REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060)
Demandante: SERVIPOSTAL LOGÍSTICA NACIONAL SAS
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN
PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL
Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN
DE SENTENCIA
Asunto: ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO
SUSCRITA SIN SALVEDADES

Síntesis del caso: las partes celebraron un contrato de prestación de servicios postales; sin
embargo, el contratista incumplió sus obligaciones y por ello la entidad contratante le
impuso una multa y finalmente declaró la caducidad del contrato. Las partes suscribieron el
acta de liquidación bilateral sin reserva alguna lo cual impide ventilar con éxito posteriores
reclamaciones en sede judicial.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de

la sentencia del 3 de abril de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 224 a 240 cdno. ppal.)
mediante la cual se dispuso lo siguiente:

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demandada dentro del

proceso iniciado por Servipostal Logística Nacional SAS en contra de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la
Protección Social, por las razones expuestas en la parte considerativa de
la presente sentencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora y a favor de la parte

demandada a la suma correspondiente a un millón setecientos sesenta y
tres mil ochocientos ochenta y siete pesos ($1.763.887).

TERCERO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación

en los términos dispuestos en el artículo 243 y 247 del CPACA. (fl. 240
vlto. cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original).
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Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060)
Actor: Servipostal Logística Nacional SAS
Controversias contractuales
Apelación de sentencia

I. ANTECEDENTES

La demanda

Mediante escrito radicado el 17 de noviembre de 2015 (fl. 31 cdno. ppal.), la

compañía Servipostal Logística Nacional SAS presentó demanda (fls. 2 a 30 cdno.
ppal.) con las siguientes súplicas:

“1. Declarar la nulidad y en consecuencia revocar los actos administrativos

contenidos en las resoluciones números 719 de fecha julio 27 de 2015,
678 de fecha julio 17 de 2015, 515 y 516 de fecha junio 1 de 2015, que
dieron injustamente origen a la declaratoria de caducidad e
incumplimiento del contrato de prestación de servicios número 03-357-
2015, celebrado en (sic) la UGPP y Servipostal Logística Nacional SAS.

2. En consecuencia de lo anterior, solicito se sirva levantar definitivamente

la inhabilidad injustamente reportada por la UGPP, por el término de cinco
(5) años ante la Procuraduría General de la Nación.

3. Asimismo que se ordene levantar la inscripción de los actos

administrativos detallados en el numeral primero del acápite de
pretensiones de esta demanda proferidos por la UGPP, ante la Cámara
de Comercio donde se encuentra inscrita dicha sociedad.

4. Que se ordene a la UGPP, devolver los valores cobrados a la Compañía

Seguros del Estado S.A., por hacer efectivo injustamente la garantía única
contenida en la póliza de cumplimiento número 65-44-101119151,
equivalente al 20% del valor total del contrato.

5. Que se ordene a la UGPP, devolver los valores injustamente

descontados a mi mandante a título de multas y sanciones por valor de
CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y
SIETE MIL CIENTO OCHO PESOS ($162.867.108), los cuales deben ser
restituidos junto con la tasa máxima de intereses legales y moratorios
establecidos por la Superintendencia Bancaria, desde la fecha de su
causación hasta la fecha en que se efectúe el pago.

6. Sírvase condenar a la UGPP, a la reparación patrimonial por todos los

perjuicios materiales e inmateriales causados al actor Servipostal
Logística Nacional SAS, con ocasión a la expedición y ejecutoria de los
actos administrativos demandados, según la estimación razonada hecha
por el accionante en el acápite de la cuantía de esta demanda, los cuales
tazo (sic) en la suma de TRECE MIL SEISCIENTOS NUEVE MILLONES
CIENTO VEINTIOCHO MIL OCHOCIENTOS PESOS ($13.609.128.800),
equivalente a 21.120 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la
anualidad de 2015.

7. El pago respectivo será actualizado de conformidad con lo previsto en

el artículo 63 y 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicando los
ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la ocurrencia del siniestro
detallado en la presente solicitud, hasta la fecha en que se efectúe el
pago total pretendido.
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Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060)
Actor: Servipostal Logística Nacional SAS
Controversias contractuales
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8. Sírvase condenar en costas y agencias en derecho a la parte

demandada.” (fls. 2 y 3 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original).

Hechos

Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en

síntesis, lo siguiente:

1) El 27 de marzo de 2015, las partes celebraron un contrato de prestación de

servicios distinguido con el número 03-357-2015 para llevar a cabo el envío y
seguimiento de las comunicaciones oficiales generadas por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social
(UGPP) a través de las modalidades de mensajería expresa y motorizada.

2) El 15 de abril de 2015, los ya mencionados suscribieron un otrosí para aumentar

el volumen de los envíos y disminuir el valor de la contraprestación, en esa
oportunidad se acordó que las comunicaciones relacionadas con el cobro
persuasivo se remitirían a través de envíos masivos frente a los cuales no se pactó
plazos de entrega.

3) El 1 de junio de 2015, por Resolución número 515, la UGPP multó al contratista

por no entregar correctamente la correspondencia enviada y por no incorporar la
información de los envíos postales en las bases de datos correspondientes.

4) Ese mismo día, a través de la Resolución número 516, la entidad resolvió el

recurso de reposición presentado por el demandante y disminuyó el valor de la multa
a $2.406.903.

5) El 17 de julio de 2015, por medio de la Resolución número 678, la autoridad

demandada declaró la caducidad del contrato y el siniestro por incumplimiento e
hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria, además, afectó la póliza; la decisión se
sustentó en la desatención continua y permanente de las principales obligaciones
del contratista.

6) El 27 de julio de 2015, mediante la Resolución número 719, la UGPP desestimó

las reposiciones promovidas por el demandante y la aseguradora.
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7) El 9 de septiembre de 2015, por intermedio de la Resolución número 865, la

entidad contratante negó la solicitud de revocatoria directa presentada por ella actor
respecto de todas las decisiones anteriores.

8) El 16 de septiembre de 2015, las partes suscribieron el acta de liquidación

bilateral y en ella se acordó que de las prestaciones ejecutadas entre el 30 de marzo
y el 27 de julio de 2015 el contratista recibiría $411.215.025; sin embargo, se le
descontaron los valores de la multa y de la cláusula penal ($162.867.108) y el saldo
a favor del demandante disminuyó a $248.347.917.

Cargos de la demanda

El demandante considera que con los actos acusados se desconocieron los

artículos 6, 29, 83, 90 y 121 de la Constitución Política y 4 y 27 de la Ley 80 de
1993; la solicitud de nulidad se sustentó en lo siguiente:

La decisión de declarar la caducidad del contrato fue arbitraria y desproporcionada,

porque el contratista cumplió con sus obligaciones y si se aceptara, en gracia de
discusión, que no lo hizo, lo cierto es que las supuestas infracciones fueron menores
y nunca afectaron de manera grave y directa la ejecución del contrato ni
amenazaban con paralizar el cumplimiento del objeto.

En contraste, la entidad contratante nunca pagó la contraprestación mensual lo cual

puso al actor en imposibilidad de ejecutar en debida forma las prestaciones a su
cargo, además, en muchas ocasiones le entregaron correspondencia para envío
masivo lo cual solo estaba previsto para cobros persuasivos; no obstante, en esos
paquetes también “se incluían notificaciones de carácter administrativo que
requerían de una prioridad por las repercusiones que esto conlleva” (fl. 16 cdno.
ppal.) pero, la entidad contratante ni siquiera informaba previamente al contratista
de esta situación por lo cual no podría entenderse que hubo incumplimiento, máxime
cuando los envíos masivos no tienen tiempos de entrega pactados por las partes.

Contestación de la demanda

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la

Protección Social (fls. 63 a 73 cdno. ppal.) explicó que el contratista incumplió sus
obligaciones lo cual afectó grave y directamente la ejecución del contrato, en efecto,
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la UGPP no podía adelantar eficientemente los procedimientos administrativos

porque el demandante no entregaba oportunamente la correspondencia ni
registraba con prontitud la información en la base de datos.

Sentencia de primera instancia

La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, en sentencia del 3 de abril de 2019 negó las pretensiones de la
demanda con los siguientes fundamentos:

1) El contratista no consignó ninguna salvedad en el acta de liquidación lo cual le

impide promover pretensiones que supongan desconocer el cruce efectuado de
común acuerdo, actuación contraria a la buena fe y al respeto de los actos propios.

2) Aunque el actor no mencionó expresamente la falsa motivación, sus

razonamientos sustentan esa causal debido a que afirma que sí cumplió el contrato
a diferencia de lo manifestado en los actos acusados.

El contratista desatendió reiteradamente sus deberes pues, en muchas ocasiones

le impidió a la entidad adelantar los procedimientos administrativos con celeridad y
eficiencia, las comunicaciones y notificaciones no llegaban a sus destinatarios o no
era posible verificar el estado de estas en el sistema dispuesto para el efecto.

Recurso de apelación

La parte demandante (fls. 247 a 257 cdno. ppal.) impugnó el fallo de primer grado
con los siguientes argumentos:

1) El contratista no dejó ninguna salvedad porque era innecesario, debido a que los
reparos al cruce de cuentas se pusieron en conocimiento de la UGPP el 6 de agosto
de 2015 con la solicitud de revocatoria directa y al momento de suscribir el acta de
liquidación bilateral el 16 de septiembre de ese mismo año no se conocía la decisión
de negar esa petición –la resolución que desestimó la revocatoria se notificó el 6 de
octubre siguiente–, en consecuencia, consignar cualquier reserva en la liquidación
era redundante porque, a juicio del contratista, la administración aún podía corregir
todos los problemas causados.
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2) Debió considerarse que en la demanda se alegó que el documento contractual

otrosí varió el servicio contratado en tanto aumentó el volumen pero no la
contraprestación acordada, además, la entrega inoportuna de correspondencia se
debió a que, en algunos casos, la entidad contratante ordenó el envío masivo de
cobros persuasivos pero, en esos paquetes tambien incluyó documentos de
actuaciones administrativas sin siquiera avisar al contratista.

Actuación surtida en la segunda instancia

Por auto del 13 de agosto de 2019 (fl. 266 cdno. ppal.) se admitió el recurso de
apelación, el 29 de septiembre del mismo año (fl. 269 cdno. ppal.) se corrió traslado
para alegar de conclusión, en dicho término la parte demandante (fls. 278 a 270
cdno. ppal.) enlistó las múltiples pruebas y circunstancias que no se consideraron
en el fallo apelado, la parte demandada (fls. 271 a 276 cdno. ppal.) resaltó las
consecuencias de no dejar salvedades en el acta de liquidación bilateral, mientras
que el agente del Ministerio Público (fls. 281 a 297 cdno. ppal.) precisó que las
salvedades deben estar consignadas en la respectiva liquidación y no en otros
instrumentos, adicionalmente el contratista incumplió sus principales obligaciones
sin que las pruebas permitan concluir algo distinto.

II. CONSIDERACIONES

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad
que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a
consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de
la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

La controversia planteada1 consiste en determinar, conforme a la apelación de la

parte demandante, si se debe revocar la decisión de primera instancia que negó las
pretensiones de la demanda porque, a juicio del impugnante, los actos enjuiciados

1Las pretensiones se presentaron oportunamente, ya que el acta de liquidación bilateral se suscribió

el 16 de septiembre de 2015 (fl. 20 cdno. 2) y la demanda se radicó el 17 de noviembre de 2015 (fl.
31 cdno. ppal.), además, el término de caducidad se suspendió entre el 6 de agosto –la solicitud se
presentó antes del cruce de cuentas– y el 14 de octubre de 2015 por el trámite conciliatorio (fl. 3
cdno. 2).
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debieron anularse porque en realidad no incumplió el contrato sin importar que no

consignara salvedades en la liquidación bilateral.

Se confirmará la sentencia de primera instancia, porque las partes suscribieron el

acta de liquidación bilateral sin dejar salvedades o constancias relacionadas con
futuras reclamaciones y, por el contrario, se declararon a paz y salvo.

El caso concreto

La liquidación bilateral del contrato corresponde al balance económico de lo

ejecutado y en esta se define la situación de los contratantes en relación con el
estado de sus obligaciones para poder declararse a paz y salvo; en principio no es
posible volver sobre lo allí acordado a menos que se consignen salvedades.

Esta Corporación ha precisado que es posible consignar salvedades en dicha acta

para posteriormente formular pretensiones en sede judicial, por lo tanto, esta recoge
aquello que no fue objeto de acuerdo en el cruce cuentas y delimita los aspectos a
discutirse a través de las controversias contractuales, en efecto, “la acción
contractual solo puede versar sobre aquellos aspectos o temas en relación con los
cuales el demandante hubiere manifestado su desacuerdo al momento de la
liquidación final del contrato por mutuo acuerdo”2.

En el acta de liquidación bilateral las partes expresaron que “renuncian a cualquier

reclamación por vía administrativa, judicial o extrajudicial por eventuales perjuicios
pues declaran no haberlos sufrido durante la ejecución del contrato, por
consiguiente se suscribe sin salvedades la presente liquidación. A la firma del
presente documento las partes quedan a paz y salvo por todo concepto y el
contratista renuncia y/o desiste de cualquier acción judicial o extrajudicial en contra
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales
de la Protección Social por todo concepto.” (fl. 20 cdno. 2).

Para debatir la veracidad o la intensidad del incumplimiento que motivó la imposición

de la multa y la declaratoria de caducidad del contrato era preciso, por lo menos,
que el contratista consignara alguna anotación que mostrara su desacuerdo con lo

2Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de octubre de 2014, exp.
28.203, CP Hernán Andrade Rincón.
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ocurrido durante la ejecución, en lugar de renunciar a presentar reclamaciones y

declararse a paz y salvo.

El contratista aceptó el cruce de cuentas y con ello cerró en forma definitiva la

posibilidad de que las pretensiones derivadas del contrato pudieran ser atendidas
favorablemente por el juez, en consecuencia, como no es posible desconocer ese
balance tampoco es viable revisar la ejecución para concluir algo distinto a lo
acordado en dicho instrumento.

Si el interesado tiene múltiples reservas antes liquidar el contrato pero, firma el cruce
de cuentas sin manifestarlas se entiende que ya no pretende hacerlas, por lo tanto,
las razones que empleó el contratista para solicitar a la entidad contratante la
revocatoria directa de los actos acusados no se equiparan al hecho de consignar
salvedades en la liquidación bilateral; las inconformidades o razones expuestas
durante las etapas precontractual, contractual y poscontractual deben incluirse en
el balance económico para que sean consideradas por el juez del contrato.

En ese orden de ideas, el tribunal de primera instancia acertó al precisar que el

contratista no dejó ninguna constancia que le permitiera ventilar con éxito
posteriores reclamaciones y, por el contrario, se declaró a paz y salvo.

Además, respecto del otro punto objeto de apelación –la imposibilidad de multar y
de declarar la caducidad porque el actor sí honró sus obligaciones–, se advierte que
lo expuesto deja en evidencia la ausencia de fundamento válido para analizar su
mérito porque, precisamente, el demandante no dejó salvedad alguna que permita
ahora revisar lo sucedido durante la ejecución.

Condena en costas

En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, la parte
demandante debe asumir las costas de la segunda instancia porque se le resuelve
desfavorablemente el recurso de apelación por ella interpuesto, la condena incluirá
las agencias en derecho que para esta instancia se fijan, en atención al concepto y
los criterios definidos para su causación en el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo
Superior de la Judicatura, aplicable al caso por razón de la época de presentación
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de la demanda, en seis millones de pesos ($6.000.000), el monto equivale a menos

del 0,1% del valor de las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º) Confírmase la sentencia del 3 de abril de 2019 proferida por la Subsección B

de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca .

2º) Condénase en costas de la segunda instancia a la parte demandante y fíjanse

las agencias en derecho en seis millones de pesos ($6.000.000).

3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente

al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias
secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente de la Sala
(Firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
Salvamento parcial

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en

la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad,
conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.