Mate La: Federales en de Seguridad

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bajo la gestión de Felipe Calderón Hinojosa
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José Guillermo García Murillo
(coordinadores)
UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA
Balance e impacto de las
políticas públicas federales en materia
de seguridad en la gestión de
Felipe Calderón Hinojosa
(2006-2012)
NAUHCATZIN T. BRAVO AGUILAR

JOSÉ GUILLERMO GARCÍA MURILLO
(Coordinadores)
UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA
Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
P/PIFI-2012-14MSU0010Z-08 Fortalecimiento de los programas de estudio de
licenciatura y posgrado, los cuerpos académicos que los sustentan y la formación
integral del estudiante en el Centro Universitario de Ciencias Económico Admi-
nistrativas.
Primera edición, 2014
D.R. © 2014, Universidad de Guadalajara

Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
Periférico Norte Nº 799,
Núcleo Universitario Los Belenes,
C.P. 45100, Zapopan, Jalisco, México.
ISBN: 978-607-450-927-4
Impreso y hecho en México

Printed and made in Mexico
Balance e impacto de las
políticas públicas federales en materia
de seguridad en la gestión de
Felipe Calderón Hinojosa
(2006-2012)
CONSEJO EDITORIAL INTERNACIONAL
Doctor Fernando Alvarado Cárdenas

Universidad Católica de Chile, Chile
Doctor César Barros Leal

Universidad Federal de Ceará
Instituto Brasileño de Derechos Humanos, Brasil
Doctor Walther Bernecker

Universidad de Nüremberg, Nemania
Doctor Luis Teodoro Díaz Müller

Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México
Doctor José Emilio García Mercader

Fundación Internacional de Victimología, España
Doctor José Carlos Gómez Aguiar

Universidad de Leiden, Países Bajos
Dra. Bárbara Kunicka-Michalska

Academia de Ciencias de Polonia, Polonia
Doctor Guillermo Llaudet

Universidad Nacional de Rosario, Argentina
Doctor Ernesto López Portillo Vargas

Instituto para la Seguridad y la Democracia, México
Doctor Boris Martynov

Academia de Ciencias, Federación Rusa
Doctor Jean Rivelois

Institut de Recherche pour le Développement, Francia
Doctor David Shirk

Universidad de San Diego, Estados Unidos de América
Licenciado Abraham Stein

Departamento de Defensa y Seguridad Hemisférica
Secretaría de Seguridad Multidimensional
Organización de Estados Americanos (OEA)
Doctor Guillermo Raúl Zepeda Lecuona

Instituto de Estudios Superiores de Occidente (!TESO}, México
Contenido
Presentación general .. 9
Marcos Pablo Moloeznik
Prólogo . . . . 13
l. Tonatiuh Bravo Padilla
Primera parte: Marco teórico, metodológico y conceptual
CAPÍTULO!
Inteligencia y seguridad 17
Guillermo J. R. Garduño Va/ero
CAPÍTULO II
Política criminal en la seguridad ciudadana: un enfoque multidisciplinar
para su diseño . . . . 55
Jorge Alejandro Góngora Montejano
CAPÍTULO III
lNuevas estrategias, programas y acciones? De la política
de prevención de las violencias, el delito y la delincuencia
en la administración Calderón (2006-2012) . .. 73
María Eugenia Suárez de Garay y Alejandro Espriu
Segunda parte: Seguridad nacional y fuerzas armadas
CAPÍTULO IV
Inteligencia para la seguridad nacional en México:
evaluación y perspectivas de la última década . . 99
Manuel J. Balcázar Vil/arrea/
CAPÍTULO V
La protección de datos personales en México
(la realidad de Orwell o la ficción de Calderón) . . . . . . 119
CAPÍTULO VI
Criminalidad organizada y conflicto armado no internacional . . . . . 133
Isabel Montoya Ramos
CAPÍTULO VII
Fuerzas armadas y poder político en México, 2006-2012:
lControl civil o tutelaje militar? . . . . . . . . 173
Erubiel Tirado y Marcos Pablo Moloeznik
Tercera parte: Seguridad pública e instituciones policiales
CAPÍTULO VIII
Cambio normativo y reforma estructural en materia
de seguridad pública: 2006-2012 . . . . . . . . . 215
Arturo Víllarreal Palos
CAPÍTULO IX
Seguridad pública y derechos humanos en el sexenio
presidencial de Felipe Calderón en México (2006-2012) . . . . . 247
lean Cadet Odimba On 'Etambalako Wetshokonda
CAPÍTULO X
Policía Federal. Reflexiones del sexenio. . . . . . . 259
Dante Jaime Haro Reyes
CAPÍTULO XI
Balance general de los derechos laborales del policía, dentro
del sexenio 2006-2012. Una visión-juslaboralista- dentro
del contexto normativo vigente. . . . . . . . . . . 279
José Manuel Escamilla Jaime
CAPÍTULO XII
Balance de las políticas públicas federales en materia de seguridad
durante el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa (caso Michoacán). . 309
Rafael Luviano González
Cuarta parte: Justicia penal
CAPÍTULO XIII
Evaluación de la administración e impartición de justicia 2006-2012 . 323
Jorge Chaires Zaragoza
CAPÍTULO XIV
Reflexiones sobre los delitos electorales y la fepade a partir
de la alternancia política (2000 al 2012) . . . . . . . . . . . 349
Héctor Díaz-Santana
Presentación general
Marcos Pablo Moloeznik 1
La obra Balance e impacto de las políticas públicas federales en materia

de seguridad bajo la gestión de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012),
coordinada por Nauhcatzin T. Bravo Aguilar y José Guillermo García
Murillo, constituye el cuarto esfuerzo colectivo del Proyecto número
000000000106750, de Ciencia Básica del CONACYT, titulado "Las políti-
cas públicas federales en materia de seguridad pública y su impacto en
el estado de Jalisco".
Cabe destacar que se trata de un proyecto de investigación sobre un
tema por lo demás pertinente, que se encuentra en la finalización de su
tercera etapa, y que tiene como antecedentes de productos conjuntos:
l. El número especial Aproximación a las reformas al sistema de justicia
penal en México. Homenaje al profesor doctor Ferrando Mantovan~ pu-
blicado en la revista Letras Juridicas número 12, correspondiente a la
primavera -marzo-septiembre- de 2011, del Centro Universitario
de la Ciénega de la Universidad de Guadalajara, a cargo de Rogelio
Barba Álvarez y quien suscribe, y que se encuentra disponible para
consulta en: http://www.letrasjuridicas.cuci,udg.mx/.
2. El libro colectivo bajo el título Seguridad ciudadana (dimensiones,
retos y algunos temas pendientes), publicado en 2011 por el Centro
Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la misma casa
l. Profesor-investigador del Departamento de Estudios Politicos, Centro Universitario de

Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara; investigador nacional
nivel II y responsable técnico del proyecto número 000000000106750, "Las políticas públicas
federales en materia de seguridad pública y su impacto en el estado de Jalisco", de Ciencia
Básica del CONACYT.
9
Marcos Pablo Moloeznik
de estudios, y bajo el cuidado de Dante Jaime Haro Reyes y el res-

ponsable técnico del proyecto del que emana.
3. La obra Seguridad, transparencia y reforma penal en México. Algunos
tópicos contemporáneos, bajo la coordinación de Arturo Villarreal
Palos y Alicia Gómez López, editado en 2011 por el Centro
Universitario de los Valles de la Universidad de Guadalajara.
Con este cuarto esfuerzo colectivo --que reúne, en catorce capítulos,

a dieciséis estudiosos y expertos en materia de seguridad nacional y
pública y del sistema de justicia penal en México- se cierra el análi-
sis de las políticas públicas federales en materia de seguridad pública
-incluyendo las reformas al marco normativo vigente, para explorar
el impacto que traen aparejadas estas reformas sobre el estado libre
y soberano de Jalisco. De ahí que, para quienes participamos en el
proyecto de investigación, era insoslayable llevar a cabo el balance y
la evaluación de los contenidos y alcances de las decisiones adoptadas
durante el sexenio 2006-2012, caracterizado por elevados índices de vio-
lencia y por reformas de naturaleza estructural al aparato de seguridad-
inteligencia y de justicia penal.
Así, por ejemplo, la obligatoriedad de someter a la totalidad de los
policías de los tres órdenes de gobierno (poco más de medio millón de
empleados al servicio del Estado) a exámenes de control y confianza,
ha generado -y genera- separaciones masivas de funcionarios encar-
gados de hacer cumplir la ley en las entidades federativas y municipios,
no exentos de tensiones y conflictos; efecto que, seguramente, se hará
sentir no solo a corto, sino también a mediano y largo plazos.
Lo mismo vale afirmar del diseño y la implementación del sistema
penal acusatorio, que importa un enorme reto para las entidades fede-
rativas que, por mandato constitucional, deben transitar en pocos años
hacia una justicia adversaria! y juicios orales; lo que modifica drástica-
mente la función de los principales actores del drama penal, incluyendo
a los integrantes de las instituciones policiales.
Aunque el dominio de la dimensión de la seguridad nacional en es-
tados y municipios probablemente sea el principal legado de la gestión
encabezada por Felipe Calderón Hinojosa; imposición de una lógica
amigo-enemigo, con efectos tales como el proceso de militarización de
la seguridad pública y de las instituciones responsables de velar por la
vida, la integridad física, el goce de derechos y la preservación de patri-
monio y bienes de las personas, entre otros.
10
Presentación general
Recapitulando, el libro colectivo que hoy se pone a consideración

del lector es una colección de trabajos que, desde la academia, dan
cuenta de un sexenio cuyos efectos sobre las entidades federativas y los
municipios se perfilan a mediano y largo plazos.
11
Prólogo
Tonatiuh l. Bravo Padilla 1
Un proyecto de investigación sobre "Las políticas públicas federales y

su impacto en el estado de Jalisco" debía -necesariamente- incluir
un análisis profundo de la administración encabezada por Felipe Calde-
rón Hinojosa (2006-2012), por varias razones, entre ellas:
• Los efectos de la máxima intensidad del uso de la fuerza, a la luz de
una Estrategia Nacional de Seguridad sustentada en la participa-
ción directa de las fuerzas armadas en el combate a la delincuencia
organizada en general, y al narcotráfico en particular.
• La imposición de una lógica basada en la seguridad nacional y en un
discurso del miedo, a partir de la identificación de riesgos, amena-
zas y enemigos que pondrían en entredicho la integridad, la estabi-
lidad y la permanencia del Estado mexicano.
• Las diferentes manifestaciones de la violencia que hacen eclosión
de 2006 a 2012.
• Las reformas al sistema de justicia penal y al aparato de seguridad-
inteligencia, no exentas de contradicciones: por un lado, la consa-
gración de la figura del arraigo, tratándose de la delincuencia orga-
nizada; y, por otro, el tránsito hacia un sistema penal acusatorio o
adversaria!, y el reconocimiento pleno de los derechos de las vícti-
mas de los delitos.
El lector se encuentra, así, frente a una colección de estudios y ensayos

de reconocidos investigadores y expertos, que dan cuenta de la política
criminal del gobierno federal de los últimos seis años, de sus avances y
retrocesos, de sus glorias y miserias, a partir de diferentes abordajes y
1. Rector de la Universidad de Guadalajara.
13
Tonatiuh J. Bravo Padilla
temas que jalonan el derrotero reciente de la seguridad y la justicia de

México.
Se trata de un producto que va más allá de la mera crítica, puesto
que cada balance sectorial -desarrollado capítulo por capítulo- va
acompañado por propuestas viables y alcanzables, en el marco del es-
píritu del documento Elementos para la constmcción de una política de
Estado para la seguridad y la justicia en democracia, que la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM), entregó al entonces Primer
Mandatario, en junio de 2011.
Dicho en otras palabras, este esfuerzo colectivo, llevado a cabo por
el mundo académico, responde a los principios universitarios de liber-
tad de pensamiento y cátedra; fundamentos que, de manera conjun-
ta con el análisis crítico-constructivo, caracterizan a la Universidad de
Guadalajara.
A lo anterior se suma la tolerancia: ejemplo de ello es el libro Agen-
das comunes y diferencias en la seguridad de América del Norte, coeditado
por el Centro de Estudios Superiores Navales (CESNAV)-dependiente
de la Secretaría de Marina-Armada de México- y el Centro Universi-
tario de Ciencias Sociales y Humanidades de esta institución de educa-
ción superior; por encontramos frente a una apología de la gestión del
presidente Felipe Calderón Hinojosa, por ser la mayoría de sus autores
funcionarios o exfuncionarios públicos, como Alejandro Pairé, titular
de la Secretaría de Gobernación de la etapa final del sexenio del presi-
dente Calderón.
En contraste, Balance e impacto de las políticas públicas federales en
materia de seguridad bajo la gestión de Felipe Calderón Hinojosa (2006-
2012) presenta estudios analíticos al margen de posiciones oficiales,
condescendientes y acríticas, que ponen al desnudo la verdadera na-
turaleza de un gobierno central de transición de segunda generación,
partidario de la política de mano dura y de poco respeto a los derechos
humanos, sacrificados en el altar de la seguridad nacional.
Una vez más, la Universidad de Guadalajara apuesta por el plura-
lismo y el sano debate, lo que explica que bajo un mismo paraguas sea
capaz de editar dos obras colectivas encontradas, para que sea el lector
quien tenga la última palabra.
En este caso, el Centro Universitario de Ciencias Económico-Ad-
ministrativas (CUCEA) ofrece un espacio para dar a conocer la aprecia-
ción que, sobre la presidencia de Felipe Calderón Hinojosa, realizan
dieciséis científicos sociales.
Primera parte
MARCO TEÓRICO, METODOLÓGICO
Y CONCEPTUAL
CAPÍTULO I
Inteligencia y seguridad
Guillermo 1 R. Garduño Valero 1
La Historia es fabricada por la guerra

Mohammed Jawad (habitante de Bagdad).
Sumario: l. Aproximación al concepto de inteligencia. 11. Planeación organizacional

e inteligencia. III. Vínculo entre estrategia e inteligencia. rv. La guerra. V. Vínculos
entre los espacios: público, privado, íntimo y ante la guerra y la inteligencia. VI. Vín-
culo entre gestión e inteligencia. VII. El conflicto como la articulación de los factores.
VIII. Modelo de entropía. IX. Proceso de control. X El Estado democrático. XI. Con-
cepto de democracia. XII. La seguridad nacional. XIII. Estado fallido. XIY. Inseguri-
dad nacional. XV. Conclusión. XVI. Bibliografía.
Resumen: El presente trabajo de investigación aborda, principalmente, el marco teó-

rico y conceptual de la inteligencia y la seguridad como estrategia clave para la conso-
lidación de políticas gubernamentales eficaces en materia de seguridad nacional, así
como la funcionalidad y la importancia de este binomio como medio de planeación
en los modelos de seguridad nacional de los Estados, y otorga como referencia múl-
tiples esquemas y análisis que facilitan el entendimiento del tema.
Palabras clave: inteligencia, estrategia, guerra, modelo, democracia, Estado, segu-

ridad nacional.
l. Profesor-investigador de la Universidad Autónoma de México. Catedrático de la Universidad

Autónoma Metropolitana (UAM-lztapalapa). Experto en seguridad nacional y fuerzas
armadas; doctor en sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México {UNAM) y
especialista en América Latina por la Universidad de Pittsburgh. Colaborador permanente
de Radio Universidad de Guadalajara.
17
Guillermo 1 R. Garduño Va/ero
Un rasgo del Estado moderno lo constituye la inteligencia, que es el

recurso de Estado para anticiparse a situaciones, teniendo como refe-
rentes la confiabilidad de sus propios aparatos y la capacidad para pene-
trar en la intencionalidad de los ajenos como recurso. El punto es que
hoy la inteligencia y la seguridad constituyen un binomio en constante
asedio, tanto por parte de actores estatales como por parte de actores
no estatales. En el primer caso corresponden a fuerzas dentro del apa-
rato estatal que presionan para influir en el curso de decisiones. En el
segundo caso las presiones operan más allá del ámbito de la potestad
estatal circunscrita a su territorio y afectan la dirección misma del Estado,
en la medida en que corrompen la estructura institucional y abren paso a
la impunidad, pues estamos frente a mafias organizadas. Por ello el des-
tino de la gestión estatal y del personal político debe establecer hoy como
nunca un aparato de inteligencia capaz de operar como la anticipación
de la anticipación, como condición de penetrar la lógica del contrario y
asumir una respuesta activa y no reactiva frente a la delincuencia organi-
zada, lo que es visible que no se está dando en el México de hoy.
Hay conceptos que en sí surgen como un binomio por la estrecha
relación y vínculos que establecen sus procesos. León Trotsky abrió la
conferencia de Brest-Litovsk con una frase contundente: "todo Estado
es producto de la violencia", y poco tiempo después Max Weber añadi-
ría que "el Estado tiene para sí el monopolio de la violencia legítima". 2
En cualquiera de las dos versiones, la violencia es previa al orden so-
cial, y el orden social la reclama una vez constituida para dar forma al
Estado. Una vez consolidado, el aparato institucional reclama un instru-
mento previsor que opere como anticipación a la anticipación, y esta es la
inteligencia. De esta forma, el aparato estatal busca cumplir con la prime-
ra norma que lo justifica, que es la de proporcionar seguridad a la ciudada-
nía, por paradójico que esto parezca, al regular y administrar el conflicto.
Aproximación al concepto de inteligencia
El término inteligencia suscita de inmediato desconfianza e impone nega-

ción. El hecho mismo de que hasta hace menos de dos décadas fuimos tes-
tigos del enfrentamiento político ideológico más prolongado de la historia
2. Weber, M., Economía y sociedad, p. 1056.
18
contemporánea, que recibió el nombre de guerra fría, hace que al menos se

evoquen tres circunstancias trágicas: el empleo de la información íntima
con referencia a los disidentes y a los enemigos del régimen, y por otra
parte la exclusión de información vital para la mayoría de la humanidad y
su concentración exclusiva en el ámbito de las élites. Además de la utiliza-
ción por parte de la dirigencia de las agencias de inteligencia para ascen-
der al poder político, como ha sido el caso de la familia Bush.
Sin embargo, la inteligencia es algo más que el espionaje o la inter-
vención sin ética en los asuntos que no son de nuestra incumbencia. Es
en sí el conocimiento del ambiente, sus condiciones e intencionalida-
des, con la finalidad de prever, anticipar y sentar las bases para la toma
de decisiones.
En efecto, la inteligencia puede definirse como el conocimiento an-
ticipado referido a capacidades, vulnerabilidades y probables cursos de
acción del ambiente externo y sus efectos sobre la organización, además
de los factores internos que puedan afectar a nuestras estructuras. Por
su naturaleza, dicho conocimiento se funda en información que puede
considerarse: pertinente, relevante, oportuna, actualizada y verificada,
acerca de las intenciones y hechos del ambiente en que se mueve la or-
ganización y que incide en sus cursos de acción. De ella derivamos tanto
los factores de oportunidad como los de riesgo e impedimento para la
ejecución de nuestros proyectos y planes.
En este sentido, la inteligencia como sensor es consustancial a la
implantación de propuestas de planeación, estrategia, espacio y gestión,
por lo que es un instrumento imprescindible de la organización. De he-
cho, la inteligencia es la estructura negada pero siempre presente que
guía al entramado institucional para la consecución de sus objetivos y
metas. Bajo este principio, en vano se busca negarla, o colocarla bajo
disfraces organizacionales para ocultarla. Ella siempre está presente en
el ámbito de toda entidad que desee reducir el marco de incertidumbre
en el cual se desenvuelve.
Planeación organizacional e inteligencia
De acuerdo con lo anterior, la información de inteligencia se da con

una orientación clara de presente a futuro, pues el pasado es inmodifi-
cable y el futuro se abre en medio de gran complejidad e incertidumbre,
además de que el presente es instantáneo y, por lo tanto, es tan solo el
19
Guillenno 1 R. Garduño Valero
punto de cruce entre pasado y futuro. Bajo esta idea, el ser humano
busca proyectar una idea de futuro mediante la planeación, lo que repre-
senta oponer una visión racional a eventos que no necesariamente son
previsibles y menos se presentaran en la secuencia calculada de nues-
tras propuestas, por lo que su acción se desenvuelve entre la intención
de imponer la racionalidad al futuro dentro de los límites previsibles y
los eventos que son operados bajo la lógica de la irracionalidad y, por
tanto, no responden a nuestras previsiones. Por ello la planeación toma
en consideración el factor inteligencia durante todo el proceso, lo cual
lo vuelve un esquema útil desde el punto de vista didáctico, y aplicable
si se da resolución a las exigencias de conocimiento del entorno, que es
condición necesaria para emprender la tarea de anticiparse al futuro.
En este punto no pretendemos abordar los procedimientos de re-
colección de información, pues son variados, sino establecer un modelo
básico y a partir de ahí abordar el vínculo entre las diferentes fases del
proceso de planeación vinculados con el proceso de inteligencia.
El modelo que se expone a continuación expresa las fases mínimas
de formulación de una propuesta de inteligencia que ubique a la orga-
nización en su entorno y en las necesidades de información que recla-
ma la planeación. En este enfoque es claro distinguir que partimos del
conocimiento del ambiente para ubicar la posición que ocupan aquellos
que van en una dirección análoga a los propósitos de nuestra organi-
zación, por lo que hay que aplicar el principio de Sun Tzú cuando afir-
maba la necesidad del conocimiento del otro y de sí mismo como con-
dición para ganar mil batallas. Conociendo al otro y a nosotros mismos
podemos establecer las bases de la información que se necesita y, por
tanto, determinar la táctica de su obtención. De esta forma se derivan
del análisis los escenarios y probables cursos de acción para orientar
nuestras decisiones y prever el impacto de las acciones del otro sobre el
ambiente y nuestra organización.
Lo anterior nos lleva a ilustrar mediante un modelo de inteligencia
organizacional el proceso de flujo de la información mediante la cual se
transforma y coloca en ámbitos de decisión, lo que posibilita el ejercicio
del poder y concede márgenes de maniobra a la actividad de la organiza-
ción. Hay que reconocer que la organización es algo más que su estructura
y su intencionalidad manifiesta, pues más allá de ella los sujetos que la
dirigen, o que operan en su interior, también utilizarán parte de esa in-
formación para sus propios fines, lo cual representa una carencia de ética,
pero es un recurso de acceso al poder por parte de sus miembros.
20
Cuadro 1
Modelo de inteligencia organizacional
~
~
11.- Proceso de recopilación,
Verificación
1.- Necesidades de
información referidas a las Análisis y
capacidades, Proyección de la
vulnerabilidades y cursos de
información:
acción del entorno
organizacional Pertinente, relevante,
oportuna, y actual.
Actualizada.
111.- Uso de la información

para anticipar situaciones,
proyectar escenarios y
tomar decisiones.
Fuente: Guillermo J. R. Garduño Valero.
Cada fase del modelo anteriormente descrito corresponde a una

serie de procesos que se desarrollan en su interior. De esta manera, el
vínculo planeación e inteligencia se justifica del modo siguiente:
La fase inicial que comprende el diagnostico y la formulación de
la agenda reclaman a escala de inteligencia establecer las necesidades
de información, plantear el reconocimiento de las capacidades y vul-
nerabilidades y determinar de inicio los cursos de acción del entorno
organizacional, para sentar las bases del proceso.
Sobre la base anterior se determinan prioridades dentro de la agen-
da, de lo cual se deriva, de acuerdo con los recursos, el cierre programá-
tico, y se establece la estructuración de los programas, lo cual supone la
integración del plan; en este punto, se deberá verificar la información
recopilada para proceder a analizarla y establecer las condiciones para
su proyección, lo que supone determinar los criterios de pertinencia, re-
levancia, oportunidad, actualidad y verificación, condiciones para esta-
blecer la confiabilidad de la propuesta, que busca crear un futuro donde
la problemática de partida sea resuelta.
21
Guillermo 1 R. Garduño Valero
Cumplidas las dos fases anteriores, la aplicación del plan supone

enfrentar la contingencia, determinar las políticas como orientadoras
del proceso de toma de decisiones, implantar los programas y evaluar
las acciones, proceso que reclama a escala de inteligencia determinar
los usos de la información para generar escenarios anticipatorios y to-
mar decisiones en tiempo y forma.
Vínculo entre estrategia e inteligencia
La estrategia se define como "el arte de la acción con sentido profundo

y método de pensamiento", tal como la define el general Washington
Platt,3 por lo que es en sí una lógica de poder para definir un proceso
en competencia de actores y factores. Por su naturaleza, la estrategia se
concentra, en su concepción, en los mandos, mientras que la ejecución
es social. Partiendo de estas consideraciones, una estrategia supone no
solo afrontar el problema de las hegemonías y su reproducción, sino
también el análisis de las resistencias y de los factores que, en el interior
de la vida social, contribuyen a redefinir los escenarios.
Una estrategia para abordar lo complejo sería insuficiente; de ahí que
podamos hablar de estrategias distintas en el interior de una misma or-
ganización, en la medida en que los sistemas modelan la cotidianeidad y,
por lo tanto, permean sus prácticas. En estas condiciones, la estrategia de
principios de siglo aparece como una forma de transitar de lo conocido a
lo desconocido, y de la exigencia de resolver la complejidad, no a partir
de la simplificación, sino de una mayor complejidad, según Edgar Morin. 4
Establecidas las premisas anteriores, queda ahora la exigencia de
enmarcar las variables de las cuales vamos a derivar la noción misma
de estrategia. Estas variables parten de establecer los factores extremos
como parámetros. En este caso dirección y ejecución, pues, mientras que
en la primera la lógica es sentar las bases mediante la toma de decisiones
teniendo como referencia la misión y visión de la organización. En la fase
de ejecución ya no hay necesidad de rediscutir la propuesta, sino de apli-
car los recursos y valorar los avances de acuerdo con los previsto.
En el caso de la estrategia, el segundo eje es organización y logísti-
ca, y la primera es la base estructural en la cual descansa el desarrollo
3. Platt, W., Producción de inteligencia estratégica, p. 11.

4. Morin, E., El método del método, naturaleza de la naturaleza, p. 36.
22
del plan, que se complementa con la logística que supone la ubicación

en tiempo y forma de los recursos necesarios para la realización de la
propuesta; ambos son complementarios, pero, al mismo tiempo, cada
uno de ellos guarda su independencia relativa.
Establecido lo anterior procederemos a desplegar un modelo carte-
siano para establecer las variables derivadas que posibilitan el desarro-
llo de la estrategia.
Cuadro2
La estrategia
Dirección
Comando Capacidades
Organización Logística
Control Comunicación
Ejecución
O = El corazón es el conflicto de intereses a ser resuelto en la lucha

A= Coincidencia (inteligencia)
B = Concurrencia reconocimiento, referido al terreno
S = La vigilancia es un principio que opera en todas las relaciones del conjunto; sin ella
no habría capacidad anticipatoria ni de sorpresa
C4 = Expresión matemática que define la potenciación de las cuatro variables deriva-
das: comando, comunicación, control y capacidades
C4 ISR = (comando, comunicación, control, capacidades) x inteligencia, vigilancia y re-
conocimiento
Supuesto central: que el valor de cada variable sea diferente de cero, pues anularía toda
acción que el efecto multiplicador produjera
Fuente: interpretación de Guillermo Garduño Valero a partir de: David Pahl, Space
Warfare and Strategic Defense, New York, Bison Books, 1987, pp. 170 y ss.
23
El planteamiento cartesiano nos muestra las derivadas de las rela-

ciones que se establecen entre la dirección y la organización de la que
deriva el comando capaz de asumir la toma de decisiones y los riesgos y
consecuencias que puedan derivarse.
De la dirección y la logística desprendemos las capacidades, si bien
es cierto que los Estados Unidos las identifican no como capabilities,
sino como computer; esta última idea plantea que los sistemas automati-
zados, pese a su gran relevancia en nuestros días, no resuelven todos los
estados posibles del entramado organizacional, por lo que el concepto
de capacidades no solo apela al factor automatizado, sino también al
plano de una subjetividad capaz de dar respuesta activa a situaciones
inesperadas con recursos en apariencia inofensivos, como lo demostró
Al Qaeda el 11 de septiembre de 2001.
De las relaciones entre organización y ejecución se desprende el
control, que es algo más que hegemonía como capacidad de dominio,
sino que expresa el campo de la evaluación resultante entre las inten-
cionalidades y los logros, por lo que toda estructura lo supone como
imprescindible.
De los vínculos entre la logística y la ejecución derivan las redes de
comunicación, que representan el complejo entramado de redes que
posibilitan la transformación de decisiones en procesos operativos que
involucran a cada uno de los niveles competentes, de ahí su importancia
y complejidad.
La relación entre estos cuatro campos se sintetiza en la fórmula ma-
temática c4ISR, que representa la potenciación de las cuatro variables
anteriores: comando, comunicación, control y capacidades multiplicadas
por inteligencia, reconocimiento del terreno, que es el espacio en el que se
desenvuelven en un tiempo las acciones, y vigilancia; esta última involu-
cra a todo el sistema como propuesta de alerta permanente. Todo este
efecto multiplicador solo puede operar en forma potenciada, si y solo si,
el valor de cada variable es mayor que cero.
El vínculo entre estrategia e inteligencia se muestra en la fórmula
como un factor central, pues supone articular el comando con el sis-
tema de comunicaciones, lo que posibilita entrar en la activación de
la organización teniendo como referencia los objetivos y metas que se
determinan dentro del proceso.
24
La guerra
Clausewitz aportó la definición clásica de la estrategia al afirmar: "es el

arte de emplear las fuerzas militares para alcanzar los resultados de la
política". 5 En efecto, la finalidad política está manifiesta, pues la misión
fundamental de las fuerzas armadas gira en torno al fenómeno de la
guerra, a la que también definía ~l prusiano como: "el desencadena-
miento de la violencia en su máxima expresión para imponer la volun-
tad sobre el contrario". 6 En efecto, los resultados de toda guerra, si bien
no están dados de antemano, sí persiguen un efecto de dominio sobre
quien resulte vencido.
De esta forma, la violencia aparece como la expresión humana que
ha permanecido en el transcurso de la historia y los vencedores resultan
ser los que dan la versión última de los hechos.
La guerra en sí es una expresión humana, pues la versión animal
sería la agresión que está vinculada con la afirmación del animal so-
bre un territorio determinado y los recursos de que dispone para sí, las
hembras y sus crías; por lo tanto, si la bestia pierde su territorialidad
será ella quien tendrá que dejar al vencedor la manada, por demostrar
mayor capacidad de defensa para la especie. 7 En el caso de la especie
humana, la agresión es la defensa del individuo frente a otro, pero la
guerra supone la intencionalidad y, por lo tanto, la violencia es atributo
del ser humano, a diferencia del animal, puesto que opera como un
fenómeno de poder que termina por invadir los espacios del vencido,
espacios que van desde su identidad hasta su aparato cultural.
Con esta idea presentamos tan solo algunos modelos clásicos de
guerra, aunque reconocemos que no agotan la enorme variedad de
posibilidades de confrontación armada, ilustran sobre las tendencias
principales en que el conflicto bélico se desenvuelve. Una advertencia
habría que hacer: la guerra moderna con armamento atómico obliga
necesariamente a limitarse en el uso de este arsenal, pues los efectos no
serían solo sobre el vencido, sino también llevarían al presunto "vence-
dor" a un propio aniquilamiento.
5. Clausewitz, K., De la guerra, p. 201.

6. Ibídem, p. 38.
7. Lorenz, K., Sobre la agresión el pretendido mal, pp. 98-123.
25
Cuadro3
Modelos clásicos de guerra
CONCENTRA CIÓ~
(( .,p;u.-id,uk,)
GUERRADE
I A: Logística
' GUERRA TOTAL RESISTENCIA B: Organización
A B (Apoyo civil)
MENOR TIEMPO ( EDER ESPACIO

PARAGANAR P\R \ (; \'\ \R
ESPACIO TIE\IPO
GUERRADE GUERRA
~ Coajunto de fenómenos de
autorregulación, que conducen al
MOVILIZACIÓN ASIMÉTRICA mantenimiento de la constancia en la
(Énfasis en la defensa y composición y propiedades del medio
(Conflicto de baja Intensidad)
/ prevención) Interno de un organismo
DISPERSIÓN
(( ap.icld.ult\)
"\ Mao Tse Tung
Fuente: Interpretación del autor a partir de Quincy Wright,A Study of War, _Chicago, Toe University of Chicago Press, 1965
El primer modelo de guerra, llamado guerra total, corresponde a

la versión radical que le dieron Ludendorff y Hitler a la estrategia de
Clausewitz; en ella se busca ocupar el mayor espacio posible de zonas
enemigas en el menor tiempo. Parte de una ofensiva de sorpresa que
rompe las líneas de defensa del contrario, y produce desplazamientos
al interior del territorio en un momento que se considera propicio para
el atacante y desventajoso para el enemigo. Los resultados buscan con-
solidar posiciones de inmediato y ocupar el territorio en conjunto con
una fuerza de movilización impresionante. La relación podría invertirse
si, y solo si, la resistencia puede ir debilitando las posiciones enemigas
con el tiempo.
Lo contrario de este modelo es la guerra de resistencia, que consiste
en ceder espacio por tiempo. Los ejemplos clásicos son Rusia bajo el zar
Alejandro I frente a Napoleón, y la resistencia soviética en el período de
Stalin frente a los nazis; en ambos casos se logró invertir la relación de
desventaja inicial a un costo muy alto en cuanto a vidas humanas y recur-
sos, y ambos fueron considerados el fin del imperio de los invasores.
La guerra de movilización supone la incorporación creciente de la
población afectada al conflicto e implica, sobre todo, una enorme ca-
pacidad de inteligencia de la parte invadida para prevenir y dar una
respuesta defensiva, la cual puede ir desde la disuasión hasta la res-
puesta rápida y contundente, siempre bajo el principio de consolidar las
posiciones donde se está asentado, idea que se funda en la doctrina de
la defensa nacional.
El último modelo es la guerra asimétrica, observable en todas las lu-
chas guerrilleras, como en Viet Nam, Afganistán e Iraq. Estos conflictos
demuestran que una fuerza superior no necesariamente logra la subor-
dinación de otra de nivel inferior, sino que la situación se relativiza de
acuerdo con el terreno y la capacidad de utilizar el tiempo como factor
esencial de desgaste de fuerzas y recursos de la parte más poderosa.
La guerra es un fenómeno social que invade todas las esferas de lo
humano, supone un conflicto frente a otra sociedad, pero también re-
presenta una confrontación de una sociedad respecto de sí misma. Tan-
to para vencidos como para vencedores. En este sentido, las esferas de
lo público, lo privado y lo íntimo son afectadas y, por tanto, la guerra en
el espacio de conflicto y la inteligencia en el ámbito de la información
penetran las diversas posibilidades de acción de lo humano.
27
Guillermo J. R. Garduño Valero
Vínculos entre los espacios: público, privado e íntimo y ante la guerra

y la inteligencia
La guerra direcciona todo un complejo de acciones tanto en lo indivi-

dual como en el ámbito colectivo, mediante la violencia extrema como
el instrumento idóneo para alcanzar los fines del poder. Dentro de esta
concepción, la información penetra en los espacios de lo público, lo
privado y lo íntimo bajo la idea de obtener ventajas sobre el adversario
y someter incluso a su propia sociedad a un mando y propósito únicos,
además de buscar imponerse sobre el contrario.
En el primer caso "lo público resulta ser el espacio común de lo
social", 8 y en él hay ámbitos que buscan la igualdad en función de lo
general y lo común, pero también derivan los criterios que impulsan ha-
cia la desigualdad a partir de las diferencias, algunas complementarias,
pero otras que tienden a polarizar a lo social en sus extremos.
En contraste, lo privado está cercado por el círculo de orientación
de nuestros intereses, y es el espacio que separa lo tuyo y lo mío, es para
ejemplificarlo la circunstancia del hombre dentro de la organización,
que debe tomar decisiones y reclama al mismo tiempo un conocimiento
de sí y de sus capacidades, como de ubicar los riesgos y oportunidades
que se le presentan. Situación que es común tanto al dirigente de una
corporación como al propietario de un pequeño negocio cuya informa-
ción sobre el entorno le es indispensable para actuar.
Mientras, lo íntimo es el ámbito infranqueable de lo humano, que
en algunos momentos podemos compartir con la pareja a condición de
volvernos cómplices; sin embargo, habrá experiencias que quedarán en-
terradas en el sujeto de por vida, y es la secrecía el punto de equilibrio
de la persona que, si es violado, afecta a nuestra persona. En este senti-
do, el ejemplo más obvio fue el de Sansón.
La distinción de estos tres espacios es la forma peculiar en que se
inscriben, lo público que opera bajo la visión social y las acciones co-
lectivas, donde el discurso y los hechos van de la mano, aun cuando
hay claves e implícitos que no pueden transgredirse sin sanción social,
a diferencia del ámbito normativo, que es explícito. Bajo esta concep-
ción, lo privado se garantiza a partir del marco jurídico que impone los
límites al otro, proyectando la diferencia hasta la desigualdad, pero la
8. Uvalle, R, "La importancia de lo público en la vida del Estado", p. 58.
28
distinción entre actores no solo es económica, sino también deriva de

la escala de prestigio social y de la jerarquía que impone el sistema de
dominación, que, trascendiendo lo público, otorga en lo privado poder
y privilegio estamental. En lo íntimo, la secrecía es lo privativo, y la
complicidad es la vía de salida hacia los otros. En todos los casos fluye
información en los tres espacios, pero la inteligencia se ocupa de lo
secreto que hay en cada una de ellos y en la capacidad de penetrarlo
radica la posibilidad de imponer su hegemonía sobre el otro.
Si sobre lo público descansan las instituciones, de lo privado la
apropiación, y de lo íntimo nuestra seguridad y capacidad de decidir de
acuerdo con nuestra voluntad. La inteligencia es la acción de conocer
los medios y los fines reales de las instituciones y los hombres públicos.
De expropiar lo privado imponiendo en la competencia nuestro interés
sobre el contrario, y en el manejo de lo íntimo la posibilidad de chantaje
a la persona, pues todo intercambio social descansa en información y
claves que le dan al lenguaje y los actos su significado.
Siendo este el papel de la inteligencia, su aplicación va mas allá de
la ética simplista que busca justificarse negando esta intencionalidad
que opera de hecho. Sin embargo, reconocer los límites de penetración
y los niveles de información que no pueden ser trasgredidos es algo
más que pronunciar un discurso bien intencionado, supone plantearse
problemas tan fuertes y cotidianos como la invasión de intimidades en
Internet, las fugas de información de las empresas que, al ser despoja-
das de sus bases de datos, quedan a merced de un ambiente hostil que
rápidamente las liquida. O bien de Estados que sucumben cuando su
sistema de inteligencia ha sido vulnerado, como el caso de la extinta
Unión Soviética.
En sí, lo público no es todo lo que se transparenta, sino aquella in-
formación útil, oportuna y significativa que contribuye a anticiparnos y
adaptamos a los cambios ambientales.
En el fondo de este asunto, en el periodo de guerra la propaganda
busca crear la representación colectiva de verdad, y en ella la verdad
no tiene espacio. En lo privado condena al individuo al sacrificio de lo
propio para aportar incluso su vida a un colectivo imaginario que será
beneficiado por una hipotética victoria. Y lo íntimo será sacrificado,
pues reflexionar es reconocer el razonamiento del adversario y por tan-
to confrontarse con los valores propios.
29
Guillermo l R. Garduño Va/ero
Vínculo entre gestión e inteligencia
Habiendo planteado los niveles de penetración de la inteligencia, pasa-

mos al vínculo entre inteligencia y gestión, caracterizando a esta última
como el medio para la obtención de fines. Bajo esta concepción, la ges-
tión se instala en el plano de ser un factor de primera importancia para
dar direccionalidad a las instituciones, guiar el manejo eficiente y eficaz
de nuestras empresas y ser un instrumento de uso cotidiano en nuestras
vidas.
La inteligencia está en función de la definición de aliado y adversa-
rio, tanto interno como externo. Por tanto, los periodos, las dimensio-
nes y los estilos de la inteligencia están vinculados a las exigencias del
aparato de gestión y del contexto dominante en el plano externo, que no
necesariamente están siempre en correspondencia.
La idea central de la inteligencia es la obtención de información
privilegiada a fin de adoptar decisiones pertinentes y oportunas, para
resolver, paliar, anticipar o contrarrestar procesos que puedan afectar
la seguridad de la organización. Desde este ángulo, el problema central
sería identificar la naturaleza y los intereses del aparato de gestión y en
qué medida se identifica la dirigencia y la base en torno a sus intereses
y su destino institucional.
Teniendo tal importancia, la gestión supone considerarla en sus
formas genéricas en las que aparece en nuestra cotidianeidad, y que
están expresadas en cuatro estructuras de gestión típicas que serían:
normativa, administrativa, gerencial y de redes o sistemas, tal como se
establecen en el cuadro a continuación:
Cada tipo de gestión está vinculada a dar respuesta a un campo de
necesidades y problemas que reclaman satisfacción o solución. De esta
manera, la forma de gestión más antigua sería la normativa, cuya fuente
puede ser la voluntad del que emite mandatos o los usos y costumbres
que predominan en la sociedad. Bajo esta concepción, la inteligencia
busca incidir en el campo de lo que está fuera de la normatividad para
generar un sistema de acciones que no pueda considerarse ilegal, apro-
vechando por tanto los vacíos jurídicos siempre existentes, para abrir
vías alternativas tanto a la voluntad del que emite los mandatos, como a
la vigilancia de las instituciones.
30
Cuadro 4
Formas de gestión
Dominan los
procedimientos y por lo
tanto son altamente
predictibles
Vigencia del orden
RACIO~ALIDAD
mediante normas
/
' GESTIÓN
NORMATIVA A B
GESTIÓN
ADMINISTRATIVA
(Procedimientos)
FUNCIÓN Fl"\CIÓ'\
DIRECTIVA E.JE( TTI\ .\
GESTIÓN
GERENCIAL GESTIÓN FUNDADA
SOLUCIÓN (COMPETENCIA ENTRE LOS ENREDES O
ÚNICA Y ELEMENTOS,
SISTEMAS '--..
PREDOMINARÁN LAS
DIFERENTE MENTES ESTRATÉGICAS)
CONTINGENCIA CAPACIDAD DE
✓ RESPUESTA
(DESARROLLO
TECNOLÓGICO, PORQUE
ALTA SELECCIÓN ESTA ENFRENTANDO NUEVAS
DEL FACTOR RESPUESTAS)
HUMANO
A=Lógica de normativa y de programación.

B = Lógica de procedimientos y resoluciones.
Fuente: Guillermo J. R. Garduño Valero.
El siglo XX fue característico del desarrollo de la administración,

que ofrecía respuestas generales a partir de procedimientos, ejecutadas
por un aparato burocrático permanente. El problema central era, sin
lugar a dudas, los casos atípicos, cuya solución no podía establecerse
a partir de los mecanismos y vericuetos administrativos, al tiempo que
con su crecimiento desmesurado el aparato mismo terminó siendo in-
controlable. En esta visión, la inteligencia busca encontrar los meca-
nismos incongruentes y contradictorios de este tipo de gestión para el
logro de sus finalidades, y en torno a sí se crean mecanismos de excep-
ción o de bajo perfil que no puedan ser percibidos por la organización.
Y, en paralelo, la estructura burocrática tiene que crear mecanismos
de contrainteligencia capaz de evitar las fugas de información y los que
puedan disminuir su capacidad de control sobre los asuntos de su com-
petencia.
La gestión gerencial se caracteriza por ser lo contrario de la adminis-
tración, por lo que busca no dar soluciones únicas a los problemas, sino
soluciones únicas y diferentes para cada caso, lo que supone un pensa-
miento estratégico y la distribución de la información en las estructuras
intermedias que son orientadas para la toma de decisiones mediante
políticas. El punto vulnerable de esta forma de gestión lo constituye la
posibilidad de que los elementos directivos tomen decisiones al margen
de las políticas, o que componentes de otras organizaciones nos pene-
tren para ejercer una toma de decisiones al margen de nuestros intere-
ses. En este plano, la inteligencia penetra tanto la decisión propia como
la del entorno organizacional para la correcta aplicación de nuestras
políticas y el logro de nuestros propósitos.
El momento en que vivimos ha irrumpido de modo impresionante
la era de los sistemas que, en el ámbito de la gestión, han venido a al-
terar no solo el plano de la producción, los servicios y la idea misma de
gestión, sino también ha invadido la esfera de las relaciones sociales y
constituido verdaderas comunidades virtuales. La inteligencia participa
activamente en estos sistemas para su protección, que va desde virus
hasta despojos de información por organizaciones de todo tipo y nive-
les. Podemos decir que los sistemas de inteligencia se han vuelto a su
vez virtuales, y corresponden al tipo de gestión, lo que no significa que
hayan quedado al descubierto, sino que su acceso es limitado a quienes
tienen las claves de acceso e integración de la información. Aunque el
caso WikiLeaks se haya constituido para el poder mundial en el mayor
atentado que haya sufrido en la historia.
32
En síntesis, la inteligencia en los cuatro estilos de gestión radica

en la lógica en que se inserta cada propuesta. La normativa se articula
a partir de normas, por lo que es poco flexible, mientras que las redes
o sistemas tienen la capacidad de adaptarse a un entorno cambiante,
siempre y cuando su punto de equilibrio no sea afectado, pues ello las
llevaría a un proceso conocido como entropía que es la tendencia de
los sistemas a decaer, por lo que la inteligencia busca proteger tanto la
lógica programada como su capacidad adaptativa.
En otro sentido, la administración parte de una lógica de proce-
dimientos cuyo nivel de generalidad debe corresponder a la inmensa
mayoría del entorno social, de ahí la necesidad de establecer los crite-
rios extremos para situaciones críticas o imprevistas, que es la función
central de la inteligencia en este estilo. Finalmente, la gerencia no solo
es la adaptabilidad y la flexibilidad plenas mientras que conserve las ba-
ses de políticas en que se asienta, sino también debe explorar las nuevas
tendencias para ser incluyente con las formas que han de prevalecer en
el campo de la gestión en el futuro.
Para cerrar la idea de inteligencia, diría que es la hija no reconocida
de la teoría de la organización, por más que reviso, en la mayoría de los
textos sobre esta materia encuentro más recomendaciones pseudo-éti-
cas de prohibición que planteamientos que la aborden. Al mismo tiem-
po, desde un aparato estatal que la mantiene con un bajo perfil y oculta
su sistema de inteligencia, hasta una corporación o una empresa que
la requieren en la medida en que desconocen su entorno y saben que,
de no actuar, terminarían siendo vulnerables a los cambios, e incluso el
ámbito personal, cuya integridad se funda en la secrecía de su intimi-
dad. Por lo que hay que responderse a qué sería más ético: reconocer
la necesidad de conocer el entorno y marcamos límites de convivencia,
o seguir con el comercio clandestino de información que solo beneficia
a organizaciones criminales que, desde dentro, o fuera de la organiza-
ción, la asedian y terminan por decidir al margen nuestro.
El conflicto como la articulación de los factores
Joseph Nye, en la era de Clinton, se constituyó en ideólogo del régimen

en la medida en que su discurso representaba la posibilidad de enfren-
tar los retos de una nación triunfadora en la Guerra Fría, lo cual la
colocaba fuera de la desbocada carrera armamentista de la posguerra.
33
Pero al mismo tiempo se reclamaba una concepción de política exterior

con capacidad de mantener la hegemonía norteamericana y al mismo
tiempo constituirse en la directriz de un mundo que se orientara hacia
la construcción de una paz larga y duradera. Sin embargo, había que
reconocer que la nueva era no iba a estar despojada de retos, amenazas
y problemas, por lo que los nuevos conflictos deberían redefinir los con-
ceptos claves de la doctrina militar norteamericana y redefinirían, por
tanto, las directrices de la política interna y externa.
De acuerdo con lo anterior, los nuevos conflictos impactarían las
expectativas de planeación; los recursos tecnológicos y el sistema de in-
teligencia, pues las bases de datos sobre el peligro comunista se habían
vuelto archivos históricos y no fuentes de información vigentes, al desa-
parecer el mundo soviético en 1991. Al mismo tiempo, había que adel-
gazar al Estado y flexibilizarlo con una propuesta de gestión de gerencia
pública y de sistemas de cómputo innovadores, pues de lo contrario
el Estado habría quedado paralizado, como ocurrió cuando la pesada
burocracia soviética colapsó. Al tiempo, al surgir un nuevo concepto de
lo público no estatal habría que incluirlos bajo una nueva lógica y den-
tro de mecanismos innovadores de control, en especial a los actores no
estatales. Con estas premisas, los viejos actores tendrían que ser despla-
zados y abrir paso a una nueva tecnocracia, que operando con un nuevo
discurso, se apartara significativamente de las tradiciones instituidas.
Si el entorno había cambiado, las ideas para enfrentarlo tendrían que
transformarse, y en este sentido el modelo de Joseph Nye plantea un
discurso que puede resumirse en el siguiente esquema cartesiano.
El modelo de Nye9 puede reconstruirse a partir de considerar las
categorías centrales de su argumentación, que nos hablan de dos tipos
de guerra y dos tipos de poder. En el primer caso, tendríamos el conflic-
to militar abierto, y en segundo término la reconstrucción de la Guerra
Fría bajo nuevos actores y espacios, por lo que habría en ambos casos
que elegir a los nuevos adversarios. Esta afirmación estaría en conso-
nancia con el tipo de poder a manejar donde el hard power puede lle-
gar a asumir consecuencias inaceptables para ambos contendientes por
el manejo indeseable de material nuclear. De ahí la necesidad del soft
power como el único recurso aceptable, lo que representa el uso de la
disuasión más que del enfrentamiento para conducir a los actores en
9. Nye, J., La paradoja del poder norteamericano, pp. 253-390.
34
conflicto a la lógica de la negociación. Derivando de esta forma escena-

rios de guerra fuera del límite de la potencias, trasladando las guerras
a la periferia o bien mediante el uso de una nueva inteligencia o de una
nueva diplomacia, obtener mejores dividendos en la negociación con
los Estados adversarios.
Cuadro5
Conflictos entre estados
SOFTPOWER
INTELIGENCIA DIPLOMACIA
A B
HOTWAR COLDWAR
TRASLADAR A ZONAS DE
CONFRONTACIÓN
ENTRE POTENCIAS: INFLUENCIA EN LA
PERIFERIA EL CONFLICTO
M.A.D.
HARDPOWER
A= Escenarios
B = Contención
Fuente: Elaboración de Guillermo Garduño Valero, teniendo como referencia teórica
a Josepb Nye, La paradoja del poder norteamericano.
Sin embargo, la lógica de Nye necesariamente es aplicable al ám-

bito de los conflictos entre naciones, por lo que responde al ámbito
del fin del siglo XX en que se gestó; el problema, por tanto, es admitir
la presencia en nuestro siglo de actores no estatales, cuyas presencia y
relevancia ya no son objeto de discusión. Estas figuras están colocadas
en diversos niveles de la escala social, dentro de las cuales podemos
encontrar lo mismo élites corporativas que actores que apuestan por la
toma del poder, pero ya no desde una visión necesariamente ideológi-
ca, como ocurrió en el siglo pasado, sino desde una posición que, como
en el caso del crimen organizado, surgió de inicio tutelado por la clase
política, pero, al romperse las fuentes de los poderes autoritarios, estas
35
organizaciones han terminado por poner en jaque a una clase política

que se encuentra dividida y con un Estado débil y atomizado, lo cual
permite al crimen organizado y a otras fuerzas actuar con violencia e
impunidad, frente a una sociedad que mira preocupada la ausencia de
seguridad que todo Estado debe ofrecer y garantizar, por lo que la ló-
gica tiene que ser otra frente a los conflictos, pues, al reprimir a la de-
lincuencia esta responde con corrupción, por lo que se crea un círculo
vicioso que termina afectando al Estado y a la sociedad.
Para aproximamos a este fenómeno hemos diseñado el modelo que
se expone a continuación.
Cuadro 6
Conflictos con actores no estatales
SOFTPOWER
Inteligencia y Cooptación y
depuración interna corrupción
A B
COLDWAR
Confrontación asimétrica Negociación y espacios

y desgaste de ambos
contendientes.
HARDPOWER
A: Naturaleza del conflicto

B: Estrategia para el conflicto
Fuente: elaboración de Guillermo Garduño Valero teniendo como referencia teórica a
Joseph Nye, La paradoja del poder norteamericano.
La idea del modelo no busca ser exhaustivo, sino abrir bases para
marcar los parámetros extremos y colocar una enorme variedad de al-
ternativas entre estas posiciones. De esta manera, el soft power, frente
a una confrontación de guerra ante estos actores, sería el uso intensivo
36
de la inteligencia para penetrar a estas organizaciones, al tiempo de

hacer una profunda depuración interna de los aparatos represivos, para
quebrar las complicidades y corruptelas que mantengan las fuerzas del
Estado, en especial las policías, con estos grupos.
La segunda alternativa nos habla del uso de un poder suave en
un periodo de Guerra Fría, la alternativa ha sido invariablemente la
cooptación de los menos con la consabida corrupción que esto acarrea,
lo cual tiene con el tiempo efectos imprevisibles, puesto que, una vez
cooptados, no podrán mantenerse en la dirección del movimiento que
un día los impulsó, y su capacidad de persuasión e influencia se habrá
perdido, y para ese momento ya no serán útiles para el sistema, y menos
para el sector de influencia en que crecieron, aun cuando discursiva-
mente mantengan el mismo lenguaje.
La tercera opción sería el uso del poder duro en un periodo de
estancamiento de la confrontación, lo que significaría, para evitar un
equilibrio catastrófico entre los elementos en pugna y evitar una es-
calada de imprevisibles consecuencias, usarlo de manera disuasiva,
ofreciendo espacios al adversario mediante negociación, y en caso de
negación confrontarlos de manera contundente, lo que significaría la
búsqueda del aniquilamiento del contrario, con el reconocimiento de
que, a mediano y a largo plazo, los elementos de resistencia podrían
representar problemas de legitimidad para el régimen político que haya
ocupado en ese momento la dirección del Estado.
La cuarta opción es catastrófica en la medida en que apuesta por un
ciclo que termina revirtiéndose sobre ambos contendientes. El carácter
asimétrico, desigual y extenso lo convierte en "un conflicto de largo
plazo que termina arruinado a ambos contendientes", como afirmó Sun
Tzú, LO y genera un ciclo de represión al que se responde con corrupción
sobre el aparato policiaco y militar, además del ciclo de violencia ex-
trema que coloca en los espacios de la sociedad civil una contienda en
la que se ha de usar armamento que comienza por ser convencional y
termina con armas de alto poder, por lo que el enfrentamiento termina-
rá conduciendo al agotamiento de ambas partes, como en el caso de la
lucha contra el crimen organizado.
10. Sun Tzú, El arte de la gue"ª• pp. 58 y 59.
37
Modelo de entropía
Todo sistema tiende a decaer no solo en el tiempo, sino también en

el marco de las condiciones que lo habilitan y permiten su funciona-
miento. En este sentido, la ilusión humana de los sistemas de duración
ilimitada resultan ser planteamientos ideológicos que, como toda falsa
conciencia, terminan sucumbiendo.
Hitler imaginó que el III Reich duraría 4000 años, y el final de la
guerra que ellos mismos procrearon los exterminó en el plazo más bre-
ve. El socialismo real de los soviéticos divulgó la creencia de que el
socialismo sería el futuro humano y colapsó para abrir paso a la misma
burocracia que hoy es su némesis ideológica. Aceptemos que ni los mo-
vimientos sociales son invencibles, ni hay Estado en que tarde o tem-
prano no se imponga su decadencia. E incluso hay que considerar que
en los procesos de largo plazo los que alcanzaron su permanencia fue
porque la estabilidad relativa les impuso de modo constante cambios y
adaptaciones para no sucumbir.
Esta propiedad de decadencia de los sistemas es lo que en Teoría
General de Sistemas se denomina entropía, y es inherente a todos ellos.
En esta línea de pensamiento se propone un modelo de entropía de sis-
temas sociales, donde el factor corrupción es una variable significativa.
Se pudiera argumentar por qué le damos tanto peso a la corrupción,
y ello está en función de que esta representa la ruptura de toda normati-
va sobre la cual opera todo sistema, de forma que la lógica sistémica ter-
minará cediendo a la discrecionalidad de los mandos, lo cual representa
introducir algo más que ruido en el funcionamiento de la organización,
pues la ruptura de los puntos de equilibrio que reclama terminarán su-
cumbiendo en aras del beneficio particular sobre el interés general.
En el caso de los sistemas sociales, la complejidad y la incertidum-
bre derivadas de la corrupción terminarán afectando las fuentes de re-
cursos, por lo que no es casual que el fin de los imperios esté precedido
de una crisis fiscal y una descomposición del aparato policial, adminis-
trativo y militar, frente a lo cual los acontecimientos pueden llevarlos a
sucumbir, cuando los eventos no previsibles se dan cita en concurrencia
y coincidencia para derivar en una gran crisis, imposible de remontar
bajo los efectos de la corrupción.
38
Cuadro 7
Proceso de entropía
INDECISIÓN SIN IMPLEMENTACIÓN

E F
B
DIRECCIÓN EJECUCIÓN
H G
INADAPTABILIDAD SIN VALORACIÓN
EVE TO
Consecuencias y costos
A Resultado deseado difuso ----+ E. Desempeño real errático

B. Desviación emergente ----+ F. Omisiones
C. Desviación imprevisible ----> G. Discrecionalidad
D. Desempeño deseado sin control ----> H. Resultado real errático
O = Corrupción. Ausencia de procesos de control
Fuente: Guillermo Garduño Valero, a partir de Ni.Idas Luhmann, Poder; Barcelona,
Anthropos U. L, 2005.
Bajo esta visión, la entropía está vinculada con al menos estos proce-
sos: pérdida del proceso de control e incapacidad de los sensores de in-
teligencia para prever el colapso. Incapacidad del comando para tomar
decisiones adecuadas, pertinentes y oportunas. Imposibilidad de valo-
rar las consecuencias y los costos de los escenarios que se enfrentan. Un
aparato disfuncional para implementar las medidas de respuesta y la
inadaptabilidad del sistema para admitir que no puede seguir dando el
mismo tipo de réplica frente a condiciones que han cambiado la situa-
ción a enfrentar. Al mismo tiempo, la corrupción cierra el círculo en la
medida en que altera los circuitos y los procedimientos institucionales
para dar solución a la crisis, lo que conduce a la organización al colapso.
39
Guillemw 1 R. Garduño Valero
Proceso de control
Un factor negentrópico, que tendería dentro de ciertos límites a conte-

ner la decadencia sistémica sería el proceso de control entendido como
la correspondencia entre lo que se propone y lo que a través de los
medios disponibles se alcanza. Lo ilustra el siguiente esquema.
Cuadro 8
Proceso de control
RACIONALIDAD
DECISIÓN [MPLEMENTACIÓN
E F
B D
H -----+--- G
ADAPTABILIDAD VALORACIÓN
E NTO
Respuesta y consecuencias probables
A Resultado deseado -+ E. Desempeño reaJ

B. Desviación emergente -> F. Corrección de omisiones
C. Desviación previsible -+ G. Corrección adaptativa
D. Desempeño deseado -+ H. Resultado reaJ
O = Control, como aproximación entre lo planeado y lo ejecutado
Elaboración de Guillermo Garduño Valero, a partir de Niklas Luhmann, Poder.
El proceso de control no es una panacea, sino un resultado de la

convergencia de los actores sociales en que la coincidencia en los fines,
el compromiso con la disponibilidad de los medios y la necesidad de
40
resolución de los problemas obligan a una negociación donde todos ce-

den a cambio del logro de lo esencial. Ello obliga a la transparencia y la
rendición de cuentas para garantizar la participación social; la secrecía
en el ámbito de los puntos de seguridad de la estrategia y tácticas, el
consenso en la toma de decisiones para garantizar la unidad de mando
y de propósito; la valoración de la inteligencia en términos de anticipa-
ción a las demandas sociales, como señalara Samuel Huntington,11 la
implementación de los programas de acuerdo con criterios de eficacia
y eficiencia, para alcanzar el reconocimiento de los límites de adaptabi-
lidad del sistema frente a nuevas situaciones. Por ello el proceso no se
agota en la resolución de una crisis, sino en la capacidad de vislumbrar
las consecuencias por las acciones realizadas, lo que significa el inicio
de nuevos retos y amenazas.
El Estado democrático
La democracia no es la utopía, y menos el mejor de los mundos posi-

bles, es la consecuencia de la complejidad de las sociedades que ya no
pueden regirse por una sola voluntad, ni estar sometidas por élites tra-
dicionales. En sí, la democracia es resultado de sociedades plurales y
pluralistas que reclaman coexistir internamente, pues de otra forma
entrarían en conflictos irresolubles, por tanto necesitan abrir espacios,
ejercer la gestión bajo condiciones de legitimidad y legalidad, vincula-
dos a los ejes de gobernanza y gobernabilidad.
Por su naturaleza, la democracia se ejerce en sociedades abiertas,
según expresión de Karl Popper, y no puede ser de otra manera, pues
a lo anterior hay que ligarlo con la idea de este mismo autor cuando
afirma que "la democracia deriva del bienestar y no a la inversa";12 en
efecto, una sociedad miserable o de grandes contrastes no puede as-
pirar a regirse de modo democrático, pues no hay un fundamento en
que pueda apoyarse un interés común a toda la sociedad, ni esta puede
encontrar caminos de canalización de demandas sociales y acceso a la
riqueza social y al bienestar, si desde el origen social están negados.
11 . Huntington, S., El orden político en las sociedades en cambio, p. 78.

12. Magge, J., Popper, p. 49.
41
Bajo esta concepción donde sujetos, organizaciones en la relación

Estado-sociedad, tienen que renunciar a la violencia extrema por estar
vinculados de forma interdependiente, lo que según Kant abre el espa-
cio de la paz perpetua, 13 pues el nivel de afectación del otro se convierte
en un boomerang que retorna sobre el agresor, lo que implica crear un
aparato institucional con tal interdependencia y mutua afectación entre
fuerzas disimiles, que obligue a un uso responsable del monopolio de
la violencia legítima, para que, en última instancia, la racionalidad se
imponga sobre los trasgresores y llame a los aún institucionales a una
necesaria negociación.
En este sentido, la violencia extrema de las sociedades que se po-
larizan impide acceder a la democracia, y optan por el enfrentamiento
ilimitado y el "necesario exterminio" de buena parte de su población.
Como en el caso del continente africano, donde Franz Fanon14 planteó
la liberación por la violencia, que resultó ser la visión más dantesca de
lo que puede ocurrir, cuando la sed de venganza llevó al poder a hom-
bres sin escrúpulos que, con el rostro de redentores, terminaron impo-
niendo el autoritarismo en sus más férreas expresiones. Ante esto, en
contrapartida, la propuesta adecuada es el Estado democrático.
Concepto de democracia
La visión idealizada de la democracia como "el gobierno del pueblo,

por el pueblo y para el pueblo", que planteara de Gettysburg Abraham
Lincoln, 15 resulta ser el mejor cliché de una promesa que jamás ha sido
vista y menos realizada, de ahí que nuestro concepto de democracia
descansa en los ejes de gobernanza y gobernabilidad que se cruzan con
los de legalidad y legitimidad, y de él deriva el modelo que exponemos
a continuación, donde tenemos que definir el espacio de lo público no
como el ámbito de lo estatal, sino como el espacio común de lo social,
lo cual amplia la base de participación y generación de alternativas a ser
construidas.
13. Kant, E., La paz perpetua, pp. 220-221.

14. Fanon, F., Los condenados de la tiemJ, p. 19.
15. Time Almanac, 2011, GettysburgAddress, p. 532.
42
Cuadro 9
Estado democrático
GOBERNANZA
SENSIBILIDAD PARTICIPACIÓN CONSENSO EQUIDAD
LEGITIMIDAD LEGALIDAD
TRANSPARENCIA RESPONSABILIDAD SEGURIDAD-SUSTENTABILIDAD
GOBERNA BILIDAD
A = Sensores e información
B = Negociación implementación
O = Bienestar
Supuesto central. ámbito de lo público como espacio común de lo social. (estatal/no
estatal)
Fuente: Elaboración de Guillermo Garduño Valero
Entendemos por gobemanza, de acuerdo con Mario Bassols, 16
un procedimiento moderno en la tarea de gobernar que se realiza por medio del

diálogo, la negociación y el esclarecimiento de metas, fortalecidos por una comu-
nicación política eficaz. Los actores participantes, provenientes de los sectores pú-
blicos o privado o también de la sociedad civil, se posicionan en el proceso de cons-
trucción de las políticas públicas. En principio, la gobernanza es una técnica para
la realización de los fines institucionales inducidos por el consenso y provistos (no
16. Bassols, M. y C. Mendoza, Gobemanza, teoría y prácticas colectivas, p. 16.
43
siempre) de políticas públicas que la acompañan en la acción pública. Pensando en

una versiónfoucauliana, es una técnica de poder que implica afectar y ser afectado.
Se puede decir también que es un panóptico moderno que cumple una función dis-
ciplinaria ( acatar, conceder gestionar y acordar) dirigido a un colectivo multiforme
de actores sociales.
Al mismo tiempo, entendemos por gobemabilidad la capacidad para el

ejercicio de la gestión pública de acuerdo con el marco de legalidad
y legitimidad, lo que supone vigencia de las normas y reconocimiento
social de la autoridad que las ejerce.
De acuerdo con los cuadrantes que se desprenden del modelo: En-
tre gobemanza y legalidad tenemos consenso y equidad, lo que supone
necesidad y capacidad de acuerdo para dar respuesta de acuerdo con
la magnitud de compromiso de los actores sociales. Entre gobemanza
y legitimidad estaría el binomio sensibilidad y participación. En efec-
to, ahí donde concurren estos dos factores habría un Estado capaz de
captar y procesar las demandas impulsadas por la participación social.
El vínculo entre legitimidad y gobemabilidad supone el encuentro en-
tre transparencia y responsabilidad, de forma tal que el reconocimiento
ciudadano tenga acceso al control de la gestión a partir de informa-
ción abierta y los funcionarios asuman las consecuencias de los actos
ejercidos en la función pública. Y entre legalidad y gobernabilidad se
produce el binomio seguridad y sustentabilidad, lo cual supone garantía
de ejercicio de toda acción que no afecte el interés público, libre de
presiones y amenazas, y sustentabilidad, que representa la posibilidad
de poner las condiciones para el disfrute de estos derechos por las ge-
neraciones futuras.
La seguridad nacional
No hay que pensar que el Estado democrático es una forma de Estado

permisivo y cuyo atributo es ceder sin comprometer a los demandantes.
Por el contrario, la democracia, en la medida en que propicia la partici-
pación, establece límites y responsabilidades mayores a todos los acto-
res. Solo los sistemas autoritarios simulan acceder bajo presión para
después quebrar mediante corruptelas los acuerdos. El punto central
radica en conocer el punto de equilibrio que sustenta al Estado demo-
crático y esto supone la seguridad nacional.
44
La acuñación de este término polémico, surgido al fin de la Segun-

da Guerra Mundial, representa un riesgo por el eminente contenido
militar y policial que trajo consigo y que fue la base para posibilitar
el ascenso de las cúpulas militares en América Latina a partir de los
años sesenta; en 1964, Brasil entro en esta dinámica y fue seguido por
políticas de endurecimiento en toda la región del continente, lo que se
extendió hacia África y Asia, donde toda política que ponderara el in-
terés nacional era considerada como subversiva y toda disidencia debía
ser acallada, pues a fin de cuentas la seguridad nacional había sido un
recurso ideológico más frente a la imposibilidad de seguir manteniendo
la vieja ideología de la razón de Estado que predominó desde el siglo
XVI y que sería la base constitutiva de los primeros imperios de proyec-
ción mundial.
En este punto hay que ser precisos: por seguridad nacional no en-
tendemos lo que en el pasado los imperialismos impusieron como doc-
trina a sus satélites durante la Guerra Fría. En ella la seguridad nacio-
nal era la defensa de los intereses de los imperios, de las oligarquías
dominantes, del régimen político y de la clase político burocrática que
lo detentaba. Esa visión derivó hacia la formación de regímenes mili-
tares autoritarios, hacia guerras sin cuartel contra los disidentes, a la
formación de aparatos de inteligencia sin más valores y escrúpulos que
los privilegios que le prodigó esa forma estatal.
Hoy son memoria que no puede olvidarse, por lo que nuestro con-
cepto de seguridad nacional estaría esbozado en el siguiente modelo:
La seguridad nacional en un Estado democrático parte del supues-
to de que la seguridad no es la carencia de riesgos y amenazas al decir
del término original sine cura, que significa sin preocupaciones, sino
capacidad de respuesta a situaciones nuevas e imprevisibles. En este
sentido, doctrinariamente, el vínculo entre Estado y sociedad parte de
los valores que la integran y de la proyección que buscan hacia el futuro,
pues ambos procesos son los que definirán la identidad y pertenencia
que integran la nación. Establecido este eje, hay que construir el mar-
co institucional y el sentido de dirección que ha de dirigirlo. Habiendo
construido estos factores que integran la nación, al vincular el marco
axiológico de los valores nacionales e implantarlo en el marco institu-
cional, se deriva el proyecto nacional que expresa los sentimientos, fines
y bases participativas para construirlo. Por ello, el proyecto nacional no
es de un líder, caudillo o partido, lo elabora y da sentido la nación, no
45
Guillermo J. R. Garduño Jtálero
porque todos piensen idéntico, sino porque son las coincidencias que
concurren en un mismo tiempo histórico.
Cuadro 10
Seguridad nacional
AXIOLóGICO
PROYECTO NACIONAL LEGITIMIDAD Y LEGALIDAD
A B
lNSTITUCIONAL DIRECCIÓN
GOBERNANZA GOBERNABILIDAD PLANEACIÓN VALORACIÓN
PRO CCIÓN
A = Interés nacional
B = Voluntad nacional
O = Poder nacional fuerte
Fuente: Guillermo Garduño Valero
El marco axiológico orientado hacia el sentido de la dirección de

las acciones establece las bases de legitimidad y legalidad, pues son
factores de integración de unidad y propósito. El nivel de las acciones
descansa en la relación entre el marco institucional y su proyección fu-
tura, que son fundamento de la gobemanza en cuanto a construcción
de acuerdos y consensos y la gobernabilidad que posibilita el control
de las acciones hacia donde deben concurrir y coincidir. El cierre del
modelo está en la relación entre la dirección y la proyección hacia el
futuro, de la que se deriva la planeación y su complemento, que sería la
valoración. Establecidas las categorías centrales, el proyecto nacional y
la planeación orientación está ligada por el interés nacional en que se
funda toda acción. Legitimidad-legalidad y gobernanza-gobernabilidad
constituyen el elemento dinámico que impulsa la voluntad nacional, lo
que no supone un camino terso, sin obstáculos, sino una plataforma que
46
posibilita la superación de los problemas a partir de la coincidencia y

concurrencia de esfuerzos que generan un Estado fuerte.
Los vínculos anteriores nos muestran las bases de seguridad de un
Estado democrático que no debe confundirse solo con la dimensión de
participación electoral. Una visión de esta naturaleza ha conducido a
confundir retorno a la democracia con alternancia, que es la vuelta de
los políticos excluidos y la reconstrucción del aparato estatal previo al
proceso de ruptura de la institucionalidad por la implantación de un
régimen autoritario.
Hay que reconocer en su justa dimensión lo que significó el acuerdo
entre fuerzas políticas en pugna en aras de la reintegración del tejido
político y la creación de un aparato electoral capaz de albergar a la más
amplia gama de corrientes políticas, pero hay que admitir que en el
plano social se ha mantenido la desigualdad y la exclusión de los más,
porque la democracia no vino aparejada con el bienestar, sino con la
corresponsabilidad colectiva de pagar los excesos de la corrupción au-
toritaria. Este fenómeno, por tanto, no se tradujo en una mejor convi-
vencia, sino en la tolerancia a los actores emergentes que resultó ser el
crimen organizado, lo que trajo consigo la violencia criminal y resultó
en un Estado débil, incapaz de enfrentar la corrupción y atender las
siempre pospuestas demandas sociales.
El fenómeno es mundial y la crisis actual nos muestra a las demo-
cracias de los años setenta en Europa: Irlanda, España, Portugal, Ita-
lia y Grecia, que hoy han sido derrumbadas en sus economías y afron-
tan el retorno de gobiernos de derecha que no tienen la más mínima
sensibilidad en la aplicación de medidas ruinosas para su población.
Algo semejante estaría también en la sociedad norteamericana, que se
mueve entre el discurso populista de Obama y un Partido Republicano
en abierta defensa de los poderosos. En América Latina el retorno al
autoritarismo se mantiene en los mismos ejes, tanto de una izquierda
populista eternizada en su apetito del poder caudillista y una derecha
que busca la restauración de un pasado que nada tiene que ver con el
presente y en medio de esta crisis el riesgo de un Estado fallido surge
como alternativa indeseable, pero real.
47
Estado fallido
Estado fallido, Estado anómico, Estado hueco son tan solo formas de
designar con diferentes matices e indicadores un mismo proceso: el
agotamiento del Estado parlamentario o de los regímenes autorita-
rios de todo signo ideológico. De hecho, como subraya Lipovetsky, "al
poscapitalismo se le olvidó construir los valores de esta nueva forma
social, y solo adoptó las viejas ideologías para encubrirse, en aras de su
practicidad".17 Hoy la des-ilusión asoma por todos lados, a diferencia de
hace un siglo, cuando toda una generación fue ciega a la Primera Guerra
Mundial, en defensa de que pensaba que era su patria, sus valores, y los
que creía eran sus intereses; hoy en día estos valores son el socavón de
una mina agotada a punto de derrumbarse porque sus puntos de apoyo
han sido carcomidos.
lPodrá haber todavía estúpidos que puedan dar la vida por las ge-
rontocracias que tienen décadas en el poder?; lHabrá un discurso capaz
de convocar a la nueva generación para seguir en lo mismo?; lAlguien
de las viejas generaciones puede sentirse orgulloso de lo que realizaron
y del mundo que dejan en herencia? Si lo hay, es que la amnesia se ha
vuelto colectiva.
A partir de lo anterior, busquemos construir un modelo de Estado
fallido que no esté en consonancia con el interés de las potencias, que
siempre usan indicadores que reflejen la decadencia de sus enemigos.
Por ello lo plantearemos desde el ángulo de su propia sociedad.
En principio, el Estado fallido es la última etapa de un Estado au-
toritario, previa a su colapso, o de democracias decadentes que nun-
ca funcionaron como tales, pero en su caracterización general hay que
asignarle sus atributos, donde impera la ingobemanza, lo que le impide
generar consensos y arribar a acuerdos y compromisos, y existe correla-
tivamente ingobernabilidad, que impide el ejercicio de la gestión, en la
medida en que el viejo aparato administrativo burocrático fue diseñado
y operó para otros fines, por lo que es incapaz de ejercer la gestión
en el sentido de la satisfacción de las demandas. Al mismo tiempo, el
abandono crónico de la legalidad que le servía fue liquidado por la co-
rrupción, que impidió que la lógica jurídica correspondiera a los usos
sociales, y la ilegitimidad campea al no existir figuras confiables y reco-
17. Lipovetsky, G., El crepúsculo del deber... , pp. 9-20.
48
nocidas socialmente para encabezar siquiera la protesta social e inducir

a un nuevo tipo de régimen.
Cuadro 11
Estado fallido
INGOBERNANZA
INSENSIBILIDAD AUTORITARISMO CONFLICTO INEQUIDAD
INSEGURIDAD INSUSTENTABILIDAD OCULTAMIENTO IRRESPONSABILIDAD
INGOBERNABILIDAD
C = Burocratización
D = Subdesarrollo
O = Colapso del sistema autoritario
Elaboración del autor a partir de algunas ideas tomadas de Noam Chomsky, Estados fa-
llidos, El abuso del poder y el ataque a la democracia, Barcelona, Ediciones B, 2007.
En este tenor, ingobernanza e ilegalidad abonan el binomio de la

insensibilidad frente a las demandas, y el autoritarismo, en su afán con-
centrador de facultades, no tiene capacidad para generar respuestas
más allá de la represión, que termina por ahogarlo y condenarlo. La
ingobernanza y la ilegitimidad derivan en conflicto e inequidad; a fin de
cuentas, se abre paso a la violencia y no hay más lógica que el que logre
imponerse, lo que genera un ciclo ampliado de inequidad, pues el es-
fuerzo y apelar a los valores no cobran ningún significado para ninguno
de los actores, pues las fuerzas morales del Estado que le daban reco-
nocimiento y obediencia a sus mandatos han dejado de tener vigencia.
49
Guillermo 1 R. Garduño Va/ero
La ilegalidad y la ingobemabilidad integradas son la fuente de la inse-

guridad y el alimento de que se nutre lo insustentable, pues nadie desea
el presente como proyecto de futuro. Finalmente, la ilegitimidad y la
ingobemabilidad traen como consecuencia el ocultamiento de la infor-
mación; la falta de este elemento esencial es sustituida por el rumor y,
en consecuencia, la irresponsabilidad generada por el anonimato deriva
en irresponsabilidad, ya que, al no haber fuente reconocida de decisión,
las consecuencias no son admitidas por nadie.
Inseguridad nacional
Un Estado fallido es un Estado débil por naturaleza, y por tanto queda

sin capacidad de control sobre actores estatales y no estatales, pues su
inoperancia y los vacíos normativos impiden la posibilidad de generar
mecanismos para traducir en acciones las decisiones y, en consecuencia,
posibilitar los mecanismos de control para el logro de los fines. En sí
representa el agotamiento de los mecanismos institucionales para dar
respuesta a problemas conocidos y emergentes, de ahí que derive hacia
la inseguridad nacional.
De acuerdo con Sartori, hay que reconocer que toda sociedad es
plural, pero no todas son pluralistas. 18 Lo primero es condición inheren-
te, pues lo humano es ajeno a la uniformidad y al pensamiento único, e
incluso aquellas sociedades que han buscado imponer una sola cultura
dominante terminan asumiendo el autoritarismo como medio sin más
finalidad que lograr el sometimiento de los más por los menos. Por ello,
según Sartori el pluralismo significa la adhesión a la diversidad y en ello
radica la fuerza de una sociedad, que se mantiene unida no por la coer-
ción sino por el reconocimiento y la necesidad del otro.
Construir una nación es penetrar su historia y su cultura, por ello
hay que identificar ideológicamente cada postura con corrientes de
pensamiento y formas culturales: para el autoritarismo, la personalidad
queda invadida por el etnocentrismo, el fundamentalismo extremo, la
discriminación y la exclusión de la diferencia; la respuesta en cuanto a
forma de pensamiento es el nacionalismo radical, de esta postura se va-
lieron Hitler y la mayoría de las formas autoritarias del mundo moder-
18. Garduño Valero, G. El ejército mexicano... , p 70.
50
no. En el caso de la democracia, tolerancia, libertad, igualdad jurídica,

equidad, participación, solidaridad, fraternidad y bienestar aparecen
como valores de una sociedad que impone al Estado estas condiciones
para su adecuado desempeño. En este sentido, el problema de elección
entre democracia o autoritarismo no se reduce a la voluntad, sino de-
pende en gran parte de las condiciones de los sujetos y de la capacidad
para percibir con claridad la diferencia a partir de su experiencia. Bajo
esta concepción, nuestra tradición nos muestra una experiencia de for-
mas autoritarias, por lo que construir un aparato democrático supone
ir en contrapartida de lo que ha sido esa cultura, creando la figura del
ciudadano para desarrollar y extender las prácticas democráticas en un
proceso de transición que nunca ha resultado terso. En síntesis, enten-
der la idea de inseguridad nacional representa la capacidad de recono-
cer los límites del autoritarismo y las posibilidades de la construcción
democrática.
Cuadro 12
Inseguridad nacional
AXIOLÓGICO
CONFLICTO DE lNTERESES ILEGALIDAD E ILEGITIMIDAD
X e
TNSTITUCJONAL D[RECCIÓN
INGOBERNANZA lNGOBERNABILIDAD NO HAY VISIÓN DE FUTURO
PROYECCIÓN
X= Imposibilidad de toma de decisiones

e = Corrupción
O = Poder nacional débil
Fuente: Guillermo Garduño Valero
51
Guillermo J R. Garduño Valero
La inseguridad nacional parte del conflicto de valores de una socie-

dad que no ve alternativas de convivencia y, al relacionarse con el apa-
rato institucional que no sustenta los mismos valores, entra en conflicto
de intereses. Al mismo tiempo, la crisis de valores afecta al marco de
dirección y el personal político carece del compromiso mínimo de ser-
vicio, con lo que la ilegalidad y la ilegitimidad se imponen en un mundo
impune y, por tanto, irresponsable. La ausencia de valores se hace más
evidente cuando la clase política solo mira lo inmediato, por lo que el
aparato institucional cae en la ingobemanza y la ingobemabilidad, y
la dirección carece de visión de futuro para preservar su propio entor-
no. En estas condiciones hay imposibilidad de alcanzar acuerdos y, por
tanto, las decisiones se posponen mientras que el aparato gubernamen-
tal es invadido por la corrupción, lo que da como resultado un poder
nacional débil y, por tanto, vulnerable a presiones internas y externas,
además de grupos y fracciones que ven en el aparato estatal una fuente
para la obtención de rápidas ventajas personales y de grupo, lo que trae
consigo la constitución de un poder nacional débil en los campos eco-
nómico, político social y militar.
Conclusión
El mundo de hoy se prepara para un cambio radical en todos los órde-

nes y nadie parece advertirlo, aunque los signos estén presentes en
todas partes. Comencemos por los actores políticos: tan solo en 2012,
cuarenta gobiernos harán elecciones, y en ellas no podrán mantenerse
muchos jefes de Estado y partidos, sobre los que pesan no pocas acu-
saciones. A su vez, la crisis financiera, que tiene como puntos críticos
los países desarrollados, tendrá que extenderse hacia las periferias, y en
ellas economías como Grecia, España, Portugal, Irlanda e Italia corren
el riesgo de colapsar, pues nadie acepta las medidas que se han aplicado
y que afectan al grueso de su población. El plano ecológico muestra
un avance de deterioro ambiental, donde lo que se esperaba en pocas
décadas ya está presente. Al mismo tiempo, dictaduras férreas como las
de Oriente Medio han caído frente a redes y movilizaciones sociales.
Ante ello, la incertidumbre pone en cuestionamiento el todo, y el riesgo
que hoy pende sobre los Estados nacionales reclama un planteamiento
que considere que a una nueva realidad corresponden soluciones distin-
tas y abordajes diferentes.
52
Frente a esto, las Ciencias Sociales están jugando a la idea del es-
pectador, repitiendo los sitios comunes, sin arriesgar solución, ni esta-
blecer mediante su reflexión el sentido de los acontecimientos que nos
están rebasando, mientras que todo un aparato tecnológico encubre
con desarrollos espectaculares las crisis, dejando tras de sí una vasta re-
lación de obsolescencias que terminan entre montañas de basura. Este
es el mundo de hoy, sin una idea de un pasado, que se escurre día a día,
y un futuro lineal que no termina por vislumbrarse. No es el fin de la
historia, sino el fin de esa historia que creíamos que se prolongaría más
allá de nosotros.
En este sentido, los planteamientos vertidos tan solo han buscado
generar una capacidad de reflexión, para que una nueva generación re-
nueve desde ángulos muy distintos el advenimiento de las nuevas condi-
ciones, que siempre han sido tejidas en el telar de las crisis.
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54
CAPÍTULO II
Política criminal
en la seguridad ciudadana: un enfoque
multidisciplinar para su diseño
Jorge Alejandro Góngora Montejano 1
Sumario: l. Introducción 1.1. Conceptualización de la seguridad. II. Marco jurídico y

contexto en México. ITI. El diseño de una política criminal en la seguridad ciudadana:
un enfoque multidisciplinar para su diseño. 3.1. El enfoque. 3.2. Las propuestas.
Resumen: El emergente siglo XXI se caracteriza por hechos lamentables que afectan
significativamente la seguridad de los Estados-nación, perturban la paz pública y
generan incertidumbre social ante las amenazas de la delincuencia organizada. Por
ello, los nuevos conceptos y enfoques de seguridad sufren modificaciones constantes
y presiones en sus contenidos y alcances, debido a las nuevas dinámicas del desarro-
llo global, sus amenazas y, especialmente, las tendencias de la criminalidad organi-
zada. En México, durante el sexenio pasado, la política de seguridad se centró en el
combate a la delincuencia organizada, que dejó un saldo de violencia generalizada y
evidenció la incapacidad de las instituciones y su política; por ello en este texto se
incluyen consideraciones sobre el marco jurídico actual y su contexto para, poste-
riormente, analizar la prudencia de una política de Estado en seguridad ciudadana
que obedezca a un enfoque sistémico e integral.
Palabras clave: política criminal, políticas de Estado, seguridad ciudadana, enfoque

multidisciplinar
l. Profesor de la licenciatura en Seguridad Ciudadana del Sistema de Universidad Vrrtual de

la Universidad de Guadalajara. El texto que se presenta forma parte de la tesis "Política
criminal en la seguridad ciudadana: un enfoque multidisciplinario para su diseño", que, bajo
la dirección del doctor Marcos Pablo Moloeznik, fue defendida exitosamente ante un jurado
en la Coordinación de Posgrado en Derecho de la Universidad de Guadalajara, el día 9 de
enero de 2013.
55
Introducción
Durante la pasada administración federal, encabezada por Felipe de

Jesús Calderón Hinojosa (2006--2012), que recientemente concluyó,
se dieron significativas reformas a los sistemas de justicia penal y de
seguridad para el Estado mexicano, debido a un conjunto de contextos
sociales que evidenciaron la inoperatividad y el estancamiento de los
procesos de procuración, impartición y administración de la justicia en
lo que respecta a la materia criminal, lo que hizo detonar los elevados
índices en el incremento de la violencia en la comisión de los delitos y
generó una percepción de inseguridad social sin precedentes.
Desde el inicio de la presente administración se implementaron po-
líticas y estrategias de seguridad encaminadas a salvaguardar el Estado
de derecho y la paz pública, pero en esta ocasión la seguridad no fue ba-
sada en la seguridad de las personas --como puede ser en su patrimo-
nio e integridad física-, sino en neutralizar a un enemigo del Estado
generador de violencia y que amenazaba la economía, las inversiones
extranjeras en México y los espacios públicos de convivencia ciudadana;
esto es: el crimen organizado y la delincuencia organizada.
Dentro de la reforma constitucional al sistema de justicia penal,
llevada a cabo en el 2008, se adiciona la definición de delincuencia or-
ganizada en el artículo 16 de la Carta Magna, entendida como: "una
organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos de
forma permanente o reiterada, en los términos de la ley en la materia". 2
Así, pues, se abrió un debate sobre la concepción genérica de la
seguridad que a lo largo del presente trabajo de investigación tratare-
mos de poner en consideración, comenzando por el contexto del marco
jurídico existente para salvaguardar la seguridad ciudadana y la paz pú-
blica, así como los actuales datos que arrojan y que ha dejado la actual
política de seguridad, para con ello proponer que el enfoque debe girar
en torno al individuo y sus necesidades, y establecer una armonía en
la colectividad social a través de una alianza de coproducción de se-
guridad entre Estado, autoridades locales y sociedad, y que el Estado
garantice siempre los canales de acceso a la sociedad de influir en las
políticas de seguridad en todos los niveles de gobierno, así como tomar
2. Gobierno Federal, Guía de consulta de la refomUJ constitucional de justicia y seguridad, México,

2008.
56
Política criminal en la seguridad ciudadana: un enfoque multidisciplinar para su diseño
en consideración los distintos sistemas -económico, político, cultural y

jurídico- como metodología de integración y enfoque sistémico en el
diseño de la política criminal dentro de la seguridad ciudadana.
Conceptualización de la seguridad
Antes de entrar en el estudio de la realidad jurídica y social en México,

conceptualicemos la seguridad: lQue se entiende por seguridad?,
lcuáles son sus principales amenazas?, lqué entendemos por enfoque
sistémico de la seguridad?
Las amenazas a la seguridad tienen su origen conocido e intencio-
nes manifiestas. Las amenazas reales implican necesariamente la posi-
bilidad de producir daño. La última década se ha caracterizado por un
conjunto de eventos catastróficos para la sociedad, a la vez complejos
y de alto impacto, en los cuales ciertos actores o grupos han vulnerado
soberanías, lo que ha llevado a una nueva caracterización de las amena-
zas, y con ello inmediatamente a relacionarlas con la seguridad nacio-
nal e internacional. Las distintas limitaciones del desarrollo económico
provocan problemas como la desocupación, la pobreza, el hambre, las
enfermedades y otras secuelas que lesionan la condición humana y pro-
mueven las desigualdades para el acceso a oportunidades políticas, eco-
nómicas y sociales, tanto en el marco internacional como en el regional
o nacional. La privación de las necesidades básicas humanas menciona-
das no solo constituye una violación de los derechos elementales de las
personas y es un factor determinante de exclusión social, sino también
puede ser el motivo de tensiones capaces de canalizarse a través de dis-
tintas formas de violencia.
En el contexto social, la seguridad se refiere a que existan las con-
diciones que requieren todas las personas, organizaciones y colectivida-
des para poder existir y desarrollarse sin amenazas.
Las condiciones de seguridad son generadas por lo que hacen los
miembros de la sociedad, y con ello se da certeza en cuanto a lo que
podemos esperar hacia el futuro .
El Estado por su parte, genera seguridad construyendo escenarios
sin amenazas a través de leyes y políticas cuyo fin es disminuir los rie-
57
gos: desastres naturales, conflictos, accidentes, enfermedades, desem-

pleo, criminalidad, entre otros. 3
La construcción de condiciones de seguridad es el resultado de los
esfuerzos dirigidos a la reducción de los niveles de vulnerabilidad de las
personas y sociedades con respecto a diferentes amenazas, así como a
la construcción de condiciones futuras que eviten lo que históricamente
ha sido considerado como amenazante. Así que cuando se habla de se-
guridad se debe referir a la disminución de riesgos.
La seguridad es un requisito indispensable para que las personas
puedan satisfacer sus necesidades básicas, desarrollar sus potenciales
como individuos y gozar plenamente de sus derechos humanos.
Las fuentes de inseguridad son diversas; pueden ser comunes a la
sociedad o específicas en función de los lugares colectivos. Sus impactos
son multidimensionales y afectan diversas áreas: jurídica, económica,
social, política, ambiental, entre otras. Muchas amenazas son interde-
pendientes y trascienden el ámbito local-comunitario.
La inseguridad puede llegar a poner en riesgo la dignidad humana y
la vida de la sociedad; sin seguridad no hay ejercicio posible e igualita-
rio de los derechos de las personas. La falta de seguridad es un proble-
ma originado por muchas y muy diversas causas, entre ellas la violencia
y la criminalidad.
La falta de seguridad puede hacerse presente en una comunidad
en dos niveles~ a) el que se refiere a la inseguridad y que es asociada
a hechos concretos de violencia (por ejemplo, la inseguridad que sien-
ten quienes han sido víctimas de un delito), y b) el que se refiere a la ·
sensación de temor generada por la violencia generada indirectamente
(por ejemplo, la inseguridad que alguien puede sentir después de ver
un noticiero). Lo anterior nos permite comprender que la sensación
de inseguridad es un "imaginario construido socialmente"; es decir: un
modelo de percibir la realidad compartido por varias personas que fun-
cionan como un lente a través del cual miramos. 4
La inseguridad puede determinar la calidad de vida de los ciudada-
nos; por lo tanto, los distintos niveles de gobierno deben intentar ase-
- 3. Centro PRODH, lnstitu(o para la Seguridad y Democracia. Manual de seguridad ciudadana,

México, 2009, p. 9.
4. Ibídem, p.10.
58
gurar condiciones de seguridad, y garantizar el respeto de los derechos

humanos y el Estado de derecho.
Llamamos seguridad ciudadana al enfoque que busca preservar la
seguridad sin menoscabar los derechos y que no solo busca, por ejemplo,
el endurecimiento de penas o la mayor presencia policiaca en la calle.
Lo anterior llevó a varios académicos a proponer una reconceptua-
lización de la seguridad, basada en la persona y no en el Estado; otros
se han referido a la seguridad de la sociedad en su conjunto.
Por ello ha existido una creciente interpretación en los campos de
la seguridad, tanto exterior como interior y en la seguridad pública. Es-
tos debates han sido muy fructíferos en las últimas décadas y se ha de-
cantado la reconceptualización de la seguridad, basada en un enfoque
sistémico, es decir, tomando en consideración tres categorías: a) niveles
de análisis, como los sistemas internacionales, subsistemas internacio-
nales, unidades, subunidades e individuos; b) sectores como el militar,
el político, el económico, el medioambiental y el social, y c). regiones.
Todos ellos atendiendo a problemas globales: militares, políticos, am-
bientales, económicos, cambios en la distribución de poder y control de
armamentos, nucleares y de destrucción masiva. 5
Así, pues, el enfoque sistémico de la seguridad está basado en la
creación de una política de seguridad donde se integren, consideren
y reduzcan los riesgos globales que amenazan la seguridad exterior, la
seguridad interior y la paz pública.
Marco jurídico y contexto en México
Actualmente, el marco jurídico en México para la seguridad pública se

consagra en el artículo 21 constitucional, del cual se desprende que la
seguridad pública es una competencia concurrente o responsabilidad
que comparten los tres órdenes de gobierno y que, desde el punto de
vista policial, se traduce en un modelo centralizado, de tal manera que,
en un ámbito territorial, coexisten policías federales, estatales y muni-
cipales.
5. Buzan, Barry, On Security. New Directions in World Politics, Columbia University Press, 1998,
p. 15.
59
Dicho en otras palabras, el artículo 21 constitucional, en su última

reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 24 de agosto
de 2009, concibe la seguridad pública como:
Una función de cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los muni-
cipios, que comprenden la prevención de los delitos; la investigación y persecución
para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los
términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala.
Por su parte, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,

publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 2 de enero del 2009,
recoge la letra y el espíritu de la Carta Magna, al reconocer en su artí-
culo 2 que:
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal,

los estados y los municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y los
derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz pú-
blicos, y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación
para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la in-
vestigación y persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en los
términos de la Ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Adicionalmente, asume el compromiso estatal de desarrollar:
Políticas en materia de prevención social del delito con carácter integral, sobre las
causas que generan la comisión de delitos y las conductas antisociales, así como
programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos que
induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas.
Quizás políticas y programas que fueron encaminados más a la investi-

gación y prevención del delito que a la misma reconstrucción del tejido
social, la cultura de la legalidad y el rescate de los jóvenes y familias en
riesgo, vulnerables a la victimización de la delincuencia, para formar
parte de su estructura operativa o como víctimas de los daños directos e
indirectos de la violencia que generó.
Ahora bien, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-20126 es un docu-
mento estratégico que asume como premisa básica: "la búsqueda del
desarrollo sustentable; esto es, el proceso de aplicación de capacidades
6. Presidencia de la República, Plan nacional de desarrollo 2007-2012, México, 2007.
60
Política criminal en La seguridad ciudadana: un enfoque multidisciplinar para su diseño
y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin
comprometer su patrimonio de las generaciones futuras".
Su fundamento está en el artículo 26 constitucional, y, para llegar
a este objetivo, en muchas ocasiones académicos y analistas equiparan
este instrumento de acción ligado entre la seguridad nacional y la se-
guridad ciudadana, pues ambas buscan velar por los fines vitales de la
nación, aquellos consagrados en la Constitución Política de los Estado
Unidos Mexicanos, como son las necesidades y capacidades básicas de
la sociedad y para lo cual representa una amenaza: la corrupción, la
pobreza, las diferencias sociales y la falta de oportunidades, el dete-
rioro del medio ambiente, el irrespeto de los derechos humanos de los
migrantes en la frontera sur. Pero no así plasmadas en un ordenamien-
to legal, donde actualmente la seguridad nacional entiende como ame-
naza: actos tendientes al sabotaje, terrorismo, espionaje, interferencia
marítima, destruir e inhabilitar infraestructura de carácter estratégico
o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos, tráfico
ilegal de materiales nucleares, armas químicas, biológicas o de destruc-
ción masiva, así como actos tendientes a obstaculizar o bloquear las
operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada.
Dicho en otros términos, la Seguridad Nacional en México son las
acciones tendientes a:
proteger la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano,

la gobernabilidad democrática, la defensa exterior y la seguridad interior de la
Federación, orientadas al bienestar general de la sociedad, que permitan el cum-
plimiento de los fines del Estado constitucional.7
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se establece, en el

eje primero, que lleva como título "Estado de derecho y seguridad", la
Estrategia Nacional de Seguridad, que se basa en tres funciones pri-
mordiales:
l. Debilitar y contener a las organizaciones criminales.

2. Fortalecimiento, depuración y reconstrucción de las instituciones
de seguridad y justicia.
3. Reconstrucción del tejido social y depuración del delito.
7. Artícu lo 3º. Ley de Seguridad N,1cional. Diario Oficial de la Federación , 31 de enero, 2005.
61
Para lo anterior, la presidencia de la república, en su sexto informe

de gobierno, informe final de la presente administración, menciona el
balance final de la administración en materia de Estado de derecho y
seguridad. 8
En relación con el primer punto, "Debilitar y contener a las organi-
zaciones criminales", ha sido un debate constante, debido a que se han
incrementado los recursos para la seguridad pública, en particular las
fuerzas armadas, situación que contrasta con la incidencia delictiva y la
percepción a escala nacional.
Los recursos otorgados por la ley de egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal 2012, dentro de las partidas presupuestales ordinarias
en los ramos 33, correspondiente a la Seguridad Pública; 07, correspon-
diente a la Secretaría de la Defensa Nacional; 13, a la Secretaría de Ma-
rina, y 17 correspondiente a la Procuraduría General de la República,
se han incrementado de forma gradual, pues en 2007, en suma, tuvieron
un presupuesto de $826,358,399,274.00 pesos, y para 2012 la suma total
para todas las dependencias mencionadas en este párrafo dio el total
de $1,130,732,627,463.00 pesos lo cual representa un incremento de un
15% por año en el presupuesto a la seguridad.
La cifra contrasta con el punto número tres de la Estrategia Nacio-
nal de Seguridad, "Reconstrucción del tejido social y depuración del
delito", pues los recursos para la asistencia social en comparación con
la seguridad son mucho menores, no así los gastos en educación, pues,
si bien están casi a la par, nuestra educación sigue con mucho sin cubrir
los estándares del artículo tercero constitucional -llevar a cabo una
educación de calidad y cobertura nacional-, pues México dedica ape-
nas el 3.0% del producto interno bruto a educación, cuando la OCDE
recomienda que sea el 5.0%; unido a ello, en seguridad se gasta el 2.6%
del producto interno bruto, con resultados abrumadores para la ciuda-
danía.
El presupuesto militar también se ha visto favorecido en la presen-
te administración presidencial, con más del 117.3% de incremento de
2007 a 2012 a la Secretaría de Defensa Nacional, así como el 122% a
la Secretaría de Marina y Armada de México en el mismo periodo; el
citado informe presidencial afirma que sus efectivos han recibido ca-
pacitación en el 99.1 % y el 95%, respectivamente, en cada secretaría
8. Presidencia de la República, "Sexto informe de gobierno", México, p. 73.
62
(Presidencia de la República, "Sexto informe de gobierno", 2012), si-

tuación que, de igual manera, contrasta con el informe de la reconocida
organización no gubernamental Human Rights Watch, según la cual,
en su informe mundial 2012, la situación en México es de más de 5,800
violaciones a los derechos humanos por parte de las fuerzas castrenses
en el combate a la violencia relacionada con el narcotráfico y la delin-
cuencia organizada: dentro de su marco en labores de seguridad pública
se han documentado ejecuciones, torturas y desapariciones forzadas. 9
Ahora bien, dentro de la reforma al sistema de justicia penal se die-
ron importantes reformas que no han significado un avance en la reduc-
ción, tanto del sistema penitenciario como de la disuasión y prevención
en la comisión de delitos.
En cuanto al artículo 17 constitucional, se mencionan las medidas
alternativas, también llamadas justicia restaurativa, con el objetivo de
recomponer el orden social quebrantado por medio de la restitución,
no de la pena de cárcel. De hecho, podrán aplicarse siempre que sega-
rantice previamente la reparación del daño. Con la terminación antici-
pada de los procesos penales, se solucionarán más rápido las demandas
de justicia de las víctimas, se busca reducir la carga del sistema judicial,
posibilitando los juicios orales, y disminuirá la población en las cárceles,
situación que hasta el momento no ocurre en nuestro país; por el con-
trario, nos muestra cifras de cada vez más sentenciados. Son los senten-
ciados de fuero común los que han incrementado más su población, lo
que demuestra que las entidades federativas y el gobierno federal aún
no han establecido los instrumentos necesarios para ello que demues-
tren su eficacia.
En el artículo 20 constitucional se encuentra el corazón garantista
de la reforma, donde se fijan con precisión la modalidad oral y los prin-
cipios del proceso penal, donde se definen con claridad y se amplían los
derechos, tanto del imputado como de las víctimas y el ofendido; por
supuesto, con las respectivas excepciones a la delincuencia organizada.
Se puede apreciar que el índice delictivo de los llamados delitos de
fuero común son los que más han aumentado, tomando en cuenta que
homicidios, extorsiones y secuestros son parte del catálogo de delitos
de los códigos penales de las entidades federativas. Solo el delito de
secuestro en 2011 empezó a ser considerado un delito del fuero federal,
9. Human Right Wach, "Informe de derechos humanos en México", México, 2012, p. 57.
63
siempre y cuando se tenga indicios de que la misma organización crimi-

nal opera en distintas entidades del país.
Población penitenciaria según fuero, 2000 a 2011
Año Total Fuero federal Fuero común

2000 154,765 41,647 113,118
2001 165,687 44,594 121,093
2002 172,888 47,776 125,112
2003 182,530 49,160 133,370
2004 193,889 49,618 144,271
2005 205,821 51,471 154,350
2006 210,140 49,217 160,923
2007 212,841 48,566 164,275
2008 219,754 49,918 169,836
2009 224,749 51,369 173,380
2010P 219,027 43,622 175,405
2011 a 224,246 45,551 178,695
Nota: Comprende sentenciados y procesados.
Fuente: Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (INEGI), "Sistemas
penitenciarios federales y estatales", 2011.
No obstante, la estrategia de defensa y combate al crimen organi-

zado -bautizada así por la pasada administración- dejó un saldo de
poco más de 70,00010 muertes relacionadas con el crimen organizado,
por lo que se debe reconocer que no es una política de prevención.
Sin embargo, la ciudadanía ha tenido que erogar recursos para pre-
venir los delitos, sobre todo los relacionados con su persona y bienes;
para 2007 los particulares erogaron $685,036,720,63.00 pesos, lo cual
año tras año fue incrementándose en un aproximado del 80% hasta
llegar en este 2012 a $809,369,755,435.00 pesos, lo que representa una
fuerte cantidad para la ciudadanía, 11 a la cual la estrategia del gobierno
federal se comprometió a proteger dentro de su Plan Nacional de De-
sarrollo.
10. Sistema Nacional de Seguridad Pública, "Incidencia delictiva por entidades federativas,
octubre, 2012.
11. Instituto Ciudadano de Estudios sobre lnseguridad, México, 2010.
64
Delitos de que tuvo conocimiento el Ministerio Público

ambos fueros, 2000 a 2012
Año Fuero común Fuero federal

2000 1,338,473 81,781
2001 1,438,335 74,113
2002 1,442,226 73,803
2003 1,436,669 81,230
2004 1,424,321 81,539
2005 1,415,681 89,530
2006 1,471,101 109,629
2007 1,587,030 137,289
2008 1,627,864 136,091
2009 1,665,792 131,582
2010 1,704,099 132,227
2011 1,690,958 133,045
2012 840,513 68,533
Fuente: Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática {INEGI), "Procuración
e impartición de justicia". Datos de 2012 solo de enero a junio.
Ahora bien, en cuanto al avance en el sistema de justicia penal, este

ha sido desigual entre las entidades del país, lo que demuestra la misma
secretaría técnica dependiente de la Secretaría de Gobernación; con
ello se genera un retraso en la evolución eficaz, pronta y expedita en la
procuración e impartición de justicia, en detrimento de la sociedad. La
Secretaría Técnica de la Secretaría de Gobernación, que encabeza la
comisión para la implementación del nuevo sistema de justicia penal,
ha difundido el avance de las entidades federativas del país, tomando
en consideración que de una manera sistémica se esté avanzando en
infraestructura, formación y capacitación, tanto en la procuración como
en la impartición de justicia, y que ha generado un conjunto de indica-
dores para ello en cuatro etapas: las entidades federativas que se en-
cuentran en la etapa inicial, de planeación, entrada en vigencia, etapa
en operación total y parcial. tz
12. Secretaria Técnica de la Secretaría de Gobernación (SETEC), Metodo/,ogía para la clasificación

y estratificación de las entidades federativas, México, 2012, p. 14.
65
Solo tres estados de la república cuentan con la operación total del

nuevo sistema de justicia penal: Chihuahua, estado de México y More-
los, y en operación parcial Baja California, Durango, Guanajuato, Oa-
xaca, Zacatecas, Nuevo León y Yucatán, esto a poco más de la mitad de
que los gobiernos cumplan con el mandato constitucional de establecer
un sistema de justicia garantista, de corte acusatorio y metodología oral,
el cual es de ocho años a partir del 2008, según dispone el artículo se-
gundo transitorio, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de
marzo de 2008; las entidades sufren de violencia e incapacidad de las
autoridades locales para contenerla.
Ante los principales contextos mencionados, es de vital importan-
cia considerar una metodología para la realización de una política de
seguridad ciudadana, que sea eficiente e incluyente y tome en conside-
ración todos los ámbitos disciplinares, para así formar un sistema.
El diseño de una política criminal en seguridad ciudadana: un

enfoque multidisciplinar para su diseño
Con los recientes incrementos del índice delictivo, el diseño de las polí-
ticas criminales se ha convertido en un problema o tragedia para los
estados. La política criminal se concibe como única y exclusivamente
dirigida a los componentes del sistema de justicia penal, policía, legis-
lación penal, jurisdiccional y penitenciaria. Por lo tanto se somete al
destino del criminal una política de reacción y castigo, antes de tomar
en cuenta los factores desencadenantes del delito.
La concepción de la política criminal la identifica demasiado con la
seguridad pública en la lucha contra el crimen y la estrategia contra el
delito, soslayando la seguridad jurídica y descuidando la seguridad en
el desarrollo social. Una concepción amplia de la política criminal debe,
efectivamente, buscar la seguridad pública, pero por medio de la ~egu-
ridad jurídica, a partir de la seguridad social. Son los tres tipos de segu-
ridad los que deben estructurar una política criminal en sentido amplio:
la seguridad pública como meta, la seguridad jurídica como medio y la
seguridad social como punto de partida.13
13. Sánchez Sandoval, Augusto, Seguridad pública y la teoría de los sistemas en la sociedad de
riesgo, México, Porrúa, 2007, p. 56.
66
Los sistemas de acción social se encuentran conformados por cua-

tro subsistemas que realizan funciones necesarias para que el sistema
en su conjunto se reproduzca, se adapte y se equilibre. Los subsiste-
mas son: el económico, cuya función es proporcionar los medios o los
recursos necesarios para el sistema social en su conjunto, y que como
medio interno utiliza el dinero; el sistema político, cuya función es la
selección de los fines de la acción social y utiliza como medio el poder;
el sistema cultural, que proporciona los valores que legitimen al sistema
en acción, cuyo medio es el compromiso o consenso; por último el sis-
tema normativo o jurídico, que proporciona las normas que sirven para
la integración del sistema social de acción y cuyo medio es la influencia
de la sanción. 14
Podríamos esquematizar el sistema de acción social y sus subsiste-
mas de la siguiente manera:
Subsistemas del sistema social de acción de Parson
El esquema del sistema social de acción puede ser útil para tomar en
cuenta las interrelaciones entre los diferentes subsistemas al diseñar
una política criminal, pues cada subsistema puede ser considerado a su
vez, como un sistema que contiene así mismo los cuatro subsistemas,
estos surgen de su interrelación mutua o sistemática.
Los subsistemas de los subsistemas sociales
El enfoque multidisciplinar de la política criminal nos deja un método

adecuado para la elaboración de una política, en la cual no puede
excluirse ninguno de los subsistemas mencionados en el cuerpo del pre-
sente capítulo: económico, cultural, jurídico y político; este último es el
subsistema dominante en México, el cual tiene el privilegio de formar
consensos y acuerdos con los demás factores de poder, iglesia, ejército y
empresarios, sin excluir a los grupos de dominio, que son la mayoría de
los mexicanos, profesionales, clase media, estudiantes, grupos vulnera-
bles, minorías étnicas, que también participan de manera indirecta en
las decisiones de Estado conforme al artículo 39 constitucional, según
el cual la soberanía reside originalmente en el pueblo, y todo poder
14. Habernas, Jurgen, Teoría de la acción comunicativa, Madrid, Tuurus, 1999, p. 281.
67
público dimana de él y se debe instituir en beneficio del mismo pueblo.

Así, pues, cuando se considere que no se ha actuado correctamente en
los ámbitos rectores del Estado en cuanto a su política económica, edu-
cativa y social, el mismo artículo faculta al pueblo con el derecho inalie-
nable de alterar o modificar la forma de su gobierno, lo que en este país
se ha traducido en la alternancia del poder en los años 2000 y 2012. Asi-
mismo, el consenso social demanda al subsistema político la creación de
instrumentos de comunicación con la sociedad y tener incidencia en la
planeación y las acciones de las políticas sociales, que pueden otorgar a
la ciudadanía una seguridad social en materia económica, política, cul-
tural y jurídica; es decir, la ciudadanía reclama sensibilidad de la autori-
dad ante las carencias de estos subsistemas, que no están otorgando las
necesidades, servicios y satisfactores que corresponden al Estado.
Para la obtención de esta finalidad se deben ajustar los marcos
normativos federales para la implementación de políticas de acción en
materia de seguridad ciudadana, está a considerar como parte funda-
mental en la producción y participación en el diseño de políticas en
seguridad ciudadana, que esta se eleve a rango constitucional, donde
el Estado tenga la facultad de realizar los adecuados canales de instru-
mentación para la participación social, dándose la seguridad ciudadana,
como un parte aguas de la seguridad nacional, donde si el Estado debe
de garantizar los servicios básicos y los accesos a una economía estable,
educación de calidad, seguridad alimentaria y una economía estable
como principio fundamental de la seguridad de un Estado de derecho
y democrático.
Para ello se cree indispensable que se debe realizar un proceso de
transición a nuevos modelos de seguridad ciudadana; aunque en el ám-
bito jurídico penal se dio un gran paso, aún se está tratando de imple-
mentar en todo el país. Por supuesto en cada estado tendrán sus pro-
pias metodologías para su implementación, para lo cual una principal
línea de acción debe ser a escala microrregional, que dé a las policías
locales profesionalización, formación y capacitación para la toma de
decisiones, y para obtener una prevención generalizada en cada región,
así como darles atención priorizada a los actores en riesgo y amenazas
emergentes que pudieran suscitarse, optimizando recursos y material
humano para ello.
68
Las propuestas
La coproducción constituye en enfoque que permite sumar fuerzas

complementarias de diversos sectores e instituciones y resolver los pro-
blemas que obstaculizan una política de prevención.
Con esta pequeña definición se puede agregar un párrafo al artículo
21 de la ley suprema de la nación, enfatizando que:
Todas las agencias del Estado, sean centrales o locales, de la Federación, los esta-
dos o los municipios, las instituciones de la sociedad civil, el sector privado y los
habitantes involucrados participen en forma responsable en la construcción de una
ciudad para enfrentar eficaz y coordinadamente los problemas de inseguridad.
Esto se pude agregar como un cuarto párrafo, sin afectar la función de

la seguridad pública pero sí inmediatamente después de esta.
Con ello, desde este rango constitucional, se abre la posibilidad de
que el Estado articule los instrumentos necesarios para la coproducción
de seguridad en los tres ámbitos de gobierno, llevando a cabo una ade-
cuada planeación del Estado en materia de seguridad y justicia.
La coproducción se debe basar en el hecho de que la seguridad es
responsabilidad de todos y no solo del sistema de justicia penal y poli-
cial. Esto deriva tanto de la multicausalidad de la criminalidad y de los
comportamientos antisociales, como de la necesidad de una respuesta
multisectorial coordinada e integrada.
Es también una forma de pasar del miedo individual a la respon-
sabilización colectiva frente a la criminalidad y los comportamientos
antisociales. Debe ser acordada alrededor de liderazgos federales, es-
tatales y municipales. Cualquiera que sea el modelo o instrumento de
consenso, la coproducción en seguridad debe ser formalizada, sea por
un protocolo o por un pacto social, donde se especifique la función de
cada institución, sea pública o sea privada, así como los actores indivi-
duales en su compromiso específico.
La instrumentación para llevar a cabo el proceso de definir la fun-
ción en cada actor debe estar reglamentada o protocolizada en un orde-
namiento secundario, que tenga como requisito:
• La adaptación de las instituciones.
• Privilegiar un enfoque participativo y flexible.
• Crear centros multisectoriales acogedores.
• Crear centros multisectoriales acogedores.
69
• Las medidas para reforzar la socialización familiar.

• Medidas a favor de la seguridad de las mujeres.
• Medidas destinadas a los barrios física o socialmente deteriorados.
• Medidas a favor de la socialización de los jóvenes.
La violencia y la delincuencia no dejan de estar presente en todos los

espacios de la vida social, como la familia, el barrio, la comunidad, lo
que confirma una cultura de la violencia como modo privilegiado para
la resolución de conflictos en la convivencia social y familiar. Por ello,
en el país ya existen manifestaciones claras por parte de las organizacio-
nes privadas, las organizaciones no gubernamentales y la misma socie-
dad, de demandar a los poderes públicos garantías de seguridad, y para
contribuir al combate a la delincuencia; sin embargo, no existe el marco
jurídico legal correspondiente.
Entonces, se debe generar una visión alternativa que demande la
intervención de los poderes públicos para garantizar la seguridad y la
convivencia ciudadanas, pero que al mismo tiempo articule a la socie-
dad civil en un proceso de concertación que haga posible un ambiente
de paz, convivencia ciudadana y solidaridad.
Por ello se debe avanzar en una legislación secundaria, y estable-
cer como marco legal la alianza estratégica entre el gobierno central,
los gobiernos estatales y los municipales, así como la sociedad civil, la
comunidad y la policía, como condición especial de seguridad y convi-
vencia ciudadana que, manteniendo el control del fenómeno delictivo,
se encamine a su prevención, atendiendo los tipos de violencia que se
dan en la sociedad y orientada a construir una sociedad de paz y respeto
a los derechos ciudadanos.
Todos estos elementos que se demandan deben quedar dentro de
un mismo ordenamiento jurídico, que conjugue los esfuerzos público
y privados y articule un sistema nacional de seguridad y convivencia
ciudadanas, para coordinar las estrategias y acciones de todas las ins-
tituciones que se encuentren relacionadas con el tema de la seguridad.
En la propuesta que se realiza debe quedar asentado que la seguri-
dad ciudadana debe entenderse como un conjunto de acciones coope-
rativas, responsabilidad de los estados, los gobiernos y las instituciones,
con el apoyo de las organizaciones sociales, encaminadas a reducir las
situaciones de riesgo, y teniendo como principios: mejorar la calidad
de vida de la población y fortalecer los valores culturales y cívicos que
mejoren la convivencia social.
70
Política criminal en la seguridad ciudadana: un en/oque multidisciplinar para su diseño
Se debe, pues, proteger al ciudadano de todo tipo de inseguridad

y violencia contra su integridad, la armonía social y sus bienes a través
de los mecanismos e instancias de coordinación que se deben crear y
establecer.
Los objetivos pueden ser:
l. Coordinar a las instituciones públicas y privadas para prevenir las
situaciones de riesgo, combatir la violencia delincuencial, los de-
sastres naturales y la prevención de la población en todo tipo de
riesgos.
2. Procurar la convivencia armónica y sin violencia de los ciudadanos,
la protección de los bienes públicos y privados, la libre circulación
de las vías y espacios públicos y el libre ejercicio de los derechos
ciudadanos y de las libertades sin perturbación del orden público y
sin afectar el desarrollo de las actividades normales, en el marco del
Estado de derecho y el equilibrio entre la libertad y la seguridad.
Para establecer los objetivos anteriores se debe establecer estrategias

que se recomiendan y pueden ser:
• Generar procesos permanentes de planificación, prevención y re-
habilitación para enfrentar la violencia y la delincuencia y todas las
situaciones de riesgo que causen o puedan causar alteraciones ne-
gativas en los ámbitos naturales, sociales y culturales.
• Armonizar e implementar a escala nacional, entre gobiernos, au-
toridades locales y ciudadanía organizada, las políticas y los planes
seccionales de seguridad ciudadana.
• Propiciar iniciativas ciudadanas para reducir, minimizar o eliminar
los factores generadores de riesgo y violencia.
• Establecer mecanismos de rendición de cuentas hacia la ciudada-
nía, de la aplicación de las políticas en seguridad por parte de las
instituciones públicas.
Se debe diseñar sistemas integrados de información que permitan eva-

luar el impacto de las políticas en seguridad ciudadana, desde cualquiera
que sea su ámbito de acción; con ello se pretende construir sistemas de
información técnica que permitan la homologación de levantamientos
respecto de índices de victimización, percepción de inseguridad y con-
fianza institucional, así como la recopilación y la interpretación de la
información emitida por las fuentes públicas, así se permitirá diseñar y
71
publicar instrumentos y mecanismos de evaluación ciudadana y rendi-

ción de cuentas por parte las instituciones policiales y de procuración
de justicia. 15
Los indicadores que se proponen para la evaluación y construcción
de políticas en seguridad ciudadana se desarrollan a partir de la reco-
mendación que realiza el Programa de las Naciones Unidad para los
Asentamientos Humanos, que permite monitorear las condiciones de
gobemanza y su evolución para tomar decisiones en la materia, previ-
niendo la violencia social y la delincuencia. 16
• Áreas municipales responsables de información de primer contac-
to.
• Áreas del Estado y federales responsables de información de segun-
do contacto relacionadas con los municipios.
• Áreas responsables de información de tercer contacto.
• Indicadores de generación.
• Indicadores de manifestación.
• Indicadores de atención.
Estos indicadores para evaluación y construcción de una política de

seguridad tendrán como fin: la seguridad personal de los ciudadanos,
asegurando en todo momento el derecho fundamental a la vida, la
integridad física, sexual y emocional, así como la libertad; la seguri-
dad patrimonial, resguardando el derecho fundamental de poseer de
manera segura un patrimonio, ambas con el manejo de una incidencia
y frecuencia delictiva, para emitir políticas que minimicen la violencia.
De igual modo se permitirá evaluar la seguridad comunitaria, entendida
como el derecho fundamental a vivir de manera segura y con certidum-
bre en su entorno inmediato, hogar, trabajo y espacios de recreación.
15. López Portillo Vargas, Ernesto, Observatorio ciudadano de la seguridad, México, Instituto
para la Seguridad y la Democracia, 2009.
16. Hábitat, ONU, Observatorio urbano global, indi,cadores urbanos para la gobemanza, ONU-
Hábitat, 2004.
72
CAPÍTULO III
lNuevas estrategias, programas y acciones?
De la política de prevención de las
violencias, el delito y la delincuencia en la
administración Calderón (2006-2012)
María Eugenia Suárez de Garay1

Alejandro Espriu 2
A la luz de la realidad humana y social, parecería que, así

como se mecaniza el derecho penal, se tiene que considerar
totalmente rebasado y prácticamente ineficaz. La pena no so-
lamente ha eliminado el fenómeno de lo antisocial, pero no
podría haberse agudizado más.
Filippo, Gramática
Sumario: l. Algunas bases teóricas sobre prevención. 11. Fundamentos y normativi-

dad de la política preventiva en el sexenio de Calderón.III. La política de seguridad
l. Maestra y doctora en Antropología Social y Cultural por la Universidad Autónoma de

Barcelona. Profesora-investigadora de la Universidad de Guadalajara y directora de
Investigación Aplicada en Policía, Seguridad y Justicia del Instituto para la Seguridad y la
Democracia {INSYDE).
2. Maestro en Estudios sobre América Latina por la Universidad de Oxford, Inglaterra.
Es investigador y coordinador del área de observatorios ciudadanos de la Dirección de
Investigación Aplicada en Policía, Seguridad y Justicia del Instituto para la Seguridad y la
Democracia {INSYDE).
73
Maria Eugenia Suárez de Garay y Alejandro Espriu
de Calderón: Una estrategia anclada al paradigma de la seguridad pública y carente

de un enfoque preventivo. IY. Apuntes finales. v. Bibliografía.
Resumen: Se lleva a cabo una revisión del abordaje preventivo en la Estrategia Nacio-
nal de Seguridad Pública; desde la propia definición de los ejes que la componen,
buscaría reconstruir el tejido social y se pregunta a propósito del papel -central o
accesorier- que ha desempañado dicho abordaje en la producción de seguridad y
contención del delito y la delincuencia en el contexto y la administración caldero-
nista.
Palabras clave: política pública, seguridad, prevención, municipios, violencias,

delito, delincuencia
En octubre de 2005, Felipe Calderón Hinojosa ganó las elecciones pri-

marias de su partido para convertirse en candidato del PAN a la pre-
sidencia. Con el lema de campaña Mano Dura, Pasión por México, el
político michoacano no solo dejó entrever su marcada tendencia con-
servadora, sino también su intención de privilegiar la conducción mili-
tar en un Estado democrático de derecho, eje temático que le serviría
como bandera para navegar a lo largo de su administración (2006-2012).
Como ha sucedido en otros países de la región latinoamericana, con la
propuesta de uso de acciones de "mano firme", el candidato y poste-
riormente presidente de la República decidió privilegiar sus posibilida-
des de triunfo sobre el interés nacional a través de políticas públicas que
giraran mucho más en tomo a un enfoque de seguridad "tradicional"
que enfatiza los temas de seguridad y defensa, frente a una concepción
amplia que tendría que incluir otras dimensiones, tales como una polí-
tica preventiva moderna e integral o una política policial democrática
y visionaria. Sin duda, se trató de una decisión que gozó de una rela-
tiva aceptación pública a corto plazo, pero la realidad se impuso y a la
larga la estrategi,a de seguridad de Calderón se convirtió en una política
ineficaz y fallida contra los cárteles de la droga y en cambio produjo un
preocupante número de violaciones de los derechos humanos, muchos
de ellos con el sello de las fuerzas armadas.
Como se argumentará en este texto, la razón fundamental por la
cual la política de seguridad de Calderón no logró ser tan consistente
en su intento por disminuir los niveles de violencia e inseguridad en el
país (tanto en el plano objetivo como en el subjetivo) se relaciona di-
rectamente con la miopía con que fue diseñada; en otras palabras, con
la incapacidad o el desinterés del poder ejecutivo federal para construir
una estrategia integral no solo sustentada en un pilar reactivo/de con-
74
¿Nuevas estrategias, programas y acciones? De la política de prevención de las violencias
tención, sino que también se apoyara con igual peso en un pilar pre-
ventivo y en otro más de trabajo con el subsistema de procuración de
justicia. En este sentido, la llamada Estrategia Nacional de Seguridad
resultó ser la de un político ortodoxo (y su equipo), con quizás buenas
intenciones, pero limitado en su visión, conocimiento y entendimien-
to del paradigma democrático de la seguridad ciudadana y del alcance
que este tiene en la implementación de una política de seguridad. La
elección, inconsciente o no, del modelo tradicionalista de la seguridad
pública significó en mucho el fracaso de la estrategia. Aun más, la reite-
rada negativa al cambio de rumbo, y la atención tardía a la perspectiva
de prevención reflejaron la esencia de una administración cerrada a la
crítica/autocrítica y estática ante la posibilidad de mirar hacia afuera
para aprender de las lecciones regionales y hacer uso de las estrategias
que están probando resultados exitosos.
Una de los implicaciones más profundas de operar bajo el paradig-
ma de la seguridad pública en contraposición al de la seguridad ciuda-
dana es que el primero se basa en y privilegia el orden público y la per-
secución de delincuentes a través actividades fundamentalmente repre-
sivas y de contención, mientras que el segundo permite entender que la
consecución de la seguridad no se limita únicamente a la protección fí-
sica del individuo, sino también se extiende a la promoción y la creación
de ambientes propicios para el desarrollo de una convivencia pacífica
entre las personas. A diferencia de la seguridad pública, el modelo de
seguridad ciudadana enfatiza la gestión participativa y corresponsable
entre gobierno y sociedad, a fin de alcanzar dicho objetivo. Inclusive, al-
gunos académicos, como Joseph Lahosa, argumentan que no es posible
resolver los conflictos sin una toma de conciencia de que estos forman
parte de la vida social y que la capacidad para encontrar las vías más
adecuadas para su solución es patrimonio de las sociedades. 3
La evidencia acumulada por la experiencia internacional ha demos-
trado que la tendencia hacia el uso de estrategias de represión que no
van acompañadas por un componente preventivo de igual peso termi-
nan no solo por recrudecer la violencia, incubar nuevos delitos y au-
mentar el número de víctimas ( muchas de ellas personas inocentes mal-
llamadas "daños colaterales"), sino además tiene un efecto perverso
sobre la percepción generalizada de la población, que demanda cada
3. Lahosa, Joseph, "La prevención de la (in)seguridad en Barcelona".
75
vez más mayor seguridad y mayor represión. Por lo tanto, el único efec-
to real suele ser la instalación de un círculo vicioso de baja intensidad
que termina por minar las instituciones, el tejido social y la calidad de
vida de los ciudadanos. 4 En los últimos seis años, México se ha sumado
a este trágico escenario.
De ahí que valga la pena hacer justamente una revisión al abordaje
preventivo en la Estrategi,a Nacional de Seguridad Pública - desde la
propia definición de los ejes que la componen, este correspondería al
tercero: Reconstruir el tejido social-5 y preguntarnos a propósito del
papel -central o accesorio- que ha desempeñado dicho abordaje en
la producción de seguridad y contención del delito y la delincuencia en
el contexto actual.
Algunas bases teóricas sobre prevención
Existe un consenso en que la "prevención de las violencias, el delito y la

delincuencia" debe concebirse como una tarea primordial en las polí-
ticas públicas de seguridad ciudadana y como uno de los componentes
más importante de cualquier política criminal. No obstante, se adolece
de una interpretación única respecto de la dimensión teórica y práctica
del término. Como sucede con la gran mayoría de los conceptos asocia-
dos al campo de la seguridad, la dinámica tan cambiante de los sujetos
y objetos de estudio, de las amenazas y de los factores relacionados
con este sector repercute en que no exista una aceptación generalizada
sobre los alcances y las limitaciones del término, aunque sí existen algu-
nos acuerdos respecto de ciertos principios y otros cuerpos teóricos que
pueden fungir como el marco conceptual para su operatividad.
A continuación se presentan, por ejemplo, algunos lineamientos
fundamentales obtenidos a partir de los "Principios rectores en mate-
ria de prevención del delito y justicia penal" aprobados por el Séptimo
4. Ver, por ejemplo, los informes "Seguridad ciudadana y derechos humanos" y "Justicia
juvenil y derechos humanos en las Américas", presentados por la Organización de Estados
Americanos (üEA), a través de los cuales se expone que las políticas de "mano dura"
emprendidas en algunos países de Latinoamérica agravaron la violencia porque restaron
apoyo a planes de prevención, estigmatizaron a grupos vulnerables e inclusive favorecieron la
aparición de escuadrones de la muerte.
5. Lns otros dos ejes son: 1) Combatir a los delincuentes, y2) Depurar y fortalecer las leyes y las
instituciones de seguridad y justicia.
76
Congreso de las Naciones Unidas sobre el Delito y Tratamiento del De-

lincuente, en 1985, y que aún siguen vigentes: 6
• Una política integral de prevención del deLito debe contribuir al es-
tablecimiento de garantías que permitan la plena participación de
la sociedad en su propio proceso de desarrollo, fomentado así la
viabilidad de los planes y los programas de desarrollo.
• La elaboración de una estrategia nacional de prevención debe es-
tar basada en un enfoque intersectorial e integrado con objetivos a
corto, mediano y largo plazos. Esto permite evaluar los efectos de
las decisiones adoptadas, mitigar sus posibles consecuencias econó-
micas y sociales negativas, así como eficientar el uso de todo tipo de
recursos.
• Los programas de prevención, que han de planificarse y ejecutarse
de conformidad con las realidades locales, deben basarse en evalua-
ciones y previsiones fidedignas de las tendencias, presentes y futu-
ras, de las violencias y la delincuencia.
• Las actividades de planificación intersectorial deben tender a lograr
la interacción y la cooperación entre los planificadores económicos,
los organismos y el sector de la justicia penal, a fin de establecer o
reforzar mecanismos de coordinación adecuados y aumentar la capa-
cidad de respuesta de la política de prevención del delito ante el sur-
gimiento de necesidades resultantes de las condiciones cambiantes.
• La planificación de la prevención del delito y de la justicia penal
debe llevarse a cabo con una orientación dinámica y sistemática,
teniendo en cuenta las interrelaciones de las actividades y funcio-
nes en las esferas de la legislación, la ejecución de la ley, el pro-
cedimiento judicial, el tratamiento al delincuente y la justicia de
menores, con miras a garantizar mayor coherencia, compatibilidad,
responsabilidad , equidad y justicia en el amplio marco de una estra-
tegia integral de seguridad.
• Debe promoverse el establecimiento de uno o varios órganos o me-
canismos de planificación y coordinación, en los planos nacional y
local, en los que participen representantes de los distintos subsis-
temas del sector seguridad y otros expertos, así como miembros de
6. Organización de las Naciones Unidas, "Principios rectores en materia de prevención del

delito y justicia penal ", Séptimo Co11greso de las Naciones U11idas sobre Prevenció11 del Delito y
Tratamiento del Delincuente, Resolución 40/32, Milán, 1985.
77
la comunidad, por su especial valor para evaluar las necesidades

y prioridades, mejorar la asignación de los recursos y supervisar y
evaluar las políticas y los programas.
• Los objetivos de tales órganos o mecanismos de planificación y
coordinación deben incluir lo siguiente:
Promover las capacidades de investigación en el plano local y
desarrollar las capacidades autóctonas con respecto a la planifi-
cación de la prevención del delito.
Evaluar los costos sociales del delito y los esfuerzos para luchar
contra él, y generar una conciencia de la importancia de sus re-
percusiones económicas y sociales.
Desarrollar medios para reunir y analizar con mayor precisión
datos referentes a las tendencias delictivas y la justicia penal, y
estudiar los diversos factores socioeconómicos que repercuten
en ellas.
Mantener en examen las medidas y los programas relacionados
con la prevención del delito y la justicia penal, para evaluar su
eficacia y determinar si es necesario mejorarlos y cómo hacerlo.
Mantener relaciones de trabajo con otros organismos que se
ocupen de la planificación del desarrollo para garantizar la
coordinación y el intercambio de información necesarios.
Como se puede observar, desde la perspectiva planteada, la prevención

supone una combinación de acciones de investigación, intervención,
evaluación y participación de diversos actores, que buscan anticiparse,
descubrir y disminuir las dinámicas sociales que detonan contextos de
violencia y permiten aminorar el nivel de riesgo de que ocurran.
Fundamentos y normatividad de la política preventiva en el sexenio

de Calderón
No hay documentación oficial que dé cuenta del diseño, la instrumen-

tación y algún método de evaluación de la Estrategia Nacional contra
el Crimen Organizado. De hecho, en mayo de 2012 trascendió en los
medios informativos que "[De acuerdo con] La SEDENA y la Presiden-
cia ... , no existe una versión final de la Estrategia de Seguridad Nacio-
nal, misma que ha sido utilizada por el gobierno de Felipe Calderón en
78
su lucha contra el narcotráfico". 7 Al respecto, lo único que existe son

ciertos programas, documentos y lineamientos generales y aislados que
intentan brindar un marco de operación a las acciones en materia de
seguridad. A continuación haremos un breve repaso de los referentes
más importantes relacionados con la dimensión preventiva de la segu-
ridad, a fin de poder evaluar más adelante si algunos de sus elementos
han sido relevantes para la "estrategia" y sus resultados.
Plan Nacional de Desarrol/08
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es un documento orientador que

elabora el presidente electo durante los primeros seis meses de su sexe-
nio y que concentra los lineamientos que seguirá durante su gobierno,
tomando en cuenta las líneas de acción planteadas durante su campaña.
El Plan Nacional de Desarrollo establece en general los programas a
implementar por parte del gobierno federal para alcanzar los objetivos,
estrategias y prioridades para el desarrollo integral y sustentable del
país de acuerdo con la visión del ejecutivo.
Respecto al PND 2007-2012, del eje temático "Estado de derecho y
seguridad" se desprende un undécimo rubro correspondiente a la "pre-
vención del delito", para lo cual se afirma lo siguiente:
La función de la prevención social consiste en eliminar los problemas que puedan

Llevar a un joven a delinquir. En la medida en que se vayan abriendo mejores y más
eficaces oportunidades para la educación, la capacitación y el empleo, y se extien-
7. El 11 de agosto de 201 J, la SEDENA publicó un documento en respuesta a una solicitud

presentada con el folio 0000700117911, donde se solicitaron copias simples del proyecto
o plan del gobierno del presidente Calderón para luchar contra la delincuencia: "Después
de haber efectuado una búsqueda exhaustiva en los archivos del Estado Mayor de la Defensa
Nacional, no se localizó documento alguno que contenga la información solicitada, razón
por la cual se declara su inexistencia", dijo la Secretaría al respecto. "Es en colaboración con
autoridades civiles y militares, ejerciendo un esfuerzo secundario para acotar y enfrentar el
fenómeno del narcotráfico que aflige a la sociedad mexicana", determinó la SEDENA acerca
de la actuación del instituto armado en el combate a la delincuencia organizada. Por su parte,
la Unidad de Enlace de la Presideocia de la República respondió mediante el envío de un
archivo con doce ligas de Internet además de un informe de labores de Felipe Calderón,
conferencias y programas de gobierno, en los cuales se recopilan las acciones que el gobierno
del Presidente ha llevado a cabo en el combate a la inseguridad; sin embargo, no se enviaron
documentos que registren una estrategia definida en la materia. Fuente: María Teresa Pérez
Peña, "No existe estrategia de seguridad: SEDENA".
8. Presidencia de la República, "Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012".
79
Maria Eugenia Suárez de Caray y Alejandro Espriu
dan entre la población los valores de respeto a la legalidad y el derecho, habrá de

ser menos frecuente la tentación de buscar beneficios económicos fuera de la ley,
o de procurar la justicia por propia mano.
En este sentido, el objetivo que se establece en este rubro (objetivo 16

del PND) tiene que ver con "fomentar un mayor nivel de desarrollo y
mejores condiciones de vida que prevengan conductas delictivas en las
comunidades y espacios urbanos, y que garanticen a toda la población
el goce de sus derechos y libertades". Para su cumplimiento, el texto
propone la instrumentación de cuatro estrategias principales con sus
respectivas acciones específicas:
l. Fortalecer la cultura de legalidad y el combate al narcotráfico y al
narcomenudeo a través del fortalecimiento del tejido social.
• En materia de adicciones, se intensificarán las acciones en el
sistema educativo para generar conciencia mediante el conoci-
miento de los efectos perniciosos de las drogas en la salud física
y mental de quienes las consumen.
• Se emprenderán también campañas de difusión para la pobla-
ción en general en el mismo sentido.
• Se mejorarán las oportunidades de rehabilitación para quienes
decidan alejarse de las adicciones, y se brindará información
oportuna a familias y comunidades para que sepan cómo ayudar
a un adicto a superar su condición.
2. Establecer mecanismos de coordinación con la sociedad civil para
rescatar los espacios públicos y garantizar que sean espacios para
los ciudadanos.
• Se redoblarán esfuerzos para el descubrimiento anticipado de
grupos proclives al delito, y se llevarán a cabo programas edu-
cativos y medidas de prevención entre la población. Todo ello se
hará para inhibir la formación de pandillas que se dediquen a
delinquir y a invadir los espacios públicos.
• Se fomentará también la convivencia comunitaria que ayuda a
crear redes y generar capital social.
3 Reforzar la seguridad y la cultura de prevención en las escuelas, con
la participación de maestros, padres de familia y la comunidad, a fin
de lograr escuelas seguras, sin la amenaza de las drogas, priorizando
las escuelas ubicadas en las zonas de mayor índice delictivo.
• A través de talleres sobre prevención del delito, se capacitará
a las maestras y a los maestros, así como a los padres de fami-
80
¿Nuevas estTategias, programas y acciones? De La política de prevención de Las violencias
lia para que tengan los conocimientos y habilidades necesarios

para enfrentar el problema de las adicciones.
• Adicionalmente, se van a distribuir materiales de capacitación
y de información, para que la sociedad en su conjunto participe
en la construcción de un entorno seguro en la escuela
4. Fortalecer las capacidades de las dependencias responsables de la
aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
• Se modernizarán y mejorarán los procedimientos en la aplica-
ción de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos que
permitan a las dependencias responsables de su aplicación te-
ner mayor control y regulación de armas de fuego, municiones,
explosivos, sustancias químicas peligrosas y artificios pirotécni-
cos dentro del país.
SSPF: Estrategia integral de prevención del delito y combate a la

delincuencia 9
En marzo de 2007, en el marco de las cien acciones para los primeros

cien días de gobierno, la Secretaría de Seguridad Pública Federal cir-
culó un documento a través del cual afirma que el Presidente Calderón
"presentará y pondrá en marcha la estrategi,a integral de prevención del
delito y combate a la delincuencia". En dicho documento, compuesto por
ocho ejes, se destaca el número tres: "Prevención del delito y participa-
ción ciudadana", en el cual se afirma que:
• Este eje atiende los factores que originan el delito y desarrolla e ins-
trumenta principios de cultura de la legalidad, para transitar del mo-
delo reactivo y punitivo al de aproximación integral con la sociedad.
• El esquema de prevención que plantea el nuevo modelo de seguri-
dad pública pasa por una importante tarea de vinculación ciudada-
na y protección de los derechos humanos desde el punto de vista de
la víctima.
• Propone generar dinámicas sociales adecuadas para que los miem-
bros de la comunidad puedan integrarse a ella a partir de un senti-
miento de pertenencia, identidad y mutuo compromiso.
Entre las acciones que este eje busca implementar para llevar a cabo sus
objetivos se encuentran:
9. Secretaría de Seguridad Pública Federal, "Estrategia integral de prevención del delito ... ".
81
• Crear consejos ciudadanos de seguridad pública, como órganos de

vinculación y enlace con organizaciones sociales para la consulta,
análisis, formulación y articulación de propuestas de acciones rela-
cionadas con la seguridad pública, así como el seguimiento y evalua-
ción de programas institucionales.
• Incorporar en los consejos la opinión de expertos y de organizacio-
nes no gubernamentales en la planeación de las políticas de seguri-
dad y en la revisión crítica de resultados a escalas nacional, estatal
y municipal, y promover la formación de redes sociales multiplica-
doras que difundan la cultura de la denuncia y de la participación
social.
• Vincular una estrategia interinstitucional con las Secretarías de
Desarrollo Social, Educación, Salud y la Comisión Nacional del
Deporte, dirigida a localidades urbanas con altos índices de pobreza
o inseguridad, y la cual estará integrada por tres programas:
Escuela segura, que busca recuperar la seguridad y la sana con-
vivencia en el entorno escolar.
Salud solo sin drogas, para prevenir adicciones.
Recuperación de espacios públicos, que promueve la rehabilita-
ción de espacios para la convivencia social con libertad y seguridad.
Finalmente, en el texto de este apartado se argumenta que uno de los

ejes articuladores de la estrategia es la estación de policía, cuyo trabajo
de proximidad social vinculará a las autoridades locales para lograr su
colaboración y estimular la participación social en los programas.
Subsidio para la seguridad pública de los municipios y demarcaciones

territoriales del Distrito Federal (SUBSEMUN) y el Centro Nacional de
Prevención del Delito y Participación Ciudadana 10
En términos de prevención del delito, el SUBSEMUN es quizás el pro-

grama más ambicioso emprendido por el gobierno federal. Comenzó
en 2008, con alcance nacional (pues considera al menos tres localidades
de cada una de las 32 entidades federativas); dicho programa suministra
recursos a municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Fede-
ral, que resultan beneficiados a través de una fórmula de elegibilidad (la
10. Secretaría de Gobernación, "Reglas para el otorgamiento de subsidios a los municipios ... ".
82
cual considera el número de habitantes y el índice delictivo del territo-

rio -homicidio, secuestro y otros). Los recursos de este subsidio se des-
tinaron desde su origen a rubros de equipamiento y profesionalización
de los integrantes de las instituciones policiales y al mejoramiento de su
infraestructura, y -desde 2009- también a la operación policial y al
desarrollo de políticas públicas para la prevención del delito.
El SUBSEMUN, desde su origen hasta la actualidad, ha estado a cargo
del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
(SESNSP). En 2008 y 2009, el SESNSP dependía de la Secretaría de Seguri-
dad Pública, y la instancia del secretariado responsable del subsidio fue
primero la Dirección General de Administración y Finanzas, y posterior-
mente la Dirección General de Coordinación, con instancias del Sistema
Nacional de Seguridad Pública. Desde octubre de 2009, el SESNSP está
adscrito a la Secretaría de Gobernación, y el área del Secretariado Ejecu-
tivo responsable de la administración, operación y control del SUBSEMUN
es la Dirección General de Vinculación y Seguimiento (DGVS).
A partir de la reforma de 2009 a la Ley General del Sistema Na-
cional de Seguridad Pública se crea el Centro Nacional de Prevención
del Delito y Participación Ciudadana, y en 2010 se formaliza su primer
equipo de trabajo. Se trata -quizá- de la primera instancia guberna-
mental -adscrita al propio Sistema Nacional de Seguridad Pública-
que en sus orientaciones fundamentales plantea, si no una nueva visión
de la prevención, al menos sí la visión más avanzada e integral de ella
en el ámbito de la administración pública federal, y que posibilita el
ensamble de actores, prácticas y discursos situados en otro contexto nor-
mativo, a partir de sus atribuciones, políticas y lineamientos en materia
de prevención social de la violencia. 11
Vale la pena mencionar que la "Nueva visión de la prevención",
promovida desde el Centro Nacional de Prevención del Delito y Parti-
cipación Ciudadana, prioriza el modelo de seguridad ciudadana -pre-
vención con participación ciudadana-; la cohesión social; la prevención
social de la violencia y la delincuencia, y la participación ciudadana.
Y establece como principios de la política de prevención social de la
violencia y la delincuencia con participación ciudadana: la integralidad,
la movilización social y comunitaria, la atención· a diversas realidades
11. Cfr. Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana. ''Atribuciones del
Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana".
83
locales, la especificidad de los factores de riesgo en los diversos terri-

torios, la articulación y transversalización de diversas políticas sociales
en tomo a la seguridad, la coordinación ínter e intrainstitucional, el se-
guimiento y el monitoreo de impactos a corto, mediano y largo plazos,
la institucionalización de la prevención a través de su integración en la
normatividad y en las estructuras organizacionales de los gobiernos, y el
compromiso con una cultura de la legalidad. 12
El Centro Nacional ha tenido bajo su responsabilidad ocho pro-
gramas, proyectos y acciones clave desde su inicio: el desarrollo de los
lineamiento en materia de prevención social de la violencia, la coordi-
nación con instancias estatales de prevención del delito, el intercambio
de experiencias exitosas nacionales e internacionales, la creación de la
red de municipios por la seguridad y la convivencia, los fondos y sub-
sidios para la prevención social de la violencia, el fondo de apoyo para
proyectos de organizaciones de la sociedad civil, la atención a jóvenes,
y alianzas con observatorios.
Es justo a partir de la instalación del Centro en 2011 que, por pri-
mera vez en la historia de las instituciones de prevención, la Cámara de
Diputados destinó y etiquetó, como parte del SUBSEMUN, el 10% de los
recursos disponibles para fortalecer la política de prevención social de
la violencia y la delincuencia de 220 municipios. Vale la pena mencionar
que los beneficiarios de estos recursos deben aportar, como mínimo, el
30% del monto total del subsidio federal como recurso de coparticipa-
ción en los términos establecidos por las reglas del programa.
Para la implementación de proyectos de prevención de la violencia
y la delincuencia se elaboró un primer catálogo de dieciséis programas,
proyectos y acciones conforme a los siguientes ejes (2011):
• Eje 1: Generación de capacidades básicas
• Eje 2 Promoción de la participación ciudadana
• Eje 3: Promoción y difusión de la cultura de paz, la legalidad, el
respeto y el ejercicio de los derechos humanos
• Eje 4: Evaluación y seguimiento
• Eje 5: Desarrollo institucional para la prevención de la violencia
• Eje 6: Jóvenes para la construcción de la paz y la seguridad
• Eje 7: Mujeres para la construcción de la paz y la seguridad
12. Ídem.
84
Cada uno de estos ejes contiene distintos proyectos, que suman un total
de dieciséis; entre ellos se encuentran los siguientes, considerados prio-
ritarios:
• Diagnóstico local sobre los contextos y procesos sociales de la vio-
lencia y la delincuencia.
• Plan de prevención social de la violencia y la delincuencia.
• Consejos o comités de participación ciudadana en materia de segu-
ridad ciudadana y prevención social de la violencia y la delincuencia.
• Capacitación a servidores públicos en seguridad ciudadana.
• Prevención de accidentes y conductas violentas generadas por el
consumo de alcohol y drogas entre jóvenes.
A partir de la coparticipación federal-municipal, $827.6 millones de

pesos del SUBSEMUN se destinaron a la realización de 1,627 proyectos
municipales de prevención de la violencia y la delincuencia, según datos
oficiales· 13
Tras diversos cambios en la dirección del propio Centro Nacional
de Prevención del Delito y Participación Ciudadana en 2012, la emisión
del catálogo de programas, proyectos y acciones sufrió modificaciones
importantes. En primera lugar, se redefinieron los ejes que estructu-
ran el catálogo de programas, proyectos y acciones, que quedó de la
siguiente manera (2012):
• Eje 1: Generación de capacidades básicas
• Eje 2: Fortalecimiento institucional
• Eje 3: Participación ciudadana y cohesión social
• Eje 4: Niñas, niños y adolescentes, para la construcción de la paz y
la seguridad
• Eje 5: Jóvenes para la construcción de la paz y la seguridad
• Eje 6: Mujeres para la construcción de la paz y la seguridad
Otro cambio importante fue que, a diferencia de la emisión de 2011, en

la cual los municipios elegían de acuerdo con sus propios criterios en
qué territorios de su localidad implementaban los proyectos concertados,
en la emisión de 2012 los criterios operativos establecidos por el Centro
Nacional privilegiaron la focalización en comunidades de alta vulnera-
bilidad social, mejor conocidas como polígonos de intervención, y que se
13. Ídem.
85
definieron sobre la base de indicadores de densidad poblacional, pobreza,

marginación, concentración de jóvenes y residencia de indiciado.
En la emisión del Programa SUBSEMUN 2012 se da un aumen-
to notable en la bolsa para programas dirigidos a mujeres. De los
$151,262,217.00 millones invertidos en 2011, en 2012 se logró invertir
$285,226,690.00 millones de pesos. Este aumento es coincidente con la
aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Pública como progra-
ma de prioridad nacional el acceso a la justicia para las mujeres, en su
XXXI sesión del 31 de octubre de 2011, lo que ha posibilitado fortalecer
la infraestructura y el equipamiento de 21 centros de justicia para las
mujeres en el país y capacitar a 980 funcionarios, según datos del propio
Centro Nacional.
La política de seguridad de Calderón: Una estrategia anclada al

paradigma de la seguridad pública y carente de un enfoque preventivo
El fracaso de la estrategia de seguridad planteada por el presidente Cal-

derón y su equipo sobrepasa la dimensión del análisis político y deja
como legado un profundo impacto tanto en la identidad nacional como
en el cúmulo de hábitos y percepciones de la población.
Desde la óptica en que fue construida, parte de la debilidad estruc-
tural de la estrategia radica en que, así como falló en partir de un diag-
nóstico real sobre las capacidades y necesidades institucionales y pro-
gramáticas para emprender una "lucha frontal contra la delincuencia
organizada", a lo largo del sexenio tampoco se desarrollaron mecanis-
mos, indicadores ni sistemas de información que permitieran conocer
con claridad, oportunidad y objetividad algunas cifras que marcaran la
pauta respecto de sus avances o retrocesos. La variedad de datos y cifras
que hasta la fecha se presentan dependiendo de la dependencia y el
momento político invita a la sospecha respecto de la confusión pública
que se ha generado y confirma además la poca coordinación que existe
entre autoridades federales.
A pesar de esto, la tendencia que marca un sustantivo incremento en
la violencia y la inseguridad es contundente. Los últimos datos oficiales
(de la POR) corresponden al 30 de septiembre del 2011 y presentan una
cifra de 47,515 personas muertas como consecuencia del crimen organi-
86
zado en el sexenio. 14 No obstante, publicaciones especializadas mencio-

nan datos cercanos a los 70,000. 15 Asimismo, se habla de más de 1,400
niños ejecutados, 10,000 cadáveres no identificados, al menos 4,419 femi-
nicidios, 1,600,000 personas desplazadas y 40,000 desaparecidos. 16
Estos datos duros se ven ampliamente reflejados en la apreciación
que tiene la población. La décima Encuesta Nacional sobre la Percep-
ción de la Inseguridad dio a conocer en marzo de 2012 que, tras prác-
ticamente seis años de lucha por parte del gobierno federal en contra
de la delincuencia organizada, el 52% de los habitantes considera que
se va perdiendo, mientras que solo el 19% cree lo contrario. Y sobre la
expectativa que se tiene para el fin del sexenio, el porcentaje de quienes
dicen que las cosas seguirán igual aumenta de 44% en 2011 a un actual
53%. Por otro lado, el 43% de los mexicanos considera que el elemen-
to principal de la estrategia, es decir los operativos establecidos por el
gobierno federal, han sido un fracaso; solo el 23% considera que han
tenido éxito.
Esta realidad da cuenta de una sensación generalizada de que la
estrategia del presidente Calderón se quedó muy corta; no solo falló en
el objetivo de reducir la violencia y la delincuencia, sino además marcó
un distanciamiento entre las esferas pública y social, al mantener a la
ciudadanía alejada de procesos sólidos de participación que le permi-
tieran convertirse en actor dinámico para la coproducción de su propia
seguridad. En este sentido, el hecho de que la fundamentación e instru-
mentación de la Estrategia se haya hecho desde la lógica de la seguridad
pública y no de la seguridad ciudadana es quizás la razón fundamental
que explica por qué la política de seguridad de la administración calde-
ronista se centró en un enfoque reactivo más que en la consolidación y
fortalecimiento de una política preventiva integral.
En el caso de la administración calderonista, la intención de produ-
cir seguridad desde un enfoque tradicional de seguridad pública como
14. Redacción, "Contabiliza la POR 47,515 muertes ... ".

15. Recurriendo como metodología a la consulta de tarjetas informativas de las procuradurías
estatales y de la federal; policías estales y municipales, Sistema Nacional de Información,
registros hemerográficos en los estados y a organizaciones no gubernamentales (ONG} del
país, el semanario Zeta llegó a la conclusión de que en cinco años y medio del administración
del presidente Felipe Calderón han ocurrido en México 71,804 ejecuciones relacionadas con
grupos criminales que disputan el territorio mexicano para el trasiego y la venta de droga.
Fuente: Enrique Mendoza Hemández, "Sexenio de Calderón: 71 mil ejecuciones".
16. Martínez, Sanjuana, "Los muertos de Felipe Calderón".
87
una atribución exclusiva del Estado (en lugar de una construcción so-
cial) llevó a que las fuerzas armadas se convirtieran en el principal actor
de la estrategia, y que otras dependencias de gobierno con una vocación
natural para incidir en y transformar los factores sociales, económicos
y culturales que generan dinámicas de violencia y fomentan la comisión
de delitos (como las orientadas al desarrollo social) tuvieran una par-
ticipación marginal dentro de la misma estrategia. El eje central de la
lógica detrás de la estrategia recayó en el fortalecimiento institucional
de la capacidad de fuego, y se descuidó la atención de los factores que
originan la violencia y el delito, donde la participación de la ciudadanía
en el marco de una cultura de la legalidad resulta fundamental.
Como colaboradores del Instituto para la Seguridad y la Demo-
cracia, INSYDE, nuestra labor cotidiana ha implicado un intenso inter-
cambio y convivencia tanto con miembros de instituciones públicas y
policiales como con representantes de comunidades locales a lo largo y
ancho del país. En este sentido, cada vez que les preguntamos a los ciu-
dadanos y a las autoridades sobre posibles causas del actual escenario
de violencia y delincuencia en el país, una de las razones que con mayor
frecuencia hemos escuchado ha sido la falta de valores y el aumento
de percepciones y actitudes negativas que los mexicanos en general te-
nemos hacia las leyes y las instituciones encargadas de hacerlas cum-
plir. Todos parecemos concordar en que la educación y los valores se
aprenden en casa, pero la realidad es que dentro de ella muy pocos, o
ninguno, se sienten corresponsables de lo que sucede fuera (y muchas ve-
ces ni siquiera de lo que sucede dentro, como en los casos de la violencia
intrafamiliar): los padres que se quejan de la inseguridad son los mismos
que siguen protegiendo a sus hijos delincuentes; los jóvenes que sufren de
violencia siguen ejerciendo presión entre sus pares a fin de cometer faltas
administrativas (por decir lo menos); las víctimas del delito se quejan de
que no se les atiende, pero al mismo tiempo se quedan pasivos ante otros
problemas y hechos delictivos, y las autoridades demandan a la sociedad
que respete la ley pero poco hacen para darla a conocer.
Como señaló Leoluca Orlando, exalcalde de Palermo con amplia
reputación internacional por haber disminuido las tendencias delictivas
de la mafia en su ciudad: "el único antídoto que existe contra la insegu-
ridad es la cultura de la legalidad" .17 De hecho, en una visita que realizó
17. Tel10, N. y C. Garza, "La cultura de la legalidad, antídoto de la inseguridad".
88
a la Ciudad de México en el año 2000, el mismo exalcalde evidenció

su extrañeza de que "los candidatos a la presidencia de México se de-
dicaran a hablar únicamente del combate a la inseguridad, pero nunca
aludieran a la legalidad". 18 No es de sorprender, pues, que los mexicanos
no terminemos de apropiamos de nuestra corresponsabilidad en la actual
crisis de violencia e inseguridad en el país, si las autoridades tampoco
han parecido dimensionar la importancia fundamental de promover la
cultura de la legalidad como un elemento central para el fortalecimiento
del Estado de derecho y la consecución de un ambiente propicio para el
orden, la paz social y el desarrollo. Los pocos documentos que hacen alu-
sión a este elemento no operacionalizan ninguna acción específica (como
se puede apreciar en la sección relativa al Plan Nacional de Desarrollo),
por lo que el discurso se convierte solamente en retórica.
De hecho, son justamente vacíos conceptuales y operacionales
como estos ( lqué tiene de preventiva, por ejemplo, la estrategia que
incorpora el PND de "fortalecer las capacidades de las dependencias
responsables de la aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y
Explosivos?"), los que se contraponen a las tendencias de una sociedad
mexicana que busca avanzar hacia estados cada vez más democráticos
y participativos (a través de plataformas ideológicas modernas articu-
ladas por concepciones transversales, como los derechos humanos y la
gobernabilidad democrática). Además, son también estos vacíos los que
impiden que haya una coherencia entre el discurso y la actuación de los
distintos actores e instrumentos de la estrategia. Por ejemplo, mientras
que el Plan Nacional de Desarrollo hace referencia expresa a la función
de la prevención social y afirma que "En la medida en que se vayan
abriendo mejores y más eficaces oportunidades para la educación, la
capacitación y el empleo ... , habrá de ser menos frecuente la tentación
de buscar beneficios económicos fuera de la ley", por otro lado el Presi-
dente exclama que "Decir que la inseguridad solo se resuelve con edu-
cación y empleo es faltar a la verdad" y que lo que hace falta es preparar
a una policía que "ayude y persiga criminales( ... ) que no le saque". 19
Esta línea discursiva (enfocada en el fortalecimiento de los cuerpos
policiales y militares) ha sido la misma que ha descuidado y minado
18. Ídem.
19. Ramos, Jorge; Otero, Silvia y Marcos Muedano, "Pide FCH definir posturas ante el crimen
organizado".
89
la efectividad de las pocas líneas de acción integrales, intersectoriales

e interdisciplinarias contenidas en documentos como la anteriormen-
te presentada "estrategi,a integral de prevención del delito y combate a la
delincuencia de la SSPF", la cual incluye los programas "Escuela segu-
ra", "Salud solo sin drogas" y "Recuperación de espacios públicos". Al
respecto, la coincidencia entre especialistas ha sido que este tipo de
programas ha obtenido resultados sumamente limitados.
Representantes de la organización civil Cohesión Comunitaria e
Innovación Social (cc1s) han advertido, por ejemplo, sobre la poca cla-
ridad en los objetivos e indicadores de las estrategias federales en este
rubro, y la inexistencia de conocimiento respecto de conceptos como
seguridad humana, resolución pacífica de conflictos y tejido social: "Son
conceptos importantes de considerar pero no parece haber claridad en
el gobierno de lo que son". 2º Por su parte, Clara Jusidman, de Incide
Social, ha sido muy específica respecto del distanciamiento que existe
entre los programas que se desea implementar y la realidad de las loca-
lidades donde se busca que se lleven a cabo:
Lo que hemos visto hasta ahora es la agrupación de los mismos programas con las
mismas reglas bajo un nombre, un paraguas, sin una articulación. Ni responden a
la problemática local de violencia ni han sabido agrupar a la sociedad civil para
recuperar los vínculos y la confianza en el gobierno. 21
Por su parte, la organización Causa en Común, la cual hizo una eva-

luación de seguimiento a las acciones comprometidas en el Acuerdo
Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, considera que "La
Estrategia Limpiemos México se quedó a medias ( ... ) Los programas
están desvinculados y al parecer no les interesa prevenir el delito". Adi-
cionalmente, respecto del programa Escuela Segura, la organización
comenta que, a pesar de haber "llegado a más de 44,000 instalaciones
de educación básica a nivel nacional ( ... ), el programa no articula las
acciones en las escuelas participantes, lo que ha generado que algunas
entidades consideren prácticamente cualquier actividad como parte del
programa. "22
20. Rea, Daniela, "Cuestionan éxito en tejido social".

21. Ídem.
22. Causa en Común, "Propuestas para la Agenda de la Seguridad ... ".
90
El Programa de rescate de espacios públicos también ha recibido

fuertes críticas. A tan solo un año de su puesta en marcha, el Colegio
Mexiquense, contratado para realizar una evaluación externa del pro-
grama, registró en su informe final que, al igual que en muchos de los
proyectos de la administración federal y en concordancia con lo que se
mencionaba unos párrafos atrás:
Debido a la carencia de un diagnóstico, el programa no desarrolló una base con-

ceptual para contar con herramientas que le permitan incrementar el impacto en
la construcción de identidad comunitaria y en la cohesión y tejido sociales. De no
generarse un marco teórico con una metodología propia para incidir en la dimen-
sión social, los beneficios se restringirían a la dimensión física (infraestructura) y,
en ese caso, existirían pocas posibilidades de lograr el fin y el propósito así como
de contribuir a la Estrategia Limpiemos México. 23
Por si esto fuera poco, en el primer año de su puesta en marcha, la

Auditoría Superior de la Federación encontró importantes irregulari-
dades respecto de la ejecución de este Programa. Según el "Informe de
resultados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública de
2007', se identificó un importante monto de dinero (alrededor de 137
millones de pesos), del cual, ya sea que no se pudo comprobar actas
de entrega-recepción de los beneficios del programa, faltó la justifica-
ción de los subsidios asignados, o se omitió la reintegración de dinero
a la Tesorería de la Federación. Además, la ASF declaró que se habían
observado deficiencias en la planeación, la ejecución y el control del
programa. 24
Dificultades similares ha enfrentado el Subsidio para la Seguridad
Pública Municipal (SUBSEMUN), quizás el programa más ambicioso de
la Federación en coordinación y coparticipación con gobiernos muni-
cipales a lo largo de todo el país. La fortaleza más significativa de este
subsidio ha sido focalizar esfuerzos y sumar de manera directa a los
municipios considerados más peligrosos, violentos y vulnerables en el
país a una plataforma de homologación de instrumentos, recursos y ca-
pacidades en términos de seguridad. No obstante, los desafíos a que se
ha enfrentado este subsidio han sido muy grandes. Entre las principales
críticas se encuentran: La dificultad con que los gobiernos municipales
23. Conde Bonfil, Carola (coord.), "Informe final de diseño del Programa de rescate ... ".
24. Auditoría Superior de la Federación, "Informe del resultado de la revisión ... ".
91
Maria Eugenia Suárez de Garay y Alejandro Espriu
han ejercido los recursos, debido a las complicadas reglas de opera-

ción; el correspondiente subejercicio, que tan solo en 2009 alcanzó los
400 millones de pesos (10% del monto total); 25 las quejas por parte de
algunos presidentes municipales que señalan que la asignación de los
recursos ha sido parcial y con un claro sesgo partidista; la evidente falta
de coordinación y apoyo a los municipios para el uso efectivo de los
recursos, ya que en muchos casos existen insuficiencias técnicas y hu-
manas para el desarrollo de las acciones locales, además de no contarse
con el personal ni las condiciones adecuadas para operar los proyectos;
el escaso número de organizaciones o consultorías especializadas en el
tema capaces de operacionalizar los proyectos para los que son contra-
tadas, lo que ha repercutido tanto en el surgimiento de grupos pseudo-
profesionales interesados únicamente en los recursos económicos como
en una consecuente mala calidad de los proyectos; el desconocimiento
por parte de las autoridades respecto de la implicación de los proyec-
tos acordados con la Federación (muchos de ellos incompatibles con la
realidad de su localidad), su interés en que estos se realicen rápidamen-
te con tal de no caer en subejercicio, y al final su poco rendimiento y
sostenibilidad. Adicionalmente, los lineamientos para el etiquetado de
recursos al ramo preventivo se introdujeron en el programa de manera
marginal dos años después de haberse iniciado y solamente durante los
últimos dos de la administración, por lo que se corre el riesgo de que no
haya continuidad de los proyectos en la siguiente administración.
Como en el resto de los programas, el principal argumento de críti-
ca ha sido la falta de planeación y coordinación entre los actores invo-
lucrados, así como la falta de una construcción colectiva de plataformas
conceptuales que les permita a todos operar en la misma línea, bajo el
mismo objetivo y en función de las mismas estrategias. En México esto
ha operado a la inversa. Los marcos normativos que debieran sustentar
las acciones han venido después de que estas fueran implementadas.
Tanto es así, que inclusive la Ley General para la Prevención Social de
la Violencia y la Delincuencia -cuyo objetivo es establecer las bases
de coordinación entre la Federación, los estados, el Distrito Federal y
los municipios en esta materia, bajo el marco del Sistema Nacional de
Seguridad Pública- se aprobó y fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación en enero de 2012, el último año de gobierno en el sexenio.
25. Trejo Martínez, Jorge, "Observatorio político 14-03-112".
92
Apuntes finales
Los elementos analizados a lo largo de este texto dan cuenta de algunos

avances en la política de prevención durante el sexenio que termina.
Hoy se cuenta con unos primeros Lineamientos de política para la pre-
vención social de la violencia y el delito, así como con una importante
experiencia impulsada en los diversos municipios beneficiarios del SUB-
SEMUN, que se han visto obligados a reconocer otro lenguaje para com-
prender las expresiones de las violencias, el delito y la delincuencia: la
prevención. También resulta altamente positivo el hecho de que se haya
incrementado el SUBSEMUN para fortalecer la política preventiva y que
se haya priorizado el aumento de recursos para consolidar aquellos pro-
gramas para la atención de la violencia contra las mujeres.
Sin embargo, todavía se visualiza como precaria la política de pre-
vención, especialmente porque la complejidad de las expresiones y el
impacto de las diversas violencias, el delito y la delincuencia parecen
llevar la delantera, y las carencias, la debilidad institucional y la pobre
cultura de colaboración inter-intrainstitucional que caracteriza a mu-
chas de las entidades locales parecen no contribuir a lograr los efectos
deseados. Es decir, hay una urgente necesidad de fortalecer institucio-
nalmente aquellas instancias ejecutoras de estas políticas, y la viabili-
dad y la sostenibilidad de los programas, proyectos y acciones pasan
también por la urgencia de importantes cambios normativos, organi-
zacionales y culturales que adopten el modelo de seguridad ciudadana
como plataforma precisa para la generación de entornos más seguros,
equitativos y democráticos.
Ahora bien, si se retoman algunos de los aspectos abordados por el
documento de principios rectores en materia de prevención del delito
de Naciones Unidas, resulta relativamente sencillo determinar la insu-
ficiencia de la Estrategia Nacional de Seguridad implementada durante
la administración de Felipe Calderón. No hay duda de que el fortaleci-
miento de la capacidad institucional pública para contener y reprimir la
violencia y la delincuencia resulta un elemento necesario para garanti-
zar el orden público; sin embargo, no es suficiente. Este factor debe con-
cebirse como un eslabón más en una cadena cuyo objetivo trasciende la
salvaguarda de la integridad personal, y que se inserta en una visión de
promoción y creación de ambientes propicios para el desarrollo de una
convivencia pacífica entre las personas, como hemos señalado recien-
temente. Esto ha estado muy lejos de ser el caso de nuestro país en los
93
últimos seis años, pese a los esfuerzos realizados en materia preventiva.

El enfoque de la Estrategia se ha sobrecargado en actores facultados
para ejercer el uso de la fuerza, y se le ha otorgado una importancia re-
sidual a la intersectorialidad y la integralidad que demanda una política
efectiva de seguridad. Más allá de eliminar a los integrantes de una lista
de 37 delincuentes considerados de máxima peligrosidad, uno de los
principales déficits ha sido la inexistencia de objetivos a corto, mediano
y largo plazos en distintas esferas de impacto (la atención a víctimas, la
violación de los derechos humanos, la participación ciudadana y la re-
incidencia delictiva son dimensiones altamente marginadas), donde de-
biera buscarse que actores -tanto públicos como privados- se sumen
a la generación procesos multisectoriales (en los ámbitos económico,
social, cultural, penal, educativo, etcétera) con trascendencia nacional.
A pesar de la existencia de una estructura orgánica de alcance na-
cional (Sistema Nacional de Seguridad Pública), el gran déficit de este
organismo --como mecanismo central de planificación, coordinación
y ejecución de programas y políticas públicas en materia de seguridad
en el país- ha sido el débil seguimiento a los proyectos derivados de
la política preventiva y su incapacidad para desarrollar herramientas
e indicadores para la medición de las acciones implementadas. No es
posible evaluar lo que no se mide, como tampoco es posible corregir el
rumbo si no se tiene certeza de lo que no está funcionando.
La lectura de las violencias y la inseguridad fue pobre al inicio de
la administración Calderón, y lo sigue siendo al final de su mandato. El
consenso respecto de la necesidad de una fuerte política de prevención
integrada, integral y transversal, entre los diversos actores institucio-
nales y de la sociedad civil no pareció haber cambiado el rumbo de las
cosas. El discurso preventivo no logró imponerse por encima del de la
disuasión, al menos en el presidente Calderón y sus principales opera-
dores, quienes ignoraron las tendencias y lecciones aprendidas en el
plano internacional, insistieron en cerrar oídos ante la crítica y subvalo-
raron el potencial de los ciudadanos. El impacto de esto ha sido desola-
dor para millones de víctimas en México.
94
¿Nuevas estrategias, programas y acciones? De la polltica de prevención de las violencias
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96
Segunda parte
SEGURIDAD NACIONAL
Y FUERZAS ARMADAS
CAPÍTULO IV
Inteligencia para la seguridad nacional
en México: evaluación y perspectivas
de la última década
Manuel l. Balcázar Villarrea/1
Sumario: l. Presentación. l. Inteligencia y seguridad nacional en el marco de la

alternancia política. 1.1. Alternancia política y el fenómeno delictivo en México. 2.
Sistemas de inteligencia en la administración 2006-2012. 2.1 Fortalecimiento de
capacidades de inteligencia. 3. Marco conceptual para la aplicación de la inteligencia.
3.1. Cambio de paradigma y guerra de cuarta generación. 4. Conclusiones.
Resumen: En el presente trabajo de investigación se hace una evaluación exhaus-

tiva sobre inteligencia y seguridad nacional durante la última década de alternancia
política en el Estado mexicano, haciendo un recorrido por su lugar en el ámbito
internacional y local y tomando en cuenta sus características geopolíticas y sus estra-
tegias de combate a las organizaciones criminales; se puntualiza también la calidad
de los avances normativos en materia de seguridad publica durante el último periodo
gubernamental, para finalizar con un análisis de los planes y programas desarrolla-
dos con el fin de eficientar los instrumentos de inteligencia y seguridad nacional.
Palabras clave: inteligencia, seguridad nacional, alternancia política, guerra de

cuarta generación
l. Científico político, especialista en temas de inteligencia y seguridad nacional, e instructor

del diplomado en Seguridad Nacional de la Universidad Iberoamericana, Unidad Santa Fe,
México.
99
Manuel J. Balcázar Villarreal
Presentación
El texto tiene la finalidad de hacer una evaluación de la década 2002-

2012 en cuanto al desarrollo y la aplicación de la inteligencia para la
seguridad nacional en México, considerando que a partir del año 2000
comenzó en el país un proceso de alternancia política con la llegada del
Partido Acción Nacional (PAN) a la presidencia de la República. Asi-
mismo, resalta el hecho de que en 2001 comenzó a escala mundial la lla-
mada Guerra contra el terrorismo, encabezada por los Estados Unidos,
tras los ataques a las Torres Gemelas y el Pentágono el 11 de septiembre
de 2001.
Ambos hechos resultaron altamente trascendentales en el paradig-
ma tradicional de inteligencia, pues con la alternancia política la agenda
de los servicios de inteligencia dejó de tener su centro de gravedad en
la esfera sociopolítica, además de la conformación de una nueva racio-
nalidad política en la que la alternancia se reflejó también en estados y
municipios, cambiando así el contexto tradicional bajo el que operó la
inteligencia mexicana hasta finales del siglo XX.
Por su parte, el contexto internacional también permitiría apreciar
una dinámica más compleja y con mayor potencial de daño, en el que
México, por su posición geopolítica, tiene una situación altamente rele-
vante, que demanda un mayor esfuerzo de los servicios de inteligencia
para enfrentar amenazas asimétricas, como son las organizaciones cri-
minales, los movimientos antisistémicos a escala global y local; grupos
terroristas de diferentes orientaciones e ideologías, así como pandillas
delictivas juveniles, por citar los más relevantes, y considerando también
el reto que implica una posible combinación de amenazas asimétricas.
Adicionalmente, se debe señalar que el marco normativo sobre in-
teligencia y seguridad nacional tuvo un avance considerable, especial-
mente después de 2005, año en el cual se publicó la Ley de Seguridad
Nacional, que por primera vez daba certeza jurídica a los ciudadanos
y a los órganos responsables de inteligencia y seguridad nacional en
México.
Un año más tarde se publicaría también el Reglamento para la Coor-
dinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, que,
sin ser explícitamente el reglamento de la Ley de Seguridad Nacional,
aportaba criterios para sumar al modelo de seguridad nacional a las en-
tidades federativas, además de un marcado componente de inteligencia,
que ha tenido diversas interpretaciones desde 2006 a la fecha.
100
Inteligencia para la seguridad nacional en México: evaluación y perspectivas...
Finalmente, el ensayo hace un análisis y una evaluación de los avan-

ces en materia de inteligencia, a partir de la implementación de los ins-
trumentos programáticos de la administración 2006-2012, como el Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2012, el Programa para la Seguridad Na-
cional 2009-2012, y la Estrategia Nacional de Seguridad; se identifican
retos y prioridades en la materia, considerando los desafíos actuales a la
seguridad dentro del modelo de guerra de IV generación.
Inteligencia y seguridad nacional en el marco

de la alternancia política
A finales del año 2000, con Vicente Fox como presidente electo y el fin
del sistema de partido hegemónico en la presidencia de la República,
se inició un intenso debate sobre el destino que tendría el Centro de
Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), pues el propio Fox había
amenazado con desaparecerlo, mientras que los miembros de su equipo
de transición debatían si debía permanecer o no dentro de la Secretaría
de Gobernación.
Tras fuertes debates, el CISEN permaneció bajo la coordinación de
la Secretaría de Gobernación, y orientó sus funciones hacia actividades
más analíticas y de producción de inteligencia, dejando del lado fun-
ciones operativas, ya que el nuevo modelo derivado de la alternancia,
en el que se encontraba por primera vez un presidente panista, con el
que "el PAN gobernaba siete estados, el PRD cuatro y el PRI veintiuno",2
además de una amplia pluralidad de municipios gobernados por los tres
principales partidos políticos.
Esta circunstancia en sí planteaba un desafío en el nuevo esquema
de gobernabilidad de la alternancia, y cambiaría también las misiones
tradicionales de las organizaciones de seguridad, ya que la disidencia y
la oposición política habían dejado de ser un tema de atención relevan-
te, especialmente porque la propia alternancia daba cuenta de un nuevo
mecanismo institucionalizado para resolver diferencias políticas y con-
quistar espacios de representación proporcional mediante las urnas.
2. Alonso, Jorge, "Las elecciones federales del 2000, la consolidación del panismo" Espiral,
Estudios sobre Estado y Sociedad, vol. VII, núm. 19, septiembre-diciembre de 2000, p. 97.
Disponible en: http://148.202.18.157/sitios/publicacionesite/pperiod/espiral/espiralpdf/
Espiral19/107-138.pdf. Consultado: 20 de octubre de 2012.
101
Manuel L Balcázar Villan-eal
Es conveniente puntualizar que con antelación a la toma de pose-

sión del presidente Fox en diciembre de 2000, se habían tomado im-
portantes decisiones en el sistema de seguridad nacional e inteligencia.
Para 1999, año en que se celebró la primera década del CISEN, se creó
la Policía Federal Preventiva, que incorporó a la antigua Policía Federal
de Caminos y Puertos, a la Tercera Brigada de la Policía Militar y a la
Dirección de Operaciones del CISEN, con la finalidad de contar con una
fuerza de seguridad intermedia basada en un modelo de inteligencia
policial y capacidad de operaciones propia.
Se debe resaltar que al inicio de la administración 2000=2006 se
creó también una nueva secretaría de Estado, enfocada hacia la aten-
ción de la seguridad pública en el orden federal, que tendría en la Po-
licía Federal Preventiva un brazo operativo con despliegue territorial.
Asimismo, se creó la Consejería de Seguridad Nacional, que, de
acuerdo con lo señalado en ese momento, sería la institución respon-
sable de coordinar los esfuerzos de las secretarías de Gobernación,
Seguridad Pública, Defensa, Marina, Función Pública y Procuraduría
General de la República, bajo la figura de un comisionado de orden y
respeto. Al respecto debe mencionarse que dicha Consejería de Seguri-
dad Nacional duró de 2000 a 2002, año en que su titular, Adolfo Aguilar
Zinser dejó el cargo, el cual, según lo declarado, sería asumido por el
propio presidente Vicente Fox; con ella desapareció una oficina que ca-
recía de un sustento jurídico sólido, así como de presupuesto específico.
Con las modificaciones organizacionales heredadas en la adminis-
tración anterior (1994-2000), y los ajustes propios implementados para
el sexenio 2000-2006, se logró, en primer término, una alternancia esta-
bilizadora, en la que se logró mantener el balance de gobernabilidad en
los primeros cuatro años, que se verían trastocados al cierre de la admi-
nistración, tanto en la vertiente de gobernabilidad, con el conflicto en
Oaxaca, derivado del enfrentamiento entre el gobernador de la entidad
y la Asamblea Popular de Pueblos de Oaxaca.
Además, para el segundo semestre de 2004 el tema de la inseguridad
pública en el país daba cuenta del cambio de paradigma en la agenda de
gobierno y de los servicios de inteligencia y seguridad pública, al pasar
del seguimiento de temas sociopolíticos a manifestaciones complejas
de organizaciones criminales, y sentidas a demandas ciudadanas que
reclamaban, desde entonces, seguridad a sus autoridades. En respuesta,
se articuló el "Programa de acciones emergentes para afrontar el fenó-
meno delictivo", el que también se conoció como "Todos Juntos por
102
un México Seguro", y estableció siete ejes rectores, y siete estrategias y

acciones, como se muestra en el cuadro l.
Cuadro 1
Ejes rectores, estrategias y acciones del Programa México Seguro
Programa México Seguro

Ejes rectores Estrategias y acciones
l. Participación ciudadana l. Participación ciudadana
2. 1ransparencia en la información 2. Establecimiento de un sistema de
3. Campaña de cultura de la legalidad atención a víctimas del delito
y de la disuasión de hechos delictivo 3. Nuevos y más eficaces mecanismos
(entorno seguro) de coordinación
4. Calidad total en la atención a 4. Nuevas y más contundentes
denuncias estrategias contra la delincuencia
5. Sistema Federal de Atención a 5. Establecimiento de una política
Víctimas del Delito de calidad total en la atención a la
6. Depuración de los servidores denuncia
públicos y profesionalización de las 6. Establecimiento de sistemas de
corporaciones policiales transparencia en la información
7. Explotación de la tecnología ya 7. Transparencia, rendición de cuentas
existente y combate a la corrupción
Fuente: Elaboración propia, con datos del "Programa de acciones emergentes para
afrontar el fenómeno delictivo", México, 2004, p. 2, Presidencia de la República.
Esta atención programática derivó un año después (2005) en la

puesta en marcha del Operativo "México Seguro" ordenado por el Pre-
sidente de la República, "con el propósito de combatir al crimen organi-
zado y garantizar la seguridad de las poblaciones que han sido víctimas
de hechos violentos, resultado de las disputas entre las bandas de la
delincuencia organizada'? En el despliegue operativo se consideraba
la participación del gabinete de seguridad, integrado por las secretarías
de Gobernación, Seguridad Pública, Defensa Nacional, Marina y Ha-
cienda, además de la Procuraduría General de la República, de manera
3. Presidencia de la República, comunicado de prensa, Ordena presidente Vicente Fox puesta en

marcha del "Operativo México Seguro" contra el crimen organizado, sábado 11 de junio de 2005.
Disponible en: http://fox.presidencia.gob.mx/buscador/index.php?contenido=18872&pagina
=l&palabras=M%E9xico+Seguro. Consultado: 21 de octubre de 2012.
103
Manuel J. Balcázar Vúla"eal
coordinada con los gobiernos estatales; la entidad más visible fue Ta-
maulipas, donde se inició este operativo.
Un año más tarde en septiembre de 2006, a dos meses del cambio
de gobierno, una manifestación más aguda de violencia y criminalidad
se hacía presente en Uruapan, Michoacán, cuando fueron arrojadas en
un centro nocturno cinco cabezas humanas, acompañadas de un mensa-
je en el cual un nuevo grupo delictivo se presentaba a la opinión pública
nacional, La Familia: incorporando referencias divinas y de justicia en
su discurso, marcaba así su ruptura con otra organización criminal con
la que había tenido tratos, Los Zetas.
De las acciones gubernamentales es posible apreciar que el compo-
nente de inteligencia no se consideró como eje de acción o estrategia
para la contención de las organizaciones criminales, ya que se enfocaron
más en la depuración de los servidores públicos y la profesionalización
policial. Por su parte, líneas de acción como sistemas de transparencia en
la información pudieran relacionarse con temas de inteligencia, aunque
no de una manera puntual, ya que el centro de gravedad se enfocó en otro
tema urgente y más visible, el ajuste de los modelos de policía, orientados
hacia la contención de manifestaciones sociopolíticas más que al manejo
de fenómenos criminales como el que se empezaba a vivir en México.
De esta manera se mostraba una creciente necesidad de inteligen-
cia para la seguridad nacional, que en aquellos años empezaba a vi-
sualizar el crimen organizado como una de las principales amenazas
para el Estado mexicano, en una circunstancia inédita para ciudadanos
y autoridades, que planteaba una ecuación no vista anteriormente, con
múltiples incógnitas y poca experiencia para su resolución.
Esto derivó hacia la atención del problema de la criminalidad con
los paradigmas tradicionales de despliegue y uso de fuerza para la con-
tención del fenómeno delictivo, sin considerar que la propia alternancia
política había trastocado la naturaleza misma y los equilibrios de las
organizaciones criminales, liberalizando la competencia por las rutas,
diversificando el número de actores delictivos y elevando su compor-
tamiento violento en un marco de alta competencia, de manera muy
adecuada a la naturaleza de las amenazas asimétricas en el siglo XXI.
Alternancia política y el fenómeno delictivo en México
El cambio político en el país como resultado de un proceso histórico

hacia la democratización del sistema electoral representó sin duda un
104
gran avance de la sociedad civil y el propio sistema político, que con esta
renovación lograba un alto grado de legitimidad y autonomía, además
de abrir nuevos mecanismos de diálogos e interacción entre sociedad y
gobierno, e inaugurar una agenda que incluía el propio tema de demo-
cratización, reforma política, derechos humanos, medio ambiente,
entre otros, sin considerar la seguridad nacional o la delincuencia como
temas de agenda durante el último lustro del siglo XX.
Por su parte, las propias organizaciones criminales también desarro-
llaron una transformación evolutiva, que les permitió posicionarse en las
zonas estratégicas para la producción y el trasiego de drogas, que ini-
cialmente respondía a un modelo de grupos criminales históricos como
Sinaloa-Pacífico, o Golfo-Tamaulipas, que funcionaron como referentes
hegemónicos hasta la década de 1980s, cuando la agenda de inteligencia
y seguridad nacional estaba orientada principalmente hacia el combate a
la subversión y la contención de movimientos sociopolíticos.
Posteriormente, a finales de la década de 1980, y principios de 1990,
se registra una expansión de organizaciones criminales, que incremen-
tan su número y presencia, con la irrupción del cártel de los Arellano
Félix en Tijuana, Baja California; del "Señor de los Cielos" en Ciudad
Juárez, Chihuahua, y de Guadalajara, eón Rafael Caro Quintero como
líder más visible.
Esta organización delictiva era coincidente con el modelo de partido
hegemónico, en el que el mantenimiento del equilibrio criminal podía
interpretarse por referentes de negociación, en el que se canjeaba tran-
quilidad en las comunidades a cambio de impunidad o de complicidad,
en el que se toleraba la actividad delictiva por la repartición de ganan-
cias. Ambas lógicas encuadran dentro del modelo de élite organización,
planteado por Peter Lupsha, en el que la clase política organiza para su
beneficio (político/estabilidad/económico) a los grupos delictivos, lo cual
se combina con el proceso de expansión de los criminales, que en la teoría
de Lupsha se explica por el modelo etapa-evolución, en el que las bandas
criminales comienzan en la etapa predatoria, dedicada a ilícitos menores,
para seguir a una fase parasitaria, en la que conforman grupos especiali-
zados en acciones delictivas y tienen amplia influencia en colonias o zo-
nas concretas, que amplían su influencia a escala nacional o transnacional
bajo una etapa simbiótica, en la que disputan abiertamente al Estado el
monopolio de la violencia, evidentemente bajo un manto de ilegitimidad.
Adicionalmente, la alternancia política también trajo consigo el
acotamiento del sistema presidencialista con facultades metaconstitu-
105
Manuel J. Balcázar Vil/a"ea/
cionales, que incluía la remoción de gobernadores y alcaldes que disen-

tían del modelo político vigente, o mostraban síntomas de ingobernabi-
lidad en sus entidades.
De esta manera, los principios de "libertad y soberanía" de los esta-
dos tomaron un gran impulso, que cambió la visión tradicional del fede-
ralismo, al exigir acciones de coordinación, negociación y concertación
entre los tres órdenes de gobierno para la implementación de políticas
públicas, lo cual también se reflejó en el esquema de seguridad, al hacer
más complejo el modelo de coordinación y generar espacios de opaci-
dad en función de criterios jurisdiccionales y de autonomía.
Esta nueva circunstancia consolidó una operación regional de las
organizaciones delictivas, que derivó en la fragmentación de los dos cinco
grandes grupos que existieron hasta principios del siglo XXI, abriendo es-
pacio a nuevas organizaciones criminales (figura 1), con lo que el proba-
ble pacto de estabilidad se hacía más difícil de mantener, en tanto que las
alianzas entre autoridades y delincuentes tuvieron una mayor volatilidad,
lo que hizo de la violencia un instrumento emergente en la lógica de las
organizaciones criminales, que derivaría en un desafío, aún vigente para
los sistemas de inteligencia, así_como para la seguridad nacional.
Figura 1
Estructura política y organizaciones criminales en México
Finales del Siglo XX Principios del Siglo XXI
Alternancia
politice
...
Sistema de
partido
hegemónico
•
Grandes
organizaciones
delictivas
Atomización _
organizaciones
delictivas
Fuente: Elaboración propia.
106
Bajo un modelo más complejo, la necesidad de implementar siste-

mas de inteligencia para la seguridad nacional se hacía evidente, con
énfasis en la generación de inteligencia criminal para conocer las nue-
vas características de las organizaciones delictivas en el siglo XXI, ade-
más de su vinculación con otras organizaciones delictivas del hemisferio
y otros continentes, con las que han establecido nexos delictivos.
Esta nueva realidad implica también la imposibilidad de generar
acuerdos o pactos con las organizaciones criminales, tanto por su plu-
ralidad como por la diversificación de actividades delictivas en las que
participan, así como las múltiples oportunidades de establecer redes de
complicidad con autoridades de los tres órdenes de gobierno, además de
vínculos a escala internacional y la alta violencia con la que se comportan.
Es conveniente señalar que durante los primeros años de la alter-
nancia se careció de un marco jurídico amplio en materia de inteligen-
cia y seguridad nacional, lo cual fue superado a partir de 2005-2006, al
expedirse la Ley de Seguridad Nacional y el Reglamento para la Coor-
Ir dinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional,
respectivamente, que servirían de base para el desarrollo de un sistema
de inteligencia nacional.
Sistemas de inteligencia en la administración 2006 - 2012
Con un marco jurídico más desarrollado para la implementación de

políticas de seguridad nacional, y un escenario nacional en el que el
crimen organizado irrumpía inesperadamente, el titular del Poder Eje-
cutivo Federal tenia, y sigue teniendo, el desafío de las organizaciones
criminales, y dirige hacia ellas los recursos del poder nacional, así como
las capacidades de inteligencia, como se aprecia en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2007-2012. Este plan considera dentro de los objeti-
vos nacionales "garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la
integridad, la independencia y la soberanía del país, y asegurar la viabi-
lidad del Estado y de la democracia", 4 por lo cual la inteligencia tendría
4. Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Objetivos Nacionales.

Disponible en: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/desarroUo-humano/anexo-prueba2.
html. Consultado 21 de octubre de 2012.
107
Manuel I Balcázar Villarreal
un lugar central para superar los óbices al proyecto nacional y para el

logro de los objetivos.
De manera más detallada, el plan, en su eje 1, "Estado de derecho y
seguridad", establece en el diagnóstico que la desarticulación de bandas
del narcotráfico muestra un aumento significativo, aduciendo que ello
se debe a "la labor de inteligencia que se desarrolla en la PGR y otras
instancias encargadas del combate al narcotráfico, al intercambio de
información con las distintas policías del país y del mundo ... " 5 •
Este diagnóstico guarda una estrecha relación con el componente
1.3, "Información e inteligencia", que se orienta más bajo una lógica de
inteligencia para la seguridad pública que en una lógica para la seguri-
dad nacional, al señalar conceptos como crimen, estadísticas delictivas
y registro del personal de seguridad pública, entre otros.
Adicionalmente la estrategia 7 .2, "Generar, fortalecer y coordinar
los sistemas de inteligencia en el Gobierno Federal", señala que "el Go-
bierno Federal promoverá el fortalecimiento de los centros y sistemas
de inteligencia para que apoyen la profesionalización de la investigación
en el combate a la delincuencia y el crimen organizado, así como en la
mejora de la averiguación previa del proceso penal". 6 En esta perspec-
tiva, el enfoque hacia la inteligencia para la seguridad pública, combate
al crimen organizado y judicialización de casos muestra una racionali-
dad hacia el empleo de la inteligencia como actividad orientada hacia la
vertiente táctico-operativa, lo cual se replantea en el Programa para la
Seguridad Nacional (PSN) 2009-2012.
De acuerdo con el PSN, "la inteligencia estratégica tiene como pro-
pósito brindar sustento a la toma de decisiones políticas fundamentales
por el Presidente de la República, sobre riesgos y amenazas a la segu-
ridad nacional, previa consideración del Consejo",7 lo cual se comple-
menta con lo planteado en el PND 2007-2012, y se enmarca en el Siste-
ma de Seguridad Nacional, que pareciera que se encuentra en proceso
de construcción, al requerir sumar, además de las dependencias del sec-
tor seguridad, defensa y procuración de justicia, a las demás áreas rela-
cionadas con los campos de poder económico, político y sociocultural,
como se aprecia en la figura 2.
5. lbíd. http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/ejel/certezajuridica.html.
6. Ídem. http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/ejel/informacion-e-inteligencia.html.
7. Secretaría de Gobernación. Programa para la Seguridad Nacional 2009-2012, p. 12 (primera
sección). Diario Oficial de la Federación, jueves 20 de agosto de 2009.
108
Figura 2
Inteligencia estratégica en el marco del
"Sistema de Seguridad Nacional"
CONJUNTO DE INSTANCIAS, POÚTICAS, CAPACIDADES, PROCESOS E l'ISTRUMENTOS
== ,. . . ~ -~ )
Al- acción
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Fuente: Secretaría de Gobernación. Programa para la Seguridad Nacional 2009 -2012, p. 13 (primera sección). Diario Oficial de la
Federación, jueve 20 de agosto de 2009.
Manuel I Balcázar Villarreal
Bajo esta lógica, el uso de la inteligencia estratégica en la vertiente

gubernamental pareciera derivarse exclusivamente de riesgos y ame-
nazas a la seguridad nacional, sin considerar que puede tener un papel
proactivo para anticipar los riesgos en un primer momento, y posterior-
mente recomendar cursos de acción, enfocados a largo plazo y alejados
de la lógica mediática, para la atención de amenazas y mitigación de
daños.
Adicionalmente a la suma de otras dependencias federales ajenas al
sector seguridad, se necesita hacer más visible la participación de enti-
dades federativas y municipios en la recolección de información cruda
para su procesamiento y transformación en un producto de inteligencia
estratégica, bajo una racionalidad sistémica, tendiente a integrar todas
las capacidades y todos los recursos del poder nacional.
Esta vertiente muestra la necesidad de ampliar los esfuerzos gu-
bernamentales en materia de inteligencia bajo una lógica de Estado,
en la que el desafío es la vinculación de los servidores públicos en los
tres órdenes de gobierno con la inteligencia en su vertiente tridimen-
sional (conocimiento, actividad y organización), desde una perspectiva
de ciencias sociales y no de espionaje, para generar una capacitación
básica en materia de metodología de análisis que permita fortalecer la
plataforma de información destinada a la producción de inteligencia
nacional.
Fortalecimiento de capacidades de inteligencia
Adicionalmente a las transformaciones estructurales y organizaciona-

les generadas en el seno de las dependencias del sector seguridad y
defensa, que ampliaron sus capacidades en la materia, resalta también
la atención en la formación y especialización de recursos humanos para
el fortalecimiento de los sistemas de inteligencia.
En este sentido, la creación de la Escuela de Inteligencia para la
Seguridad Nacional {ESISEN) en abril de 2009 es uno de los esfuerzos
estructurales para robustecer las capacidades en la materia, bajo una
lógica de Estado, aún en construcción, ya que "actualmente la ESISEN
imparte cursos solamente a personal del CISEN",8 lo cual limita la di-
8. Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). Disponible en: http://www.cisen.gob.

mx/espanoVEsc_nac_int.htm. Consultado: 23 de octubre de 2012.
110
fusión y la generación del conocimiento de inteligencia en entidades

federativas y municipios, los que, de acuerdo con el nuevo modelo de
articulación político-administrativa, son un componente esencial para
identificar la naturaleza y las características de las amenazas asimétricas
que actualmente se enfrentan a escala nacional.
Se debe mencionar que los convenios que, en el marco de la Ley
de Seguridad Nacional, celebraron las 32 entidades federativas con el
Gobierno Federal representan un insumo de gran valor para fortale-
cer las tareas de inteligencia, por lo que se requiere en primer término
reactivar los convenios, que establecen dentro de los compromisos de
las partes el fortalecimiento de las acciones de inteligencia y contrain-
teligencia.
Ahora bien, se debe considerar que la capacitación será el marco
idóneo para el acercamiento entre servidores públicos estatales y fede-
rales, además de sentar las bases para el desarrollo de una doctrina na-
cional de inteligencia, que se debe construir con la aportación de todos
los componentes del Estado mexicano.
Es conveniente señalar también que los avances logrados en ma-
teria de inteligencia aplicada contra el crimen organizado muestran
el fortalecimiento de las organizaciones de inteligencia en la vertiente
operativa, que ha llevado al aseguramiento o la neutralización de los
principales líderes de las organizaciones criminales con mayor peligro-
sidad. Sin embargo, se requiere, de manera simultánea, la atención es-
tructural con conocimiento de inteligencia en la vertiente estratégica,
para lograr contener las causas, más que los efectos de las organizacio-
nes criminales.
Desde esta perspectiva, uno de los pilares a fortalecer es la relación
entre la Estrategia Nacional de Seguridad, que no estrategia de segu-
ridad nacional, con los sistemas y mecanismos de inteligencia. En este
sentido el eje 2 de la estrategia, "Escalar las capacidades operativas y
tecnológicas de las fuerzas del Estado", debe incluir un apartado es-
pecífico de inteligencia, orientado tanto hacia la parte de operaciones,
como hacia la generación de productos para el proceso mismo de la
toma de decisiones en el alto nivel de las entidades federativas y muni-
cipios, coordinados por la autoridad federal.
Finalmente, se debe mencionar que, por las características de las
amenazas asimétricas que hoy desafían las capacidades del Estado
mexicano, se necesita hacer de la inteligencia uno de los pilares centra-
les dentro de la administración pública nacional, enfatizando la vertien-
111
Manuel L Balcázar Villarreal
te estratégica y la vinculación con los métodos de análisis cualitativos y

cuantitativos del campo de las ciencias sociales.
Marco conceptual para la aplicación de la inteligencia
Desde su formulación teórica contemporánea, la inteligencia se asocia

al Estado y a la seguridad nacional, por lo que la conceptualización de
su aplicación debe ser lo más clara posible para lograr mayor efectivi-
dad, especialmente si de la generación de inteligencia se derivan accio-
nes de despliegue o tácticas de las fuerzas de seguridad.
En este sentido, en el caso mexicano se aprecia durante la admi-
nistración 2006-2012 un marco que oscila entre la seguridad nacional
y la seguridad pública para la aplicación de la inteligencia como herra-
mienta al servicio del Estado, lo cual probablemente sea el motivo por
el cual no se han desplegado aún todas las capacidades en la generación
de inteligencia estratégica.
Adicionalmente, es importante resaltar que existen órganos cole-
giados en materia de seguridad nacional, como el Consejo de Seguridad
Nacional, así como de seguridad pública, con la figura del Sistema Na-
cional de Seguridad Pública; sin embargo, el planteamiento de la Estra-
tegia Nacional de Seguridad trasciende la esfera de competencia de la
seguridad pública, y es menor en su alcance que la seguridad nacional,
aun cuando las organizaciones delictivas representan una amenaza a la
seguridad y la estabilidad del país.
Desde esta manera se requiere incorporar también la legislación y
la articulación de órganos colegiados a la seguridad interior, ya que ello
permitirá a la inteligencia tener un ámbito de aplicación más apropiado
y con categorías de uso de fuerza claramente definidas, lo cual sería la
base para productos de inteligencia conceptualmente mejor ubicados
y con alternativas más focalizadas para los tomadores de decisiones en
los tres órdenes de gobierno.
Actualmente, la propuesta de reforma de la Ley de Seguridad Na-
cional contiene un apartado de seguridad interior; sin embargo, es im-
portante reconocer que la trascendencia del concepto ameritaría una
ley y un marco reglamentario propios, que establezcan las atribuciones
y competencias de los recursos y expresiones del poder nacional ante
coyunturas específicas sumamente dinámicas.
112
Asimismo, se requiere una definición, aún inexistente, sobre una Ley

de Defensa Nacional, en la que se establezca la participación de las fuer-
zas armadas en el sistema de seguridad y defensa nacional, además de
definir el tipo de doctrina, adiestramiento y diseño organizacional reque-
rido para enfrentar las amenazas asimétricas, en caso que se considere
mantener el despliegue militar. Esto permitirá sentar las bases para el
fortalecimiento de las relaciones cívico-militares, además de acelerar el
proceso de modernización de las fuerzas armadas, en estricta correspon-
dencia con las expectativas nacionales sobre sus funciones en el siglo XX.
En este orden de ideas, la inteligencia puede ser un vector mediante
el cual se fortalezcan los campos de confianza entre autoridades civiles y
militares para la atención de fenómenos asimétricos, pero también para
fortalecer el desarrollo de sistemas de inteligencia militar que guarden
correspondencia con la naturaleza propia de las fuerzas armadas en un
entorno global.
Debe valorarse también la necesidad de contar con una ley de inte-
ligencia, en la cual se desarrolle una visión propia del Estado mexicano,
y articulación de todos los campos del poder para el logro de los obje-
tivos nacionales, además de establecer las dimensiones y los tipos de
inteligencia, así como nuevas tendencias internacionales acordes con el
nuevo paradigma de la seguridad, entre los que figuran la Inteligencia
de fuentes abiertas; inteligencia para la paz; inteligencia para la segu-
ridad ciudadana, o incluso para la seguridad humana, en la vertiente
ampliada de la seguridad.
En este orden de ideas, es evidente que el sector seguridad nacio-
nal requiere el desarrollo conceptual y legislativo de temas centrales
para su operación, entre los que se incluye la inteligencia, lo cual dará
mayores certezas tanto a gobernados como a autoridades, además de
fortalecer un modelo de seguridad nacional con bases democráticas.
Para esto se necesita cerrar la brecha generacional entre los toma-
dores de decisiones y los modelos teóricos y conceptuales sobre nuevas
amenazas o conflictos asimétricos, que actualmente son los que tienen
en crisis a varios gobiernos del hemisferio y otros continentes, y al pare-
cer se mantendrán vigentes a mediano y largo plazos.
Cambio de paradigma y guerra de cuarta generación
En el ámbito de aplicación de la inteligencia es altamente relevante

considerar que el diseño de las estructuras de seguridad, defensa e inte-
113
Manuel l. Balcázar Villa"eal
ligencia fue concebido en el siglo pasado bajo una agenda de contención

sociopolítica y combate a la subversión, bajo un modelo centralizado, lo
cual resulta menos funcional actualmente.
Desde esta perspectiva, se considera necesario articular un nuevo
paradigma para aproximarse al dimensionamiento de las amenazas asi-
métricas, y considerar que el modelo de sociedad actual se basa en el
conocimiento especializado, por lo que la inteligencia tiene gran rele-
vancia, además de considerar un modelo de guerra de N generación,
en la que se enfrentan fuerzas que no son regulares y mezclan métodos
de insurgencia y terrorismo. Por ello, la respuesta gubernamental se
debe articular considerando las nuevas circunstancias, que permitan, en
primer término, comprender la naturaleza, la composición y la estruc-
tura de las amenazas emergentes, para posteriormente identificar los
elementos centrales sobre los que se deban focalizar las políticas públi-
cas para el tratamiento de los fenómenos de interés de las estructuras
gubernamentales.
En este marco, diversos autores (cuadro 2) coinciden en el cambio
del modelo tradicional de tratamiento y conducción de la guerra, así
como la transición hacia una nueva civilización, distinta al modelo de
masas que sirvió de diseño para los servicios de seguridad, defensa e
inteligencia, y que siguen intentando resolver los nuevos conflictos del
siglo XXI con las fórmulas del siglo XX.
Por ello, el marco conceptual de la inteligencia debe tener como
principal referente un nuevo modelo de sociedad, mucho más dinámi-
ca, flexible, especializada y participante en los asuntos públicos, que
demanda soluciones más allá del largo plazo, con alternativas viables
e indicadores específicos que den cuenta de los avances o desafíos en
temas centrales como la seguridad nacional.
114
Cuadro2
Teorías para la clasificación de los tipos de guerras9
Autor ler. teatro 2do. teatro 3er. teatro 4to. teatro 5to. teatro
Lind, Night- Guerras Guerra de 1!! Guerrade2!! Guerra de3 1 Guerra de41!
engale, previas a la generación generación generación generación
Schmitt, evolución Guerra Guerras Guerra de Guerra no
Sutton, del Estado clásica entre industriales maniobras convencional,
Wilson -nación Estados- de bajas (1918 en no estatal,
(1989) nación (1648 (Guerra adelante) mezcla de
en adelante) Civil tácticas
Americana guerrilleras
en adelante) y terroristas.
Sin distinción
cívico-militar
(1948 en
adelante)
D.J. Hanle Era Era neo- Principios Finales de la Era nuclear
(1989) medieval clásica de la era era moderna Factor
Factor Factor moderna Factor primario:
primario: primario: Factor primario: habilidades
habilidades habilidades primario: habilidades sociales
físicas organiza- habilidades administra-
cionales técnicas tivas
Tofflers la. ola 2a ola industrial 3a ola de información
(1993) agraria (sociedad del conocimiento)
Hasta ahora se percibe que los esfuerzos de gobierno y sociedad se

orientan principalmente en el tercero y cuarto teatro, en un modelo
de ola industrial, enmarcado por la guerra de maniobras y de bajas,
privilegiando modelos de masas, que limitan el alcance del análisis de
inteligencia, al dejar del lado los modelos de guerra no convencional, y
tercera ola de información, directamente vinculada con la sociedad del
conocimiento y con modelos de análisis más amplios y profundos.
9. Ver tabla anexa, tomada de Ghanshyam Singh Katoch, Guerra de cuarta generación: Paradigma
para el cambio, Universidad de Monterrey, California, 2005, p. 3.
115
Manuel L Balcázar Villarreal
Conclusiones
Los sistemas de inteligencia en México se encuentran en proceso de

construcción; de manera particular se aprecia la existencia de bases
diseñadas bajo un modelo central que debe ser complementado con
las capacidades de entidades federativas y municipios, especialmente
cuando las características del siglo XXI hacen que se incorporen todas
las estructuras y capacidades nacionales para entender y afrentar las
amenazas asimétricas.
Se requiere una conceptualización, con su respectivo marco jurí-
dico, sobre seguridad nacional, seguridad interior, seguridad pública,
defensa nacional, e inteligencia, en la que se articulen todas las capa-
cidades nacionales bajo una lógica de Estado y visión que trascienda la
renovación política administrativa de cada seis o tres años.
El modelo de guerra de cuarta generación puede ser una alternativa
para contextualizar la naturaleza de las amenazas asimétricas y aplicar
la inteligencia hacia conceptos ampliados de la seguridad, principal-
mente seguridad ciudadana y seguridad humana.
En México se vive actualmente el cambio de paradigma social y gu-
bernamental, en el cual el sector seguridad, defensa e inteligencia había
tenido poca presencia en la agenda pública, ello ha dejado de ser así
para transformarse en un tema de debate y polémica, que requiere la
mayor participación informada posible para articular soluciones coor-
dinadas ante el problema de la inseguridad.
A partir del cambio en el modelo centralizado de partido hege-
mónico, así como de la atomización de las organizaciones criminales,
la hipótesis de un "pacto" entre gobierno y líderes delictivos se vuele
totalmente inoperante, ya que son demasiados jugadores en un siste-
ma complejo y cerrado, en el cual la estabilidad se obtiene mediante
la desactivación estructural de las organizaciones criminales. En este
sentido, los sistemas de inteligencia resultan un insumo fundamental
para la atención y la contención de los grupos criminales.
Las reformas en la administración 2006-2012 en el sector seguridad
se enfocaron en el desarrollo de capacidades policiales y la construcción
institucional en entidades federativas y municipios, y se impulsó una
amplia reforma en proceso de consolidación. En un segundo momento
se registra el apoyo para realizar ajustes en materia de seguridad in-
116
terior, que da cuenta del inicio del debate en un tema fundamental y

presente en la Constitución mexicana desde 1824.
En esta lógica, los ajustes en el sistema de seguridad nacional e inte-
ligencia pueden visualizarse como una reforma de segunda generación
en el sector, que capitalice los esfuerzos iniciados y dirija las activida-
des gubernamentales hacia la formación acelerada de especialistas en la
materia bajo una visión sistémica e integral.
El paradigma de inteligencia exige avanzar de la lógica táctica-ope-
rativa, vinculada estrictamente a la seguridad pública, hacia una racio-
nalidad de inteligencia estratégica enmarcada en la seguridad nacional,
con la finalidad de estar en condiciones de cerrar las ventanas de vulne-
rabilidad presentes y futuras que representan un mayor nivel de riesgo,
y eventual daño a los intereses nacionales.
117
CAPÍTULO V
La protección de datos personales
en México (la realidad de Orwell
o la ficción de Calderón)
José Guillermo García Murillo 1
Sumario: I Qué son los datos personales y su tutela jurídica. 11. Protección de datos
personales. III. ¿ne qué se protege? IY. Una pregunta más : ¿ne quién se protege? V.
Una última pregunta: ¿Cómo se protege? VI. Conclusión. VII. Bibliografía.
Resumen : El presente texto busca establecer un análisis crítico de las actuales políti-
cas de seguridad del gobierno mexicano y su contraste con los vigentes lineamientos
de protección de datos personales, así como la posible violación de derechos huma-
nos que pueda devenir como consecuencia de estrictas políticas de seguridad; se
ejemplifica con hechos prácticos y sencillos cada uno de los sucesos en los que el
Estado mexicano puede parecer autoritario, en analogía con la obra de ficción de
George Orwell, la cual fue escrita en la década de los años 30 y en la que el autor
relata la existencia de un Estado gendarme, vigilante, que todo lo observa y que
manipula la vida de sus ciudadanos, por lo cual resulta un interesante ejercicio de
comparación .
Palabras clave: datos personales, tutela jurídica, derechos humanos, Estado mexi-
cano
l. Profesor investigador titular ''Jli.' de la Universidad de Guadalajara. Doctor en derecho

por la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores, nivel I.
119
Qué son los datos personales y su tutela jurídica
En la época moderna en que vivimos es importante destacar que los

avances científicos y tecnológicos nos van exigiendo a los estudiosos
del derecho nuevas maneras de interpretar los fenómenos sociojurídi-
cos concernientes a la vida privada e íntima de las personas; Internet,
las redes sociales y la globalización han ido modelando la vida de los
seres humanos en nuestra necesidad de expresión y de comunicación;
sin embargo, el derecho debe controlar y regular esas libertades, con el
propósito de armonizar los intereses intersubjetivos que se manifiestan
en esta época moderna. Particularmente, el tema de la protección de
datos personales en México me resulta apasionante e interesante, por
su correlación inmediata con los derechos humanos y sus garantías, fun-
damentalmente en el tema referido al respeto a la dignidad humana,
toda vez que la intimidad se encuentra en el ámbito jurídico y en el sig-
nificado de la dignidad de la persona, la cual es el valor y la autoestima
en que uno se tiene a sí mismo y que evita que el sujeto pueda llegar a
convertirse en objeto; la cosificación es lo que denigra al ser humano,
porque se convierte en el blanco de las ofensas las humillaciones, o sim-
plemente en una mercancía.
Nuestra Constitución declara que la dignidad del hombre es invio-
lable en el sentido de que sus valores y su persona no están a la venta y,
por tanto, debe ser respetada absolutamente por todos, a fin de man-
tener las condiciones mínimas para el desarrollo de su libertad. Así,
pues, el derecho a la intimidad se centra en la necesidad de la libertad
de la persona como condición necesaria para el pleno desarrollo de la
personalidad individual y como garantía de respeto a la dignidad de las
personas.
Generalmente, cuando comienzo a tratar este tema me gusta poner
el ejemplo de cómo iniciamos nuestra sociabilización de convivencia a
través del juego; en nuestra infancia aprendemos a convivir, a relacio-
narnos y a respetarnos en función del juego, y, si entendemos que el
juego es movimiento, dinamismo, cambio, pero regulado por todos los
actores que en él participan, nos damos cuenta de que una parte nece-
saria para ser incluidos en el juego es el respeto a las reglas que existen
para facultar a los jugadores a llevar a cabo acciones de hacer, de no
hacer o de dejar de hacer. Como todos sabemos el derecho se expresa
a través de un lenguaje normativo donde hay facultades, obligaciones y
prohibiciones.
120
La protección de datos personales en México (la realidad de Orwell o la ficción de Calderón)
Así comprendemos que las reglas del juego establecen límites, y que
las libertades están acotadas por las propias reglas a fin de que exista
un orden; por lo tanto, si deseamos participar en el juego debemos so-
meternos y no infringir ninguna norma, con el riesgo de ser expulsados,
amonestados o excluidos para siempre del equipo, del grupo o de la
sociedad.
En la medida en que nos desarrollamos y crecemos llegamos a la
edad adulta, y no tardamos en darnos cuenta de que la sociedad tam-
bién tiene sus propias leyes, y el derecho de los ciudadanos se expresa
en la propia constitución política del país.
En este contexto, el desarrollo de la sociedad, de la información y
del conocimiento nos ha llevado a legislar sobre el tratamiento de datos
personales para múltiples usos y diversas finalidades:
El desarrollo del mercado y las necesidades de las empresas de ser más competiti-
vas han motivado a estas a conocer mejor a sus clientes, y para ello han destinado
importantes recursos a la conformación de registros con los datos de millones de
personas. Así, en los diversos sectores de la economía, y en particular en la indus-
tria de servicios, el uso de registros y bases de datos es cada vez más frecuente.
El sector público no ha estado ajeno a este fenómeno y ha elaborado diferen-
tes registros con datos personales que lo harán cumplir más eficientemente con la
implementación de políticas públicas.
Con esta idea de establecer policías públicas para otorgar beneficios

sociales el Estado ha decidido establecer una política de video vigilan-
cia utilizando cámaras para captar imágenes y sonidos. Hay quienes han
considerado que la utilización de las cámaras de video vigilancia supone
una limitación o, a lo menos, una amenaza para un conjunto de dere-
chos, como la libertad, la intimidad y la imagen personales, la inviola-
bilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones, la libertad de
circulación, el derecho de reunión. Es el caso del gobierno del estado
de Jalisco, que, violando cualquier precepto constitucional adminis-
trativo, y sin encontrarse titulado el acto de autoridad en alguna ley o
disposición reglamentaria, estableció una política de disuasión para los
automovilistas que infringieran el máximo de velocidad permitido en
las vías de circulación rápida: la llamada foto-infracción se lleva a cabo
al margen de la ley y de manera arbitraria por parte de la autoridad, lo
que genera la intimidación por parte del Estado hacia los ciudadanos.
No es así como se debe desarrollar la cultura de respeto a la legalidad,
porque, si el Estado tiene la posibilidad, y utiliza los medios de capta-
121
ción de imagen y sonido, lógico es pensar que los utiliza no solo con ese
propósito o fin; el problema está en encontrar que esa intromisión del
Estado en que se funda su legalidad e idoneidad y proporcionalidad
exigido por la propia Constitución o, por qué no pensarlo, hasta dónde
es infalible la video-vigilancia.2
Por otra parte, la video-vigilancia observa las actividades de las per-
sonas en las ciudades. Las personas son observadas por las cámaras de
manera consuetudinaria; el hecho es que están observando los compor-
tamientos desarrollados por cada uno de nosotros en lugares públicos,
o en lugares privados inclusive, por lo que la intimidad o la vida privada
ya no encuentran lugar para refugiarse; es decir: ya no hay anonimato,
en cualquier lugar el ciudadano puede ser identificado, observado, y sus
afectaciones pueden ser en diversas formas, las cámaras son capaces de
grabar conversaciones privadas en espacios públicos, y captar imágenes
a dos kilómetros de distancia, con la consecución de imágenes deta-
lladas de los rasgos físicos de las personas, lo que viola el derecho de
cada persona para determinar su presentación e imagen ante el mundo.
Bajo el argumento de la seguridad, el Estado las emplea y puede llegar
a saber todo de nosotros; sin embargo, nosotros sabemos poco de él, y
es aquí cuando aparece la novela de ciencia ficción de George Orwell
1984, escrita en los años 30; en ella el autor hacía una prospectiva hacia
el futuro, y relata la existencia de un Estado gendarme, vigilante, que
todo lo observa y que manipula la vida de sus ciudadanos, él la conoce
y sabe todo de ellos. El big brother, mediante sus cámaras, se adueña
de los pensamientos y las conciencias, y todos llegan a temerlo, puesto
que es un Estado represor, totalitario, capaz de invadir hasta la esfera
mas intima de las personas, sus sentimientos, creencias, necesidades. Al
final, es capaz de anular cualquier pretensión de libertad.
El Estado se vuelve complejo, y hoy en las ciudades más importan-
tes del país, en la mayoría de las oficinas públicas y privadas, están las
cámaras vigilantes, que no solamente captan imágenes, sino también
sonidos. Vngran hermano cuya satisfacción no solo está en una cédula
de identidad, o en varias credenciales o pasaportes: su voracidad es tal
que también quiere tus huellas digitales, el iris de tus ojos y el ADN, no
solo para dar cuenta de si eres un contribuyente cautivo y responsable
sino también porque ahora, en sus argumentos y en la ficticia guerra
2. Gutiérrez Castro, R., Chile y la protección de datos personales, p. 47.
122
de baja intensidad que vivimos contra la delincuencia organizada y el

narcotráfico, parecería ser que todos somos sus enemigos. Claro, la ra-
zón puede ser "cuestiones de seguridad nacional", por eso digo que en
México hay una realidad imperante, la de Oiwell, y no una ficción, sino
una realidad, la inseguridad que el gobierno de Calderón ha dejado con
más 62,000 muertos en nuestro país.
La utilización de la video-vigilancia se justifica desde el punto de
vista de la autoridad porque hay una mayor demanda de seguridad y
paz social; desde su perspectiva, el uso de cámaras tiene consecuencias
positivas para la sociedad en todo lo concerniente a la prevención de la
seguridad, a la prevención en general, el control de la criminalidad, e
incluso para localizar a las personas extraviadas. Por eso es importante
considerar que debe haber las bases jurídicas suficientes para conocer y
reconocer cuál es la prevalencia del derecho.
Es innegable reconocer que vivimos en la sociedad de la informa-
ción, donde las condiciones de generación de conocimiento y proce-
samiento de información han sido smtancialmente alteradas por una
revolución tecnológica centrada en la generación del conocimiento y
la tecnología de la información, lo cual exige a todos, y a los estudiosos
del derecho, generar a su vez la cultura educativa para entender por
qué nuestros datos deben ser protegidos en esta nueva realidad que nos
envuelve.
La sociedad actual ha sido calificada como "sociedad de la informa-
ción", término que fue enunciado por primera vez por Alvin Toffler en
su obra La tercera ola.
Este concepto engloba un conjunto de actividades industriales y
económicas, comportamientos sociales, actitudes individuales y formas
de organización política y administrativa, de importancia creciente en
las naciones situadas en la vanguardia económica y cultural, y a ello no
pueden sustraerse los poderes públicos.
En este contexto, el derecho a la intimidad se define como un dere-
cho de la persona para decidir por sí misma en qué medida desea com-
partir con otros sus pensamientos, sus sentimientos y su vida personal:
"Quiero estar solo y que me dejen estar solo".
El derecho a la intimidad constituye una respuesta jurídica a las
aspiraciones de cada persona por alcanzar un ámbito de desarrollo in-
terior, ajeno a la intromisión de terceros.
El derecho a la información. para ser estudiado y comprendido, se
debe analizar a través de sus dos dimensiones: por una parte, existe la
123
José Guillem10 García Murillo
información pública local, que debe ser visible, transparente y de fácil

acceso; aquí el Estado y sus instituciones no pueden ser opacas; donde
hay un dinero público, su uso debe ser transparente. Ese es el ejercicio
de gobernabilidad y la obligación del Estado de rendir cuentas de sus
acciones u omisiones en la aplicación del presupuesto público, y es una
exigencia de los ciudadanos estar bien informados y enterados de lo que
se hace y se deja de hacer con el dinero de todos.
Justamente en el derecho a la información hay dos caras de la mis-
ma moneda, y la otra dimensión, que contrasta con la transparencia, es
aquella que, por asuntos de seguridad y confiabilidad, se debe mante-
ner en secrecía o en reserva, y se debe ocultar para no afectar los datos
sensibles del ciudadano y del Estado, sobre todo de las personas; la in-
formación personal pertenece sola y únicamente a la persona, el Estado
solo es un administrador de la información de las personas. Ese es el
razonamiento y el argumento para exigir, a través de un ordenamiento
legal, para que los actos de autoridad se limiten por la ley mediante
controles de vigilancia extrema, toda vez que de eso depende la tranqui-
lidad y la privacidad ciudadana.
Lo referido hasta aquí es tan importante que el propio legislador,
en nuestra Carta Magna, en el artículo primero estableció lo siguiente:
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos hu-
manos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección,
cuyo ejercicio no podría restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece ...
Y continúa diciendo ...
queda prohibida toda discriminación motivada por el origen étnico o nacional, el

género, la edad, discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la
religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra
que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas.
La deontología jurídica es clara: los datos sensibles deben quedar pro-

tegidos a fin de no afectar la dignidad de los individuos, o sencillamente
porque cada quien ha decidido vivir en el anonimato o mantenerse ale-
jado de la vida pública y sus actuaciones enclaustradas en lo privado, y
eso el derecho a respetar la libertad y la autonomía privada; para ello
124
La protección de datos personales en Méxi.co (la realidad de Orwell o la ficción de Calderón)
no se necesita que el Estado o la sociedad lo reconozcan, pues es parte

del derecho natural y de la capacidad de goce que el ser humano tiene.
Queda claro, entonces, que en este tema no hay posible discusión ni
debate para determinar si lo privado es anterior a lo público o superior;
aquí lo que se establece es la libertad de cada cual a decidir sobre su
propia vida, y al Estado solo le corresponde, por mandato constitucio-
nal, respetar ese derecho positivizado en la definición de la Ley.
Ahora bien, pueden cambiar la forma, el gobierno, la tecnología,
pero no lo fundamental, que es la libertad; por eso aquello que ayer era
considerado público hoy es privado, pues se trata de respetar la digni-
dad humana.
La primera formulación doctrinal del derecho a la intimidad como
tal se sitúa en Estados Unidos, en 1981, configurado como un derecho
a la soledad, para frenar las intromisiones de la prensa en Ja vida y en
la información de las personas. El ámbito privado es el espacio más
característico de la libertad, y es siempre ajeno a toda forma de control
público, su sustento está en la legitimidad, y se mandata al poder pú-
blico para configurar el garantismo social. Reitero, no es únicamente
la autoridad del Estado quien Jo configura, pues su origen está en el
reflejo social, cuyas manifestaciones se encuentran en:
• La inviolabilidad del domicilio
• El secreto profesional
• El secreto documental
• La libertad de conciencia
• El derecho a la intimidad genética
Se trata de un derecho de reciente configuración, pero corno resultado

final de un largo proceso histórico lleno de vicisitudes y con:llictos, entre
otros por lograr que la autoridad del Estado se delimite respeto de la
autonomía privada y se establezca que nadie puede interferir en las
decisiones individuales; se trata del triunfo de la dignidad humana en
su capacidad de elección. De tal suerte, su delimitación se ha producido
con el paso del tiempo, y ha tornado el status de derecho fundamental.
Este derecho ha recibido varias denominaciones: derecho a la auto-
determinación informativa o informática, habeas data, data protección,
etc., términos que se utilizaron frecuentemente en la legislación, en la
doctrina y en la jurisprudencia. De acuerdo con las diferentes tradiciones
jurídicas, su estudio se sitúa en el campo de los derechos fundamentales.
125
Según el tratadista Luis Manuel Meján, "es propio de la naturaleza

humana el conservar determinados espacios de información ocultos a
todos o algunos de los seres con los que se convive". 3
Pareciera ser claro definirlo; sin embargo, la intimidad no se pue-
de definir con precisión, de acuerdo con su propia raíz etimológica, se
refiere a lo que se guarda en el interior, lo más próximo, lo que no se
comparte. También se utiliza para distinguir una conducta, una situa-
ción, un lugar.
En tanto lo privado tiene una definición objetiva, que se estipula en la Ley, lo

rntimo siempre es relativo, se refiere aJ circulo de personas que de manera natural
tiene conocimiento de nuestra vida y nuestras decisiones; un circulo que puede ser
más o menos extenso, según el caso, y carece de definición legal precisa. No obs-
tante toda esa ambigüedad, el derecho a la intimidad existe como tal. 4
Protección de datos personales
Objeto: En el sentido más amplio de la seguridad jurídica del individuo,

para que su información sea empleada exactamente para los fines que
autorizó de manera expresa, ahora analicemos en sentido estricto: se
protege un conjunto de bienes jurídicos que son específicamente ata-
cados por las actividades de recolección, tratamiento y trasmisión de
los datos normativos, a partir de un conjunto de principios, derechos y
garantías que nos regulan.
La pregunta inmediata sería: lqué es lo que se protege?
Es la decisión del individuo de proporcionar o no los datos que re-
velen información personal y en su caso la utilización que se hará de
ellos. Aquí nos volveremos a referir a los datos sensibles, que, efectiva-
mente, son aquellos cuya información es más delicada, pues su conteni-
do se refiere a asuntos privados y su conocimiento puede ser generador
de perjuicio o discriminación.
Se protege también que los datos proporcionados por la persona
sean utilizados exactamente para los fines que se autorizaron.
3. Meján, Luis M ., El dereclw a la intimidad infom,ática, p. 8.

4. Escalan te, E, El derecho a la privacidad... , p. 23.
126
lDe qué se protege?
La respuesta inmediata sería: principalmente se propone evitar que

terceros no autorizados puedan acceder a nuestra información particu-
lar, incluso en aquellos datos que pudieran considerase insignificantes,
pero pudieran generar una trazabilidad de nuestra persona. Se debe
evitar que los registros de ciertos datos se den a la publicidad cuando no
han sido expresamente autorizados para tales efectos.
Es importante que nuestros datos que se mantienen en un registro
sean los correctos y se mantengan actualizados, a fin de evitar errores o
confusiones, puesto que no se puede permitir que la información sobre
nuestra persona se mantenga en un registro cuando ya pasó demasiado
tiempo, y se siga conservando cuando caducó la finalidad para la que
fue concebida. En todo momento se debe evitar el tratamiento ilegiti-
mo de los datos registrados o proporcionados; esto es violentar nuestra
información para fines distintos a los que desde el inkio nos fueron
solicitados.
Para tal efecto, Eduardo Novoa Monrreal establece: "Su esencia
está en la facultad de alejar del conocimiento de los demás lo concer-
niente a sí mismo que una persona desearía que fuera ignorado por
otros". 5
Dicho de otra manera, los datos personales son exclusivos de cada
uno de nosotros, solo nosotros decidimos su uso, y así deben ser respe-
tados.
Una pregunta más: lDe quién se protege?
Contra cualquiera que realice las actividades de acceso, registro, tra-

tamiento y transferencia de datos, y que por tal virtud los datos tras-
ciendan a terceros, sean autoridades estatales, empresas o Jos propios
particulares.
El propósito de esto es garantizar por parte del Estado el respeto a
la vida privada y a la libertad individual de las personas, a fin de que no
existan traspasos ni compartir la información que manejan, pues, de lo
contrario, se coartaría o limitaría la libertad de los individuos.
5. Novoa Monrreal, E., Derecho a la vida privada y libertad ..., p. 180.
127
Una última pregunta: ¿cómo se protege?
En el artículo sexto constitucional de nuestro país se considera el dere-

cho a la vida como límite a la intromisión del Estado en el ámbito de
la persona; la fracción II determina: "La información relativa a la vida
privada y a la protección de datos será protegida en los términos y con
las condiciones que fijen las leyes".
El constituyente permanente adicionó el 5 de julio de 2010 el artícu-
lo 16 de nuestra Constitución, publicando en el Diario Oficial de la Fede-
ración la protección de datos personales mediante los derechos marco,
que materialmente son: los derechos de acceso, ratificación, cancela-
ción y oposición, y de manera complementaria se reformó el artículo 73
constitucional para establecer la competencia del Congreso Federal en
materia de datos personales en posesión de particulares.
Aquí se presenta una peculiaridad: de acuerdo con esta reforma,
la protección de datos personales en posesión de particulares es com-
petencia federal, en tanto que los datos personales en posesión de las
autoridades estatales y municipales estarán regulados mediante leyes
que para el caso expidan los congresos locales; esto se explica por la
complejidad de la materia en lo referente al tratamiento de los datos
personales en manos de particulares, estos últimos serán sujetos obliga-
dos bajo un solo régimen de protección.
En cambio, la información resguardada por autoridades quedó su-
jeta a un régimen federal o local según su naturaleza, con lo que se
facilita el control que los individuos deben tener sobre sus datos.
La reforma tiene como referente los compromisos internacionales
de los que México forma parte:
a) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
b) Convención Americana de Derechos Humanos, o Pacto de San
José de Costa Rica
c) Convención sobre los Derechos de los Niños
d) Directrices de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico
e) 'fratado de Libre Comercio con América del Norte
f) lratado de Libre Comercio con la Unión Europea
Así, este derecho debe entenderse, aplicarse e interpretarse de con-

formidad con los estándares internacionales, cuyo concepto de datos
personales es bastante amplio, pues se refiere a "La información con-
128
!.A protección de datos pe~onales en México (la realidad de Orwell o la ficción de Calderón)
cemiente a una persona física, identificada o identificable, entre otras,

la relativa a su origen étnico o racial, o que esté referida a las caracterís-
ticas físicas, morales o emocionales, a su vida efectiva, familiar, domici-
lio, número telefónico, patrimonio, ideología, creencias, convicciones,
preferencias sexuales u otras análogas que afecten su intimidad".
Estos son los requisitos mínimos que se deben observar, además de
los principios:
a) Principio de consentimiento.
Es el eje central en la protección de los datos de carácter personal.
b) Principio de finalidad.
Consiste en que los datos se registran para finalidades (determina-
das, explícitas y legítimas) y no podrán ser utilizados de una forma
incompatible con las finalidades para las cuales fueron obtenidos.
c) Principio de licitud.
Implica que los datos deben ser recabados por medios que no resul-
ten engañosos, fraudulentos, desleales, ilícitos o en forma contraria
a la ley, y deben garantizar, por el contrario, un tratamiento legal y
leal.
d) Principio de información.
Consiste en que el titular conozca quién, cómo y para qué va a tratar
sus datos personales, así como que pueda ejercitar los derechos que
la ley reconoce.
e) Principio de calidad.
Implica que el tratamiento de datos personales deberá ser exacto,
adecuado, pertinente y no excesivo, en relación con el ámbito y la
finalidad para los que se hayan obtenido.
f) Principio de seguridad.
Implica la obligación de tomar todas las medidas pertinentes para:
Establecer y mantener medidas de seguridad administrativas, téc-
nicas y físicas que permitan proteger los datos personales contra
daño, pérdida, alteración, destrucción o el uso de acceso a trata-
miento no autorizado (LEDPPP)
g) Principio de confidencialidad o deber del secreto.
Busca garantizar que quienes traten datos de carácter personal en
el desarrollo de sus funciones los guarden y aseguren el secreto so-
bre ellos aun después de su tratamiento.
h) Principio de custodia.
Implica que los datos serán debidamente custodiados y se deberá
garantizar el manejo cuidadoso en su tratamiento.
129
José Guillermo García Muri/lo
i) Principio de datos "sensibles" o especialmente protegidos.

Se trata de datos de naturaleza especial que, por su íntima conexión
con la persona, requieren mayor protección. Afectan a la esfera mas
íntima de su titular, o su utilización indebida puede dar origen a
discriminación o conlleva un riesgo grave para este.
• Calidad de los datos, su tratamiento deberá ser exacto, adecua-
do, pertinente y no excesivo.
• Seguridad para garantizar integridad, confiabilidad, confiden-
cialidad y disponibilidad de los datos personales.
• Custodia y cuidado de la información.
• Sin embargo, hay excepciones, que se dan cuando:
• Surge la necesidad de la prevención o el diagnóstico médico, o
la prestación de asistencia médica o la prestación de servicios de
salud, y no pueda recabarse autorización.
• Cuando son necesarias por razones estadísticas, científicas de
interés general previstas en la Ley cuando se transmiten entre
sujetos obligados entre dependencias y entidades, siempre y
cuando se utilicen para el ejercicio de sus facultades propias .
• Cuando existe una orden judicial.
• A terceros cuando se contrate la prestación de un servicio que
requiera el tratamiento de datos personales.
Este es un tema que en el marco del garantismo constitucional y los

derechos humanos es muy importante; sin embargo, su eficacia depende
de que se pueda difundir este derecho a la sociedad, así como las refor-
mas constitucionales y la Ley, a fin de que los ciudadanos sepan que sus
datos están protegidos y defiendan sus derechos de posibles violaciones
y exigir la reparación del daño. Sin omitir las sanciones correspondien-
tes a particulares y autoridades que cometan infracciones.
Conclusión
En el sexenio de Felipe Calderón se promulgó la Ley de Protección a

los Datos Personales. Pero en un país con 25 millones de mexicanos
en pobreza extrema y cinco millones que no saben leer ni escribir y
no hablan español, eso resulta inadmisible para la autonomía privada y
para la libertad de quienes desconocen sus derechos; el desafío está en
la democracia económica y el desarrollo de la cultura de datos perso-
130
La protección de datos personales en México (la realidad de Orwe/1 o la ficción de Calderón)
nales. Continuamente se violan los principios de finalidad y proporcio-

nalidad; los intereses de las empresas transnacionales burlan nuestros
derechos fundamentales. Ahí está el caso Choice Points, sin culpables
y sin responsables, frente a todos, de la información que se puso a la
venta vulnerando nuestra información personal.
Calderón termina un sexenio, con una ley que carece de eficacia jurí-
dica porque nunca apuntó a resolver el principal problema, una política
pública orientada al desarrollo cultural y educativo del pueblo en materia
de información y protección de datos personales, ese es su legado.
Bibliografía
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Escalante, Femando, El derecho a la plivacidad, Cuadernos de
Transparencia, FDI, 2008.
Gutiérrez Castro, Rodrigo, Chile y la protección de datos personales,
Universidad Diego Portales, 2009.
Herrán Ortiz, Isabel, El derecho a la protección de datos personales en la
sociedad de la información, Universidad de Deusto, Bilbao, España,
2003.
Meján, Luis Manuel, El derecho a la intimidad informática, Porrúa,
México, 1994.
Novoa Monrreal, Eduardo, Derecho a la vida privada y libertad de forma-
ción, Siglo XXI Editores, México.
Pierini, et al., Habeas data. Derecho a la intimidad, Universidad, Buenos
Aires, Argentina, 1999.
Villanueva, Ernesto, Temas selectos de derecho de la información,
Universidad Nacional Autónoma de México, México Distrito
Federal, 2004.
131
CAPÍTULO VI
Criminalidad organizada y conflicto
armado no internacional
Isabel Montoya Ramos1
Suman·o: l. Introducción. II. El conflicto armado no internacional. II.1. Generalida-

des. II.2. La interpretación del artículo 3 común realizada por los tribunales inter-
nacionales. II.2.1. La organización de las partes en conflicto. Il.2.2 La intensidad
de la violencia. II.2.3 El elemento político en el conflicto armado no internacional.
III. Análisis de la situación de violencia que ocurre en México. III.1. Intensidad de
la violencia. III.1.1. Incremento de la violencia, número de víctimas y personas des-
plazadas. III.1.2. Movilización y tipo de armas. III.1.3. Bloqueo y sitio de poblados
y carreteras. IIl.1.4. Ataques para aterrorizar a la población. III.1.5. Utilización de
las fuerzas militares para luchar en contra de los grupos armados y despliegue de
soldados. IIl.2. Organización de las partes en conflicto. III.2.1. Existencia de un
comando en los grupos armados. IIl.2.2. Capacidad de realizar operaciones militares
de manera organizada. III.2.3 . Nivel de logística. III.2.4. Nivel de disciplina interna
dentro del grupo y posibilidad de hablar con voz propia. III.3 El elemento ideológico
de los grupos armados. IY.1 El derecho a la vida. IY.2 Prohibición de la tortura. IY.3
El derecho a la libertad personal. IY.4 La prohibición de la desaparición forzada y la
mutilación de cuerpos. V. Conclusiones.
Resumen: Existen situaciones de violencia que llegan a ser conflictos armados no

internacionales (CAN1). En estos casos, el derecho aplicable es el derecho internacio-
nal humanitario, que regula los conflictos armados a través de reglas y prohibiciones
y la limitación del uso de la fuerza militar. En la actualidad, México se encuentra en
l. Maestra en Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos por la Academia

de Ginebra de Derecho Internacional Humanitario de la Universidad de Ginebra, Suiza.
Agradezco la invaluable ayuda del pasante de la licenciatura en Derecho Carlos Uriel Salas
Segovia, quien revisó cuidadosamente el contenido y la forma del presente artículo.
133
una coyuntura: desde el año 2006, la lucha entre grupos armados organizados que se
dedican al tráfico de drogas y las fuerzas armadas gubernamentales ha generado el
aumento inusitado de la violencia. Ante esto, cabe preguntarse si esta situación ame-
rita la aplicación del derecho internacional humanitario. A pesar de que este derecho
es más flexible y permite el uso de la fuerza militar, también proporciona protección,
contiene prohibiciones que deben ser cumplidas por las partes en conflicto y se com-
plementa por el derecho internacional de los derechos humanos. Es así que aun en
los conflictos armados, siempre hay reglas que tienen que ser respetadas y cumplidas.
Palabras clave: violencia en México, criminalidad organizada, conflicto armado no

internacional, derecho internacional humanitario, derecho internacional de los dere-
chos humanos
Introducción
Desde hace varios años la violencia creada por los cárteles de la droga
ha sido muy elevada, por lo que en el año 2006 comenzó el despliegue de
soldados a lo largo del territorio nacional.2 A partir de esta acción, la vio-
lencia en México ha crecido exponencialmente. Ante esto, cabe pregun-
tarse si el derecho internacional humanitario (DIH) sería aplicable a esta
situación de violencia, junto con el derecho internacional de los derechos
humanos (DIDH). En dado caso, la aplicación de ambos regímenes lega-
les conlleva prohibiciones básicas que no pueden ser transgredidas bajo
ninguna circunstancia, incluyendo la existencia de un conflicto armado.
Es así que esta investigación cobra pertinencia. El trabajo se divide
en cuatro secciones: la primera estudia las situaciones de tensiones y
disturbios internos como circunstancias no reguladas por el DIH y que
tienen como marco regulatorio al DIDH. Esta sección es necesaria, ya
que ayuda al lector a distinguir entre lo que es y lo que no es un conflic-
to armado no internacional (CANI).
La segunda sección examina la definición legal proporcionada por
los tribunales internacionales de lo que es un CANI para determinar la
aplicabilidad del DIH. El análisis de este concepto se compone de dos
2. En la actualidad se registran 60,000 soldados y 35,000 policías que combaten la criminalidad

organizada Véase Cacho, Ricardo y Miguel Sarre, "Policía y fuerzas armadas en México:
un camino hacia la paz y la seguridad humana a la luz de la Declaración de Santiago", en
Carlos Villán Durán y Carmelo Faleh Pérez (coord. ), El derecho humano a la paz: de la teoría
a la práctica, Madrid, CIDEAilAEDIDH, p. 5 (separata electrónica de próxima aparición, en
expediente con la autora).
134
Criminalidad organizada y conflicto armado no internacional
elementos: la intensidad de la violencia y la organización de las partes.

Igualmente, se incluye un estudio del elemento político de los grupos
armados, que, aunque no forma parte de la definición, es un tema que
no puede soslayarse. El tercer apartado, a la luz de los elementos del
CANI proporcionados, analiza la situación de violencia que ocurre en
el país. Por último, se estudia la ley que pudiera ser aplicable a dicha
situación. Esta parte del trabajo tiene por objetivo mostrar que los con-
flictos armados se encuentran regulados por el DIH, pero, sobre todo,
pretende mostrar que existen prohibiciones básicas que no pueden ser
transgredidas bajo ninguna circunstancia.
Las tensiones y los disturbios internos como situaciones que no son

reguladas por el derecho internacional humanitario
En el derecho internacional existe la distinción fundamental entre el

ius ad bellum y el ius in bello. El primero se refiere a la legalidad del
uso de la fuerza y se encuentra regulado, principalmente, en la Carta
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El segundo, ha sido
definido como:
La rama del derecho internacional que restringe el uso de la violencia a: a) evitar

daño a aqueUos que no participan más en las hostilidades; b) limitar la violencia
a la cantidad necesaria para conseguir los objetivos del conflicto, que puede ser
-independientemente de las causas por las que se emprenda la lucha- el debili-
tamiento del potencial militar del enemigo. 3
La característica principal del DIH es que solamente se aplica cuando

existe un conflicto armado de índole internacional o de naturaleza no
internacional. Es por esto que es necesaria la categorización de la situa-
ción para saber qué derecho es aplicable.
Los principales documentos contemporáneos sobre DIH, las cuatro
convenciones de Ginebra del 12 de agosto de 1949 (convenciones de Gi-
nebra) y sus protocolos adicionales de 1977 (protocolos adicionales) no
contienen una definición de lo que es un conflicto armado. 4 Ante esto,
3. Sassoli, Marco y Antoine A. Bouvier, How does Law Protect in War?, Ginebra, Comité
Internacional de la Cruz Roja, 2006, vol. I , p. 81 (traducción de la autora).
4. Algunos elementos de la definición del conflicto armado internacional se encuentran en el
artículo 2 común a las convenciones de Ginebra, al señalar que estas se aplicarán en casos de
135
cuando se estableció el Thbunal Penal Internacional para la antigua Yu-

goslavia (TRIY) se elaboró un concepto en los siguientes términos:
un conflicto armado existe cuando hay utilización de la fuerza armada entre Estados
o cuando existe violencia armada prolongada entre autoridades gubernamentales y
grupos armados organizado o entre dichos grupos dentro de un Estado. 5
La primera parte de la definición corresponde al Conflicto Armado

Internacional,6 mientras que la segunda se refiere al CANI, que se puede
dar entre grupos armados organizados solamente, o entre grupos orga-
nizados y autoridades del gobierno de un Estado.
Ahora bien, debido a que el DIH solamente se aplica cuando hay un
conflicto armado, existe otro marco normativo aplicable para los tiem-
pos de paz: el DlDH -es de vital importancia señalar que, aun en tiem-
pos de conflicto armado, este derecho siempre es aplicable-. Derivado
de esto, cabe preguntarse qué sucede cuando se está ante una situación
que no es propiamente un CANI, pero en la que existen tensiones o dis-
turbios internos.
Para responder esta interrogante, el artículo 1.1 del protocolo adi-
cional II -relativo al CANI- excluye de su ámbito de aplicación las ten-
siones y disturbios internos. Las tensiones internas existen cuando den-
tro de las fronteras de un país se dan: manifestaciones y actos aislados
de violencia y desestabilización de la paz interna, por distintas razones.
Generalmente, el nivel normal de violencia creada por la criminalidad
común se eleva y produce un aumento en la represión de la violencia
"guerra declarada o cualquier otro conflicto armado que surja entre dos o varias altas partes
contratantes".
5. Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, 11ie Prosecutor v Tadié, Decision on
the Defence Motion for lnterlocutory Appeal on Jurisdiction, 2 de octubre de 1995, para. 70.
6. Es preciso advertir que la determinación de los conflictos armados internacionales no
solamente abarca el uso de la fuerza entre Estados, sino que en los conflictos actuales
existen elementos que dificultan su determinación como internacionales. Sin embargo, no es
propósito de este articulo analizar este tema. Véase Holland, Elizabeth, "Toe Qualification
Framework of lnternational Humanitarian Law: Too Rigid to Accommodate Contemporary
Conflicts?", Suffolk 1J-ansnational Law Review, 145, 2011, vol. 34, pp.145-181; Vité, Sylvain,
"'lypology of Armed Conflicts in lnternational Hwnanitarian Law: Legal Concepts and
Actual Situations", Jntemational Review of the Red Cross, 873, 2009, vol. 91, pp. 69-94; Paulus,
Andreas y Mindia Vashakmadze, '½symmetrical War and the Notion of Armed Conflict: A
Tuntative Conceptualization", Intemational Review of the Red Cross, 873, 2009, vol. 91, pp.
95-125.
136
por parte de las autoridades del gobierno y en los abusos contra los
derechos humanos.
Por otra parte, los disturbios internos han sido definidos como:
situaciones en las que no hay un CANI como tal, pero existen confrontaciones que
se caracterizan por su seriedad o duración y que engloban actos de violencia. Estos
pueden tener varias formas, como actos espontáneos de revuelta hasta la lucha en-
tre grupos armados más o menos organizados y las autoridades en poder. En estas
situaciones, las que no necesariamente generan una lucha abierta, las autoridades
utilizan de manera extensiva a las fuerzas policiacas, o inclusive a las fuerzas arma-
das, para restablecer el orden público. El alto número de víctimas hace necesaria
la aplicación de reglas mínimas de humanidad. 7
Al ordenar estas situaciones en una escala de violencia, se diría que

las tensiones internas son las que menos violencia generan, seguidas
por los disturbios internos, que son más agudos, y en último nivel se
encuentra el CANI. En este sentido, se ha considerado que entre los dis-
turbios internos y el CANI existe una fina línea que genera dificultades
para clasificar la situación y también para determinar el derecho que le
es aplicable. 8
Entonces, a las situaciones de tensiones internas y de disturbios in-
ternos no se les aplica el DIH; por lo tanto, solamente son reguladas
por el DIDH. Sin embargo, debido al perjuicio que pueden generar, el
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) propuso en 1980 un Có-
digo de Conducta que solamente enfatiza reglas que ya se encontraban
contenidas en instrumentos de derechos humanos, pero que buscan
salvaguardar ciertos derechos de vital importancia. Del mismo modo,
el CICR ha impulsado la creación de una declaración modelo sobre dis-
turbios internos, que tenga por objeto regular correctamente estas si-
7. ICRC, "ICRC Protection and Assistance Activities in Situations not Covered by International
Humanitarian Law", Intemational Review of the Red Cross, 262, 1998, vol. 28, p. 12;
Sandoz, Yvez et al., Commentary on the Additional Protocols of 8 ]une 1977 to the Geneva
Conventions of 12 August 1949, art. l. Disponible en: http://www.icrc.org/ihl.nsf/
WebList?ReadForm&id=475&t=com. Consultado: 5 de agosto de 2011 (traducción de la
autora).
8. Carswell, Andrew J., "Classifying the Conflict: A Soldier ' S Dilemma", lntemalional Review
of 1he Red Cross, 873, 2009, vol. 91, p. 160; Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
Juan Carlos Abella v. Argentina (caso Tablada), núm. 11.137, informe núm. 55/97, 18 de
noviembre de 1997. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/casos/97.eng.htm, para. 153.
137
tuaciones. 9 Asimismo, algunos autores opinan que, para aminorar los

daños generados por estas situaciones, se deberían aplicar principios
pertinentes del DIH sin tomar en cuenta la clasificación de la situación
como un CANI. 10
El conflicto armado no internacional
Generalidades
Durante la Conferencia Diplomática de 1949, que generó a las con-

venciones de Ginebra, la regulación de los conflictos armados internos
fue un tema muy delicado, debido a que los Estados consideraron que
dicha regulación interfería con su derecho interno. Igualmente, consi-
deraron que las reglas del DIH producirían el potencial reconocimiento
de delincuentes como combatientes legítimos. Por ello la clasificación
de un CANI es complicada, altamente politizada y tiene que ver con la
razón de ser del propio Estado, ya que, cuando se reconoce la existencia
de un conflicto de esta naturaleza, se evidencia que grupos armados
desafían su autoridad y su capacidad de gobernar e imponer poder en
su territorio.
Es así que las convenciones de Ginebra solamente le dedican un
artículo al CANI, 11 el artículo 3 común a las cuatro convenciones de Gi-
nebra (artículo 3 común), considerado como una "convención en mi-
niatura". Su aplicación es automática, tan pronto la situación ha sido
definida como tal, y es vinculante para ambas partes de la lucha. Es
necesario mencionar que para la existencia de un CANI no es necesaria
la declaratoria de guerra como tal, sino basta con que se cumpla con
los elementos del conflicto para que se aplique el DIH. La definición es
objetiva, no subjetiva. También se ha señalado que el artículo 3 común
es una norma de costumbre internacional12 que contiene la mínima pro-
9. Véase también la Declaración de estándares humanitarios mínimos (Declaración Turku), en

Marco Sassoli y Antoine A. Bouvier, op. cit., nota 2, vol. II, pp. 823-849.
10. Carswell, Andrew J., op. cit., nota 7, p.160.
11. Posteriormente, en 1977, se crearon los protocolos adicionales a las convenciones de Ginebra.
El protocolo I se refiere al conflicto armado internacional, mientras que el protocolo adicional
11 regula el CANI.
12. The Prosecutor v. Tadic, op. cit., nota 4, paras. 89 y 98.
138
tección necesaria en cualquier tipo de conflicto, pues comprende "con-

sideraciones elementales de humanidad". 13
Para definir si una situación es un CANl es necesario realizar un
análisis detallado de los hechos, basado en criterios desarrollados por
la práctica de los Estados y los tribunales internacionales. Así, la de-
terminación de un CANI se realiza caso por caso, analizando todas las
circunstancias que rodean la situación. 14
La interpretación del artículo 3 común realizada por los tribunales

internacionales
En la década de los 90, el Consejo de Seguridad (es) de la ONU estable-

ció dos tribunales ad hoc. El primero, el TRIY, fue creado en 1993 como
consecuencia de la guerra de desintegración de la antigua Yugoslavia; 15
el segundo, el Tribunal Penal Internacional para Ruanda (TPIR) fue
creado en 1994 a raíz de la guerra civil en Ruanda, por las atrocidades
cometidas en ella. 16 • Los acontecimientos que se dieron en estos conflic-
tos fueron de tal magnitud y gravedad, que el es, de conformidad con el
artículo 41 de la Carta de la ONU, estableció dichos tribunales como una
medida para restablecer la paz y la seguridad internacionales.
A través de la jurisprudencia de estos tribunales se ha desarrollado
ampliamente el derecho penal internacional y el DIH, sobre todo el re-
lativo al CANI. De esta manera, tal como se indicó con anterioridad, la
Sala de Apelaciones del TRIY en el caso Tadié señaló que un CANI existe
cuando hay "violencia armada prolongada entre autoridades guberna-
mentales y grupos armados organizados o entre dichos grupos dentro
de un Estado". 17 Sin embargo, el tribunal no elaboró los elementos del
concepto. Un par de años después, en el mismo caso -pero en la sala
de juicio-, el TRIY indicó que el concepto del CANI tiene dos campo-
13. Corte Internacional de Justicia, Mililary and Paramilitary Activities in and against Nicaragua
(Nicaragua v. Estados Unidos de América), decisión de jurisdicción y admisibilidad, 27 de
junio de 1986, p. 14; Corte Suprema de Estados Unidos de América, SalimAhmed Hamdan
v. Donald Rumsfeld et al., 548 U.S. 557, 2006. Disponible en: www supremecourt,gov.
0
Consultado: 27 de septiembre de 2011.

14. Tlibunal Penal Internacional para Ruaoda, The Prosecutor v. Rutaganda, decisión de juicio,
JCTR-96-3, 6 de diciembre de 1999, para. 93.
15. Creado por la resolución 827 del 25 de mayo de 1993 del es de la ONU.
16. Creado por la resolución 955 del 8 de noviembre de 1994 del es de la ONU.
17. The Prosecutor v. Tadic , op. cit., nota 4, párr. 70.
139
nentes básicos: la intensidad del conflicto18 y la organización de las par-

tes. Añadió que esta definición es utilizada para distinguir un conflicto
armado de actos de vandalismo, insurrecciones desorganizadas y breves
o actividades terroristas, que no están sujetas al ámbito del DIH. 19
A pesar de estos avances, el concepto del CANI necesitaba desarro-
llarse más, ya que los elementos de intensidad de la violencia y organi-
zación de las partes, mencionados anteriormente, no fueron detallados.
Esta fue una tarea que desarrolló el TRIY en casos posteriores en los
que se muestra la evolución de dichos elementos.
La organización de las partes en conflicto
En el caso Limaj, de 2005, se analizaron de manera detallada los ele-

mentos de organización de las partes en conflicto. Así, el TRIY estudió
primeramente la organización de las autoridades gubernamentales, que
incluyen tanto al ejército como a la policía. Debido a que la organiza-
ción y la estructura jerarquizada es inherente a ambas instituciones, se
concluyó que tenían suficiente organización, por lo que no se elaboró
más en el análisis.
Por otro lado, para determinar la organización del KLA -grupo ar-
mado que luchaba en contra del gobierno serbio de Kosovo- se rea-
lizó un análisis muy minucioso en el que se incluyeron los siguientes
elementos: 1) existencia de un staff general, definido como el alto co~
mando encargado de la dirección y de la toma de decisiones del gru-
po, incluyendo las órdenes de combate; 2) la presencia de divisiones
territoriales, cada una con un comandante establecido por el comando
general; 3) el establecimiento de brigadas y batallones; 4) la existencia
de regulaciones para el orden interno del grupo, lo que determina la
estructura organizada y jerarquizada al definir los rangos y obligaciones
de cada miembro; 5) la existencia de puestos individuales clave, como el
jefe de profesionalización y voceros; 6) la habilidad de adquirir, trans-
portar y distribuir armas; 7) la habilidad de hablar con propia voz, por
18. De conformidad con el caso Harodinaj, el elemento de "intensidad del conflicto" se deriva
del elemento "violencia prolongada" de que habla el caso Tadié. Véase 1Hbunal Penal
Internacional para Yugoslavia, The Prosecutor v. Haradiriaj, decisión de juicio, JT-04-84-T, 3
de abril de 2008, pá:rr. 49.
19. 11:ibunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, Prosecutor v Tadié, decisión de
juicio, JCTY-94-1-1; 14 de julio de 1997, párr. 562.
140
ejemplo, a través de discursos públicos y comunicados; 8) la existencia

de cuarteles; 9) la capacidad del grupo armado de coordinar sus accio-
nes y determinar una estrategia militar unificada, así como la posibili-
dad de conducir operaciones militares a gran escala; 10) la existencia
de disciplina interna dentro del grupo armado; 11) la presencia de un
programa de acción; 12) la capacidad de reclutar nuevos miembros; 13)
la existencia de entrenamiento militar y el uso de uniformes; 14) la ca-
pacidad de negociar, y 15) el control del territorio.
El último elemento fue considerado por el TRIY como "territorios
libres" o aquellos que se encontraban bajo el control del KLA. 20 El caso
confirmó el control del territorio debido a la existencia de retenes. 21
Por su parte, en el caso Haradinaj de 2008, el TRIY indicó que los
elementos de la organización de las partes son indicativos y ninguno de
ellos, en sí mismo, es esencial para determinar el requisito de organi-
zación. 22 De forma menos exhaustiva, este caso se refirió a los mismos
elementos que el caso Limaj, sin hacer mención de la existencia de zo-
nas territoriales, regulaciones y programa de acción ni de la presencia
de puestos individuales clave.
Asimismo, el caso Boskoski, de 2008, también analizó el criterio de
organización. 23 Mencionó exactamente los mismos elementos que el
caso Lima}, pero, al igual que el caso Haradinaj, tampoco consideró la
existencia de un programa de acción.
Este juicio se refirió a elementos mínimos de organización, al resal-
tar que un grupo armado generalmente tiene una estructura, reglas y
una cadena de mando, al igual que símbolos de autoridad. Sus miembros
no actúan por ellos mismos, sino de conformidad con los estándares que
prevalecen en el grupo, ya que se encuentran sujetos a la autoridad de
la cabeza del grupo. 24 Ese control y esa autoridad son necesarios para
20. Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, The Prosecutor v. Limaj et al.,
decisión de juicio, ICTY-03-66-T, 30 de noviembre de 2005, párrs. 90, 94-34, 171.
21. Ibídem, párrs. 145 y 146.
22. As for Armed Groups, Tria) Chambers have Relied on Severa! Indicative Factors, none
of which are", in Themselves, Essential to Establish whether the "Organiza/ion " Criterion is
Fulfilled", Véase The Prosecutor v. Haradinaj, op. cit. nota 17, párr. 60.
23. Cabe mencionar que en este caso los elementos del requisito de organización fueron
sistematizados al juntarlos en cinco grandes grupos, lo cual es distinto de los casos anteriores,
que solo los enlistaban, sin agruparlos entre ellos.
24. lribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia, The Prosecutor v. Ljube Boskoski
and Johan Tarculovski., decisión de juicio, IT-04--82-T, 10 de julio de 2008, párr. 195.
141
implementar las obligaciones básicas del artículo 3 común. Además, el

tribunal enfatizó la necesidad de usar el ejército en contra de los rebel-
des, al indicar que un conflicto armado solamente puede existir entre
partes que son lo suficientemente organizadas para confrontarse entre
ellas con medios militares. 25
La intensidad de la violencia
Los elementos que le dan contenido al requisito de "intensidad de la

violencia" también son solamente indicativos, y ninguno de ellos es, en
sí mismo, esencial para determinar que el criterio ha sido satisfecho. 26
En el caso Limaj,27 el TRIY indicó que, para evaluar la intensidad de
la violencia, era necesario analizar 1) la seriedad y el incremento de
los ataques armados; 2) la propagación de los mismos a lo largo del
territorio, en relación con un determinado período de tiempo; 3) el
aumento de las fuerzas gubernamentales para hacer frente a los ataques
armados; 4) el incremento en la movilización de armas; 5) las acciones
tomadas por el es de la ONU; 6) la capacidad de los grupos armados
de incrementar su habilidad de ejecutar actos violentos en contra del
gobierno; 7) la existencia de retenes; 8) la duración de cada ataque;
9) el tipo de armas utilizadas; 10) el uso de armas pesadas o de tipo
militar en las ofensivas, como el uso de tanques; 11) el bloqueo y sitio
de pueblos o la práctica de atacar intensamente poblados enteros; 12)
la extensión de la destrucción provocada por las luchas armadas; 13) la
presencia de territorios controlados; 14) el bloqueo de carreteras; 15) el
número de civiles afectados y de personas desplazadas por el conflicto,
y 16) el número de víctimas del conflicto.28
El caso Boskoski realizó un análisis muy interesante sobre la utiliza-
ción de las fuerzas militares para luchar en contra de grupos armados.
En este sentido, indicó que en un nivel más sistémico, un factor indica-
25. Ibídem, párr. 198.

26. The Prosecutorv. Haradinaj, op. cit. nota 17, párr. 49. En el mismo sentido, véase The Prosecutor
v. Boskoski, op. cit. nota 23, párr. 176.
27. Algunos de los elementos que se mencionan en este caso también fueron tomados en cuenta
en los casos Tadié, Haradinaj y Boskoski. Este último es el que tiene una lista muy similar a la
del caso Limaj.
28. The Prosecutor v. Limaj, op. cit. nota 19, párr. 90.
142
tivo de la existencia de un CANI era la manera en que los órganos del

Estado, como la policía y el Ejército, usaban la fuerza en contra de los
grupos armados. 29 En el mismo sentido, señaló que, para determinar la
existencia de un conflicto, es muy útil analizar el uso de la fuerza por
parte de las autoridades gubernamentales, en particular, cómo ciertos
derechos humanos sobre todo el derecho a la vida y a la libertad per-
sonal- son interpretados30 • Para ilustrar sus argumentos, el TRIY alu-
dió a la Corte Suprema de Rusia, que, en relación con el conflicto en
Chechenia, indicó que solamente era posible desarmar a los rebeldes,
equipados con armas poderosas, a través del uso del ejército. 31
Cabe resaltar que la necesidad de utilizar al ejército no define en sí
misma la existencia de un CANI, sino que se tiene que interpretar junto
con los elementos antes mencionados. Sin embargo, se considera que la
utilización de una lógica militar por parte del Estado -que se eviden-
cia desde la forma en que se planean las operaciones en contra de los
grupos,,.~ados, entre muchos otros factores- aporta mucho para la
determinación de la situación como un conflicto interno.
El elemento político en el conflicto armado no internacional
El elemento político o ideológico como componente de los grupos

armados organizados no es un elemento escrito contenido en algún ins-
trumento internacional; más bien deriva de la práctica de los Estados,
ya que la gran mayoría de CANI presenta o ha presentado aspectos polí-
ticos. Este elemento se refiere a los motivos por los cuales los grupos
organizados emprenden una lucha armada. Algunos autores indican
que el elemento ideológico no es un elemento necesario para deter-
minar una situación como un conflicto armado, ya que los propósitos o
motivos que los rebeldes tengan para emprender la lucha son irrelevan-
tes para dicha determinación. 32
29. The Prosecut.:>r v. Boskoski, op. cit. nota 23, párr. 178.
30. Ídem.
31. Ibídem, párr. 180.
32. Véase Vite, Silvain, op. cit. nota 5; véase en este mismo sentido Cullen, Anthony, The Concept
of Non-intemational Anned Conflict in lntemational Law, Cambridge, Cambridge University
Press, 2010; Bergal, Carina, "The Mexican Drug War: The Case for a Non-international
Armed Conflict Classification", Fordham Intemational Law Joumal, 1042, 2011, vol. 34, p.
1064-1065.
143
Por otro lado, se ha argumentado que dicho criterio es necesario

para la determinación de un CANI. Esta postura se remonta a la Con-
ferencia Diplomática para redactar las convenciones de Ginebra, en la
cual se consideró que la protección del DIH únicamente podía ser apli-
cada a conflictos internos que tuvieran motivos aceptados por el dere-
cho internacional, como las guerras de autodeterminación, en defensa
de derechos humanos y el desarrollo económico33 Para los redactores,
la presencia del elemento político era importante para diferenciar ten-
siones y disturbios internos del CANI34 y para diferenciar entre bandidos
que pelean por motivos de criminalidad y combatientes legítimos que
pelean al mismo nivel que los soldados del gobierno.
Ante las posturas opuestas mencionadas con anterioridad, se sugie-
re una menos polarizada que tome en cuenta el desarrollo del DIH, la
práctica de los Estados al considerar una situación como un CANI, y las
características de los grupos armados modernos.
Para el desarrollo de esta tarea, se considera que los grupos arma-
dos son grupos que utilizan las armas, usan la fuerza para cumplir con
sus objetivos y no se encuentran bajo el control del Estado. En general,
el término se refiere a grupos que objetan el poder político, pero es dificil
distinguir claramente entre grupos con objetivos políticos y grupos con ob-
jetivos criminales. 35
Claramente, la definición de grupos armados incluye a los "moti-
vos políticos" como una de sus características. Sin embargo, también
se reconoce la existencia de grupos que se encuentran motivados en
razones criminales o económicas. En este sentido, la distinción entre los
conflictos políticamente motivados y el crimen organizado está desapa-
reciendo. Cada vez más, los objetivos políticos de los grupos armados
son poco claros, si no es que hasta subsidiarios de los crímenes per-
petrados mientras emprenden sus acciones violentas. 36 Inclusive, se ha
33. Elder, David A, "Toe Historical Background of Co=on Article 3 of the Geneva Conventions
of 1949", Case Western Reserve Joumal of Intematwnal Law, 1, 1979, vol. 11, p. 42.
34. Ibídem. p. 52.
35. Petrasek, David, "Ends and Means: Human Rights Approaches to Armed Groups",
lntemational Council on Human Rights Policy. Summary of Findings, Suiza. Disponible en:
www.uthr.org/PDF%20files/Ends&Means%20su=ary.pdf. Consultado: 28 de septiembre
de 2011, p. 7.
36. Petrasek, David, Ends and Means: Human Rights Approaches to Amied Groups. Extended
Version, Suiza. Disponible en: www.ichrp.org/files/reports/6/105_report_ en.pdf. Consultado:
28 de septiembre de 2011, p. 6.
144
llegado a afirmar que el crimen organizado y los conflictos de hoy son

inseparables. 37
Igualmente, existen grupos armados cuyos objetivos políticos son
ambiguos o no están expresados en términos políticos comunes. Bas-
ta observar que la delincuencia organizada ha contribuido de manera
fundamental en los conflictos internos de la década de los 90. Los con-
flictos en Angola, Sierra Leona, Liberia, Congo Brazzaville, República
Democrática del Congo y Sudán han sido principalmente respecto de
extracción de recursos y contrabando. 38 En Afganistán, los talibanes
realizan operaciones de narcotráfico para obtener medios económicos
para sus operaciones. 39 Por lo tanto, los grupos armados se pueden con-
vertir en empresas criminales a tal grado que el crimen no solamente
se vuelve el medio para emprender la lucha armada, sino que se puede
convertir en el motivo principal del conflicto. 40
En conclusión, para determinar la ideología política de los grupos
armados de la actualidad es necesario realizar un análisis detallado del
grupo específico y tomar en cuenta todos los elementos de los que se
desprenda su intención política.
Análisis de la situación de violencia que ocurre en México
En esta sección se estudiará la situación de violencia que actualmente

persiste en México, por lo que se analizará la intensidad de la violencia
y la organización de las partes en conflicto.
Intensidad de la violencia
Para analizar este elemento de la definición del CANI, todos los criterios
otorgados por los tribunales internacionales y estudiados con anterio-
ridad se han agrupado en los siguientes cinco grandes rubros: 1) incre-
mento de la violencia, número de víctimas y personas desplazadas, 2)
37. Ídem.
38. McMullin, Jaremy, "Organised Criminal Groups and Conflict: The Nature and Consequences
of lnterdependence", Civil War.5, Taylor & Francis, 2009, colección especial Non-State
Externa! Actors and Civil Wars, vol. 11, p. 83.
39. Ibídem, p. 88.
40. Ibídem, p. 89.
145
movilización y tipo de armas, 3) bloqueo y sitio de poblados y carrete-

ras, 4) ataques para aterrorizar a la población, 5) utilización de las fuer-
zas militares para luchar en contra de los grupos armados y despliegue
de soldados.
Incremento de la violencia, número de víctimas y personas desplazadas
En relación con el incremento de la violencia, este incluye: la expansión

de la violencia en el territorio nacional; la continuidad y duración de
los ataques armados; la seriedad de dichos ataques y la habilidad de los
grupos organizados para realizar ataques armados contra el gobierno.
En el presente, el aumento de la violencia en México ha sido muy
alto. Para 2008, las ofensivas entre los grupos armados se encontraban
focalizadas en el norte del país y algunos estados centrales. Los ataques
entre estos grupos y las fuerzas armadas se han expandido por todo el
territorio mexicano, aunque la zona norte del país continua siendo la
más violenta, junto con el estado de Michoacán. 41 En septiembre de
2012 se desplegaron mil soldados en el municipio de Netzahualcóyotl,
estado de México (a un costado del Distrito Federal), zona en la que
grupos armados pugnan por el mercado de narcóticos. 42
En 2007, los homicidios llegaron a 8,867 mientras que en 2008 este
número casi se duplicó, al alcanzar 14,006. En julio de 2010, la cantidad
oficial de muertes relacionadas con el narcotráfico fue de 28,000, y para
enero de 2011 fue de 33,797. En junio de ese mismo año, la cifra oficial
otorgada por el gobierno fue de 40,000 muertos. 43 En enero de 2012, el
41. Beittel, June S., "Mexico ' s Drug TI:afficking Organizations: Source and Scope of the Rising
Violence", Congressional Research Service, Washington, 7 de enero de 2011. Disponible en:
http://www.intemal-displacement.org/8025708F004CE90B/(httpDocuments)/91B4ABF57B
905971 C125783A00390FBB/$file/Congressional +research +document.pdf. Consultado: 25
de septiembre de 2011 .
42. Prados, Luis, "Calderón acerca la guerra contra el narco a la capital de México", El
País, México, 20 de septiembre de 2012. Disponible en: http://intemacional.elpais.com/
intemacional/2012/09/20/mexico/1348174379_598453.html. Consultado: 21 de septiembre de
2012.
43. Sin embargo, el semanario Zeta señalaba que, en realidad, para julio de 2011, la cifra era de
50,490 asesinatos. Esta cifra deriva del conteo que se realizó durante cuatro años y medio,
sobre la base de tarjetas informativas de las fiscalías estatales y la federal, así como de las
secretarías de seguridad pública estatales. Esta cantidad solamente incluye lo que el gobierno
federal clasifica como "ejecuciones", "enfrentamientos" y "homicidios-agresiones". No
incluye lo que se conoce como "otros muertos", que abarca las muertes que no son derivadas
de arma de fuego ni armas blancas: es decir, incluye a todos los decapitados, desenterrados
146
gobierno anunció que la cifra era de 47,500 personas muertas, 44 aunque

otras fuentes indicaron que el número era de 60,420. 45
En relación con la seriedad de los ataques, actualmente estos son
realizados en contra de policías, políticos, soldados, jueces, periodistas,
pero sobre todo contra gente inocente y miembros de cárteles rivales.
Algunos autores afirman que los ataques contra las autoridades son
comparables con los que se comenten en Iraq y Afganistán. 46 Los ata-
ques contra los edificios de gobierno se realizan con armas que son de
uso exclusivo del ejército, como explosivos, granadas y armas de guerra,
como ametralladoras de 50 mm y lanzacohetes.
La seriedad de los ataques también se refleja en el uso generalizado
de granadas y carros bomba. Entre 2007 y 2009 se cometieron 176 ata-
ques con granadas contra edificios públicos en diez estados de la Repú-
de fosas comunes, enteipados, encajuelados, desmembrados, estrangulados, colgados e

incinerados. Igualmente, existe otra clasificación que se llama "homicidios dolosos sin datos".
Para julio de 2011, las clasificaciones de "otros" y "sin datos" sumaban 24,651, que no fueron
tomados en cuenta en las estadísticas del Gobierno Federal. Véase Mendoza, Enrique y Adela
Navarro, "Ya son 50 mil los muertos en la guerra antinarco: Zeta", Proceso, México, 19 de
julio de 201 l. Disponible en: http://www.proceso.com.mx/?p=276308. Consultado: 6 de junio
de 2011. La autora quiere resaltar que no existe una cifra oficial completamente confiable;
por lo tanto, es necesario contar con otras cifras (las derivadas de fuentes periodísticas),
además de las otorgadas por el gobierno, para tener una visión crítica y completa de las
muertes derivadas de la lucha contra el narcotráfico. Sin embargo habrá que tomar dichas
cifras con cautela y considerarlas como acercamientos y no como exactas.
44. En marzo de 2012, el secretario de Defensa de Estados Unidos, en el marco de la Primera
Reunión de Titulares de Defensa de Canadá, Estados Unidos y México, realizada en Otawa,
indicó: "Yo pienso que el número que los oficiales mexicanos mencionaron fue de 150 mil
muertos por la narcoviolencia". Sin embargo, no indicó el periodo en que estas muertes se
produjeron. Ante esto, las secretarías de la Defensa y Marina desmintieron dicha cantidad
argumentando que se refiere a las muertes derivadas por el narcotráfico en todo el continente
americano al año, y no solo las muertes que ocurrieron en México. Véase La Redacción,
"Van 150 mil muertos en México por la narcoviolencia: Panetta", La lomada, México, 28
de marzo de 2012. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2012/03/28/politica/005n1pol.
Consultado: 6 de junio de 2012.
45. Mendoza Hemández, Enrique, "5 años de guerra 60 mil muertos", Proceso, México, 10 de
diciembre de 2011. Disponible en: http://www.proceso.com.mx/?p=290774. Consultado: 6
de junio de 2012. En agosto de 2012, el INEGJ indicó que del año 2007 al 2011 se habían
perpetrado 95,632 homicidios. Véa e Zúñiga M., Juan Antonio, "En 2011 e perpetraron
27,199 homicidios en México: fNEGI", La lomada, México, Sección "Política", p. 3.
46. Ortega Sánchez, José Antonio, México: ¿rumbo al Estado fallido?, México, Planeta, 2010, p.
83; véase también Carter, Sara A., "100,000 Foot Soldiers in Cartels: Number Rival Mexican
Army", The Washingto11 Times, Washington, 3 de marzo de 2009. Disponible en: http://
www.washingtontimes.com/news/2009/mar/03/l 00000-foot-soldiers-i n-cartels/?page = a 11 .
Consultado: 28 de septiembre de 2011.
147
blica. 47 Adicionalmente, la eriedad de la violencia también se denota

por la crueldad en los homicidios y el uso de la tortura.
En relación con la duración y la continuidad de la violencia, esta
comenzó a hacerse presente de manera más aguda en la década de los
90, pero el despliegue del ejército en 2006 empeoró la situación, por lo
que han pasado seis años en los que actos de violencia e cometen dia-
riamente en la mayor parte del territorio mexicano.
Igualmente, se ha acrecentado la capacidad de los grupos armados
para realizar ataques contra el gobierno. Un ejemplo de esto es lo que
pasó en Pánuco, Veracruz donde un enfrentamiento entre cárteles y
soldados duró doce horas cuando atacaron un retén militar. 48 Del mis-
mo modo, el 10 de agosto de 2012, un enfrentamiento entre presuntos
miembros de Los Zetas y soldados al norte de San Luis Potosí duró tres
horas. 49
Esta capacidad también se materializa en la voluntad de los cárteles
de confrontar a las autoridades, el control del territorio, las alianzas entre
cárteles para vencer al gobierno, y la adquisición de armas sofisticadas.50
Por último, en abril de 2012, el Alto Comisionado de Naciones Uni-
das para los Refugiados indicó que la violencia generada por la guerra
contra el narcotráfico ha obligado a 160,000 persona a dejar su lugar
de origen y trasladarse a otros sitios dentro del país. 51
47. Ortega Sánchez, José Antonio, op. cil., nota 45, p. 84; véase también Ellingwood, Ken y Tracy
Wilkinson, ~Mexico under Siege. Drug Cartels ' New Weaponry Means War", Los Angeles
Times, Los Angeles, 15 de marzo de 2009. Disponible en: http://Www.latirnes.com/news/
nationworld/world/la-fg-mexico-arms-racel5-2009marl 5,0,229992. tory. Consultado: 14 de
septiembre de 2011.
48. Reuters, "Mexico Fire Thousands of Police to combat Corruptioo", 30 de agosto de
2010. Disporuble en: http://www.reuter .com/article/2010/08/30/us-mexico-drugs-police-
idUSTRE67T52D20100830. Consultado: 14 de septiembre de 2011.
49. La Redacción, "Una nueva balacera en San Luis Potosí causa la muerte de cinco personas", CNN
Méxi.co, México, 1Ode agosto de 2012. Disponible en: http://mexico.cnn.com/nacional/2012/08/1O/
una-nueva-balacera-en-. an-luis-potosi-causa-la-muerte-de-cinco-persona . Consultado: 5
de octubre de 2012; La Redacción, "Mueren cinco personas tras nuevo enfrentamiento en
San Luis Potosí", Univisio11 Noticias, México, 10 de agosto de 2012. Di ponible en: http://
noticias.univision.com/narcotrafico/noticias/article/2012--08-10/enfre ntamien to-san-luis-potosi-
rouertos#axzz28Rs74AOg. Consultado: 5 de octubre de 2012.
50. Ortega Sánchez, José Antonio, op. cit. nota 45, p. 15, 80 y 150; Housely, Adam, "Mexico ·
Powerful Drug Cartels roay be joining Forces", Fox News, 12 de marzo de 2009. Disponible en:
http://www.foxnews.com/story/0,2933,509042,00.btml. Consultado: 16 de septiembre de 2011
51. Otero, Silvia, "ONU: desplazó narco a 160 mil mexicanos", El Universal, México, 20 de abril
de 2012. Disponible en: http://www.eluniversal.com.rox/notas/842598.html. Consultado: 6 de
junio de 2012.
148
Movilización y tipo de armas
Existe un serio problema de tráfico de armas traídas desde Estados

Unidos y Centroamérica a México. Esto hace que los grupos de narco-
tráfico posean armamento de tipo militar, ya que cuentan con granadas;
fusiles de asalto, como los AK-47 y AR-15; metralletas; tanques contra
cohetes; lanzagranadas; pistolas automáticas y armas sofisticadas como
fusiles para francotiradores marca Barret calibre 50. 52 Por tanto, los
delincuentes tienen acceso, casi ilimitado, a todo tipo de armamento,
por lo que han aumentado considerablemente su poder de fuego frente
al Estado y frente a grupos rivales. 53
Bloqueo y sitio de poblados y carreteras
En los últimos años el bloqueo de carreteras ha sido algo común. Ejem-

plos de esto es lo que ocurrió en la Ciudad de Monterrey, cuando Los
Zetas se enfrentaban contra soldados cerca de una universidad y blo-
quearon nueve calles para evitar que llegaran más soldados a la zona54
Igualmente, miembros de Los Zetas bloquearon, al menos, trece
calles de Monterrey después de comenzar un enfrentamiento armado
contra soldados. Arrastraron a los conductores fuera de sus carros para
obstruir las calles, así como un par de autobuses. 55 Asimismo, en junio
de 2010, después de la detención de Héctor Raúl Luna, "El Tori", pre-
sunto jefe de Los Zetas en Nuevo León, se registraron al menos 28 blo-
queos en las principales vialidades de la zona metropolitana de Mon-
terrey. En marzo del mismo año se registraron bloqueos intermitentes
52. Ortega Sánchez, José Antonio, op. cit., nota 45, p. 84; véase también Ellingwood, Ken y Tracy
Wilkinson, "Mexico under Siege. Drug Cartels, New Weaponry Means War", Los Angeles
Times, Los Angeles, 15 de marzo de 2009. Disponible en: http://www.latimes.com/news/
nationworld/world/la-fg-mexico-arms-racel5-2009mar15,0,229992.story. Consultado: 14 de
septiembre de 2011.
53. "Sexto Informe de Gobierno", transmitido en cadena nacional el 3 de septiembre de 2012.
Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/2012/09/el-presidente-calderon-durante-su-
mensaje-con-motivo-del-sexto-informe-de-gobierno. Consultado: 21 de septiembre de 2012.
54. La Redacción, "Narcos bloquean carretera y se enfrentan a Ejército en Universidad",
Univision, 19 de marzo de 2010. Disponible en: http://www.univision.com/contentroot/
wirefeeds/world/8128583.shtml. Consultado: 14 de septiembre de 2011.
55. La Redacción, "Mexican Cartels blockades Streets in Monterrey", BBC, 14 de agosto de 2010.
Disponible en: http://www.bbc.eo.uk/news/world-latin-america-10977501. Consultado: 14 de
septiembre de 2011.
149
durante cuatro días, presuntamente en respuesta a operativos por parte

del Ejército y la Marina.56
Del mismo modo, en agosto de 2011, un grupo de narcotraficantes
tomó varios carros privados y un par de camiones para bloquear algunas
calles y luego quemarlos. Este fue el sexto bloqueo ocurrido en Michoa-
cán en un lapso de nueve meses. 57
Igualmente, en agosto de 2012, se habló sobre la existencia de siete
bloqueos en puntos de la Zona Metropolitana de Guadalajara y quince
en el interior del mismo estado. En estos bloqueos se utilizaron 35 ve-
hículos, de los cuales quince fueron incendiados.58 También se dijo que
habían ocurrido decenas de bloqueos en un solo fin de semana en todo
el estado de Jalisco. 59
Por último, después de la detención de un líder el cártel Jalisco N ue-
va Generación, integrantes de dicho grupo sostuvieron enfrentamientos
con militares y policías locales, se apoderaron de camiones que quema-
ron y con ellos bloquearon avenidas y accesos carreteros para cerrar el
paso al convoy del Ejército que trasladaba al lí~er, para liberarlo. 60
Ataques para ate"orizar a la población
En el caso Boskoski, el TRIY concluyó que la comisión de ataques para

aterrorizar a la población en determinada situación de violencia es otro
criterio relevante para determinar la intensidad del conflicto.
En el caso de México, el 20 de agosto de 2011 se suscitó una balace-
ra fuera del estadio Santos Laguna, en la Ciudad de Torreón, Coahuila,
en el que 20,000 personas se encontraban disfrutando del partido de
56. Carrizales, David, "Desquician 28 narcobloqueos la Zona Metropolitana de Monterrey", La

lomada, México, 10 de junio de 2010. Disponible en: http://www.joroada.unam.mx/2010/06/10/
politica/007nlpol. Consultado: 21 de septiembre de 2012.
57. La Redacción, "Michoacán: narcos bloquean carreteras", Milenio, México, 28 de agosto
de 2011. Disponible en: http://impreso.milenio.com/node/9016438. Consultdado: 14 de
septiembre de 2012.
58. La Redacción, "Oleada de bloqueos con vehículos robados y quemados en Guadalajara y
alrededores'', La Jornada, México, 26 de agosto de 2012. Disponible en: http://www.jomada.
unam.mx/2012/08/26/politica/015nlpoL Consultado: 21 de septiembre de 2012.
59. La Redacción, "Bloqueos, violencia y economía descontrolada", La Jornada , México, 27 de
agosto de 2012. Disponible en: http://www.jomada.unam.mx/2012/08/27/edito. Consultado:
21 de septiembre de 2012.
60. Partida, Juan Carlos et al., "Violencia y pánico tras captura del capo El 85 en Guadalajara",
La lomada, México, 10 de marzo de 2012. Disponible en: http://www.jomada.unam.
mx/2012/03/10/politica/005nlpol. Consultado: 21 de septiembre de 2012.
150
futbol. Cinco días después, en la ciudad de Monterrey, seis hombres in-

cendiaron el Casino Royale, atentado en el que murieron 53 personas. 61
En Nuevo Laredo, miembros del cártel de Sinaloa realizaron dos
atentados con coches bomba en la alcaldía y en la Secretaría de Seguri-
dad Pública Municipal. También exhibieron cuerpos decapitados. 62
Como consecuencia de la lucha entre Los Zetas y el Cártel del Gol-
fo, en Ciudad Victoria se colocaron coches bomba en las oficinas del
periódico "Expreso" y en el domicilio del secretario de Seguridad Esta-
tal.63 Igualmente, se han dado los siguientes hechos: ataque a un centro
de rehabilitación, atentados a varios bares donde murieron 35 personas,
y los ataques al diario El Norte. 64
Utilización de las fuerzas militares para luchar en contra de los grupos

armados y despliegue de soldados
Como se mencionó con anterioridad, el caso Boskoski del TRIY analizó

este elemento al estudiar la manera en que el Estado usaba la fuerza
contra los grupos armados. Al analizar este criterio, es necesario eva-
luar si la amenaza creada por los grupos armados es tal que es necesaria
la aplicación de otras medidas, como el uso del ejército en sustitución
de la policía.
La falta de una policía bien entrenada, con un solo mando y que no
sufra de corrupción sistémica, fue uno de los motivos por los cuales se
decidió utilizar al Ejército en la lucha contra el narcotráfico. 65 Sumado a
esto, ya se mencionó que los cárteles cuentan con armas de uso militar,
tienen arsenales poderosos y han demostrado tener amplias capacida-
des militares.
61. Carrizales, David, "Al menos 53 muertos en el ataque a casino en Monterrey", La lomada ,
México, 26 de agosto de 2011. Disponible en: http://www.jomada.unam.mx/2011/08/26/
politica/002nlpol. Consultado: 14 de septiembre de 2011.
62. Carrasco Araizaga, Jorge, " La Marina y " El Coss": una historia de complicidades y
delaciones", Proceso, núm. 1872, 16 de septiembre de 2012, pp. 9 y 10.
63. Ibídem., p. 10.
64. Ídem.
65. Cacho, Ricardo y Miguel Sarre, op. cit., nota 1, p. 12.
151
El número de miembros de los cárteles es de entre 75,00066 y

100,000,67 e incluye a un gran número de desertores del Ejército. 68 Otro
dato importante en la evaluación de este criterio es que, al momento
de realizar el despliegue de los primeros soldados, en 2006, se creó un
Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal comandado directamente por el
presidente. 69
Organización de las partes en conflicto
Al analizar la organización de las partes en conflicto, es necesario estu-

diar tanto al ejército como a los grupos armados. Respecto del ejército,
la jurisprudencia de los tribunales penales internacionales no ha ela-
borado mucho sobre su organización, ya que per se, el Ejército es una
institución organizada, jerarquizada, con un comando definido.
Por lo tanto, para definir el CANI lo crucial es determinar el grado
de organización de los grupos armados. En México existen numerosas
bandas criminales; sin embargo, a través de esta investigación se llegó
a la conclusión de que actualmente solamente son dos las más organi-
zadas: el cártel de Sinaloa y Los Zetas 7°. A continuación, se presenta el
análisis que sustenta dicha conclusión.
66. Román, José Antonio, "Unos 75 mil jóvenes forman el brazo armado del narco, sostiene
ONG", La lomada, México, 6 de septiembre de 2011. Disponible en: http://www.jornada.
unam.mx/2011/09/06/politica/009n2pol. Consultado: 16 de septiembre de 2011.
67. Véase Carter, Sara A., op. cit. nota 45.
68. EFE, "Reconoce SEDENA que narco ha reclutado ex militares", El Universa~ México,
22 de enero de 2008. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/476295.html.
Consultado: 5 de octubre de 2012; Veledíaz, Juan, "Militares desertores que se pasan al
narco, un problema que persiste", Vanguardia, 25 de julio de 2011. Disponible en: http://www.
vanguardia.com.rnx/militaresdesertoresquesepasanalnarcounproblemaquepersiste-1054361.
html. Consultado: 5 de octubre de 2012.
69. "Decreto por el que se crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea denominado
Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal", Diario Oficial de la Federación, México, 9 de
mayo de 2007. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4987036&fec
ha=09/05/2007. Consultado: 15 de septiembre de 2011.
70. En la tesis de maestría en la cual se basa el presente artículo, dentro de los grupos más
organizados también se estudió a La Familia Michoacana. Sin embargo, desde 2010 este
cártel ha tenido una presencia menos prominente, ya que en diciembre de ese año el líder
espiritual del cártel, Nazario Moreno (alias "El Más Loco") fue abatido. Del mismo modo, en
junio de 2011, otro líder importante del cárter, José de Jesús Méndez Vargas fue arrestado.
Estas acciones debilitaron al grupo, por lo que a principios de 2011 surgió el cártel de Los
Caballeros Tomplarios, que pretende reemplazar a La Familia Michoacana y que opera bajo
un esquema muy parecido al de esta. Debido al debilitamiento -y casi inexistencia- de
La Familia Michoacana, esta investigación considera que no cumple con la organización
152
Existencia de un comando en los grupos armados
A la luz de este elemento, es necesario que exista un mando general

encargado de tomar todas las decisiones del grupo.
En el caso del cártel de Sinaloa, este comando está formado por
Joaquín Guzmán Loera, quien era policía; Ismael Zambada García;
Ignacio Coronel Villarreal, 71 y Juan José Esparragoza, quien fue po-
licía judicial federal y es considerado como consejero o asesor de la
organización. 72 El cártel también cuenta con un brazo armado con líder
propio.73 Dicho brazo armado está compuesto por dos bandas llamadas
"Los Negros" y "Los Pelones". Los últimos reciben este nombre debido
al adiestramiento militar con el que cuentan, ya que generalmente se
encuentra compuesto por desertores del Ejército y la policía. 74
Este cártel funciona como un clan familiar, estructura que facilita
mucho la sustitución de sus miembros. Igualmente, funciona como una
empresa multinacional que facilita la división de labores.75.
Se considera que este cártel tiene un comando, ya que tiene un gru-
po de personas que fungen como los líderes encargados de generar las
órdenes que el resto de los miembros ha de seguir respecto de los te-
rritorios a controlar, las rutas de tráfico y las operaciones que han de
realizarse. Igualmente, es posible presumir que, debido a que varios de
los líderes del cártel eran policías, y que dentro de él existen muchos
desertores de la policía y el ejército, el cártel cuenta con una jerarquía
militar o con un comando armado militar.
En el caso de Los Zetas, estos también cuentan con un comando.
Este grupo armado se creó en 1997 como brazo armado del cártel del
requerida por el DIH para configurar la definición del CAN!, a pesar de que solía hacerlo un
par de años atrás. Es por esto que no se estudiará. Por otro lado, tampoco se estudiará a Los
Caballeros Templarios, debido a que es una organización muy nueva y aún se desconoce su
estructura.
71. Quien fue abatido por el ejército mexicano en julio de 2010. Véase Castillo García, Gustavo,
"Sacudida a la estructura del cártel de Sinaloa", La lomada, México, 31 de julio de 2010.
Disponible en: http://www.jomada.unam.mx/2010/07/31/politica/005n2pol. Consultado: 16 de
junio de 2012.
72. Grayson, George W., Mexico 's Struggle with Drugs and Thugs, Nueva York, Foreign Policy
Association, 2009, p. 68.
73. En su momento, el líder del brazo armado del cártel de Sinaloa fue Edgar Valdés, arrestado
en agosto de 2010.
74. Grayson, George, Mexico 's Struggle ... , nota 71, p. 62.
75. Ibídem, p. 71.
153
Golfo. En aquellos años, se contrató a 40 desertores de un grupo de

élite del ejército mexicano llamado Grupo Aeromóvil de Fuerzas Espe-
ciales (GAFES) para fundar dicho brazo armado. Sin embargo, en 2009
el grupo se escindió del cártel del Golfo para crear su propio cártel.
El grupo armado es sumamente sofisticado, ya que cuenta con una
estructura jerárquica piramidal que es común de las organizaciones mi-
litares, pero al mismo tiempo es una estructura escalonada y conectada,
lo que permite cierta flexibilidad y respuesta rápida y efectiva a situa-
ciones de cambio. 76
Este grupo armado está estructurado con cuatro escalones. En la
punta de la pirámide se encuentra el comando que crea las estrategias
y operaciones que ha de seguir el grupo.77 El jefe en comando del gru-
po es el ex GAFE Heriberto Lazcano Lazcano. Otros líderes importan-
tes son Miguel Treviño Morales, alias "El 40", y el llamado "Teniente
Sol", 78 que se encarga de administrar los fondos del cártel y le informa
directamente al jefe del grupo. En este nivel de la pirámide también se
encuentran "Los Veteranos", formado por algunos de los ex GAFES que
fundaron el grupo.
En el segundo nivel de la pirámide se encuentran once tenientes
que son comandantes de cada zona territorial, mejor conocidas como
plazas. Ellos se encargan de la inteligencia, la planeación operacio-
nal, el apoyo financiero y el reclutamiento y entrenamiento de nuevos
míembros. 79 En este segundo nivel también se encuentran "Los Nuevos
Zetas", quienes son kaibiles guatemaltecos que tienen conocimiento
sofisticado sobre el uso de armas como lanzagranadas. Igualmente, en
este segundo grupo también se encuentran "Las Cobras", que son hom-
bres armados que se encuentran subordinados a "Los Nuevos Zetas". 80
En el tercer nivel se encuentran personas que realizan actividades
nacionales de bajo perfil, al igual que múltiples actividades de carácter
76. Manwaring, Max G., "New Dynamic in the Western Hemisphere Security Environment: Toe
Mexican Zetas and other Private Armies", Strategic Studies Jnstitute, 2009. Disponible en:
http://www.strategicstucliesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubid=940. Consultado: 28
de septiembre de 2011, p. 19.
77. Ibídem, p. 20.
78. Grayson, George W., Mexico, Narco-violence and a Failed State?, Nuevo Brunswick,
Thansaction Publishers, 2010, p. 182.
79. Manwaring, Max G., op. cit. nota 75, p. 20.
80. Ídem.
154
internacional81 • El último nivel está formado por varios subgrupos que

son: "Las Ventanas", que generalmente son adolescentes que anuncian
la presencia de policías u otras personas sospechosas que ingresan en
los territorios controlados por Los Zetas. Igualmente, se encuentran
"Los Halcones", que también son niños de entre doce y diecisiete años
que sirven como los ojos y los oídos del grupo armado y están equi-
pados con radio transmisores para comunicarse rápidamente con sus
superiores. También están "Los Astutos" (The Cunning ones), personas
encargadas de proveer armas.
Del mismo modo, están "Las Leopardo", que son prostitutas que
se encargan de extraer información de sus clientes. Igualmente se en-
cuentra el subgrupo llamado "El Comando", que se integra por al me-
nos veinte expertos en comunicación que se encargan de interceptar
llamadas telefónicas, identificar automóviles y personas sospechosas y
realizar ejecuciones y secuestros. Por último se encuentran, "Los es-
condidos" que son niños pobres que enarbolan pancartas, cantan frases
y movilizan la oposición contra los militares y la policía. También se
encuentran "Las Panteras", que se encargan de negociar y sobornar a
policías, políticos y autoridades militares. Por último, la estructura de
Los Zetas también se compone por "Los mata-militares", encargados
de asesinar soldados. 82
Capacidad de realizar operaciones militares de manera organizada
En la evaluación de este elemento es necesario revisar si el grupo tiene

la capacidad de determinar una estrategia militar unificada y si tiene el
control de ciertos territorios que le permitan realizar operaciones mili-
tares sostenidas y concertadas. En este elemento, la subdivisión de los
territorios controlados también es importante, pues denota la existencia
de una estructura jerárquica.
El cártel de Sinaloa cuenta con un brazo militar comandado por
una persona; sus miembros son entrenados militarmente y cuentan con
gran poder para hacerse de armamento de alto calibre. 83 Sumado a esto,
81. Ídem.
82. Manwaring, Max G., op. cit., nota 75, p. 19.
83. Se considera que existe una estrecha relación entre el armamento de alto calibre que
utilizan los grupos de narcotraficantes y la necesidad de entrenamiento de tipo militar, ya
que la utilización de dichas armas solamente es posible con entrenamiento. Esto ayuda a
155
se encuentra presente en casi la mitad del territorio nacional. En los

estados en los que opera el territorio se divide en plazas, y cada una
de ellas cuenta con un comando en jefe que controla todo: desde la
defensa contra cárteles invasores hasta la colecta del derecho de piso
y las tácticas de corrupción de las autoridades y policía. 84 Esto resulta
en el control de facto por parte del grupo armado, lo que le permite
planear -desde esos territorios controlados- operaciones militares a
gran escala.
En el caso de Los Zetas, anteriormente se comentó que fueron fun-
dados por GAFES desertores, y se dijo que ese cuerpo era un grupo de
élite del ejército. Cuando fue creado, especialistas militares de varios
países, que incluyen a Estados Unidos, Francia e Israel, los instruyeron
en entrenamiento militar como despliegue rápido, colección de inteli-
gencia, emboscadas, despliegue aéreo y cómo realizar comunicaciones
a través de aparatos sofisticados, entre otras actividades. 85
A esto se suma la presencia que tienen en la costa del Pacífico, en
la frontera con Estados Unidos, en el golfo de México y en el sureste de
México. Al menos controlan el 70% del territorio del estado de Tamau-
lipas y algunas partes de Sinaloa. 86 Los Zetas controlan sus territorios a
través de la fuerza, ya que, si las autoridades no cumplen sus peticiones,
son asesinadas. Así, Los Zetas se vuelven las autoridades de facto de los
territorios en los que operan.
Se sabe que Los Zetas también controlaban una prisión en Vera-
cruz, en la que solicitaban 2,000 pesos a la semana a los prisioneros a
cambio de no ser golpeados, y que son capaces de liberar a sus compa-
ñeros que se encuentran tras las rejas. 87 El director de la prisión indicó
que "este estado, ni ningún otro de la República tiene la capacidad de
confrontar bandas sofisticadas y fuertemente armadas por lo que le pe-
dimos al Gobierno Federal que se encargue de controlar las prisiones
federales". 88 Adicionalmente, en septiembre de 2012 se produjo la fuga
proporcionar una idea de la alta organización y del uso de tácticas militares por parte de estos
grupos.
84. Grayson, George, Mexico ,s Struggle .. ., nota 71, p. 70.
85. Grayson, George, Narco-violence .. ., nota 77, p. 184.
86. Beittel, June S., "Mexico, s Drug 'Irafficking Organizations: Source and Scope of the Rising
Violence", Congressional Research Service, Washington, 3 de agosto 2012, p. 15. Disponible
en: http://www.fas.org/sgp/crs/row/R41576.pdf. Consultado: 5 de octubre de 2012
87. Grayson, George, Mexico. Narco-violence .. ., nota 77, pp. 188 y 189.
88. Ídem, p. 191.
156
masiva de reos del Centro de Reinserción Social de Piedras Negras,

Coahuila. Según algunas versiones, la salida de internos se realizó como
parte de algo planeado por Los Zetas. Además, se encontró que el 55%
de los reos federales que se fugaron se encontraban vinculados a dicho
cártel, 89 que también ha sido considerado como una amenaza global. 90
Nivel de logística
En este rubro se analiza la capacidad de reclutar nuevos miembros, la

impartición de entrenamiento militar a los nuevos reclutados y el uso de
equipos de comunicación y uniformes.
Se tiene registrado que el cártel de Sinaloa tiene aproximadamente
24,000 jóvenes91 en sus filas; entre ellos que se encuentran miembros de
las maras centroamericanas. 92 Igualmente, como se señaló con anterio-
ridad, los nuevos reclutas siempre son entrenados, de ahí que los llamen
"Los Pelones".
También señalamos que este grupo opera como una empresa, por lo
que es posible deducir que tiene facilidad para comunicarse de manera
efectiva entre los diferentes niveles que la conforman. Se sabe que, en
su momento, este grupo armado tuvo un espía profundamente infiltra-
do en el gobierno del expresidente Vicente Fox. 93 Además, posee un
director de relaciones públicas que se encarga de realizar las comunica-
ciones con los narcotraficantes colombianos. 94
89. La Redacción, ''Autoridades y zetas 'facilitaron' la fuga de reos: sss de Coahuila", La lomada,
México, núm. 10100, 19 de septiembre de 2012, p. 3; Castillo García, Gustavo, "Presos
federales, más de la mitad de quienes huyeron: Seguridad Pública", La Jamada, México,
núm. 10100, 19 de septiembre de 2012, p. 3.
90. Hernández, Jaime, "Obama: Zetas amenaza global", El Universal, México, 26 de julio de
2011. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/781601.html . Consultado: 28 de
junio de 2012.
91. Román, José Antonio, op.cit., nota 65.
92. La Redacción, "Zetas reclutan maras, afirman autoridades guatemaltecas", El Universal,
México, 6 de abril de 2012. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/840167.htmJ.
93. Grayson, George, México Narco-Violence ... , nota 77, pp. 51 y 52; La Redacción, "lQuién
es Nahum Acosta Lugo?", El Universal, México, 5 de febrero de 2005. Disponible en:
h ttp://www2.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html ?id_ nota= 266906&tabla = notas.
94. Grayson, George, México Narco-Violence .. ., nota 77, p 235.
157
Por su parte, Los Zetas también cuentan con una gran habilidad
para reclutar miembros, pues cuentan con 17,000 jóvenes en sus filas. 95
Generalmente reclutan a niños de entre quince y dieciocho años. Cada
recluta tiene que cumplir un entrenamiento militar en uno de los seis
campos establecidos por el grupo, que han sido encontrados en Estados
Unidos y Guatemala. El entrenamiento sirve para que aprendan a usar
armas de alto calibre, como AK-47, y mejorar su rendimiento físico. Se
sabe que a veces usan uniformes. 96
Nivel de disciplina interna dentro del grupo y posibilidad de hablar con

voz propia
El nivel de disciplina interna también denota elementos de organiza-

ción, ya que este criterio asemeja a los grupos armados a estructuras
militares con alto grado de disciplina y jerarquización. Por otro lado, un
sistema de disciplina interna denota la posibilidad que tienen los grupos
armados para cumplir con normas básicas del DIH, más específicamente
las del artículo 3 común.
En el caso del cártel de Sinaloa, se ha dicho que tiene:
una imagen "empresarial" y de uso limitado de la violencia (al nienos en compa-

ración con Los Zetas). El despliegue de brazos armados con nombres y estruc-
turas separados al cártel de Sinaloa en los ataques en contra de sus rivales (que
concentran la reputación negativa, en lugar del propio cártel), y la utilización de
filtraciones a las autoridades en lugar de "ajustes de cuentas" como mecanismo de
disciplina interna, contribuyen a reforzar la imagen del Cártel de Sinaloa como una
organización de corte empresarial.97
No causa sorpresa que el cártel de Sinaloa posea mecanismos de disci-

plina interna y que realice un uso ciertamente limitado de la violencia.
Estas características provienen de lo que ya hemos estado analizando:
95. Roman, José Antonio, op. cit. nota 65.

96. La Redacción, "Marina asegura taller de uniformes apócófos de elementos de infantería", La
lomada, México, 25 de mayo de 2012. Disponible en: http://www.jomada.unam.mx/2012/05/25/
politica/016n2pol. Consultado: 28 de junio de 2012; Gómora, Doris, ''Aseguran 204 armas y
uniformes a presuntos Zetas", El Universal, México, 9 de junio de 2011. Disponible en: http://
www.eluniversal.eom.mx/notasn715l9.html. Consultado: 28 de junio de 2012.
97. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, "2011: La dispersión de la violencia", Nexos en línea, 1
de febrero de 2012. Disponible en: http://www.nexos.eom.mx/?P=leerarticulo&Artic
le=2102543. Consultado: 28 de junio de 2012.
158
Criminalidad organizada y conflicto annado no internacional
la alta organización de tipo militar con que cuenta (tiene brazos arma-
dos distintos con un comandante en jefe).
En relación con la habilidad de hablar con voz propia, se puede con-
cluir que el cártel de Sinaloa sí la posee, debido a que tiene presencia en
el territorio nacional. Adicionalmente, este grupo armado ya ha utiliza-
do su capacidad de hablar con voz propia, pues en septiembre de 2008,
después de las explosiones de granadas que se dieron en la plaza principal
de Morelia, emitió un comunicado por Internet que condenó la muerte
de gente inocente -en especial mujeres y niños- durante el atentado. 98
La posibilidad de hablar con voz propia indica la autonomía de los grupos
y la fuerza que pueden generar en eventuales procesos de paz.
Además, los grupos armados, en especial Los Zetas, hacen constan-
temente uso de su propia voz, ya que dejan mensajes en las vías públicas,
por Internet, a través de videos y teléfonos celulares. 99 Adicionalmente,
es preciso señalar que existe la percepción de que los grupos de narco-
tráfico son susceptibles de negociar un cese al fuego para disminuir la
violencia en México y pacificar al país, 100 lo cual les atribuye de manera
automática la posibilidad de hablar con voz propia.
El elemento ideológi,co de los grupos armados
Anteriormente se señaló que la motivación ideológica de los grupos

armados está sujeta a debate. Por un lado se indicó que los grupos arma-
dos organizados deben tener un motivo político; la postura opuesta es
la que señala que dicho elemento es irrelevante. Por último, se optó por
una postura más ecléctica que considera que, en los conflictos armados
no internacionales actuales, la mayoría de los grupos armados orga-
nizados también comete actos de delincuencia. Por eso, el elemento
ideológico debe ser visto de manera menos rígida, lo que difiere de lo
que opinaron los redactores del artículo 3 común a las convenciones de
98. La Redacción, "El Chapo y Zambada: vamos por Los Zetas y La Familia", Proceso, México, 24
de septiembre de 2008. Disponible en: http://www.proceso.com.mx/?p=201914. Consultado:
28 de junio de 2012.
99. La Redacción, "Compara SSP al narco con Al Qaeda", El Siglo de Torreón ", México, 26 de
abril de 2007. Disponible en: http://www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/272169.compara-
ssp-al-narco-con-al-qaeda.html. Consultado: 28 de junio de 2012.
100. Agencias, "En Washington Fox insiste en pactar con narcos; pide cese al fuego", Excelsior,
México, 19 de octubre de 2012. Disponible en: http://www.excelsior.com.mx/index.
php?m=nota&id_nota=775790. Consultado: 28 de junio de 2012.
159
Ginebra en la década del 40, ya que han pasado más de sesenta años
desde que estos se crearon y los CANI han cambiado mucho en estos
años. Por lo tanto, actualmente es posible decir que los grupos armados
organizados pueden tener motivos políticos o económicos (o ambos)
para realizar enfrentamientos armados.
Respecto del elemento ideológico, en agosto de 2010 se indicó que
la violencia perpetrada por los cárteles de la droga era un desafío al
Estado y un intento de remplazarlo. 101
En septiembre de 2011, el gobierno de Estados Unidos declaró que
una nueva estrategia contrainsurgente se debía utilizar en México, ya
que la estrategia actual no estaba funcionando. Agregó que en el norte
del país se estaba produciendo una contrainsurgencia. 102
Asimismo, durante las campañas electorales de 2012, algunos can-
didatos fueron molestados por grupos del narcotráfico, que suelen pre-
sionar "a los alcaldes electos de varias regiones para que les cedan áreas
estratégicas de las administraciones locales, sobre todo las direcciones
de seguridad pública" .103
En este mismo sentido, en septiembre de 2012, se señaló que las
organizaciones criminales no solo tratan de controlar rutas y puntos
fronterizos, sino también controlan plazas y regiones del territorio
mexicano. Esta expansión territorial llevó a enfrentamientos cada vez
más violentos entre las propias organizaciones. Y en esa disputa por re-
des y territorios, se gestó y se libra hasta ahora una de las más cruentas
luchas de las que se tenga registro. 104 Del mismo modo, se ha señalado
que "para dominar una región, las bandas requerían neutralizar a la
autoridad, y neutralizarla a través de la intimidación o la cooptación. Y
una vez sometida la autoridad y hechos del control territorial (sic) [... ]
los criminales incursionaron en otros delitos". 105
101. Beittel, June S., "Mexico's Drug 1rafficking Organizations: Source and Scope of the
Rising Violence", Congressional Research Service, Washington, 08 de junio de 2012, p. 4.
Disponible en: http://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metadc93854/m1/1/high_res_d/
R41576_2012Jun08.pdf. Consultado: 10 de octubre de 2012.
102. La Redacción, "La insurgencia se apodera del norte de México, advierten en Washington",
La lomada, México, 15 de septiembre de 2011. Disponible en: http://www.jornada.unam.
mx/2011/09/15/politica/017nlpol. Consultado: 19 de septiembre de 2011.
103. Flores Contreras, Ezequiel, "Tierra de muerte y de 'gobiernos paralelos"', La Jornada,
México, núm. 1872, 16 de septiembre de 2012, p. 17.
104. Sexto Informe de Gobierno, nota 52.
105. Ídem.
160
Así, se logra vislumbrar la presencia del elemento político en el ac-

tuar de las organizaciones criminales, en especial porque controlan te-
rritorios. En el momento en que un grupo armado organizado controla
territorios, es él el que ejerce el gobierno en ellos. Sin embargo, también
se puede decir que, cuando la autoridad del Estado es "neutralizada",
la autoridad de facto, no de iure, son los grupos armados organizados,
por lo cual se deriva una intención política: la intención de remplazar al
gobierno y de erigirse como la autoridad en esos territorios.
Tanto el cártel de Sinaloa como Los Zetas poseen este elemento po-
lítico a través de la conducta antes descrita. Se sabe que los cárteles con-
trolan aproximadamente 195 municipios (8% del total del territorio). 106
En esas municipalidades ellos son los que realizan las funciones guberna-
mentales. Esto puede ser interpretado como una expresión de su inten-
ción de remplazar al gobierno legítimo y de imponer sus propias reglas.
Además, se ha indicado que los cárteles se han infiltrado en 1,536
municipios (63% del total). 1º7 Esto significa que, a pesar de la presencia
de las autoridades, los cárteles son la autoridad de facto. Este punto es
muy importante, ya que la violencia generada por los grupos armados
en gran medida es motivada por el control de territorios para vender
drogas, pero, de manera inherente, subyugan a la población y a las au-
toridades a través de la violencia y la corrupción. Si las autoridades no
quieren cooperar con estos grupos, son eliminadas (la leyenda de "la
plata o el plomo"). Por lo tanto, es imposible separar el control del te-
rritorio para realizar crímenes, del control de las autoridades o la omi-
sión total de ellas. Con esto, dichas organizaciones se erigen como el
gobierno de facto y el elemento político se hace presente en esta forma
de actuar.
Una razón más por la que el control del territorio es un control po-
lítico es porque, dentro de esos territorios, los grupos armados organi-
zados cobran derecho de piso, controlan cárceles, construyen escuelas,
106. Beittel, June S., "Mexico ' s Drug Trafficking ... ", 7 de enero de 2011, nota 85, p.26. En
este punto, es preciso aclarar que, de conformidad con el DIH, la extensión del territorio
controlado no es lo verdaderamente importante. La importancia del control territorial es
que permita a los grupos armados organizados realizar operaciones militares sostenidas y
concertadas.
107. Ídem.
161
calles y cementerios. Por lo tanto, se ha considerado que, en algunos

municipios, los narcotraficantes tienen control efectivo. 108
En el caso específico de Los Zetas, ellos demuestran a la población
que nadie más que ellos -no los políticos, ni la policía local, ni las
autoridades federales, ni otros cárteles- ejercen el poder en esa área
geográfica. 109 Otro de sus objetivos es ejercer autoridad en su área de
operaciones, inclusive sin su presencia física.
Los Zetas y el cártel de Sinaloa han creado pequeños enclaves den-
tro del Estado mexicano. Por lo tanto, a pesar de que sus objetivos po-
líticos no sean claramente expresados a través de una agenda política,
sino a través de su forma de conducirse, ambas organizaciones tienen
motivos políticos, ya que el control de la estructura política es indispen-
sable para realizar sus actividades criminales.
Por otro lado, se considera que el poder político en México está
migrando del Estado a entidades organizadas no estatales que mantie-
nen ejércitos privados, erario e ingresos económicos y asistencia social
y tienen la capacidad de realizar alianzas con actores gubernamentales
y no gubernamentales. 110
Igualmente, los cárteles han sido considerados como organizacio-
nes poderosas que no solamente desafían al Estado de derecho y la
soberanía de un Estado, sino también promulgan sus propias políticas
y leyes e imponen sus valores criminales en las sociedades y crean zo-
nas libres para realizar actos criminales. Así, tanto el cártel de Sina-
loa, como Los Zetas pueden neutralizar (hacer irrelevante) al gobierno,
controlar porciones del territorio y realizar tareas gubernamentales. 111
De esta manera, su motivo económico explícito es también un motivo
político implícito. 112
108. Sullivan, John P., "Police-Military lnteraction in México ' s Drug War", Air & Space Power
Joumal, 1 de octubre de 2009. Disponible en: www.airpower.maxwell.af.mil/apjinternational/
apj-s/2009/3tri09/sullivaneng.htm. Consultado: 29 de septiembre de 2011.
109. Manwaring, Max G., "New Dynamic in the Western Hemisphere Security Environment: Toe
Mexican Zetas and other Prívate Armies", Strategic Studies Institute , 2009. Disponible en:
http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubid=940. Consultado: 28
de septiembre de 2011, p. 19.
110. Ibídem, p. 6
111. Ibídem, p. 25
112. Ibídem, pp. 21 y 23. Thus the Explicit Commercial Motive is also Implicitly and Explicitly a
Political Motive.
162
Criminalidad organizada y conflicto annado no internacional
Derecho aplicable
Como se ha señalado, tanto el cártel de Sinaloa como Los Zetas son

grupos altamente organizados, por lo que tendrían la capacidad de cum-
plir con el artículo 3 común. Sin embargo, qué pasaría con el resto de
los grupos o cárteles, que, sin ser tan organizados corno los que hemos
mencionado, también tienen una participación en la violencia que se
genera en México.
En relación con esto, se han esgrimido argumentos relativos a la
posibilidad de vincular al DIH a grupos armados organizados que no
cumplen con el nivel mínimo de organización. Estos argumentos surgen
de la resolución 814 del es emitida en 1993, relativa al conflicto arma-
do en Sornalia, lugar en el que, al momento de dictarse la resolución,
existían aproximadamente 30 grupos peleando por territorios y recur-
sos naturales. Sin embargo, de entre esos grupos, al menos tres eran lo
suficientemente organizados.
En dicha resolución, el es pidió a todas las partes, incluidos los mo-
vimientos y facciones, cesar de manera inmediata y desistir de cualquier
incumplimiento al DIH. Así, el es reconoció que grupos fragmentados
pueden estar obligados a cumplir el DIH. En este sentido, Zegveld ha in-
dicado que el es requiere que al menos uno de los grupos cumpla con la
organización mínima necesaria para ser parte en el conflicto --en caso
de que la otra parte del conflicto fuera el ejército de un Estado-. Con
esto se lograría la existencia del conflicto, de conformidad con el artí-
culo 3 común; por lo tanto, los grupos fragmentados estarían forzados
a cumplir con las obligaciones que impone el DIH. 113 Cabe aclarar que
solamente cuando se haya demostrado la existencia del conflicto con los
elementos que ya se estudiaron es posible exigir a grupos fragmentados
el cumplimiento del DIH.
Sin embargo, en qué medida estos grupos fragmentados serían res-
ponsables de cumplir con las obligaciones que el derecho internacional
impone, si muchas de ellas dependen precisamente del nivel de orga-
nización de los grupos. En este sentido, Sassoli opina, sobre la base de
un criterio de funcionalidad de las normas del DIH, que los grupos frag-
113. Zegveld, Liesbeth, Accountability of Armed Opposition Groups in Intemational Law, Nueva
York, Cambridge University Press Cambridge, 2002, Cambridge Studies in International and
Comparative Law, p. 139.
163
mentados que no tengan la organización mínima para ser partes como

tal en un CANI están obligados a cumplir con algunas normas formula-
das en términos de prohibiciones absolutas, como la prohibición de la
tortura. 114 El mismo autor también señala que esto solamente es posible
una vez que ya se demostró la existencia de un CANI; es decir, cuando
ya se realizó el análisis de la intensidad de la violencia y la organización
de los grupos armados. 115
Sin embargo, tal como se señaló con anterioridad, en tiempos de
conflicto armado, el DIH no es el único régimen que debe ser respetado,
sino que el DIDH no deja de aplicarse durante estas situaciones116 • Así,
ambos marcos normativos subsisten de manera paralela y se comple-
mentan entre ellos.
La presente sección de este trabajo busca analizar prohibiciones
básicas contenidas en el DIDH y en el DIH. Estas prohibiciones deben
ser cumplidas por cualquier parte que se pueda ver involucrada en un
CANI, ya que, a pesar de que el DIH sea más flexible que el DIDH, impone
obligaciones y también protege a la persona.
El derecho a la vida
El derecho a la vida es un derecho humano reconocido internacional-

mente. En diversos instrumentos se establece que este derecho es inhe-
rente a la persona humana y se señala la prohibición de privar de la vida
arbitrariamente. 117 Además, el derecho a la vida se encuentra recono-
cido como parte del "núcleo duro" de los derechos humanos y, por lo
tanto, no puede ser objeto de derogación o suspensión. 118
114. Sassoli, Marco, "Transnational Armed Groups and International Humanitarian Law",
Ocassional Paper Series, 2006. Disponible en: http://www.tagsproject.org/_data/global/
images/Sassoli.pdf. Consultado: 21 de septiembre de 2011, p. 11-12.
115. Ídem.
116. Corte Internacional de Justicia, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, opinión
consultiva, ICJ Rep 226, 8 de julio de 1996, p. 18; Corte Internacional de Justicia, L egal
Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, opinión
consultiva, JCJ Rep 136, 9 de julio de 2004, p. 46; Juan CarlosAbella v Argentina, op. cit. nota
7, párr. 160.
117. Artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y artículo 4 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
118. Artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
164
En tiempos de conflicto armado, el análisis de cuándo se considera

como "arbitraria" la privación de la vida bajo los instrumentos protec-
tores de derechos humanos debe hacerse de conformidad con las dis-
posiciones que contiene el DIH, diseñado para regular la conducción de
hostilidades.
Al respecto, el principio de distinción, el principio de proporcionali-
dad y la obligación de llevar a cabo las debidas precauciones durante los
ataques, constituyen las piedras angulares sobre las cuales descansa el
DIH y, además, se encuentran reconocidos como obligaciones de dere-
cho convencional y consuetudinario, aplicables en todo tipo de conflicto
armado.
El principio de distinción obliga a las partes en conflicto a distinguir,
en todo momento, entre combatientes y población civil; entre bienes de
carácter civil y objetivos militares, y obliga, por tanto, a lanzar ataques
únicamente contra objetivos militares. Los ataques que son dirigidos
simultáneamente contra objetivos militares y población civil, sin hacer
distinción alguna, constituyen ataques indiscriminados que violentan el
principio de distinción y, por ende, debe ser considerado como una pri-
vación arbitraria de la vida.
Por lo tanto, sobre la base del principio de distinción, la población
civil que no participa directamente en las hostilidades de ningún modo
puede ser objeto directo de ataque por parte de los grupos o fuerzas ar-
madas en conflicto. Así, un ataque deliberadamente dirigido en contra
de la población civil no podrá estar justificado por necesidad militar.
Por otra parte, el principio de proporcionalidad se refiere a las si-
tuaciones en las que, si bien un ataque es lanzado directamente en con-
tra de un objetivo militar legítimo, y no en contra de población o bienes
civiles, se prevé que se causarán de manera incidental daños entre la
población civil o daños a bienes civiles, que serían excesivos en relación
con la ventaja militar concreta y directa que conllevaría dicho ataque.
En este sentido, el principio de proporcionalidad obliga a realizar
un análisis previo a cada ataque dirigido en contra de objetivos milita-
res legítimos, para prever los posibles daños colaterales que se pueden
causar a la población civil. Las partes en conflicto deberán abstenerse
de lanzar ataques cuando resulten desproporcionados; de lo contrario,
la ofensiva necesariamente se traducirá en la privación arbitraria de la
vida de civiles.
Adicionalmente, en estrecha relación con los principios mencio-
nados anteriormente, el DIH obliga en todo momento a las partes en
165
Isabel Montoya R.amos
conflicto a evaluar y analizar los riesgos durante la conducción de hos-

tilidades, con el fin de dar cumplimiento a sus obligaciones y preservar
a la población y a los bienes de carácter civil. Por lo tanto, las partes
en conflicto deben tomar todas las precauciones posibles para verificar
que el objeto del ataque es militar y no civil. Esto comienza desde la
planeación de la operación119 y la elección de sus medios y métodos, con
el objeto de evitar o reducir el daño a la población civil.
Prohibición de la tortura
La prohibición de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o

degradantes consagra una prohibición clara y absoluta: no tiene ninguna
excepción y no existe circunstancia alguna que la pueda justificar .120 Al
respecto, la obligación bajo análisis se encuentra en numerosos instru-
mentos internacionales de aplicación universal, tanto de protección de
derechos humanos, 121 como en el ámbito del DIH122 -y va más allá, pues
se considera un crimen internacional-. 123 Inclusive, la prohibición de la
tortura ha sido reconocida por la Corte Internacional de Justicia como
una norma que forma parte del derecho internacional consuetudinario
que ha alcanzado el carácter de jus cogens. 124
119. Corte Europea de Derechos Humanos, McCann and Otros v. Reino Unido, sentencia de fondo,
18984/91, 27 de septiembre de 1995; Corte Europea de Derechos Humanos, Jsayeva,Yusupova
and Bazayeva v. Rusia, sentencia de fondo, 57947/00; 57948/00; 57949/00, 24 de de febrero de
2005.
120. Asociación para la Prevención de la Tortura, "Defusing the Ticking Bomb Scenario: Why
we must say no to Torture always", Asociación para la Prevención de la Tonura, Suiza, 2007.
Disponible en: http://www.acat.ch/_/frontend/handler/document.php?id=460&type.
Consultado: 4 de octubre de 2012.
Americana sobre derechos Humanos.
122. Artículo 3 común a las cuatro convenciones de Ginebra para la protección de las víctimas de
la guerra de 1949, el art. 12.2 del Convenio de Ginebra 1; art. 12.2 del Convenio de Ginebra
n; art. 17.4, 87.3 y 89 del Convenio de Ginebra m, y art. 32 del Convenio de Ginebra IV. La
tortura se considera además como una infracción grave de los Convenios de Ginebra; art.
50 del Convenio de Ginebra I, art. 51 del Convenio de Ginebra II, art. 130 del Convenio de
Ginebra III y art. 147 del Convenio de Ginebra IV.
123. Convención contra la Tortura y Otros natos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes;
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, art. 7 2) e).
124. Corte Internacional de Justicia, Questions Relating to the Obligation to prosecute or extradite
(Bélgica v. Senegal), decisión de fondo, 20 de julio de 2012, p. 33. Véase en este mismo sentido
lo establecido por la Comisión de Derecho Internacional, Draft Articles on Responsibility of
States for Intemationally Wrongful Acts, with Commentaries, adoptado en su 52ª sesión, UN
Doc N56/10, p. 85.
166
Ahora bien, la tortura ha sido definida como
todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufri-
mientos graves, sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero
información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido o se
sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras,
o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos
dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario público u otra persona
en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya o con su consentimiento o
aquiescencia.125
De la definición anterior se desprende, como elemento indispensable

para la comisión de la tortura, que la conducta criminal debe ser lle-
vada a cabo por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de
funciones públicas, o bien bajo su instigación, consentimiento o aquies-
cencia, por lo que se requiere la calidad especial del sujeto activo. Sin
embargo, de conformidad con el Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional (Estatuto de Roma), dicho requerimiento desaparece y
únicamente es necesario que el autor tenga al sujeto pasivo bajo su cus-
todia o control. 126 En línea con el Estatuto de Roma, en el DIH la defi-
nición de tortura no requiere que esta sea cometida por un funcionario
público u otra persona que actúa en capacidad oficial. 127
Más aún, la prohibición de la tortura se encuentra estrechamente
ligada al derecho a la integridad personal, también reconocido por di-
versos instrumentos de derechos humanos. Este derecho no está sujeto
a ningún tipo de derogación o suspensión, incluso cuando exista un es-
tado de emergencia. 128
En virtud de la gravedad de la comisión de esta conducta, es impor-
tante hacer hincapié en que no importa la situación de violencia por la
que esté atravesando cualquier sociedad: la tortura está prohibida en
cualquier plano. Por ello, incluso en una situación de conflicto armado,
donde pudieran presentarse las peores atrocidades, esta conducta es
totalmente reprochable y, en caso de que se presente, constituye un
125. Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, art. l.
126. Véase el artículo 7 2) e) del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y el elemento
2 del artículo 7 1) f) de los Elementos de los Crímenes.
127. Aeschlimann, Alain, "Protection of Detainees: ICRC Action behind Bars", Intemational
Review of the Red Cross, vol. 87, núm. 857, marzo de 2005, p. 111.
167
crimen internacional que puede implicar la responsabilidad penal del

sujeto y, en su caso, la responsabilidad del Estado.
El derecho a la libertad personal
El derecho a la libertad personal ha sido reconocido como inherente a

la persona humana. En los instrumentos internacionales de derechos
humanos se señala que "todo individuo tiene derecho a la libertad y a la
seguridad personales", 129 lo que implica que nadie puede ser sometido a
detenciones "arbitrarias", pues toda detención debe estar basada en la
ley, tener un motivo y seguir los procedimientos establecidos en ella. 130
Estos tres requisitos también son necesarios en los casos de conflicto
armado.
El derecho a la libertad personal no es inderogable, por lo que al-
gunos de sus aspectos pueden suspenderse en caso de que exista un
estado de emergencia. En este sentido, las restricciones a este derecho
se realizarán "en la medida estrictamente limitada a las exigencias de
la situación", siempre que no sean incompatibles con las demás obliga-
ciones en el derecho internacional y sean realizadas sin discriminación
alguna. Además, el Estado debe informar de manera inmediata a los
demás Estados cuando haga uso de la suspensión a este derecho. 131
Por otro lado, en contextos de conflicto armado, el derecho a la
libertad se encuentra muy ligado al derecho a la vida, ya que lo que bus-
can --o deberían buscar- las partes es debilitar al enemigo a través de
la detención -más no la matanza total- del contrincante. Es así que el
artículo 5 del protocolo adicional II regula lo relativo a las personas pri-
vadas de la libertad en el contexto de un CANI. Este artículo señala que
los heridos y enfermos privados de la libertad serán protegidos y asis-
tidos; todos los detenidos recibirán agua y comida y estarán en lugares
Americana sobre Derechos Humanos.
130. Cuando se habla de procedimientos, se hace referencia a: el derecho a ser informado, en el
momento de la detención, de las razones de dicha detención; el derecho a ser presentado sin
demora alguna ante un juez, y el derecho a presentar un habeas corpus (recurrir la legalidad
de la detención). Véase Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 9 y
Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 7.
168
que cumplan con normas mínimas de salubridad e higiene; serán pro-

tegidos contra el rigor del clima y del propio conflicto armado; podrán
recibir socorros individuales y colectivos; practicar su religión; recibir
asistencia espiritual; recibir cartas y postales; serán objeto de exámenes
médicos y siempre serán tratados de forma humana.
Por su parte, el artículo 6 del protocolo adicional II se refiere a las
diligencias penales. El tema del enjuiciamiento penal se trata de ma-
nera distinta en el conflicto internacional y en el conflicto interno. En
el conflicto armado internacional existe la inmunidad del combatiente:
esto significa que los combatientes no serán juzgados por las conductas
realizadas en el campo de batalla, con excepción de los crímenes de
guerra que hayan cometido. Por otro lado, en el CANI, existe la posibili-
dad de otorgar amnistías, pero esto es una prerrogativa del Estado, no
una obligación. El artículo 6.5 del protocolo adicional II indica que "a
la cesación de las hostilidades, las autoridades en el poder procurarán
conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan to-
mado parte en el conflicto armado o que se encuentren privadas de la
libertad [ ... ]".
Es así que, en el CANI, todo enjuiciamiento de personas que hayan
participado en el conflicto será realizado por tribunales independientes
e imparciales. Los detenidos serán informados sin demora de los deta-
lles de la infracción; se respetarán sus derechos y se les proporcionarán
todos los medios de defensa necesarios. La detención en el contexto de
un CANI también se rige por el principio de legalidad penal; el principio
de presunción de inocencia; se prohíben los juicios in absentia y las de-
claraciones contra sí mismo. Igualmente existe el recurso judicial contra
la sentencia dictada.
Por otro lado, las personas detenidas en relación con un CANI serán
liberadas tan pronto como dejen de existir los motivos por los cuales
fueron privadas de libertad, a menos que estén cumpliendo una conde-
na legalmente impuesta. 132
132. Henckaerts, Jean-Marie y Louise Doswald-Beck, "El derecho internacional humanitario

consuetudinario", Comité Internacional de la Cruz Roja, regla 12. Disponible en: http://www.
icrc.org/spa/resources/documents/misc/customary-law-rules-291008.htm. Consultado: 4 de
octubre de 2012.
169
La prohibición de la desaparición forzada y la mutilación de cuerpos
La desaparición forzada y la mutilación de cuerpos guardan una estre-

cha relación, ya que la mutilación de cadáveres implica la imposibilidad
de identificar y encontrar a la persona fallecida.La desaparición forzada
de personas es una prohibición absoluta que no puede ser realizada
bajo ningún contexto, sea en tiempos de paz o de conflicto armado. Es
una conducta que atenta contra la dignidad intrínseca de la persona,
por lo que es considerada como un crimen internacional. 133 Por desapa-
rición forzada se entiende:
la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma,

cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen
con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de
información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar
sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos
legales y de las garantías procesales pertinentes.134
La desaparición forzada se encuentra relacionada con el derecho

humano a la libertad personal, en tanto que su comisión entraña nece-
sariamente la violación de este derecho, en virtud de que se comete una
privación arbitraria de la libertad de la persona. Además, la comisión de
esta conducta puede resultar en la afectación del derecho a la vida; del
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; del derecho a la
seguridad de la persona y del derecho a no ser sometido a torturas ni a
otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. 135
Adicionalmente, en tiempos de conflicto armado, las partes "toma-
rán todas las medidas factibles para averiguar lo acaecido a las personas
dadas por desaparecidas a raíz del conflicto y transmitirán a los fami-
liares de estas toda la información de la que dispongan" .136 Igualmente,
están obligadas a realizar el registro de las personas privadas de libertad
y de los fallecidos.
133. Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas; Estatuto de Roma de

la Corte Penal Internacional, art. 7 2) i).
134. Artículo u de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas. Ver
también la definición del artículo 7 2) i) del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
135. Artículo 1 párrafo 2 de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las
Desapariciones Forzadas.
136. Henckaerts, Jean-Marie y Louise Doswald-Beck, op. cit. nota 131, regla 117.
170
Por otro lado, las partes en un CANI "tomarán todas las medidas
posibles para evitar que los muertos sean despojados. Está prohibido
mutilar cadáveres". 137 Igualmente, los muertos serán inhumados respe-
tuosamente y sus tumbas serán mantenidas debidamente. Las partes
deben registrar toda la información disponible antes de inhumarlos y
señalar la ubicación de sus tumbas. 138
De conformidad con el Estatuto de Roma, la mutilación de cuerpos
puede ser constitutiva del crimen de guerra de atentar contra la digni-
dad humana, en virtud de que se reconoce que los tratos humillantes o
degradantes, o que atenten de cualquier otra forma contra la dignidad,
pueden incluir a personas fallecidas. 139
Conclusiones
Esta investigación ha expuesto al lector que existe una fina línea entre
las tensiones y los disturbios internos y el CANI, pero que la existen-
cia de dichas circunstancias guarda relevancia, debido a que el derecho
aplicable es diferente: en los casos de tensiones y disturbios internos el
derecho aplicable es el DIDH; en el caso del CANI, dos regímenes legales
son siempre aplicables: el DIDH y el DIH.
La clasificación de una situación como un CANI se realiza caso por
caso, es difícil, politizada y requiere un análisis profundo del contexto
fáctico, ya que la existencia de un CANI no es cosa menor, pues tiene
consecuencias. La primera de ellas es la aplicación del DIH, un dere-
cho excepcional que se emplea solamente en situaciones de conflicto
armado; un derecho menos rígido que el DIDH que permite el uso de
la fuerza militar, pero limitado y nunca de manera desproporciona} o
arbitraria. Así, el DIH regula situaciones en las que el DIDH ya no bas-
ta porque la situación fáctica ha cambiado. Esa es la lógica que existe
detrás de los elementos del CANI: tanto la intensidad de la violencia
como la organización de las partes son elementos relacionados que, al
ser cumplidos, exigen la aplicación del DIH.
137. Ibídem, regla 113.

138. Ibídem, regla 115 y 116.
139. Véase la nota al pie 57 de los Elementos de los Crímenes, respecto del crimen de guerra de
atentados contra la dignidad personal, art. 8 2) c) 11), donde se señala que "para los efectos
de este crimen, el término 'persona' puede incluir personas fallecidas".
171
Del mismo modo, se mostró que, para hablar de la existencia de

un CANI, los hechos deben encuadrar dentro de la definición objetiva
proporcionada por la jurisprudencia de los tribunales internacionales.
Es decir, el conflicto debe tener cierta intensidad y las partes en lucha
deben tener cierto grado de organización. La motivación política de
los grupos armados no es un elemento escrito de la definición, pero se
encuentra en la práctica, y en la actualidad cobra mucha relevancia en
la determinación de una situación como un CANI.
Por último, a través del presente trabajo se expuso que no existen
situaciones que se encuentren alejadas del derecho. No solo en tiempos
de paz, sino también en los tiempos de conflicto armado existen prohi-
biciones básicas que tienen que ser cumplidas por los Estados o por las
partes en conflicto.
Es así que aun en las circunstancias más terribles, como podría ser
el caso de un conflicto armado, no existe discurso alguno o justificación
alguna que pueda ir en contra del derecho. Esta es la gran tarea del
DIH: regular lo que podría pensarse no regulable; proporcionar el mar-
co normativo dentro del cual todo conflicto debe ser realizado, y aplicar
en los momentos en que el derecho internacional de los derechos hu-
manos ya no es suficiente, en casos en los que la situación ha cambiado
y ya no se puede hablar más de paz.
172
CAPÍTULO VII
Fuerzas armadas y poder político
en México, 2006-2012:
lControl civil o tutelaje militar?
Erubiel Tirado
Marcos Pablo Moloeznik 1
... estos militares tienen una ventaja: si hacemos lo que quieren,

ninguno de nosotros (los civiles) estará vivo después para decir-
les que estaban equivocados.
John F. Ke nnedy, 18 de octubre de 1962, luego de una reu-

nión con la Junta de J efes de Estado Mayor para analizar la
crisis de los misi les
Suman·o: Introducción. l. La relación civil-militar en México: un análisis inacabado.

2. Presencia e influencia militar (territorial e institucional): del instrumento político
y función antisubversiva a testigo delincuencia!. 3. Militarización: el legado de la
alternancia política 2000-2012. 3.1. Génesis del proceso de militarización policial.
3.2. La coartada militar de Felipe Calderón, 2006-2012. 4. Fuerzas armadas y poder
político, entre la influencia y el tutelaje. 5. Bibliografía.
l. Consultor asociado del Royal United Seivices Institute for Defence and Security Studies
(RUSI) de Londres y coordinador académico del Programa de Seguridad Nacional en México
de la Universidad Iberoamericana; profesor-investigador del Departamento de Estudios
Políticos del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad
de Guadalajara y responsable técnico del Proyecto número 000000000106750, Las políticas
públicas federales en materia de seguridad pública y su impacto en el estado de Jalisco, de
Ciencia Básica del CONACYT, respectivamente.
173
Resumen: El presente ensayo plantea una revisión crítica de la participación directa

de los militares en la lucha contra el narcotráfico durante el periodo 2006-2012, así
como de las implicaciones que ha tenido, tanto para las instituciones armadas como
para la relación civil-militar en México en su proceso de transición y consolidación
democrática. El análisis parte de las consideraciones estructurales de diseño legal
e institucional que dieron lugar a la organización de unas fuerzas armadas que res-
ponden -porque así se concibieron histórica y socialmente (respondiendo también
a una realidad geoestratégica)- más a tareas de dominio y control político en lo
interno que al desempeño real de funciones de defensa. Esto explica, en el escena-
rio de fracaso de las estructuras policiales en los tres órdenes de gobierno, el papel
negativo que tiene el desempeño militar mexicano en las tareas de seguridad pública
y de combate al narcotráfico. Desde la perspectiva del ensayo, el recurso militar
tiende a ser parte del problema antes que la solución, debido a la implementación
irresponsable de los gobernantes civiles de comprometer y utilizar a los uniformados
en misiones de seguridad interior, seguridad pública y contra amenazas no tradicio-
nales, tales como el narcotráfico y el crimen organizado, sin el cuidado de un marco
legal e institucional de un régimen democrático de derecho.
Palabras clave: fuerzas armadas, factor militar, poder político, narcotráfico, demo-
cracia, México
Introducción
La crisis de seguridad mexicana observada desde 2005, en las postri-

merías del primer régimen de la alternancia política encabezado por
Vicente Fox (2000-2006), trajo con el gobierno subsiguiente de Felipe
Calderón (2006-2012) el agravamiento de una dinámica de alteración
estructural en el sector seguridad y defensa. Por un lado, modificó la
relación civil-militar en términos de propiciar comportamientos institu-
cionales de autonomía política, sin la necesaria valoración de cambios
legales y políticos que aseguraran el liderazgo civil sobre el estamento
militar. Por otro, el factor militar, tanto en el desempeño de tareas poli-
ciales en los últimos veinte años, como en la naturaleza de su participa-
ción en la lucha contra el narcotráfico, extendida al crimen organizado
después, han sido también una causal de la crisis de seguridad mexi-
cana. Este elemento de análisis es poco considerado por los especia-
listas y académicos, que obvian el papel de corresponsabilidad de las
174
Fuerzas armadas y poder político en México, 2006-2012: ¿control civil o tute/aje militar?
instituciones del sector defensa y de los tomadores de decisión en el

ámbito civil.2
En forma paradójica, aunque la intención presidencial era forta-
lecer el desempeño institucional de las fuerzas armadas, militarizando
aun más las labores policiales (proceso que adquirió carta de naturali-
zación y mayor influencia política con Vicente Fox), así como su inter-
vención en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado, el uso
de recursos castrenses dejó sin protección legal (e institucional) a sus
miembros. De este modo, se sobreexpuso a los soldados y marinos, ade-
más de a la corrupción proveniente de actores criminales, la comisión
múltiple de abusos y violaciones graves de los derechos humanos. Esto
propició, de facto, fenómenos de impunidad que ni el Estado mexicano
ni su gobierno pueden seguir garantizando a los militares (como ocurría
hasta hace poco) en el entorno internacional. Este es un patrón que, si
bien se había observado y advertido por algunos especialistas y organis-
mos de defensa de derechos humanos durante el régimen de Calderón,
obliga al poder político a poner en marcha medidas correctivas forzosas
derivadas de las presiones externas, debido a la gravedad del daño ins-
titucional que se ha provocado en los últimos seis años.
La relación civil-militar en México: un análisis inacabado3
En principio, las relaciones civiles-militares "en democracia", sea en su

fase de redefinición estructural cuando se atraviesa el proceso de transi-
ción, sea en los procesos de consolidación (democrática), apuntan hacia:
l. La subordinación expresa del sector defensa al liderazgo civil del
régimen.
2. Un control político real y eficiente de las fuerzas armadas por parte
de autoridades civiles dentro de un marco de reglas claras y defini-
das desde la Constitución.
3. Un sistema de justicia militar apegado al Estado de derecho y a la
aplicación igualitaria de la ley respecto de los civiles.
2. Ver Alvarado, Arturo y Jorge Zaverucha, "La actuación de las fuerzas armadas en la
seguridad pública ... , pp. 227-267.
3. Esta sección de análisis reformula, de modo sintético, la revisión detallada de modelos
analíticos de las relaciones civiles-militares que se realiza en un ensayo sobre el primer
periodo del gobierno de alternancia; ver Tirado, Erubiel, trabajo inédito, México, 2012.
175
En un sistema democrático, el liderazgo civil respecto de las fuerzas

armadas se formula y reafirma con la definición profesional de las acti-
vidades militares con un conjunto de reglas claras y aceptadas donde
existen derechos, deberes y rendición de cuentas sin márgenes de acción
discrecional (que induzcan a la ilegalidad e impunidad), tanto por los
políticos como por los oficiales y el personal de las fuerzas armadas.
Bajo esta caracterización, se destaca la importancia de la instituciona-
lización del principio de supremacía civil,4 que depende también de la
aceptación de dicho criterio por parte del ejército, una vez que se ha
apropiado (intemalizado) de las normas del juego democrático.5
La experiencia comparada postransición muestra patrones diver-
sos de comportamiento civil-militar de acuerdo con ciertos criterios de
autonomía militar o de extensión en cuanto a injerencia castrense se
refiere. También se observan reformulaciones simbióticas con el lide-
razgo civil, caracterizadas por reglas no escritas que alejan a las fuerzas
armadas del control democrático propiamente dicho.
La injerencia del ejército, bajo esta perspectiva compleja, puede os-
cilar desde la subordinación condicionada, donde existe una influencia
indirecta en asuntos específicos que se traduce también en un control
institucional más que limitado. En el camino de este patrón se llega
también al llamado tutelaje militar, que comprende la ascendencia di-
recta e indirecta de los intereses castrenses que se extienden más allá
de su esfera de definición de defensa y con un control político débil, o
antes bien inexistente. El extremo se configura con el abierto control
militar de la política, donde el sentido de la subordinación no corres-
ponde al sector castrense, sino al civil.
4. A efectos del presente ensayo, adoptamos el concepto de "supremacía civil" a partir del
paradigma de la transición democrática española como parámetro útil para observar
características y alcance de maduración de las relaciones civiles-militares en un régimen
que se aleja del autoritarismo: "capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido
para llevar a cabo una política general sin intromisión por parte de los militares, definir las
metas y organización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una política de
defensa, y supervisar la aplicación de la política militar", Agüero, Felipe, Militares, civiles y
democracia ..., p. 47.
5. En este sentido, Fitch, Samuel (The Armed Forces and Democracy .. .) difiere de la
caracterización clásica de Alfred Stepan, que establece una tipología en términos de actitud
contestataria versus aceptación de prerrogativas militares, distinguiendo aquellas por las
cuales el ejército observa influencia o control sobre los gobernantes civiles (Stepan, Alfred,
Rethinking Military Politics, pp. 93-114).
176
Fuerzas armadas y poder político en México, 2006-2012: ¿control civil o tutelaje militar?
Las diferencias entre el condicionamiento de la subordinación mili-

tar, el tutelaje castrense y el control directo de la política por las fuerzas
armadas son de grado y varían según la manera en que se definen los
contenidos políticos y legales del régimen durante la transición política
y después de ella. En buena medida, el éxito o el fracaso de estas defi-
niciones estructurales dependen de la profundidad y la eficacia con que
se institucionalizan los nuevos acuerdos de la subordinación castrense
en democracia.
El estudio de las relaciones civiles-militares en México y su proceso
de transición democrática tiende a diferenciarlas en términos compara-
dos en el hemisferio, al destacar la aparente ausencia de un pasado auto-
ritario de gobiernos militares caracterizados por la doctrina de la segu-
ridad nacional, irrupciones extraconstitucionales y prácticas represivas.
Estas particularidades excluyen a México de los modelos transicionales
donde, por definición, hay una separación estructural de los militares
tanto de la esfera política como en el ámbito de las definiciones estraté-
gicas de defensa nacional que se recuperan a favor de la autoridad civil
(gubernamental o parlamentaria). Se establece mediante un recuento
histórico político, sin considerar diferencias estructurales de los proce-
sos de transición, que en el caso mexicano observa una despolitización
y subordinación civilista gradual. Aunque sin la caracterización repre-
siva y de gobierno militar, México observa un proceso de desarrollo y
consolidación de Estado autoritario, con gobiernos que definieron, a lo
largo de poco más de 70 años, un esquema de prerrogativas, formales e
informales, para el sector militar en su conjunto. 6
Esta es la base de uno de los modelos de análisis de la relación
civil-militar mexicana, denominado "de equilibrio modificado",7 que
identifica responsabilidades compartidas entre los líderes de ambos es-
tamentos bajo criterios tales como:
a) La identidad de valores y acuerdo elemental sobre normas de com-
portamiento.
b) La relación es asimétrica, donde los militares aceptan no tener do-
minio para determinar los límites o normas del poder de los actores
políticos del sistema.
6. Camp, Roderic Ai, Mexico 's Military on the Democratic Stage, pp. 15-41.
7. lbíd., pp. 1-14.
177
c) El carácter de la relación entre civiles y militares es dinámico y no

admite visiones aisladas ni excluyentes.
d) El control civil sobre el ejército se administra y sostiene por la res-
ponsabilidad compartida en que los militares y líderes políticos son
susceptibles de ser llamados a rendir cuentas de sus actos por algu-
nos aspectos, según corresponda a su estatus y función.
Este modelo explica, en buena medida, la complejidad de las relaciones

civiles-militares bajo una visión específica donde la supremacía civil no
tiene un valor absoluto como en algunos análisis de transición demo-
crática, sino adopta la noción de autoridad relativa bajo el término de
"control" (civil). Las responsabilidades para los líderes civiles limitan
primero el poder político del ejército ( que tuvo al término de la Revolu-
ción y en la consolidación del nuevo Estado mexicano a partir de 1928)
y, luego, determinan el rumbo de las relaciones civiles-militares en un
entorno político autoritario, corporativo y clientelar. 8 La civilización
gradual del poder político en la fase posrevolucionaria consistió en que
las fuerzas armadas fueron alejadas, poco a poco, de la esfera de domi-
nio gubernamental, mientras adoptaban reglas escritas y no escritas del
sistema político bajo su propio entendimiento de sujeción civil. El pro-
ceso comprendió fórmulas distintas a las que se implementaron en los
procesos de transición democrática en otros países de la región hacia
finales del siglo XX.
Si bien es cierto que no es posible extrapolar -en forma simple
o mecánica- en un país determinado ( como México) o a una región
(como el hemisferio), determinado modelo de análisis de las relaciones
civiles-militares, sí es posible establecer criterios que nos permitan eva-
luar el desempeño y la maduración de dichas relaciones en democracia.
Estos criterios pasan por la definición de misiones militares cuyo cum-
plimiento no represente amenaza alguna a los intereses de la sociedad
en general y a las reglas del juego democrático de las instituciones del
país; que proteja a las fuerzas armadas de las influencias partidistas que
las conviertan en instrumento faccioso (o a la inversa, en el mejor de los
casos, preservar al ejército de la tentación por influir en la política para
conservar prerrogativas o privilegios; y, en el peor, tutelar el sistema po-
lítico), y desarrollar las capacidades de comprensión y liderazgo civil so-
8. Tirado, Erubiel, "La relación cívico-militar en México .. .", pp. 239-256.
178
bre los temas militares. Otro conjunto de parámetros que nos permiten
aproximamos a un análisis de responsabilidades institucionales en estas
relaciones son el control efectivo del gasto militar, el respeto a los de-
rechos humanos y la relación con el sistema de impartición de justicia.
El desarrollo observado en las relaciones civiles militares durante
los primeros años del presente siglo se analiza a la luz de las redefinicio-
nes de las misiones castrenses y particularmente las implicaciones de su
desempeño (en los ámbitos señalados) en la crisis de seguridad mexica-
na durante la administración del presidente Calderón. De este modo, se
concluye con una caracterización sobre el impacto del comportamiento
gubernamental en la dinámica de las relaciones civiles-militares, en es-
pecial sobre la afectación institucional de las funciones del sector defen-
sa y su debilitamiento estructural.
En el caso específico del problema de seguridad pública que repre-
sentaban el narcotráfico y el crimen organizado en México desde los
años setenta, y que se agudiza transformándose en crisis de seguridad
nacional con la alternancia política en el presente siglo, en el sector
defensa, desde nuestro punto de vista, hay un grado importante de res-
ponsabilidad. Dicha responsabilidad, como se indica en lo sucesivo, está
vinculada a las definiciones estructurales, estratégicas y tácticas de los
gobernantes civiles y de la élite militar que han enfatizado soluciones de
fuerza e intervención castrense en demérito del fortalecimiento de las
capacidades y la autoridad civil en la seguridad pública.
Presencia e influencia militar (territorial e institucional): de

instrumento político y función antisubversiva a testigo delincuencial
Una de las omisiones de análisis en el tratamiento de la crisis de seguri-

dad en México, por un lado, es la debilidad estructural de la definición
de unidad histórico-política con la presencia de las fuerzas armadas en
el plano geográfico y estratégico. Por otro lado, la creciente presencia
e influencia militar en las décadas recientes en el plano institucional en
las corporaciones policiales, tanto a escala federal como a escala local,
se ignora al abordar y justificar las respuestas militares ante el recru-
decimiento del narcotráfico y la violencia asociada a dicho fenómeno.
Antes de la justificación de la última ola militarista en el nuevo entorno
hemisférico y en el contexto mexicano, se debe tomar nota precisa-
mente, en el aspecto geográfico o territorial, de ciertos condicionantes
179
que muestran la fragilidad de una organización y un emplazamiento

militar propios de un Estado con características autoritarias.
Uno de los elementos fundamentales que dieron al presidencialis-
mo mexicano su verticalidad como fuente unitaria (y autoritaria) de de-
cisiones frente a las resistencias de los gobiernos estatales9 fue el hecho
de haber emplazado a las fuerzas armadas a lo largo y ancho del terri-
torio nacional a efecto de recordar la autoridad y la fuerza del Ejecu-
tivo federal y comandante supremo. En el proceso de despolitización y
organización territorial de las fuerzas armadas mexicanas se diseñó un
mecanismo no solo de unidad política y contención del síndrome caudi-
llista que caracterizó las primeras décadas posrevolucionarias, sino de
control (también político) que devino incluso un básico esquema dual
contrainsurgente y de apoyo a la población en casos de desastre. De
este modo se emplazaron, durante el proceso de modernización y es-
tructuración de las fuerzas armadas del Estado mexicano, contingentes
de presencia permanente, del ejército en las llamadas zonas militares,
las bases aéreas, así como las zonas navales en el caso de la armada. 10
Durante décadas, esta formulación no solo fue sometido a duras
pruebas ante las rebeliones de caudillos militares y gobernadores, sino
también se fue consolidando y ampliando en términos de un escenario
de tres dimensiones básicas: control político, contrainsurgente y de apo-
yo a la población civil ante desastres naturales. Después de la rebelión
neozapatista de 1994 hacia el final del siglo XX, como lo hacían luego
de cada crisis insurgente desde la década de 1960, las fuerzas armadas
reforzaron su estrategia operativa de control territorial en todo el país,
extendiendo o multiplicando zonas militares, bases aéreas y zonas na-
vales.11 No menos importante que este procedimiento, que responde a
un patrón de comportamiento estatal específico, hubo una transforma-
ción importante. Se reformularon los planteamientos de acción castren-
se (tanto en el ejército como en la armada) en términos estructurales,
al orientar la organización operativa hacia unidades especializadas de
9. Boils, Guillermo, Los militares y la política ...

10. Lozoya, Jorge Alberto, El ejército mexicano. Ver también Carpizo, Jorge, El presidencialismo
mexicano, pp. 117-128; Garduño Valero, Guillermo, El ejército mexicano ...
11. Sierra, Jorge Luis, El enemigo interno... , pp. 233-304.
180
combate, multitareas (polivalentes), apartándose del modelo tradicio-

nal de movilización masiva de tropas y equipos. 12
Establecida en la década de 1920, la función geográfica de dominio
castrense en el país, con un criterio de control presidencialista, se man-
tuvo estable hasta los años de 1970. De esta manera, desde la década de
1990 y 2012 la presencia militar territorial, tanto del ejército como de
la marina, ha observado un crecimiento regular (salvo el de esta última,
que estuvo sujeta a cambios de restructuración durante el sexenio foxis-
ta ). Comprende actualmente el emplazamiento de 46 zonas militares
en doce regiones (el cuadro omite la referencia a las bases aéreas) y
catorce zonas navales distribuidas en ocho regiones.
Tabla 1
Evolución histórica de zonas y regiones militares y de zonas
y regiones navales Emplazamiento territorial ejército-marina
en México, 1924-2012
Año/ Ejército Marina

Periodo
Zonas militares Regiones Zonas navales Regiones navales
militares
1924-1970 1 33
1975 2 35
1992 3 36 9 15 8
2000 4 41 12 17 6
2005 5 45 12 10 6
2012 6 46 12 14 8
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la consulta a los siguientes autores: (1)
Lozoya, op. cit., 1976; (2) Boils, op. cit., 1975; (3) Camp, Roderic Ai, Generals in The
Palacio. The Milita,y in Modem Mexico, Oxford University Press, New York.1992;
(4) Global Exchange, Siempre cerca, siempre lejos: Las fu erzas armadas en México ,
México, 2000; (5) Camp, op. cit., 2005; (6) Resdal, Atlas de seguridad y defensa de
América Latina , Buenos Aires, 2012.
12. Paradójicamente esta nueva organización bélica operativa es el resultado del aprendizaje de
la lucha contra el narcotráfico y del modo en que se enfrentó inicialmente y se neutralizó en
términos de combate a la guerrilla del Ejército Zapatista de Liberación Nacional.
181
Como se obseiva, hay un patrón consistente de ampliación o forta-

lecimiento de la presencia en las dimensiones de la fuerza militar del
Estado mexicano y que procura, precisamente, justificar un control de-
finido territorialmente desde la consolidación política de su régimen
presidencialista. La orientación dual en que fue definida la organiza-
ción territorial de la presencia militar, dominio geográfico para la de-
fensa en términos tradicionales, por un lado, y, por otro, de control
político, fue eficaz para afirmar y consolidar como parte de un arreglo
no escrito, el régimen presidencial y también -de un modo relativo-
en el desempeño de funciones de seguridad interior. Primero, sofocan-
do las rebeliones armadas de caudillos (militares-políticos), protestas
sociales (campesinas y de trabajadores), así como, posteriormente, en-
frentando pequeños movimientos guerrilleros después de la segunda
mitad del siglo XX.
Sin embargo, esta fortaleza de despliegue permanente en el territorio
nacional ha resultado inoperante ante las manifestaciones del narcotrá-
fico y del crimen organizado. Ahí precisamente donde podría suponerse
que la presencia militar era la garantía de la autoridad del Estado, desde
hace tres lustros -al menos- se obseiva que los fenómenos delincuen-
ciales simplemente se apropiaron, sin disputa, de zonas geográficas es-
pecíficas. La razón principal de esta insuficiencia es, como se apuntó, la
orientación primaria de una funcionalidad limitada y definida en térmi-
nos de control político y de recurso represivo de la autoridad (específica-
mente al servicio del presidente de la República), más que de un esquema
de sólida presencia y garantía de la unidad territorial y orgánica de las
instituciones armadas como autoridad nacional.
Militarización: el legado de la alternancia política 2000-2012
Si bien este esquema de análisis sobre la presencia militar en la geo-

grafía nacional suele omitirse, resulta más visible la manera en que se
formula e implementa la estrategia de seguridad por parte de la admi-
nistración de Felipe Calderón, con un fuerte componente de militariza-
ción no solo en el despliegue de fuerzas sino también en las definiciones
institucionales. Sin embargo, el énfasis gubernamental del recurso cas-
trense en el ámbito policial y de seguridad pública genera la percepción
de que esta participación de las fuerzas armadas es inédita.
182
Por el contrario, este involucramiento tiene antecedentes, incluso

raíces, en las políticas públicas de seguridad, al menos desde la última
década del siglo pasado, en que se formuló un marco legal que preten-
día ordenar un sistema que hiciera efectiva una función primordial del
Estado. En este sentido, vale la pena destacar el fenómeno de militari-
zación no solo de las estructuras policiales sino también de las de procu-
ración de justicia (un ámbito de persecución e investigación de delitos
que está constitucionalmente prohibida para el ejército y la armada).
Con esta consideración, como se argumenta más adelante, la militariza-
ción y la influencia castrense en las estructuras policiales y de procura-
ción de justicia en los tres niveles de gobierno no solo ha sido ineficaz
sino también, desde nuestro punto de vista, es responsable de la crisis
de seguridad actual; además, se ha pasado por alto cualquier mención a
este respecto por parte de estudiosos y tomadores de decisión.
Más aún, el discurso oficial .y el de varios analistas prefieren se-
ñalar el fracaso estructural de la multiplicidad de cuerpos de policía,
sin preparación profesional, corruptos e ineficaces, particularmente en
los niveles estatal y municipal. En este entramado de pretendida ar-
gumentación racional, se ignora -con cierta intención- el papel que
han desempeñado las fuerzas armadas en el proceso de degradación e
ineficiencia policial del país, así como la inoperancia inicial e ineficacia
estructural de su participación en la lucha contra el narcotráfico y el
crimen organizado.
Génesis del proceso de militarización policial
El experimento militar en la seguridad pública y procuración de justicia

se lleva cabo durante la administración de Vicente Fox (2000-2006);
aunque hubo dudas iniciales respecto de retirar en forma gradual el
componente castrense de la seguridad pública o continuarlo, se optó
por la militarización. Los ejes de su desempeño en esta materia abarcan
la prevención delincuencial, reformas integrales de los sistemas de segu-
ridad pública y penitenciaria, así como el combate a la corrupción. 13 El
uso de recursos castrenses, que ya se observaba en el pasado de dominio
priista pero que se cubría con un discurso de control civilista, adquirió
13. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Plan Nacional de Desa"ollo 201-2006, pp.146-147.
183
Ernbiel Tirado y Marcos Pablo Moloeznik
mayor presencia con una nueva secretaría de despacho, la de Seguridad

Pública.
La nueva entidad asume el control de la Policía Federal Preventiva
(PFP), que estaba a cargo de la autoridad política en la administración
pública federal (Secretaría de Gobernación). Debe recordarse que la
PFP se crea en las postrimerías del gobierno de Ernesto Zedilla (1994-
2000) para, en principio, evitar la distracción directa de elementos de
tropa que eran solicitados por instancias de gobierno, federal, estatales
y hasta municipales, para tareas de vigilancia y control policial. 14 En el
sexenio foxista se amplió y fortaleció el esquema paramilitar: lejos de
retirar a los elementos castrenses de las tareas policiales del nuevo or-
ganismo, se continuaron celebrando convenios de colaboración por los
cuales se asignaron los recursos humanos y materiales de la 3ª Brigada
de Policía Militar ( origen de la PFP), cuyos 5,332 efectivos conformaron
la Fuerza de Reacción Inmediata de las Fuerzas Federales de Apoyo de
la PFP. 15
Una vez salvada la duda inicial del gobierno foxista, el Ejército se
encargó, en forma directa, de la formación y el entrenamiento de toda
la fuerza policial del país, especialmente la municipal, 16 así como de
determinar directrices de modernización logística como la adquisición
de armamento. 17 También, desde el gobierno federal, se dispuso que
los militares ocuparan los cargos más relevantes en la procuración de
justicia, desde la Procuraduría General de la República, en el Centro de
Planeación para el Control de Drogas ( CENDRO, el organismo oficial de
inteligencia contra el narcotráfico que luego cambió su denominación)
(tabla 2) y en la Policía Federal Preventiva (PFP), cuya fuerza militar
se fortaleció con la transferencia de varios batallones de infantería de
14. De hecho, con el aval de la interpretación judicial, se promovió una reforma constitucional
(artículo 89 fracción VI) que salvaguardara la justificación de la intervención castrense de
una interpretación contraria, lo que implica un reconocimiento de la motivación política de
la Corte. Ver; Diario Oficial de la Federación (DOF), México, 5 de abril de 2004.
15. Secretaría de la Defensa Nacional, Informe de labores 6, 2006, p. 24.
16. A lo largo del año 2002, oficiales del Ejército aplicaron exámenes de habilidades psicomotrices
a 4,924 elementos. de corporaciones policiales municipales, estatales y federales, y adiestraron a
4,334 policías estatales y municipales, Secretaría de la Defensa Nacional, informe de labores 2,
2002, p.16.
17. En este rubro, incluso existen observaciones de la Unión Europea sobre el destino final
de las adquisiciones del gobierno mexicano con Fox, pese a que se constituyó en uno de
sus principales clientes. Ver Proceso, núm. 1568, "No más armas a México", México, 19 de
noviembre de 2006, pp. 48-50.
184
marina. Además de la transferencia, como ya se puso de relieve, de la 3ª

Brigada de Policía Militar y la inclusión posterior del Décimo Batallón
de Policía Militar, hacia la mitad de la gestión foxista, sumaban ya ocho
unidades del Ejército asignadas a la PFP. 18
Tabla 2
Efectivos de las fuerzas armadas empleadas en misiones atípicas*
Jerarquías 2000 2001 2002 2003 2004 2005

General 36 19 16 16 14 14
Jefes 224 226 204 191 179 178
Oficiales 541 532 526 462 431 433
Elementos regulares ** 1,119 1,110 1,027 920 833 828
PFP (Mandos superiores e 32 37 31 29 25 24
intermedios)
Policías D.F. 50 41 37 26 22 21
(Mandos superiores e
intermedios)
Militares Ret. 128 123 108 99 90 87
Totales 2,130 2,088 1,949 1,743 1,594 1,585
** No se contabilizan los elementos de la 3ª Brigada de Policía Militar, incorporada a
las Fuerzas Federales de Apoyo.
Fuente: Para mayores detalles; ver Marcos Pablo Moloeznik, La naturaleza de un instru-
mento militar atípico: las fuerzas armadas mexicanas, Fuerzas Armadas y Sociedad,
una publicación de FlACSO Chile, Año 19 (1-2), enero-junio de 2005, pp. 169-212.
Disponible en: www.fasoc.cl.
En este periodo, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA)

definió y participó en el reclutamiento y la formación de elementos que
se incorporaron dir,ectamente a la naciente agencia policial (Agencia
Federal de Investigación, AFI), que sustituyó en 2002 a la Policía Ju-
dicial Federal para dejar atrás la mala reputación de este organismo.
La incorporación de elementos castrenses en el organismo sustituto no
estuvo regulada por base legal alguna propiamente dicha, salvo la de-
cisión administrativa ilegal y contraria al mandato constitucional. Este
18. Durante los primeros dos años del sexenio, la Policía Federal Preventiva tuvo un incremento
de fuerza del 25%, con la contratación de 1,700 elementos y la incorporación de 826 nuevos
elementos a las Fuerzas Federales de Apoyo (vid supra, Proceso, núm. 1568).
185
comportamiento solo se puede apreciar de forma indirecta a través de

los datos de reclutamiento (en los informes de labores de la SEDENA)
que contrasta con los de bajas y deserciones, así como los efectivos que
registra la institución como propios. Solo de esa manera se explican las
pequeñas variaciones en los elementos activos en las fuerzas armadas
a lo largo de los casi cinco años en que estuvo al frente de la Procura-
duría un alto mando del ejército (el general de brigada Macedo de la
Concha). ·
En el aparato de seguridad pública, el componente militar se mate-
rializa y proyecta desde la estructura misma del Sistema Nacional esta-
blecido desde mediados de la década de 1990. De este modo, la influen-
cia castrense se percibe, en mayor o menor medida, en las decisiones de
seguridad pública en los tres órdenes de gobierno con sus respectivas
implicaciones presupuestales. La injerencia castrense se hizo patente
en los mecanismos de coordinación institucional amparados bajo el Sis-
tema, participando en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y sus
expresiones similares en ámbitos regionales, estatales, municipales e
intermunicipales.
Otro espacio de injerencia militar se aprecia en la coordinación con
las instituciones que integran el Gabinete de Seguridad Pública, cuya
creación se formalizó en el sexenio foxista, casi diez años después de
creado el Sistema Nacional (de Seguridad Pública), en 2005. 19 En di-
cho gabinete, además de la SEDENA y la Secretaría de Marina (SEMAR),
participan la Secretaría de Gobernación, la Procuraduría General de la
República (PGR) y la propia Secretaría de Seguridad Pública Federal
(SSPF). 20 Asimismo, si bien el gobierno de Vicente Fox tuvo desde su
comienzo signos inequívocos de ineficiencia del sistema penitenciario
federal, en particular en las instalaciones de "máxima seguridad", debi-
do a la fuga de connotados narcotraficantes, no fue sino hasta 2005 que
emprendió acciones al respecto. Sin embargo, la motivación no fue la
debilidad del sistema penitenciario en sí, sino las evidencias de control
y corrupción en los penales a su cargo y destinados a los delincuentes de
19. Diario Oficial de la Federación (DOF), México, 6 de enero de 2005.

20. En el esquema de operación y definición de estrategias, de aquí se derivan grupos
especializados de trabajo que comprenden desde prevención y control de armas ( de
fuego) pasando por "atención" (sic) a grupos armados, instalaciones estratégicas hasta de
coordinación con las entidades federativas, donde la participación y la influencia militar son
palpables.
186
Fuerzas annadas y poder político en México, 2006-2012: ¿control civil o tute/aje militar?
alta peligrosidad que, pese a estar privados de la libertad, continuaban

delinquiendo y, además, controlando espacios específicos de los cen-
tros penitenciarios. La fórmula de solución fue militarizar la vigilancia
en los penales federales. 21 Se creó un nuevo cuerpo de vigilancia con
componentes castrenses, la Fuerza de Seguridad Penitenciaria, 22 que, al
término del sexenio contaba con 2,125 elementos. 23
La presencia castrense en los campos de la seguridad pública y la
procuración de justicia durante el gobierno de Fox, como se observa,
fue creciente, constante, y amenaza con ser permanente, pese a que su
eficacia llegó a su límite y muestra signos graves de desgaste estructural.
Durante la administración foxista se observa un entramado militarista
de la seguridad pública que adquiere notoriedad más tarde, más por la
exacerbación del recurso que como su evidente fracaso en su participa-
ción en estas tareas, menos aún se indica su responsabilidad en la crisis
que mostró sus signos aún antes de finalizar el sexenio.
La coartada militar de Felipe Calderón, 2006-2012
La administración de Felipe Calderón debe analizarse en una vertiente

dual de militarismo: por un lado, la impronta o influencia militar en las
acciones y desarrollos institucionales de la seguridad pública tanto en
el nivel federal como en el local (estados y municipios). Por otro, el uso
directo de las fuerzas armadas en la estrategia de seguridad, al decla-
rar la guerra al narcotráfico y al crimen organizado. Ambos aspectos
tienen, en mayor o menor medida, impactos tanto en el sistema político
como en las instituciones policiales y militares en el alcance de la efica-
cia de las acciones de dicha estrategia.
Como se advertirá más adelante, en el caso de las instituciones po-
liciales, la tendencia de las transformaciones emprendidas durante el
sexenio es disminuir el componente militar personal en los niveles de
mando y operatividad de la fuerza federal, pero no así la visión cas-
21. Ver; Proceso, núm. 1472, México, 16 de enero de 2005.

22. Se integró por elementos de origen civil, de la propia PFP; de miembros de la Fuerzas de
Reacción y Alerta Inmediata (FRAI), de origen militar, de la incorporación de militares
(activos y retirados), así como de personal, civil, de nuevo ingreso; ver Secretaría de Seguridad
Pública, Inform e de labores 5, 2005, p. 112.
23. Las estadísticas de los informes oficiales no desglosan el origen de los elementos y solo señalan
una cifra global; ver, Secretaría de Seguridad Pública, Informe de labores 6, 2006, p. 138.
187
trense de las medidas y acciones que han dado forma a la institución

en los últimos seis años. Esto da como resultado la caracterización de
una fuerza policial de corte paramilitar en el sentido estricto del térmi-
no. En el ámbito de las instituciones militares, el efecto de la política
sexenal no es menos preocupante, toda vez que, como se analiza más
adelante, a la vez que se han deformado las visiones connaturales de
la defensa nacional reduciendo al ejército y la marina a meras fuerzas
especiales antinarcóticos bajo la influencia de la agenda norteamericana,
también se observan patrones de comportamiento político de las fuer-
zas armadas que han incrementado su presencia institucional en áreas
donde, al menos hace dos décadas, no figuraban, o estaban sometidas
a los criterios de una agenda civil del gobierno. Esto predispone a las
fuerzas armadas a la tentación de incrementar su influencia política o
incluso desempeñar un papel tutelar. En ambos escenarios, los valores
democráticos se encuentran en grave riesgo.
En 2005, como resultado de la falta de seguridad y de control de
las variables principales de la estrategia de seguridad foxista que recru-
decieron la actividad del narcotráfico y el crimen organizado, obligó
a mostrar en forma ostensible el recurso militar en la aplicación de la
respuesta del gobierno. Esta se materializó con el programa "México
Seguro" que se concibió como una fuerza de tarea conjunta (SEDENA,
SEMAR, SSPF, PGR y fuerzas policiales estatales y municipales) donde las
fuerzas armadas tuvieron un papel relevante que anticipaba, en cierta
forma, la función que desempeñarían en el sexenio siguiente. La es-
trategia comprendió tres fases de aplicación que se concentraron en
ciudades de cinco estados.
A un año de aplicación, la violencia criminal no disminuyó en las
entidades donde se concentraron los operativos, sino, incluso, se exten-
dió a doce entidades federativas más de la República. Es evidente que
el esquema de esta estrategia no detuvo la ola de homicidios, ejecucio-
nes y secuestros asociados con las actividades delictivas que, antes de la
toma de posesión de Felipe Calderón en septiembre de 2006, llegaron a
más de 2,000 muertes. 24
Por un lado, la crisis de legitimidad de su triunfo electoral y, por
otro, el contexto que implicó el fracaso de la acción estatal con la pér-
dida de control territorial en diversas zonas del país a favor del narco-
24. Ver periódico Excélsior, México, 15 de noviembre de 2006.
188
tráfico y el crimen organizado, dio a Calderón la pauta para declarar la

guerra a los cárteles de la droga desde los primeros días de su sexenio.
Se trata del discurso oficial que presenta inquietantes similitudes con
el enarbolado por el entonces presidente de Estados Unidos de Nor-
teamérica, George Bush Jr. (2001-2009), quien le declara "la guerra al
terrorismo", inmediatamente después de los exitosos atentados terro-
ristas del 11 de septiembre de 2001. 25
Este vocabulario es duramente criticado por quien, en años recien-
tes, se desempeñó como responsable del combate al narcotráfico en su
país: 26
Instalar la palabra gue"a en el marco de una politica de seguridad pública es un

error garrafal. Por varias razones, la primera es que desconoce un principio ele-
mental de un Estado de derecho donde el delincuente no es un enemigo a aniqui-
lar; el delincuente es alguien al que el Estado debe someter a la ley y resocializar.
Segundo, es un tema que polariza alrededor de la seguridad y la propia palabra no
aparece como un valor, sino como un problema. Y tercero, es generar en la men-
talidad criminal un estado de certidumbre: mientras me matan, yo mato. Por tanto,
la gran oportunidad que hay hoy( ... ) es que buena parte de la política de seguridad
debería legitimarse no a partir de la lucha contra el delito, sino a partir de la sensi-
bilidad por las víctimas. La seguridad no es un fin en sí mismo; es un camino para
generar convivencia y asegurar derechos y libertades.
De esta manera, la categoría amigo-enemigo del jurista, politólogo

e ideólogo del Tercer Reich (1933-1945), Carl Schmitt (1932) 27 pasa a
dominar la política y la estrategia de seguridad del gobierno de alter-
nancia de segunda generación. En otras palabras, se trata del dominio
de la lógica de la seguridad nacional, del concepto de amenaza, de la
expansión del derecho penal (a partir de la identificación con el llamado
derecho penal del enemigo, de Günther Jakobs) y de la preeminencia del
factor o componente militar del poder nacional en México.
Recapitulando, desde el inicio de su administración, el presidente
Calderón toma la decisión de hacer frente al narcotráfico, bajo la idea-
fuerza de derrotar a la principal amenaza a la seguridad nacional, o
enemigo de los mexicanos, y lograr así la consolidación de una seguri-
25. Calderón Hinojosa, Felipe, "La guerra contra el narcotráfico", pp. 17-21.
26. Entrevista al general (retirado) de la Policía Nacional de Colombia, Óscar Naranjo, asesor de
seguridad de Peña Nieto en periódico El País, Madrid, 29 de septiembre de 2012.
27. Schmitt, Carl, El concepto de lo político.
189
dad auténtica y duradera. La razón de Estado se convierte, por tanto,

en el argumento sobre el que se sustenta todo el andamiaje de una res-
puesta manu militan, al recurrir a la máxima intensidad del uso de la
fuerza del Estado mexicano, su instrumento militar, o fuerzas armadas.
Si bien el impulso que se dio a lo largo del sexenio calderonista
sobre la composición de personal civil en la SSPF y la transformación de
su brazo operativo, la Policía Federal Preventiva, a simplemente Poli-
cía Federal, debe señalarse la impronta militarista de la dependencia.
No se trata solo de la permanencia de los cuadros militares que dieron
origen al núcleo de fuerza de la institución hace más de una década
( que han sufrido una disminución relativa en términos cuantitativos),
sino también de que los componentes ensanchados y fortalecidos de la
institución observan rasgos castrenses que están llevando a la caracte-
rización de una supuesta policía civil paramilitar o militarizada. 28 Ade-
más de que el régimen de Calderón no se distinguió precisamente por
el respeto a la legalidad institucional en las acciones de su estrategia
de seguridad, al tratarse de un desarrollo que se encuentra alejado del
mandato constitucional.
Así, tratándose de la seguridad pública, el 1º de junio de 2009 se pu-
blica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de la Policía Federal,29
cuyo principal efecto es la desaparición de la Policía Federal Preventiva
(PFP) y de la Agencia Federal de Investigaciones (AFI), al fusionarse
en un solo cuerpo de seguridad pública denominado Policía Federal,
concebida como un órgano administrativo desconcentrado de la Secre-
taría de Seguridad Pública Federal (artículo 2 de la Ley). Lo que resul-
ta paradójico es que quien participó directamente en la creación de la
PFP y de la AFI, y estuvo a cargo de la dirección de esta última, evitara
llegar al necesario proceso de maduración de ambas instituciones, y ser
el responsable de la firma de su acta de defunción, al fusionarlas en la
Policía Federal.3°
28. Por ejemplo, la Policía Federal cuenta con diez helicópteros Black Hawk en operación, cada
uno de los cuales tiene en sus flancos dos ametralladoras M-60 de alto poder de fuego y leta-
lidad; a la sazón, arma de uso reservado y exclusivo de las fuerzas armadas.
29. Ley de la Policía Federal, Diario Oficial de la Federación, 12 de junio de 2009. Disponible en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPF.pdf.
30. García Luna, Genaro, Para entender el nuevo modelo de seguridad para México, México,
Nostra Ediciones, 2011.
190
En la lógica de preeminencia de la cantidad sobre la calidad, Fe-

lipe Calderón, en su última rendición de cuentas, reconoce que: 31 "El
estado de fuerza de la Policía Federal se quintuplicó al pasar, de 6,489
elementos en diciembre de 2006, a 36,940 a junio de 2012, de los cuales
el 20.2% son mujeres ...".
Tabla 3
Recursos humanos policiales federales
Año Policía Federal (SSP) AFI (PGR)*

2006 12 907 8 127
2007 21 761 7 992
2008 31. 936 5 996
2009 32,264 4 974
2010 35,464 4 902
2011 36.995 4 857
2012 36 940 5 057
Fuente: Presidencia de la República, Sexto informe de gobierno, México, 2012, p. 71.
Pero, con el objeto de incrementar el número de efectivos encua-

drados, se redujo significativamente el horizonte temporal del curso de
formación básica, de un año a tres meses, como los autores tuvieron la
oportunidad de corroborar durante sendas visitas a la Academia de la
Policía Federal en San Luis Potosí a lo largo de los últimos dos años.
También, no deja de llamar la atención el proceso de reclutamiento
de aspirantes a la policía federal, cuyos perfiles, en las convocatorias
2011 y 2012 son los siguientes: 32
a) Perfil investigador, dirigida a jóvenes de 21 a 36 años de edad provenientes de

diversas carreras de nivel superior o técnico superior universitario.
b) Seguridad regional, dirigida a jóvenes de 19 a 28 años de edad, con estudios de
nivel bachilJerato.
c) Fuerzas federales, orientada al reclutamiento de jóvenes de 18 a 35 años de
edad con estudios de secundaria. Oficial en prevención penitenciaria, dirigida
a aspirantes de 20 a 40 años de edad.
31. Presidencia de la República, SexJo informe de gobierno, 2012, México, Certeza jurídica, p.
3. Disponible en: bttp://www.informe.gob.mx/pdf/INFORME_ESCRITO/01_CAPITUW_
ESTADO_DE_DERECHO_Y_SEGURIDAD/l_0l_Certeza_Juridica.pdf.
32. Cuerpos policiales, pp. 135 y 136, Presidencia de la República, Sexto informe de gobierno,
2012. Disponible en: http://www.informe.gob.mx/pdf/INFORME_ESCRIT0/01_
CAPITULO_ESTADO_DE_DERECHO_Y_SEGURIDAD/1_13_Cuerpos_Policiales.pdf.
191
d) Perfil para guarda (18 a 49 años de edad con estudios de educación media
básica) y perfil para escolta (18 a 35 años con estudios de educación media
superior o equivalente).
Esto es, para los aspirantes a policía investigador la edad límite se

extiende hasta los 36 años de edad, para los candidatos a las fuerzas
federales a los 35 años y a quienes pretendan ingresar al subsistema
penitenciario a los 40 y 49 años de edad, tratándose de prevención peni-
tenciaria y escolta, respectivamente. Estas edades límite para ingresar a
la Policía Federal contrastan con lo establecido por los modelos policia-
les más exitosos y sientan las bases de una policía vieja. 33
Asimismo, conviene destacar que el orden constitucional en mate-
ria de seguridad pública establece que: 34 "Las instituciones de seguri-
dad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional".
Y es que la policía federal responde a un perfil de fuerza de seguri-
dad intermedia, o policía militarizada, al ser, junto con la policía nacio-
nal de Colombia, la única en operar helicópteros Black Hawk dotados
de ametralladoras M-60, consideradas de uso reservado y exclusivo de
las fuerzas armadas. A ellos se suman, vía Plan Mérida: 35
Seis helicópteros UH-M60 y 1,340 refacciones para mantener la confiabilidad

y la seguridad de las operaciones aeronáuticas y para el mantenimiento de la
flotilla en condiciones óptimas.
Una antena satelital ligada a la operación del avión de inteligencia modelo
Domier.
En su última rendición de cuentas, el Presidente de la República insiste

sobre el principal compromiso que, como eje vertebrador de su gestión,
atraviesa el sexenio: 36
33. Moloeznik, Marcos Pablo, Manual de sistemas comparados de policía, Universidad de

Guadalajara, 2011.
34. Art. 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, 2012,
el subrayado es nuestro. Última versión disponible en: http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf/1.pdf.
35. "Cooperación internacional", Sexto informe de gobierno, 2012, p. 98. Disponible en: http://
www .informe.gob.mx/pdf/lNFORME_ESCRITO/01_ CAPITULO _ESTADO _DE_
DERECHO_Y_SEGURIDAD/1_10_Cooperacion_Intemacional.pdf.
36. "Certeza jurídica". Disponible en: Sexto informe de gobierno, 2012, p. 82, el subrayado es
nuestro. Disponible en: http://www.informe.gob.mx/pdf/lNFORME_ESCRIT0/01_
CAPITULO_ESTADO_DE_DERECHO_Y_SEGURIDAD/l_0l_Certeza_Juridica.pdf.
192
Desde el inicio de esta administración, el gobierno del Presidente de la República

asumió como uno de sus compromisos fundamentales el fortalecimiento del
Estado de derecho, el absoluto respeto a los derechos humanos, la transformación
de los sistemas de justicia, de seguridad y penitenciario, y refrendó su responsabili-
dad constitucional y ética para combatir con firmeza al crimen organizado a través de
la Estrategia Nacional de Seguridad. Como resultado de esta Estrategia Nacional,
México cuenta hoy con los cimientos institucionales para consolidar una seguri-
dad auténtica y duradera (... ) De diciembre de 2006 a julio de 2012, las fuerzas
federales lograron inhabilitar al 60%, es decir a 22 de los 37 presuntos criminales
más peligrosos del país, de acuerdo con la lista publicada en marzo de 2009 por la
Procuraduría General de la República.
A la sazón, como una de las argumentaciones fundamentales y recu-

rrentes para justificar la excesiva participación de las fuerzas armadas
en la estrategia de seguridad del presidente Calderón.
Esta responsabilidad o compromiso, plasmado en la Estrategia Na-
cional de Seguridad, se refleja claramente en el incremento significativo
de recursos financieros destinados, que ya se hacían notar en el Quinto
informe de gobierno, en el caso de la SEDENA:
Tabla 4
SEDENA, Gasto diario en lucha contra el narcotráfico
Concepto Cantidad
Militares desplegados 45,000
57, 871 (2011)*
Gasto por elemento $64.00
Gasto total (diario) $2,880,000
Gasto anual $1,051,200,000.00
% del presupuesto total de la SEDENA 25
Presuntos narcotraficantes capturados 11,125
Soldados necesarios para capturar presuntos narcotraficantes 4
* Soldados y marinos. Quinto Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo,
citado por el periódico Excélsior, México, 12 de abril de 2011.
Fuente: Periódico Reforma, México, 24 de mayo de 2009, p. 4, citado por Rodríguez
Luna, Armando y Carlos Rodríguez Ulloa, "El rol de las Fuerzas Armadas
Mexicanas en la guerra contra la delincuencia organizada y la inseguridad públi-
ca", Policy Paper, núm. 27, Programa de Cooperación en Seguridad Regional, fun-
dación Friedrich Ebert, México, noviembre de 2009.
193
Lo que, para el sector seguridad / defensa, se traduce de la siguiente

manera: 37
En el período 2003-2010, la variación nominal del presupuesto
federal de seguridad pública (PGR, SEMAR, SEDENA, SSPF y FASP) se
cuadruplicó, de 10,719.7 millones de pesos (MP) en 2003 a 43,906.4 MP
en 2010; correspondiendo a la Secretaría de Seguridad Pública (SSP)
32,437.8 MP en 2010 (73.9%), monto que quintuplicó (5.18 veces) su
presupuesto respecto de 2003, lo que representó la mayor variación de
la serie.
Durante el período 2006-2010 la variación nominal del presupuesto
federal de seguridad pública (FASP, PGR, SEMAR, SEDENA, SSPF) prácti-
camente se triplicó, al pasar de 15,616.70 MP en 2006 a 43,906.4 MP en
2010. Los recursos asignados a la SSP prácticamente se cuadruplicaron
de 8,676 MP a 32,437.8 MP en el período 2006-2010.
Si bien la SSP ha sido, a lo largo del presente sexenio, la más favo-

recida en términos presupuestales, llama la atención el aumento -sin
parangón- de los recursos financieros destinados a la SEDENA y a la
SEMAR.
37. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Datos de la cuenta pública, México, años
varios.
194
Tabla 5
Evolución presupuesta! autorizado al sector seguridad
y defensa, 2006-2012 (en millones de pesos)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total Variación%

SEDENA 26,031.9 32,200.9 34,861.0 43,623.3 43,632.4 50,039.4 55,611.0 285,999.90 113.6%
SEMAR 9,163.5 10,951.3 13,382.7 16,059.3 15,991.9 18,270.2 19,676.7 103,495.60 114.7%
SSP 9,274.4 13,664.7 19,711.6 32,916.8 32,437.8 35,519.1 40,536.5 184,060.90 337.1%
Total 44,469.8 56,816.9 67,955.3 92,599.4 92,062.1 103,828.7 115,824.2 573,556.40 160.5%
Fuente: Elaboración propia basada en decretos del presupuesto de egresos de la Federación 2006-2012 publicados en el Diario
Oficial de la Federación, México, años varios.
Tabla 6
Fuerzas armadas, presupuesto y proporción respecto
del PIB, 2001-2008 (antes Iniciativa Mérida)
Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Sedena 0.39 0.36 0.33 0.30 0.29 0.28 0.34 0.29
Semar 0.15 0.14 0.13 0.11 0.10 0.10 0.12 0.11
Total 0.54 o.so 0.46 0.41 0.39 0.39 0.46 0.40
Fuente: Rodríguez/Rodríguez, op. cit., 2009.
En tiempos de austeridad, también se destaca la excepción o el tra-

tamiento especial reservado a los uniformados, quienes, tal como pone
de relieve la presidencia: 38
En esta administración, como en ninguna otra, se han mejorado las condiciones de

vida de los miembros de los institutos armados. Entre diciembre de 2006 y agosto
de 2012 el personal militar y naval de menores ingresos ha visto incrementado en
promedio 119.8% sus ingresos (117.3% SEDENA; 122.2% SEMAR).
Lo que se traduce en un aumento salarial diez veces superior al de sus

pares de la administración pública federal.
Ahora bien, el desempeño militar (Ejército y Marina) debe anali-
zarse en forma desagregada. Por un lado, considerando la forma en que
las dos vertientes en que las divide el Estado mexicano son utilizadas,
de acuerdo con la agenda presidencial y como producto de las pugnas
o rivalidades dentro del gabinete de seguridad. Por ejemplo, la Poli-
cía Federal contra el Ejército, o bien, contra la Marina, muestran un
comportamiento de competencia interinstitucional antes que de coor-
dinación: se trata de disputar la titularidad de acciones del organismo o
dependencia cuyos elementos capturan o matan a dirigentes criminales
(capos de la droga) buscados por los Estados Unidos, y no limitar su
intervención en operativos como de mero apoyo logístico y de respaldo
estableciendo perímetros de seguridad.
38. "Defensa de la soberanía y de la integridad del territorio", Presidencia de la República,

Sexto informe de gobierno, México, 2012, p. 82. Disponible en: http://www .informe .
gob.mx/pdf/lNFORME_ESCRITO/01_CAPITULO _ESTADO _DE_DERECHO _Y_
SEGURIDAD/1_08_Defensa_de_la_Soberania_y_de_la_Integ_del_Tor.pdf.
196
Fuerzas annadas y poder político en México, 2006-2012: ¿control civil o tutelaje militar?
Por otra parte, y no menos importante, es la capacidad real y ope-

rativa de las fuerzas armadas para ser empleadas en una estrategia mal
dirigida y que empezó a agudizar la crisis de seguridad. La fuerza de
elementos militares desplegada ahora es mayor que la que se empleó
durante el levantamiento zapatista y en el control territorial de un es-
tado. El desempeño militar durante muchos años en la lucha contra
las drogas fue limitado a la dete~ión y destrucción de cultivos y hasta
décadas recientes se incorporaron a tareas antinarco de mayor enver-
gadura e importancia (inteligencia y hasta investigación y persecución
del delito), pero sin la adecuada preparación y sin el marco jurídico que
preservara a la institución en un régimen democrático (y con rendición
de cuentas, accountability) evitando abusos y corrupción.
Así, un destacado conductor militar reconoce que: 39
Las fuerzas armadas están actuando sin el apoyo legal apropiado; los medios de
comunicación hablan constantemente del estado de excepción, pero no lo hay. Se
habla constantemente de la militarización del país, pero con tal ignorancia que uno
se queda frío porque se usan ligeramente los términos( ... ) insisto, el Ejército está
actuando sin el apoyo legal apropiado (... ) La función del Ejército está en una
suerte de limbo legal. Llevamos cinco años sin definición y el Congreso no ha dado
una porque sigue sin hablar de esas cosas.
No obstante, al margen de la legalidad, en el periodo de enero a junio

de 2012 las fuerzas armadas efectuaron las siguientes operaciones de
vigilancia: 40
Con la participación de 49,963 efectivos militares, la SEDENA llevó a cabo 94,680

operaciones de vigilancia, recorriendo 2.2 millones de kilómetros vía anfibia, 39.3
millones de kilómetros vía terrestre y 6.6 millones de kilómetros vía aérea. El nú-
mero de operaciones de vigilancia presentó una disminución del 35.8% en compa-
ración con el mismo periodo de 2011, debido al apoyo que se proporcionó en di-
versas actividades del Instituto Federal Electoral con motivo del proceso electoral
del 1º de julio de 2012.
39. Ver general Luis Garfias, "El Ejército necesita apoyo legal apropiado", Presidencia201 2.
com, revista mensual núm. 21, 12 de octubre de 2012. Disponible en: http://presidencia2012.
com/sitio/secciones/el-tema/item/luis-garfias-el-ejercito-esta-actuando-sin-el-apoyo-legal-
apropiado.html.
40. "Defensa de la soberanía y de la integridad del territorio" en Presidencia de la República,
Sexto informe de gobierno, México, 2012, pp. 84 y 85. Disponible en: http: //www .informe .
gob.mx/pdf/INFORME_ESCRITO/01_ CAPITULO _ESTADO _DE_DERECHO _Y_
SEGURIDAD/1_08_Defensa_de_la_Soberania_y_de_la_Integ_del_Ter.pdf.
197
Tabla 7
Fuerzas armadas - Operaciones realizadas, 2000-2012
Año SEDENA SEMAR Total

2000• 190,909 14,920 205,829
2001 292,010 11,940 303,950
2002 282,288 11, 715 294,063
2003 286,657 14,062 300,719
2004 269,148 10,941 280,089
2005 226,218 11,521 259,937
2006 228,218 11,882 238,100
2007 220,520 15,386 243,604
2008 220,520 65,176 285,696
2009 305,938 71,363 377,301
2010 178,648 75,856 254,504
201l(p) 198,948 79,644 278,592
2012(p) 94,680 43,582 138,262
• En 1999 el total de operaciones militares fue de 24,034.
(p) Datos preliminares/ hasta junio en 2012.
Fuente: Elaboración propia basada en Sexto informe de gobierno, 2012, p. 81.
Se integraron 650 bases de operaciones mixtas, en las que participaron 14,109 ele-
mentos militares en los estados de Chiapas, Coahuila, Colima, Durango, México,
Guerrero, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y
Veracruz.
Estas actividades consisten en realizar patrullajes, establecer puestos

militares de seguridad; participar en la ejecución de órdenes de pre-
sentación, aprehensión y cateo en apoyo de las autoridades ministeria-
les; auxiliar a la población civil en situación de flagrancia o en caso de
denuncia; obtener información para el planeo conjunto; coadyuvar en
la lucha contra el narcotráfico, y aplicación de la Ley Federal de Armas
de Fuego y Explosivos.
198
Tabla 8
Fuerzas armadas - Distancia recorrida en acciones
de protección y vigilancia, 2000-2012
SEDENAy SEMAR (miles)

Año
-;;;-
g
-;;;-
g
-;;;-
<::! g <::! -;;;- -;;;-
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~ '-'-- i= ~'-'--
2000 15,665 4,528 1,352 1,568 2,265 2,160

2001 19,460 8,030 2,530 1,635 2,801 1,420
2002 33,657 5,544 1,003 1,831 2,469 1,158
2003 30, 139 2,564 4,676 1,910 2,599 755
2004 35,177 3,287 2,396 1,542 2,405 952
2005 34,294 3,296 2,209 1,805 2,466 1,046
2006 29,275 2,864 821 1,568 2,056 1,314
2007 85,214 6,282 1, 173 1,351 2,066 2,067
2008 61,270 6,188 2,297 1,849 2,664 5,530
2009 53,780 5,310 4,798 1,719 3,261 5,730
2010 72,787 8,095 3,010 1,526 3, 117 5,913
2011 (p) 74,902 24,881 3, 770 1,603 3,029 7,147
2012 (p) 39,316 6,575 2,152 595 1,678 2,428
(p) Datos preliminares/ hasta junio en 2012.
Fuente: Elaboración propia basad en Sexto infonne de gobierno, 2012, p. 81.
Tratándose de la Armada:
Las unidades de superficie, aeronavales y terrestres de la Armada de México eje-

cutaron 43,582 operaciones de vigilancia en los mares, costas nacionales e interior
del territorio nacional, lo que representó un incremento de 13.7% con relación a
las realizadas en el mismo periodo de 2011, debido al aumento de las operacio-
nes terrestres hacia el interior del territorio nacional, conforme a la estrategia de
seguridad implementada por el Gobierno Federal, sin descuidar la vigilancia y el
patrullaje en las costas y litorales nacionales. En estas operaciones participaron en
promedio mensual 16,925 elementos navales.
199
Resulta por lo demás significativo que la Armada dé cuenta de mayor

número de kilómetros recorridos que de millas náuticas navegadas. 41
Ello se explica, en parte, a la luz de la apuesta por el componente terres-
tre del poder naval, instrumento ad hoc a la estrategia de combate fron-
tal al narcotráfico; por lo que: 42 "Se continuó el equipamiento de 32
batallones de infantería de marina con avance acumulado de 78% en
armamento y pertrechos y del 60% en la adquisición de vehículos".
En ese tenor, se pone el acento en la reorganización y la creación de
los batallones de infantería de marina, con el objeto de: 43
... combatir de forma frontal a la delincuencia y la inseguridad ... , acorde a la si-

tuación y necesidades de cada estado costero, lo que se traducirá en un mejor des-
empeño institucional en funciones de policía marítima( ... ) aumentar la presencia
del personal naval en la franja costera del país, en funciones de policía marítima,
que permita fortalecer la capacidad de respuesta de la Armada de México, para
coadyuvar de manera más efectiva en los esfuerzos que realiza el Gobierno Federal
en el combate a la delincuencia organizada y el narcotráfico.
Otro de los pilares sobre los que se sustenta la estrategia del Presi-
dente Calderón es la cooperación internacional, y muy especialmente
con Estados Unidos de Norteamérica, a través del denominado Plan
Mérida: 44
El Ejecutivo Federal continuó impulsando la Iniciativa Mérida como un mecanis-

mo bilateral para combatir el narcotráfico, el crimen organizado, la corrupción,
el tráfico de armas ilícitas, el lavado de dinero y la demanda de drogas en ambos
lados de la frontera norte del país, así como para erradicar la violencia asociada
a estos fenómenos. Esta iniciativa contempla el intercambio de información, asis-
tencia técnica y transferencias de equipo, tecnología y capacitación, para fortalecer
las capacidades de las dependencias mexicanas involucradas en esta lucha. Cabe
destacar que los esfuerzos realizados por México y los Estados Unidos de América
{EUA) para avanzar en esta estrategia se han regido bajo los principios de respon-
41. Ver tabla "Protección y vigilancia del territorio, espacio aéreo y mares nacionales, 2007-
2012", Sexto informe de gobierno, 2012, p. 84.
42. Presidencia de la República, Sexto informe de gobierno, 2012, "Defensa de la soberanía y de la
integridad del territorio", p. 87.
43. SEMAR, Acuerdo secretarial 88 mediante el cual se reorganizan y crean batallones de
infantería de marina para dotar a los mandos de regiones, zonas y sectores navales de
personal suficiente para la vigilancia y el patrullaje de la franja costera del país, Diario Oficial
de la Federación (primera sección), 12 de junio de 2007. Ver: bttp://201.147.98.8/dofdia/2007/
Jun07/pdf/01Jun07_Sm.pdf.
44. Presidencia de la República, Vul supra, p. 98.
200
Fuerzas armadas y poder político en Mé.xico, 2006-2012: ¿control civil o tute/aje militar?
sabilidad compartida, confianza mutua y respeto a la independencia soberana, lo

cual ha permitido alcanzar los siguientes resultados: El Congreso de los Estados
Unidos de América ha autorizado casi 1,500 millones de dólares en los presupues-
tos fiscales asignados para 2008, 2009 y 2010, con el propósito de financiar pro-
gramas de cooperación. Derivado de ello, el Gobierno estadounidense erogó 500
millones de dólares durante 2011, que, sumados a los recursos ejercidos en años
anteriores, acumuló un total de 895 millones de dólares ejercidos en ese año. Hasta
agosto de 2012 se han erogado 1,050 millones de dólares.
Mas, probablemente, el mayor impacto de las relaciones bilaterales

México-Estados Unidos se verifique en materia de inteligencia, dado que
tal parece que los grandes golpes al narcotráfico no responden a la sis-
tematización de procesos propios del ciclo de inteligencia, sino a infor-
mación oportuna proporcionada por la comunidad de inteligencia de la
Unión Americana o los programas de denuncia anónima del gobierno
federal mexicano, tal como se desprende, por ejemplo, de las revelaciones
sobre el caso Beltrán Leyva del entonces embajador de Estados Unidos
en México, Carlos Pascual, hechas públicas por Wikileaks. 45
Fuerzas armadas y poder político, entre la influencia y el tutelaje
Posiblemente, la principal contradicción de la Estrategia Nacional de

Seguridad venga dada por la vigencia de un Estado de derecho de jure,
versus un estado de excepción de facto , en gran parte del territorio
nacional, al empeñarse militares y marinos sin declararse el estado de
excepción consagrado en el artículo 29 constitucional. 46
Este sacrificio del Estado de derecho y la vigencia de los dere-
chos humanos son interpretados así por un reconocido académico, en
la presentación de su obra inédita, al destacar que al Presidente de la
República: 47
La militarización de la política le ha dado las herramientas para administrar el país

con medidas de excepción( ... ), la generación del miedo en la sociedad mexicana,
45. El País, "Cable sobre la ayuda de EEUU en la lucha contra el narcotráfico", Madrid, 2010.
Disponible en: bttp://www.elpais.com/articulo/intemacional/Cable/ayuda/EE/UU/lucba/
narcotrafico/elpepuint/20101202elpepuint_41/fes.
46. Para mayores detalles, ver Moloeznik, Marcos Pablo, "Principales efectos de la
militarización ... ".
47. Barrón Cruz, Martín Gabriel, Gobemarcon el miedo, México, manuscrito inédito en prensa.
201
como estrategia política, ha llevado al gobierno a establecer el estado de excepción

y el pretorianismo.
Paradójicamente, a lo largo de prácticamente seis años de gestión, se

logra la consolidación del proceso de militarización de la seguridad
pública en sus dos vertientes: a) en la participación directa de las fuer-
zas armadas en tareas de carácter policial o parapolicial, b) en la desig-
nación de militares y marinos al frente de las secretarías de seguridad
pública de las entidades federativas, responsables del diseño, la ejecu-
ción y la evaluación de la política criminal -incluyendo la reinserción
social- en el orden local (tabla 8).
Tabla 9
Origen de secretarios de seguridad pública (marzo 2012)
Civil/ Carrera policial (*) Militar(**) Total

Estados/DF 19 13 32
* No se contabilizan civiles/policías con adiestramiento militar o formación similar.
** Patrón de variación entre 50% y 60% desde mediados de 1990. Se carece informa-
ción en el nivel municipal.
Fuente: Moloeznik, Marcos Pablo y María Eugenia Suárez de Garay, "El proceso de
militarización de la seguridad pública en México (2006-2010)", Frontera Norte, vol.
24, núm. 48, julio-diciembre de 2012. Disponible en: http://www2.colef.mx/fronte-
ranorte//articulos/FN48/5-f48.pdf 2012.
Dicho proceso de militarización de la seguridad pública trae apa-

rejado un innegable desgaste institucional, por no estar preparados los
uniformados para desempeñar misiones y funciones que no son de su
propia naturaleza; a ello se suma la violación sistemática de los dere-
chos humanos. A lo largo del actual sexenio, tanto los señalamientos
(quejas) contra integrantes de la Secretaría de la Defensa Nacional (SE-
DENA) y de la Secretaría de Marina (SEMAR), por presuntos quebranta-
mientos de los derechos fundamentales, como las propias recomenda-
ciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, por violaciones
graves de los derechos humanos, superaron -con creces- las estadís-
ticas históricas. 48
48. Comisión Nacional de Derechos Humanos, Recomendaciones 1990-2012, México, 2012.

Disponible en: httJ}://www.cndh.org.mx/Recomendaciones 1990 2012.
202
A lo anterior se suma el impacto del derecho internacional, de los

derechos humanos, y el deterioro de la imagen de México en el concier-
to de las naciones, particularmente a la luz de seis resoluciones emitidas
por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en contra del
Estado mexicano entre 2008 y 2010, a saber: el caso Castañeda Gutman,
del 6 de agosto de 2008; el caso González y otros (conocido como "cam-
po algodonero"), del 16 de noviembre de 2009; el caso Radilla Pacheco,
del 23 de noviembre de 2009; el caso Fernández Ortega y otros, del 30
de agosto de 2010; el caso Rosendo Cantú y otra, del 31 de agosto de
2010, y, el caso Cabrera García y Montiel Flores, del 26 de noviembre
de 2010 (García Ramírez y Del Toro Huerta, 2011). 49
Adicionalmente, no se pueden soslayar los paradigmas que, en ma-
teria de seguridad, dominan las actuaciones del Poder Ejecutivo de la
Federación y sus instrumentos coercitivos: 50
• Masividad en lugar de selectividad; ante la ausencia de un
diagnóstico, 51 se decide enfrentar, de manera simultánea, a todos
los grupos de la delincuencia organizada. Por ende, no se separa
a los grupos más virulentos y responsables de la violencia de otros
de bajo perfil;52 además, no se toma en consideración un postulado
básico de la planeación estratégica, cual es la correspondencia en-
tre medios y fines (objetivo estratégico perseguido). Dicho en otras
palabras: cabría preguntarse si el Estado mexicano tiene las capaci-
dades para enfrentar, simultáneamente y de manera exitosa, a todos
los cárteles de la droga.
49. Ver, por ejemplo, García Ramírez, Sergio y Mauricio Iván del Toro Huerta, México ante la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
50. Moloeznik, Marcos Pablo, ''Apuntes críticos sobre las más recientes iniciativas de reformas
legislativas del Presidente Felipe Calderón Hinojosa ...
51. Tal vez lo más pernicioso sea el reconocimiento de que la respuesta estatal no responde a
un diagnóstico previo; esto es, la falta de un diagnóstico sobre la magnitud y los alcances
del narcotráfico como la gran amenaza a la seguridad nacional mexicana, tal como lo pone
de manifiesto un reconocido integrante del Colectivo de Análisis de la Seguridad con
Democracia (CASEDE). Ver Medellín, Jorge Alejandro (2008), "La honestidad del presidente
o por qué no podemos con el narco", El Universal, México, 20 octubre de 2008. Disponible
en: http://blogs.eluniversal.com.mx/wweblogs_detalle.php ?p_fecha= 2008-1020& p_id_
blog=83&p_id_tema=5889.
52. En este marco,-el general (retirado) Naranjo (Vid supra) afirma que " ... También es necesaria
una nueva narrativa que signifique que, más importante que combatir el delito, es proteger
la vida, los derechos y las libertades de la gente. En términos prácticos, es imperativo tener
estrategias diferenciadas contra el crimen, que no pueden ser simplemente un conjunto de
acciones para vencer al narco".
203
• Cantidad por calidad; se pone el acento en los componentes relati-

vamente fáciles de mensurar, en detrimento de los factores cuali-
tativos materiales y no materiales. De esta manera, se apuesta por
incrementar los efectivos bajo las armas, adquirir más armas y stock
de municiones, al tiempo que helicópteros artillados, vehículos blin-
dados y más patrullas que alejan, aun más, al funcionario encargado
de hacer cumplir la ley del ciudadano a quien se debe, en una lógica
de seguridad nacional y de enfrentamiento al enemigo.
En este marco se insertan los casos de la SEDENA y la SEMAR, al pasar de

191,143 militares y marinos al final de la administración encabezada por
Vicente Fox Quesada (2000-2006) a 263,930 elementos a junio de 2012.
Tabla 10
Efectivos de las fuerzas armadas mexicanas
Año Total SEDENA SEMAR

2000 237 552 182 329 55 228
2001 234 308 185143 49165
2002 238169 188143 50026
2003 238 447 191143 47304
2004 238 459 191143 47 316
2005 238 787 191143 47 644
2006 244 238 196 767 47 471
2007 246 742 196710 50 032
2008 254 035 202 355 51680
2009 258 992 206 013 52 979
2010 259 237 206013 53 224
2011 259 630 206013 53 617
2012 263 930 209 716 54 214
Fuente: Presidencia de la República (2012), Sexto informe de gobierno, anexo esta-
dístico, página 81. Disponible en: http://www.informe.gob.mx/pdf/ANEXO _
ESTADISTICO/02_ESTADISTICAS_NACIONALES/2_ESTADO_DE
DERECHO_Y_SEGURIDAD.pdf.
204
Sin embargo, el Sexto informe de gobierno presenta la otra cara de

la moneda de la mano del índice de deserción en el ejército y la fuerza
aérea mexicanos: 53
Del 1º de diciembre de 2006 al 30 de junio de 2012 se acumularon un total de

43,827 casos de deserción, que representa una disminución de 59.1 % en compa-
ración con los 107,158 casos que se presentaron en la Administración 2000-2006.
En la SEMAR, de septiembre de 2011 a junio de 2012, causaron baja por faltar
injustificadamente tres días 384 elementos navales, 16.2% menos con relación a
458 ocurridos en igual periodo de tiempo anterior. Asimismo, de enero de 2007 a
junio de 2012 hubo 4,660 bajas por el mismo motivo, 53.5% menos con respecto a
los 10,027 en igual periodo del sexenio pasado ...
Esto significa que, a la par de la incorporación de más efectivos bajo las

armas, poco más de 44,000 militares y marinos cometieron deserción a
lo largo de cinco años y medio de la presente administración, cifra que
resulta inaceptable y que pone de relieve la incapacidad de la SEDENA y
la SEMAR por retener al personal encuadrado.
De esta forma, la apuesta de Felipe Calderón por la violencia ins-
titucionalizada, por comprometer directamente a los integrantes de las
fuerzas armadas en el combate al narcotráfico, trajo aparejados tam-
bién efectos no deseados en las propias instituciones castrenses.
Por otra parte, el Sexto informe de gobierno presenta el Índice de
Protección de los Mares y Litorales Nacionales que, para el primer se-
mestre de 2012, logra un avance del 77%, con respecto a la meta pro-
gramada anual y sexenal de 84%. 54 Este indicador evalúa la capacidad
operativa del poder naval para proteger los intereses marítimos, a tra-
vés de la medición del desempeño de los componentes de la Armada de
México: ello cual es por lo demás inquietante, si se tiene en cuenta que
México es un país bioceánico, con un extenso litoral marítimo.
Lo que ocurre es que, en rigor, la flota mexicana constituye una
fuerza naval costera o de defensa territorial costera, 55 encargada de ase-
gurar el control efectivo de sus aguas territoriales (mar territorial) y la
vigilancia parcial o limitada de su zona económica exclusiva (ZEE); se
53. "Defensa de la soberanía y de la integridad del territorio", Presidencia de la República, Sexto

informe de gobiemo, México, 2012, p. 89.
54. lbíd., p. 85.
55. Por ejemplo, siguiendo a Booth, Ken, Las armadas y la política exterior, y a Till, Geoffrey, Can
Small Navies Stay Affloat?
205
privilegia como instrumentos la aviación de patrullaje basada en tierra,

y un gran número de navíos ligeros de superficie, tales como patrullas
costeras, interceptoras y oceánicas. Esto ocurre cuando se toma, en el
más alto nivel de conducción política, la decisión de empeñar a la Ar-
mada como una fuerza antidrogas y no como un componente del poder
nacional, a cargo de la preservación de lo que el derecho del mar le
reconoce a México como Estado soberano y ribereño.
Del mismo modo, la dimensión costos trae aparejada la pérdida de
vidas humanas; así, de acuerdo con las estimaciones realizadas por Le-
ticia Ramírez de Alba -quien elaboró el índice de víctimas visibles e
invisibles (IVVI) de delitos graves, divulgado hace unos meses por la
organización México Evalúa-, los datos duros ponen de relieve una
realidad que lejos está de ser la deseable: 88,361 homicidios dolosos en
el país durante el gobierno de Felipe Calderón,56 por lo que vale pre-
guntarse, lcuánto vale la vida humana?, o, lcuál es el valor de la vida
humana?
A este incremento de los homicidios intencionales o dolosos, en nú-
meros absolutos y en tasa por cada 100,000 habitantes, se debe sumar el
cambio cualitativo, de la mano del fenómeno del paramilitarismo. Nos
referimos a las mutilaciones, decapitaciones y, en general, a los signos
evidentes de tortura o tratos inhumanos y degradantes que suelen pre-
sentar los cuerpos de las víctimas. Tal vez a ello respondan -en gran
medida-hs deserciones masivas de la SEDENA y de la SEMAR, en parti-
cular de ex.miembros de fuerzas de operaciones especiales, que han mi-
grado a las filas de la delincuencia organizada; paradoja cuyo corolario
sería que el Estado es, en gran medida, responsable de la construcción
de la violencia en México.
Tampoco debe soslayarse que es el tejido social el que más se ha
resentido del uso del poder militar como primera ratio; la imposición
de medidas de excepción al margen de la legalidad ha generado incer-
tidumbre que está lejos de contribuir a la consolidación del Estado de-
mocrático de derecho. Antes bien, durante el actual sexenio, la indefen-
sión ciudadana viene dada tanto por el aumento de los índices delictivos
como por el uso discrecional de la fuerza por parte del Estado. Esto
explica el rechazo de las grandes mayorías nacionales a la estrategia de
56. Ver Proceso, núm. 1874, "Primer corte preelectoral: 88,361 muertos en el sexenio", México,
29 de septiembre de 2012. Disponible en: http://www.proceso.com.mx/?p=309572.
206
combate al narcotráfico del actual mandatario; el veredicto inapelable

de las urnas constituye la mejor prueba de que, si en algo hay cohesión
social en México, es en la necesidad de poner alto a las diversas mani-
festaciones de la violencia, incluyendo la gubernamental, y encontrar
otros mecanismos diferentes.
En lo que respecta a la vertiente de análisis de la relación de las
fuerzas armadas con el poder político, entendido con el resto de los
componentes de autoridad del Estado, salvo la institución presidencial,
muestra patrones diferenciados que están lejos de un sometimiento ci-
vilista y legal, como se dispone en el diseño constitucional mexicano.
Una de las consecuencias del abuso de los recursos castrenses en los últi-
mos dos sexenios ha sido la militarización también de la política y de los
enfoques de políticas públicas. Esto se ha hecho evidente, por un lado,
en la exclusión de los eventuales controles y regulaciones de actividades
militares que deben someterse al control civil de las instituciones y, por
otro, en el protagonismo castrense, que influye, somete o incluso llega
a tutelar, las visiones de los actores políticos con los que interactúan la
SEDENA y la SEMAR.
Este patrón legal y estructural se observa en el diseño del sistema de
seguridad nacional derivado de la ley de la materia aprobada en 2005.
Aun cuando el propósito original fue regular las actividades de inteli-
gencia del Estado mexicano, la ley se limitó al órgano civil dependiente
de la Secretaría de Gobernación, el Centro de Investigaciones y Se-
guridad Nacional (CISEN) . De este modo se dejó de lado, pese a que
la propia ley establece un sistema nacional de inteligencia que formal-
mente encabeza el CISEN, a los órganos castrenses y también de otros
entes civiles que realizan dichas labores (como la Procuraduría General
de la República o la Secretaría de Hacienda y Crédito Público). Sin
embargo, la ley estructura un Consejo de Seguridad Nacional donde
participan las fuerzas armadas y, junto con otros organismos del gobier-
no civil, deben interactuar con representantes del poder legislativo en
una instancia meramente de carácter consultivo y de información (Co-
misión Bicameral de Seguridad Nacional). El alcance de las eventuales
actividades de control y supervisión del poder legislativo en el aparato
de seguridad y defensa (en lo que corresponde a las previsiones de esta
ley) es prácticamente nulo y más bien se observa no solo una influencia
abierta de las fuerzas armadas en la deliberación (lo que contradice su
definición histórico-política plasmada en la Constitución), sino también
207
Ernbiel Tirado y Marcos Pablo Moloeznik
un sometimiento legislativo en lo que a la incidencia en los temas de

seguridad nacional se refiere.
Ante la fuerte presión interna y externa de organizaciones de de-
fensa de derechos humanos y las condenas formales contra el Estado
mexicano y de sus fuerzas armadas por violaciones graves en la materia,
las fuerzas armadas presionaron desde febrero de 2009 (en un discur-
so pronunciado por el titular de la SEDENA en la celebración del Día
del Ejército) a la reformulación de la Ley de Seguridad Nacional para
salvaguardar su actuación inconstitucional y al margen de los compro-
misos internacionales asumidos por el Estado mexicano. En efecto, el
presidente Calderón presentó una iniciativa de reformas y adiciones (29
de abril) que, además de distorsionar aun más la estructura de la ley,
pretendió forzar la participación legal castrense al margen de las previ-
siones constitucionales ya descritas, aplicando la interpretación abusiva
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (plasmada en jurispruden-
cia del pleno) en cuanto a justificar su intervención en tiempos de paz
bajo el concepto de seguridad interior. 57
Esto implica una superposición conceptual y legal de nociones
distintas a las que han recurrido el sector militar y los gobernantes en
turno: las fuerzas armadas se arrogan la atribución exclusiva de salva-
guardar la seguridad nacional a partir de extender y equiparar dicha
concepción hacia misiones de carácter interno, sea cual sea su naturale-
za, policial o política. De hecho, la reforma -que en principio avanzó
en su aprobación en una de las Cámaras y no logró concretarse debido
al fuerte debate interno y externo que provocó- giraba en torno de la
definición de amenaza o perturbación del orden interno para justificar
la intervención militar sin la declaratoria del estado de excepción y, por
consiguiente, al margen de la suspensión de garantías constitucionales
prevista en el artículo 29 constitucional.
El tratamiento gubernamental sobre el tema de la seguridad na-
cional sobrevalorando el énfasis militar (Plan Nacional de Desarrollo
y programas sectoriales) se hizo más presente en los documentos de
definición de política pública a partir del sexenio de Vicente Fox, pero
en la administración del presidente Calderón adquirió un peso equi-
valente al observado en la retórica discursiva: las fuerzas armadas asu-
men la representación estatal en la definición e implementación de la
57. Ver; Moloeznik, "Apuntes críticos sobre las más recientes iniciativas de reformas ... ".
208
seguridad nacional teniendo solo en consideración, si acaso, la directriz

presidencial.
Es importante destacar este patrón de cambio institucional, toda
vez que se considera que el hecho de participar en labores parlamen-
tarias, como la comparecencia, desde el sexenio de Ernesto Zedillo, de
los secretarios de Defensa o Marina ante comisiones en el Senado o la
Cámara de Diputados (nunca ante el pleno de dichas instancias), para
la glosa del informe presidencial, o bien la interacción con algunas labo-
res de información en el seno de la Comisión Bicameral (durante el se-
xenio de Calderón), representa una evolución institucional democrática
en términos del llamado "control (civil) objetivo", como lo caracteriza
Samuel Huntington, y que en forma bastante optimista se califica como
"supremacía parlamentaria" .58
Sin embargo, a la luz de la calidad y el alcance de los intereses civi-
les que se observan en las limitadas prácticas parlamentarias, es difícil
establecer que, en efecto, el Legislativo, como poder estatal, ejerce un
eficaz control civilista sobre el estamento militar. Prueba de ello es la
definición presupuesta!, que pasa por el Congreso sin discusión, y que
es definida entre el Ejecutivo federal (la Secretaría de Hacienda) y las
propuestas determinadas por sí solas en las dependencias castrenses. O
bien el intenso cabildeo desplegado por el ejército durante los tres años
que duró el proceso de reforma a la Ley de Seguridad Nacional.
Mención aparte merece la forzada intervención de la Suprema Cor-
te de Justicia de la Nación (sCJN) cuando, a partir de la condena al
Estado mexicano de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
( CIDH) por el caso Rosendo Radilla, y la multiplicación de juicios de
amparo que demandan la reivindicación constitucional del fuero civil
sobre el militar en aquellos asuntos donde se afectan a ciudadanos por
las acciones castrenses. La Corte, a diferencia de su complacencia en
la extensión de las misiones militares en tiempos de paz a labores po-
liciales bajo el manto engañoso de la seguridad interior, ha tenido que
abocarse y allanarse no solo al criterio constitucional sino también a los
compromisos internacionales del Estado en materia de derechos huma-
nos, pese a su reticencia, para hacer efectivo el principio de supremacía
civil en materia de fuero militar.
58. Serrano, Mónica, "El pacto cívico-militar y la transición ... ", pp. 230 y 231.
209
En este ámbito, también se obseiva la pretensión de los órganos

e instituciones políticas de cubrir la actividad del sector militar del es-
crutinio o cuestionamiento social, tanto interno como externo. La SCJN
caracterizó la sentencia de la CIDH como "criterio orientador" para el
Estado mexicano y, por su parte, el presidente Calderón, luego de la
sentencia, envío una iniciativa de reforma legal al Código de Justicia
Militar (aún pendiente de ser dictaminada y aprobada por el Congreso
de la Unión, octubre 2012) donde se establece un alcance limitado de
juzgamiento de militares mediante un catálogo de tres conductas pu-
nibles y no mediante la aplicación irrestricta de un principio legal de
alcance general.
La militarización de la seguridad nacional mediante la injerencia
castrense en términos estructurales y políticos en tareas de la seguri-
dad interior y pública ha tenido efectos negativos para las instituciones
castrenses y para la consolidación democrática del país. Por un lado,
los cambios estructurales que se han forzado en la SEDENA y la SEMAR
han reducido su papel y función a un esquema ajeno al de la defensa
nacional propiamente dicha. Por otro lado, se ha extendido la influen-
cia y el interés de los sectores castrenses en ámbitos donde solían ser
acompañantes de las decisiones de los funcionarios civiles que encabe-
zaba el Presidente de la República. Este patrón representa un riesgo
institucional, en general, porque hace propicio también un complejo
autoritario donde los escenarios de conflictividad social tenderán tam-
bién a militarizarse. 59
Finalmente, la solución a la crisis de seguridad de México apuesta
al fortalecimiento de capacidades institucionales en el ámbito civil, no
solo en el ámbito policial sino también en la procuración de justicia y
en el aparato jurisdiccional. Si bien se considera que esta visión estra-
tégica a mediano y largo plazos hará posible un retomo de los militares
a los cuarteles, la eficacia real se medirá también en términos de las
transformaciones del sector defensa que les permita recuperar su papel
constitucional y alejarlas de la tentación de tutelar las decisiones en el
régimen político, como ahora ocurre.
59. Alvarado y Zavarucha, 2010, pp. 262, 263.
210
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212
Tercera parte
SEGURIDAD PÚBLICA
E INSTITUCIONES POLICIALES
CAPÍTULO VIII
Cambio normativo y reforma
estructural en materia de seguridad
pública: 2006-2012
Arturo Villarreal Palos 1
Suman"o: Introducción. 1. Reformas constitucionales. 2. Nuevas leyes, reformas

legales e iniciativas relevantes. 3. Conclusiones. 4. Bibliografía
Resumen: A lo largo de este capítulo se someten a análisis las iniciativas de ley y refor-
mas constitucionales y legales relacionas con el campo de la justicia penal y la segu-
ridad pública que se promovieron y, en su caso, se aprobaron, durante el sexenio del
presidente Felipe Calderón Hinojosa. El objeto central es dilucidar si la modernización
del marco legal ha traído aparejada una verdadera reforma del andamiaje estructural y
si, por tanto, es posible que se estén sentando las bases para la modernización de las
instituciones y los procedimientos en estas materias. El análisis efectuado permite al
autor concluir que se han dado pasos muy importantes para una reforma verdadera-
mente estructural, al menos en dos vertientes: en lo que toca al sistema de procesa-
miento de los conflictos penales en México (implantación del sistema acusatorio-oral)
y en cuanto a la organización, el desarrollo y el control de las instituciones policiales,
aunque el autor advierte que aún queda pendiente la reforma del Ministerio Público,
que en el horizonte mundial es un órgano constitucional autónomo, y hacia donde
seguramente habrán de dirigirse los esfuerzos venideros.
Palabras clave: reforma constitucional, seguridad ciudadana, Estado de derecho
l. • Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y maestro en

Derecho Penal por la Universidad de Guadalajara. Profesor investigador en el Departamento
de Derecho Público del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de
la Universidad de Guadalajara. Investigador nacional nivel I del Sistema Nacional de
Investigadores.
215
Arturo Villarreal Palos
Introducción
Durante el presente sexenio llegó a su crisis el sistema de persecución

y sanción penal en México, construido y desarrollado sobre las bases de
la Constitución Política de 1917, y cuya caracterización más importante
son los altos índices de impunidad existentes. Baste decir que, según
la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad
Pública (ENVIPE), 2011, la cifra negra 2010 (delitos donde no se inició
averiguación previa) es de 92%, y que solo el 1.06% de los delitos cono-
cidos por las autoridades llega a sentencia condenatoria. 2
De otra parte, también hizo crisis el modelo de persecución y lu-
cha contra la delincuencia organizada, particularmente la dedicada al
narcotráfico, que partió, de la ruptura de los controles informales, a
su ataque frontal, lo que ha provocado la atomización de las bandas, el
establecimiento de zonas de franca ingobernabilidad y un altísimo nú-
mero de muertos: 51,119 durante el periodo 2007-2011; 3 a ellos deben
sumarse los 4,998 ocurridos durante el primer trimestre de 2012. 4
Tales datos evidencian la necesidad de un cambio estructural en la
manera de procesar los conflictos penales en México y de enfrentar al
crimen organizado.
Según acota Leonardo Girondella "reforma estructural" significa
un cambio o transformación en aspectos de base y fundamentales en las
instituciones del país. Son innovaciones o modificaciones de las reglas
de juego que implican actualización a las nuevas circunstancias que se
viven, y por eso contienen un claro objetivo de modernización.
Son una puesta al día de leyes, instituciones, estructuras e incluso formas de pen-
sar. Su objetivo es tener un mejor desempeño de la política nacional e incrementar
las posibilidades de prosperidad de los ciudadanos de un país -lo que significa
reconocer que las estructuras existentes no corresponden a las nuevas realidades y
que mantener lo existente dañaría al país. 5
2. Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo ... , p. 20.

3. Datos de Guerrero Gutiérrez, Eduardo, "2011: La dispersión de la violencia", p. 14.
4. Información proporcionada por Osear Vega Marín, Secretario Ejecutivo del Sistema
Nac;ional de Seguridad Pública, en conferencia de prensa, 29 de mayo de 2012. Entre otros,
puede verse la nota "Bajan homicidios dolosos en primer trimestre de 2012".
5. Girondella Mora, Leonardo, "Reformas estructurales".
216
Cambio normativo y reforma estructural en materia de seguridad pública: 2006-2012
En México, durante los últimos años, se ha hablado de la necesidad

de realizar reformas estructurales, al menos en los siguientes campos:
laboral, energético, fiscal, educativo, financiero, telecomunicaciones,
registro de la propiedad y del Estado, sin que hasta la fecha haya podido
concretarse ninguna de manera exitosa y amplia, en parte por la falta
de acuerdo entre los partidos políticos, y en parte por su falta de visión
de Estado.
En este trabajo centramos nuestra atención en el cambio norma-
tivo y la reforma estructural en materia de seguridad pública y justicia
penal en México. Es decir, se trata de dilucidar si la modernización del
marco legal ha traído aparejada una verdadera reforma del andamiaje
estructural y si, por ende, es posible que se están sentando las bases
para la modernización de las instituciones y los procedimientos en estas
materias.
Partiendo del Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Se-
cretaría de Gobernación, tenemos que durante la administración del
presidente Felipe Calderón Hinojosa, el poder ejecutivo federal ha pre-
sentado al Congreso de la Unión 119 iniciativas de ley o decreto. De ese
número, 89 (74.79%) han sido aprobadas; 19 (15.97%) se encuentran
pendientes de dictamen en las comisiones de origen; 10 (8.40%) ya re-
gistran dictamen en alguna de las Cámaras y 1 (0.84%) fue desechada. 6
El informe de agenda legislativa del Ejecutivo comprende el perio-
do del 1 de diciembre de 2006 al 14 de marzo de 2012 y, al menos, 24
de las iniciativas presentadas tienen que ver con la materia penal y la
seguridad pública.
Es así como en este sexenio observamos, de inicio, un cambio nor-
mativo importante en este campo, que ha implicado tres reformas cons-
titucionales, la expedición de once leyes nuevas -sea por creación o por
abrogación de una anterior-,7 dos reformas al Código de Justicia Mili-
6. Véase: Sistema de Información Legislativa (SIL}, Secretaría de Gobernación, México/

Iniciativas del Poder Ejecutivo.
7. Se trata de las siguientes: 1) Ley Federal para el Control de Sustancias Químicas Susceptibles
de Desvío para la Fabricación de Armas Químicas (nueva); 2) Ley Federal de Extinción de
Dominio, reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (nueva); 3) Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de
Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (nueva); 4) Ley para Prevenir y Sancionar la 1rata de Personas
(nueva); 5) Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (abroga la Ley General
que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública); 6)
217
Arturo Villa"eal Palos
tar, una reforma a la Ley General de Salud, veintitrés reformas al Código

Penal Federal, once reformas a la Ley Federal Contra la Delincuencia
Organizada, dos reformas a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explo-
sivos y tres reformas a la Ley que Establece las Normas Mínimas para la
Readaptación Social de Sentenciados, por citar las más relevantes.
En este cambio normativo, si bien el Ejecutivo Federal ha sido un
actor importante, no debe minimizarse la participación del Congreso
de la Unión, quien también ha tenido una activa participación, sea pre-
sentando él mismo diversas iniciativas (como la del sistema acusatorio-
oral), sea enriqueciendo en comisiones las presentadas por el Ejecutivo.
Sin embargo, no todas estas reformas legales, y aun algunas que
están pendientes de dictamen en el Congreso, pueden considerarse es-
tructurales en el sentido de plantear un cambio organizativo importante
en el sistema nacional de seguridad pública, por lo que aquí solo habre-
mos de referirnos -de manera breve y concisa- a aquellas reformas o
iniciativas de especial relevancia para el cambio del sistema.
Por la misma razón, quedan fuera de análisis las importantes re-
formas constitucionales en materia de amparo y derechos humanos de
2011 y la iniciativa para excluir de la jurisdicción militar los delitos de
desaparición forzada de personas, tortura y violación de 2010.
Reformas constitucionales
l.(Reforma integral del sistema de justicia penal). La primera reforma de

este orden es la publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el
18 de junio de 2008. Involucra un total de diez artículos (16, 17, 18, 19,
20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del
artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123); se trata,
sin duda, de la reforma más importante en materia de justicia penal
desde la promulgación de la Constitución de 1917. También amplía el
derecho de acceso a la justicia, incorporando los mecanismos alternos
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (abroga la anterior); 7) Ley de

la Policía Federal (abroga la Ley de la Policía Federal Preventiva); 8) Ley General para la
Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (nueva); 9) Ley General de Víctimas
(nueva); 10) Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento
Penal (nueva), y 11) Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia
de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos delitos (nueva).
218
para la resolución de controversias. Igualmente introduce importantes

modificaciones en materia del sistema nacional de seguridad pública y
contiene nuevos instrumentos de lucha contra el crimen organizado,
como la extinción de dominio y la exclusiva competencia federal para
conocer de esas conductas.
De acuerdo con el dictamen de la Cámara de Senadores, 8 la refor-
ma integral al sistema de justicia penal establecida por el Constituyente
permanente atiende a las siguientes características:
1) Propone un sistema acusatorio en el que se respetan los derechos
tanto de la víctima y ofendido, como del imputado, y establece de
manera explícita el principio de presunción de inocencia para este.
Este nuevo sistema acusatorio se rige por los principios de pu-
blicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación,
con la característica de la oralidad, la cual ayudará a fomentar la
transparencia, y garantiza al mismo tiempo una relación directa en-
tre el juez y las partes, lo que propicia que los procedimientos pena-
les sean más ágiles y sencillos.
2) Prevé la inclusión de jueces de control que resolverán de manera
inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas caute-
lares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la au-
toridad que así lo requieran, respetando las garantías de las partes
y que la actuación de la parte acusadora sea apegada a derecho, y
siempre deberá existir un registro fehaciente de todas las comunica-
ciones que haya entre jueces y ministerio público. El juez de la cau-
sa se hará cargo del asunto una vez vinculado a proceso el indiciado,
hasta la emisión de la sentencia correspondiente, y un juez ejecutor
vigilará y controlará la ejecución de la pena.
3) Sustituye el auto de formal prisión y el de sujeción a proceso por un
auto de vinculación a proceso, con el objetivo de tener congruencia
con el nuevo sistema acusatorio.
4) Asimismo, se establece una nueva regulación respecto de medidas
cautelares, entre ellas la prisión preventiva, de tal forma que esta solo
excepcionalmente podrá ser aplicada cuando otras medidas cautela-
res no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputa-
8. El proceso legislativo completo de la reforma constitucional de junio de 2008 se puede

consultar en la página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación/Recursos jurídicos/
Legislación/ Consulta en línea de legislación federal y del D.F. Disponible en: http://www2.
scjn.gob.mx/leyes/Default.htm.
219
do en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la

víctima, de los testigos o de la comunidad, o cuando el imputado esté
siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comi-
sión de un delito doloso. Para los casos de delincuencia organizada,
homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios
violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que deter-
mine la ley en contra de la seguridad de la nación, en contra del libre
desarrollo de la personalidad y en contra de la salud, se sugiere que la
prisión preventiva se aplique en todos los casos.
5) Estima necesario que se prevean mecanismos alternativos de so-
lución de controversias, que procuren asegurar la reparación del
daño, sujetas a supervisión judicial en los casos en que la legislación
secundaria juzgue conveniente. Al respecto, el dictamen estima que
esta medida generará economía procesal, además de lograr que la
víctima de un delito esté cobijada y que el inculpado se responsabi-
lice de sus acciones y repare el daño causado.
6) Prevé un sistema integral de garantías, tanto de la víctima como del
imputado, así como un conjunto de principios generales que debe-
rán regir todo proceso penal
7) Propone un régimen especial que regirá los procesos penales entra-
tándose de delincuencia organizada. Esto incluye la facultad para
que el Congreso de la Unión legisle sobre esta materia.
8) Eleva a rango constitucional el arraigo (en forma permanente para
los casos de delincuencia organizada y de manera transitoria para
los delitos graves), y se prevé en forma expresa las modalidades y
garantías que deberán observarse para su aplicación. Asimismo, se
regulan los casos de urgencia y flagrancia.
9) Establece las bases sobre las cuales deberá construirse y operar el
Sistema Nacional de Seguridad Pública, enfatizando que deberá
privilegiarse la coordinación del Ministerio Público y las institucio-
nes policiales de los tres órdenes de gobierno, a fin de lograr la
integración de los esfuerzos en materia de seguridad pública, pero
siempre en el marco de respeto al federalismo.
10) Presenta un régimen de transitoriedad (de hasta ocho años) para la
implementación del sistema acusatorio.
Adicionalmente a lo referido en el dictamen de la Cámara de
Senadores, debemos destacar que la reforma:
11) Establece un nuevo objetivo del sistema penitenciario, que será la
"reinserción social" en lugar de la "readaptación social".
220
12) Establece como facultad exclusiva del Poder Judicial no solo la im-
posición de las penas, sino también su modificación y duración.
13) Trata de desarrollar un sistema de defensoría pública de calidad.
14) Incorpora la acción penal privada en los casos que determine la ley, y
el principio de oportunidad en el ejercicio de la acción penal pública.
15) Incorpora la figura de la "extinción de dominio" de aquellos bie-
nes instrumento, producto u objeto de los delitos de delincuencia
organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de
personas.
16) Establece un nuevo paradigma en la relación policía investigadora-
ministerio público, al señalar, en el primer párrafo del artículo 21
Constitucional, que "la investigación de los delitos corresponde al
Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la con-
ducción y el mando de aquel en el ejercicio de esta función". El
cambio de paradigma reside en que el modelo originalmente adop-
tado por el Constituyente de 1917 consistió en que la policía in-
vestigadora de delitos -inicialmente llamada policía judicial- de-
pendía orgánica y funcionalmente del ministerio público, mientras
que este nuevo modelo, además de involucrar a todas las policías,
posibilita una dependencia no orgánica de la policía investigadora
que, en caso de adoptarse, sería únicamente funcional.
Los rasgos de esta reforma entraron en vigor de inmediato, excepto en

lo concerniente al sistema procesal penal acusatorio, los mecanismos
alternativos para la resolución de controversias y el servicio de defen-
soría pública de calidad, para cuya implementación se dio un plazo de
hasta ocho años (fenece el 18 de junio de 2016). Asimismo, se dio un
plazo de tres años (que ya transcurrió), para la adopción del modelo de
"reinserción social" en lugar del de "readaptación social" del sistema
penitenciario y para la creación de los jueces de ejecución de sentencias.
A la fecha, el sistema procesal penal acusatorio oral se ha introdu-
cido paulatinamente en el país. Según un informe de la Secretaría Téc-
nica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema
de Justicia Penal de la Secretaría de Gobernación, para junio de 2011 el
avance era el siguiente: 9
9. Vid. Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de
Justicia Penal. Informe de avances de la Estrategia de Implementación de la Reforma ...
221
Arturo Vil/arrea/ Palos
(1) Estados en etapa inicial: l. Aguascalientes. 2. Baja California Sur. 3.

Coahuila. 4. Nayarit. 5. Quintana Roo. 6. Sinaloa. 7. Veracruz.
(2) Estados en etapa de planeación: l. Campeche. 2. Chiapas. 3. Colima.
4. Distrito Federal. 5. Guerrero. 6. Jalisco. 7. Michoacán. 8. Nuevo
León. 9. Querétaro. 10. San Luis Potosí. 11. Sonora. 12. Tabasco. 13.
Tamaulipas. 14. Tlaxcala.
(3) Estados en etapa de entrada en vigor 2011: l. Hidalgo. 2. Guanajuato.
3. Yucatán. 4. Puebla ( entrada en operación pospuesta para enero
de 2013).
(4) Estados en etapa de operación: l. Chihuahua. 2. Oaxaca. 3. Durango.
4. Zacatecas. 5. Estado de México. 6. Morelos. 7. Baja California.
Con este nuevo sistema de procesamiento penal se busca revertir los

problemas del sistema de justicia tradicional, los que, de acuerdo con
Guillermo Zepeda Lecuona, pueden resumirse en dos: es un sistema
injusto y muy ineficiente.
Es injusto -<lice Zepeda Lecuona-:
porque tiene un modelo procesal inquisitivo y autoritario en el que las ineficiencias

de la policía y del Ministerio Público están "subsidiadas". El gran ausente es el
juez, quien no preside las audiencias y las delega en sus colaboradores. En muchos
casos se violan los derechos humanos de víctimas y acusados y solo en algunos
casos, después de prolongados procesos de amparo, se pueden revertir esas arbi-
trariedades (en no pocas ocasiones, después de años de prisión).
Pero además de injusto -continúa diciendo el autor-:
el sistema penal mexicano es muy ineficiente: pocos delitos se reportan: 14.8%

(Séptima Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2010, INEGI); pocas investigaciones
terminan con el esclarecimiento de los hechos: 26% (con información del INEGI), y
cuando se determina quién es el probable responsable del delito, solo se logra po-
ner a disposición del juez a 54% de ellos (estimado con datos del INEGI). Es decir,
la probabilidad en México de cometer un delito y ser puesto a disposición de un
juez es de 2.1 % Una impunidad del 97.9%. 10
En lo tocante a la nueva facultad otorgada al Congreso de la Unión

para "legislar en materia de delincuencia organizada" ( artículo 73, frac-
ción XXI, primer párrafo, de la CP), esta aún no se ejerce por el órgano
10. Zepeda Lecuona, Guillermo, "Seguridad ciudadana y juicios orales en México", p. 262.
222
Cambio normativo y reform a estructural en materia de seguridad pública: 2006-2012
legislativo, por lo que, en términos del artículo sexto transitorio de la

reforma constitucional aludida, las legislaciones en materia de delin-
cuencia organizada de las entidades federativas continuarán en vigor
hasta que el Congreso de la Unión decida ejercer esta facultad.
II. (Reforma en materia de secuestro). La segunda reforma constitu-
cional realizada se publica en el DOF el 4 de mayo de 2009. Es una re-
forma básicamente de orden competencia!, pero no por ello de menor
escala; conforme a ella, se otorga al Congreso de la Unión la facultad
para "expedir una ley general en materia de secuestro, que establezca,
como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de com-
petencias y las formas de coordinación entre la Federación, el Distrito
Federal, los estados y los municipios" (adición al primer párrafo de la
fracción XXI del artículo 73 CP).
Sobre la base de esa nueva facultad, el Congreso de la Unión expi-
dió la "Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de
Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos", la cual se publicó
en el DOF el 30 de noviembre de 2010 y entró en vigor el 28 de febrero
de 2011.
III. (Reforma en materia de trata de personas) . La tercera reforma
constitucional de incidencia en nuestra materia es también una reforma
de orden competencia! que, al igual que en los casos de secuestro, facul-
ta al Congreso de la Unión para expedir una ley general en materia de
trata de personas ( nueva adición al primer párrafo de la fracción XXI del
artículo 73 CP). Esta reforma se publicó en el DOF el 14 de julio de 2011.
Conforme a esta nueva atribución y a iniciativa de varios legislado-
res, la Cámara de Diputados aprobó el 27 de abril de 2012 la expedición
de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en
Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víc-
timas de estos Delitos, que se publicó en el DOF el 14 de junio de 2012.
IV. (Iniciativa de mando único policial). Para terminar con el aparta-
do de reformas constitucionales, resulta pertinente aludir, en este caso,
no a una reforma, sino a una iniciativa presentada por el Ejecutivo Fe-
deral en octubre de 2010.
Se trata de la iniciativa de "mando único policial", que propone
crear un mando único subsidiario a efectos de que todos los cuerpos
policiales de las entidades federativas estén en manos del gobernador
de cada entidad, aunque con la posibilidad de que subsistan o coexistan
223
aquellas policías municipales metropolitanas que logren cumplir con

condiciones objetivas de desarrollo institucional.
Esta iniciativa ha sido objeto de un intenso cabildeo, sin alcanzar
los consensos necesarios, y todavía se discute en comisiones del Senado
de la República.
Nuevas Leyes, reformas legales e iniciativas relevantes
Nuevas leyes
Como dijimos anteriormente, en el sexenio del presidente Calderón se

han aprobado once nuevas leyes, sea por creación, sea por abrogación
de una anterior.
Haremos a continuación algunos comentarios sobre estas leyes,
precisando si su contenido puede considerarse como de incidencia es-
tructural.
1) Ley Federal para el Control de Sustancias Químicas Susceptibles de

Desvío para la Fabricación de Armas Químicas. Se trata de una ley
nueva, expedida el 9 de junio de 2009, y tiene por objeto establecer
medidas de control de los sujetos que realicen actividades relacionadas
con las sustancias químicas susceptibles de desvío, así como respecto de
las instalaciones, tecnología, equipo especializado y corriente utilizado
para dichas actividades.
La regulación de este asunto es una atribución de la Federación,
atento al artículo 73, fracción X, de la CP, que señala que es facultad del
Congreso de la Unión legislar en toda la República sobre hidrocarbu-
ros, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cine-
matográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y
servicios financieros, energía eléctrica y nuclear; asimismo, al artículo
10 constitucional, que establece como atribución federal la regulación
de la portación de armas.
Con esta ley, México da cumplimiento a los compromisos en ma-
teria de tipificación penal que se contrajeron en la Convención sobre la
Prohibición del Desarrollo, la Producción, e/Almacenamiento y el Empleo
de Armas Químicas y sobre su Destrucción, firmada en Ginebra, Suiza, el
3 de septiembre de 1992, pero, por su contenido, no puede considerarse
de incidencia estructural.
224
2) Ley Federal de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta ley, tam-
bién de nueva creación, expedida el 29 de mayo de 2009, reglamenta
los supuestos de extinción de dominio introducidos en el artículo 22
constitucional por la reforma del 18 de junio de 2008.
Recuérdese, sobre este particular, que el artículo 22 de la CP, se-
gundo párrafo, señala que, entre otros, no se considerará confiscación
de bienes el decomiso que ordene la autoridad judicial sobre aquellos
bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.
De acuerdo con el mismo precepto constitucional, en el caso de
extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por
las siguientes reglas:
I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal.
II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la
salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de
los bienes siguientes:
a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito,
aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la
responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para
determinar que el hecho ilícito sucedió.
b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito,
pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar
bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los ex-
tremos del inciso anterior.
c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos
por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo
notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.
d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero exis-
tan suficientes elementos para determinar que son producto de
delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado
por estos delitos se comporte como dueño.
III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recur-
sos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y
su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para cono-
cer la utilización ilícita de sus bienes.
Nótese que esta ley tiene un carácter federal, pues no se facultó al Con-
greso para expedir una ley general y que, por tanto, cada entidad fede-
225
rativa, en lo particular, tiene la facultad de expedir su propia ley de

extinción de dominio, lo que ya ha ocurrido en varios estados.
Si bien esta ley puede considerase como una herramienta de suma
utilidad en el combate a la criminalidad organizada, por su contenido
no es de incidencia estructural.
3) Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secues-

tro, reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta nueva ley, expedida el 30
de noviembre de 2010, es, como advertimos líneas arriba, la consecuen-
cia obligada de la reforma constitucional del 4 de mayo de 2009, por la
cual se facultó al Congreso de la Unión para expedir una ley general en
materia de secuestro.
Por su naturaleza, esta ley no tendría un impacto estructural, pero
sí cambios importantes en materia de investigación y prevención del
secuestro, como la obligación de crear unidades antisecuestros en cada
entidad y realizar estudios sobre las causas estructurales, distribución
geodelictiva, estadísticas, tendencias históricas y patrones de compor-
tamiento en la materia.
4) Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas. Esta ley, que fue
de nueva creación y se publicó en el DOF el 27 de noviembre de 2007, ha
sido derogada recientemente, pero se seguirá aplicando para los casos
anteriores a su derogación.
En la especie, se trata de un documento legislativo de aplicación fe-
deral, que conjugaba aspectos punitivos, preventivos y de atención a las
víctimas de estos ilícitos. Los delitos previstos en esta ley se aplicaban
solo en los casos de trata internacional de personas o cuando se involu-
craran en ellos servidores públicos federales; los demás supuestos eran
competencia de las codificaciones penales de los estados de la Repúbli-
ca, que habían expedido regulaciones propias sobre el tema.
Con esta ley, México, al menos en el plano federal, adecuó su le-
gislación federal a las prescripciones y estándares del "Protocolo para
Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente
Mujeres y Niños", que complementa la "Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional", de 2000.
Hay que recordar que, por la reforma constitucional del 14 de julio
de 2011, se facultó al Congreso de la Unión para expedir una ley gene-
ral en materia de trata de personas, por lo que, en ejercicio de esta atri-
226
bución, el Congreso de la Unión expidió recientemente la Ley General

para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de
Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Deli-
tos, a la que nos referiremos enseguida.
5) Ley General para Prevenir, Sancionar y E"adicar los Delitos en Materia

de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos
Delitos. Como comentamos antes, esta ley, de nueva creación, se aprobó
por la Cámara de Diputados el 27 de abril de 2012, con lo que concluyó el
trámite legislativo, y se publicó en el DOF el 14 de junio de 2012.
Si bien esta ley no es de incidencia estructural, tiene una trascen-
dencia muy importante para la unificación y el combate al delito de
trata de personas en México, pues, como tuve oportunidad de adver-
tirlo en un trabajo anterior, el desarrollo de la legislación mexicana en
materia de trata de personas venía siendo muy desigual, ya que, por
ejemplo, a finales de 2007, solo diez de las legislaciones de las entidades
federativas consideraban tipos penales de trata de personas con una
concepción cercana al Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la
Trata de Personas; en nueve estados existían tipos penales de lenocinio
y trata de personas, pero limitada esta a la explotación sexual; un estado
sancionaba el lenocinio y la trata de personas, pero restringida a meno-
res de edad; once entidades federativas sancionaban el lenocinio, pero
no la trata de personas, y una entidad federativa no enunciaba ningún
tipo penal relacionado con el lenocinio y la trata de personas. 11
Con la reforma constitucional y la expedición de esta ley se da un
salto cuantitativo y cualitativo muy importante en el cumplimiento de
los compromisos internacionales de México en esta materia.
6) Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Esta ley,

expedida el 2 de enero de 2009, abrogó la Ley General que Establece
las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
de 1995.
Se trata de una ley importante que incide estructuralmente en el
sistema nacional de seguridad pública, y a la cual compete desarrollar
11. Vid. Villarreal Palos, Arturo, "Algunas consideraciones acerca de la legislación penal
mexicana sobre trata de personas", pp. 410 y sigs.
227
las bases mínimas que se establecieron en la reforma al artículo 21 cons-

titucional del 18 de junio de 2008, las cuales son:
a) La regulación de la selección, el ingreso, la formación, la permanencia, la eva-

luación, el reconocimiento y la certificación de los integrantes de las institu-
ciones de seguridad pública. La operación y el desarrollo de estas acciones
será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los muni-
cipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalisticos y de personal para
las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las
instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y re-
gistrada en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de de-
litos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros,
a los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como
de las instituciones de seguridad pública.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a escala nacional, se-
rán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados
exclusivamente a estos fines.
Algunos rasgos relevantes de esta ley son el establecimiento un de un

sistema nacional de evaluación y control de confianza, la obligación de
contar con la certificación del sistema para laborar en las instituciones
de seguridad pública, y la uniformidad en las jerarquías y grados poli-
ciales que podrán obtenerse en la carrera policial.
7) Ley de la Policía Federal. Esta ley, expedida el 1 de junio de 2009,

abrogó la Ley de la Policía Federal Preventiva, y es también una ley
estructuralmente importante, ya que inaugura un nuevo modelo de
policía en México, puesto que le da facultades tanto de prevención y
combate contra el delito, como de investigación, bajo la conducción y
el mando del Ministerio Público de la Federación; es decir, en los tér-
minos acostumbrados en México, propone una fusión entre policía pre-
ventiva y policía investigadora de delitos.
Para llevar a cabo estas atribuciones, esta policía puede realizar
operaciones encubiertas y de usuarios simulados, y solicitar autoriza-
ción judicial, tanto para realizar intervención de comunicaciones pri-
vadas en delitos graves, como para obtener georreferenciación de los
equipos de comunicación móvil en tiempo real, para el cumplimiento
de sus fines de prevención de los delitos.
228
La apuesta inicial del Ejecutivo fue crear una sola policía federal,
de funciones tanto de prevención como de investigación de delitos, es-
cindida orgánicamente, en lo que ve a la policía de investigación, del
Ministerio Público, conservando este solo el mando funcional o de con-
ductor de la investigación, acorde con el nuevo modelo que posibilitó
la reforma constitucional de junio de 2008; sin embargo, ello no fue
posible, ya que el Congreso estimó necesario conservar una policía de
investigación dependiente orgánicamente del Ministerio Publico, según
el viejo modelo adoptado por el Constituyente de 1917.
8) Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Esta ley,

expedida el 29 de mayo de 2009, abrogó la ley del mismo nombre, de
fecha 27 de diciembre de 2002.
Su objeto es organizar la Procuraduría General de la República para
el despacho de los asuntos que al Ministerio Público de la Federación
y al Procurador General de la República les confieren la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente ley y las demás
disposiciones aplicables.
El contenido de esta ley no supone un cambio estructural, en tanto
la dependencia se sigue ubicando dentro del ámbito del Poder Ejecuti-
vo Federal, y sus cambios son tan tenues que durante más de tres años
se siguió aplicando el reglamento de la ley anterior, expedido en 2003,
según lo posibilitaba el artículo transitorio sexto de la nueva ley. El nue-
vo reglamento se publicó en el DOF apenas el 24 de julio de 2012.
Sin embargo, como advertimos en el apartado anterior, la iniciativa
original del Poder Ejecutivo buscaba que la PGR solo conservara el Mi-
nisterio Publico y los peritos, y que desapareciera a la policía federal in-
vestigadora, entonces dependiente del órgano ministerial, para centrar
sus esfuerzos en la creación y consolidación de la policía federal, que es
una entidad administrativamente independiente.
Esta propuesta, que sí hubiese significado un cambio estructural,
fue finalmente desechada por el Congreso de la Unión, que prefirió
conservar una policía dependiente del Ministerio Público, ahora deno-
minada policía federal ministerial.
Sin embargo, en la realidad la Procuraduría General de la Repú-
blica ha ido dando pasos paulatinos para una futura desaparición de la
policía federal ministerial, pues de 2007 a 2011 disminuyó en el 54% su
229
número de elementos y la corporación pasó de 7,992 a 3,741 integrantes

en junio de 2011.12
9) Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.

Esta ley, de nueva creación, se expidió el 24 de enero de 2012, y tiene
por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, los
estados, el Distrito Federal y los municipios en materia de prevención
social de la violencia y la delincuencia en el marco del Sistema Nacional
de Seguridad Pública.
Por su contenido no es de incidencia estructural, pero sí reviste im-
portancia para la articulación de una política pública coordinada en ma-
teria de prevención del delito.
10) Ley General de Víctimas. Esta ley fue de nueva creación y se aprobó
por la Cámara de Diputados el 30 de abril de 2012. Su contenido fue
publicado en la Gaceta Parlamentaria, número 3501-11, de esa fecha, y al
haber concluido el trámite constitucional fue turnada al Ejecutivo fede-
ral a efectos de su promulgación. Sin embargo, con fecha 4 de julio de
2012, el Ejecutivo la regresó al Congreso con observaciones, las cuales
no fueron aceptadas, por lo que actualmente se ventila una controversia
constitucional promovida por el Ejecutivo ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. 13
Si bien esta ley no impacta en todo el entramado del sistema de
justicia penal, es evidente su importancia en orden a la estructuración
de una política uniforme de atención a las víctimas del delito y al de-
sarrollo de sus derechos, en tanto obliga a las autoridades de los tres
ámbitos de gobierno y de los tres poderes constitucionales, así como a
cualquier oficina, dependencia, organismo o institución pública o priva-
da que vele por la protección de las víctimas, a proporcionarles ayuda,
asistencia o reparación integral.
12. Véase la nota periodística de Gustavo Castillo García "Redujo la PGR su plantilla laboral".
13. Cabe destacar que, aun cuando a la fecha no se ha resuelto esta controversia constitucional,
con fecha 30 de agosto del 2012, el Presidente de la República presentó ante la Cámara de
Senadores una nueva iniciativa de Ley General de Víctimas, e insistió en la necesidad de
aprobar una previa iniciativa de reforma constitucional que faculte al Congreso para legislar
en esta materia.
230
Cambio nomiativo y reforma estructural en materia de seguridad pública: 2006-2012
Se trata, por tanto, de una ley trascendente, aunque no de impacto

estructural, a favor del sector menos favorecido del sistema de justicia
penal.
11) Ley Federal para la Protección a Personas que Inte,vienen en el Pro-

cedimiento Penal. Es una ley de nueva creación y fue aprobada por la
Cámara de Diputados el 27 de abril de 2012. Concluido su trámite, pasó
al Ejecutivo federal para los efectos constitucionales, y se publicó en el
DOF el 8 de junio de 2012.
Esta ley no es de contenido estructural, y su propósito es crear el
"Programa Federal de Protección a Personas", que tiene como fin eli-
minar o reducir los riesgos que pueda sufrir una persona, derivados de
la acción de represalia eventual con motivo de su colaboración o parti-
cipación en un Procedimiento Penal, así como de personas o familiares
cercanas a esta. En resumen es un programa de protección de testigos
del orden federal.
Reformas a leyes existentes
Como comentamos al inicio de este documento, durante el presente

sexenio se han realizado dos reformas al Código de Justicia Militar,
una reforma a la Ley General de Salud, veintitrés reformas al Código
Penal Federal, once reformas a la Ley Federal Contra la Delincuencia
Organizada, dos reformas a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explo-
sivos y tres reformas a la Ley que Establece las Normas Mínimas para
la Readaptación Social de Sentenciados, por citar las más relevantes.
De todas estas reformas, tiene incidencia organizativa importante
la promovida a la Ley General de Salud en materia de narcomenudeo
de 2009; conforme a ella, las autoridades de seguridad pública, procura-
ción e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las
entidades federativas, conocerán de los delitos y resolverán sobre ellos
o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad en materia de delitos
contra la salud, cuando se trate de narcomenudeo.
Existe narcomenudeo, de acuerdo con el artículo 474 de la ley co-
mentada, cuando el narcótico objeto del delito no exceda de las canti-
dades previstas en la tabla que se contiene en el artículo 479, y así será
competencia estatal la posesión o venta de menos de dos kilos de opio,
50 gramos de heroína o morfina, cinco kilos de mariguana, 500 gramos
231
de cocaína, quince gramos de LSD y 40 gramos de metanfetamina y de-

rivados.
Las autoridades federales conocerán de los delitos contra la salud
cuando se trata de narcóticos en cantidades mayores a las señaladas, o
cuando existan indicios para presumir la participación de la delincuen-
cia organizada.
Este cambio de paradigma permite dividir esfuerzos en materia de
persecución de estos delitos, y se fundamenta en la reforma constitu-
cional publicada en el DOF el 28 de noviembre de 2005, que agregó un
tercer párrafo a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Po-
lítica, señalando que: "En las materias concurrentes previstas en esta
Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las
autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos
federales".
La reforma a la Ley General de Salud se publicó en el DOF el 20 de
agosto de 2009, pero, de acuerdo con el artículo transitorio primero,
tercer párrafo, la Federación y las entidades federativas cuentan con un
plazo de hasta tres años, a partir de la entrada en vigor de la ley, para
realizar las acciones necesarias a fin de dar debido cumplimiento a sus
nuevas atribuciones. Este plazo vence el 20 de agosto de 2012.
Iniciativas de leyes relevantes
1) Iniciativa por la que se reforman y adicionan diversas disposiciones de

la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Código Federal de Proce-
dimientos Penales y Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Esta
iniciativa fue presentada en la Cámara de Senadores el 21 de abril de
2009. Por su contenido, no es de impacto estructural; en sus aspectos
más relevantes propone: a) aumentar el catálogo de municiones prohi-
bidas y reservadas para el uso exclusivo de las fuerzas armadas (semi-
perforantes, explosivas, subsónicas, de señalización, de contraste, de
carga reforzada o sobrepresión o con capacidad balística superior a la
del cartucho ordinario); b) diferenciar entre "traslado" y "transporte"
de armas, entendiendo que el primer vocablo alude a desplazar un
objeto de un punto geográfico a otro y el segundo término determina el
movimiento de dicho objeto de un lugar a otro, pero dentro del mismo
punto geográfico; c) sancionar la introducción en el territorio nacional,
sin autorización, de armas, municiones, cartuchos, explosivos o mate-
232
riales de uso exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea, o sujetos

a control, eliminando el requisito de hacerlo "clandestinamente", como
antes se exigía, ante los evidentes problemas que existían para acredi-
tar este elemento, y d) propone que cuando varias personas porten o
posean ilícitamente, de manera conjunta, una o varias armas de fuego,
se les aplique ( a todos y no solo a quienes individualmente porten o
posean las armas) una pena que se graduará en función del número de
armas portadas, el tipo de armas y el número de individuos que integran
el grupo delictivo.
Esta especie de responsabilidad vicaria} o responsabilidad por el
hecho de otro, que puede aplicarse en algunos casos respecto de los
dependientes en materia de reparación del daño civil o penal, es desco-
nocida en materia penal sustantiva, donde impera el principio de res-
ponsabilidad por el hecho propio a título de dolo o culpa. Es decir, no
se puede sancionar penalmente a nadie por los hechos de otro, a menos
que se sea "partícipe" en el hecho ajeno, como ocurre en los casos en
que se instiga o se es cómplice del delito. Pero si no se es autor o par-
tícipe en el delito, no puede haber responsabilidad penal. Así que esta
propuesta "extensivo-objetiva" de la responsabilidad penal, trastoca los
principios básicos de derecho penal y por ello ha enfrentado mucha
oposición en el Senado, al grado que aún no se aprueba en comisiones.
2) Iniciativa de ley por la que se reforma la Ley de Seguridad Nacional. Esta

iniciativa fue presentada el 23 de abril de 2009 en la Cámara de Senado-
res. El contenido más relevante de esta iniciativa es el "procedimiento
para declarar la existencia de una afectación a la seguridad interior",
con lo que se busca dar una cobertura legal sólida a la participación de
las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública. De acuerdo con la
propuesta, "se considera que afectan la seguridad interior, los actos o
hechos que pongan en peligro la estabilidad, la seguridad, la paz o el
orden en una entidad federativa, un municipio, delegación o región, y
que la capacidad de las instancias competentes sea insuficiente o inefi-
caz para ejercer sus funciones y restablecer la normalidad".
Para declarar la existencia de una afectación a la seguridad interior,
conforme a la iniciativa, se requerirá que la legislatura o el ejecutivo de
una entidad federativa o del Distrito Federal, presente por escrito su
solicitud de declaratoria al Secretario Ejecutivo del Consejo de Segu-
ridad Nacional, solicitud que deberá contener toda la información en
233
que se sustente. Los ayuntamientos podrán solicitar la declaratoria por

conducto de la legislatura local o del ejecutivo del estado.
Integrado el expediente, el secretario ejecutivo convocará de inme-
diato al consejo para analizar y evaluar: a) La magnitud de la afectación
a la seguridad interior. b) La capacidad de las instituciones competentes
para ejercer sus funciones de manera suficiente y eficaz. c) Las acciones
o medidas a implementarse y su temporalidad. d) Las instituciones que
deban brindar el apoyo solicitado.
De ser el caso, el secretario ejecutivo remitirá el proyecto de decla-
ratoria al Presidente de la República para su aprobación, así como a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual revisará su constitucio-
nalidad. Las cámaras del Congreso podrán ejercer sus funciones legales
de control político.
Si lo considera procedente, el Presidente de la República emitirá
la declaratoria de afectación a la seguridad interior y dispondrá de la
fuerza armada permanente para que actúe en auxilio de las autoridades
civiles competentes que así lo requirieran;
La declaratoria se publicará en el Diario Oficial de la Federación,
será de orden público y de interés social; en ningún caso podrá ser por
tiempo indefinido ni suspenderá o restringirá el ejercicio de los dere-
chos humanos y sus garantías establecidos en la Constitución Política de
los Estados U nidos Mexicanos.
Esta iniciativa ha sido objeto de un cuidadoso análisis y ha incorpo-
rado temas tales como que sean perseguidas y sancionadas por los tri-
bunales ordinarios las conductas que realicen los miembros de la fuerza
armada permanente en estas tareas y que pudieren ser constitutivas de
delito que afecten a personas civiles.
Sin embargo, dada la naturaleza especialmente sensible de esta ma-
teria, hasta la fecha no se ha aprobado el dictamen en la Cámara de
Diputados.
3) Iniciativa que expide la Ley Federal para la Prevención e Identificación

de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento
del Terrorismo. Esta iniciativa se presentó el 26 de agosto de 2010 en la
Cámara de Senadores, la cual, en abril de 2011, la turnó a la Cámara
de Diputados. Esta última hizo modificaciones y agregados a la minuta,
por lo que en abril de 2012 fue turnada nuevamente a la Cámara Alta.
Algunos de los elementos destacables de esta Ley son:
234
• La creación de una Unidad Especializada en Análisis Financiero en

la Procuraduría General de la República, como órgano especiali-
zado en análisis financiero y contable relacionado con operaciones
con recursos de procedencia ilícita.
• La enumeración de un conjunto de "actividades vulnerables" suje-
tas a registro y aviso a la Secretaría de Hacienda, cuando las ope-
raciones rebasen ciertos montos. Dentro de estas actividades vul-
nerables se encuentran, entre otras, las vinculadas a la práctica de
juegos con apuesta, concursos o sorteos; la emisión o comercializa-
ción de cheques de viajero por entidades distintas a las entidades fi-
nancieras; el ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de
mutuo o de otorgamiento de créditos por entidades no financieras;
la prestación habitual o profesional de servicios de construcción o
desarrollo de bienes inmuebles o de intermediación en la trasmisión
de la propiedad; la comercialización o intermediación habitual o
profesional de metales preciosos, piedras preciosas, joyas o relojes;
la subasta o comercialización habitual de obras de arte; la comer-
cialización habitual de vehículos nuevos o usados; la prestación ha-
bitual de servicios de blindaje, y la custodia o traslado de dinero o
valores, entre otros.
• La prohibición para realizar transacciones en efectivo cuando, en el
caso de inmuebles, la operación rebase ocho mil veinticinco veces
el salario mínimo vigente en el Distrito Federal ($500,198.25 con-
forme al salario mínimo 2012) y tres mil doscientas diez veces el
salario mínimo vigente en el Distrito Federal ($200,079.30), cuando
se trate de operaciones sobre vehículos nuevos o usados, transmi-
siones de propiedad de relojes, joyería, metales y piedras precio-
sas, adquisición de boletos para participar en concursos, sorteos o
juegos de apuesta, prestación de servicios de blindaje para vehícu-
los, trasmisión de partes sociales o acciones de personas jurídicas
y constitución de derechos personales, de uso o goce sobre bienes
inmuebles, vehículos o joyas.
4) Iniciativa miscelánea para la prevención de lavado de dinero, por la

que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Penal Federal,
del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Federal contra la
Delincuencia Organizada, del Código Fiscal de la Federación, de la Ley de
Instituciones de Crédito, de la Ley del Mercado de Valores, de la ley de las
Sociedades de Inversión, de la Ley General de Organizaciones y Activida-
235
Arturo Vi/la"eal Palos
des Auxiliares del Crédito, de la ley de Ahorro y Crédito Popular, de la Ley

para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y
Préstamo, de la Ley de Uniones de Crédito, de la Ley de los Sistemas de
Ahorro para el Retiro, y de la Ley para Regular las Agrupaciones Financie-
ras. Esta iniciativa se presentó el 26 de agosto de 2010 en la Cámara de
Senadores, y hasta la fecha no se ha dictaminado. Se trata de una inicia-
tiva que complementa la propuesta de Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; en
sus aspectos más relevantes:
• Incorpora la figura del "decomiso de bienes por valor equivalente",
que autoriza a decomisar cualquier bien del inculpado, aunque no
tenga que ver con delito alguno, cuando sea imposible decomisar
los bienes instrumento, objeto o producto, por haberse perdido,
consumido o extinguido, no sea posible localizarlos, o constituyan
garantías de créditos preferentes. Esta figura, muy parecida a la
confiscación, podría contravenir el artículo 22 constitucional, aten-
diendo a que se trata de bienes que no tienen relación con el delito.
• Restringe los casos en que se exime de pena al encubridor, elimi-
nando el beneficio para aquellos que estén ligados con el delin-
cuente por amor, respeto, gratitud o estrecha amistad derivado de
motivos nobles, ya que, según la iniciativa, estos aspectos " ... no se
consideran relevantes en este tipo de actividades, además de que se
estima son elementos muy subjetivos y en consecuencia de difícil
acreditación". Asimismo, se agrega, dentro de las hipótesis de encu-
brimiento por favorecimiento, a quien estando obligado a declarar,
y requerido por el Ministerio Publico, se niegue a hacerlo u omita
contestar las preguntas que se le formulen.
• Reestructura el tipo penal de operaciones con recursos de proce-
dencia ilícita (lavado de dinero), eliminando un elemento subjetivo
distinto del dolo que ciertamente había dificultado su aplicación (el
elemento de que el lavado se hiciese con el propósito de ocultar o
encubrir el origen de los fondos). Asimismo, crea nuevas figuras
de lavado equiparado o de auxilio para el lavado y algunas presun-
ciones legales, como la de que una persona tiene conocimiento del
origen ilícito de los recursos cuando, existiendo los medios para
conocer o prever que los recursos son ilícitos, no se agotan estos
medios pudiendo hacerlo.
• Crea el tipo penal de testaferrato, aplicable a quien permita o preste
su nombre, o la denominación de una persona moral, para que por
236
cuenta de un tercero se le intitulen bienes o derechos adquiridos

con recursos, derechos o bienes que procedan de la actividad ilícita
o representen el producto de ella, aun cuando no haya tenido cono-
cimiento de esta última circunstancia.
• Bajo la argumentación de que la Convención del Consejo de Europa
y el Grupo de Acción Financiera Internacional han recomendado
la sanción atenuada del lavado de dinero resultante de conductas
negligentes o por vigilancia o verificación deficiente, la iniciativa
propone que los delitos de encubrimiento y de operaciones con re-
cursos de procedencia ilícita se puedan cometer de manera culposa,
lo cual no está exento de crítica, atendiendo a la clara intenciona-
lidad que requieren estos delitos, además de que una hipótesis de
encubrimiento por receptación "imprudente" ya está prevista en el
código (caso del comprador que, sin saber la procedencia ilícita del
la cosa, la adquiere sin tomar las precauciones indispensables) y que
uno de los nuevos tipos penales de lavado de dinero precisamente
sanciona "atenuadamente" (cuatro a doce años de prisión) a quien
realiza alguna actividad de lavado de dinero sin saber que los bienes
proceden de una actividad ilícita o representan el producto de ella,
siempre que de las características de la operación o de las circuns-
tancias de los sujetos involucrados y elementos objetivos acredita-
bles pueda desprenderse aquella ilicitud del origen de los bienes o
recursos.
• En materia de investigaciones contra la delincuencia organizada,
autoriza la utilización de "técnicas especiales de investigación",
consistentes en "entregas vigiladas" y "operaciones encubiertas",
sea mediante la disposición de recursos y medios necesarios, la infil-
tración de agentes o la apertura de cuentas o inversiones reguladas.
5) Iniciativa de reforma contra las cadenas delictivas y responsabilidad

penal de las personas jurídicas. Esta iniciativa se presentó en la Cámara
de Senadores el 14 abril de 2011 y, de un parte, busca establecer la res-
ponsabilidad penal de las personas jurídicas y, de la otra, pretende san-
cionar conductas preparatorias o de ayuda al crimen organizado, que se
cometen por personal externo a la organización
En lo tocante a la responsabilidad penal de las personas jurídicas,
ha sido objeto de ardua polémica en la doctrina penal, pero en los úl-
timos años se ha venido aceptando, más bien por razones de pragma-
tismo y por compromisos adquiridos en convenciones internacionales,
237
que obligan a responsabilizar a las personas jurídicas por su participa-

ción en delitos graves, aunque esta responsabilidad no necesariamente
debe ser penal, y puede serlo también civil o administrativa. 14
En los últimos tiempos han optado por la responsabilidad penal de
las personas jurídicas, España en 2010 y Chile en 2009, aunque esta
última limita esta responsabilidad a los casos de lavado de dinero, fi-
nanciación del terrorismo y cohecho.
En el caso de nuestro país, la responsabilidad penal de las empresas
no es totalmente desconocida, aunque no se conceptúa como tal y es
más bien una responsabilidad accesoria a la cometida por los miembros
o representantes de la persona jurídica, de modo que si el delito resulta
cometido a nombre o bajo el amparo de la empresa o en beneficio de
ella, el juez podrá, en los casos exclusivamente especificados por la ley,
decretar en la sentencia la suspensión de la agrupación o su disolución,
cuando lo estime necesario para la seguridad pública (redacción actual
del artículo 11 Código Penal Federal).
Es probable que esta reforma pueda transitar, a condición de que
quede bien delimitada para no incurrir en excesos y se respete el de-
recho de defensa adecuadamente. De hecho, el 27 de abril de 2012 la
Cámara de Diputados aprobó una diversa iniciativa sobre "responsa-
bilidad penal de las personas morales", que fue turnada al Senado y
seguramente habrá de dictaminarse junto con la iniciativa presidencial.
De otra parte, en la iniciativa se plantea la inclusión de nueva for-
mas de participación en el delito, agregando cuatro fracciones al artí-
culo 13 del Código Penal Federal. Se trata de formas demasiado expan-
sivas de la responsabilidad penal, que pueden dar lugar a excesos en la
punición y rompen al menos con un principio básico de la imputación
penal, que es el conocimiento doloso de la participación, o sea, el tener
conocimiento y voluntad de participar en el delito; en estas formas de
participación ya no se necesita tener esa voluntad, sino que se convier-
ten en una especie de participación meramente objetiva por pertenen-
cia o "ayuda" a la organización criminal.
14. Es el caso de la Convención para Combatir el Cohecho en las 11:ansacciones Comerciales

Internacionales, adoptada por el Consejo de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) del 23 de mayo de 1997; de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada 11:ansnacional (2000), y de la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción (2003).
238
Cambio normativo y reforma estmctural en materia de seguridad pública: 2006-2012
Así, la hipótesis prevista en la fracción IX ( que plantea la respon-

sabilidad penal del que actúa produciendo o facilitando el delito, sin
la intención directa de cometerlo, cuando por cualquier medio tenga
conocimiento o posibilidad de conocer que su actuación concatenada a
otras conductas individuales o de grupo es idónea para que se realice)
extiende demasiado la cadena de la causalidad y, así, podría ser respon-
sable del delito de homicidio el fabricante de armas, pues eventualmen-
te sabe que esas armas pueden ser utilizadas para matar, pero también
podrían serlo el fabricante de cuchillos, el vendedor de gasolina o el
comerciante de sogas, pues eventualmente cualquiera de estos instru-
mentos puede ser idóneo para cometer un delito.
La hipótesis prevista en la fracción x (extensión de la responsabili-
dad penal para los que no participen en la ejecución del delito, pero sean
integrantes de la organización delictiva a la que pertenece el sujeto que
lo cometió) es, como dijimos, violatoria del principio de participación
dolosa (con conocimiento) en el delito, pues se trata de una punición
meramente objetiva por pertenencia, que, además, se convierte en una
doble punición, porque la mera pertenencia a la organización ya está
sancionada (delito de delincuencia organizada o asociación delictuosa).
La hipótesis prevista en la fracción XI (extensión de la responsa-
bilidad penal para quienes no participen en la ejecución del delito y
permitan o contribuyan al funcionamiento de la organización delicti-
va a la que pertenece el sujeto que lo cometió, siempre que conozca
su naturaleza) es otra forma de extensión de la responsabilidad que
funciona de manera demasiado amplia, pues permite imputar el delito
cometido por el miembro de una organización criminal a una persona
que no pertenezca a la organización, si es que esta conoce su naturaleza
y permite o contribuye al funcionamiento de la organización delictiva;
así, por ejemplo, puede ser responsable de los delitos cometidos por la
organización el mecánico que les arregla los carros o el abarrotero que
les vende alimentos.
La hipótesis prevista en la fracción XIl ( extensión de la responsa-
bilidad penal para los que de manera idónea produzcan o faciliten la
ejecución del delito por la delincuencia organizada, al realizar un delito
diverso y por cualquier medio se desprenda el conocimiento o la facti-
bilidad de conocer dicha ejecución) es otra forma extensiva que puede
dar lugar a doble punición; por ejemplo, el roba carros que vende au-
tos a la delincuencia organizada será sancionado por robar carros, pero
239
Arturo Vil/arrea[ Palos
también por los delitos que haya cometido la organización criminal a la

que le vendió el auto robado.
En resumen, me parece que estas formas de participación son de-
masiado expansivas y pueden dar lugar a mucha arbitrariedad.
De otra parte, se propone adicionar el artículo 164 ter, para señalar
que, si una persona que no es miembro de la delincuencia organizada o
asociación delictuosa realiza dolosamente una conducta delictiva de la
que se desprende un beneficio directo para cualquiera de estas, tendrá
el carácter de sujeto vinculado con ellas, y se le incrementará la pena
aplicable al delito cometido hasta en tres cuartas partes, y no podrá
gozar de beneficios preliberacionales, salvo que colabore en la persecu-
ción de otros probables responsables.
Con esta agravante caemos nuevamente en el exceso de punición,
pues recordemos que, de conformidad con el artículo 13, fracción XII,
se puede ser responsable del delito cometido por la delincuencia orga-
nizada, si alguien de manera idónea produce o facilita su ejecución al
realizar un delito diverso y por cualquier medio se desprenda el conoci-
miento o la factibilidad de conocer dicha ejecución.
En ese tenor, como dijimos, el roba carros que vende autos a la
delincuencia organizada será sancionado por robar carros de manera
agravada, pero también por los delitos que haya cometido la organiza-
ción criminal a la que le vendió el auto robado.
Asimismo, se propone crear tres nuevos tipos penales: el de confa-
bulación y dos de facilitación delictiva.
El articulo 164 quarter considera el delito de "confabulación", apli-
cable a quien o a quienes resuelvan cometer cualquier conducta delicti-
va de la que se desprenda un beneficio para la delincuencia organizada
o una asociación delictuosa y determine los medios para llevarla a cabo.
Esencialmente se trata de un delito de "conspiración delictiva", que
ahora solo existe respecto de los delitos contra la seguridad de la na-
ción. En la especie se trata de un tipo penal que sanciona el acto prepa-
ratorio de conspiración para cometer un delito del que se desprenda un
beneficio para la delincuencia organizada o asociación delictuosa.
Qué tipo de delito puede ser este, no lo sabemos; de ahí entonces
que, a mi parecer, este sea un tipo penal demasiado expansivo, que puede
dar lugar a equívocos, a muchos "usted disculpe", a muchos chivos expia-
torios y que, al final, puede resultar violatorio de derechos humanos.
En el artículo 164 quintus se contiene la primera especie del delito
de "facilitación delictiva", que sanciona a quien facilite, asesore o brin-
240
de información o cooperación de cualquier especie que resulte idónea

a otra persona para que pueda cometer o resuelva cometer un delito,
siempre que este no se ejecute.
Tenemos aquí una conducta también ubicada en la fase preparato-
ria del delito, que incluso va mas allá de los conspiradores strictu sensu,
pues sanciona a personas que están fuera del círculo de la conspiratio,
o sea, a los supuestos cómplices o auxiliadores de los conspiradores.
Me parece, verdaderamente, otro exceso punitivo, muy cercano a un
Estado de policía, que puede dar lugar a equívocos y, evidentemente, a
violaciones de derechos humanos.
El artículo 164 sextus contiene la segunda especie del delito de "fa-
cilitación delictiva", que, aunque innominado, se corresponde con la
conducta que coloquialmente se identifica como "halconeo". De acuer-
do con ello, se sanciona de uno a ocho años de prisión al que aceche,
vigile, o realice actos, distintos al ingreso indebido a bases de datos del
Estado, para obtener información sobre la ubicación, las actividades,
los operativos o, en general, las labores que desarrollen los servidores
públicos de las instituciones de seguridad pública, procuración en im-
partición de justicia, ejecución de sanciones penales o las fuerzas ar-
madas, con el objeto de informar de tales movimientos u operaciones a
integrantes de una organización delictiva, o cuando con ello se inhiba
o afecte el cumplimiento de las atribuciones y obligaciones de dichas
instituciones. Igual sanción tendrá quien transmita o transfiera a la or-
ganización delictiva esta información.
Me parece que esta conducta sí sería merecedora de punición, aten-
to a que es una conducta ejecutiva que lesiona o puede lesionar el debi-
do cumplimiento de las labores de seguridad pública; sin embargo, creo
que bien pudiera ubicarse como una subespecie de colaboración con la
delincuencia organizada, a incluir en la ley de la materia.
6) Iniciativa por la que se expide la Ley Federal del Sistema Penitenciario y

de Ejecución de Sanciones. Esta iniciativa fue presentada en la Cámara
de Diputados el 15 de junio de 2011. Su propósito es regular el sistema
penitenciario federal conforme al nuevo sistema de "reinserción social"
establecido por la reforma constitucional de junio de 2008 y, asimismo,
trasladar al Poder Judicial de la Federación la función de modificar la
duración de las penas, conforme a la nueva redacción del artículo 21
constitucional, disposiciones constitucionales estas que entraron en
vigor el 19 de junio de 2001. Sin embargo, esta iniciativa aún continúa
241
Arturo Vil/arrea/ Palos
en proceso legislativo (fue aprobada por la Cámara de Diputados el 17

de abril de 2012 y turnada al Senado para los efectos constitucionales
correspondientes), lo que en su momento obligó al Consejo de la Judi-
catura Federal a crear juzgados federales especializados en materia de
ejecución de sanciones, mediante acuerdo publicado en el DOF el 17 de
junio de 2011 (Acuerdo General 22/2011 del Pleno del CJF).
7) Iniciativa por la que se expide el Nuevo Código Federal de Procedimien-

tos Penales. Esta iniciativa se presentó el 21 de septiembre de 2011 en la
Cámara de Diputados. Es, sin duda, una iniciativa de reforma estructu-
ral muy importante, pues a través de ella se articula el nuevo procedi-
miento penal de corte acusatorio y oral. De acuerdo con la exposición
de motivos, la iniciativa contiene las directrices que rigen al nuevo sis-
tema de justicia penal bajo un esquema del debido proceso, respetuoso
del equilibrio de los derechos tanto de las víctimas del delito como del
imputado, partiendo de principios como el de presunción de inocencia
y los principios rectores del proceso penal establecidos constitucional-
mente, los cuales le dan la característica de acusatorio y oral, para que
prevalezca la igualdad entre las partes y que las pruebas se desahoguen
frente a los tribunales y de cara al público. Toles principios rectores son
los de publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmedia-
ción e igualdad.
De igual forma, el Código plantea el desarrollo de los tres grandes
elementos procesales propios del sistema penal acusatorio: la investi-
gación, la etapa intermedia y el juicio oral. Además, se complementa
con características propias de la reforma constitucional, tales como la
vinculación a proceso, el control previo, la figura del hecho delictivo, el
catálogo de delitos considerados graves por nuestra Constitución Políti-
ca de los Estados U nidos Mexicanos para efectos de la medida cautelar
de prisión preventiva oficiosa, la regulación de la conducción y el man-
do del Ministerio Público durante la investigación y las funciones de la
policía, entre otros aspectos.
El nuevo código de procedimiento penal no es, desde luego, la
panacea para la resolución de los problemas de seguridad pública en
México, pero sí representa una nueva vía más ágil y expedita para la
resolución de los conflictos que ingresan al sistema de persecución
formal, pues, como ha destacado Zepeda Lecuona, en los Estados " ...
que han comenzado a instrumentar en sus regiones el nuevo modelo se
comienzan a percibir cambios de tendencia en el sentido correcto: se
242
está descongestionando el sistema por la simplificación de los procedi-

mientos para atender los delitos no violentos y conciliando conflictos
incipientes" .15
Conclusiones
Un análisis de las reformas constitucionales y leyes propuestas y apro-

badas en este sexenio nos permite concluir que se han dado pasos muy
importantes para una reforma verdaderamente estructural, al menos en
dos vertientes: en lo que toca al sistema de procesamiento de los con-
flictos penales en México (implantación del sistema acusatorio-oral),
y en cuanto a la organización, el desarrollo y el control de las institu-
ciones policiales. Estimo que se han sentado bases muy trascedentes
que habrán de rendir frutos, probablemente no en el futuro inmediato,
pero sí a mediano plazo. Queda pendiente, sin embargo, la reforma del
Ministerio Público, que en el horizonte mundial es un órgano consti-
tucional autónomo y hacia donde seguramente habrán de dirigirse los
esfuerzos venideros.
.....
Empero, es preocupante observar que varias de las iniciativas del
Ejecutivo, como la de responsabilidad colectiva en materia de posesión
de armas, el decomiso de bienes no relacionados con el delito, el lavado
de dinero "culposo", los delitos de conspiración y "contra las cadenas
delictivas", constituyen esencialmente una propuesta de un derecho
penal expansivo, de un derecho penal de excepción o de un derecho
penal del "enemigo", que va mas allá de los límites de un derecho penal
característico del Estado democrático de derecho; de aprobarse como
están, estas iniciativas darían lugar, sí, a una facilitación de las tareas de
persecución e investigación del delito, pero a costa del debilitamiento
de los derechos y libertades fundamentales; darían al Estado una criba
mas grande, pero en ella irían muchos inocentes. Por ello creo que es
preferible seguir jugando con las reglas establecidas y mejorar las capa-
cidades de investigación y de prueba. La autoridad siempre querrá más
' y más facilidades, pero hemos visto que ya se le han dado varias herra-
mientas, como la ley contra la delincuencia organizada y otras reformas
constitucionales, como la intervención de comunicaciones privadas,
15. Zepeda Lecuona, Guillermo, "Seguridad ciudadana y juicios orales en México", p. 265.
243
desde 1996, y si ello no ha dado resultado, entonces es probable que

el problema no sea de leyes, sino de eficacia en su aplicación. Es pre-
ferible, entonces mejorar las capacidades de investigación y de prueba,
aunque el derecho "estorbe" un poco.
Bibliografía
Libros y artículos
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ma informativo en línea, 10 enero 2006, Disponible en: http://contrapeso.
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Villarreal Palos, Arturo, '½lgunas consideraciones acerca de la legislación pe-
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Ramírez y Olga Islas de González Mariscal (coord. ), La situación actual del
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Documentos
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Encuesta Nacional de

Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2011 (ENVIPE), México,
septiembre de 2011.
Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación
del Sistema de Justicia Penal, Informe de avances de la Estrategia de·
Implementación de la Reforma Constitucional en las Entidades Federativas,
Secretaría de Gobernación, México, junio de 2011.
Hemerográficos
244
Nota periodística de Gustavo Castillo García, "Redujo la PGR su plantilla labo-

ral", La lomada, sábado 23 de julio de 2011.
Nota periodística de la redacción, "Bajan homicidios dolosos en primer tri-
mestre de 2012", El Jnfonnador, Guadalajara, edición digital, 29 de mayo
de 2012.
Bases de datos
Sistema de Información Legislativa (SIL), Secretaría de Gobernación, México,

Iniciativas del Poder Ejecutivo Disponible en: http://sil.gobemacion.gob.
m:x/Reportes/Home/reporte.php?TipoReporte=l. Consultado: 14de mar-
zo de 2012.
245
CAPÍTULO IX
Seguridad pública y derechos humanos
en el sexenio presidencial de Felipe
Calderón en México (2006-2012)
lean Cadet Odimba On 'Etambalako Wetshokonda 1
Sumario: I. Introducción. II. Reformas constitucionales en materia de seguridad

pública y derechos humanos. III. De los artículos transitorios. N.A manera de con-
clusión. V. Bibliografía.
Resumen: El presente trabajo de investigación lleva a cabo un análisis de las reformas

de derechos humanos durante la administración presidencial de Felipe Calderón
Hinojosa y su viabilidad a raíz de la estrategia de seguridad pública implementada
durante ese mismo periodo gubernamental. Más específicamente, se puntualizan
y analizan minuciosamente cada una de esas reformas para, al final, llegar a una
conclusión que incluye una perspectiva internacional de la situación de los derechos
humanos en el Estado mexicano.
Palabras clave: reforma constitucional, seguridad pública, derechos humanos
l. Licenciado en Derecho, especialista en Administración Pública Internacional, maestro

en Derecho y doctor en Derecho; miembro del Sistema Nacional de Investigadores del
CONACYT y docente con perfil PROMEP-SEP; integrante del cuerpo académico "Derecho y
Ciencias Sociales"; coordinador del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales y profesor
e investigador en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana
de San Nicolás de Hidalgo.
247
Introducción
Es nuestro puntual interés identificar y examinar los alcances de las

reformas constitucionales hechas en el sexenio de la presidencia de
Felipe Calderón Hinojosa en materia de seguridad pública y dere-
chos humanos. 2 Esto, evidentemente, tiene que ver con los "derechos
humanos" y la forma en que estos se plantean, preservan o enrarecen
en México. La justicia de esta especialidad maniobra en una situación
crítica para los derechos fundamentales: ahí entran en contacto y en
conflicto con las exigencias de la "seguridad pública" y las reclamacio-
nes del Estado de derecho, marco de los derechos humanos.
Tales reformas ofrecen varias novedades importantes, las cuales
pueden cambiar de manera profunda la forma de concebir, interpretar
y aplicar tales derechos en México, además de representar un avance
trascendental para la cultura de promoción, respeto y protección de los
derechos humanos en México y armonización de la Constitución Políti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos
con los estándares internacionales.
Si bien la reforma es en muchos sentidos un parteaguas en lo que
corresponde a la política exterior, y especialmente a la modificación del
artículo 89, no debe pensarse como un punto de partida, sino como el
resultado de un largo proceso de transformación política y social me-
diante el cual la preocupación por la protección de los derechos huma-
nos se incorporó en la agenda pública mexicana. Este es un proceso que
avanzó desde la sociedad hacia la clase gobernante, y desde ahí hacia las
instituciones estatales; a lo largo de las décadas contó con el concurso
de fuerzas sociales y políticas de diverso signo, por lo que es una con-
quista de todas ellas, y de ninguna manera exclusiva de una.
Reformas estructurales en materia de seguridad pública

y derechos humanos
De entrada, con las reformas a nuestro máximo ordenamiento jurídico

se cambia el título I, capítulo I, "De las garantías", por la denominación
título I, capítulo r, "De los derechos humanos y sus garantías"; con esta
2. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.
248
Seguridad pública y derechos humanos en el sexeruo presidencial de Felipe Calderón en México
modificación se deja atrás el arcaico concepto de "Garantías individua-

les". La expresión derechos humanos es mucho más moderna que la de
garantías individuales y es la que se suele utilizar en el ámbito del dere-
cho internacional, además de que con esto hay un reconocimiento cons-
titucional pleno a la denominación universal de los derechos básicos de
la persona, lo que impedirá la falsa dicotomía que rezaba que una cosa
son los derechos humanos y otra muy distinta las garantías individuales.
A partir de la entrada en vigor de la reforma no hay duda alguna: La
Constitución prevé derechos humanos.
El artículo 1º constitucional, 3 en vez de "otorgar" los derechos hu-
manos, ahora meramente los "reconoce". A partir de la reforma se re-
conoce que toda persona "goza" de los derechos y de los mecanismos
de garantía reconocidos tanto por la Constitución como por los tratados
internacionales. La Constitución se abre de forma clara y terminante al
derecho internacional de los derechos humanos, demostrando de esa
manera una vocación universal muy apreciable. En el mismo artículo
primero constitucional se recoge la figura de la "interpretación confor-
me", al señalarse que todas las normas relativas a los derechos humanos
se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los trata-
dos internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las
personas la protección más amplia. Esto viene a implicar la creación de
una especie de bloque de constitucionalidad, integrada no solamente
por la Carta Magna, sino también por los tratados internacionales. En
estricto sentido, este tipo de reforma no sería del todo necesaria, pues,
como bien lo ha señalado desde hace tiempo el anterior juez mexicano
3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 1° "En los Estados Unidos
Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así
como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,
salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas
relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y
con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas
la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias,
tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos
de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar; y reparar
las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Queda
prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las
discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las
preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y
tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas".
249
lean Cadet Odimba On ,Etambalako Wetshokonda
y presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, doctor

Héctor Fix Zamudio, los tratados internacionales, una vez cumplidos
sus requisitos formales y materiales, constituyen derechos humanos
nacionales de fuente internacional, lo que implica su obligatoriedad
y aplicabilidad en el ámbito doméstico. 4 Se anexa además al artículo
1º el enunciado por el cual todas las autoridades, en el ámbito de sus
competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Este mandato tiene un alcance general para todos los entes públicos
que ejercen un poder de imperio derivado de la soberanía del Estado,
en el sentido de quedar sujetos por la Constitución para respetar y pro-
teger los derechos fundamentales, lo que implica reconocer la identi-
dad jurídica propia de tales derechos, a partir del texto constitucional. 5
Dentro del primer artículo constitucional finalmente se anexa al texto
que se refiere a la prohibición de discriminar el término por preferen-
cias "sexuales", esto debido a que, en la ausencia del citado término, se
generaban ciertas ambigüedades sobre el alcance de dicha prohibición;
la reforma deja claramente señalado que son las preferencias sexuales
las que no pueden ser tomadas en cuenta para efecto de dar un trato
diferenciado a las personas o para negarles cualquier derecho.
Para el artículo tercero, 6 en el análisis de su reforma nos encontra-
mos con la instauración de una nueva finalidad para la educación que
imparte el Estado mexicano: "el respeto a los derechos humanos". Tal
principio se implementa con el afán de apegar nuestra carta fundamen-
tal al texto del contenido de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos que señala: "La educación tendrá por objeto el pleno desa-
rrollo de la persona humana y el fortalecimiento del respeto a los dere-
chos humanos y a las libertades fundamentales". 7
4. Fix-Zamudio, Héctor, Protección jurídico constitucional de los derechos humanos .. .

5. Jiménez Campo, Javier, Derechos fundamentales. Concepto y garantía, p. 30.
6. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 3°: "La educación que
imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y
fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia
de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia".
7. Cfr. Naciones Unidas, 1948, Declaración Universal de los Derechos Humanos .
250
Seguridad pública y derechos humanos en el sexenw presidencial de Felipe Calderón en Mérico
La primera reforma al artículo once constitucional8 se basa en elimi-

nar la designación fragmentadora "todo hombre" de la cual se podían
desprender interpretaciones equivocas al retraer al género femenino,
para insertar la denominación "toda persona", la cual soporta la univer-
salidad de género. Prosiguiendo con el análisis de las incorporaciones
al artículo 11 constitucional vamos a ubicar la segunda de sus reformas,
donde se le otorga rango constitucional al asilo para toda persona que
sea perseguida por motivos políticos, y se reconoce de la misma forma
el "derecho de refugio" para toda persona por razones de carácter hu-
manitario. Esto amplía la solidaridad internacional que históricamente
ha tenido México hacia las personas que sufren violaciones de derechos
en sus países de origen, para quienes deben estar completamente abier-
tas las puertas el territorio nacional.
Con las reformas al artículo quince constitucional 9 se pretende ajus-
tar su contenido a las demás nuevas reformas, dando mayor reconoci-
miento y protección a los derechos fundamentales de todas las personas
que se encuentren en el supuesto de dicho artículo, manteniendo la
soberanía de México y fortaleciendo su integración en el orden inter-
nacional.
Para el artículo dieciocho constitucional, 10 la afectación de cambios
se constituye en establecer que el respeto a los derechos humanos es
una de las bases sobre las que se debe organizar el sistema penitenciario
8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 11: "Toda persona tiene
derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia,
sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes.
El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en
los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que
toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad
general de la· República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país. En caso de
persecución por motivos de orden político, toda persona tiene derecho a solicitar y recibir
asilo; por casos de carácter humanitario se recibirá refugio. La ley regu lará su procedencia y
excepciones".
9. Constitución .Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 15: "No se autoriza
la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos
delincuentes del orden común que hayan tenido, en el país donde cometieron el delito, la
condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos
humanos reconocidos por esta Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el
Estado Mexicano sea parte".
10. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . Artículo 18: El sistema penitenciario
se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación
para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del
sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios
251
nacional, junto con el trabajo, la capacitación para él, la educación, la

salud y el deporte. Mediante este nuevo añadido a su párrafo primero
se subraya que en nuestras cárceles se deben respetar los derechos hu-
manos y que no puede haber un régimen penitenciario compatible con
la Constitución que permita la violación de tales derechos. La privación
de la libertad de que son objeto las personas que delinquen no justifica
en modo alguno que se violen sus derechos humanos, ni por acción ni
por omisión de las autoridades: "la sociedad exige cada vez más que
la actuación de las autoridades encargadas de la seguridad pública se
adecue a la ley, y que sean respetuosos de los derechos humanos, sin
demérito de su eficacia" .11
El artículo veintinueve constitucional, 12 sobre la suspensión de de-
rechos, se modificó para admitir que, en casos de emergencia, se podrá
decretar la suspensión de derechos o, esa es la novedad, "la restricción
que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los
destinados a los hombres para tal efecto".
11. Instituto Nacional de Ciencias Penales, p.7.
12. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 29: En los casos de invasión,
perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave
peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo
con los titulares de las secretarías de Estado y la Procuraduáa General de la República, y
con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel
no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado
el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida
y fácilmente, a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de
prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada
persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, este
concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la
situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso
para que las acuerde. En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el
ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica,
a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad;
los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y
de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición
de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la
desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección
de tales derechos. La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías
debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser
proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de
legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación. Cuando se ponga fin
a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse
el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas
adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no
podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o
suspensión. Los decretos expedidos por el Ejecutivo duraate la restricción o suspensión serán
252
Seguridad pública y derechos humanos en el sexenio presidencial de Felipe Calderón en Mé.xico
de derechos". Se regulan con más detalle las medidas que pueden to-
marse en tales casos y el modo de tomarlas; dentro de tales medidas se
establece que el decreto de suspensión o restricción que emite el titular
del Poder Ejecutivo termina cuando el Poder Legislativo Federal lo de-
cida mediante un decreto.
Las reformas al artículo treinta y tres constitucional 13 se elabora-
ron a efectos de modular la facultad del Presidente de la República
para hacer abandonar el territorio nacional a las personas extranjeras.
Anteriormente, esa facultad se ejercía de forma totalmente arbitraria,
sin que se diera ningún tipo de derecho de ser oído y vencido en juicio
a la persona extranjera afectada. Con la reforma ya se señala que se
debe respetar la "previa audiencia" de acuerdo con lo establecido en
los tratados internacionales, 14 cuidando que la expulsión solamente pro-
cede en los términos que señale la ley, siempre que se siga la garantía
de debido proceso que la misma ley establece, la cual se integra por
"las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defen-
sa de aquellos cuyos derechos y obligaciones están bajo consideración
judicial" .15 También será una ley la que deberá determinar el lugar y el
tiempo que puede durar la detención de un extranjero a efectos de su
posible expulsión del territorio nacional.
Las reformas al artículo 89 constitucional 16 llevan consigo el efecto
de incorporar como principios de la política exterior del Estado mexi-
revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que

deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez".
13. Constitución Po/frica de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 33: "Son personas extranjeras
las que no posean las calidades determinadas en el artículo 30 constitucional y gozarán
de los derechos humanos y garantías que reconoce esta Constitución. El Ejecutivo de la
Unión, previa audiencia, podrá expulsar del territorio nacional a personas extranjeras con
fundamento en la ley, la cual regulará el procedimiento administrativo, así como el lugar y
tiempo que dure la detención. Los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en
los asuntos políticos del paí ".
l 4. Véase, por ejemplo el artículo J 3 del Pacto bztemacional de los Derechos Civiles y Políticos, en
relación con el cual nuestro país tuvo que hacer una reserva, dado el contenido del artículo
33 constitucional.
15. CIDH, Garantías judiciales en estados de emergencia ...
16. Constitución Polflica de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 89: "Las facultades y
obligaciones del Presidente son las siguientes: J. a IX ( ... ). x. Dirigir la política exterior y
celebrar tratados internacionales,- así como terminar, denunciar, suspender, modificar,
enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos,
sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del
Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de
los pueblos; la no intervención; la solución paeífica de controversias; la proscripción de
253
lean Cadet Odímha On 'Etambalako Wetshokonda
cano (la cual corresponde desarrollar al Presidente de la República) los

principios fundamentales de "respeto, protección y promoción de los
derechos humanos". Esto implica que los derechos humanos se convier-
ten en un eje rector de la diplomacia mexicana y que no se puede seguir
siendo neutral frente a sus violaciones. Si se acreditan violaciones de
derechos humanos, México debe sumarse a las condenas internaciona-
les y aplicar las sanciones diplomáticas que correspondan según el or-
denamiento jurídico aplicable.
En el artículo 97 constitucional17 se le quita a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación la facultad contenida, la cual pasa a la Comi-
sión Nacional de los Derechos Humanos. Lo cierto es que había sido
la propia Suprema Corte la que, con toda razón, había pedido que se
le quitara este tipo de facultad, que en rigor no era jurisdiccional y que
generaba muchos problemas dentro y fuera de la Corte.
El artículo 102 constitucional18 sufrió grandes modificaciones sus-
tanciales, con tales reformas se obliga a los servidores públicos que no
la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de

los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y
promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales ... ".
17. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 97: "( ... ). La Suprema Corte
de Justicia de la Nación podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal que averigüe la
conducta de algún juez o magistrado federal".
18. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 102. B ( ... ): Los organismos
a que se refiere el párrafo anterior formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias,
denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado
a responder las recomendaciones que le presenten estos organismos. Cuando las
recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores
públicos, estos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara
de Senadores, o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades
federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las
autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos
legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa ( ... ) Estos organismos no serán
competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales ( ... ) Las constituciones
de los estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establecerán y garantizarán
la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos ( ... ) La elección
del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como
de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de los organismos de protección
de los derechos humanos de las entidades federativas, se ajustarán a un procedimiento de
consulta pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine
la ley( ... ) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que
constituyan violaciones graves de derechos humanos cuando así Jo juzgue conveniente o lo
pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador
de un estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades
federativas ... ".
254
Seguridad pública y derechos humanos en el sexenio presidencial de Felipe Calderón en México
acepten recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos, o de las respectivas comisiones estatales, a fundar y motivar
su negativa, así como a hacerla pública. Toda recomendación debe ser
contestada, tanto si es aceptada como si es rechazada. En caso de que
alguna autoridad rechace una recomendación, puede ser citada por el
Senado o por la Comisión Permanente (si la recomendación proviene
de la CNDH) o por la legislatura local (si la recomendación fue expedida
por una comisión estatal). Las comisiones de derechos humanos podrán
conocer, a partir de la reforma, de quejas en materia laboral. Solamente
quedan dos materias en las cuales resultan incompetentes las comisio-
nes de derechos humanos: los asuntos electorales y los jurisdiccionales.
También se les dictamina a las autoridades locales el respeto y el reco-
nocimiento que deben crear para con los organismos protectores de los
derechos humanos. Además se establece un mecanismo de consulta pú-
blica y transparente para la elección del titular de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos y para los miembros del Consejo Consultivo
de la propia Comisión, aunque con relación a la Comisión Nacional ya
estaba previsto en su ley.19 Se faculta a la CNDH para realizar la investi-
gación de violaciones graves de derechos humanos. El ejercicio de dicha
facultad se puede dar cuando así lo considere la Comisión o cuando sea
solicitado por el Presidente de la República, el gobernador de un esta-
do, cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión, las legislaturas
locales o el jefe de gobierno del Distrito Federal.
Al artículo 105 constitucional20 se le hizo una pequeña incorpora-
ción con la cual se pretende ajustar el contenido del artículo a las nue-
vas reformas, dando mayor reconocimiento y protección a los derechos
fundamentales de todas las personas que se encuentren en el supuesto
de dicho artículo, manteniendo la soberanía de México y fortaleciendo
su integración en el orden internacional.
19. Véase el artículo 10 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

20. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . Artículo 105: "La Suprema Corte de
Justicia de la Nación conocerá 11 .. . g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados
internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la
República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en
los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de
protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de
leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal".
255
De los artículos transitorios
Sobre los artículos transitorios21, la reforma prevé la expedición de un

conjunto de leyes que la irán complementando en el nivel legislativo.
Así, ordena que se emita, en el plazo máximo de un año a partir de su
entrada en vigor, una ley sobre reparación de las violaciones de dere-
chos humanos, una ley sobre asilo, una ley reglamentaria del artículo 29
en materia de suspensión de derechos, una ley reglamentaria del artí-
culo 33 en materia de expulsión de extranjeros, y nuevas leyes (a escala
tanto federal como local) de las comisiones de derechos humanos.
Como puede verse, se trata de una reforma que (pese a que es breve
en su contenido), abarca distintos temas y aspectos relativos a la con-
cepción y la tutela de los derechos humanos en México. Llega en un
momento especialmente delicado, cuando la situación de los derechos
humanos en el país se ha degradado considerablemente en el contexto
de una exacerbada violencia y de una actuación desbocada e ilegal de
un sector de las fuerzas armadas.
Llega también cuando México acumula ya seis sentencias condena-
torias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que han veri-
21. Artículos transitorios de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10

de junio de 2011 . Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segundo. La ley a que se refiere el tercer
párrafo del artículo 1° constitucional sobre reparación deberá ser expedida en un plazo
máximo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto. Tercero.
La ley a que se refiere el artículo 11 constitucional sobre el asilo deberá ser expedida en un
plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este decreto. Cuarto.
El Congreso de la Unión expedirá la Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional en
materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías, en un plazo máximo de
un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este decreto. Quinto. El Congreso de la
Unión expedirá la Ley Reglamentaria del artículo 33 constitucional, en materia de expulsión
de extranjeros en un plazo máximo de un año contado a partir del inicio de la vigencia de
este decreto. En tanto se expida la ley referida, este artículo se seguirá aplicando en los
términos del texto vigente. Sex10. Los casos previst-0s en el segundo párrafo del artículo 97
constitucional, que estén pendientes de resolución al momento de entrar en vigor la reforma,
los continuará desahogando la Suprema Corte de Justicia de la Nación hasta su conclusión.
Séptimo. En lo que se refiere al apartado B del artículo 102 constitucional y a la autonomía
de los organismos locales de derechos humanos, las legislaturas locales deberán realizar las
adecuaciones que correspondan en un plazo máximo de un año contado a partir del inicio de
la vigencia de este decreto. Octavo. El Congreso de la Unión adecuará la Ley de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio
de la vigencia de este decreto. Noveno. Se derogan todas las disposiciones que contravengan
el presente decreto.
256
Seguridad pública y derechos humanos en el sexenio presidencial de Felipe Calderón en Mé.rico
ficado en el plano internacional lo que ya se sabía: el Estado mexicano

presenta profundas deficiencias en la tutela de los derechos.
Por eso, a partir de la publicación de la reforma constitucional co-
mienza una tarea inmensa de difusión, análisis y desarrollo de su conte-
nido. Una tarea que corresponde hacer tanto a los académicos como a
los jueces, legisladores, integrantes de los poderes ejecutivos, comisio-
nes de derechos humanos y a la sociedad civil en su conjunto.
La Constitución, por mejor redactada que esté, no puede cambiar
por sí sola una realidad de constante violación a los derechos. Nos co-
rresponde a todos emprender una tarea que se antoja complicada, pero
que representa hoy en día la única ruta transitable para que en México
se respete la dignidad de todas las personas que se encuentran en su
territorio. De ahí que, además de ser una tarea inmensa, sea también
una tarea urgente e indeclinable.
A manera de conclusión
Como puede verse, se trata de una reforma que (pese a que es breve
en su contenido), abarca distintos temas y aspectos relativos a la con-
cepción y la tutela de los derechos humanos en México. Llega en un
momento especialmente delicado, cuando la situación de los derechos
humanos en el país se ha degradado considerablemente en el contexto
de una exacerbada violencia y de una actuación desbocada e ilegal de
un sector de las fuerzas armadas.
Llega también cuando México acumula ya seis sentencias condena-
torias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que han veri-
ficado en el plano internacional lo que ya se sabía: el Estado mexicano
presenta profundas deficiencias en la tutela de los derechos.
Por eso es que, a partir de la publicación de la reforma constitucio-
nal, comienza una tarea inmensa de difusión, análisis y desarrollo de
su contenido. Una tarea que corresponde hacer tanto a los académicos
como a los jueces, legisladores, integrantes de los poderes ejecutivos,
comisiones de derechos humanos y a la sociedad civil en su conjunto.
La Constitución, por mejor redactada que esté, no puede cambiar
por sí sola una realidad de constante violación a los derechos. Nos co-
rresponde a todos emprender una tarea que se antoja complicada, pero
que representa hoy en día la única ruta transitable para que en México
se respete la dignidad de todas las personas que se encuentran en su te-
257
rritorio. De ahí que además de ser una tarea inmensa, sea también una
tarea urgente e indeclinable.
Bibliografía
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1987, Garantías judiciales

en estados de emergencia (arts. 27, 25 y 8), Convención Americana sobre
Derechos Humanos, opinión consultiva oc-9/87, serie A, núm. 9, párrafo
4. 28. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/.
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Ley de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, artículo 10. Disponible en: http://www.cndh.org.
mx/.
Diario Oficial de la Federación, 2011, publicación del día 10 de junio de 2011.
Disponible en: http://dof.gob.mx/.
Fix Zamudio, Héctor, 2006, Protección jurídico constitucional de los derechos
humanos de fuente internacional en los ordenamientos de Latinoamérica,
Thompson Aranzadi, t. II, pp. 1727-1746.
Instituto Nacional de Ciencias Penales, 1999, estudios de posgrado, editorial
INACIPE. Distrito Federal, México. Disponible en: http://www.inacipe.gob.
mx/.
Jiménez Campo, Javier, 2001, Derechos fundamentales. Concepto y garantía ,
'Irotta, Madrid.
Naciones Unidas, 1948. Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Disponible en: http://www.un.org/spanish/aboutun/hrights.htm.
- - - 1966, Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, artículo 13.
Disponible en: www.un.org. Este pacto fue suscrito y ratificado por México
en 1981, con determinadas cláusulas de excepción.
Secretaría de Gobernación, Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en Orden Jurídico Nacional, Subsecretaría de Asuntos Jurídicos
y Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico
Nacional, México. Disponible en: http://www.ordenjurídico.gob.mx/cons-
titución.php.
258
CAPÍTULO X
Policía Federal
Reflexiones del sexenio
Dante Jaime Raro Reyes1
Suman·o: l. Introducción. 11. Antecedentes III. Marco Jurídico de Actuación. IV:

Nuevo modelo policial. V. Evaluación y control de confianza. VI. Reflexiones sobre
nuestra Policía. a) Estado de fuerza. b) Salarios y capacitación. c) Estabilidad laboral.
VIL Conclusiones. VIII. Bibliografía.
Resumen: El presente trabajo pretende realizar una reflexión sobre lo que ha sido la
evolución y el funcionamiento de la Policía Federal durante el sexenio de 2006-2012.
En primer lugar se realiza una breve referencia al marco histórico, para dar entrada al
análisis descriptivo de los cambios y reformas legales que se han dado en este nivel,
la propuesta de un nuevo modelo. Posteriormente se desarrolla un análisis crítico
que plasma un conjunto de consideraciones que se derivan de la propia realidad
actual de la policía, donde se muestran las debilidades y amenazas existentes. Por
último, se reflexiona a manera de conclusiones acompañadas por propuestas, con el
objeto de abonar a la resolución de los problemas actuales.
Palabras clave: policía, derechos humanos, seguridad ciudadana
l. Doctor en Derecho por la Universidad de Heidelberg, Alemania. Profesor investigador

titular de la División de Estudios Jurídicos de la Universidad de Guadalajara. Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores.
259
Introducción
Una de las funciones que corresponden al Estado es procurar y sal-

vaguardar el bien común de la sociedad: Se entiende que la conserva-
ción del orden público es una de las condiciones indispensables que
toda sociedad necesita como expresión del bien común, y que el Estado
debe garantizarlo. El Estado, a través de las instituciones de seguridad
pública, tiene constitucionalmente el uso exclusivo de la fuerza para
mantener el orden público y dar cumplimiento a leyes y reglamentos.
La policía surge con la formación del Estado y da respuesta a la necesi-
dad social de la seguridad pública.
Sin embargo, la policía en México, ha sido identificada a lo largo del
tiempo como un órgano represor, brazo ejecutor de la ley del Estado
represor, y organismo encargado de velar por los- intereses de quienes
ostentan poder social, económico o político, antes que por la seguridad
de los ciudadanos y de la sociedad en general.
Más que un modelo policial, se puede decir que lo que existe en el
país es un patrón inercial de prácticas policiales desarrolladas a lo largo
de décadas en un entorno de poca participación ciudadana, un siste-
ma político hegemónico y un sistema procesal inquisitivo y arbitrario.
La policía, como se ha dicho, fue relegada a la aplicación, selectiva, de
ordenamientos administrativos, así como a una labor de auxilio a las
autoridades en materia penal.
Por ello se pretende, por parte del actual gobierno federal, dar un
cambio de timón, y recientemente2 se habla de la entrada en vigor de un
nuevo modelo policial.
Antecedentes
En México, hacia finales del siglo XX, la principal preocupación se centró

en la construcción de bases democráticas mínimas para un Estado cuyo
régimen de gobierno, autoritario y hegemónico, presentaba ya síntomas
innegables de agotamiento y debilidad.
2. Para diciembre de 2008, se publica la versión definitiva del documento Nuevo Modelo
Policial, que perfila el cambio estructural y de modelo operativo que realiza la Secretaria de
Seguridad Pública- Federal.
160
Policía Federal: Reflexiones del sexenio
Durante los años noventa, en México se llevó a cabo una larga discusión en torno
a la llamada reforma política, cuyo contenido fue exclusivamente electoral. En re-
trospectiva, lo que hubiera permitido una transición política más tersa y con mayor
probabilidad de éxito en el caso mexicano, hubiera sido una reforma más amplia
que incluyera una transformación institucional que pudiera darle forma a la nueva
democracia, así como capacidad para procesar los conflictos y ajustes que inevita-
blemente vienen asociados a esos procesos. 3
La policía, como institución, fue una de las bases más importantes y

fuertes del régimen autoritario que caracterizó a nuestro país durante
la mayor parte del siglo XX. Las transformaciones que México ha vivido
hacia un sistema político con mayor representatividad y participación
ciudadanas y respeto las garantías individuales, sin embargo, olvidaron
por mucho tiempo la trascendencia de esta institución, y hoy en día nos
encontramos con instituciones policiales anquilosadas, con estructuras
que siguen trabajando como en el viejo régimen y que no responden a
las necesidades sociales e incluso políticas del país.
En el año 1995 se creó el Sistema Nacional de Seguridad Pública
(SNSP), cuyos objetivos fueron entre otros, establecer una política na-
cional de seguridad pública, integrar y coordinar a todas las institucio-
nes de seguridad pública de la Federación, los estados y los municipios,
con respeto a su ámbito de competencia, y establecer un nuevo con-
cepto de seguridad pública que comprenda la prevención del delito, la
procuración e impartición de justicia y la readaptación social.
Otra reforma importante, aunque no fue integral, fue la de 1998,
año en que se crea la Policía Federal Preventiva, en concordancia con
lo establecido en el artículo 21 constitucional de "salvaguardar la inte-
gridad y los derechos de las personas, prevenir la comisión de delitos y
preservar las libertades, el orden y la paz públicos", y con la fusión de
la Policía Federal de Caminos, la Policía Fiscal e incluso personal pro-
veniente de la Armada de México. Se crea como brazo operativo en la
lucha contra la delincuencia organizada, y actualmente depende de la
Secretaría de Seguridad Pública Federal.
En México la policía ha evolucionado poco de la década de los
ochenta del siglo pasado a la fecha, a pesar de las reformas constitucio-
3. Rubio, L. y E. Jaime, El acertijo de la legitimidad..., p. 125 -126.
261
nales de 1983 a 1984, de 1993 a 1994.4 En el año 1999 se creó la Policía

Federal Preventiva (PFP), adscrita a la Secretaría de Gobernación. En
2000 se creó la Secretaría de Seguridad Pública, y por ello la Policía
Federal Preventiva pasó al mando de esta dependencia. Por primera vez
existía una institución creada ex profeso para diseñar e instrumentar las
políticas de seguridad pública a escala federal y articular estrategias de
forma permanente en este ámbito. La Policía Federal Preventiva no lo-
gró consolidar sus procesos de reclutamiento y capacitación ni sustituir
el modelo reactivo de operación basado en la inteligencia que permitie-
ra la desarticulación de redes criminales. 5
En 2005, el tema de integrar un nuevo modelo policial es retoma-
do por el entonces presidente de la República, Vicente Fox, quien, de
acuerdo con lo publicado en esas fechas, comenzaría con la creación
de agencias estatales de investigación, e incluso se ofrecieron recur-
sos para iniciar tal proyecto. 6 Su propuesta de reforma incluyó cuatro
puntos básicos: la creación de la Policía Federal; otorgar facultades de
investigación a las policías federal, estatales y municipales; integrar un
sistema policial nacional que incluya un currículo policiaco nacional y
un sistema de carrera policial, y la integración de un sistema de inteli-
gencia policiaca.7
Durante la VI Reunión Nacional de Secretarios y Directores Esta-
tales de Seguridad Pública se anunció la alineación de acciones para
combatir la delincuencia, por parte de la SSP federal, además del segui-
miento a las acciones de los gobiernos estatales que permitan la alinea-
ción de medidas a escala municipal y estatal con las políticas federales. 8
La tendencia a la unificación de cuerpos policiales para concentrar las
funciones de policía preventiva e investigadora ha sido retomada a es-
cala local, aunque las trayectorias son radicalmente distintas. A través
del denominado Programa de Mando Único de la Policía UNIPOL, 9 el
4. Moloezník, Marcos Pablo y Haro Dante Jaime Reyes (coord.), Seguridad ciudadana,
Dimensiones ... , p. 62,
5. García Luna, Genaro, Para entender el nuevo modelo ... , p. 20.
6. El Universal, sección Nacional, 19 de febrero de 2005.
7. González, S. E. Mendieta, E. Buscaglia y M. Moreno, El sistema de justicia penal y su
reforma . ., p. 589.
8. El Universal, sección Nacional, 2 de junio de 2008.
9. El Gobierno del Distrito Federal (GDF) opera el programa de Mando Único Policial (UNIPOL),
puesto en marcha en cuatro delegacioncl> y en el corredor Polanco-Lomas de Cbapultepec en
mayo de 2008.
262
gobierno del Distrito Federal determinó un esquema de combate a los

delitos en el que se integrarán elementos de la Secretaría de Seguridad
Pública y la Procuraduría General de Justicia.
El Consejo Nacional de Seguridad Pública, integrado por goberna-
dores y encabezado por el Presidente Felipe Calderón, aprobó la crea-
ción de 32 policías estatales con un mando único. 10 Se acordó llevarla al
Congreso de la Unión para su aprobación.
La reforma policial mexicana ha sido impulsada a través de diferen-
tes espacios. La que promueve el gobierno federal busca liderar estos
esfuerzos y consolidar un sistema unificado que funcione coordinada-
mente para mejorar las condiciones de inseguridad en el país. Estas in-
tenciones no se han concretado debido a un conjunto de obstáculos que
han obligado a modificar la política pública sobre la marcha. Pero aún
más grave que esto, la reforma policial no está avanzando por la senda
única que busca marcar el gobierno federal.
Marco jurídico de actuación
La organización policial y la seguridad pública como función estatal

están distribuidas en México en los tres ámbitos de gobierno de una
república federal: a escalas municipal, estatal y federal, cada uno con
atribuciones y responsabilidades propias.
La actual conformación del sistema de seguridad pública en Méxi-
co es producto de diversas reformas históricas en nuestro país. La que
se impulsó en el año 1994 ha sido una de las más importantes, ya que
configuró el sistema de seguridad pública mexicano como lo conoce-
mos, y entre sus aspectos más notables se destacan la incorporación al
10. El 2 de junio de 2010, en el marco de la XXVIII sesión del Consejo Nacional de Seguridad
Pública, se dio a conocer la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversos
artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se reforman los
artículos 21, párrafos noveno y décimo y este último pasa a ser el párrafo décimo primero; 73,
fracción xxrn; 11 S, fracción u, párrafo segundo; fracción tU, inciso h) y el párrafo primero de
la fracción vn; se adicionan el párrafo décimo, así como los incisos b) y c), se recorren en su
orden los actuales del artículo 21; el párrafo segundo, tercero y cuarto de la fracción vn del
artículo 115; un párrafo tercero y cuarto, así como los incisos a) a la c) a la fracción vn del
artículo 116; todos de la CPEUM.
263
artículo 21 constitucional 11 del actual concepto de seguridad pública,

que puntualiza la actuación de los cuerpos policíacos; la creación del
Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) y de la Coordinación de
Seguridad Pública de la Nación ( CSPN), así como las reformas a la Cons-
titución para establecer como una responsabilidad explícita del Estado
la seguridad pública, compartida entre los tres órdenes de gobierno.
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 12 en su
artículo 5 fracción V, VIII, X, XIV y XVI, en su artículo 7, establece que,
conforme a las bases que establece el artículo 21 de la Constitución Po-
lítica de los Estados Unidos Mexicanos, las instituciones de seguridad
pública de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los muni-
cipios, en el ámbito de su competencia y en los términos de esta ley,
deberán coordinarse para regular los procedimientos de selección, in-
greso, formación, actualización, capacitación, permanencia, evaluación,
reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de las
instituciones de seguridad pública.
También es necesario mencionar la Ley de la Policía Federal13 y el
reglamento de la Ley de la Policía Federal, 14 ya que el esquema de orga-
nización federal que caracteriza a nuestro país representa, en términos
de seguridad pública, uno de los elementos más difíciles de conciliar.
De acuerdo con los documentos estudiados, se infiere que la reforma
policial busca concretar un modelo policial centralizado con predomi-
nancia de la autoridad federal para dirigir y coordinar los esfuerzos en
11. Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías,
las cuales actuarán bajo la conducción y el mando de aquel en el ejercicio de esta función ...
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados
y los municipios, que comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución
para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos
de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de
las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad,
eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El
Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán
coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el
Sistema Nacional de Seguridad Pública ...
12. Toxto Vigente, Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de
2009. Última reforma publicada,Diario Oficial de la Federación 30-11-2010.
13. Nueva ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de junio de 2009, texto vigente,
última reforma publicada Diario Oficial de la Federación 30/11/2010.
14. Reglamento de la Ley de la Policía Federal. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el
17/05/2010.
264
esta materia. Sin embargo, los estados y municipios del país, en apego
al orden federal y a las atribuciones y responsabilidades que sus leyes
internas establecen, y sin detrimento de los mandatos constitucionales,
realizan acciones propias en esta materia, complicando de esta forma
la consecución de objetivos nacionales. El caso del estado de México
ejemplifica esta afirmación, al informarse en diferentes medios los pla-
nes de capacitación para la corporación policial estatal, la creación de
un centro de control de confianza estatal, y la presentación de un mo-
delo de seguridad pública para el estado de México.
Nuevo modelo policial
De acuerdo con el documento, el nuevo modelo policial para la poli-

cía mexicana 15 es el resultado de la reingeniería de procesos policia-
les, sumando las capacidades técnicas, operativas y logísticas de los tres
órdenes de gobierno bajo estándares internacionales, y se basa en la
investigación científica para prevenir la comisión de delitos y combatir
a la delincuencia, a partir de la recopilación y el uso intensivo de la
información, de su análisis y de la generación de inteligencia policial
susceptible de ser operada con oportunidad y eficacia.
El documento explica que el nuevo modelo policial 16 parte de una
concepción integral de la seguridad pública en la cual la prevención y la
persecución del delito no son hechos aislados, sino que sus acciones son
interdependientes e interrelacionadas, para lo cual se requieren cam-
bios orgánico-funcionales, en los tres ámbitos de gobierno, que tras-
ciendan las estructuras tradicionales de organización y operación de las
policías, para evolucionar hacia un modelo lógicamente estructurado,
con una visión común encauzada hacia la prevención en la seguridad
pública. Esta afirmación confirma que, en función del liderazgo que se
ejerce en materia de coordinación, se busca reformar integralmente el
sistema de seguridad pública en el país.
El objetivo general del NMP es lograr la transformación de las cor-
poraciones policiales en el país, bajo un modelo que incorpore la actua-
15. El 18 de junio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma al

artículo 21 constitucional, que favorece la creación de una policía más profesional y con
herramientas para la investigación científica.
16. Nuevo Modelo Policial Federal.
265
ción de los cuerpos de seguridad pública y penitenciaria, estándares de

operación unificados, mediante la homologación de procesos, procedi-
mientos, métodos y protocolos de operación policial y administración
penitenciaria, en los tres órdenes de gobierno, y la utilización compar-
tida de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, que
aseguren su desempeño eficaz y eficiente en la prevención y persecu-
ción de los delitos, a fin de recuperar la confianza de la ciudadanía.
En la redacción de este objetivo no está especificada concretamente la
importancia de la capacitación y la profesionalización.
El nuevo modelo policial se integra por once componentes básicos
que se interrelacionan entre sí, y que son la base de la reestructuración de
la organización y funciones de la policía y de la administración peniten-
ciaria de los tres órdenes de gobierno, con el fin de mantener el equilibrio
entre las funciones de prevención, investigación y reacción características
de las corporaciones policiales y de los centros de reclusión.
Nuevas facultades 17
• Investigar para prevenir los delitos.

• Realizar operaciones encubiertas y de usuarios simulados.
• Solicitar información y referencia geográfica de equipos de comuni-
cación móvil en tiempo real.
• Intervención de comunicaciones privadas para la investigación de
delitos.
• Vigilancia, monitoreo y rastreo en la red pública de Internet.
Evaluación y control de confianza
El modelo prevé la evaluación y el control de confianza de todos los

integrantes de las instituciones policiales del país, y el seguimiento a ele-
mentos dados de baja, a través del establecimiento del Sistema Nacio-
17. El 29 de abril, el Congreso de la Unión aprobó la nueva Ley de la Policía Federal. Entró
en vigor el 1 de junio de 2009. Esta nueva Ley de la Policía Federal no da las bases para
mejorar el desempeño, y en cambio se corre el riesgo de una extralimitación de las facultades
operativas de la policía; por lo tanto, seguramente no contaremos con una policía federal más
democrática.
266
nal de Acreditación y Control de Confianza. Para ello se impulsará la

creación de centros estatales de control de confianza certificados.
Las evaluaciones de control de confianza tienen por objetivo eva-
luar bajo un solo mecanismo y criterios uniformes, a elementos en ac-
tivo, y seleccionar personal de nuevo ingreso responsable de prevenir
la comisión de delitos y salvaguardar la seguridad e integridad de los
bienes y las personas.
Con el fin de obtener una visión psicosocial de los elementos po-
liciales para verificar el apego a los principios constitucionales de le-
galidad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos
humanos, los centros nacionales y estatales de control y confianza apli-
carán cinco pruebas:
• Evaluación médica
• Evaluación toxicológica
• Evaluación psicológica
• Evaluación poligráfica
• Evaluación socioeconómica
Reflexiones sobre nuestra policía
No obstante la cantidad de recursos y el enfoque cuantitativo adoptado

por las autoridades, no se ha desarrollado una auténtica carrera poli-
cial. Ser policía en México significa tener un empleo mal pagado, de alto
riesgo y con un estigma social muy negativo; por lo que se ha conver-
tido en una actividad secundaria que se deja en cuanto surge una mejor
opción. Existe una gran rotación en el personal de las corporaciones. 18
Para el caso mexicano, el modelo es el que se describe como policía
descentralizada, ya que responde a la organización federal de la repú-
blica que el artículo 40 de la CPEUM establece. Por otra parte,
existen en general dos tipos de policía. La gendarmería, está encargada teórica-

mente de la prevención, y comprende los agentes de la circulación y todos aquellos
que deben estar en contacto directo con el público. La policía judicial, cuya princi-
pal misión es la de investigar los crímenes, suele intervenir a petición de un juez o
del ministerio público. En México, la policía generalmente se divide por funciones
en policía preventiva y policía judicial. En los países políticamente organizados
18. Zepeda Lecuona, Guillermo, La policía mexicana dentro del proceso de reforma ... , p.15.
267
según un régimen federal (Argentina, Brasil, México), existen, además de la policía

federal, servicios provinciales de policía, con una organización casi idéntica y con
misiones y funciones análogas. 19
En la actualidad, los niveles de _gobierno federal, estatal y municipal

tienen responsabilidad en materia de seguridad pública, por lo que exis-
ten: Policía Federal, policías estatales y policías municipales. Para los
dos primeros niveles se prevé la existencia de policías preventivas (en
general) y policía judicial. Para el nivel municipal, solamente la policía
preventiva. Finalmente, la policía preventiva se subdivide en un amplio
espectro de agrupamientos o divisiones más o menos especializados, con
funciones diferenciadas en mayor o menor medida, y que responden a
las decisiones y políticas que en los respectivos ámbitos de gobierno se
tomen para su funcionamiento. Este breve esbozo de la organización
policial basta para vislumbrar un sistema de gran complejidad.
Debemos comenzar a entender al policía como un reflejo de la so-
ciedad. El policía, con sus buenas y malas prácticas, no surge del vacío,
sino proviene del seno social. No es extraño, entonces, que los proble-
mas sociales se encuentren también dentro de las instituciones policia-
les. A pesar de que visten uniformes, los policías son personas y ciuda-
danos. Todos queremos lo mismo: seguridad, salud, respeto, etc. Pero el
policía no recibe casi nada de esto.20 Se debe tener presente en todo mo-
mento que la policía es una institución básica de autoprotección social
por excelencia y un subsistema a cargo de la prevención y la disuasión
de los delitos y las incivilidades, del mantenimiento de la tranquilidad,
del orden público y de la paz social, así como de auxiliar a la justicia en
la persecución y la sanción penales.21
Estado de fue-rza
El entonces secretario de Seguridad Pública en el nivel federal22 des-

cribió:
19. Ídem, p. 249.

20. Rebuffo Rubens, Policía y derechos humanos, una agenda común, p.15.
21. Moloeznik, Marcos Pablo, La espada de Damocles, condiciones y clima laboral de los policías,
p.113.
22. García Luna, Genaro, Contra el crimen ¿Pº" qué 1,661 corporaciones de policía no bastan?, pp.
109-111.
268
En el país existen 32 entidades federativas con su respectivo marco jurídico. Hay

2,438 municipios, los cuales, por la autonomía que les otorga la Constitución
Federal, en su Art. 115, tienen a su cargo las funciones de seguridad pública, po-
licía preventiva municipal, así como también la facultad de expedir los bandos de
policía y buen gobierno de acuerdo con las leyes en materia municipal que expiden
las legislaturas de los estados.
Bajo la antigua redacción de los artículos 21 y 115 constitucionales, dice

el Secretario de Seguridad Pública, "en el país operan 1,661 corpora-
ciones de policía encargadas de la prevención y la persecución de los
delitos en los tres niveles de gobierno. Cada una de ellas trabaja con
marcos normativos, metodología, procedimientos e incluso con proto-
colos de policía diferente ... ". Este argumento es uno de los más impor-
tantes para fundamentar la necesaria reforma policial, uno de cuyos
ejes es la homologación de procedimientos, como veremos más ade-
lante. Además,
... como se aborda el combate a la inseguridad pública de manera atomizada,

desarticulada y con una coordinación circunscrita a las pocas herramientas de in-
terconexión con que se cuenta ... El resultado es que la formación , el perfil y la
especialización de nuestras policías están, en lo general, por debajo del estándar
internacional.
Estas afirmaciones han constituido la base de la actual reforma policial.

El estado de fuerza de la Policía Federal se ha triplicado de diciem-
bre de 2006 a junio de 2012, de 11,989 a 36,055 elementos. 23
Salarios y capacitación
Sin duda, los rubros más importantes para lograr un avance significativo
en nuestra policía es lo relativo a salarios dignos, prestaciones com-
petitivas, preparación y capacitación de los elementos. Si no se presta
atención de manera urgente a lo anterior, es muy probable desde una
óptica personal el fracaso de los cambios que se quieran implementar.
De acuerdo con el trabajo del actual Secretario de Seguridad Pública,
además del rezago de las corporaciones, la corrupción imperante, el
avance de la delincuencia hacia formas más organizadas, eficientes y
23. Datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
269
sofisticadas de trabajo, se agrega el problema de la preparación de los

integrantes de las policías: Con una imagen deteriorada, sueldos bajos
(en promedio cuatro mil pesos al mes), 24 nulas prestaciones y social-
mente repudiadas, las policías se convirtieron en bolsas de trabajo para
aquellas personas que no encontraban empleo. Estos agentes, en algunos
casos con poco compromiso, bajo perfil, escasa preparación y en ocasio-
nes dispuestos o predispuestos a cambiarse de bando, no constituyeron
un freno real para la delincuencia, la cual fue ganando terreno. Aún a
mediados de 2010, los indicadores de escolaridad de los elementos de
policía del país mostraban, en efecto, bajos niveles de escolaridad.
Después de más de una década de esfuerzos, los policías en México
tienen una escolaridad promedio de 8.8 años de educación.25 Un docu-
mento reciente de la Secretaría de Seguridad Pública Federal señala
que el 70% de los policías municipales tienen un nivel de escolaridad
por debajo de los diez años de estudios.
El Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública26
expuso cifras sobre la situación de la Policía en México: "el problema
no es de poner más policías en las calles, es sin duda, de lograr mejores
agentes". Conforme a sus estadísticas,
tenemos una policía de secundaria, 42.58 secundaria completa; sin escolaridad

poco menos de uno por ciento; secundaria incompleta 3.99; primaria incompleta
3.24; primaria completa 10.71; en los niveles altos, licenciatura completa 7.82; ca-
rrera técnica completa 5.42; bachillerato incompleto 5.43; bachillerato completo
13.73. Tenemos una policía con nivel educativo básico ... Casi 50 por ciento de los
mandos que hemos evaluado a nivel municipal y estatal r{\quiere algún apoyo sico-
lógico para desarrollar adecuadamente su función, porque el trabajo que realizan
es muy delicado, requiere manejo de estrés, control de impulsos ... Solamente 26
por ciento de los mandos tiene coeficiente intelectual medio o superior al medio.
El 43.71 de los mandos de las corporaciones tiene afinidad al puesto que desem-
peña ... El 71 por ciento de los elementos evaluados tiene algún padecimiento que
afecta su salud: la mayoría se refiere a obesidad, diabetes, hipertensión o padeci-
mientos visuales. 27
24. Declaraciones del secretario de Seguridad Pública, ingeniero Genaro García Luna.
25. Citado en López Portillo, Ernesto, La reforma a la seguridad y a la justicia, p. 19.
26. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública tiene como motor
fundamental el Instituto Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana,
centrado en conducir, impulsar y propiciar el cumplimiento de los fines y objetivos del
sistema, y su funcionamiento eficaz, en concordancia con el Consejo Nacional, véase en
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/.
27. La lomada, 9 de abril de 2008.
270
Estabilidad laboral
Se encuentra latente una contradicción en esta temática, ya que mien-

tras se presume la denominada carrera de policía, constitucionalmente
se establece lo siguiente: Las sentencias que resuelvan la separación,
remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio
de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los elementos ope-
rativos de los cuerpos de seguridad pública, por ningún motivo podrán
establecer la reincorporación al servicio, ni el pago de salarios vencidos,
cualquiera que sea el resultado del juicio, de conformidad con el artículo
123 apartado B fracción XIII segundo párrafo de nuestra Constitución.
En caso de que la sentencia resuelva que la separación, remoción,
baja, cese o cualquier otra forma de terminación fue injustificada, la
entidad pública solo estará obligada a pagar una indemnización de tres
meses de salario, veinte días por año laborado y partes proporcionarles.
Esta situación definitivamente pone al policía, como un servidor
público o trabajador de poca importancia, debido a que el Estado no
podrá, independientemente de la resolución, ofrecerle la reinstalación
Así, entonces, queda abatida una posible estabilidad laboral para
el policía, ya que no puede existir una verdadera carrera policial, amén
que se violan los derechos laborales de estos servidores públicos.
Conclusiones
Es necesario establecer la reforma de la policía, y la creación de un

modelo policial que sea congruente con un Estado de derecho democrá-
tico y sus principios es una necesidad innegable. Sin embargo, la política
que en este sentido ha propuesto el Gobierno Federal actual adolece de
incongruencias que han hecho que al día de hoy se considere por parte
de diversos expertos el replanteamiento de estas políticas públicas en
materia policial.
La Policía Federal ha mostrado tener problemas en diversos aspec-
tos de lo que se ha propuesto como nuevo modelo policial. En materia
de capacitación, en octubre de 2007 se presentó la primera generación
de la llamada policía investigadora o científica, cuyos integrantes fue-
ron reclutados entre universitarios egresados de diferentes disciplinas.
Al mismo tiempo, comenzó la primera especialidad para mandos me-
dios policiales de todo el país, abierta a todas las corporaciones del país,
271
cuya finalidad fue preparar a quienes, como mandos superiores, em-

pezarían a impulsar el nuevo modelo policial homologado. Este pro-
grama buscó impulsar el servicio civil de carrera policial, estableciendo
elementos para que la designación de jefes policiales responda a un
sistema de escalafón y no a designación. De acuerdo con lo declarado
por las autoridades, la especialidad buscó "contar con mandos policia-
les confiables, honestos y bien preparados, dignificar la función policial
y contar con policías capaces que utilicen las má~ avanzadas tecnologías
para combatir el crimen". Sin embargo, ambos esquemas se basaron
en la "articulación" de un solo cuerpo de la Policía Federal Preventiva
(PFP) y la Agencia Federal de Investigación (AFI), la que no se concretó,
y una de las metas concretas, la creación de 500 estaciones de policía,
no se ha cumplido.
El proyecto de integrar jóvenes egresados de licenciatura en la po-
licía investigadora y científica ha tropezado con problemas como los
que se dieron a Esta revisión nos da cuenta de que la reforma poli-
cial, que en México se busca realizar a través de la implementación del
nuevo modelo policial, enfrenta obstáculos relacionados con la falta de
coordinación entre niveles y ámbitos de gobierno, primordialmente, y la
poca capacidad del gobierno federal para erigir un liderazgo institucio-
nal. Las instituciones por sí mismas generan resistencia al cambio, pero
estas inercias no han sido erradicadas, sino, por el contrario, se han for-
talecido y son, en efecto, una razón para que los cambios se detengan.
Ello se une a procesos legislativos lentos, en los que las reformas
constitucionales y legales que dieron fundamento a la reforma policial
apenas en 2009 se concretan. Estados y municipios, por su parte, ejer-
cen sus atribuciones en materia de seguridad pública de forma autóno-
ma y conforme a las necesidades encontradas en los espacios locales.
El Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y Legalidad funcionó
como un eje en el cual sí se han concretado algunos compromisos entre
los diferentes niveles de gobierno, pero no por ello puede considerárse-
le el factor fundamental, puesto que su propia creación responde a un
fenómeno de coyuntura política y social. 28
Una reflexión importante sobre la policía en México29 y, más aún,
sobre la capacitación policial, que para los temas de educación y entre-
28. Véase Miranda Chigüindo, Carla, Los retos de la refonna policial y la capacuación ... , p. 114.
29. López Portillo Vargas, Emes lo, Educación y entrenamiento policial para la democracia .
272
namiento policial para la democracia recomienda, entre otros puntos,

los siguientes:
l. Las instituciones policiales deben poner a disposición del público
toda la información relativa a sus programas de educación y entre-
namiento.
2. Las instituciones policiales, en colaboración con actores externos
nacionales y extranjeros, deben aplicar instrumentos empíricos
que permitan conocer la opinión de los policías con respecto a la
sociedad, a sí mismos, a la institución a la que pertenecen y a la
educación y entrenamiento que reciben; su universo de valores; su
actitud, y las rutinas que llevan a cabo día a día.
3. Las instituciones policiales deben además convocar a la elaboración
de diagnósticos independientes sobre su sistema de educación y en-
trenamiento.
4. Las instituciones policiales deben adoptar como práctica regular
destinar parte de su presupuesto a la investigación.
5. Las instituciones de educación superior deben ser convocadas a
participar en los procesos de trabajo.
6. Se debe solicitar asistencia técnica a los expertos extranjeros, las
organizaciones internacionales y los centros de investigación que ya
cuentan con experiencia en el perfeccionamiento de los sistemas de
formación policial.
7. La investigación debe encaminarse a profundizar en el estudio de
los sistemas de educación y entrenamiento.
8. Los poderes legislativos deben adoptar como práctica regular el es-
crutinio sistemático e informado sobre la educación y el entrena-
miento policial.
9. Las instituciones policiales deben establecer canales permanentes
de información hacia la sociedad.
10. Todos los elementos anteriores deben converger en la elaboración
de propuestas cuyos contenidos y metodología tengan en efecto un
nuevo encuadre democrático, pero además un piso que las haga
factibles, sostenido en el conocimiento empírico de las condiciones
reales en que nuestros policías se forman y trabajan.
11. Los informes de labores de las autoridades políticas de las cuales
dependen orgánicamente las instituciones policiales deben emplear
enfoques cualitativos para rendir cuentas en materia de educación
y entrenamiento policial.
Además:
273
Como parte de la reforma policial, sería deseable poder contar con

cuerpos de policía menos numerosos pero dotados de una mejor pre-
paración y con condiciones salariales, de equipo, uniforme y seguridad
social mucho más dignas y justas que las que hoy se tienen. Esto no
implica desconocer las enormes dificultades tanto humanas como labo-
rales que habría que sortear para poder reducir el tamaño de los actua-
les cuerpos policiales. Sin embargo, el beneficio de contar con cuerpos
mejor entrenados y mejor dotados, indudablemente, redundaría tanto
en la calidad del servicio como en la posibilidad de ejercer un mejor
control sobre la actuación de los policías.
Es necesario insistir en que ninguna reforma policial podrá em-
prenderse sin mejorar de manera sustantiva las actuales condiciones en
que los policías prestan sus servicios. Estas condiciones no solo com-
prenden el salario, el equipo, la salud o la jornada laboral sino también,
y fundamentalmente, el trato que los policías reciben por parte de sus
superiores. Ninguna transformación verdadera será posible sin llevar a
cabo una lucha frontal contra toda forma de trato abusivo, irrespetuoso
o denigrante para el policía. En este punto habrá que invertir los mayo-
res esfuerzos, ya que de otro modo será imposible reparar los daños que
esta forma reiterada de trato ha producido en la policía.30
De manera repetida, la experiencia en numerosos países ha mostra-
do que, para mejorar los niveles de seguridad, lo más importante no es
la cantidad de recursos que se inviertan, ni la capacidad que la policía
tenga para vigilar un territorio, o el equipo del que disponga, y ni si-
quiera su nivel de entrenamiento, sino la colaboración con que pueda
contar por parte de los ciudadanos. Es en este punto donde la reforma
policial tendrá que empeñar sus mejores esfuerzos para modificar de
raíz los vicios que han caracterizado y desvirtuado la relación entre poli-
cías y ciudadanos. Revertir este proceso requeriría de medidas audaces
e imaginativas encaminadas a concitar el apoyo de todos los sectores
en la construcción de una sociedad que procura el bienestar de todos
por la vía del respeto a la ley. Ello requeriría, al mismo tiempo, po-
ner en cuestión de manera radical el supuesto bajo el cual se considera
que incrementar los niveles de seguridad es una tarea que corresponde
solo a la policía realizar y que, además, puede hacerlo a pesar de los
ciudadanos. Tanto para combatir la criminalidad como para prevenirla,
30. Véase Azaola, Elena, Imagen y autoimagen de la policía de la Ciudad de México.
274
policía y sociedad requieren acordar metas y métodos y colaborar en su

consecución.
Lo anterior exige un diseño de políticas encaminadas a restaurar la
confianza que los ciudadanos tienen en la policía y viceversa. Esta con-
fianza, sin embargo, no podrá instaurarse mientras no exista el acuerdo
entre ambas partes de enfrentar de manera cabal la corrupción, y de
fortalecer en todos los ámbitos la vigencia del Estado de derecho. El
combate a la corrupción, que implica prácticas y patrones de comporta-
miento ampliamente difundidos y profundamente arraigados, no puede
dejarse solo en manos de la policía. Sin un acuerdo social amplio que
involucre a todos los sectores, no será posible enfrentarla de raíz.
Bibliografía
Libros y artículos
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Oficial de la Federación el 2 de enero de 2009, última reforma publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 2010.
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junio de 2009, texto vigente, última reforma publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 30 de noviembre de 2010.
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Periódico El Universal, sección Local, 11 de agosto de 2008.
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http://www.inegi.org.mx/.
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lWebApp/appmanager /portal/desk.
277
CAPÍTULO XI
Balance general de los derechos laborales
del policía, dentro del sexenio 2006-2012
Una visión -juslaboralista- dentro
del contexto normativo vigente
José Manuel Escamilla Jaime 1
Sumario: l. Reflexión inicial. 2. Diferencias entre servidor público y trabajador al

servicio del Estado. 2.1. La excepción a la regla. 2.2. La ley aplicable. 2.3 El policía:
¿servidor público -de base- o -de confianza? 3. El servicio policial de carrera. 3.1.
Separación: ¿Justificada o injustificada? 3.2. Las facultades de los superiores jerár-
quicos para promover la suspensión, remoción y terminación de la relación con el
elemento policial. 3.3. Las sanciones y la promoción del procedimiento correspon-
diente. 3.4. Las consecuencias del laudo y su ejecución. 4. Posición de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. S. Comentarios finales. 6. Bibliografía.
Resumen: Esta contribución parte de poner de relieve el desacato, por parte de la

autoridad, de los principios básicos de estabilidad y seguridad en el empleo de los
policías. Lo anterior se contrapone a toda lógica y a la realidad misma, en el sentido
de que el marco jurídico constitucional y reglamentario contiene reglas contrarias a
los cometidos antes mencionados y, al mismo tiempo, relega al policía a un estado de
indefensión jurídica sustancial, al no reconocerle por ningún motivo la reinstalación
a su puesto de trabajo ante un despido injustificado realizado por algún superior
jerárquico que tenga potestad legal para hacerlo.
Palabras clave: derechos laborales, servidores públicos, normatividad vigente
l. Profesor investigador del Instituto de Estudios Jurídicos (mEJ). Doctor en Derecho

por el Instituto Internacional del Derecho y del Estado, Máster en Derecho Corporativo
Internacional por la Universidad Autónoma de Guadalajara, licenciado en Derecho por la
Universidad Autónoma de Zacatecas.
279
José Manuel Escamil/a Jaime
Reflexión inicial
Hablar de transformaciones del Estado en una época de consolidación

de la supuesta transición democrática requiere visualizar de qué Estado
se parte y a qué tipo de Estado se quiere llegar. México inició desde
hace un par de décadas un proceso gradual e importante de transfor-
mación política.
Los ajustes fueron de tal magnitud que modificaron nuestro mode-
lo tradicional de desarrollo. Por supuesto, también el sistema jurídico,
incluido el rumbo de la seguridad pública. Sin embargo, en los hechos,
no se ha alcanzado el Estado socialmente justo y democrático que teó-
ricamente busca nuestra Constitución política.
En efecto, el país ha avanzado en muchos ámbitos, se ha logrado
concretar la conversión de aquel Estado autoritario que fue México,
así como su democracia electoral. Esto no significa que esta conver-
sión esté consolidada. Sin embargo, es menester del gobierno en sus
tres niveles asegurar su permanencia: el sistema de seguridad pública
no puede quedar excluido de una "verdadera" transformación; de aquí
parte el objeto de este esfuerzo intelectual, que es la enunciación de al-
gunos elementos teóricos que son parte fundamental en la vida jurídica
y personal del gobernado y de los encargados primarios de cuidar los
intereses más vulnerables hoy en día de las personas, como son la vida
y el patrimonio. Me refiero en este caso a los policías, o los guardianes
del orden. Las diferentes acepciones que aquí se mencionarán tienen la
intención de reafirmar lo dicho por numerosos estudiosos del derecho
sustantivo burocrático: ¿por qué es este el aplicable? Las figuras jurídicas
siempre son dignas de analizar, porque son la parte fundamental de un
Estado de derecho, que pretende que no sea arrancada desde su seno
esa paz y tranquilidad que todos deseamos, que es donde se ejerce el
poder ejecutivo y el jurisdiccional del Estado. Para esto podemos dejar
a un lado el discurso ideológico, para pasar al "discurso científico."2
2. La ciencia no puede existir sino en algún discurso; esto es, para que haya tal, es necesario que
alguien produzca conceptos que ( .. . ) no pueden existir sino formalizados en algún lenguaje.
Todo discurso pretende comunicar algo, produce sentido, para que sea recibido por alguien.
Puede afirmarse que existen infinidad de discursos circulantes en la sociedad y que, entre
todos ellos, hay uno especial al que llamamos ciencia. Correas, Osear. Metodología Jurídica
II .• •, p. 61.
280
Balance general de los derechos laborales del policía, dentro del sexenio 2006-2012
Los gobernados deben tener seguridad en el ejercicio de sus dere-

chos; por ello, entre las obligaciones que tiene el Estado está la de "ad-
ministrar justicia'',3 y es indispensable que, cuando hay un desajuste por
incumplimiento de las normas o por su violación, se procure imponer
el derecho mediante la intervención estatal. Para dar respuesta a todas
las hipótesis y los planteamientos que expondremos, nos es necesario
abundar en los estudios de científicos del derecho administrativo y del
laboral, así como, paralelamente, en la crítica de los ordenamientos ju-
rídicos aplicables. Este estudio -aclaramos- es meditado desde una
óptica cualitativa, deductiva y del derecho social que está encaminado
a proteger a los más débiles de una sociedad. Paradójicamente, esos
más débiles son los que cargan con la encomienda más pesada que vive
nuestro país hoy en día, que es la de erradicar la delincuencia. Porque,
a efectos de obtener logros en esta materia, y a efectos de que la pobla-
ción esté satisfecha con los resultados gubernamentales, el camino es
el combate a la delincuencia sin necesidad de ningún tipo de violencia
física. Eso añoramos. En este sentido, es necesario, y al margen de las
demagógicas políticas públicas gubernamentales, que nos demos a la
tarea de analizar nuestro marco jurídico actual, para que el Estado y
su herramienta, la ley, sirvan de valiosos instrumentos para que los ele-
mentos de los cuerpos policiacos tengan la certeza de que están prote-
gidos contra cualquier fenómeno natural y del hombre.
Las numerosas respuestas que trataremos de encontrar no las lo-
calizaremos- en nuestra opinión- en el derecho administrativo 4 pre-
cisamente, como el ejecutivo federal, el legislador federal y la máxima
autoridad jurisdiccional sostienen, al menos en la realidad formal y ma-
terial. Nos apoyaremos en un iusnaturalismo, en contraposición a pers-
pectivas aplicadas, que son total e irracionalmente iuspositivistas, por
las autoridades de cualquier poder del Estado para la solución de los
diferentes planteamientos hipotéticos que aquí detallaTemos. Es aquí,
en esta posición, de que la ley es la ley y como se decreta se tiene que
aplicar, donde encontramos la falla sistemática. Estamos discutiendo,
3. "Constituye un mandato específico para profesionistas especializados en la ciencia del

derecho, en consecuencia, la calidad en la función puede lograrse mediante la calidad en
la conformación profesional de quienes ejercen la tarea judicial". Ponce de León Armenta,
Luis, Modelo lrans-universal del derecho y del Estado, p. 93.
4. La Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene en reiteradas ocasiones que este es un
tema únicamente del derecho administrativo.
281
precisamente, de un derecho humano de los policías, el de ser tratados

justa y equitativamente, como trabajadores al servicio del Estado. El
marco jurídico actual ha encontrado y entrado en posiciones legales
inversas a los principios del derecho que cuidan y protegen a los más
desprotegidos. Qué interesante ironía.
Sin duda, la atención a este tipo de fenómeno jurídico será enco-
miada a la rama del derecho administrativo del trabajo, como lo conci-
be Alberto Trueba Urbina, quien declara:
el derecho administrativo del trabajo se compone de principios, instituciones, n01:-

mas protectoras y reivindicaciones de los trabajadores, estatutos sindicales, así
como leyes y reglamentos que regulan las actividades sociales de la administración
pública y la administración social. Su creación y aplicación incumben a los poderes
de la administración pública y las autoridades laborales, quienes, en el ejercicio de
sus funciones sociales y políticas, se obligan a proteger y reivindicar los intereses de
los económicamente más débiles. La cuestión social, las relaciones laborales, la im-
posición de normas de previsión social, la dignificación y tutela son sus materiales
esenciales, cuya aplicación la clase obrera es exclusiva, pues no puede extenderse a
una comunidad en general, ya que su naturaleza deriva del contenido del artículo
123 constitucional, en cuyo texto se encuentra la identificación de las normas ad-
ministrativas. 5
Compartiendo con la tendencia que argumenta que este contexto de

estudio deberá darse en el marco de una "planeación a base de progra-
mas, sistemas y estructuras institucionales, de las posibles satisfacciones
que puedan ofrecerse a los trabajadores dentro de los marcos económi-
cos aceptables". 6
Esta disertación comienza por la necesidad que se tiene de estu-
diar las generalidades o condiciones laborales de este tipo de servidores
públicos llamados policías. Definitivamente, este tema, en todas sus di-
mensiones, debe considerarse como de seguridad y estabilidad nacional,
porque deriva en situaciones que van desmembrando cada vez más el
tejido social y descomponen a la sociedad mexicana, sumida en índices
alarmantes de corrupción e impunidad, estudiados y señalados por di-
ferentes instituciones académicas extranjeras y nacionales, así como por
diversas organizaciones internacionales.
5. 'Ilueba Urbina, Alberto, citado por Barajas Montes de Oca, Santiago, Manual de Derecho
Administrativo .. ., p. 49.
6. Ídem, p. 50.
282
Balance general de Los derechos Laborales del policía, dentro del sexenio 2006-2012
Lamentablemente, en nuestro país estamos sumergidos diariamen-

te por la soflama ideológica y la propaganda. En diferentes y múltiples
ocasiones se reitera que se quiere abatir la corrupción, demoler la po-
breza, tumbar todo rezago que implique para la persona que viva en
nuestro país, condiciones -ya no digamos- excelsas de vida pero sí, al me-
nos dignas. Con este tipo de situaciones legales, definitivamente, esto
no será posible, es necesaria una reforma política y jurídica del ámbito
constitucional y reglamentario en materia de los derechos laborales de
los policías. Por citar un ejemplo.
Los principios básicos de toda relación de trabajo, en sentido am-
plio, son la estabilidad 7 y la seguridad en el empleo. Insistimos en que
la posición por parte de la administración pública federal ha sido en
numerosas ocasiones lasciva y superficial en contra de la guerra -para
muchos suicida, mal planeada y ejecutada-, y que ha encontrado su
peor cara en contra del crimen organizado. Por ejemplo, algunos mexi-
canos tenemos nuestras dudas en cuanto a que la cifra de fallecimientos
por esta causa que informa el gobierno de México sea exacta o correcta.
Esto se ha pretendido difundir a través de la alocución el reafirmar
que se han emprendido acciones concretas para acabar con este tipo de
criminalidad en nuestro país. Los resultados están a la vista de todos.
Uno de los objetivos centrales de esta intervención será analizar,
para después evaluar con profundidad y concienzudamente, que uno de
los elementos esenciales en esta lucha es precisamente el cuerpo poli-
cial. Los policías son aquellos mexicanos que arriesgan su vida por la de
otros, con arrojo, pundonor y valor. Justifico lo dicho preguntando: ¿No
es esto merito suficiente para dedicarle esta línea de investigación a gente
tan importante? Evidentemente, sí. Siendo así, entonces, comenzamos
a expresar nuestra posición jurídica inquiriendo: lPor qué la misma
CPEUM, en su artículo 123 B XIII hace distingo de este tipo de servidores
. públicos? lLos policías son servidores públicos? lSi son servidores pú-
. blicos, entonces por qué la propia constitución los distingue y los limita
7. "En cuanto al derecho de una estabilidad laboral y carrera policial, se encuentra latente
una contradicción en esta temática, ya que, mientras se presume la denominada carrera de
policía, a nivel constitucional se establece un fuerte obstáculo para que ello se logre. Así,
entonces, queda abatida una posible estabilidad laboral para el policía, ya que no puede
existir una verdadera carrera policial, amén de que violan los derechos laborales de estos
servidores públicos". Moloesnik, Marcos Pablo y Dante Jaime Haro Reyes (coord. ), Seguridad
ciudadana ..., p. 363.
283
en sus derechos laborales? lPor qué solamente tendrán derecho a la

indemnización, y no a la reinstalación?
Diferencias entre servidor público y trabajador al servicio del Estado
Partinms, pues, de las ideas planteadas en el párrafo precedente, y que

esto debe llevarse con los "principios inherentes a este tipo de actividad
policial", 8 que, a priori, no nos convence lógicamente la posición de la
hipótesis normativa derivado a que esta en materia general encuadra al
elemento de policía dentro del artículo 123 en su apartado B constitu-
cional, al nombrarlos aunque sea por excepción en su fracción XIII en su
segundo párrafo, en este caso entenderemos, pues, que sí son servidores
públicos.
La Constitución mexicana expresa al respecto:
Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se
reputará como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los
miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal,
los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un em-
pleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o
en el Distrito Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que
esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u
omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
( ... ) Las Constituciones de los estados de la República precisarán, en los mismos
términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabi-
lidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o
comisión en los estados y en los municipios (cursivas del autor del artículo).
El párrafo primero del artículo 108 constitucional citado determina las

personas que se reputarán como servidores públicos, esto es: los repre-
sentantes de elección popular, los miembros del Poder Judicial Federal
8. "Los principios de derecho policial son la espina dorsal del ejercicio público de las fuerzas
y cuerpos de seguridad nacional, estructuran la herramienta básica y la justificación de su
intervención. Por ello, se debe formar al policía de -estar bien- considerando la legislación,
nacional e internacional, en este último punto del código de conducta al hacer cumplir la ley
de la Organización de las Naciones Unidas". Los principios, según Rogelio Barba Álvarez
son: a) Prevención; b) Igualdad; c) Sentido social, d)Norrnalidad del delito, e) Legalidad, f)
Eficiencia, g) Profesionalismo, h) Honestidad. Villarreal Palos, Arturo y Alicia Gómez López
(coord. ), Seguridaá, transparencia y reforma penal en México ... , p. 35.
284
Balance general de los derechos laborales del policla, dentro del sexenio 2006-2012
y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y,

en general, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión
de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Fede-
ral o en el Distrito Federal. Entonces, efectivamente, un elemento de
policía que es parte de la administración pública centralizada federal,
al ser dependiente de la Secretaría de Seguridad Pública, es un servidor
público.
El mismo tratamiento se otorga a los servidores públicos que des-
empeñen empleo, cargo o comisión en las entidades federativas y en los
municipios; entonces, los policías locales y municipales también deben
considerarse servidores públicos. Asimismo, decimos que:
el servidor público es toda aquella persona que presta servicios al Estado ( ... ); sin
embargo, el primer problema que se plantea es la delimitación de quiénes son los
trabajadores del Estado, ya que la doctrina y la legislación utilizan indistintamen-
te los términos trabajador, empleado, funcionario y servidores públicos, indepen-
dientemente de que en el uso común también se denomine burócratas a quienes
trabajan para el gobierno. 9
Continúa explicando:
que para efectos de dilucidar respecto de la correcta acepción del término servi-
dor público, e necesario que en primera instancia se estudie el acceso al servicio
público en los siguientes términos: En razón del otorgamiento del caigo y el de su
correspondiente toma de posesión, que el individuo queda incorporado al órgano
público, como parte esencial de él y, por lo tanto, sujeto a una serie de obligaciones
y derechos que integran su estatus, porque su actuación como parte del órgano
será la expresión del poder público, independientemente del grado en que parti-
cipe en su ejercicio. Así, pues, el ingreso al ejercicio de las funciones públicas se
produce por la designación que realiza a través de muy diversas formas, y mediante
diferentes procedimientos, dependiendo del tipo de trabajo, del nivel en que se
desempeñe, y el órgano al cual se integre. 10
La excepción a la regla
Las razones de esta excepción constitucional, las cuales de entrada no

compartimos, hacen mella, en definitiva, en los derechos laborales de
9. Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Elementos de derecho administrativo ... , p. 176.

10. Ídem, p. 177.
285
cualquier ser humano, y máxime si, por motivo de su trabajo, expone su

vida. Pensamos que, al contrario, estas prerrogativas deberán ser más
profundas en cuanto al nivel de lo cotidiano -por decir lo aplicable en
la Ley Federal del Trabajo (LFr)--_:_ de protección laboral por lo espe-
cífico del empleo y la labor que se emprende. En la norma constitucio-
nal se establece dicha excepción que, al ejecutarse, es una potestad por
parte de la autoridad. Al separar del empleo al policía, independiente-
mente del resultado de la sentencia o laudo, no se considera la posibili-
dad de reinstalación, lo que da pie, sin duda, a posibles arbitrariedades
por parte del patrón y, ¿por qué no lo podría llevar de plano a la comisión
de algún tipo de delito sancionado por la norma penal, como es la injuria
o la difamación?
Sobre este contexto, el artículo 123, apartado B, de la CPEUM deter-
mina la competencia en caso de conflicto laboral, específicamente para
los trabajadores encuadrados dentro de la propia hipótesis normativa
de este artículo, que son, en suma, los trabajadores de los poderes de
la Unión, llámese Poder Ejecutivo Federal, Poder Legislativo Federal y
Poder Jurisdiccional Federal, así como para los trabajadores del gobier-
no del Distrito Federal, siendo entonces que, dentro de estos, estarán
contenidos los sujetos que son objeto de nuestro estudio, particular-
mente los policías. Ello convierte en una premisa mayor la situación del
üuándo? y el ¿cómo? Desde el punto de vista jurídico, los policías po-
drán ser cesados y la consecuencia que, principalmente nos atañe. Ellos
no tienen derecho a optar por la reinstalación aun cuando hayan sido
sometidos a un procedimiento laboral ante la autoridad competente y
esta haya dictado un laudo a favor del trabajador. Lo digno de observar
es que la norma constitucional, en la fracción XI del artículo 123 apar-
tado B constitucional, determina las causas por las cuales un trabajador
podrá ser suspendido o cesado, en los términos que fije la ley:
Artículo 123 Apartado B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito
Federal y sus trabajadores:
XI (IX, sic 05-12-1960). Los trabajadores solo podrán ser suspendidos o cesados
por causa justificada, en los términos que fije la ley.
En caso de separación injustificada tendrá derecho a optar por la reinstalación en su
trabajo o por la indemnización coffespondiente, previo el procedimiento legal. En los
casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se
les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley (cursivas
del autor del artículo).
286
Balance general de los derechos laborales del policía, dentro del sex,enio 2006-2012
La ley aplicable
El análisis de la fracción XI nos deriva tácitamente a la Ley Reglamen-

taria del artículo 123 constitucional en su apartado B constitucional, la
cual sostiene las causales legales de la posible suspensión o cesación del
trabajador por causa justificada; dicha ley instruye situaciones del pro-
cedimiento interno que tendrá que realizar el jefe superior en relación
con su subordinado, y establece además, en estas causales, las formas
de cómo llevar a cabo dicha suspensión. Siendo esto el preámbulo a
una supuesta cesación por causa justificada. siendo entonces, que cono-
cemos estas hipótesis y donde encontramos elementos dignos de aná-
lisis de esta parte del artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artículo 123
constitucional, al no distinguir puntualmente la situación de la termi-
nación voluntaria e involuntaria del trabajo, así como la propia suspen-
sión, y el despido justificado e injustificado del trabajo. En un primer
plano, cuando se
trata de la suspensión previa al cese a que alude el artículo 46, igualmente se está
perjudicando al trabajador antes de que el Tribunal resuelva, pudiéndose dar el
caso de que la resolución del Tribunal no autorice al titular de la dependencia a
dejar sin efectos el nombramiento del trabajador, lo que equivale a que se declare
improcedente el cese, y en este caso y con objeto de resarcir del daño que se le haya
causado al trabajador por no haber recibido sus salarios en su momento, se debe
ordenar el pago de los mismos. 11
En un segundo plano y que lo hace la propia Ley Federal del Trabajo:
al distinguir entre la suspensión de las relaciones individuales de trabajo y la sus-

pensión de las relaciones colectivas de trabajo, en tanto que la Ley Reglamentaria
del apartado B del artículo 123 constitucional solo se refiere a la primera, puesto
que no se concibe que el Estado pueda suspender sus actividades como tal.12
Reiterando lo anterior; inobjetablemente recurrimos a la doctrina del

derecho del trabajo para definir estos conceptos jurídicos fundamen-
tales con la precisión que ameritan. Por eso nos remitimos al siguiente
11. Patiño Camarena, E. Javier, Instituciones del derecho del trabajo y de la seguridad social, pp.
185-186.
12. Ibídem.
287
cuadro, 13 de la autoría del reconocido tratadista del derecho laboral,

Néstor de Buen:
Causas de
modificación de la
relación laboral
Objetivas
(Ajenas a la voluntad
de las partes)
¡
~
Ley
Resoluciones administrativas
(fijación de salarios mínimos)
Laudos económicos
Contratos colectivos de trabajo
Subjetivas
(Radicadas en la
voluntad de las partes) { Unilaterales (Posesión de derechos)
Bilaterales (Novación)
Es necesario distinguir tales conceptos derivados de las potestades

jurídicas de quien las realiza, si es el patrón-Estado o por voluntad del
trabajador, o a través de una autoridad competente. Para tales efecto
decimos: la suspensión es que: "cesa la obligación de prestar el servicio,
y de pagar el salario, sin responsabilidad ni para el trabajador, ni para
el patrón"; 14 asimismo reiteramos que la cesación es un acto jurídico
unilateral que el patrón realiza para dar por terminada una relación
laboral, con las consecuencias de derecho que esto le pueda atraer; así
es que entenderemos la cesación como sinónimo de recisión: "el acto en
virtud de1 cual uno de los sujetos de la relación laboral da por terminada
esta, de manera unilateral, invocando una causa grave de cumplimiento
imputable al otro sujeto", 15 esto para efectos del patrón-empresa; es el
despido justificado o el injustificado y para el trabajador esta facultad se
conoce como el retiro o renuncia.
Siendo así, entonces esta diferenciación no se distingue en el de-
recho laboral burocrático, pensamos que se da por hecho que se com-
prende, pero nosotros no quedamos conformes con el lenguaje del de-
recho ahí expresado. Es importante detallar y definir conceptos, dadas
las implicaciones y consecuencias jurídicas que estos pudieran exponer,
sobre todo a los trabajadores al servicio del Estado. En términos gene-
rales, el mandato constitucional en el artículo 123 B fracción XI, párrafo
13. De Buen, Néstor, Derecho del trabajo, p. 591.

14. Ibídem.
15. Ídem, p. 597.
288
Balance general de los derechos Laborales del policía, dentro del sexenio 2006-2012
segundo, otorga la facultad al Estado para poder ofrecer optativamente

al trabajador en caso de que su cesación sea injustificada, la posibilidad
de reinstalarse en su puesto habitual de trabajo. Pero el objeto de este
estudio nos lleva a deducir que esta regla se destina a las personas que
están bajo la hipótesis normativa que a continuación presentamos, y
esto se observa en el párrafo segundo de la fracción XIII del artículo 123
apartado B constitucional:
XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio
Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus
propias leyes.
Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones
policiales de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, podrán
ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en
el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos
por incunir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad ju-
risdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma
de terminación del servicio fue injustificada, el Estado solo estará obligado a pagar la
indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso pro-
ceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio
de defensa que se hubiere promovido (cursivas del autor del artículo).
Esto nos lleva a que solamente, y por orden de aparición en el texto

constitucional, establecemos que: a) los agentes del Ministerio Público,
b) los peritos y c) los miembros de las "instituciones policiales" 16 de
la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios ( ... ); al
ser separado alguno de estos de su puesto de trabajo, y sujeto al pro-
cedimiento laboral en el tribunal competente, en este caso el Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje, y al ser oído y vencido en este, se
establece por ministerio de ley la indemnización constitucional en caso
de ser un despido injustificado, pero expresamente el mandamiento
antes citado determina que no tendrá derecho a la reinstalación. Ele-
mento contrario a todo derecho humano, porque al llevarse a cabo las
arriendas jurídicas necesarias para este tipo de procedimientos y salir
absuelto por la autoridad, debiera plantearse la posibilidad de volver a
16. Artículo 5 fracción x: Instituciones policiales: A los cuerpos de policía, de vigilancia y custodia
de los establecimientos penitenciarios, de detención preventiva, o de centros de arraigos, y
en general, todas las dependencias encargadas de la seguridad pública a nivel federal, local
y municipal, que realicen funciones similares. Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública. Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2009.
289
su estado inicial, nos referimos a su situación jurídica laboral previa al

procedimiento, máxime que, al no ser encontrado de algún elemento
constitutivo del despido justificado, se convierte en una cesación o des-
pido injustificado.
Esta situación, definitivamente, pone al policía, como un servidor
público o trabajador de "segunda" debido a que el Estado no podrá,
independientemente de la resolución, ofrecerle la reinstalación. Esta
situación nos hace presentir malas influencias o conductas antiéticas de
la autoridad y del propio superior jerárquico o jefe que tenga la posibili-
dad de cesar, y que, si en la práctica el policía, al momento de ser llevado
al procedimiento ante la junta, y este a su vez no opone resistencia a las
ofertas del mismo; entonces se pudiera considerar que pudiera volver a
retomar a su trabajo. Es totalmente arbitraria y ventajosa esta situación
para el superior jerárquico, seguramente sinónimo de corrupción.
Todo lo anterior es injusto e inequitativo para este tipo de servidor
público, donde ciertamente la legislación reglamentaria y secundaria
los reconoce bajo esta denominación y, dentro de los cuales no nada
más están incluidos hipotéticamente los miembros de alguna corpora-
ción policiaca, sino además, como dijimos, se encuentran también los
agentes de los ministerios públicos y los peritos. Esto a toda luz, cree-
mos, puede llevar un trasfondo de algún tipo de subordinación desme-
surada o sometimiento que el Estado quizás pretenda obtener de este
tipo de sujetos del derecho laboral burocrático. En suma, tienen altos
objetivos y encomiendas sociales y pocos beneficios legales. Con esto se
comprueba que sí existe inequidad.
Con esta base de ideas nos encontramos que el artículo 73 de la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), publica-
da en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2009, reglamen-
taria del artículo 21 constitucional, reconoce y determina en correlación
a las relaciones jurídicas específicamente de las instituciones policiales
y sus elementos, así como en su segundo párrafo los determina como
trabajadores de confianza; estarán bajo los las normas del precepto cons-
titucional artículo 123, apartado B, fracción XIII:
Artículo 73. Las relaciones jurídicas entre las instituciones policiales y sus integran-
tes se rigen por la fracción XIII, del apartado B, del artículo 123, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente Ley y demás disposiciones
legales aplicables.
290
Todos los servidores públicos de las instituciones policiales en los tres órdenes de
gobierno que no pertenezcan a la ca"era policial se considerarán trabajadores de con-
fianza. Los efectos de su nombramiento se podrán dar por terminados en cualquier
momento, de conformidad con las disposiciones aplicables, y en caso de que no
acrediten las evaluaciones de control de confianza (cursivas del autor del artículo).
Tómese en consideración que aquí entraría la escala planteada por la

propia ley con relación al planteamiento de jerarquías policiales y su
organización sobre la base de los artículos 80 y 81 de la LGSNSP vigente
para toda la República.
Un asunto inherente a toda esta problemática es que no hemos en-
contrado, como lo hacen otras legislaciones locales -lamentablemen-
te, sin el éxito deseado-, la diferencia entre servidor público y traba-
jador al servicio del Estado. Este tipo de especulaciones abre puertas
significativas a efectos del tratamiento jurídico que se le podrá dar a
la persona que presta sus servicios personales subordinados, y con ello
el sostenimiento de la base de derechos, prerrogativas y obligaciones
que lleva todo este tipo de relaciones jurídicas. Entonces, pensamos
que es menester que el legislador detalle lo más posible la terminología
jurídica, aunque nos confrontemos al respecto con las nada plausibles
posiciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Todo esto para
cerrar todo viso de confusión del "derecho subjetivo" 17 que pudiera po-
seer el trabajador por el simple hecho de estar, insistimos, bajo esta hi-
pótesis. Entonces, decimos que para efectos de recurrir a esta distinción
donde examinamos la legislación aplicable para los trabajadores. al ser-
vicio del Estado y lamentablemente ninguna establece dicha diferencia.
El policía: ¿servidor público de base o de confianza?
Legalmente, se determina al policía como un servidor público de con-

fianza, como vimos en párrafos anteriores. Siendo entonces que entra
dentro de la gama subjetiva de la posible pérdida de la confianza de
parte del empleador, laboralmente hablando. Como precisamos, ese
empleador es el gobierno, aunque la Suprema Corte de Justicia de la
Nación no lo admita. A efectos de ir esclareciendo este sinuoso camino
17. "Facultad que un sujeto tiene de determinar normativa e impositivamente la conducta

de otro, es decir, para exigir de otro una conducta determinada", Recase ns Siches, Luis,
Introducción al estudio del derecho , p. 140.
291
de la comprensión del contexto normativo aplicable, es importante

remitirnos a la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Adminis-
tración Pública Federal (ISPCAPF) vigente, que establece:
Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

IX. Servidor público de carrera: Persona física integrante del servicio profesional
de carrera en la administración pública federal, que desempeña un cargo de
confianza en alguna dependencia.
El servidor público es aquel que se desempeña en alguna dependencia

de la administración pública federal, tal como lo determina el mismo
artículo tercero en su fracción VII, en la parte del esclarecimiento de las
secretarías de Estado, incluyendo los órganos desconcentrados, depar-
tamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Pero dentro de estos servidores públicos de carrera, donde se encua-
dran los policías, de entrada no serán parte de lo que comprende "el
sistema del profesional de carrera", sino hasta que concursen en los tér-
minos de la ley, el artículo cuarto los clasifica en eventuales y titulares.
Así que, por excepción, no podrán ser parte del sistema profesional de
ca1Tera los siguientes, según el artículo octavo de la ISPCAPF y su refor-
ma del primero de agosto de 2005:
Artículo 8. El Sistema no comprenderá al personal que preste sus servicios en la

Presidencia de la República, la Secretaría de Relaciones Exteriores, los rangos de
secretarios de despacho, jefes de departamento administrativo, subsecretarios, ofi-
ciales mayores, jefe o titular de unidad y cargos homólogos; los miembros de las
Fuerzas Armadas, del sistema de seguridad pública y seguridad nacional, del servicio
exterior mexicano y asimilado a este; personal docente de los modelos de educa-
ción preescolar, básica, media superior y superior; de las ramas médica, paramédi-
ca y grupos afines, los gabinetes de apoyo, así como aquellos que estén asimilados a
un sistema legal de servicio civil de carrera, y los que presten sus servicios mediante
contrato, sujetos al pago por honorarios en las dependencias.
Lo cual puede ser entendible pero erróneo donde el planteamiento del

"lenguaje del derecho" 18 que nos traza la norma en relación con su sin-
taxis, ya que primero nos determina que todos los que son servidores
públicos podrán ser parte del sistema y posteriormente, en contraposi-
18. "Es donde se formulan las normas jurídicas, es el derecho positivo", Platas Pacheco, María
del Carmen, Filosofía del derecho, p. 8.
292
ción a la definición que nos presenta el artículo tercero en su fracción

novena de la LSPCAPF, -la cual nos aclara qué se considera un servi-
dor público de carrera, y que son todos aquellas personas físicas que
estén con un cargo de confianza en alguna dependencia-, de manera
negativa nos infiere el artículo octavo que los miembros del sistema
de seguridad pública y seguridad nacional no podrán pertenecer al sis-
tema. Hasta aquí todo esto nos parece un limbo legal.
En la situación de en qué tipo de trabajador se encuentran los poli-
cías, es clara y determinada por la misma Ley Federal de Los Trabaja-
dores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo
123 constitucional, que refiere en sus artículos tercero, cuarto y quinto
fracción segunda, inciso k) y 1) la calidad de estos:
Artículo 3o. Trabajador es toda persona que preste un servicio físico, intelectual o
de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas
de raya de los trabajadores temporales.
Artículo 4o. Los trabajadores se dividen en dos grupos: de confianza y de base.
Artículo So. Son trabajadores de confianza:
1. Los que integran la planta de la Presidencia de la República y aquellos cuyo
nombramiento o ejercicio requiera la aprobación expresa del Presidente de la
República;
II. En el Poder Ejecutivo, los de las dependencias y los de las entidades comprendi-
das dentro del régimen del apartado B del artículo 123 constituciona~ que desem-
peñan funciones que conforme a los catálogos a que alude el artículo 20 de esta
Ley sean de: ( . .. )
k) Los agentes del Ministerio Público Federal y del Distrito Federal.
1) Los agentes de las policías judiciales y los miembros de las policías preventivas.
Han de considerarse de base todas las categorías que con aquella clasificación con-
signe el Catálogo de Empleos de la Federación, para el personal docente de la
Secretaría de Educación Públjca.
La clasificación de los puestos de confianza en cada una de las dependencias o
entidades, formará parte de su catálogo de puestos (cursivas del autor del artículo).
Asimismo, mencionamos el artículo 20 de la Ley Federal de los Trabaja-

dores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo
123 constitucional, que determina el catalogo general de puestos y parte
de cómo se detalla este.
Es una trastada legal: la ley antes mencionada primero los clasifica
en dos: a) de base, b) de confianza, y después los encuadra o les da ca-
bida dentro del artículo quinto de la ley, para después eliminarlos de
dicha ley. Esta teoría del tratamiento del policía como servidor público
293
es vulnerada y aun así no estamos de acuerdo con su relación, porque

es en perjuicio de los trabajadores de confianza, los relega a otras le-
yes y minimiza sus derechos, como veremos en posteriores momentos.
Por si no nos queda claro, y que se encuadre dentro de la categoría del
servidor público con las prerrogativas de Ley Reglamentaria del artículo
123 apartado B constitucional se viene abajo, al extirparlos del ámbito
de competencia sobre todo de las prerrogativas y derechos de esta ley,
ya que en su artículo octavo establece:
Artículo 8°. Quedan excluidos del régimen de esta ley los trabajadores de confianza
a que se refiere el artículo 5°: los miembros del Ejército y la Armada Nacional, con
excepción del personal civil de las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina;
el personal militarizado o que se militarice legalmente; los miembros del servicio
exterior mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios,
cárceles o galeras, y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil, o
que sean sujetos al pago de honorarios.
Como coincidencia legal, en ambas legislaciones se excluye a los poli-

cías de la gama de derechos en sus artículos octavos, tanto de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal
así como de la Ley Reglamentaria del artículo 123 apartado B consti-
tucional Siendo entonces, que por exclusión expresa de ambas leyes.
No aplican para nuestros sujetos del derecho que son parte de nuestro
objeto de estudio.
El servicio policial de carrera
Continuando con el estudio de la pertinencia del servicio profesional de

carrera en los elementos de la procuración de justicia, así como de los
del cuidado de la seguridad pública, citamos la reflexión del experto del
derecho Dante Jaime Haro Reyes, que explica:
el instaurar el servicio de carrera es muy adecuado. Establecer los requisitos de

ingreso, ascenso y permanencia establecidos en el título cuarto es por lo demás
pertinente y muy oportuno ( ... ) el modelo de certificación establecido en el título
sexto del Sistema Nacional de Acreditación y Control de Confianza, cuyas atribu-
ciones se fijan en los artículos del 106 al 108 de la ley, es correcto y significa un
gran avance que se le dé carácter obligatorio por los efectos, si bien limitados, en
la depuración y el saneamiento de la policía. Es también que en caso de que los
294
elementos de policía no aprueben tales evaluaciones y no se certifiquen sean dados

de baja, por ser requisito para ser policía. 19
Es desde este punto de partida que este reconocido catedrático hace

una manifestación en suma relevante y tranquilizante del sistema y sus
subsistemas, pero en este sentido también soslaya la posibilidad de que
se vulneren derechos laborales de los policías y recalca:
un aspecto muy importante es lo relativo a la terminación del servicio de carrera

de las instituciones de procuración de justicia, específicamente lo que establece el
artículo 60, se considera a esta disposición como violatoria de las garantías indi-
viduales( ... ) sabemos que en nuestro país hay tanto malos elementos policiales
que no han sido despedidos o son vueltos a nombrar como buenos elementos que
han sido despedidos de manera arbitraria y discrecional, con un enorme abuso de
poder. Esto ha generado incertidumbre y desencanto dentro de las fuerzas poli-
ciales, por lo que es importante que la ley cuente con indicadores suficientemente
objetivos para minimizar el error a la hora de detectar a los elementos malos de la
agrupación policial. 20
Este autor reflexiona lo siguiente:
es bastante positiva la inclusión, en el modelo de certificación que existe actual-

mente, de una evaluación del desempeño. Quizás instrumentar evaluaciones ciu-
dadanas ayudaría a tender lazos entre la ciudadanía y las autoridades, para que la
ciudadanía sea más proclive a interactuar con la policía y brindarle información.
Esto porque genera un lazo de confianza entre los policías y la ciudadanía por el
incentivo de lograr una evaluación positiva general. 21
Separación: üustificada o injustificada?
Este es el principal problema. Establecido el marco legal vigente, viene

a dilucidamos la hipótesis en la cual se comprueba que efectivamente
los policías son servidores públicos de confianza. Aunque es parte de
nuestro estudio, no es la principal, porque después de todo este debate
nos viene a la mente como estudiosos del derecho son precisamente
las consecuencias directas e indirectas del reconocimiento pleno de los
derechos laborales de este tipo de sujetos de la administración pública.
19. Villarreal Palos, Arturo y Alicia Gómez López (coord.), op. cit, pp. 122-123.
20. Ibídem.
21. Ibídem.
295
En este sentido, decimos que estos efectos son nuestro planteamiento

más importante. Sostenemos que la parte en la cual el policía es cesado
o despedido con causa justificada o -peor aun- sin causa justificada,
no tiene el derecho a optar por la reinstalación.
Lo cual, como lo hemos venido señalando, efectivamente se da la
"suspensión de la relación laboral en las leyes -burocráticas-", 22 pero
términos antagónicos de la manera como la concibe Mario de la Cueva.
Todo esto es violatorio de derechos humanos. Cualquier persona que
tenga esta opción viable y reconocida dentro del derecho positivo. Nos
referimos a que nos pudieran despedir o cesar de cualquier trabajo por
simple potestad o "capricho" de nuestro superior jerárquico, y al haber
ganado por nuestra defensa dicho procedimiento y fuera de toda duda
legal, no pudiéramos regresar por prohibición legal a nuestra posición
habitual. Es simplemente inconcebible. Es menester de nosotros, que
por lo delicado de la situación de esta parte de la actividad del Estado,
como es brindar seguridad pública a sus ciudadanos, más allá de cual-
quier arenga ideológica, en la práctica y en el derecho, se está haciendo
todo lo contrario.
¿En qué sentido? Pues nos referimos a que, si efectivamente se tie-
ne la voluntad de abatir la inseguridad en cada uno de los frentes, el
Estado debiera comenzar reconociendo a los que realizan esta labor
de manera material, o sea, a los que se enfrentan --cara a cara- a los
delincuentes. Según nuestra legislación y, peor aún, también la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación en tesis jurisprudencial abona a este
objetivo en dicho sentido. Pero este último punto lo trataremos más
adelante. Decimos, pues, que el elemento de policía, extrínsecamen-
te de cualquier formalismo legal, por las facultades que se le otorgan
a los mandos de avanzada o superiores, sin ningún tipo de candado
legal, pueden en cualquier momento, poner al elemento policiaco en
una situación de contraste. Ya que, al no tener más medio de defensa
que el procedimiento laboral ante el Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje, y que este, a su vez, determine un laudo que absuelve al
elemento policial, de todas maneras este personaje estaría fuera de la
22. La suspensión de las relaciones de trabajo es una institución que tiene por objeto conservar
la vida de las relaciones, suspendiendo la producción de sus efectos, sin responsabilidad para
el trabajador y el patrono, cuando advierte alguna circunstancia, distinta a los riesgos de
trabajo, que impide al trabajador la prestación de su trabajo. De la Cueva, Mario, citado por
Patiño Camarena, E. Javier, op cit, p. 185.
296
corporación. Lo cual es ilógico e irracional, en caso de que se pretenda

dar de forma eficaz los elementos necesarios para una carrera policial.
Estos elementos los analizaremos desde los puntos de vista siguientes:
a) las facultades de los superiores jerárquicos para promover la suspen-
sión, remoción y terminación de la relación con el elemento policial, b)
las sanciones y la promoción del procedimiento correspondiente, y c) las
consecuencias del laudo y su ejecución.
Las facultades de los superiores jerárquicos para promover la sus-
pensión, remoción y terminación de la relación con el elemento policial
La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, regla-
mentaria del apartado B del artículo 123 constitucional, determina en
su artículo segundo que la relación jurídica se entiende establecida en-
tre los titulares de las dependencias e instituciones que menciona y los
trabajadores de base que se encuentran bajo sus mandos. Compartimos
fielmente la posición de Javier Patiño Camarena, quien detalla lo relati-
vo al artículo segundo de dicha ley, que: "de forma muy clara se está eli-
minando de la relación laboral a los trabajadores de confianza, ya que
es únicamente con los trabajadores de base que se entiende establecida
la relación". 23 Esto lo situamos en el contexto de que, efectivamente, se
suprime de dicha ley a este tipo de servidor público; así es que, de ma-
nera por lo demás interesante, Patiño Camarena insiste:
la redacción no es afortunada, ya que, si se interpreta esa disposición literalmente,

ello quiere decir que la relación de trabajo es con el titular de cada dependencia,
lo que podría suponer que con el cambio de titular podría terminar esa relación,
lo que es absurdo; la realidad es que los titulares, que extienden los nombramien-
tos o los firman o autorizan, solamente está actuando como representantes del
Ejecutivo, con quien está establecida la relación como institución, no como perso-
na, que es precisamente lo que permite legalmente la estabilidad de los trabajado-
res de base. 24
Retomando la coexistencia legal señalada en párrafos anteriores, las

cuales se dan en ambas legislaciones, que excluyen los policías de la
gama de derechos en sus artículos octavos tanto la ley reglamentaria del
artículo 123 apartado B constitucional como Ley del Servicio Profesio-
23. Ídem, p. 217.

24. Ídem, p. 218.
297
nal de Carrera en la Administración Pública Federal; Patiño Camarena

nos brinda la luz necesaria para poder insistir:
que es donde se señalan las exclusiones de la protección de la ley y se menciona a

los trabajadores de confianza ( ... ) es de comentarse, porque parece una verdadera
injusticia, que se incluya dentro de los grupos no protegidos de la ley a quienes
presten servicios como personal de vigilancia en establecimientos penitenciarios,
cárceles o galeras; parece injusto porque este personal es puramente operativo y
está sujeto a órdenes de sus superiores. 25
Dada la importancia del párrafo anterior para nuestra causa, retoma-

mos en el mismo sentido los preceptos legales de la LGSNSP, donde
estamos en búsqueda de los derechos y las prerrogativas del policía, las
cuales, como dato importante, no se encontraron de manera expresa en
la LGSNSP, lo que es gravísimo. Más allá de cualquier técnica de elabora-
ción y redacción de un documento legislativo, y de que esta no otorgue
-per se- derechos y prerrogativas, determina una marcada tendencia
a no valorar ningún tipo de derecho humano. Esto es una aberración
legal, y se comprueba una vez más que la apariencia y la propaganda
son parte innegable de este sistema lesivo y para nada armónico. En
contraparte, tenemos un abultado y ventajoso marco de obligaciones
que tiene todo sujeto que pertenezca a las instituciones policiales, según
se determina en las veintiocho fracciones del artículo 40 de la LGSNSP.
Estas obligaciones de hacer, aunque expresamente no lo determina así
la ley, se convertirán en causales, las cuales, en caso de acción contraria
u omisión, harán las veces de causas de terminación de la relación labo-
ral por la situación expresada, ya que el policía, al ser servidor público,
estará frente a toda la gama del cumplimiento de obligaciones como
tales, y en cada una de sus vías podrá ser llevado, en cuanto a su incum-
plimiento, ante algún tribunal administrativo o jurisdiccional, según sea
el caso.
Asimismo, el artículo 41 de la LGSNSP establece otro conjunto de
obligaciones únicamente aplicables para los policías. En este catalogo
legal, nos llaman mayoritariamente la atención cuatro hipótesis norma-
tivas que es importante considerar especial y particularmente, debido a
que impactan directamente en el efecto de mando de los policías. Nos
referimos precisamente al artículo 40, en sus fracciones XVI y XVII, así
25. Ibídem.
298
como al subsiguiente artículo 41 en sus fracciones VI y VII, de la LGSNSP.

En suma, obligan de manera predominante al elemento de policía. Es-
tas enfatizan las instrucciones que reciba, sin más detalle que eso, seguir
advertencias; este acatamiento de las advertencias impacta en la posible
ambigüedad de las mismas, aunque sabemos que deben ir con los prin-
cipios que enmarca la ley, pero también estará latente la posibilidad del
abuso psicológico o la amenaza; además de que al subordinado le sean
asignadas tareas no siempre enmarcadas en los contextos legales o, más
allá, deshonestas, tales como actos de brutalidad e intolerancia policia-
ca hacia una persona y tareas de búsqueda de hechos y testigos ficticios,
los cuales, para efectos de este estudio, sí toman relevancia, máxime si
son instrucción de un superior jerárquico, porque de su acción u omi-
sión proviene la cesación, independientemente de si se observan o no la
norma legal y la ética.
Las sanciones y la promoción del procedimiento correspondiente
En el artículo 44 de la LGSNSP se determinan las sanciones: la amo-
nestación, la suspensión y la remoción. En este artículo se ordena a las
legislaciones federales, del Distrito Federal y las locales, que establez-
can sanciones mínimas con relación a los tres momentos, en el sentido
de que el incumplimiento del mandato legal sea motivo de una amo-
nestación, en caso de una reincidencia de la suspensión y en un tercer y
último momento de una remoción. Pero lo que sí tenemos claro es que
una remoción no necesariamente se determina como un cese. Quiere
decir esto que el policía podrá ser cambiado a otra área diferente den-
tro de la corporación sin que esto se entienda como un cese definitivo
o despido, al menos hasta este momento, la LGSNSP pareciera que no
estipula lo contrario.
Otro detalle que nos llama poderosamente la atención es que, hasta
lo que hemos analizado, los superiores jerárquicos, al menos por las
causales descritas por los artículos 40 y 41 de la LGSNSP, respectiva-
mente, solo tienen facultades para tres consecuencias legales, que son,
concretamente: 1) amonestación, 2) suspensión, 3) remoción. Específi-
camente se establece en el artículo 94 de LGSNSP las causas de separa-
ción, remoción y baja. Entonces, definidas las hipótesis por suspensión,
remoción y baja, nos preguntamos: lson lo mismo?, pero lpor qué, si
al no ser lo mismo? Entonces, llas consecuencias constitucionales y le-
gales de la única indemnización constitucional prevalecen para los tres
casos? No estamos de acuerdo. En otras palabras: no se da opción al
policía.
299
En las dos primeras hipótesis legales determinadas en el articulo

94 en su fracción I y II de la LGSNSP, que significan la separación y la
remoción, les podríamos encontrar cierto parecido, pero no son sinó-
nimos, tanto es así, que la ley les da un tratamiento causal distinto, con
lo que está reconociendo que son términos parecidos pero no idénticos.
Pensamos que por ello los define. Lo peligroso es que estamos interpre-
tando lo que el legislador pretendió expresar.
En el caso del mismo artículo 94 en su fracción III de la LGSNSP,
relativo a la baja del trabajador -que por ende, también implica ter-
minación de la relación jurídica-, estas sabemos y tenemos que reco-
nocer que son por causas naturales propias del ser humano como son
-por ejemplo-llegar a la edad de jubilación, la muerte o algún tipo
de incapacidad permanente que impida al trabajador cumplir con su
labor, y otra que es una manifestación unilateral a la que toda persona
humana, en este caso el trabajador, tiene derecho a retirarse de algún
trabajo: la renuncia. Entonces, pensamos, lpor qué se trata igual a si-
tuaciones desiguales? Esto es inequitativo a todas luces. Estas causas
pueden ser muy evidentes para cualquierjuslaboralista, o, más allá, para
cualquier estudioso del derecho. Evidentemente, la LGSNSP que regula
esta situación está intrínsecamente elaborada sobre la base de una per-
cepción administrativa o de una óptica exclusiva del derecho adminis-
trativo, pero nunca en términos del derecho laboral y su teleología, que
es precisamente el enfoque que nosotros estamos abordando y del cual
carecen dichas hipótesis normativas. Por eso mismo, y al no encontrar
definición legal de lo que significa la remoción, tendremos que acudir al
artículo 94, en su fracción II, de la LGSNSP, que define la remoción por
incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones o incum-
plimiento de sus deberes, de conformidad con las disposiciones relati-
vas al régimen disciplinario.
En cuanto a la promoción del procedimiento correspondiente, la
LGSNSP, en su artículo 105, nos determina con temeridad esta situación,
ya que solo hace mención a las causas por las que alguien será "sujeto
a procedimiento", y ordena realizar sesiones con representantes de una
comisión de honor y justicia. Pero todo esto con efectos disciplinarios.
Continúa determinándose a efectos de fijar un tipo de competencia, in-
dependiente de la misma, que las sanciones de otro carácter correspon-
derán a otras instancias, tales como lo previsto en el artículo 103 de la
LGSNSP, en su párrafo segundo. Entendemos que, independientemente
de la sanción interna -y nos referimos a la sanción emanada y ejecuta-
300
da por la propio cuerpo de policía-, se podrán imponer sanciones in-

dependientes de naturaleza civil penal o administrativa. Pero el detalle
es significativo relativamente a la parte de que están claros los tipos de
sanciones, según versa el artículo 41 de la LGSNSP. Según este cuerpo
vigente, no puede excluirse de lo establecido por una amonestación,
suspensión o la remoción. Por mandato legal, no se puede ir más allá,
por lo que, entonces el texto legal del 103 de la LGSNSP parece que habla
de sanciones en general, y no las constriñe exactamente a las estableci-
das independientemente de sus efectos y consecuencias.
Para dar legalidad al procedimiento, se estima el comienzo y la proce-
dencia del procedimiento el artículo 104 de la WSNSP establece que este
será a través de solicitud fundada y motivada por el titular de la unidad
encargada de los asuntos, dirigida al titular de la instancia correspondien-
te y remitiendo para tal efecto el expediente del presunto infractor.
Las consecuencias del laudo y su ejecución
A efectos del ingreso y la permanencia, la LGSNSP establece condiciones

inherentes a la posición de un elemento que integra un cuerpo policial;
estos requisitos son especialmente rigurosos por lo que implica actual-
mente, según las necesidades de tener una institución de este tipo que
sea transparente, honesta y funcional. Se entiende que efectivamente
se busca los mejores elementos humanos posibles a efectos de llevar a
cabo esta tarea tan importante para la sociedad. Pero no es sino hasta
la aparición del artículo 73 de la LGSNSP, en el cual -como dijimos
en párrafos anteriores- se establece la situación legal de las relaciones
entre las instituciones policiales y sus integrantes y que estas se derivan
y reconocen que están en la fracción XIII del apartado B del artículo 123
constitucional. Las relaciones jurídicas entre las instituciones policiales y
sus integrantes se rigen por la fracción XIII, del apartado B, del artículo
123, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la pre-
sente Ley y demás disposiciones legales aplicables. Todos los servidores
públicos de las instituciones policiales en los tres órdenes de gobierno
que no pertenezcan a la carrera policial se considerarán trabajadores de
confianza. Los efectos de su nombramiento se podrán dar por terminados
en cualquier momento, de conformidad con las disposiciones aplicables,
y en caso de que no acrediten las evaluaciones de control de confianza
El párrafo segundo del artículo 73 de la LGSNSP es esencial a efectos
de entender dicha situación estipula que todos los servidores públicos
301
de las instituciones policiales en los tres órdenes de gobierno que no

pertenezcan a la carrera policial se considerarán trabajadores de con-
fianza. Siendo entonces; esto fundamenta una reiteración desatinada.
Recordemos la existencia del artículo, el cual determina que todo miem-
bro de una institución policial será de confianza según al artículo cuarto
y quinto fracción segunda, inciso k) y 1) de la Ley Federal de los Traba-
jadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo
123 constitucional; este último, específicamente para los elementos de los
cuerpos de policía, y en este caso queda -como ya expresamos- exclui-
do del régimen B constitucional, pero esto es solo en el caso de trabaja-
dores de confianza. En este orden de ideas, los trabajadores pertenecien-
tes a la carrera policial no entran en dicha hipótesis. Adicionalmente, no
debemos perder de vista lo establecido por los artículos tercero y cuarto
transitorios de la LGSNSP. Estos determinan cierta temporalidad, especí-
ficamente cuatro años, con fecha de vencimiento el próximo y cercano 2
de enero de 2013, término en cual se obliga a todos los integrantes para
tener, o contar con, el "certificado de control de confianza", situación
•
que estamos ciertos que adolecerá de incumplimiento.
En este momento es cuando se otorga esta faculta a la separación
del cargo en caso de que no se cumplan los requisitos de las leyes y que,
en el momento de la separación señalen estas mismas, y que aquí en
concordancia con el mandato constitucional se determina la no optati-
vidad a una reinstalación o restitución independientemente del medio
de defensa que el afectado promueva, para lo cual transcribimos el ar-
ticulo siguiente de LGSNSP:
Artículo 74. Los integrantes de las Instituciones Policiales podrán ser separados de su
cargo si no cumplen con los requisitos de las leyes vigentes, que en el momento de la
separación señalen para permanecer en las instituciones, sin que proceda su reins-
talación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir
la separación, y en su caso, solo procederá la indemnización ... (subrayado del autor
del artículo).
Este aspecto es el que verdaderamente nos preocupa: en este momento

la ley se aleja de la realidad, de lo medible, deja de ser objetiva, según
lo establecido con el artículo 74 de la LGSNSP, ya que pudiéramos tra-
ducir y reiterar esto mismo con el ánimo de clarificar desde dos puntos
de vista centrales, en un plano objetivo y en otro subjetivo, por ejemplo:
El incumplimiento de los requisitos impuestos por las leyes vigentes:
Esto podrá afectar precisamente la permanencia en la corporación; tal
302
es el caso de no obtener la certificación correspondiente. Esto es me-

dible e inclusive tangible. El desacato a esta situación es clara y redun-
dante en toda la legislación reglamentaria. Es una obligación legal del
elemento policía.
El incumplimiento y su probable comprobación del desacato o desobe-
diencia: Esta situación, al contrario, es subjetiva. Puede ser una instruc-
ción o un mandato que no se elabore por escrito, dada su naturaleza,
derivada quizás de una pronta acción u omisión por parte del policía.
Esto significaría que tendría que probarse la validez del cumplimiento
con otros elementos del mismo rango del posible afectado, con inde-
pendencia del régimen disciplinario establecido de los artículos 99 al
105 de la LGSNSP.
La observación central es que, en ambos casos, la consecuencia ne-
gativa de la acción u omisión por parte del elemento policial es la mis-
ma; o sea, la terminación de la relación laboral del trabajador. Ello, al
no ser considerado el elemento subjetivo, sería sin duda una injusticia.
Opinamos que el texto del artículo 74 de la LGSNSP se queda bastan-
te estrecho, así como el artículo 123, apartado B, fracción XIII de la
CPEUM, al simplemente reconocer una situación de incumplimiento de
la ley, pero no examinar o profundizar las causas, que pudieron ser de
naturaleza menor o mayor grado, para que el sujeto incumpliera o pu-
diere incumplir. Lo que discutimos es que ambas hipótesis son tajantes
y radicales -desde el punto de vista del derecho-pues no se expresan
excepciones a efectos del incumplimiento voluntario o involuntario de
la orden. Para mejor explicación exponemos:
Remoción
(causa}
Separación
Fuente: Elaboración propia.
303
El tratamiento es idéntico en todos los casos, según lo expresamos

en el gráfico anterior. Ello es un error desde el punto de vista de la exis-
tencia de una relación de trabajo personal subordinada, ya que no se to-
man en cuenta situaciones y circunstancias que den causa justa y menos
equilibrada a una separación, remoción y baja cuyas consecuencias son
las mismas: terminación de la relación jurídica laboral y punto. Estamos
ante un marcado ejemplo del iuspositivismo totalitario.
La posición de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
A todo esto, y por último, asumimos que, la Suprema Corte de Justica

de la Nación, a este respecto, se ha perdido en una actitud positivista
de la ley y su aplicación, como ha sido su actuar desde hace ya algún
tiempo. Este asunto no es la excepción, basados en sus criterios sobre al
particular, ya que sobre el tema existe jurisprudencia del pleno de este
alto tribunal, relativa a que los miembros de los cuerpos de seguridad
pública están excluidos de ser considerados corno trabajadores de con-
fianza al servicio del Estado, en tanto que su relación es de naturaleza
administrativa, 26 y los preceptos reclamados se impugnan por estimarse
contrarios a lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII,
constitucional, al no considerar que los agentes de la Policía Judicial
26. POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE 1A LEY ORGÁNICA DE LA

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES
DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA
Amparo en revisión 3034/96. Jerónimo Eduardo Osomo Lara y otro. 30 de
RELATIVA. ( ••. )
mayo de 1997. Cinco votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Adela
Domínguez Salazar. Amparo en revisión 1171/97. Andrés Ortega Caballero. 27 de agosto
de 1997. Unanimídad de cuatro votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente:
Juan Dfaz Romero. Secretaria: Maura Angélica Sanabria Martínez. Amparo en revisión
1251/97. Jorge Bernardo Turcero Vega. 31 de octubre de 1997. Unanimidad de cuatro
votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Guillermo l. Ortiz Mayagoitia.
Secretario: Antonio González García. An1paro en revisión 2232/97. Jimmy Guadarrama
Me Naught. 14 de noviembre de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Genaro
David Góngora Pimentel. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Adela
Domínguez Salazar. Amparo en revisión 2439/97. Alejandro Uriel Martínez Calzada. 20 de
febrero de 1998. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano
Gallegos. Tusis de jurisprudencia 14/98. Aprobada por la Segunda Sala de este alto tribunal,
en sesión privada del seis de marzo de mil novecientos noventa y ocho. Registro No. 196609
Localización: Novena época. Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta VII, Marzo de 1998 Página: 352 Tusis: 2a./J. 14/98 Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa, Constitucional.
304
son trabajadores de confianza al servicio del Estado y se rigen por las

normas de dicho apartado B. En suma, la SON define que la competen-
cia y el área del derecho a tratar del cese de los policías es un tema única
y exclusivamente del derecho administrativo, lo cual contradice princi-
pios y figuras jurídicas expuestas en el desarrollo de esta investigación.
No compartimos dicha postura.
Comentarios finales
Esta ley es discriminatoria de los derechos de los policías como servi-

dores públicos, si bien el gobierno sostiene que es un tema del ámbito
administrativo, esa parte no la compartimos como hemos venido resal-
tando en este trabajo. Esta política o directriz gubernamental ha fra-
casado, el balance es negativo; los exámenes de confianza no han sido
suficientes para detener la infiltración de la delincuencia organizada.
Tratamos de comprobar lo siguiente y no es otra cuestión de cómo están
divorciadas las instituciones policiales con la gente que labora para ellas.
Sin duda, hay una subordinación por parte del elemento de policía y
desde ese momento, teóricamente, se conviene el derecho laboral como
equilibrador de fuerzas diferentes, y parte medular del derecho social.
Es también, pues, todo esto objeto de tratamiento del derecho laboral;
es evidente la tendencia a no reconocer derechos mínimos y esenciales
para los policías, ya que estos, al estar desprotegidos económica y legal-
mente, dan paso a la "natural" búsqueda de mayores satisfactores, y en
la mayoría de los casos ganan las prácticas deshonestas y corruptas.
En suma, esta LGSNSP es: unilateral, discriminatoria, violatoria de
los derechos humanos y de los trabajadores al servicio del Estado. Par-
ticularmente, de los policías. Las leyes siempre son susceptibles de me-
joría. No es este el caso, lamentablemente.
La manera en que el legislador ha seguido produciendo leyes, pen-
sando que entre más y más producción legislativa tenga nuestro marco
jurídico nacional mejor regulados estaremos, es una profunda carencia
de conocimiento y tacto social. No es así el camino, ya que aquí aplican
conceptos tales como que la cantidad no significa calidad. Pero es preci-
so razonar que la mayoría de los cuerpos de leyes que tenemos regulan
precisamente los fenómenos de manera particular, y no es necesario
que por cada fenómeno social, económico, etc., que aparezca se tenga
que llegar a una ley. Al contrario, el camino es la reforma estudiada y
305
José Manuel &camilla Jaime
abordada jurídica y científicamente. Derogar y abrogar solo y cuando

sea necesario. Al día de hoy, muchos de los sistemas que nos rigen, llá-
mense financieros, de salud, de seguridad social, etc., parece que están
diseñados para que no se entiendan y para que nadie los cumpla por su
complejidad. La legislación actual de la materia se ha vuelto una para-
doja de un arma violenta que atenta en contra de nuestra sociedad, no
una herramienta de la armonía, de la paz social y, en consecuencia, del
bien común.
Bibliografía
Libros y artículos
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México, Porrúa, 1985.
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Universidad de Guadalajara, 2011.
Legislación federal vigente
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apar-
tado B) del artículo 123 constitucional
Ley Federal del Trabajo
Ley del Servicio Civil Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal
306
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Ley del Instituto de Seguridad y SeIVicios Sociales de los Trabajadores del
Estado
Jurisprudencia
Jurisprudencia 14/98. Novena época. Instancia: Segunda Sala. Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta VII, marzo de 1998, p.: 352
Tesis: 2a./J.
307
CAPÍTULO XII
Balance de las políticas públicas
federales en materia de seguridad durante
el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa
(caso Michoacán)
Rafael Luviano González1
Sumario: 1. Introducción. 2. El clima de inversión en México de acuerdo con el

Banco Mundial. 3. Clima de seguridad y políticas públicas en el ámbito de la justicia
durante el presente sexenio.4. Resultado de otras mediciones. 5. Conclusiones. 6.
Bibliografía.
Resumen: Se presentan algunas reflexiones sobre el clima de inseguridad para el

caso del estado de Michoacán. La ola de violencia surgida a partir del inicio de la lla-
mada guerra contra el crimen ha tenido serias implicaciones económicas, además de
las pérdidas humanas. La inseguridad afecta directamente el buen funcionamiento
de los negocios, al implicar aumento en los costos, disminución de productividad y
ventas y obstáculos en la formación de empresas y en la toma de decisiones raciona-
les de inversión.
Palabras claves: clima de inversión, crimen, Michoacán
l. Doctor en Derecho por la UNAM (mención honorífica). Profesor investigador titular "C"
de tiempo completo de la UMSNH. Adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
donde imparte Derecho Procesal Penal. Maestro del posgrado de la misma institución, donde
imparte materias de la línea de la docencia y de la práctica procesal. Maestro del doctorado
interinstítucional en Derecho, trabaja la línea de investigación en el área de constitucional.
Profesor visitante de la Universidad de Quintana Roo, de fa Universidad de Nayarit.
Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores (SNI), nivel u."
309
Rafael Luvia no González
Introducción
Diversos estudios han intentado estimar los efectos económicos de

la inseguridad. En el caso colombiano, tan señalado últimamente, las
inseguridad tuvo un costo en el período 1990-1994, de 13,500 millones
de dólares, es decir, un 4% del producto interno bruto (PIB). 2 Durante
la década de los noventa, el crimen en Estados Unidos, medido por
el total de crímenes, tuvo un costo total para la sociedad de 426,000
millones de dólares, casi un 6% del PIB para ese año. 3 Para México, de
acuerdo con el J. P Morgan, 4 uno de los mayores factores de riesgo de
crecimiento de la economía para los próximos dos años es la violencia,
que tiene un costo de entre 1.0% y 1.5% del PIB.
A pesar de la necesidad de estudiar los efectos de la inseguridad y
el crimen organizado en las actividades económicas, existe muy poca
investigación sobre el tema. Esto es previsible, dados los niveles de vio-
lencia en los actos cometidos por los grupos delincuenciales, que inhibe
siquiera la observación directa por parte de numerosos sectores de la
sociedad. Sin embargo, la falta de investigación y crítica de la sociedad a
las medidas que se están tomando para atacar la inseguridad hace indis-
pensable tomar una actitud responsable que visualice alternativas para,
si no resolver, al menos manejar adecuadamente el problema.
En este contexto, el trabajo presenta una revisión teórica del con-
cepto de clima de inversión y diversos resultados de encuestas que han
medido este factor, principalmente del Banco Mundial; finalmente, se
realiza un estimación del impacto del crimen en el clima de negocios
actual en Michoacán, en comparación con Estados Unidos de Norte-
américa, y se hacen sugerencias de líneas de investigación inmediatas
para entender el fenómeno de la inseguridad, sus consecuencias en las
decisiones de inversión de los agentes económicos y, por lo tanto, en los
niveles de empleo y bienestar de los ciudadanos.
2. Bachelet, Pablo, P·. 25.

3. Weber, David, "Healing a Violent Society'', p. 27.
4. J. P. Morgan, México: Violencia le cuesta hasta 1.5% del PIB .. ·.
310
Balance de las políticas públicas federales en materia de seguridad durante el sexenio de FCH
El clima de inversión en México de acuerdo con el Banco Mundial
Si bien no puede hablarse de un solo concepto de clima de negocios,

las anteriores definiciones hacen hincapié en la situación económica
general, en la calidad del gobierno y de sus políticas públicas y en la
infraestructura como factores determinantes del clima de inversión.
Sobre la base de los anteriores elementos, el Banco Mundial realizó
una encuesta en más de 10,000 empresas de 80 países, en los cuales se
evaluó el clima de inversión con el objetivo fundamental de poder esta-
blecer comparaciones entre distintos países y permitir que los gobier-
nos naciona_les tomen las medidas necesarias para mejorar su clima de
inversión. Con el objeto de analizar el clima de inversión en México y
Estados Unidos de América, se presentan los principales resultados de
la encuesta para estos países:
Cuadro 1
Restricciones generales a la operación
y el crecimiento de las empresas
México 80.61 65.98 76.77 47.42 87.00 90.00 83.00 82.83 78.79 65.66 78.57
EUA 24.21 20.65 39.39 24.00 29.29 37.37 14.94 36.84 12.09 13.88 43.00
Nota: Los datos corresponden al porcentaje de empresas que calificaron el rubro se-
ñalado como un obstáculo moderado o importante a su actividad. Fuente: Batra,
Geeta; Kaufmann, Daniel y H.W. Stone Andrew, Investment Climate Around the
World Voices of the Firms from the World Business Environment Survey, Banco
Mundial, Washington, 2003.
En todos los rubros señalados, las empresas mexicanas calificaron

en mayor proporción que las estadounidenses los factores señalados en
el cuadro 1 como obstáculos a su actividad. Particularmente, es de des-
tacar la señalización de las empresas mexicanas a la corrupción como
obstáculo importante a sus actividades. La corrupción representa un
abuso del poder público para fines particulares que impone costos a las
empresas y genera incertidumbre que dificulta las decisiones de inver-
311
sión.5 En este sentido, el 30.61 % de las empresas mexicanas manifestó

que tuvo que realizar pagos irregulares para lograr que determinado
trámite o gestión relacionado con la operación de la empresa fuera
realizado. Para el caso de Estados Unidos, el 20.45% de las empre-
sas señaló la existencia de estos pagos ilícitos. De la misma manera, la
existencia de crimen organizado y de incertidumbre política, señalados
como obstáculos a su actividad por las empresas mexicanas, oscurecen
los horizontes de planeación de los agentes económicos, lo que dificulta
la toma de decisiones respecto de nuevas inversiones.
La calidad de los servicios que proporciona el gobierno es una di-
mensión importante de la gobernabilidad. Los servicios que provee el
gobierno deben generar las mejores condiciones para la actividad pri-
vada y la inversión. Insumos como electricidad y agua constituyen ma-
terias primas esenciales para la inversión productiva, que para el caso
mexicano son proporcionadas de manera exclusiva por el gobierno. En
este aspecto, al igual que en los demás factores analizados, la calidad de
los servicios del gobierno es calificada negativamente por las empresas
mexicanas en mayor proporción que por las empresas norteamericanas.
Dentro de estos factores es necesario destacar que los aspectos relativos
a la impartición de justicia son señalados como obstáculos importantes
a la actividad de las empresas en un 59.7% por empresas mexicanas y un
50.6% por empresas de Estados Unidos de América.
Cuadro 2
Calidad y eficiencia de los servicios proporcionados gobierno
el e
">
<:! el E
l::'.
<:! ~ -6 l::'.
e '[o <:! ] .E.8 -!!:l
e~
<.) g
;::s "l:: E:: ~ .e:,
~ 5
<I)
~
~ a a ~ ~ ~
'<u
~ c3 §
cq '-'
México 25.00 59.77 29.79 22.00 17.17 18.00 45.83 17.24 37.11 29.59
EUA 32.31 50.55 45.74 19.19 13.13 14.29 36.17 22.39 62.37 32.35
Nota: Los datos corresponden al porcentaje de empresas que calificaron el rubro seña-
lado como "malo" (bad), "muy malo" (very bad) o "ligeramente malo" (sligtly bad).
Fuente: Batra, op. cit. Notamos que el servicio que presta el Estado, en cuanto a
seguridad, es inadecuado, toda vez que la encuesta lo califica de malo.
5. Tunzi, Victor, "Corruption around the world ... ".
312
Clima de seguridad, y políticas públicas en el ámbito de la justicia

durante el presente sexenio
En lo relativo a la calidad del sistema judicial, la encuesta del Banco

Mundial señala los siguientes resultados: 6
Cuadro 3
Calidad del sistema judicial
Justo Honesto Rápido Asequible Consistente Coercivo

(enforceable)
México 78.6 86.6 94 70.2 86.7 78.6
EUA 59.6 55.6 83.8 85.9 71.7 57.6
Nota: Los datos corresponden al porcentaje de empresas que calificaron el rubro seña-
lado como "malo" (bad) , "muy malo" (vezy bad) o "ligeramente malo" (sligtly bad).
Fuente: Batra, op. cit.
Las empresas mexicanas califican al sistema judicial como poco jus-

to y honesto, lento y poco accesible. Si bien la calificación de las em-
presas estadounidenses a la calidad de su sistema judicial tampoco es
muy favorable, sí muestra resultados más satisfactorios en términos de
la percepción de justicia, honestidad y rapidez. Ante la perspectiva de
un problema judicial, las empresas en México enfrentan un panorama
burocrático y lento para la resolución de sus disputas, lo que indudable-
mente puede inhibir la inversión. En relación con lo previsible de los
cambios en las políticas económicas y financieras que pueden afectar
a las empresas, el 63 % de las empresas mexicanas manifestó que los
cambios en estas políticas por parte del gobierno eran completa, alta-
mente o medianamente impredecibles. En contraste, solo 35% de las
empresas de Estados Unidos de América manifestó que existía impre-
visibilidad. Esta imprevisibilidad genera un entorno de incertidumbre y
ambigüedad que dificulta las decisiones de inversión.
Si bien los anteriores indicadores no incluyen todos los elementos
considerados en la encuesta de clima de inversión del Banco Mundial, sí
señalan la existencia de factores objetivos que indicarían en una prime-
6. La pregunta en el cuestionario del Banco Mundial es: "En la resolución de disputas

comerciales, lconsidera usted que el sistema de cortes de su país es ... ?".
313
Rafael Luvia no González
ra instancia la existencia de un clima más propicio a la inversión en Es-

tados Unidos de América que en México. Factores claves como infraes-
tructura, crimen organizado y acceso a créditos son calificados como
obstáculos importantes para la inversión por las empresas mexicanas en
relación con sus contrapartes de Estados Unidos de América.
Sin embargo, es necesario indicar que el estudio del Banco Mun-
dial, como muchos otros índices de medición del clima de inversión, se
ha desarrollado a escala de países en su conjunto, sin considerar la exis-
tencia de climas de inversión regionales dentro de los países. El clima
de inversión en el norte de México es indudablemente diferente del cli-
ma de inversión existente en el sur o en el centro del país. En países vas-
tos como México, elementos relacionados con la infraestructura y con
la calidad de gobierno local pueden influir sensiblemente en los climas
de inversión regionales. Un gobierno con más experiencia en el trato
con la iniciativa privada como lo pudiera ser el gobierno del Estado de
Nuevo León, puede generar condiciones de gobernabilidad más ade-
cuadas a la inversión privada que estados como Michoacán o Zacatecas.
Asimismo, la infraestructura existente puede variar significativa-
mente dentro del país, y dar pie a la existencia de climas de inversión
diferenciados. La mayor parte de los estudios que establecen escalas
de medición de aspectos relacionados con el clima de inversión dejan
de lado las importantes diferencias existentes intra-país, lo que puede
constituir un elemento a considerar en la evaluación de su utilidad para
el caso de regiones específicas dentro de un mismo país.7
Resultado de otras mediciones
Hasta este punto se ha considerado la información proveniente del

Banco Mundial, que analiza fundamentalmente información pro-
veniente de las empresas y a escala nacional. En 2007 se realizó una
encuesta de clima de inversión entre migrantes michoacanos. 8 Su opi-
nión muestra que la corrupción y la inseguridad son señalados como
los principales obstáculos para realizar inversiones en Michoacán. En
7. Dollar, David; Hallward-Driemeier, Mary y Tuye Mengistae, lnvestment Climate and Firm
Performance .. .
8. Aguirre Jerjes, Remesas e inversión...
314
general, por corrupción, los entrevistados se refieren a un mal gobierno,

pocos apoyos a la inversión, trabas legales, necesidad de mordidas,
etc. Por su lado, dentro de la inseguridad son señalados los robos, los
secuestros y la falta de seguridad jurídica como determinantes específi-
cos. Otros factores se señalan a continuación:
Cuadro 4
Clima de inversión en Michoacán
Factor Porcentaje
Corrupción 50.3
Inseguridad 50.6
Muchos requisitos 39.5
La gente no tiene dinero para comprar nada 38.5
No hay negocios que peguen allá 24.0
Faltan buenos caminos, puentes, luz, servicios básicos, etcétera 20.5
Otro 6.4
Fuente: Aguirre, Jerjes, Remesas e inversión ...
Figura 1
Obstáculos a la inversión en Michoacán
• Porcenta,e
ComJpclón Inseguridad Muchos La gente no No hay negocios Faltml buen<.s Otro

requisitos tiene dinero para que peguen ell.A caminos,
comprar nada puentes. luz.
seMcios
básicos. e
Factores
Fuente: Aguirre e Infante, 2005, vid supra.
315
Las dos encuestas muestran importantes similitudes en términos de

la percepción de los factores negativos que inciden en el clima de inver-
sión. La inseguridad y la corrupción son comunes denominadores en la
opinión de los encuestados, según la información del Banco Mundial
como según la encuesta realizada en Michoacán. A pesar de lo anterior,
la mayor parte de los entrevistados señalan su preferencia por invertir
en sus comunidades de origen por encima de las localidades anfitrionas
en Estados Unidos. Esto señalaría una clara existencia de preferencias
de inversión en sus comunidades de origen aparentemente por encima
de un mal entorno de inversión. Estas encuestas fueron realizadas en
2007, año en que la violencia no llegaba a los niveles observados a partir
de 2008. Sin embargo, a partir de esa fecha se han agudizado los niveles
de violencia contabilizados, sobre todo por el número de muertos que
se observa.
Un análisis de clima de inversión necesariamente debe referirse a
las actividades agrícolas, que son las principales generadoras de acti-
vidad económica en Michoacán, que se desarrolla en poco más de un
millón de hectáreas, lo que representa el 20% de la superficie total del
estado. Las áreas de cultivo se localizan principalmente en el valle de
Apatzingán, el Bajío michoacano, la Ciénega de Chapala, el Valle de
Zamora, el valle Morelia-Queréndaro, Maravatío, Tacámbaro-Turicato,
Ciénega de Zacapu y Tuxpan, donde la explotación tecnificada permite
alcanzar rendimientos significativos.
En segundo término, el crimen y la inseguridad en Michoacán no
constituyen un elemento nuevo dentro de los esquemas de planeación
de los empresarios estatales. La inseguridad siempre ha estado presen-
te, y los agentes económicos han aprendido, en la mayor parte de los ca-
sos, a lidiar con los delincuentes y continuar sus actividades productivas.
La medida del efecto de la inseguridad en los negocios en Michoacán
merecería mayor atención e investigación.
Por otro lado, en el caso de Michoacán, la inseguridad tiene una
presencia social importante. Tradicionalmente, quizás desde la inde-
pendencia, el estado ha tenido una rebeldía social marcada que se ha
traducido en los últimos años en una mayor permisividad social hacia la
infracción de la ley y a una aceptación de la falta de respecto al orden y
las normas establecidas. La clase empresarial, como parte de la comu-
nidad, no podría estar ausente de este tipo de comportamientos. Esto
también debe ser analizado. Cotidianamente, la sociedad michoacana
316
ha vivido episodios de violencia protagonizados por maestros sindicalis-

tas, indígenas, partidos políticos y, últimamente, el crimen organizado.
Esto pudo haber generado las defensas necesarias para sobrellevar los
negocios en este entorno.
Por el lado de la inversión extranjera directa, Michoacán se ubica
como el tercer estado a escala nacional que ha sido más golpeado por
la creciente violencia en el país en el flujo de inversión extranjera di-
recta (IED ), solo superado por San Luis Potosí y Tla:xcala. Sin embargo,
de acuerdo con analistas de riesgo financiero en Fitch y Standard and
Poor's (S&P), no se puede concluir que la violencia y la inseguridad sean
el único origen de la caída hacia las entidades federativas. 9
De acuerdo con Fitch, en los cinco estados con fuerte inseguridad
se concentra el 20% del producto interno bruto, y se hace difícil dife-
renciar el impacto de la recesión de Estados Unidos y el aumento de la
tasa de criminalidad en la desaceleración de la inversión. Una vez más,
resulta clara la dificultad para poder evaluar el peso de la inseguridad
en las decisiones de los agentes económicos.
Otros sectores, como la construcción, presentan disminuciones sen-
sibles que tampoco han sido atribuidas a la inseguridad. Para el pre-
sidente de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción en
Michoacán, en el año 2011, comparado con 2009, se han perdido 30
mil empleos. De acuerdo con dicho dirigente: "La falta de inversión y
de recursos son los factores que han inhibido el trabajo, y con ello los
contratos más importantes, pero, al reestructurar la deuda (el gobierno
del estado), espero que ayude a que este segundo semestre se recupere
el sector" .10
Finalmente, de ser ciertas las inmensas cantidades de dinero que se
manejan en el negocio del crimen organizado, estas tendrían necesaria-
mente que impactar en los circuitos financieros y de inversión locales.
En el caso de Michoacán, no se ha observado un gran flujo de dinero
que aparezca de pronto en la economía local y dinamice la actividad de
los actores económicos locales. Esto plantearía la necesidad de obser-
var estos flujos y sus impactos en las economías locales.
9. El Economista , Violencia y recesión pegan a IED en Estados.

10. Zonau, "El gobierno del estado adeuda obras a los constructores ... ".
317
Conclusiones
Primera. El estudip de la inseguridad y sus efectos en la dinámica social

y política del país es una agenda de investigación pendiente para los
científicos sociales de México. La criminalística, que es una rama del
derecho, ha sido la rama de la ciencia que se ha encargado de analizar
el crimen. Esto es precisamente lo que ha limitado significativamente el
avance y las sugerencias concretas de resolución de este problema. La
inseguridad en México tiene que ver con situaciones políticas, antropo-
lógicas y jurídicas que han hecho eclosión como fenómeno social preci-
samente en la inseguridad. Una visión criminalística lleva a pensar que
la solución es policiaca y militar, y no a una respuesta social más amplia.
Segunda. Los efectos de la inseguridad en el clima de inversión han
estado presentes en México y Michoacán desde mucho antes de 2006.
Evaluar los impactos de un fenómeno que se ha agravado, pero que ha
estado presente desde hace años, es complejo, dada la inexistencia de
información precisa del impacto concreto del crimen en la actividad
productiva. Sin embargo, si se evalúa por producción de aguacates o
número de turistas que ingresan al estado, los resultados no parecen
indicar una afectación mayor. Al menos, empíricamente, es difícil de-
mostrar que el clima de inseguridad ha desincentivado decisiones de
inversión.
Tercera. Debe señalarse que la mayor parte de las encuestas de cli-
ma de inversión preguntan a los empresarios sus percepciones sobre los
distintos elementos que lo integran. Como muchos otros fenómenos so-
ciales, la cuantificación no se hace a partir de otros elementos, como el
porcentaje de inversiones o permisos, sino a partir de preguntas direc-
tas a los empresarios. Esto puede implicar un sesgo en la información.
Sin embargo, no se observa que la inseguridad esté afectando la marcha
de las industrias en Michoacán como teóricamente debería hacer.
Cuarta. La inseguridad ha creado en México un establishment inte-
resado en obtener las rentas del estado utilizando los entramados insti-
tucionales que puedan haber creado para la atención a este problema.
Este hecho puede tender a exagerar las magnitudes y dimensiones de
la inseguridad. En este contexto, es indispensable cuantificar adecuada-
mente el fenómeno y, en particular, sus efectos sobre los agentes eco-
nómicos. Para Michoacán, una medición convencional necesariamente
debe transitar por el reconocimiento de las particularidades locales de
318
estas actividades, como la existencia de una base social y de rentas a

grupos empresariales que pueden provenir de actividades ilícitas.
Quinta. Es previsible que la ola de inseguridad continúe en los
próximos años, e incluso tienda a agravarse. El problema de la inseguri-
dad y el crimen organizado tiene raíces profundas en la debilidad de las
instituciones en México. Al existir demanda de narcóticos en Estados
Unidos de América y llevar tiempo la consolidación de una nueva poli-
cía nacional o de juzgados nacionales, la sociedad tendrá que enfrentar
los problemas derivados del crimen organizado. Por lo tanto, una reco-
mendación final tendría que ser proponer una agenda de investigación
sobre los efectos económicos de la inseguridad en las empresas.
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320
Cuarta parte
JUSTICIA PENAL
CAPÍTULO XIII
Evaluación de la administración e
impartición de justicia 2006-2012
Jorge Chaires Zaragoza 1
Sumario: l. Introducción. II. Diagnóstico. III. Tratamiento del problema. N. Reformas

constitucionales en materia de administración e impartición de justicia. V. La décima
época del Semanan·o Judicial de la Federación. A. Positivismo vs lusconstituciona-
lismo. B. lusconstitucionalismo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. VI.
Conclusiones. VI. Bibliografía.
Resumen: El presente capítulo pretende hacer un análisis del estado que guarda la
administración e impartición de justicia desde el inicio del sexenio de Felipe Calde-
rón Hinojosa, además de elaborar un examen exhaustivo de las reformas implemen-
tadas en los últimos años en materia penal, juicio de amparo y derechos humanos.
Se considera la actuación de los organismos encargados de la impartición de justicia,
se analiza su carga y condiciones de trabajo, desde la perspectiva estadística de ins-
tancias oficiales, que repercuten directamente en la problemática actual; su ineficaz
tratamiento a través de la elevación de condenas, y los nuevos sistemas estructura-
les que buscan hacer más eficiente los organismos de impartición de justicia y, por
consiguiente, la implementación de nuevos paradigmas jurídicos que se traduzcan
en una administración y una impartición de justicia prontas, expeditas, imparciales
y apegadas a derecho.
Palabras clave: reformas constitucionales, diagnostico, neoconstitucionalismo,

nuevos paradigmas, derechos humanos
l. Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor investigador de la

Universidad de Guadalajara e investigador nacional del SNI CONACYT.
323
Introducción
La administración de la justicia en México dista mucho de ser pronta,

completa, imparcial y gratuita, como prescribe el artículo 17 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esto, que no es ninguna novedad, en los últimos años ha tomada
tintes verdaderamente alarmantes, sobre todo por el combate a la or-
ganizaciones del crimen, que ha afectado la debida actuación, no solo
de los subsistemas de seguridad pública y procuración de justicia, sino
también del poder judicial.
A pesar de las medidas aplicadas para reducir los índices delictivos y
la impunidad en nuestro país, siguen en aumento, lo que nos debe llevar
a la reflexión, primero, sobre el enfoque que se ha dado al planteamien-
to del problema, y, segundo, sobre la construcción de un esquema de
interpretación de una nueva realidad jurídica sin ataduras dogmáticas.
Los problemas de la administración y la impartición de justicia se
percibían como un fenómeno institucional que debía ser atacado desde
la perspectiva de la facultad punitiva del Estado y, en el mejor de los
casos, desde el aspecto funcional del poder judicial; si los índices de-
lictivos no descendían era porque el Estado no había logrado imponer
las penas adecuadas para inhibir las conductas delictivas; si la carga de
trabajo del poder judicial era excesiva, bastaba con crear nuevos juzga-
dos y tribunales.
En los últimos años se ha replanteado el enfoque del problema, y
se han implementado diversas reformas que han trastocado las bases
del sistema jurídico mexicano y que implican no solo repensar las ins-
tituciones decimonónicas, sino incluso el derecho mismo como medio
para lograr la anhelada justicia y la paz social. Partimos de la idea de
Rudolph von Ihering, de concebir el derecho como medio y fin, pues, fi-
nalmente, de acuerdo con él, la idea del Derecho encierra una antítesis
de la que es completamente inseparable: la lucha y la paz: la paz es el
término del derecho, la lucha es el medio para alcanzarlo. 2
Coincidimos con Manuel Atienza en que el derecho debe tener un
sentido como una realidad valiosa. Es decir, que no solo sea concebi-
do como un fenómeno que se pueda explicar y, por lo tanto, entender,
como cualquier otra realidad natural y social, sino que sea concebido
2. lhering, Rudolph von, La lucha por el derecho, p. 3.
324
Evaluación de la administración e impartición de justicia 2006-2012
también como una realidad valiosa, cuya existencia está justificada. La

lucha a favor del respeto al derecho supone, para Atienza, el reconoci-
miento de que es algo valioso en sí mismo, de tal forma que vivir bajo
un Estado de derecho supone un bien incontestable. Pero el derecho no
solo es eso, afirma el jurista español, sino también presta forma y conte-
nido a la injusticia del mundo contemporáneo, cuyo rasgo central es el
abismo cada vez mayor entre los ricos y los pobres, entre los poderosos
y los sometidos, lo que termina por separar no solo a unas sociedades de
otras, sino también a unos individuos de otros que forman una misma
sociedad. 3
Cabría, por lo tanto, preguntarnos si el derecho, el "derecho mexi-
cano", está cumpliendo con ese fin y, por lo tanto, si se justifica su per-
manencia bajo los principios en que se sostiene. Esto es, si los medios
del derecho están cumpliendo para lograr esa justicia y paz social. De
no ser el caso, llo podemos cambiar? Y, en este supuesto, lhasta qué
punto? lPodemos pensar en otro derecho, distinto del que nos impu-
sieron, o podemos diseñar un nuevo que se ajuste a las necesidades y la
idiosincrasia mexicana?
El presente trabajo tiene el propósito de analizar las reformas im-
plementadas en los últimos años en materia penal, juicio de amparo y
derechos humanos, en particular el tránsito a la décima época del Se-
manario de la Federación, a la luz de las nuevas teorías constitucionales.
Diagnóstico
El problema de la justicia en México, corno hemos evidenciado en otras

ocasiones, 4 no es reciente, sino ha sido una constante en nuestra histo-
ria. Si revisarnos los datos y los testimonios en diferentes momentos de
nuestro devenir, podernos ver que las quejas y denuncias por la defi-
ciente irnpartición de justicia han sido habituales: " ... que todo aquel
que se queje con justicia tenga un tribunal que lo escuche, lo ampare y
lo defienda contra el fuerte y el arbitrario ... ", proclamaba José María
Morelos y Pavón el 13 de septiembre de 1813, en el Congreso de Chil-
pancingo.
3. Atienza, Manuel, El sentido del derecho, pp. 273,274,310 y 311.

4. Chaires Zaragoza, Jorge, "Sistema acusatorio versus sistema inquisitivo", pp. 27 y 28.
325
El presidente Venustiano Carranza, al enviar el proyecto de refor-

ma constitucional al Congreso Constituyente, el 1º de diciembre de
1916, se refirió a la importancia de asegurar la completa independencia
del poder judicial:
uno de los anhelos más ardientes y más hondamente sentidos por el pueblo mexicano
es el de tener tribunales independientes que hagan efectivas las garantías individua-
les contra los atentados y excesos de los agentes del poder público, y que protejan el
goce quieto y pacífico de los derechos civiles de que han carecido hasta hoy. 5
Recientemente, el presidente Felipe Calderón criticó la actuación del

poder judicial, sobre todo por el abuso del amparo y por los criterios
de interpretación de la ley que ha propiciado -dijo- que se deje en
libertad a los delincuentes. Y demandó, al igual que hizo el Siervo de
la Nación hace doscientos años, una verdadera justicia, la cual, precisó,
"implica la obligación elemental de que quien cometa un delito sea ver-
daderamente juzgado y castigado, y que nunca la interpretación de la
ley sea la rendija por donde escape, nuevamente, la impunidad, sino un
verdadero instrumento del juzgador para hacer justicia".
A pesar de todos los esfuerzos realizados y las reformas implemen-
tadas en los últimos años, los altos índices de impunidad y corrupción
no solo no descienden sino incluso han aumentado.
De conformidad con el índice de Percepción de la Corrupción 2011,
de Transparencia Internacional, México descendió dos lugares respecto
del año anterior, y ocupa el lugar número 100 de 182 países evaluados.
En una escala del Oal 10, nuestro país fue evaluado con una calificación
de 3.0, junto con países como Gabón, Indonesia, Madagascar, Malawi,
Santo Tomé y Príncipe, Surinam o Tanzania. Cabe señalar que México
ha registrado una caída progresiva en los últimos años: mientras que en
el año pasado obtuvo una calificación de 3.1, en 2009 fue de 3.3, y en
2008 de 3.6.
Conforme a las principales conclusiones del Barómetro 2010, de
Transparencia Internacional, el poder judicial es señalado como una
de las instituciones más corruptas en todas partes del mundo, solo por
debajo de los partidos políticos y el "funcionariado".
5. Cabrera, Lucio, La Revolución de 191 Oy el poder judicial federa~ pp.197-201.
326
El grado de independencia del poder judicial en México, de acuer-

do con el Informe de Competitividad del Foro Económico Mundial
2011-2012, es de 3.2 sobre 7 (en donde 7 es completamente indepen-
diente y uno nada independiente), y se ubica en el lugar 89 de 142 países
evaluados. 6
De acuerdo con el diagnóstico elaborado por el Consejo de la Judi-
catura Federal respecto de la demanda de la justicia federal durante los
años 2003-2011, su crecimiento ha sido exponencial. 7 A escala nacional,
el número de asuntos se incrementó en 41 %. En los tribunales colegia-
dos los juicios crecieron en 33%, en tanto en los tribunales unitarios
aumentaron en 21 %, y en los juzgados de distrito se elevaron en 49%.
El Consejo de la Judicatura estima que, de no tomarse las medidas ade-
cuadas, la proyección para los años 2011-2016 será la misma.
Aumento de la carga de trabajo durante el periodo 2006-2012
Juzgado Primero de Distrito en materia civil

del Primer Circuito, con sede en el Distrito Federal
Periodo anual Existencia Ingresos Carga de Egresos

inicial trabajo
2006 291 1303 1594 1351
2007 243 1483 1726 1391
2008 335 1516 1851 1484
2009 367 1545 1912 1542
2010 370 1879 2249 1755
2011 494 1931 2425 1840
2012/1 * 585 639 1224 703
*Periodo cuatrimestral
6. Disponible en: http://www3.weforum.org/docs/WEF GCR Report 2011-12.pdf.

7. Consejo de la Judicatura Federal, La demanda de justicia federal 2011-2016 . ..
327
Juzgado Primero de Distrito del Trigésimo

Primer Circuito con sede en el estado de Campeche

inicial trabajo
2006 157 1053 1210 1098
2007 114 1359 1473 1260
2008 213 1265 1478 1272
2009 206 1344 1550 1346
2010 204 1393 1597 1346
2011 251 1741 1992 1694
2012/1* 298 542 840 536
Juzgado Primero de Distrito en materia civil del

Tercer Circuito, con sede en el estado de Jalisco

inicial trabaio
2006 331 1539 1870 1529
2007 341 1650 1991 1584
2008 407 1915 2322 1737
2009 585 1946 2531 2024
2010 507 2061 2568 1980
2011 588 2310 2898 2243
2012/1* 655 429 1284 678
Juzgado Sexto de Distrito del Quinto Circuito

en el estado de Sonora

inicial trabaio
2006 174 717 891 721
2007 171 761 932 760
2008 172 904 1076 869
2009 207 843 1050 854
2010 196 828 1024 876
2011 148 818 966 823
2012/1* 143 210 353 210
328
Si consideramos la carga de trabajo del Juzgado Primero de Distrito

en materia civil en el estado de Jalisco en el año 2011, de 2,898 asuntos,
significa que el juzgador debe resolver un promedio de once expedien-
tes diarios, trabajando de lunes a viernes (sin considerar días festivos
y vacaciones). O los 2,425 asuntos del Juzgado Primero de Distrito en
materia civil en el Distrito Federal, el promedio de asuntos que debe
conocer el juez es de nueve diarios.
Tratamiento del problema
Ante tales cifras, nuestro planteamiento del problema parte de cues-

tionar cómo se ha abordado el tema de la administración y la imparti-
ción de justicia, y qué mecanismos se han implementado para revertir
la situación, sobre todo ante un panorama que no se vislumbra nada
alentador.
Históricamente, los problemas de la administración y la impartición
de justicia en nuestro país se habían abordado haciendo valer la facul-
tad punitiva del Estado -sea con el aumento de penas, sea con la tipi-
ficando nuevos delitos-, o desde una perspectiva meramente estructu-
ral de los juzgados y tribunales, con propuestas que iban encaminadas
a aumentar el presupuesto asignado al poder judicial y los salarios de
los funcionarios judiciales; la creación de nuevos juzgados y tribunales;
la mejora de las condiciones materiales y tecnológicas; la garantía del
acceso, la permanencia y la promoción a través de méritos, o la imple-
mentación de cursos de capacitación y actualización.
A pesar de que la facultad punitiva del Estado ha demostrado ser un
instrumento ineficaz para reducir los índices de criminalidad en el país,
se siguen aumentando penas y tipificando como delitos nuevas conduc-
tas consideradas antisociales. Incluso, se vuelve a plantear la necesidad
de establecer la cadena perpetua o la pena de muerte, como antídotos
para inhibir conductas delictivas consideradas de alto impacto, como el
secuestro o la violación.
El aspecto estructural del poder judicial, por su parte, tuvo un im-
portante revulsivo a partir de la reforma constitucional de 1994, prin-
cipalmente con la creación del Consejo de la Judicatura Federal, que
buscaba precisamente enmendar muchas de las deficiencias de los juz-
gados y tribunales del poder judicial. Además de incrementarse el pre-
supuesto de manera significativa, lo que se materializó en mejores suel-
329
dos, nuevos juzgados y tribunales y mejoras en la infraestructura y en la

tecnología; 8 se elevó también el nivel de preparación de los funcionarios
judiciales con cursos permanentes de capacitación.
El presupuéstalo para el Poder Judicial de la Federación ha ido in-
crementándose, sobre todo a partir de las reformas constitucionales de
1994. Mientras que en 1993 su presupuesto ascendía a 3,771 millones,
para 1994 fue de 4,425 millones, y ya para el año 2000 llegó a los 8,075
millones. En los últimos seis años el presupuesto aumentó en el 82%.
De recibir en 2006 23,389 millones, su presupuesto para el 2012 aumen-
tó a 42,800 millones.
Cabe señalar, por otro lado, que en 1994, cuando se creó el Consejo
de la Judicatura Federal, había 305 órganos jurisdiccionales federales;
para 2012 ya se había incrementado aproximadamente hasta 740, lo
cual representa un aumento de más del 100% en el número de juzgados
y tribunales en funciones.
No obstante el incremento presupuesta!, la creación de nuevos juz-
gados y tribunales y una evidente mejora en las condiciones estructura-
les del Poder Judicial de la Federación, tanto la carga de trabajo como
la percepción de corrupción en los tribunales del país, como ya vimos,
siguen aumentando.
Ante esta decepcionante realidad, los problemas de la adminis-
tración e impartición de justicia se comenzaron a plantear desde otra
lógica. Se consideró que no solo el aumento de penas, la falta de pre-
supuesto, los bajos sueldos, las inadecuadas condiciones materiales y
tecnológicas o la falta de capacitación eran las variables que incidían en
los problemas de la justicia en México, por lo que se comenzó a cues-
tionar el sistema mismo como factor de causalidad. Se observó que el
sistema de justicia creado desde el paradigma positivista de la creación
del Derecho por parte del Estado, en sí mismo, propiciaba muchos de
8. La Dirección General de Estadística y Planeación Judicial aplicó el "Segundo Censo

Operativo" dirigido a tribunales y juzgados federales, a efectos de evaluar la calidad del
apoyo administrativo que reciben los tribunales y juzgados federales. Dicho Censo tuvo como
propósito solicitar a los titulares de los tribunales y juzgados federales información sobre
las condiciones generales de operación administrativa que prevalecen actualmente en los
órganos jurisdiccionales. Por lo que respecta a los resultados sobre la situación del mobiliario
y equipo en los órganos jurisdiccionales, el 62% contestó que se encuentran en condiciones
optimas de operación, y el 38% indicó que no. En relación con la situación de los equipos y
programas de cómputo en los órganos jurisdiccionales, el 74% de los órganos contestó que sí
y el 26% indicó que no.
330
los vicios de la justicia mexicana, por lo que ahora se ha puesto en en-

tredicho.
Reformas constitucionales en materia de administración e

impartición de justicia
El sexenio del presidente Felipe Calderón va a pasar a la historia como

el periodo con el mayor número de artículos reformados de nuestra
Carta Magna: 92 artículos reformados (hasta el 25 de junio de 2012), lo
que supera el periodo de Miguel de la Madrid, con 66 artículos, y el de
Ernesto Zedillo, con 77 artículos reformados.
En materia de justicia se destacan la reforma penal publicada el 18
de junio de 2008, la reforma al juicio de amparo del 6 de junio de 2011,
y a los derechos humanos del 10 de junio de 2011.
La reforma al sistema de justicia penal introdujo instituciones nove-
dosas en nuestro ordenamiento jurídico que han sido muy cuestionadas,
sobre todo por considerarse que van en contra de nuestra tradición ju-
rídica. La reforma supone un cambio integral de nuestro sistema penal,
al pasar de un modelo mixto preponderantemente inquisitivo a uno ga-
rantista de corte acusatorio, oral y público, con gran inclinación al siste-
ma adversaria!. Además de modificar algunos términos que invocaban
al proceso inquisitorio y otorgarles nuevas atribuciones a los cuerpos
de seguridad, la reforma previó la implementación de los juicios orales,
jueces de control, mecanismos alternativos de solución de controver-
sias, y abrió la puerta para la acción privada. 9
De igual forma, las reformas al juicio de amparo implicaron el rom-
pimiento con algunos de los paradigmas en que históricamente se había
sustentado. 10 Por ejemplo, se amplió su ámbito de protección no solo a
9. El constituyente -permanente dio un plazo no mayor de ocho años para la entrada en vigor
del sistema penal acusatorio en toda la República, lo cual se cumple en 2016, en tanto la
Federación, los estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias,
deberán expedir y poner en vigor las modificaciones o los ordenamientos legales que sean
necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio.
10. Se dispuso que este decreto entraría en vigor a los 120 días de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación, esto es, el 4 de octubre del 2011, pero que antes de este plazo el
Congreso de la Unión debía expedir las reformas legales secundarias, entre ellas la llamada
Nueva Ley de Amparo, lo que el 25 de julio de 2012 todavía no había sucedido.
331
las garantías individuales, sino también a los derechos humanos previs-

tos en los instrumentos internacionales. Se dispuso la procedencia del
amparo por omisión y por actos de particulares, además de establecer
el amparo colectivo y el amparo adhesivo. Se modificó el criterio de
sujetos legitimados, al introducirse el concepto de interés jurídico por
el de interés legítimo. Asimismo, se superó, aunque de forma todavía
limitada, uno de los principios más arraigados y controvertidos den-
tro del juicio amparo: la formula Otero, al establecerse la posibilidad
de declarar de manera general la inconstitucionalidad de una norma. 11
Como se sabe, el juicio de amparo se sustentaba, entre otros principios,
en la relatividad de las sentencias; es decir, solo surtían sus efectos a las
personas que promovieron el juicio de amparo. Este principio, como
reconoce Manuel Mac Farland González, si bien cuenta con un amplio
desarrollo dentro de nuestro sistema jurídico, en la práctica generaba
muchas injusticias evidentes. 12
Lo mismo se puede decir de la reforma de los derechos humanos,
que modifica los cimientos de la justicia constitucional, al instituir el
control difuso de la convencionalidad. 13 De esta forma, además de ele-
varse a rango constitucional los derechos humanos reconocidos por los
tratados internacionales y ratificados por el Estado mexicano, se dispo-
ne la obligación de todas las autoridades, incluidos los jueces locales, de
prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de los derechos
humanos. Se dispone la obligación de la autoridad de cumplir los de-
11. Sin embargo, en la reforma se dispusieron ciertos requisitos para que el pleno de la Corte
emita la declaratoria general de inconstitucionalidad. En primer lugar, se necesita que a
través de amparos en revisión sea establecida previamente una jurisprudencia, en la que
se declare inconstitucional esa norma o su interpretación conforme. Una vez sentada la
jurisprudencia, la reforma señala que deberá ser en 0tra sesión distinta cuando se apruebe
la declaración general de inconstitucionalidad o de interpretación conforme, en virtud de la
trascendencia que tiene este tipo de resolución y, además, para dar tiempo a que la propia
Corte llame a todos los interesados a efectos de que expongan sus argumentos ante el pleno.
12. Mac Farland González, Manuel, "La reforma constitucional al amparo". Según el abogado
especialista, se dan muchos casos en que, para quienes hayan promovido el juicio de amparo,
logrado salvar los obstáculos y los rigorismos procesales y, finalmente, obtenido una sentencia
definitiva que los ampare en contra de una norma general, serían los únicos que verían
eliminada la obligación de cumplir con dicha norma. Sin embargo, existen muchos otros que,
por falta de recursos económicos o técnicos suficientes, no están en posibilidad de promover
el amparo contra esa misma norma o, aun peor, quienes promueven el amparo, pero ante
formalismos procesales, no logran obtener una sentencia que analice el fondo del asunto.
13. Cabe precisar que, no obstante que el control constitucional difuso está previsto en nuestro
ordenamiento jurídico desde la Constitución de 1824, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha limitado sus alcances.
332
rechos humanos a la luz de los principios de universalidad, interdepen-

dencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos. Se incorpora,
asimismo, el principio de interpretación pro personae, el cual supone
que, cuando existan distintas interpretaciones posibles de una norma
jurídica, se deberá elegir aquella que más proteja al titular de un dere-
cho humano. Se crea, por otro lado, un catálogo de derechos que no po-
drán suspenderse en ningún caso, como el de la vida, el de la integridad,
el de la niñez y el principio de legalidad y no retroactividad. Se establece
la facultad de la Comisión Nacional de Derechos Humanos para ejer-
citar acciones de inconstitucionalidad contra leyes locales y federales
que vulneren derechos humanos contenidos en la Constitución y en los
tratados internacionales de los que México sea parte.
Estas reformas suponen un cambio radical en la cultural jurídica de
nuestro país, que requieren no solo nuevos conocimientos y habilidades
sino también actitudes y valores, al romper con los viejos paradigmas
del derecho mexicano sustentados en postulados teóricos positivistas,
de corte inquisitivo y estatista. Para Jorge Ulises Carmona Tinaco, las
reformas en materia de derechos humanos son, sin lugar a dudas, el
cambio constitucional más importante del último siglo, que representa
un nuevo paradigma para el respeto, la protección, la garantía y la satis-
facción de los derechos humanos. 14
No obstante, muchos juristas perciben las reformas con gran escep-
ticismo, pues consideran que van en contra de nuestra tradición jurí-
dica, por lo que no les auguran un buen fin. Humberto Enríquez Ruiz
Torres, refiriéndose a los juicios orales, considera que los legisladores
no están considerando que no se trata de un simple cambio de méto-
do en la manera de administrar la justicia, sino que es, en el fondo,
la adopción del sistema jurídico anglosajón, en contra de la tradición
jurídico-romanista. El autor advierte que no vale pecar de ingenuidad,
pues vislumbra que es la intensión de los intereses económicos que los
juicios orales se extiendan a otros procesos, como el administrativo e,
incluso al juicio de amparo: "Los negocios no distinguen materias, pro-
cesos y mucho menos tradiciones". 15
14. Carmona Tinoco, Jorge Ulises, "La reforma y las normas de derechos humanos previstas en
los tiatados internacionales", p. 39.
15. Ruiz Torres, Humberto Enríquez, "La implementación del sistema de justicia oral. .. , pp. 81-83.
333
Entre los detractores de estas reformas hay quienes se pronuncian

porque, en lugar de implementar fórmulas que no responden a la tra-
dición jurídica mexicana, se corrijan los errores de nuestro sistema de
justicia penal. Así, por ejemplo, el profesor de la Universidad de Nuevo
México, William T. MacPherson, recomienda que, antes de cambiar el
sistema predominantemente escrito a uno oral, de corte anglosajón, se
debería reformar el actual sistema, en lugar de cambiarlo por uno to-
talmente nuevo. Argumenta que si el problema es la corrupción o lo
arbitrario e injusto que es el sistema, se debieran analizar y atacar las
causas que lo generan y atacarlo desde sus orígenes.16
Independientemente de las ventajas o desventajas de las citadas re-
formas, lo cierto es que enfrenta fuertes resistencias que bien pueden
impedir su adecuada implementación. No podemos perder de vista que,
de acuerdo con el Centro de Estudios de Justicia de las Américas, uno
de los principales problemas que se ha encontrado para la implemen-
tación de los juicios orales en América Latina es, precisamente, la falta
de respaldo político para seguir invirtiendo e innovando, de tal forma
que se logre erradicar por completo las viejas prácticas de los sistemas
inquisitivos. 17
La décima época del Semanario Judicial de la Federación
La entrada a la décima época del Semanario Judicial de la Federación

marca un verdadero parte aguas dentro de nuestro sistema de justicia,
que entraña un profundo replanteamiento en la creación, la interpre-
tación y la aplicación del derecho. El 29 de agosto de 2011, el Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el acuerdo número
9/2011, donde determina el inicio de la décima época a partir de 4 de
octubre de 2011.
De conformidad con los considerandos del citado acuerdo, el trán-
sito a la décima época jurisprudencia! responde, por un lado, a las re-
formas en materia de juicio de amparo y derechos humanos aprobadas
los días 6 y 10 de junio de 2011, respectivamente, que implican, según
el Pleno de la Corte, una modificación a la estructura del Poder Judi-
16. William T. MacPherson, "Simposio internacional sobre sistema acusatorio y juicios orales".
17. Riesgo, Cristian y Juan Enrique Vargas (s/f), Reforma a la justicia criminal en Latinoamérica ..·.
334
cial de la Federación, así como la competencia de los órganos que lo

integran. Y, por otro lado, a la modificación en la obligatoriedad de las
jurisprudencias, a partir de la reforma constitucional de 1994, que se
aparta del criterio de la jurisprudencia por reiteración. 18 En términos
del artículo 43 de la ley reglamentaria de las fracciones r y II del artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
acuerdo general 4/1996 del 29 de agosto de 1996, así como por el crite-
rio emitido en la contradicción de tesis 6/2008 de 26 de mayo de 2011,
se consideran obligatorias las sentencias dictadas por el Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación, en tratándose de controversias
constitucionales o acciones de inconstitucionalidad aprobadas cuando
menos por ocho votos, así como las razones contenidas en los conside-
randos que sirven de fundamento a las resoluciones de los recursos de
reclamación y de queja.
No obstante, la evolución a la décima época tiene que ver más bien
con las nuevas teorías de derecho constitucional, que han replanteado
los criterios interpretativos de aquellas normas donde están involucra-
dos principios y valores constitucionales.
Positivismo vs neoconstitucionalismo
En las últimas décadas, los teóricos del derecho se han enfrascado en

serios debates respecto de la crisis del positivismo y el surgimiento
del Estado constitucional de derecho, como un fenómeno jurídico y
político propio del mundo moderno. Se señala que el paso al Estado
constitucional está determinado por la necesaria transformación de los
principios del Estado de derecho, los cuales han quedado puestos en
evidencia por su incapacidad para responder ante la dinámica social.
Pero, además, es el testimonio, como afirma Luis Prieto Sanchís, de
cómo la realidad camina más de prisa que las ideas y de cómo estas al
final, han de rendirse ante la realidad. 19 Para algunos doctrinistas, la
continuidad ideológica del Estado de derecho no es sino la mera inercia
de sus concepciones jurídicas, que continúan operando incluso cuando
18. Conforme al criterio de la Segunda Sala, la jurisprudencia solo se establecía por reiteración
de cinco ejecutorias coincidentes no interrumpidas por otra en contrario, por lo que
la redacción, el control y la difusión de las tesis correspondientes solo producían efectos
publicitarios (J); 9ª época; 2ª. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XV, febrero de 2002, p. 41.
19. Prieto Sanchís, Luis, Constitucionalismo y positivismo, p. 9.
335
ya han perdido su razón de ser a cambio de las circunstancias que origi-

nalmente las habían justificado.
Los partidarios del Estado constitucional parten de la idea de que
la ecuación tan defendida por los positivistas: Ley igual a justicia, es
falsa. Consideran que la ley no puede ser el único instrumento para
determinar el criterio de justicia, pues excluye toda deliberación a pro-
pósito de cualquier otra alternativa. La Constitución, por el contrario,
permite razonar bajo principios y valores cualquier situación de hecho
en determinado sentido, incluso valorando los conflictos derivados de
las contradicciones de principios; se habla, por lo tanto, de una positi-
vación, pero de derechos universalmente aceptados.
El reconocimiento de estos principios y valores en el texto constitu-
cional responde al constitucionalismo de la posguerra, y se explica tanto
por las experiencias totalitarias de la Unión Soviética, Alemania, Italia
y España, al considerar que el derecho dejó de cumplir con sus funcio-
nes más elementales a fin de impedir ese tipo de regímenes políticos,
como por la imposibilidad de seguir sosteniendo la idea de sociedades
homogéneas y las constituciones meras representaciones de esa homo-
geneidad. 20
De acuerdo con Robert Alexy, la relación entre constitución y valo-
res aparece por primera vez en la axiología del tribunal constitucional
alemán en 1958, en el famoso caso Lüth. Se advierte que la ley funda-
mental de la República Federal de Alemania contiene, en su capítulo
sobre derechos fundamentales, un orden objetivo de valores que, como
norma iusconstitucional fundamental, vale para todos los ámbitos del
derecho, y del cual reciben directrices e impulsos la legislación, la admi-
nistración y, en particular, los tribunales. Por lo tanto, se reconoce que
la constitución no solo contiene normas de tipo tradicional sino también
contiene valores que ejercen un efecto de irradiación en todo el derecho,
lo que incita a reemplazar la subsunción clásica bajo reglas jurídicas por
una ponderación según valores y principios constitucionales.21
Desde el plano doctrinal, Ronald Dworkin pone en la mesa de los
debates la distinción entre reglas y principios, al cuestionar si el dere-
cho se limitaba a simples reglas. 22 El cuestionamiento de Dworkin es de
20. Cossío, José Ramón, La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, p. 170.
21. Alexy, Robert, El concepto y la validez del derecho, p. 159.
22. Dworkin, Ronald: Los derechos en serio.
336
gran relevancia, ya que pone en evidencia las teorías dominantes del

siglo xx: la ciencia del derecho y el positivismo jurídico, defendidos por
Hans Kelsen y H. Hartículo
De esta forma, el constitucionalismo de los derechos, o neocons-
titucionalismo, el cual se caracteriza por su denso contenido material
o axiológico de los textos constitucionales, además de un mecanismo
de control jurisdiccional, se presenta como alternativa al positivismo
inexpugnable del siglo XX. Incluso, para algunos constitucionalistas, se
ostenta como un modelo superador, como es el caso de Zagreblesky,
quien considera que el nuevo Estado constitucional no representa un
simple perfeccionamiento del Estado de derecho democrático, sino su
transformación radical y superadora. 23
La positivación o constitucionalización de estos principios y valores
parte de la idea de entender que existen derechos universalmente reco-
nocidos que se consideran superiores, los cuales el ordenamiento local
no puede simplemente negar o desconocer. No obstante, el problema
no se agota con el simple reconocimiento de la supremacía de esos de-
rechos, sino es necesario crear los instrumentos y los métodos de inter-
pretación necesarios que garanticen su efectividad, pues los postulados
tradicionales de la lógica jurídica sustentados en el silogismo jurídico
subsuntivo, no eran capaces de ofrecer resultados satisfactorios. 24
Frente a los postulados del positivismo jurídico, amparados en los
principios del Estado de derecho: división de poderes, imperio de la
ley y aplicación mecanicista de la ley (el juez es la boca que pronuncia
las palabras de la ley, en palabras de Montesquieu), aparecen nuevos
criterios de creación, interpretación y aplicación del derecho, con un
importante grado de discrecionalidad.
Mientras, los fundamentos del positivismo jurídico los podemos
enmarcar: primero, err la creación del derecho por parte del legislati-
vo; segundo, en una concepción del derecho a partir de la ley; tercero,
su concepción tiene que ser defendida prescindiendo de su contenido;
cuarto, su aplicación se lleva a cabo, en todos los casos, mediante una
23. Prieto Sanchís, Luis, op, cit., p. 9.

24. Atienza Manuel y Ruiz Manero, Juan, "D ejemos atrás el posi tivismo jurídico", p. 7. Los
autores inician su artículo advirtiendo que su propósito es argu mentar que el posi tivismo
jurídico es incapaz de servir como herramienta para dar cuenta y operar dentro de la nueva
realidad del Estado constitucional, a pesar de la importan te contribución que hiciera en el
pasado para re novar las áreas de la fil osofía del derecho y de la dogmática jurídica.
337
subsunción libre de valoraciones; quinto, los criterios del derecho recto

son de naturaleza subjetiva y, sexto, las normas deben ser obedecidas en
todas las circunstancias. 25
El iusconstitucionalismo, por su parte, se caracteriza, en primer
lugar, por una creación normativa legislativa, pero también judicial;
segundo, no sustituye al principio de legalidad, sino que la discreciona-
lidad judicial y el principio de legalidad se integran para complemen-
tar el ideal del derecho; tercero, se privilegia la motivación sobre la
fundamentación; cuarto, la aplicación de los principios y valores cons-
titucionalmente reconocidos se resuelven dentro de la dimensión de su
peso; quinto, no existe una jerarquía de valores y principios: "tiranía del
valor"; sexto, en la coalición de principios o valores prevalecerá uno u
otro en función de las circunstancias; séptimo, la resolución es válida
solamente para el caso concreto, y octavo, solo se pueden establecer
relaciones que ayuden a resolver otros casos, pero no necesariamente
como precedentes.
Neoconstitucionalismo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
La Corte no ha sido ajena a esas nuevas teorías, y en la última década

ha argumentado sus resoluciones bajo estos criterios, incluso al grado
de ir más allá del derecho.
José Ramón Cossío advierte que, desde la resolución del Pleno de
la Suprema Corte de Justicia del 23 de septiembre de 1998, respecto de
la acción de inconstitucional 6/98, se comenzó a reconocer la existencia
de valores esenciales en la Constitución, los cuales, se dijo, se debían
analizar atendiendo no solo al texto literal de las normas, sino también
a su contexto, en tanto establecen un sistema genérico que debe ser
considerado armónicamente y de acuerdo con los fines y objetivos que
se persiguen.
Para el actual ministro de la Suprema Corte de Justicia, la forma en
que había razonado la Corte en asuntos similares había sido muy distin-
ta. Precisa que generalmente se acudía a elementos tales como la lite-
ralidad, la "voluntad del legislador" (sea en la forma de exposición de
motivos, dictamen o debates legislativos), la sistematización, la analogía
o a los criterios llamados teleológicos o funcionales. A partir de la cita-
25. Hoerster, Norbert, En defensa del positivismo jurídico, p. 11.
338
da resolución, aclara Ramón Cossío, la Corte comenzó a apartarse de

esos criterios e introdujo una nueva forma de identificar las normas, en
tanto la Corte asumió que la Constitución ha incorporado un conjunto
de valores, por lo que sus preceptos debían ser considerados, agrupados
e interpretados a la luz de aquellos que los ministros consideraran rela-
cionados con, o superiores a, la Constitución.
Finalmente, los temores de Ramón Cossío se confirmaron. Como
advirtió en 2002 en su obra La Teoría Constitucional de la Suprema Cor-
te, los ministros, al reconocer de manera expresa la interpretación del
texto constitucional a partir de principios y valores, abrió un conjunto
de situaciones acerca de cuyos alcances consideraba que no era claro
que tuvieran plena conciencia. 26
Nos son pocos los casos en que los ministros de nuestro máximo
órgano jurisdiccional han tenido que decidir entre los postulados posi-
tivistas de nuestro ordenamiento jurídico y los supuestos de las nuevas
teorías de derecho constitucional.
En el amparo en revisión 18/2010, la Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, utilizando una interpretación extensiva,
se apartó de lo que de manera expresa señalaba la Constitución y de la
misma "voluntad" del constituyente permanente.
La fracción v del apartado B del artículo 20 de la Constitución esta-
blecía expresamente que: "Cuando la víctima o el ofendido sean meno-
res de edad, no estarán obligados a carearse con el inculpado cuando se
trate de los delitos de violación o secuestro. En estos casos, se llevarán
a cabo declaraciones en las condiciones que establezca la ley".
La Primera Sala determinó que no es posible carear a un menor de
edad con los testigos de descargo, con el argumento de la protección
especial que tiene el menor de edad, de acuerdo con el principio del
interés superior previsto en el artículo 4º del mismo texto constitucio-
nal, donde se prescribe la obligación del Estado de proveer lo necesario
para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno
de los derechos.
El asunto no tendría ninguna implicación de mayor trascendencia
(quien está en contra de garantizar la dignidad de los menores de edad),
si no fuera porque con ello se afectan otros valores esenciales del or-
denamiento constitucional, como el derecho a una defensa adec'iiada,
26. Cossío, José R amón, op, cit., pp. 169-172.
339
que comprende tanto la presunción de inocencia como la adecuada va-

loración probatoria, las cuales son trascendentales para que el juzgador
pueda decretar objetivamente la culpabilidad o la inocencia del acusado.
En la contradicción de tesis 75/2004-PS, la Primara Sala resolvió
que las actuaciones y las pruebas obtenidas mediante la intromisión en
un domicilio sin orden judicial tienen eficacia probatoria si tal intromi-
sión viene motivada por la comisión de un delito en flagrancia. 27
Al igual que en el asunto anterior, la Corte se aparta de lo señala-
do expresamente en el texto constitucional y de la voluntad del consti-
tuyente permanente, pero en este caso también de los criterios de los
tribunales, en el sentido de que la intromisión en un domicilio sin una
orden de cateo es ilegal y, en consecuencia, las actuaciones y probanzas
recabadas en ese acto se deben considerar también como ilegales. "Las
pruebas recabadas en un cateo ilegal emanan como una consecuencia
lógica, natural y necesaria del cateo ilegal, pues de no haberse introdu-
cido en el domicilio del quejoso, no se hubieran recabado, de conformi-
dad con el artículo 61 del Código Federal de Procedimientos Penales". 28
Las disposiciones normativas que en específico regulan el principio
de inviolabilidad del domicilio son el artículo 16, párrafo primero y oc-
27. En la contradicción de tesis se emitió también la siguiente jurisprudencia: CATEO. EN

ACATAMIENTO A LA GARANTÍA DE INVIOIABILIDAD DEL DOMICILIO, LA ORDEN EMITIDA
POR LA AUTORIDAD JUDICIAL DEBE REUNIR LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARI'ÍCULO
16 DE LA CONSTITUCIÓN, DE LO CONTRARIO DICHA ORDEN Y LAS PRUEBAS QUE SE HAYAN
OBTENIDO COMO CONSECUENCIA DIRECTA DE LA MISMA CARECEN DE EXISTENCIA LEGAL Y
EFICACIA PROBATORIA
[J]; 9a. época; la. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXVI, agosto de 2007; p. 111
28. - Amparo en revisión penal 376/2003, Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, del
veintidós de octubre de dos mil tres.
- Amparo directo 592/99, Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito.
CATEO SIN ORDEN DE AUTORIDAD COMPETENTE O SIN LOS REQUISITOS LEGALES. NULIFICA
EL RESULTADO DEL MJSMO Y DE LAS ACTUACIONES QUE DE ÉL EMANEN
[TA]; 9a. época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XIV, agosto de 2001; p. 1210.
- Amparo directo 283/2003, Primer TI"ibunal Colegiado del Vigésimo Circuito
CATEO DE NEGOOOS SIN ORDEN DE AUTORIDAD JUDICIAL, DENOMINADO "OPERATIVO".
CARECE DE VALOR PROBATORIO.
[TA]; 9a. época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XIX, febrero de 2004; p. 1027.
- Amparo directo 283/2003 Primer Thbunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito
CATEO DE NEGOCIOS ABIERTOS AL PÚBLICO. REsULTA ILEGAL Y CARECE DE VALOR
PROBATORIO CUANDO SE PRACTICA SIN SUJETARSE A LOS REQUISITOS QUE EXIGE EL
ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.
[TA]; 9a. época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XIX, febrero de 2004; p. 994.
340
tavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el

artículo 61 del Código Federal de Procedimientos Penales.
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papele o
posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que
funde y motive la cau a legal del procedimiento.
( ... )
En toda orden de cateo, que solo la autoridad judicial podrá expedir y que
será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o perso-
nas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente
debe limitar e la diligencia, levantándose, al concluirla, una acta circunstanciada,
en presencia de dos testigos propue tos por el ocupante del lugar cateado o, en su
ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia (cursivas del autor
del artículo).
La parte que nos interesa destacar es aquella donde se señala que, para
poder ser molestado, en este caso en el domicilio, se requiere un man-
damiento por escrito, entiéndase orden de cateo, la cual solo podrá ser
expedida por la autoridad judicial, con los requisitos ahí precisados.
Artículo 61 del Código Federal de Procedimientos Penales:
Artículo 61. Cuando en la averiguación previa el Ministerio Público estime nece-

saria la práctica de un cateo, acudirá a la autoridad judicial competente, o si no
lo hubiere, al del orden común, a solicitar por escrito la diligencia, expre ando su
objeto y necesidad, así como la ubicación del lugar a inspeccionar y persona o per-
sonas que han de localizar e o de aprehenderse, y los objetos que se buscan o han
de a egurarse, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia.
Al concluir el cateo se levantará acta circunstanciada, en pre encia de do
testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o, en su ausencia o negativa,
por la autoridad judicial que practique la diligencia.
Cuando no se cumplan estos requisitos, la diligencia carecerá de todo valor pro-
batorio, sin que sirva de excusa el consentimiento de los ocupantes del Lugar (cur ivas
del autor del artículo).
Además de reproducir lo señalado por el artículo 16 constitucional, este

precepto legal añade un párrafo que es esencial para el presente asunto:
"Cuando no se cumplan estos requisitos, la diligencia carecerá de todo
valor probatorio".
De nueva cuenta, la Primera Sala hace una interpretación extensiva
del texto constitucional, en este caso respecto del concepto de la fla-
grancia, para a partir de ahí justificar que las probanzas obtenidas en un
341
domicilio sin orden de cateo tienen valor probatoria si provienen de un

delito de flagrancia .
... existen casos de flagrancia en los que no se necesitará, necesariamente, orden ju-
dicial de cateo que autorice la intromisión o allanamiento del domicilio particular,
ya que, existiendo flagrancia, el propio artículo 16 constitucional, expresamente
permite a cualquier particular, y con mayor razón a la autoridad, detener aJ indi-
ciado y lógicamente hacer cesar la agresión delictiva.
Y se precisa que esto es con independencia de que el delito en flagran-

cia se ejecute en el domicilio particular, toda vez que la Constitución no
establece acotamiento alguno al respecto.
Resulta curioso que la Corte construye su argumentación a partir
de lo que no dice la Constitución, y no porque de suyo sea malo o erró-
neo, sino porque se está asentando que la Constitución expresa más de
lo que dicen sus palabras, de modo que se confunde lo que la Consti-
tución dice y lo que no dice con lo que dicen sus intérpretes que dice. 29
Finalmente, la Corte realiza un ejercicio de ponderación de dos
principios constitucionales, sin tener todavía claros los argumentos con
que construiría su resolución. Es decir, si con tal medida era susceptible
de conseguir el objetivo propuesto -la garantía del orden público sin
peligro para personas y bienes-; si, además, era necesaria en el sentido
de que no existía otra medida más moderada para la consecución de tal
propósito con igual eficacia y, finalmente, si la medida era proporciona-
da en sentido estricto, es decir, ponderada o equilibrada por derivarse
de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios
sobre otros bienes o valores en conflicto.
Que si bien la Constitución establece los requisitos de la orden de cateo, sin los
cuales la misma será ilegal, también se establece lo facultad punitiva del Estado como
garante de la existencia de la sociedad, de ahí que también prevea el delito flagrante
(cursivas del autor del artículo).
Los ministros señalaron que entre ambos mandatos constitucionales (el

de la orden de cateo y el de facultad punitiva del Estado), debe existir
un equilibrio, ya que -se aclaró- no se puede concebir una orden de
cateo que, primero, no cumpla con los requisitos correspondientes, en
29. Bemal Pulido, Carlos, "Refutación y defensa del neoconstitucionalismo", p. 291 .
342
Evaluación de la administración e impartic(ón de justicia 2006-2012
atención a los bienes tutelados que afecta y, segundo, el que el Estado

no actúe ante conductas constitutivas de delitos.
Sin pretender hacer un juicio de valor respecto de estas dos resolu-
ciones de la Primera Sala, en el sentido de si se ajustan al ordenamiento
constitucional o si son moralmente adecuadas, la duda que nos surge
es cuál es el marco de referencia de los ministros de nuestro máximo
órgano jurisdiccional, si ya no lo es la máxima representación de la so-
beranía del país, que es el constituyente permanente.
El planteamiento del problema no es un asunto menor, pues como
aclara Luis Prieto Sanchís, lo que está en juego es la derrota del Esta-
do legislativo (democrático) a manos del Estado jurisdiccional (elitista
o aristocrático). "La Constitución marco que permitía el juego de las
mayorías en la sede legislativa vendría a ser suplantada por una Consti-
tución dirigente en donde, por su alto grado de indeterminación, termi-
nan siendo los jueces quienes tienen la última palabra sobre todos los
asuntos". 30
Frente a esta apología de la función jurisdiccional, los positivistas
(constitucional is tas positivistas) se apresuran a desvirtuar sus bonda-
des y, por el contrario, han advertido sobre los riesgos de la tiranía de
los valores. Finalmente, aclara Juan Antonio García Amado que: "El
entramado doctrinal del neoconstitucionalismo tiene como trasfondo
político la creciente desconfianza frente al legislativo parlamentario y la
correlativa fe en virtud de la taumatúrgica de la judicatura". Y advierte
que: "si tengo que optar entre poderes arbitrarios, mientras sigan exis-
tiendo elecciones democráticas prefiero el del legislador, pues al menos
puedo votar en su contra la próxima vez". 31
Conclusiones
Hasta hace muy pocos años los problemas de la administración y de la

irnpartición de justicia habían sido tratados desde la perspectiva de la
facultad punitiva del Estado, o considerando los aspectos funcionales o
estructurales del poder judicial.
30. Prieto Sanchís, Luis, op. cit., pp. 213-236.

31. García Amado, Juan Antonio, op. cit., pp. 237-264.
343
Desde el aspecto punitivo, las soluciones se enfocaban en el aumen-

to de penas o en la tipificación de nuevos delitos. En tanto, en el as-
pecto funcional o estructural pasaban por el aumento del presupuesto
asignado al poder judicial y los salarios de los funcionarios judiciales;
la creación de nuevos juzgados y tribunales; la mejora las condiciones
materiales y tecnológicas; la garantía del acceso, la permanencia y la
promoción a través de méritos, o la implementación de cursos de capa-
citación y actualización.
Sin embargo, en los últimos años se comenzó a replantear la pro-
blemática, a partir de considerar al sistema de justicia en nuestro país
como factor de causalidad. Se observó que el sistema de justicia y las
instituciones, ideadas desde el paradigma positivista de la creación del
derecho por parte del Estado, tenía un nexo causal en los problemas de
la justicia mexicana.
Las recientes reformas en materia penal, juicio de amparo y dere-
chos humanos responden, precisamente, a esta lógica, pues suponen
no solo el replanteamiento de ciertas instituciones decimonónicas sino
también un cambio radical en la cultural jurídica de nuestro país, que
requiere no solo nuevos conocimientos y habilidades sino también acti-
tudes y valores por parte de todos los actores jurídicos.
En este mismo sentido, la entrada a la décima época jurisprudencia!
marca un parte aguas dentro de nuestro sistema de justicia, que implica
un replanteamiento total en la creación, la interpretación y la aplicación
del derecho por parte del juez, a partir de las nuevas teorías del derecho
constitucional, y que han evidenciado las teorías dominante del siglo
xx:: el positivismo jurídico y la ciencia del derecho.
Ante los postulados del positivismo jurídico, amparados en los prin-
cipios del Estado de derecho: división de poderes, imperio de la ley y
la aplicación mecanicista de la ley, aparecen nuevos criterios de crea-
ción, interpretación y aplicación del derecho, con un importante grado
de discrecionalidad, como elementos característicos del nuevo Estado
constitucional o neoconstitucionalismo, como se conoce ahora.
El paso del Estado de derecho al Estado constitucional no significa
una simple evolución conceptual sino, como pudimos ver, rompe lite-
ralmente con postulados emblemáticos del Estado de derecho, como
pueden ser la certeza jurídica y el principio de legalidad. Sin embargo,
es necesario considerar que la sola idea de sacrificar la "imparcialidad
u objetividad" que producen las leyes generales y abstractas resulta por
lo menos aventurado.
344
El neoconstitucionalismo parte del supuesto de aceptar que los tex-

tos constitucionales no solo contiene normas de tipo tradicional, sino
contiene también principios y valores que ejercen un efecto de irradia-
ción en todo el derecho, lo que induce a reemplazar la subsunción clási-
ca por una ponderación según esos principios y valores.
No obstante, ante este nuevo paradigma constitucional al que la
Corte decidió adherirse, quizá, como advirtió Ramón Cossío, sin mucha
conciencia de ello, nuestro ordenamiento jurídico sigue anclado tanto
en postulados de la escuela exegética de principios del siglo XIX, como
en elementos del positivismo y formulismo jurídico del siglo XX. Los ar-
tículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos son el ejemplo más claro de esa herencia.
Esto representa un serio problema debido a que pareciera que los
ministros utilizan un derecho mientras que los demás jueces y abogados
siguen otro. En tanto que los ministros se enfrascan en serios debates
sobre los principios y valores constitucionales, los abogados nos empe-
ñamos en encuadrar la ley al caso concreto, a través de los mecanismos
tradicionales del silogismo jurídico. Es necesario adecuar el marco jurí-
dico para que no solo los ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, sino todos los actores jurídicos, utilicen el mismo derecho.
Pero, sobre todo, se requiere un replanteamiento en la enseñanza
del derecho, que sigue todavía enquistado en los viejos paradigmas ju-
rídicos, cuando el concepto de derecho ya no se considera, como aseve-
ra Ramón Cossío, como un conjunto de normas sino como algo más. 32
Su estudio tendría que pasar, como ha observado Ana Laura Magaloni
Kerpel, a analizar el problema social y no tanto las normas. 33 Significa
que, en lugar de centramos en memorizar los códigos y en la aplicación
mecanicista de la ley, tendríamos que analizar la dinámica social y la
eficacia de los mecanismos de solución de conflictos para procurar la
anhelada justicia y la paz social, a los que hacíamos referencia en la
introducción de este trabajo.
32. García Amado, Juan Antonio, op, cit., p. 171.

33. Magaloni Kerpel, Ana Laura, ¿cómo estudiar el derecho desde una perspectiva dinámica ?,
p. 10. Para la jurista, ello explica que, para la academia jurídica propia del formalismo,
sea materia de estudio cualquier texto legal, sin importar si es eficaz, relevante o simple
letra muerta. Pero también explica, afirma la jurista, por qué los planes de estudio de la
licenciatura en derecho se concentran en cursos de derecho sustantivo que aspiran a describir
consistentemente, de manera dogmática y abstracta, las ramas más importantes del sistema
normativo.
345
Bibliografía
Alexy, Robert, El concepto y la validez del derecho, Barcelona, Gedisa, 1994.

Atienza, Manuel, El sentido del derecho, Barcelona, Ariel, 2007.
Atienza Manuel y Juan Ruiz Manero, "Dejemos atrás el positivismo jurídico",
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347
CAPÍTULO XIV
Reflexiones sobre los delitos
electorales y la fepa de a partir de la
alternancia política (2000 al 2012) 1
Héctor Díaz-Santana 2
Sumario: l. Introducción. 11. Qué son los delitos electorales. 111. Evolución de los deli-
tos electorales. IV. Los tipos penales electorales y las sanciones. v. Un análisis sobre
la valoración de doce años de justicia penal electoral en México (2000 al 2012) . VI.
La estructura de la FEPADE. vn. Las averiguaciones previas que recibe la FEPADE. vrn.
Las determinaciones jurídicas de la FEPADE. IX. Los procesos penales electorales. X.
La prevención de los delitos electorales. XI. Los delitos electorales en relación con los
derechos difusos y colectivos. XII. Conclusiones. XIII. Bibliografía.
Resume11: Se elabora un análisis del objeto de los delitos electorales en el andamiaje

institucional del sistema electoral mexicano, su eficacia y aplicación por parte del orga-
nismo de procuración de justicia penal electoral (FEPADE). Así, se da cuenta de la finali-
dad y la situación actual de la FEPADE, de su estructura y funcionalidad en la democracia
mexicana durante los gobiernos de alternancia política; se estudia de cerca la labor de
prevención de delitos electorales realizada por este organismo penal electoral.
Palabras clave: justicia penal electoral, prevención de delitos electorales, derechos

difusos y colectivos
l. Una primera versión del presente capítulo fue publicada en la Revista Mexicana de Derecho
Electoral.
2. Et autor es abogado por la Universidad de Guadalajara, doctor en Derecho por la Univer.iidad
Complutense de Madrid y profesor-investigador del Centro de Investigaciones Económicas,
Administrativas y Sociales (CIECAS) del Instituto Politécnico Nacional. Correo electrónico:
hdiazsantana@yahoo.com.mx.
349
Introducción
La transición democrática en México se sustentó principalmente en

la construcción de un sistema electoral que garantizara la pluralidad
política a través de instituciones y normas por tal motivo existe una
amplia literatura en los temas de administración y justicia electoral. Sin
embargo, en lo referente a la justicia penal electoral, es decir, a los delitos
electorales y el desempeño de la Fiscalía Especializada para la Atención
de Delitos Electorales (FEPADE), se han manifestado claros contrastes:
el Código Penal Federal en Materia de Delitos Electorales nunca se ha
reformado, la FEPADE ha tenido un presupuesto limitado, los estudios
en la materia son aislados, y las publicaciones académicas, mínimas. Lo
anterior nos obliga a hacer la primera conclusión: la justicia penal electo-
ral fue relegada de la institucionalidad electoral del país.
Hacer una evaluación sobre la justicia penal electoral federal desde
el año 2000 no es una tarea fácil, pues la procuración de justicia en esta
materia, como lo veremos más adelante, implica tener en cuenta no
solo contémplalo contenido en el Código Penal Federal como delito
electoral, sino acciones como la prevención del delito, que no están en
la norma pero constituyen una actividad imprescindible en la materia.
Una ventaja para quien suscribe es ser un exfuncionario de la FEPADE,
lo que le permite hablar de la institución con amplio conocimiento de lo
que pasa dentro de ella. En este sentido, puedo afirmar que la FEPADE
desempeña un papel complejo, pues no solo es la responsable de "me-
ter en la cárcel a los criminales electorales" que actuaron de manera
delictiva en situaciones de competencia electoral, cuando generalmente
hay grupos políticos que denuncian y otros que son acusados, sino que
es igualmente responsable de prevenir la comisión de estas conductas,
fomentando la cultura política en los ciudadanos. En síntesis, la FEPADE
es una institución sometida permanentemente a fuertes presiones polí-
ticas, mediáticas, e incluso ciudadanas. .
Una de las desventajas de la FEPADE es que depende orgánicamente
de la Procuraduría General de la República y, en consecuencia, del Eje-
cutivo Federal. Dicha dependencia produce acusaciones constantes por
falta de imparcialidad, pues se piensa que no sancionará a miembros
del partido en el gobierno. Esta es una característica que marca una
clara diferencia con el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) los que orgánica-
mente cuentan con autonomía de ejercicio.
350
Reflexiones sobre los delitos electorales y la fepade a partir de la alternancia política
Lo que es un hecho es que la FEPADE constituye una pieza necesaria

para el entramado institucional en materia de procuración de justicia
penal electoral. 3 El sistema electoral mexicano, aunque ha evolucio-
nado en su parte orgánica e instrumental, se ha rezagado en la parte
funcional. Las elecciones siguen siendo procesos cuestionados de prin-
cipio a fin, las acusaciones por alterar la legalidad son constantes, y
se presentan miles de recursos al año ante los tribunales electorales.
Cuando un sistema electoral se democratiza, los candados y los sistemas
de fiscalización se van eliminando. En México, por el contrario, se han
incrementado de forma constante.
Lo ideal sería que no existiera un organismo como la FEPADE y que
los posibles delitos electorales sean atendidos por la justicia criminal
ordinaria. En la mayoría de los países europeos no existen entidades ad
hoc para la justicia electoral, pero también es cierto que no se necesitan,
en las elecciones nacionales prácticamente son inexistentes las denun-
cias por delitos electorales.
La pregunta entonces es: lpara qué el sistema electoral mexicano
diseñó una institución como la FEPADE? La respuesta es que era ne-
cesaria por las condiciones como se desarrollaban las elecciones en el
tiempo en que fue constituida. Para la transición democrática era fun-
damental:
construir un andamiaje institucional potente capaz de garantizar procesos elec-

torales apegados a la legalidad, la imparcialidad y cánones democráticos de libre
competencia. El reto era complicado, en el proceso de cambio político se había
apostado todo a los cimientos de la competencia electoral. Es en este periodo
cuando los delitos electorales resurgen como un instrumento vital en el engranaje
electoral, como una figura que sancionara las conductas más graves que afectaban
la legalidad electoral, la libertad de elección, como también la limpieza del proceso
y la certeza de los resultados.4
3. Según Francisco Martínez, la procuración de justicia penal electoral se puede definir como
el conjunto de acciones y procedimientos jurídicos que buscan prevenir y combatir aquellas
conductas que afectan los bienes jurídicos que se tutelan, tales como la libertad del sufragio
y la adecuada función de los procesos electorales, y que, por ende, trastocan los principios
de libertad, legalidad, imparcialidad, igualdad, equidad, certeza y transparencia del Estado
democrático de derecho. Martínez Velasco José Francisco (2012), El sistema de procuración
de justicia penal electoral federal en México ...
4. Díaz Santana, Héctor, "La importancia de los delitos electorales en el sistema electoral de
México" ... , p. 67.
351
En las negociaciones efectuadas a finales de la década de los ochenta,

una petición unánime de la oposición fue castigar toda conducta cons-
titutiva de "fraude electoral". El IFE y el TEPJF no estaban facultados
para iniciar procedimientos penales, por ello fue necesario incluir a
la trilogía electoral a la FEPADE y dotarla de autonomía técnica para
garantizar un desempeño imparcial. Desde su nacimiento, su papel en
el engranaje institucional fue pequeño, pero relevante, pues tenía a su
cargo sancionar y, en su caso, prevenir la comisión de conductas que
afectaran la imparcialidad, manifestada por la falta de garantías para el
voto libre y secreto.
Una pretensión del sistema electoral mexicano de la década de los
ochenta fue erradicar conductas fraudulentas, pero sobre todo las es-
candalosas, como el relleno de urnas (embarazo), las votaciones masi-
vas con credenciales de elector que no correspondían al ciudadano y la
alteración de las actas electorales. Para estas acciones el derecho penal
era el indicado: se trata del ejercicio de uno de sus principios básicos,
la última ratio punitiva, o, dicho de otra manera, como el ius puniendi,
es decir, el elemento que reprime, sanciona o castiga una conducta que
daña gravemente al Estado y a la sociedad en su conjunto. Por ello, a las
personas que alteraran de manera grave los principios constitucionales
de las elecciones serían sancionados con pena privativa de la libertad,
multas o inhabilitación para ocupar cargos públicos.
Actualmente, la configuración normativa de los delitos electorales es
obsoleta, data de los años 1994 y 1996, y no obstante que cada cuatro años
se reforma el Código Electoral, las condiciones de la competencia políti-
ca han cambiado y la sociedad ha evolucionado en sus prácticas electora-
les, la configuración de los delitos electorales no se ha modificado.
A los delitos electorales actualmente los debemos concebir bajo
otra óptica, si es que pretendemos que se mantengan bajo un rendi-
miento funcional. Tenemos que cambiar la percepción del presente, que
los concibe como solo un castigo de las conductas fraudulentas de las
elecciones, y perseguir una posición hacia el futuro en la que se constru-
ya un marco normativo que responda integralmente si sigue habiendo
actos que afectan gravemente a la imparcialidad y legalidad electoral.
Por esto afirmo que los delitos electorales tienen una analogía con los
delitos difusos y colectivos, que en términos simples podemos definir
como las acciones que protegen la comisión de conductas que de lle-
varse a cabo pondrían en grave riesgo a la sociedad en su conjunto. Un
ejemplo de estos es la afectación al medio ambiente: si un grupo de per-
352
sonas sistemáticamente tiran la basura al río en unos años enfermarán a

la población que consume el agua. "En efecto, si una sociedad de mane-
ra sistémica no respeta las reglas electorales, llegará un momento que
la percepción de la legalidad esté muy distante y las reglas de la compe-
tencia política se alteren en el sentido de generar fuertes retrocesos".
En México no estamos ajenos a esta realidad: la calidad de la com-
petencia política presenta puntos vulnerables que se manifiestan por
ausencias del debate de ideas y propuestas de gobierno y se sustituye
por redes clientelares y regalos para convencer al votante. Es triste de-
cirlo, pero en las zonas de alta marginalidad social del país "no hay cam-
paña política sin despensa". Solo así los candidatos atraen la atención
de los ciudadanos". 5
En el presente ensayo será menester dar una concepción global del
entorno del derecho penal electoral y de la FEPADE desde el año 2000 a
la fecha. Para este fin será necesario incluir datos estadísticos que quizá
no favorezcan al rendimiento institucional de la FEPADE; sin embargo,
en su defensa también seré muy enfático, al señalar que la ciudada-
nía casi no denuncia conductas constitutivas de delitos electorales. Los
delitos electorales son de querella y si estas no existen complican la
labor de la FEPADE, pues se exigen resultados cuando no existe forma
de iniciar un proceso criminal. Por lo anterior, las conclusiones serán
una reflexión sobre el futuro de esta institución en el sistema electoral
del país.
Qué son los delitos electorales
Son pocos los autores que se han atrevido a definir los delitos electora-
les, debido a la complejidad que representan, por sus múltiples facetas
e implicaciones como institución de derecho público y en la protección
y tutela de los derechos políticos. Orozco y Silva afirman que los delitos
electorales representan características comunes a los derechos políti-
cos porque inciden directamente en el ámbito del poder. 6 Por su parte,
Montoro señala una figura interesante, como son los delitos políticos,
5. Ídem, p. 68.
6. Orozco Henríquez, Jesús J. y Silva Adaya, Juan Carlos, "El régimen represivo electoral...",
p. 375.
353
los que se configuraban cuando afectaban al monarca o al Estado -!.esa

majestad-, y vulneran el "régimen jurídico-político". Estas acciones
pueden partir de realidades complejas, puesto que implican dimensio-
nes de la legitimidad, la positividad (legalidad) y la eficacia, que son
más amplias y no se limitan a la disputa del poder. 7
Los delitos electorales están insertos en el eslabón inicial del ejer-
cicio público o la representación política, puesto que tutelan el derecho
individual y colectivo de los ciudadanos para elegir a sus gobernantes.
Para González de la Vega, estos tienen como función tutelar la libertad
del voto, la honestidad del proceso electoral y la sinceridad del sufragio
universal. 8 A mi juicio, esta definición es precisa, los delitos electorales
tienen como cometido tutelar el voto libre y secreto y evitar presio-
nes, coacciones o conductas que alteren la voluntad popular. Al mismo
tiempo, tienen como cometido proteger que la voluntad popular no se
altere por circunstancias que modifiquen el resultado electoral como
consecuencia de conteos irregulares, alteraciones a la documentación
electoral o fraudes burdos.
Una característica especial de los delitos electorales es el bien jurí-
dico que tutelan: la libertad del individuo para elegir a sus gobernantes.
El derecho penal tiene como objeto castigar a las personas que agre-
dan la integridad física del individuo, su patrimonio o su libertad. A
diferencia de otros delitos, el grave problema de los delitos electorales
es que su comisión generalmente no se percibe como una agresión o
menoscabo, por eso no se denuncian. 9 Es decir, quebranta el principio
democrático de la representación y la garantía del voto libre y secreto. 10
En estricto sentido, los delitos electorales tienen una doble función:
tutelan el proceso electoral en general y las garantías políticas de los
ciudadanos. 11
7. Montoro Ballesteros, Alberto, "En tomo a la idea de delito político ... , p. 131.
8. González de la Vega, René, Derecho penal electoral, p. 231.
9. La aseveración se sostiene sobre la base de las entrevistas en profundidad realizadas en
el proyecto "Las condiciones del voto libre y secreto en las elecciones federales del 2 de
julio del 2000, FLACO, México. Disponible en: www.ife.org.mx/documentos/.. ./participacion_
ciudadana.pdf.
10. Díaz-Santana, Héctor, "El ejercicio de las instituciones electorales ... ", p. 113.
11. Reyes Thyabas, Jorge, ''Análisis de los delitos electorales ... ", p. 20.
354
Rejlexi,ones sobre los delitos electorales y la fepade a partir de la alternancia política
Evolución de los delitos electorales
La historia de los delitos electorales en México es bastante longeva,

tanto es así que nace a la par de las primeras reglas electorales que
se establecieron en el siglo XIX para elegir al constituyente de Cádiz.
Como primera impresión podemos deducir que siempre en México los
procesos electorales presentaron circunstancias que vulneraban su inte-
gridad; sin embargo, en esa época en todos los países que se celebraban
elecciones se manifestaban anomalías que favorecían a los grupos de
poder.12 En Estados Unidos, por ejemplo, las elecciones estaban plaga-
das de irregularidades, el voto se compraba, se presionaba a los votantes
y los colegios electorales se manipulaban. En otros países, las elecciones
era solo un trámite para legitimar el gobierno en tumo. De cualquier
forma, como expresa López Pintor, "el fraude electoral ha existido
desde mediados y finales del siglo XIX". 13 Sin embargo, el problema
radica en que en algunos países sus sistemas electorales se sofisticaron
y garantizaron los valores esenciales de la democracia representativa,
pero en México, el sistema electoral, aun con el respaldo de institucio-
nes especializadas en la materia, no ha logrado que los actos que afec-
tan el voto libre y secreto sean erradicados.
Si afirmamos que los delitos electorales son tan longevos como las
primeras instituciones electorales, fue porque, a la par de las normas
que definían el sistema electoral, incluían sanciones cuya configuración
actual es similar a los establecidos por la justicia penal electoral. Esta
circunstancia se mantuvo por más de 170 años; pese a ello, nunca en-
traron en operación, las sanciones siempre se imponían de los grupos
de poder a los opositores. En síntesis, estuvieron hibernando hasta que
resurgieron de la mano de la reforma electoral de 1994.
Aunque tenemos delitos electorales estructuralmente configurados
desde hace siglos, estos en la práctica son relativamente jóvenes, puesto
que su aplicación estaba supeditada a la dinámica y el desarrollo de las
inercias democráticas del proceso de transición política, el que en sus
inicios reclamaba procesos electorales limpios y apegados a la legalidad
electoral. En los últimos veinte años los delitos electorales evolucio-
naron de manera normativa. Como señala Fromow, los delitos elec-
12. Toqueville, Alex.is de, La democracia en América, pp. 192-195.

13. López Pintor, Rafae L El fraude electoral en las democracias em ergentes ... , p. 5.
355
Héctor Díaz-Samana
torales tienen sus precedentes legislativos en más de 70 legislaciones

diferentes; 14 sin embargo, el problema hasta hoy es su déficit de efecti-
vidad, pues el número de personas sancionadas por la comisión de un
delito electoral es mínimo, en un país en el cual los procesos electorales
están plagados de irregularidades.
Aun cuando el objetivo del presente artículo es analizar los delitos
electorales en los periodos 2000 a 2012, considero necesario referir una
síntesis ejecutiva que en ensayos anteriores elaboré con el fin de consi-
derar su evolución estructural, basada en cuatro periodos de la historia
de la normatividad electoral: 15
Período Inicial (siglo XIX a 1990). La convocatoria para la Consti-
tución de Cádiz y para la Constitución de Apatzingán establecían san-
ciones privativas de la libertad a las personas que cometieran irregula-
ridades en las mesas electorales y a los que ejercieran ciertos actos que
vulneraban el voto libre. 16 De manera expresa, el código penal deno-
minado "Martínez de Castro" (1871) configuró la tipicidad de los deli-
tos electorales. Con posterioridad a ello, oscilaron su tipificación entre
normas electorales y códigos penales; tal es el caso de la Ley para la
Elección de Poderes Federales de 1918 y el "Código Almaraz" de 1929,
que reclasifican los delitos electorales relativos al código penal. En 1946
los delitos electorales se incorporan a la Ley para la Elección de Pode-
res Federales, y a partir de esa fecha siguen latentes pero sin ninguna
relevancia; prueba de ello es que en décadas no existen evidencias de
consignaciones por estos motivos.
Período de la instauración (1994-2000). Como consecuencia de las
reiteradas acusaciones de la oposición de elecciones fraudulentas, una
de las adiciones más importantes de la reforma electoral de 1989-1990
fue el traslado de los delitos electorales al Código Penal Federal, en un
apartado especial, título vigésimo cuarto. En 1994 se reformaron con
mayor fuerza, su configuración estructural es la que tiene a la fecha, y
su objeto fue incorporar mecanismos de contención de las acciones que
violentaban de manera grave la libertad y la secrecía del voto. En total,
14. Fromow, María de los Ángeles, "Los delitos electorales en México", p. 81.
15. Díaz Santana, Héctor, op. cit. pp. 72-74. Este modelo se tomó como referencia, pero se
realizó un ajuste en su estructura y fechas.
16. Un estudio pormenorizado de la evolución del derecho penal electoral puede consultarse en:
Esparza, Bemardino, Constitucionalización de los delitos electorales en la legislación mexicana,
1812-2009.
356
la estructura operacional se formuló sobre la base de trece artículos

(del 401 al 413), que en total manifiestan casi 160 figuras delictivas.
También se integraron penas más severas, como prisión, inhabilitación
para ocupar cargo público y sanción económica. Posteriormente, en
1996, se realizó un ajuste menor para incorporar nuevos tipos penales;
sin embargo, a la fecha las penas privativas de la libertad no se conside-
ran delitos graves. 17 Un aspecto sustancial fue la creación de la Fiscalía
Especializada para la Atención de los Delitos Electorales (FEPADE) en
el año 1994. 18
Periodo de consolidación (2001-2004). A partir de la alternancia,
las instituciones electorales del país, como el IFE y el TEPJF, estaban
perfectamente posicionadas, tenían altos niveles de legitimidad social y
eran reconocidas como instituciones eficaces por los actores políticos.
Diferente a ello era la FEPADE, pues era una institución prácticamente
desconocida; además, las denuncias que se recibían por la comisión de
delitos electorales eran mínimas en relación con su posible comisión. 19
Por la situación existente, a partir del 2001 se decidió cambiar la estra-
tegia y, de manera acertada, se trabajó en dos sentidos: el primero, rees-
tructurar a la institución para que respondiera de manera efectiva a las
necesidades reales, y, el segundo, incorporar nuevos procesos para el
posicionamiento público de la institución por medio de acciones para la
prevención de la comisión de los delitos electorales. 20 Como resultado,
se trabajó de manera constante en procesos electorales federales y loca-
les, con la participación de procuradurías de justicia de los estados, ins-
tituciones electorales, gobiernos de los tres niveles y ciudadanía. 21 Un
suceso relevante que proyectó a la FEPADE fue el caso "Pemexgate" y
''Amigos de Fox". Para las elecciones federales de 2003, la FEPADE tenía
mayor influencia y presencia en la institucionalidad electoral del país.
17. AJ no ser graves los delitos electorales, inmediatamente el inculpado puede gozar del
beneficio de la libertad bajo caución, y en caso de ser condenado puede permutar la pena.
Solamente en el supuesto de acumulación de delitos la condena que puede imponerse impide
los beneficios señalados.
18. Para conocer con amplitud los sucesos que dieron origen a la FEPADE, véase: Pérez Fernández
del Castillo, Germán; Puga, Arnulfo y Héctor Díaz Santana (comp.), Memoria histórica de la
transición ... , t. 11, pp. 603-637.
19. Díaz Santana, Héctor, op. cit., pp. 115-122.
20. Entrevista con la doctora María de los Ángeles Fromow, fiscal especial para la atención de los
delitos electorales del periodo 2001 al 2006, celebrada en mayo de 2003.
21. Véase Informe de actividades de FEPADE 2002 y 2003.
357
Demanda de mayor efectividad en sanciones e intentos fallidos de re-

forma penal electoral (2004 a 2012). Que FEPADE tuviera un mayor po-
sicionamiento público propició que al mismo tiempo actores políticos,
sociales y mediáticos demandaran, como evidencia de la efectividad
de su trabajo, sanciones ejemplares a personas que cometieron delitos
electorales. Ello era complicado, ya que de acuerdo con Fromow, el
marco legal tenía diez años de antigüedad, y no respondía a los sucesos
contemporáneos de las condiciones de la competencia política.22 Por
ello en 2004 el Ejecutivo Federal presentó diversas iniciativas para re-
formar el Código Penal Federal. La propuesta esencial fue elaborada
por la FEPADE sobre la base de su experiencia y los sucesos observados
en tres años de administración. En síntesis, se proponía lo siguiente:
el aumento de las penalidades y la incorporación de tipos penales referentes a

usurpación de funciones electorales; fiscalización de las aportaciones a los partidos
políticos, precandidatos o candidatos en montos superiores a la ley; incorporar la
figura de precandidatos, precampañas y organizadores de actos de precampaña y
campaña; tipificar la abstención de rendir la información que solicite la autoridad
electoral; sancionar el no guardar la reserva de la información por lo que respecta
a funcionarios electorales; abordar conductas relacionadas con la transmisión de
los bienes adquiridos por los partidos políticos en caso de pérdida de su registro; la
utilización de fondos o bienes de un partido para fines distintos; el apoderamiento
de cédulas de identidad ciudadana y de credenciales para votar, de equipos o insu-
mos para su elaboración; la comercialización de credenciales para votar y archivos
computarizados del Registro Federal de Electores; proponer las sanciones hasta
con dieciséis años de prisión y multa de hasta seis mil días, al que utilice fondos
provenientes de actividades ilícitas o del extranjero para el apoyo de candidatos o
partidos políticos; entre otros. 23
A partir de esas fechas fueron constantes los intentos de la FEPADE por

reformar el Código Penal Federal. Se presentaron propuestas en los
años 2005 y 2010. Inclusive, en 2008 se presentó una iniciativa que com-
plementaba el proceso de reforma política del año 2007. No obstante,
se mantuvieron las inercias por parte de los partidos y sus fracciones
parlamentarias en el Congreso para no modificar el marco normativo,
toda vez que muchas de las conductas delictivas que atentan contra la
libertad del sufragio y el adecuado proceso electoral han sido practi-
22. Entrevista con la doctora Fromow.

23. Disponible en: http://www.pgr.gob.mx/fepade/reforma%20penal%20electora1.asp.
358
cadas por estos actores políticos. De tal suerte, no ha representado un

incentivo para actualizar y aumentar las sanciones para los infractores
en materia electoral.
El resultado de esta parálisis legislativa fue que en las elecciones del
2006, 2009 y 2012, los candidatos y sus partidos, se manifestaron en un
juego rudo, en donde se manifestó una denuncia generalizada por prác-
ticas ilícitas de todos los bandos, siendo el tema de la compra del voto y
el uso de los recursos públicos ampliamente cuestionado.
Los tipos penales electorales y las sanciones
La configuración normativa de los delitos electorales en México se

caracteriza por sancionar las conductas que afectan de manera grave
los principios constitucionales del voto. Si utilizamos el término grave
es porque principalmente sanciona las conductas que se manifestaron
durante la década de los ochenta consideradas como fraudulentas.
Como hemos referido, desde hace dieciséis años no se ha modificado
su estructura normativa, no obstante que se han presentado diversas
reformas electorales y las condiciones de la competencia política han
cambiado, así como el comportamiento social sobre las elecciones.
No obstante, la estructura jurídico-dogmática de los tipos penales
electorales también puede concebirse en la normativa administrativa
electoral como una conducta que afecta a la competencia equitativa.
Existe una línea tenue entre lo penal y lo administrativo, que en pa-
labras de Barreiro constituye un "buen matrimonio", que se toma de
la mano en un mismo acto y después se separa, pero que en cualquier
momento puede llegar a confundirse; sin embargo, los dos afectan di-
rectamente al proceso electoral.24 Por este motivo, es común que los
ciudadanos puedan confundir una falta administrativa o un hecho polí-
tico con un delito electoral. Un ejemplo de ello es que muchos votantes
consideran que recibir llamadas de proselitismo político es un delito
electoral cometido por el partido que se promociona. 25 En algunos sec-
24. Barreiro Pereda, Fra ncisco, "Los delitos electorales en la legislación penal mexicana", p. 21.
25. Durante 2006 se reportaron al teléfono de atención ciudadana de la FEPADE más de veinte
llamadas que denunciaban esta conducta como delito.
359
Héctor Dí.az-Santana
tores amplios del imaginario social, toda conducta que afecte el voto
libre y secreto es concebida como delito electoral.
La configuración actual de los delitos electorales está clasificada
dependiendo de la persona que comete el ilícito: particulares, funcio-
narios electorales o partidistas, candidatos, organizadores de actos de
campaña, ministros de cultos religiosos, servidores públicos, y diputa-
dos y senadores electos, y se sanciona dependiendo de la gravedad del
hecho en el proceso electoral. El objeto es sancionar e inhibir conduc-
tas, agresiones y faltas que vulneren gravemente a las elecciones.
Toda norma penal tutela un bien jurídico. En materia electoral, el
bien jurídico tutelado comprende, de forma genérica, la organización
y realización de los procesos electorales para elegir el titular del Po-
der Ejecutivo Federal, diputados federales y senadores de la República.
Esta acción también tiene correlación en el ámbito estatal. En síntesis,
tenemos delitos electorales federales y estatales, pero ambos castigan
fundamentalmente las conductas que afectan el sufragio universal, li-
bre, secreto, directo, personal, intransferible, así como el proceso de
organización electoral.
Los delitos electorales, principalmente, operan bajo la lógica del
dolo: no puede haber delitos electorales culposos. El dolo, de acuerdo
con Zaffaroni, consiste en el actuar consciente y voluntario, dirigido a
la producción de un resultado típico y antijurídico, es decir, "la voluntad
realizadora del tipo objetivo". 26 Sin embargo, en la configuración actual
existen figuras jurídicas tipificadas como delitos electorales que, sin te-
ner una relación íntimamente estrecha con las elecciones, son castiga-
das. Tal es el caso de las personas que acuden al IFE a hacer un cambio
de domicilio en su credencial para votar, para comprobar su residencia
en otra entidad y así recibir los beneficios de un programa social. Aun
cuando esta acción no está relacionada con el hecho de votar, esconce-
bida como una alteración del padrón electoral, debido a que la creden-
cial de elector es el documento tradicional para comprobar la identidad
y, ante la falta de un documento nacional de identidad ex profeso para
ello, muchos de los actos relacionados con la inadecuada utilización de
la credencial para votar son concebidos legalmente como delitos, aun-
26. Zaffaroni, Eugenio Raúl, Manual de derecho penal, p. 428.
360
Reflexiones sobre los delitos electorales y la fepade a partir de la alternancia poütica
que no se realicen para favorecer o perjudicar a un partido político o

candidato. 27
La configuración actual de los delitos electorales federales se agru-
pan en más de 130 hipótesis delictivas. 28 Para analizarlas de manera
sistematizada, los agruparemos en tres apartados: 29 contra la libertad
del sufragio; contra la certeza de los resultados y contra la equidad de
la contienda electoral. 3º
En primer término, las conductas que atentan contra la libertad del
sufragio se distinguen y reconocen por las que están orientadas hacia
dos acciones: las que dañan la libertad ciudadana para emitir el voto
o influyen en su decisión, como la compra y la coacción del voto, y las
que atentan contra la organización y los procedimientos electorales o
impiden el desarrollo normal de la jornada electoral.
En segundo parámetro, las conductas que atentan contra la certeza
de los resultados son aquellas que dañan directamente las reglas esen-
ciales de competencia de una elección. Entre ellas pueden referirse las
siguientes: las que implican la introducción indebida o la sustracción de
boletas; las que señalan la alteración, sustitución o destrucción de do-
cumentos del Registro Federal de Electores; las que suponen alteración
de resultados electorales, y las que consisten en la expedición de cre-
denciales para votar fuera de los procedimientos institucionales, como
la presentación de documentos falsos para conseguir una credencial
con otra identidad. En este caso no debiera considerarse un delito elec-
toral, porque la afectación directa no modifica un resultado diferente
para la competencia política. La mayoría de las personas que obtienen
una credencial con datos falsos no tienen como fin votar dos veces, sino
realizar alguna actividad ilícita, o como documento de identidad para
extranjeros. 31
27. Para un análisis del tema, véase: Díaz Santana, Héctor, "El art. 411 del CPF: un delito electoral
o un delito de falsedad".
28. Para una descripción más amplia sobre los tipos penales, consúltese a: Zamora Jiménez,
Arturo, Delitos Electorales, pp. 133-168.
29. El catálogo de delitos electorales es más amplio; sin embargo, no se están considerando tipos
penales que, aunque están tipificados, son inoperantes, tal es el caso de los artículos 409 y
410, que sancionan a las personas que alteren el registro nacional de ciudadanos, que a la
fecha no está en operación en México.
30. Esta clasificación obedece a la elaborada en Díaz Santana, Héctor, op. cit., pp. 76 y 77.
31. Un artículo en extenso sobre el tema puede consultarse en: Díaz Santana, Héctor, "El art.
411 del CPF: un delito electoral o un delito de falsedad".
361
En tercer lugar, nos referimos a los delitos que atentan contra la equi-
dad de la contienda, entendida como la conducta ilícita que vulnere el
sano equilibrio de la igualdad de oportunidades: el obtener y utilizar fon-
dos provenientes de actividades ilícitas; el uso ilegal de servicios públicos,
como programas sociales y asistenciales, y el desvío de recursos públicos
para fines de proselitismo político y ayudas de campañas electorales.
En materia de sanciones por la comisión de delitos electorales, se
sintetizan en lo siguiente: pena privativa de la libertad, multas, suspen-
sión de derechos políticos y destitución de cargos públicos. Como se
señaló anteriormente, los delitos electorales federales no se consideran
graves. Para los delitos señalados en el título vigesimocuarto, capítulo
único del Código Penal Federal, las penas que se imponen oscilan en-
tre los seis meses y los nueve años, salvo los que se refieren a las con-
ductas desplegadas por los ministros de cultos religiosos, a quienes se
les impondrá multa, y a los senadores y diputados federales que no se
presenten a la toma de protesta de su cargo se les puede suspender sus
derechos políticos hasta por seis años (artículo 408).
En México, las instituciones electorales, las universidades y los par-
tidos, continuamente estudian y debaten sobre la efectividad, las re-
formas y las propuestas de modificación de la materia administrativa y
jurisdiccional. Sin embargo, la materia penal electoral no ha sido punto
de interés para esas instituciones. En realidad, los seminarios para su
estudio y debate son casi inexistentes, hay poca literatura al respecto,
y ni siquiera se ha colocado en la discusión la necesidad de ~umentar
las penas en materia electoral como mecanismo para inhibir los delitos.
Un análisis sobre la valoración de doce años de justicia penal

electoral en México (2000 al 2012)
Hacer un análisis del sistema de justicia electoral en México tiene

muchos matices, que generan un alto grado de complejidad, dado que
no solo se debe valorar el ejercicio de las instituciones, sino también
el de los actores vinculados a su ejercicio. En esta ocasión solo nos
referiremos a la efectividad institucional de la procuración de justicia
penal electoral, específicamente el desempeño de la FEPADE. Analizar
su actividad en el apego a las reglas electorales de los partidos y de los
votantes es una tarea mucho más compleja. Sin embargo, desde ahora
se puede afirmar que la compra y la coacción del voto han sido los deli-
362
tos por excelencia en los procesos electorales, a escala federal e incluso

local. De ello han dado cuenta las organizaciones de la sociedad civil y
los centros académicos. No obstante, determinar en qué grado o con
qué ello fuerza incide en la orientación del voto es difícil, debido a que
los ciudadanos están sometidos a relaciones clientelares durante el pro-
ceso electoral, tanto por partidos como por actores políticos. 32
La compra y coacción del voto es un fenómeno que está afectando
gravemente las condiciones de la competencia política. Este fenómeno
existe debido a que las condiciones económicas en el país colocan a los
votantes en situaciones de desventaja ante la oferta de dinero o bienes a
cambio de su voto. Sin embargo, quien vende su voto no solo se encuen-
tra en una situación económica adversa, sino también se sitúa igual-
mente en desventaja al carecer de cultura política, por otorgar a otro
su derecho inalienable de elegir al partido o candidato que responda
de mejor manera a sus necesidades. Además, el exceso de dinero en las
campañas y lo cerrado de la competencia política hacen que los actores
en disputa recurran a la compra del voto como un insumo que les puede
dar mayores posibilidades de obtener el triunfo electoral.33
Por lo anterior, es fundamental ratificar que la compra y coacción
del voto es una realidad en México, y que esta conducta es, principal-
mente, la razón de ser de la justicia penal electoral, cuya obligación es
inhibir esta clase de delitos y, en su caso, castigar su comisión. En razón
de lo anterior, realizaremos una síntesis de las acciones de FEPADE, que
es la institución encargada del ejercicio de la acción penal en materia
electoral en México; es decir, la responsable de recibir las denuncias,
procesarlas y, en caso de existir los elementos constitutivos del delito,
consignar y dar seguimiento al procedimiento ante instancias judiciales.
32. AJ respecto, se puede consultar el siguiente documento: Héctor Díaz Santana (coord.),
Estudio sobre las condiciones de la compra y coacción del voto, FLACSO, 2001. Adicionalmente,
son relevantes los estudios de Alianza Cívica (Disponible en: www.alianzacivica.org.mx/
pparti.php).
33. Un estudio más detallado de las causas de la compra y coacción del voto está referido en:
Díaz Santana, Héctor, op. cit., pp. 78-81.
363
La estructura de la FEPADE
De 1994 hasta el año 2000, la Fiscalía Especializada para la Atención

de Delitos Electorales se constituía de la siguiente manera: 34 Dirección
General de Averiguaciones Previas, Dirección General de Control de
Procesos, Dirección General de Amparos y Dirección General Jurídica.
En el año 2001, la FEPADE transforma su estructura interna. La modi-
ficación más visible fue incorporar dos nuevas direcciones generales,
una Dirección General de Información y Política Criminal, que tenía
a su cargo la estadística de las actividades de la fiscalía y desarrollar
acciones para la prevención de delitos electorales por medio de planes
y programas que tenían como objeto fomentar el conocimiento de los
delitos electorales y sensibilizar a la población para evitar su comisión.
La otra área que se incorporó fue la de Desarrollo e Innovación Guber-
namental, la que respondía a la política general del gobierno federal de
incorporar al seno de todas las unidades administrativas áreas específi-
cas para la modernización de la gestión pública.
Respecto de los recursos humanos de la fiscalía para el ejercicio de
sus funciones, hasta el año 2000 se contaba con 204 servidores públicos.
Sin embargo, con el cambio en la estructura también llegó la idea de
fortalecer a la FEPADE, y se aumentaron sus recursos materiales, huma-
nos y financieros. Un ejemplo de ello fue el incremento sustantivo de
plazas en 2001, cuando quedó con una estructura de 245 funcionarios, y
posteriormente, en 2002, de 300 servidores públicos,35 que se mantuvo
hasta principios de 2007.
Con el cambio de administración que se efectuó a principios de
2007, la Procuraduría General de la República decidió disminuir el per-
sonal adscrito a la FEPADE. Esta visión, totalmente errada, justificó la
disminución del personal en la poca actividad que tendría la FEPADE en
año no electoral. Los diversos análisis que presentó la FEPADE para ex-
plicar que la actividad es constante, que había necesidad de mantener el
personal para atender de manera eficiente las averiguaciones derivadas
del procesos federal de 2006, no fueron tomados en cuenta y se llevó
a cabo, como indica la gráfica 1, una reducción sustancial de personal
34. La estructura total de la fiscalía contiene otras áreas; sin embargo, aquí nos referimos
solo a aquellas que tienen que ver con la actividad sustantiva de la institución, es decir, las
relacionadas directamente con el ámbito penal electoral.
35. FEPADE, lnfonne anual de-activiáades 2002, p. 91.
364
de un 30% para el 2007. En primera instancia, un razonamiento lógico

podría indicar que en el 2009, por ser un año de elecciones federales,
nuevamente la FEPADE tendría más personal. Sin embargo, la política
de reducción de personal se mantuvo, y el número de servidores públi-
cos que laboró fue el 24% menor en relación con 2006, y se realizó una
restructuración, la cual redujo las áreas de la FEPADE a tres (cuadro 1).
Los datos de los años subsiguientes -2011 y 2012- no pueden citarse,
debido a que, a partir de 2010, la FEPADE no elaboró un informe anual,
no obstante que como área electoral está obligada a presentar un infor-
me como instrumento de transparencia y rendición de cuentas.
Gráfica 1
Personal que labora en fepade, 2001-2009
350 314
301
300
250
200
150
100
so
o --=.........--=--.----=-.---='---r---";.,,,,,,.,,
-t<----"--,---=--.-_.;a..-,-~.........
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
*Elaboración propia con datos de los informes anuales, FEPADE.
Uno de los problemas de la FEPADE, que genera graves perjuicios,

es su falta de autonomía e independencia del poder ejecutivo. Los
ejemplos al respecto son diversos: el presupuesto y el personal se asigna
de manera discrecional por los responsables en turno de la Procura-
duría General de la República, sin tomar en cuenta algunas veces las
solicitudes apremiantes de la FEPADE. Mientras que la FEPADE tiene
poco presupuesto, aproximadamente 110 millones de pesos por año, el
IFE y el TEPJF tienen recursos vastos: cinco mil millones de pesos y dos
mil millones de pesos, respectivamente. La FEPADE recibe el 2.2% del
presupuesto total del IFE, y el 5.2% del presupuesto del TEPJF.
365
Aun cuando pudiera argumentarse que, por ser parte de la PGR, la

FEPADE se auxilia de diversas áreas de esa procuraduría para el ejercicio
de sus funciones, como es la policiaca, la pericial y las delegaciones fe-
derales, es importante señalar que, muchas veces, las necesidades de la
FEPADE no son una prioridad, puesto que se percibe como una unidad
administrativa externa. En muchos casos, las delegaciones de la PGR en el
país reciben la denuncia y extraordinariamente realizan las primeras de-
claraciones, pero envían de manera inmediata el expediente a la FEPADE.
De igual forma sucede en los tribunales federales, donde los ministerios
públicos federales son intermediarios en las notificaciones, puesto que
todos los alegatos, recursos y formulación de pruebas se elaboran direc-
tamente por el personal de la FEPADE. En síntesis, como indica el cuadro
1, la FEPADE fue disminuida en su estructura orgánica de cinco a tres
direcciones generales y, en consecuencia, sus procesos de operación en
materia de procuración de justicia y prevención del delito se vieron fuer-
temente impactados, lo que tuvo incidencia en su operación sustantiva.
Cuadro 1
Comparativo de la estructura orgánica de la FEPADE
Estructura de FEPAOE de
2001 a 2007
Fstruclura dP FEr'ADf ,,
p~rt ir de' 2008
*Elaboración propia con datos de los informes anuales, FEPADE.
Las averiguaciones previas que recibe la FEPADE
El punto de partida del presente apartado es el año 2000. En esa época

la FEPADE era una institución prácticamente desconocida: salvo los
actores políticos, los ciudadanos no sabían que existían ni mucho menos
conocían los delitos electorales. En aquel periodo la estructura de la
366
FEPADE era menor, no contaba con recursos para hacer pública su fun-
ción y no realizaba acciones de prevención del delito electoral. En con-
secuencia, era difícil que un ciudadano presentara una denuncia.
De enero de 2000 a julio de 2012, la FEPADE ha recibido 13,426 de-
nuncias por la posible comisión de delitos electorales. Como se obser-
va en la gráfica 1, existen dos variables que se aprecian claramente: la
primera, que en año de elección federal las denuncias aumentan (2000,
2003, 2006, 2009 y 2012). La segunda es que, aunque no sea año electo-
ral federal, las denuncias se siguen radicando debido a que los delitos
electorales tienen una temporalidad permanente y pueden manifestar-
se en cualquier momento.
Antes de proseguir, es necesario dejar claro que, de las denuncias que
se reciben en la FEPADE, entre un 85% y 90%, dependiendo del año que
se trate, están relacionadas con la alteración del padrón electoral. Esto
consiste, principalmente, en personas que obtuvieron su credencial para
votar con datos falsos. En mi opinión, y como se manifestó anteriormen-
te, esto no debería constituir un delito electoral; sin embargo, este delito
constituye la materia prima del trabajo que realiza actualmente la FEPA-
DE. De no estar tipificado este delito como electoral, la FEPADE tendría
un menor número de denuncias en periodo electoral, y en los otros años
prácticamente ninguna, por lo que la institución se quedaría trabajando
solo con las averiguaciones y los procesos judiciales en marcha.
El motor del proceso penal es la denuncia. En esta materia, el ciu-
dadano que no está inmerso en los procesos electorales no tiene interés
en denunciar, puesto que no percibe el delito electoral como un acto
que genere un menoscabo de su integridad física o patrimonial. Ade-
más, las instituciones procuradoras de justicia gozan de poca confianza,
como consecuencia de su deficiente desempeño, razón por la cual no
existe un incentivo para denunciar los delitos electorales. Es probable
que el ciudadano piense que denunciar un delito electoral no es con-
veniente, debido a que implica invertir tiempo, y puede ser que la per-
sona a quien denuncia tome represalias en su contra. No es superficial
afirmar que los delitos electorales casi nunca son denunciados por el
ciudadano común; generalmente, quienes presenta las denuncias son
funcionarios del IFE en el caso de la alteración del padrón electoral, y
los miembros de partidos políticos o representantes de candidatos, en
los casos de otros delitos electorales.
Un aspecto que llama la atención es el aumento de denuncias reci-
bidas en la FEPADE a partir de 2007. Este incremento es de aproximada-
367
mente 50% en relación con otros años en que no se celebraron eleccio-

nes. En principio se puede deducir que dicho incremento es consecuen-
cia de mayor posicionamiento público de la FEPADE, o mayor responsa-
bilidad ciudadana al presentar denuncias. Sin embargo, la razón porque
aumentaron las denuncias es que el IFE incorporó como mecanismo de
verificación del padrón electoral un programa llamado "Detección de
Registrados Duplicados AFIS" (Automated Fingerprint System 2006), el
cual reveló, en ese momento, 723 casos de personas que contaban con
más de un registro con nombre distinto en el padrón electoral. Esta ac-
ción tuvo como resultado que el IFE presentara denuncias en la mayoría
de los casos señalados. 36 Por esta razón también la FEPADE aumentó
de manera exponencial el número de sentencias condenatorias, ya que
la mayoría de las denuncias presentadas se acompañaban de pruebas
irrefutables de la comisión del acto ilícito. Por ejemplo, si una persona
tenía dos credenciales con nombres diferentes, con fotografía y huella
digital idéntica, se podía comprobar el delito. Esta circunstancia se ha
replicado en años subsiguientes: en 2008, 2010 y 2011, más del 93% de
las denuncias correspondieron al ilícito anteriormente señalado. 37
Gráfica 2
Averiguaciones previas iniciadas por año de enero, 2000-2012
3000 2631
2500
2000 1636
1500 1155 1179
*Elaboración propia con datos de los informes mensuales que la FEPADE entrega al
IFE38.Información al 27 de julio de 2012.
36. FEPADE, Informe anual de actividades 2007, p. 20.

37. Información obtenida de los informes mensuales que la FEPADE presenta ante el !FE.
38. En este cuadro se presentan los inicios de averiguaciones previas. Más adelante, si se compara
con el total de asuntos resueltos por la fiscalía, se observará que la cantidad de averiguaciones
previas iniciadas es menor que el de averiguaciones previas resueltas. Esto se debe a que en
368
La FEPADE recibe denuncias provenientes de todas las entidades fe-

derativas del país. Como indica la gráfica 3, los estados con mayor inci-
dencia delictiva son Distrito Federal y Veracruz. En el Distrito Federal
radican la mayor parte de las denuncias debido a que el IFE presenta
todas las denuncias por alteración del padrón electoral en la Ciudad
de México. Diferente son los casos de Veracruz y estado de México, los
cuales también presentan un alto número de inicio de averiguaciones
previas, lo que probablemente se deba a que ambos estados cuentan
con el mayor número de personas registradas en el padrón electoral. En
Chiapas, por su parte, la mayoría de las denuncias se debe a que los in-
migrantes centroamericanos obtienen credenciales de elector con datos
falsos para tener un documento de identidad nacional que les permita
circular libremente por el país y hasta trabajar. Como se aprecia en la
gráfica 2, es muy variada la incidencia de denuncias electorales, y difí-
cilmente se puede asociar un patrón. Por ejemplo, los estados con me-
nor índice delictivo son Campeche, Colima, Querétaro, Baja California
Sur, Tlaxcala, San Luis Potosí y Nuevo León. La característica de todos
ellos, salvo Nuevo León, es que tienen menor número de electores. En
síntesis, la recepción de denuncias es bastante desigual y desproporcio-
nada, casi el 50% se concentra en el Distrito Federal, Veracruz, estado
de México y Chiapas.
Las determinaciones jurídicas de la FEPADE
La FEPADE es, sin duda, una de las instituciones procuradoras de justi-

cia que presentan mayores porcentajes de ejercicio de la acción penal.
Como indica el cuadro 2, las consignaciones aumentan año tras año.
En principio, esto podría indicar que los delitos electorales crecen de
manera permanente. Sin embargo, no es viable hacer un análisis lineal,
pues, tal como señalamos anteriormente, la mayoría de las consignacio-
nes son producto de delitos relacionados con la alteración del padrón
electoral por personas que obtienen una credencial de elector con otra
identidad, y su incidencia en la denuncia depende de las consignaciones
el inicio de averiguaciones previas no se contabilizan sus reingresos, las cuales sí se toman

en cuenta en las resoluciones. Es decir, si se inicia una averiguación previa, se resuelve como
reserva, se vuelve a ingresar y se resuelve de distinta forma, no se contabiliza dos veces para
los inicios pero sí para las resoluciones.
369
Gráfica 3
Averiguaciones previas iniciadas de 2000 a mayo de 2012
Distrito Federal 2587

Veracruz 2140
Estado de México 881
Chiapas 708
Chihuahua S25
Jalisco 514
Puebla 491
Hidalgo 435
Oaxaca 377
Guerrero 370
Tabasco 322
Sonora 273
Michoacán 273
Quintana Roo 271
Baja California 238
Yucatán 234
Coahuila 223
Tamaulipas
Durango
Guanajuato
Zacatecas
Sinaloa
Morelos
Aguascalientes
Nayarit
Nuevo León
San Luis Potosi
Tlaxcala
Baja California ...
Querétaro
Colima
campeche
o 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2200 2400 2600
*Elaboración propia, con datos obtenidos de los informes mensuales qu.e la FEPADE
presenta al IFE. Datos al 30 de mayo de 2012.
que realice el IFE cuando descubre duplicidades. 39 Si leemos la gráfica

de manera literal, se podría deducir que la eficiencia en la procuración
de justicia penal electoral de la FEPADE aumenta cada año. No obstante,
39. Para hacer un análisis del aumento de la incidencia delictiva por ilícitos que no están
relacionados con el padrón electoral es necesario contar con la información procesada por
delito por año, datos que no fue posible obtener por no estar publicados.
370
Reflexiones sobre !.os delitos electorales y la fepade a partir de la alternancia política
también en este sentido es necesario señalar y recordar que el aumento

del ejercicio de la acción penal obedece a las denuncias que presenta
el IFE de alteración del padrón, y, como se ha puntualizado anterior-
mente, esta denuncia viene acompañada de pruebas contundentes que
comprueban el ilícito. Por ello en 2011, cuando la FEPADE tuvo máximos
históricos por consignación, el 97% fueron por el delito anteriormente
referido ( artículo 411 CPF). 4º
En materia de incompetencia, a partir de 2007 se modificó la políti-
ca de procuración de justicia en la materia, y FEPADE empezó a conocer
de otros ilícitos a los cuales, aunque no fueran estrictamente electora-
les, se les daba curso. Por ejemplo, hasta 2006, cuando se presentaba un
fraude con una credencial de elector, se conocía en la FEPADE, por lo
que respecta a la falsificación de la credencial para votar, y se enviaba
al área correspondiente para que fuera consignado por fraude. Con la
medida empleada a partir de 2007, se disminuyeron las incompetencias
y al mismo tiempo se modificó la política de ser un órgano especializado
en materia penal electoral.
Respecto de las reservas, en el año 2001 la Procuraduría General de
la República emitió un criterio para dar celeridad a la resolución de las
averiguaciones previas y evitar que existieran expedientes que duraran
años en investigación. Para este fin, la PGR consideró que el tiempo
adecuado para resolver era de seis meses. Sin embargo, este criterio era
flexible y, si la indagatoria lo requería, se podría ampliar, pero la ma-
yoría de las áreas se circunscribieron a ello. Si analizamos el cuadro 2,
observamos que fueron cientos las averiguaciones previas que se man-
daban a la reserva para evitar que los indicadores fueran adversos a la
institución por no resolver la indagatoria en menos de seis meses. Este
criterio se modificó a partir de 2007, y por ello tanto las averiguaciones
previas resueltas como reserva como aquellas que se encontraban en
dicha clasificación, disminuyeron significativamente.
40. Información obtenida de los informes mensuales que se presentan al !FE durante los meses
enero a diciembre de 2011.
371
Cuadro2
Histórico de determinaciones de la fepade
No ejercido
Ejerdco de la
Ai'lo Incompetencia Acumuladas Reservas de la acción TOTAL
acción penal
penal
2000 86 o 320 173 88 667
2001 125 o 323 362 52 862
2002 69 13 251 406 84 823
2003 200 60 246 511 100 1117
2004 173 35 261 471 82 1022
2005 152 15 176 402 106 851
2006 289 77 206 511 92 1175
2007 54 32 59 361 353 859
2008 74 30 50 248 716 1118
2009 99 64 111 284 688 1246
2010 125 35 90 309 861 1420
2011 90 26 43 502 1118 1779
2012 8 10 12 208 574 812
TOTALES 1,544 397 2,148 4,748 4,914 13,751
*Elaboración propia con datos obtenidos de los informes mensuales que la FEPADE
presenta al IFE. Información al 30 de junio de 2012.
Un dato importante es el aumento constante en los ejercicios de la

acción penal. Corno indica la gráfica 4, a partir de 2007 el cambio fue
radical. Es probable que en México no exista una sola institución procu-
radora de justicia que presente esos resultados. Por ejemplo, en lo que
va de 2012, el 70.7% de las averiguaciones previas procesadas ha sido
consignado. Sin embargo, hay que procesar estos porcentajes en su real
dimensión. Para saber con certeza la efectividad de FEPADE, se requie-
re eliminar de sus estadísticas los delitos comprendidos por alteración
del padrón electoral. En 2011, de 1,118 consignaciones hechas por la
FEPADE, 1,082 fueron por el artículo 411 del CPF; las 36 restantes se
resolvieron por otros delitos electorales. Hasta el 30 de mayo de 2012,
de 574 consignaciones; de ellas, 566 fueron por artículo 411 del CPF, 7
por artículo 403 del CPF y la restante, por artículo 211 del CPF, que dicho
sea, no constituye un delito electoral. 41
41. Ídem.
372
Gráfica 4
Histórico de determinaciones de 2000 -2012
80.°"
70.°"
60.°"
50.°"
40.°"
30.°"
20.°"
10.°"
0.°"
,._# -#.. -#,, ,._.s,"' ,._# i' ,._# ,# ,._#' ,._# . . . . . . -f'❖ -f'v
- - - incompetencia _.,_. Acumulad • s _,._ Reservas ~ NEAP ---- EAP
presenta al IFE. Información al 30 de mayo de 2012.
Los procesos penales electorales
Al igual que el porcentaje de efectividad en las consignaciones, FEPADE

ha demostrado una alta efectividad respecto de los procesos penales.
Ello obedece a dos motivos: uno, la contundencia de las pruebas pre-
sentadas por el IFE en las consignaciones hechas por el artículo 411 del
CPF; el otro, por el cuidado extremo que se tiene en la FEPADE por los
procedimientos judiciales. El marco institucional que creó a la FEPADE
es muy claro al delimitar que tiene el carácter de fiscalía especializada;
es decir, al ser una instancia que únicamente está creada para la materia
penal electoral, busca que con la experiencia acumulada domine com-
pletamente la materia. La FEPADE no es igual que otras dependencias
de la PGR, y lo que es más, es bastante diferente por varios motivos:
los delincuentes electorales obedecen a una lógica distinta a la de la
delincuencia tradicional. Además, la FEPADE solo conoce de delitos
electorales, lo cual es completamente diferente de lo sucedido en una
delegación federal de la PGR, pues en esta se reciben denuncias por
innumerables delitos, lo que no permite que los ministerios públicos
conozcan detalladamente un área del derecho penal federal.
373
Héctor DÍilZ-Sarztana
Es oportuno reconocer que se requiere cuidado extremo para tener

un 100% de sentencias condenatorias, como sucedió en los años 2001,
2003 y 2006. También tener más del 90% de eficacia de los años 2007 a
2012, considerando los cientos de procedimientos iniciados. Aun cuan-
do en casi la totalidad fueron radicados por eJ artículo 411 del CPF, el
proceso para resolverlas favorablemente debe llevarse a cabo con el
máximo cuidado en los procedimientos, de principio a fin. El 95.6% que
se tiene acumulado de 2000 a 2012 respecto de sentencias condenato-
rias no tiene precedente en otras instituciones procuradoras de justicia
del país. Con estos datos se confirma que la FEPADE ha cumplido en el
cuidado extremo que tiene en sus procedimientos judiciales, no obs-
tante que el personal es restringido en relación con la carga de trabajo.
Cuadro3
Procesos judiciales de 2000 al 30 de mayo de 2012
AP %de
Condena Absoluto
Iniciada EAP consign Total Eficacia
torlas rías
s a-clones
2000 852 88 10.3 31 3 34 91.2%
2001 424 52 12.3 46 o 46 100.0%
414 84 20.3 40 3 43 93 .0%
2003 1155 100 8 .7 57 o 57 100.0%
2004 614 82 13.4 59 1 60 98.3%
2005 477 106 22.2 61 3 64 95.3%
1179 92 7 .8 65 o 65 100.0%
2007 954 353 37.0 59 2 61 96 .7%
2008 637 716 112.4 140 11 151 92.7%
2009 1359 688 50 .6 187 15 202 92 .6%
iD10 1094 861 78.7 199 13 212 93 .9%
2011 2631 1.118 42.5 349 13 362 96 .4%
1636 574 35.1 7 104 93 .3%
7'l HG:t: 9516'6
*Elaboración propia con datos obten.idos de los informes mensuales que la FEPADE
presenta al IFE. En el año 2008 se señala un 112.4% de consignaciones; ello se debe
a que algunas denuncias se presentaron e integraron durante el 2007 y se consigna-
ron en 2008. Información al 30 de mayo de 2012.
374
Reflexi.ones sobre los delitos electorales y la fepade a partir de la alternancia política
La prevención de los delitos electorales
La FEPADE está facultada orgánicamente para prevenir los delitos

electorales. A la fecha, el trabajo realizado desde 2001 se manifiesta
de diversas formas, como es la labor editorial, el desarrollo de cursos
especializados, los talleres, conferencias y publicaciones de material de
prevención de delitos electorales para comunidades indígenas, benefi-
ciarios de programas sociales, adultos mayores, jóvenes y funcionarios
públicos. También se realizan firmas de convenios para la prevención
del delito electoral con gobiernos locales, y campañas de televisión y
radio. 42
Esta labor se desarrolla con poco presupuesto, y no existe un recur-
so ·previamente definido. Por ello, los materiales que se elaboran en la
FEPADE son impresos por la PGR y por la instancia con la que se cuente
con un convenio de colaboración. En los años 2003 y 2006, de proceso
electoral federal, el IFE apoyó a la FEPADE con el pago de spots de tele-
visión y radio y los transmitió en sus espacios públicos.
Como indica la gráfica 5, las acciones de prevención se desarrolla-
ron a partir del año 2001. En los años siguientes, la actividad se incre-
mentó. A partir del año 2007 empezaron a disminuir en: relación con
periodos anteriores, como consecuencia del recorte de personal de la
FEPADE. Esta situación encontró su punto de mayor debilidad a partir
de 2010, e hizo crisis en 2011, año en el que solo se organizaron 522
eventos de prevención del delito. En 2012, se desarrolló un 44% menos
de actividades que en 2006, aunque eran años análogos, por ser de pro-
ceso electoral federal, incluida la elección de presidente.
La labor de prevención del delito electoral que realiza la FEPADE
es su activo de mayor rentabilidad. Sin embargo, esta se ha descuidado
de manera drástica en los últimos años. Es fundamental transmitir al
ciudadano el valor de la democracia representativa y hacer conciencia.
para que no venda o permita cualquier tipo de coacción para ejercer su
voto. Esta labor no es sencilla, pues muchos de los problemas están aso-
ciados a la marginalidad social. El dilema es cómo prevenir para que un
ciudadano que tiene como ingreso un salario mínimo acepte el ofreci-
miento de una tercera parte de su ingreso mensual a cambio de su voto,
42. En el informe de actividades de la FEPADE del año 2006 se puede encontrar una descripción
detallada de todas las actividades de prevención del delito electoral que realiza la institución.
375
el de su esposa e hijo mayor de edad. Cómo evitar, a través del fomento

de la cultura política y de la legalidad, que una comunidad organizada
ofrezca su voto en bloque al candidato que pague la fiesta patronal.
La efectividad del desempeño de la FEPADE está en la prevención y la
inhibición del delito electoral, no solo en castigarlo. La compra del voto
se realiza en la clandestinidad, no deja huella, y comprobarlo requiere
la denuncia directa del afectado, quien la mayoría de las veces tiene
miedo, no cree en las autoridades o toma lo que se le ofrece, generando
mecanismos de complicidades mutuas.
Gráfica 5
Eventos de prevención del delito de 2000 al 30 de junio de 2012
1600 1471
1400 1286
1200 1066 1097

971 1042
1000 885 833 831
800
S2i
600
400 275
20~ k:~~65!!:::j!!!!t::
lQOO lQOl ioo2 2003 2004 200S 2lltx; 2007 :1lJDB 20ll!I 1010 lllll 1012
presenta al IFE. Información al 30 de mayo de 2012.
Los delitos electorales en relación con los derechos

difusos y colectivos
La verdadera particularidad de los delitos electorales no ha permeado

en el imaginario colectivo. García Ramírez establece que no hay demo-
cracia sin derechos humanos, y por eso el derecho penal electoral busca
tutelar un bien jurídico inalienable ciudadano, que es elegir gobernan-
tes y su forma de gobierno. Por eso, toda conducta que violente ese acto
376
Reflexwnes sobre los delitos electorales y la fepade a partir de la alternancia política
constituye una ofensa inferida a la sociedad. 43 Sin profundizar en los

valores de la democracia representativa, es natural deducir que el dere-
cho penal electoral tiene una faceta de múltiples factores.
Su importancia, como un instrumento de derecho público, tiene como objeto le-

gitimar la representación política; garantizar la estabilidad social para la suma de
voluntades en la definición de los asuntos públicos; la pertenencia nacional para la
razón de Estado representado por el ejercicio de un poder individual y en el marco
de la ley fundamental. 44
Cuando se afecta este bien se genera un grave perjuicio a la sociedad

en su conjunto.
El derecho penal electoral está íntimamente relacionado con el en-
torno de la competencia político electoral; sin embargo, algunas veces
no se aprecia su total magnitud. Los delitos electorales se crearon para
evitar que se dañe el voto libre y secreto. Lo que es un hecho es que
sectores amplios de la población no valoran la importancia de lo que
implica el acto de votar. Por una parte están los miembros de partidos
políticos que durante los procesos electorales compran y coaccionan el
voto; por el otro, los sujetos que se dejan intimidar, comprar, o inter-
cambian su voto por un bien material. Lo lamentable es que en estos
actos no se perciba la magnitud del daño en la sociedad, en el sistema de
gobierno, y la transgresión a los principios básicos del derecho público
que regula la convivencia humana.
Los delitos electorales tutelan los valores constitucionales del su-
fragio, el desempeño adecuado del proceso electoral y la certeza del
resultado de las elecciones. El bien jurídico que tutelan se establece
en el entorno de los derechos políticos y sociales del ciudadano. Si es-
tos se afectan, causan un perjuicio grave a la sociedad, que es, en pri-
mera instancia, invisible. Por ello se pueden considerar en el entorno
de los derechos difusos y colectivos. Fix Zamudio los define como los
"derechos subjetivos e intereses legítimos que corresponden a perso-
nas indeterminadas, pertenecientes a diversos grupos sociales, que se
encuentran distribuidos en amplios sectores, de manera que no resulta
fácil el establecimiento de los instrumentos adecuados para la tutela
43. García Ramírez, Sergio, "Delitos en materia electoral", p. 17.

44. Díaz Santana, Héctor, op. cit., p. 81.
377
de los propios intereses".45 Por su parte, Cabrera Acevedo considera

que los derechos difusos y colectivos pertenecen a "una comunidad de
personas indeterminadas e indeterminables", por eso los remite, para
su ejemplificación, al medio ambiente sano y al desarrollo sustentable. 46
Es fundamental que el desarrollo futuro de los delitos electorales
se conciba bajo esta figura jurídica. Si hacemos una analogía con los
delitos ecológicos, podemos encontrar sentido en el ejemplo de una
conducta reiterada, como es tirar la basura en un río: con el paso del
tiempo se contaminará y la sociedad que se provee de esa agua se enfer-
mará. En este sentido, si en México se sigue comprando y coaccionando
el voto como un mecanismo propio de los procesos electorales, nues-
tra democracia en poco tiempo se verá devastada. Al respecto existe
doctrina jurídica en México: el Cuarto 1hbunal Colegiado en Materia
Civil del Primer Circuito establece que los intereses colectivos o difusos
pertenecen a todos los miembros de la sociedad y no existe posibili-
dad de fraccionarse para cada uno, ya que tutelan una amplia gama
de derechos que, de no respetarse, pueden perjudicar "los intereses de
todos los ciudadanos en general"; 47 por ello es fundamental "preservar
los valores protegidos y alcanzar los fines perseguidos, hacia una socie-
dad más justa" .48 Los intereses difusos y colectivos tienen como objeto
preservar los valores protegidos, para construir sociedades más justas y
velar por los intereses de los ciudadanos. Esta acción constituye una de
las responsabilidades del derecho penal electoral.
Conclusiones
Sintetizar doce años de justicia penal electoral federal es una labor com-
pleja y en algún momento hasta subjetiva. Los resultados alcanzados
hasta la fecha están lejanos de cumplir de manera integral su responsa-
bilidad institucional. Los delitos electorales y la FEPADE se crearon para
inhibir o castigar las conductas que violenten el voto libre y secreto,
y hasta la fecha no existen evidencias de que la labor se cumpla de
45. Fix Zamudio, Héctor, Simposio, los abogados mexicanos ...

46. Cabrera Acevedo, Lucio, El amparo colectivo protector del derecho al ambiente ...
47. Novena época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente, Seminario Judicial de la
Federación y su Gaceta; XXVII, abril, de 2008, p. 2381, tesis I.4o. C.137.C, tesis aislada.
48. Ibíd. Tusis J. 4o. C.136.C, tesis aislada.
378
manera plena. En todos los procesos electorales federales se denuncian

acciones de compra y coacción del voto, de ello no está ajeno ningún
partido político. En todos los procesos electorales se ha denunciado a
actores y partidos políticos por la comisión de delitos electorales, y de
estos prácticamente las sanciones son mínimas en relación con la mag-
nitud del fenómeno. En 2012, la compra del voto masiva fue parte de la
impugnación electoral.
Los problemas derivados de las irregularidades de los procesos
electorales en el país no han disminuido. En algunos lugares incluso ha
aumentando su incidencia. El derecho penal electoral ha contribuido
poco a combatir este fenómeno que está desdibujando la esencia básica
de la democracia representativa del país.
En los últimos doce años la justicia penal electoral prácticamente
está desapareciendo. En este periodo no se han realizado cambios a
las normas electorales, y a la FEPADE se le disminuye periódicamente
el presupuesto y el personal. 49 La FEPADE, al ser una institución depen-
diente del poder ejecutivo, depende para su ejercicio de las decisiones
de este, o de aquellas que el Procurador General de la República en
turno considere adecuado tomar respecto de la dependencia. La expe-
riencia demuestra que en los últimos seis años fueron pocos los apoyos
recibidos, consecuencia de una falta de sensibilidad o conocimiento de
la responsabilidad institucional de la FEPADE, no obstante que la labor
de esta institución va de la mano de la garantía de la paz social derivada
de la estabilidad en las elecciones.
Un problema adicional es la falta de temor en los delitos electo-
rales, pues no existen condiciones para inhibir su comisión. Tanto los
actores políticos como los ciudadanos saben que difícilmente van a ser
sancionados si cometen delitos electorales. Una investigación realizada
por la FEPADE en 2006, con el apoyo de profesores de la Universidad
Nacional Autónoma de México, determinó que la ciudadanía no teme
a los delitos electorales, pues "por delitos electorales nadie se va a la
cárcel" (grupo de enfoque realizado en Ixmiquilpan, Hidalgo ). 50 Por lo
49. Prueba de lo anterior es que las plazas no aumentaron en 2012, no obstante la demand a en
materi a de procuración y prevención. Y lo que es más grave: las plazas que se desocupan se
congelan.
50. FEPAD E-PNUD, ''Análisis de los delitos electorales de México en el marco de la compra y
coacción del voto", México, 2006.
379
anterior se requiere una instancia mucho más efectiva en lo que respec-

ta a la sanción de los delitos electorales.
El dilema para los próximos años es cómo modificar el marco nor-
mativo de los delitos electorales. Si aumentan los tipos penales y las
sanciones, lserá suficiente para hacer una justicia penal electoral más
efectiva? Si los tipos penales y las sanciones aumentan y, en consecuen-
cia, la situación que prevalece sigue siendo la misma, la solución no
habrá sido la adecuada. Sin embargo, no existe otra forma viable para
evitar la comisión de delitos electorales: es necesario actualizar el mar-
co normativo, y es imprescindible modificar el esquema global en la
forma como se realizan los procesos electorales.
El derecho penal electoral encuentra su enemigo en la llamada "e.,-
tricta aplicación de la ley". Actualmente son innumerables los hechos
que oscilan entre la comisión de delitos electorales y las formas irregu-
lares del desarrollo de las campañas políticas en México. Otorgar una
despensa a cambio de un voto es un delito; regalar una despensa como
una acción de proselitismo político no constituye ni siquiera una falta
electoral. La línea entre un acto de campaña y la comisión de un delito
es sutil, y el efecto casi siempre resulta ser el mismo.
En el contexto ideal, el mejor escenario sería que no existiera la FE-
PADE. Objetivamente, la fiscalía sigue siendo necesaria. Si las elecciones
se desarrollaran cumpliendo las reglas positivas y las reglas subjetivas
del respeto a los valores de la democracia representativa, la FEPADE no
tendría razón de ser. Por el contrario, si se fragmenta la equidad y la
sana competencia, se requiere una institución que vele por los intereses
ciudadanos y el derecho público.
La pregunta obligada es: lpor qué los actores políticos no han mo-
dificado los delitos electorales desde hace dieciséis años? lSerá porque
las reglas actuales les funcionan con comodidad y les permiten un mar-
gen amplio de discrecionalidad en la comisión de irregularidades sin
ser sancionados? Lo que poco se reflexiona es que esas reglas formales
e informales de la competencia política están permitiendo un juego su-
cio donde hasta ahora salen golpeados con pocas consecuencias. Sin
embargo, de seguir así propiciarán que en algún proceso electoral las
consecuencias sean graves y de difícil solución.
En materia penal, en los últimos doce años los esfuerzos por mo-
dernizar la justicia se han reflejado en la construcción de nuevas insti-
tuciones; el camino planeado está previamente definido y los avances
son limitados. Los juicios orales, que son el cambio estructural de ma-
380
yor visibilidad, tienen claras dilaciones de operación. No obstante, el

esfuerzo por mejorar las instituciones procuradoras e impartidoras de
justicia penal existe. En lo que respecta a la justicia penal electoral,
el descuido en la materia debe ser corregido. El IFE y el TEPJF están
activos y constantemente modernizan sus instituciones y procesos. La
FEPADE es una institución que sobrevive, pero que necesita transfor-
marse. Las reformas que necesita son innumerables: mayor fortaleza y
responsabilidad en la designación del titular por un periodo fijo e ina-
movible, garantía de autonomía funcional, aumento en su personal y
presupuesto, reforma estructural en el marco normativo e integración
de nuevos esquemas funcionales para la prevención del delito electoral.
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382
Balance e impacto de las políticas públicas federales en materia
de seguridad en la gestión de Felipe Calderón Hinojosa
(2006-2012)
se terminó de imprimir en febrero de 2014
en los talleres de Ediciones de la Noche
Madero 687, Zona Centro, 44100,
Guadalajara, Jalisco.
El tiraje fue de 300 ejemplares.
www.edicionesdelanoche.com
E
l libro que hoy se pone a consideración del lector es una co-
. lección de trabajos que, desde la academia, dan cuenta de
. . un sexenio cuyos efectos sobre las entidades federativas y
los municipios se perfilan a mediano y largo plazos. En efecto, se
. puede decir que en el ámbito de la seguridad y justicia el princi-
pal legado de la gestión encabezada por Felipe Calderón Hinojosa
fue la imposición de una lógica.amigo-enemigo, con efectos tales
como el proceso de militarización de la seguridad pública y de las
instituciones responsables de la misma.
Con el esfuerzo colectivo que este libro representa, cuarto en
una serie de estudios sobre seguridad y justicia -se reúne en ca-
torce capítulos a dieciséis expertos en materia de seguridad na .:.
cionaly pública y del sistema de justicia penal en México- se cie-
rra e( análisis de las políticas públicas federales en materia de
seg y fljd~ 1: pública -incluyendo las reformas al m~rco normativo
vigente, para explorar el impacto que traen apareJadas estas re-
formas sobre el estado libre y soberano de Jalisco .
. El diseño y,· La ~implementación del sistema penal acusatorio
importa un enorme reto para ,las entidades federativas que, por
mandato constitucional, deben transitar en pocos años hacia una
justicia a~v~rs~~ia.l yj~iéi~s orales; lo que modifica drásticamente
la función, de los_pr, 17 c1pale_s actores del drama penal, incluyendo
a los integrante s d~e las instituciones policiales .
., -'··.. .
Centro Universitario de Ciencias
Económico Administrativas
. ·:.....

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en mate:" ~la· de seguridad

NAUHCATZIN T. BRAVO AGUILAR

Primera edición, 2014

D.R. © 2014, Universidad de Guadalajara

Impreso y hecho en México

Doctor Fernando Alvarado Cárdenas

Doctor César Barros Leal

Doctor Walther Bernecker

Doctor Luis Teodoro Díaz Müller

Doctor José Emilio García Mercader

Doctor José Carlos Gómez Aguiar

Dra. Bárbara Kunicka-Michalska

Doctor Guillermo Llaudet

Doctor Ernesto López Portillo Vargas

Doctor Boris Martynov

Doctor Jean Rivelois

Doctor David Shirk

Licenciado Abraham Stein

Doctor Guillermo Raúl Zepeda Lecuona

Primera parte: Marco teórico, metodológico y conceptual

Segunda parte: Seguridad nacional y fuerzas armadas

Tercera parte: Seguridad pública e instituciones policiales

Cuarta parte: Justicia penal

Marcos Pablo Moloeznik 1

La obra Balance e impacto de las políticas públicas federales en materia

l. Profesor-investigador del Departamento de Estudios Politicos, Centro Universitario de

de estudios, y bajo el cuidado de Dante Jaime Haro Reyes y el res-

Con este cuarto esfuerzo colectivo --que reúne, en catorce capítulos,

Recapitulando, el libro colectivo que hoy se pone a consideración

Tonatiuh l. Bravo Padilla 1

Un proyecto de investigación sobre "Las políticas públicas federales y

El lector se encuentra, así, frente a una colección de estudios y ensayos

1. Rector de la Universidad de Guadalajara.

temas que jalonan el derrotero reciente de la seguridad y la justicia de

Guillermo 1 R. Garduño Valero 1

La Historia es fabricada por la guerra

Sumario: l. Aproximación al concepto de inteligencia. 11. Planeación organizacional

Resumen: El presente trabajo de investigación aborda, principalmente, el marco teó-

Palabras clave: inteligencia, estrategia, guerra, modelo, democracia, Estado, segu-

l. Profesor-investigador de la Universidad Autónoma de México. Catedrático de la Universidad

Un rasgo del Estado moderno lo constituye la inteligencia, que es el

Aproximación al concepto de inteligencia

El término inteligencia suscita de inmediato desconfianza e impone nega-

2. Weber, M., Economía y sociedad, p. 1056.

contemporánea, que recibió el nombre de guerra fría, hace que al menos se

Planeación organizacional e inteligencia

De acuerdo con lo anterior, la información de inteligencia se da con

111.- Uso de la información

Fuente: Guillermo J. R. Garduño Valero.

Cada fase del modelo anteriormente descrito corresponde a una

Cumplidas las dos fases anteriores, la aplicación del plan supone

Vínculo entre estrategia e inteligencia

La estrategia se define como "el arte de la acción con sentido profundo

3. Platt, W., Producción de inteligencia estratégica, p. 11.

del plan, que se complementa con la logística que supone la ubicación

O = El corazón es el conflicto de intereses a ser resuelto en la lucha

El planteamiento cartesiano nos muestra las derivadas de las rela-

Clausewitz aportó la definición clásica de la estrategia al afirmar: "es el

5. Clausewitz, K., De la guerra, p. 201.

MENOR TIEMPO ( EDER ESPACIO

El primer modelo de guerra, llamado guerra total, corresponde a

Vínculos entre los espacios: público, privado e íntimo y ante la guerra