DEBATES DE ACTUALIDAD

OCHO CUESTIONES SOBRE

LIBERTAD SINDICAL
EL DERECHO COLECTIVO DEL
TRABAJO COMO UN ETERNO SÍSIFO

por César Arese1

Sumario: I. Las personas jurídicas como titulares de derechos humanos. A. Opinión

Consultiva convocada por la CIDH. B. Hacia la ampliación de derechos de ejercicio
colectivo. II. La huelga como derecho fundamental y el debate en la OIT. A.
Cuestionamientos a la CEACR y al derecho de huelga. B. Respuesta de los tra-
bajadores. C. Statu quo. III. Los sujetos protegidos por el ejercicio de la actividad
sindical. A. La doctrina de la CSJN. B. Efectos. IV. Cambio de rumbo: “Orellano”
de la Corte Suprema. V. La protesta y el protocolo para fuerzas de seguridad. A.
Los piquetes y protestas públicas. B. El protocolo para fuerzas de seguridad. C.
El riesgo de la libertad de expresión sindical. VI. La sindicalización de las fuerzas
de seguridad. A. Marco normativo. B. Valoraciones. C. Hacia una ampliación de
derechos colectivos. D. El cierre del debate por la CSJN sobre el reconocimiento
sindical (“Sindicato Policial”). VII. La personería social como nueva forma de
sindicalización y negociación colectiva del sector de la economía popular. A. El
Registro de Organizaciones. B. La sistematización por ley 27.345. C. El sistema
sindical en cuestión. VIII. Conclusiones.

El Derecho Colectivo de Trabajo, amasado y construido por la

huelga, la organización sindical y la negociación colectiva, parece

1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales; posdoctorado y profesor de Derecho

del Trabajo de la Universidad Nacional de Córdoba; exmagistrado del Trabajo y
presidente de la Asociación Argentina de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social,
Córdoba.

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Debates de actualidad

estar condenado a labores eternas como un Sísifo del Derecho. Pero,

como pensaba Albert Camus, un Sísifo feliz, lejos de lo absurdo,
ocupado en crear y recrear permanentemente el Derecho del Traba-
jo, del que es su padre.

I. Las personas jurídicas como titulares de derechos humanos

A. Opinión Consultiva convocada por la CIDH
En numerosas y emblemáticas sentencias, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos destacó la importancia fundamental del derecho
a la libertad asociacional de los trabajadores. En “Baena, Ricardo y
otros vs. Panamá”, de 2001, dijo: “La libertad de asociación, en materia
sindical, reviste la mayor importancia para la defensa de los intereses
legítimos de los trabajadores y se enmarca en el corpus juris de los
derechos humanos” (art. 16, CADH). Esta doctrina fue continuada y
profundizada en “Huilca Tecse vs. Perú”, de 2005; “Cantoral Huamaní
y García Santa Cruz vs. Perú”, de 2007, y “García y familiares vs.
Guatemala”, de 2012.
En 2016 la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió la
Opinión Consultiva Nº 22/2016 sobre la titularidad de los derechos
de las personas jurídicas en el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos consagrados en los artículos 1.1, 8º, 11.2, 13, 16, 21, 24,
25, 29, 30, 44, 46 y 62.3 de la CADH y el artículo 8.1.a, y b, del
Protocolo de San Salvador. Es de recordar que esas normas, con la
excepción de la última cláusula referida, aluden a la titularidad de
“toda persona...”, “todas las personas” o “todos los ciudadanos”, y
luego enuncian el derecho respectivo. El Protocolo de San Salvador
indica en cambio en su artículo 8º y bajo el subtítulo Derechos sin-
dicales: “Los Estados Partes garantizarán: a. El derecho de los traba-
jadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la
protección y promoción de sus intereses”.
La CIDH se pronunció indicando que “el artículo 1.2 de la Con-
vención Americana sólo consagra derechos a favor de personas físi-
cas, por lo que las personas jurídicas no son titulares de los dere-
chos consagrados en dicho tratado, en los términos establecidos en los
párrafos 37 a 70 de esta Opinión Consultiva”. Sin embargo, “el ar-

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 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

tículo 8.1.a del Protocolo de San Salvador otorga titularidad de dere-

chos a los sindicatos, las federaciones y las confederaciones, lo cual
les permite presentarse ante el Sistema Interamericano en defensa de
sus propios derechos en el marco de lo establecido en dicho artículo,
en los términos establecidos en los párrafos 85 a 105 de la presente
Opinión Consultiva” y “las personas físicas en algunos casos pue-
den llegar a ejercer sus derechos a través de personas jurídicas, de
manera que en dichas situaciones podrán acudir ante el Sistema Inte-
ramericano para presentar las presuntas violaciones a sus derechos, en
los términos establecidos en los párrafos 106 a 120 de esta Opinión
Consultiva”.

B. Hacia la ampliación de derechos de ejercicio colectivo

Como puede apreciarse se reconoce la facultad de los sindicatos
de actuar en defensa de los derechos fundamentales de sus represen-
tados en el orden sindical ante el SIDH, conforme lo establecido en el
artículo 44 de la CADH, y ejercer por sí mismos los derechos reco-
nocidos en el artículo 8.a, del Protocolo de San Salvador. En lo relativo
a los derechos sindicales esta norma indica que “los Estados Partes
garantizarán” el derecho a la organización sindical sin indicar la titu-
laridad de las personas físicas. Lo mismo ocurre con el inciso b, sobre
derecho de huelga, pero en este caso, el artículo 19, inciso 6º, del
Protocolo indica: “En el caso de que los derechos establecidos en el
párrafo a) del artículo 8º y en el artículo 13 fuesen violados por una
acción imputable directamente a un Estado Parte del presente Protocolo,
tal situación podría dar lugar, mediante la participación de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicación del sistema de
peticiones individuales regulado por los artículos 44 a 51 y 61 a 69
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
No incluye específicamente el derecho de huelga, pero el mismo
artículo indica en su inciso 7º: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el
párrafo anterior, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
podrá formular las observaciones y recomendaciones que considere
pertinentes sobre la situación de los derechos económicos, sociales y
culturales establecidos en el presente Protocolo en todos o en algunos

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Debates de actualidad

de los Estados Partes, las que podrá incluir en el Informe Anual a la

Asamblea General o en un Informe Especial, según lo considere más
apropiado”.
Walter Carnota apunta que “hasta ahora, el objeto de la OC 22/2016
parecería enteramente abstracto, si no fuese su decantación en el fértil
campo de las legitimaciones procesales activas”, sin embargo, “como
bien se encarga de añadir la Corte, este objetivo se logra asimismo
con la amplitud del artículo 44 convencional que apodera a personas,
grupo de personas o entidades no gubernamentales legalmente reco-
nocidas para presentar peticiones ante la Comisión Interamericana”2.
Se agrega la hipotética responsabilidad internacional de los Estados
por trasgresiones a la libertad sindical3.
De tal forma, de lo que se trata es de ampliar y progresar en derechos
atribuyendo a las personas jurídicas, sindicatos incluidos, su defensa
y sostenimiento. Naturalmente que no puede estarse sino a favor de
esa alternativa, por lo que es deseable que se abran nuevos niveles y
sujetos de derechos esenciales.

II. La huelga como derecho fundamental y el debate en la OIT

A. Cuestionamientos a la CEACR y al derecho de huelga
El grupo de empleadores ante la Comisión de Aplicación de Normas
de OIT planteó en 2012 que “En el Anexo V (artículo 408 del Tratado
de Versalles) de las actas provisionales de la Conferencia Internacional
del Trabajo de 1926 se explica la necesidad de una Comisión Técnica de
Expertos (denominada posteriormente Comisión de Expertos en Apli-
cación de Convenios y Recomendaciones [CEACR]) de la forma si-
guiente: ‘Las funciones de la Comisión serán absolutamente técnicas
y de ninguna manera judiciales’. Sin embargo, se acordó que la Co-
misión de Expertos no tendría capacidad judicial ni sería competente
para brindar interpretaciones de las disposiciones del Convenio ni de-

2 CARNOTA, Walter F., La hora de los sindicatos ante la Corte Interamericana

de Derechos Humanos, en esta Revista, ps. 333 y ss.

3 CANÇADO TRINDADE, Antonio A., Los tribunales internacionales contem-

poráneos y la humanización del Derecho Internacional, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2013,

p. 130, cit. por CARNOTA, ob. cit.

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 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

cidir en favor de una interpretación sobre otra”. En la 103ª Reunión

del Consejo de Administración (1947), se explicó que la CEACR lle-
varía a cabo un examen de las memorias anuales presentadas por los
gobiernos, en preparación para el examen más amplio de esas memorias
por la Conferencia, y que esto serviría como preliminar indispensable
del estudio general sobre la aplicación realizado por la Conferencia a
través de su Comisión de Aplicación de Convenios (párr. 36, Ane-
xo XII, Actas). Los mismos empleadores subrayaron que este texto
se había acordado en 1926, reafirmado en 1947 y nada había cambiado
desde entonces. Preguntaron por qué motivo, en tal caso, no se podría
alcanzar ahora un acuerdo sobre la inserción de un texto de esa na-
turaleza. Si bien reconocen que la situación actual es muy difícil para
los gobiernos y necesitan tiempo para consultar con las capitales, los
miembros empleadores reiteraron que es necesario dar respuesta con
urgencia a esta pregunta esencial y discutir la cuestión de inmediato.
Asimismo, afirmaron: “El derecho de huelga no está contemplado
ni en el Convenio Nº 87 ni en el Convenio Nº 98, y no está previsto que
sea así”. La historia legislativa del Convenio Nº 87 es incuestionable-
mente clara en el sentido de que “el Convenio propuesto está relacio-
nado únicamente con la libertad sindical y no con el derecho de huelga”.
Además, como puso de relieve el portavoz de los empleadores durante
la discusión final del Convenio Nº 98 de 1949, “el Presidente de la
Conferencia había declarado inaceptable las dos enmiendas que tenían
por objeto incorporar una garantía del derecho de huelga, por estar fuera
del ámbito del Convenio. El orador emitió, en consecuencia, la opinión
de que el pasaje comentado era erróneo en cuanto al fundamento his-
tórico de un derecho de huelga consustancial a esos Convenios”.

B. Respuesta de los trabajadores

El grupo de trabajadores replicó que la Comisión de Expertos, que
desde 1926 es la piedra angular del mecanismo de control, sigue te-
niendo la confianza de los miembros trabajadores, y sus opiniones,
aunque no son jurídicamente vinculantes, siguen disfrutando y disfru-
tarán siempre de una elevada autoridad moral. Mientras que la Corte
Internacional de Justicia no las contradiga, esas opiniones mantienen
su validez y el acuerdo en torno a ellas es común. Este requisito previo

307
Debates de actualidad

esencial ha de ser aceptado, en particular, para asegurar la certidumbre

jurídica necesaria para el funcionamiento adecuado de la OIT. Las
críticas vertidas a la Comisión de Expertos con respecto a su abuso
de autoridad en lo concerniente a la interpretación del Convenio Nº
87 en relación con el derecho de huelga son excesivas e indirectamente
constituyen una denegación de la jurisprudencia del Comité de Libertad
Sindical, que es por su parte un órgano tripartito.
Agregó que el derecho de huelga no es solamente un asunto nacio-
nal que se ha de tratar y evaluar según consideraciones económicas o
temporales. Además de los Convenios Nº 87 y 98, existen también el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la Car-
ta Social Europea, la Convención para la Protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales y el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Dere-
chos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”).

C. Statu quo
Como puede advertirse se trató de una embestida del grupo de
empleadores contra la CEACR al restarle eficacia y el reconocimiento
del derecho de huelga a nivel de la OIT, lo que fue rebatido por el
sector de trabajadores con argumentos jurídicos. En 2015, se arribó a
un acuerdo entre la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la
Organización Internacional de Empleadores (OIE), en virtud del cual
el Consejo de Administración suspendió la toma de decisión respecto
de acudir o no a la Corte Internacional de Justicia con sede en La
Haya, en procura de una opinión consultiva que ponga fin a la discusión
abierta por el mencionado grupo empresarial en cuanto consideran que
el derecho de huelga no integra el contenido del Convenio Nº 87 de
la OIT, sobre libertad sindical.
De tal manera se “congeló” un debate que se consideraba superado
por la labor de la CEACR y el Comité de Libertad Sindical ya que,
cuando menos, el derecho de huelga surgía del reconocimiento en el
Derecho Internacional del Trabajo del artículo 3.1 del Convenio Nº 87
(derecho a “formular su programa de acción”).

308
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

Esta situación hace evidente que la embestida de los empleadores,

resistida por los trabajadores, ha surtido sus efectos. El movimiento
sindical internacional, y la representación de Argentina, ha visto con
preocupación el bloqueo de los empleadores respecto de la labor de
la CEACR y del reconocimiento de un derecho fundamental de los
trabajadores que, se creía, no tenía discusión.

III. Los sujetos protegidos por el

ejercicio de actividad sindical
A. La doctrina de la CSJN
El punto de partida del debate no es ciertamente el fallo de la CSJN,
“Álvarez, Maximiliano c/Cencosud”, del 7 de diciembre de 2010, pero
significó un pliegue en los criterios de apreciación de derechos en la
materia. La causa relativa al despido de un representante sindical de
entidad simplemente inscripta se fundó en el derecho fundamental de
igualdad de trato y no discriminación. Entre sus extensas conside-
raciones sobre este derecho, se aludió al Pacto Internacional de De-
rechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y al Sistema In-
teramericano de Derechos Humanos. Se recuerda en los considerandos
que el “Protocolo de San Salvador contempla a la ‘readmisión en el
empleo’ como una de las consecuencias admisibles para la legislación
interna en casos de despido injustificado (artículo 7.d)”. Asimismo,
destaca la aplicación horizontal de derechos esenciales.
Sin embargo, sirvió de base jurídica para los fallos “Arecco, Ma-
ximiliano c/Praxair Argentina”, del 23 de junio de 2011; “Parra Vera,
Máxima c/San Timoteo SA”, del 23 de agosto de 2011, y “Cejas,
Adrián E. c/FATE SA”, del 26 de marzo de 2013, que importaron
el reconocimiento de derechos a protección, fundamentalmente sobre
la igualdad de trato de quienes ejercieron derechos sindicales o se
evidenciaba un trato discriminatorio, pero ligados a derechos de este
tipo. Inclusive, en el caso “Pellicori, Liliana Silvia c/Colegio de Abo-
gados de la Capital Federal”, del 15 de noviembre de 2011, en que
se trató la cuestión de prueba en procesos antidiscriminatorios, se tra-
taba de una persona que no ostentaba cargo gremial, sino que se

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Debates de actualidad

sospechaba víctima de un trato discriminatorio por razones de acti-

vidad sindical de otra persona ligada a la actora.
En “Ledesma, Florencio c/Citrus Batalla SA”, del 9 de septiembre
de 2014, la CSJN anuló un fallo que no había admitido la reinstalación
de un “activista gremial”, quien hacía “una lucha incansable por sus
derechos laborales”4. El fallo de la CSJN referenció el citado caso
“Álvarez” y se explayó sobre la plena reparación (restitutio in integrum)
de los daños irrogados, verbigracia, por un despido5.
En lo que respecta a la titularidad de los derechos antidiscrimina-
torios es de particular interés el considerando 7 del fallo: “Los jueces
de la causa conjuraron toda posibilidad de trato igualitario entre quienes
se encuentran protegidos por la Ley de Asociaciones Sindicales y aque-
llos que, materialmente, aun sin ostentar las categorías comprendidas
en esa ley, pueden ser objeto de tratos discriminatorios por el motivo
‘gremial’ contemplado en la ley 23.592. De tal suerte y recurriendo
al mencionado valladar interpretativo, el a quo se desentendió del de-
sempeño de ‘actividad sindical’ por parte del recurrente –la que por
otra parte admitió–, prescindió de todo examen encaminado a esclarecer
si aquélla constituyó el factor determinante del despido y no indagó
si, en tales condiciones, medió un acto susceptible de ser amparado
en la ley mencionada en último término”.
Agrega la CSJN: “En efecto, el Superior Tribunal, desacertada-
mente, no advirtió que era el ejercicio en sí mismo de la actividad
gremial el núcleo de la cuestión a resolver y ello, con total prescindencia
de la tutela legal específica establecida en la ley 23.551. A los fines

4 Reclamó registración, pago de sueldos con recibos confeccionados en legal forma,

antigüedad, y en último término afirmó que al no concederle la demandada los días

de vacaciones anuales ordinarias correspondientes al año 2005 y vencido el término
de ley para hacer uso de ellos, por telegrama ley 23.789 le comunicó –junto con otros
compañeros de trabajo– que en virtud de lo dispuesto por los arts. 154, 155 y 157
de la LCT haría uso de aquéllas. Relató que, a pesar de lo expuesto en dicha misiva,
la demandada respondió intimándolo a retomar tareas, todo bajo apercibimiento de
aplicarle severas sanciones disciplinarias. A partir de ese momento, comenzaron una
serie de intercambios epistolares, hasta que con fecha 22-5-2006 la empleadora puso
fin a la vinculación alegando la existencia de faltas injustificadas.
5 Ver Corte IDH, “Baena, Ricardo y otros vs. Panamá”, sent. del 2-2-2001, Serie C,

Nº 72, párrs. 202/203 –y su cita– y 214.7, y “Madorrán”, p. 2005.

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 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

de una adecuada solución de la causa, era necesario indagar si se había

configurado la concurrencia de aquel proceder inadmisible –la discri-
minación, de la que pudo derivar el despido cuestionado– en conexión
con la ‘actividad gremial’ del actor, aunque ésta no encuadrase en las
previsiones formales de la Ley de Asociaciones Sindicales. De tal
modo, un nuevo pronunciamiento deberá indagar si el despido impuesto
al demandante, como el mismo a quo insinuó en su sentencia, obedeció
a motivos discriminatorios «en razón de asumir aquél reclamos propios
y ajenos, los que se habrían referido, entre otras cuestiones, a la opor-
tunidad del goce de las vacaciones a favor de él mismo y de otros
dependientes»”.

B. Efectos
El conjunto de fallos que se vienen referenciando en este punto
plantean un dilema para el mundo del trabajo. Los sindicatos consti-
tuidos reúnen y ordenan instancias y cuadros organizativos (delegados,
miembros de comisiones, paritarios, etc.) que, en unidad de acción
dentro del sindicato, contribuyen a sus fines y gozan de la tutela sindical
constitucional y legal. Y defienden la institución como un medio ins-
trumental finalista, funcional y orgánico tras el objetivo común gremial,
la defensa de condiciones de trabajo, de la legislación y de la nego-
ciación colectiva.
El reconocimiento de derechos similares o paralelos hacia activistas
e instancias inorgánicas que ejercen actividad sindical o de defensa
de contingentes laborales, es decir que realizan “actividad sindical”
como concepto general, implica un desafío a esa organicidad. Pero
están fundadas en la práctica de derechos humanos individuales y co-
lectivos válidos en las condiciones orgánicas e inorgánicas. Es más,
son estas últimas las que más exposición pueden presentar a represalias
o a sufrir las consecuencias por actuarse, precisamente, por fuera de
las estructuras asociacionales.
Esta contradicción existe y a veces se ve como una amenaza sobre
la organicidad y la unidad sindical, como una protección de la disidencia
que erosiona la unidad sindical. Es la visión de una parte de quienes
integran los cuadros de sindicatos con personería gremial, administra-

311
Debates de actualidad

ción de obras sociales, otorgantes de servicios sociales, negociadores

de convenios colectivos, frente a la disputa de base. Pues bien, por el
contrario, debería mirarse un derecho de defensa de la actividad sindical
frente a prácticas discriminatorias, orgánicas o inorgánicas (individua-
les o colectivas), como una fuente de enriquecimiento de la libertad
sindical y, en todo caso, como un desafío para un examen del propio
accionar sindical y un aprendizaje, apertura y mayor participación de-
mocrática.

IV. Cambio de rumbo: “Orellano” de la Corte Suprema6

El 7 de junio de 2016 la CSJN dio a conocer el fallo “Orellano,
Francisco Daniel c/Correo Oficial de la República Argentina SA s/Jui-
cio sumarísimo”, fijando la siguiente doctrina: “Que de todo lo expuesto
se sigue que la normativa federal examinada solamente confiere el
derecho de declarar una huelga a las asociaciones profesionales. Por
lo tanto, dado que –como ha sido expresado en el considerando 8º de
la presente– el único requisito al que el artículo 14 bis de la Constitución
Nacional supedita el ejercicio de los derechos sindicales por parte de
las organizaciones de trabajadores es el de su simple inscripción en
un registro especial, cabe concluir que el legítimo ejercicio del derecho
de huelga está subordinado a que el sujeto que la dispone haya cumplido
con tal recaudo de inscripción”.
Al margen de un análisis de los argumentos de la CSJN, al tratarse
de un fallo con alcances generales, pueden hacerse las siguientes pun-
tualizaciones:
1) En los efectos concretos, es de recordar que el ejercicio de la
huelga es normalmente colectivo y orgánico, a través del sindicato
que asume la representación y, lo más importante, la resolución del
conflicto que origina. En todo caso, la conveniencia de la canalización
de la huelga a través de la instancia orgánica para su conclusión me-
diante la negociación colectiva no suprime la sustancia de un derecho

6
Ver más ampliamente, ARESE, César, El fallo “Orellano” de la Corte Suprema
sobre titularidad sindical del derecho de huelga. Relativo encogimiento de un derecho
fundamental de los sindicatos y de los trabajadores, en Revista de Derecho Laboral
Actualidad, Rubinzal Online, del 15-7-2016.

312
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

fundamental que posee un componente de autoprotección (adónde y

para quién ésta se requiera) y de generación normativa que, si bien
es usual y deseablemente orgánica, no puede tenacearse y hacerse
excluyentemente orgánica.
2) Deja sin el derecho subjetivo y del ejercicio del derecho de
huelga a contingentes de trabajadores que se autodefienden colectiva-
mente; que no poseen reconocimiento sindical y pretenden lograrlo (de-
rechos fundacionales de sindicatos); los colectivos que no se encuentran
agremiados, marginados de la representación sindical o padeciendo
problemas de encuadramiento sindical o convencional; la huelga ejer-
cida por instancias sindicales (cuerpo de delegados, comisiones inter-
nas, delegados) sin el respaldo sindical; en caso de contradicción entre
las bases de trabajadores y la dirigencia orgánica y, sin agotar las
hipótesis, de los trabajadores que reasumen el derecho subjetivo para
ejercerlo por sí mismos, mediante procedimientos democráticos.
3) Estarán comprendidas las expresiones orgánicas de los cuerpos
interiores representativos de los sindicatos como son las comisiones
internas, cuerpos de delegados y delegados sindicales. En definitiva
son parte de las asociaciones sindicales.
4) Las asociaciones sindicales simplemente inscriptas pueden asu-
mir la representación de los trabajadores según el artículo 31, inciso a,
de la LAS 23.551, según lo declaró el fallo “ATE II” de 2013, y
proclamar la huelga por haberlo indicado expresamente el caso “Ore-
llano”. Pero a la vez, no pueden suscribir un convenio colectivo sis-
temático según lo establece el artículo 31, inciso c, de la LAS y el
artículo 1º de la ley 14.250. Un sindicato simplemente inscripto puede
actuar en un conflicto hasta llegar a su solución negociada colectiva,
en que debería ceder su competencia legal al sindicato con personería
gremial, aunque no haya intervenido en el conflicto. Algo no están
bien: la doctrina judicial o la ley.
5) En cierto modo, el fallo marcha en sentido contrario a la pro-
tección prodigada por la CSJN a los trabajadores que, ejercitando de-
rechos colectivos gremiales, resultan objeto de trato desigual o discri-
minatorio. Concretamente lo resuelto en “Álvarez, Maximiliano c/Cen-
cosud”, del 7 de diciembre de 2010, y su saga ya referenciada en el
punto anterior.

313
Debates de actualidad

6) Sin embargo, y a pesar de todo, no puede decirse que existan

definiciones últimas sobre el acortamiento de un derecho fundamental
de los trabajadores según lo expresan entre otros instrumentos los ar-
tículos 8º del PIDESC, 8º del Protocolo de San Salvador, 18 de la
Declaración Sociolaboral del Mercosur, 27 de la Declaración Ameri-
cana de Garantías Sociales o 44 de la OEA, que aprecian el derecho
de huelga en forma más amplia y polititular que el fallo “Orellano”.
La representatividad y ejecución real de la huelga, donde quiera que
se titularice, desborda categorías jurídicas jurisprudenciales y obliga
a su reconocimiento como derecho sustancial. La huelga existió y exis-
te, con o sin sindicato, y es el núcleo en movimiento que gestó y
reproduce el Derecho del Trabajo.

V. La protesta y el protocolo para fuerzas de seguridad

A. Los piquetes y protestas públicas
La práctica más habitual del piquete consiste en la presencia sindical
para “garantizar” la adhesión a la huelga de todos los trabajadores y
disuadir a los indecisos a sumarse al conflicto. Pero también impedir
el ingreso de quienes no adhieren al movimiento, del personal incluido
el directivo que no suele adherir y puede garantizar la continuidad
empresaria, y también de rompehuelgas, esquiroles o los denominados
“carneros”. Puede incluir diversidad de acciones como informar, per-
suadir o imponer la decisión colectiva a quienes no participen en ella.
Se procura la politización, socialización y externalización del diferendo
para incrementar su fuerza y, a veces, suplir o reforzar la propia de-
bilidad para movilizar a los afiliados o representados directos. Si bien
siempre ha estado presente como metodología de acción sindical, ha
tendido a incrementarse en los últimos años, con forma de “bloqueo”.
El Comité de Libertad Sindical de la OIT7 ha entendido que “los
piquetes de huelga que actúan de conformidad con la ley no deben
ser objeto de trabas por parte de las autoridades públicas”, que su
prohibición sólo se “justificaría si la huelga perdiera su carácter pa-
cífico”, tuviera por objeto “perturbar el orden público y amenazar a

7 OIT, La libertad sindical, Ginebra, 2006, párrs. 658 a 653.

314
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

los trabajadores que continúan trabajando”, o cuando el piquete de

huelga va acompañado de violencia o de obstáculos a la libertad de
trabajo por intimidación a los no huelguistas, actos que en muchos
países son castigados por la ley penal. Coincide con ello la CEACR,
en tanto “sería preferible que la imposición de restricciones a los pi-
quetes de huelga y a la ocupación de los lugares de trabajo se limitaran
a los casos en que estas acciones dejen de ser pacíficas”8.

B. El protocolo para fuerzas de seguridad

El gobierno argentino adoptó en 2016 un Protocolo de actuación
de fuerzas de seguridad en manifestaciones públicas a través del Con-
sejo de Seguridad Interior. Divide las manifestaciones en “espontáneas
y programadas”. En el primer caso la autoridad competente “tomará
contacto con los líderes de la manifestación, a fin de que se encauce
la misma en el marco del presente Protocolo y las leyes vigentes” y
se coordine “su recorrido, tiempo de duración y realización, dando
aviso a la justicia”.
Se indica que las fuerzas de seguridad “deben garantizar la libre
circulación de personas y bienes –sea en calles, avenidas, autopistas,
rutas nacionales, corredores de transporte público y de los principales
accesos y avenidas centrales de los ejidos urbanos y rurales– dicha
numeración es ejemplificativa y no taxativa, disponiendo con criterio
objetivo la táctica a utilizar, con atención preferencial de personas que
requieran una protección especial de sus derechos, tales como niños,
adolescentes, mujeres embarazadas, adultos mayores y personas con
discapacidad”.
El procedimiento obliga a generar “un espacio de negociación” y,
si fracasa, “el Jefe del Operativo de Seguridad impartirá la orden a
través de altoparlantes, megáfonos o a viva voz, que los manifestantes
deben desistir de cortar las vías de circulación de tránsito, deberán
retirarse y ubicarse en zona determinada para ejercer sus derechos
constitucionales, garantizando siempre la libre circulación. Se advertirá
que, ante el incumplimiento de dicha instrucción, se encontrarán in-

8 GERNIGON, ODERO y GUIDO, Principios de la OIT sobre el derecho de

huelga, OIT, Ginebra, 2000, p. 47.

315
Debates de actualidad

cursos en el artículo 194 del Código Penal, y en su caso, en las con-

travenciones previstas en cada jurisdicción”.
Se agrega que “si los manifestantes no cumplieren con la orden
recibida, se les solicitará que depongan el corte bajo apercibimiento
de proceder conforme lo establecido para los casos de los delitos co-
metidos en flagrancia, según lo dispuesto en los Códigos de Procedi-
miento Penal de cada jurisdicción, poniendo en conocimiento del Ma-
gistrado competente, y se procederá a intervenir y disolver la mani-
festación”9.

C. El riesgo de la libertad de expresión sindical

El citado “protocolo” recibió el rechazo de sindicatos y asociaciones
de juristas, en especial, por la posible limitación al libre ejercicio de
las manifestaciones de protesta que, en Argentina, poseen una larga
tradición de espontaneidad y mínimo control en el último decenio. Se
apunta en particular la posible interpretación regresiva del controvertido
artículo 194 del Código Penal (delitos contra el funcionamiento del
transporte) propiciando su aplicación inmediata a todos los casos de
manifestaciones públicas. Se podría dar así la criminalización de la
protesta social y de la libertad sindical expresa acompañando o me-
diante manifestaciones públicas. De hecho, esta disposición penal ha
tenido una fluida aplicación, casi nunca con sentencia definitiva, pero
que naturalmente funciona como elemento de amedrentamiento y, even-
tualmente, procesamiento de activistas sindicales.
El protocolo no prohíbe a las fuerzas de seguridad portar y usar
armas de fuego en operativos frente a manifestaciones sociales, pre-
vención que puede evitar en muchos casos el uso abusivo del llamado
“gatillo fácil” frente a las manifestaciones populares. Si bien se permite

9 Asimismo, se dispone que “si entre los manifestantes se encontraren personas

y/o grupos de personas que inciten a la violencia y/o porten elementos contundentes
y/o armas de cualquier tipo, o utilicen fuego, combustibles, elementos explosivos o
inflamables, agentes químicos, pirotecnia, o cualquier otro artículo que pudiere dañar
la integridad de las personas, de los miembros de las FFSS, los bienes que se encon-
traren en el lugar de la protesta, y el medioambiente, las FFSS procederán a aislar e
identificar a dichas personas, tomar las medidas necesarias para prevenir la posible
comisión de delitos y proceder al secuestro de los elementos contundentes”.

316
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

la labor de la prensa, aunque con algunas eventuales restricciones, a

la vez se habilita a las fuerzas de seguridad a fotografiar y filmar los
operativos, lo que no sólo agrede la vida personal y la libertad de
expresión, sino que podría eventualmente significar la elaboración de
listas negras de activistas sindicales o sociales y limitar su acceso a
puestos de trabajo o habilitar su despido.
Las manifestaciones de protesta, como derecho ciudadano de ex-
presión e instrumento gremial, en muchos casos tan sólo destinados
a visibilizar los conflictos cuando no es posible o no se poseen posi-
bilidades de accionar con la huelga, merece en principio la mayor
protección del sistema jurídico tal como ocurre con la huelga, porque
se enmarca en derechos ciudadanos esenciales y, a la vez, en la garantía
de libertad sindical. En este sentido, debe optimizarse y garantizarse
su reconocimiento, ejercicio y efectividad.
En ese punto, la actuación del legislador o el administrador puesto
a ponderar y garantizar derechos no deberá contar con un margen que
lesione derechos fundamentales a manos de otros mediante la creación
de normas y regulaciones marco, como puede verse10. Pero, a la vez,
cuando ingresa en colisión con otros derechos ciudadanos, como el
de circulación, aparece la necesidad de conciliación mediante los sis-
temas de prevención, solución y negociación estatal-laboral-ciudadana.
En cualquier caso, el Código Penal o los protocolos de actuación re-
presivos no aportan una solución sino un instrumento de agravamiento
de conflicto y pocas veces contribuyen a la paz social que supuesta-
mente vienen a buscar por la vía represiva y no preventiva.

VI. La sindicalización de las fuerzas de seguridad

A. Marco normativo
El artículo 14 bis de la Constitución Nacional garantiza a todos
los trabajadores, sin distinción alguna, organización sindical libre y
democrática. Idéntico derecho conceden normas de derechos funda-
10 Tema nada simple respecto a la posible discrecionalidad del legislador o del
administrador cuando se trata de su reconocimiento confrontado con otros derechos.
Ver: ALEXY, Robert, Derechos sociales y ponderación, Fundación Coloquio Jurídico
Europeo, Madrid, 2007, p. 82.

317
Debates de actualidad

mentales de Naciones Unidas, del Sistema Interamericano de Derechos

Humanos y de la Organización Internacional del Trabajo. Las leyes
especiales de asociaciones sindicales, de convenciones colectivas y
conflictos colectivos no hacen distinciones al respecto. Sin embargo,
el escollo aparece en los Convenios Nº 87, 151 y 154 de la OIT, que
derivan a la legislación nacional determinar “hasta qué punto” se apli-
carán las garantías de sindicalización y negociación colectiva a las
fuerzas armadas y a la policía. El artículo 8.2, del Protocolo de San Sal-
vador indica respecto del derecho a organizar sindicatos: “Los miem-
bros de las fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros
servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y res-
tricciones que imponga la ley”. La Declaración Sociolaboral del Mer-
cosur en sus versiones de 1998 y de 2015 no trae disposición diferencial
al reconocer los derechos colectivos en los artículos 15 a 20.
El Convenio Europeo de Derechos Humanos establece en su ar-
tículo 11.2 restricciones legales del derecho a la libertad de asociación
para determinadas categorías profesionales, entre los que se cita a los
miembros de las fuerzas armadas, con las siguientes pautas: a) Que
estén previstas por la ley y que el rango formal de la norma sea el
adecuado. b) Que estén justificadas por finalidad legítima y propor-
cionada. c) Que dicha finalidad sea necesaria en una sociedad demo-
crática. Asimismo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en
“Matelly c/Francia y Adefddromill contra Francia”, del 2 de octubre
de 2014, admite que la especificidad de las fuerzas armadas y su función
justificaría restricciones, pero concluye que ello no puede conducir a
privar a los militares del derecho de asociación para la defensa de sus
intereses profesionales. Por ello, concluye que la prohibición pura y
simple a una asociación profesional de ejercer acciones encaminadas
a la consecución de sus objetivos integra una violación del artículo 11
del Convenio11.
El MTEySS ha venido rechazando los pedidos de inscripción sin-
dical de personal de fuerzas de seguridad. El fundamento esencial ha

11
MARTÍNEZ MIRANA, M. Macarena, Jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, en Revista Jurídica de los Derechos Sociales, Lex Social,
enero-junio de 2016, p. 360, disponible en https://www.upo.es/revistas/index.php/lex_
social/article/viewFile/1715/1396.

318
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

sido de control político o conveniencia más que estrictamente jurídico:

“La tarea de seguridad que la ley impone a las fuerzas armadas y
policiales, a partir de una organización jerárquica vertical, en un marco
de disciplina, es esencial para el mantenimiento del orden interno de
la fuerza y la operatividad en el cumplimiento de los objetivos a su
cargo, los que se dificultarían considerablemente, a partir de la cons-
titución de un sindicato para estas categorías”12. De manera similar se
ha venido pronunciando la justicia13.
Es claro que el ejercicio del derecho de huelga se relaciona direc-
tamente con la existencia misma del sujeto sindical del sector. Como
es de imaginar, si se deniega la existencia misma del sujeto sindical
menos aún parece posible el reconocimiento interno del derecho de
huelga. No existen motivos para continuar con esta supresión del de-
recho a la libertad sindical cuando ninguna norma interna expresa re-
fiere negativamente a este derecho fundamental. La agremiación de
fuerzas de seguridad no implica necesariamente el ejercicio del derecho
de huelga. Puede asumir objetivos de diálogo, asesoramiento, defensa
individual, pluriindividual y colectiva por la vía jerárquica adminis-
trativa, formación profesional, fines mutuales y cooperativos, partici-
pación en organismos del Estado, etcétera14.
Es de acotar que por el artículo 3º, inciso e, de la ley 24.185 de
negociación colectiva del sector público, se encuentran excluidos de
su aplicación “el personal militar y de seguridad de las Fuerzas Armadas
de la Nación, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía Federal,
Servicio Penitenciario Federal u Organismos asimilables”. Sin embar-

12 Ver, por ejemplo, resolución del MTEySS 244, del B. O. del 12-3-2010, que

rechaza el pedido de inscripción gremial formulado por el sindicato de la policía de

Formosa.
13 CNAT, sala X, 17-3-2003, “Asociación Profesional Policial de Santa Fe c/Mi-

nisterio de Trabajo s/Ley de Asociaciones Sindicales”; sala VI, 15-2-2006, “Ministerio

de Trabajo c/Sindicato Único del Personal de Seguridad”, y CCCom. 2ª Nom. de
Córdoba, 31-7-2008, “Rearte, Adriana S. y ot. c/Gobierno de la Pcia. de Cba.”
14 Ver para un mayor desarrollo: MARCONETTO, Teresa, La libertad sindical

en las fuerzas armadas y de seguridad de la República Argentina, tesis final de la

Carrera de Especialización en Derecho del Trabajo (César Arese, consejero), UNC-
UCC-UNL, diciembre de 2009, inédito, y La libertad sindical en las fuerzas armadas
y de seguridad, en Rubinzal Online, del 29-10-2010.

319
Debates de actualidad

go, en los casos del personal civil de las fuerzas armadas, los bomberos
y el personal de establecimientos penitenciarios, el CLS admite su
sindicalización15. En lo que hace al ejercicio de la huelga, el CLS ha
considerado incluidos dentro del concepto de servicios esenciales a la
policía y las fuerzas armadas, los servicios de bomberos y los servicios
penitenciarios públicos o privados16.
De otro lado, la inexistencia de canales legales de expresión de
intereses colectivos y pluriindividuales ha generado, en incontables
situaciones, manifestaciones de fuerza conocidas como autoacuartela-
mientos, motines u otras formas de expresión en muchos casos violentas
y que ponen en serio riesgo la seguridad de las personas. En muchas
oportunidades concluyen con el pase a retiro obligatorio (una forma
de despido) del personal participante o sus dirigentes. La existencia
de representación sindical y el diálogo bien pueden evitar estas eclo-
siones17.

B. Valoraciones
Sobre la plataforma jurídica sintéticamente enunciada se abren dos
interpretaciones.
Una restrictiva sostiene que el vacío normativo se debe entender
como denegatorio del derecho de sindicalización de fuerzas de segu-
ridad hasta tanto se dicte una legislación especial reglamentándola.
Además, afirma que las leyes orgánicas y reglamentarias de los órganos
de seguridad vedan la organización gremial, sobre la base de la ver-
ticalidad del mando, elemento imprescindible en estructuras militari-
zadas. Finalmente, indica que el eventual ejercicio de medidas de fuerza
coloca en riesgo la continuidad de un servicio esencial para la seguridad
de la población.
La postura amplia indica que la libertad sindical es un derecho
humano laboral que gesta, asegura y reproduce normativamente la pro-

15
OIT, La libertad sindical cit., párrs. 228 a 240.
16
OIT, La libertad sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité
de Libertad Sindical, 5ª rev., Ginebra, 2006, párr. 585.
17 La CSJ de Santa Fe, 14-4-93, evitó pronunciarse respecto de si implicaba el

ejercicio del derecho de huelga un acuartelamiento policial en que se dispusieron

sanciones. El mismo tribunal, con fecha 12-5-99.

320
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

tección de los más débiles en las relaciones de trabajo dependiente

para mejorar sus condiciones de vida. Es un derecho instrumental, que
asegura la creación de un sujeto colectivo representativo de los intereses
comunes de un sector profesional. Conformado ese sujeto, debe recabar,
canalizar y acordar las peticiones sobre condiciones de trabajo frente
al Estado empleador. Es un contrato que asegura la paz social sobre
la base de la justicia social, como alternativa democrática a las ex-
presiones descontroladas y salvajes de ejercicio de poder o la abstención
de presencia de fuerzas de seguridad que puede (como ocurrió en
2013) abrir las puertas a la violencia social.

C. Hacia una ampliación de derechos colectivos

Numerosos países, como Alemania, Australia, Bélgica, Bulgaria,
España, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Israel, Italia, Po-
lonia, Portugal, República Checa y Sudáfrica y, sin ir más lejos, el
vecino Uruguay, reconocen con diversidad de modelos la sindicaliza-
ción de fuerzas de seguridad. De lo que se trata en el fondo es igual-
mente de ampliar derechos. Los integrantes de las fuerzas de seguridad
poseen derechos a condiciones dignas y equitativas de trabajo y a que
se los oiga, que puedan negociar, que puedan ejercer su derecho de
defensa, eso sí, conforme la realidad y las condiciones de la estructura
y fines de las fuerzas que asumen la seguridad de la sociedad y ostentan
particularidades orgánicas.
Nótese que, en la actualidad, hay sindicatos que poseen personal
armado (camioneros en el sector de transporte de valores, personal de
vigilancia), especial resguardo y reaseguros por el manejo de armas
y estructuras de disciplina castrense o de alta responsabilidad en materia
de seguridad (operadores de centrales nucleares, controladores del trá-
fico aéreo, por ejemplo), que ejercen la libertad sindical y de nego-
ciación colectiva. La discusión se finca en las modalidades organiza-
tivas y de las restricciones al ejercicio de medidas de acción directa,
como de hecho ya existen, en otro orden, en servicios esenciales.
La respuesta puede ser en definitiva avalar la sindicalización, con
limitaciones, o debatir una norma que establezca la forma especial de
sindicalización y acción colectiva en este sector. El Derecho de la

321
Debates de actualidad

OIT indica que la legislación nacional debe determinar “hasta qué

punto” se aplicarán las garantías de sindicalización y negociación co-
lectiva a las fuerzas armadas y a la policía, lo que importa que es una
cuestión de extensión o límites.
El punto hasta el que llegan estos derechos es un nuevo debate.
No habría inconveniente con las modalidades de organización gremial
y de negociación, pero es claro que aparecen limitaciones en el accionar
colectivo, especialmente en el ejercicio de medidas de acción directa
y de abstención de prestación de los servicios de seguridad.

D. El cierre del debate por la CSJN sobre el

reconocimiento sindical (“Sindicato Policial”)
Existió sobre el tema un amplio y prolongado debate jurisprudencial,
y la Corte Suprema recibió varios reclamos de reconocimiento de sin-
dicatos de fuerzas de seguridad, inclusive, con sentencias favorables
como en “Unión de Policías y Penitenciarios de Argentina Córdoba
(UPPAC), «7 de Agosto»” de la Cámara Nacional de Apelaciones del
Trabajo18. Por su parte la agente penitenciaria de Córdoba Sandra Rearte
obtuvo el derecho a sindicalizarse con un fallo de primera instancia
sin “apartarse del orden jerárquico y la cadena de mandos vigente, ni
realizar medidas de fuerza en función de este decisorio”, pero el Tri-
bunal Superior de Córdoba confirmó la revocatoria de ese fallo19.
Sin embargo, la CSJN en “Sindicato Policial Buenos Aires c/Mi-
nisterio de Trabajo s/Ley de Asociaciones Sindicales”, del 11 de abril
de 2017, confirmó el fallo de la sala V de la CNAT que, a su vez,
había ratificado la legalidad del rechazo de la inscripción gremial dis-
puesto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la
Nación. Con la firma de los jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco y
Rosenkrantz en mayoría, examinó el debate constituyente de la Con-
vención de 1957, sosteniendo que se inclinó por identificar el ejercicio
de la huelga, que desestimaba para las fuerzas de seguridad, con la

18
CNAT, sala II, 18-12-2013, “Ministerio de Trabajo c/Unión de Policías Peni-
tenciarios Argentina Córdoba 7 de Agosto s/Ley de Asociaciones Sindicales”.
19 TSJ de Córdoba, 8-2-2008, “Rearte, Adriana S. y ot. c/Sup. Gobierno de la

Pcia. de Cba. Amparo”.

322
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

sindicalización, lo que constituye un error conceptual porque, si bien

integran los derechos colectivos, no necesariamente una prohibición
trae consigo la otra. Pueden existir sindicatos con restricciones o prohi-
bición de la huelga.
También analiza los Convenios Nº 87 y 98 de la OIT, y en particular
el primero, que deja a cargo del legislador nacional “...determinar hasta
qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías
previstas...” en él, entendiéndolo como una exclusión cuando es una
indicación para que el legislador nacional gradúe la intensidad de los
derechos concedidos en aquel instrumento. Admite que el PIDESC,
el PIDCP y el Protocolo de San Salvador reconocen el derecho en
cuestión, pero se detiene en la ley 13.982 de la Provincia de Buenos
Aires, que no es taxativa sobre la prohibición y aparece en su decreto
reglamentario. En realidad resulta discutible que un tema constitucional
y federal como lo es la Ley de Asociaciones Sindicales 23.551 se
derive exclusivamente a las normas reglamentarias provinciales. De
hecho, si esto fuera así, los empleados públicos provinciales podrían
ser privados del derecho a la sindicalización.
El ministro Maqueda votó en desacuerdo sobre la base de lo dis-
puesto en los artículos 8.2 del Pacto Internacional de Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales, 22.2 del Pacto Internacional de Dere-
chos Civiles y Políticos, y 16.3 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), que otorgaron un
carácter amplio a la libertad sindical, un alcance amplio, aunque en
el caso de las fuerzas armadas y policiales el derecho a formar sindicatos
podía ser restringido o lisa y llanamente prohibido por una ley especial
y esto no ocurrió en la ley 13.982 de la Provincia de Buenos Aires
que regula los derechos y deberes del personal de los órganos policiales
y, como es obvio, que si bien pueden formar sindicatos no implica
que puedan ejercer el derecho de huelga, pues las medidas de acción
gremial directa son absolutamente incompatibles con el régimen je-
rárquico y disciplinario que caracteriza a toda fuerza de seguridad.
El ministro Rosatti, por su parte, otorgó una interpretación amplia
al derecho de sindicalización del artículo 14 bis de la Constitución
Nacional, sin otro requisito que su inscripción en un registro especial,
y también afirmó que no contempla el ejercicio del derecho de huelga,

323
Debates de actualidad

pues resulta necesario articular los intereses del sector con los de la
sociedad, tal como ocurre con otras actividades que son igualmente
importantes para garantizar la seguridad y la calidad de vida de la
población.

VII. La personería social como nueva forma

de sindicalización y negociación colectiva
del sector de la economía popular
A. El Registro de Organizaciones
El concepto de Organizaciones Sociales de Economía Popular y
Empresas Autogestionadas apareció reconocido al crearse, por la re-
solución 32/2016 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
de la Nación, el “Registro de Organizaciones Sociales de la Economía
Popular y Empresas Autogestionadas” al que se podrán inscribir un
tipo de entidades específico. Se habilitó para “las entidades represen-
tativas de trabajadores que se desempeñen en la economía popular y
en las empresas recuperadas o autogestionadas, así como aquellas or-
ganizaciones sin fines de lucro, reconocidas en el ámbito nacional,
provincial y/o municipal, que se dediquen a la implementación y gestión
de políticas públicas en materia social de empleabilidad, debidamente
documentadas” (art. 2º).
Si bien “la definición de trabajo y de trabajadores utilizados en
esta norma refieren a la actividad creadora y productiva en sí realizada
en la Economía Popular, situación no prevista por la normativa vigente
sobre Contrato de Trabajo y por lo tanto no implica sometimiento a
dicha ley”, según la norma, se les otorgará, una vez obtenida la per-
sonería jurídica ordinaria según el tipo que corresponda (art. 3º), una
nueva figura jurídica, la “personería social”. Se trata de un tipo abierto
a la reglamentación porque se prescribe lo siguiente: “El otorgamiento
de la inscripción implicará el reconocimiento de la Personería Social
conforme a los lineamientos que sobre el particular defina el nivel
normativo correspondiente” (art. 4º).
En la misma norma se indican los objetivos que deberán respetar:
“Serán objetivos de tales asociaciones la protección y formación pro-

324
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

fesional de los integrantes de la economía popular y de las empresas

recuperadas y/o autogestionadas, procurando la adecuada expresión de
sus intereses, la satisfacción de sus derechos, la asistencia en el campo
de la salud y en el de la seguridad social y facilitando el desarrollo
y la justa compensación de las tareas desempeñadas por aquéllos en
todos los ámbitos”. La resolución 32/2016 no implica actos constitu-
tivos del ámbito de representación personal y territorial similares a la
personería gremial o inscripción sindical prevista en la Ley de Aso-
ciaciones Sindicales, facultades conferidas al mismo MTEySS, sino
que vienen fijados por la autoridad de aplicación en materia de per-
sonería jurídica.
Más allá de algunos requisitos personales para formalizar la ins-
cripción (art. 7º), las facultades de las organizaciones anotadas en el
Registro de Organizaciones Sociales de Economía Popular y Empresas
Autogestionadas son propositivas y de colaboración (art. 8º). Sin em-
bargo, al finalizar, la resolución indica que “en caso de verificarse
una situación de pluralidad de entidades, la Secretaría de Empleo podrá
agrupar a los representantes de acuerdo al ámbito personal y territorial
de actuación y conforme a criterios de representatividad de las enti-
dades”. Es decir que ese ente podría incidir resolutoriamente el otor-
gamiento de representatividad y, de algún modo, dirimir conflictos
entre entidades que se disputan áreas de actuación.

B. La sistematización por ley 27.345

Por ley 27.345 de 2016 se reconoció específicamente al sector,
luego de una negociación entre el gobierno, la CGT y organizaciones
representativas de la economía popular. Es de particular relevancia la
definición del artículo 2º de la norma porque se funda en disposiciones
constitucionales, que reconocen la protección del trabajo ya no en su
versión clásica de naturaleza dependientes sino “en sus diversas for-
mas” (art. 14 bis) como objeto jurídico de protección especial:
La presente ley tiene por objeto promover y defender los derechos de
los trabajadores y trabajadoras que se desempeñan en la economía
popular, en todo el territorio nacional, con miras a garantizarles
alimentación adecuada, vivienda digna, educación, vestuario, cober-

325
Debates de actualidad

tura médica, transporte y esparcimiento, vacaciones y protección

previsional, con fundamento en las garantías otorgadas al “trabajo en
sus diversas formas” por el artículo 14 bis y al mandato de procurar
“el progreso económico con justicia social” establecido en el artícu-
lo 75, inciso 19, ambos de la Constitución Nacional.

Es importante remarcar que, mediante el artículo 2º del decreto

159/2017, se define qué se entiende por economía popular: “Toda
actividad creadora y productiva asociada a mejorar los medios de vida
de actores de alta vulnerabilidad social, con el objeto de generar y/o
comercializar bienes y servicios que sustenten su propio desarrollo o
el familiar”, y que se desarrolla “mediante proyectos económicos de
unidades productivas o comerciales de baja escala, capitalización y
productividad, cuyo principal activo es la fuerza de trabajo”.
Bajo estas definiciones, la ley le otorga (o confirma, en realidad)
el carácter de sujeto social representativo a las organizaciones del sector
para lo cual se creó el Registro Nacional de la Economía Popular
(Renatrep) en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
y el Consejo de la Economía Popular y el Salario Social Complemen-
tario con representantes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nación, del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación,
del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas de la Nación, y tres
representantes de las organizaciones inscriptas en el Registro de Or-
ganizaciones Sociales de la Economía Popular y Empresas Autoges-
tionadas (arts. 3º y 4º). En su artículo 7º, las normas avanzan hacia
la conformación negociada de un “salario social complementario” so-
bre la base de los programas sociales vigentes al momento de su puesta
en vigencia.
Además, se asignaron también fondos específicos presupuestarios
para atender al sector y las entidades inscriptas en el Registro de Or-
ganizaciones Sociales de la Economía Popular y Empresas Autoges-
tionadas, creado por la resolución 32/2016 del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, intervendrán en la definición de los pa-
rámetros para la reglamentación de la ley. El sector tiene constituida
además una obra social destinada a atender la salud de los trabajadores
de economía popular que será asistida con fondos públicos.

326
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

El sector alcanzó un alto grado de institucionalidad y se advierte

una nueva conformación de laboralidad social con la conformación de
sujetos colectivos, ámbitos de negociación y, lo que es público, un
protagonismo notorio en la protesta social. El conflicto y el accionar
colectivo son ciertamente particulares del sector y se dirigen esencial-
mente al Estado y la sociedad toda a fin de, en síntesis, lograr su
reconocimiento, formalización y distribución de fondos públicos y pri-
vados para asentar su estructura productora de bienes y servicios y el
reconocimiento de una vida equitativa, digna y satisfactoria, un trabajo
decente más allá de la relación de dependencia. De hecho, la ley 27.345
es un primer paso en el reconocimiento del sujeto social, de su par-
ticipación en la negociación colectiva gubernamental y parlamentaria
y en la conformación de un ámbito permanente para los acuerdos como
es el Consejo de la Economía Popular y el Salario Social Comple-
mentario.
En síntesis, se tiene institucionalizado el sujeto colectivo y la ne-
gociación colectiva especial, obviamente ya no obrero-patronal clásica,
sino con una conformación compleja y polimorfa. Tiene además fijada
una plataforma de actuación que es dar forma, contenido y efectividad
al “salario social complementario”. De lo que se trata es del surgimiento
de un nuevo tipo de organización comprensiva y reconocedora de la
libertad de asociación laboral ampliada a la ciudadanía sociolaboral
no necesariamente ligada a la condición de relación de dependencia.
Nuevas realidades de organización sociolaboral y nuevas formas de
organización y de acción colectiva reciben el reconocimiento especial
del Estado.

C. El sistema sindical en cuestión20

Se deja deliberadamente para el final a las consecuencias de los
fallos de la CSJN sobre libertad sindical que declararon la inconsti-

20 Sobre el tema: ARESE, César, Movimiento reformista frente al fraude electoral

sindical, en Revista de Derecho Laboral, Nº 2015-1, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, p.

375; Balance del lustro de “ATE I” a “ATE II”, en D. T. 2013 (agosto), p. 1856;
AR/DOC/2674/2013; Apuntes sobre democracia sindical hacia una década de vigencia
de la ley 23.551, en D. T. 1998-B-1435; Modelo sindical y democracia interna, en
Revista de Derecho del Trabajo, diciembre de 2003; Prejudicialidad en conflictos

327
Debates de actualidad

tucionalidad de tres artículos de la Ley de Asociaciones Sindicales

23.551: “ATE c/Ministerio de Trabajo” (2008), declarando la incons-
titucionalidad del artículo 41, inciso a, LAS, en cuanto exige la per-
tenencia a una entidad sindical con personería gremial para que un
trabajador sea elegido delegado; “Rossi” (2009), declarando la incons-
titucionalidad del artículo 52, LAS, en cuanto discrimina a una repre-
sentante sindical de entidad simplemente inscripta, y “ATE II” (2013),
que declaró la inconstitucionalidad del artículo 31, inciso a, LAS, en
cuanto impidió que esa entidad que revestía el carácter de simplemente
inscripta represente los intereses colectivos de los trabajadores afec-
tados por la rebaja salarial al considerárselo un derecho exclusivo de
la asociación sindical con personería gremial. Como lo viene haciendo
desde la puesta en vigencia de la LAS, lo que fue especialmente tenido
en cuenta por la CSJN, el informe de la CEARC de 2016 reiteró sus
observaciones sobre la LAS y su decreto reglamentario 467/88 por no
estar en conformidad con el Convenio Nº 87 de la OIT, los artículos
28 (y el art. 21 de decreto reglamentario), 29, 30, 38, 48 y 5221.

intrasindicales, en Revista de Derecho Laboral, Nº 2006-2, Rubinzal-Culzoni, Santa

Fe, y ponencia Cuestiones de democracia sindical, ante las XXXIII Jornadas de De-
recho Laboral, organizadas por Asociación de Abogados Laboralistas, Mar del Plata,
15, 16 y 17 de noviembre de 2007; Dos décadas de ley 23.551 son suficientes, en
Revista de Derecho Laboral Actualidad, Nº Extraordinario, Rubinzal-Culzoni, Santa
Fe, 2009, p. 85; La readmisión laboral en el PIDESC, el Convenio 158 de la OIT y
el Protocolo de San Salvador a través del fallo CSJN “Álvarez”, en Revista de Derecho
Laboral, Nº 2011-1, Extinción del contrato de trabajo – III, Rubinzal-Culzoni, Santa
Fe; ¿Hay cambios en el modelo sindical argentino?, en Actualidad Jurídica, Córdo-
ba, del 9-2-2004; La ratificación del Convenio OIT Nº 135, la resolución METySS
255/2003, la LOL 25.877 y el modelo sindical, en Doctrina Laboral Errepar, Buenos
Aires, agosto de 2004, y Discriminación intrasindical, en Representación sindical en
la empresa, Doctrina Laboral Errepar, Buenos Aires, 2010, p. 169.
21 “i) El artículo 28 de la LAS, que requiere, para poder disputar la personería

gremial a una asociación, que la demandante posea una cantidad de afiliados ‘consi-
derablemente superior’; y el artículo 21 del decreto reglamentario Nº 467/88 que
califica el término ‘considerablemente superior’ al establecer que la asociación que
pretenda obtener la personería gremial deberá superar a la que la posea como mínimo
en un 10 por ciento de sus afiliados cotizantes; ii) el artículo 29 de la LAS, que
dispone que sólo se otorgará la personería gremial a un sindicato de empresa cuando
no exista otro sindicato con personería gremial en la zona de actuación y en la actividad
o categoría, y iii) el artículo 30 de la LAS que dispone que para que los sindicatos

328
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

Ciertamente, los efectos de esos fallos no dejan de tener incidencia

en el ambiente sindical y han generado crujidos audibles en las es-
tructuras gremiales.
En el ámbito público, el panorama de pluralidad sindical vigente
que se institucionalizó mediante la resolución del MTEySS 255/200322
no ha variado. En todo caso, se ha producido la ampliación de la
cantidad de entidades preexistentes y de la disputa por ámbitos de
representación, tal como ocurre desde hace muchos años.
En el sector privado, se ha verificado también un incremento de
sindicatos simplemente inscriptos y su generación de instancias repre-
sentativas a nivel de empresas. Concretamente, la convocatoria a elec-
ciones de delegados sindicales de entidades simplemente inscriptas y
la ampliación de los sujetos protegidos por la estabilidad sindical frente
a conductas discriminatorias. Éste ha sido el punto más crítico de los
efectos, imprecisos e inciertos y derivados de una libertad sindical
abierta, de los fallos de la CSJN. Hay una ampliación de la protección
de los representantes sindicales de entidades simplemente inscriptas y
una protección antidiscriminatoria de activistas y representantes de he-
cho23. Con ello, como su consecuencia directa, una ampliación de las
posibilidades de accionar sindical, claramente, alternativa o por fuera
de las estructuras tradicionales plantadas por la entidad con personería
gremial.
Aquí es donde se verifica la tensión más importante sobre el sistema
sindical de personería gremial como factor legal de unidad organizativa

de oficio, profesión o categoría puedan obtener la personería gremial deberán acreditar

la existencia de intereses diferenciados de la unión o sindicato preexistente, cuya
personería no deberá comprender la representación solicitada. Beneficios que derivan
de la personería gremial: i) el artículo 38 de la LAS que sólo permite a las asociaciones
con personería gremial, pero no a las simplemente inscritas, la retención en nómina
de las cuotas sindicales, y ii) los artículos 48 y 52 de la LAS que prevén que únicamente
los representantes de las organizaciones con personería gremial se benefician de una
protección especial (fuero sindical)”.
22 Establece que “la personería gremial que se otorgue a asociaciones sindicales

representativas del sector público no desplazará en el colectivo asignado, las personerías

gremiales preexistentes” manteniendo los derechos precedentes y la representación
proporcional de delegados, con una base del 10 por ciento de afiliados.
23 Ver CSJN, 9-9-2014, “Ledesma, Florencio c/Citrus Batalla SA”.

329
Debates de actualidad

y representativa de las entidades sindicales en el país. Es decir, éstos

son los impactos de “ATE I”, “Rossi” y “ATE II”. No así tanto la
negociación colectiva por parte de las entidades simplemente inscriptas
ya que esta posibilidad se encuentra reservada legalmente para las
que poseen personería gremial y son más representativas (arts. 1º, ley
14.250, y 31, inc. c), atributo no observado por la OIT. Tampoco hay
modificación sustancial en el ámbito confederativo tradicionalmente
caracterizado por la existencia de varias alternativas organizativas que
incluye, además, tres centrales derivadas de la CGT y una doble per-
sonalidad a la CTA. Esta realidad no impide la “unidad en la ac-
ción” que han practicado las centrales, mientras se proclaman instancias
unitarias.
El tiempo prudencial transcurrido desde el dictado de aquellos fallos
indica que no han sido inocuos porque auspiciaron vertientes sindicales
alternativas, más por los propios defectos de la entidad única preexis-
tente que por las virtudes y posibilidades concretas, reales y legales,
de hacerse con el carácter de más representativas. En muchos casos,
se conforman con adquirir el carácter de alternativa sindical y fortalecer
la presencia en parte de los ámbitos en disputa.
No se nota el quiebre ni la dispersión de la unidad sindical por
actividad, rama, oficio y profesión característico del sistema sindical
nativo y que buenos tributos otorgó a la expansión de la negociación
colectiva, la implantación y presencia sindical en el escenario social.
Inclusive, la agenda jurisprudencial no se ha insinuado a máximo nivel
en los problemas estructurales y sustanciales en materia de democracia
sindical que se hacen notorios en la LAS y en algunas estructuras
sindicales.
Repárese en que un factor de malestar intrasindical lo constituye,
de manera casi sorda, el vasto campo de conflictos de encuadramiento
sindical y convencional que ha enrarecido las relaciones sin encontrarse
respuestas racionales en el ámbito asociativo, administrativo, judicial
y de concertación. No parece que la fuerza centrípeta hacia la orga-
nicidad, sea con o sin personería gremial, indicada por “Orellano”
para la declaración de la huelga, fuera a implicar alguna partición en
materia de negociación colectiva más allá de la existente, casi exclu-
sivamente en el sector público.

330
 Ocho cuestiones sobre libertad sindical

En definitiva, el sistema sindical mantiene sus características esen-

ciales de alto grado de organización unitaria, implantación, fluidez en
la negociación colectiva, participación en la seguridad social (admi-
nistración de obras sociales entre otras posibilidades), presencia social
y fortaleza protegida legislativamente. Pero también, serias fallas en
materia de ordenamiento de fronteras de representación y de negocia-
ción (conflictos de encuadramiento), democracia electoral y participa-
ción interna.

VIII. Conclusiones
A. En el ámbito internacional la discusión entre ampliación y res-
tricción de derechos fundamentales colectivos, como la titularidad co-
lectiva de derechos humanos y el derecho de huelga, según se verifica
en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos con la Opinión
Consultiva Nº 22 en gestación y en el seno de la Comisión de Apli-
cación de Normas de la OIT, indican que la lucha por los derechos
colectivos es una tarea continua, con avances y también amenazas de
retrocesos.
B. Hasta ahora, la protección de la CSJN frente a los actos de
discriminación y represalia por las actividades sindicales inorgánicas
mantiene la ampliación en materia de derechos humanos laborales co-
lectivos. Existen tensiones entre las estructuras orgánicas y la gene-
ración de referentes y organizaciones alternativas, pero ahora acotadas
por el reconocimiento de la titularidad orgánica de la huelga dispuesta
por el alto tribunal.
C. Sin embargo, el debate de quiénes son los portadores y sujetos
titulares, es decir, autorizados jurídicamente para su declaración, se
ha inclinado por la restricción organicista, dejando formalmente de
lado y según el fallo “Orellano” la doble titularidad, colectiva e indi-
vidual, de un derecho motor del Derecho. Esto opera en contra de lo
indicado en el punto anterior. Con un razonamiento forzado y a con-
tramano de la letra y el espíritu amplio del artículo 14 bis y de los
instrumentos internacionales, el asunto no se ha cerrado. La legalidad
supranacional (que es constitucional a la vez) y la realidad polimorfa
del conflicto dejan abierto el debate.

331
Debates de actualidad

D. La protesta pública sindical aparecería condicionada por el Pro-

tocolo de actuación de fuerzas de seguridad en manifestaciones pú-
blicas, cuyos efectos pueden ser inversos a los propuestos y provocar,
si se traducen en limitaciones y represión de la libertad sindical, más
conmoción social.
E. La sindicalización de las fuerzas de seguridad no pasa por su
prohibición, sino por definir, como lo indica el sistema normativo de
la OIT, “hasta qué punto” se reconoce el derecho a la organización
sindical y la negociación colectiva. Se debe evitar confundir el derecho
a asociarse y negociar colectivamente, por un lado, con el ejercicio
de medidas de acción directa, sujetas a limitaciones, por el otro. Sin
embargo, la sentencia “Sindicato Policial” (2017) de la CSJN vino a
clausurar, al menos provisoriamente, un debate que continuará.
F. La creación de la “personería social” por parte del Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación es el primer paso
para el reconocimiento formal, el real ya se instaló, de nuevas formas
de organización sociolaboral sin relación de dependencia. La ley 27.345
institucionalizó, a su vez, un sistema de participación y negociación,
el Consejo de la Economía Popular y el Salario Social Complementario.
Existe un reconocimiento formal de los nuevos sujetos colectivos de
la economía popular.
G. El sistema sindical continúa bajo los efectos perceptibles de
los fallos de la CSJN sobre el sistema sindical. Ciertamente, hay
problemas a nivel de representación en la empresa, un efecto impor-
tante de esas decisiones, sin que la esencialidad de la unidad sindical
haya mutado o se encuentre en peligro. Son tal vez de menor o igual
importancia que los creados por los conflictos de encuadramiento
sindical y convencional y las serias fallas de democracia sindical que
presenta la LAS.
H. En suma, el Derecho Colectivo de Trabajo, amasado y construido
por la huelga, la organización sindical y la negociación colectiva, parece
estar condenado a labores eternas como un Sísifo del Derecho. Pero,
como pensaba Albert Camus, un Sísifo feliz, lejos de lo absurdo, ocu-
pado en crear y recrear permanentemente el Derecho del Trabajo, del
que es su padre.

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