Biografía y Referencia de los Autores:

Lic. Arístides Ossorio. Licenciado en Ciencia Política de la Universidad del

Salvador. Docente-Investigador. Universidad Nacional de Lanús.

Dr. Miguel Trotta. Licenciado en Ciencia Política de Universidad de Buenos Aires,

Dr. Servicio Social y Política Social. Docente-Investigador. Universidad Nacional
de Lanús.

La inversión pública como condición necesaria del desarrollo de ciudades

policéntricas en el marco del desarrollo urbano integral - El caso de la localidad de
Monte Chingolo, Partido de Lanús (2019-2021)
(Miguel E. V. Trotta – Arístides Ossorio)
Resumen
El artículo forma parte de las producciones del Proyecto de investigación titulado:
“Explorando las condiciones del desarrollo policéntrico en la localidad de Monte
Chingolo, Partido de Lanús, Provincia de Buenos Aires 2019-2021”. Tiene por
objetivo central presentar a través del análisis de la inversión pública, la posibilidad
de lograr ciudades policéntricas con un alto grado de desarrollo urbano. Hagasé la
salvedad que es condición necesaria pero no suficiente.
Se concluye con proposiciones para la generación de un pensamiento estratégico
de desarrollo de políticas públicas que incluyan la variable mencionada.

Palabras claves: Policentrismo - Inversión Pública – Desarrollo Urbano.

Introducción
El presente artículo se centra en el análisis de la primera etapa del desarrollo del
Proyecto de investigación titulado: “Explorando las condiciones del desarrollo
policéntrico en la localidad de Monte Chingolo, Partido de Lanús, Provincia de
Buenos Aires 2019-2021”. El está radicado en la Universidad Nacional de Lanús,
dentro del marco del Programa de Incentivo a los Docentes Investigadores del
Ministerio de Educación de la Nación. Por tanto, seguidamente se avanzará en la
presentación de los resultados acerca del examen de las condiciones para el
desarrollo policéntrico en la localidad citada, a partir del examen sintético de, en
este caso, y dado las condiciones de presentación del trabajo, una variable: la
inversión pública. Entendida como condición necesaria pero no suficiente para el
desarrollo de ciudades policentricas, como así también del proceso de desarrollo
urbano.
Para comenzar debemos precisar y definir el concepto de policentrismo. Para ello
hemos tomado la definición de Gloersen (2005: 69) y la de Davoudi. Para el
primero se trata de "una organización espacial de ciudades caracterizada por
perfiles económicos urbanos diferentes, con una integración económica,
institucional y de cooperación en políticas inter-urbanas", es decir es un proceso
de urbanización, con conlleva una mirada integral, con la que se procura la
superación de las desigualdades infraestructurales, de acceso a bienes y
servicios, en un entramado de localidades como lo es la conformación de los
municipios en la Provincia de Buenos Aires. Esta concepción se complementa con
la convergencia a la desarrollada por Davoudi (2007: 66) para quien "el
policentrismo se trata de una Región con tres o más ciudades que histórica y
políticamente han sido independientes, sin jerarquía y con una proximidad entre
ellas y que tienen un elevado grado de conexión y de complementariedad". En
esta última definición refiere a los caracteres de interrelación espacial, tal como es
posible aplicarlo al análisis de una probable conformación de una región
convergente (en términos espaciales, políticos, económicos y culturales) entre las
localidades, al interior de un Partido.
Como segundo punto, debemos precisar el concepto de desarrollo urbano para,
como punto siguiente adentrarnos una específicamente en la investigación
propiamente dicha.

En el caso del concepto de desarrollo urbano vale la pena resaltar que no existe
en la literatura actual una definición univoca del concepto sino que a lo largo del
tiempo fue tomando distintas acepciones cuyo contenido específico dependió de
las épocas en que fueron realizadas las investigaciones o estudios
correspondientes.
Es por ello que en nuestra investigación tomaremos la definición del Manual de
Desarrollo urbano e inversiones en infraestructura: elemento para la toma de
Decisiones (CEPAL; 2006). El concepto de Desarrollo Urbano, entonces, se lo
emplea para referirse a 4 pilares sobre el que se sostiene:
1- Territorio: donde existe u entorno natural y de recursos, pero también
aportes creados por las personas para su realización personal y material.
2- Población: que realiza un conjunto de actividades para subsistir y
relacionarse
3- Actividades. Desde las más simples a las más complejas.
4- Gestión: El uso adecuado de los recursos y la convivencia mismas de la
sociedad, requieren de niveles aceptables de gestión y de desarrollo de la
institucionalidad y normativa, así como de un conjunto de políticas e
instrumentos que permitan la gobernabilidad de un espacio urbano.

Historia y características de Monte Chingolo

Con base en este marco, al considerar la localidad de Monte Chingolo, situada en
el Partido de Lanús, segunda en población en el distrito con una cifra proyectada
para 2010, según proyecciones del 2001, de 100.000 habitantes; se trata de una
localidad que se ha conformado según las características históricas
predominantes de las génesis de las ciudades de la Provincia de Buenos Aires. La
matriz de desarrollo de estas ciudades, particularmente de las que conforman el
actual Área Metropolitana de Buenos Aires, independientemente de los diversos
gobiernos, siguen un proceso marcado por la decisiva inversión pública
fundamentalmente a través de infraestructura tales como escuelas, Centros
cívicos, tendido de vías férreas y estaciones ferroviarias de la localidad; en torno
de la cual la inversión privada constituía luego el factor de impulso al desarrollo
edilicio e infraestructural a través de inversiones inmobiliarias, el acceso a créditos
del sector bancario para la construcción de viviendas, entre otros procesos. Sin
embargo la inversión y la radicación de servicios y de infraestructura y el
consecuente desarrollo de un centro inicial, implicó necesariamente una
valorización del suelo y de los bienes inmobiliarios en ese entorno. Por tanto, esto
se ha constituido históricamente en uno de los factores que provoca la radicación
de sectores de menores ingresos en áreas periféricas. La consecuencia ha
devenido en una desigualdad de acceso a bienes y servicios, en suma de la
provocación de una desigualdad entre territorios vecinos y su impacto en las
condiciones de vida de las poblaciones.
La inversión pública, tendencialmente, se focalizó en los centros urbanos de los
Partidos en desmedro de otras áreas periféricas. La consecuencia ha sido la
desigualdad en términos de inversión, promoviendo la fragmentación territorial y
socioeconómica, como así también un menor desarrollo urbano (CEPAL; 2006),
entre localidades de un mismo Partido. (Niembro 2020: 5). Este proceso, conformó
un área central, con infraestructura y servicios y con una alta densidad
poblacional. Al mismo tiempo en la gran mayoría de los Partidos del Área
Metropolitana de Buenos Aires, el Estado nacional hubo realizado inversiones en
zonas periféricas, particularmente a través de la construcción de complejos
habitacionales. Sin embargo y en la mayor extensión de los casos, las políticas
habitacionales han seguido un planeamiento tecnocrático sin tomar en
consideración las particularidades sociales y culturales de sus futuros
usufructuarios, lo que no sólo agravó las condiciones mencionadas sino que
además provocó el deterioro progresivo las finalidades procuradas incialmente en
el momento de la planificación. (Granero Realini: 2019: 13-34). En suma,
cohesión en términos de desarrollo urbano integral se comprende como un
proceso de minimización de las brechas entre las desigualdades territoriales y por
ende socioeconómicas existentes y de homogeneización de las condiciones de
acceso a bienes y servicios. En otros términos la cohesión implicaría la
interdependencia de subcentros que se desarrollen en paralelo, promoviendo la
sinergia en materia de recursos y de procesos de desarrollo urbano integral. La
inversión privada centrada en este estudio en el sector bancario, se presenta
como actores de fuerte implicancia histórica en los procesos de centralización y la
constitución de territorios monocéntricos. Todo ello sin considerar el creciente
impacto en las grandes ciudades del capital inmobiliario transnacional,
compitiendo por la apropiación del suelo urbano a partir de los procesos de la
Globalización (Sassen: 2015). En efecto, esa tendencia no se encuentra de modo
definitorio en el territorio del Partido de Lanús en la presente coyuntura. Sin
embargo son actores que disputan espacios y de modo creciente extienden sus
inversiones hacia áreas cada vez más periféricas.
Así la investigación se ha propuesto examinar la variable mencionada como
condiciones necesaria, no suficientes, para el desarrollo urbano integral, desde la
promoción del policentrismo. Al entenderse como condición se presume con base
en casos históricos colectados, que la inversión pública, es central a la hora de
considerar ese desarrollo policéntrico.
Inversión Pública y Desarrollo Urbano en Monte Chingolo

El primer punto a destacar es la centralidad que adquiere el Estado en materia de

intervención, que incide en el policentrismo, a través de políticas de ordenamiento
territorial. Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires se rige a través del Decreto
Ley Nro. 8912/77 para el ordenamiento territorial y uso del suelo de Argentina. Allí
se establecen políticas de ordenamiento que se centran en la especificación del
espacio rural y urbano en los límites de un Partido, el uso, el equipamiento y la
subdivisión del suelo, tendientes a establecer patrones de desarrollo integral. Sin
embargo, es dable verificar que la mayoría de los municipios de la Provincia de
Buenos Aires ha promovido deficitariamente este desarrollo y ordenamiento
prefijado por la norma de regulación vigente en la materia, tal como señala Garay
(Garay: 2017). De modo general, los instrumentos jurídicos que permiten una
readecuación del suelo a las necesidades productivas y de desarrollo económico
prefijadas en ese contexto no se han aplicado ya que se han subsumido sus
regulaciones en decisiones centradas en procesos de hecho por parte de gran
parte de la burocracia estatal local. Más aún, la concepción de ordenamiento
territorial y el papel del Estado con sus capacidades soberanas sobre el territorio y
su regulación, ha dado paso hacia fines de los ochenta y en lo sucesivo hasta el
2007 en Argentina (con la implementación del PET, Plan Estratégico Territorial) a
una tendencia altamente desreguladora en materia de ordenamiento urbano,
donde priman esta discrecionalidad de los ejecutivos locales y la emergencia de
criterios de ordenamiento vía mercado, es decir con la inversión privada como
principal factor del ordenamiento y desarrollo territorial. (Lungo:2015, 5-10). Por
tanto la administración pública provincial y su estructura dispuesta a políticas de
ordenamiento territorial ha tenido en la Provincia de Buenos Aires escasos
avances en materia de ordenamiento territorial. En estos procesos la asistencia
técnica da lugar a los períodos mencionados de repliegue de la política estatal de
ordenamiento territorial y el pasaje a una conformación signada por las relaciones
mercantiles de producción del espacio urbano. En ese marco desde las tendencias
desreguladoras se han promovido en la provincia de Buenos Aires, al mismo
tiempo que a nivel global en las grandes ciudades, procesos de gentrificación; es
decir una tendencia centrífuga de migración de áreas periféricas al centro,
procurando un acceso a bienes y servicios y mejores condiciones de existencia.
En los municipios más pequeños y medianos del Área Metropolitana de Buenos
Aires, esta condición deficitaria respecto del ordenamiento territorial ha sido
marcante a través de la escasa aplicación del sector público en esta materia.
Como afirman Rios y Rocca (Rìos & otros: 20017, 19-22) si bien los estudios
impiden establecer la relación existente entre cantidad de población, escasa
inversión pública en el desarrollo local, débil capacidad financiera y limitaciones en
el gasto respecto del ordenamiento territorial, la tendencia parece seguir esa
correlación. Por el contrario, la disponibilidad de recursos, la implementación de
políticas con la consecuente inversión dirigida a la promoción de un desarrollo
integral del territorio, es fuente de atracción de la inversión privada, generando un
marco de situación preponderante para el desarrollo policéntrico.
En el caso de Lanús, la inversión pública y las políticas de ordenamiento territorial
tendientes a producir un desarrollo integral urbano desde las concepciones del
propio desarrollo policéntrico, han sido escasas y fuertemente contradictorias. Se
trata del municipio más densamente poblado de Argentina (INDEC: 2010) y al
mismo tiempo uno de los más industrializados y donde los procesos de
desarticulación del sector secundario local, a partir de 1976 y hasta 2005, ha
promovido una extensa red de cooperativas productivas de pequeñas y medianas
empresas. Coexiste la producción con una alta urbanización y densidad
poblacional. Características de conformación objetiva que son indicadores de una
escasa inversión pública en el desarrollo productivo integral y de ordenamiento
territorial en general. Se trata de un territorio altamente fragmentado entre el nivel
central y el periférico y desarticulado territorialmente entre las localidades
circundantes al centro del Partido. Monte Chingolo, ha sido objeto de escasas
políticas de inversión pública que han promovido a lo largo de su historia hasta la
actualidad, una conformación territorial que de acuerdo a lo relevado en la
investigación, presenta las siguientes características. Por un lado la centralización
de las actividades barriales promovidas en gran medida por el déficit
infraestructural de desarrollo del territorio. Sin embargo presenta una
fragmentación en la localidad, de cinco zonas con características urbanas y
espaciales altamente diferenciadas. Si bien no existen grandes problemas de
conectividad, debido al gran número de líneas de transporte público que
atraviesan la localidad, se verifica la inexistencia de una red de tránsito pesado y
al mismo tiempo de la inexistencia de un centro de transbordo que pueda
organizar la conectividad vinculando esas líneas en un núcleo convergente. En
materia habitacional predomina una conformación urbana residencial pero
coexistente con problemas como urbanización informal, que implica condiciones
deficitarias de acceso a tierra y vivienda. Los servicios denominados esenciales se
encuentran con amplia cobertura en la localidad pero también se verifican
situaciones de no accesibilidad a infraestructura básica y servicios. Las
condiciones ligadas a la inversión pública en la localidad presentan estos déficits,
que impiden un ordenamiento y un desarrollo policéntrico conforme a las
tendencias expresadas en este apartado.
Conclusiones
Durante la década de los 90, se frenó y rechazó la discusión de un crecimiento
basado en la planificación desde el Estado, dejando librado el desarrollo de los
tejidos urbanos al ámbito privado. Ello género en las distintas ciudades y
municipios de la argentina, desequilibrios ambientales y sociales, con un bajo
desarrollo urbano y una alta dispersión del centro a la periferia.
La ausencia del Estado marco la ampliación de las desigualdades sociales y la
exclusión de la población de bajos recursos, priorizando distintos hábitos de
consumo, la especulación respecto del suelo y como consecuencia de ello, una
baja en el desarrollo urbano conseguido décadas antes. Si bien, con la asunción
de Néstor Kirchnner y posteriormente con las políticas de Cristina Fernández, se
pudo revertir, en parte, la situación antes mencionada, es importante en este punto
afirmar la extrema pertinencia y actualidad del debate acerca del desarrollo
policéntrico.
Desde un proceso histórico que ha fragmentado los territorios y donde el impacto
de la conformación urbana desde principios desreguladores y atomizadores del
territorio en nuestro país como se ha descripto, ha promovido procesos altamentes
regresivos y de desigualdades en el acceso a bienes y servicios. Para ello
promover políticas de desarrollo urbano integral que garanticen una conformación
de regiones urbanas intra e intermunicipales con localidades próximas se torna en
un camino posible de conformación de procesos de desarrollo urbano desde lo
local hacia lo nacional. La conformación de esas redes de localidades que se
relacionan complementariamente y conformando una sinergia entre procesos de
desarrollo económico financiero y sociocultural de las sociedades locales se
constituyen prioritariamente a partir de las propias representaciones del territorio
que posean sus habitantes. El desarrollo policéntrico, por tanto tiende a promover
la minimización de las desigualdades entre ciudadanos habitantes de un mismo
Partido de diferentes localidades.
Otro de los puntos que deben tomarse en cuanta tiene que ver con los modelo de
desarrollo que el Estado y la sociedad han aceptado poner en ejecución con el
propósito de establecer un marco referencial básico de las actividades
económicas, sociales y políticas que las personas han aceptado llevar a cabo para
satisfacer sus necesidades como así también resulta deseable que el Estado
también vaya modificando los marcos institucionales, normativos y políticos para
adecuar sus acciones a las expectativas de la sociedad.
En este contexto, el Estado está llamado a jugar un papel trascendental. Puede
hacerlo en forma activa mediante la ejecución de obras y políticas públicas
orientadas a la implementación de modalidad de desarrollo sustentable, o puede
hacerlo en forma pasiva, esto es, no interviniendo sobre las dinámicas del
mercado en la relación básica de oferentes y demandantes de bienes y servicios.
En el caso investigado creemos que cualquier iniciativa vinculada a la inversión
directa del Estado, es necesario promover políticas de ordenamiento territorial que
establezcan marcos de control y regulaciones de procesos del uso y
equipamiento del suelo, para evitar como ocurre en Monte Chingolo la
coexistencia de zonas residenciales e industriales con afectación del medio
ambiente. Asimismo para el caso de la inversión pública realizada por el municipio
en la localidad de Monte Chingolo, desde el año 2016 ha permitido la construcción
del Parque lineal, trazado en terrenos ocupados por el antiguo cuadro de estación
y zonas circundantes. Aún es muy breve el lapso entre la construcción de dicha
obra y los tiempos de la evaluación de impacto, como para comenzar a analizar la
repercusión de esa inversión en otras áreas (desarrollo comercial, crecimiento del
consumo local, inversión privada asociada, entre otras).
Sin lugar a dudas, los procesos de promoción de políticas de desarrollo
policéntrico y urbano son mucho más extensos que los rasgos centrales
presentados en este texto. Sin embargo es de destacar que desde las reflexiones
desarrolladas, puede pensarse en un avance significativo de las posibilidades de
desarrollo policéntrico cuando puedan incorporarse como dimensiones
constitutivas las desarrolladas. Las políticas dirigidas a promoverlos,
necesariamente contemplarìan: el análisis de la inversión pública y el desarrollo
del ordenamiento territorial, la planificación de acceso a servicios bancarios
pensada territorialmente y las representaciones sociales de los sujetos que
habitan el territorio desde considerarlo como espacio físico, simbólico y cultural,
económico y político. Al no existir las recetas, el camino será el de la
multiplicaciones de análisis similares, para consolidar propuestas en el largo plazo
que puedan contribuir a la conformación de territorios más inclusivos y sociedades
más igualitarias.

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