Universidad Nacional del Nordeste

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

Instituto de Planeamiento Urbano y Regional (IPUR)
Cátedra: DESARROLLO URBANO I

Unidad N.º 1: CONCEPTOS INTRODUCTORIOS

Punto 1.2.: Proceso y método de la planificación territorial.

METODOLOGIA GENERAL PARA ELABORAR UN PLAN DE OT1

1. FASES

Las fases secuenciales e iterativas de elaboración de un plan son:

Preparatoria ►De información y diagnóstico ►De planificación ►De gestión

2. FASE PREPARATORIA

Se elabora el Proyecto del Plan. Es un documento que define:

- El o los ámbitos a los que afectará el plan.
- El Prediagnóstico del sistema territorial.
- Las directrices de orden superior, los principios y los criterios que orientarán la formulación
del plan.
- El Contenido y alcance del plan.
- La metodología a seguir.2
- El equipo de trabajo.
- La distribución de tareas y responsabilidades entre los miembros del equipo.
- El Cronograma de tareas.
- El Presupuesto de honorarios para la formulación del plan.

3. FASE DE INFORMACIÓN Y DIAGNÓSTICO

Consiste en conocer e interpretar el sistema territorial según su evolución histórica y su

tendencia hacia el futuro sin intervención. Implica conocer cómo es y cómo funciona el
sistema, qué problemas le afectan y qué potencialidades dispone. Combina tres saberes:
- El científico-técnico.
- El social.
- El local: obtenido mediante trabajo de campo en conversación con la población para
identificar agentes, averiguar sus conocimientos y cómo perciben la situación real, los
problemas y las oportunidades, su disposición al cambio, su capacidad para llevarlo a
cabo, etc.

El diagnóstico tiene dos pasos: el diagnóstico de los subsistemas y el diagnóstico integrado.

3.1. Diagnóstico de subsistemas (sectoriales)

Se subdivide el sistema territorial en cuatro subsistemas:

 El medio físico.
 La población y sus actividades de producción, consumo y relación social.
1
Elaborada por BARRETO, Miguel y ABILDGAARD, Evelyn, en base a GÓMEZ OREA, D. GÓMEZ
VILLARINO, A. y GÓMEZ VILLARINO, M. T. (2016).
2
Se representa en un diagrama de flujos acompañado de un texto explicativo.
1
 Los asentamientos de población con las infraestructuras de relación.
 El marco legal e institucional.

El primer paso es hacer operativa la información en índices o parámetros de aplicación más o

menos directa, disponerla en soporte utilizable y homogeneizarla, en términos de escalas y
grado de concreción, para hacer comparable entre temas diferentes. Es importante identificar
la información relevante y los organismos o personas o que cuentan con ella y si permiten su
utilización.

El análisis de la información apunta a entender el funcionamiento del sistema territorial y

detectar su problemática y potencialidades. Incluir amenazas y riesgos, condicionantes,
debilidades y fortalezas, aspiraciones de la población, posibilidades y niveles administrativos
más adecuados de actuación y oportunidades que brindan los recursos inexplotados, naturales,
construidos y humanos.

3.1.1. Información y diagnóstico del medio físico

Se trata de conocer elementos y procesos que operan en el territorio: clima, agua, materiales,
formas, procesos, ecosistemas y paisaje, tal como se encuentran en la actualidad, para
determinar en qué medida puede cumplir las tres funciones que las actividades humanas
demandan:
- Recursos y materias primas.
- Capacidad de acogida.
- Recepción de efluentes.

El análisis de la información debe determinar:

- Valoración del territorio: grado de conservación de acuerdo a la calidad que tenía antes de
ser alterado por actividades humanas.
- Fragilidad del territorio: vulnerabilidad de los recursos a las actividades ordenadas por el
plan.
- Capacidad receptora de los efluentes: de los vectores ambientales (aire, agua y suelo).
- Potencialidad de los recursos: a las actividades ordenadas por el plan.
- Tasas de renovación: de los recursos naturales renovables.
- Ritmos de consumo e intensidad: de uso razonable de recursos naturales no renovables.
- Detección, localización, valoración y vulnerabilidad a procesos y amenazas naturales:
como inundación, erosión, contaminantes, incendios, desprendimientos, deslizamientos,
expansividad, sismicidad, vulcanismo, etc.

En función de esto se determina la capacidad de acogida del territorio a las actividades a

ordenar, a través de las siguientes tareas:
- Prospección integrada del medio físico: realizada por un equipo multidisciplinar mediante
una comprensión conjunta del sistema, dada por expertos en geomorfología, biocenosis y
paisaje.
- Identificación y cartografía de unidades ambientales: son las unidades operacionales del
Plan.
- Valoración del medio físico: valor de una unidad ambiental para su conservación.
- Determinación de la capacidad de acogida: representa el uso que puede hacerse de cada
unidad ambiental. Se puede representar a través de una matriz de acogida. En las filas van
las unidades ambientales y en las columnas las actividades a ordenar. Los valores se
formalizan en términos de: vocacionales, compatibles con o sin limitaciones,
incompatibles y no aplicables. Esta Tabla acompaña al mapa de unidades ambientales.
2
El último paso es la detección de conflictos procedentes de las previsiones. Existirá conflicto
cuando exista discordancia entre la capacidad de acogida y las previsiones de uso del suelo.
Estos conflictos alimentan el árbol de problemas que resume el diagnóstico integrado.

3.1.2. Información y diagnóstico de la población y sus actividades

El diagnóstico de la población, valoración en términos de problemas, aspiraciones y

oportunidades en los aspectos productivos, de consumo de bienes y servicios, y de relaciones
sociales. Se basa en datos cuantitativos y cualitativos que se comparan con valores de otros
ámbitos que se adoptan como referencia (provincia, región u otras áreas de rango similar):
- Datos cuantitativos: cantidad, densidad, evolución, distribución por asentamiento,
estructura por edades y sexo (pirámides), población activa y dependiente, población
ocupada y en paro, etc.
- Características cualitativas: aptitud o capacidad técnica de la población y actitud o
disposición, estado de ánimo, para la acción.
- Cultura: estilos de vida dignos de conservación y/o que constituyen recursos explotables,
y que están en la base de la escala de valores sociales.
- Participación social: en decisiones de la colectividad y cohesión política y social.

El diagnóstico de las actividades de producción, consumo y relaciones sociales, analiza las

actividades existentes e identifica las que serán objeto de regulación, para determinar la
capacidad de acogida del territorio.

Se pueden desagregar en diferentes escalas y niveles: las principales son las de conservación,
mejora y restauración de la naturaleza, las primarias, las recreativas, de transformación, las
residenciales y comerciales, las de servicios, las de infraestructuras de apoyo, de vertidos, etc.

Las actividades económicas se analizan por unidades de producción para detectar:

- Las que generan más empleo y renta.
- Los desequilibrios intersectoriales existentes.
- Los problemas derivados de relaciones entre producción, transformación, intermediación
y venta.
- Las relaciones con ámbitos externos: exportación y nivel de autoconsumo.
- Las carencias de servicios e infraestructuras de apoyo a las actividades.
- Los estrangulamientos que impiden un desarrollo adecuado.

3.1.3. Información y diagnóstico del sistema de asentamientos e infraestructuras

Analiza las ciudades, pueblos, aldeas, etc. y las infraestructuras de relación, a través de los
cuales intercambian personas, mercancías, energía e información. Debe detectarse
capacidades de:
- Acceso a la explotación de los recursos naturales.
- Dotación de bienes y servicios.
- Acceso a los lugares de trabajo.
- Intercambio de mercancías, personas e información.
- Interrelaciones sociales.
- Distribución de los asentamientos en el espacio.
- Jerarquía de los asentamientos y relaciones de dependencias entre ellos.
- Canales a través de los cuales se producen las relaciones entre los asentamientos.
- Dotaciones de infraestructuras y equipamientos colectivos.
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De cada núcleo de población hay que analizar:
- Estructura, tipologías edificatorias, elementos históricos, artístico o cultural, cantidad y
calidad de del patrimonio construido.
- Viabilidad hacia el futuro, teniendo en cuenta la cantidad y estructura de la población y las
fuentes de riqueza para sostenerla.

3.1.4. Información y diagnóstico del marco legal e institucional

Se analiza la legislación y disposiciones administrativas con incidencia territorial para

detectar condiciones y/o limitaciones a las determinaciones y oportunidades de las propuestas
del plan. También hay que analizar las instituciones públicas, supranacionales, nacionales o
regionales que administran el territorio y las privadas y las organizaciones no
gubernamentales, según sus capacidades legales de acción, capacidades técnicas (según
personal con que cuentan), capacidades financieras según presupuestos y trayectorias según
eficacia en el pasado reciente.

3.2. Diagnóstico integrado (síntesis)

Es una síntesis de los diagnósticos sectoriales, expresada en un esquema breve y coherente,

que relaciona problemas y oportunidades de los subsistemas. Profundiza el prediagnóstico de
la fase preparatoria. Se expresa a través de:

- Un modelo territorial que representa de forma simplificada la estructura y funcionamiento

del sistema territorial y su evolución (pronóstico). Contiene las unidades ambientales del
medio físico; el sistema de asentamientos con las jerarquías existentes y las redes de
transportes y telecomunicaciones.
- Uno o más grafos o redes de relaciones causa-efecto que muestre la concatenación de los
problemas y conflictos.
- Una tabla de relaciones de las causas con los elementos o procesos del sistema sobre los
que se manifiestan los problemas.
- Un árbol de problemas estructurado por niveles representativos de las relaciones verticales
de causa efecto entre ellos. Se puede complementar con una matriz cuadrada de
relaciones.
- Un plano de localización de los problemas identificados.
- Fichas de descripción de los problemas que indiquen manifestación, causas, agentes
implicados, efectos, localización, cuantificación, gravedad, evolución, etc.
- Una tabla de recursos según tipo, localización, razones por las que permanecen ociosos,
actividades a través de las cuales se podrían explotar, etc.
- Un plano de potencialidades.
- Una matriz DAFO como base para definir las estrategias del plan.
- Una memoria explicativa de todo lo anterior.

También hay que incluir la capacidad de la sociedad para prevenir o resolver problemas y
aprovechar oportunidades.

3.3. Prospectiva y escenarios

La prospectiva parte del diagnóstico para predecir los futuros posibles del sistema territorial y
los representa en modelos que guían la trayectoria a seguir en el desarrollo deseable. Si bien

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se basa tendencias observables, se estriba en ejercicios de imaginación y reflexión, mediante
creatividad e innovación colectiva en el que participan expertos e interesados en general.

Técnicas: tormenta de ideas, análisis estructural, juego de actores, matrices de impacto

cruzado, consultas tipo Delphi, analogías, etc.

Opera a través de la idea de escenario, que se expresa a través de un modelo territorial

deseable a largo plazo (definido en estructura, función, imagen y variables descriptivas
cuantificadas) fundamentado en una visión compartida del futuro y en la identificación de
medidas de regulación, de intervención y de gestión, para avanzar hacia él.

Hay tres escenarios paradigmáticos: tendencial, óptimo y de compromiso o concertación,

basados en:

- El futuro más probable si no se interviene sobre el sistema.

- El futuro más deseable u óptimo sin restricciones de medios, recursos y voluntades.
- El futuro más viable según intereses y conflictos que se dan en el sistema.

4. FASE DE PLANIFICACIÓN

Se expresa en tres elementos:

- Definición de un sistema coherente de objetivos.
- Diseño de la imagen objetivo o modelo territorial a tender a largo plazo.
- Propuesta de medidas para avanzar hacia la imagen objetivo, diseñada.

4.1. Definición de objetivos

Un objetivo es a lo que se tiende con pretensiones de conseguirlo. Tiene paralelismo con los
problemas y oportunidades. Es posible estructurarlos en árbol de objetivos. Cada problema,
conflicto, amenaza, estrangulamiento, recurso, oportunidad, directriz de rango superior,
demanda o aspiración, debe ser contemplado por los objetivos y cada objetivo debe atender al
menos a uno de ellos.

La formalización de esta tarea pasa por las siguientes etapas:

- Identificación de los objetivos.

- Disposición de objetivos en forma de árbol con varios niveles de desagregación.
- Análisis de relaciones horizontales entre objetivos del último nivel expresados en
términos de incompatibilidad, disfuncionalidad o competencia, neutralidad,
complementariedad y sinergia.
- Orden de prioridad entre objetivos de un mismo nivel en caso de incompatibilidad.
- Sistema compatibilizado de objetivos: versión depurada del primer árbol de objetivos.

4.2. Diseño de la imagen objetivo

Toma como base el escenario alcanzable, denominado de compromiso o de concertación.

Contiene un modelo de ordenación del medio físico, una población, una base económica que
la sustente, un sistema de asentamientos y las infraestructuras de comunicación que le dan
funcionalidad.

4.3. Identificación de propuestas para avanzar hacia la imagen objetivo

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Existen tres tipos de medidas:
- De regulación (normas).
- De intervención (otros planes, programas y proyectos).
- De gestión (ente gestor y sistema de gestión).

El método más adecuado avanza por aproximaciones sucesivas. Es una fase creativa, que
añade al conocimiento científico-técnico, intuición e imaginación. La identificación de las
propuestas puede concluir aquí o continuar con la generación y evaluación de distintas
alternativas.

4.4. Instrumentación de la alternativa seleccionada

Se trata de la puesta en práctica de las propuestas. Consiste en ordenarlas según:

- Medidas de control del uso del suelo: Existen tres tipos: Generales, Particulares, asociadas
a una zonificación o modelo de ordenación del medio físico y Normas de gestión.

- Medidas de intervención positiva: son acciones asociadas a una inversión, como: Otros
Planes; Programas y Proyectos (inversión, incentivos, ayudas técnicas y de gestión,
subvenciones y estímulos fiscales, que animen a la iniciativa privada a implicarse en el
plan); Presupuestos y forma de financiación; Cronograma de aplicación y Asignación de
responsabilidades.

- Medidas para la gestión del plan: Son medidas adoptadas para la ejecución del plan.

5. FASE DE GESTIÓN

5.1. Puesta en marcha, seguimiento y control

Es la ejecución de las propuestas y el control de la ejecución. Implica las siguientes tareas:

- Diseño de un Ente Gestor: o asignación de la responsabilidad a una entidad existente.
- Sistema de gestión: flujos de decisiones, flujos de información y normas de
funcionamiento.
- Programa de puesta en marcha.
- Programa de seguimiento y control: indicadores, controles e instrucciones para seguir la
ejecución de las medidas y comprobar en qué grado las realizaciones se aproximan o
alejan de lo previsto.
- Presupuesto para la gestión.

5.2. Evaluación “ex-post”

Valoración del comportamiento a medida que se va materializando el plan, según:

- Aproximación a la trayectoria planeada.
- Medidas que conviene introducir.
- Medidas que conviene modificar.

5.3. Revisión del plan

En función del programa de seguimiento, es la revisión y actualización del plan, según un
proceso continuo e iterativo de planificación-gestión.

6
6. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE OT

La efectividad de un plan depende de la aceptación de los agentes socioeconómicos y de la

población en general. Debe involucrar a instituciones, actores relevantes y ciudadanos del
ámbito del plan. Es importante contar con una legislación que la regule. Debe darse de dos
formas complementarias:

- Como aportes de conocimientos en momentos significativos: como la finalización del

diagnóstico, la formalización y jerarquización de objetivos, el ciclo iterativo generación-
evaluación de alternativas y la validación de las propuestas.
- En la fase específica del trámite de participación pública: previsto en el procedimiento
administrativo de aprobación del plan.

La participación es la base de la credibilidad y confianza del plan. Se justifica por diversos

motivos:

- Por exigencia de la sociedad para expresar su opinión. Esto facilita su aceptación y reduce
el conflicto de intereses, facilitando el entendimiento y la concertación.
- Porque técnicamente exige un esfuerzo de clarificación, sistematización y expresión
simple y comprensible, de la información y de los criterios adoptados, que ayuda a los
planificadores, evaluadores y decisores a concretar y a precisar sus propias ideas.
- Porque el diagnóstico técnico requiere ser complementado con el diagnóstico percibido
para proporcionar legitimidad al plan.
- Porque contribuye a mejorar la cohesión social.

6.1. Metodología del proceso de participación

Tiene cuatro fases:

- Identificación de los agentes a participar.
- Diseño del proceso de participación.
- Ejecución de tal proceso.
- Formación de equipos de participación que den la máxima operatividad al proceso.

6.1.1. Identificación de agentes clave y formación del Equipo de Participación

Para la elaboración del plan, conviene involucrar a representantes de la Administración, de los

agentes socioeconómicos y de la población. Existen tres tipos de agentes clave:

- Responsables de la Administración Pública de distintos niveles.

- Miembros de grupos de intereses económicos, sociales y culturales locales:
- Voluntarios e ilustres de la zona.

Los grupos no deben superar las 40 personas porque son difíciles de manejar y deben cumplir
los siguientes requisitos:
- Representativos de la zona.
- Tener carácter participativo y comprometido con el plan.
- Equilibrar los diferentes intereses sectoriales.

Los agentes identificados por el Órgano de la Administración se refieren a las

administraciones públicas que tienen competencias específicas en las materias que regula el

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plan, a otras personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, afectadas por el plan y al
público interesado en particular.

6.1.2. Diseño del proceso participativo

Los talleres de participación son los más empleado y útil para la difusión de la información
del Plan y para la concertación. Deben ir precedidos de la aportación de documentación
pertinente y de su presentación al auditorio participante. En instancias tales como:

- Presentación de la metodología.
- Presentación de las conclusiones más relevantes del diagnóstico.
- Participación de los objetivos, escenarios e imagen de futuro.
- Participación sobre las propuestas.
- Participación en la presentación del borrador del plan elaborado.
- Comienzo del período de alegaciones públicas.

El desarrollo de los talleres exige distintos medios y métodos: aportación de información,

mesas de concertación sectorial, encuestas Delphi, etc.

6.1.3. Realización del proceso participativo

Existen tres grandes formas:

- Informal: mediante conversaciones, entrevistas, recorridos por la zona, etc. de
conocimiento sobre la realidad social.
- Formalizada: a través de encuestas, entrevistas en profundidad a "testigos privilegiados" y
reuniones de grupo.
- Eventos o actos públicos: que reúne a la población deseada para informar, explicar y
recabar aportaciones.

BIBLIOGRAFÍA:

GÓMEZ OREA, D. (2004) Ordenación del Territorio: una aproximación desde el medio
físico. Madrid: Instituto Tecnológico Minero de España, Editorial Agrícola Española, S.A.

GÓMEZ OREA, D. GÓMEZ VILLARINO, A. y GÓMEZ VILLARINO, M. T. (2016).

“Marco conceptual de la Ordenación Territorial (OT)” Material didáctico, Clase 2, III Curso
Internacional de Postgrado de Ordenamiento Territorial, FUNDABAIRES.