Un contrato administrativo es un acuerdo de voluntades, generador de obligaciones

celebrado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, caracterizado

por un régimen exorbitante (existen cláusulas que serían nulas dentro del derecho
privado) del derecho privado susceptible de producir efectos con relación a terceros.

El contrato de obra pública es el documento en el cual se expresa un acuerdo

de voluntades entre la administración pública y un particular para llevar a cabo un
trabajo a cambio de un pago. Es un contrato que efectúa el estado por un tiempo
determinado y siempre deberá constar por escrito.

Por medio de este contrato el Estado busca satisfacer intereses o necesidades

colectivas y además impulsa algunos empleos al otorgar la obra. Este contrato puede
usarse para construir, demoler, instalar, remodelar, restaurar, ampliar, adecuar,
modificar o conservar un bien publico.

CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SUMINISTRO Autor: Héctor Pozo

GowlandPublicado en: LA LEY 2004-A, 867SUMARIO: I. Cuestiones preliminares. - II.
Marco normativo. - III. Aspectos destacados del contrato de suministro bajo su actual
regulación. - IV. El régimen de emergencia y la pesificación en el contrato de
suministro. - V. Conclusiones. Cuestiones preliminares.I.1.

Concepto

El contrato de suministro es una de las modalidades más antiguas de la contratación

administrativa, de más frecuente utilización y que en conjunto compromete un alto
porcentaje de las erogaciones públicas vinculadas a los contratos que celebra la
Administración Pública. Tales circunstancias ponen de manifiesto la importancia de su
adecuada regulación. El contrato de suministro recibe también la denominación
indistinta de contrato de abastecimiento o contrato de provisión. Jeze lo definía
diciendo simplemente que "es un contrato administrativo que tiene por objeto la
provisión de cosas muebles" (1). Sin embargo este autor, al igual que Bielsa en nuestro
país, lo vinculaban a la prestación de un servicio público (2).Más modernamente Escola
lo definió diciendo que "el contrato de suministro es aquel contrato administrativo por el
cual la administración pública obtiene la provisión de cosas muebles, mediante el pago
de una remuneración" (3). Más allá de las definiciones que dan los distintos autores,
que varían según van incorporando en el concepto distintos caracteres que hacen a
este contrato, el rasgo tipificante es la provisión de cosas muebles conforme lo ha
señalado la doctrina en forma unánime (4). Dentro del concepto de cosas muebles
corresponde remitirse a las prescripciones delCódigo Civil en los arts. 2311 y 2318 y
sigtes., como aquellos objetos materiales susceptibles de tener un valor, que puedan
transportarse de un lugar a otro, ya sea porque se muevan por una fuerza externa, lo
que incluye también a la energía y las fuerzas naturales de las que sea posible
apropiarse. El objeto del contrato de suministro comprende cosas muebles que pueden
ser fungibles o no, consumibles o no consumibles y divisibles o indivisibles. Dentro del
derecho comercial, el contrato de suministro es considerado aquel "por el cual una
partes obliga a entregar cosas en forma periódica o continuada y la otra a pagar un
precio por ellas" (5).Si bien la periodicidad es un elemento esencial de este contrato, se
lo encuadra como una especie de

la compraventa (6). La continuidad de las prestaciones permite calificarlo como un

vínculo de duración, puesto que las finalidades perseguidas por las partes no se
obtienen sino con el transcurso del tiempo. Estos vínculos de colaboración prolongada
poseen la característica de que el proveedor asume una obligación de
aprovisionamiento: no se trata sólo de dar una cosa, o varias, o de darlas a lo largo del
tiempo, o de prometer cosas futuras, sino que además incluyen la de estar a
disposición del suministrado atendiendo puntualmente sus pedidos relacionados con el
objeto de entrega (7).En el caso del contrato administrativo de suministro la doctrina -
Marienhoff, Escola, Sayagüés Laso-coinciden en que puede prever tanto una entrega
única como entregas periódicas (8).I.2. Caracteres

El contrato de suministro presenta los siguientes caracteres:

* Es bilateral: puesto que las partes quedan recíprocamente obligadas, el proveedor
a suministrar las cosas muebles y el Estado a pagar el precio.

* Es consensual: queda concluido desde el momento en el que las partes expresan su

consentimiento, que de acuerdo a su regulación legal tiene lugar a partir de la
notificación de la adjudicación (9).

* Es a título oneroso: la prestación de cada una de las partes es en función de la

contraprestación que recibe.

* En cuanto al carácter aleatorio, Diez entendía que sí lo era, en tanto Marienhoff y

Fiorini sostenían que es un contrato conmutativo, opinión a la que adhiere Escola por
considerar que la administración y especialmente el proveedor corren riesgos, pero
esos riesgos y sus resultados están vinculados a circunstancias independientes
del contrato (10). Si la aleatoriedad se la entiende como opuesta al carácter
conmutativo del contrato, considerando por este último que los valores intercambiados -
objeto y precio- son equivalentes y que los riesgos en este aspecto no son propios del
contrato sino de la economía general, el contrato administrativo de suministro es
conmutativo y no aleatorio.

* Puede ser de ejecución instantánea o de ejecución sucesiva o escalonada.I.3.

Importancia Señala Cassagne que la función administrativa, en sentido material, es
toda aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, práctica y
normalmente espontánea, desarrollan los órganos estatales para alcanzar el bien
común, conforme a los regímenes jurídicos de derecho público (11). Si partimos de que
el contrato de suministro consiste en la provisión de cosas muebles y consideramos la
diversidad de actividades que tienen lugar con motivo del ejercicio de la función
administrativa, resulta manifiesta la multiplicidad de bienes muebles que requieren
tanto el Estado nacional como las provincias y municipios y las entidades autárquicas
constituidas en cada una de dichas jurisdicciones. A ello cabe agregar las funciones
legislativa y judicial, que también requieren disponer de bienes muebles para su
ejercicio. A pesar de las diferentes orientaciones políticas adoptadas en nuestro país a
lo largo de su historia, el Estado jamás dispuso a través de su propia producción de la
totalidad de bienes muebles querequería para llevar a cabo las actividades propias del
ejercicio de las funciones a su cargo. Aun enépocas en las que el Estado tuvo a su
cargo en forma personal y directa tanto el ejercicio de lasfunciones esenciales como la
prestación de servicios públicos y la realización de actividadesindustriales y
comerciales, siempre requirió en mayor o menor medida de la participación de
sujetosprivados en el suministro de bienes muebles cuya fabricación no se encontraba
entre las que habíaasumido a su cargo.La magnitud y diversidad de los bienes muebles
que la Administración Pública requiere para llevar acabo las actividades que despliega
con motivo del ejercicio de las funciones que tiene a su cargo,pone de manifiesto la
frecuencia con la que celebra contratos de suministro y la importancia de laincidencia
económica que los mismos tienen en sus presupuestos. Esto destaca la importancia
deesta modalidad de contratación y que la misma se lleve a cabo a través de
procedimientos eficientesy eficaces. El interés público se manifiesta en que el Estado
cuente con elementos adecuados,necesarios para ejercicio de sus funciones, y que la
adquisición tenga lugar al mejor precio deacuerdo a la calidad exigida, asegurando la
entrega en el tiempo y forma prevista.Sin embargo, tales propósitos no deben ser los
únicos considerados en la regulación del contratoadministrativo de suministro. El
establecimiento de reglas claras y equitativas que brinden seguridad jurídica a quienes
colaboran con la Administración Pública proveyéndola de los elementos quenecesita,
también hace al interés público.Los requerimientos expuestos y la necesidad de llevar a
cabo las contrataciones respetando losprincipios de legalidad, igualdad, transparencia,
de defensa del interés público y de eficienteadministración de los recursos públicos
llevaron a establecer diversas reglamentaciones quepermitieran cumplir con
estas exigencias.No es la oportunidad para ingresar en la discusión acerca de si el
contrato administrativo reviste ono la condición de acto administrativo, ya que ello ya
fue definido en la ley nacional deprocedimientos administrativos (Adla, XXXIX-C, 2339 -
t. a.-). Tampoco analizar el alcance que cabeasignarle a la aplicación a los contratos
administrativos de la regulación del acto administrativo. Lainterpretación del art. 7° in
fine, y fundamentalmente la problemática de la impugnación de los actosadministrativos
emitidos durante la ejecución de un contrato ha motivado un interesante debatetanto en
la doctrina como en la jurisprudencia que entendemos no está resuelto en los
términosexigidos por la seguridad jurídica. Sin embargo, es oportuno destacar que la
citada disposición al sermodificada justamente por el dec. 1023/2001 (12), dictado por
el Poder Ejecutivo en ejercicio de lasfacultades delegadas otorgadas por la ley 25.414
(Adla, LXI-B, 1516) (*), contiene en la actualidad un

texto que refuerza claramente la obligatoriedad de cumplir en todo contrato con

las disposicionesdel Título III de la LPA. Este último comienza estableciendo los
requisitos esenciales de todo actoadministrativo. En su último párrafo, el art. 7
antes disponía que "Los contratos que celebre elEstado, los permisos y
las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyesespeciales, sin
perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente Título, si
ello fuereprocedente". El nuevo texto establece que "Los contratos que celebren las
jurisdicciones y entidadescomprendidas en el Sector Público Nacional se regirán
por sus respectivas leyes especiales, sinperjuicio de la aplicación directa de las normas
del presente Título, en cuanto fuere procedente". Deesta manera se reemplazó la frase
"que celebre el Estado, los permisos y las concesionesadministrativas" por "que
celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector PúblicoNacional"; la
frase "aplicación analógica" por "aplicación directa" y "si ello fuere procedente" por
"encuanto fuere procedente".Lo expuesto indica que las disposiciones del Título III de la
LPA se aplican en forma directa a todoslos contratos celebrados por las entidades
comprendidas en el Sector Público Nacional, frase estaúltima empleada por la ley
24.156 de administración financiera del Estado (Adla, LII-D, 4002), quesegún su art. 8
comprende "a) La Administración Nacional, conformada por la administración centraly
los organismos descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones
de laseguridad social; b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las
Empresas del Estado, lasSociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con
participación estatal mayoritaria, lasSociedades de Economía Mixta y todas aquellas
otras organizaciones empresariales donde elEstado tenga participación mayoritaria en
el capital o en la formación de las decisiones societarias".A ello se agrega el art. 9 de la
ley 24.156 por al cual "se entenderá por entidad a toda organizaciónpública con
personalidad jurídica y patrimonio propio; y, por jurisdicción a cada una de lassiguientes
unidades institucionales: a) Poder Legislativo; b) Poder Judicial; c) Presidencia de
laNación, los ministerios y secretarías del Poder Ejecutivo Nacional; d) Ministerio
Público". Por lotanto, todo contrato celebrado por el Estado nacional, con el amplio
alcance indicado, requierecontar con los requisitos esenciales exigidos para los  actos
administrativos, cuyo cumplimientohará a la legalidad de la contratación. El contrato de
suministro lógicamente se encuentra alcanzadopor esta disposición.Lo señalado en
cuanto a la aplicación de la LPA a los contratos administrativos ha sido remarcadopor el
dec. 1023/2001 que al establecer el Régimen de Contrataciones de la Administración
Pública,en su art. 11 exige como formalidades de las actuaciones que "Deberán
realizarse mediante eldictado del acto administrativo respectivo, con los requisitos
establecidos en el artículo 7 de la ley N°19.549 y sus modificatorias, como mínimo las
siguientes actuaciones, sin perjuicio de otras que por su importancia así lo hicieran
necesario: a) La convocatoria y la elección del procedimiento deselección; b) La
aprobación de los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares; c) La declaración
deque el llamado hubiere resultado desierto o fracasado; d) La preselección de los
oferentes en lalicitación con etapa múltiple; e) La aplicación de penalidades y
sanciones a los oferentes ococontratantes; f) La aprobación del procedimiento de
selección y la adjudicación; g) Ladeterminación de dejar sin efecto el procedimiento; h)
La revocación de los actos administrativos delprocedimiento de contratación; i) La
suspensión, resolución, rescisión, rescate o declaración decaducidad del contrato"

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