TEMA 1. I.- Concepto de Seguridad social. II.

- Ámbito subjetivo de la Seguridad

Social. II.- Niveles de protección: contributivo, asistencial y complementario. III.-
La estructura de la Seguridad Social. IV.- Organización de la gestión estatal de la
Seguridad Social.

I.- Concepto de Seguridad Social

La Seguridad Social es un sistema técnico jurídico destinado a proteger a determinadas
colectividades de personas frente a ciertos riesgos o contingencias, que provocan en ellas
situaciones de necesidad, sea por defectos de rentas o excesos de gastos. En rigor, todo
sistema de Seguridad Social es, en último término, un sistema de seguridad económica
que pretende la cobertura de determinados estados de necesidad, de acuerdo con las
directrices e inspiraciones del poder público. De esta manera, y tomando en consideración
un concepto extraído del propio ordenamiento positivo, la Seguridad Social es un
conjunto sistemático de medidas (normativas y de ejecución) a través de las cuales el
Estado garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, y a los
familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, la protección adecuada frente a las
contingencias y en las situaciones legalmente previstas (art. 2.2 TRLGSS).

La Constitución (art. 41) configura a la Seguridad Social como un régimen público, que
ha de ser mantenido precisamente por los poderes públicos, lo que en principio parece
excluir la presencia de la iniciativa privada en la gestión del sistema. Dicho régimen
público (cuya ordenación, jurisdicción e inspección corresponden al Estado, art. 4
TRLGSS) ha de garantizar a todos los ciudadanos unas prestaciones suficientes ante
situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo.

Al margen de la Seguridad Social estricta quedan las prestaciones complementarias que

el art. 41 CE configura como libres, esto es, como susceptibles de aseguramiento
voluntario (fondos propios o externos, mutualidades de previsión social o contratos de
seguro).

La Carta Magna no reconoce de modo directo un derecho del ciudadano a la Seguridad

Social, sino que prefiere la vía indirecta de disponer que los poderes públicos mantendrán
un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos. No existe, pues, en la
Constitución, un derecho de protección máxima, ni siquiera media, a la Seguridad Social;
el deber de los poderes públicos, no sólo del Estado sino también de las Comunidades
Autónomas en el marco de sus competencias, se sitúa entre los meros principios rectores
de la política social económica, dotados de una protección mínima.

Por su parte, según el artículo 149 CE es competencia exclusiva del Estado en esta
materia: la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social (art.
149.1.17 CE); la sanidad exterior y las bases y coordinación general de la sanidad y la
legislación de productos farmacéuticos (art. 149.1.16); la legislación mercantil, formando
parte de ella la del seguro privado (art. 149.1.6) y las bases de la ordenación de crédito,
banca y seguros (art. 149.1.11).

1
 En cambio, es competencia de las Comunidades Autónomas: la ejecución de los servicios
de la Seguridad Social (art. 149.1.17); la asistencia social (art. 148.20); la sanidad e
higiene (art. 148.21).

Compete, por tanto, al Estado garantizar la protección a cargo de la Seguridad Social,

tanto en su dimensión contributiva (financiada con cuotas de los interesados) como no
contributiva (financiada a través del impuesto). En este sentido, el art. 42.4 TRLGSS
dispone que cualquier prestación de carácter público que tenga por finalidad
complementar, ampliar o modificar las prestaciones económicas de Seguridad Social,
tanto en sus modalidades contributiva como no contributiva, forma parte del sistema de
Seguridad Social, sin perjuicio de las ayudas de otra naturaleza que, en el ejercicio de sus
competencias, puedan establecer las Comunidades Autónomas en beneficio de los
pensionistas residentes en ellas.

Sobre la base del diseño constitucional, el legislador ordinario procede a enumerar los
principios de la Seguridad Social. Tales principios son los de universalidad, unidad,
solidaridad e igualdad (art. 2.1 TRLGSS). Con tal proclamación de principios se quiere
subrayar la vocación de protección universal (a todos los que lo necesiten) de nuestra
Seguridad Social, y especialmente la unidad del sistema, cuyo régimen público es único
y unitario. Esa unidad, que corresponde preservar al Estado, conlleva la igualdad de trato
de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes
en materia de Seguridad Social, de acuerdo con lo previsto en el art. 149.1.1ª CE. Unidad
de igualdad implican solidaridad interterritorial, proyectada financieramente en el
principio de unidad de caja.

II.- Ámbito subjetivo de la Seguridad Social.

De conformidad con lo establecido en el art. 2.1 TRLGSS, el sistema de la Seguridad

Social está configurado por la acción protectora en sus modalidades contributivas y no
contributivas. Como consecuencia de esta distinción, para determinar el campo de
aplicación del sistema de la Seguridad Social hay que distinguir entre las prestaciones
contributivas y las prestaciones no contributivas.

A efectos de las prestaciones de modalidad contributiva (art. 7.1 TRLGSS), están

incluidos dentro del campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social, cualquiera
que sea su sexo, estado civil y profesión, los españoles que residan en España y los
extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España, siempre que, en ambos
supuestos, ejerzan su actividad en territorio nacional y estén incluidos en alguno de los
apartados siguientes:

1.- Trabajadores por cuenta ajena que presten sus servicios en las condiciones
establecidas por el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores en las distintas ramas de
la actividad económica o asimilados a ellos, bien sean eventuales, de temporada o fijos,
aun de trabajo discontinuo, e incluidos los trabajadores a distancia, y con independencia,
en todos los casos, del grupo profesional del trabajador, de la forma y cuantía de la
remuneración que perciba y de la naturaleza común o especial de su relación laboral.

2
 2.- Trabajadores por cuenta propia o autónomos, sean o no titulares de empresas
individuales o familiares, mayores de dieciocho años, que reúnan los requisitos que de
modo expreso se determinen reglamentariamente.

3.- Socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado.

4.- Estudiantes.

5.- Funcionarios públicos, civiles y militares.

Tras la introducción de las prestaciones no contributivas (art. 7.2 TRLGSS), quedan

incluidos dentro del ámbito de protección de nuestro sistema todos los españoles que
residan en territorio nacional y los extranjeros que se encuentren en él legalmente siempre
que cumplan los requisitos exigidos para el reconocimiento de cada prestación no
contributiva, requisitos entre los que se exigen el cumplimiento de determinados períodos
de residencia en España y la acreditación de un estado de necesidad.

III.- Niveles de protección: contributivo, asistencial y complementario

Así, en la actualidad y desde el 2 de enero de 2016 se encuentra en vigor el Real Decreto

Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social.

El sistema español de Seguridad Social se estructura en dos niveles básicos de protección,

el contributivo y el no contributivo, diferenciados fundamentalmente en función de su
campo de aplicación, su acción protectora, su gestión y su financiación.

1.- El nivel contributivo se extiende a situaciones conectadas con el trabajo, en el sentido

de que se protege fundamentalmente la pérdida de retribución derivada de la
imposibilidad o limitación o el cese temporal o definitivo en la actividad profesional,
como consecuencia de la actualización del riesgo o contingencia de que se trate a través
de prestaciones económicas sustitutivas de las rentas o salarios dejados de percibir por
esa causa.

La financiación se realiza a través de las cotizaciones o cuotas abonadas por los

empresarios y los trabajadores que se obtienen mediante la aplicación de determinados
porcentajes o tipos sobre una base de cotización calculada sobre el salario percibido o, en
su caso, tarifada o fija, en función del riesgo o contingencia objeto de protección.

Tienen naturaleza contributiva: las prestaciones económicas de la Seguridad Social, con

excepción de las pensiones no contributivas por invalidez y jubilación; la totalidad de las
prestaciones derivadas de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales (art. 109.3.a TRLGSS).

2.- El nivel no contributivo alcanza a las situaciones de vejez o jubilación (a partir de los
65 años) o incapacidad o discapacidad (a partir del 65% de discapacidad).

3
 Las prestaciones no contributivas se financian mediante impuestos, con cargo a las
partidas correspondientes de los Presupuestos Generales del Estado y el reconocimiento
de las mismas está condicionado por la existencia de determinados límites o de ingresos
por parte del beneficiario.

Tienen naturaleza no contributiva: las prestaciones y servicios e asistencia sanitaria

incluidos en la acción protectora de la Seguridad Social y los correspondientes a los
servicios sociales, salvo que se deriven de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales; las pensiones no contributivas por invalidez y jubilación; el subsidio por
maternidad regulado en los artículos 181 y 182 TRLGSS; los complementos por mínimos
de las pensiones de la Seguridad Social; las prestaciones familiares reguladas en el
Capítulo I del Título VI TRLGSS (art. 109.3.b TRLGSS).

3.- El nivel complementario. La Seguridad Social constituye un sistema público de

protección social de carácter obligatorio, mínimo o básico e igualitario, destinado a todos
los sujetos incluidos en su campo de aplicación. No obstante, fuera de ella, y más allá de
su ámbito de aplicación y de acción protectora, existen otras fórmulas complementarias
y voluntarias de previsión o protección social.

La previsión social voluntaria puede adoptar formas muy diferentes, y extenderse a

contingencias o situaciones distintas de las protegidas en el Sistema de Seguridad Social,
mediante prestaciones no contempladas en el mismo o de mayor cuantía o alcance.

Los mecanismos utilizados dentro de las empresas para complementar las prestaciones
de Seguridad Social son diversos y pueden ser mejoras voluntarias, planes y fondos de
pensiones, contratos de seguros colectivos o mutualidades de previsión social
empresarial.
Según el artículo 9.1 de la TRLGSS el sistema de Seguridad Social viene integrado por
los siguientes Regímenes: el Régimen General, que se regula en el Título II de la LGSS
y los Regímenes Especiales.

1.- Régimen General

El Régimen General cumple el papel de ideal de cobertura respecto de los Regímenes

Especiales, encontrándose en la normativa reguladora de estos últimos numerosas
remisiones al RGSS, de manera que las normas del Título II de la LGSS, resultan, por
esta vía, de aplicación a los Regímenes Especiales. En él se incluyen los trabajadores por
cuenta ajena que no les es de aplicación ninguno de los regímenes especiales existentes
por las características de su actividad.

El artículo 10.5 TRLGSS faculta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para

integrar en el RGSS a los Regímenes Especiales.

2.- Regímenes Especiales

Se establecerán Regímenes Especiales en aquellas actividades profesionales en las que,

por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus
4
procesos productivos, se hiciera preciso tal establecimiento para la adecuada aplicación
de los beneficios de la Seguridad Social (art. 10.1 TRLGSS). Se considerarán regímenes
especiales los que encuadren a los grupos siguientes:

1.- Trabajadores por cuenta propia o autónomos. En él se integran las personas que
realizan de forma habitual, personal y directa una actividad económica a título lucrativo,
sin sujeción por ella a contrato de trabajo y aunque utilicen el servicio remunerado de
otras personas.

2.- Trabajadores del mar. Ampara tanto a los trabajadores por cuento propia como a los
trabajadores por cuenta ajena, ya sean retribuidos con salario o a la parte, unidos por la
realización de la actividad profesional marítima, pesquera o por alguna complementaria
o accesoria de éstas.

3.- Funcionarios públicos, civiles y militares. Incluye a los Funcionarios Civiles del
Estado, a los miembros de las Fuerzas Armadas y a los Funcionarios de la Administración
de Justicia.

4.- Estudiantes. Se aplica a estudiantes menores de 28 años, españoles o extranjeros, que

residan legalmente en España y cursen estudios matriculados de manera oficial en
Bachillerado, Educación Secundaria Obligatoria, Formación Profesional o estudios
universitarios.

5.- Los demás grupos que determine el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por
considerar necesario el establecimiento para ellos de un régimen especial, como sería el
de la Minería del Carbón.

3.- Sistemas Especiales

En aquellos Regímenes de la Seguridad Social en que así resulte necesario, podrán

establecerse sistemas especiales exclusivamente en alguna o algunas de las siguientes
materias: encuadramiento, afiliación, forma de cotización o recaudación (art. 11
TRLGSS).

En la actualidad existen sistemas especiales dentro del Régimen General y del RETA.
Entre los sistemas incluidos dentro del Régimen General se pueden citar el del
manipulado y empaquetado de tomate fresco realizado por cosecheros exportadores; el
de servicios extraordinarios de la industria de hostelería; el de la industria resinera; el de
trabajadores fijos discontinuos que prestan sus servicios en las empresas de exhibición
cinematográfica, salas de baile, discotecas y salas de fiesta; el de trabajadores fijos
discontinuos que presten servicios en empresas de estudios de mercado y opinión pública;
el sistema especial de frutas y hortalizas aplicable en la industria de conservas vegetales;
el de trabajadores por cuenta ajena agrarios y el de empleados de hogar. En el RETA, el
sistema especial es el de trabajadores por cuenta propia del campo.

IV.- La estructura de la Seguridad Social.

5
1. Principios generales

El Capítulo V del Título Primero de la TRLGSS, bajo el epígrafe Gestión de la Seguridad

Social, enmarca la estructura actual de la gestión de la Seguridad Social en nuestro país
que se configura básicamente, como apuntan sus distintas secciones, con las Entidades
Gestoras, los Servicios Comunes y las Entidades Colaboradoras.

Partiendo del carácter público de la gestión, ésta se vertebra en tres direcciones: la

encomendada de manera específica a las Entidades Gestoras con competencias concretas
en el reconocimiento de las prestaciones del sistema de Seguridad Social; la atribuida a
los Servicios Comunes que asumen competencias universales en todo el sistema de la
Seguridad Social y las conferidas a las Entidades Colaboradoras, Mutuas Colaboradoras
de la Seguridad Social y Empresas, que participan en la gestión, dentro de los límites y
con las competencias establecidas por la Ley.

2. Entidades gestoras

Las entidades gestoras de la Seguridad Social llevan a cabo las funciones necesarias para
poner en acción un complejo sistema de relaciones jurídicas; a dichas Entidades compete
el reconocimiento del derecho a las prestaciones y la organización de los servicios. El
pago de las prestaciones, así como los actos de inscripción de empresarios, afiliación,
altas y bajas, han pasado a ser competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social
a la que también corresponde la recaudación de las cuotas.

Si bien el titular de las funciones de gestión es el Estado, éste suele delegar en unos entes
públicos instrumentales, entre los que pueden mencionarse los siguientes:

1.- Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), ente adscrito al Ministerio de

Empleo y Seguridad Social, dotado de personalidad jurídica, al que compete la gestión y
administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social con la
excepción de las gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, el Instituto Social
de la Marina y el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (art. 66.1.a TRLGSS).
También corresponde al INSS el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria y
otras competencias varias: negociación y ejecución de convenios internacionales de
Seguridad Social, gestión del Registro de Prestaciones Sociales Públicas, gestión de sus
propios recursos, etcétera.

2.- Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA, antes denominado como

INSALUD), ente adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, dotado
también de personalidad jurídica y que se encargaba de la administración y gestión de
servicios sanitarios y específicamente de las prestaciones sanitarias del sistema de la
Seguridad Social cuando las Comunidades Autónomas no habían asumido la competencia
en la materia.

El ámbito de actuación del INGESA ha quedado fuertemente limitado por las

transferencias llevadas a cabo en el ámbito de protección de la salud a las Comunidades
Autónomas. De tal forma, se han suprimido numerosos organismos en su día
6
dependientes del INSALUD, agrupando sus servicios centrales y periféricos en dos
subdirecciones generales: la de atención sanitaria y la de gestión económica y recursos
humanos.

De esta manera, en la actualidad, cada Comunidad Autónoma del Estado tiene

constituido su propio Servicio de Salud, dependiente de los órganos de gobierno de las
distintas comunidades, al que compete la ejecución de la prestación de asistencia sanitaria
en los términos que en su día tenía encomendados el INSALUD. La única excepción es
la de las ciudades de Ceuta y Melilla, en las que la citada prestación es asumida por el
INGESA.

3.- Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), también con personalidad

jurídica, encargado de la gestión de servicios complementarios de las prestaciones del
sistema de Seguridad Social para ancianos y discapacitados y de la gestión de las
pensiones no contributivas de invalidez y jubilación.

Sus principales competencias son: la gestión de las pensiones de jubilación e incapacidad

en su modalidad no contributiva; gestión de los servicios complementarios de las
prestaciones de la Seguridad Social para personas mayores y personas con discapacidad;
seguimiento del Plan Gerontológico y del Plan de acción para personas con discapacidad,
dentro de las competencias del MESS; asistencia a las migraciones interiores, la
promoción e integración social de los migrantes, la asistencia a los solicitantes de asilo y
la promoción e integración social de los refugiados desplazados; asistencia técnica a los
programas de cooperación internacional en el ámbito de mayores y discapacitados.

Las funciones del antiguo Instituto Nacional de Servicios Sociales han sido ya
transferidas a las diecisiete Comunidades Autónomas, si bien con anterioridad, aun sin
transferencia, las Comunidades Autónomas podían gestionar las pensiones no
contributivas citadas mediante concierto con esta entidad gestora (art. 373.3 TRLGSS).

4.- Por su parte, el Servicio Público de Empleo Estatal tiene encomendada la gestión de
las prestaciones de desempleo (art. 294.1 TRLGSS), y que ha sustituido al INEM,
conservando el régimen jurídico, económico, presupuestario, patrimonial y de personal,
así como la misma personalidad jurídica y naturaleza de organismo autónomo de la
Administración General del Estado, con las peculiaridades previstas en la propia Ley.

La modificación que se ha producido se enmarca dentro de la nueva Ley de Empleo, que

define el Sistema Nacional de Empleo como el conjunto de estructuras, medidas y
acciones necesarias para promover y desarrollar la política de empleo. La ejecución de
dicha política se encomienda al Servicio Público de Empleo Estatal y a los Servicios
Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas. A estos últimos, el artículo 17 de
la citada Ley, les atribuye en sus respectivos ámbitos territoriales, el ejercicio de las
funciones necesarias para la gestión de intermediación laboral y de las políticas activas
de empleo.

7
 El Servicio Público de Empleo Estatal se define en la Ley de Empleo como un organismo
autónomo de la Administración General del Estado al que se le encomienda la ordenación,
desarrollo y seguimiento de los programas y medidas de la política de empleo, en el marco
de lo establecido en dicha norma. Como tal organismo autónomo, adscrito al MESS, tiene
personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus
funciones, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión.

A los efectos de garantizar la coordinación entre políticas activas y prestaciones por

desempleo, la gestión de esta prestación se desarrollará mediante sistemas de cooperación
con los Servicios Públicos de Empleo de las comunidades autónomas, colaborando con
aquéllas que hayan asumido el traspaso de competencias.

5.- El Instituto Social de la Marina actúa como entidad gestora con personalidad jurídica
y que tiene como finalidad la asistencia a los trabajadores del mar y la gestión del régimen
especial de la Seguridad Social de éstos, si bien su patrimonio y obligaciones de pago han
sido asumidas por la TGSS.

3. Los servicios comunes

Los servicios comunes asumen competencias universales en todo el sistema de la

Seguridad Social, centralizando en los mismos funciones que de otra forma deberían ser
realizadas de manera independiente por cada una de las entidades gestoras, restando
eficacia y unidad a la gestión. En la actualidad, la TGSS, el Servicio Jurídico de la
Administración de la Seguridad Social y la Gerencia de Informática constituyen los
denominados servicios comunes.

La Tesorería General de la Seguridad Social

Se configura como un servicio común por el artículo 74 TRLGSS con personalidad

jurídica propia, en el que por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja
única se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias
como extrapresupuestarias, teniendo a su cargo la custodia de los fondos, valores y
créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pagos
de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social.

Sus competencias fundamentales son las siguientes: inscripción de empresas y afiliación,

altas y bajas de los trabajadores; gestión y control de la cotización y recaudación de las
cuotas y demás recursos de financiación del sistema de la Seguridad Social; aplazamiento
o fraccionamiento de cuotas; titularidad, gestión y administración de los bienes y
derechos que constituyen el patrimonio único de la Seguridad Social, incluidos los
recursos económicos y patrimonio del Instituto Social de la Marina, asumiendo el pago
de las obligaciones del mismo; ordenación de pagos de las obligaciones de la Seguridad
Social, con excepción de las prestaciones no contributivas transferidas a las CC.AA.;
elaboración de presupuestos y previsiones necesarias para atender el cumplimiento de las
obligaciones del sistema; gestión de la función reaseguradora de accidentes de trabajo;
recaudación de las cuotas del desempleo, fondo de garantía salarial y formación

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profesional; cualesquiera otras funciones de naturaleza análoga relacionadas con los
recursos y bienes de la Seguridad Social.

En definitiva, puede afirmarse que la TGSS centraliza la totalidad de las operaciones de

contenido económico y patrimonial del sistema de la Seguridad Social. Se configura
como servicio común por asumir plenamente la vertiente financiera de las distintas
entidades gestoras bajo el principio de caja única.

Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social

Le corresponde el ejercicio de las funciones y competencias relativas al asesoramiento

jurídico, así como a la representación y defensa en juicio de las Entidades gestoras y
Servicios comunes de la Administración de la Seguridad Social.

La Gerencia de Informática

Se trata de un servicio común y sin personalidad jurídica propia para dirigir, coordinar y
controlar los servicios de informática y de proceso de datos de las distintas entidades
gestoras. Depende funcionalmente de las entidades gestoras, de la intervención general y
de la propia TGSS.

Sus funciones básicamente consisten en mantener y actualizar los sistemas de

información y medios telemáticos de las entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social.

4.- Órganos de tutela y coordinación

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social se encarga de vigilar el cumplimiento de la

normativa de Seguridad Social, así como tiene la competencia para exigir las
responsabilidades derivadas de su actuación.

En materia de Seguridad Social, las funciones inspectoras de este organismo se extienden

a las siguientes materias: -- campo de aplicación, inscripción, afiliación, altas y bajas de
trabajadores, cotización y recaudación de cuotas del sistema de Seguridad Social. --
obtención y disfrute de las prestaciones del sistema de Seguridad Social. -- acceso a la
jubilación anticipada derivada del cese en el trabajo por causa no imputable a la libre
voluntad del trabajador. -- colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como la
inspección de la gestión y funcionamiento de las entidades y empresas que colaboran en
la misma o en la gestión de otras prestaciones o ayudas de protección social. -- la
inspección de la Seguridad Social competencia del MESS.

El concepto de infracción en materia de Seguridad Social es definido en el artículo 20

LISOS como las acciones y omisiones de los distintos sujetos responsables a que se
refiere el artículo 2.2, contrarias a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan
el sistema de la Seguridad Social, tipificadas y sancionadas como tales en la presente Ley.

De la definición legal cabe destacar las siguientes notas:

9
 1º.- Los posibles sujetos infractores que se recogen en el artículo 2.2: los empresarios,
trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados, beneficiarios y peticionarios de las
prestaciones de Seguridad Social, así como las mutuas patronales y demás entidades
colaboradoras en la gestión, en el ámbito de la relación jurídica de Seguridad Social. Son
todos aquellos que desde distintas posiciones jurídicas posibles pueden verse afectados
por la relación jurídica de la Seguridad Social. Son, también, sujetos responsables las
entidades colaboradoras en la gestión en el ámbito de la relación jurídica de Seguridad
Social, así como las entidades o empresas responsables de la gestión de prestaciones en
cuanto a sus obligaciones en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas.

2º.- Sólo son susceptibles de calificarse como infracciones en esta materia los
incumplimientos de las normas de origen estatal disposiciones legales y reglamentarias
reguladoras del sistema público de Seguridad Social, excluyéndose las normas que tengan
su origen en la negociación colectiva, sobre mejoras o complemento de prestaciones.

3º.- Finalmente se unifican las normas sobre infracciones aplicables a todo el sistema,
superándose la dispersión derivada de la regulación que contenía la LGSS (74), que
distinguía entre las aplicables a todo el sistema, las del Régimen General y las de los
Regímenes Especiales.

II. Colaboración en la gestión

La tendencia a la unidad en la gestión de la Seguridad Social queda atenuada al admitirse

la colaboración en la gestión de entes privados o no estatales; estos entes, sin embargo,
no ostentan la cualidad legal de verdaderos gestores, sino de meros colaboradores o
coadyuvantes en la gestión. En la actualidad, tal colaboración corresponde en exclusiva a
las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y a las empresas en relación a su propio
personal (arts. 79 y ss. TRLGSS).

1.- Colaboración voluntaria y obligatoria de las empresas

Los propios empresarios pueden colaborar en la gestión de la Seguridad Social,

realizando el pago, bien a su cargo, bien a cargo de la entidad gestora obligada, de
determinadas prestaciones, fundamentalmente incapacidad temporal, asistencia sanitaria
y las que se fijen reglamentariamente (art. 102 TRLGSS). La legislación de Seguridad
Social prevé la posibilidad de que el MESS establezca la colaboración obligatoria de las
empresas en el pago de ciertas prestaciones (art. 102.2 TRLGSS).

Las particularidades de la colaboración de las empresas en el Régimen General de la

Seguridad Social se encuentran reguladas en la Orden de 25 de noviembre de 1966. De
acuerdo con esta normativa, se configuran dos modalidades de colaboración:

A.- Colaboración voluntaria, que procede respecto de la gestión de las prestaciones,

sanitarias y económicas, por accidente y enfermedad, comunes o de trabajo. Están
facultadas para tal colaboración las empresas que tengan más de doscientos cincuenta
trabajadores fijos y posean instalaciones propias y suficientes o de más de cien cuando la
10
finalidad de la empresa sea la prestación de asistencia sanitaria, y siempre que disponga
de las adecuadas instalaciones sanitarias propias y, además, observen un correcto
cumplimiento de sus obligaciones derivadas de la legislación
6
social y en especial en materia de cotización, liquidación y recaudación de los recursos
de la Seguridad Social.

De esta manera, pueden asumir las siguientes competencias:

-- asumir directamente el pago, a su cargo, de las prestaciones por IT derivadas de

contingencias profesionales, así como las de asistencia sanitaria y recuperación
profesional, incluido el subsidio consiguiente que corresponda durante la indicada
situación.

-- asumir de forma directa el pago de las prestaciones económicas por IT derivada de

contingencias comunes, más allá del decimoquinto día alcanzando incluso a los supuestos
de extinción del contrato de trabajo.

La colaboración voluntaria de las empresas en la gestión de la Seguridad Social les

supone la exención del abono de la fracción de cuota correspondiente a las contingencias
gestionadas (art. 102.1 TRLGSS).

B.- Colaboración obligatoria, respecto de la gestión asumiendo el pago delegado de la

prestación económica por incapacidad temporal derivada de accidente o enfermedad
comunes o de trabajo, y subsidio por desempleo parcial, que implica el mantenimiento de
la relación laboral, si bien reducida la jornada o los días de trabajo, y el acceso a una
prestación de desempleo de carácter parcial.

Las situaciones previstas en nuestro ordenamiento jurídico de colaboración obligatoria

para todos los empresarios son las siguientes:

-- pagando las empresas a sus trabajadores, con cargo a la entidad gestora obligada, o en
su caso a las Mutuas, las prestaciones económicas por IT derivada de contingencias
comunes.

-- pagando a sus trabajadores, con cargo a la entidad gestora o a la Mutua, las prestaciones
económicas por IT derivada de contingencias profesionales.

-- pagando a sus trabajadores, con cargo al Servicio Público de Empleo Estatal, las
prestaciones económicas por desempleo parcial como consecuencia de la reducción de la
jornada laboral o de los días de trabajo, debidamente autorizada.

La colaboración obligatoria da derecho a las empresas a descontar el importe de las

prestaciones satisfechas en régimen de pago delegado de las liquidaciones periódicas para
ingreso de las cuotas en la Seguridad Social.

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 La compensación de las cantidades pagadas por el empresario por cuenta de las entidades
gestoras y Mutua, vendrá condicionada a la presentación de los correspondientes
documentos de cotización por las cuotas debidas a la Seguridad Social en el mismo
período al que se contrae el pago. Caso de no llevarse a cabo la presentación de tales
documentos no procederá la compensación de deudas, debiendo el empresario ejercitar la
acción correspondiente para el cobro de su crédito.

2.- Las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (antiguas Mutuas de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social)

Desde diciembre de 2014 son denominadas como Mutuas Colaboradoras de la Seguridad

Social y se trata de asociaciones autorizadas por el Ministerio de Empleo y Seguridad
Social y constituidas, sin ánimo de lucro, por empresarios que asumen,
mancomunadamente, la responsabilidad de colaborar en la cobertura de los accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales y, en su caso, de las prestaciones económicas por
incapacidad temporal debida a contingencias comunes, repartiendo los costes y gastos
entre sí, asimismo pueden hacerse cargo de la prevención de riesgos laborales dentro de
las empresas.

Tales mutuas se encuentran sometidas hoy a múltiples e importantes controles públicos,

pues no pueden tener ánimo de lucro (art. 80.1 TRLGSS), sus ingresos por primas y sus
bienes forman parte del patrimonio de la Seguridad Social (art. 92 TRLGSS) y su acción
depende de auditorías, autorizaciones y controles públicos.

El vigente desarrollo reglamentario de estas entidades fue aprobado por RD 1993/1995,

de 7 de diciembre, debiendo integrar, para poder constituirse, no menos de cincuenta
empresarios, treinta mil trabajadores y un volumen de cotización por contingencias
profesionales no inferior a 20 millones de euros, limitar su actividad al ejercicio de las
actividades propias de las Mutuas descritas a continuación y prestar la debida fianza (art.
81.a, b y c LGSS).

En cuanto hace a su ámbito objetivo de actuación, son objeto de colaboración las

siguientes actividades: -- La gestión de las prestaciones económicas y de la asistencia
sanitaria, incluida la rehabilitación, comprendidas en la protección de las contingencias
de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, así como
de las actividades de prevención de las mismas contingencias que dispensa la acción
protectora. -- La gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada
de contingencias comunes. -- La gestión de las prestaciones por riesgo durante el
embarazo y riesgo durante la lactancia natural. -- La gestión de las prestaciones
económicas por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia. -- La gestión de
la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave. --
Las demás actividades de la Seguridad Social que les sean atribuidas legalmente.

Las prestaciones, asistencias y servicios objeto de colaboración de las mutuas, forma

parte de la acción protectora de la Seguridad Social, quedando sometidos, en
consecuencia, a su régimen jurídico, en especial a la propia TRLGSS y sus normas de
desarrollo y aplicación.
12
III.- La financiación de la Seguridad Social

1.- Fuentes de financiación

La Seguridad Social española se vale de un sistema mixto de financiación ya que se nutre

de muy distintos medios para reunir los recursos necesarios que permitan atender sus
obligaciones.

Los recursos para la financiación de la Seguridad Social española estarán constituidos

por: -- Las aportaciones progresivas del Estado, que se consignarán con carácter
permanente en sus Presupuestos Generales, y las que se acuerden para atenciones
especiales o resulten precisas por exigencia de la coyuntura. -- Las cuotas de las personas
obligadas. -- Las cantidades recaudadas en concepto de recargos, sanciones u otras de
naturaleza análoga. -- Los frutos, rentas o intereses y cualquier otro producto de sus
recursos patrimoniales. -- Cualesquiera otros ingresos, sin perjuicio de lo previsto en la
disposición adicional vigésima segunda de la TRLGSS.

Sobre el contenido y características de cada una de las diversas fuentes de recursos, se

pueden efectuar las siguientes precisiones:

El recurso económico más importante son las cotizaciones o cuotas a la Seguridad Social,
que consisten en una aportación económica de los empresarios y de los trabajadores,
aportación que se define sobre un porcentaje de las retribuciones de los trabajadores.

Tras las cotizaciones de empresarios y trabajadores, siguen en importancia las

aportaciones del Estado para el sostenimiento de la Seguridad Social. Estas aportaciones
del Estado suponen poner a disposición de la Seguridad Social parte del esfuerzo
tributario de los ciudadanos, de forma que se reproducen en este sector, los efectos que el
sistema fiscal esté produciendo con carácter general. La segunda característica de estas
aportaciones del Estado es su carácter finalista, de manera que no se dedican al pago del
conjunto de las obligaciones de la Seguridad Social, sino sólo a la financiación de alguna
de ellas; la asistencia sanitaria, los complementos para mínimos de las pensiones y el
presupuesto del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, fundamentalmente.

2.- Principios: separación financiera, sistema de reparto y solidaridad interterritorial

Por sistemas de financiación, se entienden las técnicas financieras utilizadas para

planificar la cobertura de los costes de la acción protectora de la Seguridad Social.
Fundamentalmente son: capitalización y reparto

Las técnicas de capitalización implican la formación de un capital integrado por las cuotas
o primas más los intereses acumulativos, destinado a satisfacer las prestaciones futuras.
Así concebido, el método capitalizador ha sido el principal
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vehículo financiero de los sistemas de previsión social, especialmente mientras éstos se
han mantenido apegados a las técnicas actuariales y a los esquemas jurídicos del seguro
privado.

Las técnicas financieras de reparto suponen la distribución inmediata o a corto plazo de

las cotizaciones e ingresos generales de la Seguridad Social que, sin tiempo para ser
capitalizados, se convierten en prestaciones a percibir por los sujetos beneficiarios. Las
técnicas de reparto son las que mejor se adecuan a un sistema de seguridad social, y
permiten plasmar el principio de solidaridad financiera.

El actual sistema de financiación de la Seguridad Social se apoya en la idea de la

solidaridad, solidaridad que, a su vez, opera en tres ejes diferentes: -- solidaridad entre
generaciones. -- solidaridad de los activos respecto de los pasivos. -- solidaridad entre los
distintos territorios de la Nación.

El artículo 110 TRLGSS señala que el sistema financiero de la Seguridad Social es el de

reparto, es decir, que impone sacrificios a los jóvenes respecto de los ancianos; a los sanos
respecto de los enfermos; a los ocupados respecto de los que se hallan en situación de
desempleo; a los vivos respecto de las familias de los fallecidos; a los que tienen cargas
familiares respecto de los que no las tienen; a los de actividades económicas en auge y
prosperidad, en fin, respecto de los sectores deprimidos.

A estos vínculos de solidaridad entre los cotizantes actuales y los receptores, en tiempo
presente, de las prestaciones, se unen los no menos importantes lazos de solidaridad que
se producen entre los distintos territorios de la Nación.

Un determinado territorio podría ser deficitario, si sólo se consideraran aisladamente los

cotizantes y pensionistas que viven allí en un determinado momento. En esta ocasión, son
las cotizaciones procedentes de los residentes en otros territorios los que salvan la
situación, conformando lo que el Tribunal Constitucional ha venido en denominar
solidaridad interterritorial

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