección se presenta un análisis de los diseños curriculares de Economía
para el Polimodal de la Provincia de Buenos Aires. Comenzamos con un análisis de la
currícula puesta en vigencia en 1999 y luego en 2003, con el propósito de plantear una
visión acerca de lo que suponemos que debería plasmarse en un diseño curricular de la
disciplina, tanto en lo que respecta a contenidos, como a los objetivos a perseguir.31

En primer lugar, señalamos que estos programas plantean una visión económica
notablemente enfocada hacia la escuela de pensamiento neoclásica ya que se observa
que predominan conceptos elementales para el análisis microeconómico y
macroeconómico, característicos de dicha escuela.32 Además, se busca explicar y dar
coherencia al funcionamiento interno de los modelos económicos particulares de un país
dentro de los términos del ya mencionado paradigma neoclásico.

Si bien existe, en ambos programas, un módulo que introduce el tema de la evolución

del pensamiento económico, no se plantea un análisis interrelacionado de las distintas
corrientes. Tampoco se hace referencia a la influencia que ejerce el contexto histórico,
político y social en el que se desarrollaron. Podemos afirmar que dicho contenido ocupa
un lugar poco relevante dentro del programa en su totalidad, lo cual evidentemente no
se condice con la fundamentación de los programas en la que se expresa la importancia
de comprender la propia realidad y ubicación en la sociedad y en el mundo; para lo cual
debe conocerse el surgimiento y evolución de la ciencia económica en cada época
histórica particular.

Si bien se hace referencia a la cuestión de la pobreza y la redistribución del ingreso, no

se presenta un análisis profundo de dichas cuestiones; tampoco parece que sean
abordadas como problemas determinantes del bienestar y calidad de vida de la
población.33
Por otra parte, consideramos que existen ciertos principios sociales que ocupan un lugar
primordial dentro del funcionamiento de la economía y no se plantean en dichos
programas. Se transmite una lógica de funcionamiento del mercado sin mencionar sus
consecuencias inherentes y sin hacer mención a la influencia que tienen los distintos
actores políticos que intervienen y toman decisiones, así como tampoco de los efectos
sociales de una determinada dinámica económica, la cual influye en la evolución social
e histórica de una sociedad.

Consideramos importante señalar también que no se hace referencia a los conflictos de

intereses económicos que se generan entre los diversos sectores sociales. La distribución
del ingreso es un ejemplo: se menciona como un elemento más a tener en cuenta dentro
de la economía como ciencia, pero no observamos contenidos que refieran a los criterios
de distribución del ingreso y del producto entre la totalidad de la población y las
controversias y consecuencias que esto conlleva.

31
Ver una síntesis de los programas en Anexo.
32
Conceptos y temas tales como: Costo de oportunidad, escasez, leyes económicas, Comportamiento,
economía analítica, coherencia interna de los modelos, etc.
33
En el diseño curricular de 2003, por ejemplo, la distribución del ingreso se propone como contenido en
la última unidad, y dentro de la misma es uno de los últimos temas a trabajar. Inferimos por esto, que la
distribución del ingreso se plantea como un contenido irrelevante dado el lugar que ocupa en el programa.
229
Por último, nos parece necesario señalar el hecho de que otro actor determinante del
sistema económico, como lo es el Estado en su función reguladora, solo es abordado
como un actor que participa como cualquier otro dentro de la dinámica económica sin
mencionar que es el aparato que reproduce la dominación de una clase sobre otra. Es
decir, claramente, conforme a la línea de pensamiento de la escuela neoclásica, se
relativiza la función reguladora del Estado y su participación en la determinación del
funcionamiento y desarrollo de la economía.

Respecto al diseño curricular que comienza a ser aplicado a partir del año 2011 en el
ciclo superior de la escuela secundaria de la Provincia de Buenos Airees, señalamos la
existencia de un desdoblamiento de la materia Economía. Ahora se nutren de los
contenidos de esta disciplina los alumnos del último y del anteúltimo año del nivel
secundario. La división de la antigua (y única) materia Economía se expresa a
continuación:
 Elementos de Micro y Macroeconomía (destinada a los alumnos
de 5º año del secundario) y,
 Economía Política (para los alumnos del 6º y último año del
secundario).

Elementos de Micro y Macroeconomía:

En la materia Elementos de Micro y Macroeconomía observamos que se proponen

contenidos básicos para que el alumno adquiera herramientas que le permitan, a
posteriori, realizar un análisis más complejo de los sucesos económicos. Es decir, se
dedica una parte importante a la presentación y explicación de conceptos e instrumental
económicos.34
Tanto la distribución de los contenidos de esta materia como los temas que se proponen
nos generan ciertos interrogantes: ¿Es posible enseñar los principios básicos de la
economía manteniendo una neutralidad respecto a la transmisión consciente o no de
determinada ideología? Cuando se trabaja con el concepto de equilibrio de mercado,
¿cómo es que se puede considerar un equilibrio “natural” del sistema económico?
¿Existe realmente dicho equilibrio?
Si bien los contenidos de esta asignatura son los que forman parte de los manuales de
Economía con orientación ortodoxa, consideramos que es necesario aclarar que se trata
de supuestos simplificadores que sirven para comprender mejor la dinámica económica
que en la realidad es mucho más compleja, ya que en ella intervienen una gran cantidad
de variables que influyen, con mayor o menor intensidad, según el contexto donde se
desenvuelven.
Sin embargo, creemos que también es de suma importancia presentar los diferentes
enfoques que giran en torno a los diversos fenómenos económicos. Esto permitiría que
el alumno pueda dimensionar la complejidad de las cuestiones económicas, que se dan
dentro del contexto donde se desenvuelve socialmente, y además se generaría un
espacio de reflexión donde el alumno tenga la posibilidad de formar una opinión propia.

Economía Política:

34
Conceptos y temas tales como: costo de oportunidad, escasez, leyes económicas, maximización de la
utilidad, economía analítica, equilibrio, teoría de los precios, la oferta y la demanda, etc.
A continuación destacamos algunos rasgos fundamentales que, a nuestro criterio,
marcan la diferencia de este programa con los 3 programas analizados anteriormente:
Economía (de 1999 y de 2003) y elementos de micro y macroeconomía (de 2011). La
materia Economía Política es anual y consta de 72 horas totales distribuidas en un
equivalente de dos horas semanales. La misma está dividida en cuatro unidades, con lo
cual inferimos que es posible un estudio más exhaustivo de cada uno de los ejes
temáticos propuestos.
Si bien algunos de los contenidos curriculares pertenecían en parte a los antiguos
programas, actualmente resalta la idea de promover un análisis de los discursos
científicos y políticos en relación con el contexto socio histórico donde tuvieron origen.
Asimismo, en el programa queda explícita una visión crítica respecto a los planteos
neoclásicos pertenecientes al enfoque liberal, y se plantea a la economía como una
construcción social. Entre otros rasgos, se considera que la materia debe contribuir a
que el alumno pueda detectar y comprender la existencia de conflictos de poder que
afectan la dinámica del mundo actual tanto en su dimensión económica como
sociopolítica. Es decir, se considera fundamental que el alumno pueda profundizar en
los problemas de desarrollo y la conformación de un mundo desigual de acuerdo con las
relaciones de fuerza y poder que emanan de lo económico.
En relación más directa con la práctica docente, se plantea que la enseñanza de la
economía debe apuntar a la creación de mejores condiciones de vida, formando al
alumno como ciudadano crítico y reflexivo respecto a la sociedad en la que se
desenvuelve. Tal como se plantea en el diseño curricular: a partir del estudio de la
disciplina “El estudiante podrá reflexionar acerca de la sociedad en la que interviene
como ciudadano critico y reflexivo, le permitirá continuar con sus estudios superiores y
estará en las mejores condiciones para acceder al mundo del trabajo” (diseño curricular
de Economía Política, 2011).
A partir de estas ideas fundamentales plasmadas en dicho programa, nos trasladamos al
análisis de los contenidos ya que consideramos que los objetivos son irrelevantes si no
se condicen con los contenidos que propone. El programa presenta cuatro unidades
fundamentales:
1. Teorías, ideas y núcleos de discusión.
2. Conceptos fundamentales.
3. Los problemas del desarrollo y la consolidación de un mundo desigual.
4. Economía política de la Argentina contemporánea.

La unidad 1 tiene como objetivo introducir al alumno en el discurso de la economía

política, lo hace a partir de presentarla como una ciencia social y explicitando los
problemas usuales que esta disciplina afronta. Propone el estudio de los aportes teóricos
de diferentes pensadores, padres fundadores de la economía como disciplina tales como
Smith, Ricardo y Marx, todos ellos analizados dentro de su contexto socio histórico
particular. Además, trata el tema de los orígenes del capitalismo e incorpora subtemas
como la acumulación del capital, las clases sociales, las transformaciones de los
sistemas productivos, etc. Asimismo, dentro del análisis marxista se trabajan temas
como el de lucha de clases, el origen de la plusvalía, el modo de producción, las
contradicciones del capitalismo y las revoluciones sociales, entre otros. Por otro lado,
propone el estudio del aporte teórico desarrollado por Keynes donde se plantea, entre
otros temas, una crítica hacia varios aspectos de la teoría neoclásica.

231
La unidad 2 pretende que el alumno logre internalizar conceptos fundamentales de la
disciplina de modo que le resulten útiles para establecer relaciones con los contenidos
de otras materias tales como macroeconomía y microeconomía, geografía historia y
sociología. De este modo se plasman contenidos relacionados con las necesidades
humanas y los medios para satisfacerlas. Además, propone el estudio de los mercados,
incluyendo competencia perfecta como competencia imperfecta. También incorpora el
mercado de trabajo en relación con las desigualdades en la distribución de renta, etc.

Respecto a la unidad 3, su finalidad es que el alumno reconozca la existencia de los

sistemas de dominación. A partir de esto se seleccionaron contenidos que buscan
elaborar juicios críticos sobre la dinámica del sistema económico actual. De este modo,
entre algunos de los contenidos propuestos, se menciona el estudio de los diferentes
sistemas económicos; en este caso, del capitalismo en contraste con el socialismo.
Además, propone como contenido a estudiar, el comercio internacional como factor de
desigualdad entre países, también las teorías latinoamericanas del desarrollo y de la
dependencia, es decir las relaciones políticas y económicas entre centro-periferia. Es
muy importante señalar la deuda externa latinoamericana como contenido propuesto,
además el programa propone incorporar el tema a través del estudio del caso argentino.

Por último, en la unidad 4 el objetivo es poder retomar los conceptos trabajados y

aplicarlos para la comprensión de los hechos económicos acaecidos en el ámbito
nacional. Este diseño propone que los docentes planteen a los estudiantes la elaboración
de trabajos de investigación que impliquen un análisis complejo estableciendo
diferencias y semejanzas, rupturas y continuidades entre lo que sucede en el mundo y en
nuestro país. Para esto se incorporan ejes temáticos tales como la globalización
neoliberal, estudiando sus causas y efectos; las transformaciones ideológicas de los 90;
las relaciones entre el sector público y el sector privado; las crisis sociales; el deterioro
de las condiciones laborales; la política fiscal, monetaria, financiera y cambiaria del
estado neoliberal; la redefinición del rol que ocupa el Estado en la dinámica de la
economía, entre otros.

Consideramos que los programas analizados de 1999 y 2003 son la expresión clara de
una visión social que predominó a lo largo de la década de los noventa, cuando durante
el gobierno de Carlos Menem se implementaron una serie de medidas de corte
neoliberal, que determinarían en forma directa el curso de la economía del país. No nos
resulta casual que los contenidos de ambos programas sean afines al pensamiento
neoliberal.
Respecto a la materia Economía Política consideramos que se establece una coherencia
entre los objetivos propuestos y los contenidos planteados. Aparentemente responde a
una visión económica de corte más nacionalista si se contrapone con los diseños de
1999 y de 2003, ya que la organización del currículum propone una enseñanza de la
disciplina que otorgue a los alumnos las herramientas teóricas necesarias a fin de que
alcancen la comprensión de los sucesos económicos que afectan a nuestra sociedad y a
las sociedades latinoamericanas en forma crítica a la visión dominante.
Se incorporan temáticas clave como la deuda externa y la teoría latinoamericana de la
dependencia que de algún modo rompen con una visión neoliberal del mundo. Además,
propone estudiar el caso argentino como paradójico de algunos hechos económicos
ocurridos a nivel mundial. Es interesante ver cómo se proponen estudiar algunos temas
tratando de generar debate, lo cual lleva a una mejor comprensión de los hechos (como
por ejemplo capitalismo versus socialismo).
Conclusiones generales

Compartimos en gran medida los propósitos planteados en los programas de Economía

para el Polimodal de la Provincia de Buenos Aires presentados en 1999 y en 2003, dado
que en los mismos se propone un estudio de la economía que posibilite y desarrolle una
participación consciente, crítica y transformadora de la realidad social. Sin embargo,
consideramos que para que esos objetivos sean factibles sería necesario realizar una
selección y organización de los contenidos con una mirada crítica al paradigma
dominante.
En los nuevos diseños curriculares propuestos para 2011 encontramos que la materia
Elementos de Micro y Macroeconomía reproduce básicamente el contenido de los
diseños curriculares anteriores (de 1999 y 2003), donde predomina el enfoque de la
economía ortodoxa; mientras que en Economía Política se observa claramente una
selección y organización de contenidos desde un enfoque crítico al paradigma
dominante. Es en este diseño curricular donde los contenidos relacionados con los
DESC podrían ser incorporados más fácilmente.
Creemos que las libertades civiles, políticas y económicas sólo pueden ser ejercidas
plenamente cuando las personas tienen garantizadas condiciones de vida dignas. En este
sentido, entendemos que tanto los derechos civiles y políticos como los DESC son
condición necesaria para el buen funcionamiento de cualquier democracia.
Consideramos que a partir de la enseñanza de la Economía es necesario incorporar la
cuestión de los derechos humanos, dentro de los cuales incluimos a los DESC, ya que
los mismos son la base esencial para la toma de decisiones políticas y económicas. Por
otro lado, la internalización de los derechos humanos sirve para repensar a la economía
como una disciplina que debe ser estudiada desde todas sus dimensiones, incorporando
la ética y la moral como variables determinantes de la toma de decisiones económicas
ya que éstas repercuten inmediatamente en la calidad de vida de las personas.
En este sentido, es de suma relevancia promover la reflexión a partir de la aplicación de
metodologías didácticas que posibiliten incorporar los contenidos referentes a los DESC
a través del currículum de economía, tanto para el nivel medio como para la formación
de docentes. Depende de nosotros, los docentes, el hecho de que puedan ser
internalizados a través del proceso de enseñanza de la disciplina. Las estrategias
didácticas que pueden usarse son variadas, pero lo importante es que además de
introducir actividades y recursos innovadores, también se incorpore como estrategia
pedagógica fundamental la capacidad de observar críticamente la realidad
socioeconómica actual.
Creemos que la construcción de una sociedad libre debe llevar consigo también la de
una sociedad justa, y para ello la economía debe volver a estar involucrada con la ética.
Y esto implica la promoción y protección de todos los derechos humanos (incluidos los
DESC) como esenciales para alcanzar un desarrollo económico en condiciones dignas
para el ser humano. Como dice Adam Smith: “Ninguna sociedad puede ser floreciente y
feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables.”

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Mercado: La Nueva América y la Nueva Europa. 3as Jornadas Bancarias de la
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Año: 2da edición, 1999. México.
Zabalza, M. (2004): Diseño y desarrollo curricular. Narcea, S.A. Ediciones.
 Anexo

Cuadro comparativo de los contenidos propuestos en los diseños curriculares de 1999,

2003 y 2011 para la enseñanza de economía en el nivel medio

Unidad Diseño 1999 Diseño 2003 Diseño 20111 Diseño 20112

I La ciencia Económica: La economía como Nociones sobre Teorías ideas y núcleos
Economía. Concepto. ciencia: economía. Esquema de de discusión: *Discurso
La economía como Relaciones con otras funcionamiento del de la economía política.
sistema social. ciencias. Subjetividad- modelo Económico. *Economía como ciencia
Clasificación: Criterios.: objetividad. Economía Unidades de producción social.
según su naturaleza, su Normativa-positiva. y de consumo *Smith, Ricardo y Marx
objeto y su Micro y analizados dentro de su
funcionamiento. macroeconomía. Objeto contexto socio histórico.
Evolución del de estudio. Definiciones * Los orígenes del
pensamiento alternativas. Problema capitalismo,
económico. El problema económico. Escasez y la acumulación del
económico y los distribución. capital,
servicios. Necesidades: Necesidades.: Concepto Las clases sociales.
Concepto clasificación. clasificación. Bienes y *las transformaciones de
Bienes: Concepto servicios.: Conceptos y los sistemas productivos
clasificación. Servicios: clasificación. El *Dentro del análisis
Concepto clasificación. hombre económico y la marxista se trabajan
Los factores ética. Leyes temas como el de lucha
productivos. Frontera de económicas. Costo de de clases, el origen de la
posibilidad de oportunidad. Ley de plusvalía, el modo de
producción. Costo de rendimientos producción, las
oportunidad. Ley de decrecientes. Fronteras contradicciones del
rendimientos de posibilidad de capitalismo y las
decrecientes. producción. revoluciones sociales
entre otros.
*El aporte teórico de
Keynes

II La actividad Sistema Económico Análisis de los Conceptos

económica y los Simple: La producción mercados. Conceptos, fundamentales:
agentes económicos: social de bienes. clases, dinámica, *Necesidades humanas y
La actividad económica. Esquema de equilibrio, precios. medios para satisfacerlas.
Las empresas. circulación. Flujos *Producción y
Economías domesticas. reales. Flujos cooperación social.
Sector publico. nominales. El aparato *Utilidad marginal.
Intereses que actúan en productivo. Factores de *Producción,
la vida económica. producción. Factor: de distribución y consumo
Desigualdad de recursos trabajo: Definición, frente a los factores de
y medios económicos. ejemplos. Tecnologías. producción: Trabajo y
Sistemas económicos: Unidades productivas.: capital. *Consumo,
Concepto. Unidades de Conceptos descripción., ahorro, inversión y
decisión. Circuito clasificación. capital.
económico simple. Consumidores. *Los mecanismos del
Actividades básicas de Comportamiento. mercado: Oferta
los sectores Sistemas económicos: demanda, la elasticidad y
económicos: clasificación. el equilibrio. Exceso de
producción. Consumidores. oferta o escasez de
Distribución de la renta. Comportamientos. demanda. Costos de

1
Elementos de micro y macroeconomía.
2
Economía Política.
235
 Consumo. Sistema Sistemas económicos: producción. *Estructuras
económico complejo. clasificación. Mercados de mercado: Monopolio,
de bienes y servicios. oligopolio, Competencia
Oferta y demanda. monopolística.
Mercado de Mercado de trabajo y la
competencia perfecta e desigualdad en la
imperfecta. Mercado de distribución de la renta.
factores: Oferta y La oferta de trabajo. Su
demanda. Precio de retribución. Análisis del
factores e ingreso. conjunto de oferta y
demanda de trabajo.
III Análisis El sistema económico Análisis de la Los problemas del
microeconómico: complejo. Relaciones distribución del desarrollo y la
Sistema de economía de intersectoriales. ingreso. Mercados de consolidación de un
mercado. Sectores productivos, factores productivos. Su mundo desigual.
Funcionamiento. Oferta, primarios, secundarios remuneración. *Características
demanda. Equilibrio de y terciarios. Sector generales de los sistemas
mercado. Asignación de externo: comercio socioeconómicos
recursos y fases del internacional, servicios, diferentes: Socialismo y
proceso. movimiento de capitalismo. Economías
Desplazamientos de la capitales. Balanza de mixtas y socialismos
curva de demanda y pagos. Mercado de actuales: Los casos de
ofertas por cambios en divisas. china y cuba. Rol del
los precios. Funcionamiento de la estado e intervención en
Representaciones actividad económica: la economía. El fin del
graficas. Elasticidad de Dinero-Naturaleza y mundo bipolar y la
demanda. Los mercados funciones. Función de multipolaridad.
y la competencia los bancos. El Banco * El Comercio
perfecta, monopolio y Central. El sector internacional como factor
oligopolio. Sistema de Público. El Gasto de desigualdad entre los
economía centralizada: Público. Impuestos: países. Centros y
Características, Concepto, clasificación. periferias en el actual
limitaciones. La Sector público como sistema mundial. La
empresa y la producción productor de bienes y incidencia en la
a corto plazo. Costos servicios. Servicios organización mundial de
Fijos. públicos: Regulación y comercio en la
control. Medición de la conformación de las
actividad económica. desigualdades y de
Cuentas Nacionales. deterioro de los términos
de intercambio. Los
salarios de los países del
centro y de los países
periféricos. Las teorías
latinoamericanas sobre el
desarrollo y la
dependencia hacia 1970.
Los principales aportes
latinoamericanos a la
comprensión de la
pobreza urbana y rural de
la región. Las teorías
sobre la marginalidad y
la exclusión social.
La deuda externa
latinoamericana. Y el
caso de la Argentina: La
década perdida de 1980.
Las relaciones entre los
modelos sociales de
acumulación y las
dictaduras cívico-
militares en la región.
 Desindustrialización y
apertura económica.
Financierizacion de la
economía. Y destrucción
del aparato productivo: la
ley de entidades
financieras actualmente
vigente. Reflexiones
entorno de las relaciones
entre política y
economía. El nuevo
poder económico de la
argentina desde el fin de
la dictadura militar.
Concentración y
centralización del capital.
IV Análisis Evolución del Herramientas *La globalización
macroeconómico: pensamiento conceptuales para el neoliberal y la
La macroeconomía y el económico: análisis del Ingreso transformación
análisis La economía en la Nacional. Indicadores de ideológica durante los
macroeconómico. La actualidad y en la edad la actividad económica. años 90. El consenso de
contabilidad Nacional. media. Mercantilistas, Washington la política de
El producto Neto. Fisiócratas. La escuela los países endeudados
Consumo ahorro e clásica. Los socialistas Relación entre sector
inversión.: sus Utópicos. Las ideas de público y privado. La
determinantes. Las Marx. Los neoclásicos. apertura de la economía,
intervenciones del La teoría Keynesiana. la eliminación y
estado en la economía. El estructuralismo reducción de las tarifas
Política latinoamericano. El aduaneras y restricciones
Macroeconómica: fiscal neoliberalismo, no arancelarias, reforma
y monetaria, de empleo, enfoques alternativos fiscal, estabilidad
de precios, de comercio actuales. macroeconómica y
exterior, de crecimiento. control de déficit fiscal.
El comercio Ajuste económico,
internacional y balanza inflación y plan de
de pagos. El mercado de convertibilidad.
divisas. El crecimiento Trasnacionalización de la
económico. Y el medio economía: Principales
ambiente. Desarrollo y sectores afectados.
subdesarrollo. Las *Crisis social y deterioro
fluctuaciones del empleo. Caída del
económicas y el salario real y distribución
desempleo. La del ingreso. El fin de las
inflación: causas y protecciones sociales y
efectos. Evolución crisis global del estado
reciente de la economía de bienestar. Las
argentina. Los concepciones
regimenes de comercio. neoliberales del estado,
MERCOSUR, C.E.E, la ciencia, la cultura y la
N.A.F.T.A., PACTO educación en el actual
ANDINO. La contexto sociohistórico.
globalización, efectos y Política fiscal, monetaria,
causas. financiera y cambiaria
del estado neoliberal en
la Argentina.
*La redefinición del rol
del estado. Con
posterioridad a la crisis
del 2001.
Comportamiento de las
principales variables
237
 socio-económicas.
Privatizaciones y re-
estatizaciones: Su
impacto el sector público
y privado. La pobreza
actual en el contexto
argentino y
latinoamericano.

V Cuestiones Políticas
económicas Macroeconómicas.
contemporáneas: Desarrollo y
Evolución reciente de la crecimiento.
economía argentina.
Desarrollo y
subdesarrollo.
Crecimiento y
desarrollo. Desarrollo
sustentable. La
economía en los nuevos
escenarios:
Tecnológicos, políticos,
sociales y ecológicos.
Las fluctuaciones
económicas y el
desempleo. La
inflación: Causas y
efectos. Procesos de
integración económica:
Organismos
económicos
multilaterales. La
globalización: causas
efectos. El deterioro de
los términos de
intercambio.
Proteccionismo y libre
comercio. La
distribución del ingreso.
Distribución funcional.
Distribución personal.
VI Oferta y demanda
agregada. Inflación.
Desempleo. Presupuesto.
Deuda Pública.

Fuente: Dirección General de Cultura y Educación, Provincia de Buenos Aires.

 LA INVESTIGACIÓN COMO INVESTIGACION CIENTÍFICA O LA FORMA
CONCRETA DE RECONOCER LA UNIDAD ENTRE EL SUJETO Y EL OBJETO DE
ANÁLISIS

Gerez, Juan Facundo

(Profesor de Historia de Enseñanza media y superior
(FFyL- UBA) Correo electrónico: facundo_gerez@hotmail.com)
Rojas Sergio Antonio
(Estudiante avanzado de Prof. Univ. en Economía (UNGS)
Sisti, Pablo Marcelo
(Profesor Universitario en Economía (UNGS)
pablosisti@hotmail.com)

I. Introducción

El punto de partida de nuestra acción política3 o investigación científica4 es la potencia de

la pregunta acerca de nuestra propia necesidad de actuar frente al concreto con el cual
trabajamos o de conocer aquello que se quiere transformar. Esto es, ¿de dónde brota la
necesidad de nuestra acción? ¿Cuál es la herramienta que hay para respondernos acerca de
esta cuestión? Una forma posible sería partir de una definición previa respecto de la
necesidad que tenemos de investigar el objeto, es decir, explicar qué nos lleva o nos motiva
a emprender este trabajo5. Por otra parte, siguiendo este camino, deberíamos categorizar o

3
¿Qué es la acción política? ¿una acción que se propone hacer algo para transformar o cambiar la realidad en
la que se vive? Esto quiere decir ¿poner la conciencia y la voluntad humanas al servicio de las potencias
sociales? ¿Cuál es el contenido de este camino? Porque puede ser la forma de perseguir el ideal como
acción más potente de lo que se quiere transformar o bien, lo que se nos presenta de manera inmediata como
“alternativa”, desterrar al ideal poniendo en evidencia su propia necesidad de existir como tal. En el primer
caso, el contenido que tiene la acción es la de reafirmarse en una cuestión de fe, es decir, accionar creyendo
en algo o respondiendo una idea. De este modo, la ciencia aparece así separada de la acción política, ya que
no le da su fundamento ni da cuenta de su necesidad. En Wolin (Política y perspectiva, Argentina, Amorrotu
editores, 2001, capítulo 2, pág. 38 a 77) este es un paso que, si bien es superador en la historia de la filosofía
política, que se realiza en la Grecia Antigua Clásica, se alza como un límite en la medida que considera
escindida la acción política del conocimiento objetivo del medio (ciencia). En el segundo caso, en cambio, se
trata de utilizar el conocimiento más potente del ser humano, es decir, la ciencia para dar cuenta de por qué se
hace lo que se hace. Por consiguiente, la ciencia no puede aparecer nunca separada de la acción política,
puesto que no se trata de creer ni sostener algo sino de conocer en plenitud lo que se hace, es decir, la
determinación de la acción.
Estas dos alternativas aparecen a la hora de plantearse la acción política y esta es la forma en que se presenta,
de manera inmediata, “la elección entre una y otra” como punto de partida. Así, la cuestión a resolver
parecería ser “cuál es la alternativa correcta” y no que una es la potencia de la otra. Es decir, el segundo caso
es el que puede dar cuenta de los límites que evidencia el primero y superarlo.
4
Esta es la forma en que se presenta la acción, su contenido (el trabajo) es la potencia del ser humano de
transformar objetivamente la realidad y dar cuenta de ella, esto es, la ciencia del ser humano en su pleno
desarrollo cuyo concreto pondrá en evidencia su propia transformación, que no es más que la investigación
científica, es decir la acción política.
5
“Todo problema de investigación es entonces una construcción, una elaboración propia que realiza cada
investigador, o grupo de investigadores, en base a preguntas que le surgen en su labor investigativa. Existen
239
conceptualizar el concreto (objeto) que pretendemos conocer, recurso propio de la
construcción lógica imperante en el conocimiento científico6.
En esta perspectiva, lo que se nos presenta es que, por un lado existe nuestra necesidad
(como sujetos) por investigar o conocer objetivamente la realidad (o un aspecto de ella) y,
por otro lado, un concreto en el que operar o, en otras palabras, objeto de análisis a conocer.
Ahora bien, ¿es posible definir de antemano lo que todavía no conocemos? ¿Es posible
separar sujeto y objeto de análisis?7 o dicho de otra manera, ¿se puede conocer de
antemano, a priori, el concreto al que uno se está por enfrentar?.
Definir, conceptualizar o categorizar estos dos aspectos (sujeto y objeto de estudio) es mirar
la relación entre ambos de manera exterior. Esto es lo que hace el método imperante en la
ciencia, la representación lógica: construir conceptos y teorías de aquello que quiere
conocer antes de enfrentarse al concreto. Por esta razón, aparecen escindidos el objeto y el
sujeto de conocimiento y, más aún, la necesidad de éste por enfrentarse a aquél. Además, el
conocimiento científico aparece fragmentado en diversas disciplinas o ciencias con más o
menos relación o vínculo entre sí8. Entonces, ¿a qué responde esta necesidad de separar

innumerables formas en las que puede surgir un problema de investigación, por ejemplo por algún trabajo, por
algún contacto con una institución, para aclarar algunos puntos, teóricos y teórico-prácticos, de la ciencia, etc.
La experiencia del investigador es de suma importancia para elaborar el problema. Hay varias fuentes de
investigación, tales como experiencias individuales, corazonadas, material escrito, conversaciones personales,
comprobaciones…Cualquier cosa puede ser fuente para un problema de investigación. Una de las fuentes la
constituyen los valores del investigador. Otra fuente pueden ser las comprobaciones consecuentes o
asociaciones estadísticas que llevan a menudo a investigaciones ulteriores de ideas teóricas. Retomando la
idea, podemos decir que una vez planteadas las preguntas de investigación, debemos construir el problema.”
En Adrian Carbonetti, María José Becerra, Paula Costa, Élida Tedesco, María Laura Rodríguez, Nadie
Dreyer, Diego Peralta, Andrea Pomee, El proceso de investigación en Historia, apuntes de cátedra,
Córdoba, Universidad Nacional de Córdoba, Facultad de Filosofía y Humanidades, Escuela de Historia,
Cátedra Taller de Aplicación, 2000, pág. 13 y 14. Los autores describen de manera singular las distintas
formas en que se le presenta al investigador la motivación por investigar, esto es, corazonadas, etc. Ahora
bien, preguntamos, ¿de dónde brota esta corazonada o la conversación, el material escrito, etc. que los autores
mencionan? ¿cuál es el contenido? ¿por qué los autores no expresan la necesidad de avanzar en responderse
la pregunta de por qué hacen lo que hacen?
6
“La crítica de la ciencia hoy universalmente dominante no toma cuerpo en la construcción de una nueva
teoría, sino en la producción de una forma de conocimiento objetivo que supere a la teoría científica misma.
No se trata de concebir una nueva representación de la realidad, condenada por su sola condición de
representación a responder a una necesidad constructiva ajena a la necesidad real, a una lógica.” Iñigo
Carrera, Juan, El capital: razón histórica, sujeto revolucionario y conciencia, Buenos Aires, Imago Mundi,
Segunda Edición, 2008, página 256.
7
La respuesta a este interrogante es que sí, claro que se puede, de hecho eso es lo que hace (y ha hecho
históricamente) la ciencia, en la medida que su avance se realiza como representación o interpretación de la
realidad es decir, como construcción lógica. Nuestro propio avance en el desarrollo de la conciencia científica
y, a la vez, en la búsqueda de la respuesta sobre la necesidad de la propia acción política, hizo que esta
separación lógica e ideal, entre sujeto y objeto y entre conocimiento y acción, se nos presentara como un
límite. Llegado este punto, es que nos propusimos avanzar en una forma de conocimiento que no parta de la
representación o la interpretación de la realidad, sino de la reproducción de esta en el pensamiento. Así, “la
reproducción de la propia necesidad real concreta mediante el pensamiento muestra en la forma misma de su
método – esto es, como conocimiento dialéctico- que excluye toda apariencia de exterioridad respecto de la
acción que rige” Ibíd, página 270.
8
“…en algún punto crítico del pasado escogimos una opción equivocada, una mala elección que
perturba nuestro entendimiento presente. Este parte aguas crítico es identificable. Ocurrió a mediados del
siglo pasado (XIX), cuando el estudio de la naturaleza y variedades de la especie humana se escindió en
especialidades y disciplinas separadas y desiguales. Está escisión fue funesta, pues no solo desembocó en el
una cosa de la otra? El concreto (objeto de estudio) al que nos enfrentamos es la población
de los barrios aledaños a la Universidad Nacional de General Sarmiento, en particular los
jóvenes denominados de bajos recursos, y su relación con la misma9. Desde el punto de
vista de la representación lógica, dar una respuesta a esta situación implicaría en principio
seguir una serie de pasos. El primero de ellos sería la búsqueda de antecedentes o “estado
del arte” del tema en cuestión y la elaboración de un marco teórico. El segundo paso
consistiría en formular la o las hipótesis, que podrían ser por ejemplo las siguientes:

a) Que la población parece no concurrir masivamente a la universidad y en muchos

casos parece no conocer de su existencia.
b) Dicho comportamiento obedecería a una falta de interés.
c) La falta de interés estaría relacionada directamente con sus condiciones
materiales de existencia.
d) Las condiciones materiales de existencia podrían vincularse con la “falta de
oportunidades” en el acceso a la educación, al trabajo, a la cultura, etc.

La formulación de hipótesis implicaría partir de supuestos, es decir, partir de una

representación de lo que se quiere conocer. Una vez hecho esto, podrían recomendarse
posibles cursos de acción como conclusión de la investigación realizada. Ahora bien, esto
no es sino un límite a nuestra investigación científica o acción política porque no
estaríamos dando cuenta de la propia necesidad de nuestra acción, ni de qué necesidad
expresa o no, el concreto en cuestión al que nos enfrentamos. Pues La Ciencia y el Ser
Humano se topan con el límite que le propina (propio del desarrollo del conocimiento
lógico) su propia escisión: por un lado y por otro lado, esto es, que el sujeto y el objeto
tienen vida antes de haber nacido, esto es entonces, por lógica, vidas separadas10. Nos
quedaría entonces que no hay más potencia que la potencia en sí misma y preguntamos a
los lógicos, de qué lado está la potencia para que esto sea lo que es, es decir, el sujeto
como sujeto y el objeto como objeto. O bien, qué necesidad expresa en un determinado
momento el desarrollo del conocimiento humano para necesitar realizar este
fraccionamiento.
Transformar nuestro concreto, el barrio, no es sólo una cuestión de pertenencia a éste sino
de conocer con que método se está trabajando. Esto es, avanzar conociendo qué somos y
por qué hacemos lo que hacemos, es decir, conocer y reconocernos en nuestra acción. Esto

estudio intensivo y especializado de aspectos particulares de la especie humana, sino que convirtió las razones
ideológicas de esa escisión en una justificación de las especializaciones intelectuales” en Eric, Wolf, Europa
y la gente sin historia, México, Fondo de Cultura Económica, 1987, pág. 20 En esta cita, el autor, pone de
manifiesto las limitaciones que implican la fragmentación del saber (conocimiento científico); sin embargo no
avanza en responderse por la necesidad de dicha fragmentación y cae en la apariencia de considerarlo como
una cuestión de una abstracta “mala elección” de la humanidad.
9
Aquí la cuestión no reside en determinar si los habitantes de bajos recursos tienen derecho o no al acceso a la
educación superior, sino en preguntarnos por qué toma la forma que toma dicha relación en el momento
histórico a estudiar
10
“La lógica: el dinero del espíritu, el valor especulativo, intelectual del hombre y de la naturaleza; su esencia
que se ha vuelto irreal y completamente indiferente a toda determinación real; el pensamiento enajenado y
que, por ende, hace abstracción de la naturaleza y del hombre real.” En Karl, Marx, Manuscritos económicos
filosóficos de 1844, Argentina, editorial Colihue, 2006, pág. 190.
241
implica no partir de la representación ni de la interpretación del objeto de análisis, sino en
dar cuenta de la necesidad de nuestra acción/investigación por el camino de reproducir el
concreto en el pensamiento, en otras palabras, de poner en evidencia lo que uno es como
parte del metabolismo social11. Así, la potencia de la acción está en el método y no el
sentido de pertenencia al barrio o al lugar de quien lo investiga. Esto es, comprender que el
contenido de dicha acción es el conocimiento científico, el método dialéctico como
superación a la representación lógica.
Ahora bien, hasta aquí puede aparecer como una mera cuestión epistemológica o
metodológica, pero para explicar o hablar del método dialéctico no hay otra forma que la de
dar cuenta de cómo se lo utilizó. A continuación avanzaremos con la descripción de nuestro
trabajo cuyo método está implícito en todo su desarrollo y no escindido de él12.

II. Descripción del proceso de investigación participativa

Fuera del mundo teórico la realidad no se presenta a nuestra mente como una abstracta
generalidad. Lo hace como una masa de formas concretas que distinguimos entre sí
simplemente como tal13.

La primera cuestión es que estamos en alguno de los barrios aledaños a la universidad. La

segunda es que estamos trabajando con la población de los mismos (adultos, jóvenes,
temprana infancia) en un proceso de acción e investigación. En este se expresa nuestra
necesidad de lograr que el otro pueda desarrollarse y avance en un proceso de apropiación
de la Universidad en particular y del Estado en general, indagando en cuál es la forma en
que éste se le presenta y en la necesidad de nuestra necesidad. Este punto de partida no
presupone ningún concepto o caracterización sino que nos basta con un conocimiento
elemental de lo que se está nombrando (saber que es el concreto de manera inmediata). En
todo caso, no presupone más que una observación inmediata hecha en términos vulgares14.
En este primer paso no necesitamos sacar ninguna conclusión respecto de la forma que
toma la pobreza en el modo de producción capitalista15. Ahora bien, el concreto en
cuestión es decir, los habitantes de bajos recursos de los barrios aledaños a la universidad,
¿qué necesidad tiene de ser lo que es?. ¿Qué necesidad se expresa en nuestra acción
consciente y voluntaria con ese concreto y de estar ahora (en este mismo momento)
escribiendo estas líneas?

11
“El proceso de trabajo (…) es una actividad orientada a un fin, el de la producción de valores de uso,
apropiación de lo natural para las necesidades humanas, condición general del metabolismo entre el hombre y
la naturaleza, eterna condición natural de la vida humana y por tanto independiente de toda forma de esa vida,
y común, por el contrario, a todas sus formas de sociedad”. “El Capital, crítica de la Economía Política”;
Marx, K., Buenos Aires, Siglo XXI Editores, Tomo I, Vol. I, 2002, página 223.
12
“El método es la fuerza absoluta, única, suprema, infinita a la que ningún objeto puede oponer resistencia;
es la tendencia de la razón a reencontrarse, a reconocerse a sí misma en toda cosa” (Hegel, Lógica, tomo III)
citado en Marx, K. Miseria de la filosofía, Buenos Aires, Siglo XXI Editores, 1987, página 66
13
En Juan Iñigo Carrera, Op. Cit., página 256
14
Con esto nos referimos al conocimiento denominado “del sentido común” es decir aquel que no es científico
y que parte de la experiencia práctica y cotidiana.
15
Cuando hablamos de “modo de producción” hacemos referencia la forma en que se organiza a la
producción social en un momento histórico dado (Marx, K. Contribución a la crítica de la Economía
Política, Buenos Aires, Ediciones Estudio, 1975.
Entonces, aquí es dónde el conocimiento vulgar choca con su límite y empieza un
conocimiento científico cuyo desarrollo expositivo va a ir acompañado con material
bibliográfico, fílmico, auditivo, desgrabaciones, etc.
II.a. El objeto de estudio (concreto) de la investigación participativa
“….me presento: soy Jennifer Aranda, tengo 17 años y voy a contar lo que fue la radio
comunitaria que hicimos el año pasado, soy de la escuela 701, fue un encuentro de
muchos pibes, no lo podíamos creer porque llegaron los chicos de la UNGS, Facu,
Pablo, Sergio. Fueron quienes estuvieron con nosotros viernes tras viernes,
16
apoyándonos y dándonos la oportunidad de expresarnos frente al barrio, los problemas
que cada uno tiene o por ahí conocer más de lo que la gente por ahí conocía. Me acuerdo
que la primera vez que nos dieron un micrófono…. era… ninguno quería agarrar un
micrófono, ninguno se sentía capaz de llegar a lograr lo que al final logramos, lo que
hicimos nos costó un esfuerzo grupal demasiado “groso”, chicos que nunca habían
hablado que eran tímidos, reservados, fue como que una vez que tuvieron la posibilidad
de tener el micrófono en las manos, fue como que cambió… pudimos empezar a hablar
entre nosotros, a relacionarnos, a saber lo que le pasaba, a entendernos, hubo veces en
que tuvimos varios entrevistados: psicólogos, periodistas, maestras. Cuando llegaba esa
persona, ese entrevistado, no podíamos creer que nosotros… nosotros pibes así del
barrio, que nunca en su vida pensábamos que íbamos a tener esta posibilidad, de estar en
un aula, llegar y entrevistar a la otra persona, era un nervio que sentíamos, nos sentíamos
no sé… no sé cómo explicarlo ni cómo expresarlo tampoco, fueron ocho meses que
estuvimos ahí….”17
¿Cómo nos enfrentamos a lo expuesto por Jennifer? es decir, ¿qué hacer? ¿Interpretar lo
actuado o lo actuado va a poner en evidencia su propia necesidad? No vamos a discutir un
abstracto problema epistemológico, metodológico o hermenéutico acerca de lo que quiere,
pretende o insinúa decir la entrevistada en su exposición, porque de esta manera estaríamos
limitando su propio proceso de superación y también el nuestro. Es decir, intentar
proyectar el alcance y la potencialidad que tiene esta acción tanto para uno como para otro,
nos detendría en la abstracta apariencia de lo que quisiéramos que sea. Lo que sí podemos
decir, es que la entrevistada (Jenny), pone de manifiesto los atributos18 que desarrolló a

16
Nosotros nos preguntamos de dónde brota o qué necesidad tiene de ser lo que es, “la oportunidad” que
menciona la entrevistada. Lo que denotamos es que “la oportunidad” no emana de nuestra abstracta libertad o
de algo que se le ofrezca al otro así sin más. No obstante, esto no implica que nosotros (en nuestra
investigación/acción) no hayamos presentado una propuesta sino que, en todo caso, “la oportunidad” se
presenta a partir del momento en que se puede avanzar colectivamente con el desarrollo de la propuesta. Así,
“la oportunidad” no es algo que se ofrece sino que surge del propio proceso de trabajo, no es un punto de
partida sino un punto de llegada o un resultado. No se trata entonces de “dar una oportunidad” y depositar en
el otro la posibilidad de que la aproveche o no. Pensar en estos términos es considerar que “la oportunidad”
está escindida del proceso de trabajo: por un lado “la oportunidad” y por otro el proceso de organización de la
vida material, que no es otra cosa que la organización de la vida social. Por todo esto es que nuestro trabajo
cuestiona la escisión entre sujeto y objeto de estudio y la escisión entre investigación y acción política.
17
Entrevista a Jennifer Aranda, 17 años, vecina del barrio “San Roque”, alumna del colegio 701,
Malvinas Argentinas, Buenos Aires, 9 de mayo de 2009.
18
“Por tanto, desde el punto de vista social, la clase obrera, aun fuera del proceso directo de trabajo, es
atributo del capital, ni más ni menos que los instrumentos inanimados. Hasta su consumo individual es, dentro
de ciertos límites, un mero factor en el proceso de reproducción del capital. Pero el propio proceso se cuida de
243
través de un tipo de trabajo que evidencia la forma que tomó nuestra acción política o
investigación científica.
Esto que pone en palabras Jenny, es resultado de una acción desarrollada en la localidad de
Los Polvorines, en una escuela pública ubicada en el barrio “Los Pinos” del partido
Malvinas Argentinas, durante los meses de abril a diciembre de 2008. La Escuela en
cuestión, es la número701 (ex 41) de adultos, donde esta persona cursó el último año
correspondiente a la Educación Secundaria Básica (ESB). Allí se desarrolló un Taller de
radio abierta, con formato de radio comunitaria, cuyas clases se realizaron una vez por
semana, los días viernes, en el horario de 18:30 hs a 20:30 hs. El Taller culminó con una
transmisión radial en vivo para todo el barrio, el día 5 de diciembre de 2008, realizada por
los propios alumnos y que contó con la presencia de padres, vecinos y estudiantes de otras
escuelas19 (fragmento fílmico D).
Ahora bien, ¿cómo llegamos a este resultado? Para contestar esta cuestión y avanzar en la
descripción del proceso de investigación/acción participativa detallaremos las instancias o
momentos que tuvo el taller, es decir, la forma que fue tomando para luego avanzar con el
contenido.

II.b. Descripción de la actividad realizada

Las dos primeras semanas de esta actividad, dentro del proceso de investigación
participativa, correspondieron a la presentación de la propuesta de trabajo a las autoridades
correspondientes y a los estudiantes del curso en cuestión (Registro de audio, con fecha 2
de mayo de 2008 y desgrabación).
El punto de partida de nuestra acción es el reconocer que la misma es la expresión de una
necesidad que puede o no estar presente en el otro (objeto de estudio). En consecuencia se
estableció un diálogo con los alumnos con el fin de que éstos nos digan por ellos mismos,
es decir, de manera consciente y voluntaria, su intención de participar o no en la actividad
propuesta. De este modo, como la respuesta obtenida fue positiva es decir, se expresó la
necesidad, se avanzó hacia la siguiente instancia.
En los dos meses siguientes la investigación participativa consistió en trabajar sobre la
puesta en palabras del otro, que no es más que exteriorizar su propia necesidad, invitándolo
a preguntarse por qué dice lo que dice, o por qué hace lo que hace, a través del ejercicio de
la facultad de preguntar entre uno y otro, es decir, sujeto y objeto de análisis. Por medio del
planteo de distintas actividades relacionadas con temáticas propias del lugar como pobreza,
desempleo, violencia, aborto y adicciones, entre otras, se pudo avanzar en que los
estudiantes se pudieran escuchar entre sí y que pudieran poner en palabras aquello que les
preocupaba o sentían necesidad de exteriorizar. Esta segunda etapa abarcó los meses de
mayo y junio.

evitar que estos instrumentos conscientes de la producción se rebelen, desplazando constantemente lo que
producen desde su polo al polo contrario del capital. El consumo individual vela, de una parte, por su propia
conservación y reproducción y de otra parte, por la destrucción de los medios de vida, para obligarlos a que
comparezcan nuevamente y de una manera constante en el mercado de trabajo”. Karl, Marx, Ob. Cit, página,
482.
19
La radio abierta comunitaria (es decir, con formato no “comercial”) tuvo un alcance de aproximadamente 5
kilómetros a la redonda, tomando como centro la escuela. Esta actividad fue posible por el suministro de
equipos y personal técnico aportados por la Agencia Multimedia Barrial (AMBA) perteneciente al Centro de
las Artes de la Universidad Nacional de General Sarmiento.
Desde fines de junio hasta el receso invernal, la actividad se centró en el aporte del
conocimiento técnico, para la diagramación y funcionamiento de una radio abierta,
brindado por un colaborador y asistente de la Agencia Multimedia Barrial (AMBA). En
esta etapa tuvieron lugar las primeras prácticas con las herramientas técnicas, los primeros
intentos de organizar un programa, de hablar a través de un micrófono, etc.
Durante los meses de agosto y diciembre de 2008 se desarrolló el armado de programas
pilotos que incluyeron la elaboración de publicidades, musicalización y entrevistas a
distintos invitados que fueron asistiendo viernes a viernes. Con respecto a esto último, los
invitados eran especialistas o gente vinculada directamente a los temas de interés
desplegados en la segunda etapa, por ejemplo: un licenciado en enfermería, un estudiante
avanzado de psicología, una maestra de colegio privado, un licenciado en comunicación,
una integrante de la sala de primeros auxilios, padres y distintos vecinos, etc. Además, esta
etapa incluyó la visita al estudio de grabación de AMBA en el Centro de las Artes de la
Universidad de General Sarmiento, en el cual se grabaron las publicidades para la
transmisión de la radio abierta. En el mes de diciembre tuvo lugar la realización del
programa de radio en vivo y en directo para los barrios aledaños a la escuela 701 (situada
aproximadamente a 2 kilómetros de la UNGS) realizada el día 5 de ese mes. Una vez
finalizado el programa de radio abierta nos abocamos a la elaboración del video
documental llamado “1800 metros” y del presente escrito.

II.c. Información general sobre la ubicación geográfica del concreto en cuestión y

relevamiento estadístico inicial sobre estudiantes de pregrado, grado y nuevos
inscriptos en la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)
Como ya se ha hecho referencia más arriba, nuestra investigación participativa, realizada en
el marco de “Escuelas Itinerantes”, se concentra en el comportamiento de una parte de la
población de bajos recursos que vive en los barrios aledaños a la Universidad Nacional de
General Sarmiento. Los barrios aledaños que se encuentran comprometidos al radio de
acción de nuestra investigación, no se circunscriben al circuito inmediato del edificio de la
sede universitaria (campus) sino que, por las determinaciones propias del espacio
estudiado20, por “barrios aledaños” se entiende a aquellos que se encuentran en un área
geográfica inmediata y media que toma como eje la Universidad, pero además tiene como
referencia al ex Municipio de General Sarmiento. Por este motivo, lo que continúa
corresponde a una descripción y relevamiento de fuentes del Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC) con base del año 2000, fuentes periodísticas que hacen
referencia al ingreso en las Universidades de la Argentina, como así también registros y
estudios realizados por la propia UNGS, en el momento de su constitución como sede
universitaria. Esto nos posibilitó avanzar tanto en la descripción de los barrios aledaños,
como del área general en la que éstos se encuentran contenidos geográfica y
administrativamente.
La acción política o investigación científica en cuestión tiene lugar en el territorio del ex
Municipio de General Sarmiento, recorte geográfico de nuestro trabajo. El municipio de
General Sarmiento, ha sido dividido territorialmente en tres partidos: José C. Paz, San

20
La amplitud que implica la situación geográfica en la cual se inscribe la UNGS (como su nombre lo índica)
excede la repartición administrativa del partido de Malvinas Argentinas.
245
Miguel y Malvinas Argentinas a partir de la Ley Provincial 11.550 del veintiocho de
diciembre de 199421. Otro dato relevante lo constituye un primer acercamiento a la
información demográfica: al momento de ser construida la UNGS, el ex partido de Gral.
Sarmiento (en cantidad de habitantes) correspondía al cuarto distrito municipal del país
después de la Capital Federal, La Matanza y Rosario22. La ubicación geográfica de este ex
partido era la siguiente: se encontraba situado a treinta y cinco kilómetros de la ciudad de
Buenos Aires. Esta distancia toma como referencia la localidad cabecera de partido, en ese
entonces, la localidad de San Miguel. Esta situación ubicaba al partido de Gral. Sarmiento
dentro de la Zona Noroeste de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)23. Dicha
región es una de las diez aglomeraciones urbanas más importantes del mundo y una de las
más importantes en América Latina24. La Zona Noroeste se encuentra constituida por los
partidos correspondientes al ex Gral. Sarmiento, Tres de Febrero y San Martín. El área a
investigar corresponde a la región más poblada de la Zona Noroeste de la Región
Metropolitana de Buenos Aires y al área territorial más extensa de dicha zona.
Además de esta ubicación, se encuentran otros indicadores que destacan otras variables
en su integración a la Región. Nos referimos a la ubicación en Coronas que el Instituto
Nacional de Estadística y Censos realiza en la actualidad. Tomando en cuenta dicha
clasificación, el área a investigar se encuentra incorporada a la segunda corona o anillos de
conurbación de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

21
Ver Ley provincial 28/12/94 y Disposición 3.663/94 de Dirección Nacional de Catastro Provincial.
http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-11551.html
22
José Antonio Borello, El contexto económico, social y de servicios de Gral. Sarmiento y Capacitación,
Educación y empleo en la industria del Partido de Gral. Sarmiento. UNGS, San Miguel, 1994, pág. 17.
23
INDEC, http://www.indec.gov.ar/glosario/glosario_faq.asp y ¿Qué es el Gran Buenos Aires?
http://www.indec.gov.ar/nuevaweb/cuadros/1/folleto%20gba.pdf . Para analizar la información referida a
anteriores clasificaciones ver la situación de la RMBA que se encontraba integrada por la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y 43 partidos de la Provincia de Buenos Aires.
24
Rodrigo, Carmona, Instrumentos de política industrial y fomento productivo en el desarrollo económico
local. Los Polvorines, Universidad Nacional de General Sarmiento, 2006.
 MAPA Nº 1. RMBA. División en Coronas
Fuente: FRITZSCHE, Federico J. y VIO, Marcela. Especialización y diversificación industrial en la
Región Metropolitana de Buenos Aires. EURE (Santiago), dic. 2000, vol.26, no.79, p.25-45.

Como se observa en el mapa, el concreto sobre el que se realiza esta investigación se

encuentra entre la primera y la tercera corona. Los límites del partido del ex Gral.
Sarmiento eran los siguientes: al oeste y noroeste con Pilar y Escobar; al norte y noreste
con el partido de Tigre y San Fernando; al este con el partido de San Martín y por último, al
sur y sureste con los partidos de Tres de Febrero, Morón y Moreno.
El ex partido de Gral. Sarmiento fue el segundo municipio más poblado, después de la
Matanza, en el conurbano según los censos de 1980, 1990 y 200025. Además de esta
característica, y de acuerdo con los datos suministrados por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos, la región a estudiar se halla dentro del llamado Aglomerado Gran
Buenos Aires26. Si tomamos esta última referencia podemos afirmar que el ex Municipio
de Gral. Sarmiento se constituyó como el área con más habitantes del mismo puesto que el
mencionado partido de La Matanza sólo se encuentra parcialmente contenido dentro de la
clasificación del organismo censal.
En este sentido, el área en cuestión se encuentra dentro de las zonas más pobladas del
país. Es la segunda más importante en relación a la cantidad total de habitantes del Gran
Buenos Aires, es la más importante dentro de la llamada zona Noroeste del Conurbano y
constituye el espacio más importante dentro del Aglomerado Gran Buenos Aires.

25
Para ver cifras de población global del Gran Buenos Aires consultar
http://www.indec.gov.ar/censo2001s2_2/ampliada_index.asp?mode=04 . Los datos a partir de la división de
partido se encuentran desagregados. No existe información desagregada para el período previo a 1995.
26
Instituto Nacional de Estadística y Censo, http://www.indec.gov.ar/glosario/glosario_faq.asp
247
 Ahora bien, estos aspectos cuantitativos, demográficos y territoriales nos dan cuenta de
información general sobre el área que contiene a nuestro concreto en cuestión, esto es, los
barrios aledaños a la UNGS en los que se inscribe nuestra acción/investigación.

La actividad que analiza este escrito se desarrolló en la escuela 701 que se encuentra
ubicada en la localidad de Los Polvorines en la calle Comodoro Rivadavia al 300, entre las
calles Dante Alighieri y Lourdes. Para tener una referencia más, el colegio se encuentra a
poco más de tres kilómetros de la zona céntrica de Los Polvorines y a poco menos de dos
kilómetros del Campus de la UNGS. La cursada del año en cuestión tuvo un promedio de
15 estudiantes de distintas edades que van desde los 17 años hasta los 50 años. Todos ellos
se encontraban cursando el último año de la Educación General Básica (EGB) para adultos.
Respecto de la información disponible sobre la Universidad de General Sarmiento y su
desarrollo institucional de los últimos años podemos plantear lo siguiente. La Universidad
Nacional de General Sarmiento fue creada en 1993 y se encuentra ubicada en J. M.
Gutiérrez 1150 (entre José León Suárez y Verdi). De acuerdo a la información de los
últimos años y que figuran en el cuadro A1, hacia el 2005 la misma contaría con una
plantilla de 4000 estudiantes aproximadamente.

Cuadro I

T o tal d e alu mn o s (C A U + P C U y
S C U)
total de es tudiantes de pregrado y grado
tota de nuevos ins c riptos

3.772 3.930
3.346

2.665
2.049

1.179
837 944 853 827

0 2001 2002 2003 2004 2005

Elaboración propia. Fuente: Anuario 2007 de Estadísticas universitarias. Ministerio de Educación de la

Nación.
 III. La búsqueda de la necesidad de nuestra acción
Nuestra investigación o acción política se desarrolla, como ya se señaló mas arriba, en
barrios pertenecientes al ex Partido de General Sarmiento (Malvinas Argentinas, San
Miguel, José C Paz) en el marco de “Escuelas Itinerantes”. La realización del taller de radio
durante el año 2008, es el resultado de trabajos anteriores que nos permitieron avanzar en
nuestra acción política o investigación científica. Esto es, la potencia de la potencia que
evidencia la implicancia de lo anterior en lo presente y en lo posterior27. Ahora bien, ¿cuál
es el contenido de nuestra acción concreta en esta actividad en particular? Trabajar a “1800
metros” de la UNGS con los vecinos de los barrios aledaños (temprana infancia, jóvenes,
adultos, miembros de organizaciones sociales, escuelas públicas y gratuitas) e indagar si
éstos se apropian o no de la Educación Superior y en qué tipo de vínculo ha sido construido
con el Estado en general. El contenido de nuestra acción expresa así, la necesidad de poner
en evidencia la situación existente y cuál es la forma más potente de transformarla. De esta
manera, avanzar en el conocimiento de nuestra necesidad es avanzar en conocer
objetivamente la necesidad del otro.
La acción que busca reconocerse en sus determinaciones es decir, expresando una
necesidad que la trasciende y la hace ser lo que es, no podría nunca tener como punto de
partida el decirle al otro lo que tiene, debe o puede hacer. Sin embargo, esto no quiere
decir que la acción va a estar dirigida a la realización del deseo más inmediato del otro.
Tampoco, como negación de esto (y como lo plantean diversas prácticas políticas en boga)
se trata de proclamar un programa de acción, una estrategia, un plan, etc. Por el contrario,
se trata de presentar una propuesta de trabajo (colectivo, consciente y voluntario) en la que
se avanzará en la medida que el otro exprese la necesidad de realizarla o de concretarla.

27
La acción/investigación participativa trabajó en la obtención becas para acceso a talleres que se realizaron
dentro del Centro Cultural de la UNGS, durante los primeros meses del 2008 (Registro fílmico y auditivo);
Actividad “visita y charla y recorrido a la UNGS con el centro de escuelas de adultos y vecinos de barrios
aledaños” realizada en noviembre de 2007 (Registro fílmico y auditivo); Actividad “Temprana Infancia y el
sentido de la apropiación de la Educación superior a niños, padres y familiares de barrios periféricos” en
octubre de 2007 (Registro fílmico y auditivo y fuentes escritas); Actividad “El adolescente y la forma en que
se presenta el Estado (realización de mural)” realizada durante los meses de Agosto y Septiembre de 2007
(Registro fílmico y auditivo y fuentes escritas); Actividad sobre las expresiones artísticas de los jóvenes
pertenecientes a los barrios aledaños a la UNGS en “radio La Aplanadora : la cumbia y la universidad” en el
mes de septiembre de 2007 (Registro fílmico y auditivo); Primeros vínculos con la Escuela 11(ex 28) y la
producción de cuentos cuya consigna fue “La Universidad y el Barrio” durante los meses Agosto y
septiembre de 2007 (Registro fílmico y auditivo); Actividad de inicio de convocatoria a vecinos y
organizaciones sociales sobre la propuesta a realizar: “ La relación entre La Universidad y el Barrio” durante
los meses de junio y julio de 2007 (Registro fílmico y auditivo); Movilización de organizaciones sociales y
vecinos del barrio, estudiantes y padres de la Escuela ex 27 de San Miguel dentro del barrio Parque
Sarmiento, durante el mes de mayo de 2007 (Registro fílmico); “Marcha al Concejo Escolar de San Miguel”
durante el mes de abril de 2007 (Registro fílmico); Actividad “Festival: Salvemos a la Escuela” y radio
abierta en ex Escuela 27 de Parque Sarmiento, San Miguel, durante el mes de Octubre de 2006 (Registro
Fílmico); Actividad “Realización del Mural: La Protesta” en escuela ex 27 de Parque Sarmiento, San Miguel,
durante los meses de Agosto y Septiembre de 2006 (Registro fílmico y auditivo); Participación y asistencia en
el “Taller de Lectura Crítica de El Capital” desde enero de 2006 hasta diciembre de 2007 (Registro
auditivo); Acción política de la Agrupación Santiago Pampillón a partir de enero de 2006 en la UNGS.

249
Para decirlo de otro modo, nuestra acción política o investigación científica se realiza de
manera consciente y voluntaria y se le presenta al otro de esta forma para que este se
exprese de la misma manera. Este momento, constituye un avance en el conocimiento de
las determinaciones de nuestra acción y como tal no corresponde a una mera elección de
estrategia didáctica o recurso pedagógico, sino de avanzar en que el otro se enfrente por sí
mismo a su propia necesidad.
Alguien que no se puede preguntar por qué hace lo que hace se encuentra limitado para
organizarse colectivamente. Ahora ¿por qué se encuentra de esta forma? ¿Por qué esto es
esto? Porque su acción inmediata no es más que la expresión más simple de su propio
desorden. Esto es, su angustia puede tomar distintas manifestaciones tanto en sus relaciones
cercanas (con sus pares) como en las lejanas (con figuras de autoridad como el docente
dentro del aula o un jefe en el trabajo). Estas manifestaciones, que brotan de la forma en
que se desarrolla el proceso de trabajo en ese concreto, pueden o no generar relaciones
caóticas con el otro cuando la angustia no puede ser transformada de manera superadora,
dificultando así su apropiación del medio en un medio para sí que le posibilite su propia
superación como ser humano. Esta situación no implica necesariamente que el otro no se
haya apropiado del lugar en el que se encuentra (Estado), el problema reside en conocer
desde donde se está reafirmando para conocer o apropiarse del mismo. En este sentido, ese
otro se puede reafirmar en la negación del desarrollo de sus atributos productivos (en su
degradación) o bien, en el reconocimiento de sus potencialidades para transformar el medio
a través del desarrollo de la conciencia científica (en su superación). La necesidad de
nuestra acción es la de avanzar en esta última posibilidad.

IV. Conclusiones preliminares

1. Nuestro acción política o investigación científica no estriba en la discusión

acerca de si los pobladores de los barrios aledaños de la Universidad Nacional de
General Sarmiento tienen o no derecho a la Educación Superior, sino en crear las
condiciones materiales para la satisfacción de esa doble necesidad: esto es, la
apropiación del Estado para la superación personal en el ámbito educativo y el
desarrollo de la capacidad humana de transformar el medio en un medio para sí.
2. El hecho de transformar el medio en un medio para sí implica inexorablemente
transformar y transformarse en dicho proceso. Esto es, el reconocer que el sujeto y el
objeto de análisis forman una unidad indisoluble
3. El método dialéctico es la forma más potente de avanzar en la organización de la
vida humana en general y de la acción política en particular, allí donde los métodos
imperantes expresan su impotencia o su limitación.
4. La acción no está separada del conocimiento o en todo caso, es un momento de
éste que se inicia a partir de la pregunta acerca de la determinación de aquella. De esta
manera, el avance en el conocimiento científico (de cualquier concreto) no puede eludir
la pregunta acerca de la propia necesidad, de quien lo desarrolla, de hacer lo que hace.
5. El conocimiento científico no puede pensarse aislado de las relaciones sociales
de producción es decir, que el conocimiento científico se organiza de la misma manera
que se organiza todo trabajo humano en esta forma social: de manera privada e
independiente; la imposibilidad de reconocer esta situación hace que se caiga en la
 apariencia de que existen el conocimiento por el conocimiento mismo y la acción
política vaciada de conocimiento científico.
6. Nuestro trabajo no fue concientizar a nadie esto es, generar una “cosmovisión”
distinta a la “imperante” o “hegemónica”. El proceso de investigación o acción política
es precisamente transformar la forma en que se organiza la producción social es decir,
el proceso de trabajo dentro del aula. Esto no implica necesariamente subvertir el marco
normativo escolar ya que este es, en todo caso, el resultado de la forma en que dicha
producción se organiza. Se trata entonces de avanzar entendiendo por qué esto es lo que
es y qué necesidad expresa nuestra acción en ese lugar. De este modo, avanzar sobre la
forma en que se organiza el proceso de trabajo es avanzar en mi conciencia y en la
conciencia del otro. Es decir, no partimos de la conciencia sino de cómo esta se produce
en ese lugar. Por consiguiente, el eje de la acción no está puesto en la intervención de la
conciencia del otro en términos abstractos es decir, llevando un “mensaje liberador”,
reivindicaciones, derechos, el evangelio, una doctrina, etc. Por el contrario, se trata
(una vez más) de centrar la acción/investigación en el concreto: conocer cuál es la
forma en que se organiza la producción social en ese lugar para subvertirla. Así, nuestro
trabajo consiste en intervenir en cómo el otro produce su conciencia (que no es más que
operar en la forma en que se organiza el proceso de trabajo) dando lugar a que se realice
y se supere.

Bibliografía

Borello, J. (1994): El contexto económico, social y de servicios de Gral. Sarmiento y

Capacitación, Educación y empleo en la industria del Partido de Gral. Sarmiento. UNGS,
San Miguel

Carbonetti, A.; Becerra, M.; Costa, P.; Tedesco, E. Rodríguez, M; Dreyer, M; Peralta, D,
Pomee, A. (2000) El proceso de investigación en Historia, apuntes de cátedra, Córdoba,
Universidad Nacional de Córdoba,

Carmona, R. (2006): Instrumentos de política industrial y fomento productivo en el

desarrollo económico local. Los Polvorines, Universidad Nacional de General Sarmiento.

Marx, K. (1987): Miseria de la filosofía, Buenos Aires, Siglo XXI Editores

Marx, K. (2002): Buenos Aires, Siglo XXI Editores, Tomo I, Vol. I

Wolf, E. (1987): Europa y la gente sin historia, México, Fondo de Cultura Económica

Wolin (2001): Política y perspectiva, Argentina, Amorrotu editores

251
 EDUCACION Y DISCAPACIDAD. UN DERECHO DE TODOS
María Rosa Saverino
(Licenciada en Política Social (UNGS))

“Alguien hizo un círculo para dejarme fuera,

Yo hice uno más grande para incluirlos a todos”
Nativo americano desconocido.

Introducción

Cuando nos referimos a los derechos humanos una de las preguntas habituales que surge es
¿cómo hacemos para que se nos reconozcan esos derechos? Más aún, se suele consultar
acerca de la posibilidad real de exigir el cumplimiento de esos derechos. Este documento
intenta realizar un aporte a los ciudadanos en general, y a los sectores excluidos en
particular para que conozcan y actúen en pos de impulsar la exigencia de sus derechos. En
este sentido nuestro punto de partida no pasa por referirnos a personas con necesidades no
cubiertas. Nos anclamos en el concepto de ciudadanos, es decir “sujetos con derechos
exigibles que generan obligaciones para el Estado”. A partir de esta premisa el tratamiento
de los Derechos Económicos, sociales y culturales (DESC) en este apartado, tendrá como
finalidad llevar a la comprensión de que todo derecho tiene la característica de poseer
mecanismos de monitoreo, rendición de cuentas y justiciabilidad. Esta característica
inherente a los derechos es lo que los hace exigibles, al tiempo que marca pautas en todo el
proceso de las políticas públicas sociales y económicas, por lo que surge la necesidad de la
participación activa, libre y comprometida especialmente de los grupos excluidos o
marginados28.
De esta forma, nos concentraremos en el proceso social, político y legal que enmarca la
posibilidad de exigir un derecho económico, social y cultural en la República Argentina. En
función de ello analizaremos un derecho -DESC - y lo acotaremos a un grupo vulnerable,
en la época actual y en el nivel más elevado de realización.

Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la importancia de exigir su

cumplimiento.

Los Derechos Humanos (DDHH), tienen fundamentos y contenidos que implican la

realización de las personas dentro de una comunidad en condiciones dignas, por ser un
cuerpo de derechos inseparables de la persona humana. Si bien, como plantea Monsalve
“no hay definiciones unívocas en torno a qué son los derechos humanos”29, en este aspecto
y sin pretender plantear una división, debemos aclarar que los DESC son derechos de igual
jerarquía, igual naturaleza e igual importancia que los llamados derechos civiles y políticos.
De esta forma, “los reclamos impostergables inherentes a todo ser humano, como son los de
alimentarse, vestirse, poseer su vivienda, educarse, cultivarse y atender su salud, etc. son
materia de DDHH, los Derechos Económicos Sociales y Culturales violentados por el
Estado y siendo los más acuciantes los que deben tener una pronta respuesta por parte de
este”30 Por esta razón, es tan importante el papel del Estado a la hora de cumplir sus
obligaciones y responsabilidades como principal satisfactor de estos derechos. Cuando el
Estado no ejerce cabalmente su papel de garante, las personas, comunidades, colectivos
sociales (grupos o personas con derechos vulnerados) buscan los medios alternativos de
que éste se encargue de sus ocupaciones y responsabilidades. Tenemos que recurrir, de esta
forma, a la exigibilidad.
Las iniciativas o acciones impulsadas por las violaciones a los DDHH deben centrarse en
hacer valer las características que le son propias como ser la transnacionalidad,
individualidad, irreversibilidad31, sumado al hecho que “todos los derechos humanos son
universales, indivisibles e interdependientes, y de carácter progresivo. Son universales
porque cobijan (o le pertenecen) a todos los seres humanos en igual medida, y se aplican a
todas las personas sin importar la edad, la raza, el género, la religión o la nacionalidad. Son
indivisibles e interdependientes porque tales derechos no se pueden fraccionar, o priorizar

28
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2008) “Protección Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano” p.17 www.iidh.ed.cr
29
Monsalve, Patricia (s/d) “Los jóvenes y los derechos económicos, sociales y culturales” paper del Instituto
del Desarrollo Humano, Universidad Nacional de General Sarmiento. Resaltado propio.
30
Comisión DESC –APDH- “Documento de formación Política en Derechos Económicos Sociales y
Culturales” P. 4
31
Idem
253
unos frente a otros, dado que el cumplimiento del proyecto de vida de las personas implica
la realización de todos los derechos en su conjunto […] que sean de carácter progresivo
hace referencia al cumplimiento de las obligaciones que tienen los Estados frente a los
derechos humanos”32

En función de la relevancia de este último punto, en el año 1998 se reunieron en Ecuador

las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los organismos de defensa de los DDHH
propiciando el primer encuentro Latinoamericano de exigibilidad de los Derechos
Económicos Sociales y Culturales. Así, surge la Declaración de Quito que plantea que “la
exigibilidad es un proceso social, político y legal. La forma y medida en que un Estado
cumpla con sus obligaciones respecto de los DESC no solamente ha de ser materia de
escrutinio de los órganos de verificación del cumplimiento de las normas que los consagran
y garantizan, sino que debe abarcar la participación activa de la sociedad civil en esta tarea
como una condición sustancial del ejercicio de su ciudadanía.” 33

De lo anterior se desprende la posibilidad de plantear dos formas de exigibilidad:

 A través de la justicia, es decir desde la Justiciabilidad: esta forma de
exigibilidad acude a mecanismos formales y judiciales para lograr la
protección de los derechos. Estos mecanismos pueden ser de orden local,
departamental, provincial, nacional o internacional. Esta vía de exigibilidad
planteaba obstáculos hasta hace poco tiempo atrás, debido a que el protocolo
facultativo de los DESC recién se aprobó en el año 2008.
 La otra forma de exigir es la Política: se denomina de esta forma a las
acciones que realizan los actores sociales para cambiar una situación que los
afecta, es decir el incumplimiento de sus derechos. Puede entenderse como
el desarrollo de acciones, herramientas o estrategias que permitan una
influencia real y efectiva en la definición e implementación de políticas
públicas encaminadas a garantizar la realización de los DESC. En este
sentido, las acciones de los distintos grupos afectados en nuestro país han
originado una serie de acciones y normativas que en muchos casos
representa un avance respecto al tratamiento de los derechos humanos a
escala mundial, un ejemplo de ello es la reciente aprobación de la ley de
matrimonio igualitario en la Argentina.

Retomando las características de los derechos económicos sociales y culturales, es

necesario tener claro a qué cuestiones tenemos derecho para exigir su cumplimiento.
Conforme a ello señalamos a continuación una enumeración de los mismos:
 Derecho a la libre determinación de los pueblos
 Derecho a trabajar, libre elección de empleo y satisfactorias
 A fundar y a afiliarse a sindicatos, libertad sindical y derecho de huelga

32
Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Escuela de Formación para un
Nuevo Liderazgo de Derechos Humanos. Mod. I Aspectos fundamentales de los DESC. P. 10. Resaltado
propio.
33
Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Escuela de Formación para un
Nuevo Liderazgo de Derechos Humanos. Mod. I Aspectos fundamentales de los DESC. Unidad 3. Págs. 35-
37
  Derecho a la seguridad social
 Protección de la familia y los menores
 Derecho a un nivel de vida adecuado y a la mejora continua de las
condiciones de existencia (alimentación, vivienda, vestido…)
 Derecho a la Salud
 Derecho a la Educación
 Derecho a la ciencia y la cultura.

A priori resulta poco evidente pensar de qué forma o qué herramientas poseemos para el
real cumplimiento de estos derechos. Esta percepción de intangibilidad se agudiza cuando
nos referimos a los grupos vulnerables, por razones de discriminación, raza, religión,
xenofobia, género o sencillamente por una concepción de normalidad que no acepta las
diferencias, la diversidad como parte de la condición humana.
Por esta razón, decidimos desarrollar y desarmar el núcleo duro de un derecho y sus
posibilidades de exigibilidad en torno a un grupo vulnerado. Así, nos referiremos al
derecho a la educación para las personas con discapacidad.

Cómo exigir el cumplimiento de un derecho. El caso del derecho a la Educación

La relevancia de escoger este derecho es que la negación del mismo genera una reacción
en cadena que produce un desequilibrio en las oportunidades de la vida de las personas:
sin educación no hay empleo, sin empleo no hay seguridad social, y sin ésta no hay soporte
para la vejez. Por eso es fundamental entender que este derecho cobija a todas las personas
como parte integrante de la sociedad aunque formalmente los instrumentos que lo
desarrollan protejan especialmente a los niños. 34
En este sentido el Pacto internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
señala en su artículo 13 que “…La educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de
la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los
derechos humanos y las libertades fundamentales […] la educación debe capacitar a todos
las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la
comprensión, la tolerancia y la amistad”

Para establecer el grado de realización de un derecho existen herramientas o indicadores

como el método de las 4 A que permitirán analizar el núcleo duro de un derecho (en este
caso educación) y ver las características que lo conforman, que nos permitan evaluar cómo
se viene realizando.
1. Asequibilidad (o disponibilidad)
El Estado debe garantizar el presupuesto suficiente para la existencia y manutención de las
escuelas y los maestros que sean necesarios, y la infraestructura adecuada junto con su
respectiva dotación. En ningún caso el Estado puede eludir su responsabilidad bajo el
argumento de no contar con los recursos necesarios.
2. Accesibilidad

34
Idem. P.44
255
Los Estados están en la obligación de garantizar el acceso de todas las personas a las
instituciones educativas en igualdad de condiciones y sin discriminación. No sólo se refiere
al aspecto físico, sino a la eliminación de barreras culturales. Tres características esenciales:
 No discriminación. Debe ser accesible para todos sin ningún tipo de
discriminación.
 Accesibilidad material: Se deben garantizar las condiciones de accesibilidad
tanto por localización geográfica o por medio de la tecnología.
 Accesibilidad económica: la educación debe estar al alcance de todos35
3. Aceptabilidad (calidad)
El tipo de educación ofrecida, como los programas de estudio y métodos pedagógicos,
deben ser aceptables para los estudiantes y los padres (adecuados culturalmente) y que no
atente contra las libertades y creencias de las personas.
4. Adaptabilidad (permanencia)
Debe poder adaptarse la educación, a los intereses de los estudiantes de manera que les
permita responder a sus necesidades tanto personales como sociales en diferentes
contextos36.

Asimismo, “el enfoque de derechos humanos en las estrategias de desarrollo y reducción de

la pobreza concentra particular atención en aquellos grupos objeto de discriminación
estructural, excluidos y marginados. Estos grupos de especial protección han sido
sometidos a condiciones de vulnerabilidad e indefensión que han sido analizadas desde
diversos estándares en el derecho Internacional de los derechos humanos”37 Nos referimos
a los niños y niñas, las mujeres, minorías étnicas, las poblaciones indígenas, las minorías
sexuales, las personas que viven con VIH/SIDA, las personas mayores, las personas con
discapacidad, los trabajadores migrantes y las personas privadas de libertad.
En este análisis nos centraremos en la educación de las personas con discapacidad en el
nivel superior universitario, ya que este grupo ha sido históricamente marginado y
difícilmente han tenido acceso a este derecho en ese nivel de educación. Por lo que el
tratamiento de la exigibilidad de este derecho para este grupo particular implica el
desarrollo de una herramienta posible y mejorable para la evaluación del cumplimiento del
mismo.

Marco referencial. Antecedentes y fundamentos38

35
Debemos considerar que en algunos Estados existen diferencias a la hora de establecer en su legislación la
importancia y el subsidio del mismo en la educación de nivel 1ª, 2ª y 4ª
36
Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Escuela de Formación para un
Nuevo Liderazgo de Derechos Humanos. Mod. I Aspectos fundamentales de los DESC. Unidad 3. Págs. 28,
29 Y 30
37
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2008) “Protección Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano” p. 35
38
Versión revisada de la ponencia presentada en las IV Jornadas Nacionales Universidad y Discapacidad,
UBA 2006 “Educación y discapacidad: un mirada de la educación superior” en la Universidad Nacional de
Río Cuarto, basada en la investigación acción de la tesina para la Lic. en Política Social de la UNGS: “El
abordaje de la discapacidad en la Universidad Nacional de General Sarmiento. Un estudio diagnóstico en el
marco de las Universidades Nacionales que pertenecen a la Red Interuniversitaria y/o a la Comisión
Interuniversitaria: Discapacidad y Derechos Humanos”.
En la década del setenta comienzan a generalizarse los postulados de “normalización” que
surge de la llamada Ley Nirje en Dinamarca y constituye un principio filosófico que da
origen a un cambio conceptual, tanto en el campo de la salud, en el sociopolítico como en
el educativo respecto de las necesidades especiales. En el texto de Nirje se alude al
concepto de normalización de modo global, es un programa de vida para conseguir el
objetivo de disminuir los aspectos diferenciales de las personas con discapacidad y realzar
las similitudes. Y en este aspecto define normalización como “la utilización de medios tan
normativos como sea posible, de acuerdo con cada cultura, para conseguir o mantener
conductas o características personales, tan cercanas como sea posible a las normas
culturales del medio donde vive la persona con discapacidad”39. Este principio de
normalización, que comienza a generalizarse en la década del setenta, aplicado al ámbito
educativo constituye lo que denominamos integración escolar, en el marco de la Ley
Federal de Educación Nº 24.195. Esta propuesta da lugar a la transformación de la
educación de las personas con discapacidad. Entonces, se considera que el sistema
educativo debe reconocerles a las personas con discapacidad los mismos derechos y,
además, ofrecerles los servicios de la comunidad para que desarrollen al máximo sus
posibilidades. Este concepto tiende a proporcionarles una vida lo más normal posible.
Como consecuencia de estos cambios se inicia un camino de transformación de la
educación especial, permitiendo, de acuerdo a la idea de integración escolar, a alumnos
con necesidades especiales interactuar con sus pares en los ámbitos educativos comunes, de
esta forma posibilita el educarse juntos.
Por otra parte, recordemos que en Inglaterra a fines de la década surge el Informe Warnock,
(1978) que fue el punto de partida del concepto de necesidades especiales, el que expresa
acerca de los alumnos con necesidades educativas especiales lo siguiente:
“[…] aludir a la diversidad de los alumnos y al ajuste de la respuesta educativa en cada
situación concreta implica reconocer que todos los alumnos tienen necesidades educativas
y que éstas, que pueden ser coincidentes en muchos casos, también son distintas en
muchas ocasiones. Los alumnos, al enfrentarse a los aprendizajes, lo hacen con arreglo a
sus estilos particulares, a su nivel de conocimientos previos, a sus intereses, etc.
El término de necesidades educativas especiales alude precisamente a estos alumnos. Si
bien no se niegan las dificultades que cada uno de ellos puede tener para acceder al
currículo (dificultades que habrá de conocer y valorar), el énfasis se pone, en cambio, en
lo que necesita para compensarlas y para progresar de acuerdo a sus posibilidades. No es,
por lo tanto, el alumno o alumna quien es especial: lo especial son algunas condiciones
que necesita para llevar a cabo los aprendizajes [...]”40
Esta concepción se basa en tres supuestos fundamentales: 1. No todos los alumnos con
necesidades especiales tienen un déficit sensorial, motor o intelectual. Algunos pueden
presentar necesidades especiales como consecuencia de dificultades o carencias en su

39
Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Dirección Nacional de Capacitación (1998)
“Introducción a la temática de la discapacidad” Curso a distancia, Módulo II. P.31
40
Warnock, H. M. (1978) Special Educational Needs. Report of the Committee of Enquiry into the Education
of the Handicapped Children and Young People, Longres, HMSO.
257
entorno familiar y social y también como consecuencia de una historia de aprendizaje
desajustada en las etapas anteriores. Por lo que en muchos casos se da una combinación de
varios de estos factores. 2. Incluso en alumnos con una deficiencia similar, las diferencias
individuales son muy grandes. Por estas razones, no es válida la estrategia de clasificarlos
en función de un déficit determinado, suponiendo que la respuesta que precisan debe ser
igual para todos. 3. Las necesidades educativas especiales de un alumno o alumna se
ponen de manifiesto cuando se produce su ubicación en un contexto educativo
determinado (etapa, ciclo, centro, aula, etc.) Por lo tanto no son consustanciales del alumno,
sino fruto de la interacción de éste y la situación de enseñanza y aprendizaje41.
Como consecuencia de esta noción se plantea que las necesidades educativas especiales
(NEE) “sólo podrán determinarse a través de un proceso de evaluación individualizada del
alumno o alumna y de una evaluación rigurosa del contexto en el que se ubica”42 De
acuerdo a ello en 1994, en Salamanca, España, se lleva a cabo la conferencia mundial
NEE, donde se plantean como puntos centrales la adaptación inclusiva y las adaptaciones
curriculares. En la práctica en la República Argentina esto se tradujo en aulas especiales y
aulas de apoyo a niños con deficiencias leves a regular.

Otro punto de inflexión se presenta ese mismo año, cuando la ONU presenta Las Normas
Uniformes sobre la igualdad de oportunidades, en la que se expresa: “Los Estados deben
reconocer el principio de igualdad de oportunidades de educación en los niveles primario,
secundario y superior para todos los niños, jóvenes y adultos con discapacidad en entornos
integrados, y deben velar para que la educación de las personas con discapacidad
constituya una parte integrante del sistema de enseñanza”

Entre los años 1997 a 1999 las investigaciones producidas dan cuenta de que el proceso de
integración arrastra un fundamento médico y comienzan a plantearse discusiones de peso
entre los que resaltan sus beneficios y quienes sostienen amplias críticas.
Fundamentalmente, en concordancia con estas últimas nos encontramos con la visión de
que el concepto de las NEE y las adecuaciones curriculares connotan un aspecto negativo
de discriminación. Esta mirada interpreta que este proceso tiene inmerso como concepto la
idea de normalización como negación de lo distinto, del diferente. Por su parte, los
defensores de este proceso distinguen entre sus beneficios la existencia de un aprendizaje
social, para los niños y adolescentes, en un medio con mayores similitudes a la sociedad
que los rodea.
Para el año 2000 la UNESCO presenta “Educación para todos”, un marco de acción que
propone un ordenamiento ideológico- conceptual de todos los servicios educativos. Así, en
la República Dominicana se produce un encuentro internacional, en el año 2001, bajo el
lema “atención a la diversidad, inclusión y escuelas inclusivas: participación y equidad”
que se consustancia como un cambio de paradigma, un clivaje que atraviesa a otros

41
Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Op. Cit. P.38
42
Ministerio de Educación y Ciencia de España, 1992.
ámbitos, además del educativo. Como plantea la Lic. Cecilia Figari43, surge el paradigma
de la inclusión que se diferencia del de integración en varios puntos, particularmente en lo
que cada uno de estos términos conlleva: al referirnos a la integración estamos aludiendo a
un principio de normalización que, como expusimos anteriormente, surge del informe
Warnock y sostiene conceptos básicos como las NEE y las adaptaciones curriculares donde
el énfasis está puesto en incrementar las posibilidades del niño o adolescente para
responder al currículo promedio. Por su parte, el concepto de inclusión incorpora el
principio de la diversidad que se sostiene en tres ejes sustanciales tendientes a: 1° La
atención a la diversidad a toda la población en general, 2° Eliminar las barreras para el
aprendizaje y la participación y 3° Incrementar la capacidad de la escuela para responder al
alumno. Esto implica un cambio en el eje de la discusión, es la escuela la que debe
adaptarse al alumno. Entonces, si bien la educación inclusiva se inspira en la población
con NEE contempla a toda la población en situación de desventaja. Estas condiciones
pueden ser por razones económicas, de raza, de minoras culturales y lingüísticas y también
algo que es muy común en la educación para las personas con discapacidad, como es
desgraciadamente el caso de aquellos que asumen como propio el fracaso del sistema
escolar y huyen de la escuela. El objetivo que se persigue con este paradigma de las
escuelas inclusivas es minimizar o eliminar las barreras de aprendizaje y participación. Por
este motivo, propone la participación de todos los miembros de la comunidad educativa. Es
decir, no sólo la participación de los alumnos que quieren acceder al sistema sino también
el personal docente, los directivos, los auxiliares, los profesionales de apoyo y los padres.
Este breve paneo nos pone frente a los cambios producidos a finales del siglo XX, al
tiempo que abre una serie de interrogantes y compromisos para este siglo. Para el caso de la
educación superior pareciera que estas cuestiones, complejas de por si, se profundizan. En
este marco resulta pertinente considerar la visión para la educación superior propuesta por
el Manual para la integración de las Personas con Discapacidad en las Instituciones de
Educación Superior editado por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones
de Educación Superior (ANUES) de México, que plantea acerca de la inclusión de
Personas con discapacidad, lo siguiente:
“Para hablar de inclusión en la educación superior será necesario que realicemos una
reflexión y revisión profunda sobre la manera en que nuestras instituciones de educación
superior integran e incluyen a personas con discapacidad”44
De acuerdo a esta visión, es menester planificar políticas educativas para que nuestras
casas de estudios realmente puedan incluir e integrar a las personas con discapacidad. Esta
planificación implica un conocimiento previo de la situación real por la que atraviesa cada
institución. Para ello consideramos importante visualizar las cuestiones más relevantes

43
III Jornada Discapacidad e Inclusión Social “Escuela de todos y para todos” H. Cámara de Diputados de la
Nación, 11 de mayo de 2006.
44
Ing. Flores, Víctor Hugo –Oficina de Representación para la Promoción e Integración Social para Personas
con Discapacidad. Presidencia de la República de México- Citado en: Flores Vega, Salvador; Gallardo
Fernández, Karla; Priante Bretón, Carmen Maria y Sardá Cué, Natalia (s/d) “Manual para la integración de
las Personas con Discapacidad en las Instituciones de Educación Superior”. Ed. Asociación Nacional de
Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUES) de México (p. 8).
259
respecto de los cambios necesarios, en materia de infraestructura, para hacer accesible a las
instituciones. Como así también, considerar la accesibilidad a lo educativo desde políticas
de contención y equiparación de oportunidades. La equiparación de oportunidades podrá
hacerse visible una vez que las instituciones universitarias investiguen y den a conocer los
adelantos, los derechos y las necesidades de las personas con discapacidad. En este sentido
es que esperamos un cambio en la planificación de las políticas de educación superior desde
el propio reconocimiento de los avances y limitaciones de cada institución. Compartimos
con Ibarra Mendívil que: “Los cambios físicos realizados en nuestras instalaciones son
importantes pero serán de mayor trascendencia los cambios de actitud de los miembros de
la comunidad educativa para que apoyen, con responsabilidad y compromiso, a quienes
buscan la superación para ser mejores ciudadanos”45

Es así que, dentro de este marco referencial, se propone una sistematización de datos de la
situación en la que se encuentra cada Universidad, para que luego esta herramienta se
convierta en un instrumento en la planificación de la educación superior al interior de las
instituciones, como también a nivel nacional para ser utilizado en las políticas propuestas
por la Secretaría de Políticas Universitarias. De esta forma, cada Universidad e incluso cada
Facultad, Departamento o Instituto tendrá en sus manos una herramienta, posible de ser
mejorada, que permita analizar críticamente respecto de la educación superior y la
discapacidad la forma que tienen de garantizar los derechos y qué niveles de disponibilidad
o Asequibilidad, de Accesibilidad, de calidad entendida en términos de Aceptabilidad y
la posibilidad de permanencia o Adaptabilidad, disponen efectivamente en cada casa de
estudio.

Sistematización para la unificación de criterios46

Para poder elaborar un criterio unificador que posibilite la comparación y el análisis entre
las distintas Universidades se ordenaron los datos expuestos en el documento: “La
Integración de las Personas con Discapacidad en Educación Superior en la República
Argentina”47 Conforme a ello, se planteó la necesidad de que las descripciones de las
diferentes casas de estudios tuviesen un criterio unificado y consensuado -que estuvo
planteado originalmente como ordenador para aquel informe por la Red Interuniversitaria:
Discapacidad y Derechos Humanos, en el cual nos basamos-, desde el ordenamiento en

45
Ministro Ibarra Mendívil, Jorge Luis –Secretario General Ejecutivo de la ANUIES- Citado en el “Manual
para la integración de las Personas con Discapacidad en las Instituciones de Educación Superior”, Op. Cit. (p.
7)
46
Este apartado formó parte del documento que presenté en la 1º reunión anual de la Comisión
Interuniversitaria: discapacidad y derechos humanos –abril de 2007-, que se llevó a cado en la Universidad
Nacional de Cuyo. En esa ocasión se le hicieron modificaciones al documento base, logrando un análisis del
núcleo duro del derecho desde la participación colectiva. Quedando como tema de agenda para dicha
Comisión.
47
Juan Carlos Pugliese, Equipo Técnico: Luciana Fernández Acquier, Marina Larrea ET ALLI (2005). “La
Integración de las Personas con Discapacidad en la Educación Superior en la República Argentina”
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Secretaría de Políticas Universitarias.
temas o dimensiones que posibiliten a su interior desglosar varias cuestiones que podrían
considerarse indicadores de situación.
Debemos puntualizar que la unidad de análisis o descripción siempre serán las
Universidades en su conjunto, independientemente que exista un ordenamiento para la
narración descriptiva por Facultad o Departamento o Instituto, según corresponda.
Además, el enfoque debe puntualizar acerca de las posibilidades de desenvolvimiento de
las personas o ciudadanos con discapacidad en el ámbito universitario, tanto para los
estudiantes como para el personal de la administración y para los docentes e investigadores,
considerando que “la planificación centrada en la persona enfatiza el compromiso de los
compañeros, los profesores y la comunidad educativa en la transición y la planificación de
carrera hacia la autonomía personal. Finalmente, la creación de redes de apoyo contribuye
al éxito de un miembro de la comunidad universitaria con discapacidad”48 Esto se plantea
así, porque nuestra perspectiva está basada en la educación inclusiva que considera que es
el medio educacional el que debe adaptarse al estudiante, pero además porque
consideramos de vital importancia difundir y hacer cumplir la Ley de Educación Superior
N° 24.521 que en su artículo 2°, a partir del año 2002, puntualiza como una responsabilidad
indelegable del Estado en la prestación de este servicio con carácter público, garantizando
este nivel de enseñanza a todos los que quieran realizarlo y tengan la formación y
capacidad requerida para hacerlo49, y precisamente refiriéndose a las personas con
discapacidad plantea que el Estado “deberá garantizar asimismo la accesibilidad al medio
físico, servicios de interpretación y los apoyos técnicos necesarios y suficientes, para las
personas con discapacidad.”50
En este sentido, se consideró como criterio unificador de la descripción seis dimensiones
de análisis que nos permiten tener una aproximación de las políticas que las Universidades
están llevando a cabo en materia de discapacidad. Conscientes que las necesidades y
cuestiones a tener en cuenta para mejorar el desenvolvimiento de las personas con
discapacidad en el ámbito universitario son muchas y variadas, se pensaron en indicadores
al interior de cada dimensión de análisis que nos posibiliten una mirada global, sin
pretensiones de abarcar la totalidad de la problemática. En primer lugar se consideró la
accesibilidad –dimensión A- diferenciando las cuestiones de accesibilidad al interior de la
institución, de las posibilidades de acceso a la Universidad.

48
Butterworth, hagner, Heillinnnen, Faris, De Mello, Mc Donough (1993) y O´Brien y Lovett (1993) citados
en Flores Vega, Salvador; Gallardo Fernández, Karla; Priante Bretón, Carmen Maria y Sardá Cué, Natalia
(s/d) “Manual para la integración de las Personas con Discapacidad en las Instituciones de Educación
Superior”. Ed. Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUES) de
México
49
Ley de Educación Superior N° 24.521 (1995), artículo 2°.
50 ARTICULO 1º — Incorpórese al artículo 2º de la Ley 24.521 el texto que a continuación se transcribe, el
cual quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 2º: El Estado, al que le cabe responsabilidad indelegable en la prestación del servicio de educación
superior de carácter público, reconoce y garantiza el derecho a cumplir con ese nivel de la enseñanza a todos
aquellos que quieran hacerlo y cuenten con la formación y capacidad requeridas.
Y deberá garantizar asimismo la accesibilidad al medio físico, servicios de interpretación y los apoyos
técnicos necesarios y suficientes, para las personas con discapacidad.
261
En segundo término se consideraron las posibilidades y necesidades de los estudiantes con
alguna discapacidad, en ese sentido nos referimos a políticas específicas de inclusión
académica -dimensión B-.
En tercer término, focalizamos nuestra mirada en el ámbito laboral –dimensión C -
considerando los recursos humanos de las Universidades, sus posibilidades de capacitación
en la problemática, y el cumplimiento de la ley que establece que en los organismos
públicos un 4% de su planta debe estar ocupada por personas con discapacidad.
En cuarto lugar, se consideró la inclusión de la temática de la discapacidad en la
producción de la Universidad –dimensión D- con las siguientes posibilidades:
incorporación de conocimientos de la temática de la discapacidad en las carreras de grado,
producción científica de la Universidad en materia de discapacidad tanto en investigaciones
como en seminarios o jornadas de divulgación, y proyectos de servicios a la comunidad o
de extensión universitaria con relación a la temática.
En quinto término, la dimensión E en la que se considera la existencia o no de una
comisión o grupo de trabajo dedicado a la temática de la discapacidad en la
Universidad. En los casos en que exista dicha comisión se debería identificar su grado de
institucionalización y el área de la que depende.
Por último, y no por ello menos importante, se agregó una sexta dimensión: otros –la
dimensión F, que englobaría todas aquellas cuestiones de relevancia que hacen a la
historia de cada institución, los antecedentes, el trabajo realizado en el ámbito internacional
–que necesariamente no pueda ser incluido en el apartado de investigación- u otros tipos
de articulaciones y programas que no estén contemplados en la división propuesta
precedentemente.

Seguidamente se presentan las dimensiones propuestas para el diagnóstico de cada

Universidad antepuestas por una definición o referencia del término, a modo de glosario,
que nos ayude a construir entre todos una mirada común de las cuestiones a tener en cuenta
a la hora de evaluar y planificar políticas inclusivas de educación superior, para las
personas con discapacidad.

DIMENSIÓN “A” ACCESIBILIDAD

Lo primero que queremos resaltar es la necesidad de accesibilidad a la y en la

Universidad. De acuerdo al informe de la discapacidad en la Argentina publicado
recientemente51, algunas facultades son totalmente accesibles mientras que otras son
totalmente inaccesibles. Sin embargo se puede afirmar que el número de personas con
discapacidad que estudian en la Universidad Argentina va en aumento debido a la mayor
protección que gozan sus derechos, según lo expresa la ley 25.573. En este sentido y
conforme a la Ley Nacional Nº 24.314, se entiende por accesibilidad a “la posibilidad de
las personas con movilidad y/ o comunicación reducida de gozar de las adecuadas

51
Informe de la discapacidad en la República Argentina, realizado por el Comité de Evaluación del
Seguimiento de la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Contra las Personas con Discapacidad (Ley 25.280) p. 19. Buenos Aires 2004
condiciones de seguridad y autonomía como elemento primordial para el desarrollo de
las actividades de la vida diaria, sin restricciones derivadas del ámbito físico urbano,
arquitectónico, del transporte o las comunicaciones, para su integración y la
equiparación de sus oportunidades”. En este sentido, diferenciamos por un lado la
accesibilidad en o dentro de la Universidad y, por el otro, la accesibilidad al ámbito
universitario, definida como el transporte o medio de acceso necesario para su ingreso.

Esta perspectiva está sustentada en la idea de que “aunque la eliminación o reducción de

barreras no garantiza el éxito académico, la accesibilidad en los edificios es una condición
necesaria para poder participar en las actividades […] se comprende [entonces] como
accesibilidad tanto a la posibilidad de ingreso desde el punto de vista arquitectónico
como a la utilización de instrumentos, equipos, documentos, oportunidades de
admisión, permanencia y egreso”52

“A” 1. Accesibilidad dentro de la Universidad

Una manera de describir la accesibilidad a la estructura edilicia de la Universidad en su
conjunto, como posibilidad de acceso para todos, es valerse de un cuadro simple como
se presenta en el apartado A. 1. 1°, o de lo contrario observar y describir las
puntualizaciones expresadas en cada ítem, con posibilidades de sumar otras.

A. 1. 1º Accesibilidad edilicia de ingreso y circulación

Accesibilidad en Sí No Observaciones
Entrada/ s
Caminos internos
Estacionamiento
Distribución de elevadores
Escaleras con barandas
Rampas
Otros

A. 1. 2º Accesibilidad en el uso de los espacios (aulas, oficinas de gestión

administrativa, áreas de formación docente, biblioteca, baños y servicios sanitarios,
comedor, bibliotecas, laboratorios, áreas sociales, áreas verdes, áreas deportivas,
dormitorios estudiantiles, áreas de enfermería y/ o salud, centros de copiado y/o librería,
etc.)
A. 1. 3º Accesibilidad comunicacional (señalización y planos de los espacios: planos
en relieve, señalética en braile, surcos y / o texturas en relieve en el suelo. En el caso de
personas sordas, sistema de alarma de tipo visual, la previsión o existencia de
intérpretes al lenguaje de señas, escritura simultánea proyectada, teléfonos de teclas,
etc.)
A. 1. 4º Accesibilidad a la página Web de la Universidad

52
Flores y otros “Manual para la integración…” Op. Cit p. 34
263
A. 1. 5º Accesibilidad a servicios y medios de apoyo para lectura y escritura
(lectores de pantallas, magnificadores, materiales y equipo tiflotécnico, libros
parlantes, impresora braile, bancos de horas de lectura, scanner, sistemas visuales,
táctiles y parlantes, software y periféricos específicos, adaptaciones acústicas a los
espacios como ser transmisiones por bucle magnético, rayos infrarrojos o frecuencia
modulada, etc.)

“A” 2. Accesibilidad a la Unidad Académica

A. 2. 1º Accesibilidad del transporte público (cantidad y calidad –regularidad- del
transporte público de pasajeros, líneas de colectivos accesibles o no)
A. 2. 2º Medios institucionales para el acceso de personas con discapacidad
(transporte contratado)

DIMENSIÓN “B” POLÍTICAS ESPECÍFICAS DE INCLUSIÓN ACADÉMICA

Este apartado enfatiza en el estudiante con discapacidad y sus necesidades. Se considera

que éstas deberían contemplarse en las políticas universitarias de inclusión de grupos en
situación de desventaja, “minimizar las barreras de aprendizaje y participación”, e
incrementar la capacidad de la Universidad para responder al estudiante. Así como integrar
al estudiante con discapacidad, es decir ayudarlo a incrementar su posibilidad de responder
al currículo promedio.
Resulta importante comprender esta diferenciación porque “afortunadamente se ha dado un
paso más en el tema de la integración. El terreno ganado en materia de derechos humanos y
educativos ha provocado cambios de actitudes y respeto hacia las personas con necesidades
educativas especiales. El nuevo concepto de inclusión abarca aún más. No se trata ya
solamente de estar ahí, en el aula, sino de aprovechar todos los servicios y los beneficios de
la formación universitaria. De esta manera, la persona ya está integrada e incluida”53.

En síntesis, según consta en el “Manual para la integración de las Personas con

Discapacidad en las Instituciones de Educación Superior” es posible afirmar que la
integración se centra en el apoyo a los alumnos con discapacidad, la inclusión atiende a la
diversidad “incluyendo” a la discapacidad, tomando en cuenta las necesidades de cada
miembro de la comunidad educativa54.
Conforme a ello, en primer término se considera la relevancia de observar la existencia de
Integración áulica en nuestras Universidades, definida como “la creación de condiciones
de trabajo que favorezcan la integración de personas con necesidades educativas
especiales al aula común… [esta] integración consiste en que las personas con
discapacidad tengan acceso al mismo tipo de experiencias que el resto de su
comunidad. Se busca su participación en todos los ámbitos y por lo tanto la
eliminación de la marginación y la segregación […] aceptando sus limitaciones y
valorando sus capacidades. Se brinda así a cada individuo la posibilidad de elegir su
propio proyecto de vida”55

53
Íbidem, p. 25
54
Ídem.
55
Ïbidem, p. 17.
En segundo término, nos interesa poner atención especial a las adaptaciones curriculares
porque el acceso al Curriculum implica una cuestión de importancia para los estudiantes
con discapacidad. En este sentido, los trabajos de María Alejandra Grzona, Prof. titular de
la Facultad de Educación Elemental y Especial de la UNCuyo, presenta un importante
antecedente y material de consulta que, fundamentalmente, plantea que el concepto de
adaptaciones curriculares no es privativo de la educación especial. Por el contrario
considerando la Ley de Educación Superior, la autora puntualiza estas adaptaciones tanto
para el caso de las evaluaciones, como la temporalización y la selección de contenidos,
objetivos y flexibilidad en las metodologías. Al tiempo que nos invita a reflexionar sobre la
necesidad de considerar a cada estudiante con discapacidad en particular desde una
discriminación positiva que nos permita analizar si requieres o no adaptaciones
curriculares56.

Por último, este apartado es un aporte a la reflexión sobre la necesidad de relevar la

existencia de políticas específicas de sostén, inclusión, capacitación para el estudiante
(becas, pasantías, etc.)
Puntualizamos la necesidad de contemplar en dichas políticas la realización de programas
especiales que garanticen la equiparación de oportunidades. Por ejemplo, en las Becas del
PNBU la existencia de un Subprograma de Discapacidad que flexibiliza el ingreso y la
permanencia de los estudiantes con discapacidad, garantiza la equiparación de
oportunidades.

B. 1 Integración áulica
B. 2 Adaptaciones curriculares
B. 3 Políticas de Bienestar Universitario: pasantías, becas, servicios de apoyo,
programas especiales.

DIMENSIÓN “C” AMBITO LABORAL

Esta Dimensión propone una cuestión que originalmente no estuvo contemplada, a la hora
elaborar el informe de lo actuado por las Universidades en materia de discapacidad. Se
incluye aquí el ámbito laboral porque se considera de suma importancia la difusión y el
cumplimiento de la Ley Nº 22.431 que en el Art. 8º del Capítulo II TRABAJO Y
EDUCACIÓN, expresa: “El Estado Nacional, sus organismos descentralizados o
autárquicos, los entes públicos no estatales, las empresas del Estado y la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, están obligados a ocupar personas
discapacitadas que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo, en una proporción
no inferior al CUATRO por ciento (4%) de la totalidad de su personal”

C1 Proyectos, programas de capacitación laboral y profesional, en materia de

discapacidad (leyes, derechos y obligaciones, etc.) para los RRHH.

56
Grzona, Ma. Alejandra “Adaptaciones curriculares en la Universidad” y Estrategias de discriminación
positiva en la Universidad”
265
C2 Inclusión de personas con discapacidad en el personal administrativo, docente y
laboral en general de la Universidad

DIMENSIÓN “D” INCLUSIÓN DE LA TEMÁTICA DE LA DISCAPACIDAD EN

LA PRODUCCIÓN DE LA UNIVERSIDAD

La función sustantiva de las Universidades es la de desarrollar investigación para enseñar,

articulando ambas tareas a las necesidades sociales, económicas y científico técnicas de
nuestra sociedad, referidas como la producción de la Universidad. En este sentido se
plantea que, en materia de discapacidad, “la investigación ha de destinarse principalmente a
la explicación, diagnóstico, prevención, atención, rehabilitación, inserción laboral y social,
educación, formación de profesionistas, ayudas técnicas, representación social, legislación,
impacto económico, accesibilidad arquitectónica, urbanística y de servicios”57. Por esto, es
de suma relevancia la incorporación en los planes de estudios de las carreras de materias
específicas o conceptos transversales, que permitan al profesional adquirir los contenidos
teóricos prácticos básicos para abordar la temática de la discapacidad en su disciplina. En
esta línea, debemos concordar, por ejemplo, que es difícil concebir planeamientos urbanos
accesibles, si los arquitectos o ingenieros jamás han visto en la currícula temas relacionados
con la temática de la discapacidad.
Entonces, deberíamos observar si se incluye la temática en todos los aspectos de la
producción universitaria.

D1 Inclusión en el currículum de las carreras que se dictan en la Universidad

D2 Programas, proyectos de investigación
D3 Seminarios, jornadas, talleres
D4 Programas, proyectos, actividades de extensión universitaria

DIMENSIÓN “E” COMISIÓN INTERNA SOBRE DISCAPACIDAD

Esta dimensión contempla la existencia y conformación en cada Universidad de una

Comisión Interdisciplinaria con representantes de las distintas unidades académicas y
claustros, con representantes con discapacidad, que permitan trabajar hacia la inclusión
desde sus necesidades.

E1 Políticas y programas que desarrolla

E2 Ubicación en la estructura de la Universidad

DIMENSIÓN “F” OTROS

F1 Antecedentes
F2 Normativa
F3 Costumbres
F4 Bases de datos
F5 Otros.

57
Flores y otros “Manual para la integración…” Op. Cit p. 47
Reflexiones finales

Nos parece apropiado ir cerrando esta exposición desde la mirada especializada de actores
que vienen trabajando estas cuestiones de derechos humanos y en particular la exigencia
del cumplimiento de los mismos respecto de la educación superior, desde hace muchos
años. Compartimos entonces, con Carlos Eroles, Franco Rinaldi y Juan Seda que el
tratamiento de la exigibilidad de los DESC vulnerados en la educación superior para las
personas con discapacidad implica una decisión política que resulta muy importante
discutir públicamente y visibilizar las situaciones, debido a que “[…] hay decisiones y
omisiones que impactan en hechos concretos con consecuencias en el largo plazo, por
ejemplo el diseño y construcción de nuevas sedes […]. Es posible que las personas
diferentes requieran de la aplicación de políticas diferentes. Esta ética del reconocimiento
tiene por objetivo el mandato de la igualdad entre las personas, nuestra universidad merece
debatir esto en el plano de la gestión y en los ámbitos netamente académicos. No se
requiere ser una persona discapacitada para ver esta flagrante discriminación […] La propia
naturaleza del gobierno universitario implica un debate continuo sobre las políticas
académicas, que debe ser enriquecido con los datos de la puesta en práctica en la gestión
cotidiana. La democratización en las instituciones implica recorrer también el trayecto de la
diversidad no ya reconociéndola entre sus integrantes sino también promoviendo diferentes
estilos, abordajes disciplinarios y formas de gestión docente. […] La integración de las
personas con discapacidad, o si se quieren usar eufemismos de quiénes tienen necesidades
especiales dentro de la comunidad universitaria como estudiantes, graduados, docentes y no
docentes, merece un análisis en profundidad para no continuar invisibilizando, excluyendo
y expulsando. La inclusión de la cuestión de la discapacidad en la vida universitaria es un
tema central de agenda. Si se lo continúa postergando solamente se conseguirá acentuar el
perfil antidemocrático y expulsivo de una Universidad que también rechaza a los más
pobres, aunque no quiera imaginarlo así”58

En este punto, nos parece importante señalar el “Rol actual de la Universidad” en tanto
espacio de formación que al mismo tiempo debe aprender y aprehender con otros actores
sociales, la forma de trabajar en conjunto para hacerle frente a medidas inéditas y estar en
la vanguardia de las transformaciones de las sociedades y del conocimiento.

58
ESTUDIANTES “DISCAPACITADOS”: INVISIBLES EN LA UBA. JORNADAS “TE DOY MI
PALABRA”
Buenos Aires - Octubre de 2004. AUTORES: CARLOS EROLES: Profesor regular de la Facultad de
Ciencias Sociales (UBA). Ex-Director de la Carrera de Trabajo Social (1998-2000) Coodinador Comité de
Evaluación Convención Interamericana Contra la Discriminación de Personas con Discapacidad.
ceroles@fibertel.com.ar; JUAN ANTONIO SEDA: Abogado. Docente (JTP) de la asignatura “Derecho de
Familia y Sucesiones” de la carrera de abogacía (UBA). Subdirector de Carrera y Formación Docente de la
Facultad de Derecho (UBA). juanseda@hotmail.com; FRANCO RINALDI: Estudiante de la Carrera de
Ciencia Política (UBA) luzmoro@ciudad.com.ar

267
Conforme a ello, consideramos que la vulneración de los derechos es una cuestión que nos
atañe a todos como sociedad, por lo tanto no debe ser entendida como concerniente a un
grupo particular de afectados. Por esta razón, la exigibilidad más que una herramienta debe
ser vista como una estrategia, que puede adoptar la forma jurídica, cultural, política o
social, pero que necesariamente debe evidenciar una lucha por la construcción social del
poder, cuya definición está en la praxis de la organización social.

Bibliografía

Comisión DESC –APDH- “Documento de formación Política en Derechos Económicos

Sociales y Culturales”

Grzona, M. “Adaptaciones curriculares en la Universidad” y Estrategias de discriminación

positiva en la Universidad”

Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Dirección Nacional de

Capacitación (1998) “Introducción a la temática de la discapacidad” Curso a distancia,
Módulo II. P.31

Monsalve, P. “Los jóvenes y los derechos económicos, sociales y culturales” paper del
Instituto del Desarrollo Humano, Universidad Nacional de General Sarmiento. Mimeo

Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Escuela de

Formación para un Nuevo Liderazgo de Derechos Humanos. Mod. I Aspectos
fundamentales de los DESC. P. 10.

Pugliese, J. (2005): “La Integración de las Personas con Discapacidad en la Educación

Superior en la República Argentina” Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología,
Secretaría de Políticas Universitarias.

Warnock, H. M. (1978): Special Educational Needs. Report of the Committee of Enquiry

into the Education of the Handicapped Children and Young People, Longres, HMSO.
 EDUCAR EN DERECHOS HUMANOS Y NO MERAMENTE ENSEÑARLOS

Julián Bertachi
(Profesor de Filosofía,
becario de investigación de UNGS,
julianbertachi@hotmail.com)

Introducción

La democracia, la participación ciudadana y el ejercicio de los derechos humanos se

suponen mutuamente. Si hay carencias en alguno de ellos, habrá carencias en todo el
conjunto. Esta ponencia expone porqué es necesario educar en Derechos Humanos y no
meramente enseñarlos, en pos de que además de conocer sus derechos se logre un
desarrollo moral y cognitivo de los sujetos que les permita ejercer activa y
responsablemente su ciudadanía.

¿Enseñar los derechos humanos o educar en derechos humanos?

269
Comenzaré por diferenciar la perspectiva de la educación en derechos humanos, de la mera
enseñanza de los mismos. En primer lugar, la educación se diferencia de la enseñanza en
que, aunque ambas refieran a la transmisión de conocimientos, la primera hace entrar en
juego diversos valores. Cuando se educa se transmite lo que una cultura considera valioso
que un individuo perteneciente a ella conozca, tanto ideas, como conocimientos técnicos,
como principios morales. En cambio, cuando se enseña sólo se transmite una idea o
procedimiento, que incluso puede ir contra los principios morales en los cuales en esa
cultura se educa, por ejemplo, alguien puede enseñar a otro a robar, pero nadie puede
educar a alguien para el robo en nuestra cultura, estrictamente hablando. Más allá aún,
quien educa debe respetar los principios morales, quien enseña no está obligado a ello. Por
ello, la educación en derechos humanos supone que quien educa respete los derechos
humanos que está transmitiendo, ese contenido a transmitir no puede entrar en
contradicción con la forma en la cual se lo transmite.

En segundo lugar, la enseñanza de los derechos humanos se limita a la transmisión de

meros contenidos conceptuales, en cambio, la educación en derechos humanos supone,
además de estos, el desarrollo de competencias y actitudes. Así, para dar un ejemplo,
podemos suponer que un docente desde la primera perspectiva enseñará el artículo 19 del
“Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”, que trata sobre la libertad de
expresión y esperará que su alumno recuerde al pie de la letra su contenido, en cambio, un
docente desde la segunda perspectiva, además de enseñar el contenido del artículo, buscará
desarrollar las competencias y actitudes necesarias para que su alumno ejerza su derecho de
libertad de expresión.

La educación en derechos humanos

Retomando parte de lo ya expuesto, la educación en derechos humanos debe desarrollar

competencias y actitudes en los alumnos, más allá de la transmisión de contenidos
conceptuales que no debe faltar. Estas competencias y actitudes, deben desarrollarse desde
edad temprana, utilizando por ejemplo juegos, que son muy viables para que los más
pequeños aprendan a respetar a sus compañeros y trabajar con ellos, a partir de las reglas
constitutivas de todo juego. Es que debemos tener en cuenta que en todo juego hay tanto
cooperación como competencia, pero, no sólo al nivel explícito donde todos reconocemos,
por ejemplo, en el fútbol, que los jugadores cooperan con sus compañeros de equipo y
compiten contra sus rivales, sino a nivel implícito, ya que en el fondo el jugador no solo
coopera con sus compañeros, sino también con su rival, al respetar ambos las reglas que
constituyen el fundamento de ese juego. Lo que sucede en dicho ejemplo sucede en todo
juego competitivo, al respetar las reglas constitutivas del juego, los rivales no sólo
compiten entre sí, sino que en un sentido más profundo también cooperan respetando las
mismas. La cooperación, entonces, se desarrolla de buena manera en los juegos, y puede
aprovecharse desde edad temprana, mas no es el único recurso pedagógico que puede
utilizarse en dicha edad, si bien es uno muy fuerte.

Otra característica importante de esta perspectiva, es la de la transversalidad. La educación

en derechos humanos no solo implica un espacio curricular específico (sobre el cual hablaré
más adelante), sino que todas las materias, o mejor dicho, toda la institución educativa debe
implicarse en este tipo de educación. Y es que, por un lado, las demás materias pueden
desarrollar competencias relacionadas con los derechos humanos de manera más o menos
explícita (un ejemplo donde se desarrollan competencias de manera muy explícita es que en
educación física se aprendan diversos deportes y con ellos se aprendan las competencias de
cooperación, uno más implícito es que a través del desarrollo lógico en Matemática, se les
facilite a los alumnos la comprensión cognitiva de los contenidos conceptuales de los
derechos y sus diversas relaciones entre sí) y, por el otro, todos los actores institucionales
entran en juego en la relación entre el currículum explícito y el currículum oculto.

Dicha relación entre los currículos puede ser, según el accionar de los actores
institucionales, coherente o incoherente. Habrá relación coherente cuando el accionar de los
actores no entre en contradicción con los contenidos conceptuales, actitudes y competencias
que están enseñándose en la institución. En cambio, habrá relación incoherente cuando si
aparezca esta contradicción, por ejemplo, si por un lado se le está enseñando a un alumno
su derecho a la libre expresión, y es censurado por un docente de Historia cuando quiere
exponer sus opiniones. Aquí se ve claramente la implicancia institucional en su conjunto,
porque no importa en este caso solamente que el docente que enseña en el espacio
curricular específico de derechos humanos sea coherente con lo que enseña, sino que todo
otro actor institucional también debe serlo. Y la razón de este deber es que esta
incoherencia entre lo que se enseña y la práctica de los actores genera en el alumno la
percepción de un discurso dual, que obstaculiza el aprendizaje de los contenidos,
competencias y actitudes que sostiene la educación en derechos humanos. Es muy difícil
enseñarle a un alumno en qué consiste su libertad de expresión y fomentar que la desarrolle,
cuando dentro de la misma institución está siendo censurado.
Finalmente, la última característica importante de esta perspectiva es la presencia
institucional de (al menos) un espacio curricular específico que trabaje los contenidos,
actitudes y competencias relacionados con los derechos humanos, a la cual hare alusión a
continuación.

El espacio curricular específico

El espacio curricular específico (o los espacios curriculares específicos, si la institución

desea tener más de uno) debe contar con ciertas características fundamentales. Enumeraré y
describiré aquí las más importantes y esenciales, pero la lista no pretende acabar ni
puntualizar todo lo que dicho espacio debe suponer.

En primer lugar, el espacio curricular debe tematizar la historia de los derechos humanos,
teniendo en cuenta que esta historia se compone de sucesiones de luchas, conquistas y re-
conquistas de grupos oprimidos ante el poder. Y cuando hablo de poder lo hago de manera
genérica, hablo del poder como aquello que está detrás de toda relación entre seres
humanos, de ese poder que sostenía que la gente de color era inferior, de ese poder que no
otorgó derechos fundamentales como el voto a las mujeres hasta el siglo XX, del poder que
todos reconocemos explícita o implícitamente, y que no se focaliza en una institución, ni
siquiera en un Estado (aunque fácil resulta echar todas las culpas a un Estado). Ese poder
que justamente es tanto más poderoso cuando menos conscientes somos de su existencia.
Pero no es mi intención adentrarme en un asunto tan controversial como definir al poder en
este escrito, solo quisiera dejar en claro que la historia de los derechos humanos no debe
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presentarse como meras concesiones que fueron haciéndose a ciertas personas o grupos,
sino todo lo contrario, la historia de los derechos son la historia de las conquistas que hizo
una sociedad, a través de la lucha, en pos de una realidad más justa. Y esas conquistas
también tuvieron sus actores principales, sus referentes: Martin Luther King, Nelson
Mandela, las Abuelas y las Madres de Plaza de Mayo son parte fundamental de esa historia,
junto con muchos otros. Su historia es parte de la historia de la lucha por los derechos
humanos, una lucha pacífica pero incansable por una sociedad más justa y democrática. El
espacio curricular específico sobre derechos humanos no puede prescindir de la rica historia
de la lucha por los mismos.

En segundo lugar, el espacio curricular debe trabajar sobre la realidad social

contemporánea para desnaturalizarla. Deben tratarse problemas de contaminación del aire,
del agua, del suelo, situaciones de pobreza e indigencia, casos de represión policial,
controversias por el acceso a la vivienda, etc. Para ello pueden utilizarse variedad de
recursos: noticias, películas, novelas, documentales, power points, e incluso experiencias
vivenciales de docentes, alumnos o cualquier otro actor relacionado con la institución
educativa. Se debe buscar que los alumnos comprendan la realidad en cuales están inmersos
desde una mirada crítica, no sólo porque puede suceder que los alumnos desconozcan la
realidad social, sino, y esto es aún más grave, porque es probable qué algunos de ellos
hayan naturalizado la realidad en la que se encuentran: cuando el pobre cree que nació para
ser pobre, cuando la mujer creé que nació sólo para servir al hombre, cuando el que nace en
una villa solo concibe a la policía como un enemigo, cuando el que tiene un pasar ameno,
sin problemas económicos graves, cree que es “normal” que haya otros seres humanos que
sí pasen por problemas graves como el hambre, la falta de vivienda digna, la falta de acceso
a la salud, etc. , ahí encontramos una naturalización que debemos des-naturalizar.

En tercer lugar, debe tematizarse la fundamentación de los derechos humanos. Varios

filósofos e intelectuales han buscado fundamentar a los derechos humanos a lo largo de la
historia, y han aportado diferentes respuestas. Hay quienes creen que los derechos humanos
se fundamentan en el hecho de que todos como hijos del mismo Dios somos igualmente
dignos, al ser todos creados a su imagen y semejanza. Otros consideran que hay una Razón
Universal que tiene ciertas reglas que caracterizan al ser humano, ya que este participa
mediante su razón particular en aquella universal, siendo finalmente todos iguales en tanto
todos como seres racionales nos regimos por las mimas leyes de la Razón. Los hay quienes
consideran que todo derecho es una construcción humana, y que en tanto no hay
fundamento de los derechos humanos más allá de las leyes que los hombres crearon, crean
y crearán en pos de proteger sus derechos, siendo entonces los derechos humanos
meramente un producto histórico de una sociedad particular. Finalmente, hay quienes,
como yo, creemos que los derechos humanos se fundamentan en la dignidad que todos los
seres humanos tenemos al tener las mismas necesidades, siendo estas morales, afectivas,
intelectuales y físicas; y que justamente los derechos están para proteger nuestra dignidad y
permitirnos desenvolvernos plenamente como los seres humanos que somos, siempre
respetando la diversidad, porque que todos tengamos las necesidades de misma índole no
significa que se manifiesten de la misma manera, por ejemplo, todos necesitamos tener
nuestro tiempo de ocio, pero algunos en ese tiempo harán deportes, otros leerán, otros se
irán de paseo y otros mirarán una buena película. Lo importante aquí es que debe encararse
en el espacio curricular el problema de cómo fundamentar los derechos humanos, porque el
derecho a la educación no es importante meramente porque haya declaraciones y pactos
que lo enuncien, debemos bucear en el sentido que todo derecho humano tiene de fondo. La
pregunta “¿por qué somos todos igualmente dignos?” no puede responderse con un “porque
la Declaración Universal de los Derechos humanos lo enuncia”.

Por último, está claro que las diversas declaraciones y pactos internacionales deben ser
trabajadas en clase. Que la idea no sea aprenderlos de memoria no implica para nada que se
desmerezca el derecho positivo, ya que todo derecho enunciado implica que el mismo está
reconocido y eso es un paso importante, más no suficiente. En todo caso, lo importante es,
como decía más arriba, que no solamente enseñemos que existe y es reconocido el derecho
a la libre expresión, sino que eduquemos para la libre expresión.

A modo de conclusión

Retomando los tres componentes con los cuáles comienza esta ponencia, una verdadera
educación en derechos humanos, y no una mera enseñanza de los mismos, contribuirá a la
formación de los ciudadanos para su participación política, preparará a los individuos para
el ejercicio de sus derechos y fortalecerá a la democracia. Aquí reside la gran importancia
de esta perspectiva, sobre todo teniendo en cuenta nuestro contexto contemporáneo. Como
educadores debemos incentivar el desarrollo cognitivo y moral de nuestros estudiantes para
que estos ejerzan activa y responsablemente su ciudadanía.

Bibliografía
Flax, J. (2007): Ciudadanía, desarrollo moral y educación en derechos humanos en
Cauduro, Gabriela (comp.), “Derechos humanos para estudiantes”, Los Polvorines, Buenos
Aires, UNGS
Padilla, M. (1989): Lecciones sobre Derechos Humanos y garantías: apéndice, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot

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