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Desarrollo e indicadores cualitativos: una propuesta conceptual en torno a

sustentabilidad y ambiente

Chapter · January 2013

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1 author:

Claudia Tomadoni
Friedrich Schiller University Jena
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Proyecto Reestructuración productiva en la Región Metropolitana Córdoba posconvertibilidad View project

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 UNIVERSIDAD DE QUINTANA ROO

DIVISIÓN DE DESARROLLO SUSTENTABLE

LABORATORIO DE OBSERVACIÓN E INVESTIGACIÓN ESPACIAL

LA OBSERVACIÓN URBANA EN CIUDADES LATINOAMERICANAS

Oscar Frausto Martínez y Justo Rojas López

(Coordinadores)

1
2
La observación urbana en ciudades latinoamericanas / Oscar Frausto
Martínez y Justo Rojas López (Coordinadores).

Cozumel, Quintana Roo – México, Universidad de Quintana Roo, 2013

245 p.

ISBN:978-607-9015-61-9

La observación urbana en ciudades latinoamericanas /Discursos, ensayos,

teorías.

Oscar Frausto Martínez y Justo Rojas López (Coordinadores).

2013 Primera edición

D.R. Universidad de Quintana Roo.
Boulevard Bahía s/n, esquina Ignacio Comonfort, Colonia del Bosque,
Código Postal 77019, Chetumal, Quintana Roo, México. Teléfono
+(983)83.50300, Fax +(983)83.29656

www.uqroo.mx

Portada: Lic. Esteban Vázquez

ISBN:987-607-9015-61-9

IMPRESO EN MÉXICO

3
 UNIVERSIDAD DE QUINTANA ROO

“Fructificar la razón, trascender nuestra cultura”

Directorio

M.A. Elina Elfi Coral Castilla

Rectora

Mtra. Nancy Angelina Quintal García

Secretaria General

Dr. Raúl Arístides Pérez Aguilar

Director General

M.C. Erika Leticia Alonso Flores

Coordinadora de la Unidad

Dr. Alejandro Alvarado Herrera

Director de la División

Dra. Martha Gutiérrez Aguirre

Jefe del Depto. Académico de Ciencias

DR. Luis Mejía Ortíz

Líder
CAMRNA

Dra. Marilú López Mejía

Dr. Luis Santander Botello
Integrantes del CA

4
5
 INFORMACIÓN DE LA OBRA

DICTAMINADORES:
Dra. Victoria E. Hernández, Observatorio de Desarrollo,
Universidad de Costa Rica
Dra. Lucinda Arroyo Arcos, Posgrado en Turismo,
Universidad de Quintana Roo
Dra. Lina María Sánchez Steiner, Universidad del Norte,
Colombia.
Dra. Nathalie Jean Baptiste, Department Urban and
Environmental Sociology, Helmholtz Centre for
Environmental Research –UFZ, Germany
Dr. Rodrigo Huitrón Rodríguez, Posgrado en Geografía,
Universidad del Estado de México
Dr. Luis Carlos Santander Botello, Posgrado en Turismo,
Universidad de Quintana Roo.
Dr. José Antonio Álvarez Lobato, El Colegio Mexiquense
A. C.
Dr. Alejandro Mendo Gutiérrez. Instituto Tecnológico de
Estudios Superiores de Occidente.

FONDO:
Promep – proyecto: INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO Y
SUSTENTABLE DE LAS CIUDADES DE CANCUN, PLAYA DEL
CARMEN Y COZUMEL 2010 Y SU PROSPECCIÓN AL 2015.
CONACYT – MINCYT México – Argentina, Proyecto “INDICADORES
DE SUSTENTABILIDAD APLICADOS A PRODUCCIONES DE INTERÉS
REGIONAL: MONITOREO DEL HÁBITAT URBANO Y DEFINICIÓN DE
LINEAMIENTOS PARA SU PRODUCCIÓN SUSTENTABLE”.

CUERPO ACADÉMICO:
Manejo de los recursos naturales acuáticos

6
INDICE
PRESENTACIÓN…………………………………………... 9

SECCIÓN I.…………………………………………………. 11
LA OBSERVACIÓN URBANA: EXPERIENCIAS DE MÉXICO,
ARGENTINA Y COSTA RICA……………………………………………………………. 13
Oscar Frausto; Mirta Soijet y Leonardo Chacón
OBSERVACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERJURISDICCIONAL
/ UNA CONTRIBUCIÓN A LA SUSTENTABILIDAD DE LA BUENOS
AIRES METROPOLITANA………………………………………………………………… 31
Artemio Pedro Abba
EL MODELO OBSERVATORIO, LA INFORMACIÓN Y EL ANÁLISIS
CUALITATIVO. EXPERIENCIA GEO GAM COSTA RICA……………………… 41
Leonardo Chacón Rodríguez
EVALUACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA OPERAR EN
CONTEXTOS URBANOS-REGIONALES: APORTES PARA EL DISEÑO
DE PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO HABITACIONAL…………………… 61
Jorge Martín Motta

SECCIÓN II………………………………………………… 89
DESARROLLO E INDICADORES CUALITATIVOS: UNA PROPUESTA
CONCEPTUAL EN TORNO A SUSTENTABILIDAD Y AMBIENTE………… 91
Claudia Tomadoni
EL USO DE SIG E INDICADORES PARA MONITOREAR LAS
DESIGUALDADES INTRAURBANAS: UN ESTUDIO DE CASO EN
ROSARIO, ARGENTINA…………………………………………………………………… 125
Javier Martínez
ESTRATEGIA DE LOS INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO
PARA GARANTIZAR LA SUSTENTABILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE
DE COZUMEL……………………………………………………………………………….. 153
Javier Tun Chim, Oscar Frausto, Thomas Ihl
ÍNDICE DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL CANTONAL DE COSTA
RICA-2010…………………………………………………………………………………….. 169
Agustín Gómez Meléndez

SECCIÓN III………………………………………………. 187

DINÁMICA DEMOGRÁFICA DE QUINTANA ROO Y SUS
LOCALIDADES: EL SURGIMIENTO DE SUS CIUDADES INTERMEDIAS

7
Y PEQUEÑAS………………………………………………………………………………… 189
Justo Rojas López, Oscar Frausto y Thomas Ihl
¿EL TRANSPORTE MASIVO PARA LA CIUDAD Ó LA CIUDAD PARA EL
TRANSPORTE MASIVO? LA RELACIÓN DIRECTA ENTRE LA
VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y EL PROYECTO DEL METRO EN
BOGOTÁ………………………………………………………………………………………. 203
Vivian Johanna Pérez Mesa
LA VIVIENDA Y LOS MODELOS URBANOS RESULTANTES:
REFLEXIONES EN TORNO A LA CIUDAD SUSTENTABLE EN
COZUMEL, MÉXICO………………………………………………………………………. 213
Paola Bagnera
LA ECONOMÍA VERDE. ¿UNA RUTA SUSTENTABLE PARA
LATINOAMÉRICA?............................................................................. 225
Juan O. Cervantes

8
PRESENTACIÓN
La observación es uno de los principios metodológico básicos y cuyo
objetivo es describir, a través de una reconstrucción de la realidad, una
respuesta a una pregunta de investigación. La observación científica es
el desarrollo de un sistema de procesos que permite tener un control de
información, de método y resultados para diseñar una discusión.
La observación puede tener dos orientaciones, la cuantitativa y la
cualitativa. En la primara, la estructura teórica, el control de variables y
los conceptos guiaran la colecta de datos e información. En la segunda,
el paradigma interpretativo apoyará la toma de información y datos, sin
reglas o normas. Sin embargo, ambas tienen en común los principios de
investigación, que podemos resumir en: apertura, proceso de
indagación, reflexión, explicación, comunicación y cuestionamiento a
resolver. Las partes de la observación se centran en el espacio y
elemento(s) sujeto(s) a observación, el qué y a quiénes observar, el
observador (rol o roles del observador) y el observado (éste es
consciente de ser o no observado). Así, la observación puede realizarse
de forma estructurada (o no estructurada), consciente (oculta – abierta)
y participativa (pasiva – activa).
Los estudios presentados en este libro presentan observaciones urbanas
en diversos contextos e interpretaciones, lo cual se enriquece al
analizarlo desde la perspectiva de investigadores latinoamericanos con
realidades diversas. Bajo una perspectiva organizativa, el libro se dividió
en tres secciones. La primera, habla de la implementación de los
observatorios urbanos en México, Argentina y Costa Rica como
instrumentos locales, regionales y nacionales para colectar datos e
información de las ciudades y sus realidades.
La segunda sección, presenta ejes temáticos de observación como la
sustentabilidad / Sostenibilidad, el desarrollo humano y la desigualdad
bajo esquemas cualitativos y cuantitativos. En la tercera sección, las

9
preocupaciones sobre la dinámica de la población, la vivienda y el
transporte en un contexto de la sustentabilidad.
Los capítulos aquí propuestos son resultado de la colaboración
académica de profesionales de diversas áreas del conocimiento. Por un
lado, del colectivo que observa la ciudad latinoamericana fuera de ella,
desde Europa (representado por los grupos de Weimar y Enschede), de
aquellos que la observan al interior de la misma (Buenos Aires, Bogotá,
San José, Cozumel) y quienes realizan los comparativos regionales
(Argentina, Colombia, Costa Rica y México).
En este libro se muestran los resultados principales de la iniciativa de
colaboración académica internacional del Laboratorio de Observación e
Investigación Espacial de la Universidad de Quintana Roo con las
Universidades de Costa Rica, Nacional del Litoral, Buenos Aires, Córdoba,
Twente, Helmholtz Centre for Environmental Research y del Norte de
Colombia. Así como la colaboración nacional con la Universidad
Autónoma del Estado de México, el Instituto Politécnico Nacional, la
Universidad Nacional Autónoma de México, El Colegio Mexiquense A.
C., y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente, todo
ello bajo el auspicio del CONACYT y de la Secretaria de Educación Pública
a través del Promep.
Finalmente, agradecemos el apoyo brindado por cada uno de los
colaboradores y autores de estos capítulos para lograr el trabajo
colectivo.

Cozumel, Quintana Roo, 2013

Oscar Frausto y Justo Rojas

10
PARTE I

11
12
LA OBSERVACIÓN URBANA: EXPERIENCIAS DE
MÉXICO, ARGENTINA Y COSTA RICA
Oscar Frausto1; Mirta Soijet2, Leonardo Chacón3
1
Observatorio Urbano Riviera Maya, UQROO-México / 2 Observatorio
3
urbanístico Metropolitana Santa Fe – Paraná, FADU –UNL-Argentina /
Observatorio de Desarrollo- UCR-Costa Rica.

1 GENERALIDADES

A partir de los años 90, se inicia el proceso de constitución de

observatorios urbanos en América Latina. El precedente de estos
organismos se remonta a finales de los años 60 en Estados Unidos, con
la constitución de la red de observatorios urbanos de las ciudades
norteamericanas. Los observatorios son estaciones locales de
información donde se reúnen expertos en la gestión y la investigación
urbana con el fin de reconocer problemas e identificar las posibles
soluciones en la planificación de las ciudades. A través de la constitución
y seguimiento de tres observatorios urbanos (uno local, uno regional y
uno nacional), se exponen las experiencias de la institucionalidad de la
observación urbana en México, Argentina y Costa Rica.
Así, con base en el análisis de los procesos de construcción, seguimiento
y fortalecimiento (proyectos e informes) de los observatorios urbanos,
se estudia a los siguientes observatorios:
Observatorio Urbano de la Riviera Maya, México
Observatorio Urbanístico Metropolitano de Santa Fe – Paraná, Argentina
Observatorio de Desarrollo, Costa Rica
Los resultados son los siguientes: Los observatorios en Latinoamérica
nacen a raíz de la promoción internacional de las acciones de la Agenda
Hábitat y encontrará mayor difusión durante el periodo 2005 – 2010, sin

13
embargo existen iniciativas, como en el caso de Argentina, que se
promueven desde la academia.
La terea central de los Observatorios será la compilación de los
indicadores de la Agenda Hábitat y, a su vez la promoción de las agendas
y compromisos de las agencias internacionales (Objetivos de Desarrollo
del Milenio, Cambio Climático, PNUMA – GEO, entre otros).
En la actualidad existen más de 40 observatorios urbanos locales en
México y 4 en Costa Rica (liderados por el Observatorio de Desarrollo).
Respecto a Argentina, el número supera la veintena pero resulta
necesario considerar que la denominación se aplica a situaciones
diferentes. Existen los que enfatizan el reconocimiento de la realidad
territorial, otros lo hacen de la institucional y, también, los que median
en el ámbito y en referencia a conflictos locales. Solo dos de ellos
(Buenos Aires y Córdoba) aportan elementos de análisis y reflexión al
Observatorio Urbano Global (GUO), ya instalado dentro de ONU-
HABITAT.
La estrategia y resultados de los observatorios ha generado el interés de
impulsar agendas temáticas paralelas (violencia, género,
democratización, derechos humanos, ambientales, de responsabilidad
pública, entre otros). Se reconocen los elementos estratégicos para
consolidar la observación urbana de las ciudades donde se ha
constituido el observatorio urbano dentro de los tres países analizados.

2 INTRODUCCIÓN

La observación es la sistematización de información colectada sobre un

objeto, donde los tres elementos básicos de la observación son, según
GEHRAU (2002: 25 - 30): el observador (cuya pregunta elemental es:
¿quién observa? El propio investigador u otra persona, sí ésta es interna
o externa, sí éste es o no parte de la observación); la situación (sí ésta es
abierta o secreta, sí es científica o no científica; o sí es de laboratorio o
de campo) y la compilación de datos (sí la protocolización de
información es estándar o no; sí el contenido de los resultados es directo
o indirecto, sí se interfiere o no en la transcripción de información y,
finalmente, sí la protocolización de la información es manual o
automática).
En específico, el concepto de observatorio urbano fue propuesto en
1962 por Robert C. Wood (WILLIAMS, 1972: 6), señalando que el estudio
de las políticas urbanas deberá ser tratado como un fenómeno
científico, el cual debe ser observado. Define al observatorio urbano

14
como estaciones de campo, centros de información y áreas de
monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos, donde se
perfilan las problemáticas centrales de la investigación en las ciudades
por parte de los actores pragmáticos (administración gubernamental) y
los académicos (institutos de investigación y universidades), destacando
la necesidad de investigaciones que: provean información para la toma
de decisiones sean aplicadas y propongan soluciones a los problemas del
“día a día” como el financiamiento, el control de la contaminación,
transporte y tránsito, administración de la vivienda, entre otros.,
construir información básica y confiable sobre la ciudad, fomentar la
investigación básica para entender mejor los procesos que se observan
en las ciudades.
Lo anterior, como señala IRWIN (1972: 22), pone de manifiesto la falta
de coordinación entre los especialistas académicos y los gestores
públicos, la divergencia entre las agendas de investigación y la de la
administración pública y social y, finalmente, la ausencia de información
que soporte las decisiones. Ante esta situación, en la Resolución de
Milwaukee (FILSG, 1966: 3), se plantea la tarea de buscar una nueva
relación de cooperación entre los “tomadores de decisiones de la ciudad
y las universidades para desarrollar investigación sobre la ciudad y, a
través de la Asociación de Ciudades de los Estados Unidos, integrar y
estimular el desarrollo de programas de investigación en cooperación
con las universidades, a los cuales se denominará “observatorios
urbanos”.
Así, se propuso la creación de una red nacional de observatorios
urbanos, cuya tarea central era la compilación de información y
experiencia de los gobiernos locales, realización de experimentos y
comparación de los resultados. Esta red proporcionaría un mecanismo
tanto para la prueba las teorías existentes y la información fiable a los
funcionarios municipales responsables de la elaboración de políticas y
programas específicos diseñados para atender los problemas que
enfrentaban las ciudades (JONES, 1972:37).
Para ese momento, según DIMOCK (1972: 44), los objetivos del
observatorio urbano son:
- Facilitar y hacer accesible a los tomadores de decisiones locales, la
información científica y tecnológica desarrollada en las universidades
para resolver problemas específicos de las ciudades o áreas
metropolitanas
- Generar y coordinar un programa de investigación continua sobre
temas urbanos fundamentado en la experiencia práctica y aplicada,

15
relevante para el medio urbano y los problemas urbanos, asimismo,
focalizados y diferenciados dentro de la ciudad y para los diferentes
ciudadanos (hombres, mujeres, niños, ancianos)
- Incrementar las capacidades de las universidades para relacionar y
desarrollar actividades de entrenamiento más efectivas en temas
concernientes a los problemas urbanos y condiciones de vida en las
ciudades.

3 LOS PRIMEROS OBSERVATORIOS URBANOS.

El programa de observatorios urbanos en Estados Unidos se aplicó a las

ciudades con más de 250 mil habitantes, con base en tener un amplio
impacto en la ejecución de la política de los observatorios, asimismo,
con el fin de reunir información sobre los problemas de crecimiento
demográfico que experimentaba en ese entonces Estados Unidos.
Conjuntamente, los gobiernos locales deberán de aceptar oficialmente
su participación y adición al programa. Cabe destacar que se excluyó a
las ciudades de Nueva Cork, Chicago y Los Ángeles por considerarlas de
“extrema complejidad” (WILLIAMS, 1972:9). De las 115 ciudades con
más de 250 mil habitantes sólo 53 están confirmaron su participación
oficial. Finalmente, con base en la existencia de grupos de investigación
y universidades locales, se seleccionan diez ciudades para implementar
los Observatorios Urbanos (Figura 1) y sólo seis concluyeron el proceso
de implementación. Para 1969 se reconoce la operación de estos
observatorios (NAPA, 1971: 49 - 53).
Para el año 1972 se emite el primer reporte de evolución de sobe el
programa de observatorios urbanos en Estados Unidos, el cual fue
elaborado por Academia Nacional de Administración Pública. Los puntos
de evaluación fueron: proceso de conceptualización - implementación,
aceptación y promoción – operación y organización- dirección y guía-
líneas de investigación – problemas de la operación y futuro del
programa (Op. Cit. 49).
La política de los observatorios urbanos se multiplicará ampliamente en
Norteamérica, Europa (principalmente en Francia y España) y Asía
(Japón, India, China y Filipinas) y para el año 2011 se reconocen 24
observatorios nacionales y 120 observatorios urbanos locales miembros
del Observatorio Urbano Global de la ONU-Habitat (UN-HABITAT, 2011).

16
Figura 1. Ciudades de Estados Unidos donde se implementó en 1968 los
Observatorios Urbanos (elaboración propia con base en los datos de NAPA,
1971).

4 OBSERVATORIO
BSERVATORIO URBANO GLOBAL

En el año 1988, se crea el “Programa de indicadores de vivienda” como

una iniciativa conjunta
conj de la ONU-Habitat
Habitat y el Banco Mundial en
respuesta a los objetivos de la Estrategia Global de Vivienda para el Año
2000. Durante 1991-1992,
1991 el Programa
ma colectó indicadores de vivienda
sensitivos a la formulación de políticas en las principales ciudades
ciudades de 53
países al-rededor
rededor del mundo (ONU-HABITAT Y BANCO MUNDIAL, 1987).
El Programa de los Indicadores buscaba diseñar herramientas
metodológicas que permitieran “monitorear” la implementación de un
marco regulatorio y legislativo, que facilitara el desarrollo
desarrollo del sector
vivienda. Los indicadores fueron concebidos como un útil de gestión
para que los diversos actores involucrados en el desarrollo urbano, a fin
de encarar los desafíos centrales de la vivienda. Los indicadores
indicadores urbanos
debían crear la información
información empírica necesaria para probar ésta y otras
hipótesis de trabajo (LÓPEZ, 2002:12).
A partir de 1993, los indicadores de habitación se abrieron a una agenda
más amplia, que pretendía cubrir otros aspectos del desarrollo urbano,
mucho más en la tónica con el tema central de la Cumbre de la
Conferencia de Hábitat II en Estambul "Desarrollo Sostenible en un

17
Mundo que se Urbaniza". Un conjunto más extenso de indicadores
urbanos fue diseñado un año después cubriendo varias áreas, tales
como: infraestructura urbana, transporte, medio ambiente, etcétera, de
esta manera, los indicadores urbanos de habitación se convirtieron en
los indicadores de desarrollo urbano. La ONU-Hábitat tuvo la
responsabilidad de colectar y analizar dichos indicadores, así como la de
diseñar las herramientas metodológicas necesarias para apoyar a los
países en la elaboración de sus reportes nacionales, que debían someter
para la reunión de Estambul. AI final de este proceso, la información
obtenida a través de los indicadores urbanos constituyó la base teórica y
de conocimientos de la cumbre de las ciudades (HERR & FUNNELL,
2001:76).
En 1996, La Agenda Hábitat, adoptada unánimemente por los países
miembros de la ONU, incluyó una serie de recomendaciones, principios y
obligaciones relacionadas con el desarrollo y uso de indicadores
urbanos, particularmente en su párrafo 240: "Todos los asociados,
incluyendo autoridades locales, sector, privado y grupos sociales y
comunitarios deben monitorear y evaluar en forma permanente sus
propios resultados, al implementar la Agenda Hábitat, por medio de
indicadores de desarrollo urbano" (UN-HABITAT, 2005:42).
A fin de monitorear la implementación de la Agenda Hábitat, se lanzó,
en 1998, la segunda fase del Programa de Indicadores Urbanos (UIP-II),
la cual procuraba mejorar la calidad en la producción de información
para construir una plataforma de conocimientos sobre la cual apoyar la
formulación de políticas urbanas más integradas. Un cambio
fundamental, en esta segunda ronda de indicadores urbanos, tuvo que
ver con el imperativo técnico de desagregar los indicadores a un nivel
subnacional, no sólo con el objeto de responder a las especificidades
regionales sino también para “acercar” la información a donde más se
necesita: lo “local” (UN-HABITAT, 2003: 22).
De ahí nació la idea de crear observatorios locales urbanos (1997) con la
intención de apoyar a los estados miembros en el monitoreo de la
Agenda Hábitat. Los LUOs (Local Urban Observatories, como se les
conoce en inglés) pretendía: apoyar ciudades y países a colectar, analizar
y diseminar información orientadas a la formulación de políticas públicas
urbanas, pero en el marco de la estructura del propio Programa, lo que
equivalía a utilizar el conjunto de indicadores prescrito por el UIP-II
(LÓPEZ, 2002:12). Es decir, los observatorios fueron concebidos como
agentes locales del proceso de monitoreo local-global y se basan en la

18
propuesta básica desarrollada por Wood y adaptada a las condiciones
del programa Hábitat (FRAUSTO Y WELCH, 2010:40).
Por lo cual, los observatorios serán sistemas locales de colecta y
procesamiento de datos urbanos sobre una base de amplia participación
ciudadana, que permitirá mejorar las estructuras de comunicación y uso
de la información. Para ese fin, era necesario crear un mecanismo para
desarrollar y aplicar mejores estadísticas e indicadores urbanos dirigidos,
por un lado, a conocer la situación real de las ciudades para orientar
adecuada y oportunamente la política y la gestión urbana y, por otro
lado, a alimentar el programa mundial de monitoreo. Así nació el
Observatorio Mundial Urbano (GUO, por sus siglas en inglés: Global
Urban Observatory) orientado a mejorar el conocimiento sobre el
desarrollo urbano, ayudando a gobiernos nacionales, autoridades locales
y organizaciones de la sociedad civil, a producir estadísticas más fiables y
en forma más permanente. El GUO surgía como respuesta a la necesidad
de crear un 'sistema de redes', como parte de la estrategia facilitadora
de las Naciones Unidas y como el ingrediente fundamental de los
procesos de formación y construcción de capacidades, y de desarrollo
institucional (LÓPEZ, 2005:10).
Finalmente, en el año 2004 se implementa el programa de indicadores
urbanos 3 (PIU III), el cual retoma las metas y objetivos del milenio y los
adecua a las condiciones de las ciudades. Este sistema de indicadores de
la Agenda Hábitat fue desarrollado por la Comisión de Asentamientos
Humanos de las Naciones Unidas. Uno de los principales productos del
GUO es la creación de una red global de observatorios urbanos
(GUOnet) que ha funcionando como una red mundial de información y
fortalecimiento de capacidades. En 2004, esta red se conformaba por 24
Observatorios Nacionales y 120 Observatorios Urbanos Locales (Figura
2). En América Latina se tienen registrados 24 observatorios locales en 8
países, donde destaca la política nacional de observatorios urbanos.
El establecimiento de un Observatorio urbano consta de 5 pasos:
Formación, Consulta, Evaluación, Designación y Registro. Estos
observatorios locales serán registrados ante la Red Nacional o el Comité
Nacional Hábitat de cada país y, a su vez, permitirá la integración de la
red global de observatorios urbanos, del cual se emitirá, con base en el
reporte de los indicadores Hábitat, el informe del estado de las ciudades
del mundo. Este informe se emitirá cada dos años (VILLASIS Y MORENO,
2008:153; ORTEGA Y LEY, 2008:316).

19
Figura 2. Distribución de los observatorios urbanos locales y nacionales
(Elaboración propia con base en los datos de la GUONet, 2004).

5 LA OBSERVACIÓN URBANA EN MÉXICO, COSTA RICA Y

ARGENTINA

La observación urbana en América Latina no es reciente, se tiene el

antecedente del proyecto piloto de creación de observatorios urbanos
del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos en
el marco de la Conferencia de Estambul, en cuyo contexto se fundó, en
1991, el Observatorio de la Ciudad de México (OCIM), dependiente del
Centro de la Vivienda y estudios urbanos A. C. y la Universidad
Autónoma Metropolitana (MENDO,
(MENDO, 2008: 23). Con el fin de caracterizar
el proceso de institucionalización y las tendencias en la observación
urbana, caracterizaremos tres casos:

5.1 Los observatorios urbanos en México: el observatorio urbano de la

Riviera Maya

En el año 2003, a través de la oficina regional ONU-Hábitat

Hábitat / ROLAC, y
por instancia de la Secretaria de Relaciones Exteriores de México, y a
petición del Gobierno de México se solicita la instalación de una oficina
que coordine las líneas de trabajo de la Secretaria de Desarrollo Social y
las líneas de la Agenda Habita, el proyecto, “…tenía como su objetivo

20
principal el establecer la colaboración y mecanismos de asistencia
técnica entre el Gobierno de los Estados Unidos de México para la
Oficina del Secretario de Desarrollo Social (SEDESOL) en la coordinación
con la Oficina de ONU HÁBITAT en México, refiriéndose a la creación del
Observatorio Urbano Nacional apoyado por medio de la creación de
Sistema de Investigación e Información Nacional de Desarrollo Social,
así como la instalación y operación de la Red de Observatorios Urbanos
Locales (RNOU), en ciudades y áreas metropolitanas mayores a 500,000
habitantes y seleccionando como proyecto el piloto las Áreas
Metropolitanas de Guadalajara y el Estado de México y se crea en el año
2003 como parte de la estrategia del programa Hábitat…” (y en éste) se
señala la concurrencia para crear las Agencias de Planeación Hábitat que
albergarán a los observatorios urbanos (CECILIA MARTÍNEZ Y JESÚS
TAMAYO - comunicación personal, 2008 y 2006, respectivamente).
Será hasta el 23 de junio de 2005, cuando se instala formalmente la Red
Nacional de Observatorios Urbanos, contando en ese entonces con 10
observatorios miembros, de los cuales, 8 iniciaron actividades bajo el
fondo sectorial CONACYT - SEDESOL. En el acto de instalación de la Red,
quedaron establecidas las obligaciones prioritarias de un Observatorio
Urbano Local como las de contribuir a desarrollar un sistema de
información estadística adecuada a las realidades locales y organizar,
difundir, analizar y utilizar la información local en los temas estratégicos
para cada ciudad. Finalmente, en el contexto nacional, la aprobación de
una política de institucionalización de los observatorios urbanos y
seguimiento de los indicadores de la Agenda Hábitat se formaliza, a decir
de GUADALUPE ENCISO (Comunicación personal, 2 de septiembre de
2007), en el año 2005, “…cuando la SEDESOL decide incorporar estos
observatorios al Programa Hábitat de la Subsecretaría de Desarrollo
Urbano y Ordenación del Territorio, año en que las autoridades en 26
localidades deciden destinar parte los recursos provenientes de este
Programa a la creación de estos observatorios y aportar el complemento
señalado en las Reglas de Operación del mismo. En ese año las Reglas de
Operación de este Programa Hábitat agregan el soporte a Acciones
orientadas a apoyar la creación de observatorios urbanos… dentro de la
Modalidad de Planeación Urbana y Agencias de Desarrollo.” Así, para el
año 2006 se reconocen 43 observatorios urbanos, 39 locales y 4
regionales (Figura 3). Cabe destacar que ningún observatorio urbano de
México está reconocido por la GUONet de ONU – Hábitat.
Si bien, los observatorios se establecieron a lo largo del territorio
nacional, se debe de destacar el papel del estado en la promoción,

21
instalación e institucionalización. El caso del observatorio urbano de la
Riviera Maya destaca por su carácter dual, en donde se observan, en un
principio, las ciudades de Cozumel y Playa del Carmen y cuya interacción
y conexión se desarrolla a través de dinámicas interdependientes de
comunicación marítima y política. El observatorio urbano nace en el año
2004 bajo la dirección y albergue académico de la Universidad de
Quintana Roo, pero sujetándose al modelo de “brazo técnico” de las
Agencias de Desarrollo de los Municipios de Cozumel y Solidaridad. En
este observatorio se promueve el desarrollo de sistemas de indicadores
temáticos, tomando como base la Agenda Hábitat pero desglosando y
generando nuevos sistemas de monitoreo en los temas de género,
generacional, violencia, ciudadanía, identidad, medioambiente, turismo
y desarrollo sustentable (para una revisión detallada del sistema de
indicadores VÉASE FRAUSTO, ET AL. 2009 e IHL & FRAUSTO, 2009).

Figura 3. Distribución de los Observatorios urbanos en México, regiones

económicas, estados federales y municipios (modificado de FRAUSTO &
WELCH, 2010).

22
5.2 El observatorio metropolitano de Santa Fe– Paraná

Los Observatorios Urbanos en Argentina son desarrollados, en su

mayoría, por especialistas provenientes de universidades nacionales o
de organismos estatales de investigación vinculados, dirigidos por
referentes en materia de Urbanismo, así como también el apoyo de
algunas ONGs. Cuentan, por lo general, con un financiamiento o un
apoyo para su desarrollo proveniente del Estado Nacional, sin embargo,
su surgimiento no proviene de una política específica de desarrollo de
Observatorios Urbanos o Metropolitanos -como en el caso de Chile,
México o Colombia, por ejemplo- sino que su origen adquiere un
carácter fragmentario, desarrollándose cada ejemplo a partir de
objetivos y estrategias focales e individualmente definidas. Se reconoce
que el antecedente de los observatorios urbanos fue el laboratorio de
Sistemas de Información Geográfica con sede en la Universidad Nacional
General Sarmiento, fundado en 1998, cuyo objetivo era la recopilación y
georeferenciación de datos para la asistencia a los gobiernos locales en
el manejo de información, capacitación e investigación (SOIJET, ET AL.
2008:4 y 5).
Su presencia se refiere fundamentalmente a los casos de las mayores
aglomeraciones urbanas del país, que definen áreas metropolitanas
nucleadas por ciudades capitales de provincia. El Consejo de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y la Agencia Nacional de
Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) pero también las
Universidades y otras Instituciones serán los principales promotores de
la creación de los observatorios a través del financiamiento concurrente
de investigaciones específicas que se resumen en el Cuadro 1.
El observatorio del Área Metropolitana Santa Fe-Paraná (AMSFP), se
origina en el ámbito académico, con sede en la Facultad de Arquitectura,
Diseño y Urbanismo de la Universidad Nacional del Litoral, y
desarrollado a partir del financiamiento de la Secretaría de Ciencia y
Técnica de la Nación. Se propone indagar en torno a un área
metropolitana particular: definido por la existencia de dos centros
urbanos principales, un alto grado de interrelación entre ellos, una cierta
capacidad de autogestión del área para asumir emprendimientos
infraestructurales de magnitud (túnel subfluvial, defensas, autopista
Santa Fe-Paraná, puerto, etc.), la existencia de desbordes de alta
especificidad funcional, el avance en articulaciones institucionales y
administrativas entre distintas jurisdicciones gubernamentales.

23
Cuadro 1. Observatorios urbanos en Argentina: nombre, proyectos y objetivo
(Con base en SOIJET, ET AL. 2008).

OBSERVATORIO PROYECTO DE OBJETIVO

ORIGEN
Buenos Aires Atlas Ambiental Recopilación y acceso a la
información desde la web
Buenos Aires Observatorio Urbano Aplicación del modelo de ONU-
Local Buenos Aires Hábitat y seguimiento a las
Metropolitana metas del milenio. Impulsa el
proceso de desarrollo urbano
sostenible.
Rosario Observatorio urbanístico Área territorial de indagación y
de la región de Rosario y sistematización de información
Observatorio urbanístico
del Área Metropolitana
Rosario
Córdoba Observatorio urbano Aplicación del modelo de ONU-
local (municipal) de Habitat y seguimiento a las
Córdoba metas del milenio
Mendoza Observatorio de Fundado por el Colegio de
desarrollo urbano Arquitectos para acercar
posiciones divergentes de los
agentes involucrados en una
determinada problemática
urbana
Santa Fe –Paraná Observatorio urbanístico Montaje de un sistema integrado
del Área Metropolitana y actualizado de información
Santa Fe- Paraná. territorial para la toma de
decisiones

El objetivo fundamental en el observatorio, según FLORIANI (2008:1), es

la producción de conocimiento operativo del territorio; es decir, un
conocimiento puesto al servicio de una política territorial. En el caso
particular que nos ocupa, el “objeto” de dicha política territorial sería el
fenómeno metropolitano que se ha venido a constituir a partir de la
intensificación de las interacciones entre las ciudades de Santa Fe y
Paraná, más una pluralidad de centros urbanos menores que gravitan
alrededor de ambas capitales provinciales y del hecho urbano complejo
que ellas conforman.
La tarea del observatorio está destinada a satisfacer una demanda de
conocimiento originada en esa política territorial; o -lo que es lo mismo-
en una voluntad colectiva de intervenir sobre el territorio
metropolitano. Sin embargo, hay que aclarar que en el caso que nos
ocupa se trata de una demanda potencial, por cuanto no se ha
verificado aún la existencia explícita de dicha voluntad de intervenir. En

24
consecuencia, la producción de ese conocimiento operativo referido al
fenómeno metropolitano Santa Fe-Paraná en rigor se anticipa a la
demanda real (por cierto esperable, e incluso latente) y en esa
anticipación pretende contribuir a catalizar la concreción de aquella
voluntad colectiva de intervenir sobre el citado fenómeno urbano.
Cabe precisar que una parte no menor del avance en el conocimiento
que se pretende producir consiste en la territorialización de información
ya existente; es decir, en la vinculación al territorio de información
disponible (referida a las dimensiones demográfica, ambiental,
infraestructural, de usos del suelo). Debe notarse que la mera
vinculación de dicha información con una ubicación precisa en el espacio
implica un salto cualitativo notable en términos de conocer para actuar
sobre el territorio; y esto es en principio lo que el proyecto se proponer
realizar. Naturalmente, para llegar a ello es preciso definir, con
antelación, las variables a tener en cuenta, así como los procedimientos
para concretar los relevamientos periódicos de información y su
consiguiente vinculación con el territorio.
Así, las formas de planificación y gestión vigentes en las distintas
localidades (y jurisdicciones) de Santa Fe – Paraná, manifiestan diversos
grados de maduración en cuanto a sus políticas urbanas y de gestión. El
conocimiento de estas situaciones constituye el primer paso para tender
a conseguir una gestión metropolitana integrada, una mejor articulación
en las decisiones estratégicas del AMSF-P.
Finalmente, se busca la construcción de un sistema fundamentado en
una serie de variables -pasibles de observación y registro cartográfico-
percibidas como relevantes para la comprensión del fenómeno metro-
politano y de los procesos de transformación que lo atraviesan. Tales
variables pueden leerse organizadas en relación a cinco grandes ejes
temáticos:
1. Variables demográficas
2. Componentes ambientales
3. Grandes usos del suelo urbano y rural
4. Componentes infraestructurales
5. Estructura institucional y marco normativo vigente.

5.3 El observatorio de desarrollo de Costa Rica

El Observatorio del Desarrollo (OdD), es una unidad de apoyo a la

investigación de la Universidad de Costa Rica, orientada a consolidar los
procesos de reflexión y toma de decisiones brindando acceso oportuno a

25
información en temas relevantes para el desarrollo nacional. Fue
establecido en 1997 como resultado de un convenio de cooperación
entre la Universidad de Costa Rica (UCR) y el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Así, paralelo al Observatorio de la
Ciudad de México, nace de una política internacional que busca la
aplicación de metodologías innovadoras para sistematizar y transformar
la información existente en nuevo conocimiento e indicadores sobre el
estado de las capacidades humanas, la contribución de la definición de
una agenda y de políticas públicas para su mejoramiento y el desarrollo
del país (FERNÁNDEZ, 2007: 27).
El Observatorio de Desarrollo tiene una estructura que se constituye de
un consejo técnico asesor integrado por la escuela de estadística, los
institutos de investigaciones jurídicas, sociales, agrícolas, ciencias
económicas y educación, de la coordinación de sedes regionales, la
Vicerectoría de investigación y los investigadores propios del
Observatorio bajo una dirección administrativa y académica. Su objetivo
es el de comprender la dinámica y evolución de las diferentes facetas
del desarrollo local, nacional o regional mediante la generación
innovadora de información tanto cuantitativa como cualitativa y el
fortalecimiento de capacidades de las y los actores involucrados (OdeD,
2011).
En el contexto de la institucionalización, el O de D, cuenta con un
reglamento de operación y depende de la Unidad de apoyo a la
investigación de la Universidad de Costa Rica, en el cual se señalan la
naturaleza, función y objetivos; su estructura y las funciones internas y
el financiamiento, el cual puede ser de donativos, proyectos financiados
con fondos externos, venta de servicios y aportes institucionales de
cualquiera de los integrantes del consejo técnico (GACETA
UNIVERSITARIA, XXX).
En el contexto de la representación de la información y los temas, el
OdD desarrolla estudios de carácter local (comarcas), de zona
metropolitana, departamentos, a nivel nacional y Centro América; los
temas de interés son: los sistemas de indicadores (costeros, de
competitividad, ambiental y turismo); fomento a la creación de
observatorios temáticos (ambientales, paisajes, delincuencia, de micro y
medianas empresas), desarrollo de estados del ambiente con base en la
agenda internacional (GEOPNUMA, HABITAT y BRUNK), así como la
estandarización de la información y creación de bases de datos para
Centroamérica. Para la elaboración de las investigaciones y casos de

26
estudio, el observatorio ha desarrollado un mapa conceptual que se
muestra en la Figura 4.

Figura 4. Mapa conceptual del Observatorio de desarrollo de Costa Rica

(tomado de: OdeD, 2011).

6 DISCUSIÓN

Los observatorios temáticos, en específico los urbanos, tienen un

antecedente de casi cinco décadas, por lo que su implementación,
institucionalización
tucionalización y manejo no es reciente. Se han identificado los
antecedentes conceptuales y las experiencias de funcionamiento en
Latinoamérica, donde el Observatorio de la Ciudad de México es una
referencia obligada, no sólo en el tema de la gestión de las las agendas
internacionales, sino también el contexto de técnico sobre la generación
de información, de la propuesta de políticas públicas y el monitoreo de
la ciudad- metrópoli.
Los observatorios de México y Costa Rica nacen de políticas
internacionales con
con agendas definidas y estructuradas (Hábitat, PNUMA,
Kioto, etc.). En el primer caso, entre los años 2004 y 2006 se
implementaron más de 40 Observatorios Urbanos Locales coordinados

27
por la Secretaria de Desarrollo Social federal de México bajo un
esquema establecido por ONU – Hábitat y la federación. Esta política
pública se ha establecido en Ecuador, Chile y Colombia. Para el segundo
caso, la implementación recayó en el ámbito académico, donde se creó
un ente específico para tratar la Observación de temas regionales, pero
bajo el esquema de los observatorios urbanos, donde el Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente fue la rectora de los trabajos y
de la definición de las primeras tareas, sin embargo cabe destacar el
papel del OdeD para generar observatorios temáticos (de violencia,
turismo, de microempresas) y cuya tendencia se identifica también en
México (expresamente en el observatorio urbano de la Riviera Maya,
quienes han estructurado nuevos observatorios en las líneas de violencia
social y género, turismo, medioambiente e infancia).
En el caso argentino, los observatorios nacen como resultado de la
gestión de académicos y de manera independiente, aprovechando la
experiencia desarrollada en la investigación de los sistemas de
información geográfica y la ciudad, sin embargo, se sumarán a la
iniciativa de ONU – Hábitat (en especial el caso de Córdoba, Santa Fe -
Paraná) con el fin de conceptualizar y dar a conocer el Observatorio
urbano a nivel local. Uno de los elementos centrales de esta experiencia
es la definición de agendas locales que definen los temas y acciones de
los observatorios y vinculación con el sector gubernamental, social y
privado.

7 CONCLUSIONES

Uno de los elementos centrales de la observación urbana en Latino

América es el tema emergente de la gestión de la información en la
ciudad. La profesionalización y el manejo de los discursos técnicos sobre
los indicadores, los temas de la agenda pública, los procesos de gestión y
el financiamiento se adecuan a un programa establecido por las
Naciones Unidas a través del programa Hábitat, y que se ha
institucionalizado en varios países (México, Chile, Ecuador, Costa Rica,
Perú, Venezuela y Colombia) con el fin de monitorear las ciudades en
torno a las agendas internacionales (desarrollo sustentable, cambio
climático, objetivos de desarrollo del milenio, Hábitat, entre otras).
La gran oportunidad que presenta la observación urbana es la
posibilidad de reunir a los especialistas de la gestión de la ciudad con los
académicos y con los ciudadanos. Por medio de consejos consultivos o
técnicos se han establecido mecanismos de dialogo, gobernanza y

28
democracia en regiones donde, hasta hace unos años, era difícil concebir
la participación ciudadana para hacer ciudad (en específico los casos de
Colombia, Chile y Perú).
La experiencia de la creación de observatorios urbanos ha generado la
necesidad de diversificar y promover la apertura y diseño de
observatorios temáticos en áreas que necesitan información para la
toma de decisiones (violencia, género, pobreza, educación o
sustentabilidad ambiental), el dialogo entre ciudadanos (por medio del
establecimiento de nuevas instituciones de gestión: Agencias de
Desarrollo Urbano, Institutos Municipales de Planeación o
Confederaciones Municipales de gestión) y la necesidad de ir
monitoreando los avances en compromisos establecidos en una agenda
local (aquí es necesario ver la riqueza de información que han generado
los observatorios, principalmente académicos).

8 AGRADECIMIENTOS

El artículo es resultado de la colaboración científica entre las

Universidades de Quintana Roo, Costa Rica y Nacional el Litoral, bajo el
auspicio de PROMEP y CONACYT – MINCYT Cooperación Bilateral.

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de noviembre de 2008.
GUADALUPE ENCISO RANGEL, Directora de Sistemas de Información y coordinadora de la Red
Nacional de Observatorios urbanos de México. Entrevista realizada en el marco del
Seminario nacional sobre Observatorios Urbanos en México, ciudad de Cozumel, 2 de
septiembre de 2007.
JESÚS TAMAYO SANCHEZ, Director del Programa Hábitat de la Secretaria de Desarrollo Social de
México. Entrevista realizada en el marco de la evaluación de la Agencias de Desarrollo
Hábitat, ciudad de Playa del Carmen, 21 de septiembre de 2006.

30
OBSERVACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD
INTERJURISDICCIONAL / UNA CONTRIBUCIÓN A
LA SUSTENTABILIDAD DE LA BUENOS AIRES
METROPOLITANA
Artemio Pedro Abba
Coordinador General Observatorio Urbano local – Buenos Aires
Metropolitana (OUL-BAM), CIHaM/FADU/UBA

1 INTRODUCCIÓN

La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad proclama que: “Todas las

personas tienen el derecho de participar a través de formas directas y
representativas en la elaboración, definición, implementación y
fiscalización de las políticas públicas y del presupuesto municipal de las
ciudades, para fortalecer la transparencia, eficacia y autonomía de las
administraciones públicas locales y de las organizaciones populares”, (
Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, 2005). Este derecho está
negado para los habitantes de la Buenos Aires Metropolitana porque no
existen espacios de elaboración social de políticas públicas que
contemplen los problemas que superan los límites jurisdiccionales: “no
está previsto el gobierno de la ciudad real cuando esta supera los límites
municipales, ni es posible pensar en una forma gubernamental diferente
de las tres existentes: federación, provincia y municipio” (Pírez, 2008).
La realidad es que la mayoría de las veces las áreas metropolitanas
materializan un ámbito “en el que se prestan servicios y se articulan
políticas esenciales para el desarrollo territorial, pero carente de debate
ciudadano” (Tomàs, M., 2010). La historia institucional de Buenos Aires

31
Metropolitana muestra algunos ensayos que intentaron crear esquemas
permanentes de cooperación interjurisdiccional pero no lograron
establecerse.
Cualquiera sea la opción que se adopte en el camino para alcanzar la
plena vigencia de una arquitectura institucional permanente implicará
un largo proceso de negociaciones entre las jurisdicciones involucradas
en el espacio físico y funcional metropolitano. Según Lefévre (Christian)
la importancia del tiempo es la primera lección en las experiencias
conocidas de gobernancia metropolitana: “Las más exitosas son los que
tuvieron tiempo para establecerse en su entorno político y social"
(Lefévre, C., 2005).
En ese proceso que procura la armazón de formas más perennes de
cooperación está en juego la construcción de legitimidad metropolitana,
que, de acuerdo a Tomàs (Mariona), pone en juego la contradicción
entre la eficiencia y la democracia. “Concretamente, queremos
demostrar que el debate sobre la democracia y la eficiencia en las áreas
metropolitanas ha tendido a centrarse en la dimensión de los resultados,
en detrimento de la participación ciudadana y la apertura en la toma de
decisiones” (Tomàs, M., 2010).
En ese contexto se alumbró la propuesta de montar una observación de
la institucionalidad metropolitana que a través de la información sobre
las decisiones y acciones de los actores gubernamentales y no
gubernamentales evaluara las mejoras o desmejoras en la coordinación
interjurisdiccional motivando un espacio que legitime esta escala de
ejercicio de la ciudadanía en la Buenos Aires Metropolitana. Se trata de
proponer, sin abandonar la búsqueda de niveles superiores de
institucionalidad, herramientas que mejoren la cualidad de ciudadanía
que gozan los habitantes metropolitanos.

2 LA BUENOS AIRES METROPOLITANA

La tradición de investigación sobre la Buenos Aires Metropolitana

atesora casi 5 décadas de continuidad conceptual – metodológica y se
inicia con la contribución pionera de Horacio Torres (Abba, A. P., 2006).
El propuso unas hipótesis explicativas de los procesos de
metropolización de la ciudad primada de América del Sur a principios del
Siglo XX y construyó una base de datos tempo - espacial que sostenía su
construcción teórica del proceso de suburbanización.

32
El producto final tomó el nombre de Mapa Social y constituye un
elemento de consulta insoslayable para quienes abordan el estudio del
área Metropolitana de Buenos Aires:
“Desde este marco conceptual es que debe interpretarse el desarrollo
del “mapa social” como aproximación y reconocimiento de la
estructura espacial urbana. Si bien el Mapa Social constituye un
componente fundamental de la obra de Horacio Torres (HT),
seguramente el más conocido, este valioso producto pierde su validez
si se lo desliga de su esencia: constituir una síntesis gráfica de las
evidencias empíricas que validan las hipótesis de la construcción
teórica del caso estudiado, que es el objetivo primordial de la mirada
de HT sobre Buenos Aires” (Abba et al., 2011: 97).
El OUL-BAM se funda sobre el “legado de Torres” continuando la
observación de Buenos Aires a través del Mapa Social y las Centralidades
Urbanas, avanzando sobre materias relacionadas con la gestión de las
problemáticas estructurales del principal centro urbano del país y la
dificultad que impone la creciente interjurisdiccionalidad del territorio.
La indagación pasó por la historia de la institucionalidad metropolitana
de Buenos Aires (Institucionalidad metropolitana: formas de
cooperación interjurisdiccionnal desde el reconocimiento de
mecanismos permanentes de coordinación hasta formas de
representación y gobierno para el abordaje y resolución de las
problemáticas que superan el nivel local e involucran más de una
jurisdicción), identificando las etapas históricas de la
interjurisdiccionalidad y los intentos de construcción de
institucionalidad.
Se identificaron diversos modelos experimentados de institucionalidad
metropolitana para Buenos Aires con suerte diversa (institucionalidad
informal, autoridad regional y asociación intermunicipal) y se propuso
un nuevo modelo inédito en el país que parece más adecuado al tipo de
estado federal argentino (parlamento metropolitano). Los
conocimientos producidos permitieron asociar los diferentes modelos
de gestión éditos e inéditos a diferentes niveles de
interjurisdiccionalidad y su posible aplicación a otros casos de procesos
de metropolización en el país.

3 LA CIUDAD REAL

El aglomerado metropolitano de Buenos Aires constituye un ecosistema

urbano continuo con problemas, necesidades y demandas de la
población que atraviesan los límites de las jurisdicciones que lo integran.

33
Sin embargo los habitantes del AMBA padecen una condición de
minusvalía cívica por carecer de un espacio político donde resolver los
problemas que superan los ámbitos locales del mosaico institucional
conurbano.
A pesar de la construcción multijurisdiccional de la ciudad real, la
población visualiza los problemas, en una primera instancia, desde los
ámbitos jurisdiccionales institucionalizados en que se inserta su vida
cotidiana (barrio, distrito, localidad, departamento o partido, provincia,
etc.). Estos ámbitos institucionales tienen escalas socio-territoriales
diversas y diferentes niveles de organización político-administrativa para
el gobierno y la gestión urbana, no incluyendo mecanismos estables,
salvo unas pocas excepciones, de coordinación interjurisdiccional
sectorial (ver Figura 1).
Esos espacios políticos, fragmentos de metrópolis (Abba; A. P., 2008),
constituyen el ámbito identitario de los ciudadanos para la visualización
y resolución de tales problemas locales. Atravesar los límites de esos
sub-espacios políticos para visualizar y resolver problemáticas supra-
jurisdiccionales implica un dificultoso salto cualitativo, un cambio de
mirada.

3.1 Observatorio de la institucionalidad metropolitana

Frente a las limitaciones estructurales para la creación, en el corto y

mediano plazo, de organismos de gobierno y/o administración de las
problemáticas interjurisdiccionales del AMBA, se lanzó la iniciativa de
una medición coyuntural del estado de la institucionalidad
metropolitana (El estado de la institucionalidad metropolitana (IM), busca
dimensionar las contribuciones coyunturales de los actores gubernamentales y
no gubernamentales en acuñar mecanismos para resolver los problemas
comunes de las grandes ciudades afectadas por la fragmentación
interjurisdiccional). Este proyecto, que a poco da andar se convirtió en el
Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana (oimBA), pretende
evaluar los avances o retrocesos en la coordinación interjurisdiccional
referida a problemas que trascienden los ámbitos locales de las
jurisdicciones involucradas.

34
Figura 1. Modos de gestión de las problemáticas urbanas.

El enfoque que se postula en este trabajo es que la formación de

institucionalidad metropolitana, no se logra solamente con la creación
de nuevas arquitecturas institucionales; también puede haber pequeños
avances derivados de actuaciones de los actores gubernamentales y no-
gubernamentales que mejoren los mecanismos de coordinación
interjurisdiccional para la resolución de problemáticas comunes.
De esta manera, se trata de evaluar en qué medida las acciones
desarrolladas por autoridades políticas, organizaciones sociales,
organizaciones profesionales o empresariales contribuyen a la formación
de institucionalidad metropolitana. Con este fin se ha desarrollado la
captación sistemática de la información de los medios gráficos para el
registro de los eventos que inciden de alguna manera en la IM.

35
4 MEDICIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD METROPOLITANA

Después de un período de observación, a través del registro de los

medios gráficos, las acciones de las instituciones gubernamentales y no-
gubernamentales con responsabilidades o vocación de intervención en
el territorio metropolitano, se puede decir que existen signos vitales de
una incipiente IM. En sectores claves de la agenda metropolitana, como
la recolección y disposición de residuos sólidos urbanos (RSU), el
transporte, la salud y el desarrollo social, se advirtieron
posicionamientos que adoptaron una visión metropolitana, aunque
también se desestimaron o debilitaron herramientas de coordinación
interjurisdiccional preexistentes.
También se incorporaron otros temas no presentes en la agenda
tradicional, pero que tienen que ver con nuevos procesos de afectación
del medio ambiente provocados por las nuevas tecnologías, como es el
caso de las antenas de telefonía celular (ATC).
En este primer período de examen ambulatorio de la IM del Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) el diagnóstico es fluctuante, ver
Figura 2, se registró un alto nivel de presencia de algunas temáticas
clásicas de la IM pero un muy escaso saldo en la construcción de formas
de gobierno y gestión coordinadas. En ninguno de los temas, que se han
destacado por la presencia en los medios, se alcanza la formación de
mecanismos estables de conducción o administración, y en solo 3
sectores se proponen instrumentos intermedios de coordinación con
variada evolución temporal.
Herramientas de análisis cualitativo de la información de los medios
periodísticos gráficos relevados permite identificar los temas de la
agenda metropolitana con mayor presencia y, por otra parte, los actores
institucionales, gubernamentales y no gubernamentales, que los
protagonizan. Esos registros son valorados en relación a la importancia
adquirida por diferentes problemáticas interjurisdiccionales así como si
se registraron avances, temporarios o permanentes en los mecanismos
de coordinación.
Se han definido tres niveles de contribución: la mención de una
problemática de dimensión metropolitana (Grado I), la propuesta o
aplicación de herramientas para el abordaje de problemáticas
interjurisdiccionales (Grado II), o la generación de organizaciones
estables para la resolución de dichas cuestiones (Grado III),
estableciéndose dicotómicamente actuaciones que pueden favorecer

36
(línea+rombo) o desfavorecer (línea+cuadrado) la formación de IM,
Figura 2.

RESIDUOS SOLIDOS
3

0
I II III IV

ANTENAS DE TELEFONIA CELULAR

3

0
I II III IV

TRANSPORTE
3

0
I II III IV

SALUD
3

0
I II III IV

DESARROLLO SOCIAL

0
I II III IV

Positivo Negativo

FUENTE: Análisis coyuntural de la Institucionalidad Metropolitana - OUL-BAM - CIHaM/FADU/UBA

Figura 2. Evolución trimestral de la institucionalidad metropolitana / RMBA –

año 2008.

5 CONCLUSIONES

El camino recorrido permite sacar algunas conclusiones valiosas sobre

las manifestaciones de la institucionalidad metropolitana que aunque
intermitentes, identificaron problemas de la ciudad metropolitana y
caminos para su abordaje interjurisdiccional de los cuales es posible
aprender.

37
Pudo observarse, ratificando algunas hipótesis preliminares,
posicionamientos relevantes en el día a día en las decisiones de los
actores institucionales metropolitanos vistos desde el tamiz de la
institucionalidad. Destacándose algunos temas más que otros de la
Agenda Metropolitana pendiente y también se relevó el protagonismo
de ciertos actores, así como los posicionamientos que fueron
adoptando.
En los acuerdos o los conflictos alrededor de los temas metropolitanos
predominó el rol de funcionarios de la más alta jerarquía de los
Gobiernos de la Nación, Provincia o Ciudad. Solo los propios Jefes de
Gobierno o aquellos muy cercanos tomaron posición pública en relación
a problemas de carácter interjurisdiccional.
Las controversias en general, como pudo verse en el análisis por sector,
se suscitaron en el nivel de la administración de los problemas y pocas
veces la discusión alcanzó el nivel de las políticas de estado
metropolitanas. Esto explica que los acuerdos y desacuerdos no pasaron
en general de cuestiones de corto plazo.
Una excepción fue el acuerdo alcanzado por Provincia y Ciudad en el
tema de los RSU, que apuntaba a una estrategia de mediano y largo
plazo. Sin embargo al no abrir el debate con la oposición y otras
organizaciones de la sociedad, no alcanzaron el consenso necesario para
arribar a los resultados esperados.
La cuestión de los residuos sólidos urbanos, por su importancia hubiera
requerido el tratamiento parlamentario para ser incorporadas a una
actualización de la Ley del CEAMSE, (Coordinación Ecológica Área
Metropolitana Sociedad del Estado, CEAMSE, tiene como actividad
principal el transporte, tratamiento y disposición final de los residuos
sólidos domiciliarios. Constituye una sociedad del estado de carácter
interjurisdiccional, ya que su capital accionario lo comparte en partes
iguales el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires), en un proceso que incluyera la
consulta a las ONG. Esto habría evitado que tanto la Provincia como la
Ciudad fueran incapaces de avanzar con los compromisos asumidos en
dicho acuerdo de principios del 2008.
Los Municipios no se constituyeron en actores de relevancia, en estos
temas, en el período analizado. La excepción fueron las ocasiones en
que actuaciones privadas de impacto supra-municipal no encontraron
contención normativa en los niveles estatales correspondientes.
El impacto ambiental de las antenas de telefonía celular (ATC) y el caso
del emprendimiento residencial privado de Costa del Plata que se

38
extiende sobre la rivera de dos Municipios del AMBA (Avellaneda y
Quilmes) son dignos de mención. En ambos fue muy importante el rol de
las ONG que protagonizaron la discusión pública de ambas iniciativas,
siendo destacable la capacidad demostrada por las organizaciones
sociales en cada Municipio impulsando la formación de institucionalidad
metropolitana.
Es destacable el rol del periodismo, y de un núcleo de cronistas
especializados en estos temas que han asumido el abordaje
socioterritorial y metropolitano, al tratar ciertas actuaciones públicas o
privadas. El enfoque, en ciertos casos, fue asumido por la línea editorial
de algunos medios, que han contribuido así a este importante proceso
de construcción de herramientas institucionales metropolitanas.
“Aunque provisorios, estos resultados, demuestran que encontrar una
alternativa de abordaje sobre temas de la agenda metropolitana
pendiente es imprescindible, sobre todo después del retroceso del
Estado en los años ochenta y noventa en materia de definición de
políticas públicas interjurisdiccionales o en la ejecución de acciones
comunes, quedando la estructuración territorial del AMBA bajo la lógica
predominante de los desarrolladores privados. La misión de este
análisis, todavía en una fase experimental, es medir las pulsaciones de la
IM a través de los medios con el fin de identificar en qué medida las
actuaciones registradas contribuyen a sumar avances en la formación de
mecanismos sólidos de gestión conjunta para un territorio tan vasto y
complejo” (Abba, A. P., 2010:128).
La cuestión de la interjurisdiccionalidad agrega dificultades a la
complejidad del gobierno de las áreas metropolitanas que enfrentan el
objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes. La conclusión
provisoria del análisis realizado es que solo cuando se superen los
obstáculos para abordar en forma coordinada la revisitada agenda de
problemas metropolitanos, tanto a nivel de la fijación de políticas de
estado como en la gestión cotidiana, el habitante del AMBA habrá
alcanzado la ciudadanía plena.

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del caso Buenos Aires”, Proyecto UBACYT AO27, Centro de Investigación Hábitat y
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39
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40
EL MODELO OBSERVATORIO, LA INFORMACIÓN
Y EL ANÁLISIS CUALITATIVO. EXPERIENCIA GEO
GAM COSTA RICA.
Leonardo Chacón Rodríguez
Observatorio del Desarrollo, Universidad de Costa Rica

1 INTRODUCCIÓN

Actualmente es conocido que ciertos informes mundiales sobre el

estado del ambiente señalan que la preocupación por el medio
circundante inició a partir de la segunda mitad del siglo XX, cuando
diversas instancias cuestionaron y debatieron sobre la capacidad del
planeta para atender las demandas-racionales o no- de una población
creciente, y por ende se establecieron responsabilidades a los Estados
nacionales más allá de sus fronteras o límites políticos.
Un año que merece especial mención es 1972, cuando se realizó en
Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
Humano, que instauró el derecho a vivir en un ambiente de calidad que
permitiera llevar una vida con dignidad y bienestar, sentándose así las
bases de compromisos mundiales en materia ambiental o de derechos
blandos para los y las ciudadanas del planeta como una garantía mínima
de protección de los bienes públicos mundiales.
Posterior a esta fecha el mundo se insertó en una agenda ambiental
mundial tendiente a definir acuerdos y compromisos entre países en
diferentes campos como por ejemplo la Convención para la Protección
del Patrimonio Natural y Cultural (1972), la Convención sobre los
Humedales de Importancia Internacional (1973), la Declaración de
Cocoyoc (1974), la Convención Internacional de Especies Amenazadas de
Flora y Fauna Silvestre, el trabajo de la Comisión sobre Medio Ambiente
y Desarrollo o Informe Brundtland (1983), la Convención de las Naciones

41
Unidas sobre Derechos del Mar (1982), el Protocolo de Montreal relativo
a sustancias agotadoras de la capa de ozono (1989), la Conferencia de la
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Cumbre de
la Tierra (1992), Convenio sobre la Diversidad Biológica (1993), el
Convenio de la Naciones Unidas de la Lucha contra la Desertificación
(1996) y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático o Protocolo de Kyoto (1997); así como las reuniones
ministeriales de la Organización Mundial del Comercio sobre comercio y
desarrollo entre otras.
Como es de notar la lista anterior no enumera en su totalidad la
cantidad de temas abordados a partir de 1972 en materia de
compromisos ambientales y desarrollo, pero si ejemplifica la profusa
cantidad de acuerdos en esta materia, que han sido suscritos por una
cantidad considerable de países del orbe. Esta evolución e inserción de
la temática ambiental en la agenda internacional presentó un fuerte
impulso en la década de los noventas, siendo profusa en la cantidad de
acuerdos en materia de ambiente y desarrollo propuestos y
consecuentemente firmados por los países. Lo anterior ha sido
reconocido por instancias y personas ligadas con la protección del
medio y el desarrollo que han catalogado este periodo como el decenio
verde. Igualmente esta década es considerada como aquella en la cual
se inicia la implementación del concepto de desarrollo sostenible
definido previamente en los años ochenta con el Informe Nuestro
Futuro Común.
Es evidente que la incorporación de la agenda ambiental como tema de
análisis en los foros de discusión local, nacional, regional y mundial
responde a una necesidad de preservar y cuidar bienes públicos
mundiales. Sin embargo, la responsabilidad de protección, gestión y
asignación primaria de recursos humanos, financieros, políticos e
institucionales recae inicialmente en los Estados nacionales; insertos en
un mundo cada día más interrelacionado desde el punto de vista social,
político, económico y tecnológico.
Estas referencias históricas permiten ubicar el contexto general que
precede el surgimiento del proyecto GEO o Global Environmental
Outlook (Perspectivas del Ambiente Mundial) que ha derivado en la
producción de los denominados Informes GEO que hoy constituyen una
opción sistemática y periódica de análisis integrado del estado del medio
ambiente mundial, regional y nacional bajo metodologías y esquemas
de trabajo participativos. La construcción de estos se apoya en procesos

42
de consulta y discusión que facilitan la elaboración del informe
propiamente dicho.
El proyecto GEO inició en 1995 como respuesta a los mandatos de la
Agenda XXI y las autoridades del Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA) que enunciaron la necesidad de producir
un informe completo e integrado del estado del medio ambiente
mundial. Parte de los objetivos del proyecto GEO son promover el
acceso al mejor conocimiento científico disponible para la buena
gestión ambiental, que apoyen metas ambientales acordadas
internacionalmente. El informe también busca facilitar la interacción
entre la ciencia y las políticas públicas mediante un proceso de
evaluación ambiental integrada y productos de gran legitimidad, utilidad
y credibilidad; además de construir alianzas geográficas y capacidades
nacionales para este tipo de evaluaciones.
Al tener como punto de referencia y norte la evaluación ambiental
integrada los Informes GEO buscan responder cinco preguntas
fundamentales. ¿Qué está sucediendo en el mundo y por qué?, ¿Cuáles
son las consecuencias para el ambiente y la humanidad?, ¿Qué se está
haciendo y qué tan efectivo es?, ¿Cuál es el rumbo que llevamos?, ¿Qué
acciones deberían ejecutarse para un futuro sostenible?. Como se puede
apreciar las respuestas a dichas preguntas requieren el concierto de
muchas disciplinas e instancias en un proceso participativo y constructor
de capacidades nacionales tendientes a la obtención de posibles cursos
de acción. Este proceso trae de fondo un ejercicio prospectivo que busca
crear escenarios más sostenibles para la humanidad y la vida del planeta
en general. A la fecha se han publicado cuatro Informes Mundiales GEO:
GEO-1 en 1997, GEO-2 en 1999 y el GEO 3 en al año 2002 y el GEO 4 en
el 2007.
Este trabajo se desarrolla con alrededor de 38 Centros Colaboradores en
cinco continentes. Esta red, conformada por organizaciones de diferente
naturaleza, tiene como común denominador incluir dentro de sus
objetivos y actividades prioritarias el análisis del desarrollo y el estado
del medio ambiente. Igualmente disponen de las capacidades técnicas y
científicas para emprender un proyecto de este tipo
El trabajo de los Informes GEO se divide en siete regiones conformadas
por Norte América, Latinoamérica y el Caribe, Regiones Polares, Europa
y Asia Central, Asia Oeste, África, Asia y el Pacífico. Cada una de ellas se
sub-divide en regiones menores con el objeto de circunscribir con mayor
precisión los esfuerzos de análisis. El Informe GEO está conformado por
una familia de informes sobre el estado del medio ambiente en

43
diferentes regiones o zonas geográficas. Los Informes GEO Ciudades
forman parte de esta iniciativa (El proyecto GEO incluyen evaluaciones
ambientales globales (GEO 1, GEO 2000, GEO 3 y GEO 4 2007),
evaluaciones regionales y subregionales (GEO ALC 2000, GEO ALC 2003,
GEO Caribe, GEO Andino) y evaluaciones nacionales (GEO Barbados, GEO
Brasil, GEO Chile, GEO Costa Rica, GEO Cuba, GEO El Salvador, GEO
Guatemala, GEO Nicaragua, GEO Panamá, GEO Perú, GEO Guatemala),
así como informes de ciudades (GEO Santiago, GEO Buenos Aires, GEO
Manaus, GEO Río de Janeiro, GEO Bogotá, GEO México D.F. y GEO La
Habana).

2 METODOLOGÍA DE LOS INFORMES GEO

El enfoque medular de los Informes GEO consiste en la evaluación

ambiental integrada que utiliza el método Presión-Estado-Impacto-
Respuesta (PER). El PER tuvo su origen en el seno de la Organización de
Estados para el Desarrollo (OCDE) en 1993, como parte de un trabajo
pionero en la elaboración de indicadores ambientales en el mundo. Este
esfuerzo surgió con el propósito de contribuir con la armonización de
iniciativas individuales, permitir la evaluación del progreso ambiental y
de ayudar a la formulación de políticas públicas entre otros; mediante la
integración de las preocupaciones ambientales en la política económica
(OCDE, 1993).
El método PER permite la tipificación de indicadores a partir de un
análisis que identifica las presiones que ejerce determinada actividad o
situación sobre el ambiente, ayuda a caracterizar su estado producto de
dichas presiones, se identifican los impactos sobre la población y se
trata de medir la respuesta de la sociedad para atender dichas
problemáticas o presiones sobre el ambiente; ya sea por iniciativa del
Estado por medio de políticas públicas o bien de la sociedad civil o
actores privados que podrían estar actuando en función de otras
motivaciones como las regulaciones en materia ambiental o bien
respondiendo a una necesidad de mercado para atender nichos con un
poder adquisitivo de consideración. El siguiente esquema representa el
método PER para la identificación de indicadores en la temática
ambiental (Figura 1).

44
Figura 1.. Método de Presión-Estado-Respuesta
Presión (Modificado: OECD Core Set of
Indicators for Environmental Performance Review. Paris 1993. Environment
Monograhp.. Traducción propia).

Como se puede apreciar el método parte de un principio fundamental

de que no existe un set único de indicadores para efectuar un estudio,
un análisis, un informe o reporte sobre ambiente; es decir, la
identificación de indicadores depende de las circunstancias
circunstancias de cada
localidad, el país, la región y de lo que queremos medir. Además, el
método permite identificar indicadores que generan presión
(crecimiento de la población), y el estado del ambiente (calidad del agua,
aire), el impacto sobre la población (enfermedades
(enfermedades intestinales) y las
respuestas de la sociedad (leyes, decretos, presupuestos públicos) para
atender dichas situaciones.
situaciones Por esta razón es usual que al método se le
denomine Presión-Estado-Impacto-Respuesta
Presión (PEIR).

2.1 Proceso de un Informe GEO

Un elemento que caracteriza la metodología de estos Informes es la

necesidad de crear capacidades nacionales en materia de evaluación
ambiental integrada por medio de proceso consultivo y participativo.
Bajo este esquema la existencia de centros colaboradores
colaboradores refleja por un
lado la calidad, pertinencia e independencia del proceso de evaluación, y
también un trabajo de consulta de cada centro colaborador a lo interno
de sus países y regiones, con lo cual se constituye un trabajo en red en
distintos niveles.
El trabajo es un proceso participativo que tiene las siguientes
condiciones básicas desde la perspectiva de un Proceso GEO PNUMA-
PNUMA
CLAES (2005):

45
Los temas ambientales preocupan a diversos grupos de interés en el
país. En este sentido, el proceso GEO coadyuvará a fomentar diversas
iniciativas.
La voluntad y el compromiso político de la Autoridad Ambiental Nacional
o su equivalente con el proceso.
Capacidades técnicas locales para llevar a cabo el proceso. Se requiere
de instituciones líderes capaces de movilizar a diversas partes
interesadas en el transcurso del proceso. Además, las instituciones
deberán contar con profesionales especializados en temas ambientales
para dirigir y enriquecer el análisis.
La figura 2 ilustra el proceso desde su perspectiva mundial y como se
interrelacionan diferentes actores (multi-stakeholders).

Figura 2. Proceso GEO-PNUMA conducido por el equipo GEO (Modificado de

PNUMA-CLAES, 2005; Traducción propia. Pág. 24).

3 LA EXPERIENCIA DEL OBSERVATORIO DEL DESARROLLO Y LOS

INFORMES GEO

El Observatorio del Desarrollo (OdD) de la Universidad de Costa Rica fue

fundado en 1997 como una instancia de apoyo al proceso de toma de
decisiones por medio de la sistematización y agregación de información
sobre el desarrollo costarricense. Para cumplir con sus mandatos y
objetivos institucionales el OdD está estructurado en áreas
programáticas, a saber: Ambiente y Desarrollo Sostenible, Calidad de

46
Vida y Bienestar, Metodologías de Sistemas de Información para el
Desarrollo, Incubadora de Portales Digitales y la Red de Observatorios
Temáticos. A una década de su creación, funciona como una Unidad de
Apoyo a la Investigación de la Universidad de Costa Rica y ha ejecutado
una serie de proyectos en los cuales ha liderado redes y grupos de
trabajo nacional e internacional.
En este sentido y para dimensionar el trabajo del OdD, es pertinente
reseñar algunas acotaciones sobre lo que implica un modelo de
observatorio temático y precisar qué es un Observatorio para el OdD
que se entiende como “una instancia que abre un espacio de reflexión e
interacción entre actores estratégicos, quienes trabajan intercambiando
inquietudes y perspectivas con el objetivo de ejecutar iniciativas o
sustentar políticas públicas hacia metas comunes en un área temática
del desarrollo.” (La autoría intelectual de los conceptos aquí señalados
sobre un modelo de “observatorio temático” ha sido desarrollada por el
Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica). Desde esta
perspectiva sobre lo que es un observatorio de deslindan una serie de
objetivos orientadores del trabajo de un observatorio, que atienden un
trabajo interdisciplinario:
• Promover el análisis y discusión de una temática específica del
desarrollo local, nacional o regional, con el fin de atender a una
política o marco global de desarrollo;
• Desarrollar metodologías de trabajo e investigación que
permitan la agregación de información a lo largo del tiempo, a
fin de ejecutar iniciativas y sustentar el diseño y la planificación
de las políticas de desarrollo;
• Propiciar la ejecución de esfuerzos coordinados en el ámbito
público (gobierno y academia) privado y no gubernamental por
medio del establecimiento de relaciones interinstitucionales y
alianzas estratégicas sólidas y permanentes;
• Apoyar los procesos de rendición de cuentas, formulación,
implementación y valoración de una política de desarrollo por
medio de la acción de múltiples actores institucionales;
• Propiciar los espacios de reflexión, con miras a alcanzar una
sociedad más justa, equitativo y regido por el principio de
igualdad de oportunidades.
En este marco es como el tema de ambiente ha sido incluido en la
dinámica del trabajo del OdD, aunado a que por constituir el ambiente
un elemento de fundamental importancia en los temas de desarrollo y

47
contextualizándolo a la realidad costarricense en la cual la protección de
sus recursos o capital natural ha constituido un eje fundamental de sus
políticas públicas internas, de su política internacional y parte de las
garantías constitucionales de sus habitantes; es entendible que en el
seno de la Universidad de Costa Rica-universidad pública fundada en
1940-, por intermedio del Observatorio del Desarrollo, se presentaran
las condiciones para iniciar un proyecto de esta envergadura y una
relación más directa con el Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente, promotor del Proyecto GEO. La Universidad de Costa
Rica y la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente firmaron un Convenio
Marco de Colaboración dentro del cual se amparan las iniciativas de
proyectos específicos como la elaboración de los Informes.
Toda relación interinstitucional formal debe buscar o procurar el
beneficio de las partes en una condición ganar-ganar. En el caso de la
experiencia del OdD y el PNUMA en América Latina y el Caribe (la
relación se ha hecho operativa la mayor de las veces por medio de la
Oficina Regional para América Latina y el Caribe). Otros proyectos se han
ejecutado directamente con la sede principal del PNUMA se ha
constituido una sinergia entre la academia y un Programa de las
Naciones Unidas. El Convenio Marco firmado entre la Universidad de
Costa Rica y la Oficina Regional del PNUMA para América Latina y el
Caribe establece como áreas de interés de común las siguientes:
1)Diseñar y ejecutar proyectos e investigaciones de manera conjunta,
como insumos al proceso GEO a nivel nacional y regional compartiendo
y utilizando al máximo sus recursos, buscando así la optimización de la
cooperación técnica entre las instituciones en beneficio del país y la
región; 2)Desarrollar y administrar herramientas tecnológicas y
metodologías de sistemas de información en materia de evaluaciones
ambientales, actualización de información estadística y alerta temprana
en la Región de América Latina y el Caribe; 3) Capacitar a países y
organismos en América Latina y el Caribe en evaluaciones ambientales
integradas y manejo de datos; 4) Movilizar recursos humanos y
financieros entre las instituciones para la ejecución de actividades y
proyectos de relevancia; 5) Fortalecer instancias y mecanismos de
intercambio y evaluación en materia ambiental en la Región de América
Latina y el Caribe, con el fin de contribuir a la generación de políticas
públicas y al desarrollo nacional. Por alrededor de una década, que se
justifica y se ha caracterizado, entre otras cosas por lo siguiente:

48
Como uno de los ejes fundamentales del desarrollo, la temática
ambiental no puede estar ausente del análisis del desarrollo y por
definición un observatorio que debe ser una instancia “que abre un
espacio de reflexión e interacción entre actores estratégicos, quienes
trabajan intercambiando inquietudes y perspectivas con el objetivo de
ejecutar iniciativas o sustentar políticas públicas hacia metas comunes
en un área temática del desarrollo” (El Convenio Marco firmado entre la
Universidad de Costa Rica y la Oficina Regional del PNUMA para América
Latina y el Caribe establece como áreas de interés de común las
siguientes: 1)Diseñar y ejecutar proyectos e investigaciones de manera
conjunta, como insumos al proceso GEO a nivel nacional y regional
compartiendo y utilizando al máximo sus recursos, buscando así la
optimización de la cooperación técnica entre las instituciones en
beneficio del país y la región; 2)Desarrollar y administrar herramientas
tecnológicas y metodologías de sistemas de información en materia de
evaluaciones ambientales, actualización de información estadística y
alerta temprana en la Región de América Latina y el Caribe; 3) Capacitar
a países y organismos en América Latina y el Caribe en evaluaciones
ambientales integradas y manejo de datos; 4) Movilizar recursos
humanos y financieros entre las instituciones para la ejecución de
actividades y proyectos de relevancia; 5) Fortalecer instancias y
mecanismos de intercambio y evaluación en materia ambiental en la
Región de América Latina y el Caribe, y tiene el fin de contribuir a la
generación de políticas públicas y al desarrollo nacional) y tiene afinidad
para participar en estos procesos de análisis del desarrollo;
El Observatorio del Desarrollo encontró en el PNUMA un aliado
estratégico y la contraparte idónea para incursionar en un tema y los
alcances de las evaluaciones ambientales integradas por intermedio del
Proyecto GEO;
Las características del proceso de elaboración de un Informe GEO
requiere de recursos financieros considerables, por ello la alianza ha
permitido generar esquemas de financiamiento caracterizados por la
existencia de contrapartidas institucionales que le han permitido la
sostenibilidad en el tiempo;
El OdD fortaleció los alcances del Proyecto GEO en América Latina y el
Caribe construyendo metodologías para la homologación y difusión de
indicadores regionales que han servido de base para evaluar el estado
del medio ambiente. Este elemento es fundamental, ya que los Informes
GEO y su metodología (PER) requieren de indicadores específicos que
permitan entender las dinámicas de presión de las diferentes actividades

49
humanas, y ello requiere un tratamiento técnico particular, máxime
cuando se habla de un ámbito regional en el cual la comparación y
homologación de la información son necesarias;
Al ser el Observatorio del Desarrollo una instancia académica dispone de
facilidades para promover la convocatoria de recursos y masa crítica de
personas vinculadas con la ciencia y el análisis del estado del medio
ambiente, lo cual atiende en forma idónea los enunciados del Proyecto
GEO, en aras de promover acceso al mejor conocimiento científico
disponible para la gestión ambiental;
Los puntos anteriores describen -desde la perspectiva del OdD- parte de
los beneficios mutuos obtenidos de la sinergia institucional con el
PNUMA y el modelo observatorio que a la fecha se reflejan en proyectos
con alcance en sus análisis en los ámbitos nacional (Costa Rica),
Centroamérica, América Latina y el Caribe y el mundo (A la fecha el
Observatorio ha coordinado proyectos en el marco de la relación PNUMA/OdD
y el Proyecto GEO).

3.1 Información disponible

Un elemento que merece atención en los Informes GEO es la

identificación de información cuantitativa que brinde insumos para el
análisis PER y ello permita aproximar el estado del medio ambiente a
partir de los temas, sub-temas, variables e indicadores seleccionados; sin
embargo, el estado y capacidades para el manejo de la información en
Costa Rica y en los países de la región dista mucho de la gestión y
disponibilidad de información de los países de la OECD en la cual se
originó el enfoque PER, tal y como se mencionó anteriormente.
Esta condición del contexto obliga a un trabajo adicional con la
información más allá de un inventario general de lo existente. En este
sentido la figura de un observatorio resulta idónea y el caso particular
del OdD, como resultado de su experiencia en la sistematización y
agregación de información sobre el desarrollo costarricense, lo perfila
con un know how en materia de información. Lo anterior lo convierte en
un aliado estratégico en el tema de la información.
La disponibilidad y evaluación de la información de un país o región se
puede visualizar tomando como referencia la pirámide de la
información, que parte de una base constituida por los datos primarios
que conforme son agregados y trasformados en datos estadísticos,
estadísticas, indicadores e índices; incrementa su utilidad para los
tomadores de decisiones y en el caso de un informe o reporte se

50
enriquece su contenido y facilita su monitoreo en informes sub-
siguientes (Figura 3).
En el caso costarricense, la información disponible se caracteriza por ser
profusa en la base de la pirámide, aunado a una gran dispersión en un
conglomerado de instituciones con capacidades y presupuestos disímiles
en la gestión de la información. Cada institución dispone de diferentes
procedimientos para su recopilación (la periodicidad es un elemento
clave para la creación de series históricas) y diferentes capacidades
tecnológicas para su almacenamiento, lo cual dificulta los procesos de
agregación y sistematización a fin de incrementar su utilidad. Costa Rica
dispone de un Sistema de Estadística Nacional creado mediante Ley de la
República Nº 7839 del 15 de octubre de 1998. El Instituto Nacional de
Estadística y Censos es el ente rector del sistema en el cual todas las
instituciones públicas del país deben participar.
En términos generales se podría argumentar que el país tiene retos
pendientes en materia de información, como mejorar la disponibilidad
de la misma en los ámbitos regional y local, homologar los límites
geográficos de las regiones del país en las cuales actúan las instituciones
públicas y consecuentemente producen datos, equiparar la
disponibilidad de información económica, ambiental e institucional a los
niveles de desagregación disponibles para la información de carácter
socio-demográfico del país entre otros.
En el año 2007 se publicó en Costa Rica el Atlas del Desarrollo Humano
Cantonal de Costa Rica 2007. En este informe se recopilan varios índices
de desarrollo: Índice de Desarrollo Humano, Índice de Pobreza Humana,
Índice de Desarrollo Relativo de Género y el Índice de Potenciación de
Género. Todos los índices fueron calculados y aproximados para todos
los Gobiernos Locales del país.

51
 Pirámide de la Información

Alta Alta

Índices

Indicadores Nivel de
Utilidad
Estadísticas agregación

Datos estadísticos

Baja Datos primarios Baja

Figura 3: Pirámide de información (Adaptado del diagrama de A. Adriaanse por

E. E. Gutiérrez E. 2002).

La experiencia del OdD en el ámbito regional demuestra que la situación

costarricense no es su monopolio exclusivo, el OdD lideró la elaboración
de los anexos estadísticos de los Informes GEO de América Latina y el
Caribe y coordinó el Proyecto para el Portal de Datos Regional. En el
ámbito centroamericano ejecutó con auspicio de FLACSO la recopilación
de información regional para la Publicación Centroamérica en Cifras.
1980-2005, y para efectos de constituir esfuerzos regionales orientados
a la comparación entre países y en el caso del proceso de elaboración de
un Informe GEO regional, se suman otros aspectos como las distintas
definiciones y la comparabilidad de la información disponible, las
delimitaciones de las unidades territoriales en cada país, la capacidad
administrativa y profesional de las administraciones públicas y la
producción de datos primarios, así como los patrones legales y culturales
y mecanismos de acceso a la información y cultura de información entre
otros.
Esta situación se ha reflejado en el proceso y los primeros esfuerzos de
la experiencia e Informe GEO para Costa Rica, Centroamérica y América
Latina y el Caribe. Estos han propiciado espacios para identificar una
base de información que permitiera una primera aproximación del
monitoreo del estado del medio ambiente y la respectiva comparación
de indicadores entre países en el caso de un informe regional, y

52
subsiguientemente alimentar e introducir mejoras en la base de
información o set de indicadores.
La figura siguiente muestra la relación entre el uso de la información
disponible y el proceso GEO como una aproximación derivada de la
experiencia del Observatorio del Desarrollo en la elaboración de los
informes GEO en Costa Rica y la región. En términos generales el
esquema refleja la relación de los informes y el trabajo continuo con la
agregación de información (figura 4).

Alta Agregación

Informe “n”
…
Informe 2
Pirámide de la
Informe 1
Información

Baja Alta
Utilidad de la Información disponible para la
Elaboración de los Informes GEO

Figura 4. Comparación entre la pirámide de la información y la elaboración de

un Informe GEO.

La figura también muestra como en el inicio de los análisis cualitativos

bajo esta metodología ha sido necesario para los primeros informes
sustentar la evaluación en fuentes documentales y estudios específicos y
como la identificación de información que robustezca la construcción de
informes sucesivos se debe constituir en una tarea permanente. Como
se puede apreciar, en un esfuerzo sucesivo de vincular información
disponible con el análisis cualitativo (Informes de Evaluación ambiental
integrada por ejemplo) la utilidad y nivel de agregación de la
información también incrementa.
Por otro lado, es importante destacar que como proceso consultivo y
participativo el proceso GEO permite el logro de sinergias institucionales
y contribuye en la inclusión del tema ambiental en la agenda pública.
Para el caso de Costa Rica y el OdD de forma transversal se ha tratado la
inclusión del tema del estado y calidad de la información disponible
desde una perspectiva “observatorio”; es decir, como una iniciativa de
carácter permanente, interdisciplinaria, no generadora de información

53
primaria y que propicia la construcción de redes y el fortalecimiento de
capacidades nacionales en el tratamiento de la información disponible.
La experiencia del OdD como centro colaborador y coordinador de la
elaboración de los Informes GEO ha puesto en evidencia el estado de la
información en materia ambiental de la región y los países, y ha
demostrado la necesidad de un trabajo adicional de “carpintería” que
contribuya con la elaboración del informe propiamente dicho, a fin de
emprender el diseño de una línea base de indicadores que constituyan
uno de los insumos fundamentales para la comprensión de las fuerzas
que generan presiones sobre los recursos, su estado actual y las
acciones correctivas emprendidas por la sociedad y, por ende
robustezcan la redacción del informe y su monitoreo respectivo.
En ese sentido el Observatorio del Desarrollo ha tenido que participar y
robustecer una red de colaboradores de carácter nacional e
internacional, que le permitan obtener los insumos necesarios en
materia de información y el estado de la misma a lo interno de las
instituciones productoras primarias. De este modo, dentro de la Red de
colaboradores del Proyecto GEO y el rol del OdD como coordinador
nacional de los Informes para Costa Rica o coordinador regional de los
Informes de este alcance, se distinguen una serie de sinergias producto
de la relación entre diversos actores, ya sean productores primarios de
información, usuarios de información, organizaciones de ámbito regional
entre otros. En esta sinergia fluye información en varias direcciones
(Figura 5).
El resultado de estas sinergias se denota en productos concretos en
materia de información liderados bajo una perspectiva del modelo de
observatorio que se ejemplifican con algunas experiencias que se
detallan a continuación:
• Línea base de variables e indicadores para los Informes GEO
para América Latina y el Caribe;
• Portal de datos GEO para América Latina y el Caribe;
• Línea base de variables e indicadores para el Informe GEO
Centroamérica;
• Indicadores para la Iniciativa Latinoamericana en Desarrollo
Sostenible;
• Línea base de Indicadores para los Informes Nacionales de GEO
Costa Rica y GEO para la Gran Área Metropolitana del país.

54
 Proyecto Observatorio Centros
del Desarrollo Colaboradores
GEO Regionales

Como coordinador
Nacional del Informe

Como coordinador
Regional del Informe
Instituciones públicas,
instituciones académicas, Instituciones públicas,
sector privado, ONG’s de instituciones
Costa Rica académicas, sector
privado, ONG’s de la
Región

Figura 5. Red de organizaciones en un proceso GEO para el Observatorio del

Desarrollo.

En términos generales y como resultado de su participación en el

proceso de elaboración de los Informes GEO el Observatorio del
Desarrollo acumuló experiencias que le permitieron generar:
• Metodologías de homologación de la información,
• Metodologías para la validación de indicadores,
• Red de colaboradores nacional e internacional,
• Fortalecimiento de capacidades nacionales y regionales.
Cada una de las experiencias en el proceso de elaboración de los
informes nutrió etapas y proyectos sucesivos y deja en evidencia la
importancia que tiene la información cuantitativa y la necesaria
complementariedad del análisis cualitativo que robustece la base de
información disponible y la continuidad que trae implícito un modelo
observatorio. Este tipo de análisis constituye una apreciación crítica
necesaria sobre la información cuantitativa disponible.

4 PROYECTO GEO CIUDADES- INFORME GEO GAM DE COSTA

RICA.

El proyecto GEO ciudades inició en el año 2001 como respuesta al

llamado de Foro de Ministros de Medio Ambiente y las actividades
relacionadas con la Cumbre de Johannesburgo. Éste busca promover
una mejor compresión de la dinámica de las ciudades y su ambiente,
reconocer los vínculos que existen entre las condiciones ambientales y
las actividades humanas.

55
El informe GEO ciudades al ser parte de la familia GEO mantiene el
enfoque de presión-estado-impacto-respuesta, a fin de evaluar el estado
del ambiente en los centros urbanos o ciudades. En el caso de América
Latina, la elaboración de dichos informes implica la atención de un
medio o espacio en el cual convive un 75% de su población, razón por la
cual sus resultados y hallazgos desde el punto de vista de la política
pública en materia de ordenamiento urbano trastocan los derechos
sociales, económicos y ambientales de una parte considerable de su
población.
En el caso de Costa Rica el Informe para la Gran Área Metropolitana o
GEO GAM tiene las siguientes características desde el punto de vista
metodológico (Fernández, 2007):
Desarrolla el enfoque de evaluación ambiental integrada que propone el
proyecto GEO del PNUMA, adecuándolo al análisis de la situación urbana
en concordancia con la metodología de los informes GEO ciudades;
Utiliza el método Presión-Estado-Impacto –Respuesta adaptado al
examen de las ciudades de América Latina y el Caribe en el marco del
Proyecto Piloto “Estrategia Ambiental Urbana” iniciado en 2001 por el
PNUMA y UN-HABITAT;
Adicionalmente, este informe se construye a partir de los conceptos
básicos de “uso del territorio” (mosaico de paisajes), “metabolismo de la
ciudad” (entradas, procesos y salidas) y “ huella ecológica”;
Compila y sintetiza numerosas investigaciones y estudios realizados
sobre la Gran Área Metropolitana hasta finales del 2005;
El Informe se concentra en cuatro ciudades de la Región de la Gran Área
Metropolitana (GAM): San José (Capital del país), Alajuela, Cartago y
Heredia.
Este informe fue el primero de este tipo en el país y tuvo que recurrirse
a fuentes y estudios concretos, que permitieran respaldar y sustentar las
apreciaciones desde un punto de vista histórico, institucional, político, y
de las dinámicas sociales y por ende identificar las presiones sobre el
medio ambiente urbano definido para Costa Rica como la GAM,
obteniéndose como resultado un informe que se estructuró de la
siguiente forma:
Un primer capítulo sobre la historia y ambiente en la Gran Área
Metropolitana de Costa Rica. En el se describe la articulación de la
historia y el ambiente natural en el territorio metropolitano del Valle
Central y el Valle del Guarco en Costa Rica, que hoy se delimita como su
GAM. Es este capítulo lo ambiental se caracteriza a partir de la geografía
física de este territorio: su geología, geomorfología, clima, amenazas y,

56
formaciones naturales. La dimensión histórica se aborda mediante la
descripción del proceso de asentamiento humano en este territorio,
particularmente desde la colonización española.
El segundo capítulo analiza el estado del medio ambiente de la GAM,
incorporando la respuesta de la sociedad a esta situación ambiental; por
ello se describen los principales impactos estructurales que la ocupación
humana del territorio metropolitano ha provocado en su entorno
natural: “huella ecológica” del “doblamiento humano”, con énfasis en el
crecimiento registrado en el periodo comprendido entre el año 1983 y el
año 2000.
El tercer capítulo ofrece un análisis de las principales perspectivas y
escenarios que presenta la situación ambiental de la GAM, así como las
recomendaciones que se ofrecen al país.
El cuarto capítulo recopila el enfoque, esfuerzos y propuestas más
importantes del Proyecto de la Región Urbana de la GAM conocido
como PRU-GAM que se ejecuta en el marco de un convenio de
cooperación y financiamiento suscrito entre Costa Rica y la Unión
Europea. Particularmente se recopila la dimensión ambiental del
desarrollo urbano metropolitano.
Desde el punto de vista del manejo de la información, el Observatorio
del Desarrollo lideró la construcción de un anexo estadístico que
recopila la mayor cantidad de información disponible sobre el territorio
de la GAM, partiendo de las limitaciones como la existencia de serie
históricas, incongruencias de los límites políticos y administrativos
(criterio de recopilación de información) con los límites propios de la una
región que contiene parte de provincias (división político administrativa
mayor del país), cantones o municipios, y unidades menores de estos
últimos conocidas como distritos.
En ese sentido se obtuvieron resultados que permitieron la creación de
dos secciones diferentes que implicaron un trabajo meticuloso con la
información disponible:
Una primera sección que recopila 91 variables provenientes de 17
fuentes primarias de información (instituciones públicas) agrupadas
según la taxonomía del Observatorio del Desarrollo. Las variables se
agruparon en cuatro grandes temas: económico, ambiental, social e
institucional;
Segunda sección que recopila las estadísticas censales de Instituto
Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica que contiene 32 variables
agrupadas en tres grandes temas: población, instrucción y vivienda; que

57
responden a la taxonomía y definiciones de la fuente censal oficial del
país.
Desde el punto de vista de las sinergias institucionales la elaboración del
informe integró la participación de organizaciones del sector público,
sector académico (principalmente universidades públicas) y de
organizaciones sociales involucradas en la gestión urbana en la GAM.
Específicamente desde la óptica del contenido del Informe GEO-GAM se
obtuvieron apreciaciones sobre la dispersión del accionar de la política
pública, problemas y ausencia de coordinación entre instituciones
públicas con competencias legales en materia urbana y ambiental; así
como capacidades disímiles entre los Gobiernos Locales o Municipios
comprendidos dentro de la Región GAM de Costa Rica.
Desde la perspectiva ambiental se encontraron carencias importantes en
materia de gestión de riesgos, disposición de desechos sólidos, manejo
de aguas residuales y excretas y sus efectos perniciosos sobre una de las
cuencas más importantes y más explotadas de Costa Rica y considerada
una de las más grandes del país, que puso en evidencia las
inconsistencias entre las obligaciones legales y constitucionales y la
realidad circundante y por ende los derechos de las personas. Lo
anterior tiene una importancia fundamental por cuanto en Costa Rica,
el derecho a un ambiente sano es una garantía constitucional.
Tomando como base la información disponible, el proceso demandó la
construcción de una base de información y series históricas que
permitieran visualizar tendencias en el espacio territorial objeto de la
evaluación ambiental integrada. Este primer esfuerzo requirió la
compilación y consulta con diversas instancias sobre los estudios e
investigaciones disponibles en el país, que atendieran las preguntas de la
evaluación ambiental integrada para este territorio y permitieran la
construcción del informe.

5 APRECIACIÓN FINAL

En términos generales se puede afirmar que el proceso de elaboración

de un reporte con las características del Informe GEO encontró un aliado
natural en el Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica
y su dinámica propia de “observatorio”, que en parte ha garantizado la
consolidación de las sinergias institucionales que el informe busca, el
manejo científico y objetivo de la información existente y sobre todo
procurar un incremento del valor y utilidad de la misma, por medio de
procesos de agregación y sistematización de información; así como la

58
incorporación de una perspectiva interdisciplinaria del proceso y
evaluación del estado del medio ambiente.
Por otro lado, un objetivo medular de los informes GEO es buscar ese
encuentro entre el conocimiento científico disponible sobre el estado
del medio ambiente con los tomadores de decisiones y formuladores de
políticas públicas, y en ese sentido al surgir el Observatorio del
Desarrollo en una universidad pública de Costa Rica, se constituyó en
elemento de ventaja que le ha permitido agrupar y acceder con mayor
claridad a la masa crítica disponible en el país y con ello facilitar y
consolidar los procesos de análisis y evaluación ambiental integrada
propuesta por el PNUMA.
Una de las bases metodológicas del Informe GEO es el método PER y
como se mencionó su origen fue en una realidad con niveles de
desarrollo muy particulares. En este sentido un esfuerzo conducente a la
identificación de indicadores específicos bajo este método es una tarea
ardua para los países en desarrollo de la región. En un modelo de
observatorio la sistematización y agregación de información es un
proceso fundamental. Por esto, debe existir la capacidad y competencia
técnica para enfrentar esta rigurosidad metodológica. No obstante,
como se señaló previamente la carencia en algunos casos de
información base e información comparable generó dos situaciones: la
primera un trabajo de recopilación de fuentes escritas como
investigaciones o estudios sobre diversas materias, y la segunda un
trabajo adicional de mejora y construcción de indicadores base que
robustecieran el proceso. De forma complementaria con lo anterior, un
ejercicio que evidencia esta realidad es tomar la pirámide de la
información para encontrar las disparidades en los contextos nacionales
en los niveles de agregación y utilidad de la información disponible y que
deslinde estrategias específicas para acciones con alcance regional.
Un elemento importante para un observatorio es nutrirse de
experiencias y aprendizajes que únicamente son posibles en un contexto
y dinámica propia de una red de trabajo interinstitucional. Los valores
agregados de la dinámica organizacional de red, muy característica de la
organizaciones del siglo XXI, se multiplican cuando son fuertes a lo
interno de los países y consecuentemente trascienden dicha fortaleza
allende a las fronteras nacionales.

59
Bibliografía
Fernández G. Álvaro (2007). GEO-GAM 2006: Apuntes Metodológicos. Observatorio del Desarrollo,
Universidad de Costa Rica.
PNUMA-CLAES (2005). Informe Final del Taller Regional GEO para América Latina y el Caribe. 4-8 de
agosto del 2005. Montevideo, Uruguay. Pág. 5.
OECD (1993). OECD, Core Set of Indicators for Environmental Performance Review. Paris 1993.
Environment Monographs N 83.

60
EVALUACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA
OPERAR EN CONTEXTOS URBANOS-REGIONALES:
APORTES PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS DE
MEJORAMIENTO HABITACIONAL
Jorge Martín Motta
Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET).
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de
Buenos Aires.

1 GENERALIDADES

En general, un importante número de iniciativas en toda la región

latinoamericana se han ocupado de analizar y evaluar las políticas
públicas. En el presente trabajo, abordamos la temática de la evaluación
de programas habitacionales de mejoramiento de hábitat y vivienda,
entendiendo a la evaluación como un instrumento indispensable para la
toma de decisiones en contextos urbano-regionales. El monitoreo y
control de indicadores instrumentados por los observatorios urbanos y
observatorios de políticas públicas creados en las últimas décadas se han
convertido en instrumentos necesarios a la hora de promover la práctica
de la gestión urbana. Sin embargo, aún queda un camino por recorrer
para que los mismos tengan una mayor incidencia en las políticas que
promueven los estados en la región. Los "observatorios" han funcionado
como verdaderos “laboratorios de experimentación” en temas de
políticas urbano-regionales, en los cuales las experiencias de evaluación
de programas se conforman como insumos importantes para el diseño
de políticas habitacionales. En la Argentina, las experiencias de los
observatorios de políticas públicas aún no son numerosas, pero los
estudios desarrollados vienen conformando un volumen importante de

61
información que consideramos es de gran utilidad para operar
territorialmente con intervenciones de mejoramiento urbano.

2 INTRODUCCIÓN

La evaluación de políticas habitacionales ha tenido un desarrollo

importante a partir de mediados de siglo XX a lo largo de toda
Latinoamérica. Desde los primeros avances de esta disciplina en las
ciencias de la educación, pasando por su perfeccionamiento en distintas
ciencias sociales, han evolucionado diversas metodologías de evaluación
que en su mayoría no son utilizadas como herramientas a la hora de
tomar decisiones en las políticas públicas. La evaluación no es
considerada como indispensable para poner en práctica adecuados
procesos de planificación y gestión de proyectos, incluso aún en
contextos de escasos recursos donde es necesario eliminar ineficiencias
de las políticas e intervenciones que se implementan su utilidad parece
estar dejada de lado.
Las políticas habitacionales de escala nacional, los organismos
internacionales, las organizaciones no gubernamentales y los
observatorios urbanos y de políticas públicas han desarrollado diversos
instrumentos de evaluación en los últimos tiempos. Sin embargo, estos
no han influenciado en gran medida el diseño de propuestas alternativas
e innovadoras de optimización de las políticas que se implementan en
los territorios nacionales a gran escala. En general, las experiencias
analizadas utilizan un enfoque tradicional de evaluación que tiene en
cuenta, principalmente, la relación costo-beneficio y un modelo de
evaluación por matriz de logro de objetivos (métodos cuantitativos). En
los enfoques alternativos, que surgieron de las críticas realizadas
fundamentalmente desde las ciencias sociales a los anteriores, se
evalúan programas y proyectos teniendo en cuenta su contexto y
priorizando métodos cualitativos, indicadores subjetivos y técnicas de la
autoevaluación.
En el campo de la vivienda, el análisis de los programas ha ido
avanzando desde los simples modelos que entienden al "producto"
como un edificio con características generales en cuanto al
cumplimiento de niveles preestablecidos de materialidad o costos
determinados, a una identificación más amplia y compleja de los
resultados obtenidos que se reflejan en otros impactos de las
operatorias al interior y exterior de la vivienda y el hábitat urbano que
son entendidos como un "proceso". Incluso, se analizan las prestaciones

62
de los programas según las características funcionales que promueven
en relación a los actuales modos de habitar, las características espaciales
que construyen y las visiones del mundo que representan, así como
también la pertinencia tecnológica o la adecuación a los recursos
accesibles sin mayores costos, entre otros.
Aquí nos pretendemos cuestionar acerca de ¿cómo puede ser utilizada
la evaluación para enriquecer procesos de diseño de políticas públicas
urbanas integrales?, ¿qué pueden aportar y discutir las diferentes
disciplinas a la evaluación de procesos de mejoramiento urbano que
actualmente se implementan tanto desde enfoques tradicionales, así
como también desde enfoques alternativos?, ¿cómo y para qué evaluar
procesos de mejoramiento del hábitat y la vivienda?, ¿cómo lograr la
integración de los procesos de evaluación con las prácticas concretas de
diseño, planificación y gestión urbana?, ¿qué rol pueden tomar las
metodologías de evaluación de procesos de mejoramiento del hábitat y
la vivienda en la práctica de las políticas públicas locales y nacionales?,
entre otros.
Finalmente, pretendemos señalar que entendemos a la evaluación como
un instrumento indispensable a la hora de diseñar políticas públicas
habitacionales que integren y den respuesta a las necesidades con que
se enfrentan las problemáticas urbanas complejas e integrales como la
de la vivienda. Por ello, su incorporación al pensamiento académico
alrededor de estos temas puede contribuir a enriquecer y optimizar el
campo práctico de las políticas habitacionales, en el cual aún quedan
muchos avances por promover.

3 LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS HABITACIONALES

La evaluación de proyectos es una metodología que tiene una amplia

tradición dentro de los estudios urbanos. A pesar del importante
número de autores que abordan el estudio de los procesos de
evaluación aplicada a las políticas habitacionales (Cuenya, 1998 y 2001;
de la Luz Nieto, 1999; Navarro, 2004; Ramírez, 2002; Robirosa, s/f;
Sepúlveda Ocampo, 1999; Sepúlveda Ocampo y Fernández Wagner,
1999; y Tarchópulos Sierra y Ceballos Ramos, 2003; entre otros), estos
representan un bajo porcentaje de casos en relación al número de
trabajos evaluativos que se registran en el contexto de otros campos de
las políticas públicas (económicas, sociales, etc.). Mac Donald afirma que
el limitado desarrollo que han alcanzado las prácticas de evaluación de
políticas habitacionales tiene que ver, en gran medida, con los rasgos

63
que tienen las intervenciones en vivienda en nuestros países (Mac
Donald, 1999: 163). Esas intervenciones varían según los países e,
incluso -como ocurre en el caso argentino- también hay diferencias en la
aplicación que las distintas provincias hacen de un mismo programa (un
ejemplo de ello, es el Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda
"Mejor Vivir" que dentro de la Región del Nordeste Argentino estuvo
dirigido a distintas poblaciones objetivo, con el desarrollo de soluciones
habitacionales que van desde la provisión de núcleos húmedos, techos y
pisos en viviendas precarias hasta el mejoramiento de techos, pisos,
revestimientos y hasta cocheras en viviendas que se encontraban en
umbrales más altos de calidad (SSDUV, 2010)).
En general las políticas habitacionales tienen en cuenta diferentes
ópticas de la problemática de la vivienda, desde las convencionales que
están centradas en la construcción y la tecnología, a otras en las que
predomina una perspectiva económica y financiera, hasta las que buscan
sobre todo apoyar el desarrollo urbano o el progreso social. Cada caso
plantea diferentes parámetros para apreciar el éxito o el fracaso de un
programa habitacional (Mac Donald, 1999).
Un método para analizar los diferentes parámetros es el análisis de
programas (entendido como un proceso que incluye, además de la
evaluación, a otros controles y revisiones que no necesariamente se
denominan procesos evaluativos) que permite revisar si un programa se
orienta en la dirección correcta, evaluar si él está diseñado con los
componentes necesarios, conocer cómo está marchando, o medir sus
efectos una vez aplicado. Cada vez más se lo concibe como una actividad
permanente a lo largo del proceso de toma de decisiones en las políticas
de vivienda, y no sólo como una tarea al final de algunas intervenciones
(Mac Donald, 1999: 164). En este marco, analizar un programa implica
una operación teórico-práctica que incluye e integra conocimientos
específicos de distintos campos disciplinares y que al integrarse
repercuten concretamente en cada uno de ellos retroalimentando
perspectivas. Así visto, el análisis y la evaluación de programas pueden
constituirse en fuentes de información disciplinar, que a su vez pueden
ser utilizadas para mejorar los proyectos que se promueven como
soluciones o prestaciones a nivel de programas y políticas. En ese
sentido, la evaluación se define como un tipo de investigación que
analiza la estructura, el funcionamiento y los resultados de un programa
con el fin de proporcionar información de la cual se deriven criterios
útiles para la toma de decisiones en relación con su administración y
desarrollo (Briones, 1985: 4).

64
Para Mac Donald (1999) los procedimientos más frecuentes que emplea
el análisis de programas son la evaluación, el monitoreo y la auditoría. La
evaluación es una actividad temporal y selectiva que busca identificar
algunas características del desempeño del programa o proyecto.
Contrariamente, el monitoreo es una actividad de carácter permanente
que se oriente de manera más amplia hacia la recolección de la
información para que los ejecutores subsanen problemas operativos, o
readecuen sobre la marcha el diseño o la aplicación del programa. Por
último, la auditoría es un examen del programa que permite establecer
si en la gestión del mismo se cumple con las normas y criterios
previamente establecidos. Este trabajo se enfoca en el procedimiento de
la evaluación y en algunos momentos tenemos en cuenta a la auditoría
como implícita al proceso de evaluación.
Briones sostiene que en su acepción corriente, el término evaluación se
utiliza para referirse al acto de juzgar o apreciar la importancia de un
determinado objeto, situación o proceso en relación con ciertas
funciones que deberían cumplirse o con ciertos criterios o valores,
explicitados o no (Briones, 1985: 1). Así, a partir de esta consideración
general se pueden distinguir dos énfasis principales de la evaluación: por
un lado, el de la evaluación definida y practicada como medición; y por
otro, como determinación de logros o resultados en comparación con
objetivos propuestos en el programa (Briones, 1985). Teniendo en
cuenta un enfoque proyectual del diseño de planes, programas o
soluciones habitacionales, el proceso de evaluación estaría asociado a
una concepción del proyecto como solución de problemas (problem
solving), que presenta características metodológicas particulares.
Esas dos direcciones (medición y logros o resultados) también están
relacionados con lo que Cuenya plantea como dos tipos de enfoques
contrapuestos de evaluación: uno tradicional que se fundamenta una
mirada cuantitativa de los programas que puede plantearse desde dos
modelos dominantes, que son el de la relación costo-beneficio y el de la
matriz del logro de objetivos o de marco lógico, (estos asumen que el
desarrollo se traduce en términos mayormente económicos, así la
evaluación incorpora una serie de conceptos e instrumentos que
provienen de la economía (utilidad, productividad, eficacia, eficiencia,
etc.). Acerca de la evaluación la metodología de marco lógico ver el
trabajo de Ortegón et al. (2005)), y uno alternativo que se plantea desde
métodos iluministas que se caracterizan por mirar a los programas desde
su contexto, priorizando los métodos cualitativos, los indicadores
subjetivos y las técnicas de autoevaluación (Cuenya en Cuenya y

65
Natalicchio, 1994) (Acerca de los enfoques alternativos ver los trabajos
de Walker (1989) y Contreras (2004)). Aunque estos tipos han tenido
una larga implementación a la hora de medir logros y resultados de los
programas habitacionales, la mayoría de los casos de evaluación que se
realizan en el campo están, en general, enfocados desde la lógica
tradicional. Ya en las últimas décadas se ha producido un avance de los
enfoques alternativos principalmente motivado en las nuevas prácticas
sociales participativas que se vienen extendiendo en la implementación
de programas habitacionales a lo largo de toda Latinoamérica desde las
décadas de 1970 y 1980.
Aquí podemos incorporar otras clasificaciones acerca de los procesos de
evaluación que estén relacionadas con la posición que toma el evaluador
en relación al programa que pretende evaluar. Por un lado, tal como
afirma Forni la evaluación puede realizarse desde tres perspectivas
generales: desde el Estado, desde las organizaciones no
gubernamentales o desde los sectores populares (Cuenya y Natalicchio,
1994). Asimismo, luego de la aparición y desarrollo del neoliberalismo se
ha acentuado una cuarta perspectiva que se plantea desde actores e
instituciones privadas (empresas, consultoras, etc.). Podríamos
diferenciar también a la producción de evaluaciones desde la académica,
donde el análisis y la explicación de los criterios de evaluación adquieren
un enfoque teórico-metodológico importante. Por otro lado, tendremos
una doble tipología de evaluación interna y externa, las cuales quedan
establecidas según el rol que ocupa el evaluador en relación al programa
(como persona que trabaja desde dentro o fuera) (Cuenya y Natalicchio,
1994; Cohen y Franco, 1988). Por último, la evaluación también puede
ser planteada desde los objetivos internos o externos que tiene un
determinado programa. Los primeros van a estar en relación de la
organización del programa, las características de su funcionamiento y la
calidad de los recursos utilizados, entre otros. Los otros se relacionarán a
las situaciones o estados deseables de alcanzar fuera del ámbito del
programa (luego que haya finalizado).
También podemos clasificar las evaluaciones según los niveles
territoriales que manejan los programas analizados. Así Briones (1985)
señala una clasificación de la evaluación según estructuras funcionales
de: a) sistemas y subsistemas institucionales (vivienda, educación, salud,
agricultura, etc.); b) organizaciones institucionales (escuela, hospital,
etc.); c) programas generales (de vivienda, alfabetización, educación,
etc.); y d) programas específicos (de mejoramiento, de capacitación
vocacional de la mujer, drogadicción, etc.). Cada uno de estos niveles

66
plantea distintos diseños, tipos de información y técnicas de análisis
para la evaluación.
La lógica de la evaluación cuantitativa es común en distintas disciplinas
(economía, arquitectura, etc.), donde, por ejemplo, en las evaluaciones
materiales de la calidad de vivienda se encuentran indicadores objetivos,
generalmente relevados en los muestreos que realizan los gobiernos
acerca de los programas que implementan (Podrían nombrarse aquí los
tradicionales Censos de Población y Vivienda y la Encuesta Permanente
de Hogares, así como también los Índices de Hogares por Calidad de los
Materiales de la Vivienda (CALMAT) de la Argentina). Cuenya afirma que
en campo habitacional es indudable que lo que ha dominado es el
enfoque economicista de evaluación (Posteriormente algunos trabajos
como el de la CEPAL y Naciones Unidas (2001) han cruzado la dimensión
económica con la social para producir indicadores complejos que
permiten aproximar más las mediciones desde otros enfoques.), ya que
en las políticas de vivienda clásicas se da una medición de los resultados
en relación del aporte de recursos utilizado y en la idea de nuevas
unidades como estructuras materiales preestablecidas (tanta cantidad
de fondos invertidos y tanta cantidad de viviendas o mejoramientos
producidos). Esto es criticado a la hora de analizar objetivos sociales de
la políticas de vivienda, donde aparecen dos métodos que son
comúnmente utilizados: por un lado el uso de indicadores sociales tales
como los relacionados con la salud, la alimentación/nutrición, el trabajo,
etc.; por otro el incentivo de la participación de los usuarios en la
definición de necesidades (Cuenya en Cuenya y Natalicchio, 1994).
Para Franco evaluar es fijar el valor de una cosa; para hacerlo se requiere
efectuar un procedimiento mediante el cual se compara aquello a
evaluar respecto de un criterio o patrón determinado (Cohen y Franco
1988: 61). La constante de comparación suelen ser, por un lado,
patrones de deseabilidad (imagen-objetivo hacia el cual está orientada
la acción) con la realidad (lo que realmente sucedió como consecuencia
de la actividad realizada) y, por otro, la preocupación por alcanzar los
objetivos planteados, cualquiera sean, con eficacia (Cohen y Franco
1988). Además de los tradicionales criterios utilizados en las
metodologías de evaluación cuantitativas, Rofman plantea tres criterios
que se deberían incorporar a los modelos de evaluación de costo-
beneficio y de costo-efectividad: la satisfacción social (de los propios
actores participantes, así como también la cuantificación de beneficios
obtenidos); la situación contextual (no sólo del entorno inmediato, sino
también de otros factores relacionados con la ubicación de la población

67
meta, su nivel de expectativas, las tendencias en relación al futuro
laboral, educacional, de ingresos, etc.); y la participación de los sujetos
de la evaluación (incorporación de la opinión) (Rofman en Cuenya y
Natalicchio, 1994).
Este último aspecto es relevante en la evaluación de programas de
mejoramiento que incluyen la participación de los usuarios en algún
momento de su implementación, según distintos grados o niveles de
participación (consulta, diseño, administración, etc.). La metodología de
la evaluación participativa (Romero y Mesías, 2004; Saborido, 1992) ha
venido siendo utilizada en la evaluación de programas de mejoramiento,
especialmente porque estos se implementan en los mismos sectores
donde habitan los usuarios, lo cual hace necesaria su valoración acerca
de los logros y resultados obtenidos. En ella suelen incorporarse
indicadores referidos a aspectos psicosociales (Hernández-Ponce y
Reimel de Carrasquel 2004), imaginarios urbanos e indicadores de
satisfacción, entre otros.

4 LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS DE MEJORAMIENTO DEL

HÁBITAT Y LA VIVIENDA

En general, el mejoramiento del hábitat es considerado una modalidad

de intervención pública dirigida a subsanar las carencias de los hogares
que requieren acciones de completamiento o mejoramiento de las
viviendas en las que residen. Según los fundamentos de los programas,
el mejoramiento habitacional está dirigido a eliminar o disminuir el
llamado déficit habitacional cualitativo, que representa el mayor
porcentaje de viviendas afectadas en Latinoamérica y en la Argentina.
Por estar dirigido a la población en situación de pobreza, en general,
incluye otros componentes que apuntan a la inclusión social de los
beneficiarios, principalmente a través de la generación de puestos de
trabajo y la participación en el proceso de intervención (ante, durante y
post ejecución). Así, los programas combinan intervenciones de obras
físicas con la prestación de servicios sociales, los cuales plantean
distintos desafíos a la hora de realizar mediciones de sus resultados.
Los procesos de evaluación de programas habitaciones están atrasados
si tenemos en cuenta, por ejemplo, lo que sucede en programas como
los de las áreas sociales. Sin embargo, es necesario reconocer que en las
últimas décadas ha surgido un mayor interés por medir el desempeño

68
de los programas de vivienda, sobre todo si se consideran los cuantiosos
recursos que generalmente están comprometidos en ellos (Mac Donald
1999). Las experiencias analizadas en este campo por distintos autores
(Brakarrz, Green y Rojas, 2002; Fiori, Riley y Ramírez, 2003; Imparato y
Ruster, 2003; Morel, 1998; Larangeira, 2006; Romagnoli y Barreto, 2006;
Fernández Wagner, 2007; entre otros), a pesar de las diferencias,
indican que los programas logran mejorar significativamente la calidad
de vida de las poblaciones urbanas en situación de precariedad,
transformándose en instrumentos importantes en la lucha contra la
pobreza urbana. Sin embargo, son pocos los estudios realizados con
vistas a comprobar el desempeño que tuvieron las experiencias
argentinas en estos aspectos.
El proceso histórico de implementación de políticas para el
mejoramiento en América Latina tiene origen en la llegada a las grandes
ciudades de población a través de migraciones internas a mediados del
siglo XX. Entonces, la región se transformó en un laboratorio de estudios,
debido a que el movimiento poblacional derivó en un nuevo tipo de
situación socio-espacial: los asentamientos informales (Naciones Unidas,
1972), que a su vez, desataron un proceso acelerado de urbanización, un
crecimiento de los déficits habitacionales y un amplio desborde de las
estructuras y servicios urbanos (Borja y Castells, 1998).
En Fiori, Riley y Ramírez (2003), Sepúlveda y Fernández Wagner (2006) y
Fernández Wagner (2007) se explica el surgimiento en las décadas del
´50 y ´60 de una primera generación de políticas habitacionales, basadas
en la erradicación de asentamientos, la cual fue acompañada de un
sistema de provisión de vivienda pública del tipo “llave en mano”. A
fines de los ´70 surgió una nueva y segunda generación de políticas,
consideradas como alternativas por basarse en la radicación de los
asentamientos con el involucramiento de los habitantes, las cuales
pueden considerarse como las primeras en trabajar el mejoramiento
habitacional de los asentamientos informales. Este proceso fue
influenciado por un importante número de estudios teóricos (Turner y
Fitcher, 1972; Turner, 1977; Burgess, 1978; Pradilla, 1982; entre otros),
en los cuales se debatía acerca de la pertinencia de considerar a la
vivienda progresiva en el contexto de los programas habitacionales
como un medio para llegar a un logro continuo y ascendente de mayores
y mejores niveles de calidad de vida en la población partícipe del
mejoramiento (Morel, 2008: 3). En los ’90 la crisis del desarrollismo y el
ajuste estructural de las economías condujeron a un aumento de la
pobreza, a la profundización de la indigencia y a profundos cambios en

69
la sociedad de los países latinoamericanos. Así, una tercera generación
de políticas asumió que el rol del Estado pasó a ser el de facilitador del
mercado, por lo que los organismos internacionales orientaron el
financiamiento de la oferta hacia la demanda, apoyando una
intervención pública que se volvió sectorial, se centró en la vivienda y
desatendió los problemas de escala urbana (Fernández Wagner, 2007).
El abordaje sectorial se complementó con intervenciones focalizadas
para los más pobres, como las primeras experiencias de los “programas
de mejoramientos de barrios”. En el transcurso de los últimos 20 años se
detecta una coexistencia de estas tres generaciones de políticas (aunque
las acciones relacionadas con la provisión de viviendas mínimas -déficit
cuantitativo- son ampliamente mayores en número de soluciones e
inversiones).
Los primeros programas de este tipo se instalaron en los gobiernos
nacionales, con diseños centrados en la provisión de infraestructuras
urbanas (Chile Barrio de Chile, PROMEBA de Argentina, Vivir Mejor de
México y Habitar-Brasil de Brasil, entre otros) y promediando la década
del ´90 primó la búsqueda de posicionamiento de las ciudades en el
sistema global, por lo que, en algunos casos los programas comenzaron
a ser gestados por gobiernos locales (Favela Bairro en Río de Janeiro y
Rosario-Hábitat en Rosario, entre otros). En este contexto, en la
Argentina se implementaron los Programas Federales de Mejoramiento
de Barrios “PROMEBA” y de Mejoramiento de Vivienda “Mejor Vivir” en
el año 2003 (enmarcados en el Plan Federal de Viviendas de la
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación) (SSDUV,
2010 y 2012).
Ahora bien, aquí nos preguntamos ¿cómo medir resultados de las
políticas? Este cuestionamiento nos determina la necesidad de analizar
metodologías de evaluación de políticas de mejoramiento que se han
desarrollado en la región para hacer un foco en la utilidad que estas
pueden desarrollar en el campo del diseño de políticas públicas.
Concordantemente y teniendo en cuenta las experiencias de análisis y
evaluación de políticas y programas desarrollados en el contexto
latinoamericano desde ámbitos académicos y gubernamentales,
observamos una amplia variedad de ejemplos.
Un primer grupo lo constituyen los estudios provenientes de ámbitos
principalmente académicos, que se plantean desde fuertes marcos
teóricos y desarrollan dimensiones, indicadores y variables de análisis
que demuestran los diferentes enfoques evaluativos que planteamos
anteriormente (algunos se orientan a evaluaciones internas, otros a

70
externas, otros utilizan la participación, mientras que otros la dejan a un
lado, etc.). En la Argentina, la mayoría de las metodologías que estos
desarrollan se originan en iniciativas promovidas desde institutos y
centros de investigación de carácter públicos. Otro grupo, menos
frecuente, proviene de estudios realizados por los mismos organismos
del Estado, que principalmente utilizan indicadores cuantitativos que
responden a criterios generales de medición establecidos por
organismos nacionales e internacionales de financiamiento. Este grupo
de estudios, en general, se presenta como de difícil acceso a
investigadores externos y muchas veces no tiene gran distribución al
interior de las distintas reparticiones del Estado que diseñan políticas
públicas. Por último, y entre otros, los provenientes de organizaciones
no gubernamentales que promueven criterios de medición en base a
investigaciones propias. Como ejemplos de estos tres grupos podemos
las siguientes evaluaciones y análisis que se han realizado en relación a
operatorias de mejoramiento a nivel latinoamericano:
- En el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET)
se han elaborado metodologías que pretenden medir cambios
sociales y materiales que se enmarcan tanto en enfoques
cualitativos (medir procesos), como en enfoques cuantitativos
(medir resultados). Podemos nombrar el caso del diseño
metodológico de una investigación evaluativa aplicable, que se
plantea como una especie de puente entre enfoques cualitativos
y cuantitativos, y que combina criterios científicos con criterios
de utilidad y disponibilidad de conocimiento para el cambio
(Cuenya, Di Loreto y Fidel, 1991).
- En el Instituto para el Desarrollo de la Vivienda (IIDVi-FAU-
UNNE), en el marco del Proyecto PI 041/04 "Hábitat, Gestión
Participativa y Pobreza. Estudios y lineamientos para una política
habitacional integral del ÁMGR, Chaco, Argentina" también se
ha elaborado una metodología de evaluación de la política
habitacional, en este caso aplicada a la evaluación del Plan
Federal de Viviendas en el Área Metropolitana del Gran
Resistencia en el Nordeste Argentino.
- En el Centro Experimental de la Vivienda Económica (CEVE-
CONICET), donde con una amplia tradición se vienen
desarrollado variadas metodologías de evaluación de la vivienda
y de los procesos de producción social del hábitat.
- La Evaluación Integral de Programas y Tecnologías del Instituto
de la Construcción de Edificios de Uruguay, que fue utilizada

71
para evaluar una experiencia cooperativa de mejoramiento con
autoayuda en el barrio céntrico de Montevideo llamado
Covigoes-Matriz (Instituto de la Construcción de Edificios, 1998).
- La evaluación de la experiencia chilena de políticas
habitacionales de mejoramiento que incluye la del Programa
Chile-Barrio (Sepúlveda Ocampo y Fernández Wagner, 1999) y la
del Programa de Vivienda Progresiva implementado desde un
enfoque participativo (Saborido en Cuenya y Natalicchio, 1994).
- La evaluación del Programa Comunitario de Mejoramiento del
Hábitat en México (Este programa ha recibido el 1º lugar en la IV
Distinción Buena Práctica en Participación Ciudadana. Asimismo,
fue ganador de los Premios Mundiales del Hábitat de la Building
and Social Housing Foundation), que ha sido promovido por el
Programa de Estudios Universitarios sobre la Ciudad (PUEC) de
la Universidad Nacional de México (UNAM) y que ha
implementado un proceso constante de evaluación
participativa, diseñada a partir de una metodología desarrollada
en forma conjunta entre la universidad y el gobierno local
(Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad,
Coordinación de Humanidades, Universidad Nacional Autónoma
de México, 2010).
- Los que analizan metodologías aplicables a distintos programas
de mejoramientos desde una perspectiva teórica con fuertes
premisas que apuntan a una evaluación integral de las
intervenciones y a su análisis en el contexto. Entre ellos
destacamos la propuesta de análisis de participación en
procesos de mejoramiento del hábitat de una serie de
programas latinoamericanos (Imparanto y Ruster, 2003; Brakarz,
Green y Rojas, 2003; Delgadillo, 2008). También en este grupo
pueden incluir los estudios de experiencias particulares como la
desarrollada por Fiori, Riley y Ramírez (2003) y Fiori y Brandao
(2006) acerca del Programa Favela Bairro de Brasil, uno de las
experiencias de mejoramiento del hábitat más paradigmáticas a
nivel regional.
- Los referidos a evaluaciones de carácter cuantitativo como la
de calidad de la vivienda dirigida a los sectores de bajos ingresos
en Bogotá (Tarchópulos Sierra y Ceballos Ramos, 2003) o la del
Modelo de Cambio de la Calidad de la Vivienda en proyectos de
rehabilitación urbana (Whalley, 1988).

72
 - La evaluación de programas desarrollados por el Banco
Interamericano de Desarrollo y que tienen aplicación en escala
nacional o local como el Programa de Mejoramiento de Barrios
(PROMEBA) de la Argentina y el Programa Rosario Hábitat de la
ciudad de Rosario (Provincia de Santa Fe) (SSDUV, 2012).
El conjunto de estos estudios vienen demostrando que la evaluación
puede plantearse desde diferentes aristas de la problemática
(evaluación de programas o intervenciones específicos) o bien desde
estudios amplios que contemplan complejas evaluaciones integrales.
Asimismo, los resultados suelen estar referidos al parámetro que
establecen los mismos programas en sus objetivos o las construcciones
teóricas que se adoptan para definir la problemática a abordar, como
por ejemplo la definición de las dimensiones del déficit que se pretende
medir (Rodriguez y Cuenya, 2012). En este sentido, la variación de
criterios también es amplia y en la mayoría se plantea la finalidad
concreta de producir una evaluación que aporte información para la
optimización de las prácticas analizadas.

5 LAS EXPERIENCIAS DE LOS OBSERVATORIOS DE POLÍTICAS

PÚBLICAS Y URBANOS EN LA ARGENTINA

Sin pretensión de ser exhaustivos, sino más bien con la intención de

indicar algunos ejemplos de espacios en los que distintas experiencias de
evaluación toman un rol activo de promoción de nuevos criterios para el
diseño y la planificación de políticas públicas, señalaremos a
continuación experiencias de observatorios que han tenido un
importante desarrollo en la Argentina de las últimas décadas y que
vienen poniendo en práctica una lógica evaluativa que pretende
impactar en las políticas públicas.
Los impactos que ha tenido la creación de los observatorios urbanos, tal
como afirman Frausto Martínez y Welch Guerra (2010), el concepto de
observatorio urbano deriva de las propuestas de Robert de 1962 (véase
el trabajo de Williams, 1972 citado por los autores) acerca del
tratamiento del estudio de las políticas públicas urbanas como un
fenómeno científico "observable", donde los observatorios urbanos se
define como estaciones de campo, centros de información y áreas de
monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos. A fines de
siglo, en el año 1997 las Naciones Unidas han implementado el
Programa de Observatorios Urbanos, de manera que los estados
miembros, regiones y ciudades cuenten con un apoyo para el monitoreo

73
de la Agenda Habitat y para elaborar y promover planes de acción que
aborden soluciones a sus dos objetivos básicos: "vivienda adecuada para
todos" y "desarrollo de asentamientos humanos sostenibles en un
mundo en proceso de urbanización". Es decir, los observatorios fueron
concebidos como agentes locales del proceso de monitoreo local-global
y se basan en la propuesta básica desarrollada por Wood y adaptada a
las condiciones del programa Habitat. Así nació el Observatorio Mundial
Urbano (GUO, por sus siglas en inglés: Global Urban Observatory)
orientado a mejorar el conocimiento sobre el desarrollo urbano,
ayudando a gobiernos nacionales, autoridades locales y organizaciones
de la sociedad civil, a producir estadísticas más fiables y en forma más
permanente (Ibíd.). Ver también el trabajo de Frausto (2012) donde se
analiza la experiencia mexicana de los observatorios urbanos,
promovidos luego de la Declaración de la Cumbre de Estambul de 1996
aún no ha tenido importantes efectos en las políticas públicas de los
países latinoamericanos. Si bien fueron creados como instrumentos de
planificación y de acercamiento de los actores involucrados en "hacer la
ciudad" (Frausto Ramírez y Welch Guerra, 2010), su promoción ha
estado limitada a algunos países de la región.
Los observatorios tienen una larga trayectoria, Los trabajos de Jones
(1972), Williams (1972) o Barnes (1974), dan cuenta del desarrollo del
Programa de Observatorios Urbanos implementado en los Estados
Unidos a partir de las sugerencias de Robert C. Wood. Este programa
tuvo una breve implementación en algunas ciudades de Estados Unidos,
y, en general, se plantean como organismos locales que vinculan
distintos sectores de la sociedad (gubernamental, sociedad civil e
investigadores expertos, entre otros) y se muestran como instrumentos
complejos de planificación que se organizan con el objetivo de promover
una óptima cooperación entre las instituciones y los gobiernos locales a
partir de la implementación de variados procesos de participación.
El establecimiento de criterios de medición es un tema de gran
importancia para su desarrollo. En este sentido, los indicadores que se
evalúan permiten la comunicación de información territorial necesaria
para operar a nivel urbano y regional. Los mismos se corresponden con
variables que simplifican información relevante y hacen comprensible
ciertas áreas de interés a las que pueden responder las políticas públicas
o las acciones que estas mismas promueven. Hoornweg, et al. sostiene
que un indicador es una estadística o parámetro que, a través del
tiempo, provee información o señales de la condición de un fenómeno y,

74
como significancia asociada a las propiedades estadísticas del mismo
(Hoornweg, et al. en Frausto Martínez y Welch Guerra, 2010).
Los observatorios que abordan problemáticas de mejoramiento urbano
en la Argentina tienen diferentes orígenes y, en su mayoría, se
encuentran distribuidos en distintas regiones del país. Algunos ejemplos
en este sentido son:
- El Observatorio de Políticas Públicas perteneciente a la
Universidad Nacional de Cuyo con su Plataforma de Información
para Políticas Públicas que ofrece diferentes herramientas para el
análisis y la evaluación cuantitativa y cualitativa de las principales
políticas públicas nacionales, provinciales y municipales. Con este
espacio institucional, la Universidad busca contribuir
fortalecimiento de las políticas públicas brindando insumos para
una mejor interpretación de las mismas a través del desarrollo de
distintas acciones como el seguimiento de medios, la elaboración
de mapas de actores, el banco de buenas prácticas de políticas
públicas y el seguimiento de planes y proyectos vinculados a temas
de desarrollo (Universidad Nacional de Cuyo, 2012a). Asimismo, la
Plataforma de Información para Políticas Públicas (PiPP) es un
espacio virtual de consulta e interacción a través del cual se
difunden trabajos de investigación, noticias, documentos de
interés y datos e indicadores significativos para la provincia de
Mendoza en las áreas de ambiente y ordenamiento territorial,
salud, economía, producción y trabajo, educación, desarrollo
humano y cultura, y justicia y seguridad (Universidad Nacional de
Cuyo, 2012b);
- El Observatorio de las Políticas Habitacionales en Argentina de la
Red EPHA que articula la participación de cuatro nodos
distribuidos en distintas regiones del país. Del mismo participan el
Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento (ICO-UNGS), el Instituto de Investigación de Vivienda y
Hábitat de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la
Universidad Nacional de Córdoba (UNC), el Instituto de
Investigaciones para el Desarrollo de la Vivienda de la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste
(IIDVi-UNNE), el Centro de Estudios sobre Asentamientos
Humanos de la Universidad de Mendoza (CEAH-UM) y el Centro
de Estudios Urbanos y Regionales del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CEUR-CONICET). El
mismo se encuadra en el trabajo realizado por los distintos nodos

75
en el contexto del Proyecto Redes-PICT 2007-02086 (2010-
2012) “Observatorio de las políticas habitacionales en Argentina:
construcción de indicadores de seguimiento y evaluación para
estudios comparados en el Área Metropolitana de Buenos Aires,
Córdoba, Mendoza y Resistencia” (Director: Raúl Fernández
Wagner (UNGS). Directores de nodos: Beatriz Cuenya (CEUR-
CONICET); Mercedes Lentini (Universidad Nacional de Cuyo);
Miguel Barreto (Universidad Nacional del Nordeste-CONICET) y
Ana Falú y Cecilia Marengo (Universidad Nacional de Córdoba-
CONICET)), a través del cual se pretenden elaborar criterios
generales de evaluación de políticas a nivel nacional que permitan
realizar un seguimiento sistemático de la acción pública en el
campo habitacional en todo el país;
- El Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana (OUL-
BAM) del Centro de Investigaciones Hábitat y Municipio (CIHaM)
de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la
Universidad de Buenos Aires que forma parte de la red de
Observatorios Urbanos de ONU-HABITAT y que tiene el propósito
de hacer una contribución a los foros de discusión entre los
actores pertinentes, gubernamentales y no gubernamentales,
para evaluar y monitorear las políticas públicas urbanas, y
contribuir a partir de este ejercicio participativo, a la formulación
de aportes para la resolución de las problemáticas más acuciantes
afrontadas por los diferentes niveles de decisión en el ámbito del
Área Metropolitana de Buenos Aires (CIHaM, 2012). Como tarea
complementaria se propone generar datos e informaciones
confiables y estimular un análisis integral en un proceso
consensuado con los actores participantes que se sume a la
formulación de metas tangibles hacia la superación de la pobreza
urbana, y el resto de las cuestiones que contribuyan a un
desarrollo urbano sostenible en estrecha relación con los
Objetivos de Desarrollo del Milenio y la implementación
progresiva de la Agenda Hábitat y la Agenda 21 (CIHaM, 2012);
- El Observatorio Urbano Córdoba (OUC) de la Universidad
Nacional de Córdoba que también pertenece a la red de
Observatorios Urbanos de ONU-HABITAT y tiene el propósito de
desarrollar una base de datos a escala urbana y metropolitana con
información cuantitativa y cualitativa actualizada, confiable,
oportuna y accesible, en términos territoriales, ambientales,
sociales, políticos y económicos, que permita contar con un

76
conocimiento amplio de la ciudad metropolitana y de su evolución
en el tiempo (Universidad Nacional de Córdoba, 2012). A partir del
seguimiento sistemático de un conjunto de indicadores (inscriptos
en el marco de los lineamientos planteados en la Agenda Hábitat,
Agenda 21 y en los Objetivos de Desarrollo del Milenio), desarrolla
actividades de observación y estudio de los cambios que se
registran en la ciudad de Córdoba y su área metropolitana
Asimismo, el OUC desarrolla una agenda de trabajo propia
referida a las problemáticas específicas que se registran en la
ciudad de Córdoba (Universidad Nacional de Córdoba, 2012);
- El Observatorio UCC del Paisaje Urbano de la Universidad
Católica de Córdoba que se enmarca en el proyecto de
investigación denominado "Observatorio intradisciplinar de
transformaciones y permanencias del Paisaje Urbano en barrios
marginales programados. Morfología, Tecnología,
Sustentabilidad”, (Director: Lucas Períes. Investigadores: María
José Predrazzani y Carolina Ferreira Centeno. Asesores: César
Naselli, Inés Moisset y Juan Carlos Wehbe). El mismo se
circunscribe al modelo de los Observatorios Urbanos de ONU-
HABITAT y pretende comprometerse con la situación de los
grupos marginados y vulnerables de la sociedad; ayudar a los
gobiernos locales a mejorar la recolección, análisis y uso de la
información en la formulación de políticas urbanas más eficaces;
contribuir a la teoría del diseño del Paisaje Urbano, desde un
enfoque intradisciplinar (morfología, tecnología, sustentabilidad);
y desarrollar la formación de recursos humanos involucrando
estudiantes de grado en la colaboración y desarrollo de la
investigación (Universidad Católica de Córdoba, 2012);
- El Observatorio Urbano Chaco (OUCh), un instituto autónomo
que cuenta con la participación de distintas unidades académicas
de la Universidad Nacional del Nordeste (Participan del mismo la
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, la Facultad de Ciencias
Económicas, la Facultad de Humanidades, la Facultad de
Ingeniería, el Centro de Gestión Ambiental y Ecología (CEGAE) y el
Centro de Estudios del Territorio de la UNNE.), de la Sociedad de
Arquitectos del Chaco, de algunos municipios de la Provincia de
Chaco (Resistencia, Colonia Benítez, Fontana, Margarita Belén,
Barranqueras, Puerto Tirol y Puerto Vilelas) y de la Secretaría de
Planificación y Evaluación de Resultados del Gobierno de Chaco.
Tiene como objetivos trabajar en la observación y el estudio de los

77
cambios que se registran en el Área Metropolitana del Gran
Resistencia (AMGR), en el Sistema Urbano de cada región del
Chaco y en las previsiones de la futura Conurbación del AMGR con
el Gran Corrientes. Asimismo, se propone promover, impulsar y
tutelar foros de debate sobre temas relevantes para la gestión de
las ciudades y el territorio chaqueño y desarrollar una base de
datos a escala urbana y metropolitana con información
cuantitativa y cualitativa actualizada, confiable, oportuna y
accesible, en términos territoriales, ambientales, sociales, políticos
y económicos, que permita contar con un conocimiento amplio de
la ciudad metropolitana y de su evolución en el tiempo (Diario
Norte, 2011).
- El Observatorio Territorial del Área Metropolitana (OTAM) de
Santa Fe y Paraná (provincias de Santa Fe y Entre Ríos), que tiene
el objetivo general de lograr el fortalecimiento de la capacidad
regional para generar y emplear información que servirá para
evaluar y orientar políticas nacionales, provinciales y municipales
(El Diario, 2012). En ese sentido, tiene como misión fortalecer el
capital social de la investigación y el desarrollo urbanístico de la
región, mediante la producción de información e indicadores.
Además de contribuir al conocimiento cuantitativo y cualitativo
del territorio y apoyar los procesos estratégicos de planificación y
toma de decisiones, a través de una interpretación integral de la
dinámica del territorio involucrado (El Diario, 2012). Pretende
constituirse como un instrumento de apoyo para la formulación
de políticas públicas, así como también un espacio de
documentación del diagnóstico de necesidades regionales,
provinciales y locales en materia de infraestructura y
ordenamiento del territorio, así como el de sus potencialidades.
- El Observatorio Social de la Asociación Civil Observatorio Social,
el cual tiene el propósito de apoyar al sector público, empresas y
organizaciones de la sociedad civil para resolver problemáticas
vinculadas con lo social (Asociación Civil Observatorio Social,
2012). Para ello, se organiza en tres áreas principales de
proyectos, de investigación y de publicaciones y actividades de
intercambio y reflexión;
- El Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Pontificia
Universidad Católica Argentina (UCA), que tiene como finalidad
promover la toma de conocimiento y la toma de conciencia por
parte de los sectores dirigentes, especialistas y opinión pública

78
 sobre los alcances de la problemática de la pobreza, la
marginalidad, la desintegración social y la desigualdad económica,
así como también de causas y alternativas de intervención,
favoreciendo el desarrollo de políticas y acciones orientadas a la
superación de tales problemas, a favor de los sectores más
vulnerables de la sociedad (UCA, 2012);
Todos estos espacios incorporan, al igual que las evaluaciones señaladas
más arriba, un interés central en la producción de evaluaciones y
mediciones de la situación habitacional dirigidas a ser utilizadas como
instrumentos para incidir en las políticas públicas nacionales,
provinciales o locales. Si bien estos observatorios vienen desarrollando
metodologías de evaluación específicas para las problemáticas que
particularmente trabajan, aún estas metodologías no han sido
transferidas a las acciones e intervenciones que el Estado promueve a
través de las políticas públicas.

6 REFLEXIONES FINALES. EVALUACIÓN COMO INSTRUMENTO

PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO
HABITACIONAL.

Una reflexión realizada por Mac Donald señala que:

[…] los centros académicos de nuestra región vinculados a la vivienda y
el desarrollo urbano han realizado en las últimas décadas numerosos
estudios que evalúan experiencias y programas habitacionales. Estas
llamadas "evaluaciones" han entregado un valioso material empírico y
conceptual para comprender y medir los resultados de las
intervenciones habitacionales. Las evaluaciones académicas han
aportado material muy valioso al avance de las políticas de vivienda.
Sin embargo, al responder más a intereses de investigación que a
necesidades explícitas de corregir los procesos programáticos, con
frecuencia no buscan o logran cambios efectivos en los mismos, por lo
que no constituyen evaluaciones desde la perspectiva estricta del
análisis de programas (Mac Donald, 1999: 164).
En el mismo sentido, Cuenya sostiene que:
A pesar de esta necesariedad e importancia de la evaluación, la
realidad muestra que la evaluación de programas y proyectos sociales
es una actividad infrecuente, cuando no excepcional. Rara vez se
realiza cuando se preparan los proyectos y, en general, hay resistencia
a examinar lo que se hizo (Cohen y Franco 1988). Los gobiernos
evalúan muy poco, los registros de información son precarios, están
dispersos, son fragmentados (Cuenya y Natalicchio, 1994: 11)

79
 Estas dos reflexiones acarrean un llamado de atención al campo de las
disciplinas relacionadas con la producción de vivienda. En este sentido,
son un disparador para quienes desde distintas disciplinas plantean
“soluciones habitacionales” desde paradigmas sectoriales, en los que la
articulación con otros campos del conocimiento pareciera plantearse
solamente desde un abordaje conceptual transdisciplinar. En general, la
evaluación de políticas y prácticas proyectuales de hábitat y vivienda (en
su amplia concepción de proyecto-gestión-implementación) se analizan,
evalúan y diseñan en distintos contextos (académicos, gubernamentales,
etc.), pero son poco frecuentes los procesos de transferencia de estas
acciones a las dependencias del Estado encargadas de implementar
políticas habitacionales.
Evaluar es básicamente una acción que nos permite obtener
información para optimizar las prácticas concretas del diseño de
políticas públicas y urbanas. En este obtener información podemos
medir distintos beneficios, tales como los sociales y económicos que
señala Rofman (en Cuenya y Natalicchio, 1994), cuyo análisis implica una
integración de saberes interdisciplinarios. Un número importante de
procesos evaluativos no abordan una mirada integral y miran al proyecto
de vivienda como una acción aislada de la producción social del espacio.
Tal es así que hasta en los mismos programas implementados por los
Gobiernos para paliar el déficit de vivienda, solamente se tienen en
cuenta las relaciones que se dan entre dos grupos de prestaciones,
resultados o logros: las prestaciones físicas y las prestaciones sociales.
Sin embargo, un número importante de intentos a nivel internacional y
nacional (desde observatorios u otras instituciones) parecen romper con
esta lógica y pensar la complejidad de las prestaciones desde distintos
espacios, instancias de articulación e integración de saberes para lograr
un diseño de políticas acorde a las realidades locales.
Estos espacios vienen demostrando que si bien la evaluación puede
presentarse como una investigación evaluativa o explicativa (Briones
1985), también puede ser considerada como parte de una investigación
proyectual de diseño para el desarrollo de políticas, programas e
instrumentos de intervención pública. En este sentido, la evaluación
puede ayudar a tomar decisiones de diseño, y a descubrir y generar
alternativas que optimicen el logro de objetivos buscados desde las
políticas públicas que promueve el Estado en sus diferentes niveles
(local, regional o nacional). Tal como sostienen Cohen y Franco, la
evaluación busca proveer información para aumentar la racionalidad
con que se toman las decisiones, jerarquizando los proyectos, o

80
mejorando su proceso de implementación […] trata de maximizar la
eficiencia y la eficacia de acciones que se dirigen a modificar segmentos
de la realidad (Cohen y Franco, 1988: 66-67).
Un tema central en estos aspectos de la evaluación lo constituye el
diseño de indicadores y variables, de distintos tipos y usos, que den
cuenta de la complejidad en las que operan las intervenciones de
programas y proyectos.
La base empírica o teórica, así como el uso científico (académico) o
valorativo (orientado a las políticas públicas) define el tipo y uso de los
indicadores urbanos. Así, Wong (2006:106), rescata la idea de generar
indicadores con base en su uso, cuestionando "para qué" del indicador,
así como el objetivo y meta que persigue. Conjuntamente, Birkmann
(2004: 65) reconoce como tarea central la conceptualización de los
indicadores, de acuerdo a los objetivos y funciones que se desee
observar. Desde la perspectiva de la planificación, el monitoreo y
control de los indicadores son parte del proceso de la observación
espacial o de la evaluación de los objetivos y metas de lo planificado
(Birkman, 2003: 358). Para Schultz, et al. (2002:368), el monitoreo y
control forman parte de un plan maestro, donde el monitoreo es una
observación permanente de análisis temporal y territorial para
identificar problemas tempranos y, el control es la comparación al
estado inicial y el decisiones estratégico- operativas para manejar los
problemas identificados y lograr los objetivos y metas del plan (Frausto
Martínez y Welch Guerra, 2010).
En el contexto de análisis y diseño interdisciplinar de la evaluación
deberíamos replantear algunos conceptos generalmente utilizados en la
práctica evaluativa, como los de eficacia, eficiencia y efectividad, de
manera tal que reflejen cuestiones prácticas para el desarrollo de
operaciones de diseño de programas y proyectos de vivienda, así como
también los procesos de gestión que los promueven. Premoli sostiene
que eficacia se refiere al grado en que se alcanzan los objetivos y metas
de un proyecto con relación a una población beneficiaria, en un período
determinado, independientemente de los costos que ello implique.
Eficiencia introduce la variable de costos en el proceso, por lo que la
cantidad del "producto" está predeterminada y el grado de eficiencia se
mide en función de una minimización de los costos involucrados.
Finalmente, el análisis costo-efectividad tiene por finalidad determinar
el grado de eficacia y eficiencia relativo de diferentes proyectos o de
distintas alternativas de un mismo proyecto (Premoli en Cuenya y
Natalicchio, 1994). Para ampliar estas definiciones se aconseja ver el
trabajo de Cohen y Franco que en su Capítulo 5 desarrolla los conceptos

81
de eficacia, eficiencia y efectividad (Cohen y Franco, 1988: 86-106). Es
necesario pensar una triangulación (Cuenya y Natalicchio, 1994) de
datos obtenidos de las evaluaciones que se acerquen más al análisis
complejo de la implementación de los programas, más que seguir
reproduciendo solamente indicadores cerrados que logran medir como
positivos algunos aspectos que en el contexto global de la problemática
de la vivienda tienden a ser negativos. Esto es clave para las políticas de
mejoramiento, en las cuales las definiciones de logros del programa se
mezclan con el umbral al cual pertenece la vivienda previamente, así
como también con el que estas alcanzan inmediatamente luego de la
implementación de los programas y después de pasado un tiempo de las
mismas (futuro).
Para optimizar los procesos de evaluación se podrían incorporar
distintas miradas al problema del tiempo (uno de los factores más
restrictivos del proceso), por lo que es imprescindible encontrar en la
metodología a aplicar un equilibrio adecuado entre el rigor teórico-
metodológico y la factibilidad que puede determinar el tiempo.
Asimismo y tal como sostiene Robirosa, se torna estructural analizar los
recursos disponibles y específicamente los recursos humanos (Robirosa
en Cuenya y Natalicchio, 1994). La evaluación entonces debe plantearse
desde una lógica de la complejidad, como integradora de saberes
disciplinares en los que se refuercen formas alternativas de entender las
producciones habitacionales, dentro de las cuales seguramente
incluiremos a las miradas del hábitat y la vivienda que se promueven
desde los estudios académicos. Para ello, la evaluación tendrá que
posicionarse en una perspectiva de observación de la integralidad del
problema de la vivienda, desde la cual podamos pensar al proyecto
habitacional urbano como un articulador de problemáticas y soluciones
multidisciplinarias.
Así el proyecto tendría que estar relacionado con un doble proceso
evaluativo: por un lado, precisa nutrirse de respuestas anticipatorias del
proceso decisivo (propias de las lógicas proyectuales), producidos en el
contexto de una evaluación ex-ante; y por otro, debe adoptar decisiones
en base a los mismos resultados de la implementación de un programa,
obtenidos luego de que el proyecto se haya ejecutado en el contexto de
una evaluación ex-post (Navarro et al., 2006). La dificultad de una
evaluación es que es un instrumento que debe realizarse "a medida" del
usuario. No hay "manual de modelos de evaluaciones" (Robirosa en
Cuenya y Natalicchio, 1994), por lo que son tan importantes los
resultados que arroje la evaluación, como el proceso de la evaluación

82
misma y el aprendizaje que eso va generando tanto en el evaluador
como en la población que participa. Tal como lo observamos más arriba,
la participación es un tema central a la hora de diseñar procesos de
evaluación de las políticas habitacionales de mejoramiento, como
también lo es la articulación de saberes que permiten optimizar los
procesos de intervención y de evaluación de programas y políticas
(Marzioni, 2012). En ese sentido, los observatorios urbanos y de políticas
públicas se vienen configurando como espacios articuladores de
distintos actores que participan de los procesos de evaluación.
La evaluación aquí es considerada como un componente del proceso de
planificación (Kullock, et al. 1995), que no se lleva a cabo solamente al
final del mismo, sino que también conforma las bases para generar o
retroalimentar la planificación. Esto se relaciona con la afirmación que
sostiene que la evaluación no debe ser concebida como una actividad
aislada y autosuficiente (Cohen y Franco, 1988: 60). Sin embargo, aún
suele aparecer como una instancia aislada en las políticas públicas que
promueve el Estado, donde se la utiliza para justificar las prácticas
desarrolladas, más que para retroalimentar un proceso de optimización
de esas acciones.
Finalmente, las evaluaciones, en general, abordan la problemática de la
vivienda desde una mirada "viviendista", de provisión de soluciones
“nuevas”. Pero, ¿qué sucede cuando comenzamos a mirar a la vivienda
desde un concepto amplio, en el cual ésta no sea solamente un refugio
físico (que incluye una serie de componentes generalmente diseñados
desde las disciplinas proyectuales), evaluable desde sus resultados y
logros con respecto a la satisfacción de ciertas necesidades básicas
establecidas con criterios estáticos? Probablemente, aquí los
componentes podrían modificarse y la evaluación constituir un proceso
de ida y vuelta entre la vivienda diseñada y el proyecto. Entonces, la
pregunta acerca de ¿cómo medir el mejoramiento desde la
consideración de una situación habitacional previa en el contexto de una
vivienda progresiva? pasa a ser relevante a la hora de pensar criterios no
estáticos de evaluación. Probablemente, la respuesta estará asociada a
la producción de una evaluación procesual y extendida en el tiempo, por
medio de la cual midamos la evolución histórica de la vivienda en un
sentido amplio y los distintos niveles de satisfacción a los que las
acciones habitacionales responden. En este sentido, es importante tener
en cuenta la replicabilidad del proceso y los distintos umbrales de la
vivienda que plantea la problemática del mejoramiento habitacional
(Pelli, 2006; Pelli, 1994). La replicabilidad interesa porque la solución

83
global del problema de la vivienda implica una cantidad inaccesible de
fondos, que plantea el problema de cómo llevar adelante un proyecto
con escasos recursos. Para evaluar procesos de mejoramiento
habitacional es necesario adecuar el proceso de evaluación a los
distintos umbrales de la vivienda (Pelli, 2006), referidos a las instancias
de mejoramiento que el programa permite alcanzar y a los futuros
umbrales que se proyecten y orienten a conseguir.

Bibliografía
Asociación Civil Observatorio Social (2012). "Observatorio Social". Buenos Aires. En
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87
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PARTE II

89
90
DESARROLLO E INDICADORES CUALITATIVOS:
UNA PROPUESTA CONCEPTUAL EN TORNO A
SUSTENTABILIDAD Y AMBIENTE
Claudia Tomadoni
Investigadora Instituto de Urbanística Europea – IfEU - Bauhaus
Universität Weimar, Alemania
Investigadora visitante del Centro de Estudios Urbanos y Regionales -
CEUR_CONICET -, Argentina

1 INTRODUCCIÓN

El desarrollo sustentable se ha convertido, durante las últimas décadas,

en un concepto de uso amplio y frecuente en todo tipo de ámbitos, y
por tanto corre el riesgo de banalización y utilización ideológica. Esto
ocurre con otros conceptos, como gobernabilidad, equidad, innovación,
etc. que llevan a justificar usos y acciones de distinto signo. No obstante,
existen esfuerzos de investigadores relacionados con la economía, la
geografía, la sociología y la historia para generar e incorporar
conocimientos que den respuestas creativas a problemas del desarrollo
territorial y sus implicancias ambientales favoreciendo una perspectiva
integrada en el análisis socio económico.
En consecuencia la revisión de estrategias contextuales, conceptuales y
metodológicas para clarificar definiciones, que puedan aplicarse y
agilizar la gestión en diversos ámbitos de actividades económicas con
criterio de sustentabilidad, es el desafío tanto de quienes generan
conocimientos como de aquellos que necesitan de herramientas para la
gestión.
Este escrito pretende ser una colaboración en este sentido. Para ello se
realiza una puesta al día de la noción de desarrollo sustentable
considerando su contexto de surgimiento en el marco del capitalismo y

91
los conceptos construidos en su entorno; se considera al territorio como
campo de juego desde donde se mira y actúa mediante prácticas; y
finalmente se consideran herramientas para operacionalizar el
desarrollo sustentable haciendo hincapié en el uso de indicadores
cualitativos

2 TEORÍA, GÉNESIS Y CONCEPTOS EN TORNO A LA NOCIÓN DE

DESARROLLO SUSTENTABLE

2.1 El saber ambiental una construcción interdisciplinaria.

El saber ambiental es una construcción interdisciplinaria. El estudio de

las problemáticas ambientales reclama una visión sistémica para
reconstruir la realidad como una totalidad. De allí la necesidad de
impensar (Wallerstein, 1998) categorías teóricas y establecer
metodologías que orienten prácticas de interdisciplinariedad. Y esto es
así porque el ambiente es un sistema complejo. En las problemáticas
ambientales confluyen procesos naturales y sociales y la complejidad
que ello supone necesita de la integración de diversos campos del saber.
Por ello una concepción que integre procesos históricos, económicos,
sociales, geográficos, políticos, ecológicos, tecnológicos y culturales
permite un mejor abordaje de las problemáticas. Alguien podría creer
que es necesario un super científico para que pueda ocuparse de
semejante tarea. No se trata de ello sino de escoger metodologías que
permitan a un simple científico mortal emprender la tarea de interpretar
los problemas ambientales. La pregunta es ¿Cómo? Un camino es la
precisa definición de lo que es un problema. En primer término, es
necesario delimitar que cuestiones son parte de él y cuáles no,
determinando las dimensiones y los procesos que lo componen. En
segundo término, seleccionar miradas disciplinares que proporcionen
categorías teóricas que permitan hacer una interpretación conceptual
del problema en cuestión.
Dentro del análisis de un problema ambiental se deben considerar las
dimensiones espacial, temporal y social. Estas tres dimensiones en
realidad son una sola en tanto el espaciotiempo (Tomadoni, 2007 (b):
57) es una construcción social. Una no se entiende sin la otra. La
conjugación trialéctica de ellas en una, es una herramienta teórico-
metodológica que permite asir la complejidad de los procesos
ambientales. Estas dimensiones permiten abordar el problema como un
proceso. Esto supone considerar persistencias, cambios –por

92
emergencia, desaparición y/o recurrencia- y rupturas que ocurren en un
territorio. El territorio, construcción social en el espaciotiempo, es
producto de un análisis a escala del espacio total. En él es importante
identificar la constelación de agentes sociales que participan en su
construcción, así como reconocer el conjunto de recursos naturales y/o
sociales disponibles. Puestos bajo análisis estos componentes se podrá
definir la problemática ambiental como un sistema complejo y
conflictivo (Tomadoni, 2007).
A partir de allí los aportes provenientes de diferentes disciplinas es un
elemento clave para el análisis y la interpretación del problema a
investigar y gestionar. Es importante señalar que toda gestión
responsable parte de investigaciones científicas previas que le den
sustento sino es lo mismo que escribir en el aire. Este tipo de
delimitación teórico-metodológica permite afirmar que el saber
ambiental es un saber complejo y que las prácticas de investigación y
gestión interdisciplinarias son absolutamente necesarias si se pretende
una gestión ambiental del desarrollo sustentable.

2.2 Estrategias contextuales, conceptuales y metodológicas en torno a

la noción de desarrollo sustentable

Para lograr una gestión ambiental de desarrollo sustentable son

necesarias tres tipos de estrategias de acción: contextuales,
conceptuales y metodológicas. Estas estrategias son complementarias
entre sí. A través de las estrategias contextuales, se plantea el
reconocimiento de los procesos geohistóricos que dan marco a una
problemática ambiental. Esto supone considerar qué proceso se está
observando y dónde, cuándo y por qué acaece el mismo.
Mediante las estrategias conceptuales, se pretende la selección de una
batería de conceptos, que a modo de red, permitan atrapar la realidad.
Leff (1994 (a): 28) afirma que el concreto real solo se puede aprehender
en el conocimiento, por la producción teórica de los conceptos que
integran la síntesis de múltiples determinaciones, y que al mismo tiempo
constituyen el comienzo del proceso real. Por ello podemos afirmar que
el concreto real aparece como fenómeno observable y su racionalización
mediante una lectura conceptual, tiene la intención de develar la trama
oculta de relaciones que subyacen a su apariencia, es decir, se trata de
hacer tangible lo intangible. En este sentido, los conceptos son
herramientas para racionalizar tanto lo tangible como lo intangible. La
síntesis de este proceso entre lo real y lo conceptual da cuenta de un

93
objeto de estudio que al decir de Bachelard (1979: 15-26) se conquista,
se construye y se comprueba. Para realizar un buen trabajo en este
sentido es necesario especificar el contenido de cada concepto,
explicitando concepciones de partida y superando las nociones de
sentido común y la mera opinión con el objetivo posterior de articular
dichos conceptos de manera dialéctica.
A través de las estrategias metodológicas, se pretende el uso, el diseño
y la evaluación de procedimientos que permitan en el campo de la
aplicación concreta de la gestión hacer posible el desarrollo sustentable.
No existe un método o una metodología única, sino una lógica
metodológica que adquiere formas según el investigador y/o gestor del
proceso. La construcción de diferentes herramientas es lo que permite
asir realidades complejas como las ambientales.
En consecuencia, por un lado recurrir a estrategias contextuales y
conceptuales colabora con la construcción de una nueva racionalidad
ambiental (Leff, E. 1994 (a): 12) puesto que la definición y articulación
en torno a lo ambiental de saberes disciplinares diversos, resignifica esos
conceptos a la luz de una mirada diferente: la ambiental. Este punto es
importante porque detrás de la palabra ambiental existe mucha retórica
neoliberal que confunde sostenibilidad económica con desarrollo
sustentable. La propuesta de una nueva racionalidad ambiental esta
directamente ligada a la construcción de un pensamiento crítico del
orden neoliberal que se impone desde círculos hegemónicos de poder
tanto gubernamentales como científicos. Por otro lado, el uso de
estrategias metodológicas como agendas, indicadores, educación
ambiental, evaluaciones de impacto, entre otros, contribuye a construir
y en la práctica de la gestión pública y privada, herramientas de acción
sustentables. Estas líneas de estrategias son complementarias y al
retroalimentarse pueden resultar en aportes para la consolidación de un
paradigma ambiental sustentable.

3 ¿DÓNDE ESTAMOS PARADOS? CONTEXTUALIZACIONES

3.1 Desarrollo geohistórico del capitalismo

Hacia finales de la década de los 80` se anunciaba el fin de la historia.

Esta afirmación fue discutida y los hechos demostraron paulatinamente
la falacia del planteo. Tal vez uno de los puntos más álgidos de ella fue el
11S. Un hecho que puso de relieve la continuidad de las profundas
contradicciones del sistema capitalista.

94
Estas contradicciones se encuentran a lo largo de todos los períodos del
capitalismo. El capitalismo como sistema es una construcción histórica
que lleva varios siglos de existencia. Aunque parezca increíble muchas
veces en los análisis contextuales no se logra enlazar la actual
globalización de la economía mundial como parte de ese desarrollo
geohistórico del capitalismo. Por ello periodizar es un interesante
ejercicio de apropiación social del tiempo-espacio.
La periodización es una herramienta de análisis que ayuda a
contextualizar procesos sociales y da cuenta de permanencias y
transformaciones durante un considerable fragmento de tiempo. “Más
allá de las permanencias, la sociedad va imprimiendo cambios en su
devenir cotidiano por lo que se debe indicar que el desarrollo del
fragmento no es homogéneo. Mientras estas tendencias al cambio sean
sólo eso, tendencias, se puede afirmar que se permanece dentro un
mismo período en la medida que las características esenciales se
mantienen más allá del movimiento real de la sociedad. Asimismo, este
movimiento va dejando huellas que se resuelven dentro del mismo
período y que se prefiere considerar como etapas en las cuales los
caracteres esenciales mantienen su calidad de tales. Sin embargo,
cuando algunas tendencias comienzan a hacer mella es cuando
sobreviene, el corte, la ruptura y con ella la crisis y el inicio de un nuevo
período. En definitiva allí se produce la transformación” (Tomadoni, C.
2007: 58) luego de la transición. A grandes rasgos se pueden describir
cinco grandes períodos en el desarrollo geohistórico del capitalismo
(Dobb, 1991; Lerena y Tomadoni, 1997 y 1999; Méndez, 1997) (Fig. 1).
El primero, luego de un largo período de transición entre el feudalismo y
el capitalismo, corresponde al llamado capitalismo mercantil,
desarrollado entre los siglos XV, XVI y XVII. En el se sentaron las bases
del nuevo sistema y se corresponde con la presencia del colonialismo
fuera de Europa. Marx denominó a este período Acumulación Originaria.
La acumulación se realizó a través de la circulación de mercancía
mediante el comercio a larga distancia y el incremento de los mercados
locales por el aumento de población. Es el ciclo tecnológico del barco y
la pólvora. Este período se corresponde con los procesos de conquista y
colonización en América, África y Asia (Lerena y Tomadoni, 1997: 726-
728).

95
 Figura.1. Desarrollo geohistórico del capitalismo (C. Tomadoni).

El segundo período es el capitalismo industrial y se desarrolló desde

fines del XVIII hasta aproximadamente mediados del XIX. El desarrollo de
innovaciones tecnológicas posibilitó el auge de la producción de tipo
industrial en Europa por el cual la acumulación se realiza en la
producción. Es el momento de la primera revolución industrial. Este
período a nivel tecnológico se corresponde con el ciclo del vapor, el
carbón y el acero (Lerena y Tomadoni, 1997: 728).
El tercer período se inicia a fines del siglo XIX y profundiza la
internacionalización de las relaciones económicas capitalistas en base a
la expansión de la producción industrial en Europa y también en los
Estados Unidos. Corresponde al período que se inicia con la segunda
revolución industrial. La constante que vertebra la lógica del capitalismo
durante todo el siglo XX, es el crecimiento y expansión del capital a
través de la conquista de nuevos mercados y la difusión espacial de los
términos de intercambio. Los diferentes espacios se articulan en forma
creciente en términos de procesos de producción. Esta lógica responde a
otra constante, la reproducción del sistema capitalista como producto
de sucesivas crisis con procesos intermedios de transición que permite
su reestructuración (Tomadoni y Lerena 1999)
Así desde fines del siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial se puede
hablar de un período de capitalismo monopólico con un gran

96
crecimiento económico de los países centrales. Se registra la ampliación
del mercado por la política imperialista y neocolonialista en algunos
Estados nacionales de Europa y en Estados Unidos. Estos poseen el
status de Estados soberanos, en tanto manejan los controles de
intercambio y la soberanía económica de sus países. Los grandes trust o
conglomerados de empresas responden a los intereses del Estado
nación. Este período se caracteriza por la división internacional del
trabajo, en la cual los países centrales producen manufacturas y las
exportan, y los países periféricos proveen materias primas y compran la
producción de los primeros.
Según Hobsbawm (1997: 106-107), se deben considerar dos aspectos
centrales en el período de entreguerras: el primero, marcado por el
desequilibrio en la economía internacional; el segundo, signado por la
incapacidad de la economía mundial para incrementar la demanda y
promover una expansión duradera. Se produce, entonces, una
retracción de los salarios, una sobreproducción y una política de
especulación generalizada en toda la población. A ello se debe agregar
que la crisis del año 29 constituye un emergente de este proceso y
muestra el reacomodamiento del capitalismo al nuevo orden mundial
surgido al finalizar la Primera Guerra y que lleva, por la falta de
adecuación, a la Segunda Guerra Mundial. Este proceso supuso una
suerte de transición hacia un nuevo modelo organizacional y territorial.
La transición está marcada por la salida de la crisis que produjo la
consolidación del modelo de gestión organizacional implementado a
principio de siglo en Estados Unidos por Henry Ford. Su modelo se
generalizará en todo el mundo, por supuesto a diferentes ritmos y con
modalidades particulares. Este modelo se conoce con el nombre de
fordismo y con el mismo, se alude a procesos tecnoproductivos y formas
de organización del trabajo vinculado con todos los sectores de la
producción y especialmente con la industria.
Comienza entonces el cuarto período, el capitalismo mundializado
(Méndez 1997). Con el objetivo de maximizar la producción y reducir
costos, las empresas diseñan nuevas prácticas vinculadas a la
localización, en países del Tercer Mundo. La característica distintiva de
este período es el incremento del poder adquisitivo del asalariado, al
igual que el aumento de la productividad del trabajo. Esta combinación
dio como resultado un crecimiento del sector en conjunto. Estos
incrementos son generados por el mismo sistema, con el fin de
incorporar al asalariado, no sólo como mano de obra, sino también
como consumidor.

97
Hacia fines de la década de 1960 y comienzos de los años 1970, se inicia
a escala internacional un proceso de cambio estructural en la dinámica
de acumulación del capitalismo tardío (Harvey, 2004). Se produce lo que
en términos de la «Escuela de la Regulación» se denomina una
transición en el régimen de acumulación y el modo de regulación
socioeconómico y político del modelo de acumulación fordista (Lipietz,
1994). Los signos más destacados de ese proceso son la caída de las
tasas de ganancias de los conglomerados productivos más importantes,
el descenso de los niveles de productividad, el aumento de la inflación y
el crecimiento del déficit del sector público.
Revertir esta situación supuso reducir costos que afectaban la dinámica
de acumulación de los mayores conglomerados empresariales que
operaban en los mercados mundiales. Así, los altos costos que asumió el
Estado de Bienestar después de la posguerra, debían ser desarticulados.
Concurrentemente, hacia fines de 1973, y más allá de los aumentos en el
precio del petróleo que elevaban aún más los costos, se profundizó el ya
cuestionado paradigma tecnológico “fordista o rígido”. De este modo, se
plantea a escala internacional un discurso que postula la necesidad de
lograr mayor liquidez financiera y para ello se promueve la liberalización
de las relaciones económicas en un mercado de libre circulación de
bienes y capitales.
Estos planteos generan un credo neoliberal, que a nivel político deriva
en la modificación de la función del Estado que, desde un juego no
intervencionista, debía disminuir sus costos mediante una fuerte
disciplina fiscal para bajar la presión tributaria y evitar problemas
inflacionarios; a la vez que debía gestionar un mayor control de la fuerza
de trabajo para elevar la productividad y reducir los costos finales de un
producto y/o servicios; y paralelamente debía permitir la fluida
circulación, de recursos financieros y de bienes entre agentes
económicos localizados en distantes lugares del sistema económico
mundial en el marco del modelo de desarrollo capitalista global.
Lo cierto es que hacia finales de la década del 70´ se inicia un período de
acumulación posfordista o flexible conocido con el nombre capitalismo
globalizado. Este período se corresponde con la emergencia de una
sociedad posfordista y el ciclo tecnológico de la microelectrónica y
electrónica. Es conocido como el período de la tercera revolución
industrial. Y es en este desarrollo histórico en el cual estamos parados
en la actualidad. Desde el punto de vista de las modalidades
productivas, los cambios se aprecian directamente en la organización
industrial donde se pasa de una situación de integración, en la cual el

98
aprovisionamiento de la cadena de producción se realizaba dentro de
una misma empresa, de comienzo a fin del trabajo, a una situación por
la cual se tiende a aislar segmentos del proceso productivo en plantas
especializadas, con relaciones de tipo mercantil entre ellas. Según Lipietz
(1994), la diferencia está en que en el fordismo ocurría una integración
por organización, mientras que en el posfordismo con la flexibilidad de
la demanda se produce una integración por mercado. Estas nuevas
modalidades se revelan por un lado, en la organización del espacio
industrial mediante la tendencia a la reaglomeración, la asociación y en
el surgimiento de áreas productivas especializadas, sistemas
especializados locales - también llamados distritos industriales -, y áreas
sistemas (Lipietz, 1994); y por otro lado, y de manera concomitante, en
nuevas configuraciones del espacio urbano. Un espacio que se convierte
en un lugar de negocios y cuyas contradicciones, se revelan en
incremento de la segmentación y exclusión social que, según Harvey,
generan profundas grietas en la ciudad capitalista (Del Olmo y
Rendueles, 2007).
No obstante, la manera de recepción de estas ideas neoliberales y las
formas adquiridas por las nuevas modalidades productivas no fue
homogénea por parte de los Estados y territorios. En la puesta en
marcha de estos cambios se reconocen notables diferencias en ritmo,
velocidad y profundidad entre los países y las regiones. Así, el nuevo
paradigma tecnológico, denominado “posfordista o flexible”, que
comienza a impregnar las relaciones económicas y sociales del
capitalismo global, adquieren formas particulares según los territorios
en un marco de constantes tales como: la flexibilidad productiva y la
flexibilización laboral lo que implica cambios profundos en las relaciones
capital-capital, capital-trabajo y capital-trabajo-tecnología.
No se puede hablar de la existencia de un modelo de desarrollo único,
sino de la coexistencia de diversas modalidades en un mar de tendencias
generales a escala global. Este es un cambio estructural y ha afectado de
diversas maneras a todas las sociedades. La desestructuración del modo
de regulación fordista no ha significado su reemplazo inmediato por un
nuevo modo de regulación relativamente estable (Jessop, 2006) en el
marco de la globalización económica mundial.

3.2 Globalización - Glocalización

Existe un proceso de tensión entre globalización y localización. La sola

referencia al concepto de globalización lleva inmediatamente a la noción

99
totalizadora de mundo o planeta, e indirectamente refiere a la negación
del espacio que aparece aplastado por un tiempo instantáneo, producto
de la virtualidad tecnológica que reduce la distancia entre los lugares
físicos y paradójicamente, hace añicos las diferencias. Sin embargo, los
lugares continúan su reproducción y revitalizan su existencia a partir de
la redefinición de su localización.
Por ello la globalización de la economía mundial supone el despliegue de
nueva lógica territorial. De este modo, los diferentes territorios – lugares
– muestran procesos estructurales de cambio, de manera específica
acorde a su historia productiva y a las prácticas y estrategias de los
diferentes agentes sociales involucrados en la gestión de los cambios
(Tomadoni, 2005 y 2009). Los procesos de cambio que transcurren en
cada territorio se enmarcan en un conjunto de tendencias globales que
sirven de contexto a la diversidad de respuestas que señalan un
desarrollo desigual, combinado y contradictorio (Di Cione, 2002) de las
relaciones socioeconómicas capitalistas. En este marco, el capital, y no
solo los grandes conglomerados económicos, realizan un juego de
deslocalización de capitales y actividades hacia territorios con mejores
ventajas competitivas. El impacto territorial de este proceso de
deslocalización y localización trae aparejado importantes consecuencias
sociales, económicas, territoriales y ambientales.
Por ello, el proceso de reestructuración del sistema capitalista es una
totalidad interdependiente, en la cual coexisten lógicas territoriales y
dispositivos de regulación particulares acorde a las especificidades
construidas por los agentes en sus territorios. Al respecto Santos (1996)
destaca que es importante considerar el conjunto de relaciones
horizontales y verticales que permiten comprender respectivamente la
estructura interna de una sociedad y las relaciones de una sociedad con
otra. Sin esta consideración no existe la noción de espacio como
totalidad interdependiente.
Las interconexiones crecientes entre lo global y lo local, en la
consideración de toda clase de actividades o acontecimiento urbano,
tanto vinculado a la producción como al consumo, comercio o cultura,
afirma Soja (2005), ha dado lugar al surgimiento de un término híbrido
como glocalización. Con este neologismo, autores como Hein (2002),
Swyndouwn (2004) y Novy (2005) sintetizan los desarrollos del proceso
de globalización y de localización como parte de un mismo proceso, en
el cual el territorio local cobra nueva fuerza.
Así, la interdependencia entre un lugar – lo local - y el planeta – lo global
- es cuasi total. Se trata entonces de un proceso de interacción mutua en

100
el cual deben reconocerse dos componentes en el estudio de una
formación socioespacial (Santos, 1996): lo global y lo local y por ello lo
acertado del neologismo «glocal». En estos términos, el proceso ya no es
de globalización sino de «glocalización» (Tomadoni, 2004) y que referido
a ámbitos periféricos en los cuales el accionar de empresas
transnacionales es hegemónico en relación a las territorialidades de
otros agentes, he preferido denominar como «glocaldependiente»
(Tomadoni, 1999 y 2009). En todo caso, un buen camino para descubrir
las tendencias generales del proceso de glocalización, es revisar las
particularidades con que cada territorio, a través de sus agentes
sociales, construye su lógica de reproducción y sus estrategias, al mismo
tiempo que se vincula con otros territorios en un contexto de inserción
global-local. Al respecto, Veltz (1999: 13) señala que es necesario
comprender cómo la economía global hunde sus raíces, de múltiples
maneras, en las estructuras territoriales locales, y cómo lo global se
nutre de lo local y lo transforma.

3.3 Paradigmas de desarrollo y paradigmas ambientales

¿Cómo vincular este discurrir histórico con los paradigmas de desarrollo

socioeconómico y ambiental? Comencemos señalando que después de
la Segunda Guerra Mundial lo importante era crecer. En este contexto,
la ecuación económica básica en los años 50´ era: crecimiento es igual a
desarrollo y este igual a Bienestar. El nivel de vida a alcanzar era aquel
que garantizase las condiciones del presente y el estándar de vida
óptimo debía asegurar las aspiraciones y esperanzas de la población. En
los años 60´ se comienza a cuestionar la ecuación C=D=B desde el punto
de vista cualitativo. Lo importante no era crecer más sino mejor, lo
importante es la calidad del crecimiento.
En los años 60´ dos teorías económicas impregnaron el discurso
económico: el marxista y el desarrollista. Ambos planteos coincidían en
señalar que a través de la producción industrial masiva mediante
unidades monopólicas de gran escala y una política centralizada de
planificación se alcanzaría el mejor desenvolvimiento de las fuerzas
productivas. Sin embargo entre ambos planteos existían un conjunto
importante de diferencias en torno a cuál debía ser el motor de la
producción, la finalidad y el modelo de referencia. Mientras para los
marxistas el motor de producción es el Estado, para los desarrollistas
son las grandes corporaciones privadas monopólicas protegidas y
reguladas por el Estado que planifica; así para los primeros la finalidad

101
de todo desarrollo económico es la sociedad y para los segundos, un
capitalismo más equitativo. Al considerar los modelos de referencia las
diferencias quedan bien claras, mientras que para los marxistas es el
Estado centralizado soviético, para los desarrollistas los modelos son el
Estado Benefactor Europeo o el New Deal Norteamericano.
Coincidente con estas teorías económicas el paradigma ambiental
desarrollado fue el del Tecnodesarrollo cuya preocupación central eran
los problemas de la contaminación y la escases de recursos naturales. Se
pueden identificar básicamente dos ejes de debate en torno a la
cuestión del crecimiento: la industrialización y el crecimiento
demográfico como causas de los problemas ambientales y la búsqueda
de consenso internacional para el logro de crecimiento. En los
documentos emitidos por la CEPAL se pueden encontrar las ideas
trabajadas en ese momento.
En los años 70´ dos teorías se observan en el campo de los paradigmas
de desarrollo. Por un lado, la teoría de las Necesidades básicas que
consideraba la cuestión del desarrollo en relación a problemas de
producción y consumo postulando que crecimiento es igual a
satisfacción de necesidades básicas; y por otro lado, la teoría de la
dependencia que plantea una interesante discusión en torno a las
relaciones mundiales de dependencia centro-periferia. Concomitante a
estos paradigmas el paradigma ambiental del Ecodesarrollo, plantea un
uso de los recursos naturales con criterio de largo plazo, haciendo
énfasis en el respeto a la diversidad cultural y natural y resignando la
noción de progreso al reconocer la necesidad de cambiar el estilo de
vida y redefinir las necesidades colectivas de la sociedad.
Existen un par de documentos que dan cuenta de los debates surgidos
entre los representantes de estos paradigmas. Los más representativos
son: la Declaración de Naciones Unidas surgida de la Conferencia sobre
ambiente humano realizada en Estocolmo (1972), la Declaración de
Coyococ (1973) y los trabajos compilados por Meadows, et. al. (1972)
conocido como el Informe Club de Roma „Los Límites del crecimiento“; o
el editado por Herrera et.al. (1976) publicado con el nombre de
„Catástrofe o Nueva sociedad“; o el editado por Sunkel et. Al. (1980) de
CEPAL y PNUMA publicado con el nombre „Estilos de desarrollo y Medio
Ambiente en América Latina“.
Lo interesante es revisar los ejes de debate en torno a considerar el
logro del desarrollo a partir de objetivos sociales y ambientales y la
puesta en valor de las condiciones de inequidad en la distribución de
beneficios y perjuicios del „crecimiento“. Lo interesante es remarcar que

102
lo político y lo social ingresan como esferas de acción en la
consideración del desarrollo.
En los años 80´ las políticas de desarrollo de organismos internacionales
como el FMI y el Banco Mundial marcaron la década. Estas instituciones
plantean la idea de crecimiento a partir de planes de ajuste estructural
(P.A.E) acordes a las leyes de mercado. El nuevo paradigma de desarrollo
neoliberal se conoce con el nombre de “solucionática” en tanto se crean
instrumentos puntuales para planificar el desarrollo, entendido como
crecimiento, a través de proyectos puntuales para mejorar las
condiciones de pobreza en el mundo. No está en las intenciones de estas
instituciones buscar las causas de los problemas que ocasionan la
pobreza sino lograr soluciones puntuales. El Banco Mundial durante los
años 70´ ya había aplicado un conjunto de proyectos puntuales en tres
ciudades de la India (Proyecto Mark I: Calcuta, 1972; Proyecto Mark II:
Madras, 1976; y Proyecto Mark III: Bombay 1977- 1984), los cuales no
habían sido exitosos pues si bien consiguieron sus objetivos puntuales –
provisión de agua, infraestructura, etc.- los mismos no fueron
sostenibles en el tiempo por falta de adecuación al contexto social,
cultural y político de los lugares donde fueron aplicados. Sin embargo,
serán los modelos que se tomarán para generar una línea de créditos
financieros para apoyar proyectos de desarrollo en diversos lugares del
mundo.
Así se comenzaron a aplicar a partir de 1984 en 55 países los P.A.E. Los
países candidatos a recibir apoyos para proyectos y créditos financieros
para el “desarrollo” debían acordar con los principios del Consenso de
Washington. Willianson (1996) sintetizó en los siguientes puntos, las
principales líneas políticas planteadas para los países: disciplina fiscal,
uso del gasto público para promover alto crecimiento y redistribución de
los ingresos, -privatización de empresas estatales, liberalización de tipos
de interés, cambio y comercio, promoción de inversión extranjera
directa, eliminación de los obstáculos a la libre competencia, reforma
fiscal y garantía de derechos sobre bienes. La contradicción esencial del
planteo es para crecer hay que ajustar.
Mientras tanto el paradigma ambiental del Ecodesarrollo continuaba
vigente y desde una perspectiva ambiental del desarrollo se propone
internalizar los costos ambientales dentro de un marco de crecimiento
sostenido y evaluar económicamente los procesos de degradación y
agotamiento de recursos ambientales. Simultáneamente y desde la
perspectiva de otra institución mundial, Naciones Unidas a través WCED
se publica en 1987 el documento “Nuestro futuro Común”, más

103
conocido como „Informe Brundland“, en el cual se vislumbran las ideas
de un paradigma ambiental en torno al desarrollo sustentable. El eje de
debate a partir de entonces es alrededor del futuro del planeta. En este
informe se define al desarrollo sustentable como aquel que “satisface las
necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer la capacidad
de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Según
Guimarâes, esta definición no pudo escapar a una trampa conceptual:
creer que es necesario el crecimiento para lograr el desarrollo, cuando en
realidad, “para que exista desarrollo es necesario, más que la simple
acumulación de bienes y de servicios, cambios cualitativos en la calidad de
vida y en la felicidad de las personas, aspectos que, más que las
dimensiones mercantiles transaccionadas en el mercado, incluyen
dimensiones culturales, estéticas y de satisfacción de necesidades
materiales y espirituales” (Guimarâes, R. 1997: 7).
En los años 90´y 00´ el debate estará signado por los conceptos del
informe Brundtland. A partir de un uso ecológicamente sustentable de
los recursos ambientales, se postula la idea del desarrollo como
satisfacción de necesidades básicas y aumento de la productividad
económica con equidad social. En las discusiones se considera que todo
proceso de análisis y/o gestión del desarrollo debe combinar las esferas
económicas, sociales y ecológicas, integrando principios de equidad,
eficiencia, habitabilidad y sustentabilidad con un criterio
intertempoterritorial.
Comienza entonces una producción nutrida de documentos que
muestran los debates surgidos entre los representantes del paradigma
neoliberal de desarrollo y el paradigma de desarrollo sustentable. Entre
ellos cabe mencionar a algunos tales como: „Nuestro propio futuro“
(CDMA 1990), „La tierra sometida“ (UNCED 1992), „Nuestro planeta,
nuestra tierra“ (OMS 1992), „Los Límites a la competitividad“ (Grupo de
Lisboa, 1992), Informes anuales de World Watch, Informes de las
conferencias de cambio Climático (celebradas anualmente desde 1997
en Berlín, Ginebra, Kioto, Buenos Aires, Bonn, La Haya, Marruecos,
Nueva Delhi, Milán, Buenos Aires y Montreal), Informe Cumbre de
Johanesburgo (2002) y Agenda Hábitat (ONU-HABITAT, 2004).
Un hito desde el punto de vista de los acuerdos políticos en relación a un
cambio de perspectivas al planteado por el Consenso de Washington, lo
configura el Consenso de Mar del Plata alcanzado en la IV Cumbre de las
Américas de 2005 que bajo el lema “Crear trabajo para enfrentar la
pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática”, en lugar de
presentar el fin de las negociaciones para poner en marcha el ALCA

104
según lo previsto en la Cumbre de Miami en 1994, marca un punto de
inflexión dando lugar a nuevos paradigmas que hacen posible discutir
sobre las relaciones entre trabajo, pobreza y democracia con el fin de
prevenir los posibles efectos sociales negativos de los cambios de la
economía hemisférica pensados una década atrás (OIT, 2006).
Sin embargo mientras académicos y políticos debaten, la relación de
ingresos entre los países más ricos y los más pobres se acrecientan.
Según PNUMA (2007) mientras en el siglo XVIII la relación era de 1,5 a 1,
en el siglo XX la brecha se agranda de modo tal que si en los años 60´ era
20 a 1, en los años 80´ es 46 a 1 y en los 90´, 60 a 1. De este modo, en la
década del 1990, una persona rica tenía 30 veces más que una pobre y la
aceleración ha sido tal que en la actualidad la relación es de 130 a 1. Las
500 personas más ricas del mundo tienen un ingreso total superior al de
los 416 millones de personas que están clasificadas como las más pobres
del mundo. Hoy, más de dos mil quinientas personas viven con 2
dólares al día, lo que representa el 40% de la población del planeta y
gozan de apenas un 5% del ingreso global. Los ricos, en cambio, son el
10% de la población y manejan el 54% del ingreso total y viven casi
todos en países con rédito alto guetificados en sus casas de lujo
producto de la gran burbuja financiera que viene construyendo el
capitalismo global.

4 EL TERRITORIO COMO CAMPO DE “JUEGO”

4.1 ¿Desde dónde miramos? Las conceptualizaciones

4.1.1 Ambiente y racionalidad ambiental

A lo largo de su historia, el hombre se desarrolla en un proceso de
interrelación con la naturaleza de la cual es parte integrante. Este
proceso es común a todos los seres vivos pero la emergencia del
lenguaje, la producción de excedentes económicos y la constitución de
una sociedad de clases, lo ha distinguido como sociedad humana del
resto de las comunidades bióticas.
Cuando se habla de ambiente se refiere a una totalidad compleja e
interconectada a partir de las “relaciones sociedad-naturaleza” según la
racionalidad propia de la cultura en la que se produce dicha relación y
que establecidas en un determinado espacio y tiempo dan cuenta de la
configuración de un territorio.
Esta relación sociedad-naturaleza supone una “racionalidad” en la
interacción de la sociedad con el lugar que se ha apropiado para

105
garantizar su sustento. La racionalidad social puede ser definida según
Leff como “el sistema de reglas de pensamiento y comportamiento de
los actores sociales que se establecen dentro de estructuras
económicas, políticas e ideológicas determinadas, legitimando un
conjunto de acciones y confiriendo sentido a la organización de la
sociedad en su conjunto. Estas reglas y estructuras orientan un conjunto
de prácticas y procesos sociales hacia ciertos fines, a través de medios
socialmente construidos, reflejándose en sus normas morales, en sus
creencias, en sus arreglos institucionales y en sus patrones de
producción” (Leff, E. 1994 (b): 3)
Esta racionalidad es variable a través del tiempo “tanto en el territorio
que posee cada formación social u otros que considere aptos para
sostener o mejorar su sustentabilidad” (Fernández, R. 1994: 29). La
racionalidad capitalista de carácter científico-técnica opera sobre la
realidad con estrategias de control para garantizar la eficacia de sus
objetivos: convertir la naturaleza y el trabajo en mercancías mediante la
extracción de plusvalía para la maximización de la ganancia. Frente a
esta racionalidad científico-tecnológica, aparece como alternativa la
propuesta de una nueva racionalidad ambiental que entiende al
ambiente como una realidad compleja, abierta a la incertidumbre y a la
interconexión de sus procesos sociales, económicos y ecológicos
considerando riesgos y cambios, es decir peligros y oportunidades
respectivamente.
De este modo, la racionalidad ambiental, según Leff (1994 (b): 40-48) se
construye mediante la articulación de cuatro niveles: una “racionalidad
sustantiva” basada en un sistema axiológico para regular prácticas
sociales; una “racionalidad teórica” que construya conceptos que
articulen los nuevos valores con los procesos materiales para lograr una
productividad ecotecnológica; una “racionalidad técnica” que permita
operacionalizar objetivos sociales y bases materiales del desarrollo
mediante un sistema técnico, procedimientos jurídicos y medios
ideológicos y políticos adecuados; y una “racionalidad cultural” que de
lugar a procesos de identidad e integridad internas a cada formación
social, traduciéndose en prácticas sociales y productivas coherentes
Estos cuatro niveles de racionalidad sugeridos por Leff en la década del
90´hoy son más vigentes que nunca y son un desafío a lograr, en tanto la
articulación de ellos puede confluir en una gestión ambiental de
desarrollo operativa. Esto puede ser posible mediante acciones
transformadoras de la realidad (gestión), que tiendan a orientar cambios

106
en el territorio acordes a una nueva racionalidad en el juego de
relaciones (ambientales), entre la sociedad y la naturaleza.
Dentro del marco del paradigma de la racionalidad ambiental, Enrique
Leff (1994 (a): 138) afirma que “la transformación de la naturaleza y de
los ecosistemas naturales aparece como un efecto sobre determinado
por las condiciones históricas de la producción y de las estructuras de
poder, en las formas de apropiación de los recursos. La dinámica de los
ecosistemas y su productividad primaria no resultan de procesos
“naturales”, puesto que no existe ningún ecosistema natural cuyo
funcionamiento no esté afectado por la historia de las formaciones
sociales que se han asentado en ellos y por las leyes de la producción,
acumulación, expansión y reproducción del capital a escala
internacional; estos procesos trasmiten sus efectos a todos los
ecosistemas, a través de la apropiación de los recursos naturales
mediante su articulación con las formaciones sociales no capitalistas. A
su vez, la dotación de recursos abióticos y las condiciones de
productividad y regeneración de los diferentes ecosistemas establecen
límites y condicionan la expansión y la reproducción del capital”.
En este sentido, es que los procesos ecológicos aparecen inscriptos en la
dinámica del capital a partir de la articulación de procesos de orden
natural -sobre todo biológicos y ecológicos- con los procesos de orden
histórico y social; por esto, desde que la naturaleza se convierte en un
conjunto de objetos y procesos de trabajo, desde que los procesos
ecológicos participan en la formación de valor y en la producción de plus
valor, lo natural se introduce en el proceso de reproducción del capital.
De este modo, Leff (1994 (a): 139) argumenta que “el recurso natural no
es producto de un metabolismo biológico; la fuerza de trabajo no es el
desgaste energético de los hombres en sus procesos de trabajo.
Ciertamente, estos procesos implican el soporte de las leyes biológicas
de los organismos vivos; pero no como entes naturales cuya existencia
sea independiente de los procesos históricos, de la dinámica del capital
que determina las necesidades de explotación de la fuerza de trabajo y
de apropiación de los procesos naturales como recursos económicos”.
Por el contrario, señala que “la articulación entre naturaleza y sociedad
no puede explicarse como un simple intercambio entre la cultura y su
medio ambiente puesto que es el proceso de producción material, de
acumulación y expansión del capital, lo que condiciona el
funcionamiento, la evolución, la estructuración de los ecosistemas, así
como las formas técnicas de apropiación de la naturaleza. De esta

107
manera, los procesos ecológicos y las transformaciones de la naturaleza
se inscriben en la dinámica del capital”
Concebido de este modo, el término ambiente debe ser liberado de las
ataduras de lo estrictamente “natural” y paralelamente, debe ser
asociado a lo “social” en la medida que el hombre es naturaleza en
naturaleza. Si bien se ha señalado que la emergencia del lenguaje, la
producción de excedentes económicos y la constitución de una sociedad
de clases, ha distinguido la sociedad humana del resto de las
comunidades bióticas, paradójicamente en este proceso de constitución
y distinción de la naturaleza, cada vez es más evidente, por los impactos
ambientales que recibe, que el hombre es parte de la naturaleza que lo
contiene y por tanto, las relaciones establecidas con otros “hombres”
son parte de esa naturaleza. De allí que las relaciones hombre-hombre
pueden y deben ser abordadas como problemáticas ambientales. En
esta concepción, el hombre es recentrado en la naturaleza no como
“rey” sino como “integrante”. En su posición de rey el hombre está fuera
de la naturaleza, dominando –idea construida durante la modernidad-.
Desde una posición de “integrante” se encuentra dentro de la
naturaleza, preservando. Este supuesto subyacente es la base del
desarrollo sustentable: el hombre es naturaleza en naturaleza y por
tanto, integrante de la naturaleza, entendida como sistema complejo.

4.1.2 Sustentable no es igual a sostenible

La racionalidad capitalista es devastadora para el ambiente, agotadora
para los individuos y perversa para el conjunto de la sociedad. La idea
de progreso y crecimiento sostenido que subyace a esta lógica
capitalista se revela hoy de manera “sostenida” en pobreza y exclusión
para muchos, en crecimiento e inclusión para unos pocos y en
calentamiento global para el conjunto social.
Este desarrollo desigual, combinado y contradictorio del capitalismo (Di
Cione, 1997) se da en el marco del que aquí identificaremos bajo el
concepto de desarrollo sostenible que entre sus objetivos propone
mantener el status quo de una lógica capitalista depredadora y que
muchas veces se disfraza, como afirma Guimaraes (1994) detrás del
concepto de desarrollo sustentable, vaciando a este último de contenido
y transformándolo en retórica neoliberal
Un par de definiciones estipulativas (Koessl, 1998; Copi, 1994) de los
conceptos de sostenible y sustentable, los cuales son confundidos
frecuentemente e inclusive utilizados como sinónimos, pueden ayudar a
develar significados subyacentes detrás de políticas de desarrollo. Esta

108
estrategia de conocimiento que se propone aquí tiene por objetivo que
los lectores puedan descubrir en los discursos, tanto políticos como
académicos, desde dónde se mira y qué se propone.
Sostenible no es igual a sustentable. Y la diferencia es necesario
señalarla y conceptualizarla para construir nuevos mapas que permitan
ubicarnos y localizarnos en una glocalización (2009) emancipadora. Con
sostenible se alude a mantener para luego corregir las distorsiones
generadas por el mantenimiento de un desarrollo, que en realidad es
crecimiento, y que sirve para continuar con el actual estilo de
crecimiento. Con sustentable se alude a reproducir con un criterio de
preservación y prevención de los recursos naturales y sociales. La
sustentabilidad alude a la reproducción dinámica de la naturaleza
sociedad. Lo sustentable supone prevención, diagnóstico y planificación
para evitar distorsiones. De todos modos, cuando estas distorsiones ya
están instaladas lo sustentable es buscar la solución, investigando y
gestionando sobre las causas para cambiar el rumbo en el corto,
mediano y, sobretodo, en el largo plazo. Para lograr una sustentabilidad
en este sentido, tal como propone Leff (1994 a) es necesario construir
una nueva racionalidad ambiental en la cual el objetivo principal sea el
“reencatamiento del mundo”, propuesta que según Noguera Echeverri
(2004) supone una reconciliación con la naturaleza de la cual somos
parte.

4.1.3 La sustentabilidad como noción trialéctica

El territorio no es un objeto ni es una cosa. Es simultáneamente como
señala Santos (2000) un sistema de objeto y un sistema de acciones y
por lo tanto un híbrido. El territorio es un conjunto de relaciones
complejas. La mirada transversal que puede realizarse de esta
complejidad en relación a las formas de habitar y a su utilización integral
por parte de la sociedad, es el ámbito de acción del saber ambiental. Si
definimos al territorio como un conjunto de relaciones complejas en el
espacio tiempo surge el concepto de sustentable o sustentabilidad para
calificar su evolución y desarrollo.
En tanto conjunto de relaciones complejas, el concepto de territorio en
los últimos años ha aparecido asociado a la noción de sustentable
cuando se pretende considerarlo en su evolución, planificación y
desarrollo. Entonces, si un territorio es sustentable se dice que es
porque posee sustentabilidad. Pero ¿A qué se alude con ello? En
principio, el concepto podría inscribirse como una noción trialéctica
(Soja, E. 1997).

109
La sustentabilidad implica la reproducción dinámica de la naturaleza.
Aquí en realidad deberíamos aludir a “naturalezasociedad” como un solo
término, hasta tanto se internalice que la sociedad es integrante de la
naturaleza y al hacer referencia a ella, sea obvia la integración de lo
social en el concepto. Entonces si, podríamos decir que la
sustentabilidad alude a la reproducción dinámica de la naturaleza
sociedad eludiendo todo criterio de conservación estática que signifique
un contrasentido a la noción de movimiento y transformación constante
inherente a su existencia-; en este sentido, la sustentabilidad supone el
“uso” sin agotamiento en el ahora y aquí para preservar para nos(otros)
y para los otros la naturaleza.
Así, la noción se compone de las tres dimensiones del ser: la temporal,
la espacial y la social. Con relación a la primera implica mantener dando
permanencia en el tiempo; con relación a la segunda, involucra
mantener los recursos de la naturaleza en naturaleza de un determinado
lugar; y con relación a la tercera, implica mantener para las sociedades
del futuro. La conjunción de estas tres dimensiones lleva a otra idea:
reproducir implica defender nuestra esencia como sociedad
entendiendo que ya no sólo somos parte de la naturaleza, sino que
somos naturaleza y vivimos en y de ella. De este modo, debemos incluir
como problema ambiental toda afección hombre-hombre y no sólo la
afección hombre-naturaleza como desde las visiones estrictamente
ecologistas (Fig. 2).
Esta nueva consideración tiene un corolario muy importante: el
hombre no sólo integra aquello por lo cual debe jugarse, sino que el
hombre como naturaleza debe defender su existencia y esencia. En este
sentido, el hombre, podría comenzar a jugarse por la sustentabilidad de
la naturaleza en naturaleza. Entonces de lo que se trata es de reproducir
la naturaleza en naturaleza en el tiempo sin olvidar que el hombre es
naturaleza.
Estas afirmaciones pueden generar el equívoco de una postura
antropocéntrica. Nada más alejado de la intención de este escrito. No se
pretende centrar todo en el hombre sino reubicarlo dentro del “arca”
que permitirá que la nave tierra continúe navegando. Y esto es solo
posible a través de agentes sociales que vehiculen intereses susceptibles
de ser defendidos. No se puede defender lo que no es propio. Entonces
es necesario cambiar concepciones y conceptos para ser capaces de
jugarnos como sociedad por la naturaleza que integramos. Así por
ejemplo, podrían considerarse que problemas como la desocupación, la
pobreza, la opulencia son problemas ambientales, en tanto el hombre

110
afecta a otros hombres a través de relaciones económicas de
predatorias como las que se realizan contra comunidades de plantas y/o
animales.

Figura 2. Noción trialéctica del territorio sustentable (C. Tomadoni).

Pero vamos un paso más allá. Para propiciar prácticas sociales con
criterios de sustentabilidad, y de ese modo reconocer un nuevo capital
por el cual jugar socialmente en la construcción de un territorio
sustentable, hay primero que modificar las condiciones objetivas en las
cuales se desarrolla la dinámica social de producción actual, puesto que
el mejoramiento de esas condiciones propicia un reposicionamiento de
los agentes al permitir reacomodar fuerzas, es decir poder, para
construir un territorio sustentable, el cual en términos de Leff (1994 a),
supone la construcción de “nueva racionalidad ambiental”.

4.1.4 Principios y objetivos del desarrollo sustentable

En un principio se mencionaban tres objetivos en el logro del desarrollo
sustentable: el bienestar social, el desarrollo económico y la integridad
ecológica. La articulación de estos objetivos da lugar a tres principios: la
equidad y eficiencia, la habitabilidad y la sustentabilidad a partir de la
interacción de las esferas: social, económica y ecológica, propuestas
originariamente por NijKamp (citado en Fernández, 1999:7).

111
Por su parte, Guimarâes (1997) sostiene que existen cinco dimensiones
de la sustentabilidad en el marco de un nuevo estilo de desarrollo. Así
afirma que el desarrollo es ambientalmente sustentable cuando
promueve el acceso y uso de los recursos naturales al mismo tiempo que
preserva la biodiversidad; que es socialmente sustentable cuando
procura reducir la pobreza y las desigualdades sociales promoviendo la
justicia y la equidad; que es culturalmente sustentable si preserva la
diversidad en su sentido más amplio, es decir, la resguarda valores,
prácticas y símbolos de identidad que determinan la integración
nacional a través de los tiempos; que es políticamente sustentable en
tanto profundiza la democracia y garantizar el acceso y participación de
todos en la toma de decisiones públicas. A estas cuatro dimensiones
suma una quinta esencial para el nuevo estilo de desarrollo: una nueva
ética del crecimiento, donde “los objetivos económicos de progreso se
subordinan a las leyes de funcionamiento de los sistemas naturales y a
los criterios de respeto a la dignidad humana y de mejoría de la calidad
de vida de las personas” (Guimarâes, R. 1997: 7)
Por otro lado, Coraggio (1998) propone otra lectura del esquema de las
esferas. Incorpora al esquema tripartito del desarrollo sustentable, la
dimensión política que sintetiza en el concepto de gobernabilidad,
manteniendo las dimensiones social, económica y ambiental que
traduce en los conceptos de habitabilidad, productividad y
sustentabilidad respectivamente.
Retomando esta relectura, Fernández (1999) propone un nuevo esquema
cuadripartito que abandonando la forma de esferas se transforma en un
cuadrado, en el cual cada vértice: gobernabilidad, productividad,
habitabilidad y sustentabilidad, representa un polo o núcleo concentrador
de capitales.
Según Fernández, estos polos son generadores de cuatro megatemas de
política social que él aplica al análisis del espacio urbano, y a su vez
suponen una redefinición de las implicancias de cada polo, entre los
cuales se producen un conjunto presiones. Los megatemas son: a) la
Sustentabilidad Económica (S.E.), b) la Sustentabilidad Social (S.S.), c)
Sustentabilidad Ambiental (S.A.) y d) la Sustentabilidad Política (S.P)
(Fernández, R. 1999: 3)
Desde la perspectiva de este autor, el polo productividad se entiende
como sustentabilidad económica lo cual implica cuatro corolarios:
maximización de productividad de una economía local, racionalidad
biorregional disminuyendo la huella ecológica; limitar las condiciones de
competitividad; y manejo conservativo y a largo plazo del capital

112
económico local. El polo habitabilidad se interpreta como
sustentabilidad social y supone: mejora progresiva de toda la sociedad
local, potenciación de las redes de autoorganización comunitaria,
consolidación de las estrategias de economía popular y estabilización de
los procesos de movilidad demográfica. El polo sustentabilidad se define
como sustentabilidad ambiental y ello trae aparejado tres corolarios:
revalorización del capital natural a través del capital tecnológico; no al
fundamentalismo ecologista; propender a poner freno territorial a la
intensificación de la circulación de flujos de capital. Y finalmente, el polo
gobernabilidad se precisa como sustentabilidad política y ello supone
tres corolarios: administrar los efectos regresivos de la exclusión social
ocasionados por la globalización; rearticulación de las formas de
organización microsociales mediante estrategias de descentralización y
participación; y aval a formas de gestión auténticamente democráticas
mediante el desarrollo de planes estratégicos y/o la realización de
agendas locales.
El punto de equilibrio entre estas cuatro manifestaciones de
sustentabilidad da lugar al concepto de Sustentabilidad Global (S.G.), punto
óptimo hacia el cual deben converger las políticas urbanas. La
reformulación de las políticas en este sentido, lleva a Fernández a pensar
en una redefinición del concepto de gestión ambiental en términos de
gestión ambiental de la calidad de vida o gestión ambiental del desarrollo
que el aplica al ámbito urbano (Fernández, R. 1999: 3-9).
Cada una de las relecturas de la propuesta inicial de las esferas se ha
enriquecido con nuevas consideraciones. Por ejemplo como las que aquí se
proponen. Se puede asociar la noción de desarrollo a la búsqueda de
equilibrio, bienestar, calidad de vida e inclusive riqueza tanto a nivel
individual como colectivo. La noción parece estar relacionada con la idea
de mejoramiento pero... ¿De quién y para quiénes? El tema del
desarrollo tiene que ver con una cuestión de valores, pues no solo
supone la satisfacción de necesidades sino también es la materialización
de una potencialidad de mejoramiento a la que se aspira desde
parámetros culturales diferentes.
Esto nos lleva a pensar que la uniformización del concepto de desarrollo
no es posible pues está íntimamente relacionada con una característica
inherente a todo sistema vivo: la diversidad. Por ello puede considerarse
que muchas veces la noción de desarrollo es resultado de una
imposición que pretende homogeneizar para conseguir beneficios solo
para algunos, y de allí que se deba prestar mucha atención a cómo se
construye la noción de desarrollo sustentable.

113
Entonces retomando el esquema de las esferas se propone que el
desarrollo sustentable supone la intersección de cuatro campos de
acción: el social, el económico, el político y el ecológico (Fig. 3).
En cada uno de ellos los objetivos respectivamente son el bienestar, el
desarrollo, la gobernabilidad y la integridad ecológica. A su vez, los
principios sobre los que se fundamentan estos objetivos los podemos
observar en las intersecciones y son: calidad de vida, productividad con
eficiencia, igualdad, diversidad cultural, participación, gobernanza,
transparencia, consenso, seguridad, habitabilidad, gestión de recursos
naturales y sociales, marco legal, ordenamiento territorial,
viabilidad/resilencia, austeridad y prevención/mitigación de impacto
ambiental

Figura 3. Principios y objetivos del Desarrollo sustentable Global (Elaboración

propia).

4.2 ¿Quiénes miramos? Las Prácticas

4.2.1 Los agentes del desarrollo sustentable

Operativizar el desarrollo sustentable supone identificar y caracterizar
las prácticas de los agentes sociales, considerar el grado de
empoderamiento que tienen en el sistema global de acciones sociales y

114
diferenciar los capitales que cada agente pone en juego para poder
interpretar sus estrategias y territorialidades.
Un aporte fundamental desde el campo teórico de la sociología
estructuralista constructivista (Bourdieu 1988,1990, 1991; Gutiérrez,
1995) es extender la lógica económica al análisis de toda práctica social.
Bourdieu recupera a Marx en su lógica de análisis en términos de lógica
económica, pero marca una ruptura al extender esa lógica a otros
campos diferentes que el económico con lo cual logra explicar prácticas
que pueden aparecer como desinteresadas o gratuitas. Así, puede
hablarse de diversas economías orientadas hacia fines no estrictamente
económicos, como la economía de la religión con la lógica de la ofrenda;
la economía del honor con la lógica del intercambio de dones y
contradones, de desafíos y de respuestas, etc. (Gutiérrez, 1995: 27). La
primera transferencia de esta teoría al campo del saber ambiental, es
extender la noción de economía de las prácticas al campo de los bienes
ambientales con lo cual es posible hablar de una economía
socioambiental con la lógica del desarrollo sustentable.
Bourdieu señala que la economía de las prácticas sociales es producto
de la relación dialéctica entre campo y habitus, es decir, entre
estructuras sociales externas y estructuras sociales incorporadas por los
agentes sociales en su discurrir histórico. Así el campo se define como
sistema de posiciones y relaciones de posiciones de los agentes, y el
habitus como la tendencia a pensar, sentir, percibir, valorar de los
agentes. Un campo se delimita “definiendo aquello que está en juego y
los intereses específicos, que no son irreductibles a lo que se encuentra
en juego en otros campos o a sus intereses propios” (Bourdieu, P. 1990
(b): 135-136).
Para que funcione un campo hace falta gente dispuesta a jugar, dotada
de un habitus que implica conocer las leyes del juego en el cual se
involucra. Lo que está en juego es capital por el cual se lucha de acuerdo
con intereses. Bourdieu para referirse a interés utiliza el término “illusio”
(de ludus, latín) cuya connotación es la propensión a “jugar el juego”, es
el estar “involucrado”, “atrapado” en el juego y por el juego. “Estar
interesado quiere decir aceptar que lo que acontece en un juego social
determinado tiene sentido, que sus apuestas son importantes y dignas
de ser emprendidas” (Bourdieu, 1995: 79-80). Desde esta perspectiva se
define al capital como el conjunto de bienes que se producen, se
reproducen, se acumulan, se distribuyen, se consumen, se invierten y
también, se pierden y/o amplían en el proceso de juego. Existen
diferentes tipos de capital: económico, social, cultural y simbólico.

115
Concebido de este modo la estructura de un campo supone un estado
de las relaciones de fuerzas entre los agentes o instituciones que
intervienen en la lucha, o lo que es lo mismo, de la distribución del
capital específico de ese campo que se ha acumulado durante luchas
anteriores y que orienta las estrategias ulteriores (Bourdieu, P. 1990 (b):
136). Para este autor, las estrategias, no responden a la prosecución
intencional y planificada de fines calculados, sino al desarrollo activo de
“líneas de acción objetivamente orientadas que los agentes sociales
construyen sin cesar en la práctica y que se definen en el encuentro
entre el habitus y una coyuntura particular del campo” (Bourdieu, P.
1995: 89).

4.3 Sustentabilidad como capital simbólico

Para lograr un desarrollo sustentable se propone identificar agentes

participantes en la resolución de un problema ambiental, prestando
especial atención a los grados de poder detentados en el campo y los
habitus desde los cuales se actúa como se actúa. El poder está
directamente vinculados con la ilusión puesta en juego, es decir con el
nivel de intereses que se pone en juego y con el cual los agentes
pretenden reproducir, acumular y reinvertir sus distintos tipos de
capitales.
En este caso el capital en juego es la sustentabilidad global que la
definimos como un capital simbólico compuesto de energía sinérgica
generada en la asociación de una constelación amplia de agentes
dispuestos a jugar por los objetivos y principios del desarrollo
sustentable. En una situación ideal se puede observar un juego
equilibrado donde los juegos de poder pueden beneficiar
momentáneamente más a unos que otros, pero que no los reduce en su
capacidad de acción. Sin embargo, las situaciones reales en el actual
contexto de la globalización de signo excluyente están lejos de una
situación de equilibrio. El juego por el capital sustentable global muestra
en la mayoría de los casos desequilibrios muy marcados en favor de los
agentes sociales que operan en el campo económico. Por ello es
importante generar instrumentos metodológicos y de acción que
ayuden al empoderamiento del conjunto de agentes sociales con el
objetivo de lograr un desarrollo incluyente que respete la diversidad
cultural y garantice bienestar. Para ello es necesario un reconocimiento
del “otro” y un empoderamiento del “nos”. Recordemos que

116
sustentabilidad en su dimensión intergeneracional significa preservar
para nos(otros).

5 DE LA RETÓRICA A LA ACCIÓN

5.1 ¿Con qué herramientas podemos operar?

La utilización de herramientas metodológicas es clave en la gestión

ambiental. Ellas permiten considerar al “desarrollo sustentable”, no como
retórica sino como discurso con correlato de acción posible y concreta. Son
herramientas conocidas hasta el momento: las agendas locales, la
construcción de indicadores, la educación ambiental, los estudios línea
base, las evaluaciones de impacto, los perfiles ambientales.
Estas herramientas permiten operativizar el concepto de desarrollo
sustentable, que se ha convertido como concepto en la panacea de los
discursos políticos. Esta operativización es necesaria en un momento, en
cual el modelo organizacional de la sociedad globalizada, pareciera estar
agotando sus propios resortes de reproducción, en la medida que está
generando externalidades económicas y sinergias negativas de un
crecimiento sin límites. Esta situación está llevando a la sociedad-
naturaleza, a un mayor grado de vulnerabilidad que se traduce en serios
problemas ambientales. Consideraremos en este escrito la herramienta
Indicadores dado el uso difundido que está adquiriendo desde organismos
tanto públicos como privados que pretenden medir el grado de
“desarrollo” alcanzado territorialmente.

5.2 Indicadores cualitativos vs cuantitativos

Cuando se habla de indicadores generalmente suele oponerse la idea de

indicadores cualitativos vs indicadores cuantitativos. Para comenzar es
necesario señalar que esa dicotomía es falsa. Si bien es cierto que ambos
parten de paradigmas epistemológico-metodológicos diferentes, una
complementación crítica y vigilante entre ambos tipos, no sólo es más
constructiva sino muy necesaria.
No vamos a discutir aquí los pro y los contra de las metodologías cuanti -
cualitativas, sólo señalar que la retroalimentación metodológica de
ambos tipos permite el control de la herramienta. En el caso de los
indicadores cualitativos, lo importante es la construcción y/o diseño en
contexto y con concepto críticos, de modo tal que el indicador permita
mostrar lo que realmente se pretende observar y analizar de manera

117
aproximativa y no taxativa. El diseño y el control son momentos claves
en la formulación de indicadores pues de ellos se derivan luego el
análisis, evaluación y monitoreo de los procesos bajo estudios y gestión.

5.2.1 Herramientas de acción: indicadores cualitativos del desarrollo

sustentable
Un indicador es una herramienta metodológica que permite desagregar
impactos de procesos tanto de mejoramiento y fortalecimiento, como
de privación y vulnerabilidad socioambiental en vistas a una articulación
totalizadora. Esta definición tiene dos partes: por un lado, se alude a
desagregar, y por otro a articular.
La desagregación es en cuatro niveles. La primera es socioeconómica y
tiene por objetivo descubrir quién y qué sufre el impacto; la segunda es
geográfica y/o sectorial y pretende considerar dónde ocurre el impacto;
la tercera es histórica y considera cuándo acontece el impacto con el fin
de establecer secuencia de tiempos; y la cuarta es causal y teleológica
pues pretende analizar el por qué y para qué de los impactos. Estas
desagregaciones bien logradas muestran el potencial proyectivo y
prospectivo de los indicadores, así como la capacidad evaluativa de las
condiciones de oportunidades, riesgo e incertidumbre.
La articulación de la información obtenida a través de la desagregación
es fundamental para integrar de forma totalizadora los pasos a seguir, o
dicho de otro modo, para garantizar la coherencia y eficacia de las
acciones y políticas a seguir. Esta articulación debe discurrir en tres
niveles: intra-intertemporal es decir para el ahora y después, intra-
interregional, es decir para el aquí y allá, e intra-intergeneracional para
nos (otros) y los otros (Tomadoni, 2007) (c). El logro de esta articulación
muestra la capacidad centrípeta (lo intra) y centrífuga (lo inter) de la
herramienta indicadores.
Una de las maneras de constatar y/o verificar situaciones de desarrollo o
no, es a través de la detección de indicadores. La apelación a esta
palabra no es sólo terminológica sino también conceptual puesto que lo
que indica, a la vez revela, demuestra, exterioriza, prueba, e incluso,
denuncia un estado de situación. Uno de los alcances más promisorios
de los indicadores es que permiten ponderar la calidad de vida que
alcanza un territorio en relación al modelo de desarrollo implantado en
el mismo.
En términos territoriales, tanto la materialidad de las formas como el
contenido que les otorga vida, puede ser revelada a través de
indicadores. Estos poseen la doble función de dar cuenta de la

118
materialidad de los lugares, y de las dinámicas sociales que en ellos se
producen. Y es en este preciso punto donde lo geográfico y la geografía
adquieren toda su potencialidad interpretativa de lo socio-territorial.
Esto implica, que el sistema de acciones, procesos e interacciones,
construidos por los agentes sociales en su devenir histórico, proporciona
contenido e imprime en las formas -es decir en los objetos geográficos-
valores, significaciones y representaciones. En consecuencia, las formas
adquieren configuraciones desiguales, combinadas y contradictorias que
en juego con las dinámicas sociales revelan la especificidad de cada
realidad territorial en el contexto actual del capitalismo. Una forma de
aprehender esta realidad es a través de indicadores territoriales que
relevan un estado de situación.
Veamos un ejemplo de modelo territorial. La globalización de la
economía mundial se caracteriza por un proceso de reestructuración
productiva. Este se revela de diversas maneras y con diferentes
intensidades a lo largo de todo el planeta en nuevas formas de
configuración espacial y nuevos contenidos en la dinámica social. El
resultado es una creciente fragmentación socioterritorial. En el caso de
los países latinoamericanos el resultado son territorios
glocaldependientes. Dicho de otro modo, territorios donde las lógicas de
la globalización son aceptadas sin mayores resistencias por los agentes
locales quedando el territorio dependiente de los agentes que imponen
lógicas hegemónicas que sumergen al conjunto social en la exclusión de
muchos. El resultado es un modelo territorial glocaldependiente
caracterizado por precariedad y subdesarrollo territorial. Un conjunto de
indicadores “indican”, denuncian y revelan este estado de situación.
Entonces ¿Cómo construir indicadores que permitan en primer término,
constatar este resultado, y en segundo término, evaluar y monitorear la
nueva situación socioterritorial en vistas a la aplicación de políticas de
superación de la misma? Lo primero a considerar es el acercamiento
analítico y crítico al contexto sociogeohistórico en el cual se pretende
operar con indicadores; lo segundo, es una clara selección de los
conceptos con los cuales se formula el contenido del indicador; y lo
tercero construir indicadores partiendo de esa realidad.

5.3 Construcción de Indicadores cualitativos de Sustentabilidad: una

propuesta

La explicitación sincera de los condicionamientos es la mayor fortaleza

de los planteos cualitativos. Por ello, es preciso señalar que el

119
acercamiento analítico y crítico al contexto, la selección de conceptos y
la lectura de la realidad en la construcción de indicadores siempre están
influidos por las concepciones teórico-ideológicas de quien los
construye. Es aquí en donde surge la mayor crítica a los planteos
cualitativos al tacharlos de subjetivos. La propuesta que se realiza
pretende sacar la subjetividad “del closet” e incorporarla como un dato.
Si la subjetividad es reconocida reflexivamente como dato y tenida en
cuenta, entonces se ganan dos cuestiones a favor: por un lado, la
revisión y ajuste de la herramienta y por lado, la compresión de la
complejidad que se pretende “medir”. ¿O acaso medir con números, el
“objetivo” indicador del PBI de un territorio, no es un dato subjetivo que
esconde la real redistribución de la riqueza que se realiza en ese
territorio? ¿O acaso más de un habitante de un territorio no se pregunta
dónde está el dinero que le correspondería “per cápita” acorde a lo
señalado por el indicador?
En el caso de los indicadores cualitativos no se mide con números. La
realidad no se esconde detrás de números. No interesa tanto la cantidad
como la calidad de los datos. Entonces ¿Cuáles son los parámetros? La
emergencia, la recurrencia y la desaparición de datos mostrados en
indicadores.
La revisión sistemática de publicaciones periódicas locales, las
observaciones in situ, las entrevistas y especialmente, el contacto cara a
cara con los agentes involucrados permiten construir listas de
indicadores. Una cuestión clave en la formulación de estos indicadores
es la triangulación de información que permite dar consistencia al
indicador. Es decir no basta con que un dato aparezca una vez
aisladamente. Ni siquiera el seguimiento para ver su recurrencia en un
período de tiempo, sino que simultáneamente se debe corroborar su
existencia por otras fuentes. No se trata de encontrar emergentes
ocasionales sino constatar permanencia y/o desaparición y ver si son de
naturaleza coyuntural o estructural.
Veamos un ejemplo. Dentro del contexto del modelo territorial
glocaldependiente consideremos un lugar en el cual la industria turística,
en base a inversiones principalmente extranjeras, toma auge acorde al
modelo de Resort, Spa, All Inclusive y Cruceros. Por cierto, gran parte del
área del Caribe responde a este modelo. Supongamos que queremos
medir la situación del mercado de trabajo, entonces para construir
indicadores cualitativos recurrimos a la lectura de periódicos locales
siguiendo una secuencia semanal de lectura en el término de un mes.
Allí encontramos, por ejemplo, que se piden empleados “sin problemas

120
de papeles”, esto quiere decir, se piden trabajadores legales sin
problemas de visa. El anuncio clasificado es una fuente increíble de
información pero se debe complementar con información de otras
partes de periódico que indican, por ejemplo denuncia de sindicatos por
contratos a trabajadores ilegales que quitan trabajo a los locales. A su
vez, se observan en el lugar la presencia de trabajadores extranjeros y se
constata mediante entrevistas que efectivamente estos trabajadores
venden su fuerza laboral por debajo del precio de mercado. Y así se
podría seguir cruzando información. En este contexto se podría formular
un indicador como: “Incidencia de la mano de obra ilegal en el mercado
laboral local”.
El mismo cruce se podría hacer para ver condiciones salariales en
relación a pago recibido, contribuciones sociales, etc., etc. El ejemplo
aquí planteado se construye para el área de mercado de trabajo pero
dado el caso se podrían construir indicadores en otras áreas como:
salud, educación, alimentación y consumo, seguridad, vínculos
familiares, migración, vivienda, infraestructura urbana, solidaridad. Cada
uno de ellas se nutre de un conjunto de indicadores que caracterizan el
estado de situación de un territorio sin necesidad de recurrir a priori a
números que resultan vacíos cuando no se los llena del contenido de la
realidad que se pretende mensurar.
De lo que se trata cuando se construyen y usan indicadores cualitativos
es de profundizar la lectura, mirar atentamente, escuchar críticamente y
agudizar la sensibilidad socioespacial. Luego la clasificación,
jerarquización y explicitación de lo obtenido produce el indicador. La
tarea es compleja pero sin lugar a duda es coherente con la complejidad
social que se pretende “medir” cualitativamente.

6 CONCLUSIÓN

Al vincular la noción de sustentabilidad con territorio, la pretensión es

ver cómo conjugar ambas cuestiones de manera positiva en vistas a un
desarrollo territorial integrado. La ecuación ideal sería conjugar de
manera equilibrada: bienestar social, integridad ecológica, ordenación
territorial, desarrollo económico, gobernabilidad y participación e
identidad cultural. Lo cierto es que estos objetivos oscilan en un mundo
donde la lógica capitalista convierte cualquier posible equilibrio en una
quimera.
De este modo, el bienestar social es aplastado por la competitividad
económica y el desarrollo es materia pendiente, muchas veces

121
disfrazada detrás de indicadores cuantitativos que señalan el creciente
crecimiento económico. Este crecimiento en algunos casos es medido
por la cantidad de inversiones extranjeras, las que en el mejor de los
casos depredan el entorno local tanto natural como social y reducen la
identidad cultural mediante la homogeneización de pautas. Todo ello
legitimado por una democracia que en el mejor de los casos es un juego
donde siempre ganan los mismos: aquellos que logran acomodarse en el
juego de la globalización perversa (Santos, 2005).
Pero entonces... estamos perdidos. No, no lo estamos. Existen
oportunidades en la medida en que todos los agentes participantes del
desarrollo territorial hagan conscientes la importancia de su
involucramiento y estén dispuestos a jugarse por él. Para ello es clave el
empoderamiento y la construcción de estrategias territoriales –
territorialidades- que grafíen o marquen el territorio de manera
emancipadora para el conjunto social. La importancia creciente de los
movimientos sociales en América Latina son una tendencia a observar
en este sentido.
Impensar conceptos como el de desarrollo sustentable, globalización e
innovación en el actual contexto de capitalismo global signado por el
peso del sector financiero, es una estrategia que más allá de lo
conceptual, implica comenzar a impensar herramientas, que banalizadas
por la retórica neoliberal, pueden resignificarse en función de acciones
emancipadoras. Esto significa asumir una posición crítica ante los
conceptos para aplicar metodologías de gestión sustentadas en
principios y objetivos que deriven en un desarrollo sustentable para
nos(otros) y los otros. Esto supone una triple consideración del
desarrollo sustentable: interterritorial, intertemporal e
intergeneracional del futuro de las sociedades.

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124
EL USO DE SIG E INDICADORES PARA
MONITOREAR LAS DESIGUALDADES
INTRAURBANAS: UN ESTUDIO DE CASO EN
ROSARIO, ARGENTINA
Javier Martínez
University of Twente, Faculty of Geo-Information Science and Earth
Observation.

1 INTRODUCCIÓN

Desde la declaración del Programa 21, la reducción de las desigualdades

dentro de las ciudades ha sido mencionada como importante para el
desarrollo sostenible (Comisión Europea, DG XI (1994), en Mega, 1996;
UNCHS, 2001; UN, 1992b). Además, se indica que si no se abordan las
desigualdades extremas no habrá ningún progreso hacia el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (UNDP, 2005).
La desigualdad espacial está presente en diversas áreas urbanas de todo
el mundo. Sin embargo, las desigualdades en las condiciones del hábitat
o el acceso a la infraestructura social y física son particularmente
evidentes en ciudades de países en desarrollo. En estas ciudades, los
problemas se concentran en ciertas áreas, afectando la calidad de vida
de los habitantes de esas áreas. Además, la creciente brecha entre los
barrios más y menos favorecidos alienta a los hacedores de políticas y
tomadores de decisión a introducir políticas para compensar las
disparidades focalizando a las zonas más deprimidas. Sin embargo,
muchas ciudades sufren una crisis de información que socava su
capacidad para desarrollar una política urbana eficaz. Estas ciudades no
tienen un enfoque sostenido o sistemático para evaluar los problemas

125
urbanos y no pueden evaluar el éxito de las políticas implementadas. Los
indicadores urbanos son vistos como una herramienta que puede
mejorar esta situación (Moor, 2000). También hay un reconocimiento de
que los Sistemas de Información Geográfica (SIG) pueden utilizarse para
la recogida y análisis de indicadores urbanos. Por lo tanto, SIG e
indicadores pueden ayudar a monitorear las desigualdades, focalizar las
áreas necesitadas, establecer prioridades y reasignar recursos.
El capítulo 40 del Programa 21 ("Información para la Adopción de
Decisiones ") promueve el uso de información e indicadores y se enfatiza
en el capítulo 3 la importancia del enfoque a áreas que debieran recibir
mayor atención (UN, 1992a).
Mientras que muchos estudios se han propuesto para el monitoreo de la
pobreza y sostenibilidad urbana, e indicadores han sido formulados a
nivel global, nacional y local, es necesario una mayor investigación
vinculada al monitoreo de la desigualdad espacial dentro de las ciudades
y en el mundo en desarrollo en particular. Además, aunque la
experiencia en el uso de los SIG e indicadores para la planificación
urbana es cada vez mayor, existe una creciente necesidad de hacer
hincapié en cuestiones de desigualdad, en lugar de pobreza.
La metodología aquí presentada pretende ayudar a la aplicación de
políticas paliativas a través de un mejor entendimiento de los aspectos
complejos y multidimensionales de las desigualdades espaciales y de
una mejor focalización de recursos. Políticas paliativas y acciones de
planificación urbanas podrían reducir la desigualdad espacial y resultar
en un entorno urbano más sostenible, ya que la equidad social es una
condición previa para el logro de la sostenibilidad (Mega, 1995). Esto
también podría ayudar a mejorar la gobernanza ya que una mejor
gobernanza implica que los responsables políticos son conscientes de las
necesidades y diferencias dentro de la sociedad civil.
La primera sección de este capítulo describe el problema de las
desigualdades espaciales y el contexto de políticas urbanas. La segunda
sección se centra en el uso efectivo de indicadores espaciales y describe
por qué los SIG pueden ayudar en su operacionalización. La tercera
sección describe las características del estudio de caso, sus políticas
urbanas y explica la selección de indicadores basados en SIG. La cuarta
sección presenta la aplicación empírica de la metodología y aborda el
análisis de las desigualdades en Rosario.
El estudio de caso demuestra cómo los indicadores urbanos y SIG
pueden describir y monitorear aspectos de la desigualdad como
variaciones en las condiciones de calidad de vida y acceso a la

126
infraestructura física y social. La presente investigación propone una
metodología transparente y fácil de entender aplicable al monitoreo
sistemático de los aspectos más relevantes de las desigualdades
intraurbanas; a través de una matriz de indicadores y un enfoque para
incorporar un componente geográfico en la asignación del presupuesto
participativo. Finalmente se presentan algunas conclusiones y
recomendaciones.

2 LAS DESIGUALDADES ESPACIALES Y EL CONTEXTO DE POLÍTICAS

URBANAS

Existe actualmente una transformación económica que está teniendo

lugar a nivel mundial, y tanto la globalización, como la privatización y la
desregulación son generalmente vistas como responsables de un
aumento en la segregación espacial, polarización social y desigualdades
espaciales (Castells, 1996; Harvey, 2000; Knox y Pinch, 2000; UNCHS,
2001). En la última década ha surgido una preocupación sobre la falta de
debate sobre la desigualdad, principalmente porque en su lugar se ha
prestado atención a la pobreza urbana (Mitlin et al., 1996; UNDP, 2001).
Una mayor atención hacia la desigualdad y su diferenciación con el
concepto de pobreza se refleja ya en el Reporte Global sobre
Asentamientos Humanos 2001:
"Aunque la pobreza absoluta es bastante mala, es peor cuando se
produce en medio de condiciones de abundancia. La pobreza relativa
refleja desigualdades que plantean importantes cuestiones del acceso
equitativo a los derechos y recursos". (UNCHS, 2001: 15).
Esta creciente preocupación por las desigualdades movilizó a algunos
gobiernos locales a focalizar su actuación en áreas desfavorecidas. Las
políticas basadas en áreas son una de las herramientas que se han
aplicado desde los años noventa para focalizar las intervenciones en
áreas geográficas donde coexisten problemas y mejorar la calidad de
vida de las personas que viven en esas zonas. De esta forma se observa
como una tendencia en las políticas urbanas en el Reino Unido y en otras
partes de Europa un cambio de políticas universales hacia políticas
focalizadas o basadas en áreas (Smith, 1999) y se les atribuye la
capacidad de proporcionar un marco adecuado para acciones
concertadas tendientes a contrarrestar carencias múltiples (Andersen y
van Kempen, 2003). Uno de los argumentos a favor de políticas
focalizadas geográficamente es que están justificadas debido a la

127
creciente polarización entre las zonas más desfavorecidas y las más
privilegiadas (Smith, 1999).
En América Latina, donde los países mantienen la mayor desigualdad de
ingresos del mundo (UNDP, 2001), también ha habido una
preocupación por mejorar la calidad de vida y reducción de la
desigualdad a través de una mejor asignación de recursos. Esto podría
ser visto como una reacción a la difusión de ideologías de libre mercado
y reducción de la intervención del estado en la agenda de la década de
1980 (Devas, 1993). La desigualdad y la pobreza urbana se hicieron
particularmente problemáticas en países como Argentina, que ha sufrido
ajustes macroeconómicos. Desde finales de la década de 1990, ha
habido una creciente toma de conciencia entre los responsables
políticos de la región de los problemas que estas políticas han causado a
los más desfavorecidos.
Por ejemplo, la Carta de Porto Alegre (Westendorff, 2002) fue firmada
en enero de 2001 por más de 50 alcaldes de América del Sur y se firmó
un acuerdo sobre cohesión social en mayo de 2001 por los alcaldes de
Montevideo (Uruguay), Belo Horizonte, Porto Alegre, Sao Paulo (Brasil) y
Buenos Aires y Rosario (Argentina). Ambas tratan específicamente la
importancia del gobierno local para promover la cohesión social y
reducir las desigualdades.
De lo anterior se deduce que el monitoreo de las desigualdades será
enormemente necesario para focalizar y redistribuir el bienestar dentro
de los gobiernos locales. Los estudios de patrones de desigualdad y el
uso de indicadores para el análisis de equidad en el acceso a las
infraestructuras tienen una tradición que data de varias décadas atrás
(Smith, 1973; Talen, 1998). El uso de indicadores sociales a nivel de sub-
urbano incluso se remonta a principios del siglo XX (Booth, 1902, en
Pacione, 2001). Sin embargo, algunos autores reconocen que pocos
estudios han tratado de desarrollar indicadores basados en SIG para
analizar, por ejemplo, la calidad de vida a escala de barrio (Ghose y
Huxhold, 2002). En América Latina en particular, la creciente
disponibilidad de datos censales e información geográfica en formato
digital se ha reflejado en la aparición de estudios relacionados con la
selección de áreas de pobreza y el monitoreo de los procesos de
diferenciación social y segregación. Mientras que algunos estudios se
centran en el análisis de una dimensión específica de la pobreza como
las necesidades relacionadas a la vivienda (Martínez, 2000) otros se
enfocan en la integración de teledetección y SIG para identificar focos de

128
pobreza (Hall et al., 2001) y en el estudio de la segregación espacial en
particular (Peters, 2005).
Ya que la segregación de ciertos segmentos de la población puede ser la
consecuencia de los patrones espaciales de la desigualdad (Langlois y
Kitchen, 2001), los patrones resultantes de la desigualdad que surgen de
este estudio pueden ser analizadas en futuras investigaciones como
factores subyacentes de segregación. El enfoque en este estudio
enfatiza las características multidimensionales de las desigualdades
intraurbanas mediante la construcción de indicadores urbanos
espaciales que exponen las distintas dimensiones de la desigualdad. La
siguiente sección describe cómo esos indicadores urbanos espaciales
pueden utilizarse para focalizar efectivamente áreas carenciadas.

3 INDICADORES URBANOS ESPACIALES PARA FOCALIZAR ÁREAS

CARENCIADAS

La lógica detrás del monitoreo de las desigualdades espaciales es que

aquellas áreas identificadas como más carenciadas deben ser enfocadas
y priorizadas. Para evaluar los diferentes problemas urbanos y focalizar
efectivamente las áreas carenciadas es necesario contar con información
de calidad y en escala espacial suficientemente desagregada.
Normalmente, los indicadores urbanos se utilizan para monitorear
problemas en zonas urbanas. Sin embargo, son frecuentemente
recogidos a nivel mundial, nacional y ciudad pero no desglosados en
distritos o a nivel de barrio. Un ejemplo del uso de índices por debajo de
la escala ciudad es la medición de carencias realizada en el Reino Unido
mediante censos y datos administrativos. La última revisión del índice de
carencias múltiples (IMD) en el año 2004 incluye los siguientes dominios:
carencia de ingresos; carencia de empleo; carencia de salud y
discapacidad; educación, carencia de habilidades y formación; barreras a
la vivienda y los servicios; carencia del medio ambiente; y delito (ODPM,
2004).
Esta preocupación se expresa también como un problema de falta de
"indicadores espacialmente pertinentes" (Kunzmann, 1998). Cuando los
indicadores se generan en niveles de agregación altos pueden dar una
idea errónea del problema a resolver y cuantificar. En el caso de
medición de la desigualdad por ejemplo, el grado de desigualdad
observada será mucho una función de la escala espacial (Smith, 1994).
Para focalizar y seleccionar áreas efectivamente no sólo es importante
contar con datos de calidad a escala local sino también tener un

129
entendimiento adecuado de la manera en que las necesidades pueden
analizarse. Algunas de las críticas a las políticas focalizadas o basadas en
áreas para reducir las desigualdades argumenta que la focalización no se
basa en necesidades y que las áreas no son homogéneas, esto último
conocido como el problema de falacia ecológica (Knox y Pinch, 2000).
Inferencias acerca de individuos a partir de datos basados en agregados
de personas, tales como los proporcionados por los datos del censo,
pueden ser engañosos. No todas las personas que viven en un área
favorecida son necesariamente no-carenciados.
Para minimizar los problemas resultantes de la falacia ecológica, esta
investigación se centra en el uso de unidades espaciales pequeñas y
bajos niveles de agregación y enfatiza aspectos vinculados a las
necesidades más que cualquier otro criterio redistributivo. El uso
únicamente de necesidades derivadas mediante indicadores puede
ocultar los casos de necesidades individuales. Los indicadores que
tradicionalmente se construyen exclusivamente a partir de datos
censales agregados a nivel de radio censal son adecuados para la
medición de necesidades indirectas o derivadas pero no pueden medir
las necesidades “auto-expresadas” de la población, ni reflejan la
"distribución de oportunidades" inherente a la accesibilidad a la
infraestructura social y física. Estas deficiencias pueden superarse
mediante la construcción de indicadores utilizando un SIG porque
pueden emplearse diferentes unidades espaciales a la medida del
problema de decisión.
Tomando en cuenta que la escala espacial es importante en la
construcción de indicadores, este estudio ilustra también la influencia de
la escala en el reconocimiento de las desigualdades utilizando un
enfoque multinivel. Con la utilización de indicadores construidos con SIG
esta investigación muestra cómo es posible comunicar y hacer visible la
brecha entre las zonas más prósperas y las más carenciadas y cómo
detectar necesidad oculta mediante necesidades auto-expresadas y
datos administrativos. Los indicadores se construyen combinando
diferentes fuentes de datos como los datos del censo y datos
administrativos.
Los párrafos anteriores también resaltar algunas de las principales
funciones de los indicadores y el potencial de SIG para
operacionalizarles. Durante la construcción de indicadores, es necesario:
organizar los datos, cuantificar y comunicar. Estas tres funciones de los
indicadores coinciden con las ventajas generalmente reconocidas en un
SIG: organización de datos, análisis espacial y visualización (Ghose y

130
Huxhold, 2002; Burrough, 1986: Huxhold, 1991; Webster, 1993).
Además, desde finales de 1990 el valor y el potencial de los SIG para
construir indicadores intra-urbanos se incrementa por una combinación
de: una creciente preocupación sobre las desigualdades intraurbanas, la
aplicación de políticas basadas en áreas y los avances de la tecnologías
TIC y SIG.
Para interrogar más eficazmente las desigualdades locales es también
pertinente comprender que un indicador se centra en y procesa
intencionalmente sólo determinados aspectos de la realidad (Innes,
1990). Innes lo indica de esta manera:
"un indicador es simplemente un conjunto de reglas para reunir y
organizar los datos para que se les puedan asignar significado"..."un
indicador, como un trabajo de investigación, destaca ciertos aspectos
de una situación a expensas de otros. Permite a los observadores ' ver '
el mundo a través de un lente especial" (Innes, 1990: 5).
Esta definición plantea claramente la importancia de identificar una
perspectiva del problema desde donde abordar las desigualdades
intraurbanas.
Para justificar que las desigualdades en las ciudades realmente importan
es necesario considerar un enfoque desde una perspectiva de justicia
social. En el estudio de caso aquí presentado, los indicadores se utilizan
para describir la desigualdad espacial y pueden estar relacionados con el
objetivo de políticas de focalización de desigualdades intraurbanas.
Cuando hay una necesidad de monitorear o describir las desigualdades,
se presupone que con el uso de herramientas de planificación hay una
intención de cambiar, mejorar o resolver este problema. Por lo tanto,
existe una preocupación con cómo debería ser la ciudad, y con alguna
forma de acción redistributiva o compensatoria. Smith (1994) considera
que justicia implica tratar a las personas equitativamente, lo que en
justicia distributiva significa que todo lo que está siendo distribuido debe
ir a la gente en las cantidades adecuadas. Expresa que "equidad"
significa que la gente en las mismas circunstancias debe tratarse de la
misma manera. Se puede así mismo hacer una diferencia entre igualdad
aritmética y proporcional. En igualdad aritmética todos reciben
exactamente la misma cantidad de algo y en igualdad proporcional la
distribución se justifica según determinados criterios, tales como
necesidades o demandas del mercado. Elegir una perspectiva de justicia
social implica que estamos preocupados con la cuestión de quién
obtiene qué, dónde y cómo, y más precisamente quién debería recibir
qué, dónde y cómo (Smith 1977: Pacione, 2001).

131
4 EL CASO DE ROSARIO (ARGENTINA)

Rosario (Argentina) es la tercera ciudad de mayor población en la

Argentina, con un total de 923.444 habitantes según el censo de
2001.Tiene diferentes niveles de necesidades de vivienda y acceso a la
infraestructura física y social, con aproximadamente el 11% de la
población viviendo en asentamientos irregulares (Fundación Banco
Municipal, 1996). Las desigualdades empeoraron particularmente
después de la crisis socio-económica y política que estalló en Argentina
en diciembre de 2001. El porcentaje de personas que vivían bajo la línea
de la pobreza en el Gran Rosario alcanzó el 61% en mayo de 2003. Al
mismo tiempo, el número de barrios cerrados aumentó durante la
década de 1990, causando un aumento en las desigualdades de la
vivienda, las disparidades y la segregación social (Bragos et al., 2001).
Una serie de políticas del gobierno local surgieron en Rosario en 1995 para hacer
frente a las disparidades y vinculadas a un programa de descentralización
que condujo a la creación de seis distritos. La intención de reducir las
desigualdades entre estos seis distritos esta explícitamente mencionada
en los objetivos del programa. En el plan de acción se justifica la
importancia de la comparación de diferentes áreas geográficas "para
ajustar criterios de equidad en la asignación de recursos".
Dentro de este proceso de descentralización, se introduce además un
proceso de presupuesto participativo para definir temas prioritarios
dentro del presupuesto de manera participativa. Aproximadamente el
15% del total del presupuesto para 2003 fue asignado a través de una
metodología participativa donde los vecinos priorizaron diferentes
actividades y proyectos dentro de cada distrito. Cabe señalar que el
presupuesto participativo se distribuye por partes iguales entre los
distrito (Municipalidad de Rosario, 2002).
Cada uno de los seis distritos se subdivide en seis o siete áreas
denominadas áreas barriales. Por lo tanto, hay dos niveles
administrativos principales donde la asignación presupuestaria y
compensación de las desigualdades pueden ser eficaces: a nivel de área
de distrito y barrio. Existe una clara demanda del gobierno local para
compensar las disparidades dentro y entre los distritos, y hay un
objetivo claro para usar áreas barriales. Desde 2003 el presupuesto
participativo ha incluido en cada distrito un Consejo Participativo
(parlamento o foro participativo), en el que cada área barrial tiene dos
delegados.

132
Para analizar el contexto de las políticas locales en Rosario una serie de
veinte entrevistas se llevaron a cabo con hacedores de políticas claves.
Los resultados de estas entrevistas muestran que existe una clara
demanda por el uso de una herramienta que puede ayudar en el
monitoreo de las desigualdades intraurbanas y la reasignación de
recursos para compensar las desigualdades. Debido a la
descentralización y el proceso de presupuesto participativo existente en
el Municipio de Rosario, se encontró que los indicadores basados en SIG
no sólo podrían introducirse como una herramienta descriptiva en fases
de diagnóstico e identificación de problemas sino que también podrían
ser utilizados como una herramienta prescriptiva para reasignar recursos
de una manera más justa.
Criterios para la selección y la construcción de indicadores basados en
SIG
Algunos de los problemas ya identificados por el movimiento de
indicadores sociales a principios de la década de 1960 estaban
vinculados a que los indicadores hacían demasiado hincapié en aspectos
vinculados a la cuantificación y medición, y a menudo excluían aspectos
políticos e institucionales (Innes, 1990). Para evitar estos problemas, los
indicadores basados en SIG deben ser fácilmente entendibles y
transparentes para los planificadores y tomadores de decisión así
además deben relacionarse con el contexto de las políticas locales.
La figura 1 muestra los pasos seguidos para la selección de indicadores.
El primer paso en la selección de indicadores en Rosario fue la
identificación de una perspectiva del problema, que resultó en una
perspectiva de justicia social. La igualdad proporcional en función de
necesidades era el objetivo de las políticas inscritas en esta perspectiva.
Para hacer una delimitación del problema e identificar sus dominios y
aspectos de se llevó a cabo revisión de la literatura de indicadores
sociales y urbanos, así como de iniciativas de indicadores existentes. En
esta investigación, la desigualdad espacial es considerada como un
fenómeno complejo, multidimensional y heterogéneo con varios
aspectos. Se distinguen dos ejes: 1- las condiciones de calidad de vida
(entorno físico y social) y 2- las distribuciones de oportunidades (acceso
a infraestructuras sociales, físicas y virtuales). (Figura 1).
Finalmente, se hizo durante las entrevistas con los hacedores de
políticas una validación de una lista preseleccionada de aspectos de la
desigualdad. Esto con el fin de seleccionar indicadores que son
pertinentes a políticas locales y aplicables. Veinte entrevistas semi-
estructuradas se llevaron a cabo en la ciudad de Rosario con el objetivo

133
de conocer cómo los hacedores de políticas y tomadores de decisión
perciben la desigualdad como un problema a resolver y para identificar
qué aspectos de la desigualdad que encontraron más relevantes. Estos
dos objetivos están estrechamente relacionados con una selección
válida de indicadores. Entre los entrevistados se encontraban 10
miembros del gabinete municipal y los directores de los seis distritos. El
criterio para selección de los entrevistados era cubrir los tomadores de
decisión clave en el gobierno local no sólo a nivel de la ciudad, sino
también a nivel de distrito, teniendo en cuenta el proceso de
descentralización. Para obtener perspectivas más sectoriales, también se
decidió extender las entrevistas a los directores del servicio público de la
vivienda, de la oficina de planificación estratégica (PER), del proyecto de
encuestas de origen y destino (Secretaría de Obras Públicas) y del
programa de descentralización.

Figura 1. Pasos en la selección de indicadores de desigualdad.

La razón para no validar los aspectos preseleccionados de las

desigualdades con una encuesta de basada en un muestreo (por

134
ejemplo, incluyendo diferentes grupos de población) fue que los
indicadores seleccionados y la metodología propuesta para el monitoreo
de las desigualdades podrían utilizarse no sólo como una herramienta
descriptiva, sino también prescriptiva por los hacedores de políticas
locales. Esto también explica la importancia de comprender el contexto
de la política local así como la perspectiva de los hacedores de políticas
en el gabinete municipal y los distritos descentralizados.
Los entrevistados recibieron un cuestionario con una lista de los 13
aspectos relacionados con la desigualdad. Se les pidió que indicaran
cuán importante consideraban cada aspecto aplicando una escala de
Likert de cinco puntos - (la elección de una escala de Likert fue tomada
después de considerar varias alternativas aplicadas en otros estudios de
indicadores. El uso de una encuesta Delphi incorporaría un enfoque
orientado a una mayor participación y consenso que una escala de Likert
(Hemphill et al., 2004). Sin embargo, el estudio de caso de Rosario no
tenía por objetivo alcanzar un consenso entre los diferentes hacedores
de políticas. Con frecuencia se utiliza una escala de Likert para medir el
nivel de satisfacción con diferentes aspectos de la calidad de vida a
través de la población (Tuan Seik, 2000). Una alternativa similar es
pedirle a los hacedores de políticas que prioricen factores relacionados
con el problema a ser analizado (Wong, 2002). Para el estudio de caso
de Rosario la ventaja de utilizar Likert sobre un ranking es que los
hacedores de políticas pudieron asignar la importancia a cada aspecto
independientemente sin verse obligados a priorizarlos. De esta forma
pudieron asignar a diferentes aspectos de la desigualdad la misma
importancia)-.
De estas entrevistas, se halló que los cinco aspectos más importantes de
la desigualdad, según los hacedores de políticas fueron: hacinamiento,
educación, empleo, conexiones de agua y accesibilidad a las escuelas.
Esta selección puede explicarse porque la mayoría comparten valores
similares acerca de las necesidades básicas o derechos básicos.
Después de las entrevistas, se decidió incluir un conjunto representativo
de los indicadores de los aspectos más importantes de la desigualdad
sugeridos por los hacedores de políticas, resultando en la matriz final de
indicadores. También se incluyeron las necesidades de vivienda auto-
expresadas, calculadas por datos administrativos y métodos de geo-
codificación, (Martínez, 2000). Esta matriz final de indicadores refleja los
aspectos multidimensionales del fenómeno; expresando tanto aspectos
socio-económicos y físicos de condiciones de calidad de vida, como
aspectos vinculados a la distribución de oportunidades y accesibilidad.

135
Para construir los indicadores, esta investigación especifica definiciones
operacionales siguiendo criterios de ONU-HABITAT y las directrices y
recomendaciones elaboradas para el programa de indicadores urbanos
(UNCHS, 1995, 2000a, b). ONU-HABITAT es reconocido
internacionalmente por su experiencia en el desarrollo y aplicación de
indicadores urbanos. También es la única institución internacional con
un mandato específico para recopilar información sobre las áreas
urbanas (Hall y Pfeiffer, 2000, 199). Algunos de los criterios para
seleccionar indicadores según ONU-HABITAT son que debe ser
importantes para las políticas, fácilmente comprensibles y debería poder
recogerse en una manera económicamente eficaz y sobre una base
regular. Otro criterio importante es que los indicadores deberían ser
desglosados por área geográfica donde las necesidades especiales y la
equidad son relevantes a las políticas locales. Este criterio resalta la
importancia de la utilización de indicadores urbanos desglosados. Las
definiciones operacionales también fueron adaptadas localmente de
conforme a las fuentes de datos disponibles. La disponibilidad de datos
es sin duda uno de los criterios para la selección de los indicadores,
además de su relevancia en relación a políticas locales.

5 MONITOREO Y FOCALIZACIÓN DE LAS DESIGUALDADES

INTRAURBANAS

Si bien el análisis de las desigualdades a nivel de distrito es un buen

punto de partida para descubrir la desequilibrada situación dentro de la
ciudad, las desigualdades intraurbanas pueden analizarse mejor en el
menor nivel de agregación: los radios censales.
Dentro de un SIG se utilizó una selección de las variables del censo de
2001 para construir y asignar los indicadores seleccionados en diferentes
niveles de agregación. Las unidades espaciales de los indicadores
corresponden a la geografía del censo en Argentina. Los datos del censo
a una escala de área pequeña son suministrados en Argentina por el
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). El censo de población
y vivienda se realiza cada 10 años y es un censo de conteo completo, lo
que significa que son visitados todos los hogares del país. El detalle
espacial de los datos del censo está determinado por los límites de cada
sección censal. Están establecidos para que cada polígono tenga una
cantidad similar de población independientemente de su tamaño
geográfico.

136
La ciudad de Rosario tiene 56 secciones censales (fracciones) a su vez
formadas cada una por un promedio de 15 grupos de manzanas (radios
censales). En total hay 901 radios censales con un promedio en cada uno
de 1.015 personas. Los radios censales están formados por manzanas,
que si bien conforman el menor nivel de agregación, por razones de
confidencialidad los datos censales no están disponibles a ese nivel.
Esta investigación propone un enfoque multinivel para apreciar mejor el
problema de la desigualdad. La ventaja de utilizar SIG para construir los
indicadores seleccionados se hace evidente en el momento de
representar el problema a diferentes escalas. Las áreas carenciadas y los
contrastes que aparecen en menores niveles de agregación -como las
áreas barriales- , se ocultarán si el indicador se analiza a nivel ciudad. Los
resultados presentados en la tabla 1 indican que tan pronto como se
analizan las desigualdades intraurbanas comparando los seis distritos, el
patrón espacial de las desigualdades comienza a surgir: en particular, un
área central acomodada (en el distrito de "Centro") contra una periferia
necesitada.
La Figura 2 muestra algunos de los indicadores resultantes, construidos a
nivel de radio censal, en particular hacinamiento, nivel de educación y
desempleo. Se muestran las áreas más favorecidas en blanco y en tonos
más oscuros a medida que aumentan las carencias. Para cada indicador
se observa un típico patrón espacial de desigualdad con una
concentración de necesidades en ciertas áreas (Figura 2). La elección de
la unidad espacial en la descripción de las desigualdades es muy
relevante debido al factor de escala. Como puede esperarse, las
diferencias se apreciaran menos cuando las unidades espaciales sean
mayores. Kingsley (1999) reconoce que las diferencias dentro de las
ciudades son tan marcadas que promediando los indicadores sociales a
nivel de distrito se conduce a un diagnóstico equivocado y a errores en
la asignación de políticas. Por lo tanto los indicadores a niveles más altos
de agregación -como nivel de distrito o ciudad- pueden dar una visión
errónea si no se contempla este problema.
Los diferentes indicadores basados en SIG seleccionados para analizar
las desigualdades espaciales indican la existencia de una clara y
profunda diferenciación socio espacial y una polarización. Rosario es por
lo tanto una ciudad dual o dividida y, como Hall (2001) sugiere, esto se
evidencia en las divisiones sociales dentro de la ciudad. Esta polarización
social también marca la estructura espacial de la ciudad con una clara
existencia de un núcleo y ejes más prósperos o favorecidos contra una
periferia carenciada.

137
 Tabla 1. Matriz de indicadores calculados a nivel de ciudad y distrito
(elaboración propia)
Distribución de oportunidades /
Condiciones / Calidad de Vida
accesibilidad
Infra-

estru
-
Infra
Entorno socio-
Entorno físico estructura Infraestructura social
económico
física
Agua en la vivienda

Acceso a centros de

Acceso a centros de
vivienda expresada

Cobertura de salud

Acceso a escuelas

salud (en metros)

Acceso a internet
Nivel educativo
Hacinamiento

primarias (en
(conexiones)
Saneamiento
Carencias de

día Crecer
inadecuada

Desempleo
Vivienda

metros)

Rosario 6% 11% 3% 51% 34% 60% 95% 66% 283 1148 1101 12%

Distrito:
Centro 1% 2% 1% 64% 19% 81% 99% 97% 161 2948 1692 23%
Norte 5% 10% 2% 53% 33% 61% 95% 60% 281 878 1154 11%
Sur 5% 12% 3% 48% 38% 60% 95% 73% 247 857 1262 8%
Noroeste 8% 14% 4% 48% 38% 54% 94% 40% 318 760 961 8%
Sudoeste 9% 18% 5% 41% 43% 48% 92% 46% 344 692 821 4%
Oeste 14% 22% 6% 38% 43% 42% 89% 37% 344 752 718 3%

138
Figura 2. Patrones de desigualdades espaciales en Rosario para los indicadores
de hacinamiento, nivel de educación y desempleo (Elaboración propia).

139
Figura 3. Accesibilidad a la infraestructura social en particular al centro de
atención primaria de salud (Elaboración
(Elabora propia).

Las desigualdades entre los distritos y dentro de sus áreas barriales se

constatan en cada uno de los aspectos que fueron considerados. Sin
embargo, en términos de la distribución de oportunidades y la
accesibilidad a la infraestructura social (ej. centros de salud primaria y
guarderías), los resultados indican que existe un "patrón socialmente
progresista" que favorece a las áreas más carenciadas. Este indicador se
construyó calculando la distancia entre los centroides de los radios
censales y los servicios
servicios de salud de atención primaria más cercanos. La
distancia mínima (medida en metros) fue elegida como la medida de
accesibilidad por su transparencia, facilidad de comunicación y porque

140
en el caso de la atención primaria de salud el efecto de externalidad es
mínimo (los centros de salud de atención primaria son utilizados
principalmente por personas que viven en el barrio). El mapa resultante
permitió reclasificar cada radio censal según sus indicadores de
accesibilidad de 0 a 1 (1= más accesible).Este
accesible). es particularmente
articularmente el caso
de los centros de salud y centros de atención diurna (figura 3). Un
análisis de correlación muestra que la distribución de las guarderías
"Crecer" y los servicios de salud de atención primaria, favorece a las
áreas con mayor porcentaje
porcentaje de hogares carenciados: desempleados, con
bajos niveles de educación y más vulnerables en salud.

Figura 4. El hacinamiento en la ciudad, a nivel de distrito y áreas barriales

(elaboración propia).

6 ANÁLISIS DE BRECHAS

Los indicadores pueden describir las desigualdades en la calidad de vida

y acceso a la infraestructura física y social. Sin embargo, es en el análisis
de las brechas entre las zonas más favorecidas y las más carenciadas,
donde el problema de la desigualdad se hace evidente. Al describir las

141
 brechas, puede verse cuan (des)iguales son las áreas. Un método para
analizar las desigualdades intraurbanas es entonces medir la brecha
entre los radios censales. Comparando el radio censal más favorecido
con el más carenciado; y el 10% más favorecido con el 10% más
carenciado, es posible apreciar la considerable brecha entre ellos (Tabla
2).

Tabla 2. Brechas entre las áreas más favorecidas y las más carenciadas en lo
cinco aspectos más importantes de desigualdad según los hacedores de
políticas (Elaboración propia).

Agua en
red Acceso a
Nivel de
Hacinamiento Desempleo dentro escuelas
educación
de la primarias
vivienda
Mejor
0% 79% 8% 100% 9m
Radio
Peor
49% 9% 74% 18% 2995m
radio
Mejor
0% 67%–79% 8%–15 % 100% 9m–100m
10%
Peor 18%– 551m–
13%–49% 9%–34% 47%–74%
10% 88% 2995m

Las diferencias entre estos dos grupos extremos son notorias; por
ejemplo, el porcentaje de hacinamiento que afecta a los hogares en el
10% de los radios censales más carenciados es de 13 a 50 veces mayor
que en los deciles más favorecidos.
Para la implementación de políticas compensatorias y para el uso de
indicadores a nivel prescriptivo es muy importante comunicar la brecha
entre diferentes áreas administrativas: ciudad, distritos y barrios. El
indicador de hacinamiento es un buen ejemplo para mostrar cómo los
indicadores intra-urbano pueden exponer claramente la desigualdad. La
figura 4 muestra cómo el problema del hacinamiento se hace más
evidente cuando el indicador está desglosado en diferentes niveles de
las áreas administrativas.
También son notorias las diferencias entre los distritos y entre las áreas
barriales. Comenzando a nivel de ciudad, Rosario tiene un hacinamiento

142
del 6%, sin embargo cuando el hacinamiento es analizado a nivel de
distrito las desigualdades entre ellos comienzan a emerger. A nivel de
áreas barriales, la brecha entre el hacinamiento de las zonas más
favorecidas y más carenciadas es aún mayor. Del análisis de brecha se
observa también que los distritos con mayor hacinamiento son más
desiguales internamente. En ese sentido, el distrito "Oeste" es el distrito
con mayor hacinamiento y también con la mayor desigualdad entre las
zonas más favorecidas y las más carenciadas.

6.1 Localizando "necesidades ocultas" con un SIG

Los indicadores obtenidos con datos censales son buenos para medir
indirectamente las necesidades pero no pueden medir la demandad
auto-expresada procedente de la población. Mientras la necesidad
imputada (o necesidad derivada) puede evaluarse indirectamente por
inferencia de la información procedente de indicadores de necesidad, la
demanda expresada puede evaluarse recolectando directamente del
publico las expresiones de demanda (Webster, 1993). En el caso de las
necesidades de vivienda, por ejemplo, las necesidades pueden evaluarse
indirectamente mediante indicadores calculando el porcentaje de
hogares hacinados por radio censal. Por otro lado, se puede evaluar la
demanda o necesidad auto-expresada directamente mediante el
registro de expresiones de demanda por parte de los ciudadanos que
afirman que tienen una necesidad habitacional y por lo tanto, necesitan
una solución de vivienda (por ejemplo, una casa con más habitaciones).
El número registrado de demandas para una vivienda adecuada también
es considerado como un buen indicador de la necesidad insatisfecha y
puede servir como un indicador alternativo (Mega y Pedersen, 1998).
Otra fuente de datos útiles para describir en detalle las desigualdades, y
cuando no hay datos del censo, son las bases de datos administrativas
disponibles en los gobiernos locales. En el caso de Rosario, la oficina del
Servicio Público de la Vivienda (SPV) registra casos de demanda auto-
expresada, concretamente demanda de soluciones habitacionales. En
esta investigación para detectar donde se concentra la demanda auto-
expresada, se produce un mapa de puntos en base a esos datos
administrativos. Se utilizaron herramientas SIG (geo-codificación y pareo
de direcciones) para espacializar la demanda expresada. A través de la
geo-codificación puede determinarse la ubicación aproximada de una
dirección al comparar los nombres de calles y números de casas del
mapa de calles con una tabla de atributos que contiene la dirección de la

143
persona que voluntariamente concurrió a la oficina del SPV y solicitó una
solución de vivienda o expresó su problema de vivienda.
Este enfoque demostró ser eficaz para detectar los casos de necesidades
de vivienda en aquellas áreas donde la demanda derivada a través de
indicadores censales muestra niveles de demanda de vivienda inferiores
o esconde el problema. Esto puede ayudar en la detección de los
"nuevos pobres" normalmente ocultados por muchos indicadores
derivados de los datos del censo. Esta nueva pobreza está dispersa a lo
largo de las ciudades; las personas carenciadas ya no viven en barrios
pobres reconocible pero pueden encontrarse en cualquier bloque de
apartamentos de clase media (Minujin, 1995). El mismo autor explica
que contrariamente a los pobres estructurales, los nuevos pobres no
viven en las zonas de tugurios o asentamientos irregulares, tienen
familias más pequeñas, están mejor educados y han llegado a esta
situación debido a la pérdida del empleo o una caída en los ingresos
reales.
La figura 5 ilustra en un mapa como algunos puntos que corresponden a
personas que auto-expresan sus necesidades de vivienda están "ocultos"
dentro de una zona previamente clasificada como el 10% de radios
censales más favorecidos. Al mismo tiempo, si analizamos el área barrial
(en el mapa de la izquierda) podemos ver cómo dos realidades extremas
están cerca una del otro: hay un radio censal (polígono rayado) que
pertenece al 10% más favorecido tan solo a 400 metros de un radio
censal que pertenece al 10% más carenciado (polígono en gris).

Figura 5. Áreas barriales con contrastantes realidades. Cada punto representa la

demanda de una familia (Elaboración propia).

144
La inclusión de la necesidad expresada puede ayudar a detectar a
aquellos individuos que podrían quedar afuera de políticas
compensatorias basadas en zonas geográficas. Estos hallazgos
demuestran lo importante que es incluir indicadores de necesidades
auto-expresadas para detectar personas necesitadas que viven en zonas
más prósperas. Esto está relacionado con el problema de la falacia
ecológica discutido previamente. Hacer inferencias acerca de individuos
con datos basados en agregados de personas, como los datos del censo,
puede ser falaz. No todas las personas que viven en un área favorecida
son necesariamente no-carenciados. Este estudio alienta la aplicación de
políticas basadas en áreas, pero sin omitir a las "nuevas áreas de
necesidad" que puede aparecer, por ejemplo en el centro de la ciudad,
al ser promediados por estar ubicado en zonas favorecidas. En este
sentido y para combinas políticas enfocadas a áreas con políticas
enfocadas en las personas, el mapeo de las necesidades expresadas
puede ayudar a identificar la concentración de necesidades individuales.
Si las zonas carenciadas que se identifican en esta investigación se
comparan con las obtenidas por el mapeo de bolsillos de pobreza
utilizando imágenes de satélite y teledetección (Hall et al., 2001), cabe
señalar que algunas zonas carenciadas no aparecen cuando se utiliza
exclusivamente teledetección y aspectos físicos de la vivienda. Casos
individuales "ocultos" en una zona acomodada o aspectos socio-
económicos como el desempleo, sin duda, no son capturados por
técnicas de teledetección. Además, debido a que la pobreza en
Argentina ha crecido especialmente en los barrios de clase media, no
debe considerarse que la pobreza esté restringida a áreas específicas y
claramente definidas como asentamientos irregulares; más bien es un
fenómeno que atraviesa barrios (Prevot Schapira, 2002). Dicho esto,
cabe señalar que la utilización de imágenes de alta resolución podrían
ser de utilidad para hacer un monitoreo de los cambios en la extensión y
localización de asentamientos precarios durante los periodos
intercensales.

6.2 El uso de indicadores basados en SIG en presupuestos focalizados

en áreas

Uno de los argumentos dados a favor de políticas focalizadas

geográficamente (Smith, 1999) es que debido a la concentración de
problemas, los recursos son más eficaces cuando estos alcanzan un
mayor número de personas necesitadas. La correlación entre diferentes

145
indicadores indica en Rosario un correlato entre los aspectos de las
áreas más carenciadas, aumentando la carga negativa y la vulnerabilidad
en la población que vive en ellas. Por esa razón, la focalización de áreas
prioritarias puede utilizarse como un complemento para políticas
socialmente sensibles. Debe notarse también que personas que viven en
zonas carenciadas son doblemente desfavorecidas: son carenciados y
están "atrapados" en una zona carenciada lo que aumenta sus
necesidades.
Tras una perspectiva de justicia social, los indicadores basados en SIG
deberían facilitar la equidad en las inversiones del gobierno local. Como
se indicó en la tercera sección, el gobierno local de Rosario ha indicado
explícitamente en los objetivos del programa de descentralización la
intención de reducir las desigualdades. Sin embargo hay que señalar
que, hasta ahora, cada distrito ha recibido la misma cuota del
presupuesto participativo independientemente de sus necesidades. Sin
embargo, una distribución más equitativa de los recursos está indicada
como un "reto futuro" para el presupuesto participativa (Bifarello, 2005,
123).
En ese sentido, los indicadores basados en SIG podrían permitir a los
hacedores de políticas identificar en que proporción y dónde invertir.
Aquí se propone la clasificación de áreas de acuerdo a la intensidad de
los problemas o necesidad de la intervención y la asignación de
presupuesto dentro del marco del presupuesto participativo. El enfoque
de presupuesto participativo como se implementa ahora ayuda a
identificar temas considerados urgentes por la población. Por otro lado,
con el uso de indicadores basados en SIG, un "presupuesto focalizado en
áreas" podría ayudar a identificar las zonas geográficas donde se
concentran las necesidades.
De un análisis de correlación de los indicadores, se halló que un hogar
que sufre de hacinamiento es más probable que sufra todos los otros
aspectos de la desigualdad, por eso y porque era el aspecto de la
desigualdad más valorada por los hacedores de políticas se sugiere
basar el ranking de los distritos más carenciados en base al
hacinamiento.
Como ejemplo ilustrativo, se propone que un tercio del presupuesto
participativo se podría reorientar para garantizar la inversión en las
áreas barriales mas carenciadas Las áreas barriales priorizadas (ver
figura 6) puede definirse mediante distintos puntos de corte. Una opción
es utilizar el hacinamiento medido a nivel de la ciudad (promedio de la
ciudad) como un punto de corte. Otra opción, es apuntar a los 10 barrios

146
más carenciados. Por último, puede ser enfocado un determinado
porcentaje de la población afectada, por ejemplo el 50% de los hogares
hacinados. En cualquier caso, la decisión final de incluir o no un área
barrial debe ser tomada por los hacedores de políticas incluyendo otros
criterios como la existencia de otros programas en el área. Por lo tanto,
aquí se propone que la intervención focalizada en el área debe ser
coordinada tanto a nivel distrito como a nivel de ciudad y que la
necesidad de personas necesitadas dentro de las áreas más prósperas
(no priorizadas) debe monitorearse con el uso combinado de
indicadores de necesidades auto-expresadas.
El “presupuesto focalizado en áreas” se distribuye entonces
proporcionalmente entre las áreas barriales priorizadas de acuerdo a la
cantidad de hogares hacinados. Como resultado, las áreas barriales mas
carenciadas tendrán una mayor proporción del presupuesto. Esto sigue
el criterio de justicia social y de igualdad proporcional en función de
necesidades. La asignación de los recursos podría hacerse en consulta
con los directores de los distritos y el "Consejo Participativo"
(Parlamento de la ciudad o foro participativo) donde cada área barrial
cuenta con dos delegados. Los hacedores de políticas finalmente deben
determinar qué programa o actividad puede hacer uso del presupuesto
con la condición que debe estar ubicado geográficamente en las zonas
priorizadas. Una acción concertada dentro de una asociación de diversos
actores sería el enfoque de la intervención.
Por último, un "refinamiento temático" puede realizarse con el uso de
otros indicadores. Un ejemplo es focalizar en áreas censales donde el
nivel educativo es bajo y hay un alto desempleo para implementar
políticas de formación. Un "refinamiento por grupo" se puede hacerse
teniendo en cuenta grupos de población como por ejemplo niños.

147
Figura 6. Áreas barriales priorizadas proporcionalmente a las necesidades.
Clasificadas en relación al hacinamiento por sobre el nivel ciudad, en cursiva las
10 más carenciadas (Elaboración propia).

7 CONCLUSIONES

El enfoque aquí elegido para monitorear las desigualdades intraurbanas

con indicadores basados en SIG consistió en una metodología que tuvo
en cuenta a los hacedores de políticas para la selección de indicadores y
cuestiones de escala en el monitoreo de brechas.
La investigación presentada en este
este estudio ayuda en la aplicación de
políticas paliativas al mejorar el entendimiento de las desigualdades
intraurbanas y facilitar la focalización de recursos. Esto es
particularmente útil para los hacedores de políticas que tienen tanto
que diagnosticar problemas de desigualdad como establecer prioridades
y focalizar áreas carenciadas.
Esta investigación muestra que los indicadores basados en SIG,
construidos a partir de datos censales y datos administrativos pueden
utilizarse para identificar las zonas más
más carenciadas y para medir la
brecha con las zonas mas favorecidas. El uso de los SIG claramente ha
facilitado la construcción de indicadores a nivel de radio censal. Para
construir estos indicadores, es necesario organizar los datos, cuantificar
y comunicar.
car. En este caso, es posible integrar diferentes fuentes de

148
datos como el censo y datos administrativos, para cuantificar luego las
necesidades y analizar las diferencias entre zonas más favorecidas y más
carenciadas y generar mapas para comunicar y detectar las áreas
problemáticas. El análisis multinivel de la desigualdad a los niveles de
ciudad, distrito y barrio también demostró ser útil para describir las
áreas y hacer visible las diferencias y brechas.
Otra importante capacidad del SIG para la construcción de indicadores
es la posibilidad que brinda de incluir la necesidad auto-expresada,
calculada a través de la geo-codificación de datos administrativos. Esta
demostró ser útil en la detección de hogares carenciados "ocultos" en
las zonas más prósperas. Como resultado de esta investigación, se
sugiere el uso tanto de necesidades derivadas como auto-expresadas.
Esto es especialmente importante si deben aplicarse tanto políticas
focalizadas en población como en áreas. Mientras que la necesidad
derivada a través indicadores individuales y un índice de desigualdad
pueden captar los aspectos concentrados y predominantes de la
desigualdad, la necesidad expresada puede representar los casos
individuales que están en necesidad y podrían ser "ocultos" o fueron
promediados en una zona favorecida. De esta forma se puede abordar la
falacia ecológica de políticas focalizadas en áreas. En otras palabras,
mientras que las políticas focalizas en áreas consideran un enfoque
multidimensional, la inclusión de necesidades expresadas puede ayudar
a detectar a aquellos individuos que podrían quedar fuera de políticas
compensatorias basadas en zonas geográficas.
Esta investigación aborda también la desigualdad espacial a través de
una redistribución del presupuesto con un componente geográfico. Se
considera una perspectiva de justicia social (equidad en la distribución),
con igualdad proporcional en función de necesidades.
Finalmente, se recomienda que para tener éxito en la adopción de
indicadores basados en SIG, estos deben ser capaces de responder a las
necesidades locales y ser impulsados por una demanda de políticas
especificas. Al mismo tiempo es deseable incluir a los hacedores de
políticas locales en la selección y evaluación de indicadores, así como la
comunicación de indicadores a los ciudadanos antes y después de la
aplicación de políticas focalizadas en áreas.

8 AGRADECIMIENTOS

La investigación que se presenta aquí se llevó a cabo en la preparación

de la tesis doctoral del autor: Martinez-Martin, J. A. (2005) “Monitoring

149
intra-urban inequalities with GIS-based indicators. With a case study in
Rosario, Argentina”. ITC Dissertation Series No. 127, thesis Utrecht
University and ITC. El autor desea agradecer a sus supervisores de tesis:
Prof. Dr. F. I. Masser y Prof. Dr. H.F.L. Ottens. Este capítulo se basas en
una versión en inglés publicada como: Martínez, J., 2009, “The use of GIS
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151
152
ESTRATEGIA DE LOS INDICADORES DE
DESARROLLO HUMANO PARA GARANTIZAR LA
SUSTENTABILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE DE
COZUMEL
Javier Tun Chim1, Oscar Frausto Martínez2, Thomas Ihl2
1Observatorio de vivienda- Gobierno de Guanajuato- 2 Observatorio
Urbano de la Riviera Maya - UQROO

1 GENERALIDADES

Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente es uno de los 8

objetivos del Milenio, del cual se ha establecido como meta el
incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los
programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio
ambiente. Para ello se ha elaborado el Sistema de indicadores de
desarrollo humano ONU-Hábitat, 22 de estos indicadores permiten
conocer las zonas urbanas y establecer puntos de referencia para las
políticas públicas. Algunos de los resultados obtenidos para Cozumel
son: crecimiento población urbana: 4.38% (1995-2000); vivienda
autorizada: 99.89%; asentamientos planificados: la cantidad de tierra
reservada por las autoridades locales para el futuro desarrollo urbano
es del 30 al 50% de la actual aglomeración urbana total; relación precio
de la vivienda - ingreso = 20.83; relación renta de la vivienda - ingreso =
0.66; hacinamiento: 13.19%; estructuras durables: 94.20%; vivienda
autorizada: 99.89%; conexiones domiciliarias: 85.21%; acceso a
agua segura: 95.60%; precio del agua: 238.42 m3 (mediana);
consumo de agua: 112 litros hab./día; entre otros. Con el panorama de

153
los indicadores se establecen acciones para lograr la meta del Milenio
al 2015, algunas de ellas son: promover una estructura
geográficamente equilibrada de los asentamientos humanos en un
100% y proporcionar oportunidades para adquirir una vivienda digna;
contar con reservas territoriales para uso habitacional; reducir el índice
de hacinamiento a un 8.54%; cubrir los servicios urbanos en un
100%; reducir la contaminación en zonas urbanas; promover sistemas
de transporte eficaces y ambientalmente racionales.

2 INTRODUCCIÓN

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) representan un

compromiso en la lucha contra la pobreza y buscan resolver los
problemas que afectan al desarrollo humano (UNCETA, K. 2001). Los
ODM establecidos por la comunidad internacional en el año 2000
comprenden 8 objetivos, 18 metas específicas y 48 indicadores. Uno
de estos 8 objetivos es garantizar la sustentabilidad del medio
ambiente pero se relaciona con los otros 7 objetivos. Cada ODM
presenta sus propias metas, relacionadas todas entre sí, una de
ellas para el objetivo mencionado es: “incorporar los principios del
desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y
revertir la pérdida de recursos del medio ambiente” (GUEDAN, M.,
2005).

3 OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO PARA 2015

Los 8 ODM se describen a continuación, se observa el vínculo entre

cada uno de ellos. El logro de un objetivo genera un efecto domino ante
los restantes siete, sin embargo, sin uno es imposible el desarrollo a
largo plazo.
Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre: Se han logrado
progresos en la lucha contra el hambre, pero en algunas regiones ha
habido retroceso debido al lento aumento de la producción agrícola y al
crecimiento de la población. Hay regiones donde la mitad de los niños
menores de 5 años padecen de malnutrición.
Objetivo 2. Lograr la educación primaria universal: Cinco regiones en
desarrollo se están acercando a una tasa de matriculación del 100%,
pero, el aumento de la matriculación debe ir acompañado de esfuerzo
para lograr que los niños no abandonen la escuela y reciban una
educación de buena calidad.

154
Objetivo 3. Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la
mujer: Se están reduciendo, si bien con lentitud, la diferencia entre los
géneros en la tasa de matriculación en la educación primaria del mundo
en desarrollo. En casi todas las regiones en desarrollo, las mujeres
representan una proporción más pequeña de los empleados asalariados
que los hombres y con frecuencia se ven relegadas a trabajos inestables
y mal remunerados.
Objetivo 4. Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años: Cada
año mueren 11 millones de niños (30.000 por día) debido a
enfermedades que se pueden prevenir o tratar. La mayoría de esas vidas
se podrían salvar ampliando los programas existentes que promueven
soluciones sencillas y de bajo costo.
Objetivo 5. Mejorar la salud materna: Cada año muere más de medio
millón de mujeres durante el embarazo o el parto. Se han logrado
algunos progresos en la reducción de la mortalidad materna en las
regiones en desarrollo, pero no en los países donde es más peligroso dar
a luz.
Objetivo 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades: El
SIDA ocupa el cuarto lugar dentro de las causas de muerte en todo el
mundo. En los países europeos de la Comunidad de Estados
Independientes (CEI) y en algunas partes de Asia, el VIH se está
propagando a una velocidad alarmante. Cada año el paludismo y la
tuberculosis, juntos causan la muerte de casi tantas personas como el
SIDA, además de ocasionar graves pérdidas a las economías nacionales.
La tuberculosis sigue presentando una tendencia al alza, aunque hay un
nuevo protocolo internacional para detectar y tratar esta
enfermedad que parece prometedor.
Objetivo 7. Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente: Aunque la
mayoría de los países se ha comprometido a cumplir los principios del
desarrollo sostenible, ello no se ha traducido en un avance suficiente
para dar marcha atrás a la pérdida de los recursos ambientales del
planeta. Para alcanzar este objetivo se necesitará prestar más atención a
la difícil situación de los pobres (cuya subsistencia cotidiana suele
depender directamente de los recursos naturales que los rodean) y
un nivel de cooperación mundial sin precedentes. Ha aumentado el
acceso al agua potable, pero la mitad del mundo en desarrollo sigue sin
disponer de retretes u otras formas básicas de saneamiento. Casi 1.000
millones de personas viven en barrios urbanos de tugurios porque la
población urbana aumenta a un ritmo muy superior al de las mejoras de
viviendas y al de la disponibilidad de puestos de trabajo productivos.

155
Objetivo 8. Fomentar una alianza mundial para el desarrollo: La
Declaración del Milenio aprobada por las Naciones Unidas representa un
pacto social mundial: los países en desarrollo se esforzarán más para
impulsar su propio desarrollo y los países desarrollados los apoyarán
prestándoles ayuda, aliviando su deuda y brindándoles mejores
oportunidades de intercambio comercial (DIP- ONU 2005).

4 SEGUIMIENTO DE INDICADORES PARA EL LOGRO DE LOS ODM

Monitorear el progreso de los ODM es importante si se desea llevar

adelante el compromiso político de la comunidad internacional y de
los gobiernos nacionales. La información relacionada con el
monitoreo es esencial para promover el tema del medio ambiente en
las políticas y estrategias nacionales de sustentabilidad.
Se están desarrollando varias iniciativas relacionadas con el logro de los
ODM; sin embargo, la información básica sobre el sector del medio
ambiente sigue siendo insatisfactoria y se cuestiona la confiabilidad
de los datos estadísticos. No se ha llegado a un consenso general con
respecto a los instrumentos, metodologías y definiciones que deben
utilizarse para el monitoreo de los ODM a nivel global, nacional y local y,
al parecer, todavía no se ha establecido un sistema unificado y
estandarizado.
El Objetivo el milenio de Garantizar la sustentabilidad del
medio ambiente reconoce tres metas: a) Incorporar los principios del
desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y
revertir la pérdida de recursos del medio ambiente; b) Haber mejorado
sustancialmente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100
millones de habitantes de asentamientos precarios; y c) Reducir a la
mitad el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible
al agua potable. La primera meta es motivo del presente artículo.
Ante esta problemática y para lograr las metas y el objetivo del
milenio, la Secretaria de Desarrollo Social en México funda el
programa de creación de la Red Nacional de Observatorios Urbanos
en conjunto con el ONU-Habitat México. La primera tiene la tarea
de coordinar la implementación de Observatorios Urbanos Locales,
la segunda se encarga de reconocerlos a nivel Internacional con el fin
de presentar el registro y avance de los indicadores que conlleven a
lograr los ODM.
La red Nacional de Observatorios urbanos se constituye de 37 OUL,
tres de ellos en el estado de Quintana Roo: Cancún, Cozumel y Playa

156
del Carmen, estos dos últimos se denominan Riviera Maya. Se ha dado
un paso importante al desarrollar los 42 indicadores de Desarrollo
Humano en los 37 OUL, sin embargo resalta la tarea inmediata de
revisar aquellos que influyen y determinan el avance a la reducción de
la pobreza extrema y a la dotación de los servicios.

5 ELABORACIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES DE DESARROLLO

HUMANO

ONU-Hábitat ha reconocido a los Indicadores urbanos como un

conjunto de instrumentos de gestión que permiten identificar la
realidad urbana y servir como base para la formulación de políticas,
programas y proyectos que mejoren en forma continua y sustentable
a los habitantes de los asentamientos urbanos.
Por ello, el Observatorio Urbano Local de Cozumel desarrollo en el
año 2005 el “Sistema de Información de Indicadores ONU-Hábitat
Cozumel”. A saber, los 42 indicadores se dividen de la siguiente manera:
20 indicadores clave o principales: indicadores que son
importantes para la formulación de políticas urbanas públicas y
también fáciles de recolectar. Son números, porcentajes e
índices.
9 listas de datos cualitativos: aportan una evaluación de las
áreas que no se pueden medir fácilmente en términos
cuantitativos.
13 indicadores extensivos: con el objetivo de complementar los
indicadores claves y las listas de datos cualitativos.
De esta gama de indicadores urbanos, 22 están directamente
relacionados con el cumplimiento del ODM “Garantizar la
sustentabilidad del medio ambiente” junto con la meta de
“Incorporar los principios del desarrollo sustentable en las políticas y
los programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio
ambiente”.
La formulación de las herramientas y técnicas de construcción de
indicadores, así como la aplicación y evaluación de los indicadores es
un tema poco abordado en la literatura especializada, la cual se ha
centrado en la aplicación de indicadores, más no en la reflexión de los
mismos. El desarrollo y la elaboración se basan en estrategias que
sirven de escalafónpara concretar los indicadores que
fundamentan la estructuración del sistema de información:

157
A) Reconocimiento Territorial: Recorridos de campo y mapeos
específicos sobre las actividades económicas del municipio o localidad,
analizando el contexto de ubicación (insular, enclave, polo de
desarrollo, punto nodal, etc.) permitiendo una primera aproximación
del reflejo territorial de las problemáticas (ausencia de servicios,
problemáticas ambientales, sociales y económicas).
B) Encuestas a la población: Durante los recorridos antes
señalados, se deberá construir una base de información con
fundamento en entrevistas con la población local, con el fin de analizar
la percepción de problemáticas específicas, el “sentir local” y las
prioridades en la solución de los mismos. Se entrevistará a la
población representativa que interactúa en el sistema del municipio o
localidad para estructurar la percepción de problemáticas inmediatas,
asimismo, encontrar referencias globales, nacionales y locales en la
Meta 11 y sus indicadores y problemáticas respectivas.
C) Entrevistas a Sectores Representativos de la Municipalidad
(representantes de la gestión pública, empresarios, sociedad civil y
académicos). En ellas se diagnostica la problemática central, que
reconoce cada miembro de la comunidad, cabe destacar que no existe
límite en la demanda de problemáticas, así como el indicador
correspondiente., por lo que posteriormente, en trabajo de gabinete, se
ordenará por temáticas, objetivo, fuente de datos, explicación del
porque es conductor de un desarrollo sustentable, avance,
interpretación y peso del indicador.
D) Identificación y clasificación de los indicadores a desarrollar:
Los indicadores se dividen en dos grupos (BIRKMANN & FRAUSTO,
2002): a) sencillos y complejos, y b) con información y sin
información. Lo anterior permitirá definir resultados a corto plazo y
proyectos a desarrollar. Así, cada indicador se ubicará dentro del
diagrama de “aplicación de indicadores”, las cuales se dividen en cuatro
etapas; así es posible aplicar a corto plazo aquellos indicadores sencillos
y donde se tiene información (etapa 1), siguiendo con los complejos con
información (etapa 2), dejando como proyectos aquellos indicadores
sencillos sin información (etapa 3) y los indicadores complejos sin
información al final (etapa 4).
E) Revisión del plan estratégico de la Agencia Hábitat de la localidad:
donde se incluye un diagnóstico y proyectos que surgen de un taller
organizado por la misma agencia (ONG). Las tareas y responsabilidades
del grupo quedan circunscritas a la planeación estratégica que
desarrolló el mismo y donde definirán la misión y visión, objetivos

158
y proyectos de trabajo a mediano y largo plazo ( FRAUSTO O, &
CHALE G, 2004).

6 RESULTADOS

El indicador crecimiento de la población urbana se desarrolló

calculando la Tasa de Crecimiento Medio Anual (TCMA) para el
período 1995-2000 -último en donde se tienen datos censales-, así
pues se tiene que el crecimiento ha sido de 4.38%, siendo superior el
crecimiento de la población femenina (4.44%) en comparación con la
población masculina (4.28%).
La vivienda autorizada se define como el porcentaje de viviendas que
cumple con el reglamento de construcción y la normatividad urbana, es
decir, aquellas que se encuentran totalmente regularizadas. Para el caso
de Cozumel, solo se encuentra un pequeño fraccionamiento irregular
entre la colonia Chen tuk y Juan Bautista que representa el 0.11% de la
superficie urbana total por lo que la vivienda autorizada es de 99.89%.
En cuanto a la planeación urbana para responder a las
necesidades de la población se ha encontrado que la cantidad de tierra
reservada por las autoridades locales para el futuro desarrollo urbano
está entre el 30 y 50% de la actual aglomeración urbana total (PDU,
1996) -actualmente el PDU está siendo actualizado-. No existen
programas de regularización para asentamientos informales y no se
proyecta elaborar alguno.
Los planes ambientales proporcionan las bases para el aprovechamiento
del territorio. En ellos se especifican las acciones necesarias para la
preservación del medio ambiente y la administración de los recursos
naturales. Actualmente está en proyecto un plan estratégico
ambiental, por parte de la Dirección de Medio Ambiente y Ecología
para el período 2005-2008. Para su elaboración se está involucrando a
los representantes de los siguientes grupos: Organizaciones No
Gubernamentales (ONG´s); Organizaciones comunitarias; Grupos de
mujeres; Sector privado; Instituciones de investigación;
Universidades; y Grupos de jóvenes.
El indicador derecho a vivienda adecuada debe estar sustentado en las
leyes fundamentales del país, en particular en la Constitución Política.
En Cozumel, se han otorgado de 1984 a 2005, aproximadamente
5,000 lotes. Esto es un derecho que todo ciudadano puede tener.
Generalmente, se otorgan los lotes a personas de escasos recursos y
que comprueben no ser dueños de otras propiedades. No existen

159
impedimentos legales para que las mujeres posean tierra, siempre
y cuando se apeguen a las normas solicitadas.
El hacinamiento se define como la proporción de ocupantes de
viviendas con más de tres personas por habitación, encontrándose
para la zona urbana de Cozumel en 13.19% (MARTÍNEZ, C. ET AL
2004). 10.94% son viviendas de un dormitorio y 2.25% son viviendas
de dos dormitorios, no existe hacinamiento en viviendas con mayor
número de habitaciones.
La proporción de ocupantes de viviendas consideradas durables, es
decir, construidas en áreas sin riesgos y con una estructura permanente
y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes
de inclemencias del tiempo tales como la lluvia, el calor, el frío y la
humedad es de 94.20% para la zona urbana de Cozumel. Se
considera que una vivienda se compone de estructuras durables
si cuenta con tres de los siguientes elementos: piso de cemento y
firme; pisos de madera, mosaico y otros recubrimientos; paredes de
tabique, ladrillo, block, piedra, cantera, cemento y concreto; techo de
losa de concreto, tabique, ladrillo y terrado con vigueta. Aunque el
promedio general es de 94.20%, en las colonias 10 de abril, Emiliano
Zapata, Chen tuk, San Gervasio y Juan Bautista Vega el promedio se
encuentra por debajo del 90% por lo que ahí hay que poner especial
interés cuando los fenómenos naturales afectan a la ciudad.
Una localización segura de la vivienda resulta tan importante como
el hecho de que esté construida de materiales durables para
garantizar la integridad física de sus moradores. La proporción de
viviendas construidas en sitios con riesgos por cada 100,000 viviendas
para Cozumel es de 1555, sin embargo, el número real de viviendas en
sitios de riesgo para la zona urbana es de 255 (ATLAS DE RIESGO DE
COZUMEL, 2004). Las colonias que presentan una mayor
concentración de viviendas en sitios de riesgo son Maravilla y Juan
Bautista Vega incluso diez veces más arriba de la media. Las colonias
San Gervasio, Chentuk y Repobladores también concentran una
proporción significativa del total de viviendas en riesgo de la zona
urbana, en menor medida que las dos anteriores.
En la localidad de Cozumel existen reglamentos de construcción en los
que se considera la prevención de los efectos de los fenómenos
naturales, pero se aplican sólo en algunos casos, como son las grandes
obras: hoteles y edificios públicos. Existe el atlas de riesgo, en
conjunto con un plan de respuesta a desastres para la ciudad, el cual

160
opera en forma conjunta con el Ejército Mexicano en caso de desastre,
la cobertura del plan es para toda la población.
El nivel del ingreso, y la proporción que de éste se destina al pago de la
vivienda o de la renta de esta, permite hacer una estimación en
términos generales de la calidad de vida de los habitantes de una
ciudad. La mediana del ingreso se ubico en $3,000.00 pesos mientras
que las medianas del precio total de la vivienda y la renta mensual
fueron de $750,000.00 y $2,000.00 respectivamente. Así pues, se
tiene que la relación entre el ingreso y el precio de la vivienda es de
20.83 y la relación entre el ingreso y la renta mensual de la vivienda es
de 0.66. Esto quiere decir por un lado que una familia promedio tarda
más de 20 años en pagar por completo una vivienda; y por otro lado, las
familias que rentan su vivienda destinan las dos terceras partes de
su ingreso doméstico mensual al pago de este concepto.
El financiamiento para la vivienda se puede explicar como el nivel de
desarrollo del sistema de financiamiento a la vivienda y los datos
obtenidos son de aplicación nacional, por tanto Cozumel se encuentra
regidos por ellos. La tasa de interés más baja otorgada por
Instituciones de Préstamo Hipotecario es de 3.5% anual y la más
alta de 8% anual. En el caso de INFOVIR la tasa mínima es de 2.5%.
Las mujeres con poder adquisitivo suficiente pueden obtener un
préstamo hipotecario a su nombre, no obstante existen algunas
restricciones como es el caso de la unión libre. No existen tasas de
interés especiales otorgadas a grupos de bajos ingresos. El ingreso
doméstico mensual mínimo aceptado por las Instituciones Hipotecarias
para el préstamo para la vivienda es de 3,500 pesos y el porcentaje
del pago mensual es de entre el 7% y el 8% (500 pesos
aproximadamente).
El nivel al que la tenencia segura está garantizada para ocupantes de
viviendas e individuos, medido sobre el marco legal relativo al
desalojo es importante ya que tener un lugar para vivir es un derecho.
Sin embargo, siempre existe la posibilidad de que éste sea ignorado
deliberadamente, de aquí que sea indispensable contar con leyes
para garantizarlo: La Constitución incluye protección contra los
desalojos al igual que las leyes nacionales y las leyes locales; En los
desalojos siempre se siguen los siguientes pasos: consultas en juntas
formales y notificación por escrito a los futuros desalojados, la fecha y
el proceso de desalojo; Nunca el desalojo es filmado formalmente por
la policía, las autoridades locales o cualquier institución gubernamental;
Siempre se les otorga a los desalojados una compensación en forma

161
monetaria o de propiedad; Los desalojados algunas veces son
reubicados en un lugar nuevo y seguro, hasta cierto punto existe un
apoyo legal para esta gente.
En la construcción del indicador conexiones domiciliarias se tomo en
cuenta el porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a los
siguientes servicios: a) agua entubada; b) drenaje; c) electricidad,
por ser parte fundamental de los servicios básicos que una ciudad
proporciona a sus habitantes. Es así como se llego al resultado del
85.21% de los ocupantes de viviendas con conexiones domiciliarias.
Aunque existen zonas de las colonias Emiliano Zapata y Flamingos
que prácticamente se encuentran cubiertas en su totalidad por las
conexiones domiciliarias objeto de análisis, se encontró que en la
colonia Maravilla y CTM, la cobertura total de estos servicios solo se
encuentra en alrededor del 50% del total de viviendas,
El acceso a agua segura es la proporción de la población que usa
cualquiera de las siguientes formas de suministro de agua para beber:
agua entubada o toma pública. El suministro adecuado en cantidad y
calidad es indispensable para garantizar la salud y supervivencia. Aun
con ello, 2,573 ocupantes de viviendas particulares no cuentan con
tan indispensable suministro, por lo que el indicador se encuentra en
el 95.60% del total de la población. Las colonias más afectadas con
esta carencia son Juan Bautista Vega y CTM, de hecho en la primera
colonia, hay zonas que carecen por completo del acceso a agua segura.
Contrario a lo que sucede en algunas colonias donde prácticamente
todos sus habitantes cuentan con el acceso, entre ellas se
encuentran las colonias: Centro, Flamingos, parte de San Gervasio y
Colonos Cuzamil.
Una forma de hacer accesible el servicio de agua potable es el
establecimiento de una tarifa no onerosa al ingreso doméstico mensual,
por ello el indicador precio del agua se ha calculado como la mediana
del precio pagado por 1,000 litros, en la época del año en que el agua
es más cara. Así pues se ha llegado al resultado de $238.42 pesos para
la ciudad de Cozumel.
El consumo promedio de agua en litros diarios por persona para todos
los usos domésticos excluyendo el uso industrial es importante puesto
que en algunas regiones del país depende más de la presión y
continuidad con que es suministrada que del precio. Para la zona
urbana de Cozumel este consumo se encuentra en 112 litros diarios por
habitante (CAPA, 2005).

162
El indicador aguas residuales tratadas debería presentarse como el
porcentaje del agua residual que es sometida a alguna forma de
tratamiento, las fuentes consultadas fueron incapaces de proporcionar
datos que pudieran servir para construir el indicador por lo que se
presenta únicamente la cantidad de litros por segundo que es
sometida a algún tipo de tratamiento, la cual es de 62.1 lt. / seg.
Una de las mejores maneras de tratar los desechos sólidos es
mediante el reciclaje, desafortunadamente en Cozumel solo se tratan
por este medio 14 de las 160 toneladas que se producen diariamente
(8.75%). Aún no se cuenta con un relleno sanitario y restando 16
toneladas que se disponen a otro tipo de tratamiento (10%) se
tiene que el 18.75% de los desechos sólidos son dispuestos en
tiraderos a cielo abierto y peor aún, el 62.5% restante es incinerado a
cielo abierto.
En enmienda a las autoridades municipales por el tratamiento de los
desechos, la recolección semanal de los desechos en los hogares se
cubre al 100%, de hecho, se recolecta cada tercer día en los hogares y
diariamente en las zonas turísticas. La dificultad existente en este
campo son los desechos muy voluminosos como muebles y lo que
localmente se conoce como “cacharros”.
Un sistema de transporte público efectivo debe ofrecer la posibilidad de
traslado a cualquier punto de la ciudad mediante varias alternativas
o modalidades, los cuales deben ser seguros, cómodos y estar
disponibles de forma continua con una tarifa accesible. Sin embargo,
mas de las dos terceras partes de la población no utiliza el transporte
público, ya que los medios más utilizados son la motocicleta
(33.65%), la bicicleta (22.70%) y el automóvil particular (15.5%). Solo el
18% de la población utiliza el sistema de transportación urbana
evidenciando su ineficacia para las necesidades de los habitantes. Por
último se agruparon diversas formas de transportación que en
conjunto representan el 10.14% de la población. Cabe señalar que los
traslados considerados en este estudio se refieren a los hechos del
hogar al trabajo.
Como último indicador se tiene el tiempo de traslado, un promedio de
minutos requeridos para llegar al lugar de trabajo, incluyendo
todos los medios de transporte disponibles. Por carecer de
información disponible tanto en este indicador como el anterior, se
realizó un estudio de origen – destino, que arrojo como resultado un
promedio de 21.09 minutos necesarios para trasladarse del hogar al
lugar de trabajo.

163
7 RECOMENDACIONES

Los logros alcanzados con el monitoreo de los indicadores de

desarrollo humano en el informe 2005 fueron elaborados con la
información más actualizada, con datos censales del años 2000 y hasta
un con datos de 1995 (crecimiento de la población urbana). Estos
resultados permiten presentar propuestas a manera de
recomendaciones para el logro de los ODM al año 2015, y más aún, con
el informe que se elaborará para el año 2006 se presenta una
oportunidad única en su tipo para la ciudad de obtener las primeras
mediciones de los logros realizados por las políticas implementadas que
marcaran el avance que se está teniendo en el cumplimiento de tan
importantes objetivos.
Las propuestas elaboradas con alcances al cumplimiento de los ODM al
2015 son las siguientes:

a) Promover una estructura geográficamente equilibrada de los

asentamientos humanos. En respuesta a los indicadores de
crecimiento de la población urbana, vivienda autorizada y
asentamientos planificados. Es necesario profundizar en el
origen del crecimiento de la población y poder diferenciar entre
la población natural y migrante para establecer estrategias que
respondan a las necesidades de vivienda y ordenamiento de
los asentamientos a toda la población que se encuentre
radicando en la ciudad.
b) Elaborar, ejecutar y operar un Plan estratégico ambiental
para la ciudad. Superar las dificultades administrativas y
presupuestales para concluir el proyecto del Plan estratégico
ambiental y poder aprovechar eficazmente el territorio
disponible para el desarrollo urbano.
c) Promover el otorgamiento de lotes a precios accesibles al
salario de los trabajadores con poder adquisitivo bajo. Ante la
imposibilidad inmediata y directa de modificar las políticas
nacionales en este sentido, es necesario empoderar a las
familias de bajo poder adquisitivo y promover localmente
estrategias para beneficiar a este grupo de la población.
d) Reducir el índice de hacinamiento a por lo menos el 6.59%. Ello
implica reducir a la mitad del estado actual este indicador. Es
necesario identificar a los grupos familiares de 7 o más
miembros que habitan en viviendas de solo dos dormitorios y

164
 proveerles del apoyo necesario para abandonar la condición de
hacinamiento. Así mismo para los grupos de 4 o más
miembros que viven en viviendas de un dormitorio. La
condición de renta o vivienda propia es también factor para las
estrategias que se implementen.
e) Proporcionar créditos accesibles para la construcción de casas
habitación. Respondiendo al índice de hacinamiento pero
también en vista de la construcción de viviendas con
estructuras durables y prever los riesgos ante los posibles
embates de los fenómenos naturales como ya ha ocurrido a
finales del año 2005. Se debe proporcionar créditos a las
familias con viviendas dañadas para su reconstrucción con
estructuras durables.
f) Reducir las viviendas en riesgo a 777 por cada 100.000
viviendas. No solamente se necesita que las viviendas sean
construidas con estructuras durables sino también que se
encuentren en lugares seguros. Específicamente, si es
necesario, se debe reubicar a las familias que se encuentren en
estos lugares, ello implica ser tomados en cuenta para la
elaboración del Plan estratégico ambiental.
g) Aplicar el reglamento de construcción adecuadamente; y
prevenir los desastres y reconstruir los asentamientos. En
relación con las anteriores recomendaciones, los reglamentos
vigentes deben aplicarse en todos los casos y no solamente en
construcciones mayores. Además, es necesario dar
asesoramiento para la construcción de viviendas populares que
puedes ser dañadas por los efectos naturales.
h) Dar oportunidad a la población a la adquisición de
vivienda propia reduciendo los precios de renta y precio de la
vivienda. Son pocos los proyectos de viviendas de interés
popular que se han dado en la ciudad y eso implica un
aumento en los precios de las viviendas. Aunado a ello hay que
sumar el alza de la renta y el precio de la tierra causado entre
otras situaciones por la especulación comercial que no es
regulada por las autoridades.
i) Contar con reservas para uso habitacional. Equilibrar en el Plan
estratégico ambiental del uso habitacional en el territorio
disponible para el desarrollo urbano y no destinar
proporciones desmedidas a los desarrollos comerciales y
turísticos que atraigan a una mayor población migrante sin

165
 estar preparados para ofrecer a toda la población las
condiciones necesarias para la adquisición de vivienda.
j) Cubrir los servicios urbanos en un 100%. Los índices
relacionados a los servicios urbanos se encuentran por arriba
de la media nacional pero siguen existiendo habitantes que
carecen de ellos, por mínima que sea esta cantidad, es
necesario proveerlos de dichos servicios que equilibren la
igualdad de oportunidades de desarrollo.
k) Reducir la contaminación en zonas urbanas. La
administración pública deberá buscar estrategias de inversión
pública y privada que disminuyan la contaminación y mejore el
tratamiento de los residuos sólidos y agua. Elaborar registros
que permitan conocer el nivel de tratamiento que reciben las
aguas residuales para elaborar el indicador que logre medir los
avances logrados.
l) Controlar los tiraderos clandestinos y lotes baldíos. Implementar
un Plan emergente para el manejo y desecho de los residuos
sólidos que la ciudad produce. Promover proyectos de reciclaje
y de otros tratamientos de los desechos que sean sustentables.
m) Promover sistemas de transportes eficaces y ambientalmente
racionales. Es necesario controlar el crecimiento del número
de vehículos particulares que congestionan las calles y avenidas
y producen una contaminación innecesaria. Diversificar el
transporte público de manera que responda a las necesidades
de la población con precios no onerosos al ingreso doméstico.
Así como los ocho ODM tienen relación entre si y no se pueden lograr
siete con la falta de uno solo, es así también como todos los indicadores
guardan una relación similar. El monitoreo del sistema de indicadores
ayudará al cumplimiento de todos los ODM y para el caso específico de
“Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente” es necesario realizar
acciones hacia el 2015 que logren la meta de “Incorporar los
principios del desarrollo sustentable en las políticas y los
programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio
ambiente”, para ello es necesario monitorear periódicamente los
avances alcanzados en ámbitos que a primera vista parecen disímiles
pero que como se ha demostrado, guardan una relación que no debe
ser eludida al momento de establecer políticas públicas.
El sistema completo de información de los indicadores ONU – Hábitat
así como la metodología utilizada para la elaboración de cada uno

166
puede consultarse en el portal de Internet
www.cozumel.uqroo.mx/cozumel/oulrm.

BIBLIOGRAFÍA
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Local Level – Objetives, Opportunities and Problems Case studies from Germany and
México. En EUREG Núm. 9. European journal of Regional Development. Alemania.

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http://millenniumindicators.un.org/unsd/mi/pdf/MDG%20BOOK_SP_new.pdf consultado
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FRASUTO, O. Y CHALE, G. (2004). Agenda 21 del municipio turístico de Flores Guatemala. III Congreso
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UNCETA K. (2001). Perspectivas para el desarrollo humano en la era de la globalización. En Ibarra P.
y Uncenta K. (Coords.). Ensayos sobre el desarrollo humano. Icaria. España.

167
168
ÍNDICE DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
CANTONAL DE COSTA RICA- 2010
Agustín Gómez Meléndez
Observatorio de Desarrollo, Universidad de Costa Rica.

1 INTRODUCCIÓN

“… en Costa Rica existe una frontera conflictiva entre las actividades

productivas y la protección ambiental, como resultado de la
competencia por el uso de la tierra y los recursos naturales”.
(INFORME ESTADO NACIÓN, 2010)
Tal y como lo indica el último informe del Estado de la Nación, en el país
existen asimetrías muy fuertes y marcadas en el tema del medio
ambiente, sus usos y recursos. Desde el Gobierno y la empresa privada
se impulsan programas de mitigación de Carbono, tales como
CO2Neutral, o el programa de la Huella Ecológica que tratan de
disminuir las emisiones de dicho gas, se incentiva el reciclaje, el ahorro
energético el uso de energías más limpias entre otros, pero paralelo, se
discuten en la corriente legislativa proyectos relacionados con la Minería
a cielo abierto, extracción de petróleo, o inclusive se tiene querellas en
cortes internacionales por daños ambientales al país.
Costa Rica siempre se ha caracterizado por portar una marca verde país
y ha procurado generar estrategias por medio del Instituto Costarricense
de Turismo que han respaldado y potenciado dicha imagen. Pero al igual
que al discutir sobre pobreza o Desarrollo Humano las realidades en los
ámbitos Nacionales tienden a diferir en los ámbitos sub-nacionales.
Claro ejemplo es el Índice de Desarrollo Humano Cantonal, elaborado
por la Escuela de Estadística de la Universidad de Costa Rica, para el
Programa de Naciones Unidas, en donde claramente se contrasta que la
realidad país no es congruente con la realidad cantonal.

169
En el caso de las mediciones ambientales a nivel Internacional e inclusive
nacional, Costa Rica se ha esmerado por publicar o generar estadísticas
de suma importancia, cobertura boscosa o áreas silvestres protegidas,
ambas con desagregaciones nacionales y cantonales pero no ha
realizado un análisis integral del componente ambiental. La Universidad
de Yale en el año 2005 propuso una metodología para el cálculo del ESI,
Environmental Sostenability Index, el cual trata de operacionalizar 5
dimensiones y cerca de 91 variables, en dicho indicador Costa Rica
ocupó el lugar número 18 en el mundo. En recientes publicaciones el ESI
ahora EPI, Environmental Performance Index, ha colocado a Costa Rica
en la posición 3 (año 2010) por debajo de Islandia y Suiza. La hipótesis
casi inmediata que aparece al analizar esos datos es realmente Costa
Rica a nivel sub-nacional reproduce el comportamiento Nacional.
A partir de esta hipótesis el Observatorio del Desarrollo de la
Universidad de Costa Rica, se dio a la tarea de generar una primera
propuesta de medición del Índice de Sostenibilidad Ambiental a nivel
Cantonal para Costa Rica, esto con el claro objetivo de poder visualizar
las diferentes realidades que alberga el país. Para este trabajo se contó
con el apoyo del Curso de Práctica Profesional de la carrera de
Bachillerato de Estadística, así como el apoyo del equipo de
investigadores del Observatorio del Desarrollo y gracias a la
colaboración de todas las fuentes de información consultadas durante el
período de estudio.
En los siguientes apartados se explicará a groso modo las principales
consideraciones metodológicas en la creación del índice, se presentará
en otra sección el comportamiento general del índice así como la
comparación entre el desarrollo humano y la sostenibilidad ambiental,
como último apartado se analizarán algunas reflexiones y
consideraciones finales de los principales resultados.

2 CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS

Como se indicó en la sección anterior la propuesta de medición del

Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal, está basada en la
propuesta de la Universidad de Yales, el Centro de Políticas y Leyes
Ambientales, el CIESIN y el Foro Económico Mundial. Dicha metodología
propone 76 variables, que conforman 21 indicadores, 5 dimensiones y 1
índice agregado. En la metodología se propone una serie de 6 pasos el
primero es un criterio de selección de países, enfocado al tamaño,
cobertura de la variable y del indicador, el segundo paso consiste en la

170
estandarización de las variables, el tercer paso implicaba la
transformación de variables, el cuarto paso fue la realización de
imputación múltiple de datos faltantes, el quinto paso fue un proceso
estadístico de reducción
reducción de valores extremos y el sexto paso la
agregación y ponderación de datos para la creación del índice. Adicional
a estos pasos se realizan una serie de análisis y pruebas estadísticas para
la validación del índice y sus estructuras.
Las dimensiones incluidas
inc en el ESI se describen en la figura 1.

Sistemas Ambientales

Reducción de
Responsabilidad
Tenciones
Social e Institucional
Ambientales

Reducción de la
Capacidad Social e
Vulnerabilidad
Institucional
Humana

Figura 1.. Diagrama de las dimensiones incluidas en el ESI (Elaboración

propia).

Para poder generar un índice con las mismas estructuras para el caso de
Costa Rica, se procedió a realizar una análisis de que información se
podía contar con desagregación cantonal que pudieran reflejar ya sea
directa o indirectamente las 76 variables propuestas
propuestas por el ESI y que
trataran de conformar las tanto los indicadores como las dimensiones
propuestas, en el anexo 4.11 de esta sección se presentan todas las
fuentes de información consultadas para el estudio de acuerdo a los
requerimientos de información.
informa

171
Es importante mencionar que como toda metodología cuando se trata
de operacionarla a un país en específico y sobre todo a una área
territorial específica es necesario realizar modificaciones conceptuales y
metodológicas para el éxito del estudio, en el caso del ISAC, se empezó
por desarrollar el concepto de sostenibilidad, el Observatorio del
Desarrollo propuesto que la sostenibilidad es “la capacidad de
mantener los recursos naturales a través del tiempo para la satisfacción
de las necesidades actuales y las futuras, bajo el supuesto que dichas
necesidades van a ser muy similares y van a requerir de los recursos
naturales para su satisfacción”. Adicional a esta definición también fue
necesario interpretar en términos del país cada una de las dimensiones
finales del índice en el cuadro 1 de esta sección se presentan las
dimensiones finales del ISAC.

Cuadro 1. Definición de las dimensiones del ISAC

Sistemas Un cantón es más sostenible ambientalmente si sus sistemas
Ambientales ambientales vitales se encuentran en niveles saludables, y se
procure que esos niveles mejoren en lugar de empeorar.
Entendiéndose sistema ambiental como el conjunto de elementos
naturales que interactúan entre sí y con su entorno.
Reducción de Un cantón es ambientalmente más sostenible cuando sus niveles de
Tenciones estrés antropogénicos son lo suficientemente bajos para no generar
Ambientales daños demostrables en los sistemas ambientales. Entendiéndose por
estrés el exceder la capacidad de adaptación del ambiente, asociado
a las fuertes demandas de los recursos.
Reducción de la Un cantón es más sostenible ambientalmente en la medida en que
Vulnerabilidad las personas y los sistemas sociales son menos vulnerables a los
Humana disturbios naturales que afectan a los bienes humanos básicos.
Entendiéndose a la vulnerabilidad como la relación que hay entre la
exposición a amenazas físicas y la capacidad de las personas para
controlar esas amenazas.
Capacidad Social Un cantón es ambientalmente más sostenible en la medida en que
e Institucional las instituciones y patrones sociales subyacentes tengan habilidades,
actitudes y redes para la respuesta eficaz a desafíos ambientales.
Entendiéndose capacidad como el replanteamiento del orden de
prioridades, para transformar las operaciones para que atiendan no
sólo lo urgente sino también lo importante.
Responsabilidad Un cantón es más sostenible ambientalmente si su sociedad e
Social e instituciones trabajan para manejar los problemas ambientales
Institucional comunes, y si colaboran para reducir los impactos negativos de las
diferentes actividades en el cantón a niveles que no causen serios
daños al ambiente. Entendiéndose por responsabilidad la
integración voluntaria a los esfuerzos por conservar el ambiente.
Fuente: Elaboración propia, basada en la metodología del ESI

172
Partiendo de estas modificaciones conceptuales se inició el trabajo de
búsqueda de información, del cual resultó que para el ISAC, se pudieron
obtener 26 variables, 11 indicadores, 5 dimensiones y 1 índice agregado.
En el cuadro 2, se presenta el desglose de las variables seleccionadas, así
como los indicadores que conforman y las dimensiones en las cuales se
agregan.
Con respecto al procedimiento metodológico seguido por el ESI, para el
ISAC, se realizó las siguientes modificaciones, el primero fue la selección
de las variables de acuerdo un criterio de selección de representatividad
y variabilidad de la variable a nivel cantonal, enfocado a la cobertura de
la variable y del indicador, el segundo paso consiste en la
estandarización de las variables, el tercer paso implicaba la
transformación de variables en este caso se realizó la transformación de
acuerdo a si la variable tenía que sumarle al índice o restarle, el cuarto
paso fue la realización de imputación múltiple de datos faltantes, en
este caso no hubo necesidad de realizar imputaciones, el quinto paso
fue un proceso estadístico de reducción de valores extremos, en esta
fase no se realizaron suavizamientos o ajuste a los valores y el sexto
paso la agregación y ponderación de datos para la creación del índice, en
este caso se realizaron pruebas estadísticas como análisis factoriales
exploratorios para ver la estructura del índice e inclusive ponderaciones
con un criterio de juicio y al final se optó por realizar un promedio
simple de las variables puesto que no se encontró diferencias
importantes en los modelos.
A partir de estos ajustes y consideraciones es que se crear el Índice de
Sostenibilidad Ambiental Cantonal para Costa Rica. En el siguiente
apartado se hará referencia a los principales resultados del ISAC, tanto a
nivel nacional como cantonal, se presentarán los resultados por cada
una de las dimensiones del índice y por último se hará una comparación
con algunos de los Indicadores de Desarrollo Humano

173
 Cuadro 2. Estructura del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal
para Costa Rica
Dimensiones Indicadores Dirección Variables
Sistemas Biodiversidad + Porcentaje del área del cantón que se utiliza como
Ambientales refugio de vida silvestre y parques nacionales
Recurso Hídrico - Cantidad de pozos para la extracción de agua
- Total de acueductos en el cantón
+ Porcentaje área del cantón que corresponde a un
acuífero
+ Precipitación promedio anual en milímetros de los
últimos 5 años
Reducción de Reducción del + Porcentaje del área boscosa por cantón
tenciones estrés de
+ Porcentaje del total de tierra bajo la condición de
ambientales ecosistemas y
suelos protegida
- Producción de café por cantón
- Producción de azúcar por cantón
- Exportaciones de banano, piña y melón
- Razón m2 de construcción de los últimos 5 años
entre los KM2 del cantón
Reducción de la - Tasa de crecimiento anual
presión
demográfica
Reducción de + Total de municipalidades que cuentan con
residuos y consumo programas de reciclaje vigentes
aparente de + Número de programas de reciclaje vigentes en el
presiones cantón
+ Porcentaje de población que tiene acceso al servicio
de recolección de basura
Reducción de la Salud Ambiental - Total de casos de dengue por cantón
vulnerabilidad
- Tasa de muertes por IRA, edades entre 0 y 14 años,
humana
por cada 100 mil habitantes
- Total de estaciones de combustible por cantón
Necesidades - Porcentaje de niños con bajo peso al nacer
básicas humanas
- Tasa de muertes menores de 5 años
+ Porcentaje de población con acceso a agua del AyA
o acueducto rural que se abastece por medio de
tubería dentro de la vivienda (Se usó el
complemento)
Capacidad Gobernanza + Gasto comunitario
social e ambiental
+ Total de municipalidades que cuentan con un
institucional
departamento de gestión ambiental en uso
Eficiencia - Consumo eléctrico residencial y de la empresa
ecológica pequeña y mediana per cápita
Responsabilidad Responsabilidad + Comunidades bandera Azul
social e del desarrollo
institucional turístico*
Responsabilidad de + Total de comités ambientales en acción
la población
Fuente: Observatorio del Desarrollo, 2010

174
3 COMPORTAMIENTO DEL ÍNDICE

Como se explicó en la sección anterior el índice está compuesto por una

cinco indicadores que tratan de medir dimensiones específicas en el
tema ambiental en cuadro 4, se muestra a groso modo el
comportamiento de cada una de las dimensiones, así como del índice en
general.

Cuadro 3. Estadísticas descriptivas del Índice de Sostenibilidad

Ambiental y sus dimensiones
Cantón ISAC Sistemas Reducció Reducción Capacida Responsabili
Ambientales n de de la d social e dad social e
tenciones vulnerabili institucio institucional
ambienta dad nal
les humana

Max 0,66 0,81 0,84 0,87 0,93 0,79

Min 0,39 0,13 0,44 0,55 0,39 0,00

Promedio 0,52 0,36 0,68 0,73 0,71 0,11

Desviación 0,05 0,13 0,09 0,08 0,15 0,14

Estándar

Fuente: Observatorio del Desarrollo, 2010

Como se aprecia en el recuadro la dispersión de los valores son muchos

mayores en los indicadores de Sistemas Ambientales y Responsabilidad
Social e Institucional que en Tenciones Ambientales, Vulnerabilidad
Humana y Capacidad Social e Institucional. De igual forma es
interesante observar cómo en el indicador de Capacidad Socia e
institucional es el que presente el valor más alto en la serie, en contraste
con los indicadores de responsabilidad social e institucional.
Analizando los promedio de los indicadores se en el cuadro XX se puede
observar como el valor promedio del Índice para Costa Rica es 0.52,
mientras que en las sub dimensiones el valor más alto en una escala de 0
a 100 es el de Reducción de la Vulnerabilidad Humana con un 73.
A nivel general el Índice de Sostenibilidad Ambiental presenta el
siguiente comportamiento tal y como se aprecia en el mapa 1 de esta
sección. Los valores más altos del índice tienen a focalizarse en el centro
del país, en donde cantones como San Rafael, Vázquez de Coronado,
Aguirre, Paraíso, Santa Ana, Barva y Santo Domingo, son los que poseen

175
los valores más altos del índice, mientras que por otro lado cantones
como León Cortes, Upala, Limón, Cañas, San Carlos, Liberia y Alajuela,
son los que presentan los valores más bajos en el Índice.
El comportamiento de los cantones costeros al igual que los de la región
Sur-Sur
Sur indica valores relativamente altos en el índice lo cual es
congruente con estudios que tratan sobre la biodiversidad del país y las
Áreas Silvestres Protegidas. En la región Pacífico Central también se
cuenta con valores relativamente altos del índice el caso de Aguirre con
la posición 4 en el índice o el caso de Garabito (23) y Puntarenas (23)
indican comportamientos de Sostenibilidad medios altos en la zona.
Por otro lado la región Chorotega, en su mayoría cuenta con cantones
cuyos valores son relativamente bajos en el índice de Sostenibilidad,
cantones como Librería, Nicoya, Cañas, Hojancha, están por debajo de la
posición 65 en la tabla.

Mapa 1. Costa Rica, Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal.

Cantonal

Una forma de entender el porqué de las posiciones de cada uno de los

cantones en el índice es analizar los indicadores que lo conforman,
conforman en la
figura 3 se muestra la interacción entra cada unoo de los indicadores que
conforman el índice.

176
Figura 3. Comparación de los Indicadores que conforman el Índice de
Sostenibilidad Ambiental Cantonal. 2010.
2010 (Fuente:
Fuente: ISAC, 2010.
Observatorio del Desarrollo).
Desarrollo

En la región Atlántica del país se puede observar

observar a como el cantón de
Talamanca (2) posee un valor muy alto en el índice a diferencia de sus
cantones vecinos, el caso de Limón centro (79) es un claro ejemplo de
las asimetrías de la región, al igual que Siquirres (71) y Matina (66).
Como se muestra en los gráficos anteriores el comportamiento de los
índices depende mucho de las dimensiones que se quieran analizar, en
este en específico en los ejes X y Y se tienen las sub-dimensiones
sub dimensiones de
Reducción de Tenciones ambientales y Sistemas Ambientales, la
intensidad
sidad del color está dada por la reducción de la vulnerabilidad
humana, mientras que el tamaño de la esfera está dada por la
responsabilidad social e Institucional.
Del gráfico entonces se puede observar como el cantón de Talamanca
tiene el valor alto en la
la dimensión de Sistemas Ambientales, mientras
que en Reducción de las tenciones ambientales no tiene un valor tan
alto, por el otro lado el valor del indicador de reducción de la
vulnerabilidad humana es uno de los más bajas, pero en Responsabilidad
Social es una de los cantones con valores altos.
De igual forma se puede apreciar como el cantón de Heredia tiene un
comportamiento similar, a diferencia del cantón de Puntarenas en
donde posee el valor más bajo en la dimensión de Sistemas

177
Ambientales, al igual que en el indicador de vulnerabilidad humana. El
caso de San Rafael de Heredia como se puede apreciar por la esfera de
mayor tamaño en el centro del grafico representa un valor alto en
vulnerabilidad humana, responsabilidad social, reducción de las
tenciones pero un valor bajo en sistemas ambientales.
El cantón de San José como se aprecia en el grafico cuenta con valores
bajos en dos de los cuatro dimensiones pero presenta un valor
relativamente alto en el componente de responsabilidad Social e
Institucional a diferencia del cantón de Barva o de Esparza en donde los
valores que esta dimensiones son muy bajos.
En el siguiente apartado lo que se tratará es de hacer una relación entre
el comportamiento de la Sostenibilidad Ambiental con algunos de los
componentes de Desarrollo Humano, índice creado por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, en Costa Rica.

4 EL ÍNDICE DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Y EL DESARROLLO

HUMANO CANTONAL

El desarrollo humano puede entenderse como un proceso de expansión

de libertades efectivamente disfrutadas por las personas y proporciona
una visión del progreso o ampliación de posibilidades para alcanzarlo.
Más específicamente, este concepto parte de que las personas tengan
las posibilidades de ser o hacer algo para concretar acciones o proyectos
de vida que considera importantes durante su existencia, es decir, el
desarrollo humano se logra si se promociona, entre otros, la creación y
aprovechamiento de las capacidades que les permitirán a las personas
alcanzar sus metas. Dentro de este contexto, las capacidades hacen
referencia a las habilidades, talentos o medios que incrementarán las
posibilidades de las personas para lograr sus cometidos y éstas son
esenciales para que alcancen el bienestar. Por esta razón, el enfoque
postuló como premisa que el desarrollo de un país debía medirse no
solo por el ingreso nacional o el producto interno bruto, como
tradicionalmente se hace, sino que también debían tomarse en cuenta
otros aspectos que son esenciales para las personas. Uno de ellos es la
capacidad de disfrutar de una vida larga, saludable y creativa, es decir, a
las personas se les debe proporcionar la capacidad de gozar de buena
salud. Otro es adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos,
lo que es equivalente a la educación. Y el tercero constituye la inclusión

178
del componente tradicional para medir el desarrollo, es decir, la
capacidad de obtener y hacer uso de bienes y servicios necesarios para
pa
disfrutar de un nivel de vida digno, esto es, la capacidad de gozar de un
bienestar material adecuado (ESTADÍSTICA, 2011).
A groso modo en la figura 4, se presenta en comportamiento general de
los dos índices mediante un gráfico de caja, se puede aprecia,
aprecia, como en
el caso del ISAC, existen más valores extremos que en el IDH, y de igual
forma como la media está por encima de la mitad del conjunto de datos.

Figura 4. Gráficos de Caja comparando el comportamiento del ISAC y

del IDHc (Fuente:
Fuente: ISAC, OdD-UCR, IDHc, Estadística-PNUD).

De igual forma que el IDHc el ISAC trata de medir un constructo

complementario al desarrollo, la evaluación de la sostenibilidad dentro
de un cantón indica mucho sobre el desarrollo que pueda llegar a tener
el mismo. En la figura 5 se realizó un análisis con los componentes de
Desarrollo Humano (IPH,
( IDG e IDH) y el ISAC.
Tal y como se aprecia aquellos cantones con un valores bajos de
Desarrollo Humano, tienden a tener valores similares tal es el caso de
Alajuelita o Matina,
Matina, mientras que Talamanca posee un valor
relativamente alto en el ISAC, en comparación con el Desarrollo
Humano. Haciendo el mismo análisis con el IDG el cual se denota con la
escala de colores en donde el valor azul es el más bajo y el rojo el más
alto see destaca como los cantones de Talamanca, Alajuelita y Matina son
los que cuentan con los índices más bajos, y este resultado es

179
consistente con el IPH el cual está denotado por el tamaño de la esfera
en donde dichos cantones tiene valores más bajos.
En contraste
ntraste con los valores más bajos del índice se tiene como San
Rafael, Santo Domingo, y Montos de Oca ostentan las mejores
posiciones en Desarrollo Humano, en Pobreza Humana y en el Desarrollo
Humano relativo al Género. Es interesante resaltar como San Rafael
Raf a
pesar de están en un valor considerablemente alto en Desarrollo
Humano en el caso de Sostenibilidad ostenta el primer lugar. En cuanto
a los valores del IDG y del IPH se puede observar como tiene un mejor
lugar en el IDG que en el IPH.

Figura 5.. Comparación del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal y

los Índices de Desarrollo Humano, Pobreza Humana y Relativo al
Género, Años 2010 y 2009 (Fuente:Fuente: ISAC, 2010. Observatorio del
Desarrollo; Familia de Desarrollo Humano, 2009, PNUD-Costa
PNUD Rica).
).

Con respecto a las cabeceras de las provincias se puede observar en el

cuadro 4 cómo el cantón de Limón ocupa uno de los puestos más bajos
en el índice y es sistemático en el IDH y el IDG. Por su lado San José
ocupa valores en el medio de la tabla para el el caso de Desarrollo

180
Humano, IPH y IDG, mientras que en componente ambiental ocupa
valores más bajos.

Cuadro 4. Comparación de las posiciones del ISAC y la familia de

Desarrollo Humano
Cabecera de Provincia ISAC IDH IPH IDG

San José 63 46 40 48

Alajuela 75 61 50 62

Cartago 33 28 55 28

Heredia 9 19 43 21

Puntarenas 23 32 7 32

Liberia 76 24 23 24

Limón 79 73 20 74

Fuente: OdD-UCR/PNUD-CR

Alajuela por su lado ocupa valores de media tabla para el IPH, mientras
que para los demás índices su comportamiento es similar al de San José.
Cartago como se puede aprecia presenta una mejor posición en tres de
los cuatro índices. El caso de Heredia es el cantón que presenta una
mejor posición en el ISAC, mientras que en los componentes de
desarrollo humano presenta posiciones altos excepto para el IPH.
El caso de Puntarenas presenta posiciones favorables para el IPH y el
ISAC, mientras que comparte posiciones en el IDG y el IDH. Y por último
Liberia ocupa una posición no muy favorable en los cuatro índices,
ocupando los puestos 76,24,23,24.
Visualmente se puede contrastar el comportamiento con un gráfico de
dispersión y un estadístico de correlación simple, en figura 6 se aprecia
como existe una concentración de los valores de Desarrollo Humano y
Sostenibilidad Ambiental, pero a pesar de esto el estadístico de Pearson
arroja un valor de 0.143 lo cual indica que hay una correlación positiva
pero leve entre ambos indicadores.

181
Figura 6. Dispersión del IDHc y el ISAC.
ISAC

Realizando una comparación final de posiciones relativas

relativas en los índices
se los primeros 10 lugares y últimos 10 lugares en el IDH (Cuadro 5) :

Cuadro 5. Comparación relativa de los primeros y últimos 10 lugares en

los índices
Primeras Ultimas Primeras Ultimas
10 posiciones IDHc 10 Posiciones 10 posiciones ISAC 10 Posiciones
Posicio ISAC
IDHc
1. MONTES DE OCA 72. LEON 1. SAN RAFAEL 72. DESAMPARADOS
2. SANTO CORTES 2. VAZQUEZ DE 73. SAN MATEO
DOMINGO 73. LIMON CORONADO 74. NICOYA
3. SANTA ANA 74. BUENOS 3. TALAMANCA 75. ALAJUELA
4. BELEN AIRES 4. AGUIRRE 76. LIBERIA
5. ESCAZU 75. POCOCI 5. SANTA ANA 77. SAN CARLOS
6. MORAVIA 76. TARRAZU 6. BARVA 78. CAÑAS
7. FLORES 77. SARAPIQUI 7. PARAISO 79. UPALA
8. SAN PABLO 78. LOS CHILES 8. SANTO DOMINGO 80. LIMON
9. SAN RAFAEL 79. MATINA 9. HEREDIA 81. LEON CORTES
10. SAN ISIDRO 80. TALAMANCA 10. GARABITO
81. ALAJUELITA

182
Como se aprecia en el cuadro anterior es importante denotar el caso de
Santo Domingo y San Rafael que ambos cantones se encuentran entre
los primeros 10 cantones de cada índice y uno de ellos incluso tiene el
primero lugar en el índice. Caso similar ocurre con los cantones de León
Cortés y de Limón que ocupan los puestos 72 y 73 en el IDHc y el 80 y 81
en el ISAC, por su lado el caso de Talamanca es interesante de analizar
ya que ocupa la posición 80 en Desarrollo Humano, pero en términos de
Sostenibilidad ocupa la posición 3, lo cual es totalmente consistente con
la estructura ambiental que alberga el cantón, versus el desarrollo que
pueda tener.
Otra forma de visualizar la pérdida o ganancia en posiciones con
respecto del IDHc versus el ISAC, se presenta en el siguiente gráfico
aquellos cantones cuyos valores están del lado positivo indican ganancia
en la posición relativa del IDHc con respecto al ISAC, así por ejemplo se
tiene que Vásquez de Coronado tiene la posición 3 en el ISAC, mientras
que en el IDHc tiene la 60. Caso contrario se tiene el cantón de Upada
donde tenía la posición 68 en Desarrollo Humano y para el ISAC cuenta
con la número 80.

5 CONSIDERACIONES FINALES

Durante la elaboración del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal

se analizaron muchos puntos de vista relacionados principalmente con la
imagen que el país proyecta; al tratar de homologar dicha imagen con
los cantones la realidad tiene a cambiar. Cantones en donde existen
porciones grandes del territorio que pertenecen a acuíferos, o inclusive
cantones cómo Golfito o Garabito donde la generación de energía
térmica es exclusiva de ellos, indica una clara presión ambiental sobre
ciertas áreas del territorio nacional.
Las estadísticas de porcentaje de territorio cubierto por bosque o áreas
protegidas son contrastadas con la cantidad área dedicada a cultivos
extensivos con el café o la zafra o inclusive la piña tratan de sopesar en
la balanza ambiental que es más importante.
Sin duda las altas tasas de crecimiento de la población vienen de la
mano con el impacto en la recolección o generación de basura diaria de
un cantón, eso sin tomar en cuenta la entrada en vigencia de PRESOl y
con dicha ley todo un andamiaje jurídico que trata de fomentar el
reciclaje y el manejo de los residuos, pero aun así, nos topamos con la
inexistencia de un verdadero relleno sanitario en el país, sino que lo que

183
se cuenta son con “botaderos controlados” a cielo abierto, los cuales
inclusive sirven para varios cantones o comunidades.
Las enfermedades tales como el dengue o la mortalidad por
enfermedades respiratorias agudas son indicadores de que las
condiciones de salud y del entorno del ambiente no son lo más
adecuadas en el país. Esto sin tomar en cuenta los riesgos constantes
que el hombre ha incluido en el medio ambiente, tales como estaciones
de combustible.
Por otro lado tenemos los conceptos de educación que inculcamos a los
jóvenes con el propósito de garantizar un mejor país a futuro, en este
ámbito el Observatorio del Desarrollo ha trabajo de la mano con el
Ministerio de Educación Pública en un programa de Mejora del
componente ambiental en el currículo educativo de secundaria que ha
empezado a dar frutos, pero no se puede dejar toda la responsabilidad a
los profesores y profesoras sino que hay que llevar las buenas prácticas
de la casa a la escuela y viceversa.
En ese mismo sentido los esfuerzos del gobierno como el Certificado de
Sostenibilidad Turística entregado a los Hoteles por el Instituto
Costarricense de Turismo, la programa de Bandera Azul y comunidades,
e inclusive los esfuerzos comunales con la creación de los comités
ambientales, son apoyos específicos que tiene el cantón para mitigar el
impacto de las variables o condiciones antes mencionadas.

184
Figura 10. Perdida o ganancia de posiciones del ISAC vs IDHc.
IDHc

185
Con la creación del Índice de Sostenibilidad Ambiental Cantonal
pretende sopesar todas estas fuerzas que afectan una zona con el fin de
identificar qué tan sostenible o no puede ser un cantón. Sin duda alguna
la Sostenibilidad Ambiental es un constructo que puede ser analizado
desde varias aristas, la presente es una aproximación del fenómeno
desde un enfoque propuesto y adecuado del ESI. Se pretende con estos
resultados que se amplié la discusión sobre el tema y que sirva de punta
de lanza para futuros estudios en el país.

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Naciones Unidas para el Desarrollo.
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Rectores, y Programa Estado de la Nación.
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Recuperado el 20 de setiembre del 2010 en
http://www.cienciared.com.ar/ra/doc.php?n=887

186
PARTE III

187
188
DINÁMICA DEMOGRÁFICA DE QUINTANA ROO Y
SUS LOCALIDADES: EL SURGIMIENTO DE SUS
CIUDADES INTERMEDIAS Y PEQUEÑAS
Justo Rojas López1, Oscar Frausto Martínez2 y Thomas Ihl3
1
Instituto Politécnico Nacional / 2Universidad de Quintana Roo, / 3
Universidad Nacional Autónoma de México

1 INTRODUCCIÓN

La población mexicana, como la de Latino América, está

recomponiéndose. El país está enfrentado desde hace ya algunas
décadas un proceso de cambio demográfico, caracterizado por una
disminución de su fecundidad y su mortalidad, que ha empezado a
transformar su estructura de edad, principalmente llevándola hacia el
envejecimiento. A la par de estos cambios, en México se presenta una
recolocación de su población; una tendencia al abandono de las
ciudades megalópolis, el surgimiento de algunas de las ciudades medias
y un aumento de la migración internacional.
Sin embargo, estos cambios no se dan con la misma intensidad entre las
diferentes regiones de México. En el país, se observan algunos
territorios donde el proceso de cambio demográfico es avanzado, en las
cuales la fecundidad está ya por debajo del reemplazo poblacional
(menos 2.1 promedio de hijos por mujer) y la mortalidad es muy baja
(una tasa de mortalidad infantil menor a 20), otras, que se encuentran
en la etapa intermedia donde la mortalidad y la fecundidad se
encuentran disminuyendo pero aun no alcanzan los umbrales
mencionados; y otras que se encuentran en un estadio inicial, en el que
aun tienen una alta fecundidad y mortalidad. Al mismo tiempo, respecto
a la recolocación se observa que algunas regiones se caracterizan

189
porque han sido expulsoras de población, otras por esencialmente
receptoras y otras más que se mantienen en equilibrio.
En Quintana Roo los datos indican que existe desde los 80s un alto
crecimiento de poblacional, entre el 2005 y el 2010, el estado se colocó
como el estado que más creció (INEGI, 2010), principalmente, originado
por una migración de otros estados (migración interna); lo que la ha
convertido en un estado receptor. En el año de 1990 Quintana Roo fue
el estado de mayor recepción de migración interna (CORONA, 1993). Al
mismo tiempo, desde los 80s el estado muestra una elevación constante
de su esperanza de vida, un proceso de envejecimiento, una fuerte
disminución de la fecundidad, que es ejemplar a nivel nacional.
Sin embargo, este comportamiento no es homogéneo entre las
localidades del estado. Algunas de ellas presentan patrones contrarios a
los mencionados en el estado; localidades que preservan una alta
fecundidad y mortalidad mientras expulsan población principalmente
hacia otras ciudades del estado. Otras, muestran crecimientos
poblacionales, originados por migración, que superan a los del promedio
estatal y a la vez que muestran señales de un proceso pleno de
transición demográfica.
Esta fenomenología que muestra Quintana Roo y sus ciudades frente a
la del país, es pretexto para estudiar cómo han avanzado, en los últimos
20 años hasta el último registro, en su proceso de transición y en el
rápido surgimiento de sus ciudades pequeñas y medianas, con el
propósito de mostrar como una región se transforma de manera casi
instantánea por el impulso de una bogante actividad económica.

2 MÉTODOS

El método de trabajo de este proyecto es mediante el análisis de

indicadores demográficos a nivel estatal y (tasas de mortalidad y
fecundidad, esperanza de vida, saldo neto migratorio) y de los municipal
así como de las ciudades (edad mediana de la población, fecundidad,
crecimiento poblacional) que muestran los avances en la transición
demográfica en los últimos 20 años (1990 a 2010) y de indicadores
demográficos (crecimiento poblaciones y población total) que señalan el
eminente surgimiento de nuevas ciudades intermedias.
Las fuentes de recolección de datos son diversas, se usan principalmente
los datos censales, los obtenidos de la encuesta nacional de la dinámica
demográfica y los resultantes de las estadísticas vitales.

190
Los tres primeros capítulos muestran los resultados de Quintana Roo en
el proceso de transición demográfica, mientras que la última parte se
enfoca en los indicadores que muestran como se está dando la
distribución y concentración espacial de la población hacia ciertas
ciudades.

3 RESULTADOS

Se dividen los resultados en cuatro apartados básicos: la fecundidad, la

mortalidad y envejecimiento, el crecimiento poblacional y el surgimiento
de ciudades. Además se incluye un apartado final de consideraciones
finales.

3.1 Fecundidad

La Tasa Global de Fecundidad (TGF), cual representa el número de hijos

promedio que una mujer tendría en el año de ajustarse a los patrones de
fecundidad, muestra con datos de las estadísticas vitales que Quintana
Roo en 1990 una mujer entre 15 y 49 años tenía un promedio 3.3 hijos,
que significaban 1.2 hijos más que el reemplazo poblacional (2.1 hijos
promedio por mujer), además de que era menor a lo observado para ese
año país en que el promedio era de 3.43 hijos, ahora bien, con datos de
la ENADID de 1992 para el periodo 1987- 1991 la TGF cambia
ligeramente, ya que en la entidad era de 3.7 y en este caso se encuentra
sobre el promedio nacional, que según esta misma encuesta es de 3.5.
Para el año 2000 la TGF con registros administrativos disminuye casi
medio hijo (2.8 hijos por mujer), aunque aun se encuentra sobre el
reemplazo poblacional, aunque no se tienen datos de las encuestas para
ese año, es claro que en la ENADID de 1997 la TGF para el periodo de
1992 a 1996 es inferior a la de estadísticas vitales por medio hijo (3.20).
Para el año 2010 la TFG, con datos censales llega a 2.55 hijos por mujer,
es decir, 0.25 menos que con datos administrativos en el 2000, sin
embargo, permanece sobre del reemplazo población; por su parte la
TGF de la ENADID del 2009 muestra que para el lapso de 2006 a 2008
esta tiene un nivel de 2.3, es decir 0.2 hijos menos que la censal.
En términos generales se encuentra que la fecundidad viene
disminuyendo pero aun no llega al nivel del reemplazo ni en las fuentes
con más bajos niveles. En realidad se proyecta que aunque siga bajando
la fecundidad, lo haga cada vez menos, hasta que en los próximos 20
años se estabilice en alrededor del reemplazo (CONAPO 2010).

191
Utilizando TGF por tamaño poblacional para el 2010 se encuentra que,
en promedio, las ciudades mayores de 100,000 como son Cancún, Playa
del Carmen y Chetumal tienen una fecundidad de 2.47; las localidades
que se encuentran entre 15 y 99,999 habitantes (Cozumel Tulum y
Felipe Carrillo Puerto) tienen una fecundidad 2.58 y el resto de
localidades con menor población van de 2.82 a 2.86, es claro que entre
más pequeñas son las localidades del estado su TGF es mayor.
Al tomar, con las mayores reservar, las estadísticas vitales de 1990 a
2008 para calcular las TGF de cada municipio se observa que, no sin
fluctuaciones e incluso con elevaciones esporádicas, la fecundidad, en
los últimos 20 años, en todos los municipios va en descenso. Además se
encuentra que en la mayoría de los casos (a excepción de Lázaro
Cárdenas) los municipios preponderantemente urbanos, con las
mayores concentraciones poblaciones y con el turismo como su
actividad económica dominante (Benito Juarez, Cozumel, Isla Mujeres,
Tulum y Solidaridad) se encuentran por debajo de la fecundidad
mostrada por los municipios preponderantemente rurales, con
localidades dispersas y con sus actividades económicas principales en la
agricultura y ganadería (José María Morelos, Felipe Carrillo Puerto y
Othon P. Blanco) .

7.00
COZUMEL
6.00

5.00 FELIPE
CARRILLO
4.00
PUERTO
ISLA MUJERES
3.00

2.00
OTHON P.
1.00 BLANCO

0.00
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Figura 1. TGF de los municipios de Quintana Roo entre 1990 y 2008. Fuente:
Elaboración propia con base en estadísticas vitales (SINAIS 2010)

192
Analizando la edad a la fecundidad por medio de le edad media a la
fecundidad se encuentra que para los registros administrativos en 1990
es de 26.92 y en 1991 es de 27.05 años es decir ronda los 27 años, sin
embargo, se encuentra que tiende a disminuir hasta que en el último
registro disponible 2009 es 26.40 años. En la ENADID de 2009 que
registra el periodo de 2006 a 2008 la edad media del estado es incluso
inferior ya que alcanza los 25.5 años, que es poco más de un año inferior
a la edad nacional que registra las misma encuesta (26.6 años).
Utilizando los mismo datos de las estadísticas vitales se logró calcular le
edad media a la fecundidad para los últimos 20 años de cada municipio
de la entidad. Con ello se encontró que en tendencias generales en todo
el periodo las edades a la fecundidad fluctúan en un rango de 24 años a
casi 29 años, aunque la concentración mayor estaría entre los 25.5 y los
28 años. Sin embargo se observa que este rango tiende a hacer más
angosto a partir del 2004, lo cual podría ser inicio de una tendencia, ya
el grueso de las edades medias a la fecundidad en los municipios se hace
cada vez más angosto al disminuir el límite inferior, a poco menos de 26
años, y el límite superior, de los 27 y medio a los 27 años, es decir, las
mujeres tenderían a disminuir ligeramente su edad a la fecundidad, lo
cual podría estar influenciado por la incidencia de la fecundidad
adolescente en la entidad (9.3% de las mujeres con un hijo son menores
de 19 años de acuerdo al censo 2010, lo que representa el séptimo
mayor porcentaje entre los estados del país y 9.5% para 2000).

29.00 QUINTANA ROO

28.00 COZUMEL
27.00
FELIPE CARRILLO
26.00 PUERTO
ISLA MUJERES
25.00
OTHON P.
24.00
BLANCO
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Figura 2. Edades medias a la fecundidad de 1990 a 2008 en los municipios de

Quintana Roo. Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas vitales
(SINAIS 2010).

193
3.2 Mortalidad y envejecimiento

La mortalidad está descendiendo en la entidad. La Tasa de Mortalidad

Infantil (TMI), que es la de menores a un año, calculada con registros
administrativos muestra que en 1990 de una intensidad de 22.4 muertes
por cada 1000 hijos nacidos vivos ha bajado a 10.8 por cada mil en 2009,
es decir, poco más de la mitad e incluso es inferior a la proyectada por
CONAPO (2005) que predecía que para esta último año sería de 12.6‰.
En tanto que algunos municipios (mapa 1) la tasa es mucho menor, tal es
el caso de Cozumel y Benito Juárez, que se ubican la costa norte del
estado, cuales tienen defunciones de menores de 9.73 y 11.19 por cada
mil nacidos vivos o por contrario muy superior al promedio como sucede
en Felipe Carrillo Puerto (32.34), Lázaro Cárdenas (28.25) y José María
Morelos (26.33) que se encuentran en el centro norte del estado.
Por otro lado, la esperanza de vida, que son los años de vida promedio
que espera vivir una persona, de Quintana Roo para el año de 1990, con
datos censales, se encontraba en 71.02 años, que en el contexto
nacional se consideraba por encima de la esperanza de vida nacional por
0.6 años. En el año 2000 en Quintana Roo la esperanza se eleva a 74.18
años, es decir, crece 3.06 años, en tanto que la diferencia con el país
disminuye a 0.2 años; finalmente, en el año 2010, no sin altibajos, la
esperanza de vida en el estado llega a 76.50 años, que representa una
ganancia de más de 2 años con respecto a 2005 y más de 5 años en
referencia a 1990. Este progreso de la esperanza de vida muestra que
existe una disminución sustantiva en la mortalidad en el estado, lo cual
es compatible con un proceso de transición y con lo mostrado en el
indicador de la Mortalidad Infantil.

194
Mapa 1. Tasa de Mortalidad Infantil por Municipio, 2005, Fuente: Elaboración
propia con base en el conteo 2005.

En cuanto al envejecimiento para el 2010, con datos censales, el estado

tiene una mediana de 25 años y lo municipios más envejecidos son
Cozumel con una media de 26.15 años, Isla Mujeres con 25.77 y Benito
Juárez 25.67 años (los tres municipios turísticos). Respecto a los ritmos
de crecimiento de edad, el estado pasa de una edad mediana de la
población de 18.29 años en el año 1990 a 25.23 años en el año 2010, lo
que representa casi 7 años de envejecimiento, esto en términos de los
umbrales (VINUESA, 2000), representa que en 20 años la población de
Quintana Roo pasa de considerarse preponderantemente joven a una
población eminentemente adulta. En este envejecimiento de los últimos
20 años algunas ciudades sobresalen: Chetumal de tener una mediana
17.72 años en 1990 llega a 25.57 años en el año 2010, es decir, envejece
en 7.85 años y Cozumel envejece 6.07 años al pasar de 20.08 en 1990 a
26.15 años en 1990 (Figura 3).

195
 Quintana Roo 1990-2010
De 100 y más años
De 95 a 99 años
De 90 a 94 años
De 85 a 89 años
De 80 a 84 años
De 75 a 79 años
De 70 a 74 años
De 65 a 69 años
De 60 a 64 años
De 55 a 59 años
De 50 a 54 años
De 45 a 49 años
De 40 a 44 años
De 35 a 39 años
De 30 a 34 años
De 25 a 29 años
De 20 a 24 años
De 15 a 19 años
De 10 a 14 años
De 5 a 9 años

20 15 10 5 0 5 10 15 20
Mujeres 2010 Hombres 2010 Hombres 2005 Mujeres 2005
Mujeres 2000 Hombres 2000 Mujeres 1995 Hombres 1995

Figura 3. Pirámides poblacionales de Quintana Roo de 1990 a 2010. Fuente:

Elaboración propia con base en los censos 1990, 2000 y 2010 y conteos 1995 y
2005.
Es claro, a partir del censo de 1990 en adelante, este proceso de
envejecimiento en el estado. En la figura 3 es claro como la base se hace
cada vez más angosta al pasar de alrededor del 15% en 1990 a
aproximadamente el 10% en 2010 y como las edades a partir de los 30
años hasta los 64 años se empiezan a ensanchar en más del 3%.
En cuanto los indicadores de la expansión de las ciudades y de la
distribución de la población se observan los siguientes resultados

3.3 Crecimiento poblacional

El estado en términos de crecimiento, medido por la tasa de crecimiento

exponencial, muestra que entre 1990 a 1995 aumento en 7.10% su
población; entre 1995 a 2000 aunque crece, lo hace en menor medida,
4.36%; entre 2000 a 2005 aumenta en 5.21% y finalmente entre 2005 y
2010 aumenta en 3.10%. De una población de 493,277 habitantes al
inicio de la observación pasa a 1,325,578 habitantes es decir que
entre1990 y 2010 el estado aumento su población casi en 3 veces (2.7
veces), tiendo su crecimiento más alto en los primeros 5 años de

196
 observación. Además a pesar de que se observan crecimiento en cada
lustro, existe una tendencia decreciente de la tasa de crecimiento
poblacional del estado.
A nivel de las ciudades también se observa esta tendencia a disminuir su
crecimiento. Sin embargo, algunas de las ciudades tienen un
comportamiento a destacar (Tabla 1): Playa del Carmen crece 34.77%,
entre 1990 a 1995 y hasta 2005 su crecimiento superaba el 16% y
aunque desciende al 8.02% entre 2005 y 2010, con todo ello para
último año datos 2010 aumentó su población 48.4 veces desde 1990, la
mayor tasa observada en todo este trabajo, Cancún entre 1990 y 1995
crece 11.44% y para el quinquenio 2000 a 2005 lo hace en 5.6% y para
el 2005 al 2010 3.53% con lo que multiplicó su población por 3.7 desde
1990 y Tulum crece 10.69% entre 1990 y 1995 mientras que entre 2000
a 2005 se eleva en 15.7% y entre 2005 y 2010 lo hace en tan solo 4.19%
con lo que multiplica por 8.6 su población desde 1990. Lo cual indica que
más allá de lo que sucede en el estado en ciertas ciudades el crecimiento
sigue acelerado, al punto de que multiplican su población original en
corto tiempo (seis de las 9 principales ciudades multiplicaron su
población por más del doble entre 1990 y 2010).

Tabla 1. Tasa de crecimiento exponencial para el estado de Quintana

Roo y sus municipios en los quinquenios entre 1990 y 2010.
Tasa de crecimiento entre Quinquenios Multiplicador
2005-2010 2000-2005 1995-2000 1990-1995 1990 a 2010
Quintana Roo 3.10 5.21 4.36 7.10 2.7
Cozumel 1.57 3.74 4.27 6.90 2.3
Felipe Carrillo Puerto 3.58 2.98 2.43 5.14 2.0
Isla Mujeres 2.52 2.12 3.72 4.31 1.9
Chetumal 2.00 2.36 1.09 4.03 1.6
Cancún 3.53 5.64 5.80 11.44 3.7
José María Morelos 2.39 1.97 1.96 5.58 1.8
Kantunilkin 2.27 1.98 2.64 2.22 1.6
Playa del Carmen 8.02 16.67 18.13 34.77 48.4
Tulum 4.19 15.74 12.51 10.69 8.6
Fuente: Elaboración propia con base en los censos 1990, 2000 y 2010 y
conteos 1995 y 2005

197
Al observa los componentes de su crecimiento es notable que en
Quintana Roo desde 1990 hasta el 2010 su crecimiento es
principalmente originado por el crecimiento social (inmigración) la
ENADID señala que en 1992 se tenía un saldo neto migratorio de 318 mil
personas que representaban el 55.1% de la población del estado,
aunque la diferencia cada vez se acorta más, lo cual, está originado
fundamentalmente por una disminución constante de la tasa de
inmigración interestatal (de 4.65% en 1990 a 1.45% en 2010). En 1990
de un crecimiento de 6.14%, 3.67% es por crecimiento social y 2.47% es
por crecimiento natural, en el 2000 de un crecimiento de 5.05% 2.72 es
social y 2.33 es natural; finalmente para el 2010 de un crecimiento de
3.54%, 1.88% es social y 1.65% es natural. Los orígenes principales de los
migrantes aunque dominados por una unos cuantos estados han
cambiado de preponderancia. En los 90s los migrantes eran
principalmente de Yucatán, el Distrito Federal, Veracruz y Chiapas; en los
dos mil a aunque sigue dominando Yucatán lo hace en menor medida y
aumentan sus participaciones Tabasco, Veracruz y Chiapas mientras el
Distrito Federal se mantiene igual que el decenio anterior, finalmente,
en los 2010 Yucatán, Tabasco, Distrito Federal y Chiapas prácticamente
igualan su proporción de orígenes de los migrantes.

3.4 Surgimiento de ciudades

Como consecuencia de lo anteriormente descrito y a pesar de los

descensos en sus ritmos, los crecimientos demográficos vertiginosos han
provocado que algunas ciudades menores empiecen a volverse centros
urbanos de peso, lo que ha provocado suficiente presión para se
conviertan en municipios, ya sucedió con Solidaridad en los 90s y Tulum
en los dos mil, ahora en 2010 Bacalar (antes del municipio Othon P.
Blanco) se convirtió en el decimo municipio y existen proclamas de los
habitantes de Puerto Morelos, perteneciente a Benito Juárez, hacia la
conformación de su propio municipio.
Al observar la concentración de población en 1990 esta
mayoritariamente (60%) habitaba en los municipios de Benito Juarez
(donde se ubica Cancún) y Othon P. Blanco (donde se encuentra
Chetumal), aunque principalmente en el primer municipio, sin embargo,
el crecimiento de Benito Juárez provocó, en los siguientes 15 años, una
concentración de población, hasta que ya en 2010 un tercer municipio,

198
 Solidaridad, surge como un concentrador de la población al tener el
12.02% y Tulum, con su crecimiento, empieza figurar en el panorama
con el 2% y junto con otras localidades como Puerto Morelos, Bacalar y
Mahaual, amenaza en volverse una ciudad con un importante peso
poblacional debido a su crecimiento poblacional.
En 1990 en el estado solamente Cancún era una ciudad media (entre
100,000 y un millón de habitantes); Cozumel y Chetumal eran ciudades
pequeña (15,000 a 99,999 habitantes) y el resto eran comunidades
rurales (aunque 5 eran superiores a 2,500 habitantes). Para 1995
Chetumal alcanza la categoría de ciudad mediana y Playa del Carmen y
Felipe Carrillo puerto se convierten en ciudades pequeñas. A pesar de
los crecimiento señaladas para 2000 la clasificaciones de ciudades se
conservan. En 2005 Playa del Carmen se convierte en una ciudad
mediana y Tulum está muy cerca de considerarse una ciudad pequeña.
En 2010 aun no es posible asegurar clasificación alguna pero Isla
Mujeres y, por fin Tulum es muy probable que se hayan convertido en
ciudades pequeñas. Adicionalmente, de acuerdo con estimaciones
propias con la tasa de crecimiento exponencial, se calcula que de
mantenerse sus crecimientos, Tulum y Cozumel se sumarán a las
ciudades medianas entre 2019 y 2025 respectivamente y Kantunilkin y
José María Morelos alcanzaran ser ciudades pequeñas para 2040 y 2023
respectivamente, aunque se espera que localidades como Puerto
Morelos, Bacalar y otras alcancen poblaciones urbanas en relativamente
corto tiempo.
Otra manera de ver esta concentración de la población es mediante la
tabla 2, en la que se observa, entre 1970 y 2010, en la distribución por
tamaño de localidad.

Tabla 2. Población por tamaño de localidad (límites de tipos de

ciudades) 1970 y 2010
Población por tamaño de localidad (límites de tipos de ciudades) 1970 y 2010
1970 % 2010 %
1 a 2499 (poblados) 55 944 63.46 157,058 13.50
2500 a 99,999 (ciudades pequeñas) 32 206 36.54 77,236 6.64
100,000 a 999,999 (ciudades medias) 0 0.00 929,472 79.87
1000000 y mas (ciudades grandes) 0 0.00 0 0.00
88 150 100.00 1,163,766 100.00
Fuente: Elaboración propia con base en los censos 1990, 2000 y 2010

199
De esto es notorio que en 1970 la mayoría de la población se encontraba
habitando localidades menores a 2500 habitantes y que ninguna de las
localidades sobrepasaba los 100, habitantes. La situación cambia
radicalmente en el 2010 donde sol el 13.50% de la población habitaba
en localidades menores a 2500 habitantes y la gran mayoría el 79.87%
vive en localidades mayores a 100,000 habitantes pero menores a un
millón.
En el siguiente mapa (2), se muestra la distribución de las ciudades por
tamaño poblacional en la geografía de la entidad, con lo cual se observa
la dispersión territorial.
Con este mapa queda claro que los grandes núcleos poblacionales del
estado se encuentran en el norte del estado, con la excepción de la
localidad de Chetumal y sus alrededores que se encuentran en el
extremo sur. Otro rasgo característico es que en el sur del estado se
concentra una mayor cantidad de localidades menores a 2500
habitantes que en el norte, lo que señalaría que es en esa zona sur es
donde existe una mayor dispersión espacial de la localización de los
lugares donde habitan las personas.

Mapa 2. Localidades por tamaño poblacional. Fuente: Elaboración propia con

base en el censo 2010.

200
Una característica relevante más es que en el norte las concentraciones
poblacionales se ubican en su mayoría en las costad mientras que en el
sur es están ocupan la parte central y oeste del estado.

4 CONSIDERACIONES FINALES

El estado de Quintana Roo se encuentra en estadio donde viene de un

alto crecimiento poblacional que empieza a descender, pero que en su
dinámica demografía pueden rastrearse ciertas características clave:
La fecundidad en la entidad aunque está en franco descenso no llega a
estar debajo del reemplazo poblacional, lo cual podría estar explicado
fundamentalmente por la fecundidad adolescente que en términos
generales se ha mantenido en los últimos 10 años, lo que además,
podría estar explicando porque la edad a la fecundidad está
descendiendo. Sin embargo existen al menos tres municipios que
podrían estar ya por o muy cerca al reemplazo lo cual indicaría que el
estado podría estar más cerca que las proyecciones indican.
La mortalidad va bajando lo que se refleja en el aumento de la
esperanza de vida, en el envejecimiento y principalmente, sin descartar
por completo la influencia de la migración, en el estrechamiento del
peso de las edades más jóvenes de la población y del ensanchamiento
principalmente de las edades entre los 30 a los 64 años principalmente.
Esta disminución más fuerte de la mortalidad y menor de la fecundidad
es característica del modelo de transición demográfica latinoamericana.
Además esta diferencia provoca crecimiento poblacional del llamado
natural.
A la par de este comportamiento se observa un alto crecimiento
poblacional que aunque viene a la baja aun se puede considerar mayor
al que tiene la mayoría de los estados de la república. Este crecimiento,
aunque en parte se debe a la mencionada diferencia entre la mortalidad
y la fecundidad, en realidad se origina en un gran saldo neto migratorio
positivo. El saldo es más fuerte en algunas ciudades que otras, como ha
sido el caso de Playa del Carmen, Cancún o en los últimos tiempos en
Tulum, en las que se ha multiplicado la población por más de 3 veces en
los últimos 20 años.
Todas estas tendencias empujan el surgimiento de ciudades en la
entidad. En los últimos 20 años el dominio de Cancún como ciudad
principal ha venido menguando. Ciudades como Playa del Carmen han
pasado de ser pequeñas localidades a ciudades intermedias, otras como
Chetumal o Cozumel se han consolidado como ciudades medias y

201
pequeñas respectivamente y otras más como Tulum o Puerto Morelos
están creciendo a ritmos que auguran que en relativamente poco
tiempo se volverán ciudades con un peso importante en el estado.
Al final se observa un proceso de concentración-dispersión, en el que
por un lado, se concentran los habitantes en una cantidad menor de
localidades urbanas, generalmente en el norte de la entidad, y por el
otro lado se multiplica el número de localidades pequeñas,
generalmente en el sur.

BIBLIOGRAFÍA
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Vol 93 pp 750 a 762
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Quintana Roo.
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[México]: Secretaría de Salud. <http://www.sinais.salud.gob.mx> [Consulta: 20 marzo
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población 1990-2012, COLMEX. [en línea]: Sistema Nacional de Información en Salud
(SINAIS). [México]: Secretaría de Salud. <http://www.sinais.salud.gob.mx> [Consulta: 20
marzo 2012].
---------------------------------------------------------------------------------. Base de datos de defunciones
generales 1979-2009. [en línea]: Sistema Nacional de Información en Salud (SINAIS).
[México]: Secretaría de Salud. <http://www.sinais.salud.gob.mx> [Consulta: 20 de marzo
2012].

202
¿EL TRANSPORTE MASIVO PARA LA CIUDAD O LA
CIUDAD PARA EL TRANSPORTE MASIVO? LA
RELACIÓN DIRECTA ENTRE LA VIVIENDA DE
INTERÉS SOCIAL Y EL PROYECTO DEL METRO EN
BOGOTÁ
Vivian Johanna Pérez Mesa
Universidad Nacional Autónoma de México

1 INTRODUCCIÓN

Los límites de la ciudad latinoamericana se han ido incrementando en

años recientes debido a un crecimiento controlado por intereses
económicos avalados estos a su vez por el gobierno y sus planes de
transporte para la ciudad. No por ello este desarrollo controlado es lo
que se podría esperar exitoso en todo sentido, al menos no, para el
usuario ni para los límites de la ciudad.
Esta nueva comunidad o comunidades se encuentran localizadas como
es de esperarse, en puntos estratégicos de la ciudad en materia de usos
de suelo. Estratégicos ya que esos lotes, llamados de engorde, alguna
vez lejanos de la ciudad poseían un valor bajo y ahora con los nuevos
planes de transporte están siendo convertidos en terrenos altamente
redituables si hablamos de vivienda. Dice el Secretario de Hacienda de
Bogotá que, con el proyecto del tren de cercanías, los precios de la tierra
en la sabana se han multiplicado por diez y florece la especulación. Hacia
el occidente, un predio que costaba 100 millones hoy vale 1.700
millones.

203
2 BOGOTA Y EL TRANSPORTE MASIVO

Sí se habla de un número de 5.000 unidades de vivienda, por ejemplo,

estamos hablando de aproximadamente 25.000 personas, por
desarrollo. Para hablar de la futura línea del metro de Bogotá se debe
mencionar primero del sistema de transporte, Transmilenio que abarca
la ciudad llegando a sus límites actuales. Adicional a este, para cubrir
una mayor área, no solo de forma lineal, cuenta con buses
alimentadores que recorren los barrios sin costo y/o cargo adicional. Así
escuetamente se puede ver el negocio por parte de estos constructores,
el transporte y el gobierno como facilitador y gestor.
No es más que demagogia el discurso del director de catastro, Rodrigo
Manrique (Director de Catastro hasta el año 2009), ya que la realidad es
otra. El creciente número de viviendas que incrementa a su vez el
número de habitantes, hace de los sistemas tanto de vivienda como de
transporte se vean saturados al ser llevados al extremo, con el fin de
lucrar de ellos en el menor tiempo posible. Esta situación de lucro se
viene presentando desde el comienzo de las políticas de vivienda sin
haberse realizado desde entonces una mejora real para la ciudad.
Señala la profesora Cristina de la Torre (2009):
“Concentrar el crecimiento formando “ciudades dentro de la ciudad”.
Un modelo tal, según Rodrigo Manrique, localiza la vivienda cerca de
los sitios de trabajo, de los centros educativos y de salud, de las áreas
comerciales y lugares de recreación. Agrupa las actividades urbanas a
corta distancia. Así -densificado- el espacio, se reducirían la demanda
de transporte y sus costos. Más oxígeno y menos ruido, mermarían tal.
Bogotá no sale del atraso. Su clase dirigente disfraza ahora el ánimo
especulativo del viejo lote de engorde con el ropaje “moderno” de un
tren de alta velocidad y con zonas francas más pensadas para capar
tributos que para promover exportaciones”.
Las políticas habitacionales han sido la forma en que se regula el negocio
de la vivienda colombiana, pero para hablar de las políticas de vivienda,
se debe dar una mirara al momento en el que se dio la separación de
Panamá ocurrida en 1903, tras lo cual Colombia se vio debilitada, dando
paso a la indemnización por parte del gobierno de Estados Unidos de
Norte América. Perdiendo de esta forma en gran parte, la autonomía el
gobierno Nacional Colombiano.
Tras ese evento, en 1923 se contrató un grupo de expertos precedido
por el profesor EDWIN WALTER KEMMERER “para sanear la economía
colombiana y con ello lograr la reestructuración del sistema bancario”
(LEAL G, 1962). Cuando inicio la misión Kemmerer, el objetivo era

204
realizar un análisis de la situación del país. Con esta misión lo que se
consiguió fue establecer una banca central. A partir de ese momento se
creó el banco de la República como una entidad mixta -una parte de
propiedad del Gobierno, parte de los bancos privados nacionales y parte
de los bancos extranjeros- , lo que permitió la entrada de capital
extranjero para la futura constitución de entidades que financiarían el
sector habitacional.
El transporte tuvo un gran cambio históricamente señalado tras el
Bogotazo ocurrido el 9 de abril de 1894 se habla también que “en
general la Violencia, aceleró los procesos de migración hacia Bogotá…”
(PUENTES GONZÁLEZ, 2005) Modificando la ciudad morfológicamente
de una manera abrupta. “De otra parte es durante esta época que llega
al país el arquitecto austriaco Karl Brunner principal impulsor de la
Avenida Caracas, como eje de desarrollo vial y urbanístico de la ciudad.”
(Idem) Sobre la Avenida Caracas (línea verde) en la actualidad circula el
Transmilenio y esta a su vez atraviesa Bogotá de Norte a Sur
convirtiéndose en un eje neurálgico en la ciudad y del sistema
Transmilenio, ya que permite intercambios en los sentidos oriente y
occidente (Mapa 1).
Ya en los años setenta en las grandes ciudades se concentraba un
sesenta por ciento de la población y Bogotá contaba con cerca de dos
millones de habitantes. Comenzaron entonces a aparecer grupos con
cierta capacidad de endeudamiento.
Con los años venideros la vivienda dejaría de estar orientada a favorecer
a ciertos grupos como un bien de uso y pasaría a lo que es en estos
momentos, una mercancía, que satisface a unos pocos grupos que son
los que controlan las esferas de poder.
Paralelo a ello, el número de viviendas por metros cuadrados se ha visto
incrementado en las últimas décadas debido a que los sistemas de
construcción han ido modificándose. “De la construcción de vivienda en
el sistema de casa a casa, se pasó a la construcción de vivienda en serie y
finalmente a los grandes complejos habitacionales” (MONDRAGÓN,
2004). Al mismo tiempo, cabe mencionar que se busca consolidar el
perímetro urbano mediante planes como el Tratamiento de mejora
integral (TMI), ó el mejoramiento integral de barrio (PMIB). Tratando
con ellos cualificar estas zonas. Teniendo en cuenta que, si no se da
seguimiento a esos planes de manera indefinida, tenderán a
desaparecer.
Es importante resaltar que en el año de 1985 el número de habitantes
en Bogotá era de 4’315.309 (DAPD 2000), once años después en 1996 el

205
número ascendió a 5’859.861 (DAPD 2000) -un un incremento del 3.1%-
3.1%
pero tan solo tres años después en 1999 la cifra ascendió a 6’322.000
(DAPD 2000),, el incremento de 3.7% que anteriormente tuvo lugar al
cabo de 11 años, tomó en éste último período únicamente 3 años.
Teniendo
niendo en mente este incremento de habitantes en el último periodo
de tiempo señalado, hago mención ahora que paralelamente, hacia
finales de la década de 1990 en Bogotá se comenzó a construir la
infraestructura para el Transmilenio, que comenzaría laboress en el año
de 2.001. ¿Como
Como solución o como mancuerna realmente, llego este
sistema de transporte masivo?
El número de viviendas, junto con el número de habitantes dispuestos
para solventar el nuevo sistema de transporte, hicieron monetariamente
viable y altamente redituable, un proyecto como Transmilenio.. Debido a
un acumulamiento de viviendas/personas en Bogotá, así como la
suspensión de diversos medios de transporte que circulaban en la
ciudad, es que Transmilenio hoy en día no da abasto y su servicio vaya
vay
desmejorando.

Mapa 1. Avenida caracas (en verde) y líneas actuales del sistema Transmilenio.
Transmilenio
(Fuente: Elaboración propia).

206
En resumen, desde los años cincuenta hasta hoy la ciudad pasa de
setecientos quince mil (715.000) habitantes a siete millones
cuatrocientos setenta y tres mil cuatrocientos sesenta y seis (7’473.466)
“sin que esta cifra abarque los recientes crecimientos que se han
generado en el territorio próximo” (ARTEAGA, 2008),, con una mayor
concentración en las zonas periféricas del norte y sur occidente. Entre
ellas sobre salen los barrios de Kennedy -en el sur-occidente
occidente- con
1.020.513 y suba (en el nor-occidente)
nor occidente) con 1.070.483. Barrios con un
proliferante aumento de proyectos habitacionales a gran escala,
ubicados estratégicamente en cada uno de los dos extremos de la
primera línea del futuro metro de Bogotá que
qu llegara ¿como
como solución o
como mancuerna? A sumarse a esta red de la ciudad y el transporte
(mapa 2).

Mapa 2. Esquema línea del metro en conjunto con Plano de población Bogotá
2010. (Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaria de Hacienda Distrital y
elaboración propia)..
Los macro proyectos de vivienda llevan la bandera de contar con
“servicios complementarios a los hogares, como acceso a sistemas
masivos de transporte, entre otros, suficientes para atender los
requerimientos de la nueva comunidad”
co (VILLOTA, 2005).. Una nueva
comunidad que va en aumento y que se encuentra localizada en puntos
estratégicos de la ciudad ya que esos lotes alguna vez lejanos de la
ciudad poseían un valor bajo y ahora con los nuevos planes de
transporte están
tán siendo convertidos en terrenos altamente redituables.

207
El asunto de la violencia y la pobreza, generada por la desigualdad social,
en Colombia sigue siendo fundamental en el tema de las migraciones
hacia Bogotá. Actualmente a este gran flujo de personas se les está
ofreciendo oportunidades para la compra de vivienda de interés social.
El número de habitantes va en aumento y la respuesta por parte de las
constructores también corresponde a esta demanda a un ritmo
avasallante. Las viviendas que se ofrecen llegan a tener cerca de 36mts2
con espacios mínimos. La gente sigue siendo atraída por estos
proyectos, con aparentes facilidades de compra y bajo la promesa de
cercanía que sale ahora también del discurso sobre la futura línea del
metro en Bogotá. Las personas se están yendo a la periferia creyendo en
ese espejismo de cercanía, permitiendo a su vez que la ciudad crezca día
a día llegando a sus límites establecidos que no por ellos son los más
idóneos (Mapa 3).
La ciudad actual no parece lo suficiente redituable en términos
netamente económicos y a escalas astronómicas. Solo así se entiende la
urgencia por el desarrollo de urbanizaciones masivas que se han venido
desarrollando en la ciudad, primordialmente en la periferia.
La idea de esta megalópolis (término introducido por el geógrafo Jean
Gottmann en la década de 1960), que crece y crece, incentiva a los
constructores y bajo el discurso que el metro será una alternativa con la
que se “complementarían las acciones de las administraciones en la
lucha contra la pobreza” (VILLOTA, 2005). Y la falsa creencia de
modernidad. La ciudadanía da su voto enérgico a lo que en realidad en
vez de ser la solución esperada será un claro ejemplo de desinterés por
el usuario, añadiendo a su vez problemáticas extras a la ciudad.
Cabe señalar, que en la zona sur occidental, (zona definida en su
mayoría por estratos bajos y medio bajos), donde inicia el recorrido el
metro, en contraposición de la zona centro-norte, (zona caracterizada
por contar con estratificación media alta y alta), el metro no será
subterráneo, creando no solo un deterioro visual, sino también una
ruptura en la ciudad con todo lo que ésta significa. La marginación por
ejemplo es un punto preocupante para esta zona tan lejana del centro.
Ejemplo claro de estas afectaciones en la ciudad a causa de una línea
superficial de metro se evidencia en algunos tramos de diversas líneas
del metro de la Ciudad de México. En donde el paisaje visual se ve
deteriorado por estas rupturas, y esto es lo de menos, ya que con ello no
solo se afecta el esquema de funcionamiento de barrios enteros, sino
que además da pie a la segregación. Además crea -en los puentes o
pasos a desnivel- potenciales puntos rojos para la criminalidad.

208
3 CONSIDERACIONES FINALES

El metro de Bogotá será realizado en claro destiempo

iempo ya que llegará
para cumplir con los requerimientos actuales y no con los futuros. La
demanda que habrá cuando el metro sea puesto en funcionamiento, en
combinación con el Transmilenio y el tren de cercanías, solo conseguirá
saturar aun más esta ciudad claramente centralizada.

Mapa 3. Crecimiento urbano Bogotá 1990-200.

1990 En color oscuro se indica el
crecimiento urbano entre los años de 1990 a 2007. En Bogotá. (Fuente: Fuente:
Maestría en Gestión Urbana - Línea HAT Universidad Piloto de Colombia)..

En el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) dice que las proyecciones

se han hecho: “Con un incremento de población de 3'160.000 habitantes
se tendrá para el año 2020 una ciudad de 9'482.702 habitantes, sin
contar la población
ación de los municipios de 'la región… Dentro del Distrito
se ubican 8.6 millones y en los municipios vecinos 2.5 millones de
habitantes, de los cuales sólo se debe desplazar a trabajar a Bogotá el
30%. El resto debe encontrar posibilidades de trabajo en su su propio
municipio” (NORIEGA, 1999).
1999)
Eso dicta la norma, la práctica nos dice que la descentralización, es un
paso correcto para evitar la saturación en las ciudades así también
como su crecimiento descontrolado. La idea idea de que los medios de

209
transporte mantienen cerca de la ciudad a las personas es ilusoria, la
realidad es que estos son las que los están alejando. El centro urbano es
cada vez más pequeño para la escala de la ciudad que se está gestando.
Y la idea de mantener la centralidad es ilógica dentro de este ritmo de
crecimiento.
Lo que se muestra en los mapas, tanto de la línea del metro, como la del
Transmilenio y el de crecimiento urbano, junto con lo que refleja la
ciudad en la actualidad, no es otra cosa que un entendimiento
netamente económico por parte de los actores que tienen injerencia
directa sobre la vivienda y el transporte. El desinterés por el usuario y
por la ciudad misma, se ve claramente plasmado en esos macro planes
que se han venido y que se llevan a cabo.
Una alternativa, no es obviamente detener el crecimiento de la ciudad,
lo pertinente seria permitir que éste se de de a un ritmo controlado,
permitiendo que el transporte solucione los problemas de movilidad
actuales y futuros, así como que con la vivienda y sus habitantes, no se
sature el transporte.
Contemplando esquemas de vivienda horizontal y no vertical se controla
el aumento exponencial de la población, pero esto contradice el
crecimiento de la ciudad, ya que de esta forma el área de la misma se
vería prontamente rebasada.
La idea de una ciudad no centralizada podría ser implantada,
permitiendo a la ciudad respirar al mismo tiempo que se controla
realmente su crecimiento llevándose éste a cabo de forma más lenta. Al
ser la migración irradiada a diferentes ciudades, pueblos o provincias, el
transporte también se vería favorecido y, con éste, el usuario se vería
beneficiado, ese usuario tan olvidado en este momento, que se descuida
sin ser contemplado como parte y esencia misma de la ciudad.

BIBLIOGRAFIA
ARTEAGA, I. (2008), Procesos de construcción y transformación de la periferia consolidada en
Bogotá. Del perímetro al centro. Universidad de los Andes: Bogotá, Colombia.
DAPD (2000), Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, Documento Técnico de Soporte. En:
DISTRITAL, D. A. D. P. (ed.). Bogotá.
DE LA TORRE, C. (2009), Bogotá, lote de engorde “modernizado”. El Espectador [Online]. Disponible
en: http://www.elespectador.com/opinion/columnistasdelimpreso/cristina-de-
torre/columna144832-bogota-lote-de-engorde-modernizado.
LEAL G, E. (1962), Doctor Luis Angel Arango, gerente del banco junio de 1941 enero 1957,
Relaciones, vol. 1, no. 4, pp. 14-17.
MONDRAGÓN, S. (2004), Promotores privados de áreas residenciales en Bogotá, Urbanismos, vol. 1,
no. 2.

210
NORIEGA, M., (1999) 1999, Plan de ordenamiento territorial para Santa Fe de Bogotá D.C. – POT
Impactos y Consecuencias', Univerciudad, vol. 1, no. 1.
PUENTES GONZÁLEZ, W. F. (2005), Historia urbana de Bogotá: Avenida Caracas, un texto
historico1933-1948. Universidad Libre, Bogotá, Colombia.
VILLOTA, A. (2005), Estudio de Segmentación del mercado de Vivienda de Interés Social. Vivienda y
Hábitat: Retos y Oportunidades para la Financiación de Vivienda de Interés Social.
Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia.

211
212
LA VIVIENDA Y LOS MODELOS URBANOS
RESULTANTES. REFLEXIONES EN TORNO A LA
CIUDAD SUSTENTABLE EN COZUMEL, MÉXICO
Paola Bagnera.
FADU, Universidad Nacional del Litoral. Santa Fe, Argentina

1 INTRODUCCIÓN

La noción de ciudad sustentable es compleja, encerrando aspectos

diversos que exceden su consideración como soporte físico o la mera
relación de éste con el ambiente y el paisaje “natural”. La Carta Europea
de Ciudades Sustentables (1994) reconoce una mayor amplitud del
término al incluir integralmente aspectos sociales, económicos y
ambientales, noción que ha ido conformándose en el eje de abordaje de
la sustentabilidad en la región. La Conferencia ONU para los
Asentamientos Humanos (Hábitat II, Estambul, 1996) se constituyó en
un momento significativo para la incorporación de nuevas lógicas
vinculadas a la planificación y gestión de los asentamientos humanos, así
como los propósitos relativos a la reducción de la pobreza. Estos
elementos –dan cuenta de una noción que privilegia la preocupación por
una redistribución y desarrollo equitativo de variables económicas,
sociales y ambientales que adquieren mayor o menor relevancia, de
acuerdo al modelo de ocupación territorial y de específica materialidad
arquitectónica que se reconozcan en la configuración de lo urbano.

2 EL CRECIMIENTO URBANO Y EL ROL DE LA VIVIENDA

El proceso fundacional y de crecimiento urbano de la isla de Cozumel, da

cuenta de una ocupación territorial condicionada históricamente por la
implantación de las actividades productivas y los grupos sociales, que

213
conllevan una clara voluntad de segregación. Estos rasgos se anticipan
en el momento mismo del repoblamiento (1847) y se reproducen en el
desarrollo posterior, ya que la diferenciación social inicial es la base de la
primera división en clases y respecto del trabajo (Dachary, Arnaiz,
1988:72). La implantación de las grandes compañías, el control político y
religioso, así como la distribución de la tierra, profundiza la división
social entre rancheros, artesanos y comerciantes, a los que se suma en
un rol más periférico los jornaleros y productores independientes de
pequeña escala (El Cedral).
Los comerciantes consolidan el mercado interno a la vez que
profundizan los intercambios marítimos con Belice y Cuba,
enfatizándose el carácter portuario del asentamiento y su rol en el
desarrollo económico de la isla. La construcción del poder político y
económico del grupo dominante, va a evidenciarse en la ocupación del
suelo y la construcción de la imagen urbana.
La arquitectura caribeña, fuertemente condicionada por los procesos de
intercambio que la realidad insular promueve, se evidencia en toda su
dimensión en las tipologías arquitectónicas predominantes. R. Segre
reconoce en el área antillana, y que vale asociar al caso cozumeleño (a
pesar de su “jurisdiccional” vinculación al norte de América), un hecho
característico de su realidad, donde persisten las tradiciones populares
más allá de la incorporación de modelos externos, reconociéndose este
hecho en una serie de acciones:
“No desaparece el vínculo entre ciudad y campo ni el estrecho nexo
entre ambiente artificial y natural; coincide la tradición artesanal con la
tecnología avanzada; el aporte del conocimiento profesional
progresista en busca de una propia respuesta identificadora de una
realidad concreta unido a la participación popular de usuarios y
constructores” (Segre, s/f).
Entre los componentes esenciales de la vivienda tradicional del Caribe
(Segre, s/f), algunos son claramente reconocibles en el caso cozumeleño:
los antecedentes indígenas originarios; la tipología de la vivienda
popular europea, la estructura ballon frame y el tipo de bungalow inglés.
En el caso de la persistencia de los tipos mayas originales, resulta
significativa la presencia del “bohío” o choza primitiva, de planta
rectangular e implantación autónoma, definido en su materialidad con
paja y caña entrelazada, evidenciándose aún hoy como el tipo básico de
la “primera implantación” o incluso tornándose más “permanente” a
partir de la incorporación de mampuestos o el reemplazo del cañizo por
madera o laminados de cartón, evidenciándose como ampliación de

214
viviendas preexistentes o como manifestación de precariedad. Resulta
importante señalar que la localización de los mismos puede verificarse
tanto en áreas pericentrales como intermedias y periféricas,
constituyéndose en un rasgo distintivo de la definición residencial
cozumeleña, generada por autoconstrucción y como clara expresión de
un saber y una cultura local (Fig. 1, 2, 3).

Figura 1. En Colonia San Figura 2. En Colonia Figura 3. En Colonia

Gervasio Centro Centro (ampliación de
vivienda en patio
trasero).

Respecto de las tipologías de la vivienda popular europea introducidas

en la isla, también dichas manifestaciones resultan aún evidentes. La
definición de “fachada telón”, se corresponde habitualmente con
tipologías de ciertos rasgos académicos en su definición, de lenguajes
simples y organizaciones funcionales introspectivas, constituidas a partir
de la presencia de patios centrales internos. Dichas tipologías de origen
colonial, son reinterpretadas hacia fines XIX y principios XX (Fig. 4, 5, 6) a
partir de la simplificación de lenguajes clásicos y posteriormente, en
clave neocolonial.

215
Figura 4. En Colonia Figura 5. En Colonia Figura 6. En Colonia
Centro Centro Centro
Por su parte, la estructura ballon frame y la tipología de bungalow, son
dos manifestaciones asociadas a la influencia anglosajona en el Caribe y
evidentes en la arquitectura maderera residencial de Cozumel. Las
piezas de factura más emblemática resultaron los edificios
administrativos (la Aduana, el Aeropuerto, el Palacio Municipal), cuya
presencia solo se visualiza a partir de los documentos fotográficos de la
época, pero cuyos vestigios e influencias pueden reconocerse en
diversas manifestaciones civiles. En general, este tipo de arquitectura es
reconocida inicialmente por cierto carácter “provisorio”, por responder
estricta y sencillamente a los requerimientos funcionales y por tratarse
de manifestaciones que resultan de la importación de elementos
prefabricados. Sin embargo, estas características generales, adquieren
en el caso caribeño una serie de particularidades que se constituyen en
los rasgos típicos del proceso de “simbiosis sincrética” (Segre, s/f) que
configuran el resultado local y permiten presuponer una –hoy
inexistente- imagen urbana local (Fig. 7, 8, 9).

Figura 7. Casona con Figura 8. Arquitectura Figura 9. Galería exterior

galería perimetral maderera maderera

216
La descripción de Segre respecto de este punto, permite inferir dichos
rasgos en la historia urbana de Cozumel: “la homogeneidad y buen
diseño de los elementos constructivos; su uso a lo largo de las calles
para configurar portales y galerías; la transparencia y continuidad de los
espacios interiores en contacto directo con el ambiente externo de la
ciudad, constituyeron los factores de adaptación a la dinámica de la vida
y a los requerimientos climáticos, más elaborados que las respuestas
alcanzadas en el período colonial”. (Segre, s/f).
La ciudad se construye históricamente a partir de estas manifestaciones,
que en forma asociada o independiente una de otra, dan cuenta de
procesos de selección y de intercambio que juegan un rol fundamental
en la consideración de la arquitectura del Caribe en general y en la
definición del hábitat residencial de Cozumel en particular. Resulta
significativa la presencia de casos donde la versión tipológica europea se
combina con la galería externa definiendo la fachada, propia de la
arquitectura maderera pero definida en mampuestos o en hormigón
armado; así como las pendientes enfatizadas, resueltas en paja o en
chapa de zinc la persistencia del modelo bungalow en diversas
manifestaciones.
Estas históricas configuraciones de la vivienda cozumeleña, cuya
implantación data de fines del siglo XIX y principios del XX, habiendo
sido afectadas por reiterados huracanes, han recibido sin embargo, el
mayor impacto en la contemporaneidad, debido a la sustitución edilicia
que en nombre del “desarrollo turístico” afectó al área fundacional de la
urbanización y condicionó la ocupación del borde costero. El turismo,
que empieza a desarrollarse hacia los años 70-80 del siglo XX y que
sustituye paulatinamente al resto de las actividades productivas de la
isla, produjo sustanciales transformaciones en el tejido urbano. La más
notoria es la sustitución del paisaje generado por un patrimonio
construido –de carácter modesto pero definido como conjunto con
ciertos rasgos de homogeneidad- por la eclosión de arquitecturas
diversas de dudoso origen y ecléctica configuración. Este proceso se
exacerba en los últimos años, siendo las estrategias del marketing o los
dictados de cada una de las marcas, quienes definen la imagen urbana
cozumeleña (Acciones que no deberían considerarse reñidas con las
características básicas del patrimonio cultural local, hecho que en un
sentido opuesto, revalorizando y preservando dicha imagen urbana, ha
resultado una excelente estrategia para potenciar el desarrollo turístico
en otras localidades caribeñas).

217
Una serie de viviendas compactas, de volúmenes simples, con
predominio de rasgos horizontales y materialización en hormigón
armado, parecieran sumarse a esta inicial clasificación tipológica. La
misma, se constituye en el tipo arquitectónico que con mayor grado de
repetición se visualiza en la ciudad. Un pequeño receso de la línea de
edificación define un espacio intermedio (galería, porch, etc.) donde a
menudo se concentran los aportes expresivos de la arquitectura, que
junto a la fuerte presencia del color, caracterizan fuertemente el paisaje
residencial (Fig. 10, 11, 12).

Figura 10. Vivienda Figura 11. Cercos y Figura 12. Usos y

compacta elementos expresiones populares
decorativos

Estas diversas modalidades de configuración de las respuestas

habitacionales, dan cuenta de operaciones individuales, protagonizadas
autónomamente pero que –en el último caso– adquieren cierto grado
de repetición y tipicidad a partir de un hecho que condiciona su
implantación: las sucesivas colonias y fraccionamientos planificados con
los que la ciudad abordó su crecimiento urbano (Dichas condicionantes
refieren al tamaño de los lotes así como a una serie de precisiones
vinculadas con la propia planificación y/o normativa urbana: recesos,
ocupación suelo, materiales, etc.).
Resulta evidente en la construcción de la ciudad resultante la diversidad
como rasgo general, hecho que impide inicialmente reconocer áreas que
con cierto grado de homogeneidad permitan una lectura estructural de
Cozumel, y en ella, el rol que adquiere la función residencial. Podemos
sin embargo reconocer dos grandes sectores urbanos: un área central
(conformada por el sector fundacional y su primera expansión) limitada
por Av. Coldwell hacia el oriente y la Av. Quintana Roo hacia el sur
(Sector de notoria heterogeneidad, donde el rasgo destacado resulta la

218
sustitución edilicia y la convivencia de condiciones materiales del hábitat
casi extremas entre la opulencia y la precariedad. También es el área
habitualmente “mostrada” al turismo, que no alcanza a inferir el grado
de extensión urbana de Cozumel y sus diversas prácticas barriales de
respuestas en materia habitacional); y un área pericentral y su extensión
periférica que refiere a las operaciones planificadas de ocupación del
suelo.

3 LAS TRANSFORMACIONES URBANAS CONTEMPORÁNEAS Y EL

ROL DE LA VIVIENDA SOCIAL

Cozumel comienza su transformación territorial y poblacional a partir de

la década del 50, cuando el reemplazo de la actividad tradicional (la
producción coplera y chiclera) se da por el surgimiento del turismo, a
instancias de la potencialidad paisajística de la isla y aprovechando el
cambio de escenario regional generado a partir de la Revolución Cubana
(1959) y sus efectos respecto del turismo norteamericano (Castro,
1988). Esto se acompaña por un sostenido crecimiento poblacional, que
comienza a evidenciar como problemática el alojamiento de los sectores
que mayoritariamente sostienen dichas actividades. (En 1970, el
municipio contaba con 12622 habitantes, mientras que en 1980 la cifra
asciende a 22964, duplicándose en 1990 con 44195 habitantes, mientras
que en censo 2000 arroja 59863 pobladores y el de 2005, totaliza unos
72943 -Municipio Cozumel, 2006).
El abordaje de la problemática de la vivienda social resulta de la
actuación del gobierno provincial en épocas relativamente recientes,
hacia las últimas décadas del siglo XX, coincidiendo con las políticas
habitacionales insertas en el período “de apoyo al sector constructor”
(entre 1975 y 1988), para dar luego lugar al “apogeo de las empresas
desarrolladoras de vivienda a partir de 1989” (García Peralta, 2010). La
primera etapa está marcada por la conformación de los Fondos
Nacionales de Vivienda, con la creación en 1972 de INFONAVIT,
promoviendo un sostenido crecimiento de la intervención pública en
materia habitacional.
De 1981 a 1990 la vivienda pública representó un 45% del incremento
total de la cantidad de viviendas, porcentaje que se traduce en
1,798.788 de ellas. Para dar una idea de cómo se refleja esta cifra, la
cantidad de viviendas en todo el país alcanzaba 16.035.233, de las cuales
3.960.624 correspondieron a la promoción pública” (García Peralta,
2010: 41).

219
En torno a los años 80 se desarrollan las primeras acciones, derivadas
tanto de operaciones planificadas del tipo “lote con servicios” como
operaciones habitacionales promovidas por organismos públicos. Sin
embargo, el impacto más importante en la estructura urbana
cozumeleña y en la propia producción habitacional se genera en la etapa
protagonizada por las empresas desarrolladoras privadas, donde el
Estado adquiere abandona su rol promotor para actual como
“facilitador” de las reglas del mercado, (rol promovido fuertemente por
el Banco Mundial en toda América Latina, que aconseja la reproducción
de similares estrategias en los distintos países de la región).

4 Los tipos arquitectónicos y los modelos urbanos

La vivienda social se resuelve casi con exclusividad bajo la lógica de la

vivienda unifamiliar de baja densidad. En términos generales, las
viviendas –compactas, de reducidas dimensiones y formas simples-
evidencian estos rasgos comunes dentro de la diversidad de su
producción, sobre todo atendiendo al hecho de su mayoritario
surgimiento como “lotes con servicios” y no como provisión completa de
vivienda nueva (Los asentamientos planificados más antiguos (Emiliano
Zapata, Repobladores, 10 de abril, etc. o incluso más recientes como San
Gervasio, dan cuenta de dicha estrategia).
Las viviendas evidencian asimismo procesos de crecimiento y
transformación muchas veces iniciados con la mencionada “choza” o
“bohío” de rasgos primitivos; evidenciándose en mayor medida una
lógica de extroversión en la organización de la vivienda y su uso familiar.
El receso es ocupado por jardines, espacios intermedios, patio para
colgado de ropa, o espacio productivo (comercio, taller, etc.) y repiten
asimismo una serie de rasgos expresivos popularmente repetidos en
dichas áreas: el uso del color, la voluntad de diferenciación con la
vivienda del vecino, la incorporación de elementos prefabricados para
cierres perimetrales y/o virtuales de la vivienda, etc.
Asimismo se verifican instancias de autoconstrucción, cuyas condiciones
de vulnerabilidad resultan evidentes. Si bien estas viviendas no resultan
un número significativamente elevado en la configuración de dichas
colonias, resulta notoria su presencia intersticial (y no como áreas
definidas en tanto su propia precariedad).
Sin duda, el índice más comprometido respecto de la habitabilidad de las
respuestas cozumeleñas resulta el hacinamiento. El promedio de
ocupantes por vivienda, si bien es alto, se encuentra en disminución, de

220
1970 a 2005, ya que se pasa de 5,5 a 3,8 habitantes por vivienda
aproximadamente (Municipio de Cozumel, 2006: 26), pero indicando
aún la vigencia de un alto grado de hacinamiento en la población. La
reducción del mismo fue uno de los objetivos evidenciados al momento
de encarar las últimas acciones habitacionales en el marco de encargos
gestionados y ejecutados por desarrolladores privados.
El tipo predominante vuelve a ser la vivienda individual, pero cabe
destacar escalas diferenciadas de adecuabilidad de las respuestas, que
van desde tipos resueltos en parcelas de escasos 6 m. a 7,50 de ancho,
con n superficies que no se definen entre 100 y 150 m2. En dichas
condiciones, la idea de vivienda “progresiva” que definió la modalidad
tradicional de ocupación de los lotes con servicios, se ve reducida a la
“vivienda llave en mano” entregada por el desarrollador, careciendo de
posibilidades adecuadas para el desarrollo de procesos de
completamiento y/o ampliación a cargo de los destinatarios (Fig. 13, 14
y 15).

Figura 13. Nueva Figura 14. Nueva Figura 15. Altamar

Generación Generación

Por otra parte, la extrema repetición del tipo básico, que se modifica
casi circunstancialmente por pequeñas variaciones de color, remarca el
carácter compacto, denso y uniforme de la implantación, también en
una evidente oposición a la imagen resultante de la expansión urbana
tradicional. Las intervenciones sociales buscan asimismo la recuperación
de esos “espacios intermedios” tan caros a la lógica local de definición
residencial (ya sea como espacio verde y/o recreativo, o como sitio que
evidencia la idea de “vivienda productiva”).
Es notoria la diferenciación que produce en cada una de estas
operaciones, habida cuenta de la intencionalidad de “producir ciudad”

221
con parámetros notoriamente diferentes a la lógica histórica de
crecimiento urbano cozumeleño. Como se mencionara, la estrategia de
planificación urbana, no deviene, necesariamente en operaciones
sustentables en términos de uso de suelo, estrategias de ocupación,
usos y funciones, etc. ni en términos de respuestas arquitectónicas.
Las primeras organizaciones residenciales, parecieran movilizar la
ocupación territorial bajo la lógica de dotar de servicios y regularidad en
la definición de parcelas y equipamientos, a los efectos de promover
acciones individuales de implantación arquitectónica. En este sentido,
predomina cierta lógica repetida de generar recesos edilicios o de
proponer equidistantemente la presencia de espacios comunitarios
(parques, escuelas, centros recreativos o deportivos) que ordenan la
intervención territorial. Por el contrario, la implantación de
equipamientos comerciales ha ido concentrándose en torno a ciertas
arterias jerarquizadas pero como resultado más bien de operaciones
también de tipo individual que no parecieran responder a una estrategia
planificada por el estado sino por las propias lógicas del mercado.
Por su parte, las recientes implantaciones generadas por desarrolladores
privados, repiten la lógica de implantación de unidades compactas con
cierto receso de la línea de edificación, destinado a jardín. Sin embargo,
las dimensiones de los lotes, la uniformidad del tejido resultante, la
ausencia de condiciones básicas y cualificadas de urbanidad, sumado al
hecho de que estos emplazamientos se localizan en situaciones
marcadamente periféricas, (La localización detrás de la avenida de
circunvalación y del área de amortiguamiento generada por una
sucesión de equipamientos urbanos planificados en el sitio (aún en
construcción y/o proyecto), condicionan aún más el carácter periférico
de la implantación), consolidan un modelo urbano más próximo a la idea
de suburbio residencial que a la de “ciudad jardín”. Estas nuevas
implantaciones –Miraflores, Nueva Generación, etc.- cuentan con todos
los servicios urbanos e incluso se ha localizado un importante centro de
equipamiento educativo en el área, sin embargo, no se constituye en un
fragmento de ciudad sino en una suerte de “aglomeración de viviendas”.
El carácter residencial no se corresponde con la presencia de espacios
públicos ni equipamientos comerciales adecuados para el desarrollo de
la vida social y familiar de sus habitantes. La incorporación en las
viviendas de pequeños comercios familiares ha sido la estrategia
predominante en el área efectivamente ocupada de estas nuevas
intervenciones, con los niveles de inadecuación espacial y funcional que
la misma implica (tanto para el desarrollo de la vivienda como del propio

222
comercio).Un hecho significativo lo marca la ausencia de espacios
verdes, ya sea definidos y cualificados como plazas o parques, o incluso
materializando el área de veredas de las viviendas. Este hecho,
exacerbando la uniformidad del soporte construido, se resuelve más
bien como una implantación suburbana de una ciudad continental y no
como un barrio inserto en plena selva isleña.

5 ALGUNAS APROXIMACIONES CONCLUSIVAS

Los recientes procesos destinados a la resolución habitacional en

Cozumel, generan un impacto territorial altamente significativo al
momento de considerar el proceso de crecimiento urbano de la
localidad y su desarrollo futuro. Evidentemente las prácticas elegidas
enfatizan un sesgo de fragmentación urbana manifiesta (casi generando
un tercer sector, claramente reconocible en la mancha urbana) en una
situación casi de “extramuros” periférico.
La ciudad se construye históricamente a partir de los consensos –o las
imposiciones de los grupos dominantes en cada momento-.
Probablemente la revisión de las acciones presentes y futuras se
constituya en un medio para analizar la sostenibilidad de las respuestas
en el contexto cozumeleño y en ese sentido, reorientar las acciones
futuras en clave sustentable. Sin dudas el contexto isleño, sus valores
paisajístico-ambientales, sus particulares condicionantes sociales y
económicos, evidencia la necesidad de repensar respuestas más acordes
al sitio y a su cultura urbana, evitando la repetición de prototipos
externos. Se trata de algún modo, y retomando las palabras de Segré, de
asumir el desafío de generar respuestas habitacionales alternativas y
sustentables en el marco de la particularidad histórica, geográfica y
social cozumeleña:
“La constelación isleña constituye un factor de unión y desunión al
mismo tiempo (…) He aquí las latentes contradicciones: el aislamiento
obligado del medio y la integración necesaria de la sociedad y la
cultura con el universo circundante. Por ello, la definición del Caribe
como cruce de caminos implica la necesidad de confrontarse
persistentemente con las corrientes culturales dominantes –externas e
internas- en la gestación de la propia vanguardia, que refleje los
anhelos y aspiraciones del colectivo social en la configuración de su
modernidad ambiental” (Segre, s/f).
Ese cruce de caminos que en materia de vivienda social, pareciera
requiere ser aún construido en la turística Cozumel.

223
Bibliografía

Castro, María Cristina, 1988, “Cozumel hoy y mañana”, en Centro Estatal de Estudios Municipales
Quintana Roo, Cozumel: un encuentro en la Historia. Memoria del I Encuentro de Historia
sobre la isla de Cozumel, Cozumel.
Dachary, Alfredo y Arnaiz, Stella, 1988, “Repoblamiento y desarrollo de la isla de Cozumel, 1847-
1900”, en Centro Estatal de Estudios Municipales Quintana Roo, Cozumel: un encuentro en la
Historia. Memoria del I Encuentro de Historia sobre la isla de Cozumel, Cozumel.
García Peralta, Beatriz, 2010, “Vivienda social en México (1940-1999): actores públicos, económicos
y sociales”, en Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, vol. 3, Nº 5, Universidad Javeriana de
Bogotá, Bogotá.
ICLEI, Consejo internacional de iniciativas ambientales locales, 1994, Carta de las Ciudades Europeas hacia
Sostenibilidad, Carta de Aalborg.
Municipio de Cozumel, Cuaderno Estadístico Municipal. Cozumel. Edición 2006
Pérez León, José, 2009, “La arquitectura en madera en Cozumel. Patrimonio cultural que se
extingue”, en Revista Teoría y Praxis Nº 6, Universidad de Quintana Roo, Cozumel.
Segre, Roberto (s/f): “El síndrome de la plantación”, en La arquitectura antillana del siglo XX. La
Habana, Cuba. Internet Resources for Architecture and Urban Design in the Caribbean
(http://www.periferia.org/publications/arqantxx2.html), última actualización: 27 de mayo,
2001, consultada: 12 diciembre 2011.

224
LA ECONOMÍA VERDE. ¿UNA RUTA
SUSTENTABLE PARA LATINOAMÉRICA?
Juan O Cervantes
Universidad Bauhaus – Weimar, Alemania.

1 INTRODUCCIÓN

Son ahora 40 años desde que se llevo a cabo del 5 al 16 de junio en

Estocolmo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente Humano (ONU 1972), y a partir de ese momento, puede
considerarse que la crisis del medio ambiente ocupa un lugar jerárquico
entre las consideraciones de un nuevo orden mundial, introduciendo un
proceso de toma de conciencia sobre la necesidad de incorporar
mecanismos preventivos y correctivos sobre los impactos ambientales
de las prácticas productivas y el consumo dentro de las políticas
nacionales de desarrollo.
A partir de ahí, se promovió la creación del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se aumentaron los esfuerzos
que la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los
Recursos Naturales (UICN) venía desarrollando desde 1948, junto con los
organismos internacionales, de los cuales el programa MAB de la
UNESCO (sucesor del Programa Biológico Internacional) es el más
importante para ofrecer soluciones a la destrucción acelerada de los
recursos naturales y la degradación de la calidad del medio ambiente. Al
mismo tiempo, muchos gobiernos, tanto los más avanzados y altamente
industrializados como los países económicamente dependientes,
incorporaron dentro de sus estructuras institucionales, ministerios y
organismos oficiales que se encargan del cuidado de la dimensión
ambiental en el proceso de planificación del desarrollo.

225
Esto dio lugar a un amplio proceso de evaluación y concordia global
promovida por el secretario general de la ONU, estableciendo una
Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Ésta comisión
publico en 1987 un reporte titulado 'Nuestro futuro común"
(BRUNDTLAND, 1987), que definió el desarrollo sustentable, el cual dio
pie al movimiento hacia la sustentabilidad, en el mencionado reporte, la
Comisión Brundtland, señaló que la mala distribución de los recursos, la
dependencia económica hacia los combustibles fósiles y el hacinamiento
eran los problemas estructurales del deterioro ecológico global. La
Comisión Brundtland hizo hincapié en la necesidad de un cambio en el
nivel político y en que la meta del desarrollo sustentable sólo podría ser
alcanzada a través de los esfuerzos comunes de diferentes gobiernos.
Este proceso condujo a la organización de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) llevada a
cabo del 3 al 14 de junio de 1992, en Río de Janeiro, y que reunió a los
jefes de estado de todo el planeta. Los compromisos para el desarrollo
de estrategias de desarrollo siguiendo las recomendaciones del
programa de acción hacia un desarrollo social y ecológicamente
sustentable, denominado Agenda 21 -el cual fue un objetivo conjunto de
los 178 gobiernos que votaron a favor de adoptarlo en esta Cumbre
Mundial- marcó un punto clave con respecto a la gestión de las
cuestiones ambientales.
Mucho se ha dicho acerca de esta conferencia de Río, y también sobre
los resultados de la misma, de los cuales el más reconocido en la
búsqueda de soluciones relacionadas con las cuestiones de
sustentabilidad es, sin duda, el anteriormente mencionado Programa 21,
mejor conocido como Agenda 21, que fue presentado como un plan de
acción integral que debía ser aplicado a nivel mundial, nacional y local
por las organizaciones pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas,
los gobiernos y los principales grupos en todos los ámbitos en los que los
impactos de las actividades humanas inciden sobre el medio ambiente.
Es importante mencionar que este documento se presentó con un grado
muy bajo de la obligación formal y permitió a los desarrolladores de
políticas decidir cuándo adoptar los acuerdos ambientales, tales como
las estrategias nacionales de desarrollo sustentable (al menos hasta
1997, cuando en la reunión de Río + 5 se estableció que las estrategias
nacionales de desarrollo sustentable tendrían que ser presentadas por
todos los países en la Cumbre Mundial que se celebraría en
Johannesburgo en 2002).

226
Ahora, me gustaría hacer hincapié en que podría considerarse que la
razón por la que después de 20 años y muchos de los acuerdos y
tratados ambientales no hay solución a la degradación ambiental, es lo
que LEFF (2007) claramente señaló.
“El discurso del crecimiento sustentable busca inscribir las políticas
ambientales en las vías de ajuste que aportaría la economía neoliberal
a la solución de los procesos de degradación ambiental y al uso
racional de los recursos ambientales; al mismo tiempo, responde a la
necesidad de legitimar a la economía de mercado. Estas estrategias de
capitalización de la naturaleza han entrado en el discurso oficial de las
políticas ambientales y sus instrumentos legales y reglamentarios."
El desarrollo sustentable como se define en el Informe Brundtland
(BRUNDTLAND, 1987) establece lo siguiente:
"El desarrollo sustentable es el desarrollo que satisface las necesidades
del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades".
Así que, después de considerar la declaración de Leff, esta definición
también puede ser vista desde un punto de vista económico, por
consiguiente puede ser definida como: el mantenimiento de un stock de
recursos y de la calidad ambiental con el fin de asegurar la satisfacción
de las necesidades básicas de las generaciones actuales y futuras.
Desde allí, se podría suponer que desde una perspectiva puramente
económica, lo que se persigue es la sustentabilidad del desarrollo y no
un desarrollo sustentable.
Otra cosa que es importante señalar, es que el desarrollo sustentable no
tiene casi ningún detractor, como GUIMARÃES (1994, p47), remarcó:
“Es en verdad impresionante, para no decir contradictorio desde el
punto de vista sociológico, la unanimidad respecto a las propuestas a
favor de la sustentabilidad. Resulta imposible encontrar un solo actor
de importancia en contra del desarrollo sustentable”.
Esta unanimidad en relación con el desarrollo sustentable puede ser útil
para entender por qué muchos gobiernos han firmado acuerdos para la
mitigación degradación del medio ambiente, o incluso desarrollado
estrategias de desarrollo sustentable, pero no han implementado ningún
tipo de solución radical hacia el objetivo de instaurar un desarrollo
sustentable real, o al menos reducir la degradación ambiental.
Como BRAND & GORG (2003) han señalado, los gobiernos no están
actuando a consecuencia de problemas ecológicos concretos, sino
debido a la creciente presión política para manejar los problemas
ambientales internacionales, esto conduce a que sean determinados a
través del simbolismo público por los actores sociales (las denominadas

227
comunidades epistémicas). En los últimos años la necesidad política de
cooperación ha generado una innumerable cantidad de acuerdos
ambientales internacionales, sin embargo, estos acuerdos (aunque
concebidos como una herramienta para la cooperación) no eliminan la
competencia entre los Estados nacionales y entre los diferentes sectores
y regiones económicas.
Por el contrario, los acuerdos existentes acaban decisivamente
impregnados con una especie de rivalidad económica, incrementando
proporcionalmente la competencia cuando algunos de estos acuerdos
lidian con algunos complejos y específicos temas transversales. Por lo
tanto se puede asumir que en el desarrollo de políticas nacionales e
internacionales para la solución de los problemas ambientales, se
integran intereses totalmente diferentes y casi opuestos.

3 LA “MILAGROSA” ECONOMÍA VERDE

Actualmente, es muy común escuchar y leer acerca de conceptos verdes,

tales como: Desarrollo verde, negocio verde, ciudades verdes, transporte
verde (y un largo etcétera), así como escuchar muchas propuestas
acerca de convertirse verde. Siguiendo ésta tendencia se presentó el
concepto de Economía Verde como uno de los principales temas de la
Conferencia Río +20. Éste concepto fue perfilado en el reporte del
PNUMA llamado “Hacia una economía verde”, donde se definió a ésta
como una economía que conduce a una mayor prosperidad de la
humanidad y a una mayor justicia social, al tiempo que reduce los
riesgos ambientales y la escasez, promoviendo al mismo tiempo una
gestión sustentable. El informe señala que todos los problemas globales
tienen un punto de partida común, el cual es, a saber, la mala asignación
de capital: Durante las últimas dos décadas el mayor monto de capital
estuvo distribuido en propiedades, en combustibles fósiles y en activos
financieros. En cambio hubo un mínimo monto de capital invertido en
energías renovables, eficiencia energética, transporte público,
agricultura sustentable, y en protección a ecosistemas, protección a la
biodiversidad o protección al agua.
Un concepto tan prometedor merece sin duda una observación
minuciosa, especialmente si fue presentado como tema principal en una
reunión que congregó a los líderes de 140 Estados Nacionales, la cual fue
organizada con el objetivo de definir un acuerdo global que indique que
la ruta hacia la sustentabilidad para cada uno de los países, es la
economía verde. Es por eso que, después de dar un vistazo al Borrador

228
cero de los resultados finales- Zero draft of the outcome document-
(ONU 2012b) y al Documento final de la Conferencia (UNO 2012a) se
puede asumir, por lo menos, que los resultados esperados son
contradictorios entre sí.
En el documento se mencionan como objetivos fundamentales,
cuestiones tales como: la erradicación de la pobreza, la seguridad
alimentaria, la gestión racional del agua, el acceso universal a servicios
energéticos modernos, ciudades sustentables, la gestión de los océanos
y la mejora de la preparación y resistencia contra desastres, incluyendo
también la salud pública, el desarrollo de recursos humanos y un
crecimiento que aparte de ser sostenido y equitativo debe ser generador
de empleo, incluso para los jóvenes, todos éstos objetivos pueden
fácilmente encontrarse como temas clave en cualquier agenda política
de izquierda, algunos tal vez en propuestas de una izquierda radical.
Después, se indica que una economía verde en el contexto del desarrollo
sustentable y la erradicación de la pobreza debería contribuir a alcanzar
estos objetivos clave con el fin de lograr el desarrollo sustentable, el
cual, por cierto, debe permanecer como objetivo primordial.
El documento reconoce a la economía verde, como una especie de
concepto mágico, el cual en el contexto del desarrollo sustentable y la
erradicación de la pobreza debe proteger y mejorar la base de recursos
naturales, aumentar la eficiencia de los recursos, promover el consumo
y producción sustentables, y marcar la dirección global hacia un
desarrollo bajo en carbono. Esto por lo tanto puede ser considerado
como una contradicción significativa dentro del marco del Desarrollo
Sustentable, que a pesar de hacer alusiones a temas como la
erradicación de la pobreza, la seguridad alimentaria y la salud pública
contenidas en el mencionado Borrador cero de los resultados finales,
éstas prioridades se justifican principalmente como un medio para
lograr el objetivo general que es el Desarrollo Sustentable, el cual de
acuerdo con el borrador se alcanzaría solamente a través de la
instauración de la ya mencionada "economía verde".
Éste documento no hace ningún análisis del capitalismo ni de sus
agentes, a pesar de que lo reconoce, al mencionar conceptos como
"desarrollo económico" y "estructura de la economía", de hecho, en el
párrafo 11, incluso comenta que "el desarrollo no-sustentable ha
aumentado la presión sobre los limitados recursos naturales de la tierra
y sobre la capacidad de carga de los ecosistemas ", pero no se detiene a
reflexionar en cuáles son los motores detrás de éste desarrollo no-
sustentable, y por lo tanto al omitir éstos cuestionamientos da por

229
sentado el sistema económico y su enmarañada estructura que deriva
en una gran parte de los problemas ambientales que enfrentamos hoy
en día.
El Borrador cero de los resultados finales tiene algunos puntos muy
interesantes -que debieron ser examinados con mucha cautela por los
gobernantes de los 140 países participantes en esta conferencia
internacional- los apartados 30 y 31 del documento, además de ser muy
contradictorios entre sí, expresan claramente una intención muy alejada
del que el mismo documento señala como el objetivo primordial, el
desarrollo sustentable.
El párrafo 30 establece lo siguiente:
"Reconocemos, sin embargo, que los países en desarrollo se enfrentan
a grandes retos en la erradicación de la pobreza y en la sustentabilidad
del crecimiento, y que una transición hacia una economía verde
requiere ajustes estructurales que pueden implicar costos adicionales a
sus economías. En relación a esto, el apoyo de la comunidad
internacional es necesario.”
Este apartado supuestamente fomenta la erradicación de la pobreza al
mismo tiempo que alienta a sostener el crecimiento, y además algo que
debe ser considerado como demasiado atrevido, por decirlo de manera
discreta, puesto que menciona que la economía verde ayudaría a
combatir la pobreza, pero señala que la transición hacia una economía
verde puede implicar (refiriéndose a los países dependientes, como es el
caso de la gran mayoría de países Latinoamericanos) costos adicionales a
sus economías, y aún en las observaciones finales deja claro que el
apoyo de la comunidad internacional es necesario.
El párrafo 31, debe ser visto como complementario al anterior, ya que
menciona:
"Observamos que la transformación hacia una economía verde debe
representar una oportunidad para todos los países y una amenaza para
ninguno. Por consiguiente, acordamos que los esfuerzos
internacionales para ayudar a los países a crear una economía verde en
el contexto de la erradicación de la pobreza y el desarrollo sustentable
no deben:
a) crear nuevas barreras comerciales;
b) imponer nuevas condiciones en materia de ayudas y la financiación;
c) ampliar las brechas tecnológicas o exacerbar la dependencia
tecnológica de los países en desarrollo hacia los países desarrollados;
d) restringir el espacio político para que los países encuentren sus
propios caminos hacia el desarrollo sustentable. "

230
Este par de párrafos están llenos de buenas intenciones, eso no puede
ser discutido, pero, ¿tienen la posibilidad de ser llevados a cabo?
En este punto me gustaría reseñar el que fue otro tema principal de la
Conferencia Río +20, el llamado Marco institucional para el desarrollo
sustentable - Institutional Framework for sustainable development- en el
cual el borrador cero de los resultados finales propone reforzar la
coherencia entre organismos, fondos y programas de la Naciones
Unidas, incluyendo a las instituciones financieras y comerciales
internacionales.
Como parte de esta reestructuración del marco institucional para el
desarrollo sustentable, el borrador cero de los resultados finales es muy
explícito y muestra una relación directa y al mismo tiempo, contradice a
los párrafos 30 y 31, con la declaración contenida en el párrafo 54, que
dice:
"Reconocemos que el desarrollo sustentable debe tener la debida
consideración por las instituciones financieras internacionales,
especialmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional,
los bancos regionales de desarrollo, la CNUCYD y la Organización
Mundial del Comercio en la regulación del comercio global. En ese
sentido, pedimos a las instituciones financieras internacionales revisar
sus estrategias programáticas para garantizar la prestación de un
mejor apoyo a los países en desarrollo para la implementación del
desarrollo sustentable. "
En ésta dirección, y como el borrador cero de los resultados finales
reafirmó también su compromiso con el Consenso de Monterrey y las
subsiguientes Conferencias Internacionales sobre Financiación para el
Desarrollo, me gustaría citar a AMARTYA SEN (2002, p.9), quien señaló
que "El Consenso de Monterrey no puede ser criticado por no ser
entusiasta acerca del papel positivo que los mecanismo del mercado
pueden jugar en la eliminación de las carencias en el mundo. Por el
contrario, muchos de los críticos consideran el documento de Monterrey
como demasiado centrado en las ventajas que ofrece el mercado,
ignorando por lo tanto, los aspectos negativos del mismo”.
“Evaluar las políticas de ajuste estructural en la práctica es
extremadamente difícil. Esto es porque hay una considerable disputa
sobre la medida en que las políticas se han aplicado. Los análisis críticos
de los programas de ajuste a menudo los presentan como simples
imposiciones por el Banco Mundial o el FMI en Estados Nacionales
supuestamente soberanos, cuando en realidad son el resultado de

231
complejas negociaciones entre las instituciones internacionales y
gobiernos nacionales” (HARRIGAN ET. AL. 1991).
Volviendo al concepto de economía verde, podemos ver el proceso de
Marrakech como ejemplo de las medidas adoptadas como consecuencia
de una resolución de una conferencia de las Naciones Unidas con el
propósito de ayudar a gobiernos y empresas de países dependientes, ( y
que por lo tanto puede ser considerado como un ejemplo de lo que se
pretende instaurar en Latinoamérica al promover la Economía Verde),
que a través de planes de desarrollo sustentable (nacional o regional)
adoptan políticas y modelos de negocio verdes, con el fin de promover
estilos de vida de consumo sustentable, todo esto con el objetivo de
permitir la instauración de una economía global verde. (GRESH 2010).
Gresh describe algunas críticas a las estrategias que surgieron del
proceso de Marrakech, teniendo en cuenta que la Agenda 21 tiene el
potencial para alterar significados profundos de los estilos de vida de los
consumidores y su relación con la economía global. Tras destacar que el
consumo sustentable se ha reducido a un molde de eco-eficiencia que
privilegia el uso de soluciones técnicas que nos ayuden a consumir de
manera más eficiente en el mercado y que tales mejoras no frenan de
ninguna forma el crecimiento del consumo, sino que en realidad lo
alientan, lo cual se confirma por la evidencia histórica que muestra que
los aumentos en escala han socavado los esfuerzos de la eco-eficiencia.
En éste sentido es importante resaltar que la eco-eficiencia depende de
un punto de vista neo-clásico acerca de los mercados y el consumidor, el
cual aborda al consumo como una actividad para aumentar la utilidad o
el bienestar de los consumidores individuales.
Por lo tanto, está claro que este documento reduce el desarrollo a un
simple proceso de elaboración de políticas, y por lo tanto puede
suponerse que el principal objetivo político de estos documentos tanto
el Borrador cero de los resultados finales como el Documento final de la
conferencia y por consiguiente que el objetivo de la Conferencia Río +20
es apoyar la reestructuración de una agenda neoliberal, cubierto por
una prometedora máscara verde, orientada hacia lo que JOACHIM
HIRSCH ha definido como neoliberalismo sustentable, del cual, la
principal modificación cualitativa, consiste, tal y como lo señaló
BRENNER (2000), en el esfuerzo para superponer nuevos mecanismos de
mediación política para desplazar crisis en el tradicional cóctel neoliberal
de los mercados no regulados, la mercantilización y la intensificada
competencia inter-espacial.

232
Asimismo BRAND & GORG (2003) expresaron que, mientras que la
economía globalizada continúe apoyando la competitividad
internacional, la relación del medio ambiente (como un mero proveedor
de recursos) y la valorización del mismo, son sometidas de un modo
agravante a los cálculos de rentabilidad del capital (aquí es importante
señalar que este hecho tiene una importancia especial en los países del
Sur debido al contexto de la deuda externa y por lo tanto a la obligación
de pagar la deuda).
De esta manera, se crea en el ámbito internacional, una paradoja entre
la cooperación y la competencia como el principal marco condicional de
la política ambiental internacional.

3.1 El caso Brasileño ¿ejemplo para Latinoamérica?

Quiero mencionar que Brasil, bajo el mandato de Lula tuvo un gran

desarrollo económico que incluso hace que Brasil sea considerado
actualmente una potencia mundial, y que éste crecimiento,
generalmente es adjudicado a la izquierda, pero es importante señalar
que Lula logró el cambio instaurando políticas neoliberales con sentido
social, -es importante señalar que a pesar de que comenzó su carrera
siendo un obrero metalúrgico, después se convirtió en líder sindical del
mismo sector y que como dirigente de éste, defendió las mejoras
salariales, introdujo la lucha por la reposición salarial y promovió
amplias movilizaciones de masas, que significaron las mayores huelgas
bajo el régimen dictatorial, al cabo de tres postulaciones para presidente
de Brasil, reorientó sus ideas políticas y modero su posición-, y por
consiguiente Brasil bajo su mandato protagonizó una agenda pos-
neoliberal. El Estado fue el motor de una política activa de desarrollo, se
llevaron a cabo privatizaciones y la banca del sector público se convirtió
en un importante instrumento de planificación.
Hay que resaltar que ésta increíble estabilización y recuperación
Brasileña coincide con un desarrollo político latinoamericano, el cual
puede, en forma general ser llamado como de reorientación a la
izquierda, especialmente con Hugo Chávez en Venezuela y Evo Morales
en Bolivia, quienes son reconocidos alrededor del mundo por
protagonizar gobiernos progresivos que se distinguen por su rechazo a la
implementación, o al menos a la expansión, de políticas neoliberales
dentro de sus fronteras, en ésta línea y aunque lideran gobiernos de
forma no tan radical también son reconocidos como líderes progresivos
Mujica en Uruguay, Fernández en Argentina y Correa en Ecuador.

233
En el pasado, la izquierda latinoamericana criticó fuertemente a las
economías de enclaves extractivistas, mientras que ahora los defiende
como un componente esencial para el desarrollo y la reducción de la
pobreza. Más que eso, el Estado proclama que rigiéndose en éste
modelo extractivista, es aún más eficiente. Y se engancha en el discurso
de modernización, el cual celebra el uso de innovaciones científicas y
técnicas, los logros comerciales y empresariales así como beneficios para
la sociedad en general, teniendo siempre en primer plano promover la
capacidad de consumo, tal y como se demuestra en el caso Brasileño. En
éste sentido la legitimidad de los gobiernos de izquierda en
Latinoamérica se basó en una combinación de extractivismo y
redistribución, los cuales son percibidos, tanto por los gobernantes,
como por la mayoría de la población como un modelo de éxito.
Lo interesante en éste punto -relacionado directamente con el
desarrollo sustentable– es que la base del repunte brasileño, y de una
gran parte de la región Latinoamericana es la economía de consumo, el
crecimiento en ésta parte del mundo tiene una fuerte dependencia en la
explotación de las materias primas; petróleo, gas, minería y la
exportación de materias primas y productos agrícolas han llenado las
arcas Latinoamericanas en los últimos tiempos.
En éste sentido, la fórmula brasileña de Estado activo con consideración
social, desarrollo económico y redistribución con base en la explotación
de recursos naturales podría fácilmente ser replicada y aplicada en los
demás países, contando obviamente con el apoyo de las instituciones
financieras internacionales puesto que está enfocada en promover una
economía de consumo y puede, al mismo tiempo, ser fácilmente
fomentada como parte de una estrategia verde.

4 CONCLUSIÓN

Entonces, ¿qué puede esperarse como resultado de la Conferencia Río

+20?
Antes de intentar responder es importante tener en cuenta que, aún
cuando algunos actores sociales ven el desarrollo sustentable como un
paso adelante en materia de protección del medio ambiente y mejores
condiciones de existencia, otro tanto lo ve como una oportunidad para
ampliar los mercados. Por lo tanto, mientras algunos grupos vieron la
Conferencia Río +20 como una gran oportunidad para la cooperación y
el intercambio de conocimientos con el objetivo de paliar los efectos de
la actividad humana sobre el medio ambiente, la otra parte de los

234
actores participantes simplemente la consideró como un gran evento
mediático, y por lo tanto, el lugar ideal para demostrar su compromiso
con la implementación del desarrollo sustentable a través de empresas
verdes.
En este mundo globalizado, que es liderado por un unilateralismo
económico que da como resultado (entre muchos otros problemas) los
actuales debates Norte-Sur, no sólo acerca de las pautas de comercio e
inversión, sino también en cuestiones de soberanía, puede considerarse
que el logro de la conferencia Río +20, que fue la implementación de
una economía verde, es un fracaso porque demuestra una falta de
compromiso con aspectos sociales así como una falta de equidad global.
Pero es una clara muestra de que el discurso del crecimiento sustentable
–en el sentido en que LEFF lo define- ya no busca, sino que ahora está
logrando por medio del concepto de economía verde insertar las
políticas ambientales en las vías de ajuste que dan como resultado que
la economía neoliberal sea considerada como una solución factible a los
procesos de degradación ambiental y al uso racional de los recursos
ambientales y al mismo tiempo, responde a la necesidad de legitimar a
la economía de mercado.
De ésta forma cada Estado Nacional interpretará el concepto de
economía verde como mejor se lo hagan entender las instituciones
financieras internacionales, las cuales los convencerán de que tienen
que aceptar sus préstamos para sortear los ajustes estructurales que
implica una transición hacia la economía verde, en éste sentido, es obvio
que los países del norte -quienes también están recibiendo los efectos
de la actual crisis financiera- presionarán fuertemente para que todo sea
a favor de sus transnacionales.
En éste punto quiero citar a RIBEIRO (2012):
“En general, éstas propuestas de economía verde, funcionan como un
paraguas de muchas tecnologías y propuestas que se basan o usan
recursos biológicos, queriendo crear la ilusión de que serán una
transición de una economía basada en combustibles fósiles a otra
amigable con el medio ambiente y que las tecnologías permitirán
superar cualquier problema, sin cambiarlas causas ni los patrones de
consumo y producción. Esto no sucederá jamás, porque son las mismas
empresas globales, con las mismas intenciones. Las petroleras no
dejarán, por voluntad propia, de explotar petróleo hasta se acabe la
última gota. Solamente agregarán otras fuentes de energía a los
negocios que ya tienen en marcha, y cobrarán además créditos de
carbono por ello.”

235
GRESH (2010), que señaló muy acertadamente, que, al tratar de hacer
sustentable cualquier forma de consumo, necesariamente tienen que
ser confrontadas las relaciones comerciales y el imperio global. En ésta
dirección, creo que es sensato preguntarse ¿Están interesados los países
desarrollados en la financiación de los ajustes económicos estructurales
de los países dependientes, sin imponer condicionalidades a la ayuda
financiera y sin crear nuevas barreras comerciales? El punto 58 del
documento final de la Conferencia, en su párrafo G, hace referencia a
ésta cuestión “Lograr evitar la imposición de condiciones injustificadas a
la asistencia oficial para el desarrollo y la financiación”. No hace falta
analizar mucho éste párrafo para ver claramente la intención detrás, así
las instituciones financieras internacionales otorgarán préstamos, con
condiciones justas obviamente, como las que han venido aplicando
imparcialmente a lo largo de la historia y que sólo crean deuda a los
países dependientes.
En ésta dirección quiero citar las intervenciones en la Conferencia Río
+20, de los presidentes de Uruguay y Bolivia:
“… y estamos gobernando la globalización o las globalización nos
gobierna a nosotros, es posible hablar de solidaridad y de que estamos
todos juntos en una economía que está basada en una competencia
despiadada, ¿hasta dónde llega nuestra fraternidad? Nada de esto lo
digo para negar la importancia de este evento, no, es por el contrario,
el desafío que tenemos por delante es de una magnitud de carácter
colosal y la gran crisis no es ecológica, es política, el hombre no
gobierna hoy las fuerzas que ha desatado, sino que las fuerzas que ha
desatado lo gobiernan al hombre y a la vida” (MUJICA 2012).
“¿Que estamos entendiendo por economía verde? Ambientalismo de
la economía verde es el nuevo colonialismo de sometimiento a
nuestros pueblos, el ambientalismo del capitalismo es un nuevo
colonialismo de doble partida: es un colonialismo de la naturaleza al
mercantilizar las fuentes naturales de la vida, y es un colonialismo de
los países del sur que cargan en sus espaladas la responsabilidad de
proteger el medio ambiente que es destruido por la economía
capitalista industrial del norte. El ambientalismo mercantiliza la
naturaleza, convierte cada árbol, cada planta, cada gota de agua y cada
ser de la naturaleza en una mercancía sometida a una dictadura del
mercado. La dictadura del mercado privatiza la riqueza y socializa la
pobreza.” (MORALES 2012).
Otra cuestión a remarcar y tener en cuenta es que los Estados Unidos
son bien conocidos por su práctica habitual de rara vez firmar acuerdos
de cooperación o de participación hacia soluciones globales, por lo que,
aun cuando Latinoamérica, la Unión Europea, África y Asia demostraron

236
grandes esfuerzos o al menos voluntad política para encontrar
soluciones a los problemas mundiales actuales, hay que subrayar que el
país más avanzado en el ámbito económico, político, técnico y militar en
el mundo, está más interesado en la propagación de su imperante
sistema económico mundial, (que es la causa de muchos de los dilemas
ambientales a los que nos enfrentamos hoy en día) y por lo tanto,
considera a la Agenda 21 como una amenaza para el estilo de vida
americano.

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237
238
 -
LA OBSERVACIÓN URBANA EN CIUDADES CIUDADES LATINOAMERICANAS es un
libro resultado de la colaboración académica de profesionales de diversas
áreas del conocimiento. Por un lado, del colectivo que observa la ciudad
latinoamericana fuera de ella, desde Europa (representado por los grupos
de Weimar y Enschede), de aquellos que la observan al interior de la
misma (Buenos Aires, Bogotá,, San José, Cozumel) y quienes realizan los
comparativos regionales (Argentina, Colombia, Costa Rica y México).

En este libro se muestran los resultados principales de la iniciativa de

colaboración académica internacional del Laboratorio de Observación e
Investigación Espacial de la Universidad de Quintana Roo con las
Universidades de Costa Rica, Nacional del Litoral, Buenos Aires, Córdoba,
Twente, Helmholtz Centre for Environmental
E Research y del Norte de
Colombia. Así como la colaboración nacional con la Universidad
Autónoma del Estado de México, el Instituto Politécnico Nacional,
Nacional la
Universidad Nacional Autónoma de México,
México El Colegio Mexiquense A. C.,
y el Instituto Tecnológico
ecnológico de Estudios Superiores de Occidente,
Occidente todo ello
bajo el auspicio del CONACYT y de la Secretaria de Educación Pública a
través del Promep.

ISBN:978-607-9015
9015-61-9

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