Traducido del inglés al español - www.onlinedoctranslator.

com

Cómo la transparencia mejora la responsabilidad pública: el caso de la

gobernanza ambiental en Chile.
Guillaume, Fontaine, Camila Carrasco y Carlos Rodríguez

Resumen
Nuestra investigación aborda las preguntas de por qué la transparencia mejora la
responsabilidad pública en el sector extractivo, cómo, para quién y en qué
circunstancias. Utilizando un enfoque realista de diseño de políticas, se prueba un
mecanismo causal que vincula la transparencia y la rendición de cuentas pública en
el caso de las reformas ambientales de Chile, durante la primera administración de
Bachelet (2006-2010). Nuestra hipótesis es que la transparencia mejora la
responsabilidad pública a través de un mecanismo causal formado por dos conjuntos
de actividades de formulación y calibración que producen las entidades causales
responsables del resultado de la política. Para evaluar empíricamente este
mecanismo causal, tratamos los instrumentos de política de información, regulación,
tesoro y organización como observaciones empíricas esperadas a lo largo del
proceso. Realizamos cinco series de pruebas circulares en estos instrumentos y
usamos el teorema de probabilidad Bayesiano para actualizar nuestra confianza en
el mecanismo hipotético. Nuestros hallazgos indican que la institucionalización de la
transparencia está determinada por un estilo de política que combina un modo de
coordinación descentralizado con una genuina gobernanza colaborativa. Esto tiene
implicaciones prácticas, no solo para la solicitud en curso de Chile para la
certificación de la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (ETTT),
sino también para cualquier país interesado en mejorar la gobernanza ambiental en
el sector extractivo.

1. Introducción

La transparencia es una condición necesaria pero insuficiente para mejorar la

responsabilidad pública (de Reuzio y Welmer 2017), que se considera que mejora la
credibilidad y la confianza del gobierno, así como la eficiencia de la gestión pública,
al fomentar la participación de actores no estatales en la acción colectiva y la
formulación de políticas (Cucciniello et al.., 2016). Por un lado, constriñe a los actores
administrativos y políticos del Estado, mediante el seguimiento y supervisión de su
desempeño, y mediante el control de posibles irregularidades y transgresiones,
necesarias para aplicar las eventuales sanciones y correcciones. Por otro lado,
permite a los actores no estatales activar mecanismos informales y formales de
rendición de cuentas sobre los servidores públicos y los comportamientos de las
agencias gubernamentales.
 Estas altas expectativas pueden haber sido atenuadas por los limitados avances
de la investigación teórica reciente. De hecho, parece que la literatura sobre
transparencia ha experimentado un impulso de entusiasmo normativo en las décadas
de 1990 y 2000 (Michener 2019), antes de pasar por una fase más analítica y crítica
durante las últimas dos décadas, que enfatiza la necesidad de equilibrar los efectos
de las reformas de transparencia. (positivo/negativo, inmediato/incremental,
esperado/inesperado, intencionado/no intencionado) (Pozen y Schudson 2018). Esto
surgió con la necesidad de superar la abstracción de la mayor parte de la discusión
sobre la transparencia y ponerla en perspectiva con áreas políticas específicas, para
identificar el mecanismo causal que conduce a resultados particulares en contextos
particulares (de Fine Licht 2014; Pozen 2019).
Por lo tanto, algunos académicos han dividido la relación transparencia-rendición
de cuentas en varias dimensiones (Fox 2007), según perspectivas normativas y
culturales (Hood 2010), por rutas o trayectorias alternativas (Meijer 2014) o según el
grado de sensibilidad de la información (Mabillard y 7umofen). 2017). Sin embargo,
estos enfoques fragmentados pasan por alto tanto la complementariedad como la
interdependencia de los diferentes regímenes de responsabilidad electoral, judicial,
legislativa, administrativa y social (Fontaine, Medrano y Narváez 2020). Esto requiere
una mayor exploración de los factores contextuales y otras variables intervinientes a
través de las cuales la transparencia afecta el equilibrio de poder en la gobernabilidad
democrática, incluidos los medios de comunicación independientes, las capacidades
de intermediación de la sociedad civil y los regímenes de partidos competitivos
(Berliner 2014; Peixoto 2013; Roberts 2014; Van Zyl 2014).
En el aspecto empírico, los programas internacionales como la Iniciativa para la
Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) difícilmente abordan la maldición
de los recursos (Corrigan 2011) y aún pueden tener un efecto limitado en la lucha
contra la corrupción (Corrigan 2017). Pero durante las últimas dos décadas, han
estado produciendo resultados consistentes en la mejora de la rendición de cuentas
y la responsabilidad del gobierno y las empresas (Kleil 2017; Vau Alstine 201/;
Sovacool 2020). Los estudios más recientes sobre el EITI confirman así la existencia
de un fuerte vínculo entre transparencia y rendición pública de cuentas, aunque aún
se sabe poco sobre el mecanismo causal que opera en esta relación (López y
Fontaine 2019).
En el presente trabajo, sostenemos que la institucionalización de la transparencia
es la fuerza causal más efectiva para que los gobiernos y las corporaciones rindan
mejores cuentas y asuman más responsabilidad por sus acciones. La
institucionalización se refiere a la estabilización de reglas, prácticas y procedimientos
operativos estándar formales e informales en la acción colectiva. Según esta
definición, que se inspira en el “institucionalismo sociológico” (Lowndes y Roberts
2013) y la teoría institucional de la “gobernabilidad democrática” (Pierre y Peters
2010), los actores ajustan sus conductas y actualizan la regulación de sus
interacciones de acuerdo a “una lógica de adecuación" (Marclh y Olsen, 2006), en
contraposición a una lógica de elección racional.
Con base en este marco, afirmamos que la institucionalización de la transparencia
altera estructuras, rutinas, prácticas y procedimientos de acuerdo a una expectativa
normativa de gobernabilidad democrática. Nuestro enfoque institucional para el
diseño de políticas está respaldado por investigaciones anteriores sobre
transparencia y responsabilidad pública en el sector extractivo de Ecuador (Fontaine
et al., 2018), México (López y Fontaine 2019) y Venezuela (Fontaine, Medrano y
Narváez 2020). Al centrarnos en el cambio institucional a través de las actividades
de formulación de políticas, coordinación intersectorial e interacciones políticas,
construimos y probamos positivamente un único mecanismo causal que vincula el
establecimiento de la agenda con los resultados de las políticas. Este mecanismo se
muestra de la siguiente manera. Después de que un gobierno adoptó la
transparencia como un objetivo de política (que es el desencadenante del proceso
de diseño), proceden a formular una estrategia a través de la formulación de medios
consistentes con este objetivo. Esta estrategia lleva a adaptar las instituciones
existentes para fomentar la coordinación intersectorial y la participación de actores
no estatales para garantizar la transparencia. Eventualmente, la rendición de cuentas
pública aumenta en el área de políticas, medida por un mejor acceso a la información
pública, la consolidación del debido proceso, las evaluaciones financieras oportunas
y los organismos autónomos de control y equilibrio.
En América Latina y el Caribe, la transparencia sigue siendo un problema
importante en la regulación del sector extractivo, a saber, la minería, la extracción de
petróleo y gas, y la gestión del agua y los bosques (Haslam aud Ciodfrid 2020;
Orihuela 2020). En particular, es el núcleo de la gobernanza ambiental en países
como Chile, donde se ha prestado una atención creciente a la transparencia como
estrategia para enfrentar problemas de política complejos como el cambio climático
(Carrasco 2020). Chile fue pionero regional en el registro de emisiones y
transferencias contaminantes (CEPAL 2013: 34). También fue el primero en crear
juzgados ambientales, e incluir organismos judiciales autónomos especiales en
materia ambiental (PNUMA y Cepei 2018, 18), en un contexto de desarrollo
institucional que soportó varias administraciones (Minaverry 2015: 10).
El sector minero en Chile, que representa una parte importante del PIB y las
exportaciones del país, no cuenta actualmente con la certificación EITI, aunque inició
el proceso en la década de 2010 (EITI 2012). Sin embargo, nuestra selección de
casos indica que este país califica como un caso típico de una relación positiva entre
la transparencia y la responsabilidad pública en la gobernanza ambiental (ver más
abajo, Sección 3). Esto lo convierte en un terreno interesante para probar el
mecanismo causal del diseño de políticas en un contexto anterior a la certificación
EITI.
El resto de este documento está organizado de la siguiente manera. En la Sección
2 explicamos el marco analítico y los métodos, basados en una metodología realista
y una teoría institucional del diseño de políticas. En la Sección 3 presentamos los
resultados de nuestro estudio de caso, centrándonos en la formulación, calibración y
resultado de la política ambiental chilena bajo la primera administración de Michelle
Bachelet (2006-2010), cuando se llevaron a cabo importantes reformas en la
gobernanza ambiental. Evaluamos la validez de la evidencia recopilada a través de
la formalización bayesiana de pruebas de aro, realizadas en cada parte del
mecanismo causal y sus interacciones. En la Sección 4 discutimos estos hallazgos
con respecto al diseño institucional, la movilización de la combinación de
instrumentos y el aprendizaje de políticas transversales. En la Sección 5 sacamos
algunas conclusiones sobre la práctica,

2. Marco analítico y métodos

2.1. Operacionalización del mecanismo causal

Basado en una metodología realista y la teoría institucional (Fontaine 2020), el

diseño de políticas es un proceso causal a lo largo del cual un gobierno se involucra
en una serie de actividades que producen entidades de manera no lineal.1 Este
proceso es desencadenado por el establecimiento de la agenda y produce un
resultado de política, gracias a las fuerzas causales desplegadas por la movilización
de instrumentos de política (en adelante definidos como los recursos
gubernamentales de información, regulación, tesoro y organización, según Hood
(1986)).
En la presente investigación, nuestro proceso causal teórico se desencadena por
la decisión de un gobierno de adoptar la transparencia como un principio central de
la gobernanza ambiental, lo que los lleva a formular una estrategia (es decir, definir
los medios consistentes de acuerdo con los objetivos de la política y el contexto) para
mejorar los procedimientos operativos estándar para una mayor transparencia
sectorial. Más adelante esta estrategia produce una doble actividad de cambio
institucional. Por un lado, intenta asegurar la coordinación de la nueva estrategia
entre las áreas correspondientes interesadas en abordar el mismo problema de
política. Por otro lado, apunta a fomentar un estilo de implementación más
participativo e inclusivo al momento de enfrentar las interacciones de gobernanza
entre el Estado, la sociedad y el marcador. Finalmente, el resultado de la política es
una mejora en la responsabilidad pública sobre los problemas ambientales en las
áreas políticas relacionadas, como la minería y la gestión forestal. Este mecanismo
causal teórico se presenta en la figura 1.
Para evaluar empíricamente este mecanismo causal, utilizamos instrumentos de
política como observaciones empíricas esperadas a lo largo del proceso. Estos
recursos de información, regulación, tesoro y organización constituyen una
combinación de políticas que funciona como un complejo INUS en el diseño de
políticas, lo que significa que ninguno de ellos es suficiente, pero todos son partes
necesarias de una condición no necesaria pero suficiente del resultado de la política.
Los instrumentos de información hacen referencia a la posición nodal que ocupa el
gobierno en las redes de información, tanto como usuario (función detectora) como
productor (función efectora). Los instrumentos de regulación incluyen todos los
recursos normativos que mejoran la autoridad de un gobierno o permiten que el poder
legislativo restrinja al ejecutivo a través de pesos y contrapesos. Los instrumentos
del tesoro son los recursos fiscales y económicos que definen la capacidad del
Estado para financiar la acción del gobierno a través de políticas públicas. La
organización administrativa incluye todas las instancias y procedimientos
burocráticos a nivel nacional y local que hacen posible la implementación de una
política.
La Fig. 2 ilustra cómo se movilizan estos instrumentos a lo largo de las actividades
de diseño de políticas, produciendo así entidades empíricamente observables.

2.2. Diseño de pruebas empíricas

La combinación de políticas antes mencionada proporciona una base común para

el diseño de pruebas empíricas para cada conjunto de actividades del mecanismo
causal teórico y las entidades correspondientes del mismo, ya sea con fines de
confirmación o refutación. En consecuencia, se realiza una prueba positiva cuando
en realidad encontramos suficiente evidencia de cuando en realidad encontramos
suficiente evidencia de cada observación empírica esperada.
La Tabla 1 presenta una lista de tales observaciones empíricas esperadas, con base
en la combinación de políticas movilizadas por el gobierno durante cada conjunto de
actividades.
En primer lugar, si el gobierno ha adoptado inicialmente la transparencia como un
objetivo de política al abordar los problemas ambientales (hipótesis para T),
esperamos que evalúe la transparencia cuando se dirija a los ciudadanos y las
organizaciones de la sociedad civil (OSC), y que valore la transparencia en su
modelo económico. El gobierno también debe estar dispuesto a regular la
transparencia y crear nuevas agencias responsables de aumentar la transparencia
en el sector público.
En segundo lugar, si T ha llevado al gobierno a formular una nueva estrategia para
aumentar la transparencia en la política ambiental (hipótesis para A), esperamos que
incorpore nuevos procedimientos de información y publicidad sobre la gestión
ambiental y los proyectos de inversión empresarial. También es probable que
promuevan la transparencia a través de una reforma legal en el sector ambiental,
para establecer nuevos estándares de transparencia en la asignación presupuestaria
en materia ambiental. Y probablemente crearían nuevos procedimientos operativos
estándar de transparencia y control interno en el sector ambiental.
En tercer lugar, si A hizo que el gobierno adaptara el sistema institucional para
coordinar la nueva política en diferentes áreas de política, como el sector extractivo
y la gestión forestal (hipótesis para B), entonces esperamos crear nuevos
procedimientos en la administración pública para facilitar la recolección de
información ambiental y difusión. También se puede esperar que se pronuncien a
favor de prácticas transparentes por parte de las empresas públicas y privadas, y
que asignen recursos financieros a la mejora de los estándares ambientales por parte
de las empresas que operan en el sector extractivo. Y probablemente también
descentralizarían la gobernanza ambiental como una forma de mejorar esta
coordinación entre áreas.
Cuarto, si B hizo que el gobierno adoptara un estilo de implementación
participativo e inclusivo con actores no estatales (hipótesis para C), podemos esperar
que pongan a disposición de los actores no estatales información ambiental oportuna
y que reconozcan su participación en el proceso legislativo destinados a apoyar la
nueva política. También es probable que el gobierno central transfiera a los gobiernos
locales algunas capacidades y recursos para la gobernanza ambiental.
Eventualmente, si C conduce efectivamente a una mejora en los procesos de
rendición pública de cuentas en el sector ambiental (hipótesis para O), deberíamos
esperar que el sistema de información ambiental sea más accesible para los actores
no estatales, mientras que el debido proceso sería más efectivo para abordar
denuncias de ciudadanos y OSC por violaciones de derechos ambientales. También
debería mejorar la difusión de información financiera oportuna y completa sobre los
impactos ambientales de las actividades basadas en recursos; y debe garantizarse
la autonomía de los organismos de control que realizan los estudios de impacto
ambiental.

2.3. Evaluación de evidencia

Para evaluar la información recopilada a la luz de nuestra hipótesis, combinamos

el teorema de verosimilitud de Bayes (Bennett 2015) con una tipología de pruebas
empíricas (Van Evera 1997) y una escala de necesidad y suficiencia para esta
tipología (Collier 2011) En cumplimiento con la lógica bayesiana, nuestra hipótesis
alternativa es un agregado de todas las posibles alternativas al proceso causal
conceptualizado en nuestra hipótesis principal.
Tratamos tanto la evidencia como la observación esperada de los instrumentos de
política como "pruebas de aro", porque cada instrumento en sí es una parte necesaria
pero insuficiente de la combinación de políticas movilizada por el gobierno para lograr
sus objetivos. En consecuencia, estimamos p(e/h) =0,9 para certeza (o "necesidad"
en palabras de Collier), y ple/-h) = 0,3 para singularidad (o "suficiencia" en palabras
de Collier). Con base en una P(h) previa = 0,5 y los valores mencionados
anteriormente de certeza y unicidad, encontrar tres pruebas confirmatorias
significaría una probabilidad de 0,79 de que una prueba sea positiva; y realizar cuatro
pruebas positivas aumentaría nuestra confianza posterior (p(h|e) hasta 0,99. En
pocas palabras, se necesitan al menos cuatro pruebas positivas para confirmar la
validez de cada elemento que compone nuestro mecanismo causal,
La Tabla 2 presenta una simulación de los resultados, basada en un p(h) previo =
0.5, donde h representa la hipótesis principal y -h la hipótesis alternativa, e
representa evidencia confirmatoria, -e evidencia refutable o la falta de eso.
Nuestra selección de casos se limitó a América Latina y el Caribe, con base en dos
condiciones: la presencia de regulación de transparencia en temas ambientales (lo
que indica un caso potencialmente positivo en T), y una variación positiva en la
rendición pública de cuentas sobre temas ambientales durante la administración de
un gobierno (indicando un caso potencialmente positivo en O). Siguiendo a
Schneider y Rohlfing (2013), definimos como "casos típicos" aquellos positivos en T
y O, "casos desviados" aquellos positivos en T pero negativos en O, "casos
individualmente irrelevantes" aquellos negativos tanto en T como en O, y " casos
inconsistentes" aquellos negativos en T pero positivos en O.
 La información sobre estas condiciones se obtuvo del Environmental Democracy
Index (EDI), elaborado por el World Resources Institute (WRI). Los casos positivos
en T (T1 = 1) son países que obtuvieron una puntuación de 40 o más en el Índice de
Presupuesto Abierto (OBI), elaborado por Open Government Partnership (OGP). Los
casos positivos en O son países que cumplieron al menos dos de las tres condiciones
siguientes: aumento del desempeño en la voz y la rendición de cuentas o el debido
proceso de acuerdo con el Índice de Gobernanza Mundial (WGI) (R1 = 1), aumento
del desempeño en el EDI (R2 = 1), alta calidad de la información ambiental medida
por el EDI (cruce de acceso por OSC, publicidad y disponibilidad oportuna) (R3 = 1).
La tabla de verdad de esta clasificación con técnicas QCA se presenta en la Tabla 3.
Siete países aparecen como casos típicos: Chile, Perú, Colombia, Brasil, Costa
Rica, México y El Salvador. Los casos desviados incluyen Ecuador y Honduras;
Trinidad y Tobago y Nicaragua son casos individualmente irrelevantes; y Panamá se
erige como el único caso inconsistente. El resto de países de la región son aquellos
donde la información es incompleta o no está disponible en las bases de datos de
referencia. La tipología de casos resultante se presenta en la Tabla 4.
Finalmente, entre los siete estudios de casos típicos, seleccionamos a Chile para
probar la teoría, considerando la importancia de la acreditación EITI inconclusa para
el sector minero y la gestión forestal. Además, podría decirse que Chile se encuentra
entre los países más estables de la región, independientemente de las
manifestaciones de 2019 (también conocidas como "el estallido social") que
preludieron al referéndum nacional de 2020 a favor de una reforma constitucional y
la elección de una asamblea constituyente en mayo de 2021 (en medio de la
pandemia del Covid-19).

En conjunto, estos hechos configuran un contexto político altamente favorable a la

institucionalización de la transparencia en la gobernanza ambiental. Los resultados
de este estudio de caso se presentan en la siguiente sección.
 La eficacia de nuestro mecanismo causal teorizado que vincula la transparencia
con la responsabilidad pública resulta de un procedimiento de tres pasos: la
formulación de la política (T:A), la calibración de la política (B:C) y la materialización
del resultado (0).

3.1. Formulación de políticas: una estrategia coherente

Durante la campaña presidencial de 2005, el programa de Michelle Bachelet

prometía la creación de una comisión estatal para la transparencia [E1]. Entre las
evidencias encontradas se encuentran declaraciones del exministro de la Secretaría
General de la Presidencia (Segpres), Eduardo Dockendorff, quien aseguró que el
gobierno estaba interesado en mejorar las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos, para lo cual era necesario un proyecto de ley de transparencia y acceso
a la información [E2]. Así lo confirmó Gloria de la Fuente, del Consejo para la
Transparencia, según quien se discutió entre el candidato y los representantes de
las OSC para poner este tema en la agenda [E3]. Un exfuncionario de la Segpres,
Rodrigo Mora, agregó que antes de la creación del Consejo se lanzó una campaña
a nivel nacional para promover el derecho de acceso a la información pública [E4].
 Bachelet también anunció públicamente que la agenda de transparencia
conduciría a una nueva regulación como prioridad para su futuro gobierno [E5] y creó
un comité asesor para elaborar 30 propuestas para mejorar la transparencia. Según
el titular de este comité, el exministro de Economía Alejandro Ferreiro, estas medidas
enfatizaron la importancia del control y seguimiento [E6]. Asimismo, el gobierno
apoyó el proyecto de ley de Acceso a la Información Pública, presentado por los
senadores Jaime Gazmuri (Partido Socialista) y Hernán Larraín (Unión Democrática
Independiente) [E7]. Según R. Mora, al decidir darle tanta importancia a la
transparencia, Bachelet insistió en implementar reformas institucionales y una
política pública dedicada [E8].
Según el exministro José Antonio Viera Gallo, en la visión del gobierno, la
transparencia también era necesaria para el desarrollo económico [E9]. Esto fue
respaldado por el Departamento de Presupuesto en un documento de 2006 que
establecía que la transparencia en materia fiscal permitiría a los ciudadanos acceder
a información sobre el presupuesto anual del Estado [E10]. El Informe de Finanzas
Públicas de 2007 se hizo eco de esta afirmación al declarar que la administración
debía entregar información fiscal para mejorar la transparencia en su gestión [E11].
Esto puede explicarse en parte porque Chile planea unirse a la OCDE (a partir de
enero de 2010), a la que el acceso a la información se considera un requisito básico
para una administración pública eficiente. Por lo tanto, se invertirían recursos
financieros, especialmente en tecnología de la información, para empoderar al
Consejo para la Transparencia y mejorar la formación profesional de los servidores
públicos [E12].
Eventualmente, en su programa de 2005, Bachelet afirmó que impulsaría los
sistemas de prevención mediante la institucionalización de auditorías internas en
todos los ministerios y servicios públicos, además de promover códigos de ética entre
los servidores públicos [E13]. Según Viera-Gallo, con la creación del Consejo para
la Transparencia, Chile tendría un organismo autónomo de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, altamente independiente del gobierno
[E14]. Emilio Mora, entonces investigador de la ONG Chile Transparente, agregó que
durante su capacitación se informará a los servidores públicos sobre su derecho de
acceso a la información y la importancia de la transparencia para su seguridad
profesional [E15]. El informe de 2007 de Chile Transparente reconocía que el
gobierno había decidido avanzar en la probidad de gestión [E16].
Una vez elegida, Michelle Bachelet y su gobierno procedieron rápidamente a
elaborar una estrategia para mejorar la transparencia a través de nuevas políticas
públicas.
Comenzaron con la presentación del Proyecto de Ley 20.417 para reformar la
política ambiental, con el fin de hacer pública cualquier información ambiental de
propiedad del servicio civil y garantizar el acceso a esta información por parte de
cualquier ciudadano [E17]. Para mejorar la transparencia en la gobernanza
ambiental, el gobierno creó el Sistema Nacional de Información de Control Ambiental,
un sitio web dedicado a informar sobre los controles y sanciones en la materia, en el
sector industrial y extractivo [E18]. Otra gran iniciativa del gobierno fue la creación
de la aplicación electrónica APP e-SIAA para facilitar los trámites de evaluación de
impactos ambientales y reportes de daños ambientales [E19]. Según el exasesor del
Ministro de Medio Ambiente, Luis Cordero, la reforma sectorial incluyó un sistema de
control de información basado en varios repositorios digitales y fácil acceso a las
denuncias de los ciudadanos [E20].
En 2009 se sancionó la Ley 20.285, denominada “Transparencia del Sector
Público y Acceso a la Información de la Administración del Estado” [E24] (en adelante
Ley de Transparencia); y en 2010 se complementó con la Ley 20.417, de reforma de
la regulación del sector ambiental, que creó el Ministerio del Ambiente, el Servicio de
Evaluación Ambiental y la Comisión Superior de Gestión Ambiental, encargada de
velar por la transparencia en todas las tomas de decisiones por parte de los políticos
y actores administrativos [E21]. Mientras tanto, la Presidenta Bachelet firmó el
Decreto 8.509 que reforma el artículo 4a de la Ley 19.300 que otorga a los
ciudadanos acceso a la información ambiental [E23]. El 30 de octubre de 2012
también firmó el Decreto 40 que reglamenta el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, que permitiría la participación ciudadana en cada proceso de evaluación
ambiental [E22].
Además, el Departamento de Presupuesto adoptó el Sistema Integral de
Información y Atención al Ciudadano en el Programa de Mejoramiento de la Gestión
Pública, que fue un incentivo económico para que los servidores públicos cumplieran
con la Ley de Transparencia [E25]. El gobierno también asignó más recursos
financieros a las evaluaciones de impacto ambiental, a través del sistema electrónico
de evaluación ambiental y el servicio de evaluación ambiental [E26]. En 2016 el
gobierno implementó el portal digital “Open Budger” que publicaría los balances
financieros mensuales de cada organismo del Estado [E27]. Adicionalmente, el
Ministerio del Medio Ambiente asignó recursos financieros para los procedimientos
de control en todos los sectores productivos e industrias extractivas que afecten los
recursos naturales [E28].
Mientras tanto, el gobierno creó un sistema de transparencia y control interno.
Antes de implementar la nueva reforma ambiental en materia de transparencia, en
2006, la Presidenta Bachelet había firmado el lineamiento ejecutivo 008 denominado
“Transparencia Activa y Publicidad” de la información oficial [E32]. Estos
lineamientos tenían a las entidades públicas reportando información mensual a
través de sus sitios web, de acuerdo al artículo 7 de la Ley de Transparencia [E29].
La ley también dispuso la creación del Consejo para la Transparencia encargado de
vigilar y sancionar la aplicación de la ley en materia de transparencia, acceso a la
información pública y protección de datos personales [E30]. El reglamento de la
Estrategia de Evaluación Ambiental también estableció (Art. 13) la publicidad y
difusión masiva de evaluaciones completas sobre planificación ambiental, de manera
oportuna y didáctica [E31].
 En cuanto a la formulación de políticas, el análisis de la combinación de políticas
indica una fuerte coherencia entre la nueva estrategia y la agenda de gobierno, en
cuanto a la transparencia en la gobernanza ambiental. Pasamos ahora al segundo
conjunto de actividades para evaluar la congruencia interna y externa de la nueva
política.

3.2. Calibración de políticas: la congruencia del cambio institucional

La calibración de políticas comienza con un buen diseño institucional para facilitar

la coordinación dentro del Estado. Aquí evaluamos la congruencia interna del mix de
políticas, es decir, la consistencia entre agendas y acciones de diferentes
organismos del Estado, comenzando por el poder ejecutivo.
A través del Sistema Nacional de Información Ambiental, los ciudadanos tienen
acceso a informes y estudios, bases de datos estadísticos y registros de sanciones,
entidades de control y casos que involucran organizaciones de las áreas de política
de Pesca y Agricultura, Finanzas y Bienes, Remediación Ambiental, Agronegocios,
Minería, Energía, Transporte, Infraestructuras y Bosques [E33]. Por otro lado, el
Consejo para la Transparencia creó una red oficial de funcionarios especializados a
cargo de la comunicación y coordinación institucional, que ayuda al Ministerio del
Ambiente a acceder a toda la información necesaria, ya sea a nivel local (o
descentralizado) [E34]. En 2014 el gobierno estableció una estrategia de intervención
transversal, a través del Programa de Recuperación Ambiental y Social (PRAS). Este
programa busca facilitar el diálogo entre los actores estatales y no estatales
(sociedad civil y empresas privadas) en territorios considerados para enfrentar
problemas sociales y ambientales, como las llamadas "áreas de sacrificio" [E35]. Los
procedimientos de evaluaciones ambientales estratégicos fueron agregados a la caja
de herramientas de cualquier política pública involucrada en la gestión ambiental
[E36].
Asimismo, los estándares ambientales de los sectores extractivo y productivo
fueron elevados por la Comisión Superior de Gestión Ambiental, encargada de
controlar y sancionar cualquier infracción a las resoluciones de calificación ambiental,
normas de emisión, normas de calidad y planes de prevención y descontaminación
[E37]. En 2012, la Ley 20.600 creó tribunales ambientales para conocer de
controversias ambientales, y sus integrantes están conformados para cumplir con las
normas de transparencia establecidas por la Ley de Transparencia y la Ley de
Probidad del Sector Público y Prevención de Conflictos de Intereses [E38]. Las
aplicaciones electrónicas del Sistema Nacional de Información Ambiental también
ayudan a apoyar los procesos de entrega de información a los ciudadanos y
organismos públicos de la administración local y el gobierno central (como los
mencionados anteriormente) [E39]. Uno de los principales instrumentos de
regulación para prevenir el daño ambiental es el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, mediante el cual la administración evalúa y entrega certificados a
iniciativas tanto del sector público como privado [E40].
La Comisión Superior de Gestión Ambiental puede decidir sanciones económicas
contra cualquier entidad que no cumpla con la normativa ambiental, como sucedió
con la corporación minera Anglo American Sur SA, cuyo proyecto Los Bronces fue
multado con 5 millones de dólares [E41]. En 2008, el gobierno creó un fondo
fiduciario para la conservación y el manejo sostenible del bosque primario, que
generaría beneficios para las actividades que fomentan su regeneración,
recuperación y protección [E44]. En 2017 una reforma fiscal creó un impuesto verde
sobre las emisiones atmosféricas de partículas tóxicas, óxido de nitrógeno, dióxido
de azufre y dióxido de carbono. Un año después el Estado chileno había recaudado
191,3 millones de dólares por este impuesto [E42]. La Comisión Superior también
supervisa los programas, con el fin de obligar a las empresas que no cumplen a
tomar medidas de remediación. Sin embargo, cuando éstos no proceden, la multa
puede ser duplicada [E43].
Adicionalmente, la administración Bachelet creó instrumentos de ordenamiento
territorial afines a la evaluación ambiental estratégica, tales como el Plan Regional
de Ordenamiento Territorial, planes de ordenamiento intercomunal y comunal, planes
seccionales, ordenamiento costero y manejo integral de cuencas hidrográficas [E45].
La coordinación administrativa también se mejoró con la creación de un Consejo de
Ministros para la Sostenibilidad, encabezado por el Ministro de Medio Ambiente e
integrado por representantes de diez ministerios (Agricultura, Patria, Salud,
Economía, Energía, Obras Públicas, Vivienda, Transporte, Minería y Planificación).
Esta agencia se encarga de realizar evaluaciones ambientales estratégicas en
cualquiera de estas áreas de política, además de recomendar los mejores
mecanismos de participación ciudadana [E46]. El personal del Ministerio del
Ambiente y del Servicio de Evaluación Ambiental está regulado por un decreto
ejecutivo de 2010 [E47]. Eventualmente, un Comité de Ministros (que incluye
ejecutivos de los ministerios de Medio Ambiente, Salud, Energía, Minería y
Agricultura) está a cargo de atender todas las denuncias de impacto ambiental y
evaluaciones rápidas realizadas por personas que consideran que sus
observaciones no fueron tomadas en cuenta. [E48].
Sabemos volcar nuestra atención a la congruencia externa de las reformas
institucionales, a través de la movilización del mix de políticas por parte del gobierno
atendiendo las demandas sociales de mayor transparencia en materia ambiental.
Una mejora importante en la transparencia del sector ambiental fue el acceso
abierto al Registro de Emisiones y Transferencias Contaminantes, que contiene
información sobre la contaminación a nivel local [E49], y a las evaluaciones anuales
y del estado ambiental del país, publicadas por el Ministerio de Medio Ambiente
desde 2010 [E50]. Por otro lado, se mejoraron los canales de participación a través
de instrumentos de información, como el Presupuesto Público Participativo,
destinado a informar a la ciudadanía sobre la gestión ambiental [E51], y la Consulta
Ciudadana. Por ejemplo, dicha consulta fue realizada por los ministerios de Medio
Ambiente y Agricultura antes de adoptar el Plan de Adaptación al Cambio Climático
para los sectores de Silvicultura, Agricultura y Ganadería [E52].
En 2009, senadores tanto de la mayoría como de la oposición firmaron un
memorando de acuerdo en el que se comprometían a aprobar el proyecto de ley de
la nueva política ambiental, mientras que el gobierno se comprometía a crear
tribunales ambientales. Según la ONG Fundación Terram, este acuerdo fue
fundamental para tramitar la reforma del sector ambiental en tiempo y forma [E53].
En ese contexto, los representantes de las OSC podían participar en el proceso
legislativo, uniéndose a comisiones en las que se invitaba a actores no estatales a
expresar sus posiciones sobre un proyecto de ley [E54]. La administración Bachelet
también creó un nuevo instrumento consultivo a través de los Consejos de la
Sociedad Civil (con organizaciones que trabajan en el sector ambiental) cuyos
informes de reuniones y decisiones se publican periódicamente a través del Portal
de Transparencia [ES55]. Eventualmente, a los pueblos indígenas se le otorgaron
derechos especiales a la consulta previa dentro de sus territorios, según el Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo [E56].
Mientras tanto, el gobierno asignó nuevos recursos financieros a los actores no
estatales a lo largo de la competencia de gestión ambiental local y publicó los
nombres de todos los participantes. En cuanto a 2018, cada uno de los proyectos de
70 organizaciones recibió más de 63000 USD [E57]. Se creó otro fondo para
acciones de reciclaje a nivel local, que benefició a 33 municipios del país en 2018,
como la comunidad de Maipú, a la que se le otorgaron unos 12700 USD [E59]. Un
tercer instrumento valioso para la participación de actores no estatales es el Fondo
de Protección Ambiental, para financiar proyectos de OSC destinados a mejorar la
gestión ambiental. Este fondo ya existía, pero bajo la administración de Bachelet
saltó a 6,76% del Presupuesto Ambiental del Estado (frente a 4,3% y 3,3% durante
las administraciones anteriores) [E60]. Eventualmente, las corporaciones mineras se
ven obligadas a presentar informes trimestrales, informes financieros a la Contraloría
General de la República, disponibles al público a través de un sitio web dedicado
[E58].
Al publicar sus evaluaciones de impacto ambiental, se espera que cada empresa
describa cómo se relacionan sus proyectos con los planes de desarrollo comunales.
Por ejemplo, en el proyecto minero Arbiodo, las instancias ambientales solicitaron a
los gobiernos locales (de Antofagasta, Chañaral y Taltal) que se posicionen y
expresen sus opiniones sobre la compatibilidad del uso del suelo con los impactos
ambientales, de acuerdo con los estándares del Plan Seccional o Reglamentario,
Plan Comunal. Además, se realizó una consulta a la ciudadanía del 5 de mayo al 28
de julio de 2016 [E61]. Adicionalmente, el Ministerio del Ambiente implementó el
Sistema Municipal de Certificación Ambiental a través de comités locales que
involucran a miembros de la comunidad y empresas. Por ejemplo, en el municipio de
Vilcún (región de la Araucanía) el comité ambiental se incorporó al Sistema de
Certificación en 2014. Al día de hoy, este comité está integrado por seis miembros
de la sociedad civil, quienes han organizado convenciones generales y otras
reuniones periódicas con o sin el gobierno local [E62]. También se adoptaron nuevos
procedimientos participativos para las evaluaciones y declaraciones de impacto
ambiental. Por ejemplo, en el proyecto minero Quebrada Blanca (Fase 2), la empresa
realizó una consulta previa al pueblo Aymara de Collahuasi, con base en una
metodología elaborada por la organización indígena, y elaboraron un protocolo de
acuerdo para este proceso con los Quechua gente de Huatacondo [E63]. La política
ambiental creó la oficina del asesor ambiental a nivel local. Por ejemplo, el informe
de 2013 publicado por la comuna de Colina señala que dicho asesor actuó como
contraparte técnica para un estudio de impacto ambiental, a través de talleres de
educación ambiental, certificación, etc. Eventualmente, el Ministerio del Ambiente
ayudó a crear consejos para la Recuperación Social y Ambiental involucrando a
actores no estatales y gobiernos locales, para resolver disputas ambientales. Esto
ayudó a las autoridades locales a establecer programas de capacitación sobre
indicadores ambientales y temas relacionados, para mejorar la calidad de la
información generada por las redes de monitoreo [E64].
En cuanto a la calibración de políticas, el análisis de la combinación de políticas
durante la implementación de la nueva política ambiental muestra un alto grado de
congruencia interna y externa de las reformas institucionales. Pasamos ahora al
resultado de la política para evaluar la efectividad del nuevo modelo de gobernanza
ambiental.

3.3. Cuenta de póliza: un resultado exitoso

De hecho, el acceso al sistema de información ambiental mejoró durante la

administración de Bachelet. Esto se puede medir por la calidad de la información que
se pone a disposición del público, como en el caso de la ONG Dunas de Ritoque (de
Valparaíso). Esta organización aprovechó la Ley de Transparencia para solicitar
información sobre los posibles efectos contaminantes del desarrollo industrial en
zonas de humedales. Luego de que las empresas le negaran el acceso a esta
información, abogando oficialmente por la confidencialidad, la ONG elevó su petición
al Consejo de Transparencia, que obligó a la empresa a entregar toda la información.
Eventualmente, esto permitió a Dunas de Ritoque apelar contra el proyecto industrial
en un tribunal ambiental (E65). Igualmente importante para la calidad de la
información y los sistemas de información es el tiempo, la reducción de los retrasos
en la tramitación de demandas de información a través del Portal de Transparencia
es una evidencia clave de una mejora en la rendición pública de cuentas. En cuanto
a 2020, la Secretaría de Medio Ambiente tardó en promedio 22,6 días hábiles en
reaccionar, frente a 12,3 de la Comisión Superior de Evaluación Ambiental y 8,2 del
Servicio de Evaluación Ambiental [E66]. La demora promedio de las demandas
ciudadanas se redujo de 22,7 a 18 días hábiles entre 2015 y 2019. Mientras tanto,
se triplicó el número de demandas a la Secretaría y se cuadriplicó el número de
demandas al Servicio de Evaluación Ambiental [E67]. A abril de 2020, el Sistema
Nacional de Información Ambiental registró 462 procesos sancionatorios finalizados
y mantuvo en revisión a 457 entidades con potencial sanción, que sumaron multas
por 54 millones de dólares, de las cuales el 87% fueron efectivamente pagadas [E68].
También mejoró el debido proceso en la atención de las demandas de las OSC.
La creación de tribunales ambientales aumentó la legitimidad de los asuntos de
justicia ambiental, lo que a su vez aumentó el número de acciones judiciales. En el
juzgado ambiental de la capital Santiago, se elevaron de 26 a 34 denuncias por año,
entre 2015 y 2019, mientras que en Valdivia y Antofagasta se crearon juzgados
auxiliares [E69]. En 2014 se dictó la primera sentencia de un juzgado ambiental
contra la Sociedad Servicios Generales Larenas Ltda., la cual fue condenada a cubrir
los daños ambientales derivados de sus actividades extractivas en el río Duqueco,
en Quilleco [E70]. Asimismo, el juzgado ambiental de Valdivia ordenó a la Comisión
Superior de Gestión Ambiental sancionar a la empresa responsable del proyecto
hidroeléctrico Colbún, porque su presupuesto no cabía en el estudio de calificación
ambiental [E71]. La mejora del debido proceso se ejemplifica en el proyecto minero
Pascua Lama, ubicado bajo glaciares en la región de Atacama. Este caso generó
presión política sobre el poder legislativo, que tuvo una comisión sesgada que emitió
una crítica positiva a pesar de la evidente sensibilidad ambiental de los proyectos.
Tras recibir críticas de ONG y ciudadanos que abogaban por un estricto respeto de
la normativa, en especial el derecho a la consulta previa de las comunidades locales,
se reabrió el caso y el tribunal ordenó a la empresa presentar un plan de recuperación
y conservación de las zonas afectadas [E72], ubicado debajo de los glaciares en la
región de Atacama. Desde 2016, bajo la segunda administración de Bachelet (2014-
2018), el gobierno publica información sobre la ejecución presupuestaria del
Ministerio de Medio Ambiente en el Índice de Presupuesto Abierto y en los sitios web
del Ministerio [E73]. El Departamento de Presupuesto Público publica el presupuesto
provisional del gobierno, el presupuesto aprobado por el Congreso Nacional, los
informes coyunturales entregados a lo largo del año y la evaluación anual [E74].
Además, el Ministerio del Ambiente está obligado a rendir cuentas de sus gastos y a
publicar una versión simplificada de su presupuesto anual para los actores no
estatales, además de publicar informes trimestrales dirigidos a comisiones
especiales del legislativo, en los que deben justificar cómo y por qué los recursos. se
han gastado [E75]. Además, la Contraloría General publica un informe anual de
gestión financiera en la que revisan todos los procedimientos técnicos de
operaciones financieras por parte del Ministerio, de acuerdo con sus competencias,
que aumenta la calidad de la información producida y da cuenta de la ejecución
presupuestaria [E76].
Eventualmente, el proyecto minero Minera Dominga ejemplifica hasta qué punto
mejoró la autonomía de los organismos de control y equilibrio en la política ambiental
durante la administración de Bachelet. Este proyecto, registrado por el Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental en 2013, fue descalificado cuatro años después
por la Comisión Regional de Evaluación Ambiental de Coquinbo, por no haber
previsto acciones suficientes para la mitigación, compensación y reparación de
impactos socioecológicos negativos. La empresa apeló esta decisión en el Comité
de Ministros. Sin embargo, el Comité rechazó el recurso, a pesar de que el Ministerio
de Minería lógicamente abogó a favor de Minera Dominga. Esta decisión tuvo
consecuencias políticas, con los ministros de Hacienda y Economía y el
Subsecretario de Economía criticando a la Presidenta Bachelet por renunciar a un 2.
operación de 5.000 millones de dólares y el Presidente respondiendo que en Chile
era posible un modelo de desarrollo más amigable con el medio ambiente. La
empresa acudió al Tribunal Ambiental y a la Corte Suprema, pero en cuanto al
segundo semestre de 2020 el proyecto seguía paralizado [E77]. Según Flavia
Liberona, de Terram, la autonomía de los organismos de control y equilibrio en el
sector ambiental ha mejorado gracias a la creación de la Comisión Superior de Medio
Ambiente, a través de la cual se pueden cuestionar las resoluciones ambientales y
las decisiones de los tribunales ambientales y tratar los casos de manera más técnica
que antes de 2010. Asimismo, Victoria Belemmi, de la ONG Fiscalía Medioambiental,
reconoce que la institucionalidad ambiental ha mejorado gracias a los tribunales
ambientales [E78]. Otro caso que ejemplificó esta mejora de la autonomía fue la
demanda presentada en 2018 por la comunidad indígena de Koyam Ke Che ante el
Segundo Tribunal Ambiental. Denunciaron la resolución tomada por el Director
Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental a favor del Centro Hidroeléctrico
Osorno. Los demandantes destacaron que esta decisión sobrepasó las funciones del
Director y violó su derecho a la consulta previa. El Tribunal finalmente falló a su favor,
por lo que se recurrió a la Corte Suprema para revisar el caso [E79]. En 2018 el
Tribunal Ambiental de Santiago dictó 28 sentencias, 22 de las cuales por
pretensiones de ilegalidad. Uno de estos casos fue la demanda de Darío Cortés
contra la Comisión Regional de Evaluación Ambiental de Antofagasta. Este actor
acudió a la Corte tras su demanda de detener un proyecto de reciclaje de cobre y
otros minerales de la refinería Codelco. La Corte falló a su favor y ordenó la
cancelación del proyecto Planta Recuperadora de Metales [E80].
La evidencia recopilada muestra mejoras considerables en la responsabilidad
pública con respecto a los problemas ambientales. Esto confirma que el mecanismo
causal desencadenado por la inclusión de la transparencia al más alto nivel de la
agenda de políticas fue efectivo en Chile. Ahora procedemos a discutir las
implicaciones de nuestros hallazgos en la siguiente sección.

4. Discusión: la naturaleza del diseño institucional en el cambio de políticas

Nuestro estudio de la transparencia en la gobernanza ambiental en Chile trae

hallazgos importantes sobre el efecto causal de la institucionalización de la
transparencia para la rendición pública de cuentas. En esta sección discutimos estas
contribuciones junto con cuatro advertencias planteadas por la literatura reciente
sobre el marco de diseño de políticas (Peters y Fontaine 2022), con respecto a la
naturaleza del diseño de políticas, la naturaleza de la causalidad, las preguntas
abordadas por el seguimiento profundo del proceso y el contexto, configuración
mecanismo-resultado en el diseño de políticas.
En primer lugar, el diseño de políticas no debe asimilarse a un proceso secuencial,
como el ciclo de políticas, ni debe reducirse a la etapa de formulación de ese proceso.
Es un proceso no lineal de ida y vuelta, de ideas a acciones y de acciones a
instituciones, etc. En pocas palabras, el diseño de políticas es ante todo un "rediseño"
de políticas (Peters 2018: 8). El caso de las reformas de transparencia en la política
ambiental de Chile confirma que la serie de actividades que producen las cinco
entidades de nuestro proceso causal, consisten en movilizar instrumentos de política
para adaptar los objetivos y medios de la política a un contexto cambiante, de
acuerdo con eventos externos, capacidades gubernamentales y grupos objetivo.
A lo largo de este proceso, las interacciones entre el gobierno central, otros actores
estatales del poder legislativo y judicial, los gobiernos locales y los actores no
estatales (es decir, sociales y económicos) producen diferentes modelos de
causalidad, instrumentación, evaluación e intervención (Peters 2018: 21-23). Estos
modelos, que constituyen la columna vertebral del marco de diseño de políticas,
operan de manera sistémica y siguen una lógica de adecuación. Desde esa
perspectiva, el éxito de las reformas chilenas para la transparencia en la gobernanza
ambiental radica ante todo en la coherencia entre fines y medios, tal como se define
en las actividades de formulación que vinculan el establecimiento de la agenda y la
formulación de la estrategia. Pero también resulta de la congruencia de las reformas
institucionales, a un nivel meso de gobernanza democrática, implementada a lo largo
de las actividades de calibración. Esto se refiere tanto a la congruencia interna de
interáreas -coordinación infraestatal-, como a la congruencia externa en las
relaciones estado-sociedad-mercado-interjuegos políticos.
En segundo lugar, el caso de Chile confirma que la transparencia solo mejora la
responsabilidad pública a través de un mecanismo causal formado por conjuntos de
actividades -es decir, la movilización por parte de un gobierno de cuatro tipos de
instrumentos de política para cumplir una promesa política- entidades productoras, a
saber, reformas institucionales. Esta concepción de la causalidad como necesidad,
que se basa en una metodología realista (Sayer 2010), difiere de la teoría
(probabilística) de la causalidad respaldada por múltiples métodos de análisis
comunes, que combinan, por ejemplo, regresiones lineales estándar con
semiexperimentos. Desde ese punto de vista, la posibilidad de generalizar nuestros
hallazgos más allá del caso único de Chile, descansa en nuestra confianza posterior
en el mecanismo causal teorizado.
En consecuencia, al abordar las preguntas centrales de una evaluación realista:
¿qué funciona? ¿Cómo funciona? ¿Para quién? ¿Y bajo qué circunstancias? - Chile
sienta las bases para una teoría de rango medio de la relación causal entre la
transparencia y la responsabilidad pública, que arroja una nueva luz sobre la
"configuración contexto-mecanismo-resultado" (Pawson y Tilley 2014: 77) en el
trabajo en diferentes áreas políticas o incluso en diferentes países bajo diferentes
gobiernos. Más específicamente, el contexto se caracteriza tanto por la congruencia
interna de la combinación de políticas (el diseño institucional de la coordinación entre
áreas) como por su congruencia externa (el diseño institucional de las interacciones
políticas) que finalmente definen una política o un estilo de implementación (Howlett
2004). En consecuencia, el principal aporte de nuestra investigación sobre Chile es
para fortalecer una teoría de rango medio de cómo y por qué mejora la transparencia
La responsabilidad pública en el sector extractivo, especialmente cuando trata de
hacer cumplir el debido proceso, otorgando acceso a la financiación oportuna,
garantizando la autonomía de los órganos de control y equilibrio y empoderar a las
comunidades locales a través de la participación.
En tercer lugar, el diseño de políticas es un ejercicio continuo de evaluación de
impactos y procesos. Esto significa que los modelos generativos de explicación -
como el proceso causal presentado en el caso chileno- son literalmente diseño de
políticas en acción. A un nivel meso, la gobernanza ambiental es una familia de
programas transversales que afectan al sector extractivo (entre otros), pero a un nivel
macro encaja en la teoría más abstracta del "cambio de tercer orden" o "paradigmas
de políticas" (Hall 1993). Esta doble representación del cambio de políticas es en
realidad más útil para los profesionales de lo que parece a priori, porque abarca
problemas de políticas que los gobiernos probablemente abordarán tarde o
temprano.
En el nivel meso, el vínculo entre el cambio de políticas de "primer" y "segundo
orden" (es decir, cambios en los objetivos y medios de las políticas), por ejemplo a
través de una mayor transparencia, y los objetivos finales de revertir la maldición de
los recursos, luchar contra la corrupción y lograr la sostenibilidad, en el sector
extractivo se ha establecido durante décadas, como lo demuestran las experiencias
de larga data del EITI y la OGP. A nivel macro, el problema es mucho más
complicado, en particular porque la relación entre los paradigmas de política y el
cambio de política de tercer orden (es decir, cambios en la construcción de
problemas de política) sigue siendo indeterminada. Por ejemplo, podemos saber con
certeza que la transparencia es necesaria para mejorar la responsabilidad pública,
especialmente en el sector extractivo, pero todavía necesitamos identificar el
mecanismo causal que vincula este tipo de cambio con el objetivo de abordar
problemas de política complejos -como la maldición de los recursos, la corrupción, el
cambio climático-, sin mencionar cuando estos se convierten en "problemas
perversos" (Rittel y Webber 1973) , que están simultáneamente incrustados, sin
precedentes y para los cuales ningún ensayo-error es política o socialmente
aceptable. En ese sentido, el caso chileno arroja algo de luz, al documentar cómo la
institucionalización de la transparencia permite estabilizar la gobernanza ambiental
a través de una verdadera modalidad de “gobernanza colaborativa” (Sidikki 2022),
combinando una coordinación interárea descentralizada con un estilo de
implementación participativo.

5. Conclusiones

Chile ofrece una saturación de evidencia de cómo la transparencia en la

gobernanza ambiental mejora la responsabilidad pública en múltiples áreas de
política, especialmente en el sector extractivo. En esta sección, destacamos las
contribuciones prácticas, académicas y teóricas de nuestros hallazgos.
En un nivel más académico, nuestra investigación contribuye al debate en ciencias
sociales sobre los fundamentos filosóficos, históricos e institucionales de la
transparencia y la rendición de cuentas públicas. Lo hace a través de un diseño
meticuloso de pruebas empíricas para cada conjunto de actividades que producen
las entidades de nuestro mecanismo causal y una revisión exhaustiva de los datos
empíricos que respaldan nuestra teoría. Nuestro diseño de investigación también es
lo suficientemente parco como para permitir una mayor comparación entre casos y
un seguimiento profundo del proceso. Debe notarse, sin embargo, que estos
métodos no son similares a la construcción y prueba de teorías más generales
(similares a leyes). La nuestra es una teoría de rango medio de por qué la
transparencia produce más rendición de cuentas, cómo, para quién y en qué contexto
(incluyendo bajo qué circunstancias y con qué capacidades).
A nivel teórico, nuestra investigación avanza en la operacionalización del marco
de diseño de políticas, a través de una teoría (de rango medio) del cambio de
políticas. Lo hace conceptualizando el diseño de políticas como un conjunto de
actividades de formulación y calibración, que consisten en movilizar una combinación
de instrumentos para lograr un objetivo de política. En pocas palabras, nuestro
enfoque realista del diseño de políticas avanza en cuatro pasos sucesivos, a saber,
la teorización de un mecanismo causal que vincula el establecimiento de la agenda
con un resultado de la política, la formulación de una teoría del cambio de políticas
como hipótesis principal (y la hipótesis alternativa de la misma), el diseño de pruebas
de aro basadas en instrumentos de política de información, regulación, tesoro y
organización, y la evaluación formal de la evidencia recolectada con el teorema de
verosimilitud de Bayes.
En un nivel práctico, nuestra investigación confirma la existencia de un mecanismo
causal que vincula la transparencia con la responsabilidad pública, que está presente
en una familia de programas en todo el sector extractivo. En el caso de Chile, esto
se refiere particularmente a la minería y la gestión forestal, pero es más probable que
ocurra también en otras áreas, como la gestión del agua y la extracción de petróleo
y gas. Esto permite la generalización de la teoría de la institucionalización de la
transparencia como un mecanismo robusto para fomentar la articulación de los
regímenes públicos de rendición de cuentas. Independientemente de los cambios
ideológicos en los ciclos electorales, la institucionalización de la transparencia en la
gobernanza ambiental ha demostrado ser eficaz en Chile, por lo que no solo
proporciona un buen ejemplo para otros gobiernos, ciudadanos y empresas de
América Latina y el Caribe y más allá, sino también un fuerte antecedentes de la
candidatura del país a la certificación EITI.