Seguridad Ciudadana

Curso de Ingreso 2019
Asignatura: Introductoria a la
Seguridad Ciudadana
1
Programa
Curso de Ingreso 2019
Departamento de Planificación y Políticas Públicas
Carrera: Licenciatura en Seguridad Ciudadana
Asignatura: Introductoria a Licenciatura en Seguridad Ciudadana
1. FUNDAMENTACIÓN
La seguridad ciudadana agrupa un complejo entramado de problemas que han ganado

centralidad en las agendas públicas a nivel global. Los ámbitos institucionales que abordan
y analizan estos problemas son los que, también por estos medios, reafirman el estado de
derecho, el arraigo de las prácticas democráticas, las garantías de los derechos humanos y
sociales, y auspician las actividades que aseguran el estatuto de ciudadanía y el bienestar
general.
En la actualidad, estas problemáticas que confluyen en el campo de la seguridad
ciudadana, configuran el panorama de una de las mayores demandas sociales ante
gobiernos locales, provinciales, nacionales y organismos internacionales. Especialistas
contemporáneos/neas coinciden sobre la enorme complejidad de estos problemas, a tal
punto que temas tales como percepción de seguridad, control del delito, recuperación del
espacio público, integración del tejido urbano y reducción de las violencias han ganado
enorme protagonismo.
En este sentido, podemos destacar que para realizar en nuestros días algún tipo de
diagnóstico e intervención en este campo, se hace imprescindible que la acción que se
planifique, para que sea efectiva, sea implementada a través de la coordinación de distintos
campos disciplinares, articulando diversas áreas de gobierno e instituciones de la sociedad
civil, rompiendo así con la visión simplista que concentraba su análisis y acción desde lo
jurídico-penal-policial.
De este modo, podemos afirmar que el campo de la seguridad ciudadana es sin duda, un
espacio no sólo en construcción sino en permanente tensión, donde intervienen múltiples
esferas de la dinámica social y posiciones contrapuestas. Su abordaje, y la respuesta a sus
problemáticas, demanda una reflexión transdisciplinaria que incorpore conceptos
compatibles con el paradigma de los derechos humanos y sociales, y una gestión integral
de las distintas necesidades e intereses en juego.
2
Los programas de formación académica y profesional del plan de estudios de la
Licenciatura en Seguridad Ciudadana son una contribución universitaria a la modificación
de la cultura de seguridad predominante y su lectura unilateral de la realidad. Surge como
un espacio de formación universitaria para contribuir a la profesionalización y
especialización en los nuevos paradigmas de la seguridad ciudadana.
En el curso introductorio se pretende presentar los ámbitos laborales en los que los
profesionales de la seguridad ciudadana pueden desempeñarse.
2. OBJETIVOS
 Identificar las problemáticas relevantes que hoy en día se la vinculan al campo de la

seguridad ciudadana.
 Conocer los cambios operados en el concepto de seguridad.
 Identificar el rol de los distintos actores involucrados en el campo de la seguridad
ciudadana.
 Analizar el rol del Estado en seguridad desde la perspectiva de los derechos
humanos.
 Reflexionar sobre las posibilidades de intervención en seguridad ciudadana.
3. METODOLOGÍA DE TRABAJO Y EVALUACIÓN
La asignatura tiene una modalidad de cursada teórico práctica dividida en tres segmentos:
1) presentación del material de lectura por parte de los docentes; 2) confección de trabajos
prácticos, sean grupales o individuales; 3) puesta en común de lo trabajado y cierre del
tema por parte del docente.
El método de evaluación constará de un examen integrador en la última semana del Curso
que se aprueba con 4 (cuatro) según Disposición SA 531/16.
4. CONTENIDOS PROGRAMÁTICOS
Unidad 1: El aporte de la formación universitaria en la conformación del campo de la

Seguridad Ciudadana
1.1 Análisis de los objetivos del Proyecto Institucional de la UNLa y la creación de la
Licenciatura en Seguridad Ciudadana.
1.2 Introducción al campo de la seguridad ciudadana como campo profesional.
1.3 Presentación de la carrera, sus docentes y sus estudiantes.
1.4 Análisis de Plan de estudios, sus asignaturas, la modalidad del trabajo final.
1.5 Alcance del título, perfil del/la egresado/a e inserción laboral.
Bibliografía:
 Universidad Nacional de Lanús, Consejo Superior. Resolución CS Nº 033/15, plan de
Estudios de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana.
Unidad 2: Seguridad: concepto de múltiples connotaciones

2.1 Contextos de surgimiento de los diversos paradigmas de seguridad. Contextos
globales implicancias locales.
2.2 Complejidad del fenómeno de la inseguridad. Condiciones de producción del delito y
la violencia.
2.3 Del paradigma de la “doctrina de la seguridad nacional” a la seguridad interior.
3
2.4 Definiciones en torno a la seguridad: seguridad humana, pública, ciudadana y
comunitaria.
2.5 Definiciones en torno a la inseguridad: objetiva y subjetiva.
Bibliografía:
 FERNÁNDEZ, M. B. (2009) Nuevos paradigmas en seguridad. Módulo publicado en
Portal Educ.ar. Dirección Nacional de Formación, Capacitación e investigación en
Seguridad Pública. Ministerio de Justicia, seguridad y Derechos Humanos/ Ministerio de
Educación de la Nación.
 RODRIGUEZ ALZUETA, E. (2011) comp. “SEGURIDAD, DERECHOS HUMANOS y
DEMOCRACIA: definiciones básicas”. En Seguridad y Derechos Humanos:
herramientas para la reflexión sobre la seguridad ciudadana y democrática. Ministerio
de seguridad de la Nación.
Unidad 3: Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos
3.1 Construyendo un modelo de Seguridad Democrática.

3.2 Seguridad y Derechos Humanos
3.3 Seguridad y Estado. El Gobierno Político de la Seguridad
3.4 Seguridad pública y seguridad ciudadana.
3.5 Seguridad objetiva y seguridad subjetiva: la sensación de inseguridad.
3.6 Imposición del orden estatal o gestión de la conflictividad social.
3.7 La intervención multiagencial y multiactoral.
Bibliografía:
 RODRÍGUEZ ALZUETA, E. (2011) comp. “Construyendo un modelo de seguridad
ciudadana democrática”. En Seguridad y Derechos Humanos: herramientas para la
reflexión sobre la seguridad ciudadana y democrática. Ministerio de seguridad de la
Nación.
 VARELA, C. (2010) (comp). Cuadernos de seguridad Nº5: La Seguridad Ciudadana.
Buenos Aires: Edición de la UNLa/Consejo de Seguridad Interior.
Unidad 4 Obligaciones del Estado en materia de Seguridad

4.1 ¿Quién es responsable de garantizar la seguridad?
4.2 Obligaciones básicas del Estado en materia de derechos humanos y seguridad.
4.3 Policía y derechos humanos: límites para la actuación policial
4.4 Prevención del Delito y La Violencia
4.5 La seguridad ciudadana y la nueva prevención: de la prevención policial a la
prevención ciudadana. Modelos de prevención
4.6 Seguridad ciudadana y participación comunitaria
Bibliografía:
 RODRÍGUEZ ALZUETA, E. (2011) comp. “Obligaciones del Estado en materia de
seguridad”. En Seguridad y Derechos Humanos: herramientas para la reflexión sobre la
seguridad ciudadana y democrática. Ministerio de seguridad de la Nación.
 VARELA, Cristian (2010) comp. Cuadernos de seguridad Nº5: La Seguridad Ciudadana
Edición de la UNLa/Consejo de Seguridad Interior, Buenos Aires.
4
LICENCIATURA EN SEGURIDAD CIUDADANA
PLAN DE ESTUDIOS
FUNDAMENTACIÓN DE LA CARRERA
Tanto en América Latina, en general como en la Argentina en particular, el campo de la

seguridad ciudadana se ha desarrollado notablemente en las últimas décadas. Este
desarrollo se puede observar no sólo respecto a su consolidación como campo académico y
profesional, sino también en cuanto a su definitiva autonomización teórica y programática
respecto de las prácticas tradicionales del sistema penal.
Cuando en el año 2004 la Universidad Nacional de Lanús creó la primera Licenciatura en

Seguridad Ciudadana, la necesidad de superar los lineamientos punitivistas de los
paradigmas tradicionales sobre la seguridad pública constituía un objetivo preponderante.
Una década después, las profundas transformaciones del Estado y de los contextos socio-
culturales en un marco post-neoliberal suman nuevos desafíos y metas desde donde, la
Universidad Nacional de Lanús se encuentra nuevamente interpelada a contribuir con la
formación en este campo.
En el actual contexto, es preciso formar a los cuadros profesionales y políticos de manera

tal que sostengan las transformaciones iniciadas en términos de progresiva democratización
y gobierno político de la seguridad.
La pluralización de los actores que participan en el campo puede propiciar tanto a la

democratización de las prácticas como a la excesiva dispersión de los objetivos sobre los
cuales focalizar la intervención.
En el caso de los medios de comunicación, éstos presentan una capacidad indiscutible para
establecer agenda, orientar temores y pánicos sociales, criminalizar y/o descriminalizar
comportamientos, y, en definitiva, para configurar las prenociones más influyentes sobre la
inseguridad delictiva, todo ello fundado en criterios y necesidades manifiestamente externos
a la problemática delictiva en sí.
Por otro lado, el creciente desarrollo de políticas de seguridad afirmadas en paradigmas

democráticos, pluralistas y orientados más hacia la gestión de la conflictividad que hacia la
punición acrítica de la vulnerabilidad social, se enfrenta con variadas formas de resistencia
dadas las culturas institucionales más afianzadas entre los actores tradicionales del sistema
penal.
Ante estas circunstancias, se hace aún más evidente la necesidad de contar con
profesionales capacitados con una formación específica, un bagaje teórico crítico y con
5
herramientas eficaces, actualizadas y pertinentes para la gestión de las políticas públicas de
seguridad.
En la última década el campo de la seguridad se ha consolidado como campo académico y
campo profesional abrevando en los aportes, en sentido diverso, de las investigaciones
académicas que han ido abordando estos problemas, y de las políticas públicas que han
contribuido mediante sus decisiones a la producción de conocimiento estratégico.
Por cierto, en el momento en que se produjo el diseño original de la carrera que dio inicio en
el año 2004, la categoría seguridad ciudadana, no constituía un constructo académico sino
un horizonte político estratégico. Hoy contamos con esa densidad teórica que nos permite
definir un perfil de formación con eje en la seguridad ciudadana, y trayectorias de políticas
públicas que abren nuevas perspectivas de intervención profesional en este campo.
ORGANIZACIÓN CURRICULAR
La definición de las áreas curriculares
El plan de estudios se organiza en torno a tres áreas de conocimiento.

 Área de fundamentos interdisciplinarios del campo de la seguridad ciudadana.
 Área de conocimiento específico de las Políticas públicas y la seguridad

ciudadana.
 Área de metodologías para la intervención y la práctica profesional.
Desde el punto de vista epistemológico se concibe a la seguridad ciudadana como un

campo, al cual aportan en su conformación diversas disciplinas. A su vez en el campo de la
seguridad ciudadana se inscriben múltiples agencias o instituciones públicas y privadas, el
estado y el mercado y, por último, como campo profesional las prácticas que lo constituyen.
Sin embargo, el sentido político estratégico de la carrera en la Universidad Nacional de
Lanús refiere a la especificidad de las políticas públicas en seguridad ciudadana. Por ello, el
área específica se denomina de las políticas públicas y la seguridad ciudadana.
Esta se complementa con el área de fundamentos interdisciplinarios: provenientes de los

campos del derecho, la criminología, la sociología, la historia, las ciencias políticas, la
antropología jurídica y social, la filosofía jurídica, los estudios de la biopolítica y el poder, los
estudios sobre subjetividad, etc.
A la vez, articula con el área metodológica para la intervención y la práctica profesional en la

cual se desarrollan diversos dispositivos y enfoques metodológicos desde el análisis del
discurso, el análisis institucional, análisis y políticas públicas, técnica de trabajo grupal,
planificación estratégica situada, estadística y demografía, tecnologías aplicadas,
metodología de la investigación, metodología de gestión de conflictos, coordinación de
grupos, mapeos, trabajo de campo, etc.
Se organizaron los espacios curriculares en la grilla, propiciando la articulación teoría-

práctica en cada período de cursada cuatrimestral, procurando un campo de problemas a
abordar susceptible de ser articulado horizontalmente.
El siguiente cuadro sintetiza la articulación entre las áreas.

6
CUADRO DE ORGANIZACIÓN POR ÁREAS Y CUATRIMESTRES
CUAT. FUNDAMENTOS ASPECTOS METODOLOGIAS PARA

INTERDISCIPLINARIOS ESPECÍFICOS DE LAS LA INTERVENCION Y LA
DEL CAMPO DE LA POLITICAS PUBLICAS PRACTICA
SEGURIDAD Y LA SEGURIDAD PROFESIONAL
CIUDADANA CIUDADANA
1 1.Aspectos 64 4.Seguridad y 64 5. Introducción
constitucionales de comunicación metodológica. 32
la seguridad social Análisis de
ciudadana agendas
2. Estado gobierno 64 mediáticas y
y sociedad seguridad.
3. Seminario
Pensamiento 64
Nacional y
Latinoamericano
2 6 Seminario 64 8. Paradigmas y 64 10. Metodología 64
Justicia y Derechos Sistemas de de análisis de las
Humanos Seguridad instituciones y las
organizaciones.
64 9. Seminario 32
7- Antropología optativo
social y jurídica
3 11.Historia 64 13. Políticas 64 14. Tecnologías y 64

moderna y Públicas y seguridad.
contemporánea Planificación en
seguridad
12. Perspectivas 64 15 Taller de 64

sociológicas de DDHH y
fundamento de la seguridad
seguridad. ciudadana
4 16. Análisis 64 17. Criminología 64 19. Métodos y 64

socioeconómico de técnicas de
la sociedad trabajo con
Argentina grupos e
instituciones
18. Problemas 64
sociales urbanos y
gestión de los
territorios
7
5 20.Optativa del 21.Participación 64 23. Diseño, 64
campo del derecho 64 comunitaria y gestión y
a. Derecho seguridad evaluación de
Penal y seguridad ciudadana proyectos locales
en seguridad
b. Principios ciudadana.
de Derecho
administrativo y
gestión publica 22. Gestión de 64 24. Taller de 160
Riesgo y intervención de
Seguridad operadores
Ciudadana locales en
prevención
Nivel de Inglés o Portugués (64 hs) y Módulo de Informática (32hs)
TITULO INTERMEDIO
Tecnicatura Universitaria en Gestión de la Seguridad Ciudadana
Carga horaria: 1.696 hrs.
6 25 Legislación y 64 26.Investigación 32 28. Elementos de 64
normatividad en del delito y gestión estadística y
seguridad de la información demografía.
ciudadana criminal
27. Ciudadanía, 64 29. Metodología 64
inseguridad de la
subjetiva y miedo investigación
al delito. social aplicada a
la seguridad
ciudadana.
7 30. Geopolítica, 64 32. Políticas 64 34.Taller de 64
Globalización y comparadas en elaboración de
conflictos seguridad proyecto de TFI.
31. Sociología de 33.Políticas

las violencias 64 multiagenciales de 32
prevención de la
violencia
8 35. Seguridad 64 37. Políticas de 64 38. Métodos de 64

imaginario colectivo formación, gestión de la
y subjetividad capacitación y conflictividad
social promoción de la 39. Practica Pre 96
seguridad profesional.
ciudadana integrada PPPII
36.Seminario 32 40. Taller de 192
optativo Trabajo Final
Integrador
8
CARGA HORARIA PARCIAL 864 732 1056
POR AREA
Nivel de Inglés o Portugués (64hrs) y dos Módulos de Informática (32hrs)
TITULO DE GRADO
Licenciatura en Seguridad Ciudadana
Carga horaria total:2.816 hrs.
PERFIL DEL EGRESADO/A
El Proyecto Institucional de la Universidad Nacional de Lanús condensado en su lema de

Universidad urbana comprometida, establece como sentido político estratégico una
formación situada en los territorios del enclave del conurbano bonaerense con toda su
complejidad, lo cual implica reconocer el potencial de su denso entramando institucional, a
la vez que atender a los desafíos que presentan los problemas emergentes, de modo tal de
contribuir a la consolidación de la justicia social.
Por ello, se plantea entre sus objetivos primordiales, “la formación de gestores sociales
calificados sólidamente para la concepción, diseño e instrumentación operativa de políticas
basadas en la interpretación de una sociedad compleja, en proceso permanente de
formación y con vocación ética en sus motivaciones”. En el marco y alcances de este
Proyecto Institucional se ha diseñado un Plan de Estudios actualizado en tanto problemas,
perspectivas y herramientas de intervención profesionales necesarias para el diseño y
planeamiento de proyectos de intervención en los nuevos contextos.
La Estructura Curricular contempla la articulación transversal de las tres Áreas de

Conocimiento en sentido horizontal y al interior de cada una de ellas en su secuencia
académica, lo cual posibilita al egresado/a la apropiación progresiva de categorías teórico -
metodológicas en vinculación con campos y/o ámbitos de actuación. Ello asegura un
desempeño integral, polivalente y transdisciplinario.
PERFIL DEL TECNICO/A UNIVERSITARIO/A EN GESTION DE LA SEGURIDAD

CIUDADANA
El horizonte de formación del Técnico/a Universitario/a en Gestión de la Seguridad es el de

posibilitar una titulación intermedia en la carrera de Licenciatura en Seguridad Ciudadana,
que posibilite desarrollar una intervención técnica en el ámbito local y/o territorial
atendiendo a problemas y tareas propias de la gestión de la seguridad. Su perfil técnico-
académico le posibilita el desarrollo de capacidades para:
1. El Desempeño conforme a la ética de los Derechos Humanos, comprometido a su

protección y promoción en diversos ámbitos institucionales y campos de intervención.
2. La comprensión de los problemas del campo de la seguridad desde los procesos socio
históricos nacionales y latinoamericanos con énfasis en la recuperación de las matrices del
pensamiento nacional.
9
3. La integración a equipos técnicos de intervención en el abordaje de problemáticas del
campo de la seguridad ciudadana.
4. La promoción de la perspectiva de género y respeto por las diversidades culturales en

las acciones de intervención técnica-profesional.
5. La participación en la producción de diagnósticos e informes técnicos referidos a las

problemáticas territoriales y comunitarios de seguridad.
6. El diseño, gestión y evaluación de proyectos de seguridad desde la perspectiva del

planeamiento estratégico, en diversos ámbitos de municipal y local.
7. La asistencia técnica y promoción de proyectos participación ciudadana y comunitaria

en seguridad desde organizaciones sociales, espacios públicos y gestión privada.
8. El manejo de tecnologías apropiadas para las producciones de mapeos y monitoreo
9. El desarrollo de análisis de tratamiento mediático de temas de violencia, y delito Como

herramienta para la gestión local.
10.La sistematización de información referida a políticas públicas en seguridad, su

evaluación y monitoreo.
11.La asistencia en equipo de gestión local en la producción de informes sobre problemas

territoriales- urbanos y estrategias de abordaje.
ALCANCES DEL TITULO de TECNICO/A UNIVERSITARIO/A EN GESTION DE LA

SEGURIDAD CIUDADANA
1) Ejecutar y monitorear proyectos de seguridad ciudadana en el marco de políticas

públicas municipales.
2) Intervenir en instituciones encargadas de la prevención y protección de la seguridad

ciudadana.
3) Desarrollar tareas de promoción de la participación comunitaria y ciudadana en

seguridad.
4) Asistir en materia de seguridad a organismos públicos y privados, empresas públicas y

privadas, Ongs, y organizaciones comunitarias.
PERFIL DEL LICENCIADO/A EN SEGURIDAD CIUDADANA
El horizonte de formación de esta Licenciatura se orienta a posibilitar al graduado un perfil

académico-profesional con capacidades para:
1. El Desempeño conforme a la ética de los Derechos Humanos, comprometido a su
protección y promoción en diversos ámbitos institucionales y campos de intervención.
10
2. La participación y conformación de equipos interdisciplinarios para el abordaje integral
de las problemáticas del campo de la seguridad ciudadana.
3. El diseño y desarrollo de estrategias integrales para la promoción de las garantías
constitucionales de los ciudadanos y colectivos sociales, en el marco de una seguridad
democrática y el acceso a la justicia.
4. La promoción de la perspectiva de género y respeto por las diversidades culturales en
las acciones de intervención profesional.
5. La comprensión de los problemas del campo de la seguridad desde los procesos
sociohistóricos nacionales, latinoamericanos y globales con énfasis en la recuperación de
las matrices del pensamiento nacional.
6. El abordaje de los fenómenos vinculados con las violencias y el delito, con enfoques
innovadores desde perspectivas interdisciplinarias.
7. La producción de diagnósticos e informes en relación a la seguridad y las políticas
públicas, tanto en términos doctrinarios como operativos.
8. La formulación, implementación, evaluación de políticas públicas multiagenciales en
seguridad.
9. El diseño, gestión y evaluación de proyectos de seguridad desde la perspectiva del
planeamiento estratégico, en diversos ámbitos de la función pública nacional, provincial,
municipal y local.
10.El desarrollo de estrategias de participación ciudadana y comunitaria en seguridad
desde organizaciones sociales, espacios públicos y gestión privada.
11.El diseño y desarrollo de acciones de capacitación y promoción en cuestiones asociadas
a la seguridad, en ámbitos institucionales públicos y privados, empresariales, comunitarios y
masivos.
12.El desarrollo de métodos y técnicas de gestión de la conflictividad en diversos ámbitos.
13.La elaboración procedimientos administrativos en la gestión de políticas públicas de la
seguridad.
14.El análisis de la información y estadística criminal para el asesoramiento en la toma de
decisiones en materia de seguridad ciudadana.
15.El manejo y analizar tecnologías apropiadas para las producciones de mapeos,
monitoreos y sistemas de información estadística.
16.La promoción de políticas multiagenciales de prevención de la violencia y el delito.
17.La participación en espacios de investigación científica en ciencias sociales en el campo
académico de la seguridad.
18.El desarrollo de métodos y técnicas aptas para realizar auditorías y peritajes en distintas
situaciones relacionadas con la seguridad.
ALCANCES DEL TITULO DE LICENCIADO EN SEGURIDAD CIUDADANA
1) Planificar, ejecutar, supervisar y evaluar programas, proyectos e intervenciones en

seguridad ciudadana en el marco políticas públicas nacionales, provinciales y municipales.
2) Dirigir, coordinar y/o supervisar instituciones encargadas de la prevención y protección

de la seguridad ciudadana.
11
3) Emprender tareas de asesoramiento y consultoría en materia de seguridad.
4) Asistir y Asesorar en materia de seguridad a organismos públicos y privados, empresas

públicas y privadas, Ongs, y organizaciones comunitarias.
5) Asesorar a la labor legislativa en materia de seguridad.
DURACIÓN DE LA CARRERA EN AÑOS ACADÉMICOS.
 TECNICATURA UNIVERSITARIA EN GESTIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 2

años y medio (5 cuatrimestres)
 LICENCIATURA EN SEGURIDAD CIUDADANA 4 años (8 cuatrimestres)
REQUISITOS DE INGRESO: Adecuado a la normativa vigente en la UNLa, respecto a

estudios secundarios completos y aprobación del curso de ingreso intensivo o cuatrimestral,
y en cumplimento al artículo 7 de la Ley de Educación Superior 24.521
ESTRUCTURA CURRICULAR
Unidad Régimen Formato de Carga Carga Correlatividades

Curricular cursada la unidad horaria hora-ria
Curricular total Sema-
nal
PRIMER AÑO
Primer cuatrimestre
1 Aspectos constitucionales de la C Asignatura 64 hs. 4
seguridad ciudadana
2 Estado, gobierno y sociedad C Asignatura 64 hs. 4
3 Seminario de Pensamiento Asignatura 64 hs. 4
C
Nacional y Latinoamericano
4 Seguridad y comunicación Asignatura 64 hs. 4
C
social.
5 Introducción metodológica: Taller 32 hs. 2
Metodología de análisis C
mediático
Segundo cuatrimestre
6 Seminario de Justicia y Seminario 64 hs 4

C
Derechos Humanos
7 Antropología social y jurídica C Asignatura 64 hs. 4
8 Paradigmas y Sistemas de Asignatura 64 hs. 4
C
Seguridad
9 Seminario optativo I * Seminario 32 hs 2
C
10 Metodología de análisis de las Asignatura 64 hs. 4
C
instituciones y las
12
organizaciones.
SEGUNDO AÑO
Tercer cuatrimestre
11 Historia moderna y Asignatura 64 hs. 4
C
contemporánea*
12 Perspectivas sociológicas de Asignatura 64 hs. 4
fundamento de la seguridad. C
13 Políticas Públicas y Planificación Asignatura 64 hs. 4 2

C
en Seguridad
14 Tecnologías y Seguridad C Taller 32 hs. 2
15 Taller de Derechos Humanos y Taller 32 hs. 2 6
C
seguridad ciudadana
Cuarto cuatrimestre
16 Análisis socioeconómico de la Asignatura 64hs. 4 11

sociedad Argentina. C
17 Criminología C Asignatura 64 hs. 4 12
18 Problemas sociales urbanos y Asignatura 64 hs. 4
C
gestión de los territorios
19 Métodos y técnicas de trabajo Taller 64 hs. 4
C
con grupos e instituciones.
TERCER AÑO
Quinto cuatrimestre
20 Electiva del campo del Derecho: Asignatura 64 hs. 4 1
1.Derecho Penal y seguridad
C
2.Principios de Derecho
administrativo y gestión publica
21 Participación comunitaria y Asignatura 64 hs. 4 13

C
seguridad ciudadana
22 Gestión de Riesgo y Seguridad Asignatura 64 hs. 4 18
Ciudadana C
23 Diseño, gestión y evaluación de Asignatura 64 hs. 4

proyectos locales en seguridad
ciudadana.
C
24 Taller de intervención de Taller 160 hs. 10 7,13,18

operadores locales en C Práctica
prevención
Idioma Inglés I C Asignatura 64 hs. 4
13
extranjero I Portugués I
Módulo de Informática: 3: Modulo 32 hs.

B
Planilla de Calculo I
TITULO INTERMEDIO: Técnico Universitario en Gestión de la Seguridad Ciudadana
Carga horaria1.600 hs.
Sexto cuatrimestre
25 Legislación y normatividad en Asignatura 64 hs. 4 1 y 15

seguridad ciudadana C
26 Investigación del delito y gestión Seminario 32 hs. 2
C
de información criminal
27 Ciudadanía, inseguridad y Seminario 64 hs. 4
C
miedo al delito.
28 Elementos de estadística Asignatura 64 hs. 4
C
aplicada y demografía
29 Metodología de la investigación Seminario 64 hs. 4
C
social aplicada a la seguridad
CUARTO AÑO
Séptimo cuatrimestre
30 Geopolítica, globalización y Asignatura 64 hs. 4 11

C
seguridad
31 Sociología de las violencias C Asignatura 64 hs. 4
32 Políticas comparadas en Asignatura 64 hs. 4 7
C
seguridad
33 Políticas multiagenciales de Seminario 32 hs. 2
prevención de la violencia y el C
delito
34 Taller de elaboración de Taller 64 hs. 4 24, 29
proyecto de Trabajo Final C
Integrador
Octavo cuatrimestre
35 Seguridad, imaginario colectivo Seminario 64 hs. 4

C
y subjetividad social
36 Seminario Optativo II * C Seminario 32 hs. 2
37 Políticas de formación, Asignatura 64 hs. 4
capacitación y promoción de la C
seguridad ciudadana
38 Taller 64 hs. 4
Métodos de gestión de la
C
conflictividad
39 Practica pre- profesional Practica 96 hs. 6 25, 32

integrada C
40 Taller de Trabajo Final A Taller 192 hs. 6 34
14
Integrador
Informática 4 -Planilla de
Opción A: Calculo II
Módulo 4 o 6
6- B Modulo 32hs 4
Presentaciones
Informática 7-Sistema de
Opción Información
B:Módulo 7 Geográfica
o 11
B Modulo 32hs 4
11 Programa Módulo 4
Estadístico para
las Ciencias
Sociales(SPSS)
Idioma
extranjero II Inglés II Inglés I
C Asignatura 64 hs. 4
Portugués II Portugués I
CARGA HORARIA TOTAL: 2. 816 hs
* Asignaturas que pueden cursarse en otras carreras del Departamento de Planificación y

Políticas o en otros Departamentos
15
15
Nuevos Paradigmas en Seguridad1
Por María Belén Fernández
TEXTO BASE MÓDULO 1:
INTRODUCCIÓN
Con este módulo damos inicio a este espacio de reflexión y capacitación acerca
de la seguridad y los diversos paradigmas que se han ido construyendo a lo
largo de las últimas décadas.
Este texto base está estructurado en dos partes:
La primera refiere al contexto de surgimiento de los diversos
paradigmas en seguridad.
La segunda presenta brevemente los paradigmas.
Cada uno de nosotros como ciudadanos de una Nación y parte de las
instituciones del Estado, hemos sido testigos durante nuestras trayectorias
laborales de distintos lineamientos de las políticas públicas. Podemos dar cuenta
de distintos momentos, en nuestras jurisdicciones y a nivel nacional, en el
modo de comprender los problemas referidos a la seguridad y de las políticas
públicas que se desarrollaron a partir de ello. Algunas pueden identificarse
claramente; otras quizás sean menos contundentes. La propuesta es producir un
análisis de aquello que da fundamento a nuestra tarea cotidiana, la seguridad.
Tras todo lineamiento de políticas públicas existen modos de explicar el

problema, alcances del mismo, actores que forman parte de él, estrategias de
acción o diseños de solución para abordarlos, visiones y valores acerca de la
sociedad que se espera construir, desde donde se evalúa su capacidad para logra
1
El presente texto ha sido publicado como material del Curso virtual “Coordinación de acciones de capacitación
policial./ Educ. ar, Ministerio de Educación de la Nación julio 2009-marzo 2010. (Organizado por la Dirección
Nacional de Formación profesional, Capacitación e investigación en Seguridad Interior de la Nación)
16
los cambios esperados.
Entonces estos lineamientos no refieren exclusivamente a una escuela o postura
teórica, sino de la interacción con los modos en que una sociedad y una cultura
entienden su necesidad, en la dinámica cambiante de los problemas concretos.
Surge de sus problemas cotidianos y las formas de abordarlos, y los saberes y
conocimientos que desde el campo de la seguridad se han ido construyendo para
comprenderlos. Deben poder atender no sólo a la efectividad sino a la visión
legitimada socialmente para abordarlos.
Cada vez que se interviene ante un problema cotidiano de los vecinos de tal o
cual barrio, o de conflictos de diversa intensidad, estamos poniendo en juego
concepciones, teorías, visiones acerca del alcance del mismo. ¿Es una situación de
caso individual o es un conflicto subyacente de orden social y colectivo?
El modo en que miramos el conflicto y las formas de explicación de las

intervenciones, pueden referir en forma explícita a una concepción o pueden no
reconocer ninguna, y contienen implícitamente la teoría (aún en los casos de
máxima improvisación, la no existencia de fundamentos es en sí mismo un modo
de pensar los problemas). Ciertamente que los resultados, en términos de
efectividad, están correlacionados con ello.
Progresivamente, los problemas de seguridad han sido incluidos en las ciencias

sociales, avanzando en la comprensión de los fenómenos desde múltiples
disciplinas. Durante mucho tiempo la centralidad estuvo en manos de las ciencias
jurídicas, pero la complejidad de los problemas hizo que nuevas disciplinas y
nuevos actores institucionales y sociales se ocuparan de estudiar la seguridad.
Estas explicaciones han ido cambiando conforme han avanzado las ciencias
sociales. Porque la posibilidad de pensar un problema no se debe a la
genialidad de una sola persona sino al modo que una época histórica lo piensa.
De allí nacen o se enraízan las muchas perspectivas desarrolladas a lo largo de la
17
historia pa ra abordar la seguridad. De eso se tratan los paradigmas.
La propuesta de este módulo es poder darnos un espacio para analizar dichas
políticas públicas en seguridad a la luz de diversos paradigmas.
¿Qué es y cómo se construye un paradigma?
Antes de entrar a analizar los diversos paradigmas, haremos un alto en definir

brevemente a qué nos referimos cuando hablamos de paradigma2.
El desarrollo de las ciencias sociales ha posibilitado supera la dependencia de
los métodos y modos de explicación propios de las ciencias naturales mediante
los cuales explicaban lo fenómenos a razón de causalidades físicas, hacia formas
de explicar y comprender las características propias de los problemas social es: su
complejidad.
Ante un problema o conjunto de problemas, la comunidad científica busca modos
de comprenderlos, teorías y perspectivas que permitan dar soluciones. Cuando
estas respuestas se consolidan, se constituyen como paradigma que circula
socialmente. Este resultará válido en tanto pueda dar respuesta al problema que le
dio origen, o cuando el problema mismo se modifique y entonces comienzan a
aumentar las anomalías de la teoría. En ese caso, surge la confrontación de
teorías desde donde se comprende el problema, dando lugar a una nueva
comprensión del mismo, que como consecuencia produce un nuevo paradigma.
Esta dinámica se repite circularmente.
PROBLEMA TEORÍAS ACEPTADAS AUMENTO DE REVOLUCIÓN

UNIVERSALMENTE ANOMALÍAS PARADIGMÁTICA
CRISIS PARADIGMA CHOQUE ENTRE NUEVO

TEORÍAS PARADIGMA
2
Ver: Kuhn, T. “La estructura de las revoluciones científicas”, FCE, México. 1985. ”Segundos pensamientos
sobre paradigmas”, Madrid, Tecnos, 1978.
18
En una época histórica no existe un único paradigma. Sino que operan diversos
paradigmas en simultáneo, en el propio dinamismo de búsqueda de soluciones
desde diversos enfoques.
Entonces un paradigma es:
Una matriz disciplinaria, una perspectiva desde donde se comprende un

problema. Es decir, un modelo construido conformado por:
- Aportes científicos aceptados.
- Modelos de conocimiento legitimados. Supuestos teóricos.
- Leyes, normas, técnicas, símbolos, estrategias y soluciones.

- Programas de regulaciones que alcanzan cierta legitimidad y
hegemonía conceptual para obtener conocimientos válidos.
La cultura y los contextos de época nos aportan esquema interpretativos desde

donde comprendemos la realidad que nos circunda.
Estos esquemas interpretativos consisten en los modos de tipificación

incorporados en los repertorios de conocimiento de los actores. Ofrecen
fundamentos. Estos fundamentos en la historia del conocimiento se han
desplazado desde una relación de causalidad hacia la comprensión por el
sentido. Es esta la perspectiva que las diversas disciplinas han ido adoptando
como método de conocimiento.
Podríamos decir que en políticas públicas de seguridad, como señalan numerosos

autores, el primer problema es cómo se mira o se comprende el problema.
Por último, podemos afirmar que la seguridad se ha ido consolidando como

campo académico instalándose la investigación y docencia en ámbitos
19
universitarios, centros de estudios interdisciplinarios, instancias de debate y
discusión, producciones científicas y de divulgación. Ello indica que esta
preocupación por los problemas y el desarrollo de estudios al respecto instala a la
seguridad pública y ciudadana como problemática dentro de la comunidad
científica.3 Pero lo más importante es que la misma es recuperada por la
ciudadanía y las organizaciones, dado que la ciencia desborda sus categorías a
la vida cotidiana.
PRIMERA PARTE
El contexto de surgimiento de los nuevos paradigmas en seguridad:

contextos globales, implicancias locales.
La necesidad de seguridad, si bien conforma un imperativo en las diversas

culturas en el resguardo de los sujetos y sus redes sociales, su connotación se ha
ido transformando, generándose nuevas prácticas sociales. Ello a su vez se
tradujo en diversas políticas públicas las cuales fueron modelando las
instituciones del Estado y la emergencia de nuevos actores.
La instalación de nuevas demandas sociales respecto de la seguridad, abre el

abanico a nuevas prácticas de intervención y exige nuevos desafíos en términos
de perspectivas de comprensión de los fenómenos cambiantes, como de nuevas
técnicas y estrategias para atender a dicha demanda.
Para comprender las nuevas demandas en seguridad, resulta clave plantear

algunas pistas que atraviesan el mapa de las transformaciones culturales operadas
en las últimas décadas. Pues no podemos desligar las demandas actuales de la
3
Ver Tisconia, S. “La seguridad pública como tema de investigación de la universidad y las
organizaciones de derechos humanos”. Revista Cuadernos de Seguridad. Secretaria Ejecutiva del
Consejo de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Nº9-04/2009.
20
ciudadanía, del contexto histórico- político cultural desde el cual estas demandas
emergen.
La complejidad de los procesos desencadenados a nivel mundial en el fin de

siglo pasado, que impactaron al interior de los Estados Nación, requieren de
algún ordenador que nos permita visualizar al menos los factores claves de estas
transformaciones.
Por esto plantearemos cuatro macro-puntos de referencia, los cuales no tienen
una presentación por orden cronológico, sino que se presentan unos implicados
con otros en una mutua influencia y determinación.4
1- la revolución científico-tecnológica.
2- la globalización.
3- las políticas neoliberales.
4- la sociedad de la comunicación.
La noción de revolución científico-tecnológica alude a los descubrimientos y

desarrollos a partir de la microelectrónica en áreas diversa s y, muy
particularmente, a la aplicación de la tecnología electrónica a la información y a
las comunicaciones, a los procesos de automatización generados por la robótica,
a los sistemas de expertos y a la inteligencia artificial, que provocan sistemas de
diseño, producción y administración más flexibles. Esta revolución posibilita la
transnacionalización de la economía y de la información, que o riginan procesos
crecientes de centralización (globalización) económica y descentralización
política. Mutaciones en el diseño han provocado un desplazamiento del
denominado fordismo al toyotismo, como forma de organización por computación
central y reticular mundializada, acompañado de nuevos sistemas flexibles de
producción.
4
Ver: Fernández, M.B. “Transformaciones Culturales y Políticas de Seguridad”. Presentación en el Seminario sobre
Seguridad Publica Consejo de Seguridad Interior- Departamento de Políticas Públicas-UNLa. Región NOA, Cuyo y
NEA (Mendoza, Salta y Corrientes), 2005
21
Una de las consecuencias más rápidas y profundas de esta revolución es el
cambio y el impacto que produce en el concepto y en las condiciones del
trabajo humano. Un inmenso problema es la expulsión de enormes proporciones
de trabajadores en todas las actividades, lo que significa la generación de una
población excedente absoluta: no ya explotados o precarizados, sino sumidos en
la marginalidad y la miseria.
Por otra parte, las nuevas tecnologías han penetrado en la cotidianeidad de

todos los modos de comunicación e intercambios. Ha generado un nuevo
mercado de bienes, que delimitan el estar incluido o no. Esta circulación de
nuevos bienes, muchos de ellos de de intensa circulación, alimentan el mercado
del delito.
Otra impacto refiere a la capacidad del crimen organizado de potenciar su

desarrollo operativo, el cual ha tecnologizado diversos circuitos de producción
del delito, de sus organizaciones trasnacionales, a la vez que ha optimizado la
posibilidad de eludir los controles estatales, toda vez que puede superar el nivel
de desarrollo tecnológico de dichos controles.
Queda claro que las tecnologías presentan una diferenciación de niveles de

acceso, desde el ciudadano común a los más altos niveles de decisión económico-
política mundial. Los niveles de más sofisticación tecnológica sólo son accesibles
a sectores de muy alto poder adquisitivo, lo cual es posible para los capitales del
mercado del delito.
La noción de globalización, proveniente de la economía (referida a la
administración de los asuntos económicos y de las informaciones), designa el
control de la producción, del intercambio financiero y de las transformaciones en
las comunicaciones y la información por parte de megacorporaciones mundiales,
y la relativa desregulación de los mercados. Ello posibilitó el poder trasladar la
inversión y la producción a zonas de bajos salarios, pero con gran movilidad y
flexibilización.
22
La globalización, en rigor, funcionó de esta manera como un imperativo -en
cuanto a la apertura y desregulación de mercados y el derrumbamiento de las
fronteras comerciales- pero no aplicadas en forma homogénea, conservándose
distintos grados de protección comercial por parte de algunos países como
consecuencia de acuerdos de los mecanismos de comercios regionales.
Las estrategias de desregulación/globalización han sido una demanda-trampa

para los países latinoamericanos durante la década de los noventa, produciendo
impactos de alcance nacional, regional y local -hasta en las comunidades más
pequeñas-, que se expresaron con total claridad en la crisis del 2001.
En términos sociales y culturales, el borramiento de las fronteras de producción

potenció los intercambios y los desplazamientos de grandes conglomerados
humanos; el dinamismo del flujo migratorio de grandes poblaciones.
La globalización ha producido un fuerte impacto en términos culturales, a lo cual

muchos autores prefieren denominar mundialización de la cultura. Ello a
derivado en numerosos estudios e investigaciones acerca de estas nuevas culturas
y la tensión entre las identidades nacionales y/o las identidades hibridas de la
aldea global. El impacto de ello es tal, que en el más alejado pueblo de nuestro
país podemos encontrar, sobre todo en las nuevas generaciones, rasgos que se
asemejan a las de cualquier otra gran ciudad, de cualquier región del mundo.
En este contexto se presenta un doble proceso, que aunque natural, aparentemente

contradictorio: la desterritorialización – relocalización, como consecuencia del
impacto de los fenómenos globales, y su traslación -en un intento de vuelta a
lo local- en términos de decisiones, conflictos y proyectos que origina.
Las políticas neoliberales, instauradas en la década de los ´90, en el marco

de la reestructuración del poder mundial (del orden bipolar al policentrismo del
8
poder), instauran al mercado como el principal regulador social, siendo una
condición para ello, la desarticulación de los Estados Nación. El concepto de
ciudadanía se restringe al de consumidor, al mismo tiempo que la libertad al de
libre elección entre las ofertas del mercado.
El pasaje del Estado de bienestar a un Estado mínimo crea así un clima de

inseguridad social por la desafiliación y desprotección que implica: grandes
sectores quedan fuera del mercado laboral a partir de las privatizaciones de las
empresas del Estado, de la salud, de la educación y la seguridad, tal como
plantea Robert Castel. Ya no está más la protección que ofrecía aquel paraguas
del Estado, ubicando a grandes sectores sociales al margen de dichos beneficios.
La ciudadanía buscó entonces formas de proveerse esa seguridad perdida, y

produjo una vuelta a las comunidades -tal como plantea el sociólogo Zygmunt
Bauman- poniéndose en evidencia la necesidad de rearraigar lo desarraigado.
Ello construyó territorios diferenciados: la comunidad de los barrios privados -
los cuales requerían de agencias de seguridad privada para producir dicha
protección- y la comunidad de los barrios periféricos -condensación de
población en villas, zonas cada vez más clausuradas a la autoridad del Estado,
dominadas en casos extremos por actores violentos de la criminalidad.
El cuarto macro-punto que va ser central para comprender las transformaciones

socioculturales y las nuevas demandas de seguridad es el de la sociedad de la
comunicación. Es el filósofo Gianni Vattimo quien sostiene que la sociedad en
la que vivimos es una sociedad de la comunicación generalizada: la sociedad
de los medios masivos. Afirma Vattimo que en el nacimiento de una sociedad
posmoderna los mass media tienen un papel determinante, no porque la hagan
más transparente, sino porque la hacen más compleja y hasta caótica.
Los medios masivos de comunicación construyen agendas mediáticas, las

cuales en contextos de alta concentración de poder de los mismos, distorsionan
9
el nivel local o regional. Ante la ausencia de propuestas programáticas éstas
constituyen el contenido de las agendas en seguridad pública. Las agendas
cotidianas de los ciudadanos deberán encontrar otros espacios para hacerse
conocer. De allí, que los reclamos ciudadanos se organicen cada vez más en
torno a estrategias mediáticas de modo de otorgarle al conflicto reconocimiento
social. El peso de lo mediático instala la idea de que lo que no aparece en los
medios no existe.
La construcción de los relatos violentos, como acontecimientos cotidianos y a la

carta en la oferta de la programación televisiva, nos ubica ante un factor de
construcción de opinión pública dominante. Los medios de comunicación
seleccionan de la realidad aquellos hechos que se transforman en acontecimiento
y noticia. En un círculo vicioso ese recorte indica representaciones, valores,
posiciones y tensiones de intereses que bombardea la cotidianeidad. Esta
sociedad de la comunicación generalizada entra en la cotidianeidad, a través de la
información constante, desde los lugares de esparcimiento, los lugares de trabajo,
el ámbito de lo privado. De allí que la tematización en torno a la seguridad
traslada problemas y situaciones de un contexto a otro, instalando agendas que
no siempre se correlacionan con la realidad local o regional. El pánico ante el
otro, la construcción de la sensación de amenaza, se instala en las
representaciones sociales dominantes. Como señalan Omar Rincón y Germán Rey
el trabajo periodístico sobre el crimen, el delito y la inseguridad produce miedos
ciudadanos e invita a consumir más seguridad.5
Elementos para el análisis de las condiciones de producción del delito. 6
En el ámbito criminológico internacional, en cambio, existe cierto consenso
5
Ver: Rincón & Rey. “Cuentos mediáticos sobre el miedo”, Revista Urvio, N 5, FLACSO Ecuador, 2008.
6
En: Font, E. “Transformaciones en el Gobierno de la Seguridad Ciudadana. Implicancias para la
Formación Policial en la República Argentina” En: Revista cuadernos de Seguridad. Secretaria
ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, Ministerio de justicia Seguridad y derechos Humanos, Nº4-
08/2007.
10
respecto de que cualquier conjunto de actividades delictivas, así como sus
modificaciones cuantitativas y cualitativas son producto de la vinculación
de tres conjuntos de procesos interdependientes, con complejidades,
especificidades y escalas propias, por lo que es posible transponer estos
desarrollos para comprender el fenómeno no en nuestro País
1- El conjunto de procesos sociales (económicos, culturales y políticos) por
los cuales se acumulan condiciones de posibilidad a resultas de las cuales
ciertos sujetos quedan situados como potenciales infractores de la ley penal.
2- La conformación de estructuras de oportunidades delictivas que
permiten que determinadas ilegalidades y formas de victimización (y no
otras) sean llevadas a cabo por los potenciales infractores socialmente
producidos.
3- El desarrollo de la interacción existente entre esos dos fenómenos, y
las respuestas de las agencias supuestamente dedicadas a prevenirlos o
controlarlos y las reacciones de otros actores sociales. Entre estas
reacciones tienen particular relevancia, como ya se ha señalado, las
representaciones en los medios masivos de comunicación, tanto del
fenómeno delictivo en sí como del fenómeno de las respuestas y reacciones
al mismo.
En relación a los procesos de producción social de potenciales infractores y

víctimas, han tenido influencia significativa varias cuestiones ya señaladas en el
desarrollo de este módulo, pero que podemos sintetizarlas en dos: por una parte,
los procesos muy intensos de empobrecimiento, desafiliación y aumento de la
inequidad económica y de acceso a bienes sociales (como el empleo, la salud, la
educación, la vivienda, etc.) y de consumo; por otro, la desarticulación del tejido
social, las crisis en los sistemas de participación política y un creciente
individualismo producto de los cambios culturales, todos ellos “agudizados” en la
década de los ´90.
En lo referido a las estructuras de oportunidades delictivas, durante este

11
período se evidencia el agravamiento de la criminalidad de los poderosos (delitos
complejos, criminalidad económica, corrupción, crimen organizado) ante la
inercia, impotencia y connivencia de las agencias estatales encargadas de su
control, dando lugar a una mayor complejidad de las modalidades y
organizaciones delictivas que, a su vez, generan estructuras de oportunidades
para las modalidades más simples de las que se nutren (como el delito
callejero). No existe criminalidad de los débiles (por ej., robos cometidos por
jóvenes en una situación de extrema vulnerabilidad contra víctimas más o menos
vulnerables) como tampoco criminalidad de los poderosos (por ej. contrabando de
armas o drogas o trata de personas) sin el sustento de una estructura de
oportunidades delictivas que las posibilite y sin la producción social de
potenciales infractores y víctimas. Más aún, hay estrechas vinculaciones entre
las estructuras de oportunidades que propician la criminalidad de los poderosos y
las que dan lugar a la criminalidad de los débiles.
Por su parte, las interacciones entre los infractores socialmente producidos, las
agencias del sistema penal y otros actores que reaccionan a las infracciones de los
primeros, no se resuelven en un momento dado sino que tienen un desarrollo
temporal, que ha ido modificando (en general amplificando) las acciones de
unos y las reacciones de los otros.
Podemos afirmar que la complejidad creada por las políticas neoliberales, la

revolución científica tecnológica, la globalización y la sociedad de la
comunicación son el marco desde donde se profundiza la problemática de
seguridad y del delito con las características actuales y se cristaliza en nueva
demanda social por seguridad, que exige de criterios complejos para abordarla.
12
Para profundizar este análisis se sugiere leer el texto Enrique Font,disponible
en biblioteca d e l a u l a v i r t u a l .
Actividad de profundización 1
Luego de leída esta primera parte del Texto base. Realizaremos un primer
ejercicio de análisis:
a- ¿De qué manera estas transformaciones impactaron en su propio contexto?
b- Tomando las problemáticas identificadas en la actividad de inicio,
analizarlas desde el marco contextual desarrollado.
13
SEGUNDA PARTE
Seguridad: concepto de múltiples connotaciones
La evolución del concepto ha variado de acuerdo con los diferentes contextos

históricos, sociales, culturales, políticos y económicos. Cada sociedad ha
estructurado sus sistemas de seguridad respondiendo a un conjunto de preceptos y
valores, muy particulares y, por lo tanto, específicos de donde surgen y se
desarrollan.
El término seguridad, semánticamente posee su origen en la palabra latina

securitas/securus, es decir, libre de preocupaciones o problemas, proveniente del
término sine cura. Por lo que su acepción original hace referencia a sentirse a
salvo de cualquier daño que pueda ser causado por otras personas o
circunstancias. Poseer el control sobre cualquier tipo de riesgo, amenazas o
vulnerabilidades, y estar preparado para prevenirlos, contenerlos y enfrenarlos.
El riesgo se define como daño o pérdida que pudiera causar un particular evento
y está en función de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad
que experimente la sociedad en un momento determinado. Esta vulnerabilidad
puede disminuir si el Estado, o la comunidad, poseen determinadas capacidades
para enfrentarla.
Es decir que la acepción implica:
Identificar aquello que se define como amenaza, vulnerabilidad o riesgo,
en un contexto y momento histórico dado.
El modo en que se aborda, es decir el sentido y alcance de las
estrategias, las instituciones y agencias, los actores involucrados para
prevenirlos, contenerlos o enfrentarlos. También éstas provistas de los
esquemas de acción disponibles en un contexto y momento histórico
determinado.
La aparición de nuevas amenazas y/o el resurgimiento de otras que están

modificando las agendas de seguridad internas y externas que tienen que atender
14
los Estados, genera la necesidad de repensar y reformular las concepciones de
seguridad para que estén acordes con los nuevos contextos.
Es posible sistematizar las distintas connotaciones, las cuales han estado

referidas al modo en que se comprende el alcance de dichos términos. En este
7
sentido, Alessandro Baratta afirma: “al sustantivo “seguridad” se le agregan
implícita o explícitamente, los “adjetivos”, “nacional”, “publica”,
“ciudadana”. Son connotaciones colectivas, no personales, es decir no se trata
de la seguridad de los derechos de sujetos individuales cualquiera sea su
posición en el contexto social, sino de la seguridad de la nación, de la
comunidad, de la ciudad”.
Plantea Rosada Granados8: “La seguridad se expresa en la necesidad humana de

estar alejados de las circunstancias que pudieran alterar los límites mínimos
del bienestar, su permanencia o la certeza a futuro; demarca la existencia de un
determinado entorno social y natural en el que nos sentimos seguros”.
Por ello, más allá de la dimensión de la materialidad objetiva de estas

condiciones, que aportan los datos duros de la estadística delictual, es posible
identificar una dimensión subjetiva que refiere a las percepciones de los sujetos,
consistente en el temor, el miedo al otro o la vulnerabilidad que producen, no solo
los hechos reales vividos directamente sino los del rumor del barrio. Esta
sensación de compleja medición, se construye en función de las represtaciones
de los medios de comunicación, de modo que se produce y/o denomina
sensación de inseguridad. Esta idea de sensación de inseguridad suele ser,
paradójicamente, rechazada por los medios masivos de comunicación como
dimensión de comprensión del fenómeno, no haciéndose cargo del papel que las
agendas y el tratamiento mediático tiene en dicha representación.
7
En: Carranza, E. (coord.),”Delito y Seguridad de los habitantes”. Ed. Siglo XXI, México, 1997.
8
Rosada- Granados, H. “Aproximaciones a una política de seguridad ciudadana”, PNUD, Guatemala,
2004.
15
Por otra parte, la seguridad, como construcción histórica, se correlaciona con el
nivel de desarrollo y democratización de una sociedad. Operativamente, en la
medida que el Estado garantiza el goce de derechos, la ciudadanía amplia su
horizonte de expectativa en la calidad de vida democrática y por ende se
modifican dichos indicadores.
Del paradigma de la “defensa nacional” al de la “seguridad interior”. Políticas

públicas de Seguridad.
El concepto de política de seguridad se utiliza para designar al conjunto de
componentes que formula y operativiza un Estado para atender las amenazas y los
riesgos que pudieran afectar a la sociedad, al territorio y sus instituciones.
Según Patricia Gonzáles, en ella se definen:
 el concepto de seguridad,
 el tipo de amenazas –contenidos en la Agenda de
Seguridad-, los actores involucrados, y
 las estructuras que deben atenderla.
A estos puntos, agregaríamos otro elemento importantísimo: el territorio, es
decir el alcance y espacio donde se ponen en juego dichas políticas. Aquí entra el
debate acerca del territorio nacional o las jurisdicciones provinciales; la región y
lo global; lo urbano o lo rural; desde las redes físicas de movilidad a las redes
fluidas del ciberespacio.
El punto central en la definición de la política de seguridad es el referente

de la seguridad. Este término trata de ejemplificar cuál es el sujeto-objetivo o
finalidad de la misma. De manera muy general se puede hacer una gran división,
según como se ha venido formulando la seguridad en los países de la región en la
etapa histórica reciente.
Por un lado, están los regímenes políticos que se enmarcan en el autoritarismo y

donde se implantó la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN). La DSN, al darle un
16
tratamiento indiferenciado a los temas de seguridad y defensa, se basaba en la
concepción estado céntrica, dejando completamente difusa la separación entre
amenazas internas y externas, y creando con esto la figura del enemigo interno-
externo. O sea, se personificaron las amenazas en el marco del contexto mundial
de la Guerra Fría, con lo cual la población que en un Estado debe ser el sujeto de
la seguridad, se convirtió en el objeto a perseguir. Esta acción se explica con el
razonamiento que prevalece en los Estados autoritarios, que buscan imponer la
idea de orden público, considerando todo tipo de disenso social una amenaza al
mismo, y justificando de esa manera todo tipo9 de acción represiva, al utilizar
para ello las estructuras y métodos diseñados para el sistema de la defensa
nacional.
Los Estados que viven la transición desde el autoritarismo han modificado el
conjunto de los contenidos y estructuras del sistema de seguridad, tratando de ser
coherentes con el paradigma de la seguridad democrática.
Para analizar el proceso de conformación del paradigma de seguridad interior

recuperaremos lo planteado por el Dr. Héctor Masquelet. 10
Durante la segunda mitad de los „90, la cuestión de la seguridad emergió en
nuestro país como un tema político central capaz de poner en juego la capacidad
del Estado de cumplir con algunas de las funciones que le son propias, tales
como la resolución de conflictos, la promoción de la convivencia ciudadana, la
prevención del delito y la reducción de la violencia, entre otros.
Tras la sanción, en 1998, de la Ley 23.554 de Defensa Nacional, queda
establecida de forma definitiva la diferenciación entre Defensa Nacional y
Seguridad Interior. Esta última debía ser reglada por una ley especial que
permitiera encarar las enormes ausencias que el Estado argentino tenía en materia
9
En González, P. “Seguridad ciudadana”, Colección cuaderno de seguridad y defensa, FLACSO,
Guatemala, 2003.
10
En: Masquelet, H. “El Consejo de Seguridad Interior y el esfuerzo nacional de policía” En: Revista Cuadernos de
Seguridad. Secretaria Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos, Nº1-08/2006.
17
de conducción política de las instituciones y de los mecanismos disponibles para
la seguridad, como así también las dificultades que presentaba la relación
Nación-Provincias en esta materia. En tal sentido, la Gendarmería y la Prefectura
–si bien mantenían su dependencia orgánica y f uncional del Ministerio de
Defensa– habían dejado de depender de los Comandos en Jefe del Ejército y la
Armada poco tiempo antes. La modificación de esa dependencia significó, sin
lugar a dudas, u n cambio radical tanto para el Ministerio de Defensa y las FF.AA.
como para las propias instituciones, las cuales debido a su formación militar no
eran concebidas como instituciones dedicadas esencialmente a la lucha contra el
delito.
Este panorama constituyó un verdadero desafío para lograr que la seguridad
pasase a ser una política pública más, como la defensa, sujeta a las decisiones
del poder político elegido democráticamente y al necesario debate público que
legitimara funciones esenciales del Estado como la seguridad, la inteligencia,
etc.
Por otra parte, habría que mencionar la dificultad de llevar ade lante un proyecto
para reconstruir capacidades estatales mientras el oleaje de los tiempos volvía a
los años dorados del proceso con aquello de “achicar el Estado es agrandar la
Nación”. Se imponía, por lo tanto, una distinción tajante entre defensa y seguridad
interior. Las tareas policiales pasaban a ser ajenas a las funciones de las FF.AA.,
quedando definitivamente atrás los tiempos de la dictadura.
Para terminar de comprender este momento, resulta valioso citar a José Manuel
Ugarte: “La desaparición progresiva del antiguo control castre nse colocó a las
policías en una situación de autonomía respecto del mismo, que podía resultar
beneficiosa desde el punto de vista profesional, en cuanto debía traer consigo la
recuperación de las antiguas capacidades, postergadas en beneficio de la „guerra
ideológica‟; siempre y cuando dicho control fuera sustituido por el ejercido por
el poder político. Por consiguiente, era necesario que la subordinación a las
fuerzas armadas fuera reemplazada por el establecimiento de una eficaz,
profesional e idónea conducción y control por parte del poder político. Ello no
18
sucedió y las policías quedaron en muchos casos en situación de beneficiarias de
una autonomía casi absoluta, y, simultáneamente inmersas en un lento proceso
de recuperación de la idoneidad para el cumplimiento de su misión específica,
dificultado y retardado por múltiples carencias presupuestarias y por la virtual
inexistencia del estímulo que hubiera representado una eficaz conducción por
parte del poder político”.
En este contexto era necesario conformar un sistema de seguridad interior que

respetase el sistema federal aceptando que las provincias no habían delegado
esta facultad al gobierno nacional y que seguramente no lo harían en ninguna
reforma constitucional ni a corto ni mediano plazo, por lo menos. Por este motivo
fue adoptado el modelo de ley convenio (diferente a la Ley de Defensa
Nacional, por ejemplo) y que fue clave para que los legisladores lo aceptaran
posteriormente durante los dos años de debate en el Congreso, aunque llevó a
demorar 12 años la incorporación al sistema de todas las jurisdicciones.
El Estado, como organización estructural y racional, al a tender la seguridad está

obligado a tener una visión global y articular directrices entre todos los
componentes del mismo para lograr prever, disminuir o enfrentar, la condición
de incertidumbre. Ello explica porqué las políticas de seguridad articulan con la
política criminal y de justicia y de Derechos Humanos. El concepto clave es
articular las diversas políticas del Estado. Ello claro está, teniendo en cuenta la
advertencia, que el debate abierto en torno a políticas de desarrollo y seguridad
exponen, en cuanto a los riesgos de securitizar todas las políticas.
Es en este contexto en el cual se genera un fenómeno conocido como el de
pluralización de actores con relación a la cuestión de la seguridad pública y
ciudadana.
En el marco de este fenómeno se reconoce que es el Estado, en sus tres niveles, el

actor primordial y de mayor peso en garantizar la seguridad pública. Esta
preeminencia está dada, tanto en lo que hace a la esfera material, como a la
19
simbólica en el campo del gobierno de la seguridad. Por su parte, dentro del
Estado, la policía y las fuerzas de seguridad constituyen los actores más
relevantes, aunque no únicos, en lo que hace a los aspectos tanto instrumentales
como simbólicos.
Se hace necesario entonces, reconducir la actividad del sistema penal y de la

policía hacia delitos de mayor complejidad y hacia los puntos más privilegiados
de las economías delictivas. Esta reorientación posibilitaría, por una parte,
concentrar la acción del sistema penal en aquellas áreas en las que ha
demostrado ser efectiva, con intervenciones destinadas a desarticular redes,
reducir de forma real las oportunidades de que esos delitos se cometan y
concentrar el accionar sobre aquellos sujetos en los que la impunidad se concentra.
Por otra parte, tendería a evitar que las políticas más violentas del aparato estatal
se concentren de forma creciente en los eslabones de las redes integrados por
los sectores más vulnerables, que son al mismo tiempo los que tienen menor
capacidad de acceso a la justicia, así como a otros bienes y derechos y que, a su
vez, constituyen los recursos humanos más fácilmente intercambiables y
explotados por quienes organizan las redes ilegales. 11
Seguridad ciudadana
La seguridad ciudadana surge ante las deficiencias y falta de respuestas de las

agencias del sistema penal. La ciudadanía asume acciones que se inscriben como
políticas públicas tanto por encontrar articulación directa o porque ésta la
desarrolla. Pero a la vez es producto del proceso de modernización del Estado, en
su pasaje de planeamiento normativo hacia el de planeamiento estratégico, por el
cual se amplia el concepto de lo público. Lo público ya no solo como lo estatal,
incluyendo así a los actores sociales en su construcción, abriendo espacios para el
11
Ver “Más Derechos, más seguridad, más seguridad, más derechos”, AAVV, 2004, p. 3
20
diseño y ejecución de políticas a través de las organizaciones sociales y la
ciudadanía.
Siguiendo el planteo de Patricia Gonzáles, en un sentido más analítico, la

seguridad ciudadana significa adicionar la participación de la comunidad
organizada a la manifestación cotidiana del ciclo de la seguridad compuesto
por la prevención, la sanción y la rehabilitación (rol y función de policías, rol y
estructura del sistema judicial, y características y objetivos del sistema
penitenciario). En un sentido amplio, entonces, la seguridad ciudadana es:
“El conjunto de condiciones sociales, políticas, económicas, culturales

e institucionales que garantizan el adecuado y normal funcionamiento
de la comunidad y la convivencia ciudadana. Se trata en síntesis, de
garantizar una vida digna a todo ciudadano”
Este paradigma establece un alto nivel de interacción entre el ciudadano y el

Estado, exigiendo espacios de participación y estrategias y estructuras para el
desarrollo de acciones de prevención del delito y la violencia en un territorio dado.
Para profundizar este paradigma se sugiere leer el texto disponible en

biblioteca de dicha autora.
A continuación se presenta el cuadro comparativo realizado por Héctor Rosada-

Granados entre la seguridad pública y la seguridad ciudadana.
21
SIMETRIAS
Ambos conceptos tienden a regular y asegurar el espacio de los derechos

garantizados en los ordenamientos jurídicos de los Estados, y a reforzar la
existencia de condiciones permanentes de tranquilidad pública y orden parar que
esos derechos sean efectivos y no se tornen ilusorios.
Su finalidad inmediata es asegurar las condiciones de orden y tranquilidad
necesarias parar el funcionamiento social.
ASIMETRIAS
SEGURIDAD PUBLICA SEGURIDAD CIUDADANIA
Creación politológica reciente,en
atención al auge de la sensación de
Situación jurídica o condición mediante la inseguridad y situaciones de
cualelordenamientojurídicose Exterioriza. vulnerabilidad de la comunidad, y el
creciente reclamo de participación en el
diseño y ejecución de las políticas de
prevención del delito.
Utiliza los medios institucionalizados por Busca la coordinación de las

el ordenamiento jurídico del Estado. Organizaciones comunitarias y, la
participación activa de los habitantes.
Responde a la necesidad de eliminar el Responde a la idea de canalizar el

conflicto o llevarlos a términos tolerables. conflicto, como medio parar el
desarrollo y evolución de las
expectativas sociales.
Seguridad comunitaria
Complementariamente con lo planteado por la seguridad ciudadana, la

seguridad comunitaria pone su centralidad en los modos de acción desarrollados
tanto espontáneamente por la misma comunidad, como con la orientación de
alguita instancia del Estado, en torno a una agenda contextualizada, con
acciones que van desde las estrategias de cuidado de los grupos más
22
vulnerables hasta acciones asumidas por la propia comunidad de perfil
preventivo.
Es interesante la investigación desarrollada por Esteban Rodríguez al respecto

de las estrategias securitarias populares12, que adquieren nuevas prácticas
sociales de cuidado en la red de vecinos o en la comunidad. (entrar y salir del
barrio, el saber de la vida del otro para conocer lo regular e irregular, los perros,
no dejar la casa sola, el extraño en el barrio, seducir o evitar a los grupos de
patotas o provocadores, consolidar lazos de referentes, realización de
actividades comunitarias con el pulso de los problemas específicos del barrio
para garantizar la cierta cuota de tranquilidad que ofrece la red social). Hay
estrategias reactivas o estrategias pro-activas.
En la búsqueda de antecedentes ante este paradigma, resulta una buena

recuperación la realizada por Cristian Varela, en función del surgimiento de las
estrategias comunitarias en seguridad. Varela13señala que sobre finales de los
años ‟60 y principios de los ‟70 surge en el mundo anglosajón un conjunto de
medidas novedosas tendientes a dar respuesta al aumento de tasas del delito,
fenómeno que por entonces comienza a afectar a todas las grandes ciudades
occidentales (Garland, 2001; 160). Estas medidas que Garland denomina
adaptativas por oposición a las reactivas o punitivas- tienen en común un carácter
comunitario que se hace presente de manera y e n grado distinto en los diferentes
casos. En gran parte esa impronta reside en el hecho que el Estado apela a
espacios y relaciones comunitarios en pos de encontrar soluciones para un
problema que excede el marco de los recursos tradicionales con que cuenta.
Pero también -y quizás antes- ese carácter deviene del hecho de ser medidas
surgidas del seno mismo de la sociedad, a partir de “experiencias colectivas del
12
Rodríguez, Esteban, “Las estrategias securitarias de los grupos vulnerables”, En: Revista Delito y
Sociedad, Universidad Nacional del Litoral, Año 17 numero 26, año 2008.
13
En: Varela, Cristián, “Contexto de surgimiento de los modelos policiales comunitarios”. Ponencia presentada
en las 1 Jornada de Investigación del Departamento de Planificación y Políticas Públicas – Universidad Nacional
de Lanús, octubre 2008, Publicado en Actas.
23
delito”, y como estrategias de adaptación de los actores sociales a la nueva
situación (Garland 2001). Luego, muchas de ellas s on retomadas por los poderes
estatales y volcadas como propuestas, o implementadas como medidas, en el
conjunto social.
En la literatura referida a la cuestión se han clasificado a esas medidas en dos

grandes rubros: situacionales por un lado, sociopreventivas por el otro. Respecto
del segundo grupo, dentro del cual se inscriben los modelos de policía
comunitaria, expresa Garland que suponen una suerte de apuesta al “poder
reparador de las relaciones comunitarias”. Este crédito que se otorga a la
sociedad civil para la solución de un problema, que dentro del paradigma del
Estado Moderno es de su exclusiva competencia, tiene claros antecedentes en lo
ocurrido en el campo de la salud –y especialmente en el de la salud mental- en
las dos décadas anteriores. (…) Cuando en nuestro medio comienza el intento de
implementar experiencias comunitarias en materia de seguridad pública, surge la
crítica que las vincula con una renuncia del Estado al ejercicio de una función
indelegable. Dicha renuncia se inscribiría –según se argumenta- en el marco de
un achicamiento del Estado y de traslado de sus responsabilidades a la sociedad
civil. Esta crítica debe sin embargo contrastarse con las evidencias aquí expuestas,
referidas a una invención social como estrategia sin estratega.
Cabe aclarar que la confusión de los paradigmas ha llevado a nombrar como

seguridad comunitaria experiencias que corresponden al paradigma de la
seguridad ciudadana. Este es el caso de la Policía comunitarias, por tratarse de
instancias en que el Estado trabaja conjuntamente con la ciudadanía y los
diversos actores de la comunidad. En la Biblioteca se encuentra disponible la
experiencia desarrollada en este sentido por la Policía Comunitaria de la
Provincia de Chubut, la cual atendiendo a demandas de contextos comunitarios
producen una reorganización de la acción de la policial sostenido en un
planeamiento situacional.
24
Actividades de Profundización 2
A partir de los conceptos desarrollados en la segunda parte del Modulo 1:
a- Establezca un cuadro comparativo de los paradigmas desarrollados.
b- Defina un problema de seguridad y proyecte cómo sería abordado desde cada

uno de los paradigmas planteados.
25
BIBLIOGRAFÍA
Material de lectura obligatoria
Font, E. “Transformaciones en el Gobierno de la Seguridad Ciudadana.

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Revista cuadernos de Seguridad. Secretaria ejecutiva del Consejo de
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seguridad y defensa, FLACSO, Guatemala, 2003.
Material de lectura optativa (disponible en PDF en la plataforma)
Bezunartea, V. “El Plan de Seguridad Participativa de la Provincia del

Chubut como experiencia concreta de prevención multiagencial”. En: Revista
Cuadernos de Seguridad. Secretaria Ejecutiva del Consejo de Seguridad
Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Nº9 -
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diferencia en la Modernidad tardía”, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2003.
28
Jefe de Gabinete de Asesores
Dr. Raúl Garré
SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS:
herramientas para la reflexión sobre la seguridad ciudadana y democrática
Equipo de Trabajo:
Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad, Ministerio de Seguridad
• Coordinación: Esteban Rodríguez

• Dibujos e ilustraciones: Paula Di Giorgi
• Diseño gráfico: Policía Federal Argentina
• Corrección: Willy Bouillon
Agradecimientos:
Agradecemos muy especialmente al abogado y militante de derechos humanos, Andrés Díaz,
miembro del Centro de Derechos Humanos Miguel Ángel Pro Juárez (Centro Prodh), de la ciu-
dad de México, por el “Manual de Seguridad Ciudadana”, material que tuvimos presente a la
hora de elaborar esta herramienta didáctica.
ISBN: 978-987-27467-0-4
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, junio de 2011
Publicación del Ministerio de Seguridad de la Nación
Av. Gral. Gelly y Obes 2289 – CP 1425 – Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
Telf. 54 (011) 4809-1572 / 0800-555-5065
www.minseg.gob.ar
Ministerio de Seguridad
Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad
INDICE
Pag.
11 Presentación
SEGURIDAD, DERECHOS HUMANOS y DEMOCRACIA:

Tema definiciones básicas
Pag.
16 1.1. ¿Qué entendemos por seguridad?
21 1.2. ¿Qué entendemos por derechos humanos?
30 1.3. ¿Qué entendemos por democracia?
36 Ejercicio 1 Análisis de caso
Tema Construyendo un modelo de seguridad ciudadana democrática

Pag.
40 2.1. Seguridad y derechos humanos.
42 2.2. Seguridad y democracia.
44 2.3. Seguridad y Estado: el gobierno político de la seguridad.
47 2.4. Seguridad pública y seguridad ciudadana.
51 2.5. Seguridad objetiva y seguridad subjetiva: la sensación de
inseguridad.
55 2.6. La seguridad, ¿sólo es un problema policial?
58 2.7. Inseguridad y delito común:¿pobreza o brecha social?
62 2.8. Imposición del orden estatal o gestión de la conflictividad
social.
63 2.9. La intervención multiagencial y multiactoral.
66 2.10. La demagogia punitiva: agitando el fantasma de la
inseguridad.
68 2.11. La seguridad y los ciudadanos desaventajados.
70 2.12. La policía y las manifestaciones públicas: proteger a los
manifestantes
7
Seguridad y Derechos Humanos:
HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA
Tema Obligaciones del Estado en materia de seguridad

Pag.
92 3.1. ¿Quién es responsable de garantizar la seguridad?
95 3.2. Obligaciones básicas del Estado en materia de derechos
humanos y seguridad.
96 3.3. Policía y derechos humanos: límites para la actuación policial
100 3.4. Policía y sociedad
104 3.5. El uso de la fuerza
108 3.6. Las detenciones por averiguación de identidad
110 3.7. Violaciones de los derechos humanos en el ámbito de la
seguridad por parte de la Policía Federal
114 3.8. Violaciones de los derechos humanos en el ámbito de la
seguridad por parte de las otras fuerzas de seguridad
118 3.9 Otros derechos de los policías
121 Ejercicio 5 Las obligaciones del Estado
Tema Prevención del delito y la violencia

Pag.
124 4.1. La seguridad ciudadana y la nueva prevención: de la
prevención policial a la prevención ciudadana
128 4.2. La “Tolerancia Cero”: vigilar a los “grupos peligrosos”
131 4.3. Los modelos preventivos:
131 4.3.1 Prevención situacional Los ciudadanos soldados: ciudadanos
enclaustrados, ciudadanos temerosos
137 4.3.2. Prevención social
139 4.3.3. Prevención comunitaria ¡Vecinos en alerta! Vigilar y delatar
145 4.3.4. Participación comunitaria
151 Ejercicio 6 Los conflictos sociales y urbanos en nuestro barrio
8
Tema La participación comunitaria como política de Estado

Pag.
154 5.1. Seguridad ciudadana y participación comunitaria
157 5.2. Las Mesas Barriales y Zonales de Participación Comunitaria
en Seguridad
158 5.2.1. ¿Qué son las Mesas Barriales y Zonales?
158 5.2.2. ¿Quiénes las pueden integrar?
159 5.2.3. ¿Cuáles son las funciones y misiones de las
Mesas Barriales?
159 5.2.4. ¿Cómo se organizan las Mesas Barriales?
161 5.2.5. ¿Cuáles son las funciones y misiones de las Mesas Zonales?
161 5.2.6. ¿Cómo se organizan las Mesas Zonales?
163 5.3. ¿Cómo participar?
164 5.4. ¿Qué más podemos hacer, de qué otras maneras podemos
participar?
166 Ejercicio 7 El rol de las mesas de participación comunitaria
167 Repaso final

171 Otros materiales útiles: para seguir aprendiendo y debatiendo
172 Direcciones útiles - Servicios telefónicos
178 Bibliografía
INDICE DE FIGURAS
Pag.
29 Figura 1: ¿Cuáles son nuestros derechos que debe asegurar el Estado?
35 Figura 2: Las formas de la democracia
50 Figura 3: Dos modelos de seguridad: de la seguridad pública a la
seguridad ciudadana
54 Figura 4: Las dos dimensiones de la inseguridad
94 Figura 5: ¿Quién es el responsable de la seguridad?
149 Figura 6: Paradigmas de prevención
150 Figura 7: Modelos de prevención ciudadana
157 Figura 8: ¿Cómo participa la sociedad en el gobierno de la seguridad?
9
A modo de presentación
E
n el marco de las nuevas políticas de zación y el fortalecimiento institucional de-
seguridad de este ministerio, los ciu- mocrático de las fuerzas de seguridad, entre
dadanos y la comunidad son actores otros objetivos.
centrales. El proceso de cambio y de cons-
trucción de una política de seguridad acorde Apelar al protagonismo de la comunidad exi-
con las que conforman el modelo nacional ge una política activa que permita el pasaje
y popular que conduce la Presidenta de la de la expresión de voluntad hacia una efecti-
Nación, Dra. Cristina Fernández, implica va participación amplia y diversa y, además,
que el pueblo y sus organizaciones no son reclama del Estado un activismo importante
espectadores, ni receptores pasivos; muy por que asegure la distribución de la palabra y el
el contrario son verdaderos y legítimos pro- acceso a las ideas y a las herramientas con-
tagonistas del proceso de diagnóstico, del de ceptuales.
construcción de respuestas y del de evalua-
ción en todo lo atinente a políticas en mate- Estas “herramientas” para las organizacio-
ria de seguridad. nes tienen el fin de promover el debate so-
bre políticas de seguridad con elementos que
La gestión de las diversas expresiones del permitan un protagonismo creciente y, ade-
delito, de la violencia y de otras conflictivi- más, una mirada estratégica que implica una
dades sociales nos exigen superar antiguos puesta en relación del proceso de políticas en
esquemas en los que el Estado, con el indis- materia de seguridad con el contexto institu-
cutido monopolio de la violencia, consolidó cional, social y político en su conjunto.
un abordaje en el que las fuerzas de segu-
ridad definían políticas y al mismo tiempo Este material es un aporte más para superar
eran el único instrumento mediante el cual la posibilidad de que el debate quede encap-
se viabilizaban respuestas con una concep- sulado en el diagnóstico generado a través
ción reactiva frente al conflicto, con inten- de la experiencia individual o coyuntural
cionalidad represiva y sin ninguna capaci- frente a la violencia y el delito que, en tanto
dad resolutiva o de anticipación. esté signada por contextos de alta sensibi-
lidad según la situación de las víctimas, la
Para corregir esta concepción negativa se manipulación mediática, el estupor mismo
tomó la decisión política de generar, en pri- que algunos hechos producen, terminan tri-
mer lugar, un efectivo gobierno civil de la butando a aquellos sectores que aprovechan
seguridad, objetivo que se expresa puntual- la debilidad del debate público para impul-
mente con la creación del Ministerio de Se- sar respuestas de probada ineficacia práctica
guridad en diciembre de 2010. Este desafío pero con cierto resultado en el plano de lo
también incluye la centralidad de las polí- discursivo, funcionales a los riesgos del re-
ticas de prevención, el protagonismo de los torno autoritario bajo viejos y nuevos ropa-
gobiernos locales, la participación efectiva y jes, acercándose así más a la estafa que a la
conducente de la comunidad y la moderni- solución real de los problemas.
11
Tampoco es solución proponer que, en la registra la concentración de estos temas en

medida en que algunas demandas legítimas sectores hegemónicos que - lejos de impug-
de seguridad se expresan en términos auto- nar las deficiencias del viejo paradigma de
ritarios o incompatibles con las condiciones seguridad que reduce la cuestión a un tema
de vida que nuestra democracia impone, de- policial- se amparan en formas de relación
ban ser descalificadas sin más. Esa posición, que carecen de componentes críticos y en las
valorativamente correcta, en tanto impug- que son precisamente los sectores más popu-
na ciertos cursos de acción por su expresa lares y más vulnerables los que quedan fuera
negación de las más básicas condiciones de de toda posibilidad de participación positiva.
la democracia, deja la cuestión de fondo sin
gestionar. Y pierde de vista que el Estado es Así como el modelo de seguridad ciudadana
el primer obligado a rescatar la demanda en y democrática no limita la seguridad a la po-
su legitimidad, trabajando sobre ella en todo licía, en el plano de la sociedad civil tampoco
lo errado o distorsionado que tenga y promo- puede acotársela a determinados sectores o a
viendo respuestas genuinas a los problemas los mismos de siempre. Resta entonces hacer
que se plantean. Además, en ese proceso, es explícito que destinatarios de este material
necesario que la ciudadanía también com- son las organizaciones sociales y quienes las
prenda que no todo vale en relación con las integran aunque, coherentes con la propues-
respuestas frente a la violencia, que existen ta, esto no resulta excluyente.
límites y que el control de éstos es una obli-
gación primordial del Estado. El proceso de movilización y organización
popular que atravesamos es una realidad
Se trata de evitar tanto la demagogia puniti- efectiva y, por cierto, un muy saludable sig-
va como la inacción tecnocrática que se sus- no de estos tiempos. El Estado, comprometido
tenta acusando a quien demanda seguridad con el fortalecimiento de una organización
de “autoritario”, confundiendo así lo inapro- social y popular orienrado a protagonizar
piado de los términos de la demanda con el los procesos políticos en marcha, pone así en
objeto mismo del reclamo. manos de ella herramientas concretas para la
reflexión y el debate colectivo, para apoyar
Nosotros apelamos aquí a una perspectiva y contribuir a la formación de espacios de
completamente distinta e interpretando que capacitación sobre seguridad y derechos hu-
hemos llegado, como dice nuestra Presiden- manos en las organizaciones, contribuyendo
ta, para hacernos cargo de los problemas, en lo que aquí corresponde a la construcción
avanzamos en todos los frentes. y profundización del modelo nacional y po-
pular.
Tenemos que forjar un nuevo paradigma en
materia de seguridad, dada su larga historia
de distanciamiento entre la sociedad civil y
los temas de seguridad, incluyendo en esa Nilda Garré
distancia a la dirigencia política. También se Ministra de Seguridad de la Nación
12
Tema
SEGURIDAD, DERECHOS HUMANOS y DEMOCRACIA:
definiciones básicas
Objetivos • Reconocer las diferentes perspectivas

para pensar y definir la seguridad.
• Reconocer la importancia de los de-

rechos humanos en nuestro ordena-
miento jurídico.
• Reconocer la importancia del compro-

miso de los ciudadanos en la demo-
cracia y las distintas formar de par-
ticipación.
Disparadores para la reflexión

inicial:
• ¿Qué entendemos por derechos huma-
nos? ¿Quiénes tienen derechos huma-
nos?
• ¿Qué entendemos por democracia?

¿Cómo puede participar la ciudadanía
para autogobernarse?
• ¿Qué entendemos por seguridad?
15
1.1. ¿De qué hablamos cuando decimos “se-

guridad”? ¿Qué entendemos por “seguri-
¿Qué entendemos por seguridad? dad”? ¿Es cierto que la seguridad es un
concepto aséptico, que no es de derecha
ni de izquierda? ¿La seguridad es la “se-
guridad”?
A simple vista, en la vida cotidiana la

seguridad se nos presenta como un con-
cepto que no ofrece mayores dificultades.
Basta que uno diga que se siente inseguro
o reclame más seguridad para que todos
sepan de qué se está hablando, a qué se
está haciendo referencia. La seguridad es
un concepto de inmediata comprensión,
forma parte del sentido común, de nuestra
conversación diaria. En esos lugares, en
esos momentos, la seguridad casi siem-
pre aparece vinculada con conflictos que
amenazan la integridad física o los bienes
personales, y, por otro lado, a hechos por
lo general asociados con determinados ac-
tores: jóvenes de piel morena de barrios
marginales.
Sin embargo, cuando nos detenemos en

ella, a los efectos de construir respuestas
efectivas que se hagan cargo de este pro-
blema, se presentan dificultades y muchos
interrogantes. Por empezar, la inseguridad
es un problema complejo, que tiene como
telón de fondo múltiples causas y merece
respuestas reflexivas y deliberadas entre
los distintos actores involucrados. El Es-
tado es uno de esos actores, pero no el
único. Están las víctimas y los vecinos,
las organizaciones de la sociedad civil,
los investigadores, la policía, las distintas
agencias que componen el sistema penal,
las instituciones que instrumentan los
programas de seguridad y el desarrollo
social, educativo, cultural, etcétera. Todos
ellos tienen algo para decir; a todos hay
que escuchar. Por eso las respuestas no
son sencillas, no se improvisan de un día
antes para el otro. La calidad institucional y la
16
después
construcción democrática de la seguridad nas, proxenetismo, narcotráfico, mercado

ciudadana están muy lejos de las respues- de autopartes robadas, asaltos a banco y
tas espasmódicas de los periodistas y polí- camiones que transportan caudales, pira-
ticos oportunistas que se apresuran a decir tas del asfalto, etc.) y el denominado “de
rápidamente lo que la “gente” quiere es- cuello blanco” (grandes evasiones fiscales,
cuchar, que ponen todo bajo responsabili- doble contabilidad, invención de empre-
dad de la policía, que creen que las cosas sas fantasmas, lavado de dinero, etc.), o la
se resuelven con más presencia policial, violencia de género o contra niños, los ac-
aumentando las penas, bajando la edad cidentes de tránsito, la que se registra en
de punibilidad, creando más cárceles, et- el fútbol, etc. Es decir que la seguridad va
cétera. Las respuestas consensuadas entre mucho más allá del delito callejero. Aun-
distintos actores a los problemas de la in- que muchas de esas situaciones no son
seguridad reclaman tiempos más o menos percibidas como generadoras de miedo,
largos, que son los que demanda la dis- integran también la conflictividad social
cusión pública en cualquier democracia, y en no pocos casos alcanzan la categoría
y la resolución de problemas estructurales de delitos de menor o mayor entidad que
complejos de larga duración. merecen atención y respuesta del Estado.
Esta última no será siempre la misma. No
Porque, además, conviene tener siempre todo se resuelve con más policía.
presente que la seguridad no se relacio-
na sólo con la construcción de estrategias De allí que, antes de avanzar, conviene
para prevenir y perseguir el delito común profundizar la noción de seguridad. ¿Qué
(no organizado o de oportunidad), sino es la seguridad? En términos generales,
también para prevenir y perseguir el delito según Victoria Rangugni (2010), la noción
profesional u organizado (trata de perso- de seguridad se vincula con un valor u
17
objetivo deseables –aunque ciertamente

incomprensible- que apuntarían a la re-
ducción o elusión de la incertidumbre, la
desprotección, la inseguridad, las ame-
nazas. Esta reducción o elusión de la in-
certidumbre es incomprensible en tanto
aquello que atenta contra las certezas es
cambiante y está históricamente determi-
nado.
En efecto, a lo largo de la historia, la segu-

ridad tampoco ha sido siempre la misma,
es decir, no siempre estuvo asociada con
los mismos problemas, los mismos pro-
tagonistas, y, por tanto, las agencias del
Estado -para hacerse cargo de la inseguri-
dad- tampoco fueron siempre las mismas.
antes A grandes rasgos, se puede decir que du-
rante el estado de bienestar, la seguridad
se vinculaba centralmente con la cuestión
social. Si el Estado tenía que equilibrar
el desarrollo económico con el desarrollo
social, solucionar los desequilibrios e in-
equidades sociales, garantizando el pleno
empleo y la calidad de vida, incrementar
la capacidad de consumo, transformar a
los trabajadores en consumidores, enton-
ces la seguridad era la “seguridad social”.
La tendencia era a la desjuridización de
los conflictos sociales. La resolución de
los conflictos y las situaciones violentas
merecían un tratamiento correctivo e in-
tegrador que no siempre involucraba a las
agencias del sistema penal y a las fuerzas
policiales. Si había que asistir e incluir en
las redes sociales, la cárcel no parecía la
mejor respuesta ni la única. Antes había
que agotar otras instancias; existían otras
agencias que tenían que hacer su trabajo.
Pero en las décadas del 70 y el 80, con la

crisis de la sociedad salarial, el desmante-
lamiento del estado social y la prepoten-
cia del mercado, la seguridad fue mutando
hasta convertirse en un problema policial.
La seguridad era una problemática que ya
18
no involucraba a las agencias sociales o

de desarrollo social sino, centralmente, a
las agencias que coordinaban y planifica-
ban la actuación policial. Para contener
las consecuencias sociales de las transfor-
maciones producidas por el neoliberalis-
mo (la marginación social, la desocupa-
ción, la precarización del mercado laboral,
el abandono familiar, etc.), se catalogaba
a la policía como la institución primor-
dial. Todo se cargaba a su cuenta y al sis-
tema punitivo. Poco a poco se empezaba a
asociar la inseguridad con la pobreza y se
proponía un tratamiento criminalizador,
canalizando los conflictos sociales hacia
el ámbito judicial. Es lo que algunos au-
tores llamaron la “judicialización” y “cri-
después minalización de la pobreza”. Como dijo
el sociólogo francés Loïc Wacquant, con
el desmantelamiento del estado social la
providencia se vuelve penitencia. La cul-
pa de la inseguridad la tienen los pobres.
Prueba de ello son las políticas de “Ley y
Orden”, “Tolerancia Cero” y “Mano Dura”,
a través de las cuales se propone limpiar
las calles de los extraños referenciados
como peligrosos, invisibilizarlos, sacarlos
de circulación.
En la Argentina, en los últimos años, pau-

latinamente se fueron creando nuevas
condiciones institucionales para repensar
la seguridad sobre otras bases. A medida
que el Estado fue agregando la cuestión
social en su agenda, la inseguridad em-
pezó a enfocarse de otra manera. Y, por
tanto, se fueron postulando otras agen-
cias para su intervención. Eso no significa
que el Estado desautorice a la policía ni
que haya que desentenderse de problemas
como el delito, la violencia y demás con-
flictividades sociales. Pero –como se verá
más adelante- se los abordará con otras
herramientas y otras estrategias, ya no
sólo con la policía sino tambien con el de-
sarrollo de politicas sociables inclusivas.
19
La intervención será multiagencial y des-

centralizada, es decir, además del Ministe-
rio de Seguridad intervienen los ministe-
rios de Desarrollo, Educación, Justicia y la
Secretaría de Cultura de la Nación), pro-
curando involucrar a los gobiernos locales
(municipios o comunas).
Desde esta perspectiva, y según el crimi-

nólogo italiano Alessandro Baratta (2003),
la seguridad es una necesidad humana
que no tiene contenido propio, es decir,
una necesidad secundaria o accesoria res-
pecto de todas las otras necesidades bá-
sicas o reales que pueden definirse como
primarias (alimento, salud, vivienda, tra-
bajo, etc.). La seguridad no es un fin en sí
mismo. Debe orientarse a crear condicio-
nes para el ejercicio de aquellos derechos,
analizando las conflictividades sociales y
violentas que pueden obstaculizar o poner
en tela de juicio el ejercicio efectivo de
esos derechos.
Los derechos humanos y la democracia

constituyen el marco de la seguridad ciu-
dadana, las dos ideas fuerzas que organi-
zan las tareas para gestionar las conflic-
tividades sociales. Los derechos humanos
representan un límite y señalan un hori-
zonte en materia de seguridad. No se tra-
ta de reducir derechos para disminuir los
riesgos, sino de ampliar los derechos para
asumir entre todos los riesgos que corre-
mos en ciudades con profundos contrastes
sociales.
No hay que perder de vista que, con el

afán de obtener seguridad, muchos ciuda-
danos tienden a reclamar reformas insti-
tucionales o penales que avasallan otros
valores deseables, como la igualdad entre
las personas, la libertad, la cooperación,
la protección mutua entre aquéllas. Refor-
mas que, lejos de resolver los problemas,
crean nuevas condiciones para reprodu-
20
cirlos o, incluso, agravarlos. De allí que la

democracia y los derechos humanos fijen
límites al mismo tiempo que perfilan un
nuevo horizonte para la administración de
la seguridad.
Recordemos…
La seguridad se centra en el respeto de los derechos humanos de las
personas y permite que éstas participen en su implementación de forma
activa, plural y crítica.
1.2. Los derechos humanos son aquellas liber-

tades y derechos básicos que tienen las
¿Qué entendemos por derechos personas, sin distinción de ningún tipo
humanos? (raza, color, sexo, nacionalidad, identi-
dad política, religión, ocupación, edad,
etc.) por el solo hecho de ser tales, es de-
cir, por su sola condición humana. Todos
poseemos derechos de los que nadie nos
puede despojar. Siempre los tenemos,
aunque cometamos alguna falta o delito.
Por ejemplo, si una persona cometió un
robo, tendrá derecho a un juicio justo, a
alimentarse, a gozar de salud y a su inte-
gridad física. No se lo puede privar de una
defensa, ni de comida, etc., por más grave
que haya sido el crimen que se le imputa
o por el que se la condena.
Los derechos humanos no son dádivas

sino conquistas sociales alcanzadas, a
través de la lucha en distintos lugares
del mundo y a lo largo de la historia, por
grupos de personas en situación de des-
ventaja: esclavos, trabajadores, pobres,
opositores políticos, mujeres, inmigrantes,
personas de color, niños, minorías reli-
21
giosas o nacionales perseguidas y discri-

minadas. Por eso, los derechos humanos
van evolucionando y cambiando constan-
temente a partir del protagonismo de los
ciudadanos organizados y del compromi-
so que asumen los Estados de cara a todos
los ciudadanos.
Esos derechos se fueron plasmando en ins-

trumentos (declaraciones, tratados, pac-
tos, convenciones) que constituyen los es-
tándares a los cuales tienen que adecuarse
los ordenamientos jurídicos de los Estados
que adhieran a aquellos instrumentos, y
también en la Constitución Nacional.
Para los Estados esos instrumentos in-

ternacionales implican un compromiso
asumido con la sociedad civil, establecen
criterios, fijan los parámetros mínimos, el
piso común a partir de los cuales los Es-
tados tienen el deber de organizar su ges-
tión. Para la sociedad civil, representan un
programa de lucha y de legitimidad de esa
lucha contra la violencia, los abusos, la
desidia, la burocracia de los gobiernos y
demás autoridades que muchas veces im-
piden que se cumplan efectivamente.
En los derechos humanos, entonces, se

pueden reconocer claramente dos mo-
mentos: el primero apunta al reconoci-
miento de los derechos (fijar por escrito)
y el segundo tiene que ver con su cumpli-
miento efectivo (ejercicio en la práctica).
Los derechos humanos no empiezan y ter-
minan en las declaraciones o en las cons-
tituciones que los reconocen como tales.
Ésa es una primera parte que habrá que
completar a través de la implementación
de políticas públicas universales, prote-
giendo especialmente a minorías o grupos
que, por las particulares circunstancias en
las que se encuentran, están en una rela-
ción desigual y desventajosa.
22
Los derechos humanos se pensaron, por

un lado, como instrumentos que limitan el
uso abusivo del poder de los gobernantes
y funcionarios de turno, fijando obliga-
ciones negativas para el Estado. Por ejem-
plo, estableciendo prácticas que impiden
la tortura, la discriminación, la privación
arbitraria de la vida o la libertad limitan y
pautan el uso de la fuerza por parte de las
agencias de seguridad, entre otras.
Por otro lado, estableciendo obligaciones

positivas para el Estado en orden a ga-
rantizar el ejercicio pleno de los derechos.
Es decir que los Estados no sólo tienen
restricciones sino que están obligados
a garantizar efectivamente los derechos
humanos, responder mediante políticas
públicas concretas para que toda la ciuda-
danía pueda ejercer los derechos civiles y
políticos: los de orden económico, social,
cultural y ambiental.
Pluralidad de derechos
Los derechos humanos pueden ser de dife-

rente tipo: civiles, políticos, sociales, eco-
nómicos y culturales:
✔✔ Los derechos civiles y políticos son

derechos considerados de “primer
orden” porque son aquellos que ga-
rantizan la vida y la libertad. Entre
ellos, están el derecho a la libertad de
expresión; a no ser molestados por
nuestras opiniones; a no ser tortura-
dos ni esclavizados; a la libertad de
pensamiento; a la libre asociación; al
Recordemos… voto; a participar de los asuntos pú-
…que los derechos humanos blicos directamente y peticionar a las
son todo lo que necesitamos autoridades, y al debido proceso.
las personas y grupos para
vivir dignamente.
23
Recordemos que los derechos humanos…
• Son inherentes a la persona humana: nacemos con estos

derechos y por esta condición nos pertenecen. Su origen
no es el Estado ni las leyes, sino la propia dignidad de la
persona humana. No son concesiones del Estado sino que
pertenecen a todos más allá de la nacionalidad, la religión,
la cultura, la raza o el sexo.
• Son inalienables: nadie puede renunciar a ellos, ni el Es-

tado puede alegar que no se reclaman para soslayar su
cumplimiento. Es decir que ni el Estado ni ningún grupo
social o empresa los pueden arrebatar.
• Son universales, porque son siempre de todos, en cualquier

circunstancia, tiempo y lugar.
• Son dinámicos e históricos, porque, según las necesidades

históricas y las luchas sociales se les van incorporando
cambios.
• Son interdependientes o integrables, porque un derecho

está en relación con el otro; violar un derecho supone vio-
lar otro. Por ejemplo, no es posible el ejercicio del derecho
a la vida sin acceso a la salud o al agua potable o a la
alimentación; no es posible el derecho a la libertad de ex-
presión sin acceso a la educación o a los bienes culturales;
no es posible el derecho a no ser detenido arbitrariamente
sin tener acceso a petición o a la Justicia. La violación de
uno de ellos supone la violación del resto.
• Son progresivos: su tendencia es al avance, de ninguna

manera a la regresión o cancelación, tanto en lo que cor-
responde al contenido protegido como a la eficacia y pro-
cedimiento para su cumplimiento.
• Son obligatorios para cualquier Estado, sin importar si

se está atravesando una crisis económica, política o una
guerra o catástrofe natural. El Estado debe no sólo respetar
y garantizar los derechos reconocidos, sino además organi-
zar su acción con el fin de satisfacer su plena realización.
24
✔✔ Los derechos económicos, sociales y

culturales (DESC) son los derechos
que el Estado debe garantizar a través
de medidas colectivas, satisfaciendo
las necesidades básicas sociales, cul-
turales y económicas. Entre los DESC
se encuentran el derecho al trabajo, a
la salud, a la vivienda, a la educación,
a la alimentación adecuada, al am-
biente sano, a la identidad y la niñez
feliz, entre otros.
• Los derechos económicos son

aquellos que posibilitan a las per-
sonas tener las condiciones nece-
sarias para vivir dignamente. El
derecho al trabajo digno es uno
de estos derechos que debe asegu-
rarse a toda persona, en condicio-
nes equitativas y satisfactorias, es
decir, garantizando efectivamente
igual remuneración por igual ta-
rea, sin distinción entre sexos, na-
cionalidad, etcétera. Derecho que
debe proteger a los niños de la ex-
plotación y la trata de personas.
• Los derechos sociales garantizan
a las personas un desarrollo en
sociedad. El derecho a la salud, a
la educación, a la seguridad social
son algunos de ellos, que deben
preservarse para satisfacer nece-
sidades materiales e intelectuales.
• Los derechos culturales refieren a
los derechos vinculados al cono-
cimiento, al respeto por las cos-
tumbres, al derecho a la comuni-
cación, a la producción artística.
25
¿Por qué hay derechos de primero y se-

gundo orden?
La distinción de orden, donde se preten-

de diferenciar a los DESC de los derechos
civiles y políticos, se explica en que estos
últimos son de inmediata aplicación por
parte del Estado, el cual sólo debe abste-
nerse de alterarlos. Por ejemplo, el Estado
no debe matar, no debe privar a nadie de
su libertad en forma arbitraria, no debe
ejercer censura previa, etc., mientras que
los DESC necesitan de acciones concretas
por parte del Estado para lograr su ejer-
cicio, acciones que dependen de cómo se
encuentre económicamente aquél para
garantizarlos.
Ahora bien, si recordamos que los de-

rechos humanos son indivisibles, inter-
dependientes e integrales, los Estados
locales no pueden ampararse en las cir-
cunstancias económicas para justificar
su violación. Si bien los DESC van a ser
26
alcanzados en forma progresiva, los Es-

tados deben garantizar las condiciones
para su cumplimiento efectivo: erradicar
la pobreza extrema, la mortalidad infantil,
garantizar el acceso a la atención médica
primaria, erradicar el analfabetismo, por
ejemplo a través de programas como la
asignación universal por hijo.
Corresponde al Estado garantizar y ase-

gurar, como mínimo y en forma gratuita,
la satisfacción de los niveles esenciales de
cada uno de los derechos económicos, so-
ciales y culturales de toda la ciudadanía,
debiendo demostrar que ha realizado el
máximo esfuerzo en cuanto a utilizar to-
dos los recursos que están a su disposición
para poder satisfacer, con carácter priori-
tario, esas obligaciones mínimas y aun-
que se demuestre que tales recursos son
insuficientes (Comité DESC, Observación
general nº 3 (14/12/90)
¿Dónde se encuentran reconocidos los derechos humanos?

Todos los derechos humanos están consagrados en la Constitución: por
ejemplo, en los artículos 14 y 14bis, y a partir del artículo 75, inciso
22, donde el Estado argentino reconoce declaraciones, pactos, protoco-
los y convenciones de derechos humanos.
27
Algunos instrumentos internacionales con rango constitucional en la Argentina:
✔✔ CADH: CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE

DERECHOS HUMANOS. PACTO DE SAN JOSÉ
DE COSTA RICA, 22 de noviembre de 1969.
✔✔ CONVENCIÓN SOBRE LA ELIMINACIÓN DE
TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN
CONTRA LA MUJER, 18 de diciembre de 1979.
✔✔ PIDESC: PACTO INTERNACIONAL DE DERE-
CHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURA-
LES, 16 de diciembre de 1966.
✔✔ PIDCP: PACTO INTERNACIONAL DE DERE-
CHOS CIVILES Y POLÍTICOS, 16 de diciembre
de 1966.
✔✔ PROTOCOLO FACULTATIVO DEL PIDCP, 16 de
diciembre de 1966.
✔✔ CONVENCIÓN CONTRA LA TORTURA Y
OTROS TRATOS O PENAS CRUELES, INHU-
MANOS O DEGRADANTES, 10 de diciembre
de 1984.
✔✔ CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL
NIÑO, 20 de noviembre de 1989.
✔✔ DUDDHH: DECLARACIÓN UNIVERSAL DE
DERECHOS HUMANOS, 10 de diciembre de
1948.
✔✔ DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERE-
CHOS Y DEBERES DEL HOMBRE. Bogotá, Co-
lombia, 1948.
✔✔ CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE LA
ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE
DISCRIMINACIÓN RACIAL, 21 de diciembre
de 1965.
✔✔ CONVENCIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y LA
SANCIÓN DEL DELITO DE GENOCIDIO, 9 de
diciembre de 1948.
✔✔ CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE
DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS, 9
de junio de 1994.
28
Figura 1: ¿Cuáles son nuestros derechos que debe asegurar el Estado?
Derechos
Derechos civiles y
económicos, sociales Otros derechos
políticos
y culturales
• Derecho a la vida. • Derecho a la propiedad • Derecho de los pueblos
individual y colectiva. a la autodeterminación.
• Derecho a la integridad
física y psicológica. • Derecho a la seguridad • Derecho a un medio
económica. ambiente sano.
• Derecho a la libertad
personal. • Derecho a la alimenta- • Derecho al desarrollo
ción adecuada. sustentable.
• Derecho a la igualdad
ante la ley. • Derecho al trabajo (a un • Derecho a la paz.
salario justo y equitativo,
• Derecho a la libertad de al descanso, a formar y • Derecho de las mujeres
pensamiento, de concien- pertenecer a un sindicato, (a gozar de todos los de-
cia y de religión. a la huelga, etc.). rechos en condiciones de
igualdad, a una vida libre
• Derecho a la libertad de • Derecho a igual salario de violencia, a decidir
expresión. por igual trabajo. sobre su cuerpo).
• Derecho a la libertad de • Derecho a la seguridad • Derecho de los pueblos
movimiento y libertad de social. indígenas (a la tierra y el
tránsito. territorio, a la consulta
• Derecho a la vivienda. previa e informada, a la
• Derecho a la justicia.
autodeterminación).
• Derecho al vestido.
• Derecho a elegir y ser
• Derecho de las niñas
elegido a cargos públicos. • Derecho a la educación.
y niños a ser sujetos de
• Derecho a la informa- • Derecho a la investiga- derecho, a que se ante-
ción. ción científica, literaria, ponga siempre su superior
artística. interés.
• Derecho a expresiones
culturales.
• Derecho a la identidad.
29
Recordemos que los Estados están obligados a:
✔✔ RESPETAR
✔✔ PROTEGER
✔✔ SATISFACER
✔✔ ADOPTAR MEDIDAS PROGRESIVAS
✔✔ PRESENTAR INFORMES
Los Estados tienen que respetar y proteger los derechos humanos. Son
las dos caras de la misma moneda. Por un lado, no puede violarlos
y por otro, debe protegerlos generando medidas progresivas y no re-
gresivas. Esto significa que el Estado en su actuación no puede ir en
desmedro de los derechos alcanzados; no puede dar pasos hacia atrás,
salvo que demuestre que en realidad ello es para mejorar un conjunto
de otros derechos. Además, periódicamente debe mejorar la situación
de los derechos ciudadanos, garantizando su satisfacción.
Por último, el Estado está obligado a presentar informes sobre la

situación de los derechos humanos. Cualquier ciudadano u organi-
zación social pueden reclamar su respeto o recurrir a tribunales in-
ternacionales para denunciar la violación de aquéllos, ante lo cual el
Estado debe responder inmediatamente.
1.3. Se ha dicho que la democracia es el "Go-

bierno del pueblo". La democracia es la
¿Qué entendemos por democracia? manera de decidir colectivamente cómo
queremos vivir entre todos. Pero es, tam-
bién, el medio que tiene la ciudadanía
para hacer visibles sus problemas y el
mecanismo para imaginar una solución,
para debatir y buscar colectivamente una
respuesta a los problemas con los que tie-
nen que medirse determinados grupos o
sectores sociales. Por eso, como dijo el
filósofo francés Jacques Ranciere (1996),
el horizonte de la democracia no son los
30
acuerdos sino los desacuerdos. La demo-

cracia es la posibilidad de practicar el
desacuerdo, de poner en común o hacer
evidentes soluciones vividas como proble-
mas, circunstancias experimentadas como
injustas. La democracia no es la fatalidad
de decir sí, sino la posibilidad de decir no.
De allí que la democracia sea siempre la
lucha por la democracia. La democracia
supone abrir permanentemente ámbitos
de manifestación, producir espacios de
polémica o litigio para demostrar lo que
es justo o, mejor dicho, lo que un sector
social o un grupo entienden que es injusto
de cara al Estado o al resto de la sociedad.
La democracia es un orden desordenado,

inestable, dinámico, que requiere esfuer-
zos continuos de parte de los protago-
nistas –los distintos actores sociales- por
los incesantes desplazamientos y rene-
gociaciones constantes entre ellos. Como
dice la politóloga Chantal Mouffe, “las
cosas siempre podrían ser de otra mane-
ra” (2009). Por eso, la democracia siempre
31
estará incompleta; no se puede reducir a deres contrademocráticos no sólo no son

una expresión de una vez y para siem- opuestos a la democracia sino que consti-
pre. Los acuerdos están recomponiéndose tuyen su complemento necesario.
permanentemente a partir de los disen-
sos puestos de manifiesto. Los consensos Ahora bien, para que el pueblo pueda go-
nunca son totales. bernarse (debatir, decidir y controlar), esto
es, autodeterminarse, fijarse sus propias
Acaso por todo eso “democracia” significa leyes e instituciones, decidir libremente
el “gobierno del pueblo” que, en una so- cómo quiere vivir; manifestar los proble-
ciedad masificada y urbanizada, necesita mas que padece pero también sus deseos,
un diálogo fluido entre representantes y sus esperanzas; comunicar sus conflictos,
representados. Ese diálogo supone desa- peticionar a las autoridades; estar en con-
rrollar un debate público, que debe ser diciones de que un grupo pueda decir no,
desinhibido (completo), vigoroso (fuerte) y ejercer el desacuerdo, se necesitan tres
y abierto (plural). Pero asimismo necesita, cosas:
como señala el politólogo francés Pierre
Rosanvallon (2007), de la contrademocra-
• Primero, un compromiso de los ciu-
cia. No hay democracia sin contrademo-
dadanos: no hay democracia sin ac-
cracia: si la democracia es la expresión de
tivismo social. Los ciudadanos tienen
la confianza de los ciudadanos sobre los
que involucrarse o participar activa-
representantes, la contrademocracia, por
mente en los debates públicos. No
el contrario, es la reserva de desconfianza.
pueden quedarse sentados en su casa,
A través de sus diversas formas (poderes
siguiendo los hechos desde lejos o
de control, poderes de obstrucción y po-
frente al televisor. Deben comprome-
deres de enjuiciamiento), los ciudadanos
terse, formar parte activa de los deba-
velan para que los representantes elegidos
tes que los involucra, participar en las
sean fieles a los compromisos que asumie-
distintas organizaciones que agregan
ron. Por eso, según Rosanvallon, los po-
los intereses de los ciudadanos.
32
• Segundo, contar con espacios públi-

cos: no hay democracia sin espacios
de encuentro y expresión, sin es-
feras públicas para dialogar, donde
los ciudadanos puedan presentar sus
problemas, ámbitos para peticionar
a las autoridades, pero también para
poder compartir y confrontar proble-
mas con otros sectores de la sociedad.
Esos espacios de encuentro son pluri-
dimensionales, en la medida que no
sólo se trata de una esfera racional,
sino también afectiva. Los debates no
implican únicamente intercambio de
argumentos sino que con frecuencia
se revelan como expresiones apasio-
nadas. Las pasiones son los insumos
morales para sostener colectivamente
procesos de manifestación pública y
posicionamientos que reclaman tra-
tamientos prolongados.
33
• Y tercero, libertad de expresión: no

hay democracia sin libertad de expre-
sión, sin debate público plural. La dis-
cusión colectiva reclama de la capaci-
dad expresiva de los múltiples actores
en cuestión, estén o no directamente
involucrados en la problemática con-
creta. Porque de lo que se trata es de
decidir entre todos cómo queremos
vivir entre todos. Resulta claro que
para que los ciudadanos puedan ex-
presarse libremente necesitan todo
aquello que crea las condiciones
para la libertad de expresión, como
la posibilidad de desplazarse (no hay
libertad de expresión sin libertad de
movimiento, circulación); de reunir-
se (no hay libertad de expresión sin
libertad de reunión); organizarse (no
hay libertad de expresión sin libertad
de asociación u organización), e in-
formarse (no hay libertad de expre-
sión sin derecho a la información, sin
acceso a ella). En una democracia, la
libertad de expresión no es la libertad
de expresión individual sino la liber-
tad de expresión colectiva. No son los
individuos sueltos los que se expre-
san sino los individuos agregados en
otros colectivos. La libertad de uno no
termina donde comienza la del otro
sino que, por el contrario, se refuerza
y potencia con la libertad del otro. Si
el otro no es libre, si el otro no puede
decir no, entonces tendremos serias
dificultades para manifestar nuestro
desacuerdo.
34
Por eso, como dice el jurista norteameri-

cano Owen Fiss, el derecho a la libertad
de expresión no es un derecho más sino,
en todo caso, es uno de los primeros y
más importantes fundamentos de toda la
estructura democrática. El socavamiento
de la libertad de expresión afecta direc-
tamente el nervio principal del sistema
democrático.
Figura 2: Las formas de la democracia
Democracia representativa Democracia participativa

Ciudadanos pasivos Ciudadanos activos
(espectadores) (activismo social)
Los ciudadanos opinan Los ciudadanos debaten
Los ciudadanos delegan Los ciudadanos actúan
Ciudadanos indignados Ciudadanos comprometidos
Recordemos…
En una democracia, el compromiso de los ciudadanos no termina con el
voto. Se manifiesta todos los días cuando aquéllos discuten en su entorno
inmediato y, sobre todo, cuando forman parte de otros colectivos a través
de los cuales reflexionan y debaten, se organizan para peticionar a las
autoridades y compartir con el resto de la sociedad su punto de vista sobre
determinados problemas. Uno de esos problemas es, sin lugar a dudas, la
seguridad.
35
Ejercicio 1: Análisis de caso
LA REPRESION A UN INTENTO DE SAQUEO PROVOCO DOS MUERTOS

Y UNA PROTESTA VIOLENTA FRENTE A LA COMISARIA.
Muerte y furia vecinal en José León Suárez 
Un grupo quiso robar la carga de un tren que sufrió un descarrilamiento.

La policía reprimió. Murió un joven de 16 años y hay otro muerto, aun-
que no se sabe si está vinculado al hecho. Luego, vecinos atacaron con
piedrazos la comisaría. Hubo corridas y saqueos a comercios.
Por Soledad Vallejos
Fuentes judiciales confirmaron a este dia- oficiales de haber detenido a su hijo de 12

rio que un joven de 16 años murió balea- años mientras caminaba junto a su madre
do en las vías mientras efectivos policiales por la avenida.
de la provincia de Buenos Aires reprimían
Por orden de la Unidad Fiscal de Investi-
el saqueo a un tren descarrilado, en José gación (UFI) 5ª, a cargo de Marcelo Sen-
León Suárez. Otro chico, de 17 años, mu- dot, la Policía Bonaerense fue apartada de
rió en un centro de salud, presuntamente la investigación. Se secuestraron las ar-
tras haber sido herido en la misma escena, mas de los efectivos involucrados en los
algo que anoche los investigadores aún no episodios cuyo confuso derrotero no llegó
habían confirmado. Al cierre de esta edi- a ser despejado anoche; también fueron
ción, un tercer muchacho se encontraba secuestrados patrulleros con impactos de
internado en grave estado. Poco después balas. Cerca de medianoche, el fiscal Sen-
de que corriera la noticia de las muertes, dot, quien se encontraba recorriendo los
la violencia continuó en las calles del ba- lugares donde todo había transcurrido,
rrio: algunos de los heridos habían sido confirmó que la investigación será reali-
llevados a la sala de salud ubicada frente zada exclusivamente por su oficina y pe-
a la comisaría 4ª. de San Martín. Familia- ritos de Gendarmería.
res y amigos cortaron las calles. Luego de
algunos minutos, sobre la avenida Már- En la tarde, siete vagones del tren 8232,
quez comenzaron las corridas, los saqueos del Nuevo Central Argentino (NCA), des-
y los disparos. Hubo al menos seis dete- carrilaron a la altura de José León Suárez.
nidos. Se trataba de un carguero que transporta-
ba autopartes entre Retiro y Zárate. En un
La policía detuvo al menos a 15 personas, comunicado, NCA sostuvo que “un grupo
todas ellas menores de edad. Ante las cá- de personas arrojó al paso de un tren (...)
maras de los móviles de TV, en la puerta troncos de árboles con el fin de producir
de la comisaría, un hombre acusó a los su descarrilamiento para posteriormente
36
saquear la mercadería transportada”. Este aún procuraban establecer si el segundo

caso, añadió la empresa, no resultó in- muchacho también habría muerto a con-
usual, porque en “los últimos 90 días se secuencia de heridas inflingidas al pie del
produjeron dos hechos similares con la tren.
misma finalidad”.
Al trascender la noticia de las muertes, los
En conversación con este diario, fuentes heridos y las detenciones, la tensión esta-
judiciales también sostuvieron que no se lló en las inmediaciones de la comisaría 4ª
habría tratado de un accidente, sino que y la sala de salud. Mujeres, niños y varo-
habría sido un sabotaje cometido por nes jóvenes dejaron las veredas para to-
“gente del barrio Villa Independencia”, mar la calle y obligar a colectivos, autos y
cercano a las vías. motociclistas a desandar camino. Ya atar-
decía. A esos cortes de calle sobrevinieron
La carga de los vagones comenzó a ser
corridas en cuanto efectivos de la comisa-
saqueada por habitantes de ese asenta-
ría procuraron liberar el lugar. La tensión
miento. Un llamado al 911 alertó de la
estalló mientras chicos jóvenes, muchos
situación. “La Policía Bonaerense llega al
de los cuales luego serían detenidos, arro-
lugar; se produjeron enfrentamientos con
jaban piedras a los policías, mientras otros
la gente de la villa”, aun cuando al cierre
rompían vidrieras y saqueaban comercios,
de esta edición seguía siendo incierto si
como una casa de computación de la que
esas personas estaban o no armadas.
anoche apenas quedaban algunos mue-
El primero de los muertos llegó al Cen- bles.
tro de Atención Primaria Nº 4 José Luis
Los móviles de la televisión transmitían
Agote, ubicado frente a la comisaría 4ª de
en vivo. Las versiones eran confusas y
San Martín. Fuentes de la investigación
hasta contradictorias. En la puerta de la
dijeron a este diario que, al llegar al lu-
comisaría, el jefe de la DDI de San Martín,
gar, el joven ya había fallecido. Una de
Mario Briceño, confirmó la primera de las
las balas que recibió habría sido disparada
muertes, y sostuvo la hipótesis de que en
desde cierta altura, porque el recorrido es
las vías del tren se había producido “un
descendente.
enfrentamiento” entre habitantes del ba-
Al cierre de esta edición, por la distancia rrio carenciado y efectivos policiales. Bri-
que existe entre el hospital donde falleció ceño, sin embargo, procuró no relacionar
y el lugar de los hechos, los investigadores a los heridos con el descarrilamiento.
Noticia publicada en el diario Página/12, 4 de febrero de 2011.
Preguntas para la reflexión colectiva

1. ¿Cuáles son los derechos violados?
2. ¿Quién o quiénes son los agentes violadores?
3. ¿Quiénes son las víctimas?
4. ¿Qué tendría que hacer la policía?
5. ¿Pueden los ciudadanos hacer algo?
37
Tema
CONSTRUYENDO UN MODELO DE SEGURIDAD
CIUDADANA DEMOCRATICA
Objetivos • Reconocer la relación entre seguridad
y derechos humanos.
• Reconocer la relación entre democra-
cia y seguridad.
• Reconocer la situación de vulnerabi-
lidad y desventaja de determinados
sectores de la sociedad.
• Reconocer la complejidad de los con-
flictos sociales y las limitaciones de
las políticas de seguridad.
• Reconocer la diferencia entre insegu-
ridad y sensación de inseguridad.
• Reconocer la importancia de las
manifestaciones públicas en una de-
mocracia y el rol específico que deben
asumir las agencias policiales
Disparadores para la reflexión
inicial: • ¿Puede la policía resolver el problema
de la inseguridad?
• ¿Qué papel desempeña la policía en
una sociedad democrática? ¿A quién
debe proteger la policía?
• ¿Cuáles son los sectores y grupos de-
saventajados?
• ¿Cuál es el rol de la policía en las
manifestaciones públicas que llevan a
cabo los sectores desaventajados?
• ¿Qué diferencia existe entre imponer
orden o gestionar conflictos?
• ¿Qué otras herramientas puede utili-
zar el Estado para generar seguridad?
• ¿La pobreza es la causa de la insegu-
ridad?
39
2.1. ¿Queremos ser guardianes del orden o de-

fensores de los derechos? La seguridad,
Seguridad y derechos humanos ¿está vinculada con los derechos humanos
o con el orden público? Tradicionalmente,
la seguridad pública estuvo asociada con
la idea de orden público. El orden era el
principal valor y el objetivo del Estado. El
orden público organizaba las políticas de
seguridad y definía las tareas de las poli-
cías. Esto implicaba que cualquier acción
del Estado en el terreno de la seguridad
estaba orientada a preservar o restaurar la
tranquilidad puesta en tela de juicio por
los distintos actores sociales. La seguridad
del Estado estaba ubicada delante de la
seguridad de las personas que eran con-
sideradas como un medio para alcanzar
determinadas metas, entre ellas, el orden
público. Había que cuidar al Estado de la
sociedad; la policía estaba para proteger a
los gobernantes que representaban el or-
den.
Una política que tenga como criterio el

orden público puede alentar, por ejemplo,
la realización de razzias o detenciones
masivas o sistemáticas de jóvenes pobres
o inmigrantes para evitar su presencia en
el centro de la ciudad, para combatir las
“pandillas” que, a juicio de las autorida-
des o vecinos prejuiciosos, amenazan la
tranquilidad.
El concepto de seguridad ciudadana, por

el contrario y como se verá más abajo,
enfoca su prioridad en la seguridad de las
personas, en la convivencia pacífica de los
ciudadanos entre sí. Considera a las per-
sonas como seres sociales y comunitarios,
así como destinatarios principales de las
políticas de seguridad. Las personas son
colocadas en el centro de la definición y
la instrumentación de la seguridad. La se-
guridad ya no es un fin en sí mismo sino
un instrumento para alcanzar la plena vi-
gencia de todos los derechos humanos que
tienen los ciudadanos.
40
Una política de seguridad que parta del La seguridad es un servicio que debe pres-
ciudadano buscará, entonces, que la ac- tar el Estado. Esa prestación, en un régi-
tuación policial contribuya tambien a la men democrático, tiene como referentes la
vigencia de los derechos y que responda Constitución Nacional y los instrumentos
a las necesidades concretas de las comu- internacionales de derechos humanos. El
nidades y atienda a sus particularidades, Código Penal o los códigos de convivencia
guardando entonces proximidad respecto no son los únicos pretextos de las agen-
de ellas. cias policiales. También están los derechos
humanos, que limitan el poder del Estado
En el caso concreto de los agentes encar- a la hora de reprimir y prevenir el deli-
gados de la seguridad, su marco de ac- to. La seguridad de los ciudadanos signi-
tuación ya no será el “mantenimiento del fica garantizar un contexto pacífico para
orden público” sino la “protección inte- el desenvolvimiento de la vida social en
gral de los derechos humanos”. Los dere- el que se respeten también la integridad
chos humanos constituyen un límite para física de las personas y los derechos de
la actuación policial, pero también son la los individuos y sus bienes, así como el
partitura de la misma: la policía está para resarcimiento del daño para las víctimas
garantizar el ejercicio de los derechos. de delitos, incluso la seguridad fisica y los
Garantizar la seguridad a los ciudadanos bienes de aquellos que cometen delitos.
es una de las funciones principales del
Estado. Una función que debe cumpli- Garantizar la vigencia de todos los dere-
mentarse no sólo a través de la policía. La chos, desde una perspectiva integral que
policía es una de las agencias que tiene el incluya tanto los derechos civiles y políti-
Estado a partir de la cual puede desarrollar cos, como los derechos económicos, socia-
distintas estrategias tendientes a prevenir les y culturales, supone -además- practicar
o perseguir el delito, o tratar la violencia una política pública de seguridad integral.
y otras conflictividades sociales. Pero no Una seguridad que no se limite a reprimir
es la única y, muchas veces, ni siquiera la sino que tienda a crear condiciones para
más importante o estratégica. Esto es algo el ejercicio efectivo y real de los derechos
que no conviene perder de vista para no humanos que tenemos todas las personas.
acotar la seguridad a la policía o la inse-
guridad al delito. Volveremos sobre esto
más adelante.
Recordemos…
Si la seguridad es un derecho, los gobiernos están obligados a extenderla
a toda la ciudadanía, sobre todo a aquellos que se encuentran en una
situación de desventaja.
41
2.2. Han cambiado los parámetros de las agen-

cias y la cantidad de actores ejecutores.
Seguridad y democracia Porque en una democracia el pueblo de-
libera con sus representantes todo el
tiempo. La democracia, o mejor dicho, la
democracia concebida en términos parti-
cipativos, llevó al Estado a estar cada vez
más atento a los reclamos de la sociedad,
a darle protagonismo en el debate y la
planificación de las políticas de seguridad.
Si la democracia consiste en decidir entre

todos cómo queremos vivir, los ciudadanos
tienen que comprometerse, deben formar
parte del debate público. El compromiso
va mucho más allá de la concurrencia a
sufragar en las periódicas elecciones. La
participación no empieza y termina con
cada jornada electoral. No hay que limitar
la democracia al sufragio. Sabemos que
cada persona vale un voto, pero no to-
das las personas están diciendo lo mismo
cuando votan, no todos lo hicieron por las
mismas razones, atendiendo las mismas
prioridades. Hay matices y diferencias que
no suelen ser relevados en las elecciones.
Votar a un candidato particular implica
votar un conjunto de medidas económicas,
sociales y securitarias que, en ese momen-
to (al celebrarse el voto), requieren cierta
resignación. Se votan los trazos gruesos,
dejándose para después de las elecciones
el debate más fino o minucioso, que ex-
pone matices, prioridades e intensidades.
Por eso no hay que sobredimensionar las

posibilidades expresivas del sufragio. El
sufragio puede volverse un sistema torpe
en la medida que torna discontinuo el diá-
logo entre los representantes y los repre-
sentados toda vez que las elecciones, que
se demoran en el tiempo, se concentran
además sobre determinados ejes genera-
les. De esta manera, cuando la democracia
se circunscribe al voto, se genera un dé-
ficit de representación que, en sociedades
42
como la nuestra, que ha atravesado conti- Hoy, el Estado ha reasumido la proble-

nuos desequilibrios y crisis de representa- mática de seguridad, dándole carácter de
ción (esto es, por la incapacidad del siste- ítem central, o sea que la ha retomando
ma de partidos para agregar los intereses de otra manera. Ya no como un tema que
de los diferentes sectores sociales y la in- involucra a la dirigencia política, que ata-
capacidad del sistema político en cuanto ñe exclusivamente al funcionariado de
a canalizar adecuadamente los conflictos turno, sino a todos los ciudadanos. De esa
sociales), puede afectar la gobernabilidad manera, los ciudadanos deben comenzar a
y conducir a una crisis institucional. participar en el diseño, planificación, ins-
trumentación, control y evaluación de las
En definitiva, la democracia necesita de políticas de seguridad. Por eso hablamos
un diálogo fluido entre representantes y de seguridad ciudadana democrática. Por-
representados. Después de cada elección, que entre todos debemos debatir y deci-
los debates se mantienen y profundizan. dir qué entendemos por seguridad y cuá-
Estos debates necesitan, además, de espa- les son las estrategias idóneas para hacer
cios públicos para la puesta en juego del frente a la inseguridad.
compromiso cívico.
Eso no implica debilitar el rol del Estado.
Durante mucho tiempo la seguridad fue La seguridad, referenciada como un ser-
tema de Estado, una competencia exclusi- vicio público, resulta una competencia y
va del gobierno de turno. Cuando la socie- una función del Estado. Pero su contenido
dad es el lugar del desorden, referenciado no se completa a espaldas de la sociedad
como el lugar de los conflictos sociales, sino escuchando a ésta e involucrándola
al Estado le correspondía velar por el or- todo el tiempo en las discusiones y las de-
den público. La seguridad era cuestión de cisiones.
Estado, que se diseñaba, planificaba e ins-
trumentaba más allá de la comunidad, a
espaldas de los ciudadanos, o sin dialogo
con ellos.
Un Estado que, además, empezó a delegar

en el mercado la cuestión de la seguridad.
La seguridad se privatizo. El Estado dejó
en manos de empresas privadas la ges-
tion de la seguridad: son los ciudadanos Recordemos…
los que, en tanto consumidores, deberían
resolver su seguridad personal. …en una democracia, la se-
guridad es un problema que
De esa manera, cuando la seguridad se involucra a todos los actores
privatiza y un bien publico se convierte sociales. Todos los ciudadanos
en un bien privado, otra mercancía que se deben participar en el diseño,
compra o se vende en el mercado, la segu- planificación, instrumenta-
ridad se organiza de una manera desigual: ción, control y evaluación de
Aquellos que tienen mas recursos, tendrán las políticas de seguridad.
mas posibilidades de estar seguros.
43
antes
2.3. Garantizar la seguridad de los ciudada-

nos es una de las funciones principales
Seguridad y Estado: el gobierno del Estado. Si la seguridad es un servicio
político de la seguridad público, entonces es un deber del Estado:
los gobiernos están obligados a extenderla
a toda la ciudadanía, sobre todo a aque-
llos que se encuentran en una situación
de desventaja. Los Estados democráticos
presuponen la existencia de un estado de
derecho que no sólo regula la convivencia
entre los ciudadanos, sino que también li-
mita el poder del Estado para ejercer la
violencia. Es por ello que la seguridad
debe ir de la mano de la Justicia y el esta-
do de derecho.
44
después
Como se dijo recién, durante decadas, mu- ca y más allá de cualquier control judicial,
chos dirigentes se desentendieron de la se- y otras, acordando con sectores de la diri-
guridad. En parte porque se cargó la tarea gencia política y la Justicia.
a la cuenta del mercado, y en parte porque
se delegó en la propia policia el gobierno La creación del Ministerio de Seguridad es
de la seguridad. Es lo que muchos auto- señal de la desición de asumir el gobier-
res han denominado el “desgobierno de la no de la seguridad. Asegurar un gobierno
seguridad” o la “policialización de la se- político de la policía. Es la política la que
guridad”. debe definir el rumbo de la policía, y no al
revés. Pero la política unida a las organi-
El desgobierno de la policía contribuyó a zaciones sociales y los gobiernos locales.
la autonomización y corporativización de Como venimos diciendo, no se trata de
las instituciones policiales. Con el paso del sustituir a la sociedad para representarla
tiempo, algunas policías fueron desarro- sino de convocarla para que coparticipe
llando sus propios intereses, gestionándo- en la definición de las políticas de seguri-
los, unas veces, sin injerencia de la políti- dad y en el control de la policía.
45
Si los conflictos sociales son fenómenos

complejos y multicausales, entonces no
corresponde que las respuestas a ellos
provengan de la intervención exclusiva
del Ministerio de Seguridad. El ministerio
es una de las agencias, pero deberá co-
ordinar su intervención con otras agen-
cias del Estado (Ministerio de Desarrollo
o Educación, por ejemplo), procurando la
participación de los gobiernos locales que
son, en última instancia, los que se miden
diariamente con los conflictos sociales en
sus territorios.
Recordemos…
…que en nuestro país las
fuerzas militares no pueden
utilizarse para gestionar en
las conflictividades sociales
ni para desarrollar labores
de seguridad ciudadana.
46
2.4. Los conceptos de seguridad pública y se-

guridad ciudadana suelen utilizarse in-
Seguridad pública y seguridad distintamente, como sinónimos. Sin em-
ciudadana bargo, existen algunas diferencias que
conviene tener presente para luego pensar
las nuevas formas que asume hoy la pre-
vención, ya sea la prevención comunitaria
o la prevención policial a través de una
policía de proximidad o comunitaria.
Los aspectos comunes se sintetizan en

que ambas comprenden la seguridad de
las personas y los bienes; están claramen-
te definidas dentro de los márgenes de la
soberanía de un Estado y en el marco de
las leyes; pretenden crear las condiciones
para que los individuos se encuentren li-
bres de riesgo y daño; proveen el respeto
y resguardo de los derechos y garantías
individuales, así como el pleno funciona-
miento de los poderes y órganos del Esta-
do democrático.
En cuanto a las especificidades y diferen-

cias que podemos encontrar son relativas
al contexto en que son utilizadas. En ese
sentido, la palabra pública se utiliza pre-
ferentemente para el ámbito de las polí-
ticas sectoriales, haciendo énfasis en la
responsabilidad que le cabe al Estado en
la relación gobernantes/gobernados y en
una clara delimitación respecto de lo que
es privado para proteger la libertad de las
personas.
Por el contrario, con la palabra ciudadana

se pone especial énfasis en la correspon-
sabilidad de la seguridad entre ciudadanos
y Estado, prioritariamente en el aspecto de
la participación.
La seguridad pública, entonces, hace

mención al conjunto de acciones públi-
cas (normativas, intervenciones, desarro-
llos institucionales) orientadas a producir
y garantizar determinadas condiciones de
47
convivencia, a la persecución de delitos,

la reducción de formas de violencia y la
protección de los bienes y la integridad
física de los ciudadanos. Todo ello, según
un marco regulador que funciona como
organizador y límite de las competencias.
La seguridad ciudadana se orienta a lo

mismo, pero acentuando la cuestión de la
ciudadanía como factor clave de la segu-
ridad.
Como se habrá advertido, aquí no habla-

mos tanto de seguridad pública sino de
seguridad ciudadana, toda vez que no se
trata de proteger al Estado de la sociedad
en general y tampoco garantizar el statu
quo de un sector social, de privilegiar los
intereses de determinado sector en detri-
mento de otros. No se busca preservar y
restaurar un supuesto orden público, sino
preservar a todos los ciudadanos, garan-
tizando el ejercicio de sus derechos y de
su libertad.
El enfoque de la seguridad ciudadana

prioriza la seguridad de las personas, es
decir que ellas son receptoras de las po-
líticas de seguridad. Pero, además, asigna
a los ciudadanos el papel de actores so-
ciales y comunitarios. O sea que son refe-
renciados a la vez como los receptores y
protagonistas del diseño, la planificación
y la instrumentación de las políticas de
seguridad. Reiteremos que no se trata de
proteger al Estado de la sociedad sino a
los ciudadanos en esa sociedad. El Esta-
do debe velar por la plena vigencia de los
derechos de aquéllos. Los agentes de la se-
guridad deben responder a las necesidades
de las comunidades guardando proximi-
dad respecto de ellos. Pero deben hacerlo
no perdiendo de vista las diferentes inter-
pretaciones que puedan tener los distintos
actores sobre los problemas generados por
antes
los variados conflictos que pueden expe-
rimentar diariamente.
48
después
En definitiva, como sostiene Rangugni, mismo tiempo, en tanto derecho exigible

“la seguridad ciudadana es un concepto al Estado, se constituye en una obliga-
que supera la idea de seguridad ligada ción ciudadana, no sólo en lo atinente al
al mantenimiento del orden público por cumplimiento de las leyes, sino también
parte de los poderes estatales. La supera respecto de su participación protagónica
y reemplaza por una idea de seguridad en la cuestión. Esta noción de seguridad
entendida como derecho inherente a la ciudadana implica una reubicación en el
ciudadanía misma. La seguridad, en este ciudadano en tanto ser comunitario que
sentido, no es tanto una función a cumplir no sólo demanda seguridad, sino también
por los poderes públicos y un bien a brin- provee sus capacidades, disposiciones
dar por las instituciones estatales, sino un y propuestas para lograrla” (Rangugni,
derecho ciudadano sin cuyo cumplimien- 2010: 71)
to la ciudadanía no está cumplida. Pero al
Recordemos…
La seguridad ciudadana apunta a crear condiciones para la convivencia
pacífica de los ciudadanos entre sí; su objetivo no es el “mantenimiento
del orden público” sino la “protección integral de los derechos humanos”.
49
Figura 3: Dos modelos de seguridad: de la seguridad pública

a la seguridad ciudadana
Seguridad pública Seguridad ciudadana
Exclusión y contención social Inclusión y protección social
Seguridad para los fuertes Seguridad para todos, sobre todo para
los grupos desaventajados
Imposición de orden (ordenar) Gestión de conflictividad (gestionar)
La seguridad es un fin en sí mismo La seguridad es un medio (instrumento)
para alcanzar la plena vigencia de
todos los derechos humanos, desde una
perspectiva integral que incluye tanto
los derechos civiles y políticos como
los derechos económicos, sociales y
culturales
El objetivo de la seguridad es resguardar El objetivo de la seguridad es garantizar
el orden público el ejercicio de los derechos y libertades
de las personas
Oposición entre derechos humanos y Derechos humanos y seguridad son un
seguridad binomio inseparable
Seguridad a través de la reducción de Seguridad a través de la ampliación de

derechos fundamentales y minimización los derechos fundamentales y asunción
de riesgos de riesgos
Seguridad y ciudadanía se oponen Seguridad y ciudadanía se
complementan
La seguridad es una responsabilidad El Estado es el responsable fundamental
exclusiva del Estado de la seguridad, pero la ciudadanía
y las organizaciones de la sociedad
participan en el diagnóstico, el diseño, la
instrumentación, control y evaluación de
las políticas públicas de seguridad
Política tecnocrática Política democrática
Seguridad del Estado Seguridad de la sociedad
50
2.5. Un tema recurrente, materia de debate pú-

blico en los últimos años, que ha sido ex-
Seguridad objetiva y seguridad plotado por muchos periodistas y del cual
subjetiva: la sensación de ha sabido sacar provecho el populismo
inseguridad punitivo, es la “sensación de inseguridad”.
Hablamos de "populismo punitivo" para

dar cuenta de todos aquellos que creen
que la inseguridad se resuelve aumentan-
do las penas, creeando nuevas figuras pe-
nales, bajando la edad de imputabilidad o
haciendo más carceles.
Los investigadores coinciden en que no

hay que confundir la inseguridad objetiva
con la inseguridad subjetiva o la sensa-
ción de inseguridad; no es lo mismo ser
víctima de un delito que temer ser vícti-
ma de aquél. Se trata de dos fenómenos
diferentes, aunque eso no implica que no
estén relacionados entre sí. En muchos
casos, la inseguridad subjetiva se explica
en la inseguridad objetiva, esto es, la gen-
te tiene más miedo porque efectivamente
aumentó el delito. Pero otras veces puede
suceder que habiendo bajado el delito (dis-
minuido la inseguridad objetiva), la gente
siente más miedo que nunca (aumento de
la inseguridad subjetiva). Como se puede
ver, se trata de dos variables relacionadas
pero independientes. No hay una relación
mecánica entre los términos en cuestión.
La inseguridad subjetiva no es el mero re-
flejo de la inseguridad objetiva.
Muchas veces el aumento del miedo puede

tener que ver con otras causas como, por
ejemplo, el crecimiento de la desconfianza
policial (la gente tiene miedo porque des-
confía de la policía, los jueces o los polí-
ticos); el aislamiento de los ciudadanos y
desenganche de las redes sociales (la gen-
te tiene miedo porque se encuentra sola
y enclaustrada en su casa, alejada de sus
grupos de amigos), o las coberturas trucu-
lentas y sensacionalistas que exponen los
51
grandes medios de comunicación en tor- ese sentimiento. La seguridad no está he-

no de determinados conflictos sociales (la cha solamente de experiencias concretas
gente tiene miedo porque se siente alar- que nos tocó vivir a nosotros o nuestros
mada con las noticias policiales). Otras familiares, amigos o vecinos, sino de dis-
veces está relacionada con la vulnerabili- cursos y relatos, algunos muy nuevos y
dad que producen otras transformaciones otros bastantes viejos que venimos car-
estructurales (la gente tiene miedo porque gando por generaciones. Pero la inseguri-
puede perder el trabajo en cualquier mo- dad no sólo tiene que ver con experiencias
mento o puede perder su casa, su nivel de violentas o esa violencia no siempre es
consumo). En ese sentido, para calmar su percibida como tal. La violencia indirec-
angustia redefinen y transforman ese mie- ta, esto es, la falta de trabajo o el trabajo
do difuso en miedo al delito (aumenta la precario, la falta de vivienda, educación o
sensación de inseguridad porque la gente salud, el hecho de no poder acceder a la
se siente a la deriva), es decir, encuentran Justicia, también son manifestaciones de
un chivo expiatorio o víctima sacrificable inseguridad y sin embargo no llegamos a
que canalice la tensión diaria, etcétera. identificarla con ella. La culpa de nuestro
derrotero no son las malas políticas sino el
Vista la inseguridad a través de nuestras “joven” que tenemos en frente. Ya se sabe:
conversaciones cotidianas o la televisión, cuando uno ignora quién lo golpea tiende
la inseguridad tiene un rostro concreto y a golpear al que tiene más cerca, al lado.
un barrio que la fabrica. Tendemos a aso-
ciar la inseguridad a la presencia de deter- Ahora bien, estas preocupaciones están en
minados grupos que no dudamos en iden- el origen de la inseguridad, crean condi-
tificar prejuiciosamente como peligrosos o ciones para que sintamos miedo. El miedo
productores de riesgo. al delito es la cara visible de un problema
más profundo. Hay otro montón de causas
La seguridad y la inseguridad son cons- que producen inseguridad y, sin embargo,
trucciones sociales subjetivas: nuestros muchas veces no llegamos a percibirlas
prejuicios, creencias, valores, diarios como fuente de inseguridad, causantes de
que leemos, periodistas que escuchamos, la “sensación de inseguridad”. Es un mie-
constituyen otros insumos para modelar do difuso toda vez que no tiene un origen
52
concreto, viene de todos lados; es, por así cuando apunta con el dedo al otro –como
decir, el “espíritu de una época”. Pero para una profecía autocumplida- contribuye a
calmar la angustia que eso genera se le inventar también el problema que tiene: la
pone un rostro y se le asigna un lugar. De sensación de inseguridad.
esa manera, el miedo abstracto se vuelve
miedo a algo concreto. El miedo es el mie- Así como hay que construir estrategias
do al delito callejero y, más aún, el miedo para prevenir y perseguir el delito, hay
a determinados grupos identificados como que construir también estrategias para
productores de miedo, supuestos protago- conjurar el miedo al delito. Muchas veces,
nistas del delito callejero o actos de van- haciendo retroceder el delito se logrará
dalismo. hacer retroceder el miedo al delito. Pero
otras veces, cuando el miedo tiene otras
Así, los jóvenes pobres o inmigrantes se causas –como se dijo- nuestro miedo no
nos presentan como los culpables de to- va a disminuir porque el Estado haya sido
dos nuestros padecimientos y angustias eficaz en la lucha contra el delito común.
diarias. La culpa la tienen los “pibes”. Esos Se necesitan otras respuestas. Por ejemplo,
grupos de jóvenes suelen convertirse en no sólo se debe propiciar que los medios
el mejor chivo expiatorio de una sociedad de comunicación informen de manera res-
que tiene miedo y no se da cuenta de que ponsable y no truculenta sobre los con-
53
flictos sociales, que no manipulen el do- persona que dialoga colectivamente en

lor de las víctimas y que consulten varias un club, en la cooperadora de la escuela,
fuentes a la hora de investigar, etcétera. en una biblioteca popular, en una orga-
Se necesita, además, como veremos, que nización social o política o en un centro
se reconstituyan los tejidos sociales, que cultural, tendrá más herramientas para
los ciudadanos participen en la vida pú- hacer una lectura crítica cuando vaya a
blica, se sumen a las organizaciones bala verdulería de la esquina y escuche fra-
rriales. Una persona sola en su casa, que ses como: “El problema son los vagos de
se la pasa mirando televisión, tiene más la esquina”. Pondrá más reparos o tendrá
posibilidades de sentir miedo que una per- más preguntas para hacerse cuando vea
sona que sale, tiene muchos amigos, se re- televisión y no se dejará llevar de las na-
laciona, participa en la vida pública. Una rices fácilmente.
Figura 4: Las dos dimensiones de la inseguridad
Inseguridad subjetiva o
Inseguridad objetiva
sensación de inseguridad
Cantidad de hechos de violencia, robos, Temor, incertidumbre, el miedo al otro

secuestros, etc., que se producen en un o el sentimiento de fragilidad que
espacio determinado producen tanto los hechos reales como
otros múltiples factores
El delito en cifras El miedo al delito
Recordemos…
No hay que confundir el delito con el miedo al delito. La inseguridad mu-
chas veces no nos está informando del aumento del delito sino del aumento
del miedo al delito. A veces, la disminución del delito puede contribuir a la
disminución de la sensación de inseguridad; pero otras veces, ésta puede
mantenerse e incluso aumentar a pesar de que hayan disminuido el delito
y los conflictos sociales.
54
2.6. Los portavoces de las campañas de “ley

y orden” piensan los problemas sociales
La seguridad, ¿sólo es un con el Código Penal en la mano. Por eso,
problema policial? la pregunta que se hacen es cuál es el ni-
vel de castigo adecuado. La política crimi-
nal es la respuesta a determinados casos
tipificados como problemáticos y sugie-
ren una intervención reactiva por parte
de la policía centrada en el momento en
que se está cometiendo el delito o después
de que éste tuvo lugar. La prevención del
delito es una materia pendiente. Cada
una de las situaciones es tratada como
un caso aislado que merece una respuesta
individual. Problemas penales requieren
soluciones judiciales, de la misma manera
que los problemas policiales requieren la
atención policial.
Por el contrario, cuando a la seguridad

se la piensa con los derechos humanos y
la Constitución Nacional, la pregunta es
cuál es el nivel de protección adecuado. Y
cuando alguien plantea el problema con
esta pregunta ya no podrá responderla
apelando solamente a la policía y a las
otras agencias del sistema penal.
Hemos dicho que la seguridad no ha sido

siempre la misma. Como sostuvo el so-
ciólogo francés Robert Castel (1993), du-
rante casi todo el siglo XX la seguridad
estuvo vinculada con lo social; la inse-
guridad era la “inseguridad social”, una
temática asociada al mantenimiento del
pleno empleo y el mejoramiento de la ca-
lidad de vida de la sociedad en general:
equilibrar el desarrollo económico con el
desarrollo social, para el mantenimiento
de la cohesión social. Esta problemática,
así enfocada, reclamaba el compromiso y
la disposición continua de protecciones
especiales por parte del Estado para re-
ducir los riesgos sociales. El compromiso
descriminalizaba y desjudicializaba deter-
minados conflictos sociales, habilitando a
55
antes
otras agencias sociales para asistir a los miedo de la gente crea condiciones fa-
actores en situación de desventaja. vorables para la expansión de este rubro,
para aumentar la renta a través de estas
En la Argentina, tras el golpe militar y inversiones privadas. Cuanto más miedo
con la “doctrina de seguridad nacional”, tenga la gente más posibilidades de ven-
con la crisis del estado de bienestar, la se- der seguridad tendrán los empresarios de
guridad se ha ido separando de lo social este negocio.
para quedar circunscripta al delito común
y a otras conflictividades sociales urbanas Pero al mismo tiempo que el mercado ga-
casi siempre vinculadas con los sectores naba terreno, también había otra concep-
más pobres o marginados. La seguridad ción sobre el Estado que empezaba a ganar
se ha convertido en una problemática que adhesiones entre distintos actores sociales
reclama otra legalidad e involucra a otras y de la dirigencia política. Un Estado so-
agencias: la policía, los tribunales y la brecargado de demandas sociales que ha-
cárcel, es decir, el sistema penal. bía que desalentar, a veces a través de la
represión y la criminalización de la pro-
Sin lugar a dudas, detrás de este corri- testa, y otras, apelando a la sociedad civil,
miento estaba operando -también- la es decir, interpelando al libre albedrío de
mano invisible del mercado, los intereses los ciudadanos, confiando en la voluntad
económicos de una industria incipiente y –sobre todo- en su capacidad de consu-
pero muy prometedora (la industria del mo para resolver los problemas que plan-
miedo: la seguridad privada). En efecto, el tean estos fenómenos. La seguridad social
negocio de la seguridad privada empieza se ha vuelto, entonces, una cuestión in-
a ganar cada vez más espacio a medida dividual y privada; la seguridad social se
que va aumentando el temor social. El ha transformado en seguridad personal:
56
después
vista la inseguridad a través de la defensa cación, etcétera. Ello no significa que el

personal, aquélla se nos presenta como un Estado no pueda ni tenga que apelar a la
problema que girará en torno de la protec- policía en determinados casos. Pero sólo
ción de la integridad física y la propiedad podrá hacerlo cuando no existan otros
privada de los ciudadanos. canales de diálogo y nunca perdiendo de
vista que la respuesta punitiva no puede
Con todo, a medida que el Estado se des- ser la única y definitiva.
entendía de la seguridad social, acotando No se puede perder de vista que, en las
la seguridad a una cuestión policial (hay sociedades desiguales donde importantes
que garantizar el orden), la seguridad se sectores de la población resultan segrega-
convertía también en seguridad personal: dos y discriminados, la inseguridad es un
los individuos, en tanto consumidores, problema más complejo, más grave pero
tienen que comprar seguridad para sentir- también más profundo. El telón de fon-
se más seguros y protegerse. do de la inseguridad es la brecha social
y espacial, pero también los procesos de
Por el contrario, desde el modelo de la se- estigmatización social que reproducen y
guridad ciudadana y democrática la inse- crean malentendidos entre vecinos y las
guridad no es centralmente un problema distintas generaciones, produciendo un
policial que se resuelve apelando a la po- círculo vicioso de inseguridad.
licía o haciendo más cárceles, sino resol-
viendo los problemas sociales pendientes,
encarando esos problemas con políticas
públicas universales que garanticen la
renta ciudadana, un trabajo estable y dig-
no, con mejores condiciones para la edu-
57
2.7. Dijimos que durante el neoliberalismo, el

delito en general había sido reducido al
Inseguridad y delito común: delito común o al microdelito, asociado
pobreza, brecha social, con la pobreza que viven determinados
fragmentación social y mercados sectores sociales. “La causa del delito es la
delictivos pobreza, la desocupación”, solemos escu-
char. “Es la fuente generadora de delito y
de distintos tipos de fechorías o conductas
incivilizadas o estilos de vidas violentos
que generan igualmente inseguridad y
preocupación.” Se trata de una concep-
ción simplista y mecanicista, que atribuye
todo a la pobreza. El delito común sería
la respuesta espasmódica y visceral de la
pobreza: “Tengo hambre; luego, robo”.
No decimos que esto no sea así, que la

pobreza no sea un factor a tener presente
a la hora de explorar las causas del deli-
to común, pero las cosas resultan mucho
más complejas. Hay que evitar las postu-
ras simplistas que remiten todo a la des-
ocupación, el hambre, la marginalidad,
sugiriendo, en fin, que el delito es la res-
puesta a una necesidad insatisfecha.
En efecto, como dijo la presidenta Cristina

Fernández, las causas del delito contra la
propiedad habría que buscarlas en la bre-
cha social, es decir, en la desigualdad ex-
trema existente en determinados ámbitos
urbanos, aceleradamente desagregados y
deteriorados y, en cuyo contexto durante
las dos últimas décadas se fue desarrollan-
do un extendido proceso de rápida margi-
nación en gran parte de la población de
esos lugares.
Lo mismo sostiene Mariano Ciafardini, di-

rector de Política Nacional del Ministerio
de Justicia: las causas del delito común no
hay que buscarlas en la pobreza sino en
la polarización o verticalización del siste-
ma social, en el deterioro desigual como
consecuencia del impacto negativo en de-
terminados sectores de la sociedad de las
58
políticas neoliberales, es decir, en el des- pobreza en sí lo que está relacionado con

fase o desajuste económico abrupto que se el delito en forma directa, sino el desajus-
produce entre ciertos grupos sociales, que te económico abrupto de un estrato so-
ocupan espacios adyacentes, en el marco cial o grupo respecto a otro u otros que
de ciertos cambios acelerados. En otras pa- ocupan espacios adyacentes” (Ciafardini,
labras, “el deterioro económico social no 2007: 47)
deriva directa e inmediatamente en vio- En tercer lugar, a la hora de explorar las
lencia delictiva sino a través de complejos causas del delito común habría que pres-
procesos de degradación de las formas de tar especial atención además a otros fe-
organización económica y social que in- nómenos que algunos autores (Miguel
cluyen aspectos individuales y familiares, Miguez y Alejandro Islas, 2010) llamaron
y también institucionales y políticos. Es la “fragmentación social” o “desorden
la resultante de la nefasta combinación social”. La pobreza se vuelve delito sólo
de la destrucción de los individuos con cuando aquélla se encuentra mediada por
la destrucción de la organización social y la fragmentación social. Dicho de otra
política. Tanto una como otra tienen en su manera: para que estos sectores referen-
base la destrucción económica y social” cien estas actividades como “estrategia de
(Ciafardini, 2007: 46) Entonces, “no es la sobrevivencia o pertenencia” hace falta
59
mucho más que pobreza; es necesario que reproducir determinados conflictos so-
se hayan deteriorado los consensos comu- ciales, generando malentendidos sociales
nitarios que regulaban la vida de relación cuando vuelven ineficaces los mecanis-
entre los miembros de la comunidad. Esos mos de control social que ejerce la socie-
consensos cotidianos se construyeron por dad.
generaciones en torno del mundo de la
escuela, el trabajo formal estable y las so- Finalmente, las causas del delito hay que
lidaridades sindicales. Las transformacio- buscarlas en la conformación de los mer-
nes que supuso el neoliberalismo para el cados ilegales, en las estructuras de opor-
mundo del trabajo, la escuela y la familia tunidades que generan esos mercados (por
fueron deteriorando esas trayectorias bio- ejemplo, el mercado de autopartes o de
gráficas alrededor de las cuales se forma- drogas legales e ilegales). En efecto, esos
ron las pautas que normaban las relacio- mercados pueden ser referenciados por al-
nes sociales. La fragmentación social, es guna persona como la oportunidad para
decir, la desarticulación del tejido social, resolver problemas materiales concretos.
las crisis en los sistemas de participación La conformación de estructuras de opor-
política, el creciente individualismo pro- tunidades delictivas permite que determi-
ducto de los cambios culturales en los 90 nadas ilegalidades y formas de victimiza-
y el desdibujamiento de los contratos co- ción (y no otras) sean llevadas a cabo por
munitarios que norman la vida cotidiana, los potenciales infractores socialmente
contribuyeron a crear condiciones para producidos. Por ejemplo, la demanda de
60
autopartes, de remedios o determinadas

drogas legales puede ser percibida por
distintos grupos de sectores precarizados
como una oportunidad para resolver pro-
blemas materiales concretos. Si la gente
compra más autos y maneja mal, y choca
y luego va a un “desarmadero” o un nego-
cio que vende autopartes muy “baratas”,
entonces tenderá a aumentar el robo de
autos para satisfacer la demanda de ese
mercado ilegal. Y lo mismo se puede decir
del mercado de fármacos o la trata de per-
sonas. La desregulación del mercado de
medicamento creó condiciones para el au-
mento de venta de remedios y, con ello, el
aumento de regularidades: piratas del as-
faltos (robo de camiones que transportan
remedios), adulteración de medicamentos,
etcétera.
Como se puede ver, los problemas resul-

tan más complejos: el delito común no es
la respuesta a una necesidad insatisfecha.
Los contrastes sociales abruptos, el dete-
rioro de consensos y controles sociales, el
deterioro y la desconfianza hacia las ins-
tituciones y la conformación de mercados
ilegales son otros factores que crean con-
diciones para que el delito tenga lugar.
Recordemos…
La inseguridad no es un tema
que atañe exclusivamente a la
policía, un problema que se
resuelve apelando a la policía
o haciendo más cárceles, sino
resolviendo los problemas so-
ciales pendientes, encarando
los conflictos sociales con polí-
ticas públicas universales que
garanticen la renta ciudadana,
un trabajo estable y digno, con
mejores condiciones para la
educación, etcétera.
61
2.8. Dijimos que el gobierno democrático de

la seguridad no se funda en la idea del
Imposición del orden estatal o orden. No se trata de ordenar sino, como
gestión de la conflictividad social dice Alberto Binder, de gestionar las con-
flictividades sociales. Ahora bien, “aban-
donar la idea de orden no significa, de
ninguna manera, proponer una política
permisiva respecto de la criminalidad.
Gobernar la seguridad implica desarro-

llar políticas públicas y comunitarias para
gestionar las conflictividades sociales. No
es una mirada débil sino compleja sobre
los fenómenos sociales. Es necesario reco-
nocer tanto su realidad dinámica como las
múltiples causas que los originan. De esa
manera no sólo se quiere evitar en todo
momento el uso de la fuerza, sino impe-
dir que en un conflicto predomine el más
fuerte. Si el fuerte debe ganar que no sea
porque es el más fuerte sino porque tiene
razón.
62
2.9. Los problemas con causas múltiples re-

claman también múltiples respuestas por
La intervención multiagencial y parte de las distintas agencias del Estado
multiactoral y actores de la sociedad. Para resolver los
problemas de inseguridad en la sociedad
no basta con la intervención de las insti-
tuciones que componen el sistema penal
y tampoco apelando al accionar policial.
Al contrario, muchas veces, cuando in-
terviene sólo el sistema punitivo, lejos de
resolver los problemas, terminan agraván-
dose. Así, con frecuencia, las propias po-
líticas de seguridad contribuyen a generar
el problema que quieren resolver, es decir
que las soluciones forman parte del pro-
blema del delito y otras conflictividades.
Por ejemplo, como dijo el sociólogo ar-
gentino Gabriel Kessler (2004), si a un jo-
ven, que sabe que robar está mal (que sabe
que está cometiendo un delito), y sabe
además que el trabajo es lo que le aporta
honorabilidad y respetabilidad en su ba-
antes rrio, de cara a las generaciones mayores,
se lo lleva a la cárcel de buenas a prime-
ras, además de generar en él resentimiento
y un estigma que le resultará muy difícil
sacarse de encima una vez que cumpla su
condena y salga de la cárcel, se lo podrá
estar vinculando con otros individuos en
una carrera profesional del delito. De esa
manera, la cárcel, lejos de resolver los
problemas recrea las condiciones para
que se agraven, toda vez que la persona
que pasó una temporada en prisión ten-
drá muchas dificultades para conseguir un
trabajo formal y digno y será molestado
permanentemente por la policía, alertada
por los vecinos prejuiciosos del barrio.
Otras veces, la cárcel le aporta capital
después social (contactos, afiliación en redes cri-
minales profesionales), capital simbólico
(“chapa”) y capital cultural (experiencia),
63
antes
que perfilan una trayectoria criminal cada

vez más difícil de desandar.
El problema de la inseguridad no se re-
suelve, pues, con más cárcel sino crean-
do condiciones para reproducir la vida:
trabajo formal digno, redes sociales soli-
darias, etcétera. Hay que operar sobre las
condiciones de vida en las que se desarro-
lla la violencia, generando oportunidades
para desalentar la opción criminal. Para
decirlo de otra manera: para atajar los
problemas complejos, con causas sociales
diversas, la respuesta no puede ser única
sino múltiple. Reclama la articulación y
el trabajo conjunto de distintas agencias
del Estado.
64
después
Ahora bien, las respuestas del Estado no Todo esto supone articular las politicas
sólo deben dirigirse a hacer frente a la in- públicas de seguridad con la intervención
seguridad objetiva. También hay que ope- de otras áreas. Por ejemplo, trabajar en
rar en el plano de las subjetividades. Si conjunto con el Ministerio de Educación o
la inseguridad es, también, una sensación, la Secretaría de Cultura en políticas socia-
allí también habrá que ensayar una res- les, educativas o recreativas que puedan
puesta. En ese sentido, hay que fortalecer contener las expectativas de los jóvenes,
los lazos sociales para afianzar el senti- o capacitarlos para que tengan más po-
miento de seguridad. Como dijimos, un sibilidades de encontrar un trabajo esta-
individuo solo es un individuo que tienen ble y digno cuando ingresen al mundo
más chances de sentirse vulnerable. Y esa de la economía. Puede articular también,
vulnerabilidad que genera angustia suele con el Ministerio de Desarrollo Social, la
ser catalizada a través de un chivo expia- implementación de programas especiales
torio. Por eso hay que apuntalar las redes destinados a grupos en riesgo o con ante-
sociales, el entramado organizacional de cedentes penales, para contenerlos y rein-
la sociedad. sertarlos en la sociedad.
65
2.10. En los últimos años, sobre todo en vís-

peras de cada elección, muchos dirigen-
La demagogia punitiva: agitando tes políticos prueban su valía en la lucha
el fantasma de la inseguridad contra lo que suelen llamar “el flagelo del
delito”. Muchos partidos hicieron de la
inseguridad su caballito de batalla y ha-
cen campaña manipulando el dolor de las
víctimas, aprovechando la desgracia ajena
para ganarse la adhesión de la gente. Se
trata de políticos oportunistas y dema-
gógicos que dicen lo que la gente quiere
escuchar, lo que muchos periodistas quie-
ren oír. Pero también se trata de políticos
irresponsables, que creen que los proble-
mas son sencillos y se pueden resolver
con más presupuesto, es decir, con más
policía, con “mano dura”, “haciendo más
cárceles”, “bajando la edad de punibilidad
para los menores”, “negando las excarce-
laciones para los pobres”, “subiendo las
penas”, “creando más delitos”, “aumen-
tando las facultades discrecionales de la
policía”, etcétera.
Pero, ¿por qué la inseguridad es el tema

principal de las campañas electorales? Sin
duda, porque hay muchos delitos y la gen-
te siente miedo o no quiere acostumbrar-
se a convivir con este tipo de conflictos.
Pero hay algo más: según el criminólogo
noruego Nils Christie, cuando los políticos
piensan que el mercado tiene que ocupar
el lugar del Estado, o sea, cuando el Estado
se desentiende del trabajo, la educación, la
vivienda, la salud, la niñez, etcétera, como
sucedió en las décadas anteriores durante
el neoliberalismo, muchos políticos creen
que el Estado sólo está para custodiar el
orden y combatir el delito o las incivili-
dades. Pero el Estado no está para incluir
sino para contener, es decir, para evitar
que lo que sobra irrumpa, se organice o
lleve a delinquir. De allí que la lucha con-
tra el delito común se haya convertido en
la vidriera de la política.
66
No se trata de un problema menor, porque En una democracia y, más aún, en una so-
cuando el delito se convierte en el tema ciedad con todos los problemas que tiene,
favorito de estos políticos, se manipula el después de décadas de abandono del Esta-
miedo que legítimamente pueda tener la do y de indolencia social, después de tanta
ciudadanía y, por añadidura, se magni- frivolidad, banalidad e individualismo, la
fican los problemas, se estigmatiza a los búsqueda de soluciones debe hacerse en-
supuestos victimarios, se alimenta un es- tre todos y con paciencia. Escuchando a
píritu de revancha que, lejos de contribuir todos los actores involucrados para tener
a pacificar la sociedad, a resolver los con- un diagnóstico completo de los proble-
flictos sociales, genera más malentendidos mas. No hay que echar más leña al fuego,
y crispa a la sociedad. De esa manera, son sino debatir con responsabilidad.
recreadas constantemente las condiciones
para que estos males se perpetúen en el
tiempo de una manera cada vez más grave.
67
2.11. Ahora bien, si bien es cierto, como dice la

Constitución Nacional (en su articulo 16),
La seguridad y los ciudadanos que todos los ciudadanos son iguales ante
desaventajados la ley, hay determinados grupos de ciu-
dadanos que, por las particulares circuns-
tancias en las que se encuentran (años de
desocupación, miseria, falta de recursos
económicos y culturales, deterioro de las
redes sociales de solidaridad, etc.), no tie-
nen las mismas oportunidades para ejercer
y hacer valer los derechos que la ley les
garantiza.
Las sociedades que nos tocan son com-

plejas. Esa complejidad tiene múltiples ra-
zones. Algunas derivan directamente del
sistema capitalista y su modelo neoliberal,
que han terminado polarizando, segregan-
do y compartimentado a la sociedad. Otras
tienen que ver con el descompromiso del
Estado y su desmantelamiento (ajuste del
gasto público, reforma del Estado, priva-
tizaciones y desregulaciones) durante mu-
chos años, con el déficit de representación
(crisis de los partidos tradicionales para
agregar los intereses de los distintos sec-
tores y grupos de la sociedad), pero tam-
bién con la incapacidad del sistema políti-
co para canalizar las distintas voces de la
sociedad (crisis de gobernabilidad).
Pero las desigualdades sociales no son so-

lamente económicas, desigualdades que
derivan de la apropiación exclusiva de la
naturaleza: las hay raciales, étnicas, cul-
turales, de género o físicas, que tampoco
pueden ser desapercibidas y subordinadas
a las otras.
En nuestra sociedad, existen diferentes

clases de grupos (menores de edad, niños
o jóvenes; mujeres; jubilados; minorías
étnicas, raciales, culturales o religiosas;
inmigrantes; madres solteras; discapacita-
dos; enfermos de cáncer o sida; pobres;
desocupados; trabajadores precarizados,
68
etc.) que están en una situación de des- los semáforos, cuidar coches, cartonear,
ventaja con respecto a otros grupos de mendigar, dedicarse a la venta ambulan-
otros sectores de la misma sociedad. te, ocupar terrenos públicos, etcétera. De
la misma manera, hay que cuidar a to-
Si bien es cierto que, en sociedades como dos aquellos que, no pudiendo esperar la
las nuestras, las desigualdades económicas próxima elección para presentar su pro-
afectan a todas aquellas minorías, cada blema ni tampoco acceder a los medios
una tiene sus particularidades que habrá masivos de comunicación para compartir
que poner de manifiesto y atenderlas. su problema con el resto de la sociedad,
o accediendo a ellos ven desvirtuado su
Esa pluralidad de grupos e intereses, de punto de vista, eligen la calle para mani-
circunstancias y cosmovisiones, propia de festarse y peticionar a las autoridades.
las sociedades contemporáneas, diluye o
redefine uno de los presupuestos funda- En definitiva, lo que estamos señalando
cionales del constitucionalismo moderno, cuando reconocemos la existencia de gru-
tanto en su versión liberal como socialis- pos desaventajados es su estatus jurídico
ta, a saber: la vocación universalista que particular, y postulando, por añadidura, el
se reconoce en el principio de igualdad especial trato que merecen estos grupos.
(“todos somos iguales” o “todos merece-
mos un trato igualitario en oportunidades
iguales”). Por eso mismo, el Estado demuestra una
preocupación prioritaria o privilegiada
El Estado debe garantizar la igualdad eco- hacia los grupos sociales más desaven-
nómica, la distribución equitativa de la tajados, asegurando un trato justo para
riqueza, esto es, garantizar un piso común ellos, sea atendiendo oportunamente sus
a todos los ciudadanos, pero al mismo reclamos y no criminalizando sus accio-
tiempo debe velar por las particularida- nes que tienden a poner de manifiesto el
des de los distintos grupos de pertenen- problema (demanda o exigencia legitima-
cia, pero también por las particularidades da en los instrumentos internacionales
que existen en el seno de cada grupo. No que garantizan los derechos humanos) o
sólo por las desigualdades que se agravan desarrollando políticas públicas preferen-
cuando se trata de determinados grupos ciales o de apoyo especial para ellos.
(por ejemplo, los pobres o los aborígenes),
sino por aquellas desigualdades que cabe En ese sentido, el Estado brinda una es-
preservar (la propiedad colectiva en los pecial protección para todos aquellos que,
aborígenes). por las particulares circunstancias en la
Para decirlo de otra manera: se trata de que se encuentran, están en una situación
pensar una sociedad igualitaria, pero res- desventajosa para ejercer sus derechos o
petuosa de la diversidad cultural y la plu- hacerlos valer.
ralidad de estilos de vida, que proteja a
los grupos de personas desaventajadas, las
cuales, para resolver los problemas mate-
riales, desarrollan determinadas estrate-
gias de sobrevivencia, como, por ejemplo,
limpiar vidrios y hacer malabarismos en
69
2.12. No todas las protestas son iguales. Hemos

dicho que en una democracia, para que
La policía y las manifestaciones los ciudadanos puedan autogobernarse,
públicas tienen que tener la posibilidad de expre-
sarse. No hay democracia sin libertad de
expresión. La libertad de expresión es el
nervio de la democracia. La Constitución
prevé determinados mecanismos institu-
cionales para que los ciudadanos puedan
peticionar a las autoridades y compartir
con el resto de la sociedad los problemas
que tienen. Uno de esos mecanismos es el
sufragio electoral. Cada dos y cuatro años
las personas serán convocadas para ma-
nifestar su opinión sobre los candidatos y
las propuestas de cada uno de los partidos.
Pero en sociedades como las nuestras, con
los problemas sociales que tienen, hay de-
terminados sectores sociales que no pue-
den esperar ese momento. Deben poder
contar en todo momento con la oportuni-
dad de expresarse libremente.
El sistema prevé también la posibilidad

de contar lo que les pasa a través de los
medios masivos de comunicación. Pero
cuando la libertad de expresión se organi-
za en función de la capacidad económica,
si para aparecer en la televisión o poner
un aviso en el diario hay que pagar, está
claro que los sectores de mayores recursos
económicos tienen más chances de llegar
más lejos y a más personas.
En estas circunstancias, cuando las per-

sonas no pueden esperar a la próxima
elección y tampoco pueden acceder a los
medios o, accediendo, éstos desvirtúan o
manipulan su punto de vista, los ciudada-
nos podrán expresarse usando los espacios
públicos como foros públicos. A través de
las marchas, cortes, manifestaciones, los
ciudadanos pueden compartir sus proble-
mas, expresarse libremente.
70
Estas formas de manifestación pública,

protagonizadas por los sectores desaven-
tajados, merecen ser protegidas por el Es-
tado. Por eso, el ex presidente Néstor Kir-
chner ordenó la despolicialización de la
protesta social, es decir, dispuso la ausen-
cia de efectivos policiales en las manifes-
taciones públicas y, cuando fuese necesa-
ria su presencia, indicó que ésta se hiciese
sin portación de armas de fuego. Con ello,
la gestión de Kirchner quería evitar que
la intervención disuasiva de la policía en
el control de las grandes manifestacio-
nes y protestas sociales desembocase en
hechos de violencia con secuelas fatales.
Los manifestantes desaventajados están
ejerciendo un derecho consagrado en la
Constitución y en los pactos internacio-
nales de derechos humanos: la libertad de
expresión.
71
• El objetivo es el respeto y protección

de los participantes, así como reducir
las afectaciones que puedan causar
las manifestaciones en derechos de
otras personas y bienes públicos.
Criterios de actuación de las fuer- • Se buscará garantizar el control del
zas de seguridad ante manifesta- tránsito, destinado a minimizar los
ciones públicas: inconvenientes para personas ajenas
y reducir la posibilidad de hechos de
violencia con los manifestantes.
• Se agotarán todos los recursos para
garantizar la resolución de los con-
flictos que no implique daños a la
integridad física de las personas. Por
ello, la intervención de los cuerpos
policiales debe ser progresiva, comen-
zando por el diálogo con los organi-
zadores de la manifestación.
• La negociación con los organizado-
res no podrá estar en manos de quien
conduzca el procedimiento operativo
policial.
• Cuando las manifestaciones sean
programadas o con amplia concu-
rrencia o cuando se prevean riesgos
antes potenciales, el Poder Ejecutivo deberá
designar un funcionario político res-
ponsable de coordinar todas las ac-
ciones y hacer cumplir las normas.
• No podrán participar en los opera-
tivos los policías que se encuentren
bajo investigación por uso excesivo
de la fuerza. Deberá existir una ca-
pacitación previa del personal que
intervenga.
• Se establecerá claramente la prohi-
bición de portar armas de fuego. El
personal que intervenga no dispon-
drá de municiones de poder letal. La
utilización de pistolas lanzagases está
prohibida. Se considerará falta grave
la utilización de armamento o mu-
nición no provista por la institución
después correspondiente.
72
• Las postas de goma sólo podrán ser • Se prohíbe expresamente la utiliza-

utilizadas con fines defensivos en ción de móviles que no se encuentren
caso de peligro para la integridad fí- debidamente identificados. Si hubiera
sica de algún miembro del personal detenidos, éstos sólo podrán ser tras-
interviniente. No se puede utilizar ese ladados en patrulleros o vehículos es-
material para dispersar una manifes- pecíficos.
tación.
• Se velará por el respeto de grupos que
• Los agresivos químicos y antitumul- requieran una protección especial de
tos sólo podrán ser utilizados en últi- sus derechos, tales como niños, jóve-
ma instancia y siempre previa orden nes, mujeres, ancianos, pueblos ori-
del jefe del operativo. ginarios y personas con capacidades
• Todo el personal interviniente deberá
diferentes.
portar identificación clara que pueda • Los efectivos de seguridad deben ga-
advertirse a simple vista en los uni- rantizar la actividad periodística. Los
formes. periodistas no podrán ser molestados,
• Todo el personal que intervenga será
detenidos ni trasladados. El personal
actuante debe abstenerse de realizar
previamente individualizado y se re-
acciones que impidan el registro de
gistrarán el armamento, la munición,
imágenes o la obtención de testimo-
los vehículos, los equipos y los apara-
nios.
tos de telefonía celular.
• La responsabilidad operativa y la de
control recaerá en funcionarios poli-
ciales diferentes.
• Se establecerán con claridad los ca-
nales de comunicación de las fuerzas
policiales y se registrarán esas comu-
nicaciones.
• En operativos programados, se dis-
pondrán barreras físicas (vallas) que
ayuden a preservar la integridad físi-
ca de los manifestantes y los efectivos
policiales.
Recordemos…
• Se dispondrá que, siempre que los
riesgos para el personal no lo des- La policía no puede estar con
aconsejen, los cuerpos especiales (po- armas de fuego en una mani-
licía montada, canes, infantería) se festación pública. La policía
mantengan a distancia prudente de la debe garantizar la libertad de
manifestación y sólo intervendrán en prensa en las manifestantes.
caso de que las condiciones lo exijan.
La policía tiene deberes espe-
ciales frente a niños y mujeres.
73
DOS MUERTOS Y AL MENOS DIEZ HERIDOS EN LA REPRESION POLI-

CIAL A UNA PROTESTA TRAS UN DESALOJO EN SOLDATI
Día de fuego y sangre en el sur de la ciudad*

Por la tarde, la Federal y la Metropolitana desalojaron las viviendas in-
trusadas que construyen las Madres en Los Piletones. Un grupo de los
desalojados protestó luego en la Villa 20, con pedradas e incendios. Todo
terminó en represión y muerte. Más de 50 detenidos.
piedrazos la comisaría. Hubo corridas y saqueos a comercios.
Por Carlos Rodríguez
El desalojo de un grupo numeroso de fa- por este diario confirmaron la muerte de

milias que habían ocupado parte del pre- un joven de 22 años y de una mujer de
dio del Parque Indoamericano, en la zona 28 años. La información fue difundida, al
sur de la ciudad de Buenos Aires, terminó principio, por el Frente Darío Santillán,
con gravísimos incidentes cuando las po- que denunció en un comunicado que “los
licías Federal y Metropolitana reprimieron policías dispararon balas de plomo con
a vecinos que se resistieron en la zona de sus armas reglamentarias y con Itakas”. La
la ciudad donde se encuentra la Villa 20. denuncia tardó varias horas en ser confir-
La protesta vecinal incluyó la quema de mada por una fuente oficial. Hubo más de
autos secuestrados en procedimientos po- 50 detenidos.
liciales y que se encuentran depositados El Frente Darío Santillán aseguró que du-
en un predio que pertenece a la Federal. rante “el violento desalojo del Parque In-
La Guardia de Infantería reprimió con vio- doamericano y en la Villa 20 fueron ase-
lencia a los vecinos y de acuerdo con la sinados Bernardo Salgueiro, de 24 años,
información obtenida por Página/12, hubo y Rosemary Puña, de 28 años”. Además,
dos personas fallecidas, mientras que hay según denunció la misma organización,
otras dos heridas de suma gravedad, entre “hay otras dos personas que fueron trasla-
ellas una beba. Cerca de la medianoche, dadas a los hospitales Piñero y Santojan-
fuentes de la Policía Federal consultadas ni, una de las cuales es una beba que fue
74
herida de bala y un joven que tiene una “el resultado de la inacción del gobierno
herida en la cabeza y que tuvo que ser de (Mauricio) Macri, que sigue producien-
intervenido quirúrgicamente de urgencia”. do desalojos, pero no construye viviendas
Anoche, un vocero del Ministerio de Jus- para la gente pobre”. Los problemas co-
ticia de la Nación se había hecho presente menzaron en la madrugada de ayer, cuan-
en la Villa 20, para tratar de ampliar la do “un grupo de hombres armados intentó
información y establecer los detalles de lo ocupar, a tiros, el obrador del barrio que
sucedido. estamos construyendo en la zona de Los
Aunque la oficina de prensa de la Policía Piletones”, informó a Página/12 Sergio
Federal seguía sin dar información sobre Schocklender.
los hechos de violencia, una fuente de esa Precisó que “el portón por el que ingresa-
fuerza le confirmó a este diario las dos ron las personas que iban armadas estaba
muertes, aunque sostuvo que “las heridas custodiado por la Policía Metropolitana,
que recibieron las dos personas sería de que no hizo nada para evitar la agresión
armas de bajo calibre”. La misma fuente que sufrieron los serenos y la gente que se
dijo que “también hay policías heridos encontraba en el lugar”. En ese predio, la
de bala de armas de bajo calibre”. Horas Fundación construye 320 viviendas, con
antes de que se conociera la noticia sola participación directa de las mismas per-
bre las muertes y las personas heridas, el sonas que serán las adjudicatarias de esos
ministro de Espacio Público del gobierno hogares.
porteño, Diego Santilli, había asegurado “La Policía Metropolitana vio los fogo-
que el operativo de desalojo, realizado en nazos, pero no hizo nada para impedir el
forma conjunta por las policías Federal y accionar de ese grupo, que evidentemen-
Metropolitana había “terminado bien”, en te responde a algún puntero político que
referencia a que “no se habían producido convocó a ocupar viviendas que están
incidentes graves”. siendo construidas para otras personas
Según Santilli, habían sido “muy distin- que son adjudicatarias de esas casas”, in-
tas las posturas que adoptaron las fami- terpretó Schocklender. Luego fueron lle-
lias (que habían ocupado el predio del gando al lugar personas que, sin ejercer
Parque Indoamericano), que se retiraron violencia, fueron ocupando los terrenos.
sin producir incidentes, y la de un grupo “Con su accionar, con la indiferencia del
reducido que provocó los choques con la gobierno de (Mauricio) Macri, lo que se
policía”. En el operativo intervinieron uni- genera es una batalla entre pobres que ne-
formados tanto de la Federal como de la cesitan un lugar donde vivir.”
Policía Metropolitana. De acuerdo con la información suminis-
Sergio Schocklender, de la Fundación Ma- trada por el gobierno porteño y el SAME,
dres de Plaza de Mayo, entrevistado antes en los incidentes hubo “ocho policías he-
de que se conocieran las muertes, aseguró ridos”. Nada se dijo sobre los civiles muer-
que la situación planteada en el Parque to y heridos que después, como se pudo
Indoamericano, con la toma de tierras, era comprobar recién cerca de la medianoche,
75
habían sido atacados a tiros. Las imáge- realizadas por los vecinos– y el avance de
nes registradas en el lugar demuestran que un camión hidrante por la avenida Esca-
hubo una violenta represión en contra de lada. Los manifestantes, como respuesta,
los vecinos del lugar. Los agentes de la quemaron gomas sobre el asfalto y lue-
Federal y de la Metropolitana reprimieron go retrocedieron hacia la Villa 20, donde
con balas de goma, según la información quemaron los autos secuestrados del pre-
oficial, aunque los vecinos de la Villa 20 dio policial.
afirman que “dispararon balas de plo- Uno de los vecinos muertos, Bernardo
mo con sus armas reglamentarias y con Salgueiro, de 22 años, es un joven de na-
Itakas”. cionalidad paraguaya que había llegado al
Además de los muertos y de los heridos, se país hacía un año. Vivía en la Villa 20,
produjeron 28 detenciones, en la comisa- donde alquilaba una habitación de tres
ría 52ª, y otras 27 en la seccional 36ª, las por tres por la que pagaba la suma de 400
dos que intervinieron en el operativo, jun- pesos. Hoy, las organizaciones sociales
to con fuerzas de elite como la Guardia de realizarán una conferencia de prensa para
Infantería. El desalojo del predio ocupado informar sobre lo sucedido y para las 15
en el Parque Indoamericana fue ordenado se llamó a una manifestación hacia la Pla-
por la jueza María Cristina Nazar, y se de- za de Mayo, que partirá de la esquina de
sarrolló sin incidentes graves, al menos en Corrientes y Callao.
los primeros momentos.
El problema comenzó a las 19.45, pero
se trasladó a la zona de la Villa 20, de la
que habían partido –se supone– algunas
de las personas que intentaron tomar las
casas que construye la Fundación Madres
de Plaza de Mayo. De acuerdo con la in-
formación suministrada por el ministro
porteño Diego Santilli, las familias que
habían ocupado el predio lo abandonaron
luego de una “negociación pacífica”. El
funcionario macrista estuvo acompañado
por el ministro de Seguridad porteño, Gui-
llermo Montenegro.
Al parecer, 45 minutos después, cuando el
conflicto parecía solucionado, un grupo
de personas –según la versión oficial– co-
menzó a arrojar piedras contra la Guardia
de Infantería. Los policías comenzaron a
reprimir con disparos de balas de goma Noticia publicada en el diario Página/12,
–y también de plomo, según las denuncias 4 de febrero de 2011.
76
CRONICA DEL INDOAMERICANO
Una toma ampliada*
Por Emilio Ruchansky
Cuando Cristina Isfert sonríe brillan un que tiene casa en la Villa 20 y enseguida
corazón y una flor diminutos, ambos inse acusa: “Algunos venden los terrenos,
crustados en sus dientes. No son de oro, me dan vergüenza. Yo no los vendería, ¡si
aclara la mujer, oriunda de los barrios al- los necesita mi hija!”
tos y pobres de La Paz, en Bolivia. “No A dos parcelas, el boliviano Arsenio Quis-
vaya a creer que me sobra algo”, dice pe dice que está “fatigado”, que no entra
sentada en dos bloques de hormigón, co- su familia en el cuarto que alquila en la
miendo pepitas y tomando chocolatada Villa 20. Trabaja doce horas diarias en
en un tupper, que acaba de entregarle una un taller de ropa clandestino en Flores y
asociación benéfica. No aparecieron ni gana, según dice, 1300 pesos. Detrás de
los remedios ni la comida ni el agua; los él, dos chicas bajan con palas un conci-
víveres prometidos por el gobierno por- so montículo de tierra. Al lado, con las
teño. La mujer ocupa uno de los tantos rocas, troncos y hierros de este parque
lotes del Parque Indoamericano, en Villa que parecía un baldío, cuatro muchachos
Soldati. “Estamos oprimidos en casa, so- hacen fuego y preparan un guiso en una
mos muchos, así que les cuido este lugar a olla negra, tiznada de tanto calentarse con
mi hija y a mis tres nietos”, cuenta Isfert. brasas.
Para vivir, lava ropa y cuida a los bebés Quispe cuenta que le quitaron la mitad
de “señoras del centro”. Por hora, asegura, del terreno que ocupó pocas horas antes.
“le pagan siete pesos y en negro”. Ayer, la “No me puedo defender, otros tienen más
toma se amplió en el Indoamericano con familias y presionan con eso. Y yo no res-
cientos de nuevos ocupantes. pondo a la violencia. Los bolivianos nos
Alrededor de ella, entre los escombros y caracterizamos por ser muy respetuosos”,
las líneas divisorias, cientos de hombres, dice. En el camino por la única calle de
mujeres y niños se distraen jugando al la ocupación, se ven tiendas hechas con
fútbol, a las cartas, tomando mate o char- palets o con cuatro maderas y techo de sá-
lando con sus nuevos vecinos. Cada tanto, bana o frazada. El calor y la falta de agua
se arma un tumulto porque a alguien le son los principales enemigos de los ocu-
quieren quitar el terreno. “A los bolivianos pantes. Aunque cuando anochece, aparez-
no nos defienden tanto”, se lamenta Isfert, can los temidos aprietes de “los vagos”,
77
como definen todos los entrevistados. ocupan el lugar. Entonces, si no salimos a

“A mí me quisieron sacar también, pero defender a alguien es porque ponemos en
me la aguanto. Tengo esta barra de metal riesgo nuestro lugar, siempre evaluamos
y ya me hice amigo de los vecinos. Los esto antes de saltar por alguien”, dice el
pude echar enseguida”, cuenta orgulloso zapatero.
Nelson Villavicencio, chaqueño y criado,
como asegura, “en las cosechas de algo-
dón”. Con sólo 22 años y quince traba-
jando de sol a sol, se vino a la ciudad de
Buenos Aires porque “no daba más”. Aho-
ra, mientras vigila su terreno, “la bruja” le
trae comida y agua de la casilla que alqui-
lan en la Villa 20. No durmió en toda la
noche, dice, “porque la presión y el mie-
do” se lo impedían.
Mientras el cronista recorre el lugar, mu-
chos se paran para preguntar “si es por el
censo”, la otra promesa de la administra-
ción macrista. En medio de la espera, un
grupo de paraguayos, amigos de Bernar-
do Salgueiro, asesinado el martes pasado,
aseguran que al joven lo mató la policía
y que no les quieren devolver el cuerpo.
“Nosotros somos muy unidos y ahora más
porque mataron a Bernardo, no nos van
a poder sacar”, dice Alejandro Martínez,
carpintero de profesión. Su amigo, Diego
Ramos, zapatero, asegura que la ocupa-
ción, ahora, es una gran juego de ajedrez. *Noticia publicada en el diario Página/12,
“Si te movés y no volvés por un rato, te 10 de diciembre de 2010.
78

1. ¿Quiénes son los actores protagonistas?
2. ¿Quiénes son los actores involucrados en el conflicto social?
3. ¿Cuáles son las agencias del Estado que identifican?
4. ¿Cuál es el motivo de la manifestación pública?
5. ¿Cómo considera el desempeño de la policía?
6. Atendiendo a lo leído en el manual, ¿cuál creen que debería
haber sido el rol de la policía y los jueces?
7. Desde una perspectiva de los derechos humanos, ¿puede usarse
la fuerza pública para contener actos de protesta? ¿En qué
casos?
8. ¿Qué derechos debería proteger el Estado en el marco de una
manifestación pública?
9. ¿Qué otras agencias del Estado consideran que deben intervenir
para prevenir este tipo de conflictos?
79
Corte de rutas: “La masacre del puente.”

Día de protesta y aprietes*
HABRA 2000 EFECTIVOS PARA CONTENER A LOS PIQUETEROS
Por primera vez el Gobierno amenazó que impediría los cortes, no así la
protesta.
Cuatro organizaciones de desocupados son las organizadoras. Decidieron
no llevar chicos al piquete.
Por Laura Vales
”Si quieren marchar, que crucen los puen- cos a las concentraciones. Ayer no había
tes de acceso a la Capital, pero no vamos una postura monolítica sobre hasta qué
a permitir que los corten con piquetes, ais- límite mantener los bloqueos. Esta es la
lando la ciudad.” El Gobierno anticipó en primera vez en más de ocho meses que
estos términos la postura que mantendrá cuatro sectores piqueteros logran articular
frente a la nueva jornada de protesta im- una acción conjunta y por lo que se ve,
pulsada por cuatro organizaciones de des- mucho de lo que suceda se va a decidir un
ocupados, que desde temprano en la ma- poco sobre la marcha.
ñana avanzarán desde el conurbano para
concentrarse en las principales entradas a
la Capital. La idea de los manifestantes es Para Néstor Pitrola, del Polo Obrero, la
instalarse en cinco accesos y bloquearlos cuestión es ser recibidos por el Gobierno:
hasta obtener una respuesta oficial a sus cuando antes sean atendidos, más rápido
reclamos. El operativo policial, según in- terminarán los piquetes. Castells pareció
formó la Secretaría de Seguridad, contará más entusiasmado con una eventual mar-
con no menos de dos mil hombres de la cha hacia la Casa Rosada que con el sos-
Federal, la Gendarmería y la Prefectura. tenimiento de un bloqueo, aunque ratificó
que habrá desocupados de su organiza-
Ante el temor de que se produzcan inci- ción en los cinco puntos anunciados. En
dentes o haya represión, la mayor parte de la Coordinadora Aníbal Verón se mostra-
las organizaciones decidió no llevar chi- ron menos dispuestos a ceder.
80
Como una muestra concreta de que el ende la mañana para dar tiempo a llegar a
durecimiento oficial no es una cuestión los desocupados que se movilizan desde
discursiva, en el Gobierno ayer mostra- puntos distantes del conurbano. La pro-
ban como ejemplo lo sucedido en Tucu- testa está anunciada como una jornada de
mán, donde la policía local junto con la carácter nacional, con cortes de ruta en 19
Gendarmería desalojó tres piquetes en los provincias.
puentes Lucas Córdoba, San Andrés e In-
geniero Barros, en el último caso con ga- En el interior, dijeron los organizadores,
ses lacrimógenos. las principales actividades se concentra-
rán en Córdoba, Corrientes, Chaco, Tucu-
El despeje fue realizado por pedido del mán, Mendoza, Neuquén, Mar del Plata y
gobernador Julio Miranda (PJ), con cono- Santa Fe. Los principales reclamos de los
cimiento del juez federal Felipe Terán. Los piqueteros son el plan Jefes y Jefas de Ho-
manifestantes, en su mayoría obreros de gar, del que sostienen que han quedado
la construcción, fueron primero emplaza- fuera miles de solicitantes, el envío de ali-
dos a desbloquear la ruta y sacados por la mentos a los barrios y la libertad de Raúl
fuerza en los casos en que se negaron a Castells.
hacerlo. Sobre el puente Ingeniero Barros
hubo incidentes entre las fuerzas de segu-
ridad y los manifestantes, que rechazaron
el desalojo con piedras. Disuelto el pique-
te, consignó el parte policial, los unifor-
mados tendieron “un cordón de seguridad
en torno a los barrios marginales que cir-
cundan la ruta, impidiendo el paso de los
manifestantes hacia los puentes”.
Tal fórmula de desalojo mediante la in-

tervención de la Justicia es la que podría
repetirse hoy si los desocupados mantie-
nen su intención de cortar los ingresos a
Buenos Aires.
Los cinco puntos de concentración anun-

ciados son los puentes Pueyrredón y Alsi-
na, en Avellaneda; en el puente La Noria,
de Lomas de Zamora, el acceso de Liniers
al oeste y General Paz y Panamericana al
norte. Aunque no hay un horario fijo, los * Noticia publicada en el diario Página/12,
cortes se producirán después de las once 26 de junio de 2002
81
LOS ASESINATOS SE COMETIERON LEJOS DEL PUENTE

DONDE COMENZO LA PROTESTA
La cacería policial terminó con dos muertos a balazos*
Las fuerzas de seguridad tomaron una parte de Avellaneda para cazar a

los piqueteros que antes habían sido dispersados en el puente Pueyrre-
dón, acceso clave a la Capital Federal. Y la cacería fue sangrienta: dos
muertos, 90 heridos, varios de ellos con balas de plomo, más de 150
detenidos.
Por Laura Vales
Los dos muertos llegaron al Hospital Fio- Nacional y Barrios de Pie) se concentraron
rito sin documentos, con inocultables he- desde las once de la mañana en el acceso
ridas de bala. Uno con un disparo en la que comunica Avellaneda con la Capital.
espalda, a la altura del glúteo. “Un chico La jornada de protesta de ayer incluía el
muy joven, de menos de 25 años”, descri- corte de cinco puentes, pero la interrup-
bió la médica que lo recibió en la guardia. ción del de Avellaneda había quedado a
El otro con un balazo en el pecho. No hubo cargo de los de la Verón. Por eso se vio allí
nada que hacer, los dos llegaron fríos. Los a mayoría de desocupados de ese sector,
familiares reconocieron los cuerpos varias fuertes en el sur del conurbano.
horas más tarde: Darío Santillán, de 21 Sus integrantes se reunieron para marchar
años, y Maximiliano Costeki, de 25. Am- frente a la estación de trenes de Avellane-
bos pertenecían a la Coordinadora de Tra- da. A las once y media de la mañana ha-
bajadores Desocupados Aníbal Verón. Por bían formado una columna de doscientos
lo que se sabe hasta ahora, cayeron esca- metros de largo a lo largo de la avenida
pando de la policía, uno de ellos porque Hipólito Yrigoyen, tres cuadras antes del
decidió auxiliar a otro herido, los dos bas- puente.
tante después de iniciado el operativo de
represión que la bonaerense desató en la Un segundo grupo de manifestantes, en-
bajada del Puente Pueyrredón como ini- cabezados por la mujer de Raúl Castells,
cio de una cacería que prolongó durante Nina Peloso, los esperó frente al Bingo
varias horas por las calles de Avellaneda. Avellaneda. Había sol, y las mujeres se
dedicaron a sacar pequeñas viandas de
La represión empezó sin previo anuncio, sus bolsos para almorzar. En la calle no
con un incidente cuyo origen se pareció se veían chicos. La gente los dejó en casa
a un error o a un acto de estupidez. Tal porque existía temor por una eventual re-
como estaba previsto, piqueteros de cua- presión, aunque nadie pensaba que podría
tro organizaciones (la Coordinadora Aní- ocurrir de la manera brutal y sin preám-
bal Verón, el Movimiento de Jubilados y bulos en que después sucedió.
Desocupados de Raúl Castells, el Bloque
82
–Espero que antes de darnos palos nos de la Plaza Alsina, que iban caminando
avisen –dijo Nina Peloso a Página/12, en- por la avenida Mitre), la infantería tendió
tre la preocupación y la broma, mientras un cordón policial en el medio. Esa línea
esperaba la llegada de los otros manifes- de uniformados quedó parada, atravesan-
tantes. do la calle, hasta que tuvo a las dos co-
Tampoco Darío Santillán, el más joven de lumnas a diez centímetros de distancia. Es
los muertos del día, imaginaba lo que iba la que mostraron, aunque acotada por el
a pasar. Página/12 lo cruzó en la misma ancho de la pantalla, algunos canales de
vereda donde las piqueteras comían su televisión. Cuando policías y piqueteros
almuerzo. Santillán había acompañado estuvieron cara a cara empezaron los em-
al diario poco tiempo atrás a hacer una pujones, los forcejeos, las trompadas. Diez
nota en el barrio La Fe, donde el MTD de segundos más tarde la policía lanzó el pri-
Lanús tiene una fábrica de ladrillos hue- mer gas lacrimógeno y un minuto después
cos con la que los habitantes del asenta- la gente corría en desbandada, escapando
miento quieren reemplazar sus casas de de los disparos. A partir de allí la repre-
chapa. Tras el encuentro hubo una suerte sión se extendió en un crescendo que se
de charla informal. Darío parecía despreo- pareció bastante a una cacería.
cupado. Anoche sus compañeros contaron
que lo vieron por última vez en la esta- Norma Giménez corrió hacia atrás, bus-
ción Avellaneda, donde decidió quedarse cando regresar por Mitre hacia la Plaza
para auxiliar a un herido. Alsina. Calcula que habría hecho la pri-
mera cuadra cuando sintió los disparos en
Un tercer grupo de manifestantes se rela espalda: cuatro balas de goma de que
unió en la plaza Alsina, a varias cuadras atravesaron su campera, el suéter, una ca-
de distancia. Quince minutos antes del miseta, antes de lastimarle la piel. A su
mediodía, las dos columnas más aleja- sobrino Leonardo Torales le fue peor: una
das del puente empezaron a marchar para bala le atravesó el pulmón y tuvo que ser
confluir en él. Un helicóptero sobrevolaba operado de urgencia. Norma dice que vio
el área, mientras abajo se apostaban efec- francotiradores sobre el puente peatonal
tivos de la policía y la prefectura. pegado a la entrada del Pueyrredón. “Íba-
mos corriendo por la avenida, gritando
Lo imprevisto pasó apenas la gente llegó que no nos tiren y vimos caer a otro chico
al lugar del corte. Con el grupo de mani- en una esquina”, relató a Página/12 en el
festantes de la Verón delante (justo en la Hospital Fiorito.
bajada del Pueyrredón) y otro detrás (los
83
Otros corrieron por Hipólito Yrigoyen publicidad y trataron de armar barricadas

buscando llegar a la estación de Avellane- para volver a cortar la calle, pero los gases
da. La intención era que los piqueteros de no los dejaron permanecer.
más edad pudieran subirse a un tren para
salir de la zona. La policía tiró gases lacri- Cien metros antes de llegar a la estación
mógenos dentro de la estación. Allí murió quedó el esqueleto de un colectivo incen-
por lo menos uno de los manifestantes, diado. Según dijo la policía, por piquete-
posiblemente Darío Santillán. ros que subieron con un fusil.
En la calle hubo persianas bajas y gen-
La diputada porteña Vilma Ripoll habló te espiando desde los techos, con miedo
más tarde con un testigo que, al parecer, a todo: a la policía y a los manifestantes.
auxilió en el lugar. “Encontró a un pibe Allí donde el tráfico no estaba cortado,
tirado en el piso, sangrando, al que la po- los heridos trataban de llegar al hospital o
licía quiso levantar para llevárselo preso. al menos alejarse del área. Pasó un grupo
Este hombre vio que el chico se estaba de cinco personas cargando a la rastra a
muriendo y les pidió que pararan, porque una mujer desmayada. Los automovilistas
lo estaban arrastrando como si fuera un continuaron su camino ignorando los pe-
saco de papas”, contó ayer. “El pibe te- didos de auxilio.
nía un tiro en la zona lumbar y sangraba. Pasó un hombre con una pierna baleada,
Cuando el hombre insistió en que el chico apoyándose para caminar en el hombro
estaba muy mal, lo metieron en un vehí- de otro. El dúo consiguió entrar a la esta-
culo y lo llevaron al hospital.” ción de Gerli, pero una vez dentro tiraron
más gases y tuvo que volver a salir. Los
Unos ochocientos manifestantes intenta- curiosos que se habían asomado cerraron
ron mantenerse sobre la Yrigoyen, pero puertas y ventanas a su paso. Si tuvieron
la cantidad de gases lacrimógenos en el suerte, habrán podido treparse a algún co-
aire era tal que era imposible permanecer lectivo.
en el lugar sin desmayarse. Todo estaba La columna central fue así retrocediendo,
envuelto en una neblina irrespirable. La desgajándose por las cuadras adyacentes,
avenida se convirtió muy pronto en una recibiendo nuevas cargas por patrulleros
zona de guerra: los uniformados avan- que llegaban cada tanto desde los costa-
zando, tirando gases y disparando sobre dos. Una vez dispersada en grupos meno-
el tumulto, los manifestantes más jóvenes res, la gente era detenida. Más de 50 per-
tirando molotovs dentro de los locales sonas fueron rodeadas, en Mariano Acosta
comerciales, armados con honderas y pie- al 1300, y trasladadas a la comisaría 1ra
dras. Algunos arrancaron marquesinas de de Avellaneda. Los dirigentes piqueteros
84
dijeron ayer que a la medianoche aún do producto de la furia de los familiares

faltaba que unos treinta volvieran a sus que le pegaron en el Hospital Finochietto,
casas. cuando el oficialintentó acercarse a los
medios para ostentar el rasguño. El comi-
La tarde terminó con 160 detenidos, 90 sario, golpeado y todo, se dio el gusto de
heridos y los dos muertos. La policía no difundir su versión de lo sucedido: “Ac-
tuvo heridos de bala. Sólo el jefe del ope- tuamos porque esa gente iba dispuesta a
rativo, comisario Alfredo Franchiotti, dijo combatir”, dijo a las cámaras. “Nos dimos
que lo había lastimado un proyectil. Tenía cuenta por sus cánticos”.
un raspón en el cuello, y un ojo mora-
* Noticia publicada en el diario Página/12,
27 de junio de 2002

1. ¿Quiénes son los actores protagonistas?
2. ¿Quiénes son los actores involucrados en el conflicto social?
4. ¿Cuál es el motivo de la manifestación pública?
6. Atendiendo a lo leído en el manual, ¿cuál creen que debería
haber sido el rol de la policía y los jueces?
7. Desde una perspectiva de los derechos humanos, ¿puede usarse
la fuerza pública para contener actos de protesta? ¿En qué
casos?
8. ¿Qué derechos debería proteger el Estado en el marco de una
manifestación pública?
9. ¿Qué otras agencias del Estado consideran que deben intervenir
para prevenir este tipo de conflictos?
85

CASO DEMONTY
ENCONTRARON EL CADAVER DEL CHICO EZEQUIEL DEMONTY FLO-
TANDO BAJO UN PUENTE DEL RIACHUELO
Un cuerpo que condena a la Policía Federal*
Fue tres kilómetros río abajo de donde lo obligaron a saltar a las aguas
sucias. El principal acusado es un subinspector hijo de un ex jefe de
la Bonaerense, que habría golpeado a Ezequiel antes de ordenarle “que
nade”. Hay once policías más detenidos.
Por Carlos Rodríguez
El cuerpo joven apareció flotando sobre bría golpeado a Ezequiel con su pistola
las oscuras aguas del Riachuelo, muy cer- para acelerar la caída”, aseguró a Pági-
ca del puente Victorino de la Plaza, que na/12 una fuente cercana a la familia. El
cruza la avenida Vélez Sarsfield en el ex- oficial Somohano es hijo del comisario re-
tremo sur de la Ciudad de Buenos Aires. El tirado Osvaldo Somohano, quien fue jefe
hallazgo fue a media mañana y desde ese de la Policía Bonaerense hasta diciembre
momento, casi, se supo que era el cadáver de 1991, cuando asumió el comisario Pe-
de Ezequiel Demonty, de 19 años, el pibe dro Klodczyk, mentor de la llamada “Mal-
del Barrio Illia que había sido obligado a dita Policía”. Fuentes de la Federal reco-
arrojarse a las aguas, negras como la mis- nocieron que Somohano hijo tiene “un
ma muerte, en la noche del viernes 13 de carácter irritable” y que suele hacer “algu-
septiembre. “Justo en el Día del Estudian- nos desplantes”, incluso ante sus propios
te”, suspiró Luz Martínez, quien fue maes- colegas. El grupo de policías involucrado
tra de Ezequiel de la primaria y el secun- en la causa estaba encabezado por el ofi-
dario, y que siguió la triste escena desde cial inspector Daniel Barrionuevo, quien
la orilla del río. Anoche, al menos diez de era el jefe externo de la comisaría 34ª,
los 12 policías involucrados fueron trasla- que fue descabezada a partir de los su-
dados a distintos lugares de detención, por cesos que terminaron dolorosamente ayer
decisión de la jueza María Bértola. Entre con la aparición del cuerpo de Ezequiel.
ellos está el oficial subinspector Gastón Los otros involucrados son los sargentos
Somohano, señalado como el máximo Jorge Sosa y Luis Funes; los cabos pri-
responsable del operativo que finalizó con meros Luis Gutiérrez, Alfredo Bornasa-
tres chicos sumergidos en las aguas nau- ri y José Luis Martínez; el cabo Andrés
seabundas, dos de los cuales salvaron su Wright; los agentes Santiago Ritrovato,
vida en forma providencial. Somohano es Sandro Esteban Granado, Maximiliano
hijo de un ex jefe de la Policía Bonaerense. Pata y Jorge Ramón Solís. Al parecer,
dos de los policías fueron dejados en li-
“Al parecer, además de ordenarles que se bertad anoche, luego de ser indagados
tiraran al agua, el propio Somohano ha- por la jueza, mientras que el resto fue
86
trasladado directamente a la cárcel de Vuelta de Rocha hasta el Puente Uriburu

Marcos Paz, donde seguirán detenidos a (Puente Alsina) y se topó con el cuerpo a
disposición de la Justicia. El único que la altura del puente sobre la calle Vélez
no fue llevado a Marcos Paz fue el sar- Sarsfield”. Ese puente, que se llama Victo-
gento Luis Funes, quien quedó alojado rino de la Plaza, está a unos tres kilóme-
en una dependencia de la Gendarmería. tros del lugar donde Ezequiel fue obligado
a tirarse a las aguas. “Yo esperaba decir
La medida fue tomada por la jueza por- ‘es’, pero tengo que decir ‘era’”, declaró
que Funes fue el policía que admitió la madre de Ezequiel, Dolores Ingamba, al
ante la doctora Bértola que habían rea- confirmar que era el de su hijo el cuer-
lizado el operativo nocturno del viernes po que habían rescatado de las aguas.
13, dentro de las mismas características “No quiero que pase nunca más”, rogó
que habían sido denunciadas antes por la mujer, que ante una pregunta inopor-
los dos chicos sobrevivientes, que tienen tuna de la prensa dijo que no pensaba
18 y 14 años, y que todavía “siguen sin describir el estado del cuerpo. “Espero
tener ningún tipo de seguridad especial, que ellos vayan a verlo.” Ese fue el único
aunque ya recibieron amenazas”, ase- momento en el cual la mamá de la vícti-
guró una fuente allegada a la familia. ma trató con cierta dureza a los asesinos
de su hijo (ver recuadro). La mujer estaba
El testimonio aportado el viernes por el acompañada por su actual pareja, Rodol-
sargento Funes fue ratificado ayer por fo Suárez, quien se limitó a decir que “es
otros tres policías, según pudo saberse muy injusto que un chico bueno termine
en fuentes cercanas a la investigación. de esta forma. Esto que pasó no se paga
Todos aseguraron que la voz cantante la con nada y lo único que podemos pedir
llevó Somohano, quien luego de la de- es que se haga justicia”. Las declaraciones
tención de los chicos en la esquina de La fueron hechas en la puerta de la Morgue
Constancia y Avenida Cruz, en el Barrio Judicial, donde se hizo el reconocimiento.
Illia, ordenó que los llevaran hasta la ori-
lla del Riachuelo, a 30 metros del Puente La repercusión que tuvo la confirmación
Alsina, en el barrio de Pompeya. Al pa- pareció conmover los cimientos de algu-
recer, en este caso, como ocurría duran- nas instituciones que suelen permanecer
te la dictadura, nadie cuestionó la orden. impávidas ante los terremotos. “Delin-
Una vez más ganó la obediencia debida. cuentes”, “enemigos”, “traidores”, fueron
las palabras elegidas por el jefe de la Fe-
“El cuerpo estaba flotando, no lo encon- deral, Roberto Giacomino, quien se carac-
tramos como resultado de la tarea que teriza por defender a sus hombres con el
seguían realizando los buzos de nuestra mismo ímpetu con el que ayer los desca-
fuerza y de la División Bomberos de la lificó (ver nota aparte). “No hay palabras
Policía Federal”, confirmó ayer el jefe del para calificar la forma en que murió”,
Destacamento La Boca de la Prefectura, dijo el secretario de Seguridad Interior,
prefecto Hugo Zabala. Explicó que uno Alberto Iribarne, al conocerse la noticia.
de los botes de goma se dirigía desde la
87
Iribarne destacó especialmente la acti- hubiera vuelto a su casa con vida. Segura-
tud asumida por la madre del joven Eze- mente nada de esto que nos está pasando se
quiel Demonty: “Pidió que no haya más hubiera conocido. Que al menos su muerte
violencia en el momento en que más sirva para que se terminen estas cosas por-
grande es su dolor y en el contexto de que es sabido que están ocurriendo todos
nuestra compleja y difícil situación solos días y nadie parece darse por enterado”.
cial”. Iribarne sostuvo que el Ministerio
de Justicia y la secretaría están “colabo- “Si saben nadar, naden”, habrían sido las
rando con las autoridades judiciales” y últimas palabras que escucharon los tres
dando “plenas garantías a los testigos”, chicos, antes de hundirse en las aguas pu-
aunque los familiares de los dos sobre- trefactas de un Riachuelo que, durante el
vivientes ayer dijeron todo lo contrario. fulgor del menemismo, iba a ser dejado
El defensor adjunto de la Ciudad de Bue- libre de toda impureza. A partir del caso
nos Aires, Gustavo Lesbegueris, quien de Ezequiel, en los barrios que tienen la
acompañó a la familia en los últimos días, desgracia de ser vecinos del infecto char-
estimó que con la aparición del cuer- co comenzaron a circular historias en
po “se cierra una etapa muy dolorosa y torno de otros supuestos casos de chi-
se abre otra que tiene que llevar al jui- cos que también fueron arrojados al río.
cio y al castigo de los responsables”. El “Nosotros hemos acumulado denuncias
defensor estaba acompañado por Luz por abusos de todo tipo, pero nunca he-
Martínez, quien fue maestra de Ezequiel mos recibido ninguna denuncia concreta
durante el primario y el secundario. “Era en la materia”, dijo anoche a este diario
una preciosura de chico, una criatura una fuente judicial que tiene jurisdic-
como cualquier otra”, dijo la docente. ción sobre uno de esos barrios porteños.
La mujer resaltó especialmente que la Otra fuente, del ámbito universitario y

víctima era “una persona muy tranquila, que alguna vez fue juez, recordó que en
que nunca generaba ningún disturbio”. los tiempos más duros de la primera época
Para evitar falsas interpretaciones de sus del peronismo en el poder “el Riachuelo
dichos, se apresuró a aclarar que “aun supo ser el lugar de castigo, no sólo para
en el caso de que se trate de chicos que los ladronzuelos o chicos de la calle sino
alguna vez delinquieron, esto no justi- también para los opositores políticos”. En
fica lo que han hecho”. Luz Martínez se los últimos años, los barrios del sur suelen
hizo una pregunta que parece definir el ser el flanco elegido por patotas violentas
costado central de la historia: “¿Alguien de la Federal que habitualmente suelen ser
se merece que lo tiren al río?”. Para ella denunciadas por los curas católicos que vi-
lo ocurrido “no tiene ningún sentido y ven en las villas del Bajo Flores, del Barrio
nos debe llamar a la reflexión a todos”. Zavaleta y de Villa Lugano, entre otras.
La docente recalcó que “lo que hay que Anoche se realizó la autopsia del cuerpo
pensar es qué hubiera pasado si Ezequiel de Ezequiel, que puede servir para ratifi-
88
car que el joven fue golpeado por los poli- los dos sobrevivientes. Los chicos están
cías, antes de ser obligado a arrojarse a las escondidos, sin ningún tipo de custodia
aguas. Fuentes judiciales aseguraron que especial, y están “virtualmente aterroriza-
con las pruebas testimoniales recogidas y dos”, dijeron fuentes cercanas a la familia.
con la aparición del cuerpo del delito “el
caso está virtualmente cerrado y lo que En el lugar del velatorio, a pedido de los
hay que establecer ahora es el grado de padres, tuvo que instalarse un equipo de
responsabilidad que le cupo a cada uno sonido, ya que allí se realizará una cere-
de los miembros de la comitiva policial”. monia religiosa de acuerdo con el rito de
La causa que había comenzado como los evangelistas. El sepelio se realizará
“averiguación de ilícito” terminó como hoy a las 11 en el cementerio de Flores.
“homicidio, lesiones y privación ilegítima
de la libertad”. Anoche, como nunca en
los últimos años, las fuentes habituales * Noticia publicada en Página/12,
de la Federal estaban “destruidas” por la 22 de septiembre de 2002
confirmación. Los restos de Demonty co-
menzaron a ser velados a las 22 de ayer
en una casa de sepelios ubicada en Eva
Perón (ex Avenida del Trabajo) y Guar-
dia Nacional, en Mataderos, muy cerca
del lugar donde vivían hasta el viernes 13

3. ¿Cuáles son los derechos humanos vulnerados?
4. ¿Considera que se trata de un hecho aislado o de una practica
regular?
5. ¿Cuál cree que podrían ser las acciones estrategicas para poner
en crisis este tipo de rutinas institucionales?
89
Tema
OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA
DE SEGURIDAD
Objetivos • Conocer los deberes del Estado en

materia de seguridad y derechos hu-
manos.
• Reconocer las distintas funciones de
la policía y sus límites.
• Saber clasificar los tipos de obliga-
ciones estatales.
• Distinguir los principios y limita-
ciones que las instituciones de segu-
ridad deben ajustar en su actuación.
Disparadores para la reflexión inicial:
• ¿Quién es el responsable de la segu-

ridad?
• ¿La policía está para proteger al Es-
tado o a la comunidad?
• ¿Cuáles son las limitaciones al uso
de la fuerza y otras facultades de la
policía cuando efectúa acciones de
seguridad?
• ¿Cuándo es legítimo el uso de la fuer-
za por parte de las autoridades?
91
3.1. La seguridad ciudadana y democrática

es una responsabilidad indelegable del
¿Quién es responsable de garanti- Estado. Más allá de que los ciudadanos
zar la seguridad? puedan individualmente contratar en el
mercado privado servicios para sentirse
más protegidos, la seguridad sigue sien-
do un servicio público que corresponde y
debe prestar el Estado a todos los ciuda-
danos, principalmente aquellos que, por
las particulares circunstancias en las que
se encuentran, tienen que enfrentarse pe-
riódicamente a situaciones conflictivas y
violentas.
Por otro lado, conviene tener presente que

en una sociedad democrática, la comuni-
dad -organizada a través de determinadas
instituciones (partidos, sindicatos, clubes,
centros de adultos mayores, cooperadoras
escolares, bibliotecas populares, centros
culturales, movimientos sociales, escuelas,
etc.)- puede y debería participar y cola-
borar tanto en el diseño como en la im-
plementación, control y evaluación de la
gestión local de las conflictividades socia-
les. De allí también que las organizacio-
nes de la sociedad civil tienen asimismo
su cuota de responsabilidad. A través de
la acción colectiva se pueden generar me-
canismos de prevención y control social,
creando atmósferas sociales beneficiosas
y tolerantes que impidan la comisión de
delitos y resuelvan otras conflictividades
sociales, facilitando el encuadramiento de
los problemas y la contención e inserción
social de las personas o grupos en situa-
ciones de desventaja.
Las políticas de seguridad ciudadana son

diseñadas por el Poder Ejecutivo en los
tres niveles de gobierno: nacional, provin-
cial y municipal. El gobierno nacional y
los gobiernos provinciales tienen la obli-
gación de confeccionar las políticas pú-
blicas de seguridad y regular la prestación
antes de servicios policiales tanto de las policías
92
después
del Estado como las de empresas privadas les tocará establecer los criterios genera-
prestadoras de servicios similares. les de las políticas de seguridad, acordes
con los estándares internacionales de de-
Pero hay que tener en cuenta que una de rechos humanos, que luego serán parti-
las tendencias actuales en materia de se- cularizadas por las autoridades locales y
guridad es su localización. La seguridad las distintas organizaciones de la comu-
se está territorializando. Partiendo de la nidad atendiendo los matices específicos
base de que los vecinos de la ciudad o el que tienen los conflictos sociales en cada
barrio son los que mejor conocen el terri- territorio.
torio y, por tanto, los conflictos sociales De esa manera, fomentando la responsa-
y los eventos violentos, la gestión de las bilidad de la sociedad en el debate públi-
conflictividades no debería prescindir de co en torno de la seguridad, además de
la intervención de las autoridades loca- promover la participación, se fortalece la
les ni desautorizar a las organizaciones ciudadanía. Los ciudadanos son faculta-
de la comunidad. De allí la tendencia a dos para tal fin y con ello se crean mejores
la conformación de policías comunitarias condiciones para el protagonismo social
o de proximidad y la creación de las Me- que necesita la democracia.
sas Barriales de Seguridad, estos últimos,
espacios de encuentros vecinales para que El gobierno nacional ha creado reciente-
las organizaciones de la sociedad civil del mente el Ministerio de Seguridad, el cual
barrio debatan entre todas qué seguridad es el responsable principal del diseño,
quieren para el barrio. planificación, instrumentación, control y
En todo caso, a las autoridades centrales evaluación de las políticas de seguridad,
93
a saber: la prevención del delito; la pro- formación y especialización de las distin-

moción de la participación comunitaria en tas fuerzas públicas; el control y la dis-
las políticas de seguridad; la persecución posición de sanciones de las infracciones
e investigación del delito común y las administrativas; la custodia en eventos y
organizaciones criminales; la selección, manifestaciones públicos, etcétera.
En el sistema de seguridad nacional existen cuatro fuerzas de seguridad:
• Policía Federal Argentina (PFA)

• Gendarmería Nacional Argentina (GNA)
• Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA)
• Prefectura Naval Argentina (PNA)
Estas instituciones dependen del Poder Ejecutivo nacional y tienen jurisdicción en todo
el territorio argentino. Además, pueden cooperar con las policías provinciales e inter-
venir en asuntos de competencia federal.
Recordemos…
La seguridad es una responsabilidad indelegable del Estado.
Figura 5: ¿Quién es el responsable de la seguridad?
Modelo de seguridad tradicional Modelo de seguridad democrático
La responsabilidad de la seguridad La responsabilidad de la seguridad

pública se reserva exclusivamente al ciudadana recae principalmente en el
Estado Estado
Seguridad para los fuertes Seguridad para todos, sobre todo para
los grupos desaventajados
La policía del Estado: cuida al Estado Policía de la comunidad: protege a los

ciudadanos
Los ciudadanos no participan Los ciudadanos participan en el diseño,

planificación, instrumentación, control y
evaluación de las políticas de seguridad
Los ciudadanos consumen seguridad Los ciudadanos se comprometen en las

privada políticas públicas
94
3.2. Hemos señalado que los derechos huma-

nos, en tanto atributos inherentes a la
Obligaciones básicas del Estado condición humana, constituyen un lími-
en materia de derechos humanos y te para las autoridades. El Estado tiene la
seguridad obligación de respetar los derechos huma-
nos, ajustando el ejercicio de la función
pública a los límites impuestos por el res-
peto de esos derechos.
La obligación estatal de garantizar los

derechos implica el deber de organizar
todo el aparato gubernamental y, en ge-
neral, todas las estructuras a través de las
cuales se manifiesta el ejercicio del poder
público, de manera que sean capaces de
asegurar jurídicamente dicha obligación.
Por tanto, exige al Estado emprender las
acciones necesarias para asegurar que to-
das las personas bajo su autoridad estén
en condiciones de respetar y hacer respe-
tar los derechos humanos.
Además, la obligación de garantizar su-

pone tanto la existencia de normas como
la necesidad de remover obstáculos, aun-
que no emanen de las normas internas
sino de la estructura social y de la cultura.
En razón de ello, el Estado también debe
promover los derechos humanos empren-
diendo campañas necesarias para que se
vayan creando las condiciones que per-
mitan -por una parte- ser ejercidos y -por
otra- respetados por todos, tanto por los
agentes del Estado como los particulares.
Asimismo, el compromiso de garantizar

entraña la obligación jurídica de proteger,
es decir, tomar las medidas pertinentes
para impedir intromisiones de terceros en
el ejercicio de los derechos.
95
En cuanto a las obligaciones estatales, nar toda violación de los derechos

también se las ha clasificado como obliga- reconocidos por la convención y
ciones negativas y positivas. Las autorida- procurar el restablecimiento, si es
des no sólo deben abstenerse de cometer posible, del derecho transgredido
violaciones a los derechos humanos, sino y, en su caso, la reparación de los
además adoptar medidas de protección: daños producidos por la violación
de los derechos humanos.
• Las obligaciones negativas o pasi-
vas corresponden al no hacer del Finalmente, debemos recordar que las
Estado, lo que se traduce en una obligaciones del Estado deben realizarse
prohibición absoluta y definiti- siguiendo siempre el principio de igualdad
va del abuso de poder por parte y no discriminación. Esto supone que las
de los agentes y autoridades que personas gozarán de sus derechos funda-
conforman el aparato estatal o la mentales sin discriminación alguna por
no interferencia en el ejercicio de motivos de raza, sexo, idioma, religión,
los derechos protegidos, es decir cultura, opiniones políticas o de cualquier
que aquél tiene el deber de respe- otra índole, origen nacional o social, po-
tar los derechos y libertades. sición económica o cualquier otra condi-
ción social. Sin embargo, no toda distin-
ción de trato puede considerarse contraria
• Las obligaciones positivas o acti- a la dignidad humana y sólo se la juzgará
vas implican un hacer del Estado, discriminatoria si carece de una justifica-
lo que supone que éste tome las ción razonable y objetiva, ya que ciertas
medidas y realice todas las accio- desigualdades buscan proteger mediante
nes legislativas, ejecutivas y judi- un trato diferenciado a ciertos grupos que,
ciales con el fin de asegurar los por tratarse de personas vulnerables o al
derechos y libertades protegidos encontrarse en una situación desventajo-
por los instrumentos internacio- sa, merecen una especial protección o so-
nales, y a su vez los Estados de- breprotección por parte del Estado.
ben prevenir, investigar y sancio-
3.3. Dijimos que desde la perspectiva de los

derechos humanos el Estado tiene obliga-
Policía y derechos humanos: ciones activas y pasivas. Las obligaciones
limites para la actuación policial pasivas son aquellos deberes que suponen
para el Estado abstenciones y limitacio-
nes a su actuación para garantizar la vi-
gencia de los derechos humanos. Para que
los derechos humanos sean respetados no
sólo es necesario que el Estado haga de-
terminadas cosas, sino que no haga otras.
Tratándose de las policías, interesa repa-
sar cuáles son las abstenciones y limita-
ciones que deben observar sus agentes
mientras gestionan la seguridad, velando
por el respeto de los derechos humanos.
96
Las obligaciones pasivas del Estado coin-

ciden, en buena medida, con las obliga-
ciones de respetar, consistentes en que el
Estado no interfiera en el disfrute de los
derechos humanos ni en el de los bienes
que constituyen el objeto de cada derecho.
Ahora bien, ¿cuáles son las obligaciones

de no hacer del Estado en materia de dere-
chos humanos que más directamente ata-
ñen al ámbito de la seguridad ciudadana?
En principio, podemos decir que las obli-

gaciones de no hacer tienen que ver con • Derecho a la libertad: los agen-
que las autoridades del Estado en general tes del Estado no pueden detener
y los agentes policiales en particular se arbitrariamente a nadie alegando
abstengan de violar los derechos humanos motivos de seguridad, orden pú-
cuando ejercen las facultades conferidas blico o por meras sospechas. Las
por la ley para garantizar la seguridad de detenciones siempre deben estar
todos. Como ha dicho en sucesivas opor- cabalmente fundadas y motiva-
tunidades la Comisión Interamericana de das, así como también aquellas
Derechos Humanos (CIDH), “el Estado tie- razones deben hacerse conocer a
ne la obligación de adoptar medidas nece- las autoridades competentes y a
sarias para garantizar la seguridad ciuda- las personas que se detiene o de-
dana, a través de métodos que respeten los mora.
estándares de los derechos humanos en el • Derecho a la integridad personal:
marco de la sociedad democrática”. los agentes del Estado no pueden
Revisemos esas obligaciones de no hacer alegar razones de seguridad públi-
en función de algunos derechos que mere- ca para cometer actos de tortura.
cen especial atención: También deben abstenerse de cau-
sar padecimientos físicos y/o psi-
cológicos en las personas usando
• Derecho a la vida: los agentes del o amenazando con usar la fuerza
Estado no pueden privar arbitra- pública. No pueden zamarrearlas,
riamente de la vida a nadie en ni pegarles y tampoco “pasearlas”
aras de tutelar la seguridad ciu- en patrulleros. Tampoco pueden,
dadana. El uso de la fuerza letal una vez trasladadas a la comisa-
sólo es reconocible en casos de le- ría, alojarlas con individuos pri-
gítima defensa. De allí que el uso vados de libertad imputados de
de la fuerza tenga que protocoli- haber cometido algún delito. La
zarse a los efectos de restringir al policía es responsable de su cus-
máximo posible su utilización, de todia. Si quien resulte detenido es
la misma manera que deben dis- una mujer, en caso de ser revisada
ponerse mecanismos de control deberá hacerlo personal femeni-
efectivos y permanentes para evi- no. Nunca deberá ser alojada con
tar esos casos. hombres en una comisaría.
97
• Derecho a un trato humano: los • Derecho a la libertad de expre-

agentes del Estado no pueden in- sión: los agentes del Estado no
fringir tratos crueles, inhumanos, pueden acotar la libertad de ex-
humillantes o degradantes en las presión aduciendo que el ejercicio
personas que han sido privadas de de este derecho pone en riesgo la
su libertad o se encuentran demo- seguridad pública. Por ejemplo,
radas para preservar la seguridad. no pueden prohibir una manifes-
No pueden, por ejemplo, cachear- tación pública (movilización, cor-
las si no existen motivos, y cuan- te de ruta u ocupación de espacios
do lo hacen no deben arrojar y públicos, etc.) que se realizan con
desparramar sus pertenencias por el fin de denunciar un conflicto
el piso. social, para peticionar a las auto-
ridades o compartir con el resto
• Derecho al debido proceso y a un de la sociedad los problemas que
juicio justo: los agentes del Estado
afectan a ese actor social, adu-
no pueden restringir las garantías
ciendo que se viola el derecho de
básicas del debido proceso con la
tránsito o el de trabajar de otros
excusa de que alguien es poten-
ciudadanos.
cialmente “peligroso”, o alegando
problemas administrativos, falta • Derecho a la libertad de reunión:
de personal, etcétera. Por ejemplo, los agentes del Estado no pueden
no pueden negarse o demorar la coartar la libertad de reunión para
comunicación de la situación de preservar la seguridad pública;
un detenido al juez de turno y de- tampoco pueden disponer “toques
fensor oficial; no pueden negarle de queda” o medidas similares que
a la persona detenida el derecho impidan a los ciudadanos encon-
a una llamada para dar a conocer trarse para celebrar una reunión.
su situación, etcétera. Recordemos que, en una demo-
cracia, la reunión es constitutiva
del debate público.
• Derecho a la libertad de tránsito:
los agentes del Estado no pueden
obstruir el libre tránsito de los
ciudadanos si no existe funda-
mento y motivación de tal medi-
da por autoridad competente. Por
tanto, no pueden disponer “ope-
rativos cerrojos” ni “retenes” que
impidan la circulación y el libre
desplazamiento de los ciudada-
nos.
98
• Derecho a la propiedad: los agen- Es importante recordar que una de las

tes del Estado no pueden violar la características de los derechos humanos
propiedad privada sin fundamen- es su integralidad o interdependencia, lo
to ni motivación de dicha medi- cual significa que, frecuentemente, la vio-
da por autoridad competente. Por lación de un derecho supone la violación
tanto, no pueden disponer allana- de otro.
mientos sin orden judicial y sin
la presencia de testigos en todo En definitiva, como pudimos ver, los dere-
el proceso. No pueden arrojar las chos humanos limitan y acotan el ejerci-
pertenencias de la morada allana- cio de las facultades que han sido confe-
da al piso, ni romperlas o dañar- ridas a las autoridades para gestionar las
las. Todo objeto que se secuestre conflictividades sociales y la seguridad
debe ser detallado en el acta del ciudadana.
procedimiento, la que debe darse
a leer para ser firmada u obser-
vada por el titular o responsable
de la morada allanada y por los
testigos del procedimiento.
• Derecho a la privacidad: los agen-
tes del Estado no pueden interve-
nir la correspondencia o la comu-
nicación privada sin fundamento,
ni motivación de dicha medida
por autoridad competente. Por
tanto, no pueden “pinchar” los te-
léfonos o intervenir la frecuencia
de los teléfonos móviles o “hac-
kear” las cuentas privadas de In-
ternet.
• Derecho a la igualdad y principio
de no discriminación: los agentes
del Estado no pueden tratar en
Recordemos…
forma discriminatoria y desigual a Desde el modelo de seguridad
los ciudadanos por su extracción ciudadana y democrática se
social, étnica, religiosa, género o propone otro rol para la policía:
nacionalidad en el ejercicio de las la protección de los derechos
facultades legales para resguar- humanos. La policía está para
dar la seguridad. No pueden, por gestionar las conflictividades
ejemplo, hacer razias masivas en sociales que puedan menosca-
los barrios humildes ni detener bar el ejercicio efectivos de los
sistemáticamente a las personas derechos que tienen los ciuda-
pobres por el solo hecho de ser danos. Los derechos humanos,
pobres, jóvenes y/o morochos. entonces, constituye el conteni-
do de la agencia policial.
99
3.4. La policía es una institución que históri-

camente ha estado al servicio del gobierno
Policía y sociedad de turno más que de la comunidad. La po-
licía ha sido la policía del Estado, guardia-
na del orden público, siempre dispuesta a
cuidar al gobierno de la sociedad. En mu-
chos casos, incluso, la policía ha sido la
encargada de custodiar los intereses de un
sector determinado de la política o la eco-
nomía. Con todo, desde el modelo tradi-
cional, la sociedad o parte de ella era vista
sospechosamente. Se instruía a la fuerza
policial para que viese en la sociedad no
a un interlocutor sino a un enemigo. Se la
entrenaba con la dinámica de la guerra,
con la hipótesis del conflicto interno y la
lógica del amigo-enemigo.
Por eso estamos ante agencias muchas

veces muy poco predispuestas a dialogar
con la sociedad, a la que percibe como
problema y objeto de control. Una ins-
titución poco dispuesta a la mediación,
que no fue preparada para dialogar con
la sociedad civil. Una agencia organiza-
da para defender al Estado de la sociedad,
entrenada para sospechar, vigilar, detectar
y neutralizar a individuos o colectivos de
personas referenciados como peligrosos,
productores de riesgo, activistas o ene-
migos internos que tienen o pueden tener
los gobiernos. Porque cuando se postula
al otro como enemigo, está excluyéndose
de antemano cualquier tipo de mediación.
Con el enemigo no se puede dialogar. El
enemigo habla un idioma extraño, inin-
teligible. Al enemigo hay que hacerle la
guerra de policía: hay que vigilarlo, per-
seguirlo y, eventualmente, demorarlo, ca-
chearlo, detenerlo o reprimirlo.
Ese enemigo se construyó en función de

las coyunturas políticas con las que de-
bían lidiar los funcionarios de turno, pero
también a partir de los intereses que fue
antes
desarrollando la policía a medida que se
corporativizaba.
100
después
Otra consecuencia indirecta de la aplica- manos. La policía está para custodiar su

ción de este modelo es la privatización de ejercicio y gestionar las conflictividades
la seguridad personal. Si la policía está sociales que puedan menoscabar el ejer-
para proteger al Estado y custodiar el or- cicio efectivo de los derechos que tienen
den público, la sociedad debe cuidarse a los ciudadanos.
sí misma recurriendo al mercado. Los ciu-
dadanos se transforman en consumidores Además, no hay que perder de vista que el
de seguridad. La seguridad se organiza en policía no es un extraterrestre. El policía
función de la capacidad económica de los es un ciudadano más. No es un individuo
actores. Cuanto mayor sea su poder ad- separado y separable del resto de los de-
quisitivo, más seguridad podrán contratar más. Su trabajo especial –custodiar a la
y más seguros podrán sentirse. comunidad- no lo pone más allá de la co-
munidad.
Por el contrario, como venimos diciendo,
desde el modelo de seguridad ciudadana De allí que entre las reformas que ac-
y democrática se propone otro rol para la tualmente se están proyectando desde el
policía: la protección de los derechos hu- Ministerio de Seguridad de la Nación se
101
prevé la promoción de la participación oportunas. Por más buena voluntad de

comunitaria. Si la comunidad, a través las autoridades de turno, hay que cons-
de sus organizaciones, se involucra en la truir nuevas relaciones sociales, hay que
gestión de los conflictos sociales, se crean limar las mutuas desconfianzas, hay que
mejores condiciones para producir un diá- reconstruir las redes sociales.
logo fluido entre la policía y la comuni-
dad, un diálogo que tenga como marco el No se trata de un problema menor, sobre
estado de derecho y el respeto de los dere- todo cuando la desconfianza y la corrup-
chos humanos. Un diálogo que vaya mu- ción son factores que contribuyen a au-
cho más allá de la realización de un mapa mentar la sensación de inseguridad en la
del delito, que no se produzca en función población: a medida que la confianza en
de la detección y delación de los grupos la policía disminuye, a medida que la co-
de personas que suscitan miedo entre los rrupción es percibida como un problema
vecinos del barrio. Un diálogo, entonces, mayor, la sensación de inseguridad tam-
que también acerque a los vecinos, que bién se incrementa (Dammertt y Malone,
permita un debate entre las diferentes ge- 2002). Desconfianza que se verifica en el
neraciones y que no contribuya a repro- uso de la seguridad privada, en los lin-
ducir malentendidos que puedan generar chamientos públicos, en los escraches o
estigmatización, resentimiento y, por aña- ataques a las comisarías por parte de los
didura, contribuir a recrear condiciones vecinos o en la falta de colaboración con
para que los vecinos tengan más miedo, la policía.
se sientan más inseguros. Un dialogo, en
definitiva, que abarque a todas las partes Pero hay que tener presente que muchas
involucradas en los conflictos sociales. veces esa desconfianza no está hecha de
derechos humanos y democracia, de recla-
Pero además, la nueva prevención se mos de calidad institucional y respeto por
completa con el despliegue de una policía el estado de derecho. La policía se ganó
de cercanía o proximidad, una policía que la desconfianza no sólo por la corrupción
esté vinculada con los ciudadanos en sus sino porque no satisface determinadas ex-
barrios, estrechamente relacionada con pectativas que la sociedad espera de ella.
los habitantes del lugar y con sus conflic- Expectativas que tampoco se modelaron a
tos particulares. Esos ciudadanos pueden partir del respeto de los derechos huma-
ser además sus vecinos, de modo que la nos, la solidaridad, etcétera. Al contrario:
relación ya no será anónima ni fría. el precio de la confianza está hecho de
Todo esto no se resuelve con medidas “ley y orden”. En un contexto electoral,
102
los políticos demagógicos tienden a decir nos sorprendemos cuando corroboramos

lo que la gente y los periodistas en general la confianza que, a pesar de la corrupción,
quieren escuchar: “Más seguridad es más despierta la policía. Una confianza que a
policía”. Por ello, después de cada “ola de lo mejor se explica por la proximidad de
inseguridad”, las respuestas de esos polí- la policía a la sociedad. La policía es la
ticos frente a los reclamos de los vecinos que está en la calle, en la trinchera dia-
indignados que protagonizaron las “mar- ria, midiéndose con muchos de los pro-
chas por la inseguridad” no son la calidad blemas concretos que tienen los vecinos.
institucional, controles externos y audi- Una confianza que subsiste en el mito del
torías permanentes, sino un aumento del “buen policía”, ese de la esquina que reta-
presupuesto para el reequipamiento de la ba pero cuidaba a los niños o jóvenes por
fuerza, mayores facultades que avalen la sus eventuales travesuras.
discrecionalidad policial y el incremento
de las penas para los victimarios. El popu- Acá también hay que hacer la siguiente
lismo punitivo y las respuestas espasmó- aclaración: muchas veces la confianza
dicas de muchos políticos contribuyen a que manifiestan algunos vecinos se basa
consolidar los esquemas de interpretación en las mismas concepciones que tienen
discriminatorios y autoritarios que pueden aquellos que manifiestan desconfianza:
existir todavía en la sociedad que, lejos de confían en el uso de la fuerza pública o
contribuir a desandar las rutinas policia- desconfían porque no la usan. En los dos
les violentas, crean nuevas condiciones de casos, los vecinos están pensando lo mis-
posibilidad para su despliegue y puesta en mo: le están reclamando al gobierno de
práctica. Así, entre cultura social y cultura turno “mano dura”, una policía fuerte,
policial, entre la vida cotidiana y las ruti- que no ahorre sus energías y apele al uso
nas institucionales hay muchas y profun- de la violencia.
das continuidades que conviene no des-
conocer a la hora de reformar la policía.
Cabe recordar, como lo señalan los antro-

pólogos Alejandro Islas y Daniel Miguez
(2010), que la policía sigue siendo una de
las instituciones del Estado que más con-
fianza despierta en la ciudadanía. Si se
la compara con otros actores (dirigentes
políticos, concejales o la propia Justicia),
103
3.5. Dijimos que el gobierno democrático de

la seguridad ciudadana no se funda en la
El uso de la fuerza idea del orden sino en la protección de
derechos. La policía no está para impo-
ner un orden sino para proteger los dere-
chos cuando gestiona las conflictividades
sociales. Esto supone la utilización de la
palabra. La policía de la seguridad demo-
crática no está para reprimir sino para
dialogar y hacer dialogar, abrir o generar
canales para que tenga lugar el diálogo
entre los distintos actores en conflicto.
Esto no significa que en determinadas cir-

cunstancias la policía no pueda ni deba
hacer uso de la fuerza, según la facultad
que le otorga la ley. El Estado tiene el mo-
nopolio de la fuerza; la violencia es uno
de los rasgos que caracterizan a los Esta-
dos modernos. Una violencia que se ins-
trumenta a través de la Policía Federal, la
Gendarmería, la Policía de Seguridad Ae-
roportuaria o la Prefectura Naval Argenti-
na. Pero debe tenerse presente que policía
no es igual a violencia. El uso de la fuerza
es una de las facultades que tiene la poli-
cía, pero no la única ni la más importante.
En los estados de derecho, esa violencia

se encuentra ajustada a determinadas for-
mas. Es una fuerza reglada y controlada,
que debe adecuarse a determinados están-
dares jurídicos. El uso de la violencia por
parte de la policía esta regulado y tiene lí-
mites legales concretos. No puede quedar,
por tanto, al margen de la legalidad. Toda
la ciudadanía debe saber qué está prohibi-
do y qué está permitido. Con ello se busca
impedir la brutalidad, los abusos de poder
y las violaciones de derechos humanos,
evitando fomentar este tipo de prácticas
violentas.
Por otro lado, la fuerza que puede utilizar

la policía no siempre tiene que ser letal.
antes De hecho, las autoridades deben estable-
104
después
cer una serie de métodos que determinen guías generales para la actuación de los
pautas muy precisas sobre el uso que las funcionarios y fueron diseñados confor-
policías hagan de armas y municiones me a los estándares aplicables de derechos
con las que se las ha provisto. Entre esas humanos.
armas figurarán aquellas incapacitantes
no letales para emplearlas cuando fuera Según estos instrumentos, los funciona-
apropiado, para limitar cada vez más el rios encargados de hacer cumplir la ley
empleo de medios capaces de ocasionar utilizaran medios no violentos en la re-
lesiones o muertes. solución de las conflictividades sociales.
Sólo en casos estrictamente necesarios y
A nivel internacional, existen instrumen- cuando otros medios resultasen inefica-
tos que sirven como modelo para regular ces o no garanticen de ninguna manera el
el uso de la fuerza y que, mientras no se logro del resultado previsto, podrán usar
legisle en la materia en nuestro país, pue- la fuerza (no letal o letal): “Los funciona-
den servir de guía para evitar las lagunas rios encargados de hacer cumplir la ley no
de la ley. En el ámbito de las Naciones emplearán armas de fuego contra las per-
Unidas, estos instrumentos son el Código sonas salvo en defensa propia o de otras
de Conducta para Funcionarios Encarga- personas, en caso de peligro inminente de
dos de Hacer Cumplir la Ley, adoptado por muerte o lesiones graves, o con el propó-
la Asamblea General el 17 de diciembre sito de evitar la comisión de un delito par-
de 1979, y los Principios Básicos sobre el ticularmente grave que entrañe una seria
Empleo de la Fuerza Pública y de Armas amenaza para la vida, o con el objeto de
de Fuego por los Funcionarios Encargados detener a una persona que represente ese
de Hacer Cumplir la Ley, del 7 de septiem- peligro y oponga resistencia a su auto-
bre de 1990. Estos instrumentos, si bien ridad, o para impedir su fuga, y solo en
no tienen carácter de ley, constituyen caso de que resulten insuficientes medidas
105
menos extremas para lograr dichos objeti- • Principio de legalidad: que impli-
vos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer ca el sometimiento a la Constitu-
uso intencional de armas letales cuando ción y a las leyes nacionales, así
sea estrictamente inevitable para proteger como a las normas contenidas en
una vida” (Art. 9). los instrumentos internacionales
de protección de derechos huma-
Así y todo, en esos casos, “los funciona- nos.
rios encargados de hacer cumplir la ley se
identificarán como tales y darán una cla-
• Principio de proporcionalidad:
que exige que haya un equilibrio
ra advertencia de su intención de emplear
entre la gravedad de la situación
armas de fuego, con tiempo suficiente
que provoca la intervención poli-
para que se tome en cuenta, salvo que al
cial y la intensidad o grado de la
dar esa advertencia se pusiera indebida-
fuerza usado para afrontarla.
mente en peligro a los funcionarios encar-
gados de hacer cumplir la ley, se creara un • Principio de razonabilidad: que
riesgo de muerte o daños graves a otras supone que la fuerza no puede
personas, o resultara evidentemente in- ser empleada de modo que resulte
adecuada o inútil dadas las circunstancias irracional o excesiva.
del caso” (Art. 10).
• Principio de necesidad absoluta o
de intervención mínima: que or-
De lo dicho hasta aquí, y atendiendo a
dena que el uso de la fuerza sea
estos instrumentos internacionales, po-
siempre excepcional, por lo que
demos extraer los siguientes principios
solamente deberá utilizarse cuan-
fundamentales para regular el uso de la
do sea estrictamente necesario, es
fuerza:
decir, por imperio de las circuns-
tancias. Únicamente dos objeti-
vos pueden perseguir el uso de la
fuerza: prevenir un delito de in-
minente comisión o efectuar una
detención de un delincuente legal.
El uso de la fuerza letal sólo pue-
de ser admisible en defensa propia
o amenaza inminente de muerte
o lesiones que pongan en peligro
la vida.
106
De modo que la violencia debe ser una • Principio de la ultima ratio: En

práctica excepcional. Pero, aun así, el uso la gestión de los conflictos debe
de la fuerza está reglado, limitado. Cuan- existir una primacía de los ins-
do las autoridades policiales o judiciales trumentos no violentos o con his-
habilitan el uso de la fuerza para gestionar toria menos abusiva; la violencia
las conflictividades sociales, aquélla debe tiene que ser el último recurso,
adecuarse a determinados estándares que siempre postergable si existen
la regulan. La policía no puede hacer lo otras instancias, actores o canales
que quiera o lo que reclama la gente en de diálogo.
un momento de emoción violenta. El uso
• Principio de mínima interven-
profesional de la violencia supone, enton-
ción: En la gestión no deben
ces, ajustarla a determinados estándares
utilizarse instrumentos violentos
jurídicos.
si el conflicto no tiene ya algún
componente violento que deba ser
Según Binder (2009), los principios están-
neutralizado o acotado.
dares para protocolizar el uso de la fuerza
son los siguientes: • Principio de respuesta integral:
No existe ningún conflicto que
por sí sólo tenga una naturaleza
que implique la intervención vio-
lenta del Estado, ya que la “gra-
vedad” no sólo se mide por los
atributos de ese conflicto sino por
la eficacia de los métodos de res-
puesta.
• Principio de economía de vio-
lencia estatal: La selección de un
conflicto como aquellos que re-
claman una intervención violenta
no debe ser rígida, ya que siempre
se debe dejar la puerta abierta, en
el caso concreto, para que otra
forma de intervención de los con-
flictos produzca el mismo efecto
social con menor costo en térmi-
nos de violencia.
107
3.6. Una de las prácticas habituales y discre-

cionales de la policía son las detenciones
Las detenciones por averiguación por averiguación de identidad, lo que an-
de identidad tes se llamaba “Doble A”. Se trata de una
práctica muy difundida. Sin embargo,
tenemos que saber que debiera ser una
practica excepcional. El hecho de que la
policía patrulle el centro de la ciudad o
los barrios no la habilita para que deten-
ga discrecionalmente a las personas por
averiguación de identidad por la simple
“portación de rostro”.
Para el ambito de la ciudad de Buenos

Aires, las detenciones por averiguación
de identidad fueron reguladas por la Ley
Lázara, una reforma que se introdujo des-
pués de la muerte del joven Walter Bula-
cio en una comisaría de la ciudad de Bue-
nos Aires, después de que efectivos de la
Policía Federal lo detuvieron en la entrada
de un recital de rock, por averiguación de
antecedentes.
108
Dice la nueva ley:
“…fuera de los casos establecidos por el ser alojadas junto ni en los lugares des-
Código de Procedimiento Penal, no po- tinados a detenidos por delitos o contra-
drá detenerse a las personas sin orden de venciones”.
juez competente. Sin embargo, si exis- De modo que la policía solamente puede
ten circunstancias que hagan presumir detener a las personas en dos casos con-
que alguien hubiese cometido o pudiese cretos: para esclarecer delitos que ya se
cometer un hecho delictivo o contraven- cometieron o para prevenir delitos que
cional y no acreditase fehacientemente pudieran llegar a cometerse. Fuera de esos
su identidad, podrá ser conducido a la casos la policía no está habilitada para de-
dependencia policial que correspondiese, tener a nadie. Además, nótese que la ley
con noticia al juez con competencia en ya no habla de averiguación de antece-
lo correccional en turno, y demorada el dentes sino de identidad. La finalidad que
tiempo mínimo necesario para establecer persigue el legislador cuando habilita a la
su identidad, el que en ningún caso po- policía a detener es solamente a los fines
drá exceder las 10 horas. Se le permitirá del establecimiento o la constatación de la
comunicarse en forma inmediata con un identidad, nunca para conocer su eventual
familiar o persona de confianza a fin de derrotero. La otra novedad es que la po-
informar su situación. Las personas de- licía tiene que informar inmediatamente
moradas para su identificación no podrán de las actuaciones a la autoridad judicial.
Recordemos…
….no existe una norma que obligue a los ciudadanos a tener que llevar
documentos las 24 hs.
…todos tenemos derecho a circular y desplazarnos libremente por la

ciudad y el país. La policía no puede molestarnos. Sólo podrá dete-
nernos para conocer nuestra identidad en dos casos: para esclarecer
delitos que ya se cometieron o para prevenir delitos que pudieran
llegar a cometerse. Fuera de estos casos, la detención será arbitraria.
En caso de que la policía nos detenga, hay que saber que:
• La detención no podrá extenderse más de 10 horas.

• Tenemos derechos a una llamada para comunicar nuestra situa-
ción a un familiar.
• No nos pueden alojar con presos imputados de delitos.
• Nos tienen que informar el objeto de la detención e informar el
juez interviniente.
109
3.7. Las violaciones de derechos humanos

pueden confundirse con las faltas disci-
Violaciones de los derechos plinarias o los delitos. Si bien hay algunas
humanos en el ámbito de la faltas y muchos delitos que pueden cons-
seguridad por parte de la Policía tituir al mismo tiempo una violación de
derechos humanos, es necesario explicar
Federal
las diferencias.
• Faltas disciplinarias
Las faltas disciplinarias son todas aquellas

transgresiones a los deberes y obligacio-
nes policiales. Las faltas están reguladas
por la Ley para el Personal de la Policía
Federal Argentina (ley 21.965) y por la
Reglamentación de la Ley para el Personal
de la Policía Federal Argentina (decreto
1866/83).
Según el orden de gravedad de la falta, las

sanciones pueden ser:
- Apercibimiento (individual o colec-

tivo): es una advertencia formulada
por el superior al subalterno (o los
subalternos) de la comisión de una
falta cuya naturaleza o magnitud no
hace menester otra sanción mayor.
- Arresto: consiste en la permanencia

del sancionado en su dependencia o
en el lugar que se determine, por un
período no mayor de 60 días.
- Cesantía: importa la baja del sancio-

nado con pérdida del estado policial
y los derechos que le son inherentes.
- Exoneración: implica la baja definiti-

va e irrevocable del sancionado y la
pérdida de todos los derechos que la
institución le brinda a sus miembros.
El exonerado no puede pedir la rein-
corporación en ningún caso.
110
Tanto la exoneración como la cesantía las

dispone el tribunal disciplinario previa
instrucción de sumario.
Algunas faltas graves pueden ser: la re-

velación a personas ajenas a la institu-
ción de informes, órdenes o constancias
secretas o reservadas; el pedido o acep-
tación de propinas, indemnizaciones o
regalos en su condición de policía, para
sí o sus allegados; interponer influencias
o utilizar procedimientos no reglamenta-
rios para solicitar cambios de destino, as-
censos, comisiones o servicios; dejar huir
o posibilitar la huida de un detenido; la
pérdida o sustracción de armamento bajo
su custodia; el trato con personas conoci-
das por la policía como de mala reputa-
ción; la manipulación indebida de armas
o el disparo injustificado o imprudente de
aquéllas; ordenar a un subalterno un acto
que transgreda el régimen disciplinario; la
embriaguez, etcétera.
111
• Delitos penales
El delito es una conducta que daña de Existen diversos mecanismos para decla-
manera grave la propiedad, las posesio- rar responsable al Estado y sus autorida-
nes o la integridad de las personas de una des por violaciones de derechos humanos
comunidad e incluso de la nación ente- o, en su caso, proteger o restituir a los
ra. Los delitos se describen en el Código individuos en el goce de sus derechos, a
Penal. Son responsables de un delito la nivel nacional mediante la tramitación de
persona o personas que lo cometan y los una acción de amparo y a nivel interna-
autores intelectuales, es decir, la gente cional mediante diversos mecanismos re-
que lo planea. Se castiga con multa o la gionales y universales protectores de los
privación de la libertad. Le corresponde al derechos humanos.
ministerio público (los fiscales) la investi-
gación de las conductas y a la autoridad Hay quienes afirman que son los Estados
judicial (los tribunales) decidir si hubo o los únicos que pueden violar estos dere-
no un delito, quién es la persona respon- chos, aunque también otros señalan que
sable y la sanción que corresponde. las empresas multinacionales y los pode-
res privados –legales e ilegales- pueden
• Violaciones a los derechos humanos incurrir en violaciones a derechos huma-
nos.
En términos formales, una violación a los
derechos humanos sucede cuando el Esta-
do, a través de sus agentes servidores pú-
blicos, vulnera, niega, restringe, condicio-
na o no garantiza los derechos humanos
de las personas o colectivos protegidos
por normas nacionales e internacionales.
Asimismo, si el Estado no respeta y no
garantiza los derechos humanos o, en su
caso, si no sanciona a los responsables de
un hecho ilícito, sea particular o agente
estatal, se convierte en un Estado violador
de derechos humanos atentando de mane-
ra grave contra las personas sujetas a su
jurisdicción.
112
Recordemos…
El Estado, a través de sus servidores públicos, puede negar, vulnerar o
restringir los derechos humanos de las personas. Si un particular viola de-
rechos humanos, el Estado puede ser responsable por su falta de diligencia
para proteger efectivamente los derechos humanos.
Los responsables de una violación de derechos humanos pueden ser:
• Los que ordenan la acción (ORDENADORES)

• Los que desarrollan la acción (EJECUTORES)
• Los que la planearon o decidieron (AUTORES INTELECTUALES)
Los tipos de responsabilidad pueden ser:
• Por OMISION: cuando los funcionarios dejan de cumplir su función

• Por ACCION: cuando los funcionarios participan en la violación de los
derechos humanos
En caso de que la policía o alguna otra fuerza pública hicieren uso abusivo
de la violencia hay que denunciar el hecho a la Justicia o las secretarías
de derechos humanos.
113
3.8. Repasemos también el sistema discipli-

nario de las otras fuerzas de seguridad
Violaciones de los derechos toda vez que tanto la Gendarmería como
la Prefectura se encuentran actualmen-
humanos en el ámbito de la te cumpliendo funciones de policía en la
seguridad por parte de las otras Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
fuerzas de seguridad
a. Sistema disciplinario de la Gen-
darmería Nacional Argentina (GNA)
El régimen disciplinario de la GNA se rige

transitoriamente por las disposiciones del
Código de Disciplina de las Fuerzas Arma-
das (anexo IV de la Ley 26.394).
Según el orden de la falta, las sanciones

pueden ser:
- Apercibimiento: es la reprobación
formal y expresa que, por escrito,
dirige el superior al subordinado,
sobre su conducta o proceder, de la
cual debe dejarse constancia en el
legajo personal del causante.
- Arresto: conforme la gravedad de la

falta, el arresto podrá ser simple o
riguroso y consistirá en restricciones
a la libertad del sancionado.
- Arresto simple: implicará la perma-

nencia del causante por el tiempo
que dure su arresto en domicilio par-
ticular o unidad que se indique. El
sancionado participará en las activi-
dades de la unidad que su jefe deter-
mine, permaneciendo en los lugares
señalados el resto del tiempo
114
b. Sistema disciplinario de la Pre-

fectura Naval Argentina (PNA)
Las faltas disciplinarias de la PNA están

reguladas por la Ley de la Prefectura Na-
val Argentina (Ley 18.398) y por la Re-
glamentación de la Ley de la Prefectura
Naval Argentina (Decreto N° 6242/71).
Según la gravedad de la falta, las sancio-

nes pueden ser:
- Apercibimiento: es la advertencia
formulada por el superior al subal-
terno que cometa una falta que por
su naturaleza y circunstancia no me-
rezca sanción más severa.
- Arresto riguroso: significará el inter- - Arresto: consiste en la detención del

namiento del causante en la unidad sancionado en el organismo, depen-
que se determine. El sancionado no dencia o unidad, domicilio particular
participará de las actividades de la o lugar donde se ordene por el térmi-
unidad durante el tiempo que dure no de su duración
el arresto, con relevo de mando y del
servicio pertinente. - Pérdida del uso del grado y del uni-
forme para el personal en situación
- Destitución: consiste en: 1) la pérdi- de retiro: se aplica al personal en si-
da definitiva del grado; 2) la baja; 3) tuación de retito
la imposibilidad de readquirir estado
de gendarme. - Baja por cesantía o en calidad de ce-
santía: consiste en la separación del
causante de la Prefectura Naval; im-
La destitución es dispuesta por el Consejo plica la pérdida del estado policial y
de Disciplina previa instrucción de la in- de los derechos que le son inheren-
formación disciplinaria. El personal que es tes; excepto el derecho al haber de
sancionado tiene derecho a interponer un retiro que le pudiera corresponder.
recurso frente a la sanción dispuesta.
- Baja por exoneración o en calidad de
exoneración: consiste en separar de-
Algunas faltas gravísimas pueden ser:
finitivamente al causante de la Pre-
insubordinación; deserción; desobedien-
fectura Naval Argentina; implica la
cia; abuso de autoridad; órdenes ilegales;
pérdida del estado policial y de los
abandono del servicio; abandono del des-
derechos que le son inherentes; que-
tino; abuso del poder disciplinario; nego-
dando inhabilitado para el ejercicio
cios incompatibles; acoso sexual del supe-
de todo cargo, empleo o función en
rior; la comisión de un delito, etc.
la administración pública.
115
La cesantía y la exoneración las dispone

el Prefecto Nacional Naval previa instruc-
ción de un sumario. El personal sanciona-
do puede interponer un recurso frente a la
sanción impuesta.
Algunas faltas graves pueden ser: aplicar

castigos excediéndose en sus facultades
disciplinarias; excederse en el ejercicio
de su autoridad; infringir los reglamentos
policiales; etc.
c. Sistema disciplinario de la Po-

licía de Seguridad Aeroportuaria
(PSA)
Por último, las faltas disciplinarias de la

PSA están reguladas por la Ley de Segu-
ridad Aeroportuaria (Ley 26.102), el Régi-
men Profesional del Personal Policial de
la Policía de Seguridad Aeroportuaria (De-
creto N° 836/08) y por el Reglamento de
Investigaciones Administrativas del per-
sonal policial de la Policía de Seguridad
Aeroportuaria (Decreto N° 1329/09).
Según la gravedad de la falta, las sancio-

nes pueden ser:
- Apercibimiento: comprende el lla-

mado de atención y la advertencia
al personal policial que cometió una
falta disciplinaria leve que afecte
la disciplina, la imagen pública y/o
prestigio de la institución o la ética y
honestidad del personal policial.
- Apercibimiento grave: comprende el

llamado de atención y la advertencia
al personal policial que cometió una
falta disciplinaria leve que afecte la
operatividad en el servicio y/o los
principios básicos de actuación po-
licial.
116
- Suspensión de empleo por un máxi- La cesantía y la exoneración son dispues-

mo de 60 días: comprende la pri- tas por el/la titular del Ministerio de Se-
vación temporal del ejercicio de las guridad, previa instrucción de un suma-
funciones del personal policial que rio por parte de la Auditoria de Asuntos
cometió en forma reiterada una falta Internos de la Policía de Seguridad Aero-
disciplinaria leve, una falta discipli- portuaria. El personal sancionado puede
naria grave o una falta disciplinaria interponer un recurso frente a la sanción
muy grave. impuesta.
- Pérdida del uso del grado y del uni- Algunas faltas disciplinarias muy graves
forme para el personal en situación pueden ser: incumplir con el servicio ordi-
de retiro: comprende la privación del nario o extraordinario, siempre que afec-
derecho de hacer uso del grado je- te gravemente la vida, bienes o salud de
rárquico y del uniforme que posee el personas; haber sido condenado judicial-
personal policial de la Policía de Se- mente a pena privativa de la libertad, aun
guridad Aeroportuaria en situación de ejecución condicional y/o habilitación
de retiro que fuera sancionado. para el ejercicio de la función pública; co-
meter actos u omisiones que impliquen de
- Baja por cesantía: comprende la forma directa o indirecta cualquier modo
separación definitiva del personal de corrupción; acosar y/o discriminar por
policial de la Policía de Seguridad razones de sexo, raza, ideología, religión,
Aeroportuaria por razones discipli- condición étnica, económica, social o per-
narias. Implica la inhabilitación para sonal a cualquier otro miembro de la ins-
el reingreso del personal policial de titución; agredir físicamente a un particu-
la Policía de Seguridad Aeroportua- lar; cometer actos que impliquen la afec-
ria sancionado, pero no importa la tación de la dignidad humana y/o violen
pérdida del derecho a los haberes de los derechos humanos, etcétera.
retiro que le correspondiere.
- Baja por exoneración: comprende la

separación definitiva del personal
policial de la Policía de Seguridad
Aeroportuaria. Implica la pérdida
del empleo y los derechos inheren-
tes al mismo. Asimismo, implica la
inhabilitación para el reingreso a la
Policía de Seguridad Aeroportuaria,
y conlleva la pérdida del derecho al
haber de retiro que correspondiere.
Los cónyuges supérstites, convivien-
tes y derechohabientes conservarán
el derecho a percibir la pensión que
les hubiera correspondido en caso de
haber fallecido el causante a la fecha
de la baja por exoneración.
117
3.9. Los policías en tanto ciudadanos gozan de

los mismos derechos humanos. La función
Otros derechos de los policías que realizan los policías no implica, por
tanto, ninguna restricción en el goce de
sus derechos. Considerando la situación
de los policías en la Argentina, algunos
de los derechos más importantes que cabe
subrayar y recordar son:
• Que se garantice la protección a su

vida e integridad física: para ello es
necesario que los agentes cuenten
con el equipo necesario para preser-
var su integridad física y garantizar
su seguridad en el cumplimiento de
su servicio. Pero además la adminis-
tración pública debe proporcionar al
policía una capacitación constante y
la organización necesaria. Tales ser-
vicios deben ser brindados en forma
gratuita ya que se trata de condicio-
nes indispensables para una adecuada
ejecución de su labor.
118
• Que se respete su dignidad: los poli- Los policías tienen los mismos derechos
cías deben ser respetados por sus su- y las mismas obligaciones que cualquier
periores y tratados con dignidad no servidor público. Su función especial –ga-
sólo por sus compañeros y personal rantizar la seguridad de los ciudadanos-
administrativo sino también por el no puede implicar una reducción de los
resto de la ciudadanía. Aun en el su- derechos reconocidos a todo empleado de
puesto de haber cometido un delito o la administración pública. Algunos aspec-
una falta, sus superiores jerárquicos tos importantes que conviene tener pre-
no deben exhibirle, ni ridiculizarle, ni sentes son:
someterle a tratos degradantes, humi-
llantes u ofensivos.
• El límite a su deber de obediencia: un
• Que se le brinde capacitación cons- policía debe y puede cumplir las ór-
tante: en las sociedades contempo- denes de la autoridad superior si éstas
ráneas, con todos los conflictos que no violan los derechos humanos. El
existen y la complejidad de aquéllos, policía, entonces, no puede invocar la
las autoridades administrativas deben “obediencia debida” para fundamen-
garantizarle una capacitación ade- tar o legitimar su actuación cuando
cuada para las funciones que puede la orden recibida es improcedente,
llegar a asumir. Esa capacitación tie- contraria al ordenamiento jurídico y
nen que ser constante, toda vez que los derechos humanos. El policía en
los conflictos y los delitos van mu- ese caso no sólo puede sino que debe
tando y se van volviendo cada vez incumplir la orden y el Estado debe
más complejos. proteger al policía que lo haga.
• Que sus derechos laborales sean res- • Las sanciones legales: ningún policía
petados: como cualquier otro traba- puede ser sancionado administrativa-
jador, el policía tiene derecho a una mente con un arresto superior a los
salario digno y a una carrera policial 60 días.
estable.
• No aplicación de sanciones colectivas:
ningún policía puede ser sancionado
administrativamente por pertenecer
al mismo grupo de otro servidor que
haya cometido una falta y no puede
ser identificado.
• Derecho a no ser discriminado: tanto
las tareas de mayor interés como las
menos atractivas deben asignarse de
manera equitativa y razonable a to-
dos los agentes en igualdad de condi-
ciones. Distinto es el caso de aquellas
funciones para las cuales se necesi-
ta una especial capacitación. En esa
situación, el policía puede negarse
a realizar tareas para las que no fue
preparado.
119
• Derecho de petición: todo servidor

público tiene el derecho a presentar
una queja, de manera verbal o escrita, Recordemos…
por irregularidad ante sus superiores
o ante autoridades distintas, quienes, Otros derechos fundamentales
en caso de haber recibido la queja, es- que tienen los funcionarios
tarán obligados a responderla. policiales -que conviene no
• Derecho a la información: con el fin perder de vista- son el derecho
a la libertad de conciencia y
de garantizar una mejor defensa de
religión, el derecho a la pro-
las imputaciones que se les hacen,
tección de la vida privada, y el
los policías deben tener acceso a su
derecho a la igualdad de trato
expediente personal para consultar
entre hombres y mujeres.
antecedentes, reportes y datos rela-
cionados con el desempeño de sus
funciones.
120
Ejercicio 5: Completar el cuadro sobre las obligaciones del Estado

Consigna: como hemos visto, el Estado tienen obligaciones muy específicas cuando
se trata de los derechos humanos. Complete en el siguiente cuadro:
¿Cuáles son las obligaciones de las autoridades y agentes de seguridad respecto de
algunos derechos?
¿Cómo se viola más

frecuentemente este
¿Qué deben hacer ¿Qué no deben derecho en nuestro
Derecho los responsables de hacer los barrio o en el centro
la seguridad para responsables de la de la ciudad o en
que este derecho seguridad para que un espectáculo
sea respetado? este derecho sea deportivo o cultural
respetado? custodiado por los
responsables de la
seguridad?
A la integridad
de la persona
A la libertad
personal
A una vida libre

de violencia
A la vivienda /
inviolabilidad
del domicilio
121
4.3. En las últimas décadas, se han producido

cuatro modelos de prevención: la preven-
Los modelos preventivos ción situacional; la prevención social; la
prevención comunitaria, y la participación
comunitaria. No hay que perder de vista
que se trata de cuatro modelos teóricos. En
la realidad, resulta muy difícil encontrar-
los de esta manera, pero tienen muchos
puntos de contacto unos con otros. Repa-
semos, entonces, los modelos preventivos
por separado pero no perdiendo de vista
que en la práctica no hay un punto donde
termine, por ejemplo, la prevención social
y empiece la prevención comunitaria o la
prevención ambiental. Revisemos cuáles
son los presupuestos teóricos y las criticas
más comunes que se le han formulado a
cada uno de estos modelos.
4.3.1 Este modelo de intervención se propone

modificar situaciones y/o ambientes en
Prevención situacional y ambiental los que se pretende reducir el delito. Busca
rediseñar la geografía urbana, modifican-
do la arquitectura privada o rediseñando
los espacios públicos para evitar que de-
terminados hechos tengan lugar, es decir,
para reducir lo más que se pueda las po-
sibilidades de que los ciudadanos resulten
víctimas de delitos (hurtos o robos) u otras
conflictividades (cobro de peajes, insultos,
amenazas, vandalismos, etc.) que produ-
cen temor. Cuanto peor el diseño urbano,
más altas son las tasas del delito. Con la
táctica situacional se pretende diseñar
lugares más seguros para las potenciales
víctimas y más hostiles para los potencia-
les victimarios. El objetivo no es atrapar
al eventual delincuente o infractor sino
evitar o reducir los daños. De hecho, uno
de los presupuestos teóricos de este mode-
lo es que el delito es considerado normal,
algo que, sobre todo en la gran ciudad,
puede llegar a ocurrir, y de lo que se trata
es de reducir las probabilidades. Se parte
131
La seguridad
ciudadana
La seguridad ciudadana
Secretaría de Seguridad Interior - Cuadernos de Seguridad
Colección Manuales y protocolos - 1a ed. - Buenos Aires - 2010 - 82 p. - 16 x 24 cm.
ISSN 1853-0850
1. Educación.
LA seguridad ciudadana
Compilador
–– Cristián Varela
Autores
–– Victoria Rangugni
–– Daniel Russo
Corrección
–– Calamus
Diseño gráfico
–– Vladimir Merchensky
ISSN: 1853-0850
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Cuadernos de Seguridad - Colección Manuales y protocolos

Secretaría de Seguridad Interior
Gelly y Obes 2289 - CP 1425 - Cdad. Aut. de Buenos Aires, Argentina
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Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco de un acuerdo entre la Secretaría de Seguridad Interior y
la Universidad Nacional de Lanús. La información contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos
de vista de las instituciones auspiciantes.
Presidenta de la Nación
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Vicepresidente
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Jefe de Gabinete de Ministros
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Secretario de Seguridad Interior
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Universidad Nacional de Lanús
rectora
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Vicerrector
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Consejo de Seguridad Interior
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Capacitación e Investigación en Seguridad Interior
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Lic. Amalia Villalustre
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Lic. Evelyn Garrote
Coordinador del área de Educación

Tec. Javier Alonso
Coordinadora del área de Investigación

Mg. Cecilia Ales
Cuadernos de Seguridad
Colección MANUALES Y PROTOCOLOS
Director de la colección
Héctor Masquelet
Editor
Ricardo López Dusil
LA SEGURIDAD CIUDADANA
Compilador
Cristián Varela
Autores
Victoria Rangugni
Daniel Russo
Índice
Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Por Cristián Varela
Capítulo I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDÍA

Por Victoria Rangugni
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

»» El neoliberalismo como impulsor de los cambios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
»» Pasaje del Estado de bienestar al Estado mínimo:
de las seguridades a las incertidumbres.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
»» De una economía fordista a una posfordista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
»» Fragmentación social y despacificación:
las consecuencias sociales del neoliberalismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
NUEVA CONFIGURACIÓN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

»» Políticas de seguridad: de la reintegración a la “tolerancia cero”.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
»» Nueva prevención: cambio de paradigma del campo de la seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
»» Nueva prevención: modelos de intervención. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
BIBLIOGRAFÍA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Capítulo II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

Por Victoria Ranguni
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
RECONFIGURACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA DE LOS ’90 Y CRISIS DE 2001. . . . . . . . . . 44
INDICADORES DE LA SITUACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
13
CONFORMACIÓN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
»» Herramientas penales en materia de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
»» Herramientas extrapenales de control del delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIÓN POLICIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

»» Policías provinciales. Modos de agrupamiento y de formación policial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
»» Instituciones federales de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
»» Modos de agrupamiento y formación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
BIBLIOGRAFÍA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Capítulo III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

Por Victoria Ranguni y Daniel Russo
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

»» Seguridad humana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
»» Seguridad pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
»» Seguridad ciudadana.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

»» Inseguridad objetiva: el delito en cifras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
»» Inseguridad subjetiva. El miedo al delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
BIBLIOGRAFÍA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
14
Prólogo
Cristián Varela
La búsqueda de mayores seguridades es una pretensión que ha estado siempre

presente en el ánimo de los seres humanos. Se trata de un elemento constitutivo
de todas las culturas. En más de un sentido, la invención y el desarrollo de las insti-
tuciones tienen por objeto la creación de seguridad. Por un lado, a eso tienden las
instituciones destinadas a prevenirnos de las inclemencias y peligros naturales y a
proveernos de lo necesario para la subsistencia. Por otro lado, también nos garan-
tizan seguridades aquellas instituciones cuyo objeto es regular la vida social, pues
con ellas se busca evitar o disminuir los daños que los hombres se causan entre sí.
En las sociedades modernas, la organización del Estado, los sistemas políticos,
el Derecho –entre otras instituciones– tienen por sentido garantizar la paz de la
vida en común, estableciendo mecanismos para la resolución no violenta de los
conflictos. Por su parte, los sistemas de seguridad social y de salud, la organización
y regulación del trabajo y muchas otras instituciones sociales tienden a proteger a
los hombres de males y carencias y a garantizar estándares aceptables de vida. Su
desarrollo –sobre todo durante el último siglo– estuvo motivado, en más de un
aspecto, por los conflictos, convulsiones y violencias que suscitaban las necesidades
insatisfechas y las desigualdades sociales imperantes.
La seguridad es un anhelo humano. Su logro requiere del despliegue de un
vasto sistema de protecciones que cubra a las personas de los peligros que las ame-
nazan. Queremos creer que la historia y las sociedades avanzan, y que ese avance
se traduce en un mejor estar en el mundo. Cuando los datos de la realidad parecen
mostrarnos lo contrario, pensamos que algo se está haciendo mal, que no puede ser
que se esté peor que antes, que no hay derecho a vivir en la precariedad, la carencia
y el temor.Y se reclama a las autoridades, al Estado, a la Justicia, al sistema político,
a la organización social, en suma, a las instituciones.
En la sociedad argentina hay un reclamo que viene cobrando forma creciente
desde inicios de la década de 1990, referido a una forma específica de inseguridad.
Se trata del reclamo por mayor seguridad ante los delitos contra las personas y los
bienes; principalmente homicidios en ocasión robo, secuestros extorsivos, robos y
hurtos. Estas formas delictivas se han constituido en la representación de la insegu-
ridad, y contra ellas se demandan urgentes soluciones.
Pero no se trata de una demanda solo nacional; en los países de la región se
presentan situaciones similares y aun peores. En los años de 1980, en las socie-
dades del hemisferio norte, las preocupaciones por la seguridad se centraban en
15
iguales formas delictivas. ¿Qué ocurrió en el mundo para que estas formas de
inseguridad hayan ganado la escena?
En el primer capítulo de este manual,Victoria Rangugni explica el proceso me-
diante el cual cobraron forma las nuevas inseguridades y la consecuente preocu-
pación por la seguridad. Se trata de un proceso histórico, inscripto dentro de otro
más amplio, ligado al fenómeno de la globalización. Dentro de él, se produjeron
profundas transformaciones en el rol del Estado y en el campo de las seguridades
sociales y laborales. El papel regulador y pacificador de las relaciones colectivas, que
a lo largo de un siglo asumieron las instituciones públicas, en pocos años se resintió.
El mundo del trabajo se precarizó y las seguridades sociales comenzaron a adquirir
el sesgo de seguridades privadas e individuales.Todo ocurrió como si en el mundo
se hubiera olvidado que la provisión de seguridades es una tarea que solo se logra
de manera mancomunada y colectiva; que si tal cosa es uno de los objetivos prin-
cipales de la cultura, es porque su logro requiere del esfuerzo común y sus alcances
deben llegar a todos. En un mundo abierto, como es el mundo moderno, si unos
están asegurados y otros no, nadie está seguro.
Los cambios ocurridos en la organización del Estado y en el mundo del trabajo
se tradujeron en una nueva configuración del campo de la seguridad humana y del
campo más restringido de la seguridad pública o ciudadana. En la segunda parte del
capítulo I se abordan las nuevas formas que adquirieron las políticas de seguridad;
tanto las denominadas “de la ley y el orden”, como las de “la nueva prevención”.
En el segundo capítulo, en colaboración con Daniel Russo, la autora se aboca al
modo que adquirió el problema de la seguridad en la Argentina. Si en gran parte
del mundo las transformaciones de la modernidad tardía significaron una reduc-
ción del papel del Estado y su retracción en la provisión de seguridades, en el caso
argentino se vivió su colapso. La crisis del año 2001, con sus serias secuelas sociales,
mal podría no incidir en el plano de las violencias y los delitos entre personas y
contra los bienes. Ahí están como elementos de análisis los datos estadísticos que
exponen los autores.
El hombre, además de colaborador, ha sido siempre –aunque en menor me-
dida– competidor del hombre y, en no pocas ocasiones, también su predador y
victimario. En épocas en que la competencia se enaltece como valor, al tiempo
que se minimizan y resienten las funciones reguladoras y protectoras del Estado, la
paz social entra en riesgo. Pero cuando esas funciones públicas entran en colapso
y emergen los síntomas de la desocialización, no debería resultar extraño el incre-
mento de los conflictos penales y la violencia.
Una Justicia y unas policías estructuradas en otro tiempo y para otros tiempos
¿pueden dar cuenta de las nuevas situaciones? La segunda parte de este capítulo
está dedicada a exponer las herramientas penales y extrapenales del sistema jurí-
dico, así como la conformación del sistema de seguridad interior en la Argentina.
16
Pero ya se adivina que en el espíritu de este Cuaderno se intenta plantear que la
judicialización y el policiamiento de los problemas de seguridad no acarrearán
las respuestas que la sociedad reclama. Basta con otorgar el mínimo crédito a las
exposiciones de los autores –y a los datos que exponen– para darse cuenta de que
con más penas y policías –y con policías y penas más duras– no se reconstituye una
paz resentida por otras causas.
En el tercer capítulo de este manual se incluyen conceptos y definiciones pro-
pios del campo de la seguridad. En la medida en que esta se presenta como una de
las preocupaciones urgentes de las sociedades actuales, se impone la necesidad de
consolidar y difundir un campo de conocimiento académico sobre el tema. Esto
permitirá la profundización del problema en búsqueda de soluciones, el estable-
cimiento de un lenguaje común para su tratamiento y la superación de la mera
opinión infundada, a la hora del debate que el problema de la seguridad demanda.
17
Capítulo I.
NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDÍA
Victoria Rangugni
INTRODUCCIÓN
En los últimos treinta años se produjo una serie transformaciones económicas,

políticas, sociales y culturales cuyo abordaje a través de este capítulo permite con-
textualizar los cambios que se han dado en el campo de la seguridad.
Se mencionarán primero aquellos cambios que introdujo el período que se de-
nomina modernidad tardía, con el propósito de reconocer cuáles son las modificacio-
nes más relevantes en cuanto a las relaciones entre Estado, sociedad y mercado, tres
ejes de enorme importancia para comprender y analizar dichas transformaciones.
Más adelante se expondrán los cambios que han tenido lugar en las formas de
definir y abordar los problemas vinculados a la seguridad, especialmente la crecien-
te relevancia que adquieren las políticas preventivas y la participación comunitaria
en el diseño y ejecución de políticas de seguridad. Estos son dos elementos clave
del campo de la seguridad en la actualidad y por tanto es importante caracterizar
su emergencia y consolidación en los últimos años.
TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDÍA
Los cambios vertiginosos que se producen en la segunda mitad del siglo XX

constituyen un tema extensamente abordado desde las ciencias sociales ya que han
erosionado, en muy poco tiempo, las bases de los sistemas políticos, económicos,
culturales y sociales sobre las que se organizaba el mundo precedente de la moder-
nidad.Todo lo que parecía conocido, y en alguna medida predecible, se trastocó en
el transcurso de unos pocos años.1
Es por ello que algunos autores conceptualizan este nuevo período definiéndo-
lo como posmodernidad o modernidad tardía. El punto de partida de esos análisis es
que los pilares sobre los que se asentaba la modernidad en la mayoría de los países
occidentales, desde finales del siglo XVIII, se han visto fuertemente conmovidos
cuando no derrumbados.
Esos cambios modifican el paisaje y la vida cotidiana, tanto en los países del lla-
mado primer mundo como en los denominados países en desarrollo.Tales procesos
Para ampliar el concepto de modernidad, véase el manual Sociedad, Estado y seguridad de esta colección.
1
19
Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana
de transformación, que se inician en la segunda mitad del siglo XX, tienen impacto
en casi todas las áreas de la vida social, política, económica y cultural. Así, es posible
destacar modificaciones en:
–– la organización del Estado, que pasó de ser un Estado de bienestar a definirse
como un Estado mínimo;
–– el proceso de acumulación y de producción de bienes;
–– las relaciones laborales, que fueron crecientemente desreguladas o flexibili-
zadas;
–– las formas en que se administraban y compartían los riesgos sociales, que ten-
dieron a remitirse a la esfera individual y no a resolverse a través de mecanismos
colectivos;
–– las formas de representación política, cuyo indicador más visible fue el debilita-
miento del sistema de partidos políticos;
–– los modos de organización colectiva, que paulatinamente vieron debilitarse los
canales institucionales previos, por ejemplo los sindicatos;
–– el lugar que la tecnología, las comunicaciones y los medios de transporte ocu-
pan en los sistemas económicos y en la vida cotidiana de buena parte de la
población mundial;
–– los modos de organización familiar y doméstica y los roles de sus integrantes;
–– la conformación demográfica de las grandes ciudades.
En las próximas páginas se describirán con mayor detalle las transformaciones

que acompañaron el paso de la modernidad a la modernidad tardía. Se destacarán los
cambios en los fundamentos político-ideológicos, la redefinición del rol del Estado
y el consecuente desmoronamiento de las protecciones que garantizaba el Estado
de bienestar. También se expondrán los cambios en la composición social que im-
plicaron el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres, y los impactos que esta
tiene en grandes franjas de la población.
El neoliberalismo como impulsor de los cambios
El neoliberalismo constituye la base político-ideológica que a partir de la déca-

da de 1970 adquiere el consenso suficiente como para motorizar a nivel mundial
las transformaciones sociales, políticas y económicas a las que aquí se hace refe-
rencia. Particularmente, el neoliberalismo fomentó las transformaciones del modelo
estatal que se describieron con anterioridad.
El Estado neoliberal es la forma contemporánea que asumió el Estado nacio-

nal a nivel mundial, producto de un largo proceso de desestructuración de las
premisas intervencionistas y benefactoras del Estado social característico de la
20
Capítulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tardía
década de 1950. A partir de la crisis del petróleo se fueron implementando una

serie de políticas tendientes a liberalizar el mercado de capitales e impedir la
intervención del Estado, tanto en las áreas económicas como sociales. Se impu-
so una serie de medidas tendientes a desplazar la regulación estatal propia del
Estado social, imponiendo una lógica tendiente a favorecer la libre circulación
de capitales concentrados y la especulación financiera a escala mundial. Para
más detalles se sugiere la lectura del manual Sociedad, Estado y seguridad que
conforma esta colección.
El neoliberalismo no es tan homogéneo como muchas veces se lo presenta.

Muestra matices con respecto a sus ideas y a las propuestas de políticas a imple-
mentar. Sin embargo, hay una serie de ejes rectores que se pueden mencionar,
vinculados con los cambios reseñados en este capítulo:
–– el privilegio del mercado, en lugar del Estado, como actor clave en la organiza-
ción de la economía;
–– la promoción de un máximo crecimiento económico a través de la liberación
del mercado, es decir, sin imponerle restricciones;
–– la promoción del incremento de los márgenes de ganancia del capital privado
y, por lo tanto:
–– la flexibilización laboral, es decir, la disminución de los salarios, la protección
social de los trabajadores, y
–– la promoción del achicamiento de la estructura del Estado con el objetivo de
reducir el gasto público2 (es decir, menos planes y programas sociales, menos
asistencia a los sectores más desprotegidos, etcétera).
Pasaje del Estado de bienestar al Estado mínimo:

de las seguridades a las incertidumbres
El modelo conocido como Estado de bienestar tiene sus orígenes en Alemania a

fines del siglo XIX, por un lado, y en la implementación de las políticas keynesianas
en Estados Unidos a partir del período de entreguerras. Ambas experiencias tienen
en común el replanteo del rol del Estado en relación con sus deberes en materia
económica y social, otorgándole un papel activo y relevante en su regulación. Se
caracterizan por una apuesta fuerte a la intervención estatal en esas materias, pro-
moviendo el pleno empleo y la garantía de una serie de derechos, como la salud,
la educación, la vivienda y la jubilación, entre otros.
Para un abordaje amplio del neoliberalismo véase: EZCURRA, Ana María (2008).
2
21
En este modelo de Estado, el trabajo, que es entendido como propiedad social,

permite garantizar los derechos de los que trabajan, pero también de los que no pue-
den hacerlo, a través de un sistema de previsión y protección mutua (Castel, 2004).
El Estado de bienestar, o Estado providencia como se lo conoce en el contexto
francés, se extendió a la mayoría de países occidentales con diferentes niveles de
desarrollo y con características disímiles. Sin embargo, durante varias décadas exis-
tió un marcado consenso sobre la necesidad de un Estado interventor y un modelo
de protección social basada en el trabajo regulado.
En los últimos treinta años se ha presenciado un marcado proceso de desman-
telamiento del Estado de bienestar o Welfare State, como se lo designa en los países
angloparlantes. Su debilitamiento se produce junto con la desestructuración de la
sociedad salarial, es decir de un sistema que funciona principalmente sobre la base
del trabajo asalariado de la mayoría de los miembros de la sociedad, ya que como se
mencionó, Estado de bienestar y sociedad salarial son dos elementos inseparables.
Robert Castel (2004) señala que el modelo del Estado de bienestar cumplía
con una función redistributiva a partir de la cual adquirió un carácter asegurador
o protector en tanto otorgaba a los miembros de la sociedad el respaldo del tra-
bajo regulado.
Robert Castel es sociólogo, director de estudios de la Escuela de Altos Estudios

en Ciencias Sociales de Francia; además es autor de varios libros, tales como El
psicoanalismo, El orden psiquiátrico y La gestión de los riesgos.
Sin embargo, a partir de la década de 1970 –cuando comienzan a debilitarse

los sistemas de protección– se advierte un incremento de la incertidumbre frente
a los avatares de la vida, ya que el respaldo con que antes contaban los miembros
de la sociedad son cada vez más precarios o han dejado de existir. Esta inseguridad
responde a que el retraimiento del Estado lleva aparejado un rápido deterioro de
la atención pública de la salud, una escasa o nula política de vivienda, una dismi-
nución en el sostenimiento de la educación pública y una anulación o reducción
drástica de los derechos laborales (Pegoraro, 1997). Con diferente intensidad la
desinversión social recorre numerosos países de Occidente, que vieron en pocos
años cómo estas transformaciones se instalaban en sus contextos nacionales.
Este proceso, acompañado por el avance del neoliberalismo en tanto doctrina
política que promovió dichas transformaciones, tuvo como impacto más destacado
el empobrecimiento de amplios sectores de la población y su creciente vulnerabili-
dad en términos socioeconómicos. La precariedad laboral, cuando no el desempleo
que se volvió estructural, generó condiciones de gran desprotección en crecientes
franjas de población.
22
De una economía fordista a una posfordista
Los notorios avances tecnológicos del período son un elemento fundamental

de las transformaciones en los patrones de acumulación y producción de los siste-
mas capitalistas contemporáneos.
Muchos autores plantean que se ha abandonado un modelo de producción
fordista, inaugurado a principios del siglo XX, y se ha entrado en un modelo de
producción posfordista. El fordismo estaba caracterizado por una gran producción
en serie, estandarizada, con importantes franjas de la población masculina em-
pleada, un mercado laboral amplio con puestos de trabajo seguros y perspectivas
constantes de mejoras a futuro, mercados de consumo interno masivos, políticas
públicas destinadas a mantener una economía estable y el pleno empleo, etcétera
(De Giorgi, 2005). En resumen, un modelo productivo que se hallaba en sintonía
con fuertes economías nacionales siempre en expansión, con modelos de Estado
intervencionistas y con una lógica de inclusión económica pero también social y
cultural de la población.
El posfordismo, en cambio, introduce una redefinición de la economía que supo-
ne la reducción del mercado de trabajo, en virtud de la innovación tecnológica y de
su impacto en los modos de producción. Esto implica la merma de la producción
de manufacturas y el consecuente descenso de demanda de trabajo especializado,
flexibilizándose el mercado laboral, que por otra parte se achica vertiginosamente.
En este contexto se produce un fenómeno determinante del nuevo escenario: el
desempleo estructural, que afecta a una población que no encuentra trabajo estable
en las nuevas condiciones y que no tiene perspectivas de hallarlo en el futuro.
A su vez, se incrementa la producción de servicios: los sistemas bancarios, de se-
guros, la producción y la difusión de información funcionan utilizando herramien-
tas informáticas que permiten recortar la cantidad de personas que trabajan en los
diferentes sectores. Se trata, además, de un trabajo con modalidades contractuales
altamente flexibilizadas. Así, la introducción de tecnologías sofisticadas, el objetivo
de maximizar las ganancias, el derrumbe de las regulaciones del trabajo, entre otros
procesos, hicieron posible que se produjeran cada vez más bienes, empleando una
porción menor de fuerza de trabajo (De Giorgi, 2005).
En las economías posfordistas una parte importante del trabajo se terciariza, es
decir que se encarga a personas externas a la empresa, con las cuales no existe una
relación laboral de dependencia. Son trabajadores autónomos que cumplen tareas
de manera intermitente, sin mantener un vínculo laboral estable y regulado con
quienes los contratan. El empleo seguro, con un salario estable y con las protec-
ciones que comportaba (vacaciones pagas, jubilaciones, cobertura médica, licencia
por maternidad, enfermedad, etcétera), deja de ser la característica primordial de
las economías de buena parte de los países occidentales.
23
Esta transformación determina, entonces, un mercado de trabajo caracterizado

por una exclusión de la participación de los ciudadanos en su condición de traba-
jadores, que es reemplazada por una inclusión precaria, que es la del colaborador
temporario.
Desde luego, el impacto de estos cambios es desigual en los países con eco-
nomías avanzadas y en los denominados países en desarrollo. Pues los sistemas de
respaldo en estos últimos son mucho más precarios, y menores sus capacidades de
atenuar las consecuencias.
Fragmentación social y despacificación:

las consecuencias sociales del neoliberalismo
Como se mencionó, la crisis del modelo fordista de producción y organización

del trabajo dio lugar a la flexibilidad del mercado laboral y a la precarización de las
condiciones de empleo. Esos elementos, y la incorporación de nuevas tecnologías,
contribuyeron al sostenido incremento del desempleo, que ya no se puede consi-
derar coyuntural, sino que se ha vuelto una problemática estructural.
De este modo, en la mayoría de los países occidentales el desempleo empezó
a crecer a partir de la década de 1980, período a partir del cual el mercado ya
no muestra interés en absorber los puestos de trabajo. Los mecanismos estatales
de mediación entre capital y trabajo se han debilitado, con lo cual carecen de
eficacia para presionar, revertir o, incluso, atenuar ese incremento del desem-
pleo. Esto, evidentemente, trae consecuencias sociales inmediatas, tal como la
creciente exclusión de grandes franjas de población de la posibilidad de acceder
a un empleo y, por tanto, de garantizar su reproducción, tanto material como
simbólica. Estos procesos fueron conformando en numerosos países una po-
blación excluida, sin posibilidades de integrarse socialmente, ni de ejercer sus
derechos de ciudadanía ni de contar con recursos económicos que garantizasen
su supervivencia digna.
En países con economías avanzadas del denominado primer mundo, el achi-
camiento del mercado de trabajo, el creciente desempleo y la restricción de las
protecciones del Estado de bienestar hicieron crecer la desigualdad de ingresos en
un mercado altamente desregulado. Esto empujó a grandes sectores de la población
a la pobreza.
En América Latina, estas mismas transformaciones mostraron paisajes más des-
garradores. En ellos, se acrecentó la separación entre los niveles más altos y los más
bajos de la estructura socioeconómica y aumentaron los contrastes en las condicio-
nes laborales de unos y otros. Así, se cristalizó la exclusión de importantes franjas
de población y se debilitaron los lazos de solidaridad, tanto entre diferentes grupos
sociales como en el interior de estos.
24
Estas dinámicas de exclusión, a su vez, modificaron la organización de las gran-

des ciudades. Las zonas urbanas y suburbanas se vieron paulatinamente divididas
entre zonas protegidas, en las que habitan los sectores más ricos, y zonas de extrema
pobreza. De modo que la creciente fragmentación social se tradujo rápidamente en
procesos de guetificación que modificaron la morfología urbana.
Este proceso no se revirtió, a pesar de momentos de crecimiento económico,
pues ya no se discutía la primacía de las reglas del mercado por sobre las proteccio-
nes estatales de los más vulnerables en la relación entre capital y trabajo. Por tanto,
sus condiciones de empleabilidad o de trabajo continuaron siendo muy precarias.
En países latinoamericanos, la brecha entre ricos y pobres se extendió de tal

manera que en la Argentina, en 1994, la tasa de desocupación era de 37,5 para
el quintil más pobre de la población (es decir el 20% más pobre de toda la po-
blación argentina). En tanto, la desocupación en el quintil más rico, era de tan
solo 1,3%. En Chile, también en 1994, la tasa de desocupación del quintil más
pobre era de 17,4%; en tanto para el más rico era de 1,9% (Ezcurra, 2008).3
La aparición y consolidación de una población excluida del mercado laboral,

pero también de los recursos educativos, sanitarios y culturales, es una de las caras
más visibles de las transformaciones que la modernidad tardía trajo consigo. Loïc
Wacquant (2001) analiza los procesos de guetificación que sufrió la población negra
en Estados Unidos. Su trabajo resulta interesante para ver cómo esas consecuencias
pueden rastrearse en otros contextos geográficos. A partir de los aportes del autor
es posible pensar de qué modo la rápida marginación de amplias capas de la socie-
dad, en distintas ciudades, generó en poco tiempo procesos de despacificación social.
Loïc Wacquant es profesor de Sociología en la Universidad de California, Ber-

keley, e investigador en el Centro de Sociología Europea en París; es cofun-
dador de la revista interdisciplinaria Ethnography. Ha publicado varios trabajos
sobre desigualdad urbana, dominación racial, Estados policíacos en las princi-
pales metrópolis capitalistas y teoría sociológica, todos ellos traducidos a doce
idiomas. Entre ellos figuran Las cárceles de la miseria, Parias urbanos y Repensar los
Estados Unidos.
Esa despacificación social puede caracterizarse a partir de tres elementos que se

interrelacionan:
3
Un quintil es la quinta parte de una población estadística ordenada de menor a mayor en alguna característica de esta
(corresponde a dos deciles, o a veinte percentiles).
25
El primero es la violencia del desempleo estructural. La falta de trabajo y la imposibi-

lidad de garantizar la reproducción material de las familias que habitan los espacios
de exclusión generan una creciente informalización de la economía. Esto favorece
el incremento de actividades ilegales para la supervivencia, que luego son perse-
guidas por el sistema penal de manera selectiva, criminalizando a los eslabones más
débiles de dichas actividades (por ejemplo, en el comercio de drogas ilegales).
El segundo es la violencia intermitente del Estado, que modificó su lógica de inter-
vención frente a las poblaciones más vulnerables. El Estado desinvierte en políticas
sociales y refuerza la presencia de las fuerzas de seguridad para contener esos espa-
cios de exclusión, lejos de los espacios integrados.Ya no se interviene para brindar
protecciones que garanticen el ejercicio de derechos, sino que se lo hace a través
de la presencia policial y el control penal en general. La creación y proliferación
de muros limítrofes entre los barrios marginales y los barrios acomodados es el
ejemplo más palmario de esta transformación, que se ha registrado en numerosas
ciudades de distintos países.
El tercer elemento es el incremento de la violencia interpersonal. Como consecuen-
cia del desempleo estructural, las pésimas condiciones de vida y el debilitamiento
de los lazos de solidaridad entre los miembros de la comunidad se reproducen
constantemente formas violentas de interacción y de resolución de conflictos. Esto
se hace cada vez más presente en la vida cotidiana de esos espacios de exclusión.
Sin embargo, los efectos desestructurantes de estos cambios socioeconómicos
no solo impactaron en los sectores de menores recursos, que se vieron privados,
además, de las protecciones de tipo institucional que con anterioridad brindaba el
Estado4. Las clases medias de los diferentes países sufrieron también el impacto de
estas transformaciones, ya que vieron derrumbarse el mundo de certidumbres que
tenían delante.
Ese resquebrajamiento de las certezas que brindaba o sostenía el modelo del
Estado de bienestar, y de una sociedad caracterizada por la expansión económica y
la movilidad social ascendente, generó la rápida aparición de todo un conjunto de
nuevas incertidumbres, que se manifestaron no solo a nivel laboral, sino también
en los ámbitos familiares, de la salud y de la educación. Las nuevas incertidumbres
pasaron a requerir de la gestión permanente de los actores individuales, quienes
deben programar y prever los riesgos de no poder acceder a los niveles de vida
deseados. De este modo, se generaliza a todos los sectores sociales un escenario
plagado de inseguridades, en tanto se generalizan los riesgos y la imposibilidad de
prever el devenir social (Castel, 2004). Estas nuevas situaciones provocan importan-
tes modificaciones de las conductas individuales y colectivas de todos los sectores
socioeconómicos.
Se sugiere releer las características del Estado de bienestar presentadas al inicio del capítulo.
4
26
Sin embargo, los crecientes y diversos tipos de incertidumbre que generó el

paso de la modernidad a la modernidad tardía suelen no ser percibidos como
tales. En los últimos años, esos procesos de desprotección e incertidumbre fue-
ron asociados a un temor mucho más concreto, como lo es el temor a algu-
nos delitos que amenazan la propiedad o la integridad física. De este modo, la
inseguridad, en los más diversos contextos internacionales, se asocia al delito
callejero y no a la imposibilidad de programar el futuro y de afrontar las faltas
de certezas que el presente plantea en los ámbitos laboral, jurídico, sanitario,
educativo y vincular.
Despacificación social
Se caracteriza por:
Violencia del Violencia intermitente Incremento de la

desempleo estructural del Estado violencia interpersonal
En los próximos apartados se abordarán las transformaciones del campo de la

seguridad, teniendo en cuenta su estrecha vinculación con el pasaje de una fase a
otra de la modernidad, tal como se ha descripto hasta aquí.
NUEVA CONFIGURACIÓN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD
Las transformaciones del campo de la seguridad a nivel mundial están vincu-

ladas con los cambios más generales que caracterizaron el paso de la modernidad
a la modernidad tardía. Las formas en que se piensa el delito y se lo aborda no
son ajenas a los modos en que el neoliberalismo define y construye un tipo de
Estado, y a las relaciones económicas, políticas y culturales que instala. Todos esos
elementos son indisociables y forman parte del mismo proceso de cambio (Ran-
gugni, 2004).
La modernidad estableció una definición restringida de seguridad. Si bien esta-
bleció una distinción entre seguridad externa e interna concibió la segunda bajo
el modelo de la primera: las fuerzas policiales tomaron el modelo de las fuerzas
militares. A su vez, la administración de justicia penal se orientó como forma de
castigo casi exclusiva hacia el encarcelamiento de los condenados. Varios autores
describen la centralidad de las agencias del sistema penal para reducir el delito en
los Estados-Nación, esto es: castigar los delitos ocurridos y, de este modo, buscar la
prevención de futuros delitos.
27
El derecho penal entiende que delito es todo acto que, estando previamente
definido por la ley, es susceptible de ser punido. De este modo, el delito debe ser
detectado, perseguido y castigado por las agencias del sistema penal.
El campo de la seguridad durante la modernidad se ha caracterizado por un
modelo de gestión del delito que giraba de modo invariable en torno a la centrali-
dad de las instituciones penales como instrumentos orientados a reprimir y reducir
los delitos. A su vez, ese modelo planteaba como finalidad inequívoca la futura
integración de las personas que eran castigadas. Para ello se desarrolló durante más
de cien años un conjunto de instituciones cuyo fundamento era la intervención
sobre los condenados y sus familias, para favorecer su reintegración social. Esta
modalidad de organización del campo de la seguridad o del control del delito fue
definida por David Garland (2005) como Penal Welfare Complex, expresión que fue
traducida como welfarismo penal en evidente relación con el modelo de Estado de
bienestar al que se hacía referencia en las páginas anteriores.
David Garland es un destacado investigador en sociología criminal. Es doctor

por la Universidad de Edimburgo, fue profesor en la Universidad de Princeton
y actualmente dicta clases en la Universidad de Nueva York. Es autor, entre
otras obras, de La cultura del control y Crimen y castigo en la modernidad tardía.
Este modelo de intervención penal planteaba como objetivo brindar proteccio-

nes que se presumía no tenían aquellos que pasaban por el sistema penal, por causa
de cuestiones socioeconómicas. Esta presunción arrastra hasta la actualidad una
confusión que es necesario aclarar. Si bien la población encarcelada suele provenir
de los sectores más pobres, esto no quiere decir que sean los que mayores delitos
cometen, sino que son los sectores sobre los que se orienta la acción de las agen-
cias del sistema penal. Esto supone que tales agencias son fuertemente selectivas:
centran su atención sobre un conjunto de delitos y de infractores –los más po-
bres– desatendiendo casi por completo toda una gama de delitos de cuello blanco
cometidos generalmente por sectores acomodados en términos socioeconómicos.
A esto se lo define como procesos de criminalización selectiva.
En este contexto, el modelo que David Garland llama welfarismo penal implicó
una alta tecnificación del entramado penal. El sistema se pobló de personal es-
pecializado que buscaba ayudar a quienes se definía como desaventajados en la
estructura social. Se debía rehabilitarlos y reintegrarlos a una sociedad en la que
había lugar para todos. Médicos, asistentes sociales, religiosos, maestros, etcétera,
eran convocados a intervenir en el campo de la seguridad para procurar la mejora
de aquello que el sistema social no había podido atender oportunamente.
Uno de los cambios más importantes en el campo de la seguridad es que, en
pocos años, se abandonó de manera explícita ese modelo rehabilitador como
28
motor de las políticas penales y como instrumento válido para disminuir los
delitos. Menos de veinte años fueron suficientes para erosionar y redefinir los
fundamentos de un modelo de gestión de la seguridad que tenía casi doscientos
años y que había sido hegemónico, lo cual no significa que haya sido eficiente.
Pues desde sus inicios se ha mostrado incapaz de cumplir con sus objetivos: las
cárceles y sus poblaciones crecieron cada vez más. De todos modos, el fundamen-
to correccionalista persiste, aunque muy debilitado. Lo que prevalece, más bien,
es un consenso en torno al fracaso de la cárcel a la hora de reintegrar socialmente
a los condenados.
A su vez, nuevas formas de pensar el delito, la seguridad y la prevención han
dominado el escenario en los últimos años en casi todos los países occidentales.
La llamada nueva prevención aparece como elemento novedoso en el campo de la
seguridad, al poner el énfasis en evitar que ciertos delitos ocurran, más que en
perseguirlos y castigarlos una vez que han tenido lugar. La idea de nueva prevención
responde a que el modelo tradicional de gestión del delito pensaba la pena como
un elemento ex-post de prevención de delitos a futuro. Es decir que el castigo de
un delito ya cometido serviría a su vez para prevenir delitos futuros. La nueva pre-
vención, en cambio, parte de la idea de una intervención ex-ante, es decir que se
motoriza sin que el delito tenga lugar, para evitar –desde cero– que ocurra. Para
ello, se proponen una serie de medidas que se caracterizan por ser ajenas al sistema
penal y por invocar la participación de la comunidad en su desarrollo5 (Feeley y
Simon, 1995; Crawford, 1998; O’Malley, 2005).
Se vislumbran, entonces, dos grandes nuevas tendencias en el campo de la se-
guridad. Por un lado, el abandono del ideal integrador de las políticas penales y
la redefinición del castigo en términos de retribución, incapacitación e, incluso,
venganza. Por otro, la aparición de políticas preventivas, orientadas a evitar que
los delitos ocurran a través de medidas extrapenales, es decir en las que no tiene
participación protagónica el sistema penal.Tal como plantea David Garland (2005),
es posible definir estas dos tendencias como criminologías del otro y criminologías de
la vida cotidiana, respectivamente, cuyas características principales se abordarán en
las páginas siguientes.
Políticas de seguridad: de la reintegración a la “tolerancia cero”
Desde mediados de la década del ‘70, la crisis del sistema correccionalista se

hizo evidente en los países desarrollados. Se replicó rápidamente en aquellos en
vías de desarrollo, donde comenzaron a reclamarse otras medidas bajo el supuesto
de que serían más contundentes, eficaces y rápidas para controlar el delito. Los ejes
5
Para una mejor comprensión del concepto de prevención y sus distintos tipos, se recomienda leer el manual Comu-
nidad y seguridad que conforma esta colección.
29
centrales de esta tendencia en el campo de la seguridad eran los de incrementar y

endurecer los controles policiales haciendo lo propio con la aplicación de las penas.
El modelo de una prisión-escuela que ayudase a los condenados a reintegrarse
a una sociedad que los esperaba, fue prácticamente abandonada. En su lugar el re-
clamo de una pena dura como ejemplo y como venganza fue ganando terreno en
el campo de las políticas de seguridad en numerosos países.
Actualmente, cada vez con más frecuencia, el encierro penal es fundamentado
en términos de una retribución entre el daño ocasionado por el delito y el daño
que debe comportar el encierro. Se afirma que el castigo no tiene que ser re-
integrador, sino duro para los que están condenados por un delito, pero también
para los que están tan solo sospechados y cumplen encierro preventivo. Esta po-
lítica recibe el nombre de incapacitación selectiva, en tanto se orienta a neutralizar
a aquel que es definido como peligroso y no a todos los autores de delitos (De
Giorgi, 2005).
La figura de un individuo peligroso, fuertemente estigmatizado, es objeto de
rechazo y se reclama que se lo separe de la sociedad. Ese estereotipo de individuo
peligroso que debería ser encerrado en una cárcel se construye sobre un perfil es-
pecífico de habitante de las grandes ciudades: hombre, joven, pobre, que potencial-
mente puede atentar contra la propiedad, independientemente de si ha cometido
o no un delito. Se excluye de esa construcción, y de ese estigma, a personas que no
se corresponden con el perfil descripto, aunque se haya probado que cometieron
algún delito (incluso si es grave).
A esta construcción de un personaje peligroso y diferente del resto de los habi-
tantes de una ciudad, se refiere David Garland cuando define estas políticas como
criminologías del otro. Ese otro es un personaje que debe ser expulsado del entorno
porque se lo percibe como amenazante, focalizando en él las amenazas que provie-
nen de los diferentes ámbitos de la vida social.
El rechazo del objetivo reintegrador de la política penal y el endurecimiento
de los castigos, así como también del accionar policial, han sido enmarcados en un
abanico más amplio de ideas e intervenciones. Ese conjunto se conoce como tole-
rancia cero, y también, particularmente en el ámbito local, como mano dura frente al
delito. La expresión zero tolerance aparece, en realidad, recién a inicios de la década
de 1990 en Estados Unidos, particularmente para hacer referencia a las políticas
defendidas y promovidas por el entonces alcalde de Nueva York, Rudolph Giulia-
ni. A partir de entonces, la expresión se convirtió en una especie de comodín en
los debates sobre el tema, sin precisarse su contenido, sus resultados y sus falencias
(Wacquant, 2004). La tolerancia cero se convirtió, en la década de 1990, en muchas
partes del mundo, en una mercancía política frecuentemente utilizada en las con-
tiendas electorales. Sin embargo, fue también criticada con el argumento de que
promovía la violencia y no resolvía el problema de la seguridad.
30
Las políticas de tolerancia cero o mano dura se apoyan en una retórica punitiva,
pero carecen de un respaldo sólido para justificar las propuestas que plantean. Par-
ten de una definición sesgada, e incluso equívoca, del problema de la seguridad, al
que conciben solamente como un tema de incivilidades y delitos callejeros. Esto
quiere decir que lo definen a partir de un recorte que sobredimensiona ciertas
conductas consideradas indeseables –aun cuando no sean delito– y pretenden erra-
dicarlas del paisaje urbano a cualquier precio. Al mismo tiempo, queda excluida de
la definición del problema y, por tanto de las acciones a emprender, la comisión
de otros delitos que también atentan contra la integridad física de las personas.
Ejemplo de estos últimos son, entre otros, los vinculados con la seguridad vial y la
violencia doméstica.
Ese recorte, que asocia inseguridad con delito callejero, comporta una fuerte
criminalización de la pobreza y una escasa o nula problematización de la in/seguri-
dad en los términos que realmente impacta en el ejercicio de derechos de todos los
ciudadanos. Además, propone solucionar el problema incrementando los niveles de
violencia que se supone quiere revertir.
Nueva prevención: cambio de paradigma del campo de la seguridad
A partir de la década del ’80, en diferentes países comienza a surgir con fuerza
todo un campo de ideas e intervenciones que defienden la utilización de herra-
mientas no penales para reducir el delito. Al describir este proceso, Máximo Sozzo
(2000) plantea que se trata de un “gran cambio de paradigma” respecto de la mo-
dernidad penal. Inglaterra, Francia, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y
más tarde Italia comenzaron a desarrollar y fundamentar en términos teóricos una
serie de políticas de prevención del delito en las que no participaban las agencias
del sistema penal. Recién en la década del ‘90, la nueva prevención comenzará a ex-
pandirse en los países latinoamericanos.
Máximo Sozzo es docente e investigador de sociología y criminología de la

Universidad Nacional del Litoral. Ha publicado diversos artículos en la Argen-
tina y en el extranjero en el marco de una sociología de la cuestión criminal.
Recientemente ha publicado como compilador Seguridad urbana. Nuevos pro-
blemas, nuevos enfoques y Reconstruyendo las criminologías críticas.
La nueva prevención introduce no solo una serie de estrategias de interven-

ciones novedosas en el campo de la seguridad; también introduce una nueva mo-
dalidad en las formas de diseñar y ejecutar políticas públicas, particularmente las
destinadas a producir seguridad. Por eso, antes de describir los modelos de in-
31
tervención específicos de prevención del delito que introduce esta tendencia, se

enunciarán cuáles son las características que permiten vincular la emergencia de
la nueva prevención con un conjunto más amplio de transformaciones de orden
político, económico, social y cultural que la acompañan.
Entre los rasgos fundamentales y destacables de esta nueva tendencia se encuen-
tra, en primer lugar, una creciente delegación de funciones en materia de seguridad que
antes estaban centralizadas en las agencias estatales nacionales. Distintas agencias
gubernamentales ajenas al sistema penal, gobiernos locales y organizaciones de la
sociedad civil comienzan a participar activamente en la toma de decisiones y en el
desarrollo de medidas concretas destinadas a prevenir delitos.
En segundo lugar, se caracteriza por una marcada y novedosa convocatoria a la
participación ciudadana. Se espera que la gente común ocupe roles relevantes en
la definición de prioridades y estrategias a utilizar, en la propuesta de políticas a
seguir y en la puesta en marcha de medidas que garanticen su propia seguridad.
La comunidad aparece como uno de los actores centrales de la nueva prevención,
mientras que en las políticas penales tradicionales la participación ciudadana estaba
prácticamente vedada.
En tercer lugar, la nueva prevención prevé la incorporación de empresas privadas
en las estrategias de prevención del delito, y la posibilidad de articulación entre estas y
organismos públicos en las medidas a implementar.
Por último, algo que se desprende de lo anterior y consiste en una redefini-
ción de las fronteras entre lo público y lo privado. Espacios públicos vigilados por
empresas privadas de seguridad; organismos no gubernamentales proponiendo y
desplegando medidas de prevención; agencias gubernamentales y actores priva-
dos desarrollando conjuntamente programas específicos de prevención; etcétera
(Crawford, 1998).
Nueva prevención
Rasgos fundamentales:
Creciente delegación
Incorporación
de funciones en Novedosa convocatoria
de empresas privadas
materia de seguridad, a la participación
en las estrategias de
antes centralizadas ciudadana
prevención del delito
en instituciones públicas
32
Nueva prevención: modelos de intervención
Diversos autores (Crawford, 1998; Garland, 2005; Sozzo, 2000; 2008a) distin-
guen tres tácticas alternativas de prevención del delito, tal como fueron desarro-
llándose en los distintos países. Vale referirse a la prevención situacional-ambiental, la
prevención social y la prevención comunitaria. Una vez más, la distinción es analítica,
pues estas estrategias de intervención se mezclan en el terreno y se combinan de
diversas maneras.
Para abordarlas aquí, se exponen sus características distintivas. Se mencionan,
además, ejemplos concretos de intervención, señalándose los supuestos de los que
parten y los puntos débiles que presentan.
Prevención situacional ambiental
Esta estrategia de intervención se centra en modificar determinadas situaciones

y/o ambientes en los que se pretende reducir algún tipo de delito. Busca diseñar o
modificar un espacio para evitar que determinados hechos ocurran. Esto puede su-
ceder porque se han registrado ciertos delitos y se decide intervenir para modificar
aquellas pautas ambientales que se considera favorecen la presencia de esos delitos.
O bien, porque desde el propio diseño de un espacio se pretende evitar o reducir
de antemano la posibilidad de que tengan lugar determinadas conductas.
La táctica situacional busca que en un espacio se reduzcan al máximo las posi-
bilidades de que determinados delitos se produzcan. Se pretende que el potencial
infractor se ve disuadido de cometerlos, en virtud de los obstáculos que le presenta
la situación, o porque considera que son altas las posibilidades de ser aprehendi-
do. En definitiva, la prevención situacional ambiental pretende diseñar lugares más
seguros para las potenciales víctimas y más hostiles para los potenciales infractores
(Crawford, 1998; Sozzo, 2000).
Esta modalidad de intervención surge en Estados Unidos y Gran Bretaña en la
década de 1980. Su fundamento principal fue que atendía al incremento del delito
urbano y a la necesidad de brindar respuestas rápidas, pragmáticas y eficaces en las
que los interesados, y también el mercado, podían participar.
Entre los ejemplos más recurrentes de estrategias de prevención situacional se en-
cuentra el alumbrado urbano, el uso de cámaras de televisión, la utilización de
vigilancia privada o comunitaria, el vallado de ciertos espacios, la instalación de
alarmas, la organización de vecindarios para el uso común del espacio público,
de acompañamientos en recorridos específicos como las salidas a sacar la basura
o a entrar los autos en los garages, etcétera. Estas estrategias han sido y pueden ser
desplegadas por organismos públicos, privados y/o no gubernamentales con dife-
rentes niveles de articulación y participación.
33
La prevención situacional asume que ciertos delitos forman parte de la vida co-
tidiana de las grandes ciudades y, más que erradicarlos, se busca disminuirlos en
ciertos lugares y/o momentos. Desde esta perspectiva, un riesgo puede ser previsto
según patrones estadísticos (propios de las aseguradoras) y su impacto se puede
evitar o reducir. El objetivo principal no es atrapar al infractor y, si se lo atrapase,
lo importante es evitar/reducir el daño que el delito hubiese ocasionado, recupe-
rando lo sustraído, por ejemplo; pero sin que la rehabilitación del infractor sea un
tema a atender.
Además, la prevención situacional se apoya en la idea de un potencial infractor
que es racional, que sabe lo que hace. Por lo tanto decide actuar o se abstiene de
la comisión de un delito en virtud de las oportunidades que se le presentan. Fren-
te a una situación, ese actor racional evalúa los costos y los beneficios que puede
acarrear su decisión y actúa en consecuencia. Si el medioambiente en el que pre-
tende cometer un delito le presenta dificultades de acceso o altas posibilidades de
ser descubierto, se abstendrá de cometer el delito y, por tanto, la prevención en ese
ambiente/situación habrá sido exitosa. Esta presunción de un actor racional se liga
a la idea (neo) liberal del Homo economicus, un sujeto que actúa según sus intereses.
Sin embargo, como señala Adam Crawford (1998), más allá de los delitos contra
la propiedad, hay otros que no parecen estar motivados por el interés económico.
La violencia de género o los delitos de tránsito, para volver a mencionar casos que
suelen estar excluidos de las definiciones e intervenciones de la in/seguridad, no
suelen tener motivaciones económicas.
Adam Crawford es profesor e investigador en materia criminológica, doctora-

do en la Universidad de Leeds, en el Reino Unido, donde actualmente dicta
clases. Ha escrito varios trabajos sobre criminología y realizado investigaciones
sobre prevención, seguridad comunitaria y victimología.
Si bien las estrategias situacionales son muy bien ponderadas en las propuestas
actuales del campo de la seguridad, y pueden brindar resultados positivos a la hora
de reducir determinados delitos y ambientes o situaciones, distintos analistas coin-
ciden en destacar los puntos débiles que la modalidad de prevención presentaría.
Puntos débiles
En primer lugar, la difusión de la prevención situacional estuvo estrechamente

ligada a la prevención de delitos contra la propiedad y control de conductas in-
deseables en los espacios públicos, pero desatendiendo la definición del problema,
los delitos que tienen lugar en el ámbito privado, los delitos económicos y/u or-
34
ganizados, los delitos de tránsito, etcétera. Este recorte y focalización no solo deja
de lado hechos altamente lesivos, sino que contribuye a una definición sesgada del
problema de la seguridad y refuerza la criminalización de la pobreza al considerar
como relevantes solo los delitos de los más débiles.
Por otra parte, la prevención situacional y su perfil pragmático se orienta a los
efectos de determinados delitos y no a las causas, priorizando criterios empresa-
riales como los de reducción de riesgos y costos del delito contra la propiedad, la
eficacia de las acciones, el resultado a corto plazo, etcétera. Esta centralidad en el
corto plazo y la respuesta focalizada –el aquí y ahora–, si bien puede redundar en
los resultados buscados, no suele tener en cuenta los efectos de desplazamiento del
delito que se pretende controlar. Es decir que las estrategias situacionales pueden
reducir el delito “aquí y ahora”, pero trasladándolo “un poco más allá” en donde
las estrategias no han sido desplegadas, sin solucionar el problema de fondo: la calle
siguiente, el barrio de al lado, otros bancos o negocios, y así sucesivamente.
Muchas veces las estrategias situacionales son intrusivas y excluyentes: una vigi-
lancia excesiva y omnipresente y una defensa casi militar de los ambientes frente a
la presencia de extraños que son repelidos. Esto genera la proliferación de espacios
amurallados a los cuales no pueden ingresar los extraños, habitados por personas
que viven cada vez más encerradas y aisladas del mundo (Crawford, 1998; Sozzo,
2000;Young, 2003; De Giorgi, 2005).
Prevención social del delito
La prevención social del delito parte de un enfoque diferente al de la estrategia si-

tuacional y, por tanto, también propone otras modalidades de intervención. A pesar
de ello, ambas no se excluyen entre sí y, de hecho, aparecen combinadas en nume-
rosas propuestas del campo de la seguridad contemporánea en muchos países.
La prevención social surge de una idea central: ciertos delitos son el efecto de
determinadas condiciones socioeconómicas, culturales, e incluso vinculares. Par-
tiendo de esta noción la prevención social plantea como eje de intervención la modi-
ficación de esas condiciones que son consideradas las causas de ciertos delitos.
De este modo, esta estrategia se orienta hacia aquellos que a priori define como
potenciales infractores, en virtud de determinadas condiciones en las que se en-
cuentran. Centrado también en los delitos contra la propiedad, en la concepción
del problema de la seguridad, este enfoque define como potenciales infractores a
las poblaciones más empobrecidas. No apunta a sectores usualmente implicados en
otros tipos de delitos ni a las condiciones que los generarían.
Las estrategias sociales de prevención del delito comenzaron a desplegarse en
Estados Unidos en los años de 1980, tuvieron un gran impacto en Francia y Ca-
nadá y, en menor medida, en Gran Bretaña (Crawford, 1998). En todos los casos,
35
incluso en su desembarco en la Argentina, se focalizaron en las poblaciones de

jóvenes urbanos pobres definidos como grupo de riesgo (con marcada presencia
de extranjeros en los países con fuerte inmigración).
La prevención social apuntó entonces a los procesos de exclusión social. Sus inter-
venciones se orientaban a reducir el impacto de esos procesos a través de estrategias
de integración social para los grupos definidos como potenciales ofensores o con
mayor vulnerabilidad de entrar en conflicto con la ley. En los distintos contextos
estas poblaciones eran los jóvenes pobres, los desocupados, los inmigrantes, los
habitantes de barrios marginados de las grandes ciudades, entre otros. La preven-
ción social propone, de este modo, una intervención sobre condiciones sociales,
definiendo un campo de acción que hasta entonces era propio de la política so-
cial. Genera así un espacio de intersección problemático entre estas dos áreas de
la política pública: la política social y la política criminal o de seguridad. Este es,
probablemente, el punto más débil y más cuestionado de la estrategia social de
prevención del delito.
La prevención social se centra así en la identificación de dos factores (Sozzo, 2000)
que entiende como centrales:
–– de riesgo: aquellos que empujarían a ciertas poblaciones a cometer delitos, aunque
particularmente a las poblaciones de jóvenes, urbanos, pobres, inmigrantes, y
–– protectivos: aquellos que pudieran revertir los factores de riesgo, generando el ale-
jamiento de esas poblaciones de la comisión de delitos, identificando también
cuáles son los factores que posibilitan a los jóvenes desistir en el inicio de una
“carrera criminal”.
En términos generales, entre los factores de riesgo que identifican los programas de
prevención social de distintos países, están la pobreza, la exclusión, las condiciones
de vida, la falta de inserción en el sistema educativo, la edad en contextos de margi-
nación, las dificultades vinculares, la escasa integración cultural, entre otras variables.
Entre los factores protectivos identificados por estas estrategias, se incluyen recu-
rrentemente: la capacitación laboral, la integración cultural, la reinserción en el
sistema educativo, la recreación, el apoyo psicológico-vincular, etcétera. Por ello, las
intervenciones de tipo social en materia de prevención del delito suelen centrar-
se en desplegar estos factores protectivos. El contexto norteamericano, el francés
y también el argentino brindan ejemplos claros de este tipo de intervenciones
(Crawford, 1998; Sozzo, 2000; Rangugni 2004).
Al igual que la estrategia situacional, la prevención social enfatiza la necesidad de
una intervención multiagencial con predominio local. Esto quiere decir que, tanto
en el diseño como en la implementación de dicha estrategia, pueden y deben par-
ticipar actores gubernamentales de diversas áreas. Por ejemplo, de política criminal,
política social, trabajo, seguridad social, educación, etcétera, tanto de nivel nacional,
36
provincial y, especialmente, municipal. Asimismo, deben integrarse organismos de

la sociedad civil con presencia en los territorios concretos de intervención tales
como centros barriales, instituciones religiosas, recreativas, etcétera.
Puntos débiles
Respecto de los puntos débiles de la prevención social es posible afirmar que una
de sus falencias más preocupantes es la asociación entre delito y pobreza de la que
parte. Además, esa criminalización de la pobreza se refuerza sobre los jóvenes y,
en contextos particulares, sobre los inmigrantes y las minorías étnicas. Sobre este
recorte se extienden intervenciones generalizadas (a todos los jóvenes pobres de
un barrio, por ejemplo) dando por sentado que se trata de potenciales infractores.
Estas intervenciones son estigmatizantes en tanto definen a priori a la población
como proclive al delito. Esto es muy cuestionable desde el punto social y político.
Por otra parte, la focalización que la táctica social realiza sobre las poblaciones
mencionadas, las configura como población amenazante sobre la que hay que in-
tervenir, por una necesidad de defensa social frente al riesgo que representarían
esos potenciales infractores. Pero no parte del supuesto que esa población se en-
cuentra vulnerada en el ejercicio de ciertos derechos, y que es preciso paliar esa
situación (considerando que son ciudadanos como el resto de los habitantes).
Esto quiere decir que en esta lógica, la estrategia social tiene como objetivo
proteger a ciertos sectores sociales de la potencial peligrosidad de los grupos a los
que define como amenazantes. No se enfoca sobre estos últimos para garantizar su
bienestar, sino para neutralizarlos frente al resto de la población. En esta línea, se ha
acusado a la prevención social del hecho de criminalizar la política social. Al hacerlo,
invade terrenos que son propios de las intervenciones sociales que buscan paliar
situaciones de vulnerabilidad, ampliando los márgenes de ciudadanía sin crimina-
lizar a las poblaciones sobre las que intervienen.
Finalmente, hasta hoy no ha habido estimaciones serias sobre los efectos que es-
tos tipos de intervención tienen sobre los índices de delito que se pretende atenuar.
Prevención comunitaria
La táctica comunitaria en materia de prevención del delito está fuertemente

vinculada con las dos estrategias descriptas anteriormente –la situacional y la am-
biental. Lo hace en tanto apela, por un lado, a la participación de las comunidades
en el desarrollo de la prevención y, por otro, al reconocimiento de la comunidad
como espacio en el que se interviene. Sin embargo, se puede hablar de una pers-
pectiva comunitaria en el campo de la seguridad que supera ampliamente el diseño
e implementación de las estrategias mencionadas.
37
En este escenario, la idea de comunidad se vuelve central en diversos ámbitos

de la política pública y no solo en el campo de la seguridad. La (re) aparición de la
comunidad como un actor clave responde también al conjunto de transformacio-
nes que se describieron al inicio de este capítulo, especialmente a una redefinición
del rol del Estado y de las relaciones entre este y la sociedad.
La nueva modalidad de intervención estatal define como interlocutor y actor
relevante a las propias poblaciones que ahora deben involucrarse en la resolución
de los problemas que las afectan. A su vez, las políticas públicas ya no son de corte
universalistas –es decir que abarcan a todo el conjunto de la población– sino que
están focalizadas en un segmento específico, que puede ser definido en términos
de comunidad que habita un municipio, una provincia o un país.
Como se mencionó antes, el Estado aparece ahora como un actor más de las
políticas, en este caso las del campo de la seguridad, junto a actores privados o
de organizaciones no gubernamentales y/o simplemente miembros de la co-
munidad.
En los contextos actuales, la idea de comunidad reemplaza muchas veces otras
formas de concepción de conjuntos de población, como fueron la nación, el
pueblo, la sociedad. Al hablar de comunidad se hace referencia a un conjunto no
solo más pequeño de individuos, sino también a un tipo de vinculación especí-
fica entre ellos (De Marinis, 2004). Esa vinculación se presume más estrecha y
ligada a una pertenencia común, con una cierta afinidad entre los miembros que
componen esa comunidad. En algunos casos, esa pertenencia común puede ser
geográfica, pero también religiosa, institucional, política, de intereses o valores
compartidos, etcétera.
Respecto de la focalización de las políticas, el paso del universalismo al particu-
larismo en el campo de la seguridad asoma con claridad en tanto las intervencio-
nes se definen cada vez más focalizadamente, apuntando a necesidades/demandas
locales y puntuales. Tanto la prevención situacional como la prevención social del delito,
de las que se ha hablado en las páginas anteriores, reflejan este cambio.
Concretamente, en materia de prevención del delito, la táctica comunitaria surge
con fuerza en Gran Bretaña en la década de 1970 y se expande instalándose como
una forma fundamental de pensar las intervenciones del campo de la seguridad.
Las modalidades de intervención definidas como comunitarias lo hacen en un
doble sentido:
–– Toman a la comunidad como objeto de la intervención; es decir que están dirigidas a
producir seguridad frente al delito en una comunidad, un barrio, un vecindario,
en vez de orientarse a intervenir sobre los ofensores o las víctimas de delito.
–– Consideran a la comunidad como un actor de las intervenciones destinadas a reducir de-
terminados delitos. Apelan a los integrantes de esa comunidad, barrio, vecindario,
para que se involucren en el diseño y/o implementación de las intervenciones.
38
Con frecuencia, cuando se presenta una política de seguridad como comuni-

taria, no se precisan los términos en los que se utiliza dicha expresión y se da por
sentado que la comunidad es garantía del éxito de la intervención. Sin embargo,
no puede asumirse a priori que la seguridad comunitaria sea algo bueno en sí
mismo. Muchas veces, bajo esa denominación se han motorizado intervenciones
fuertemente segregativas: una comunidad que se cierra sobre sí misma expulsando
todo elemento que considere extraño a ella. Las experiencias de tolerancia cero, a
las que se hizo referencia, en muchas ocasiones se apoyan en una fuerte retórica
comunitaria que convoca a los individuos a defenderse de los extraños. Esos extra-
ños pueden ser jóvenes, extranjeros o habitantes de otros barrios, sin que por ello
representen una amenaza al orden o a la convivencia. Sin embargo, la comunidad
los rechaza por esa condición.
La seguridad o prevención comunitaria también puede apuntar a fortalecer los
lazos de solidaridad y ampliar las condiciones de seguridad de un conjunto de
personas, sin establecer concepciones e intervenciones restrictivas. Lo hace, por
ejemplo, promoviendo el uso común del espacio público, acompañándose en situa-
ciones que se perciben como amenazantes o promoviendo redes de prevención y
protección frente a los delitos del ámbito privado que suelen permanecer invisibi-
lizados. Del mismo modo, la participación comunitaria puede servir para favorecer
las relaciones con las instituciones públicas y no gubernamentales y apuntar así a
disminuir la sensación de inseguridad de las personas, incentivando su integración
en lugar de su aislamiento.
Puntos débiles
Las críticas que se le hacen a la perspectiva comunitaria del campo de la se-

guridad es que, al menos hasta ahora, la comunidad suele ser entendida como la
suma de individuos y no como un cuerpo colectivo. La convocatoria a la parti-
cipación comunitaria reitera una interpelación a individuos particulares que de-
ben involucrarse para resolver sus problemas, también particulares, y no en pos de
una preocupación o afectación común. En este sentido, la perspectiva comunitaria
en el campo de la seguridad, tal como se ha venido desplegando hasta ahora en
numerosos contextos, se ve influenciada por el discurso neoliberal en el que los
individuos deben convertirse en empresarios de sí mismos e involucrarse en la re-
solución de sus problemas sin esperar que el Estado –que debe ser mínimo desde
esa mirada– los resuelva.
No obstante, esto no significa que no se puedan motorizar intervenciones que
aboguen por la recuperación de lazos de pertenencia, allí donde se encuentren
debilitados, y la movilización de colectivos en pos de mejorar las condiciones de
seguridad en las que se encuentran. Esto requerirá tener presentes las advertencias
39
sobre la tendencia que hasta ahora ha prevalecido. Particularmente se deberá tener

en cuenta que si bien en determinada comunidad puede existir un sentido de per-
tenencia común en algún sentido, esto no implica idealizar a la comunidad como
el espacio en el que reina la homogeneidad, la armonía, la tolerancia y la com-
prensión. Esas mismas comunidades pueden ser intolerantes respecto del “afuera”,
pero también en su interior. La desconfianza puede primar entre sus miembros,
aunque estos coincidan ocasionalmente en un objetivo común. La complejidad de
las relaciones en el seno de una comunidad deberá ser considerada antes de definir
cualquier intervención. Estas deberán apuntar a resolver los malestares que existan,
sin potenciarlos (sin incrementar la intolerancia, el resentimiento, la punitividad y
el temor y la hostilidad hacia los otros).
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Capítulo II.
EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA
Victoria Rangugni y Daniel Russo
INTRODUCCIÓN
La seguridad pública es un fenómeno complejo, por lo que su análisis requiere

del estudio de la multiplicidad de elementos que lo configuran y no solo los de su
manifestación última: el delito. Es justamente la complejidad de este campo la que
obliga a evitar ecuaciones simplistas que pretenden explicar su naturaleza a partir
de fórmulas sencillas.
Por ello, el presente capítulo presenta cuatro ejes cuyo abordaje permitirá expli-
car las múltiples dimensiones que intervienen en el campo.
–– Reconfiguración social en la Argentina de los años 1990 y crisis de 2001
–– Indicadores de la situación social en la Argentina.
–– Conformación actual del campo de la seguridad.
–– Sistema federal de gobierno y organización policial.
–– Limitaciones de los modelos policiales tradicionales.
Hay que comenzar por decir que en la actualidad la seguridad encabeza la lista
de las preocupaciones de los ciudadanos de la Argentina. Este posicionamiento
obedece a un proceso histórico, en el cual este tema fue desplazando otras cues-
tiones, tales como la desocupación, los procesos hiperinflacionarios, la cuestión
militar, la salud pública y la educación, entre otros.
El primer tema a abordar en este capítulo será la implementación local de polí-
ticas neoliberales en la década de 1990 y sus consecuencias, analizando su impacto
en el campo de la seguridad. Sobre fines de esa década el país presentaba un cuadro
de situación sin precedentes: vastos sectores de la sociedad por debajo de la línea de
pobreza, altos índices de desocupación, precarización de las condiciones de trabajo
y crisis de confianza en el sistema institucional. En ese contexto, el aumento de los
hechos delictivos, como así también de la violencia con que se cometen, comen-
zaron a instalar la inseguridad como un problema de política pública. Para poder
comprender este fenómeno es preciso despejar los supuestos del sentido común
que dificultan el análisis.
En segundo lugar, se presentará aquí un esquema de la organización del sistema
de seguridad en el país, señalando sus principales características, así como las ins-
43
tancias de articulación entre los estados provinciales y el Estado nacional. El carác-

ter federal de la organización política determina que el gobierno de la seguridad
pública sea competencia de cada estado provincial. Esto significa que las políticas
de seguridad y organización de las agencias policiales varían de una provincia a
otra. El sistema de seguridad interior se completa con las fuerzas federales que
dependen del Poder Ejecutivo Nacional.
Por último, se caracterizará el “modelo policial tradicional”. Al respecto cabe
señalar que la mayoría de las agencias policiales en nuestro país poseen un es-
quema de organización cuyo origen se remonta a las policías de Europa del
siglo XIX. Este modelo no se adecua a un contexto social y cultural que se ha
modificado en los últimos veinte años. La actual complejidad de la sociedad, las
nuevas demandas frente al problema, las cambiantes formas de criminalidad y la
creciente interjurisdiccionalidad de muchos delitos hacen que el modelo policial
tradicional no alcance como respuesta ante la nueva configuración del campo de
la seguridad.
RECONFIGURACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA DE LOS ’90 Y CRISIS DE 2001
Para comprender la transformación social de la Argentina en los últimos años

resulta necesario remontarse hasta mediados de la década de 1970.Tal como se ex-
puso en el capítulo anterior, en ese momento se inicia en varios países occidentales
un proceso de reformas políticas que deja atrás el modelo de Estado de bienestar,
dando lugar a un paulatino retroceso de la injerencia estatal en los asuntos públi-
cos. También en la Argentina, la implementación de políticas económicas de corte
neoliberal coloca el mercado como eje que regula la vida económica del país,
desplazando al Estado de esa función (Retamozo, 2006). Este modelo se continuó
durante la década de 1980 y alcanzó su máximo desarrollo en los dos gobiernos
del presidente Carlos Saúl Menem (1989-1995 y 1995-1999).
Este proceso de transformación promovió la reducción y el ajuste de la ad-
ministración pública, la flexibilización laboral y la apertura del sistema financiero
nacional a la libre circulación de capitales internacionales. Uno de los rasgos sus-
tantivos del modelo neoliberal fue la subordinación de la moneda nacional al dólar,
a partir de la ley de Convertibilidad por la cual se establecía una paridad cambiaria
(un dólar valía un peso).
Sin un Estado capaz de regular las relaciones entre los diversos actores sociales,
se produjo un proceso de acumulación de riquezas que tuvo como contracara la
desprotección social de vastos sectores de la población (Thwaites Rey, 1999). Las
organizaciones de trabajadores –gremios y sindicatos– disminuyeron su capacidad
de representación dando lugar a otras nuevas, tales como los movimientos pique-
teros (Retamozo, op.cit.).
44
Capítulo II. El problema de la seguridad en la Argentina
El segundo mandato del presidente Menem (1995-1999) finalizó con la ruptura

de la aparente estabilidad económica que se vivía. En ese contexto, las principales
fuerzas políticas de la oposición formaron una alianza y triunfaron en las elec-
ciones de 1999. Sin embargo, las expectativas de cambio que se habían generado
en la población se vieron truncadas ante la incapacidad del nuevo gobierno para
reorientar el rumbo de las políticas económicas y sociales. A finales de 2001, la
situación desembocó en una crisis política y económica que puso en riesgo la
estabilidad del país.
La Alianza estaba conformada por la Unión Cívica Radical y el Frepaso (Fren-

te País Solidario). La fórmula llevaba como candidato a la presidencia a Fer-
nando de la Rúa y a la vicepresidencia a Carlos “Chacho” Álvarez.
Ante la inminencia de un colapso del sistema financiero, el gobierno de Fernan-

do de la Rúa (1999-2001) dispuso un “corralito”, para impedir que fuera retirado
el dinero depositado en los bancos. Con esta medida se buscaba frenar la fuga de
capitales. La reacción de los sectores medios se hizo notar mediante una forma de
protesta denominada “cacerolazo”. En forma paralela, y en medio de un clima de
tensión social, se produjeron saqueos a supermercados y comercios en las zonas
más carenciadas. Ante la situación, el Poder Ejecutivo estableció el Estado de sitio.
Desafiando las prohibiciones decretadas, las protestas se incrementaron, impulsando
con ello la caída del gobierno. El saldo de esas jornadas fue de cinco muertos y
decenas de heridos. Luego, en el lapso de diez días se sucedieron cinco presidentes.
Finalmente, en octubre de 2002 se celebraron las elecciones generales que dieron
el triunfo al presidente Néstor Kirchner.
INDICADORES DE LA SITUACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA
El nivel de pobreza a fines de la década de 1990 había llegado a una cifra récord,
que alcanzaba al 30% de la población. Como resultado de la crisis de fines de 2001,
ese nivel trepó al 50% (mayo de 2002). Si bien este cuadro era general para todo
el país, existieron marcadas disparidades regionales en la distribución del ingreso.
En la jurisdicción más rica del país el ingreso per cápita era 4,1 veces superior al
de la más pobre.
En lo que respecta al empleo, los meses previos a la crisis de 2001 presentaban
altas tasas de desocupación (18,4% en octubre) y de informalidad laboral (del total
de trabajadores solo el 40% se encontraba en relación de dependencia). La precari-
zación laboral y el creciente desempleo hicieron que el trabajo dejase de ser el eje
estructurante de la vida social, tal como lo había sido desde mediados del siglo XX.
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La exclusión del mercado formal de vastos sectores de la población económica-

mente activa implicó una ruptura en los mecanismos tradicionales de integración
social (Acuña, et. al., 2002).
La Argentina se había caracterizado históricamente por ser uno de los países de
América Latina con menores niveles de pobreza y de disparidad en la distribución
del ingreso. Sin embargo, desde fines de la década de 1980 el progresivo deterioro
económico se convirtió en un rasgo propio de la estructura social.
Los sectores menos favorecidos vieron alejarse cada vez más sus posibilidades de
ascenso social mediante el estudio y el trabajo. Los asentamientos y villas miseria se
multiplicaron conformando guetos en los que quedaron confinados los excluidos
del sistema. Al mismo tiempo, las clases acomodadas comenzaron a recluirse en
barrios privados o countries, aumentando la fragmentación social.
Marcelo Saín señala que esa guetificación asimiló al Gran Buenos Aires con
otras ciudades latinoamericanas, dando por terminada aquella sociedad integradora
de los años 1950 y 1960 que se caracterizaba por una fuerte clase media y un alto
nivel de empleo y educación de todos los sectores sociales.
“Esta compleja situación no solamente podría explicarse a partir del proceso de

transformación social iniciado desde mediados de los ’70 –profundizado en los
’80 y ampliado en los ’90– y que estuvo marcado por el empobrecimiento de
vastos sectores populares medios y la extrema pauperización de los sectores popu-
lares. También fue consecuencia del fracaso de un conjunto de políticas de corte
asistencial y fuertemente clientelísticas que, sin perspectiva productiva de ningu-
na índole, atenuaron el proceso pero no lograron revertirlo” (Saín, op.cit.: 16).
Marcelo Saín es licenciado en Ciencia Política y doctor en Ciencias Sociales

por la Universidad de Campinas. Es investigador en temas referidos a defen-
sa nacional y seguridad interior, profesor titular del área de sociología en la
Universidad Nacional de Quilmes y autor de numerosas publicaciones. Fue
viceministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires e interventor de la
Policía de Seguridad Aeroportuaria.
CONFORMACIÓN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD
En la década de 1990 se inician los cambios más notorios en materia de segu-

ridad. Por un lado, a partir de entonces el tema de la in/seguridad se instala en el
escenario político y social y ocupa un lugar protagónico hasta la actualidad. Solo
basta recordar el lugar predominante que el tema de la inseguridad comienza a te-
46
ner en los medios de comunicación. Del mismo modo, en el ámbito político surge
la temática de la seguridad como nunca antes, desplazando aspectos importantes
como la salud o la educación, que eran ineludibles en los discursos políticos desde
la recuperación democrática en 1983.
“En 1995, el delito es poco elegido entre las múltiples opciones que tienen los
entrevistados para señalar cuál es el principal problema del país. Las mayores
preocupaciones están ligadas al desempleo, luego la pobreza e inestabilidad
económica y solo el 2,1% considera la delincuencia en primer lugar. Esto
cambia en poco tiempo: en 1997 es elegido como principal problema por el
8,7% de los entrevistados. La preocupación por el delito sigue su tendencia
ascendente hasta el 2002, cuando con la caída de la convertibilidad, las pre-
ocupaciones vuelven a concentrarse en la situación socioeconómica. Pasado el
pico de la crisis, el delito como problema vuelve a ser importante en el 2003 y
el 2004” (Kessler, 2007: 82).
Muchas veces se afirma que la centralidad del tema de la seguridad se dio a partir
de los años 1990 y que responde únicamente al aumento del delito. Sin embargo,
es importante analizar estas transformaciones y vincularlas con los cambios en el
modelo de Estado que comienza a instalarse en la Argentina por aquellos años y las
modificaciones en la estructura económico-social que se producen a partir de 1990.
Herramientas penales en materia de seguridad
La seguridad frente al delito no puede ser abordada sin tener en cuenta su

complejidad. Las definiciones acerca de qué es seguridad y de cómo lograrla son
variadas, y en muchas ocasiones contrapuestas. Sin embargo, hay consenso al afir-
mar que el objetivo de toda política de seguridad es prevenir, controlar y reducir la
criminalidad, así como tratar de disminuir el impacto que esta tiene en las víctimas
y en la población en general.
Para alcanzar esos objetivos, durante más de cien años se han utilizado sobre
todo herramientas penales, es decir, acciones que lleva adelante el sistema penal.
Esas herramientas pueden denominarse reactivas, en tanto son medidas que re-
accionan frente al delito. Tanto la persecución policial como el proceso penal y,
desde luego, la pena de prisión solo pueden tener lugar una vez que un delito se
ha producido. En ese sentido, son reactivas porque se ponen en marcha una vez
ocurrido el daño.
Detectar los delitos, perseguir y castigar a los autores resultó el eje de la política
de seguridad. Esta fue, evidentemente, una política penal ya que buscaba controlar
47
y reducir el delito a través de las agencias del sistema penal: policía, justicia y pri-
sión. Esas instituciones eran las encargadas de definir las líneas a seguir y casi las
únicas autorizadas a hablar y actuar en materia de control del delito.
Durante ese período, que se extiende desde finales del siglo XIX a finales del
siglo XX, la centralidad del sistema penal en el control del delito fue defendida
también como una forma de prevenir los futuros hechos, y no solo de reprimir los
ya ocurridos.
El dispositivo carcelario adquirió enorme importancia en este modelo ya que
era el encargado, al mismo tiempo, de castigar los delitos ocurridos y de prevenirlos
en el futuro. En la Argentina el sistema carcelario comienza a desplegarse a finales
del siglo XIX: la Penitenciaría Nacional, inaugurada en 1877, fue un baluarte de
esos comienzos, sucedida por el célebre penal de Ushuaia. Ambas cárceles mostra-
ron rápidamente no cumplir con las misiones encomendadas.
No obstante, por mucho tiempo no hubo discusión al respecto: la pena de pri-
sión era considerada una herramienta para evitar delitos en varios sentidos. Por un
lado, se buscaba que la pena disuadiera a los potenciales infractores de cometer un
delito por temor a ser castigados y, por otro, se argumentaba que serviría al con-
denado para rehabilitarse y, por tanto, no cometer otros delitos en el futuro. Estos
objetivos siguen siendo fuente de justificación de la pena, aunque cada vez son más
débiles, entre otros motivos porque la prisión se mostró ineficaz para cumplirlos. Es
evidente que no logra disuadir a potenciales infractores, ya que los índices de deli-
tos crecen y las tasas de encarcelamiento también: cada vez se registran más delitos
y cada vez hay más personas presas por cometerlos. Además, también está probado
que la cárcel nunca ha servido para evitar que las personas que pasaron por ella no
vuelvan a cometer hechos ilícitos: las tasas de reincidencia son muy altas en todos
los países occidentales.
A pesar del fracaso de las herramientas penales en la búsqueda de seguridad
frente al delito, estas no han dejado de utilizarse, antes bien, ha ocurrido lo
contrario.
En la Argentina, por ejemplo, entre 1990 y 2006 la cantidad de personas presas
se duplicó. Mientras que en 1990 había 4.473 presos en cárceles federales, en 2006
llegaron a ser 9.495: es decir que la población pasó a ser más del doble en un perío-
do de 16 años. Además, el porcentaje de presos sin condena llegó a ser del 58% en
2002. Esta situación no ha variado significativamente, ya que en 2006 la población
de presos sin condenas en cárceles federales se mantenía en un 56%, según datos
de la Procuración Penitenciaria de la Nación. Este cuadro es preocupante, ya que
refleja que en la Argentina se utiliza de manera generalizada el encierro sin que
haya una condena. Esto contraría el principio constitucional de inocencia, el cual
indica que nadie podrá ser castigado si no se demuestra que es culpable a través de
los procedimientos jurídicos establecidos.
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Personas presas en cárceles federales

10000 9495
9000
8000
7000
6000
5000 4473
4000
3000
2000
1000
0
1990 2006
Crecimiento de la población carcelaria en cárceles federales (1990-2006)

En la provincia de Buenos Aires, la utilización de las herramientas penales se
ha extendido aún más a partir de década de 1990. Esto se refleja en el aumento
significativo de la población encarcelada que se registró entre 1990 y 2005. En el
período 1994-2005 se registra un incremento del 151% de la población privada de
libertad: el período se inicia con 12.223 presos y llega a 30.721 en 2005, año en el
que comienza a descender muy lentamente, llegando a 26.990 personas presas en
2007. El salto más importante se produce entre 1999 y 2000 con un incremento
del 22%, pasando de 16.598 presos a 20.305 en un solo año.
Personas presas en cárceles provinciales

35000
30721
30000 26990
25000
20305
20000
16598
15000 12223
10000
5000
0
1994 1999 2000 2005 2007
Variación de la población carcelaria en la provincia de Buenos Aires

Bajo esta política de seguridad, la provincia de Buenos Aires alcanzó en 2003
una tasa de encarcelamiento que rozaba los 220 presos cada 100.000 habitantes,
una de las más altas de América Latina, luego de Chile que para el mismo año
tenía una tasa de 252 presos cada 100.000 habitantes (CELS, 2008). Este dato
49
poco alentador se complementa con la generalización en la provincia del uso de la

prisión preventiva, es decir, el encierro sin condena. La utilización generalizada de
la prisión preventiva fue el elemento más importante para forjar esta preocupante
situación, que además habilitó la utilización permanente de las comisarías como
lugares de detención por largos períodos. En 1998, cuando empezó a cuestionarse
esta práctica, se informó de la detención de 2.866 personas en comisarías; en 2002
la cantidad de personas cumpliendo prisión preventiva en dependencias policiales
llegó a 7.507.
Estos datos muestran que la política de seguridad, a partir de los años 1990, en
casi todos los distritos del país, adquirió un perfil fuertemente represivo. En él se
priorizó una política de mano dura en detrimento del respeto de los derechos y
garantías de los ciudadanos. Los resultados no se tradujeron en mayores niveles de
seguridad, sino que en poco tiempo se logró un enorme deterioro de las condi-
ciones de detención, siempre deplorables, produciéndose situaciones complejas de
superpoblación y hacinamiento.
Las experiencias existentes a nivel internacional indican que estas medidas no
sirven para mejorar el cuadro de situación. El análisis del problema de la seguridad
requiere del abordaje de aspectos que van más allá de la cuestión de los delitos y
sus castigos. Es necesario pensar en las condiciones sociales, económicas, políticas y
culturales en que dichos delitos tienen lugar.
Como se expuso, hasta mediados de la década de 1990 las agendas de gobierno
presentaban como temas centrales la desocupación, los procesos inflacionarios, los
alzamientos militares, el deterioro de los sistemas de salud y educación, relegando
la seguridad a un plano secundario. Sin embargo, a partir de entonces la seguridad
se convirtió en un problema de orden político, obligando a la dirigencia a tomar
posiciones al respecto. En líneas generales, los dirigentes no hicieron sino actuar
como portavoces de los reclamos de la gente, muchas veces con posturas más cer-
canas a la teatralidad que al análisis y profundización del problema.
Es cierto que muchos temas de la agenda pública se instalan a partir de las
preocupaciones de la población. Pero en tanto cuestión de gobierno, requieren
de un tratamiento objetivo, hecho con consistencia jurídica y política. Lo que
ocurre en el caso de la seguridad es que el temor a ser víctima de un delito
violento genera sentimientos de vulnerabilidad que distorsionan la percepción
real del problema. Cuando se trata de hechos repetitivos, entre otras cuestiones,
sucede que se pierde el sentimiento de protección que brinda la pertenencia a
una comunidad y a un vecindario. Los espacios comunes comienzan a percibirse
como peligrosos, lo cual profundiza el aislamiento. En el límite, la amenaza se
multiplica en cada desconocido que transita por la calle, llevando a la descon-
fianza entre quienes habitan los mismos barrios. Ni siquiera el propio hogar es
vivido como un área de resguardo.
50
Las transformaciones sociales iniciadas a mediados de la década de 1970 produ-

jeron una ruptura en los tradicionales vínculos de cooperación social. Estos lazos
se vieron sustituidos por relaciones de competencia por los puestos de trabajo,
cada vez más escasos y precarios. La pérdida de referencia del mundo laboral como
herramienta para la construcción de los proyectos de vida personal, familiar y co-
munitarios produjo desamparo. Al respecto, Marcelo Saín señala:
“Lo que marca situaciones de delincuencia violenta no es la pobreza sino la

desigualdad extrema existente en determinados ámbitos urbanos, acelerada-
mente desagregados y deteriorados, donde se produjo una rápida marginación
de esas poblaciones” (Saín, op.cit: 18 y 19).
Herramientas extrapenales de control del delito
La creciente preocupación por los problemas de seguridad y la crisis de las

herramientas penales fueron acompañadas por la aparición de nuevas herramientas
para abordar el delito, especialmente aquellos asociados a la vida urbana y a la
protección de la propiedad privada (Sozzo, 2003). Estas herramientas o políticas
se caracterizan por querer prevenir delitos antes de que estos ocurran, a través de
medidas que no son penales (es decir que no implican la aplicación de castigos).
Estas medidas, que reciben el nombre de nueva prevención o prevención comunitaria
ya han sido descriptas en el capítulo I6. En la Argentina la aparición de estas medi-
das extrapenales de prevención del delito tuvo lugar recién en la segunda mitad de
la década del ’90. Emergieron en el contexto de un proceso más amplio de rede-
finición del rol de Estado, producto de un notable cambio en las relaciones entre
este, el sistema político, el mercado y la sociedad. Estas redefiniciones también se
reflejan en las nuevas políticas de prevención del delito.
La llegada de la prevención comunitaria a la Argentina no logró mayor impacto en
el campo de la seguridad, regido por las medidas tradicionales de control del delito,
es decir, de las medidas que buscan su reducción a través de las agencias del sistema
penal (policía, justicia, cárceles). Sin embargo, el arribo de las nuevas medidas sig-
nificó una suerte de bifurcación de las políticas de seguridad, quedando de un lado
las pertenecientes al polo punitivo, y del otro las de un polo preventivo.
Por polo punitivo se entiende el conjunto de intervenciones motorizadas por
las agencias del sistema penal, orientadas a detectar y punir ciertas infracciones ya
ocurridas. Por polo preventivo se entiende el conjunto de intervenciones en las que
participan múltiples agencias y no solo las del sistema penal, orientadas a evitar que
ciertos delitos se produzcan en lugares específicos. En este polo preventivo se hace
Se sugiere la relectura del apartado Nueva configuración del campo de la seguridad del capítulo 1.
6
51
presente una serie de medidas inusuales en materia de seguridad, comprendidas

bajo el nombre de nueva prevención. Sus elementos pueden resumirse a través de
cinco dimensiones: descentralización de las políticas de seguridad, mercantilización
de servicios de seguridad, participación ciudadana, participación de las Organiza-
ciones No Gubernamentales –ONG– en la prevención del delito y la redefinición
de las fronteras entre lo público y lo privado. A continuación, se comparte una
sintética caracterización de cada uno de estos puntos.
–– Descentralización de las políticas de seguridad: implica una tendencia hacia el

gobierno local de la seguridad, particularmente en materia de prevención.
Estas funciones antes estaban ancladas en la órbita del Estado central y ahora
son delegadas a instancias provinciales y municipales. Esto se conoce como
proceso de descentralización estatal que se produce en diversas esferas de las
políticas públicas, entre ellas la de seguridad.
–– Mercantilización de servicios de seguridad: servicios destinados a prevenir
delitos, que antes eran solamente brindados por el Estado, pueden ser de-
mandados en el mercado. El ejemplo más claro de esto es la proliferación
y desarrollo de las empresas de vigilancia privada, cuya regulación es aún
precaria, pero su presencia es notable en la vida cotidiana.
–– Participación ciudadana en materia de seguridad: se convoca a los individuos
a ocupar roles relevantes en la prevención del delito permitiendo que los
interesados definan prioridades en materia de estrategias a utilizar, propues-
ta de políticas a seguir y la puesta en marcha de medidas que garanticen su
propia seguridad. El ejemplo más claro de esto es la creación de foros veci-
nales o consejos ciudadanos de seguridad.
–– Participación de las Organizaciones No Gubernamentales en la prevención del
delito: paulatinamente diversas organizaciones de la sociedad civil ganan
protagonismo en la definición, ejecución y/o evaluación de políticas de
prevención del delito. Esto implica que organismos no gubernamentales
fueron ampliando sus márgenes de injerencia en la toma de decisiones y en
la intervención en la prevención del delito. Asociaciones de vecinos, orga-
nismos de derechos humanos, fundaciones creadas expresamente para estos
fines, grupos de víctimas de delitos, son ejemplos de nuevos actores sociales
en el campo de la prevención del delito. De este modo, una pluralidad de
actores se implica en la reconfiguración del campo de la seguridad.
–– Redefinición de las fronteras entre lo público y lo privado: los cuatro elementos des-
criptos con anterioridad se traducen en una nueva relación entre el ámbito
público, el ámbito privado y el denominado tercer sector (Crawford, 1998).
52
Como también se expuso en el capítulo I, para comprender las características

que adquiere la nueva prevención, hay que vincularla con los cambios sociopolíticos
más amplios que se desarrollan al mismo tiempo. Los procesos de reforma del
Estado que se dan en la Argentina en la década de 1990 asumen características
similares a los de la nueva prevención, en tanto introducen elementos tales como la
descentralización en la toma de decisiones, la privatización de funciones, una ma-
yor presencia de organismos no gubernamentales en las políticas públicas, mayores
niveles de participación ciudadana (Rangugni, 2004).
En la Argentina, la nueva prevención se plasma en diversas iniciativas que surgen
con más claridad en la segunda mitad de la década del 1990 con impactos diversos,
pero instalando la prevención del delito como política pública claramente definida.
Entre las primeras propuestas estatales más resonadas se pueden reconocer:
–– los consejos de Seguridad y Prevención de la Violencia que se pusieron en
marcha a través de los Centros de Gestión y Participación del gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires en 1997 y
–– los foros vecinales, municipales y departamentales de seguridad lanzados por el
gobierno de la provincia de Buenos Aires en 1998.
También en 1997 surgió una iniciativa que no provino de una agencia estatal
y que tuvo mucha repercusión, convirtiéndose en un modelo de prevención co-
munitaria que se replicó en distintos lugares: el Plan Alerta de vecinos de Saavedra.
Esta propuesta surgió por la iniciativa de un grupo de vecinos, que reclamaron
entre diversas instituciones estatales medidas de seguridad a partir de una serie de
delitos contra la propiedad que habían tenido lugar en poco tiempo. Ese grupo
comenzó a implementar medidas solidarias de protección mutua. En resumidas
cuentas, se trataba de generar actividades de vigilancia y reportes informales entre
los vecinos para prevenir la presencia de cierto tipo de delitos y disminuir los mie-
dos que tenían ante la posibilidad de ser víctima de esos delitos. El plan se llevó a
otros barrios de la Ciudad de Buenos Aires y del conurbano, por ejemplo a Villa
Urquiza, Núñez, Palermo, Villa del Parque, Martínez, Beccar, y obtuvo de a poco
apoyo estatal (Ciafardini, 2006).
Sin embargo, la cristalización de una política preventiva de alcance nacional que
instaló la necesidad de pensar el delito y la seguridad de otro modo, se produce
con la creación del Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD). Se trata de
un plan que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del
Interior de la Nación ponen en marcha conjuntamente en el año 2000, quedando
a cargo de su ejecución la Dirección Nacional de Política Criminal, dependiente
del primero de los ministerios mencionados.
Derogado en 2008, el PNPD reunía los principios básicos de la nueva prevención
definiendo como objetivos principales:
53
–– “reducir los delitos callejeros, especialmente contra la propiedad y las personas

que implican el uso de la violencia física, en centros urbanos grandes y media-
nos de la Argentina”, y
–– “disminuir la sensación de inseguridad frente a los delitos callejeros en centros
urbanos grandes y medianos de la Argentina” (PNPD, 2000:2).
El PNPD se convirtió en una especie de paraguas de las iniciativas nacionales,
provinciales y locales que se orientaron a la prevención del delito, con una clara
promoción de la intervención local. Hizo una fuerte apelación a la participación
ciudadana, planteando que la acción estatal en la materia –si bien sería ineludible–
es limitada y la participación de la comunidad permitiría “incrementar la efectivi-
dad y eficacia” (PNPD, 2000:12). El objetivo del PNPD fue fijar las características
que debía asumir la prevención del delito en la Argentina y convertirse en el ámbi-
to de promoción, capacitación, implementación inicial y evaluación de las políticas
desplegadas en los ámbitos provinciales y locales.
El mismo año en que se crea del PNPD (2000) se realiza un acuerdo formal
con el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que determina la creación del Pro-
grama de Prevención del Delito local en la Secretaría de Seguridad y Justicia del
Gobierno de la Ciudad. Este organismo diseña e implementa desde entonces las
políticas de prevención del delito de Capital Federal. Otros gobiernos –provincia-
les y municipales– hicieron acuerdos e implementaron políticas de prevención del
delito en el marco del Plan Nacional.
El PNPD tuvo características similares a iniciativas desarrolladas en otros países,
definiendo un modelo de prevención –que llamó “integrada”– con dos áreas de
intervención diferenciadas:
–– la prevención situacional-ambiental y
–– la prevención social del delito.
Tal como lo planteó el PNPD, acompañando la estrategia de prevención situacio-

nal se desarrolló una serie de iniciativas centradas en la participación comunitaria.
Se priorizó la conformación de foros o asambleas vecinales de seguridad en los que
se fomentó la participación de los vecinos, ya sea de forma individual o a través
de organizaciones de la sociedad civil. Se promovieron reuniones periódicas en
las que participaban los vecinos para definir los problemas barriales de seguridad,
armar mapas de delitos callejeros, coordinar estrategias comunes de protección,
informar a las autoridades y demandar respuestas.
Entre las acciones más recurrentes de esta estrategia se encontraron las de-
mandas de iluminación callejera, poda de árboles, mayor presencia policial en
determinadas calles, la organización de los vecinos para acompañarse en situa-
ciones consideradas inseguras (la entrada y salida de autos de garages particu-
54
lares, el horario para sacar la basura, los recorridos de y hacia establecimientos

escolares, etcétera).
En el área de prevención social el PNPD puso en marcha un programa de in-
tervención denominado Comunidades Vulnerables. Este programa, que funcionó
hasta el año 2008, tenía por objetivo intervenir en poblaciones percibidas como
potenciales infractores, sobre todo jóvenes urbanos pobres (Hener, 2005).
En el marco del programa mencionado se promovieron acciones orientadas a
la inserción de esos jóvenes. Por ello, el PNPD preveía que “para incentivar la in-
tegración social de este tipo de población se buscará generar intervenciones desti-
nadas a la construcción de espacios que permitan reflexionar y desarrollar prácticas
fundamentalmente vinculadas a estrategias integrales de vida que tomen como eje
aglutinador el mundo del trabajo y el modelo de la empresa social”.
SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIÓN POLICIAL
En 1988 se sancionó la ley 23.554 donde quedó definida de manera clara la

diferencia entre defensa nacional y seguridad interior. La sanción de la ley es uno de los
hitos que marcan el momento en que en nuestra sociedad la seguridad ciudadana
comienza a constituirse como una política pública nacional, la cual demanda la
planificación por parte del Estado en un régimen democrático.
Este nuevo escenario dejó al descubierto una situación que no había sido ma-
teria de estudio. La legislación que hasta entonces regulaba la relación entre el
gobierno nacional y los Estados provinciales en materia de seguridad era limitada
en sus alcances.
Parte de la explicación de esta situación se encuentra en la organización política
del país. La Argentina es una república federal, lo que significa que la administra-
ción de las provincias es competencia de los Estados provinciales, conforme lo
establecen sus respectivas constituciones. Así, cada provincia organiza su propia
policía y desarrolla las políticas en materia de seguridad que considera necesarias.
La construcción de esas políticas a escala nacional no es, por lo tanto, una cues-
tión sencilla. Por un lado, el país presenta regiones con composiciones muy dis-
tintas entre sí. A las diferentes realidades geográficas y socioeconómicas se agregan
también las particularidades propias de las poblaciones. Esto hace que cada región
posea políticas en seguridad acorde con sus necesidades específicas. Por otro lado,
la autonomía de los Estados provinciales se traduce en diferencias respecto de los
modos de organización institucional de sus policías.
Cuando el campo de la seguridad se constituyó como un problema político de
nivel nacional, comenzaron a plantearse horizontes comunes a todas las regiones.
Asimismo, el avance de modalidades delictivas interjurisdiccionales requirió de la
coordinación de políticas entre las agencias provinciales y el gobierno central.
55
Es así que la posterior ley 24.059, de Seguridad Interior, sancionada a fines de 1991,
se convirtió en el instrumento legal para la coordinación interjurisdiccional en segu-
ridad pública. Como el gobierno central no puede obligar a los Estados provinciales a
implementar políticas específicas, la ley de Seguridad Interior se elaboró con carácter
de convenio. Las provincias fueron invitadas a adherir y coordinar las acciones que en
ella se establecen. Ejemplo de la complejidad que todo esto supone es que recién en
el año 2004 se alcanzó la adhesión de la totalidad de los Estados provinciales.
La diversidad de modelos de organización de las policías provinciales y de las
fuerzas federales se expresa de distintas formas. Por ejemplo, en aspectos tales como
los modos de agrupamiento del personal y el sistema de ingreso, formación y titu-
lación que brinda cada institución.
Policías provinciales.
Modos de agrupamiento y de formación policial
En cuanto a la organización jerárquica, en la mayoría de las provincias se man-

tiene el esquema tradicional de doble agrupamiento –personal superior y subal-
terno–. De los veintitrés Estados provinciales solo cuatro poseen un sistema de
escalafón único: San Luis, Mendoza, Santa Cruz y Buenos Aires7.
La característica principal del modelo tradicional está dada por la distancia que
existe en la formación de oficiales y suboficiales de una misma policía. La división
entre personal superior y subalterno resulta una herencia de los modelos de or-
ganización militar. Esta división implica dos recorridos formativos diferenciados.
Quien ingresa en la carrera como personal subalterno, salvo en contadas insti-
tuciones, no podrá acceder a los cargos superiores, a menos que recomience su
formación en la academia del personal superior.
Las explicaciones que se suelen dar en defensa de este sistema parecerían estar
más ligadas a razones de tradición y cultura institucional, que a necesidades funcio-
nales y operativas de organización.
Asociado al modo en que cada policía provincial organiza sus agrupamientos
está la cuestión del ingreso. En la mayoría de los casos los aspirantes acceden a ins-
titutos de formación diferenciados para el personal superior y subalterno. Aunque
en el caso de Mendoza, por ejemplo, se ingresa a un mismo instituto para luego
seguir dos tramos educativos distintos. Uno, que desemboca en el grado de oficial
auxiliar, y el otro como oficial ayudante.
Si bien la duración de los cursos para el personal superior varía entre los dos
y tres años, las mayores diferencias aparecen en la instrucción básica del personal
7
Estas políticas de organización institucional están sujetas a cambios institucionales constantes. La provincia de Buenos
Aires, por ejemplo, durante 2009 aprobó una nueva ley de personal que modifica el escalafón único definido durante la
gestión del ex ministro León Carlos Arslanián.
56
subalterno. En algunas provincias el curso para ser agente de policía tiene una du-
ración anual, en tanto que en otras oscila entre los dos y los tres meses.
Por su parte, en la formación de los oficiales no existe un criterio único para la
adopción del régimen de internado. Algunas provincias prescinden de él, otras lo
mantienen y algunas planean retomar su uso.
En algunas jurisdicciones la educación policial brinda títulos reconocidos por
los ministerios de educación provincial y/o nacional, por lo que los alumnos, ade-
más de obtener el estado policial, alcanzan una titulación de nivel terciario. Esto
ha posibilitado que los egresados de los institutos puedan continuar su recorrido
académico en estudios universitarios de grado8.
En un estudio realizado durante los años 2006 y 2007, sobre 21 provincias

relevadas, solo una expedía el título de técnico universitario y 15 el de técnico
superior no universitario. En las cinco provincias restantes no se expiden títu-
los reconocidos por el sistema educativo formal.
Tomando en cuenta los datos de ese estudio se puede establecer la composi-
ción de la formación básica policial en el país que se describe a continuación.
En la provincia de Mendoza la formación policial se desarrolla en el Instituto
Universitario de Seguridad Pública, dependiente del Ministerio de Seguridad
provincial y de la Universidad Nacional de Cuyo. Esta carrera está reconocida a
nivel nacional por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación.
En las provincias de Buenos Aires, Jujuy, San Luis y Santa Fe la formación
policial tiene particularidades que las diferencian entre sí. La responsabilidad de
la educación policial está a cargo de los ministerios de seguridad provinciales y,
a su vez, es reconocida por los respectivos ministerios de educación.
Por su parte, en las provincias de Córdoba, Santa Cruz y Tierra del Fuego
la formación depende directamente de la policía provincial. Al igual que en el
grupo de provincias anterior, la formación policial es reconocida por los res-
pectivos ministerios provinciales de educación. En todos los casos mencionados
la titulación oficial alcanza a todo el personal policial, sea superior o subalterno.
En el caso de las provincias del Chaco, Chubut, Entre Ríos, La Rioja, Mi-
siones, Río Negro, Salta y San Juan ese reconocimiento es solo para el perso-
nal superior de la institución. La formación del personal subalterno no posee
título oficial.
Por último, la formación de los oficiales de Catamarca, Formosa, Corrien-
tes, Tucumán y Santiago del Estero no son reconocidos por los ministerios
provinciales de educación.
8
En los últimos años la oferta de estudios superiores para policías se ha ampliado notoriamente. Algunas provincias
han establecido convenios con universidades nacionales y privadas para que sus egresados continúen su formación.
57
Cabe destacar que la intención de todas las policías provinciales apunta a alcan-
zar cada vez mayores niveles de formalización en sus procesos de formación inicial.
Por eso es posible que entre el estudio tomado como referencia y el presente es-
crito, la situación educativa de cada provincia se haya modificado.
Instituciones federales de seguridad
Además de las policías provinciales, existen cuatro fuerzas federales de seguridad:

Policía Federal Argentina (PFA), Prefectura Naval Argentina (PNA), Gendarmería
Nacional Argentina (GNA) y Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Estas ins-
tituciones de seguridad dependen del Poder Ejecutivo Nacional y tienen jurisdic-
ción en todo el territorio argentino. Según sus estatutos, les corresponde cooperar
con las policías provinciales e intervenir en asuntos de competencia federal.
Los especialistas coinciden en que en el país existe un número cercano a los
200.000 funcionarios con estado policial. De esa totalidad, la mitad correspondería
a las fuerzas federales de seguridad. La policía provincial con mayor cantidad de
efectivos es la de Buenos Aires, que en el año 2008 superaba los 52.000 efectivos.
Por su parte la PFA cuenta con aproximadamente 40.000 policías, de los cuales
cerca de 18.000 brindan servicio de seguridad metropolitana, vale decir, la concer-
niente al territorio de la Capital Federal9.
Respecto de las restantes fuerzas federales, se estima de la GNA que está com-
puesta por 25.000 efectivos, la PNA por 17.000 y la PSA algo más de 2.300.
Funcionarios de las instituciones federales de seguridad

17.000 2.300
Prefectura Policía de
Naval Seguridad
Argentina Aeroportuaria
20% 3%
25.000 40.000
Gendarmería Policía Federal
Nacional Argentina
30% 47%
Fuente: VARELA, Cristián (2008). La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región
NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales. Secretaría de Seguridad Interior - PNUD,
Buenos Aires, ISBN 978-987-24181-2-0.
9
En el año 2008, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sede administrativa del gobierno central, planteó la necesidad
de instituir su propia policía. A fines de 2009, al momento de la redacción de este manual los primeros cuadros de la
Policía Metropolitana completaron su formación académica. Su despliegue operativo se espera para principios del 2010.
58
Modos de agrupamiento y formación
La Policía Federal mantiene el sistema tradicional de organización, agrupando

a sus funcionarios en personal superior y subalterno. Los primeros tienen una
formación de tres años de duración con régimen de internado. Egresan con el
grado de oficiales ayudantes y con el título de Técnicos Superiores en Seguridad
Pública y Ciudadana. Este título es reconocido por el Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología de la Nación. Los oficiales pueden continuar sus estudios de
grado en el Instituto Universitario de la PFA, donde se les reconocen asignaturas
de sus estudios terciarios. El curso de agentes tiene una duración aproximada de
nueve meses. Los alumnos destinados a ser funcionarios del área metropolitana no
permanecen internados en el instituto. Pero aquellos convocados para las delega-
ciones y subdelegaciones del interior del país sí lo hacen, en razón de provenir de
las provincias a las que posteriormente se incorporarán.
Por su parte, Gendarmería Nacional también está organizada en dos agrupa-
mientos. El personal superior tiene una formación de tres años de duración bajo
régimen de internado. Allí se egresa con el grado de subalférez y el título de Téc-
nico Superior en Seguridad Pública, con especialización en Criminalística o en
Administración Pública. El personal subalterno debe realizar un curso de cuatro
meses de duración para egresar como gendarme. Una vez cumplidos dos años de
servicio puede continuar su formación en la Escuela de Suboficiales (con sede en
la localidad de Villa María, provincia de Córdoba) y alcanzar el grado de cabo. Este
curso dura dos años y brinda una titulación de nivel terciario reconocida por el
Ministerio de Educación de la provincia de Córdoba.
La Prefectura Nacional presenta un esquema de formación con características
similares a las de GNA. Su organización se basa en el doble agrupamiento. Los
oficiales egresan con el grado de oficial ayudante. Existen tres cuerpos de forma-
ción: el General, el escalafón Intendencia y el escalafón Técnico General. Los dos
primeros tienen una duración de tres años y se acreditan en el segundo año con
una titulación intermedia de Analista Universitario en Seguridad Marítima o en
Administración y Contabilidad del Sector Público con Orientación en la Admi-
nistración Marítima. Al finalizar el curso el egresado alcanza el título de licenciado
en las áreas de su especialización. La formación del escalafón técnico general dura
dos años y no tiene título intermedio. Sus egresados son oficiales ayudantes y al-
canzan el título de Analista Universitario en Seguridad del Trabajo en Buques y
Ámbito Portuario.
El personal subalterno tiene dos vías de ingreso. En primer término como
marinero, para lo cual debe completar un curso de seis meses de duración. Una
vez cumplidos dos años de servicio puede continuar sus estudios en la Escuela de
Suboficiales. Allí recibe un curso de dos años, bajo régimen de internado. El grado
59
con el que se egresa es el de cabo segundo y el título que se otorga es de Técnico

Universitario. Esta tecnicatura tiene siete orientaciones posibles10. La segunda mo-
dalidad de ingreso es en forma directa a la Escuela de Suboficiales, para lo cual el
aspirante debe cumplimentar los mismos requisitos que para el ingreso a la Escuela
de Oficiales.
La Policía de Seguridad Aeroportuaria es la fuerza federal más nueva. Se for-
mó en reemplazo de la ex Policía Aeronáutica Nacional (PAN), dependiente de
la Fuerza Aérea, cuando la seguridad aeroportuaria quedó en manos civiles. El
proceso de reformulación institucional es aún incipiente, por lo que no están
establecidos los sistemas definitivos de formación. En este sentido, el criterio sos-
tenido por la conducción de la fuerza es que primero se deben delimitar los as-
pectos operativos para luego orientar los procesos de formación correspondientes.
La estructura institucional contempla un escalafón único, denominado Escalafón
General que a su vez contiene dos agrupamientos: Seguridad Preventiva y Segu-
ridad Compleja.
LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES
El aumento de los delitos y su mayor complejidad han producido una crisis en

el modelo tradicional de seguridad pública. La creación de organismos destinados a
diseñar y coordinar políticas de seguridad entre el gobierno nacional y los provin-
ciales fue el indicio de que el problema de la seguridad comenzó a cobrar relevan-
cia. Hasta la sanción de la ley 24.059 que crea al Consejo de Seguridad Interior –y
también la Secretaría de Seguridad Interior– no existían estructuras de gobierno
que atendiesen los asuntos de la seguridad pública en el ámbito nacional.
La falta de planificación de políticas en materia de seguridad determinó que
quedara en manos de cada policía la responsabilidad en la elaboración del diagnós-
tico, diseño y ejecución de las acciones para garantizar el orden. Esto trajo como
consecuencia que la seguridad pública se constituyera como un campo controlado
y gestionado por la policía, sobre la base de criterios propios de actuación, tal como
plantea Marcelo Saín (2002).
El autor caracteriza al modelo tradicional de gestión de la seguridad en térmi-
nos de una “policialización de la seguridad pública”. Esto significa que la cuestión
pierde el carácter de una política pública, reduciéndose a su sola dimensión policial.
Dentro de este modelo debe agregarse que la propia policía adquirió autonomía
respecto de sus modos de actuación. Esta “autonomización” de la institución des-
virtuó su misión, pues no es la policía la encargada de definir las políticas en ma-
teria de seguridad, sino que es la responsable de llevarlas a cabo.
Los títulos técnicos universitarios son Seguridad, Navegación, Navegación orientación Electricidad, Motores o Am-
10
biental, Comunicación y Gestión Administrativa.
60
Debe además tenerse en cuenta que las policías argentinas se estructuraron

siguiendo un modelo heredado de las policías europeas del siglo XIX. Una de
sus características principales es el centralismo operativo. Algunos autores caracte-
rizan el modelo centralista como una estructura que entre otros efectos produce
el alejamiento de las policías respecto de las demandas y necesidades de cada
comunidad (Rico y Salas, 1988). Las decisiones, al concentrarse en un solo lu-
gar, no pueden responder a la diversidad existente, pues cada comunidad posee
particularidades que deben ser consideradas en sí mismas a la hora de diseñar
políticas.
Otra característica de la institución es un acendrado verticalismo en la toma de
decisiones, que también aumenta la distancia entre la institución y la comunidad.
Si bien se acepta que la policía debe ser una institución verticalista, donde el orden
jerárquico es necesario, la expresión acentuada de este limita la capacidad de actua-
ción de los funcionarios de calle, pues en el desarrollo cotidiano de sus funciones,
estos últimos deben resolver por sí mismo numerosas situaciones. Al igual que en
toda institución, en la policía existe un sistema de acciones diferenciadas por rango
y responsabilidad. Sin embargo, la complejidad del campo de la seguridad pública
demanda la adecuación de la estructura operativa a criterios modernos de orga-
nización institucional, con la posibilidad de toma de decisiones responsables en la
línea operativa.
Marcelo Saín observa otro inconveniente en la organización institucional que
adoptaron las policías en la Argentina, consistente en reunir en un mismo cuerpo
las funciones propias de las policías de seguridad y las judiciales. Pues la función de
auxiliar de la justicia mantiene a un porcentaje significativo de funcionarios aboca-
dos a tareas que le restan eficacia respecto de las actividades preventivas.
En cuanto a la necesaria modernización de la institución policial, el autor se-
ñala que los procesos de formación y capacitación se deben centrar en criterios
profesionales objetivos. Otro aspecto del mismo problema lo constituye el sistema
de asignación de funciones y la regulación de pases y ascensos. A diferencia de los
sistemas de promoción existentes en otras instituciones, la policía no posee instru-
mentos claros y objetivos para definir estos asuntos. La rotación entre diferentes
campos de acción dificulta el desarrollo de las carreras personales de los funciona-
rios. Asimismo, la institución se ve privada del conocimiento acumulado por cada
miembro en los distintos destinos que le fueron asignados. La rotación dificulta la
consolidación de un saber específico que se alcanza con el tiempo en el ejercicio
de determinada función.
Por su parte, la falta de criterios sistemáticos para definir los ascensos y pro-
mociones deja una zona gris que puede ser generadora de malestar y suspicacias.
Al no existir un sistema objetivo y transparente de evaluación y calificación, se
priorizan las proximidades personales por sobre la capacidad de trabajo y la for-
61
mación continua. Con esto se corre el riesgo de que los funcionarios dediquen
parte de sus capacidades a la consolidación de vínculos personales, restándola a su
desempeño profesional.
Si bien el modelo tradicional de agencia policial pareció capaz de regular el
orden público durante décadas, resulta insuficiente para afrontar los nuevos esce-
narios producidos por las transformaciones sociales acontecidas desde la década de
1990 en el plano nacional. El cuadro de creciente desintegración social vio surgir
nuevas conflictividades sociales y modalidades delictivas. A este aumento de la cri-
minalidad debe sumársele la crisis institucional que devino en el estallido social de
2001, con la consecuente deslegitimación de los organismos del Estado, tal como
se planteó al inicio de este capítulo.
El deterioro de las condiciones de vida de los sectores medios y bajos y la des-
integración de los vínculos de solidaridad comunitaria produjeron una ruptura de
los lazos sociales. Los niveles de vulnerabilidad y marginación social dieron lugar a
la exclusión de vastos sectores de la población de la posibilidad de ser parte de un
mismo proyecto social.
Esta crisis fue generadora de hondas transformaciones culturales. Dentro de ellas
el aumento del delito y la violencia constituyen un elemento de la constelación de
fenómenos que marcan un cambio en el modo de vida de la sociedad actual.
La distancia de la policía respecto de la comunidad la priva de la participación
activa del principal agente de la seguridad pública: el ciudadano. Numerosas expe-
riencias han demostrado que la seguridad pública es más efectiva cuando es mayor
la proximidad entre la policía y la comunidad11. Por el contrario, la distancia como
característica del vínculo entre la institución policial y la comunidad obliga a au-
mentar indefinidamente la presencia policial en terreno: la policía está obligada a
cubrir cada rincón, lo cual es materialmente imposible.
En el modelo de policía tradicional la participación de la comunidad es percibi-
da como un elemento de importancia secundaria en la seguridad pública. El saber
sobre la seguridad pertenece al funcionario policial. Esta distorsión plantea un
escenario imposible: cargar sobre una única institución una función que requiere
de la totalidad de las instituciones sociales.
En este capítulo se ha expuesto una ajustada síntesis de los hechos que mar-
caron la vida social, económica, política y cultural de nuestro país en los últimos
treinta y cinco años. El proceso de constricción del Estado nacional y la regula-
ción de las relaciones económicas por parte del mercado han modificado la na-
turaleza de las relaciones sociales. La pérdida de las protecciones que garantizaba
el modelo del Estado benefactor ha dado paso a la indefensión de un importante
sector de la población.
Para mayor precisión en este tema se sugiere la lectura del manual Comunidad y seguridad de esta misma colección.
11
62
La acumulación de riquezas en pocas manos dejó como contraparte una pro-

funda división social. La brecha entre los ciudadanos más ricos y los más pobres
creció de modo tal que determinó la interrupción de una movilidad social que
fue clásica durante décadas anteriores. La tecnificación de la producción redujo los
puestos de trabajo. La educación universal lograda en la segunda mitad del siglo
XX no alcanza hoy para incluir a los jóvenes en el mundo del trabajo.
La pobreza y la marginación produjeron una ruptura en los lazos comunitarios
de solidaridad. La falta de proyectos de inclusión y la progresiva “naturalización” de
la violencia, han generado formas de criminalidad a las que la sociedad no estaba
acostumbrada.
En la última década, la seguridad pública se constituyó como uno de los prin-
cipales temas de preocupación de los ciudadanos. El poder político, que hasta en-
tonces no había situado este campo como sustantivo, comenzó a tomar nota de su
trascendencia. La sensación de inseguridad de la ciudadanía se traduce en malestar
con poder de configurar los escenarios electorales. Surgió entonces la necesidad
por parte del poder político de explicar rápidamente lo que sucede y de encontrar
fórmulas capaces de poner fin a esta amenaza.
No se puede desconocer que la pobreza produce un deterioro social que
constituye el terreno propicio para el aumento de ciertas formas de criminalidad.
La mayoría de los delitos contra la propiedad que tienen lugar en las ciudades
son cometidos por ciudadanos provenientes de los sectores sociales menos favo-
recidos.12
En este contexto, la policía es llamada por el poder político a asumir una tarea
para la que no está preparada y frente a la que no puede responder eficazmente. Las
perspectivas que centran la solución en la aplicación de políticas represivas parecen
perder de vista que el crecimiento de la población carcelaria de la última década
no ha solucionado las demandas de seguridad de la población.
Se reclama la implementación de medidas tales como al aumento de las penas y
la baja en la edad de imputabilidad. Se sostiene la idea de retirar de la circulación
pública a quien atenta contra la sociedad. No obstante, una vez cumplidas las penas
la sociedad no está preparada para recibir e integrar a quien estuvo detenido. Resul-
ta evidente que un tema cuya complejidad se inscribe en una nueva configuración
social no admite soluciones que reduzcan la cuestión al marco policial-penal.
En síntesis, en tanto la situación social se modificó, el modelo institucional de
las agencias de policía de la Argentina mantiene la estructura heredada de las poli-
cías europeas del siglo XIX. Los especialistas en materia de seguridad coinciden en
señalar la necesidad de modernización de la organización de la institución policial.
No debe olvidarse lo ya expuesto: los delitos producidos por las clases acomodadas, conocidos como delitos de cuello
12
blanco, producen consecuencias económicas de mayor magnitud que los delitos menores. Basta traer como ejemplos la
corrupción, las estafas, la evasión impositiva, los delitos ambientales, entre otros.
63
Asimismo, la delicada situación social actual demanda la construcción de un perfil

de profesional capacitado para resolver situaciones de alta complejidad.
En un sistema democrático las políticas públicas de seguridad deben ser de-
finidas, justamente, por el poder político. Las agencias de policía son llamadas a
cumplir con lo que este define a nivel estratégico, para lo cual deben adecuar su
estructura, misión y funciones a los modelos de organización que la compleja rea-
lidad existente les demanda.
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65
Capítulo III.
EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES
Victoria Rangugni
INTRODUCCIÓN
En este capítulo se desarrollarán diferentes definiciones sobre el concepto

de seguridad que pretenden mostrar la complejidad que el tema presenta en la
actualidad. Asimismo, se trabajará la distinción entre seguridad objetiva y sub-
jetiva, entendiendo que son dos dimensiones fundamentales del campo de la
seguridad. Se describirán las formas de relevamiento y producción de informa-
ción sobre esas dos dimensiones, mencionando los ámbitos de incumbencia de
las estadísticas criminales y de las encuestas de victimización, las que constituyen
fuentes fundamentales de conocimiento para la toma de decisiones en materia
de seguridad.
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD
Si bien existe un acuerdo claro respecto de la relevancia que el problema de la

seguridad ha adquirido en los últimos años, este se vuelve frágil a la hora de definir
qué se entiende por seguridad. En las líneas siguientes se enunciarán algunas de las
concepciones más utilizadas y consensuadas.
En términos generales, la noción de seguridad se vincula a un valor, a un objeti-
vo deseable –aunque ciertamente inasible– que apuntaría a la reducción o elusión
de la incertidumbre, la desprotección, la inseguridad, las amenazas. Esta reducción
o elusión de la incertidumbre es inasible en tanto aquello que atenta contra las
certezas es cambiante y está históricamente determinado. Recientemente Robert
Castel (2004) ha manifestado que, a pesar de que en algunos países europeos se
han logrado niveles aceptables de bienestar y protecciones para todos los ciudada-
nos, los índices de inseguridad son inusualmente altos. De esto se desprenden dos
cuestiones centrales:
–– mayores niveles de bienestar no garantizan que los individuos se sientan más
seguros y
–– las demandas de seguridad no son estáticas, sino cambiantes: lo que ayer garan-
tizaba la seguridad de una determinada población puede ser insuficiente muy
poco tiempo después.
67
Por lo anterior, el afán contemporáneo de seguridad –en los más diversos contex-
tos– es tema de análisis para las ciencias sociales. El problema que esta preocupación
trae aparejado es que tiende a avasallar otros valores deseables como pueden ser la
igualdad entre los ciudadanos, la libertad, la cooperación, la protección mutua entre
miembros de una comunidad. La prioridad que hoy adquiere la pretensión de segu-
ridad opaca la importancia de otros valores indispensables para la vida democrática.
Justamente, la idea de una seguridad democrática fija un límite respecto a aque-
llo que podrá hacerse y lo que no podrá llevarse adelante para obtener seguridad.
Esto quiere decir que para obtener seguridad no se puede “pagar cualquier pre-
cio”. Hay derechos que no deberían nunca ser vulnerados en nombre de la seguri-
dad, aunque sea usual reconocer reclamos de seguridad en los que se pide resignar
derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida.
Un elemento importante para poder definir qué puede y no hacerse en nom-
bre de la seguridad es precisar qué significa este concepto poniendo el énfasis en
elementos específicos. Es así que hoy es posible oír hablar, a veces indistintamente,
sobre la seguridad humana, seguridad ciudadana, seguridad pública, seguridad urbana,
seguridad comunitaria, por mencionar solo las nociones más recurrentes.
En las siguientes líneas se presentan definiciones sobre seguridad humana, seguri-
dad pública y seguridad ciudadana, entendiendo que estas nociones engloban las re-
cién mencionadas. De todos modos, es preciso alertar sobre la escasa precisión con
que estos términos son utilizados y la frecuente superposición entre unos y otros.
Seguridad humana
La idea de seguridad humana remite a una idea cuyo foco principal es la seguri-
dad integral del ser humano. De este modo, la noción de seguridad humana abarca
el desarrollo pleno de las personas, entendiendo que el acceso a ella es un derecho
de todos los habitantes, individuos y comunidades. Esta dimensión de la seguridad
incluye el logro de un desarrollo sostenible que mejore la calidad de vida de los in-
dividuos y comunidades, así como las posibilidades de integración y participación
social de las personas. En 1994, el Informe de Desarrollo Humano, del Programa
para el Desarrollo de la Organización de Naciones Unidas (PNUD), incorpora
explícitamente el concepto de seguridad humana planteando que se deben llevar
adelante acciones de promoción, protección, prevención y mitigación de los dis-
tintos riesgos presentes en la vida social (PNUD, 1994; Fernández Pereira, 2006).
De este modo se sostiene que no alcanza con ampliar los niveles de ingreso, educa-
ción y salud, si esa ampliación no se produce en un entorno que permita el acceso
equitativo en condiciones de paz social, equidad y solidaridad.
La noción de seguridad humana apunta a construir un valor tendiente a reducir
la incertidumbre a nivel individual y colectivo en el contexto de la sociedad actual,
68
Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones
signada por los cambios acelerados, la desarticulación de las protecciones civiles y

sociales generalizadas y la presencia estructural del riesgo. De este modo, al tiempo
que las condiciones sociales, políticas y económicas actuales generan altos niveles
de incertidumbre, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales aler-
tan sobre sus consecuencias apelando a la idea de seguridad humana como paliativo
de estas nuevas condiciones de vida.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) entiende que la seguridad hu-
mana contiene dos aspectos fundamentales:
–– seguridad frente a las amenazas crónicas como las enfermedades, el hambre, la
represión y
–– protección frente a alteraciones súbitas de la vida cotidiana en la vida doméstica,
el trabajo o la comunidad.
Para la ONU, entonces, seguridad humana significa que la gente pueda disfrutar
de una creciente gama de opciones de desarrollo de forma segura y libre y que
pueda tener confianza en que las oportunidades de hoy no desaparecerán mañana
(PNUD, 1994). Una aspiración ciertamente optimista en contextos de alta volati-
lidad e incertidumbre como lo es el de la modernidad tardía.13
La seguridad humana resulta asimilable a lo que otros autores han denominado
“seguridad de los habitantes”. Pues este último término ha sido empleado para
hacer también referencia a un concepto amplio de las protecciones, tendientes no
solo a reducir las posibilidades de ser víctima de un delito, sino a la “tranquilidad
de vivir en un Estado constitucional de derecho y participar en los beneficios del
desarrollo en materia de salud, educación, vivienda, recreación o todos los ámbi-
tos del bienestar social. Esto es desarrollo humano sostenible que tiene la equidad
como principio” (Carranza, 1997: 15). Se trata por lo tanto de la ampliación de
derechos y del acceso a ellos en contextos de estabilidad política y social. En los
últimos años la noción de seguridad humana ha ganado protagonismo frente a la de
seguridad de los habitantes, si bien son asimilables.
Seguridad pública
En su libro Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Mar-

celo Saín brinda una definición de seguridad pública. Allí plantea que en un con-
texto democrático la seguridad pública es “la situación política y social en la que las
personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos
–considerados estos no solamente como principios o garantías formales, sino tam-
bién prácticas sociales– a defender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su
13
Se sugiere la relectura de este concepto en el capítulo I y la comparación de la noción de seguridad humana con los
alcances del Estado benefactor o de providencia.
69
integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportuni-

dades y su efectiva participación en la organización política, económica y social, así
como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y
a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas
del Estado de derecho” (Saín, 2002).
La definición precedente es amplia, pero el propio autor vuelve más específica
esa noción al referirse a los “sistemas de seguridad pública”. Considera que los
sistemas de seguridad pública están conformados por las fuerzas de seguridad, las
administraciones de justicia penal y los sistemas penitenciarios (Saín, 2008). De
modo que entonces la seguridad pública es la abocada a la prevención y persecución
de determinados delitos, la reducción de ciertas formas de violencia, así como la
protección de los bienes y la integridad física de los ciudadanos.
En esta misma línea, Amadeu Recasens (2007) entiende que la seguridad pública
comprende el conjunto de acciones orientadas a la protección de las personas y
de los bienes, así como a la preservación del orden ciudadano. La definición de
seguridad pública que sugiere este autor parte de los planteos del Tribunal Constitu-
cional español que, desde fines de los ’80, establece una distinción entre la noción
de seguridad pública y la de orden público que fue heredada del período franquista.
Este desplazamiento de una noción de orden público a una noción de seguridad
pública se produce en los países latinoamericanos a partir de la década de 1980.
Más específicamente esto ocurre en la década de 1990, cuando se deja de hablar
de orden público y de seguridad nacional para incorporar las nociones de seguridad
pública y seguridad ciudadana.
Amadeu Recasens es criminólogo, doctor en Derecho Penal y profesor de la

Universidad de Barcelona. Fue durante varios años director de la Escuela de
Policía de Cataluña. Ha escrito numerosos trabajos en temas de seguridad.
La seguridad pública, entonces, desbordaría la tradicional concepción policial de la

seguridad, la cual limita el concepto al accionar de la policía en materia de preven-
ción y, especialmente, persecución de ciertos delitos. (Recasens, 2007). De modo
que la nueva noción resulta más abarcadora que la tradicional, a la cual incluye. Al
mismo tiempo, la noción de seguridad pública aparece como algo más específico que
la seguridad entendida como garantía legal y efectiva del pleno goce de derechos.
De la misma manera que resulta más específica que la de seguridad humana.
Partiendo de las anteriores definiciones puede pensarse la seguridad pública como
el conjunto de competencias de las instancias públicas, orientadas a garantizar de-
terminadas condiciones de convivencia, de acuerdo con un marco regulador que
funciona como organizador y límite de esas competencias. En la convivencia se
70
prioriza la prevención y persecución de determinados delitos, la reducción de dis-

tintas formas de violencia y la protección de la integridad física de los ciudadanos,
así como de los bienes.
Seguridad ciudadana
Si bien seguridad pública y seguridad ciudadana son utilizadas indistintamente, pue-

den diferenciarse en cuanto al eje en que cada una se ubica. La seguridad pública se
vincula con las acciones públicas –normativas, intervenciones, desarrollos institu-
cionales– orientadas a producir niveles aceptables de convivencia, a la persecución
de los delitos, la reducción de distintas formas de violencia y la protección de los
bienes y la integridad física de los ciudadanos.
La noción de seguridad ciudadana se orienta a lo mismo, pero poniendo énfasis
en la cuestión de la ciudadanía como factor clave de la seguridad, antes que en el
papel de las instancias públicas. Este acento en la ciudadanía tendría un carácter
doble, por un lado, al entender la seguridad orientada al ejercicio de los derechos
ciudadanos; por otro, al entender que tanto los derechos como las obligaciones
en materia de seguridad involucran a los ciudadanos como protagonistas. De esta
manera se implica activamente a actores no estatales en la producción de seguridad,
sobre todo en sus ámbitos locales.
De esta manera, la seguridad ciudadana es un concepto que supera la idea de
seguridad ligada al mantenimiento del orden público por parte de los poderes es-
tatales. La supera y reemplaza por una idea de seguridad entendida como derecho
inherente a la ciudadanía misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una
función a cumplir por los poderes públicos y un bien a brindar por las instituciones
estatales, sino un derecho ciudadano sin cuyo cumplimiento la ciudadanía no está
cumplida. Pero, al mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se constituye
en una obligación ciudadana, no solo en lo atinente al cumplimiento de las leyes,
sino también respecto de su participación protagónica en la cuestión. Esta noción
de seguridad ciudadana implica una reubicación en el ciudadano en tanto ser co-
munitario que no solo demanda seguridad, sino también provee sus capacidades,
disposiciones y propuestas para lograrla. Se habla de una “ciudadanización” de la
seguridad, planteando que este proceso demanda nuevas instancias participativas
y de expresión de la sociedad civil como instancias complementarias de la labor
estatal (Beliz y Alda, 2007; Rosales, 2008).
Desde esta perspectiva, la noción de seguridad ciudadana desplaza el centro de
atención de las instancias públicas como promotoras exclusivas de las políticas de
seguridad. Este corrimiento se ve reflejado en la importancia de nociones como
seguridad comunitaria o prevención comunitaria que emergieron junto al concepto de
seguridad ciudadana.
71
La noción de seguridad ciudadana remite a un campo más amplio para la produc-

ción de seguridad, en la que los ciudadanos forman parte tanto de la definición
como de la intervención respecto de los marcos de convivencia, la reducción de
ciertos delitos y niveles de violencia percibidos como amenazantes de la vida de los
individuos y de las comunidades. Una vez más, cabe recordar que esas definiciones
no son nunca estables ni, necesariamente, compartidas por todos los habitantes de
un espacio; obedecen a negociaciones desiguales en las que se imponen puntos de
vista sobre lo aceptable y lo rechazable en contextos determinados. En este caso,
esas miradas no son exclusivamente estatales, sino que incorporan la de ciudadanos,
organizaciones no gubernamentales, entramados comunitarios, etcétera. Se obser-
va que seguridad pública y seguridad ciudadana se encuentran fuertemente vinculadas
y son nociones centrales en el campo actual de la seguridad. Su uso muchas veces
es indeterminado. Sin embargo, tener en cuenta sus especificidades puede contri-
buir a mejorar las evaluaciones y las acciones frente a aquello que aparece como
un problema prioritario en las sociedades contemporáneas: la inseguridad en su
dimensión objetiva y subjetiva.
Seguridad ciudadana y seguridad pública
Si bien entre seguridad ciudadana y seguridad pública existen aspectos con-

vergentes, sus especificidades son diferentes. Los aspectos comunes se sintetizan
en que ambas suponen la seguridad de las personas y los bienes; están clara-
mente definidas dentro de los márgenes de la soberanía de un Estado y en el
marco de las leyes; pretenden crear las condiciones para que los individuos se
encuentren libres de riesgo y daño; proveen el respeto y resguardo de los dere-
chos y garantías individuales, así como el pleno funcionamiento de los poderes
y órganos del Estado democrático.
Las especificidades y diferencias que podemos encontrar son relativas al
contexto en que son utilizadas:
La palabra pública se utiliza preferentemente para el ámbito de las políticas secto-
riales, haciendo énfasis en el carácter de la responsabilidad del Estado en la relación
gobernantes/gobernados y en una clara delimitación respecto de “lo privado”.
La palabra ciudadana hace énfasis en el carácter de corresponsabilidad de la
seguridad entre ciudadanos y Estado, específicamente en el aspecto de la parti-
cipación, en el marco de la concepción de ciudadanía en que los miembros de
una comunidad se constituyen en sujetos de la acción política y se rigen por
los valores y principios de la democracia.
Una diferencia más de fondo se refiere a la definición de la seguridad públi-
ca solo desde el ordenamiento jurídico, que responde a la necesidad de idealizar
72
una condición social de tranquilidad y paz como un fin inmutable, sin im-
portar necesariamente que se dé en un régimen democrático o autoritario. La
seguridad ciudadana responde siempre a la existencia del libre ejercicio del
juego democrático, y responde a la idea de canalizar el conflicto. Las ideas
convencionales de seguridad pública responden a la búsqueda de eliminación
del conflicto.
Fuente: GONZÁLEZ, Patricia (2003). Cuaderno nº 2, Seguridad ciudadana. Guatemala: Flacso, 2003.
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD
Desde hace algunos años trabajar sobre aquello que conforma el problema de la
in/seguridad implica hacer una distinción indispensable entre inseguridad objetiva e
inseguridad subjetiva. Estos dos elementos presentan cada uno su propia especificidad
y complejidad, lo cual obliga a tomarlos en cuenta por separado, si bien conforman
un problema común.
La noción de inseguridad objetiva remite a los delitos efectivamente ocurridos.
Aunque no solo eso, sino que además deben ser denunciados de modo que se
tenga registro de su existencia. En este sentido, no basta con que se produzca un
delito, este además debe visibilizarse y conformar el universo de delitos registrados
(formar parte de las estadísticas criminales).
Por eso mismo, cuando se habla de inseguridad objetiva no se hace referencia a
la inseguridad real (criminalidad real o delito efectivamente ocurrido), como mu-
chas veces se supone, ya que la gran mayoría de los delitos no son denunciados y,
en algunos casos, ni siquiera son percibidos como tales (por ejemplo la violencia
doméstica). Por tanto, al hablar de la inseguridad en términos objetivos se debe
siempre tener en cuenta que se habla de determinados delitos, los que a su vez han
sido denunciados (Sozzo, 2003). Con estos elementos se conforma la denominada
“cifra blanca de la criminalidad”.
La noción de inseguridad subjetiva, en cambio, remite a la sensación de insegu-
ridad. Refiere al temor experimentado por los sujetos frente al delito; temor que,
a su vez, no es monolítico, pues tiene diferentes características. Así, los niveles de
inseguridad subjetiva que puedan registrarse en determinada comunidad no están
necesariamente ligados ni a la cantidad de delitos efectivamente ocurridos, ni a los
riesgos efectivos de victimización.
A continuación se analiza cómo se abordan de modo diferente los problemas
de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva pues, al constituir problemas con
entidad propia, requieren de mediciones e intervenciones específicas, atendiendo a
la complejidad que cada uno presenta.
73
Inseguridad objetiva: el delito en cifras
En la mayoría de los casos, tanto los debates como la toma de decisiones en

torno al problema de la seguridad se han apoyado en las estadísticas para encontrar
un fundamento. Sin embargo, resulta llamativo que los mismos datos sean utiliza-
dos para defender ideas e intervenciones que se oponen. Si bien se registró una
creciente tecnificación del discurso de la seguridad a partir de 1990, no puede
afirmarse que los números “hablen por sí solos”. Las cifras, que se presentan como
incuestionables y neutrales, no parecen haber clarificado el problema que se pre-
tendía solucionar.
El uso de estadísticas para medir el delito no es nuevo, pero su difusión y utiliza-
ción en los medios de comunicación y en el campo político sí resulta novedosa. El
argumento de que los “números hablan por sí solos” se esgrimió con frecuencia a
la hora de hablar de in/seguridad. No obstante, la estadística no es una herramienta
infalible. La utilización que se hace de esos números no es necesariamente neutral
u objetiva, pues los meros números no son un reflejo de lo real.
Máximo Sozzo (2008a) afirma que la información cuantificada sobre el delito
puede ser precisa al mostrar parte de un fenómeno, pero al mismo tiempo puede
ocultar otra. Si bien los números pueden mostrar una fotografía de la situación,
muestran solo una entre las diversas fotografías posibles, por cuanto recortan algo
para mostrarlo pero al mismo tiempo omiten –deliberadamente o no– lo que que-
da fuera del recorte.
Los datos cuantitativos sobre el delito son casi exclusivamente estadísticas ofi-
ciales, ya que son producidas por agencias estatales a partir de las denuncias realiza-
das por las víctimas o por las actuaciones de oficio de la justicia.
Las fuentes más importantes que generan información sobre delitos son las
estadísticas policiales y las judiciales, tanto para el ámbito nacional como para los
provinciales. Ambos organismos tienen distintas modalidades de recolección, siste-
matización y análisis de los datos, lo cual hace que muchas veces sea difícil relacio-
nar entre sí estadísticas provenientes de diversas fuentes.
Tanto las estadísticas policiales como las judiciales parten de los hechos que
llegan a su conocimiento. Esto quiere decir que las cifras oficiales se basan en los
delitos denunciados y/o judicializados y, por tanto, no incluyen aquellos casos que
no son denunciados. La literatura especializada define los delitos ocurridos pero no
denunciados como “cifra oscura” o “cifra negra” de la criminalidad. Estas nociones
ya forman parte del vocabulario corriente en la materia y pueden encontrarse tan-
to en los medios masivos de comunicación como en los debates locales.
Dado que la información cuantitativa sobre delitos se elabora a partir de ins-
tancias encargadas de su persecución, es lógico que solo se registren los casos que
llegan a conocimiento de las agencias del sistema penal, como son la policía, el
74
ministerio público y los tribunales. Por lo tanto, solo se muestran los delitos que
llegan a denunciarse y que además pasan el filtro de la agencia policial y/o judicial
que los procesa y de las representaciones sociales frente al crimen.
De lo anterior se desprende que la estadística oficial tampoco representa una
proporción del total de delitos ocurridos. Es decir, los delitos denunciados no
son necesariamente una muestra reducida de los delitos efectivamente ocurridos,
pues la estadística oficial no tiene la misma distribución de casos que la crimi-
nalidad real. Los niveles de denuncia de los delitos varían por múltiples motivos.
En ocasiones las variaciones tienen que ver con su tipología, con el perfil de
las víctimas, con las expectativas sobre resultado de una denuncia, etcétera. Hay
delitos que se denuncian más, sin que esto quiera decir que ocurren con mayor
frecuencia que otros.
Además hay que tener en cuenta que la información recabada –como se dijo
antes– muestra algo, pero deja elementos importantes en las sombras. En delitos
con altos niveles de denuncia, por tanto con bajo subregistro, la información que
se brinda puede resultar limitada. Por ejemplo, suele decirse que el homicidio tiene
altos niveles de registro, tanto por la gravedad atribuida al hecho como por la difi-
cultad para encubrirlo. Pero no hay datos oficiales sobre la cantidad de homicidios
producidos por la violencia de género. La estadística oficial no discrimina, entre los
homicidios, cuáles son fruto de la violencia contra las mujeres, de modo que no
es posible conocer la dimensión de este fenómeno. Esto sirve para ver que, incluso
cuando hay un registro alto de ciertos hechos, no hay un cuadro preciso a partir del
número relevado, con lo cual, a veces, puede ser escasa la información disponible
para la toma de decisiones en la materia.
Otro ejemplo lo constituyen los robos de autos. Este delito muestra también al-
tos niveles de denuncia, ya que las compañías aseguradoras lo requieren para el co-
bro de las sumas aseguradas. Pero no ocurre lo mismo con el robo de motocicletas
de baja cilindrada y de bicicletas, que son escasamente denunciados. Tal vez se los
asuma como un hecho cotidiano, sin considerar que la denuncia pueda contribuir
a la aparición del bien robado. Esto no permite, sin embargo, afirmar que hay más
robos de autos que de ciclomotores y bicicletas.
Del mismo modo, son escasamente denunciados los delitos sexuales producidos
en el ámbito doméstico o laboral, cuando el victimario es familiar o conocido de
la víctima, hecho frecuente en este tipo de delitos. Estos casos no suelen ser tenidos
en cuenta a la hora de “hacer hablar a los números” de la inseguridad. Sin embargo,
queda fuera de duda la lesividad de estos delitos y el modo en que afectan la segu-
ridad de las mujeres y de los menores.
Por lo anterior, es indispensable tener en cuenta que si se pretende dimensionar
la inseguridad, se encontrarán ciertos recortes que no pueden ser ignorados. En la
Argentina, las formas en que los datos son relevados carecen, aún hoy, de patrones
75
homogéneos para las distintas jurisdicciones policiales y judiciales. De modo que,

además de los problemas inherentes a cada una de las fuentes, se hace muchas veces
imposible conciliarlas a nivel nacional.
A su vez, las estadísticas policiales han sido utilizadas con diversos fines, por
ejemplo, como mecanismo de evaluación de la eficacia policial, así como para in-
tentar recuperar la confianza de la ciudadanía. Esto ha hecho de esos números un
campo de manipulación importante que atenta, más aún, contra la confiabilidad de
los datos (Sozzo, 2008b).
Las formas en que se mide el delito y el conjunto de delitos que son medi-
dos nunca son elementos neutrales, sino que determinan la manera en que será
definido el problema de la seguridad en un contexto determinado. En muchas
ocasiones se observa que los delitos contra la propiedad y los homicidios son
las preocupaciones centrales de las estadísticas oficiales. Sin embargo, como se
dijo antes, una serie de delitos que perjudican seriamente la seguridad de las
personas y que tienen una ocurrencia importante no son siquiera medidos.
Teniendo en cuenta todos estos elementos, es posible ver que en el período
1990-2001, las estadísticas policiales registraron un incremento del 83% del to-
tal de delitos denunciados. Los delitos contra la propiedad marcan la tendencia,
en tanto representan alrededor del 80% de los delitos denunciados.
La información referida a homicidios dolosos resulta también interesante.
Como se mencionó, este dato suele citarse como indicador de in/seguridad,
ya que los homicidios tienen una alta tasa de registro, en tanto es difícil que
no salgan a la luz (ya sea porque son denunciados o porque el cuerpo de la
víctima aparece). Las estadísticas de la Dirección Nacional de Política Criminal
(DNPC) muestran que no hay variaciones significativas en el periodo 1990-
2001; la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes para todo el país
fue de 8% en 1990; registra una suba importante en 1997 con 9,02%, y cierra
el período con 8,41%.
Resulta llamativo que mientras la Argentina tiene una de las tasas de homi-
cidios dolosos más bajas de Latinoamérica, la sensación de inseguridad es una
de las más altas de la región (LTBD, 2006; Kessler, 2007). Esto confirma que la
inseguridad objetiva –aquella que remite a los índices de delito– y la inseguridad
subjetiva –la sensación de inseguridad que padecen los habitantes de un lugar–
no van de la mano.
Fuente: Datos brindados por la Dirección Nacional de Política Criminal. Véase también Ciaffardini (2006).
En el próximo apartado se intentará analizar aquello que se define como

sensación de inseguridad o inseguridad subjetiva, cómo es posible conocerla, me-
76
dirla e intervenir sobre ella. Este punto interesa por cuanto, a la hora de hablar
de seguridad, se ha convertido en un elemento tanto o más importante que la
dimensión objetiva.
Inseguridad subjetiva. El miedo al delito
La expresión “miedo al delito” (fear of crime) aparece de la mano de la crimino-

logía británica y ha ganado terreno en las últimas décadas como un área de indaga-
ción importante a la hora de pensar políticas de seguridad. Desde distintos ámbitos,
incluso se sostiene que la cuestión de la sensación de inseguridad puede llegar a ser un
problema mayor que la presencia real de ciertos delitos. Por lo tanto, se convierte
en un campo de reflexión e intervención independiente (Kessler, 2007).
Las investigaciones sobre el miedo al delito muestran con claridad, en todos los
contextos culturales, que las dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad no se
mueven a la par. Por ejemplo, hay delitos que independientemente de los índices
de ocurrencia no generan temor ni cambios de conducta, tales como la incorpo-
ración de hábitos de autoprotección. Tal es el caso de los delitos de tránsito que,
pese a su importante incidencia, no provocan por ejemplo el uso generalizado del
casco por parte de los motociclistas. En cambio, hay delitos que registran niveles
muy bajos de ocurrencia y que no solo generan temor sino cambios de conductas
independientemente de los riesgos de victimización (el secuestro es un ejemplo
claro de esta disociación).
El miedo al delito –inseguridad subjetiva– comenzó a ser en sí mismo un objeto
de las políticas de seguridad desde 1970, momento en que se comienzan a utilizar
las encuestas de victimización como una forma idónea de medir el delito. Rápi-
damente estas formas de medición se convirtieron en el instrumento privilegiado
para intentar dimensionar el miedo ante los hechos delictivos.
Inicialmente, las encuestas de victimización –que recaban información de la
población y no de las agencias del sistema penal– buscaban relevar datos sobre
delitos ocurridos, aunque estos no hubiesen sido denunciados, y así conocer parte
de la cifra oscura o cifra negra de la criminalidad. Este tipo de encuestas encon-
tró un fuerte fundamento al proponer recuperar a la víctima como actor clave,
tanto del proceso penal como de la discusión sobre política criminal. Este tipo de
encuestas permitía conocer datos que escapaban a la estadística oficial y estimar
riesgos diferenciales de victimización (según edad, género, nivel de ingresos, lugar
de residencia, etcétera). Así, rápidamente se le dio un lugar relevante a la sensación
de inseguridad y se comenzó a indagar sobre las representaciones sociales respecto
del crimen, el miedo ante los actos delictivos, la modificación de comportamientos
orientada a evitarlos y las opiniones sobre las políticas públicas frente al problema
de la seguridad (Varela, 2004; 2005). De todos modos, recién en los años de 1990 se
77
extendió su utilización: España las aplica desde 1995; Nueva Zelanda, desde 1996,
e Italia, a partir de 1998 (Sozzo, 2008a).
En la Argentina la sensación de inseguridad se convirtió en tema de discusión en
el campo de la seguridad recién a finales de la década de 1990. A partir de entonces
pasó a ser uno de los ejes centrales del problema opacando, incluso, los datos sobre
delitos efectivamente ocurridos. De este modo, aquello que se entendía como una
política orientada a reducir los delitos comienza a pensarse también como una
intervención sobre aquello que genera inseguridad, tanto objetiva como subjetiva.
Ante esta realidad, las encuestas de victimización ganaron terreno. Además de pro-
curar conocer lo que las estadísticas oficiales no lograban, se orientaron a medir
la dimensión subjetiva de la inseguridad. En la Argentina, la primera encuesta de
victimización la realizó el Ministerio de Justicia de la Nación en 1996, aunque
no tuvo alcances a todo el territorio nacional. Desde entonces, las ha repetido en
diversos centros urbanos. Por su parte, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
realiza su propia encuesta por primera vez en 2006 (GCBA, 2007).
Al igual que las estadísticas policiales y judiciales, las encuestas de victimización
mantienen ciertos recortes sobre el problema que buscan dimensionar. Especial-
mente lo hacen por su énfasis en ciertos delitos contra la propiedad que, como se
dijo antes, se ubican en el centro del problema de la in/seguridad tal como este
viene construido. Como plantea Gabriel Kessler, las encuestas de victimización se
orientan casi exclusivamente a los pequeños delitos callejeros, no indagan sobre
delitos de cuello blanco, contaminación, homicidios o lesiones culposas por deli-
tos de tránsito o fraude fiscal (Kessler, 2007). Además abundan en preguntas sobre
delitos contra la propiedad (vivienda, auto, robo con arma, etcétera) y desatienden
completamente otros tipos de victimización14.
Gabriel Kessler es doctor en sociología por la Escuela de Altos Estudios en

Ciencias Sociales de París (EHESS); es investigador del Conicet, profesor de la
Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Maestría de Políticas Pú-
blicas en la Universidad de San Andrés. Ha obtenido la Cátedra Simón Bolívar
para el año 2003 en la Universidad de la Sorbona Nueva-París III. Es coautor
de La nueva pobreza en la Argentina (1995), autor de Sociología del delito amateur
(2004) y coeditor de Violencias, delitos y justicias en la Argentina (2002).
Las encuestas de victimización muestran con claridad que no hay correlación

entre la experiencia de haber sido víctima de un delito, el riesgo de victimización
–según la edad, el lugar de residencia, el género– y el miedo al delito. Esto quiere
decir que el miedo al delito parece depender de otros elementos que no tienen que
Para un análisis detallado de las distintas mediciones realizadas por la DNPC, véase Guemureman, 2002; Sozzo, 2008ª.
14
78
ver con posibilidades objetivas de padecerlo o con haberlo vivido efectivamente

con anterioridad.
Esta falta de correlato entre victimización, riesgo y temor no es exclusiva de la
Argentina y ha sido tratada por varios autores en otros contextos culturales. En el
ámbito nacional este tipo de encuestas han mostrado también que grupos con me-
nor riesgo de victimización de ciertos delitos callejeros, como las mujeres, sienten
más miedo y se perciben más expuestos a padecerlos (Varela, 2005).
Los datos relevados por las encuestas de victimización en el país no tienen

alcance nacional, ya que se realizaron solo en alguno de los grandes centros ur-
banos. A modo de ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, entre 1997-2001, las
encuestas de victimización realizadas mostraron que entre el 37% y el 42% de
los encuestados (o del grupo familiar con el que convive el encuestado) fueron
víctimas de delito. Es importante remarcar que estas encuestas indagan sobre
experiencias de victimización de la persona encuestada y del grupo familiar
con el que convive. La información luego se brinda sin diferenciar quién de
ellos fue víctima de delito. Esta aclaración es importante porque suele decirse,
por ejemplo, que “en 1997 el 42% de los encuestados fue víctima de delito”,
cuando en realidad no es así: ese dato indica que el 42% de los encuestados
declaró que ellos o alguno de sus familiares fue víctima de algún delito (Gue-
mureman, 2002).
Al indagar sobre delitos específicos, las encuestas de victimización muestran
que en la ciudad de Buenos Aires el 5,8% de los encuestados sufrió un robo
con armas en 1997; el 6,2%, en 1998; el 6,9%, en 1999; el 5,9%, en 2000 y
2001. Los porcentajes son siempre superiores en el conurbano bonaerense que
muestra, para el mismo delito y el mismo período, un porcentaje de victimi-
zación del 7,8% en 1997; 9,4% en 1998; 10,9% en 1999; 9,2% en 2000 y 8,8%
en 2001.
Para mostrar la falta de correlación entre experiencia de victimización y
temor al delito, es necesario considerar –además de los datos referidos- que los
niveles de miedo al delito son extremadamente elevados tanto para la ciudad
de Buenos Aires como para el conurbano bonaerense. Para el período 1997-
2001, entre el 83% y el 88% de los encuestados afirma que es alta la proba-
bilidad de ser víctima de un delito en los 30 días posteriores a la toma de la
encuesta (GCBA; 2007). Las variaciones de año a año no son muy marcadas y
tampoco lo son entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano.
Los datos muestran que el miedo al delito no está atado a los niveles de
victimización reales. El miedo al delito está mucho más generalizado que la
experiencia efectiva de haber sido víctima de un delito.
79
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CUAT. FUNDAMENTOS ASPECTOS METODOLOGIAS PARA

3 11.Historia 64 13. Políticas 64 14. Tecnologías y 64

12. Perspectivas 64 15 Taller de 64

4 16. Análisis 64 17. Criminología 64 19. Métodos y 64

Nivel de Inglés o Portugués (64 hs) y Módulo de Informática (32hs)

31. Sociología de 33.Políticas

8 35. Seguridad 64 37. Políticas de 64 38. Métodos de 64

Nivel de Inglés o Portugués (64hrs) y dos Módulos de Informática (32hrs)

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6. El diseño, gestión y evaluación de proyectos de seguridad desde la perspectiva del

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8. El manejo de tecnologías apropiadas para las producciones de mapeos y monitoreo

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10.La sistematización de información referida a políticas públicas en seguridad, su

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ALCANCES DEL TITULO de TECNICO/A UNIVERSITARIO/A EN GESTION DE LA

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2) Dirigir, coordinar y/o supervisar instituciones encargadas de la prevención y protección

4) Asistir y Asesorar en materia de seguridad a organismos públicos y privados, empresas

5) Asesorar a la labor legislativa en materia de seguridad.

DURACIÓN DE LA CARRERA EN AÑOS ACADÉMICOS.

 TECNICATURA UNIVERSITARIA EN GESTIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 2

 LICENCIATURA EN SEGURIDAD CIUDADANA 4 años (8 cuatrimestres)