ANTOLOGIA

DERECHO ADMINISTRATIVO II

SEXTO CUATRIMESTRE
 DERECHO ADMINISTRATIVO II
1. RÉGIMEN FINANCIERO 3
1.1 Ingresos y egresos del Estado 4
1.2 Bienes de propiedad originaria 8
1.3 Régimen patrimonial del Estado y su clasificación 8
1.3.1 Bienes del dominio publico 9
1.3.2 Bienes del dominio privado de la federación 11
1.3.3 Bienes del dominio directo 11
2. MODOS DE ADQUISICIÓN DE LOS BIENES PROPIEDAD DE LOS
PARTICULARES A FAVOR DEL ESTADO 12
2.1 Concepto 12
2.2 La expropiación 13
2.2.1 Procedimiento para decretar la expropiación 14
2.2.2 Elementos o características 14
2.2.3 Procedimiento 15
2.2.4 Garantía de audiencia previa 16
2.2.5 Recurso de revocación 16
2.2.6 Derecho de reversión 16
2.3 Nacionalización 18
2.4 Confiscación 19
2.5 Decomiso 20
2.6 La requisa 20
2.7 Esquilmos 21
2.8 Modalidades de limitantes al derecho de propiedad 22
3. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 22
3.1 Concepto de contrato administrativo 22
3.2 Naturaleza jurídica 26
3.3 De obra publica 27
3.4 Suministro 27
3.5 Otros contratos que celebra el estado 29
4. RÉGIMEN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA 30
4.1 Noción de policía administrativa 32
4.2 Bases constitucionales 33
4.3 Fines de la policía administrativa 34
4.4 La función y organización del régimen policiaco en México 35
4.5 Infracciones y delitos 36
5. DERECHO BUROCRÁTICO 36
5.1 Noción 36
5.2 Ley de los servidores públicos al servicio del Estado 37
5.3 El servidor publico 39
5.4 Sanciones del servidor público (L.F.S.P. al S.E.) 42
5.5 Responsabilidad civil, penal, política y administrativa del servidor publico 42
6. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 44
6.1 Concepto 44
6.2 Naturaleza Jurídica 45
6.3 Materia federal, estatal y municipal 49
6.4 El tribunal contencioso administrativo 51
6.4.1 Naturaleza 53
6.4.2 Las partes 53
6.4.3 Los recursos 53
6.5 El Amparo en materia administrativa 53
6.5.1 Indirecto 53
6.5.2 improcedencia 56
6.5.3 Directo 61
BIBLIOGRAFIA
2
 1 RÉGIMEN FINANCIERO DEL ESTADO

Es la práctica de obtención, manejo y aplicación de los recursos del estado, constituye

un medio para alcanzar un fin del estado, cumple una función instrumental y representa
una condición indispensable para el desarrollo de todas las actividades restantes.

La actividad financiera del estado está integrada por tres momentos o fases y son:

La obtención: de recursos la realiza el estado a través de los diversos medios que tienen
a su alcance. La explotación de sus propios bienes, el ejercicio de su poder de imperio o
por otros medios financieros en calidad de empréstitos, vía crédito interno o externo,
obtendrán de otros sujetos.

El manejo o gestión: los recursos que obtiene el estado se efectúa mediante los
diferentes órganos que integran la administración pública, sujetos a las disposiciones
legales que regulan su actuación.

La aplicación: los recursos constituyen las erogaciones que en concepto de gasto

público tienen que efectuarse en su gestión.

Concepto de finanzas públicas

Comprende todo lo relativo a pagar, en donde además del acto de terminar con un
adeudo también queda incluida la forma en que se obtuvieron los recursos necesarios
para estar en posibilidad de realizar los pagos.
Las finanzas tienen un contenido económico, por los medios empleados, un político, por
la naturaleza del ente público que se encarga de la obtención, gestión y manejo de esos
recursos para la satisfacción de las necesidades públicas, un contenido jurídico, por los
instrumentos traducidos en normas jurídicas que regula los tres momentos (obtención,
gestión y manejo)

El derecho financiero
Conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del estado en sus tres
momentos, a saber, en el establecimiento de tributos y obtención de diversas clases de
recursos, en la gestión o manejo de sus bienes patrimoniales y en la erogación de
recursos para los gastos públicos así como las relaciones jurídicas que en el ejercicio de
dicha actividad se establecen los diversos órganos y los particulares entre dichos
órganos o entre los órganos del estado ya sean deudores o acreedores del estado

El presupuesto
El presupuesto constituye un trabajo de la corporación política durante un lapso
determinado, aplicado y controlado por el poder ejecutivo autorizado por el poder
legislativo.

En su aspecto objetivo, presupuesto es el documento legal y contable, en que el

gobierno prevé en cantidades de dinero que habrá de hacer en cierto periodo y los
ingresos que serán necesarios para cubrir aquellos.

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Presupuesto por programas
Es el conjunto de previsiones de los gastos y los ingresos, y constituye un instrumento
de trabajo de la administración pública, establece las actividades que se desarrollan, así
como los medios para llevarlos a cabo.

El presupuesto del estado es el programa de acción del gobierno ya que los créditos
previstos para los diferentes servicios muestran de forma precisa la actividad de estos
servicios y las posibles reformas que se quiere introducir.

1.1 INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO

Presupuesto de ingresos

Los ingresos del estado

En materia administrativa y la regulación que exige, forman parte de una sección del
derecho que, por su importancia y por sus especiales relaciones con la economía, tiende
a segregarse constituyendo el derecho financiero o derecho de las finanzas públicas.
Como una rama especial y autónoma del derecho público.

Podemos concretarlos a los siguientes aspectos.

a) Ingresos del estado

b) Gastos del mismo
c) La contabilidad pública y el control sobre la actividad financiera

Ingresos del estado, fuentes:

a) impuestos que decreta

b) derechos
c) productos
d) aprovechamientos que obtiene por actividades que realiza
e) financiamiento que contrata dentro o fuera del país.

DEFINICIÓN DE:

Impuesto: Según el diario oficial del 29 de diciembre de 1993. Son prestaciones en

dinero o en especie que fija la ley con carácter general y obligatorio a cargo de personas
físicas y morales para cubrir gastos públicos.

Derechos: Son contraprestaciones establecidas por el poder público conforme a la ley

en pago de un servicio.

Productos: Son los ingresos que percibe la federación por actividades que no
corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público o por la
explotación de sus bienes.

Aprovechamientos: Son los cargos, las multas y los demás ingresos de derecho
público, no clasificables como impuestos, derechos o productos.

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Los financiamientos: Provienen de contratación de créditos, empréstitos o préstamos
derivados de:
a) la suscripción de bonos o emisión de títulos de crédito o cualquier otro
documento pagadero a plazos.
b) La adquisición de bienes o contratación de obras o servicios pagaderos a plazos.
c) Los pasivos contingentes relacionados con los actos anteriores.
d) La celebración de actos jurídicos análogos o mencionados y todos los pasivos
creados por esas operaciones que constituyen la deuda pública estatal (Art. 1° y
2° de la ley general de deuda pública, D. O. 31 de diciembre de 1976.)

Elementos de los impuestos:

a) constituye una obligación del derecho publico
b) debe ser establecido por una ley
c) debe ser proporcional y equitativo
d) debe establecerse para cubrir gastos públicos.

El impuesto se establece por el poder público ejercitando una prerrogativa inherente a la

soberanía; de tal manera que la obligación de cubrirlos no constituye una obligación
contractual ni rígida por las leyes civiles, sino una carga establecida por decisión
unilateral del estado, sometida exclusivamente a las normas del derecho público.

Clases de disposiciones en materia de impuestos.

a) las que fijan el monto del impuesto, los sujetos mismos y las formas de causarse
y recaudarse.
b) Y las que enumeran anualmente cuales impuestos deben causarse.

El documento que se genera se llama ley de ingresos (no contiene regla general) sino un
catalogo de los impuestos que han de cobrarse en un año fiscal.

Colateralmente existen leyes especia les que regulan los propios impuestos y que no se
expiden cada año, cuando la primera conserva el mismo concepto del impuesto.

Se faculta pre expedir la ley de ingresos, al congreso federal Art. 73 Fracc. VII, C. P. M.
y el Art. 74 Fracc. IV establece la facultad exclusiva de la cámara de diputados,
examinar discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federación y el
del distrito federal.

La ley de ingresos constituye un catalogo de conceptos que de manera de ingresos

puede percibir el gobierno federal, dicha lista salvo casos excepcionales, no especifica
los elementos de las contribuciones, sujeto, objeto, cuota, tasa o tarifa, no las
infracciones o sanciones, ya que solo establece que en determinados ejercicios fiscales
el estado está autorizado a percibir ingresos provenientes de los conceptos en que la
misma se enumeran, los que recaudan y causa de acuerdo con las leyes especificas en
vigor.

Presupuesto de Egresos

La ley determina que el presupuesto de egresos de la federación es el que aprueba la

Cámara de Diputados a iniciativa del ejecutivo para expensar durante el periodo de un
año a partir del primero de enero las actividades, las obras y los servicios públicos que
5
respectivamente correspondan al poder Legislativo, al Poder Judicial, a la Presidencia
de la República, a la Secretarias de Estado, a los Departamentos Administrativos, a la
Procuraduría General de la República, a los Organismos Descentralizados, empresas de
participación Estatal Mayoritaria y Fideicomisos que se determinen incluir en dicho
documento (Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico, 29 de Diciembre de
1976, D.O. 31 de diciembre artículos 15 y 16). Según la propia ley el gasto Público
comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión
financiera, pago de pasivo o deuda pública y se basará en las directrices y planes
nacionales de desarrollo económico y social (Artículos 2 y 4 ).

Las actividades de programación, presupuestación, control y evaluación del gasto

público federal están a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la que
deben remitirse los anteproyectos que formulen las diversas entidades que han de
quedar comprendidas en el presupuesto, con excepción del poder judicial, que formulará
su respectivo proyecto de presupuesto ( Articulo 17 ).

El proyecto de presupuesto de Egresos debe ser enviado a La Cámara de diputados a

mas tardar el día 30 de Noviembre (Constitución Artículo 74 Fracción cuarta y Ley
Articulo 20). Del año inmediato anterior al que corresponda.

Estructura y carácter financiero del presupuesto

Las reglas fundamentales que presiden la estructura del presupuesto son las siguientes:

a) La Universalidad. Consiste en que todas las erogaciones y gastos públicos deben

ser considerados en él. El precepto legal que le establece es el artículo 126
Constitucional, el cual previene que no puede hacerse ningún gasto que no esté
autorizado en el presupuesto.

b) La Unidad Implica que haya un solo presupuesto y no varios, siendo dicha

unidad exigible por ser una forma que permite apreciar con mayor exactitud las
obligaciones del Sector público, lo cual constituye una garantía del orden en el
cumplimiento de ellas. Esta regla no es, sin embargo absoluta, pues el mismo
artículo 126 constitucional previene que un gasto no solo en el presupuesto puede
aprobarse, sino también en una ley posterior. Parece dudoso constitucionalmente,
que la ley autorice al ejecutivo para asignar recursos que se obtengan en exceso
de los previstos en el presupuesto, a los programas que considere convenientes
(Articulo 25), pues de esta manera no se cumple el mandato de dicho artículo
126.

c) La Especialidad. Significa que las autorizaciones presupuestales no deben darse

por partidas globales, sino detallando para cada caso el monto del crédito
autorizado.

Por último es una regla que preside la formación del presupuesto, la de que la
autorización que implica solo tiene duración por un término de un año, de tal manera
que las prevenciones que contiene deben referirse a las necesidades que dentro del
propio año sean necesario satisfacer.
La regla de anualidad del presupuesto está fijada por la Constitución, en la Fracción IV
del Artículo 74 Constitucional, de la regla de anualidad del presupuesto se desprenden
ciertas consecuencias de gran importancia jurídica y práctica.
6
Primer Término, La Cámara de Diputados no puede conceder al Ejecutivo una
Autorización permanente para hacer erogaciones, sino que debe renovarla cada año. La
única excepción que puede señalarse a esta primera consecuencia es la que se consigna
en el Articulo 75 de la misma constitución, según el cual, cuando el presupuesto omite
señalar retribución a un empleo que está establecido por la ley, debe entenderse por
señalada la que hubiera tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que
estableció el empleo.

Segundo Termino: También como consecuencia derivada de la anualidad forzosa de la

autorización presupuestal, debe consignarse la consistente en que el poder público no
puede válidamente contraer compromisos de desembolso de fondos que se extiendan a
una periodo mayor del de la vigencia del presupuesto que rige en la época en que se
celebra el compromiso, pues si el presupuesto del año siguiente omite la autorización
para el gasto respectivo, este no podrá ejecutarse por la administración ni demandarse
por el particular.

La ley de presupuesto previene que en casos excepcionales y debidamente justificados,

la secretaria competente podrá autorizar que se celebren contratos de obras públicas, de
adquisiciones o de otra índole que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas
para el año, pero que en estos casos los compromisos excedentes no cubiertos quedaran
sujetos para su ejecución y pago a la disponibilidad presupuestal de los años
subsecuentes (Articulo 30).

La misma regla de anualidad del presupuesto implica como tercera consecuencia o

termino la de las autorizaciones que comprende no pueden destinarse a cubrir
conceptos originados en ejercicios fiscales anteriores o que deban originarse en
ejercicios posteriores, con excepción de las partidas relativas a la deuda pública, que por
su naturaleza misma tienen que referirse a obligaciones contraídas con anterioridad a la
vigencia del presupuesto o en el caso arriba citado que autoriza el Articulo 30 de la Ley.

Nuestros tribunales han considerado que “Si en el presupuesto del año vigor no hay
partida para cubrir un adeudo en contra del Estado, debe tomarse dicho adeudo para
incluirlo en el presupuesto de egreso del año siguiente, a fin de pagarlo”.
(Jurisprudencia de la S.C.J. 1917-1965 segunda sala, tesis 114).

El gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión
física, inversión financiera y pago de pasivo o deuda pública.

Gasto Corriente: es el importe de las erogaciones del sector público que se consumen
en el desarrollo propios de las funciones administrativas y en las prestaciones de
servicios que realiza, además de las transferencias de consumo que efecto a otros
sectores.
Inversión Física: son las erogaciones que se realizan destinados a los siguientes
capítulos: planta, equipo y construcciones, maquinaria, muebles, inmuebles y otros
inmuebles que se capitalizan.

Inversión Financiera: se integra por las erogaciones destinadas a la realización de

actividades financieras que el gobierno efectúa con fines de fomento y regulación
crediticia y monetaria como la compra de bonos y acciones en el mercado de valores.

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Deuda Pública: la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los empréstitos o
cualquier tipo de financiamiento, interno o externo, celebrado sobre el crédito de la
nación.

1.2 BIENES DE PROPIEDAD ORIGINARIA

La propiedad del estado mexicano corresponde originalmente a la nación, es decir es

una propiedad que nuestra organización política fundado en la tradición jurídica
nacional, en el asentamiento de nuestra organización política. En el asentamiento de
nuestro pueblo sobre un determinado territorio y la autodeterminación o soberanía
nacional para crear las instituciones jurídicas adecuadas y fijarles los caracteres que
estén más de acuerdo con nuestra manera de ser.
La propiedad originaria de la nación se comprende en el artículo 27 constitucional que
regula en sus diversos párrafos la propiedad de las tierras y aguas nacionales.
El concepto de propiedad es un elemento consubstancial de la naturaleza del estado,
como organización jurídico - política nacional, en el asentamiento de nuestro pueblo y
en la autodeterminación o soberanía nacional aspecto manejado por Serra Rojas.

En la redacción de la norma constitucional, parecería que el constituyente pretendió

distinguir los bienes del dominio directo y los bienes propiedad de la nación. Sin
embargo, las expresiones de dominio directo, usada en el párrafo quinto, se refieren a
un solo régimen jurídico, al que se le ha denominado propiedad pública del estado.

1.3 RÉGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO Y SU CLASIFICACIÓN

El estado como persona moral, cuenta con un patrimonio cuyo manejo le corresponde y
en razón de esto tiene la necesidad de un adecuado control de este conceptuarío y
sistematizarlo ha sido labor de tratadistas y legisladores

El patrimonio está integrado por los recursos materiales del estado así como de su
sistema jurídico, su ámbito territorial, la actuación, su estructura política y
principalmente por su población.

Concepto de patrimonio del estado

Universalidad de bienes, derechos y recursos financieros con que cuenta el estado para
cumplir sus atribuciones.

Bienes que integran el patrimonio del estado

1) Bienes del dominio público
2) Bienes del dominio privado

Elementos del patrimonio

El titular del patrimonio EL ESTADO, como persona jurídica colectiva.

Una finalidad, sus fines, pueden ser de diversa naturaleza, el bien común, el interés
general, justicia social, la hegemonía de la clase dominante, el beneficio social,
garantizar la libertad individual, cumplir los cometidos o atribuciones estatales,
etc.

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El territorio: es considerado como uno de los elementos del estado en el que se puede
aplicar el sistema jurídico creado por el ente político soberano y este incluye la
superficie terrestre, mares, espacio ubicado sobre aquel, conforme el artículo 42
constitucional.

El estado es titular de los siguientes derechos

Servidumbres, patentes de invenciones, marcas, derechos de autor, participación en

sociedad y asociaciones, derechos sucesorios.
Dichos derechos usualmente están regulados por el derecho privado pero existen
algunos supuestos cuya normatividad es objeto del derecho público, toda vez que existe
un derecho de propiedad cuyo titular es el pueblo, y que el estado únicamente
administra el patrimonio común.

1.3.1 BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO

Para algunos bienes de domino publico todos los bienes que no son susceptibles de
propiedad privada, ya sea porque son aprovechados libremente por todos o porque el
estado les asigna un uso preferente de interés general.

Para otros, son bienes de dominio público aquellos bienes que pertenecen a una entidad
pública y están afectando directamente a un servicio público o actividades concretas del
estado.

Los elementos que caracterizan a los bienes de dominio público son:

- Se trata de bienes que forman parte del patrimonio nacional

- Su destino y aprovechamiento es de utilidad pública o interés general
- Son bienes inalienables e imprescriptibles
- El régimen jurídico que los regula es de derecho público
- Solo transitoria y excepcionalmente puede aceptarse las normas de derecho privado
como
Supletoria de aquel

Bienes que lo Constituyen

El artículo 2 de la ley general de bienes nacionales indica cuales son los bienes de
dominio público.

Los bienes de uso común:

- Los señalados en el párrafo 4 y 5 del artículo 27 constitucional

- Los inmuebles destinados por la federación a un servicio publico
- Cualesquiera otro inmueble declarado por la ley inalienable e imprescriptible.
- Las servidumbre, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores
- Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente
sustituible, como los expedientes de las oficinas y archivos, los libros raros, pzs.
arqueológicas, etc.

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Clasificación de los bienes de Dominio Público

Culturales: templos, monumentos históricos, documentos y expedientes de las oficinas,

libros, mapas, grabados importantes, colecciones de museos, pinturas, caminos y
puentes, inmuebles utilizados por los poderes federales.

Ecológicos: espacio aéreo, espacio sideral, mar territorial, aguas marinas, lagunas,
esteros, lagos, ríos, causes, lechos y riveras, plataforma continental, zócalos submarinos,
terrenos baldíos, servidumbres, playas, bahías, plazas, paseos y parques públicos.

Económico: minerales, salinas, yacimientos utilizables como fertilizantes,

hidrocarburos, lechos del mar territorial, inmuebles destinados a un servicio público,
inmuebles declarados inalienables.

Régimen jurídico aplicable

Derecho publico

Régimen de los Bienes del Dominio Público

Pueden formar parte del patrimonio del poder público en cualquiera de sus tres niveles,
federal, local y municipal.
Su incorporación, desincorporación o cambio de destino, requiere de un procedimiento
especial de derecho público.
Son imprescriptibles
Son inalienables
Generalmente son concesionales
Son inembargables
Existe un régimen especial de infracciones y sanciones tendientes a protegerlos.

El registro público de la propiedad Federal

Dentro de la secretaría de desarrollo urbano y ecología existe un registro de la propiedad

federal, regulado por la ley general de bienes nacionales artículos 83 al 92 y por el
reglamento del propio registro.

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1.3.2 BIENES DEL DOMINIO PRIVADO DE LA FEDERACIÓN

El artículo tercero de la ley general de bienes nacionales, indica cuales son los bienes
privados de la federación.
Las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional que sean susceptibles en
enajenación a los particulares, entre tanto que no salgan del patrimonio nacional.

Los bienes nacionales situados en el DF. y en los territorios federales

Los que hayan formado parte de una corporación pública creada por la ley federal que
se extinga y de los demás inmuebles y muebles que por cualquier titulo jurídico
adquiera la federación.

Marco normativo

Los bienes de dominio privado estarán sometidos a la ley de bienes nacionales federales
y en lo no previsto en:

- El código civil federal

- En las materias que dicho código no regule en las disposiciones de
Carácter general del lugar de su ubicación.

1.3.3 BIENES DEL DOMINIO DIRECTO

Consultar ley Federal de Bienes Nacionales

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 2 MODOS DE ADQUISICIÓN DE LOS BIENES PROPIEDAD DE LOS
PARTICULARES A FAVOR DEL ESTADO

Modos de adquisición por vías de derecho público y vías de derecho privado

El estado adquiere bienes por cualquiera de estas dos vías, según actúe como particular
o haga de su carácter de ente soberano.
Por vías de derecho privado será cuando reciba un legado o una herencia, realice
contratos de compraventa, comodato, donación, fideicomiso, etcétera. Los regulados por
el derecho público existen algunos excepcionales como la conquista, recuperación de
territorio, anexión, etc.
Usualmente será por medio de la expropiación, decomiso y la requisición la manera en
que el poder público obtenga bienes; podríamos agregar la obra pública como otro
modo, dentro del derecho público, en que el estado obtiene pleno dominio.

Adquisición y soberanía nacional

Hemos dicho que el territorio no es propiedad del estado, sino su ámbito espacial de
actuación jurídico política; no se adquiere territorio sino que se ejerce o no un poder
soberano dentro de un cierto lugar geográfico.
Conforme a lo comentado en las líneas iníciales de este tema estamos en condiciones de
hablar de propiedad originaria..
Según el artículo 27 constitucional, la propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación; esta
expresión del constituyente ha sido ampliamente discutida por la doctrina y la
jurisprudencia.

El constituyente de Querétaro adjudicó al estado determinados recursos de los cuales ha

llamado de dominio directo, ellos son:
Hidrocarburos
Energía eléctrica
Energía nuclear
Aguas
Minerales
El fundamento constitucional del dominio directo se encuentra en el art. 27 párrafo IV,
V, VI y VII.
Según lo expuesto acerca del dominio directo, podemos conceptuarlo como un sector de
recursos naturales sobre los cuales el estado se reserva su explotación exclusiva y que
excepcionalmente concesiona

2.1 CONCEPTO (ADQUISICIÓN DE LA PROPIEDAD)

Mediante actos jurídicos administrativos, a través de los cuales este en ejercicio de su

soberanía o facultad de imperium, unilateralmente adquiere bienes de los particulares o
recupera el uso o aprovechamiento de los mismos para la satisfacción de necesidades
colectivas. Tales figuras jurídicas son la Expropiación por causas de utilidad pública, la
requisición, la Nacionalización, el decomiso, la confiscación, los esquilmos.

12
2.2 LA EXPROPIACIÓN

EXPROPIACION: Es un medio por el cual el Estado impone a un particular la cesión de

su propiedad por existir una causa de utilidad pública y mediante la compensación que
al particular se le otorga, por la privación de su propiedad.

EXPROPIACIÓN: es el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes

de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
Por lo tanto no se requiere el consentimiento del particular afectado; si bien no es cierto
que en ocasiones la administración pública procura obtener los bienes requeridos por
otro medio, por ejemplo compraventa o permuta; ello se debe más a razones de
economía en los procedimientos administrativos que a un requisito teórico o legal, de
intentar con antelación a la expropiación, otros medios de adquirir bienes.

Derivado de la soberanía del estado, la compensación puede ser previa, concomitante o

posterior.

1. La expropiación proviene de un acto soberano del estado

2. El estado no contrata con el afectado, lo somete a su imperio
3. La causa de utilidad pública está prevista en una ley emanada del poder
legislativo y es el derecho público.
4. La indemnización es un derecho público subjetivo del expropiado, pero no como
precio, sino como compensación por la pérdida de su bien.

Base constitucional de la expropiación

Se encuentra en el articulo 27 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, “Las expropiaciones solo podrán hacerse por causa de utilidad
pública y mediante indemnización”, es decir, si no existe causa de utilidad pública no
podrá llevarse a cabo la expropiación de bien alguno de los particulares.

La existencia de autoridad que decreta la expropiación, expresa que la declaratoria de

expropiación corresponde al Ejecutivo Federal, mismo que debe determinar si en el caso
particular en estudio procede la expropiación por presentarse algunas de las causales
mencionadas en el artículo en mención.
La existencia del objetivo o motivo de la expropiación. Los bienes que son objeto de la
expropiación están constituidos por bienes de propiedad de los particulares de cualquier
naturaleza, inmuebles o muebles, pero por razones de que ya están afectos, directa o
indirectamente a la utilidad pública, el dinero nunca puede ser objeto de la
expropiación.

La obligación por parte del estado de pagar la indemnización o precio justo, al llevar a
cabo una expropiación el estado tiene la obligación de pagar la indemnización
respectiva como lo establece el párrafo segundo del artículo 27 Constitucional, que
sostiene que la expropiación se hará mediante indemnización.
El párrafo segundo de la fracción VI del artículo 27 Constitucional señala “El precio
que se fijara como indemnización a la cosa expropiada, se basara en la cantidad que
como el valor fiscal de ella figure en la oficina catastral o recaudadora, ya sea que este
valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por el de un
modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el
demerito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos
13
con posterioridad a la fecha de asignación del valor fiscal, será lo único que deberá
quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial.

2.2.1 PROCEDIMIENTO PARA DECRETAR LA EXPROPIACIÓN

La expropiación se efectúa a través de un decreto presidencial, a publicarse en el diario

oficial de la federación y con el refrendo de los secretarios de desarrollo urbano y
ecología, de programación y presupuesto y de la dependencia directamente involucrada
en el acto.

Debe estar debidamente fundado y motivado ese decreto y publicarse por segunda vez,
en el DOF, si se desconociera el domicilio o el nombre del particular afectado.
También deberá existir un decreto presidencial con los mismos requisitos antes
mencionados para declarar de utilidad pública. Esta declaratoria de utilidad pública
suele incluirse en el mismo decreto de expropiación, de tal manera que el decreto
presidencial se refiere a tres cosas: la declaratoria de utilidad pública, la expropiación y
la incorporación del bien al dominio público.

Con motivo de la aplicación de la ley de expropiación, el particular puede interponer el

recurso de revocación. Recurso que deberá interponerse ante la secretaría expropiadora
en un término de 15 días. Debiendo cumplir con las formalidades que prevén los
artículos 14 y 16 constitucionales, para respetar los derechos públicos subjetivos
consignados por los mismos en el principio de legalidad, a que se refiere el artículo 16
Constitucional, los derechos y recursos que contienen las leyes de expropiación a favor
de los gobernados son entre las más importantes las siguientes:

- Existencia legal del procedimiento administrativo para la expropiación

- El recurso de revocación
- El derecho de reversión

Una vez publicada la declaratoria, se concede un plazo determinado para que los
propietarios afectados entreguen voluntariamente el bien, como el apercibimiento de
que si no lo desocupan, la autoridad tomara posesión del bien con el auxilio de la fuerza
pública.

2.2.2 ELEMENTOS O CARACTERISTICAS

 La autoridad expropiante
 El particular afectado
 El bien expropiado
 La causa de utilidad pública que motiva el acto y la indemnización

2.2.3 PROCEDIMIENTO

El Procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se

concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. El procedimiento tiene
por finalidad esencial la emisión de un acto administrativo.

14
A diferencia de la actividad privada, la actuación pública requiere seguir unos cauces
formales, más o menos estrictos, que constituyen la garantía de los ciudadanos en el
doble sentido de que la actuación es conforme con el ordenamiento jurídico y que esta
puede ser conocida y fiscalizada por los ciudadanos.

El procedimiento administrativo se configura como una garantía que tiene el ciudadano

de que la Administración no va a actuar de un modo arbitrario y discrecional, sino
siguiendo las pautas del procedimiento administrativo, procedimiento que por otra parte
el administrado puede conocer y que por tanto no va a generar indefensión.
Fases del Procedimiento

El procedimiento administrativo general carece de fases, en mérito del principio de

unidad de vista, se reconocen diversos estados en su tramitación, que son los siguientes:

Iniciación

a) De oficio por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, por orden
superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un periodo
de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

b) A instancia de parte. Estas solicitudes de iniciación del procedimiento deberán reunir

los siguientes requisitos:
a´) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo representa y
del medio y lugar preferente para notificaciones.

Se podrán acumular varias pretensiones de contenido y fundamento idéntico o

sustancialmente similar, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
específicos dispongan otra cosa.
b´) Hechos, razones y petición en donde se concrete con claridad la solicitud.
c´) Lugar y fecha.
d´) Firma del solicitante (no tiene porque ser el interesado puede ser su representante) o
acreditación de autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
e´) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

Con respecto a la Administración estas deberán:

a') Establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes en los procedimientos de
resolución numerosa.
b') Dar un plazo de subsanación de defectos en las solicitudes, pudiendo ampliarse en
algunos casos por sus características especiales.

Además, con respecto a los solicitantes, se establece generalmente que:

a´) Tienen derecho al correspondiente recibo de los escritos presentados que acredite la
fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia donde figure la fecha de
presentación anotada por una oficina.
b´) Tienen derecho a acompañar al modelo de solicitud los elementos que estimen
convenientes, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que
se dirijan.

15
Respecto al lugar de presentación de las solicitudes:
a´) En los registros de los órganos a los que se dirijan.
b´) En los registros de cualquier órgano administrativo de la Administración.
c´) En las Oficinas de Correos.
d´) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el extranjero.
e´) En cualquier otro registro que establezcan las disposiciones vigentes.

2.2.4 GARANTIA DE AUDIENCIA PREVIA

La garantía de audiencia, una de las más importantes dentro cualquier régimen jurídico,
ya que implica la principal defensa de que dispone todo gobernado frente a actos del
poder público, que tienden a privarlo de sus más caros derechos y sus más preciados
intereses, está consignada en el segundo párrafo de nuestro art. 14 constitucional que
ordena:

“Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o

derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en
el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes
expedidas con anterioridad al hecho”.

Come se puede advertir, la garantía de audiencia está contenida en una fórmula

compleja e integrada por cuatro garantías específicas de seguridad jurídica, a las cuales
posteriormente nos referiremos, y que son: a) la de que en contra de la persona, a quien
se pretenda privar alguno de los bienes jurídicos tutelados por dicha disposición
constitucional, se siga un juicio; b) que tal juicio se substancie ante tribunales
previamente establecidos; c) que en el mismo se observen las formalidades esenciales
del procedimiento, y, d) que el fallo respectivo se dicte conforme a las leyes existentes
con antelación al hecho o circunstancia que hubiere dado motivo al juicio.

2.2.5 EL RECURSO DE REVOCACIÓN

Sirve para probar que no existe la causa de utilidad pública o que el inmueble objeto de
la expropiación no es el idóneo para satisfacer la presunta necesidad.

2.2.6 EL DERECHO DE REVERSIÓN DE LA EXPROPIACIÓN

Si los bienes que han originado una declaratoria de expropiación, ocupación temporal o
limitación de dominio no fueren destinados total o parcialmente al fin que dio causa de
la declaratoria respectiva, dentro del término de cinco años, el propietario afectado
podrá solicitar a la autoridad que le regresen el bien expropiado.

Se consideran causas de utilidad pública

1.- El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público.

2.- La apertura o aplicación o alineación de calles, la construcción de calzadas, puentes,

caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano o suburbano.
16
3.- El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la
construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de
aterrizaje, construcción de oficinas para el Gobierno Federal y de cualquier obra
destinada a prestar servicios de beneficio colectivo.

4.- La conservación de los lugares de belleza panorámica, de las antigüedades y objetos

de arte, de los edificios y monumentos arquitectónicos o históricos y de las cosas que se
consideran como características notables de nuestra cultura nacional.

5.- La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores, el

abastecimiento de las ciudades o centros de población, víveres o de otros artículos de
consumo necesario, los procedimientos empleados para combatir o impedir la
propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones, y otras
calamidades públicas.

6.- Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz
pública.

7.- La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales

susceptibles de expropiación.

8 la equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja

exclusiva de una o varias personas y con el perjuicio de la colectividad en general, o de
una clase en particular.

9 la creación, fomento o conservación de una empresa, para beneficio de la colectividad.

10 las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los
daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad.

11 la creación o mejoramiento de centros de población y de sus fuentes propias de vida.

12 los demás casos previstos por leyes especiales. Ejm. Leyes administrativas las de
aguas, minera, petróleo, vías de comunicación, ecología, agraria, habitacional, etc.

En los casos en que sean necesarios el bien para satisfacer necesidades colectivas,
abastecimiento de víveres a ciudades, epidemias, plagas, calamidades públicas, guerra,
etc., en este caso la expropiación se hará sin esperar la resolución.

La expropiación por causa de utilidad pública llevada a cabo sin los requisitos previstos
por la ley, aun cuando se trate de utilidad pública importa una violación de garantías.

2.3 NACIONALIZACIÓN.

La nacionalización es un acto jurídico de carácter administrativo y en ocasiones

legislativo, por medio del cual el estado incorpora a su patrimonio bienes de los
particulares, o reincorporar al mismo el uso, explotación y aprovechamiento de bienes
de dominio directo de la Nación o servicios públicos de importancia para el desarrollo
económico del país, que había dado en concesión a los particulares.
17
Desde el punto de vista político económico, la nacionalización puede significar:

A.- Que una determinada actividad solo puede ser desarrollada por ciudadanos
nacionales de un país, por ejemplo, la concesión de auto - transporte en carretera,
solo se otorga a mexicanos o sociedades mercantiles mexicanas.
B.- Que se reserva exclusivamente el estado, ya sea la explotación de determinados
bienes o el desarrollo de actividades que se consideren de interés público, por
ejemplo, la nacionalización de industria eléctrica mexicana.

Son bienes propiedad de la nación.

Los términos que están destinados al culto público, así como los que en lo sucesivo se
erijan con este objeto. Los obispados casas cúrales, seminarios, los asilos, o colegios de
asociaciones, corporaciones o institucionales religiosas, los conventos y cualquier otro
edificio que hubiere sido construidos o destinados a la administración, propaganda,
enseñanza de algún culto religioso.

En México, la Nacionalización se aplica para incorporar al patrimonio del estado bienes

e inmuebles y accesoriamente los muebles que en los mismo se encuentren, propiedad
de los particulares.

Incorporar al dominio de la nación, a través de la Federación, empresas particulares, con

el fin de que los intereses colectivos queden debidamente garantizados, pues estas
empresas forman parte de los que se ha llamado el sector social.

La nacionalización, es una institución por medio de la cual se transfieren a la

propiedad pública empresas o propiedades que se encontraban en manos de particulares,
para que el estado las exploten lo sucesivo, sea en forma directa o por medio de sus
organismos descentralizados; o bien la Asunción de actividades que antes eran
realizados por particulares.

La nacionalización tiene su origen y fundamento en una determinada concepción

político – económica fuera de la cual es imposible siquiera imaginarla.

Es aquella según la cual, corresponde al estado una participación que puede llegar
hasta el punto de que le corresponda impedir que los particulares posean y
administren ciertas empresas, para asumir en él mismo el papel de empresario,
conforme estos principios, en México se llevo a cabo en 1937 la nacionalización
completa de los ferrocarriles, en 1938 de la industria petrolera, 1960 de la industria
eléctrica y en 1982 del servicio de la banca y crédito. Por otro lado con las reformas
constitucionales en 1983 a los Art. 25,26 y 28 de la constitución federal que
establecieron la rectoría económica del estado, se ha implantado en el ámbito
constitucional la nacionalización de las áreas consideradas como estratégicas.
De acuerdo con lo establecido por el Art. 25 constitucional, puede llevar a cabo la
nacionalización de empresas o de actividades económicas que se encuentran en poder de
los particulares, para lograr ese desarrollo nacional.

Conforme al Art. 28 constitucional las áreas estratégicas son las de correos, telégrafos y
radiotelegrafía, petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales
radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que
expresamente señalen las leyes que expida el congreso de la unión
18
Reincorporación del uso y aprovechamiento de los bienes de propiedad del estado que
se había concesionado a favor de particulares.

Reincorporación del manejo de los servicios públicos que el estado había otorgado en
concesión a los particulares o algunas instituciones o personas morales.

2.4 CONFISCACIÓN

Es el apoderamiento de todos los bienes de una persona por parte del Estado.

Proviene del latín confiscare de cum, confiscus, el fisco, tratamiento de privar a uno y
sus bienes y aplicarlos al fisco

Tiene sus antecedentes en Roma y era aplicada como una pena que insidia sobre el
patrimonio del reo y de los proscritos, es decir, a los que se encontraban fuera de la ley.

Confiscación es la idea vulgar, entendiendo como confiscación el hecho ilícito que

comete el estado por conducto de los funcionarios de su órgano ejecutivo por medio del
cual, se apoderan para el y priva sin fundamento jurídico alguno, aun particular, de un
bien posesión de este.

En materia civil se establece: El que obrando ilícitamente o en contra de las buenas

costumbres cause daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el
daño se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la víctima.

La confiscación implica un actuar del estado sin fundamento legal alguno, implica que
se comete un hecho ilícito “la confiscación es un hecho ilícito” por ejemplo: la
expropiación resulta de realizar un acto jurídico por parte del estado, pues a mas que se
apega la ley, cumple con uno de sus deberes, ya que realiza la expropiación para
satisfacer una necesidad publica que a él le corresponde satisfacer “la expropiación es
un acto jurídico”

Se cita como ejemplo cuando existe una orden de cateo a cierto domicilio y al no
encontrarse nada respecto a dicha orden, los ejecutores se llevan bienes, como una
camioneta para presunta revisión pero jamás la regresan.

En nuestro país la confiscación esta abolida por el Art.22 constitucional que establece:
“queda prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, azotes, palos, el
tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualquiera
otras inusitadas trascendentales ”

2.5 DECOMISO

Sanción impuesta por un juez declarando la perdida de la propiedad o posesión de

los objetos con los cuales se ha cometido un delito o son objeto del mismo,
generalmente esos objetos se transfiere su propiedad al estado y en los caso de objetos
de uso ilícito o prohibido se ordena su destrucción. En ningún caso el estado paga
indemnización, ni contraprestaciones ya que se trata de una sanción.
19
El decomiso según el diccionario de la lengua española es
1) Pena, perdimiento de la cosa en que incurre el que comercia en géneros
prohibidos
2) Perdida del que contraviene algún contrato en que se estipula esta pena
3) Cosa decomisada o caída en decomiso convencional
4) Pena accesoria de privación o perdida de los instrumentos o efectos del delito
5) En la enfiteusis, derecho del dueño directo para recobrar la finca por falta
reiterada de pago de la pensión u otros abusos graves de la enfiteuta

Se llama enfitéutico el censo, cuando la persona que recibe la finca adquiere solo el
dominio útil de ella, conservando el directo la que recibe la pensión.

El decomiso solo puede ser aplicado por la autoridad judicial y previa sustentación de
un formal proceso, en el que el indiciado goce de todas las garantías que le otorgue la
Constitución.

a).- En lo administrativo.
Incautación de los productos prohibidos.

b).- En lo penal.
El decomiso de los bienes efectos del delito, como pena accesoria en prejuicio del
delincuente y en beneficio del estado cuando no procede la destrucción de los mismos
por peligrosos o inmorales.

2.6 LA REQUISA (REQUISICIÓN)

Es un acto administrativo unilateral por el cual un órgano administrativo impone

a un particular, con base en el interés general, y a fin de hacer frente a situaciones
de emergencia, la transferencia de la propiedad de bienes o el uso de los mismos e
inclusive la obligación de prestación de servicios o de actividades mediante
indemnización.

La requisa administrativa se decreta por autoridades administrativas civiles cuando

existen razones graves de orden de seguridad, epidemias, inundaciones y otras
calamidades que sean urgentes a ser frente.

Características:
1) Tiene solo como presupuesto una necesidad, una urgencia que debe resolverse.
2) Son necesidades que exigen una satisfacción inmediata
3) Son necesidades inicialmente transitorias, por cuanto están destinadas a desaparecer
con la cesación de las circunstancias de tiempo y lugar que les dieron origen
Aplicación de la requisición:

a) En propiedad, en bienes muebles y cosas fungibles (ejem. Alimentos, vestido,

combustible
y otros bienes similares)
b) En uso, por regla general sobre bienes inmuebles
20
Diferencias entre requisición y expropiación.

A.- La requisición solo puede ser decretada por la autoridad que ordena la misma,
cuando se aplica a fines militares en caso de guerra por la secretaria de la defensa
nacional o en su defecto por la secretaria de la marina. En cambio la expropiación puede
ser decretada por la autoridad administrativa civil.

B.- El objeto fundamental de la requisición, generalmente son bienes fungibles a

diferencia que en la expropiación, que por lo general se trata de bienes inmuebles
aunque no excluye la expropiación de bienes muebles.

C.- La requisición de inmuebles y bienes muebles no fungibles solamente implica el

goce y disfrute temporal de ellos, pero la perdida de subtitularidad para su propietario.

En caso de guerra internacional, la nación no estará obligada a cubrir indemnización

alguna.

Conforme a nuestro sistema jurídico existen dos tipos de requisición

administrativa y son:

La administrativa: Se decreta por autoridades administrativas civiles, cuando existan

razones graves de orden o seguridad pública, epidemias, inundaciones, calamidades a
las que sea urgente hacer frente. Aplica en:
a) Prestación de actividades o servicios personales
b) El uso de bienes inmuebles o muebles
c) La propiedad de bienes muebles

La militar: la realizan las autoridades militares, en México solo procede en época de

guerra, este acto de requisición tiene lugar para satisfacer las necesidades de las fuerzas
armadas, siempre y cuando no puedan ser satisfechas mediante otros procedimientos.

En tiempos de paz está prohibida por el Art. 16 constitucional que establece: en tiempos
de paz ningún miembro del ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad
del dueño, ni imponer prestación alguna.

En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras
prestaciones, en los términos que establezcan la ley marcial correspondiente.

2.7 LOS ESQUILMOS

Se entiende a los procedimientos a través del cual la administración pública puede

utilizar y apropiarse de ciertos bienes que se consideren desperdicios. En efecto, hay
casos en que la basura puede industrializarse mediante la selección de determinados
artículos que todavía pueden transformarse y rendir utilidad, como son los desperdicios
de metales, papeles o la chatarra de ferrocarriles, el desperdicio de papel de las oficinas
públicas etc.

21
2.8 MODALIDADES DE LIMITANTES AL DERECHO DE PROPIEDAD

3 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Contratos administrativos.
La administración pública tiene la necesidad de realizar convenios y contratos que le
permiten efectuar acciones que la habiliten para el logro de sus fines y para la cual es
indispensable que entable relaciones con los particulares ya que necesita de estos, en
virtud de que el estado no tiene a su alcance todos los bienes o servicios que requieren
en este sentido la administración realiza una serie de contratos tales como los de obra
pública y suministro, así como los de arrendamiento, compraventa, donación, etc.

3.1 CONCEPTO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Los contratos administrativos son aquellos que celebra el Estado (como persona
jurídica) para efecto de cumplir con un fin público, o por cuyo medio se pretende
satisfacer una necesidad colectiva.

Los contratos administrativos, son aquellos que celebra la administración a efecto de

cumplir con un fin público, o que por cuyo medio se pretende satisfacer una
necesidad pública, estos contratos pueden ser:

a) Contratos sujetos a derecho privado

b) Contratos de derecho mercantil
c) Contratos de derecho administrativo.

Contratos sujetos a derecho privado

Contrato de arrendamiento.- Se celebran teniendo como objeto los bienes de dominio

privado de la federación o en una situación distinta, bienes que los particulares
arriendan al estado, el segundo caso es frecuente cuando el poder público necesita
locales para oficinas de algunas dependencias de la administración pública.

Contratos de prestación de servicios profesionales.- A esta figura del derecho civil

recurren las dependencias o entidades de la administración pública cuando un
profesionista va a realizar para ellas alguna tarea específica y no desea, por diversos
motivos, entrar en una relación laboral con el poder público; también se recurre cuando
las administración pública, es la que por razones presupuestales o de organización
interna no considera o no es conveniente extender nombramiento a alguna cuyos
servicios requiere.

Contratos de comodato y donación.- Este tipo de contratos celebrados por el poder

público cuando desea hacer llegar bienes a instituciones se interés social y de carácter

22
no lucrativo, así como cuando se trata de traspaso de bienes a los gobiernos locales o
municipales.
Adquisiciones.- Normalmente se recurre a esta figura para la compra de objetos de
escaso valor y de forma excepcional, aun así la administración se sujeta a normas para
su adquisición, previas en el reglamento de la ley de adquisiciones, arrendamiento,
prestación de servicios relacionados con bienes muebles, y que son aplicables par a la
obtención de muebles de madera para oficina, cita para máquina de escribir,
calculadoras, rollos de papel para maquina.

Contratos de derecho mercantil.

Están sujetos a la Legislación Mercantil como modalidades de Derecho Público.

A) FIDEICOMISO.- Las Secretarias de Estado, Organismos descentralizados,

desconcentrados, sociedades mercantiles se estado actúan como
fideicomitentes.
B) EMISIÓN DE TÍTULOS DE CRÉDITO UNITARIOS Y EN SERIE.- Se
rigen por el derecho mercantil. Cheques, pagares, letras de cambio.
C) CONTRATOS DE SOCIEDAD.- Se rigen por el derecho mercantil; se refiere
a las sociedades mercantiles que el estado organiza.

Contrato de derecho administrativo

Elementos:
• SUJETOS
• CONCENTIMIENTO
• OBJETO
• FORMA
• CAUSA
• LICITACION

ELEMENTOS.- Antes de precisar los elementos de los contratos de la

administración, es importante que previamente determinemos esta materia según el
código civil. Como lo establece el artículo 1461 de este código 1.”Para que una persona
se obligue a otra por un acto declaración de voluntad es necesario:
1.- Que sea legalmente capaz;
2.- Que consienta de dicho acto o declaración, y su consentimiento no adolezca de vicio;
3.- que recaiga sobre un objeto licito;
4.- Que tenga una causa licita.

En consecuencia los mismos elementos que encontramos en los actos administrativos

son también aplicables a los contratos de la administración.

1.- El sujeto.- Siendo que el contrato de la administración es un acto jurídico bilateral,

pues, necesariamente en la contratación administrativa una de las partes es la
administración pública, representada por un órgano estatal que actúa en función
administrativa.

23
Son sujetos de los contratos públicos: de un lado la administración en cualquiera de sus
grados o clases (personas jurídicas publicas); y de otro, los particulares individuales o
colectivamente considerados (personas físicas o naturales y personas jurídicas privada,
nacional, extranjera, domiciliadas dentro o fuera del territorio de la república, siempre
que se sujeten a las disposiciones que regulan las contrataciones del estado o también la
misma administración.

De esta manera pueden ser sujetos de los contratos de la Administración; el Estado,

Consejos Provinciales, Municipios, las entidades autónomas, las empresas del estado,
consorcios públicos las federaciones municipales, etc.

2.-La voluntad.- este segundo elemento se refiere a las dos voluntades, decisivas y
validas que necesariamente deben intervenir en los contratos de la administración, por
lo que esta voluntas de las partes debe estar manifestada claramente bajo las siguientes
formas; el consentimiento, la formación del contrato y el perfeccionamiento del mismo.

El consentimiento.- como una manifestación de la voluntad común de las partes

presupone: la capacidad de la contraparte de la administración y la competencia del
órgano estatal.

En cuanto a la capacidad de la contraparte de la administración diremos que podrán ser

contratistas las personas naturales o jurídicas que se encuentren en pleno goce de su
capacidad legal, esto es, que puedan obligarse por si mismas, y sin el ministerio o
autorización .
En la doctrina general del derecho Administrativo, están incapacitadas para ser
contratantes estas personas: los condenados por sentencias o pena de privación de
libertad o inhabilitados para cargos públicos, salvo que hubiesen sido rehabilitados, los
deudores del estado, los insolventes, los menores, los dementes, los sordomudos.

De la misma manera, se encuentran en incompatibilidad para ser contratistas: los

funcionarios públicos y sus parientes hasta tercer grado de consanguinidad inclusive.

En los que se refiere a la competencia para contratar del órgano estatal en pleno
ejercicio de la función administrativa, diremos, que tal competencia se extiende
principalmente a las siguientes facultades; de aprobar y modificar los pliegos de
condiciones, de suspender la licitación, de adjudicar, de acordar la resolución, rescisión
o renuncia contractual.

Las normas relativas al error, fuerza y dolo en la voluntad de los actos administrativos,
rigen también respecto a los vínculos contractuales de la administración pública.

En la formación del contrato.- se necesita también la voluntad reciproca de los

contratantes que se manifieste sin discusión, o sea, por adhesión del administrado que se
limite simplemente a aceptar las cláusulas contractuales prefijadas por el estado.

El silencio de la administración, en ningún momento es un indicador de manifestación

de voluntad, salvo disposición legal en contrario.

El perfeccionamiento del contrato de la administración.-depende del derecho

positivo de cada da país, y aflata de este de la observancia de la doctrina del derecho
24
administrativo. . 2Así por ejemplo Marienhoff nos indica ciertas formas de
perfeccionamiento como son: la manifestación reciproca de la voluntad de los
contratantes, la notificación comprobada de la aceptación por parte de la administración;
la formalización escrita del acuerdo de voluntades suscrito por las partes, y, la
autorización del contrato por otro órgano.

Además también se necesita aprobación o autorización, en estas circunstancias: para

adquirir o enajenar bienes raíces; cuando el contrato exceda de cierto monto; cuando se
requiera la aprobación de otro órgano administrativo jerárquicamente superior, cuando
se requiera la autorización legislativa en el caso de inversión de fondos en materia de
empréstitos que solo el congreso podría decidir, etc.

De lo indicado se demuestra que no se debe confundir entre la formación de la voluntad

administrativa, la voluntad recontratar y formación del contrato administrativo
procedimiento por el cual se llega a la determinación del contratante particular y al
entrelazamiento de voluntades que dará lugar al contrato administrativo.

3.- EL Objeto.- Consiste el objeto del contrato en la obligación que por él se

constituye. La misma que lleva envuelta un prestación de dar, hacer o no hacer, deseada
por las partes.
Comúnmente se conoce con el nombre de objeto del contrato a las cosas o servicios que
son materia de las obligaciones. El objeto inmediato es una obligación y el objeto
mediato es una prestación por el hecho de crear una obra o de prestar un servicio.
De donde, el contrato es administrativo, solo cuando su objeto es un obra o servicio
público y , además cuando su objeto sea cualquiera otra obra o servicio que tenga como
finalidad la satisfacción de las necesidades de la colectividad.
Las cosas que nos se hallan en el comercio humano no pueden ser objeto de los
contratos privados, empero si pueden serlo de los contratos de la administración, como
sucede, por ejemplo, con el dominio público.
Más aun el objeto del contrato administrativo debe ser cierto, determinado, licito,
sujetándose rigurosamente en esto a las normas del derecho positivo.

4.- La causa.- La administración , en materia contractual actúa con facultades regladas

y no puede decidir ni celebrar contaros sin que exista una causa real, legal y clara,
atentas alas efectivas necesidades , motivo que estará orientando hacia fines colectivos.
Se entiende por causa, los antecedentes, los hechos y el derecho positiva pertinente en el
contrato.

Según la doctrina general, debe motivarse con fundamento constitucional y legal, las
licitaciones, concursos, las obras públicas, en suma todas las contrataciones
administrativas y los actos administrativos referentes al procedimiento y al formalismo
que le corresponden.

El Código Civil Ecuatoriano, entre los requisitos necesarios para la validez de los actos
de voluntad en los contratos públicos, contempla ineludiblemente, la causa lícita y real,
sin la cual no puede haber obligaciones. En estos contratos no es imprescindible
expresar la causa porque la pura liberalidad o beneficio es causa suficiente.
Enseguida define a la causa como el motivo que induce al acto o contrato, y a la causa
lícita como la que está prohibida por la ley, o es contraria a las buenas costumbres o al

25
orden público. Así, la promesa de dar algo en pago de una deuda inexistente, carece de
causa, y la promesa de dar algo en recompensa de un delito do de un hecho inmoral,
tiene causa lícita.

En torno a los efectos, la causa licita nulita absolutamente al contrato y aquellos que la
ley los declare invalidaos no dejaran de serlo por las cláusulas que contengan, aunque se
renuncie a la acción de nulidad.

5.-La forma.- Consiste esta en el formalismo que exige el acto contractual de la

administración a través de su comprobación por escrito.
Conviene que distingamos entre lo que son formalidades y forma de este contrato.
Las formalidades consisten en los requisitos que deben observarse en la celebración del
contrato, los mismos que pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al nexo de
la voluntad de las dos partes.

La forma por el contrario, constituye uno de tales requisitos que ser refiere a la manera
como es por escritura pública, o bien, por instrumento publico con la simple actuación
del funcionario administrativo competente, de acuerdo a la ley, a la reglamentación o a
la práctica administrativa correspondiente, todo lo cual condiciona realmente la validez
del contrato.

6.- La finalidad publica.- La finalidad de los contrataos administrativos coincide con

la que persigue el estado, el interés general. Pero ello no significa en modo alguno que
se descuiden los interese individuales garantizados por las normas constitucionales y
legales del país.

Jeze afirma que el fin es un elemento, esencial de todo contrato administrativo y de

prescindirse de él podría arribarse a soluciones lesivas al interés social y al sentido de
justicia. En la práctica es más importante que en el derecho privado, concluyéndose que
la finalidad no puede ser otra que el interés público.”

El derecho público administrativo ecuatoriano regula el destino de los recursos acalla

los objetivos públicos del estado, prohibiendo la desviación hacia fines extraños o
privados a los intereses de la colectividad.

3.2 NATURALEZA JURÍDICA

El contrato administrativo se genera cuando concurren las dos voluntades de las partes
contratantes, la de la entidad del sector público por un lado, y la del contratista
particular por otro, añadiendo que pueden intervenir, también, dos entes del sector
publico en la celebración del contrato administrativo.

La concurrencia de cada una de las voluntades es libremente decidida y debe estar

exenta de los vicios que afectan al consentimiento: error, fuerza y dolo.
El contrato administrativo es el resultado de un proceso especial que, conforme a la ley
que lo rige y al sistema que le corresponden adoptar, debe cumplirse llenando los
requisitos y formalidades que lo perfeccionan.

Precisa distinguir que la generación del contrato administrativo es diferente a la

configuración de la voluntad de la entidad contratante: este corresponde a una fase
26
anterior e interna; aquella es posterior y aparece cuando se encuentran y concuerdan las
dos voluntades de las partes contratantes.

Contratos de derecho administrativo

En ellos una de las partes es el Estado a través de un organismo de la administración

pública, descentralizada, desconcentrada o sociedad mercantil.

Los contratos de derecho administrativo son:

3.3 CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA

- De obra pública aprecios unitarios y tiempo.

- De obra pública a precio alzado.
- Contratos de servicios relacionados con la obra pública.

3.4 CONTRATOS DE SUMINISTRO.

Convenios o contratos que celebren entre si diferentes entidades públicas; en materia

fiscal, electoral, salubridad, educación, convenios que celebran el D.F. con los
colindantes.

Para la celebración de un contrato con la administración pública el particular debe

someterse al proceso del concurso el cual generalmente comprenden las siguientes
etapas:

* Convocatoria.
* Registro, estudio de documentos y clasificación.
* Selección de contratistas.
* Llamar a los seleccionados para participar.
* Inscripciones de los seleccionados.
* Presentación de posturas.
* Fallo
* Firma del contrato

Contrato administrativo. El contrato publico o el negocio jurídico de derecho público,

es un acuerdo creador de relaciones jurídicas. La caracterización del contrato de la
administración resulta:
a) del objeto del contrato, es decir las obras y servicios públicos cuya realización y
prestación constituyen precisamente los fines de la administración
b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la
función administrativa, y
c) De las prerrogativas especiales de la administración en orden de su
interpretación, modificación y resolución. Conceptualmente entendemos que
contrato administrativo es toda declaración bilateral o de voluntad común,
productora de efectos jurídicos entre dos personas, de las cuales está en ejercicio
de la función administrativa.

27
Acto administrativo

Se define como toda manifestación de voluntad de la administración que produce efecto

jurídico, por lo que existirá de principio los actos administrativos cuando uno de los
sujetos que en el participa sea la administración. (Criterio subjetivo)

Su género se caracteriza por un acuerdo de voluntades, circunstancia que aplica al

derecho público como al privado. Cuando se les agrega algunas notas especificas de
una rama del derecho ese género (contrato) se particulariza como civil, comercial,
laboral, administrativo etc.
Existen contratos administrativos donde se aplica predominantemente el derecho
privado y con ello nos obliga a distinguir:
a) Los contratos del derecho privado como el arrendamiento, en esta especie se
aplica de principio el derecho común, sin perjuicio de la etapa previa interna
donde la administración decide contratar y que es regulada por el derecho
publico
b) Los contratos regidos por el derecho público que no tienen equivalente en el
derecho privado, como lo es, el contrato de concesión de servicios públicos.

Criterios de distinción en los contratos de derecho privado

Para poder determinar cuándo nos encontramos con un contrato de administración, el

derecho comparado y la doctrina, señala los criterios de distinción entre los contratos
administrativos y privados:

a) Criterio subjetivo:
El contrato administrativo se definirá porque uno de los sujetos participantes en la
administración de acuerdo con ello, todos los contratos en que participe serán
administrativos incluidos los siguientes: arrendamiento, compra – venta, donación, etc.
Aunque el orden aplicable sea esencialmente el privado en el área de acuerdo, mas no
en el orden interno de la administración cuando se decide contratar.

b) Criterio calificación legislativa:

Opera si el legislador dispone que un determinado contrato es administrativo, así deberá
entenderse,

c) Criterio de servicio público:

si el contrato se encuentra vinculado con un servicio público, nos encontramos con un
contrato administrativo

d) Criterio de procedimiento:
La administración ha llevado a cabo un procedimiento especial administrativo de
contratación como lo es: la licitación

e) Criterio fin:
Se trata de un contrato administrativo cuando en el mismo este comprometido el interés
general

f) Criterio material:

28
Los contratos administrativos se caracterizan porque su materia o sustancia sería
diferente a la que constituyen el resto de los contratos.
En definitiva, para decidir cuándo nos encontramos con un contrato administrativo se
deberá aplicar el criterio subjetivo

El contrato de la administración

Elementos esenciales:

a) Los sujetos. Se encuentra la administración que es toda autoridad estatal

actuando en el ejercicio de una función administrativa
b) Objeto. Deber ser cierto, determinado y licito
c) Causa. Motivo por el cual se celebra dicho contrato para su justificación

El procedimiento de licitación

Es uno de los contratos administrativos esenciales de la administración pública, la cual

consiste en una invitación a contratar de a cuerdo a bases previamente determinadas y
con finalidad de obtener la oferta más beneficiosa para la administración.

3.5 OTROS CONTRATOS QUE CELEBRA EL ESTADO

Ley de obras públicas para el Estado de Nayarit

ARTÍCULO 33.- Los contratos de obra pública podrán ser de dos tipos:
I Sobre la base de precios unitarios… pago total… se hará por unidad de concepto de
trabajo terminado, o
II. A precio alzado, en cuyo caso el importe de la remuneración o pago total fijo que
deba cubrirse al contratista, será por la obra totalmente determinada y ejecutada en el
plazo establecido. Las proposiciones que presenten los contratistas para la celebración
de estos contratos, tanto en sus aspectos técnicos como económicos, deberán estar
desglosados por actividades principales.
Este tipo de contrato no podrá ser modificado en monto o plazo, ni estará sujeto a
ajuste de costos.
ARTÍCULO 57.- Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán
contratar obra pública, a través de su procedimiento de invitación restringida, cuando:
I. Se trate de obras de arte y derechos exclusivos;…..
…..Las dependencias y entidades, preferentemente invitarán a cuando menos tres
contratistas, salvo ….
ARTÍCULO 58.- …
I. Adjudicación directa.- Hasta un monto de cuatro mil cuatrocientos cuarenta y cinco
salarios mínimos correspondientes a la zona del Estado;
II. Invitación restringida.- De cuatro mil cuatrocientos cuarenta y cinco salarios
mínimos hasta el monto de treinta y siete mil seiscientos cuarenta y cinco salarios
mínimos correspondientes a la zona del Estado; y
III. Licitación pública.- Cualquier monto que rebase treinta y siete mil seiscientos
cuarenta y cinco salarios mínimos correspondientes a la zona del Estado.

29
 4. RÉGIMEN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

Teoría general del reglamento

Disposición legal que emana del poder ejecutivo con triple objeto, facilitar, aclarar,
precisar el alcance de una ley y su aplicación, crear órganos y otorgarles las facultades
propias para la exacta observancia de las leyes y ocuparse de la organización y
funcionamiento de la administración en general:

Principios que lo rigen:

RESERVA DE LA LEY. En el reglamento no se puede legislar

PREFERENCIA DE LA LEY: El reglamento no puede ir más allá de la ley o
contrariarla

Si bien gramaticalmente el reglamento es un conjunto de reglas, normas, principios o

pautas que rigen una actividad, la expresión está reservada a un cuerpo normativo de
carácter jurídico, se le estudia como fuente del derecho y aparece en la pirámide jurídica
debajo de la ley.
“Se llama reglamento a toda norma estricta dictada por la administración”

Reglamentos de particulares
Es el conjunto ornado de normas y preceptos que sirven para determinadas
corporaciones o para regular relaciones estrictamente entre particulares, derivadas de
otros aspectos de la vida social, que impone esa regulación, ejemplos de sociedades,
corporaciones y asociaciones nacionales e internacionales de trabajo interno.

Reglamento de autoridad
Los reglamentos de autoridad se dividen en los siguientes espacios:

Reglamentos internos de los órganos del estado:

Regulan la actividad interna de esas entidades y de las unidades administrativas que de
ella dependen. Formalmente no tienen el carácter de leyes, el constituyente,
propiamente se refiere a las leyes reglamentadas del congreso de la unión, que
desarrollan una base, o materia previste en la constitución y no propiamente en
reglamentos administrativos.

Reglamentos administrativos:
es una manifestación unilateral de la voluntad discrecional, emitida por un órgano
administrativo legalmente investido de potestad o competencias para hacerlo, creadora
de normas jurídicas generales que desarrollan los principios de una ley emanada del
congreso, a efecto de facilitar su ejecución y observancia en la esfera administrativa.

30
Para tener validez los reglamentos expedidos por el presidente de la república es el
referendo ministerial a que se refiere el artículo 92 constitucional y su publicación en el
diario oficial de la federación.

Elementos comunes:

a) Es una manifestación unilateral de la voluntad, del órgano publico competente

b) Constituye normas jurídicas generales que producen efectos concretos o
individuales
c) Es la expresión de una actividad legislativa de la administración, ya que crea
normas jurídicas generales, abstractas e impersonales.
d) El reglamento tiene un procedimiento distinto al de la ley expedida por el
congreso.

Requisitos:

a) Para tener validez los reglamentos expedidos por el presidente de la república es

el referendo ministerial a que se refiere el artículo 92 constitucional.
b) Otro requisito para la validez de los reglamentos es su publicación en el diario
oficial de la federación

Reglamento del trabajo:

Se crea para señalar las condiciones específicas en las que debe realizarse el trabajo
dentro de la empresa

Reglamento autónomo:
Es el que se crea sin la necesidad de una ley de la cual dependa, siendo un ejemplo el
reglamento de policía y buen gobierno.

Reglamentos expedidos por los ayuntamientos:

a) De estructura y organización
b) Referentes a servicios
c) Referente a zonificación, planeación y desarrollo urbano (fracción v del artículo
115 constitucional.)

Requisitos de publicidad de bandos y reglamentos municipales

Legislaciones exigen la publicidad de sus bandos y reglamentos en el periódico oficial
del estado.
Legislaciones que establecen una obligación genérica de publicidad sin señalar el medio
para ello bandos municipales: ordinarios, extraordinarios y solemnes.

Diferencias entre ley y reglamento

El reglamentos es un acto jurídico formalmente administrativo, tiene su origen en el
presidente de la república y materialmente legislativo, porque crea situaciones jurídicas
generales, abstractas e impersonales, por medio del cual se desarrollan y complementan
en detalle las normas de una ley a efecto de hacer más eficaz y expedita su aplicación a
los casos concretos determinados de manera general y abstracto los medios para ello.

a) La ley es superior jerárquicamente al reglamento, por lo tanto no hay distinción

de grado

31
 b) Consecuencia de lo anterior, es que encontramos la reserva de la ley, es decir,
ciertas materias, por su trascendencia, solo serán reguladas por la ley y no por
reglamento
c) La ley, orgánicamente, emana del poder legislativo, en tanto que el reglamento
lo emite el ejecutivo
d) El procedimiento de creación es distinto, según los órganos que emitan estas
disposiciones
e) Todo reglamento está vinculado a una ley, no hay reglamento sin ley
f) Ningún reglamento puede abrogar o derogar una ley, en tanto que esta si puede
dejar sin evidencia parcial o total un reglamento

4.1 NOCIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

El vocablo de policía se ha transformado en un término utilizado para designar diversos

aspectos de vigilancia, control y coerción del ejercicio de poder público. Cuando hace
referencia a “el policía” se identifica como un sujeto agente del estado cuya función es
vigilar y preservar el orden público, o colaborar con el ministerio público en la
investigación de la comisión de los delitos. Cuando se habla de “la policía” la expresión
se refiere al órgano estatal con atribuciones de vigilancia o de investigación. Así
mismo, se utiliza para designar una actividad integrante de la función administrativa. De
acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que el termino policía se puede aplicar a una
persona, a un órgano y a una actividad del estado.

Conceptos:
 La policía administrativa es una de las formas de actividad administrativa que
consiste en la intervención o limitación de la actividad de los particulares por
razones de interés general, para armonizar el interés público con el interés
privado.

 La policía administrativa es la herramienta ejecutiva de las resoluciones de la

administración que tiene encomendado el correcto cumplimiento del
ordenamiento jurídico, denunciando en cada caso sus incumplimientos

 La policía administrativa se identifica como una actividad realizada por el

estado para preservar el orden público y otros valores, independientemente de
los órganos y de las personas que la ejercen.

En síntesis, podemos apreciar que la concepción generalizada identifica la policía

administrativa como la actividad del estado tendiente a imponer limitaciones y
restricciones a los derechos individuales, con la finalidad de salvaguardar la seguridad,
salubridad y la moralidad pública de los ataques y peligros que pudieran afectarla.

Como actividad administrativa la policía se caracteriza por la realización de una

variedad de hechos, actos y procedimientos que la administración pública emplea para
mantener el orden público, pero siempre subordinada a la ley, en cuanto a la restricción
de derechos y libertades debe hacerse de acuerdo a los lineamientos previstos en el
orden jurídico, a fin que no sea arbitraria e ilegal.

La realización del derecho impone a la administración ciertas actividades, muchas veces

en servicios públicos pero no cae por entero bajo su incumbencia de la administración
32
susodicha realización sino una parte de ello, lo más importante de esta acción compete
al poder judicial.

Este orden del derecho corresponde a la administración la acción preventiva, pero no la

represiva, el restablecimiento del derecho en función judicial. La policía es la acción
conducente a lograr un orden bueno o a defender un buen orden existente. El poder de
policía, es característico por su fin que es asegurar la tranquilidad y la salubridad.

Se afirma que la policía es la institución u organización del estado encargada de velar

por el orden público, se le ha denominado policía a la organización que tiene como
finalidad proteger el mantenimiento de la seguridad, tranquilidad y salubridad pública, a
través de las funciones de la vigilancia del orden público, la circulación, investigación
de los delitos, control de las condiciones higiénicas en beneficio de la población del
estado.

El régimen de policía está constituido por un conjunto de facultades coactivas que tiene
el poder público, para vigilar y limitar la acción de los particulares, los cuales, dentro
del concepto moderno del estado, deben regular su actividad con los deberes y
obligaciones que les impone la ley que se funda en una finalidad de utilidad pública.

4.2 BASES CONSTITUCIONALES

El marco jurídico de la organización policíaca en México está determinado en varios

preceptos de la constitución política, entre las que se encuentra el artículo 21
constitucional.
La seguridad pública es la función a cargo de la federación, el distrito federal, los
estados y los municipios, en las respectivas competencias que esta constitución señala.
La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad,
eficiencia, profesionalismo y honradez. La federación, el distrito federal, los estados y
municipios se coordinan en los términos que la ley señale, para establecer un sistema de
seguridad pública.

El artículo 73 que se refiere a las facultades del congreso de la unión, en su fracción

XVI establece la facultad de crear la policía sanitaria.

En cuanto a la fracción XXIII, señala para expedir leyes que establezcan las bases de
coordinación entre la federación, distrito federal, los estados y municipios, en materia
de seguridad pública; así como la organización y funcionamiento, el ingreso selección.
Promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad publica
en el ámbito federal.
Se considera también la fracción XXX del articulo 73 mencionado es el marco jurídico
del sistema de policía en México.

El artículo 89, fracción I, es considerado como el marco jurídico de la policía de

ejecución de leyes administrativas.
El artículo 102 constitucional también representa el marco jurídico de la policía, ya que
se refiere al procurador general de la república que es jefe nato de la policía judicial
federal.

Fundamentos jurídicos
33
Tienen fundamento legal en la constitución política de los estados unidos mexicanos en
los artículos 73 fracción XV, XVI, 76 fracción IV y el articulo 89 fracciones IV, VI,
VII.

4.3 FINES DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA

El ejercicio de poder de policía, por parte de los órganos administrativos, ha sido

diferente en razón de la época y el lugar en que se manifiesta, toda vez que su fin varia,
conforme se modifica la opinión acerca de los fines del estado.
En el estado liberal, esta actividad se circunscribía fundamentalmente a “dejar hacer,
dejar pasar” el libre ejercicio de las fuerzas particulares por lo que el fin de la policía
administrativa era preservar el orden público, que comprende la seguridad, la salubridad
y la tranquilidad pública. Este concepto de orden público, ha sido explicado por la
doctrina administrativa mexicana en los siguientes términos:

a) El orden público se refiere al orden de la ciudad o del campo, evitando

perturbaciones que alteren la vida cotidiana de sus habitantes.

b) La seguridad que comprende la prevención de toda clase de riesgos, calamidades

desde los acontecimientos naturales como terremotos, hasta los hechos del
hombre. La salubridad pública es la prevención de cualquier mal que perjudique
la salud del ser humano, impidiendo epidemias, combatiendo males sociales y
estimulando la realización de obras que eviten las enfermedades, como las obras
de saneamiento, la de introducción de agua potable etc.
c) La tranquilidad pública, para eliminar ciertos hechos que son perturbadores del
orden que pueden provocar desgracias o calamidades públicas. Sin embargo con
la evolución de ideas políticas, cambio la concepción sobre la actividad del
estado y con ello, se dio mayor contenido a la actividad de policía. En la
actualidad el concepto de orden público a dejado de ser el fin de la policía
administrativa, ya que ahora el estado no solo se limita los derechos individuales
para salva guardar la seguridad, salubridad y tranquilidad pública, sino también
lo hace respecto de otros bienes jurídicos que es necesario proteger, como son la
moral pública, el decoro público y la seguridad social con la que se explica la
mayor parte de los controles y limitaciones que la administración pública
impone a la actividad de los particulares.

Así, los conceptos “orden público” e “interés general” aparecen estrechamente

relacionados, puesto que ambos se dan en razón del interés general, como síntesis de los
intereses particulares, que es el fin de la policía administrativa.

De esta manera, además del fin tradicionalmente se le dio a la policía administrativa,

manifestando a través de la prevención de los riesgos o males que amenazaran la
integridad, la salud o la tranquilad de las personas, en la actualidad incluye el interés
público que a la vez comprende:

1) La Confianza Pública: Con el fin de que las personas puedan

actuar en sus relaciones, sin temor a engaños en materia de comercio. Por esta
razón se regula la actividad comercial en materia de pesas y medidas,
presentación y promoción de artículos; por ejemplo que la calidad y la cantidad
34
 del producto sea precisamente la anunciada, que la presentación del envase
corresponda la cantidad del contenido aparente del producto

2) La Moral Pública: Para la protección de las buenas

costumbres, conforme al interés general. Para ellos se regulan los medios de
comunicación y las actividades ofrecidas a la colectividad, a través de la censura
a películas, radio, televisión, periódicos y revistas

3) La Estética Publica: Con el fin de evitar el mal gusto en la vía

pública, fundamentalmente a través de la regulación de las características de las
construcciones en cuanto al tipo, altura, orden, etc. independientemente de la
seguridad. Así como de las actividades que en ellas se realizan, que afectan la
estética de las ciudades y de sus barrios

4) La Economía Publica: Para la protección de las condiciones

de los particulares, a través del establecimiento de precios máximos y precios
sujetos a control, prohibición de monopolios, implantación de precios de
garantía, etc. con lo que la libre concurrencia debe realizarse de acuerdo con las
normas protectoras de la economía de los particulares en general.

5) La Seguridad Social: Que consiste en obligaciones para

asociarse a las cajas de jubilación; de contratar seguro de vida, de enfermedades
o contra accidentes; de someterse a revisiones medicas periódicas; asociarse
agrupaciones gremiales, etc.

4.4 LA FUNCIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL RÉGIMEN POLICÍACO EN

MÉXICO

Como vista en los problemas de falta de seguridad pública que se han presentado en
México, con incremento de la criminalidad y especialmente del crimen organizado, el
gobierno federal ha tratado de que la policía mexicana en sus tres niveles y en sus
distintas organizaciones funcionen en forma organizada para prevenir y combatir la
delincuencia, el sistema de seguridad nacional.

En México existen distintas, casi todas ellas de carácter preventivo y con funciones
específicas que las leyes respectivas les otorgan tales como:

La policía sanitaria, cuyas funciones están reglamentadas por el código de salud;

La policía forestal, que tiene como función la protección y cuidado de los bosques y
todas las funciones que les encomienda la ley general del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente.

La policía militar, tiene sus facultades señaladas en el código militar

La policía federal de caminos, que depende de la secretaría de comunicaciones y

transportes, estando establecidas sus funciones y atribuciones en la ley de vías generales
de comunicación

35
La policía de caza y pesca, están establecidas sus funciones y atribuciones en la ley
general de equilibrio ecológico y la protección al ambiente.
La policía de aduanas cuyas funciones especificas están determinadas en las leyes de la
materia.

La policía judicial tiene funciones diferentes a las preventivas pues independientemente

de poder realizarlas, de conformidad con el artículo 21 constitucional y bajo las órdenes
del ministerio publico tiene la facultad de investigar y perseguir los delitos.

Órganos de la policía administrativa

Son los que se encargan de la vigilancia interna del buen funcionamiento de los órganos
jurisdiccionales y conservan el buen orden de la administración pública, por ejemplo:

La visitaduria; la inspección sanitaria, control y vigilancia, la contraloría y policía fiscal.

4.5 INFRACCIONES Y DELITOS

5. DERECHO BUROCRÁTICO

5.1 NOCIÓN

Es el derecho que mira el lado interno de la función pública estatal concentrada como
expresión de poder (sin excluir ningún sector de esta clase de actividad estatal) esfera
jurídica en la que surge la relación burocrática, tanto en su aspecto laboral como de
seguridad social, y de la cual relación jurídica son sujetos el estado y las personas físicas
que le presenten servicio.
El derecho regula las relaciones del estado y sus trabajadores y debe constituir una rama
autónoma ya que su objeto, finalidad y metodología, deben ser propios.

En esta relación no hay lucha de clases, ni se busca el equilibrio de los factores de

producción, ni el estado, como tal , persigue utilidades a fines burocráticos, de donde
los principios que regulan esta materia, deben ser independientes y tratando de buscar
equidad entre los dos intereses en presencia ;el de los trabadores que, justificadamente ,
pretenden tener estabilidad , y un conjunto de derechos básicos y el interés general que
siempre domina la actividad del estado, en vista del bien común.

Entre los servidores del estado y los trabadores privados no hay diferencias que
justifiquen un tratamiento distinto, cualquiera que sea el origen de su incorporación a la
actividad laboral marginada de un contrato, las condiciones no pueden ser diferentes
aunque lo sea el origen de la relación

Sujetos del derecho burocrático

36
Los sujetos contemplados en la ley federal de los trabajadores
Al servicio del estado dentro del ámbito personal de validez de la norma, es decir, sobre
quienes tiene aplicación la disposición jurídica. E l Art. 2° de la ley señala que la
relación jurídica laboral establece que la ley es aplicable a:

- los titulares de las instituciones descentralizadas del poder ejecutivo.

- A los trabajadores de base de las instituciones descentralizadas del poder
ejecutivo y a los trabajadores de base de los poderes de la unión.

5.2 LEY DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS AL SERVICIO DEL ESTADO

Órganos en el derecho burocrático

Los principales órganos encargados de aplicar la ley federal de los trabajadores al

servicio del estado son:
- El tribunal federal de conciliación y arbitraje para los empleados de los poderes
ejecutivos y legislativos
- El pleno de la suprema corte de justicia de la nación apoyada por una comisión
sustanciadota, para empleados del poder judicial de la federación.

Clasificación de los derechos de los trabajadores al servicio del estado

Los derechos de los trabajadores al servicio del estado se pueden clasificar en:
 Individuales: Conllevan una acción que solo al trabajador en particular
corresponde ejercitar.

- Derecho de estabilidad laboral

- Derecho de ascenso
- Respeto del la jornada
- Derecho al salario y otros beneficios económicos
- Derecho al descanso, vacaciones y licencias
- Derecho al pago de gastos por traslado
- Derecho de permuta
- Derecho a la seguridad e higiene
- Derecho a la seguridad social

 Colectivos: Implican derechos que son ejercidos por un sector o grupo de

trabajadores, teniendo como fin proteger a la clase trabajadora

- Derecho a la sindicalización
- Derecho a la huelga

Condiciones generales de trabajo

Las condiciones generales de trabajo “son las normas que fijan los requisitos para la
defensa de la salud y la vida de los trabajadores en los establecimientos y lugares de
trabajo y las que determinan las prestaciones que deben percibir los hombres por su
trabajo”

37
Los aspectos sobre las condiciones generales del trabajo contenidas en las normas
burocráticas son:

1.- Formulación y Revisión. – Art. 87 ley federal de los trabajadores al servicio del
Estado.

2.- Contenido:
- La intensidad y calidad del trabajo
- Medidas que deben adoptarse para prevenir la realización de riesgos
profesionales.
- Disposiciones disciplinarias y la forma de aplicarlas
- Fechas y condiciones en que los trabajadores deben a someterse a exámenes
médicos previos y periódicos
- Labores insalubres y peligrosas que no deben desempeñar los menores de edad y
la protección que se dará a las trabajadoras embarazadas
- Las demás reglas convenientes para obtener mayor seguridad y eficacia en el
trabajo

3.- Efectos: Las condiciones generales de trabajo surtirán efecto a partir de la fecha de
su depósito en el tribunal federal de conciliación y arbitraje (Art. 90)

4.- Participación de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público:

Las condiciones generales de trabajo de cada dependencia serán autorizadas
previamente por esta secretaria cuando contengan prestaciones económicas con cargo al
presupuesto de egresos de la federación

Obligaciones de los titulares

Son las obligaciones que se traducen de nueva cuenta en derechos para el empleado
(Art. 43) de la ley federal de los trabajadores al servicio del estado.

- Preferir en igualdad de condiciones de conocimiento, aptitud y antigüedad a los

trabajadores sindicalizados respecto a quienes no estuvieren
- Cumplir con todos los servicios de higiene y prevención de accidentes a los que
están obligados los patrones en general.
- El derecho a la reinstalación o a la indemnización con motivo del despido
injustificado
- Proporcionar a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales para
ejecutar el trabajo convenido
- Garantizar seguridad social
- Conceder licencias a los trabajadores, vacaciones, descanso.
- Hacer las deducciones con los salarios que soliciten los sindicatos siempre que
se ajusten a términos de la ley
- Integrar los expedientes de los trabajadores y remitir los informes que se les
solicite para el trámite de las prestaciones sociales

Obligaciones de los trabajadores

Las obligaciones o deberes de los trabajadores del estado se encuentran contenidas en
los artículos 44 de la norma burocrática.

- Desempeñar sus labores con intensidad, cuidado y esmero apropiados,

sujetándose a la dirección de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos
38
 - Observar buenas costumbres dentro del servicio (obtenerse de conducirse en
forma prepotente, irrespetuosamente, o altanera en el centro de trabajo)
- Cumplir con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de
trabajo.
- Guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su
trabajo
- Abstención de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compañeros
- Asistir puntualmente a sus labores
- No realizar propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de
trabajo y lógicamente durante las horas de trabajo
- Asistir a los institutos de capacitación para mejorar su preparación y eficiencia

5.3 EL SERVIDOR PUBLICO

Definición: Es toda persona que tenga una relación de trabajo con el estado sin
distinción del tipo de órgano en que se desempeñe, o del ordenamiento laboral que lo
regule.

Clasificación de los servidores públicos del estado

Por su jerarquía:
- Altos funcionarios
- Funcionarios
- Empleados

Por la entidad donde presten sus servicios:

- Federales
- Estatales
- Municipales

Por su régimen especial:

- De base
- De confianza
- Dependientes de la administración central
- Trabajadores de organismos descentralizados

Por el tiempo que desempeñaran sus funciones:

- Definitivos
- Internos
- Provisionales
- Por obra determinada
- Por tiempo fijo
- Por lista de raya

Sistemas para la designación de los servidores públicos

1. Nombramiento

39
Es la designación de un funcionario o empleado público hecha por una sola persona la
cual necesariamente tiene que ser una autoridad competente. El nombramiento puede
ser discrecional, condicionado o reservado.

2. Elección
Es la designación de un servidor público por varias personas, es decir,
democráticamente a través de un sistema político.

3 Oposición
Es el concurso de varios aspirantes dándoseles el cargo a aquel que obtenga las mejores
notas.

Requisitos jurídicos generales para ingresar al servicio de la administración

pública

1 Capacidad de ejercicio, es decir pleno ejercicio de derechos civiles y políticos

2 Nacionalidad mexicana por nacimiento
3 Edad. Se fijan diversas edades según el caso, generalmente superiores a los 21
años
4 No haber sido condenado por delito culposo que amerite pena corporal o estar
siendo procesado por dicho delito al momento de la elección o nombramiento.
5 No pertenecer al estado eclesiástico
6 Residencia anterior al cargo en el lugar donde desempeñaran sus funciones
7 No haber desempeñado el mismo puesto con anterioridad, en cargos no
reelegibles
8 No ocupar puestos legalmente incompatibles

Formación del servicio entre el estado y sus servidores

La relación de trabajo inicia con la concurrencia de la voluntad del trabajador. El

vínculo estado – servidores públicos se inicia simple por nombramiento o elección
Los funcionarios públicos al iniciar sus servicios ante el estado tienen deberes y
obligaciones que cumplir. Así previamente a la toma de posesión del cargo y en
consecuencia, a la iniciación de labores, el artículo 128 constitucional impone a los
funcionarios públicos, sin excepción alguna, la obligación de prestar la protesta de
guardar la constitución y las leyes que de ella emanan.

La relación de servicio está formada por el conjunto de derechos y obligaciones que

derivan para el estado y sus servidores del hecho de la prestación del servicio,
legamente autorizado mediante nombramiento o elección, por tiempo limitado o por
obra determinada.

La relación de servicio implica:

1) Un acuerdo de voluntades entre el estado y sus trabajadores

2) Un nombramiento hecho por autoridad competente
3) La aplicación del estatuto al servidor publico
4) La iniciación de los efectos de la relación entre las partes que intervienen

40
Una vez coincidiendo las voluntades libres de los vicios del estado y el servidor
público, habiéndose llenado los requisitos legales respectivos, se producen efectos:

1. Principales
2. Secundarios

Principales:
a) Por parte del trabajador. Ponerse a disposición del estado para que este utilice
los servicios o prestaciones determinados en el estatuto.
b) Por parte del estado. Permitir al trabajador que desempeñe el empleo a fin de
que pueda obtener las ventajas económicas inherentes; pero además tiene la
facultad de exigirle el desempeño de las funciones a que está obligado o de lo
contrario el trabajador incurre en irresponsabilidad.
Secundarios:

Consiste en una serie de prestaciones a que se hace acreedor el trabajador por el solo
hecho de ingresar al servicio del estado, contenidas en su mayor parte en la ley del
ISSSTE y la obligación del estado a conceder dichas prestaciones.

Deberes y restricciones de la conducta del servidor público

1. Deberes:
a) Rendición de protesta al momento de entrar en funciones.
b) Ejercer personalmente los servicios que implique el cargo
c) Residir en el lugar donde ha de desempeñar dichos servicios
d) Observar obediencia jerárquica
e) Guardar el debido respeto tanto a sus superiores como a sus inferiores y
comportarse con el decoro que exige el ejercicio de la función publica
f) Mantener en secreto los datos, informes o conocimientos relativos a los asuntos
cuya tramitación o decisión estén a su cargo
g) Prestar a la actividad requerida el cuidado, atención y eficacia que sean
necesarios para la buena marcha de la administración publica
h) Deber de lealtad a la nación. No realizar actos que atenten contra la seguridad
del país

2. Restricciones:
a) Evitar actos que pongan en peligro la seguridad del empleado, de sus
compañeros o de elementos de trabajo que le han sido confiados
b) No desempeñar cargos legamente incompatibles
c) No hacer propaganda política, religiosa o realizar actividades mercantiles

5.4 SANCIONES DEL SERVIDOR PUBLICO

Consultar ley Federal de los Servidores públicos al servicio del Estado

5.5 RESPONSABILIDAD CIVIL, PENAL, POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA

DEL SERVIDOR PÚBLICO
41
La falta de cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo público produce
consecuencias jurídicas.
El funcionario o empleado que no las observe incurre en responsabilidad, la cual puede
contraerse respecto de terceros o respecto de la administración de que forman parte.

La responsabilidad de los empleados y funcionarios públicos frente a la administración

puede ser:
 Civil
 Penal
 Administrativa o constitucional

La responsabilidad civil
Tiene lugar en los casos en que la falta de cumplimiento de las obligaciones impuestas
al titular del cargo produce un menoscabo en el patrimonio del estado.
Esta clase de responsabilidad tiene una aplicación restringida, pues aparte de que la
intervención de varios funcionarios o empleados en el acto perjudicial hace difícil la
imputación de dicha responsabilidad, con más frecuencia se emplea el poder
disciplinario para sancionar las faltas de los servidores públicos.

La responsabilidad penal
Tiene lugar por delitos que solo con la calidad de funcionarios o empleados se pueden
cometer, o bien por actos en los que se considera como un agravante la circunstancia de
que su autor desempeñe una función pública.

Se procede penalmente contra los servidores públicos solo si existe previa declaración
de la cámara de diputados por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión. Si
la resolución de la cámara fuese negativa se suspenderá todo proceso ulterior durante el
ejercicio de su encargo. Si la cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedara a
disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y

sancionada en los términos de la legislación penal.

El código penal de Nayarit, consagra uno de sus títulos a los delitos cometidos por
funcionarios públicos:
- Ejercicio indebido de servicio público (Art. 214)
- Abuso de autoridad (Art 212)
- Coalición de servidores públicos (Art. 215)
- Uso indebido de atribuciones y facultades (Art. 216)
- Concusión (Art. 221)
- Intimidación (Art. 213)
- Ejercicio abusivo de funciones (Art. 220)
- Tráfico de influencias (Art. 216)
- Cohecho ( Art. 217)
- Peculado (Art. 218)
- Enriquecimiento ilícito (Art. 225)

Los sujetos de proceso penal son los siguientes:

- Diputados
- Senadores
42
 - Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
- Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral
- Consejeros, Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento Admon.
- Diputados a la Asamblea del D.F.
- Jefe de Gobierno del D.F.
- El Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del
D.F.
- Consejero Presidente y Consejeros Electorales del Consejo General del Instituto
Federal Electoral

La responsabilidad administrativa
Tiene lugar con motivo de cualquier falta cometida por el empleado en el desempeño de
sus funciones, pudiendo ser concomitante con la responsabilidad civil y la penal.

La responsabilidad administrativa se exige a todos los servidores públicos por actos u

omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el
desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones.

Se aplicaran sanciones administrativas por los actos u omisiones en que se incurran y

estas consistirán, además de las que señalan las leyes, en suspensión, destitución e
inhabilitación, así como en sanciones económicas.

La responsabilidad constitucional o política

El titulo cuarto de la constitución denominado de las responsabilidades de los servidores
públicos, regula el juicio político de responsabilidad, en contra de Diputados,
Senadores, Ministros de la suprema Corte de Justicia de la Nación, Consejeros,
Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Representantes a la
Asamblea del D.F., Titular del Órgano y Órganos del Gobierno del D.F., el Procurador
General de Justicia del D. F., Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, Magistrados o
Jueces del Fuero Común del D.F., Directores Generales de Instituciones paraestatales.

Será acreedor a juicio político el servidor público que en el ejercicio de sus funciones
incurra en actos u omisiones que redunden n perjuicio de los intereses públicos
fundamentales i de su buen despacho.
El procedimiento de juicio político, solo podrá iniciarse durante el periodo en el que el
servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. No procede juicio
político por la mera expresión de ideas.

Las sanciones mediante juicio político consistirán en la destitución del servidor público
y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de
cualquier naturaleza en el servicio público. Para la aplicación de estas sanciones, la
Cámara de diputados (Gran Jurado) procederá a la acusación respectiva ante la Cámara
de Senadores (Jurado de Sentencia) previa declaración de la mayoría absoluta del
número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber
sustanciado el procedimiento respectivo.

6.- EL CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO

43
Respecto al origen histórico del recurso o de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, debe considerarse que ésta surgió sin discusión alguna en Francia. En
efecto, la creación del Consejo de Estado francés y de sus atribuciones, marcan la
seguridad de que en este país surgió un tribunal que atendía y resolvía las
controversias que se presentaban entre los administrados respecto a las violaciones o
las supuestas violaciones en las que incurrían los órganos de la administración
pública en materia tributaria y fiscal, respecto a los' administrados.

Esta Institución que tutelaba los derechos de los gobernados en materia tributaria y
fiscal frente a los abusos de los agentes estatales de la materia llegó a tener tal
prestigio que el Estado francés se veía obligado a respetar sus resoluciones y
a acatarlas, aun cuando fuese en detrimento del patrimonio del Estado, y
su prestigio fue tal, mediante las recopilaciones de Laferriere, uno de sus
más importantes presidentes, que inclusive, se pretendía soli citar al
Consejo de Estado que se convirtiera en vigilante de todos los derechos
del gobernado frente al Estado, lo que no se llevó a cabo gracias a la
mesura y al talento de sus miembros que jamás aceptaron tener ingerencia
en otros asuntos que no fueran los que originaron la formación del Consejo
de Estado.

Más aún las decisiones de este organismo, recopiladas por Laferriere

dieron lugar a la formación sistematizada del Derecho Administrativo
francés, pues aun cuando León Duguit y quienes formaban la escuela
positivista, establecieron nuevos principios como pilares del Derecho
Administrativo, siempre consideraron la importancia que tenían los
precedentes de las resoluciones del Consejo de Estado, cuyos actos
ocurrieron antes de terminar la penúltima década del siglo xix.

6.1 CONCEPTO

Lo contencioso administrativo ha sido considerado como un recurso o como la

jurisdicción de lo contencioso administrativo. Cualquiera que sea la denominación
correcta, es un medio en virtud del cual los particulares administrados que: se
sienten alee lados por la falta o indebida aplicación de una ley administrativa que
vulnere sus derechos, por las autoridades fiscales o ejecutoras de la administra ción
pública, puede acudir a los tribunales administrativos para que de acuerdo a los
procedimientos que establece la ley de la materia, los titulares de estos órganos
determinen si en efecto los órganos de la administración pública a los que se les
imputa la violación cometida la han realizado o no y en caso afirmativo declaren la
procedencia del procedimiento de lo contencioso administrativo y con -
secuentemente la nulidad o revocación del acto impugnado.

En consecuencia debe definírsele como un medio que tiene el gobernado para que
un acto administrativo sea revisado por una autoridad diferente a la que lo ha
emitido, a efecto de que determine la legalidad del mismo y consecuentemente la
validez o invalidez del propio acto impugnado.

El procedimiento de lo contencioso administrativo viene a refor zar, para el

administrado, el principio de legalidad establecido en el artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, pues si bien
44
es cierto, que los recursos propiamente administrativos tienden a establecer
para el gobernado esta garantía, tal vez no se logre en forma absoluta o
importante poique muchos de esos recursos los resuelve la propia autoridad
que dictó la resolución impugnada.

Andrés Serra Rojas, siguiendo a Manuel J. Argañaras sobre el contencioso

administrativo dice: "1. El contencioso administrativo. El contencioso
administrativo es el juicio o recurso que se sigue en unos sistemas ante los
tribunales judiciales y en otros ante tribunales administrativos autónomos, sobre
pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo que se litigan
entre particulares y la Administración pública, por los actos ilegales de ésta que
lesionan sus derechos. Estos órganos cumplen una misión de control sobre la
actividad administrativa."

6.2 NATURALEZA JURÍDICA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Mucho se ha discutido sobre el origen, la naturaleza jurídica y sobre la constitucionalidad

o inconstitucionalidad del recurso de lo contencioso administrativo o de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
Considero que el origen del recurso o de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo surgió de la necesidad de que el propio órgano gubernamental
demuestre a los administrados no solamente la legalidad de sus actos sino la
legitimidad auténtica de los mismos, concibiendo la idea, que para justificarlos,
podían ser analizados por un organismo que no dependiera directamente de la
administración y que sin embargo, fundara su acción en leyes, sin sujetarse al
control del órgano jurisdiccional.

La naturaleza jurídica del procedimiento de lo contencioso administrativo, está

enmarcada en la respuesta a la pregunta: ¿Qué es lo contencioso administrativo?,
o ¿qué es el procedimiento de lo contencioso administrativo? A tal pregunta se
puede responder que el contencioso administrativo es un medio por el cual el
particular, que considera que ha sido afecto por un órgano de la administra ción
pública, por falta o indebida aplicación de una ley administrativa, puede acudir
a los tribunales administrativos en la vía y términos que la ley de la materia
establece a efecto de que los titulares de este Tribunal determinen si los
órganos de la adminis tración pública han incurrido en la violación aducida
por el administrado y en caso afirmativo decretar la nulidad del acto motivo de la
litis.

EL contencioso administrativo en México

Hay quienes afirman que en México los antecedentes del con tencioso
administrativo se remontan a la época de la Colonia. Así por ejemplo, el
licenciado Antonio Carrillo Flores considera que la "Real ordenanza para el
establecimiento e instrucción de Intendentes del Ejército y Provincia en el reino de
la Nueva España", expedida en Madrid en 1786 es "como el pasado del
Tribunal Fiscal de la Federación" por su parte el licenciado don Jacinto Pallares
afirma que durante la dominación española fueron estableciéndose sucesivamente
multitud de tribunales especiales para la administración de justicia, muchos de
ellos revestidos también de facultades del orden gubernativo en el ramo que
estaban bajo su inspección".
45
Es obvio, en consecuencia, aceptar, como se afirma, que durante la vigencia de la
Constitución Federal de 1824 existieron unas cuantas defensas judiciales que el
particular esgrimía en contra de la administración.

Se sostiene que la fracción XXI del artículo 110 de la Constitución Federal de los
Estados Unidos Mexicanos de 1824, contiene un antecedente del contencioso
administrativo, ya que al señalar las atribuciones del Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos establece: "fracción XXI. Conceder el pase o retener los decretos
conciliares, bulas pontificias, breves y rescriptos, con consenti miento del congreso
general, si contienen disposiciones generales; oyendo al senado, y en sus recesos al
consejo de gobierno, si se versaren sobre negocios particulares 'o gubernativos; y a
la Corte Suprema de Justicia, si se hubieren expedido sobre asuntos contenciosos".

Se afirma también que en la Ley Quinta, artículo 12, fracción VI de la

Constitución conocida con el nombre de las Siete Leyes Constitucionales de 1836, se
encuentra otro antecedente en México, del contencioso administrativo.
Respecto a los antecedentes del contencioso administrativo en México, el Dr. Gabino
Fraga dice: "En el año de 1853 el Gobierno de la República Central entonces
establecida, expidió la ley y su respectivo Reglamento, 'para el arreglo de lo
contencioso administrativo', y agrega:
"Por ser un antecedente histórico de importancia, vamos a resumir en las siguientes
líneas la parte fundamental de sus disposiciones.

"El artículo 1 a de la ley, en forma enfática, declaró el principio de la separación de

la autoridad administrativa de la judicial, estableciendo que 'no corresponde a la
autoridad judicial, el conocimiento de las cuestiones administrativas', agregándose
en el artículo 13 que los tribunales judiciales no pueden proceder contra los
agentes de la Administración por crímenes o delitos cometidos en el ejerci cio de sus
funciones sin la previa consignación de la autoridad administrativa.

"En estos dos preceptos queda consignada la independencia de la Administración,

tanto en sus agentes como por sus actos, frente al Poder Judicial."
Y agrega: "Por último, se estableció que los tribunales no podían ejecutar ni embargar
los caudales del erario o rentas nacionales, ni de las demarcaciones,
ayuntamientos, etc., debiendo limitarse la autoridad judicial a declarar el derecho de
las partes, dejando al resorte exclusivo de la Administración la manera de ejecutar
los fallos (arts. 9 a al 11 de la Ley).

"La organización de la jurisdicción administrativa se hizo consistir

fundamentalmente en una sección especial dentro del Consejo de Estado,
entonces existente; sección que debería formarse por cinco consejeros abogados,
que nombraría el Presidente de la República (art. 4a de la Ley)."

En relación con las leyes formuladas por el gobierno centralista, de las cuales se han
citado algunas disposiciones legales, el Dr.Gabino Fraga, dice: "Sin embargo, esa
ley y la del 20 de septiembre del mismo año, que suprimió los Juzgados de Distrito
y Tribunales de Circuito y estableció los Juzgados especiales de Hacienda para
conocer de los procesos civiles y criminales en que estuviere intere sado el Fisco,
tuvieron una vida precaria, pues por ley de 21 de noviembre de 1855, dictada ya
por el gobierno liberal establecido al triunfo de la revolución de Ayutla, se
46
abolieron todas las leyes sobre administración de justicia dictadas a partir del año de
1852."

Por lo que hace a la Constitución Federal de los Estados Uni dos Mexicanos de
1857, la mayoría de los constitucionalistas de la época, por no decir que la
totalidad consideraban que lo contencioso administrativo era anticonstitucional a
la luz de diferentes preceptos legales de la propia Constitución. Este criterio pre-
valeció aun respecto en la Constitución de 1917 hasta el 27 de agosto de 1936,
fecha en que se promulgó la Ley de Justicia Fis cal, creando el Tribunal Fiscal
de la Federación que conoció lo contencioso-fiscal, promulgándose
posteriormente, el 30 de diciembre de 1938 el Código Fiscal, de la Federación, que
incluyó las disposiciones de la ley que había creado el Tribunal Fiscal de la
Federación, relativas a éste. Las leyes citadas revivieron la discusión sobre la
constitucionalidad de un órgano que tuviera competencia para conocer el
contencioso-administrativo fiscal, discución que perdió importancia al
formularse las reformas del artículo 104 constitucional, el 16 de diciembre de
1946 publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 30 del mismo mes y
reafirmada y ampliado el contenido de la reforma por una segunda del mismo
artículo que tuvo verificativo el día 19 de junio de 1967 y publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre del mismo año.

Los artículos de la Constitución de 1857 que sirvieron de fundamento para sustentar

la tesis de la anticonstitucionalidad de lo contencioso administrativo en México,
fueron entre otros, los siguientes:

ART. 13. "En la República Mexicana nadie puede ser juzgado por leyes privativas, ni
por tribunales especiales. Ninguna persona ni corporación puede tener fueros, ni gozar
emolumentos que no sean compensación de un servicio público, y estén fijados por
la ley. Subsiste el fuero de guerra solamente para los delitos y faltas que tengan
exacta conexión con la disciplina militar. La ley fijará con toda claridad los casos
de esta excepción."

ART. 17. "Nadie puede ser preso por deudas de un carácter puramente civil. Nadie
puede ejercer violencia para reclamar su derecho. Los tribunales estarán siempre
expeditos para administrar justicia. Esta será gratuita, quedando en consecuencia
abolidas las costas judiciales."

ART. 50. "El Supremo poder de la Federación se divide para su ejercicio en

Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes
en una persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo."

ART. 51. "Se deposita el ejercicio del Supremo poder Legislativo en una asamblea,
que se denominará Congreso de la Unión."

ART. 97. "Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

"I. De todas las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación
de las leyes federales.
"II. De las que versen sobre derecho marítimo.
"III. De aquellas en que la Federación fuere parte.
"IV. De las que se susciten entre dos o más Estados.
“V. De las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro.
47
"VI. De las del orden civil o criminal que se susciten a conse cuencia de
los tratados celebrados con las potencias extranjeras.
"VIL De los casos concernientes a los agentes diplomáticos y cónsules."

ART. 98. "Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera

instancia, el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado
con otro, y de aquellas en que la Unión fuere parte."

ART. 99. "Corresponde también a la Suprema Corte de Justicia dirimir las

competencias que se susciten entre los tribunales de la Federación;
entre éstos y los de los Estados, o entre los de un Estado y los de otro."

ART . 100. "En los demás casos comprendidos en el artículo 97, la

Suprema Corte de Justicia será tribunal de apelación, o bien de última
instancia, conforme a la graduación que haga la ley de las atribuciones de
los tribunales de Circuito y de Distrito."

ART. 101. "Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que

se suscite:
"I. Por leyes o actos de cualquiera autoridad que violen las ga rantías
individuales.
"II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la
soberanía de los Estados.
"III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera
de la autoridad federal."

ART. 102. "Todos los juicios de que habla el artículo anterior se seguirán, a
petición de la parte agraviada, por medio de procedi mientos y formas del
orden jurídico, que determinará una ley. La sentencia será siempre tal, que
sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a protegerlos y
ampararlos en el caso especial sobre que verse el proceso, sin hacer
ninguna declaración general respecto de la ley o acto que la motivare."

Los artículos transcritos y sus correlativos de la Constitución de 1917

sirvieron de fundamento a los tratadistas de la materia para argumentar la
anticonstitucionalidad del contencioso administrativo en México, que de
alguna manera había admitido, regulado o establecido la legislación
centralista.

Se sostuvo que el contencioso administrativo era anticonstitucional a la luz

del artículo 13 de la Constitución de 1857, ya que de conformidad con tal
disposición legal "nadie puede ser juzgado... por tribunales especiales...
Subsiste el fuero de guerra solamente para los delitos y faltas que tengan
exacta conexión con la disciplina militar".

Se afirmaba que se violaba el artículo 17 constitucional ya que mediante el

contencioso administrativo el poder público se haría justicia por su
propia mano, violando, consecuentemente la garantía constitucional establecida en
el artículo citado.

48
Para casi todos los autores de Derecho Administrativo de la épo ca, el contencioso
administrativo representaba una violación del principio de la división de poderes
consagrado en el artículo 50 constitucional transcrito. La división de poderes
establecida por el artículo citado, fue decididamente defendida. Cruzado, en sus Ele-
mentos de Derecho Administrativo, citado por el Dr. Gabino Fraga, dice: "Habiéndose
instituido por fin el principio de la división de los poderes, con arreglo a las bases de
nuestra Constitución, y deslindadas conforme a ellas las facultades de los mismos,
desde luego puede asegurarse que los principios administrativos seguidos en otros
países en que se acepta la organización de lo contencioso-adminis trativo, choca de
lleno con nuestros preceptos constitucionales, porque el artículo 50 de la
Constitución (de 1857) prohíbe que los Poderes Administrativo y Judicial se reúnan
en una persona o corporación..."

Argumento similar sostiene don Jacinto Pallares en su obra El Poder Judicial,

citado por Gabino Fraga y que dice: "estando, pues, perfectamente definidos los límites
que hay entre el Poder Judicial y los otros Poderes y marcadas sus atribuciones
exclusivas, no hay motivo de confusión ni conflictos entre dichos Poderes y, por lo
mismo, entre nosotros no hay lugar al juicio contencioso-administrativo"
También el constitucionalista mexicano Ignacio L. Vallarla, en sus famosos votos, que
contienen importantes puntos de vista en las materias de Derecho Constitucional y
Derecho Administrativo, manifestó su criterio sobre el tema que se comenta,
declarándose partidario de la tesis que sostenía la anticonstitucionalidad de lo
contencioso administrativo en México, pues violaba importantes disposiciones de la
Constitución de 1857 y sus correlativos u homólogos de la Constitución de 1917.

6.3 MATERIA FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL

La Legislación Federal en relación con los recursos administrati vos y el contencioso

administrativo ya ha sido expuesta en los puntos respectivos de este capítulo.
Ahora, haré una breve referencia a la Legislación del Estado de México y a la de los
Municipios de esta entidad federativa, tomándoles como tipo de las legislaciones
estatal y municipal.
La Legislación del Estado de México ha seguido los linea mientos establecidos
en el artículo 41 de la Constitución Federal y de las Leyes Federales de la
materia. Mediante Decreto Número 168 de la Legislatura Local, publicada en la
Gaceta del Gobierno del Estado el 31 de diciembre de 1986, para entrar en
vigor al siguiente día, se formuló la Ley de Justicia Administrativa del Estado de
México que organiza y estructura al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

De conformidad por el artículo 1º de la propia Ley dicho Tribunal Contencioso

Administrativo impartirá la justicia administrativa en el Estado de México. El
Tribunal es un órgano autónomo, independiente de cualquier auto ridad
administrativa, dotado de plena jurisdicción y del imperio suficiente para hacer
cumplir sus resoluciones, y tiene como finalidad dirimir las controversias de
carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la Administración Pública
del Estado, los Municipios y Organismos Descentralizados con los particulares, así
como resolver sobre las responsabilidades administrativas en que incurran los
servidores públicos.

49
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México se compondrá
de una Sala Superior y por cinco Salas Regionales. La primera podrá determinar la
creación de más Salas Regionales. Los Magistrados de lo contencioso administrativo
serán nombrados por el Gobernador del Estado, sometiendo los nombra mientos a la
aprobación de la legislatura o de la diputación permanente en su caso, como lo
establece la fracción XII del artículo 77 de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de México, en tanto que la adscripción de cada magistrado la
determinará la Sala Superior, como lo establece el artículo 8 a de la Ley de Justicia
Administrativa que se comenta.

La Sala Superior se compondrá de tres Magistrados especialmente nombrados para

integrarla y residirá en la capital del Estado. La competencia de la Sala Superior está
señalada en las ocho fracciones del artículo 22 de la ley en cita, en tanto que el
23 de la misma ley señala las atribuciones de la propia sala.

El Título Segundo de la ley que se comenta establece lo relati vo al procedimiento

de lo contencioso administrativo y contiene trece capítulos: el Capítulo I, trata lo
relativo a las disposiciones generales; el Capítulo II, lo referente a las
notificaciones y a los términos; el Capítulo III, lo relacionado con los
impedimentos; el Capítulo IV, trata lo relativo a la demanda; el Capítulo V, lo
relacionado a la contestación; el Capítulo VI a la suspensión; el Capítulo VII, trata
sobre la improcedencia y sobreseimiento; el Capítulo VIII, establece lo relativo a los
incidentes; el Capítulo IX, se refiere a las pruebas; el Capítulo X a la Audiencia del
Juicio; el Capítulo XI del cumplimiento de la sentencia; el Capítulo XII lo relativo
a los recursos y el Capítulo XIII y último lo relacionado a la jurisprudencia.

El Código Fiscal del Estado de México regula las relaciones entre la administración
pública de la entidad y los causantes y fue expedido el 29 de noviembre de 1979 y
adicionado a través del Decreto Número 27 de fecha 24 de septiembre de 1991,
publicadas en el periódico oficial Gaceta del Gobierno del Estado de México con
fecha 7 de octubre de 1991.

El Código Fiscal Municipal del Estado de México rige las rela ciones entre las
autoridades respectivas de los municipios y los contribuyentes del mismo y fue
expedido el 29 de noviembre de 1979, habiendo sido reformado y adicionado por
Decreto Número 27 de fecha 24 de septiembre de 1991, publicado en la Gaceta del
Gobierno del Estado de México el 7 de octubre de 1991.
En la entidad federativa que se comenta existe la Ley de Coordinación Fiscal del Estado
de México, que establece el Sistema de Coordinación Fiscal de la propia entidad, sin
menoscabo de lo dispuesto por los Códigos Fiscal del Estado de México y el de los
Municipios del mismo y la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México.

6.4 EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Antecedentes del juicio de amparo en México

Todas las constituciones de México que han estado en vigor han tenido un
capítulo relativo a las garantías individuales, pero los verdaderos
antecedentes del Juicio de Amparo corno medio protector de los derechos
públicos Subjetivos están representados por el pro yecto de la Constitución
50
de Yucatán de 1840, obra de Manuel Gres cencío Rejón que debe ser
considerado como el primer antecedente claro y definitivo del Juicio de
Amparo en México, y aun más come la creación y tipificación de éste,
señalando inclusive su naturaleza; jurídica.

Obviamente en el proyecto de Rejón que consignaba por primera vez la

libertad religiosa, ésta fue establecida al lado de las demás garantías
individuales, pero lo verdaderamente importante fue la creación del medio a
través del cual se llevaría a cabo el orden protector de esos derechos, es
decir, del amparo como él mismo le llamó, realizado por el Poder Judicial.
Enseguida para probar lo ex puesto transcribiré algunos artículos de la
Constitución formulad; por Rejón y la opinión al respecto del doctor
Ignacio Burgoa:
Así, en el artículo 53 de la Constitución de Rejón se establecía "Corresponde
a este tribunal reunido (la Suprema Corte de Justicia del Estado):

1. Amparar en el goce de sus derechos a los que le pidan su protección,

contra las leyes y decretos de la Legislatura que sean contrarios a la
Constitución: o contra las providencias del Gobernador o Ejecutivo reunido,
cuando en ellas se hubiese infrigido el Código fundamental o las leyes,
limitándose en ambos casos a reparar el agravio en la parte en que éstas o
la Constitución hubiesen sido violadas."
Por su parte, los artículos 63 y 64 de dicha Constitución, disponían: "Art.
63: Los jueces de primera instancia ampararán en el goce de los derechos
garantizados por el artículo anterior a los que les pidan su protección
contra cualesquiera funcionarios que no correspondan al orden judicial,
decidiendo breve y sumariamente las cuestiones que se susciten sobre los
asuntos indicados."
"Art. 64: De los atentados cometidos por los jueces contra los citados
derechos, conocerán sus respectivos con la misma preferencia de que se
ha hablado en el artículo precedente, remediando desde luego el mal que
se les reclame, y enjuiciando inmediatamente al conculcador de las
mencionadas garantías."

"El sistema de amparo propuesto por Rejón perseguía las finalidades

siguientes, según se advierte de los preceptos transcritos:
"a) Controlar la constitucionalidad de los actos de la Legislatura (leyes o
decretos), así como los del Gobernador (providencias);
"b) Controlar la legalidad de los actos del Ejecutivo, y
"c) Proteger las 'garantías individuales' o los derechos constitu cionales
del gobernado contra actos de cualquier autoridad, incluyendo a las
judiciales."

Los proyectos de la minoría y mayoría de 1842 para elaborar una

Constitución se llevó a cabo mediante una Comisión integrada por los
juristas Mariano Otero, Espinoza De Los Monteros, Muñoz Ledo, por medio
del cual se establecía que los derechos del individuo deberían ser el
objeto principal de las instituciones constituciona les, estableciendo un
sistema protector de carácter jurisdiccional y político, otorgando este
proyecto competencia a la Corte para conocer de los reclamos de los

51
particulares en contra de actos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de los
Estados violatorio de las garantías individuales.

Se afirma que el sistema de Otero fue híbrido al establecer la intervención

de un órgano político en el control de la constitucionalidad, pero
seguramente la importancia de don Mariano Otero consiste en haber
elaborado la fórmula que lleva su nombre "Fórmula Otero", y que fue
recogida por el artículo 107 de la Constitución de 1917, y al que se refiere
el primer párrafo de la fracción II de la misma que dice: “II. La sentencia
será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose
a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja,
sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare."

Este principio conocido también como el de la relatividad de las sentencias

en un Juicio de Amparo ha sido motivo de permanente discusión cuando se
trata de una ley declarada inconstitucional, y a pesar de ello puede seguir
siendo aplicada a los particulares, no solamente en perjuicio de ellos sino
de la propia economía procesal y de la administración de justicia, pues
se argumenta que es indebido que tal ley se sigue aplicando, siendo
contraria a la Constitución. Sin embargo, las razones de ser de este principio
son importantes y debe instrumentarse o ya se instrumenta el
procedimiento idóneo para dejar fuera del contexto de aplicación una ley
declarada inconstitucional.

Las ideas de Mariano Otero fueron recogidas por el Acta de Reformas de

1847 que restableció a la Constitución de 1824 y consecuentemente el
sistema federal. En el Congreso Nacional Extraordinario que expidió el acta
de reformas citado, apareció también don Manuel Crescendo Rejón y en el
que Mariano Otero formuló su voto particular. Por la razón expuesta se
considera que el juicio de amparo nace para la vida jurídica de México
en el Acta de Reformas de 1847.

6.4.1 NATURALEZA JURIDICA DEL JUICIO DE AMPARO

La naturaleza jurídica del Juicio de Amparo está determinada en los

artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917 y en la Ley de Amparo reglamentaria de los mismos.
El juicio de amparo es considerado como el medio a través del cual se
lleva a cabo el control de la Constitución y la protección de los derechos
del gobernado frente al poder público.

La situación expuesta lleva a considerar que el juicio de amparo realiza la

protección de:
a) La constitucionalidad.
b) Del principio de la legalidad.
c) Protección que en México se lleva a cabo por medio del jui cio de
amparo, es decir, a través del órgano jurisdiccional.
d) Protección que en México se lleva a cabo a través del juicio
de amparo, en vía de acción.

52
El licenciado Alfonso Moriega sostiene que la protección del principio de legalidad ha
desvirtuado la finalidad del juicio de amparo, puesto que a través de éste se lleva a
cabo la tutela de todo el ordenamiento jurídico mexicano y no solamente de la
constitucionalidad que es su finalidad esencial.

6.4.2 LAS PARTES

6.4.3 LOS RECURSOS

6.5 EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA

6.5.1 EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO

Se llama Juicio de Amparo Indirecto o bi-instancial a aquel que se promueve ante

los jueces de Distrito, y qué en última instancia son resueltos, con la interposición
del recurso de Revisión correspondiente, ante la H. Suprema Corte de Justicia de la
Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito respectivos, de aquí la segunda de las
denominaciones con las que se le conoce: bi-instancial; por lo tanto, estos juicios de
amparo indirecto que se inician ante los jueces de Distrito no son resueltos en forma
definitiva por estas autoridades judiciales de la Federación, que conocieron en
principio de los mismos y que dictaron resolución recurrible.

De lo expuesto y de la existencia de los dos juicios de amparo: indirecto y directo, se

advierte, que en la legislación se ha querido manejar la idea de que el amparo
directo es aquel que conoce y resuelve directamente la H. Suprema Corte de
Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito que corresponda, ante
cuyas autoridades se plantea la litis y se resuelve sin que exista un medio de
impugnación que las haga variar; en cambio el amparo indirecto se inicia con la
presentación de la demanda ante los jueces de Distrito, en donde se inicia y plantea
la litis, se reciben las pruebas, se desarrolla todo el proceso del amparo y se dicta la
resolución correspondiente, que puede ser impugnada iniciándose con ello la segunda
instancia o el período bi-instancial, que resuelve en definitiva la litis, aun cuando debe
reconocerse que la finalidad o teleología del amparo no cambia en estas dos
instancias y lo único que varía es la autoridad que conoce y resuelve de las
mismas.

Es cierto que la finalidad presupuestal del recurso de Revisión es la de determinar

la pureza presupuestal de la sentencia del juez de Distrito y si su resolución
impugnada ha causado los conceptos de violación aducidos por la parte recurrente, pero
es evidente que la teleología en ambas instancias no ha variado ni puede variar,
pues es la de determinar si el acto reclamado es violatorio de la Constitución en los
términos señalados por el quejoso.
El Juicio de Amparo Indirecto está contenido en el TÍTULO SEGUNDO de la Ley de
Amparo en vigor, compuesto de cuatro capítulos, del artículo 114 al 157 inclusive.

El artículo 114 de la ley que se comenta, señala los casos en que se pedirá amparo
ante los jueces de Distrito y al efecto establece:
"I. Contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos
por el Presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89
53
constitucional, reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los
Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, que por
su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios
al quejoso;
"II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del
trabajo.
"En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en
forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por
violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por virtud
de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos
que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por
persona extraña a la controversia;
"III. Contra actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo
ejecutados fuera de juicio o después de concluido.

"Si se trata de actos de ejecución de sentencia, sólo podrá pro moverse el amparo
contra la última resolución dictada en el proce dimiento respectivo, pudiendo
reclamarse en la misma demanda las demás violaciones cometidas durante ese
procedimiento, que hubieren dejado sin defensa al quejoso.
"Tratándose de remates, sólo podrá promoverse el juicio contra la resolución
definitiva en que se aprueben o desaprueben;
"IV. Contra actos en el juicio que tengan sobre las personas o las cosas una
ejecución que sea de imposible reparación;
"V. Contra actos ejecutados dentro o fuera de juicio, que afecten a personas
extrañas a él, cuando la ley no establezca a favor del afectado algún recurso
ordinario o medio cíe defensa que pueda tener por efecto modificarlos o
revocarlos, siempre que no se trate del juicio de tercería;
"VI. Contra leyes o actos de la autoridad federal o de los Esta dos, en los casos de
las fracciones II y III del artículo l º de esta ley."

El artículo 116 de la ley en cita establece los requisitos que debe contener el escrito de
demanda, que son:
I. Nombre y domicilio del quejoso y de quien promueve a su nombre;
II. El nombre y domicilio del tercero perjudicado;
III. La autoridad o autoridades responsables. Cuando se trate de amparo contra leyes
se señalará a los titulares de los órganos del Estado a los que la ley encomiende su
promulgación;
IV. La ley o acto que cíe cada autoridad se reclama, así como los hechos o
abstenciones que constituyen antecedentes del acto reclamado, lo que
manifestará el quejoso bajo protesta de decir verdad;
V. Los artículos constitucionales que contengan las garantías que el quejoso
estime violadas, y si el amparo se pide con fundamento en la fracción I del
artículo 1º de esta ley se señalará el concepto de violación;
VII Si el amparo se promueve con fundamento en la fracción II del artículo
1º de la Ley de Amparo deberá precisarse la facultad reservar a los Estados
que haya sido invadida por la autoridad federal y si se promueve con
fundamento en la fracción III del artículo citado se señalará el precepto
constitucional que contenga la facultad de la autoridad federal que haya sido
vulnerada o restringida.

54
Los artículos 117 y 118 de la Ley de Amparo establecen las excepciones de
la formalidad de solicitud del amparo por escrito, pero de conformidad con
el artículo 119 de la propia ley, la solicitud deberá ser ratificada, so
pena, de no tener por interpuesta la demanda.
El artículo 120 de la Ley de Amparo establece que con la de manda se
exhibirán sendas copias para cada una de las partes y dos copias para el
incidente de suspensión que se hubiere pedido.

El Capítulo III de la ley que se comenta que comprende del artículo 122 al
144, inclusive, se refiere a la suspensión del acto reclamado, que tiene como
finalidad la conservación de la materia del amparo.
El Capítulo IV de la Ley de Amparo comprende del artículo 145 al 157 y
se refiere a la substanciación del amparo indirecto.

Los artículos 147 y 149 de la Ley de Amparo en vigor establecen la

obligación del Juez de Distrito de que una vez reunidos los re quisitos
legales se admitirá la demanda, se hará saber de la misma al tercero
perjudicado, si lo hubiere y se solicitará de la autoridad responsable el
informe justificado que deberá rendir ésta dentro del término de cinco días,
pero el Juez de Distrito podrá ampliarlo hasta por otros cinco días si el
caso lo amerita. El informe con justificación tiene tal importancia que
viene a representar algo parecido a la contestación de la demanda, y con
él se establece la litis en el Juicio de Amparo, en el informe con
justificación la autoridad responsable deberá comprobar que el acto que
de la misma reclama la parte quejosa se encuentra apegado a la ley, y que
en consecuencia no es violatorio de ninguna disposición constitucional.
En dicho informe la autoridad responsable expondrá las razones y fun-
damentos legales que tuvo para dictar el acto reclamado, pero en el
mismo no podrá aducir o sostener argumentos que no contiene el acto
reclamado, es decir, si al dictar el acto reclamado la autoridad responsable
fue omisa en fundarlo y motivarlo, no puede hacerlo al contestar el informe
justificado, pues en tal caso el acto es violatorio de la Constitución y no
puede mediante un juicio de garantías pretender legitimar lo que es ilegal.
Los artículos 150, 151, 152 y 153 del ordenamiento constitucio nal que se
comenta se refieren al ofrecimiento y admisión de pruebas en el Juicio de
Amparo Indirecto, estableciendo el primero de los artículos citados que
en el amparo son admisibles todas las pruebas a excepción de la
confesional y de las que fueren contra la moral o contra derecho.

Por lo que se refiere a la testimonial y a la pericial deben ser ofrecidas con

toda la oportunidad a que se refieren los artículos respectivos con la
finalidad de que las partes puedan promover lo conducente a dichas
pruebas, como es la formulación de repreguntas o el nombramiento del
perito que le corresponda.
El artículo 152 citado se refiere a la obligación de los funciona rios o
autoridades para expedir los documentos necesarios para la presentación en
el amparo.
El artículo 153 de la ley que se comenta establece la facultad de las
partes de objetar de falso un documento, en cuyo caso el juez diferirá la
audiencia constitucional para que las partes ofrezcan pruebas relativas a la
autenticidad del documento, pero si el juez de secha la objeción
55
presentada, podrá inclusive, imponer una multa a la parte que objetó la
prueba documental.
Los artículos 154 y 155 de la Ley de Amparo se refieren a la audiencia
constitucional llamada también de juicio en la que se lle vará a cabo la
recepción de las pruebas ofrecidas en tiempo y forma por las partes y se
formularán los alegatos respectivos, con la sentencia dictada por el Juez
de Distrito concluye la etapa o el amparo indirecto o bi-instancial, que
como ya se expuso fue promovido en los términos del artículo 114 citado,
y en la cual se dictará sentencia que se ocupará sólo de las personas
físicas o morales que lo hubieren solicitado en los términos del artículo
76 de la ley de amparo.

6.5.2 CASOS DE IMPROCEDENCIA

La improcedencia de la acción de Amparo que se ha denomina do

Improcedencia del Juicio de Amparo es la situación procesal en virtud de la
cual al no existir todos los presupuestos procesales del mismo no debe
admitirse la demanda de amparo ni entrar al estudio del fondo del asunto
para decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto
reclamado, a cuya situación no se llega al dictarse el sobreseimiento
correspondiente, y que se aplica en distintos momentos procesales.

La improcedencia de la acción de amparo o del juicio de ampa ro está establecida

en distintos rangos o esferas del derecho:
A) La Constitucional que está establecida en diferentes preceptos de la
Constitución;
B) La Legal ordinaria que está precisada en las distintas fracciones del artículo
73 de la Ley de Amparo en vigor y
C) La Jurisprudencial que está contenida en la jurisprudencia
pronunciada por la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, o
en su caso por los Tribunales Colegiados de Circuito. Es pertinente
aclarar que esta última es el contenido de la interpretación de la
ley hecha por los ministros y magistrados en los casos de sus respec tivas
competencias.

A) IMPROCEDENCIA CONSTITUCIONAL
Respecto a la improcedencia constitucional se citan distintos casos estipulados en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, siendo entre
otros los siguientes:
1) La improcedencia determinada en la fracción II del artículo
3 a de la Constitución en cita, que respecto a la educación imparti da
por los particulares, en su parte relativa establecía: "Dicha
autorización podrá ser negada o revocada, sin que contra tales
resoluciones proceda juicio o recurso alguno." El artículo 3º
constitucional citado, fue reformado mediante Decreto publicado el
28 de enero de 1992, apareciendo el contenido de la fracción
mencionada en la fracción III reformada. El contenido de " las
fracciones II y III cita das pasó, en el texto en vigor a la fracción VI
del propio artículo 3º, pero la improcedencia constitucional no se
presenta claramente pues el texto en su parte relativa en vigor

56
solamente establece lo siguiente: "En los términos que establezca la
ley el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a
los estudios que se realicen en planteles particulares."

2) El caso de improcedencia a que se refería la fracción XIV,

párrafo primero del artículo 27 constitucional que decía: "Los pro pietarios
afectados con resoluciones dotatorias o restitutorias de
ejidos o aguas que se hubiesen dictado en favor de los pueblos, o
que en lo futuro se dictara, no tendrán ningún derecho, ni recurso
legal ordinario, ni podrán promover el juicio de amparo." Por
decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 6 de enero
de 1992 se derogaron las fracciones del X al XIV, inclusive, del
artículo 27 que se comenta, por lo cual este caso de improcedencia del
juicio de amparo se cita solamente en vía de antecedente.

3) La improcedencia constitucional del amparo derivada del ar tículo 33

constitucional que establece: "Son extranjeros los que no
posean las calidades determinadas en el artículo 30. Tienen dere cho
a las garantías que otorga el capítulo I, título primero, de la
presente Constitución; pero el Ejecutivo de la Unión tendrá la
facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional,
inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero
cuya permanencia juzgue inconveniente. Los extranjeros no
podrán, de ninguna manera, inmiscuirse en los asuntos políticos del
país."

4) La improcedencia establecida en el artículo 60 de la Consti tución

de 1917 que estipula que las resoluciones de la Cámara de Diputados
que califica las elecciones de sus miembros son inatacables. Esta
improcedencia constitucional dejó de serlo en los tér minos
expuestos, pues actualmente en cumplimiento al artículo 41
constitucional se creó el Tribunal Federal Electoral con plena
autonomía y como máxima autoridad jurisdiccional electoral para
conocer y resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones
que se presenten en materia electoral federal, las que establecen los
párrafos segundo y tercero del artículo 60 de la propia Constitución
Federal. La declaración de validez, el otorgamiento de las constancias
y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante
las Salas del Tribunal Federal Electoral de conformidad con lo
previsto por el párrafo segundo del artículo 60 constitucional
mencionado; sus decisiones podrán ser revisadas por la Sala de
Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral mediante el recurso
correspondiente y sus resoluciones son definitivas e inatacables, tal
como lo dispone el tercer párrafo del artículo 60 constitucional
citado.

5) La improcedencia en contra de las resoluciones declarativas

de la Cámara de Diputados en los términos de la fracción V del
artículo 74 de la Constitución de 1917 en el sentido de que ha o
no lugar a proceder penalmente en contra de los servidores públi cos que
hubieren incurrido en delito, en los términos del artículo
57
111 de la Constitución.

6) La improcedencia en contra de las resoluciones que dicte la

Cámara de Senadores eregida en jurado de sentencia en los térmi nos de la
fracción VII del artículo 76 de la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos de 1917.

7) La improcedencia del juicio de amparo en materia política .

B) Improvidencia Legal Ordinaria

La improcedencia legal se manifiesta como impedimento para que el órgano de

control jurisdiccional estudie y decida sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los actos reclamados. La improcedencia legal del juicio de
amparo, cuyo nombre correcto debía ser improcedencia de la acción de amparo está
establecida en la ley de la materia en relación a situaciones que pueden presentar se
en los distintos casos de la solicitud de amparo. Algunas de ellas son examinadas
por el Juez de amparo o el tribunal que conoce del mismo, en el estudio de la
demanda, las otras en el momento procesal correspondiente como enseguida se
mencionará.

En sentido estricto debe establecerse la diferencia de aplicación de las causas de

improcedencia que señalan los artículos 145 y 177 de la Ley de Amparo en vigor, con
las precisadas en las distintas fracciones del artículo 73 de la Ley de Amparo en vigor,
que son las mismas, pero las causas de improcedencia no tienen la evidencia y
notoriedad para desechar la demanda, sino que se da entrada a la misma, pero antes
de estudiar el fondo del asunto se dicta el auto de sobreseimiento respectivo en los
términos de la fracción III del artículo 74 de la Ley de Amparo en vigor.

El artículo 145 citado establece la obligación del Juez de Distrito de comprobar que
el quejoso, a través de la demanda de amparo ha reunido todos los requisitos
legales para que admita la demanda, pues en caso contrario debe desechársele por
improcedente, y el 177 estipula que el Tribunal Colegiado de Circuito examinará ante
todo la demanda de amparo; y si encontrare motivos manifiestos de improcedencia la
desechará de plano y comunicará su resolución a la autoridad responsable.

Sobre la improcedencia el artículo 73 de la Ley que se comenta dice: "El juicio de

amparo es improcedente:
"I. Contra actos de la Suprema Corte de Justicia;
"II. Contra resoluciones dictadas en los juicios de amparo o en ejecución de las
mismas;
"III. Contra leyes o actos que sean materia de otro juicio de amparo que se
encuentre pendiente de resolución, ya sea en primera o única instancia, o en
revisión, promovido por el mismo quejoso, contra las mismas autoridades y por el
propio acto reclamado, aunque las violaciones constitucionales sean diversas;
"IV. Contra leyes o actos que hayan sido materia de una ejecutoria en otro juicio de
amparo, en los términos de la fracción anterior;
"V. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del quejoso;
"VI. Contra las leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, 110 causen
perjuicio al quejoso, sino que se necesite un acto posterior de aplicación para que se
origine tal perjuicio;
58
"VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en
materia electoral;
"VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las
Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas
Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de
funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la
facultad de resolver soberana o discrecionalmente;
"IX. Contra actos consumados de un modo irreparable;
"X. Contra actos emanado de un procedimiento judicial, o de un procedimiento
administrativo seguido en forma de juicio, cuando por virtud de cambio de situación
jurídica en el mismo deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones
reclamadas en el procedimiento respectivo, por no poder decidirse en tal pro -
cedimiento sin afectar la nueva situación jurídica.

"Cuando por vía de amparo indirecto se reclamen violaciones a los artículos 16, 19
o 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo la sentencia
de primera instancia hará que se consideren irreparablemente consumadas las
violaciones para los efectos de la improcedencia prevista en este precepto.

La autoridad judicial que conozca del proceso penal suspenderá en estos casos el
procedimiento en lo que corresponda al quejoso una vez cerrada la instrucción, y
hasta que sea notificada de la resolución que recaiga en el juicio de amparo
pendiente.
"XI. Contra actos consentidos expresamente o por manifesta ciones de voluntad
que entrañen ese consentimiento;
"XII. Contra actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquellos contra
los que no se promueva el juicio de amparo dentro de los términos que se señalan
en los artículos 21, 22 y 218. "No se entenderá consentida tácitamente una Ley, a
pesar de que siendo impugnable en amparo desde el momento de la iniciación de
su vigencia, en los términos de la fracción VI de este artículo, no se haya
reclamado, sino sólo en el caso de que tampoco se haya promovido amparo contra el
primer acto de su aplicación en relación con el quejoso.

"Cuando contra el primer acto de aplicación proceda algún recurso o medio de

defensa legal por virtud del cual pueda ser modi ficado, revocado o nulificado,
será optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la ley
en juicio de amparo. En el primer caso, sólo se entenderá consentida la ley si no
se promueve contra ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir de
la fecha en que se haya notificado la resolución recaída al recurso o medio de
defensa, aun cuando para fundarlo se hayan aducido exclusivamente motivos
de ilegalidad.

"Si en contra de dicha resolución procede amparo directo, de berá estarse a lo

dispuesto en el artículo 166 fracción IV, párrafo
segundo, de este ordenamiento.

"XIII. Contra las resoluciones judiciales o de tribunales administrativos o del

trabajo respecto de las cuales conceda la ley algún recurso o medio de defensa,
dentro del procedimiento, por virtud del cual puedan ser modificadas,
revocadas o nulificadas, aun cuando la parte agraviada no lo hubiese hecho

59
valer oportunamente, salvo lo que la fracción VII del artículo 107
constitucional dispone para los terceros extraños.

"Se exceptúan de la disposición anterior los casos en que el acto reclamado

importe peligro de privación de la vida, deportación o destierro, o cualquiera
de los actos prohibidos por el artículo 22 de la Constitución.

"XIV. Cuando se esté tramitando ante los tribunales ordinarios algún recurso o
defensa legal propuesta por el quejoso, que pueda tener por efecto modificar,
revocar o nulificar el acto reclamado;
"XV. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales,
administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a
las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio
de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o
nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos
de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal
que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la presente
ley consigna para conceder la suspensión definitiva, independientemente de que
el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de
acuerdo con esta ley.
"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto
reclamado carece de fundamentación.

"XVI. Cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado;

"XVII. Cuando, subsistiendo el acto reclamado, no pueda sur tir efecto legal
o material alguno por haber dejado de existir el objeto o la materia del
mismo;
"XVIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna
disposición de la ley.

"Las causales de improcedencia, en su caso, deberán ser examinadas de

oficio."

Las causas de improcedencia son decisivas en el juicio de amparo pues la

existencia de cualquiera de ellas determina que se deseche la demanda si
existen motivos evidentes que los pongan de manifiesto, en los términos de
los artículos 145 y 177 de la Ley de Amparo o se resuelva sobre ellas en el
momento procesal oportuno, decretándose el sobreseimiento correspondiente
sin entrar al fondo del asunto para resolver sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del acto reclamado, de conformidad con lo previsto por
la fracción III del artículo 74 de la Ley de Amparo en vigor.

6.5.3 EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO

El juicio de amparo directo o uni-instancial recibe este nombre porque la

Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de
Circuito conocen directamente del amparo y sus resoluciones no admiten ya
ningún recurso, son en consecuencia irrecurribles. Reciben el nombre de uni-
instanciales porque son las autoridades judiciales de la Federación ya

60
mencionadas las que conocen en única instancia de las controversias que se
suscitan sobre la materia.

Este amparo directo está contemplado en el Título Tercero de la Ley de

Amparo en vigor, que comprende de los artículos 158 al 191, inclusive, de la
propia Ley de Amparo.

El artículo 158 establece que el Juicio de Amparo Directo es competencia del

Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, en los términos
establecidos en las fracciones V y VI del artículo 107 de la Constitución de
1917 y procede contra sentencia definitiva y laudos y resoluciones que pongan
fin al juicio dictado por los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo,
respecto de los cuales no proceda ningún recurso ordinario por las que pueda
ser modificadas o revocadas.

Para los efectos del artículo citado sólo podrá ser procedente el amparo directo
contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones dictados por tribunales
civiles administrativos o del trabajo que sean contrarios a la letra de la ley
aplicable al caso, a su interpretación jurídica o a los principios generales del
derecho, cuando comprendan acciones y cosas que no hayan sido objeto del
juicio, o cuando no las comprendan todas, por omisión o negación expresa.
En este amparo directo, del texto mismo del artículo 158 cita do, se deduce
claramente que comprende lo que ha sido llamado el amparo administrativo o
amparo en materia administrativa.

BIBLIOGRAFIA

Miguel Acosta Romero

Compendio de Derecho Administrativo
Editorial Porrúa

Luis José Bejar Rivera

Curso de Derecho Administrativo
Editorial Oxford

Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez

Manuel Lucero Espinoza
Compendio de Derecho Administrativo

Miguel Galindo Camacho

Derecho Administrativo
Editorial Porrúa

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