AGRADECIMIENTO

Por su aporte a todo el proceso de construcción del programa de

capacidades “Bosques Sostenibles, aprendiendo y aplicando el
Procedimiento Administrativo Sancionador”, queremos agradecer
a Iliana Pérez Meléndez, Yenni Alvarado Cabrera y Walther Ayala
Figueroa del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales
y de Fauna Silvestre (OSINFOR), a Francisco Da Silva, Jorge Moreno
Mudarra y Fredy Quijano López del Gobierno Regional de Ucayali,
a Charles Llerena Flores del Gobierno Regional de Loreto, a Jean
Pierre Araujo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA)
y a Victor Hugo Huamán Tarmeño del Servicio Nacional Forestal y
de Fauna Silvestre (SERFOR).

3
 El equipo del Grupo de
Trabajo Interinstitucional en
Fortalecimiento de Capacidades,
integrado por profesionales del
Gobierno Regional de Ucayali
(GOREU), Gobierno Regional de
Loreto (GOREL), el Organismo
de Supervisión de los Recursos
Forestales (OSINFOR) y el Servicio
Nacional Forestal y de Fauna
Silvestre (SERFOR), con el apoyo
técnico del programa FOREST de
PRESENTACIÓN
USAID y el Servicio Forestal de los
EEE. UU. , a partir de diagnósticos
institucionales relacionados con
las demandas y necesidades de
fortalecimiento de capacidades,
¡Todos juntos por un país ha diseñado un programa para
que protege y potencia mejorar en la implementación
del Procedimiento Administrativo
sus recursos forestales! Sancionador (PAS), por ser de alta
prioridad.
Este programa, denominado
“Bosques Sostenibles,
aprendiendo y aplicando el
Procedimiento Administrativo
Sancionador”, se origina como
producto de la evaluación de los
retos que tienen las autoridades
a cargo de aplicar el PAS, brechas
que retrasan procesos y hacen del
PAS un procedimiento ineficiente.
Las falencias asociadas a esta
herramienta están en un rango
GRUPO DE TRABAJO INTERINSTITUCIONAL
EN FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES
4 5
amplio que abarca todas las
fases del PAS, desde un ausente
sistema de registro de actas de
intervención hasta lo engorroso de
notificar al administrado, una vez
dictada la resolución.
Con la finalidad que las
Autoridades Regionales Forestales
y de Fauna Silvestre facultadas
para aplicar el PAS, conozcan las
condiciones necesarias (sean de
tipo administrativas, de recursos
humanos o técnicas) para ejercer
de manera adecuada, efectiva y
eficiente la potestad sancionadora
del Estado, se ha elaborado la
presente cartilla, como parte de
la implementación del módulo
0 del programa, “Condiciones
para el ejercicio de la facultad
sancionadora”, con orientaciones
elementales que les permitirán
actuar con pertinencia y
efectividad, y la implementación y
adecuación de los instrumentos de
gestión para el trámite y aplicación
del PAS.
Se espera que la aplicación
correcta de estos procedimientos
ayuden a lograr una verdadera
cultura de uso sostenible del
bosque.
 Condiciones para el ejercicio
de la potestad sancionadora.
BOSQUES SOSTENIBLES,
Aprendiendo y aplicando el Procedimiento
Administrativo Sancionador.

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y RIEGO Diseño y diagramación

Gustavo Mostajo Ocola Ronald Castillón Polo

SERFOR Elaboración y redacción

Director Ejecutivo (e)
John Leigh Vetter
Ena Lourdes Rojas García

Revisión técnico legal

CONTENIDO
DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA Y Denis Córdova Chacón – SERFOR
COMPETITIVIDAD FORESTAL Y DE FAUNA Pavel Bermúdez Quesada – US. Forest Service
SILVESTRE
Director General Cuidado editorial
Walter Nalvarte Armas Javier Jaramillo Zavala – SERFOR PRESENTACIÓN 5
Leandro Castaño Betancur – US. Forest Service CONTENIDO 7
DIRECCIÓN DE FORTALECIMIENTO DE
CAPACIDADES Fotografías
Director Diego Pérez Romero 1. Competencias y resultados esperados 9
Fredy Aranda Tamayo 2. El Procedimiento Administrativo Sancionador 10

OFICINA DE COMUNICACIONES
2.1 Marco general 12
Director
Lucas Dourojeanni Álvarez 2.2 Fases de PAS 12
2.3 El IUS PUNIENDI del Estado
y sus manifestaciones 13
© SERVICIO NACIONAL FORESTAL Y DE FAUNA
SILVESTRE (SERFOR) 2.4 Potestad Sancionadora
Avenida 7 N° 229, de la Administración Pública 14
Urb. Rinconada Baja, La Molina, Lima (PERÚ)
Teléfono (01) 225 9005
2.5 Principios del Procedimiento
http://www.serfor.gob.pe Administrativo Sancionador 15
Primera edición / 500 ejemplares
Se terminó de imprimir en agosto de 2018 en BIBLIOGRAFÍA 17
Av. La Molina N° 2840, Int. 103, Urb. El Sauce de la Rinconada, La Molina, Lima - Perú.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 201812292

Esta publicación se realiza con el apoyo del programa FOREST de USAID y el Servicio
Forestal de los EE. UU (US. Forest Service) como parte de su estrategia “Capacidades
para el mejor desempeño”.

Referencia sugerida
SERFOR (Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre), programa Forest de USAID y
el Servicio Forestal de los EE. UU. -Perú (2018). Bosques sostenibles - condiciones para
el ejercicio de la Potestad Sancionadora. Lima, Perú.
© 2018 SERVICIO NACIONAL FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación bajo

la condición de que se cite la fuente.

6 7
 1 COMPETENCIAS
y resultados esperados

Estimado participante,
Antes de iniciar el recorrido por el módulo cero, “Condiciones para el ejercicio de la
potestad sancionadora” del programa de capacidades “Bosques Sostenibles, aprendiendo
y aplicando el Procedimiento Administrativo Sancionador”, lo invitamos a leer las
competencias que adquirirá con su participación en este proceso de capacitación, los
resultados esperados y algunas pautas para la utilización de este materlal.

Implementa y adecúa los instrumentos de gestión para

el trámite y aplicación del Procedimiento Administrativo
Competencia Sancionador, coherente con las funciones de la autoridad
administrativa para garantizar las exigencias de la ley.

• Los Procedimientos Administrativos Sancionadores (PAS)

Resultados se realizan respetando las exigencias de la Ley Nº 29763
y sus Reglamentos, sin incurrir en vicios de nulidad.
esperados • Un menor número de sanciones impugnadas por el usuario.
• Un mayor número de sanciones confirmadas por
el Poder Judicial.

Pautas para la
utilización Dialogo Recuerda
interactivo
de esta cartilla
?

! Es importante Reflexionamos

Diego Pérez/Forest

8 9
 2 EL PROCEDIMIENTO
Administrativo Sancionador
Le invitamos a analizar el siguiente texto:
En virtud de las nuevas facultades otorgadas
mediante el Decreto Legislativo Nº 1319, el Servicio
Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) del
Ministerio de Agricultura y Riego, inició Procedimiento
Administrativo Sancionador - PAS a consultores
forestales que habrían elaborado planes de manejo
con información falsa.
En la normativa anterior a la actual Ley N° 29763,
el consultor forestal era un profesional encargado
Ante esta situación, Carlos y Raúl, especialistas de la Autoridad Regional Forestal
y de Fauna Silvestre, dialogan reflexivamente:
Carlos, ¿has leído el comunicado emitido
por SERFOR?, Necesitamos revisar
y empoderarnos del marco general
del procedimiento administrativo
sancionador –- PAS, para conocer si
nuestra institución tiene potestad para
sancionar a los infractores a la Ley Nº
29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre?
Así es mi estimado, ahora tenemos
la oportunidad de analizar este
documento y actualizar nuestros
conocimientos, con relación a las
condiciones necesarias para tramitar
procedimientos administrativos
sancionadores conforme a Ley.
10
de elaborar los planes de manejo para garantizar
el aprovechamiento sostenible de los recursos
forestales (madera) en las áreas concesionadas
y otras modalidades de aprovechamiento. Las
infracciones más comunes cometidas por los
consultores fueron, por ejemplo, la suscripción y
presentación de documentos de gestión forestal
con información falsa, como la declaración del
aprovechamiento de árboles inexistentes o de
aquellos que aún se mantenían en pie.
Raúl, tienes razón, cuando los
administrados transgreden la ley,
corresponde que la Autoridad
Regional les inicie un procedimiento
administrativo sancionador para
determinar su responsabilidad e
imponerles una sanción, de ser el caso.
? Reflexionemos
¿En qué momento se inició el PAS? ¿Quién estuvo a cargo de la fase instructora?
¿Quién estuvo a cargo de la fase sancionadora? ¿Se tomó en cuenta el principio
del debido procedimiento? ¿Cuáles son las condiciones que una Autoridad
Regional debe implementar para conducir un PAS?
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Carlos, ¿cómo concibes el Es aquel mecanismo compuesto por
procedimiento administrativo un conjunto de actos destinados a
sancionador? determinar la comisión o no de una
infracción administrativa, con la
finalidad de acreditar la responsabilidad
del administrado, quien está sujeto
a una sanción si efectivamente ha
realizado la conducta infractora.
Así es amigo, además constituye una
garantía esencial y el cauce a través del
cual los administrados, a quienes se les
imputan la comisión de una infracción,
ejerzan su derecho de defensa frente a la
Administración Pública.
El procedimiento administrativo sancionador garantiza
que la actuación de la Administración Pública se lleve a
cabo de una manera ordenada y orientada a sancionar
infracciones, respetando las garantías para que el
administrado pueda ejercer su derecho de defensa.
Su importancia presenta una doble dimensión, pues,
de una parte, es el mecanismo idóneo que tiene la
Administración Pública para lograr su finalidad pública
y, de otro lado, constituye la vía que permite ofrecer al
administrado las garantías necesarias para el respeto de
sus derechos fundamentales.
Recuerda
El Procedimiento Administrativo Sancionador, tiene una doble dimensión: i) garantiza
que la actuación de la Administración Pública se lleve a cabo de una manera ordenada
y orientada a sancionar infracciones a la Ley, respetando las garantías mínimas de los
administrados; y, ii) constituye la vía que permite ofrecer al administrado ser investigado y
sancionado respetándose sus derechos.
11
 2.1. MARCO GENERAL 2.3. IUS PUNIENDI DEL ESTADO Y LA POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Carlos, ¿tienes conocimiento sobre en Por supuesto Raúl, este se encuentra

qué ley se encuentra regulado el marco
general del PAS?
Gracias por compartir tu conocimiento y
brindar orientaciones pertinentes.
contemplado en el Texto Único
Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General,
artículos del 245 al 257. Allí se detallan
los principios y características del PAS,
entre otros.
En la actualidad, la doctrina ha sostenido el dogma
de «la unidad de la potestad sancionadora estatal (Ius
Puniendi) que se constituye como un poder único
que se expresa principalmente a través del Derecho
Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. En
sintonía con ello, la jurisprudencia constitucional
Presentamos las diferencias de ambos derechos:
señala que la legalidad, culpabilidad, tipicidad, entre
otros, constituyen principios básicos del derecho
sancionador que no solo deben aplicarse en el ámbito
del Derecho Penal sino también en materia de Derecho
Administrativo Sancionador.

• Es antiguo.
• Sanciona delitos.
• Impone penas.
DERECHO PENAL
• Principios definidos.
Es importante • Normativa reducida.
• Lo aplican los jueces.

! En la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establecen las

normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula
todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo
los procedimientos especiales.

• Es reciente.
2.2. FASES DEL PAS
• Sanciona infracciones.
DERECHO • Impone sanciones
ADMINISTRATIVO administrativas.
Carlos, ¿podrías decirme cuántas fases Si Raúl, cuenta con dos fases: SANCIONADOR • Recoge principios de DP.
actualmente tiene el PAS? • Normativa abundante.
a) La fase instructora, a cargo
de una autoridad instructora, y • Lo aplica la administración.
b) La fase sancionadora, a cargo
de una autoridad sancionadora.
Gracias Raúl por las orientaciones y el
soporte legal que has compartido.
Es importante

! Que el Estado tenga previsto mecanismos que hagan frente a aquellas conductas ilícitas
(delitos e infracciones) que generan un perjuicio a la sociedad, teniendo que toda
Autoridad cuente con potestades sancionadoras atribuidas por Ley.

?
Es importante
Reflexionemos

! EL artículo 252 del TUO de la LPAG, establece que para el ejercicio de la potestad sancionadora
se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente
establecido caracterizado por “1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce
¿Cuáles son las principales manifestaciones de la potestad sancionadora estatal? ¿Cuáles
son las características del derecho administrativo sancionador? ¿Cómo se atribuye a las
la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción” Autoridades poder sancionador?

12 13
 2.4. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 2.5. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (TUO LPAG)

Carlos, ¿conoces si tu Autoridad Por supuesto Raúl, Las Autoridades

Regional tiene potestad para sancionar
a los infractores a la Ley N° 29763, Ley
Forestal y de Fauna Silvestre y sus
Reglamentos?
¡Qué bueno!
Eso les permite realizar fiscalizaciones y
sancionar en el marco de la ley.
Regionales Forestales y de Fauna
Silvestre tienen la potestad Carlos ¿cuáles son los principios Te explico Raúl, el artículo 246 del
para sancionar las infracciones que rigen el ejercicio de la Potestad TUO de la Ley N° 27444 considera 11
administrativas, en virtud del artículo Sancionadora de las Autoridades principios que rigen el ejercicio de
145 de la Ley N° 29763, Ley Forestal y Regionales? la potestad sancionadora de todas
de Fauna Silvestre. las entidades que conforman la
Administración Pública. A continuación,
te los presento.
Artículo 145. Potestad fiscalizadora
y sancionadora
Otórgase potestad fiscalizadora
y sancionadora a las autoridades
regionales forestales y de fauna silvestre
en el ámbito de su competencia
territorial y conforme a la Ley 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales. (…)

Entre estos principios se cuentan los siguientes:

• Legalidad
Recuerda • Debido procedimiento
Para sancionar a las personas infractoras de Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna • Razonabilidad
Silvestre y sus reglamentos, se les debe seguir previamente un procedimiento
administrativo sancionador • Tipicidad
PRINCIPIOS DEL • Irretroactividad
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Es importante • Concurso de infracciones
SANCIONADOR
• Continuación de infracciones

!
Conocer la potestad sancionadora El Capítulo III del Título IV del Texto Único Ordenado • Casualidad
de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo N° 006-2017-JUS (en adelante, el TUO de la Ley N° 27444) regula los principios, • Presunción de licitud
reglas, garantías aplicables al procedimiento administrativo sancionador. • Culpabilidad
• Non bis in idem

? Reflexionamos y demostramos lo aprendido

Es necesario conocer cómo viene funcionando el PAS en su Autoridad Regional, por ello Es importante

!
debes tener en cuenta la siguiente información:
¿Sabe que oficinas de su Autoridad Regional están a cargo del PAS?
¿Conoce cuantos expedientes PAS promedio actualmente se tramitan en su Autoridad Regional?
¿Con cuánto personal cuenta las oficinas a cargo del PAS?
Estos principios se aplican, de manera adicional, a los principios generales previstos
en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N°27444; sin embargo, en este
módulo, conoceremos el Principio del Debido Procedimiento.

14 15
 Principio del debido procedimiento:
En el ámbito del derecho administrativo sancionador,
este principio ha sido recogido en el numeral 2
del artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444, en los
siguientes términos:
la potestad sancionadora deben establecer la
debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a autoridades ? Preguntas de reflexión personal
distintas”.

Asimismo, dicho principio implica que la

“No se pueden imponer sanciones sin que se
haya tramitado el procedimiento respectivo,
respetando las garantías del debido procedimiento.
Los procedimientos que regulen el ejercicio de
Es importante
Administración Pública tiene el deber de producir sus
decisiones cumpliendo las reglas que conforman el
debido procedimiento.
¿Cómo incorporamos en nuestro que hacer la dimensión
del compromiso forestal al cual todo estamos llamados?
¿Cómo nos estamos haciendo cargo del cuidado de
nuestro patrimonio forestal y de fauna silvestre?

! Tener en cuenta que: los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad

sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

Recuerda
El principio del debido procedimiento tiene su origen en el principio del debido proceso.
Este principio no se agota en el derecho que asiste al particular de exponer sus pretensiones,
sino que también comprende otro tipo de garantías como el derecho de ofrecer y producir
prueba, el derecho de obtener una decisión fundada en la que se analicen las principales
cuestiones planteadas, entre otros.

?
Reflexionamos y demostramos lo aprendido

BIBLIOGRAFÍA
Explica con tus propias palabras el principio del debido procedimiento y el por qué es
razonable la existencia de las fases instructiva y sancionadora.

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2017). Texto único Ordenado

de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Primera Edición. Lima: Litho & Arte SAC.

Carlos, tenías mucha razón. En este
documento no sólo encontré la base
legal del procedimiento administrativo
sancionador sino también, explicaciones
claras sobre cómo implementarlo en mi
Autoridad Regional. De hoy en adelante,
mis procedimientos se tramitarán
conforme a ley.
Así es amigo Raúl, las Autoridades Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2017).
Regionales deben cumplir las Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador.
condiciones necesarias (sean de tipo Segunda edición. Lima: Produgráfica E.I.R.L
legales, administrativas, de recursos
humanos o técnicas) para ejercer de Ley Forestal y de Fauna Silvestre Nº 29763 y sus Reglamentos (2015)
manera adecuada, efectiva y eficiente
la potestad sancionadora del Estado,
a través de los procedimientos
administrativos sancionadores (PAS),
logrando una auténtica Gestión Forestal
y de Fauna Silvestre en nuestro país.

16 17
 Se terminó de imprimir en Imprenta Fimart.
Teléfono: 7245403
Diego Pérez/Forest Correo electrónico: admin@fimart.com.pe

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Presidencia
del Consejo de Ministros