Apuntes 2021

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DERECHO
LOCAL
Apuntes
Por To Ñin
Abril 2021
Apuntes basados en otros realizados por compañeros en 2012-2013
y actualizados sobre los manuales de 3ª y 4ª edición.
Se recomienda el estudio con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local y el manual de Derecho Local, tanto 3ª como 4ª edición.
El tema 8 de la guía 2020/2021 no es objeto de examen por decisión del ED.
Pueden contener errores, nadie es perfecto.

TEMA 1. MARCO CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN

LOCAL.
I. LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
Como principio general que informa toda la organización territorial del Estado, el art. 137 consagra
explícitamente a los municipios y a las provincias como elementos consustanciales de dicha organización, junto
con las CCAA, reconociéndoles autonomía de gestión para sus respectivos intereses.
En el Cap. II del Título VIII, se refiere directamente a la Administración Local, estableciendo bases para los
Municipios (art. 140) y Provincias (art. 141) y cerrando el Capítulo el art. 142 que expresa que: “las Haciendas
Locales deberán disponer de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las
Corporaciones respectivas y que se nutrirán fundamentalmente de Tributos Propios y de participación en los del
Estado y de las CCAA”.
En el art.140 se garantiza la autonomía de los municipios, correspondiendo su gobierno y administración a

sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales, que serán elegidos por los vecinos del
municipio mediante sufragio universal, libre, directo y secreto; y que éstos serán quienes elegirán a los Alcaldes.
Complementariamente se prevé que gozarán de Personalidad Jurídica Plena y que el régimen de Concejo
Abierto es una posibilidad para la Ley Reguladora de la Administración Local.
En el art. 141 se reconoce a la provincia como entidad local con Personalidad Jurídica Propia, con doble
condición de agrupación de municipios y de división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado. Por ello, las alteraciones de los límites provinciales deben ser aprobadas en Cortes Generales y tienen
reserva de L.O.
Su gobierno y Administración corresponde a las Diputaciones o a otras Corporaciones representativas;

mientras que en los archipiélagos, las islas tendrán su Administración propia (Cabildos o Consejos Insulares).
II. AUTONOMÍA LOCAL.
1. Concepto y alcance.
El TC considera la autonomía local como el Derecho de la comunidad local a participar a través de sus
órganos propios, en el gobierno y Administración de cuantos asuntos le atañen; siendo ello un poder limitado
que no puede oponerse al Principio de Unidad Estatal. (SSTC 4/1981 + 32/1981 + doctrina reiterada en SSTC
27/1987 + 170/1989 + 109/0998).
El art.3 de la Carta Europea de Autonomía Local define: “por autonomía local se entiende el derecho y la
capacidad efectiva de las EELL de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco
de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.
El carácter político de la Administración Local deviene consecuencia lógica de los elementos de la

autonomía local y la representatividad democrática de sus órganos de gobierno. Tanto sus elementos Formales
(potestades y órganos de gobierno), como sustantivos (competencias), se basan en la democratización (elección
y responsabilidad) y en la autonomía de su ejercicio.
Prueba de su relevancia Constitucional es la resolución de conflictos en defensa de su autonomía por la vía

jurisdiccional Constitucional; al igual que el Estado y las CCAA.
2. La autonomía local constitucionalmente garantizada.
Dado que las referencias a la Administración Local apenas aparecen en la CE, es el Legislador Estatal y
Autonómico quien tiene que llevar a cabo su ordenación institucional, recurriendo a la técnica de “garantía
constitucional” que proporciona protección frente al poder constituido e impedir que el Legislador y los
Tribunales supriman la institución, la desvirtúe, lesione, altere, etc.
Es una técnica que se sustancia en Sentencias puntuales sobre concretos supuestos de vulneración legal de
la autonomía local.
Para dotar a la Administración Local de un contenido positivo en forma de mandato, se plantea como
principio constitucional esta garantía constitucional y se dota a la Administración Local de características propias
y peculiares.
2.1 Garantía institucional de la autonomía local.
La escasa regulación de los art. 137, 140 y 141 CE que contienen esa garantía institucional de las
autonomías municipal y provincial, remiten la definición y la regulación de la misma al Legislador estatal o
autonómico; sin asegurar un contenido concreto o un ámbito competencial determinado, ni precisar sus
intereses respectivos.
Así, vemos una contradicción intrínseca al concepto de autonomía local que se deriva del hecho de que
su contenido formal y material no es un proceso autónomo, sino heterónomo; y de la imposibilidad de reconocer
claramente un contenido primordial de autonomía local.
Sin embargo existe en el OOJJ otra salvaguarda de la autonomía local, al verse obligado el
Legislador a preservar los intereses superiores y generales y por ende a garantizar el Principio de autonomía
local. Lo cual efectúa a través de la Legislación Básica a través de la que vincula y limita a las CCAA con la
Administración Local.
2.2 El principio de autonomía local.
Corresponde al Legislador y al resto de Poderes Públicos la definición positiva del contenido de la

autonomía local.
Los Poderes Públicos deben tener presente en todo momento la autonomía local en la medida en que
esta se realiza de manera deferida, al transmutarse el Principio en Mandato Constitucional, fundamentalmente
de cara al Legislador y a Jueces y Tribunales.
Podríamos considerar pues, que este Mandato conducirá a la optimización de la autonomía local en el
sentido máximo posible, ponderándose otros bienes como la eficacia, la unidad, la autonomía de otras
Administraciones Públicas o los intereses generales del Estado.
En ello se basa la reivindicación política de las EELL para reclamar más competencias y más recursos
financieros. Y lo que encontramos es una relación directamente proporcional entre las reivindicaciones locales y
la reticencia autonómica y en menor medida estatal, a proceder a la “segunda descentralización”; que sin
embargo, no responde a una racionalidad administrativa sino a la necesidad de justificar su existencia la casta
política local.
3. Elementos de la autonomía local.
3.1 Autonomía institucional.
3.1.1 Autogobierno y Autoadministración.
Es contenido esencial de la autonomía local que a las Administraciones Locales se les reconozca
la capacidad propia de decisión en los asuntos de su interés. Se trata del Autogobierno y
Autoadministración de estas Entidades sobre aspectos organizativos internos y de relaciones con otras
Administraciones.
3.1.2 La Autonomía local ad extra: relaciones con otras Administraciones.
La premisa general de ausencia de controles administrativos o gubernativos de otras

Administraciones sobre la Local, es la 1º manifestación de la autonomía institucional. Por tanto, tal como
señala el TC (STC 4/1981, de 2 febrero) cualquier control de oportunidad sobre las decisiones de los
órganos de gobierno de la Administración Local, por parte de la AGE y la Administración CCAA, será
contrario al Principio Autonomía local. Jurisprudencia que recoge la Ley 7/85 tanto en su parte dispositiva
como en la exposición de motivos.
Con ello, se potencian las relaciones de Coordinación y Cooperación entre las distintas
Administraciones, sin que las facultades coordinadoras de las CCAA puedan suponer un límite al ejercicio
de competencias locales y/o a su anulación. (SSTC 27/1987, 27 febrero y 109/1998, 21 mayo)
3.1.3 La Autonomía local ad intra: el problemático alcance de la Potestad de

Autoorganización.
En perspectiva interna, la capacidad de autoorganización de las EELL supone una potestad

reglamentaria que el TC (STC 214/89 FJ 6º) considera Inherente a la autonomía local, aunque estableciendo
unos límites a la misma, así como a la intencionalidad de la legislación básica de conformar un subsistema
propio de ordenación de fuentes, priorizando el interés local sobre el autonómico.
Ante la necesidad de ponderación de los intereses estatales, autonómicos o territoriales y locales, se

establecen prioridades en uno y otro sentido en función del valor y del interés Constitucional de que se
trate:
a) En la configuración territorial y los procesos de alteración, creación o supresión de municipios,

debe primar el interés autonómico.
b) En la organización interna de las EELL, prima el interés de las mismas. Y en todo caso, o ausencia de
Reglamentos Orgánicos propios, se estará supletoriamente a lo que la legislación autonómica
sobre Administración Local regule.
Esta postergación de las CCAA llegó al TC que en su STC 214/1989 21 diciembre, establece que en lo
concerniente a organización municipal, el orden constitucional reconoce 3 ámbitos normativos: la
legislación básica del Estado, la legislación de desarrollo de las CCAA y la potestad reglamentaria de los
municipios, inherente a la autonomía local que la CE garantiza. Así la Ley 7/1985 en su art. 20.1.c)
establece los órganos municipales de carácter necesario y reconoce la potestad de autoorganización que
corresponde a los propios municipios.
Con ello se suprime la posibilidad de que la legislación CCAA se desarrolle en materia de organización
municipal. Si perjuicio de lo cual, el apartado 2º del mismo precepto reconoce la potestad legislativa de las
CCAA para establecer una organización municipal complementaria a la fijada con carácter básico por la
propia Ley 7/85, que “regirá en cada municipio en todo aquello que su Reglamento Orgánico no disponga
lo contrario”.
3.2 Autonomía Competencial.
La jurisprudencia constitucional no limita el contenido de la autonomía local a su estructura,

organización y funcionamiento, potestades, régimen jurídico y relaciones administrativas y controles; sino que
también incluye una vertiente sustantiva: las Competencias Locales.
Pese a que existe un catálogo constitucional de competencias entre el Estado y las CCAA, no pueden
ser agotadas por ellas porque una porción del poder constituido le ha sido atribuido conceptualmente a las EELL,
lo que implica su intervención en todo lo que concierte a sus asuntos propios. Así, la STC 4/1981 expresa que las
competencias asignadas a las EELL deben serlo a título de propias (entendiendo por competencia propia la que
es desempeñada por su titular bajo un régimen de autorresponsabilidad).
Por ejemplo, el Urbanismo es indiscutiblemente un asunto de interés municipal, sin embargo el

constituyente encomendó la competencia normativa de urbanismo a las CCAA (art. 148.1.3) y al Estado en
algunos títulos competenciales. Por ello el Urbanismo se divide en Planeamiento, Gestión de los Planes y
Disciplina.
De ahí que los municipios no tienen competencia en la fase de aprobación definitiva del planeamiento,
sin que ello suponga contradicción con la autonomía local dado que ésta sólo obliga a que existan competencias
municipales relevantes en la ordenación y el planeamiento urbanístico. Lo que se sustancia en las competencias
municipales de aprobación de las 2 primeras fases de aprobación, la inicial y la provisional.
Respecto a la provincia, la jurisprudencia CE considera parte de la autonomía provincial la competencia

de cooperación económica para la realización de obras y servicios municipales (STC 109/1998 21 mayo).
3.3 Autonomía Financiera.
El art. 142CE consagra la autonomía financiera de las EELL al establecer: “Las Haciendas locales
deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las
Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del
Estado y de las CCAA”. La financiación local es un problema más político que jurídico, si bien la jurisprudencia del
TC ha deducido importantes criterios sobre los ingresos y gastos de la Administración Local.
Los ingresos que proceden de la participación en los del EE y CCAA, junto con la potestad Tributaria
propia, que ha sido ampliada considerablemente por la jurisprudencia TC en base a la autonomía local, pues el
Legislador debe reconocer la potestad de ordenanza de tributos propios del Pleno de la Corporación; sin que ello
suponga que la normativa local alcance a todos los elementos del tributo o que la EELL puede decidir imponer o
no los tributos previstos obligatoriamente por Ley (STC 233/1999).
Respecto a los gastos, la autonomía local financiera supone libertad para disponer sobre sus ingresos para
el ejercicio de competencias propias, tal como se deduce de las SSTC 109/1998 y 48/2004; y en las que se
expresa que la financiación complementaria procedente de subvenciones condicionadas, constituye un
mecanismo accesorio y coyuntural.
4. La Defensa de la Autonomía local ante el Tribunal Constitucional.
La defensa de la autonomía local frente a vulneraciones por actos o normas “infralegales”, pueden ser
sustanciadas por las EELL ante la jurisdicción ordinaria en virtud del art. 63.2 L7/85.
Y tras la L.O. 7/1999, de 21 de abril que modifica la L.O.T.C., que en virtud del art. 161.1 d) CE, en el que se
habilita al Legislador orgánico para atribuir a la jurisdicción del TC la competencia para conocer “de las demás
materias” no contempladas en los preceptos constitucionales, siempre que ello no se haga contra la CE
(STC240/2006); se supera la limitación que impedía a las EELL a plantear cuestión de constitucionalidad.
Esta modificación se fundamenta en la garantía constitucional de la autonomía local, y con ella

podrán ser impugnadas ante el TC las leyes del Estado y de las CCAA que pudieran resultar no respetuosas con
dicha autonomía; mediante proceso específico de lesión de la autonomía local.
Los parámetros que el TC (art. 75 ter.) aplicará para enjuiciar dicha vulneración, son los preceptos CE de los
arts.
137, 140 y 141.
La legitimación activa corresponde a:
1− municipio o provincia destinatario único de la Ley impugnada

2− un número de municipios igual al séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicaciónde la
ley impugnada, y que supongan el 60% de la población total del ámbito territorial
3− un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbitoterritorial y
sumen como mínimo el 50% de la población oficial.
El procedimiento se inicia con el acuerdo del Pleno para plantear la impugnación, en los 3 meses
siguientes a la publicación de la Ley objeto de conflicto; debiéndose solicitar preceptivamente dictamen al
órgano consultivo de la CCAA o al Consejo de Estado, en ausencia del aquél, o si el conjunto de EELL excediera
del territorio de una CCAA.
Recibido el dictamen, las actoras tendrán un mes para plantear el conflicto ante el TC.
La Sentencia declarará exclusivamente si existe o no vulneración de la autonomía local

constitucionalmente garantizada, determinando la titularidad o atribución de la competencia controvertida; y
resolverá en su caso, sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local.
Tras ello el Pleno puede plantear cuestión de inconstitucionalidad y obtener una declaración de
inconstitucionalidad de la norma que ha vulnerado la autonomía local.
III. LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO LOCAL.
1. La Constitución.
En el pináculo de la estructura de fuentes se halla la CE con la regulación positiva de los art. 137 y140,
junto con los Principios constitucionales que informan aquellos y que despliegan sus efectos a través de la
garantía institucional del principio de autonomía local, y junto con potestad reglamentaria de la Administración
Local a través de la técnica de la legislación básica (legislación del Estado) y la eficacia de los EEAA (legislación de
las CCAA).
2. La Carta Europea de Autonomía Local.
Elaborada por el Consejo de Europa fue firmada el 15 octubre 1985. España la ratificó el 20 enero 1988 y
entró en vigor el 1 marzo de 1989.
Forma parte del OOJJ Español, aunque sus preceptos tienen una redacción vaga que remite continuamente
a la legislación interna, por lo que su eficacia directa y práctica es problemática tanto frente al Legislador como
frente a las Administraciones y Tribunales que deben aplicarla.
Su contenido se extiende a todos los aspectos nucleares de las EELL (concepto de autonomía local, alcance
y competencias, control administrativo de los actos de las EELL, etc.) Y presenta garantías concretas que no
pueden ser desconocidas ni por la Administración ni por el Legislador; como por ejemplo: la obligación de
consultar a las EELL afectadas por una modificación territorial; o el derecho de cooperación y asociación de EELL
para tareas de interés común.
3. Normativa estatal.
El Estado ostenta la competencia para establecer la Legislación Básica de la Administración Local y el resto
del Régimen jurídico de la misma corresponderá a las CCAA, en la medida en que hayan asumido competencias a
través de sus EEAA. Si bien encontramos que el Estado ha regulado más allá de la Ley Básica, como en el caso del
Texto Refundido de 1986 y con diferentes Reglamentos sobre Población, territorio, organización y personal.
3.1 Legislación básica de la Administración Local.
3.1.1 Legislación básica como garantía de la autonomía local.
En el art. 149.1.18 se reconoce la competencia del Estado para establecer las Bases del Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas, y por ende de la Administración Local.
La STC 32/1981 afirma la relación entre autonomía local y legislación básica; y con ello se sustancia
material y competencialmente la potestad Estatal.
La finalidad general de toda normativa básica es una regulación normativa uniforme y de vigencia en todo
el Estado (STC 1/1982); aportando así una garantía de la autonomía local a los EELL frente al Legislador
Autonómico. Serán las Cortes quienes establecerán qué es lo que hay que entenderpor básico y será el TC el
competente para decirlo, en su calidad de intérprete supremo de la CE.
Así se deduce que corresponde al Estado la competencia para la fijación de principios y criterios básicos
en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado. Y con ello se tiende a asegurar
un nivel mínimo de autonomía en todas la CCLL del Estado, y más allá se dará un tratamiento común a todos los
administrados tal como preceptúa el art. 149.1.18, tal como se entiende de un Estado Social y Democrático de
Derecho. Concepto estede alcance no meramente formal sino sustancial, en forma de pautas de prestaciones
mínimas que deben proporcionarse a todos los ciudadanos.
El contenido de la Legislación Básica Local puede ser doble: El desarrollo directo de la autonomía local
constitucionalmente garantizada y la estricta configuración legal de la autonomía local. La identificación de ambos
planos es compleja por su relevancia.
3.1.2 Legislación básica de Administración Local en cuanto desarrollo directo de la

autonomía local constitucionalmente garantizada.
La Legislación Básica de la Administración Local establece los rasgos definitorios de laautonomía local; y
tal como señala el TC en diversas Sentencias, se integra en el Bloque de Constitucionalidad. Por ello, puede
afirmarse que el encaje constitucional de la Ley 7/85 se encuentra en los art. 137, 140 y 141CE, y también en el
art. 149.1.18 en cuanto a razones competenciales.
La propia Ley 7/85, en su exposición de motivos, hace referencia a esta dualidad de contenido cuando
predica ser la norma que desarrolla la “garantía constitucional de la autonomía local”, vedada a otras normas y
como consecuencia de ello, su posición en el OOJJ, con una vis específica no obstante su condición formal de ley
ordinaria.
3.1.3 Legislación básica de la Administración Local en cuanto configuración legal de la

autonomía local.
La Legislación Básica de la Administración Local tiene los mismos límites inherentes a la competencia legislativa
Estatal: debe circunscribirse al alcance de lo básico y todo lo que exceda de ello será inconstitucional por invasión
de competencias autonómicas.
3.1.4 Posición ordinamental de la Legislación básica de Administración Local.
Para el TC la “función constitucional” de la Ley 7/85 consiste en garantizar los mínimos competenciales
que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local. En su STC 159/2001 se plasma con
mayor nitidez la doctrina del TC sobre ello, al manifestar que el sistema arbitrado por el art. 2.1 Ley 7/85 se
mantiene y conjuga un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función del legislador estatal de garantizar los
mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local; y que el
legislador autonómico no puede desconocer los criterios generales contenidos en los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la
Ley 7/85.
3.2. Otra normativa estatal.
3.2.1 Texto Refundido del Régimen Local.
La entrada en vigor de la L7/85 supuso adaptar la legislación a la CE y una evidente alteración del
régimen local vigente hasta esa fecha, tanto por las normas que se derogaban como las que se adaptaban a
ella. Ello afectaba en primer lugar a la normativa estatal, pues en su Disposición Final se le otorgaba el carácter de
Delegación Legislativa (art. 82 CE) y autorizaba al Gobierno a refundir en un solo Texto las disposiciones legales
vigentes. Como consecuencia de ello, resultó el RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, que procedió a un desarrollo
legal exhaustivo y omnicomprensivo de la LBRL (Ley 7/85), que era una delegación legislativa,como tal ley de
bases en el sentido del art. 82CE.
El propio texto se autocalificaba de básico en algunos preceptos (disp. Final séptima) y pretendía evitar
vacíos legislativos en las CCAA en las que no se procediera a desarrollar la legislación básica estatal.
3.2.2 Reglamentos estatales de régimen local.
La Disposición final primera de la LBRL autorizaba al Gobierno a actualizar los distintos Reglamentos
Estatales sobre régimen local vigentes entonces:
− R. de Población y Demarcación Territorial de 1952 → sustituido por RD1690/1986, de 11de julio.
− R. de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de 1952 → derogado por el RD2568/1986,

de 28 de noviembre.
− R. de Funcionarios de la Administración Local de 1952.
− R. de Contratación de 1953.
− R. de Bienes de 1955 → sustituido por RD1372/1986, de 13 de junio.
− R. de Servicios de 1955.
Esta autorización fue recurrida ante el TC, cuya sentencia de 1989 desestimó el recurso en base a la
cláusula de supletoriedad del art. 149.3CE. Posteriormente, en la STC 61/1997, de 20 de marzo se concluye que el
Estado carece de competencia para desarrollar reglamentos de Régimen Jurídico Local general.
3.2.3 Legislación estatal sectorial.
La Legislación Estatal Sectorial es Fuente del OOJJ Local en lo referente a atribución de competencias a las
EELL y al establecimiento del Régimen Jurídico material de su ejercicio.
Esta legislación puede determinar las competencias locales y con ello se limita la capacidad configuradora
de legislación sectorial de las CCAA.
Ejemplo: La Ley G. de Sanidad de 1986 afirma competencias para las CCLL situadas en el plano de la
Sanidad Pública. Así, el legislador básico sanitario reconoce a las CCLL, las competencias que denomina de
“responsabilidades mínimas” que quedan circunscritas al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios
que establezcan Administraciones Superiores (Estatal y CCAA) y que son las siguientes:
a) Control Sanitario del M Ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas,

saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales.
b) Control Sanitario de Industrias, actividades y servicios; transportes, ruidos y vibraciones.
c) Control Sanitario de Edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente de
los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal; hoteles y
centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad físico−deportivas
y de recreo.
d) Control Sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos,
directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como los medios de
su transporte.
e) Control Sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria.
4. Normativa Autonómica.
4.1 Los Estatutos de Autonomía.
4.1.1 Asunción estatutaria de competencias sobre Administración Local.
Las reformas de los EEAA desde 2006 han prestado especial atención a la Administración Local,
soslayando y/o limitando su carácter de elemento de organización territorial del Estado. Este hecho se denomina
“Interiorización” de la Administración Local, en el que destaca por un lado, la expresa y explícita asunción de
competencias en materia de Régimen Local por parte de las CCAA, y que éstas califican de competencias
autonómicas exclusivas; y por otro lado, el intento de condicionar la eficacia de la Legislación Básica sobre
Por ejemplo, se considera que cuando una competencia es autonómica, será exclusivamente la CCAA la
que pueda determinar las competencias locales de la misma. Y en los ámbitos competenciales que no se
consideran básicos, las CCAA no se sienten vinculadas por la Legislación Básica. También se considera
exclusivamente competente la CCAA en la regulación derelaciones interadministrativas entre la Administración
autonómica y la local.
La garantía de legalidad para las EELL, se presupone por el requisito de que el Legislador autonómico
deberá respetar el EEAA.
En este sentido, algunos EEAA continúan con la concepción de que el régimen local es una materia de
competencia legislativa de la CCAA, que es esta la que efectúa su desarrollo normativo y de ejecución, aunque
eso sí, en el marco de la legislación básica del Estado (ej.: Castilla−León−2007).
Otros EEAA consideran que es competencia exclusiva de la CCAA sin sometimiento a la legislación básica,
como es el caso del EEAA de Aragón−2007, que en su art.75.1 expresa esa titularidad de la Autonomía para todo
lo relativo a régimen local, competencias municipales, los bienes locales, el modo de prestación de sus servicios
públicos, sus órganos de gobierno (creados por la CCAA) y el régimen electoral, etc.
En los EEAA de Andalucía−2007 y Cataluña−2006, las CCAA asumen la competencia exclusivasobre el

régimen local, que incluye los aspectos siguientes:
− Relaciones entre instituciones de la CCAA y de los EELL
− Técnicas de organización, relación y cooperación entre EELL, y entre éstos y la Administración

central Autonómica.
−Determinación de las competencias propias de los municipios y demás EELL.
−el Régimen de los Bienes de Dominio Público, Comunales y Patrimoniales; así como las formas de
prestación de los servicios públicos.
− Determinación de los órganos de gobierno de los EELL, que han sido creados por la CCAA; así
como el régimen de funcionamiento y adopción de acuerdos de los mismos.
−Régimen de los órganos complementarios de los EELL y la regulación del régimen electoral de los
entes creados por la CCAA.
La diferencia entre ambos EEAA radica en caracterización de la competencia exclusiva y de la compartida.

Mientras que el Andaluz indica que la competencia exclusiva de la CCAA respeta el art. 149.1.18ªCE → preserva
la eficacia de la legislación básica en todo caso; el Catalán sólo invoca el Principio de Autonomía Local →está
limitando la virtualidad de la legislación básica del Estado.
4.2 Legislación Autonómica de la Administración Local.
La legislación básica de la Administración Local vincula a la legislación autonómica general que se dicte en
desarrollo de aquella y dentro de los márgenes que la misma establezca.
La legislación autonómica sectorial regula las materias en las que las EELL deberán ostentar competencias al
amparo de la autonomía local constitucionalmente garantizada.
5. Normativa de las Entidades Locales.
Dentro del sistema de fuentes del OOJJ local, están las normas emanadas de las propias EELL.
Y dada la autonomía constitucional junto con la legitimidad democrática de los titulares de sus órganos de
gobierno, las normas locales se sitúan en una posición especial en sus relaciones con las leyes y reglamentos del
Estado y de las CCAA.
5.1 Potestad Normativa Local.
La Potestad normativa local es inherente a la autonomía local constitucionalmente garantizada (STC

214/1989 FJ 6), por lo que se considera instrumento de la autonomía local para que los EELL gestionen sus
intereses propios.
La Ley debe respetar un margen suficiente para su ejercicio, porque una regulación legislativa exhaustiva
en materias de interés local, vaciaría de contenido la potestad normativa local.
No obstante ello, la legislación condiciona el alcance de la potestad normativa local, bien por la existencia
de reserva de ley constitucional en ciertas materias, bien porque la regulación legislativa establece un marco
normativo dentro del que se podrá desplegar la potestad normativa local.
5.1.1 Potestad normativa local y reserva de ley.
El ejercicio de la potestad normativa local al regular una materia, congela el rango normativo de ley para
ulteriores modificaciones → reserva formal de ley.
Si bien, la CE exige que algunas materias e instituciones sean reguladas por Ley → reserva material del
ley. En estos casos, el reglamento podrá desarrollar o complementar la regulación por ley, en aspectos
instrumentales de aplicación y para el despliegue de su eficacia.
Evidentemente, la reserva material de ley limita el alcance de la potestad normativa local, que sólo puede
desplegarse normativamente en las ordenanzas y reglamentos. Sin embargo el TC ha reconocido explícitamente
que en materia Tributaria y Sancionadora (con requisitos singulares), la potestad normativa local despliegue sus
efectos directos; invocando el reconocimiento constitucional de la autonomía local y la legitimación democrática
directa de sus órganos de gobierno. → El Pleno Municipal, legitimados sus acuerdos por la legislación básica
Estatal (LBRL), tiene cierto ámbito de decisión acerca de tributos propios municipales, como las Tasas (STC
233/1999).
5.1.2 Relaciones entre norma local y la ley.
La norma local debe operar dentro del marco fijado por la ley estatal o autonómica que regule la
institución o el sector; aunque no necesariamente debe limitarse a ejecutarla o desarrollarla, porque la potestad
normativa local le permite desplegarse en cualquier ámbito hasta llegar al marco expresado al inicio. Claro
ejemplo de ello son muchas ordenanzas de tráfico local o de uso de bienes públicos municipales. → se trata de
una vinculación negativa a la ley, que el TS ha afirmado entre otras, en la STS de 7 octubre 2009, sentando
doctrina jurisprudencial que se basa en el art. 4.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España
el 20 enero 1988, cuando dice: ”Las EELL tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su
iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad”.
5.2 Clases de normas locales.
La tipología normativa de las normas locales son las ordenanzas y reglamentos que aprueba el Pleno y los
decretos y bandos que dicta el Alcalde.
5.2.1 Ordenanzas y Reglamentos.
El art. 22.2.d) LBRL sólo menciona las Ordenanzas locales como expresión histórica del poder normativo
local a través de su órgano colegiado plenario de gobierno. Con ellas se regula y ordena la actividad de la
Corporación respecto a los vecinos, afectando sus derechos y obligaciones.
Además, el Pleno también aprueba Reglamentos, que son manifestación de la potestad de

autoorganización y de regulación de los servicios públicos.
Los procedimientos de aprobación tienen algunas peculiaridades para determinados tipos: para el
Reglamento Orgánico, que se necesita mayoría absoluta; o para ordenanzas fiscales y presupuestos.
5.2.2 Bandos y Decretos de la Alcaldía.
Potestad del Alcalde regulada en los arts. 21.1.e) y 84.1.a) LBRL; de la que ha sido cuestionada su eficacia
jurídica.
Los Bandos y Decretos se supeditan a las Ordenanzas y Reglamentos.
A) Con carácter general, el Bando se concibe como aclaración/interpretación de Ordenanzas y

Reglamentos, e incluso como recordatorio de Leyes y Reglamentos. Por ello, encontramos en infinidad
de Ordenanzas y Reglamentos, disposiciones finales con el siguiente tenor: “La Alcaldía en el ejercicio
de las facultades que le son inherentes podrá dictar Bandos o Instrucciones generales, aclaratorias o
interpretativas de la presente Ordenanza”.
Jurisprudencialmente los Bandos tienen por objeto cuestiones menores y de carácter instrumental, por
ejemplo la fijación de los lugares donde se llevarán a cabo ciertas prestaciones; o complementarias,
acordadas para mejor ejecución de las Ordenanzas.
Excepcionalmente, en circunstancias extraordinarias de necesidad y con previa habilitación

normativa, el TS manifiesta que a través de ellos es posible adoptar medidas necesarias y urgentes
para prevenir o paliar los daños provenientes de las catástrofes e infortunios que reconoce el art. 21.j)
LBRL; o plasmar los acuerdos que puedan materializarse a través de este tipo de resolución, a tenor del
art. 21.1.m) LBRL.
B) Los Decretos tienen mayor relevancia jurídica. El art. 124.4.g) LBRL los prevé como potestad
del Alcalde en los municipios de gran población. En todo caso hay que concebirlos como Instrumentos
normativos derivados de las Ordenanzas y Reglamentos.
5.3 El Procedimiento de elaboración de las normas locales.
La legislación básica del régimen local establece una escueta regulación del procedimiento de elaboración
de nomas locales, que podrá ser desarrollada y completada por la legislación autonómica, y en última instancia
por la normativa de la propia EELL. Con carácter general el procedimiento es:
Iniciativa: órganos de gobierno de la EELL e inclusión en el orden del día del Pleno. Cabe también la
iniciativa popular de vecinos con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales (introducido por
art. 70 bis.2 L57/2003).
Procedimiento: En virtud del art. 49 LBRL, hay 3 trámites ineludibles tanto para aprobación como para
modificación de ordenanzas y reglamentos:
a) Aprobación Inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de 30 días, en los que se
pueden presentar reclamaciones y sugerencias. Si no se presentaren, transcurrido el plazo, se dará
por definitivamente aprobada.
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias y aprobación definitiva por el Pleno por
mayoría simple (salvo el caso del R. Orgánico que requiere M. Absoluta)
Eficacia: El art. 70.2 LBRL señala que las Ordenanzas se publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia y
no entrarán en vigor hasta la completa publicación de su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el
art. 65.2 (15 días que dispone el Estado y la CCAA para requerir la anulación del acuerdo de la EELL,
contados a partir de la Notificación del mismo a dichas Administraciones).
Como es difícil que coincidan las Notificaciones expresadas y la publicación en el B.O. Provincial, y en aras
de la seguridad jurídica, se aboga por que la vacatio sea de los 15 días hábiles siguientes a la inserción total de la
norma en el B.O. Provincia.
TEMA 2. TERRITORIO Y POBLACIÓN MUNICIPAL.
I. EL TERRITORIO O TÉRMINO MUNICIPAL
1. La polisemia del término territorio
La Ley de Bases de Régimen Local identifica como elementos del municipio: el territorio, la población y la
organización.
El territorio es el único elemento físico imprescindible para la existencia del municipio, pudiendo existir un
municipio despoblado, por lo tanto carente de organización territorial pero manteniendo su territorio (la Ley de
Bases de Régimen Local le reconoce la alteración de términos).
Aunque en los últimos años se le da mucha importancia a los instrumentos de ordenación territorial y a la
Ordenación del Territorio ésta no hace referencia física al término municipal sino al de la Comunidad Autónoma.
Por eso, es preferible que la denominación de término municipal sea definida como “el territorio en el que el
ayuntamiento ejerce sus competencias”.
Partiendo de la definición que hace la Carta Europea de Ordenación de Territorial sobre la Ordenación Territorial
aprobada por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación Territorial de 1983 ésta se puede definir como
“la ordenación espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad”
STC 77/1984
▪ La ordenación del territorio tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos
usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial.
▪ Quien asume como competencia propia la ordenación de territorio debe hacerlo con el fin de garantizar
el mejor uso de los recursos del suelo y subsuelo, del aire, del agua y el equilibrio entre distintas partes
del territorio mismo. Y para llevarla a cabo ha de tener en cuenta la incidencia territorial de todas las
actuaciones de los poderes públicos.
STC 149/1991
▪ Recuerda el origen de la idea de la Ordenación de Territorio.
▪ Desde el punto de vista de su proyección territorial: la idea de “ordenación” o “planificación” surgió de la

necesidad de coordinar o armonizar los planes de actuación de las distintas Administraciones, cuando la
función ordenadora se atribuye a una sola de estas Administraciones o a entes dotados de autonomía
política constitucionalmente garantizada. La atribución no elimina o destruye las competencias que la
Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la
ordenación del territorio.
▪ Concepto de Ordenación de Territorio “es más una política que una concreta técnica y una política,
además de una enorme amplitud”
Rodríguez−Chávez destaca cómo la STC 36/1994 establece:
▪ En el ámbito de ordenación material (ordenación del territorio) no se incluyen todas las actuaciones de
los poderes públicos que tiene incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio.
▪ Dada la multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio hace que sea necesario articular
mecanismos de coordinación y cooperación, pero no su incorporación automática a la competencia de
ordenación del territorio.
▪ El ente competente, al ejercer la actividad ordenadora (estableciendo los instrumentos de ordenación

territorial y urbanística) deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el
territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial
▪ El ejercicio de la competencia sobre la ordenación territorial resultará condicionado por el ejercicio de

esas competencias que afecten al uso del territorio, sin embargo desde estos últimos ámbitos
competenciales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo.
Idea de Ordenación de Territorio según Méndez Rexach presentada en dos conceptos:
1. En sentido amplio. La Ordenación de Territorio es el conjunto de políticas que conducen al equilibrio de

las condiciones de vida de todas las partes del territorio, identificándose como un conjunto de
competencias atribuidas a las diferentes entidades territoriales, para que desde el ejercicio de dichas
competencias todos los poderes públicos ordenen el territorio.
Ejemplos: mejorar la calidad de vida, gestión responsable de los recursos naturales, protección del medio
ambiente, etc.
2. En sentido estricto. La Ordenación del Territorio es una competencia específica de una entidad territorial
(la Comunidad Autónoma). Su contenido es difícil de definir y precisar, lo que queda claro es que para el
Tribunal Constitucional la competencia de ordenación de territorio no puede entenderse en términos
tan absolutos que de ellas condicione necesariamente la ordenación deterritorio.
Legislación autonómica – asimilación implícita de estos dos conceptos
En las leyes de urbanismo y ordenación del territorio:
▪ concepto en sentido amplio: habrá que distinguir una serie de preceptos referentes a los objetivos de las
políticas públicas con incidencia en el territorio y que suelen centrarse:
▪ en la mejora de la calidad de vida

▪ en la corrección de los desequilibrios territoriales
▪ concepto en sentido estricto: se regulan una serie de instrumentos (directivas, planes, programas) que
tienen como contenido las previsiones características de la ordenación del territorio (protección de la
naturaleza, regulación del suelo, etc.) con la finalidad de servir para la consecución de los objetivos de
dichas políticas públicas.
2. Fundamentos políticos de la demarcación municipal. El municipio “natural” y sus consecuencias.
La LBRL prevé un estricto procedimiento para la alteración de los términos municipales debido a la
caracterización del municipio como:
• Entidad local básica

• Colectividad estable y con intereses propios
• Concepción naturalista del municipio
o “Asociación natural de personal y bienes reconocida por la ley
Estatuto Municipal de Calvo Sotelo (08/03/1924)
Esta caracterización se dará durante la segunda república (ley de 1935) y durante el régimen de Franco. En este
último periodo, el carácter natural junto con la familia serán los que hagan que se utilice el término básico como
natural.
Considerado como un ENTE NATURAL PREVIO Y PREEXISTENTE, se hace sumamente difícil cualquier medida que
intente modificar la estructura municipal, y en especial su territorio, EL TÉRMINO MUNICIPAL.
Según PARADA, esta teoría natural ha derivado en una tendencia doctrinal que lleva la autonomía municipal a
términos casi soberanistas. Esto hace que LLOVET entienda que del art. 137 CE se desprenda una idea de
soberanía dentro de los Entes locales, lo que hace que la alteración de los términos municipales se asemeje a una
alteración de fronteras de un Estado.
3. Consecuencias de este modelo de demarcación y contramedidas para evitar el minifundismo

municipal. El caso francés. ¿Un ejemplo a seguir?
Art: 137 CE: Los entes locales expresan soberanía en su ámbito propio de poder.
Consecuencias:
Primero: Áreas metropolitanas. Por absorción de municipio mediante fusión para permitir un planeamiento
urbanístico coherente y evitar creación de ciudades dormitorio en torno a un gran núcleo urbano.
Segundo: Dispersión urbanística, descentralización y desconcentración física debido al boom inmobiliario que
hace que tenga mayor entidad en nuevo asentamiento que el núcleo urbano principal del término municipal.
Ejemplo clásico de organización/demarcación territorial con base de municipio natural es la francesa que permite
la gestión conjunta de intereses y la posibilidad de creación de servicios públicos eficaces y eficientes.
Ley 99−589 de 12/07/99 (Ley Chévenement). Pretende dotar a las colectividades locales territoriales y sus
agrupaciones de los medios y los recursos que les permita llevar a cabo proyectos de urbanización y desarrollo.
Para ello se implantan mecanismos fiscales y recaudatorios que permiten cierta autonomía operativa y financiera
a esta asociación de municipios fortaleciendo las estructuras intercomunales.
La ley 13 de diciembre de 2000 diseñó otra forma de ordenación territorial que no tenía por qué respetar los
límites municipales ni regionales.
Esta subdivisión francesa muestra que la dispersión de límites de acción real y los límites administrativos no son
coincidentes siendo necesarios coordinarlos.
La reforma Chévenement constituye un rechazo a la intermunicipalidad impuesta a los municipios y el rechazo a

una supramunicipalidad, de hecho o de derecho que condujera a la desaparición del municipio como tal con una
concepción de una intermunicipalidad voluntaria, consensuada basada en el principio de cooperación.
El proceso de elaboración de la Ley Chévenement permitió consolidar los principios básicos de la

intermunicipalidad a la francesa, para después reunir un amplio acuerdo sobre los principales objetivos de la
reforma, adoptando el gobierno una estrategia de carácter incitativo y no impositivo. Y el argumento más
convincente de ese carácter iniciativo a la cooperación intercomunal de los ayuntamientos es el financiero.
Se pretende es ofrecer el proceso de integración intermunicipal y la creación de mecanismos e instrumentos

conjuntos como un proceso voluntario y necesario para la subsistencia económica, y urbanística de gran número
de municipio y no como un proceso impuesto desde el gobierno central.
En realidad la Ley Chévenement se trazó como una estrategia política y jurídica para implementar una línea de
defensa del interés general frente al local que permitiera en cierta medida un retranqueo de los municipios y sus
competencias sin poner en juego los valores y los principios básicos sobre los que se asentaba la reforma.
4. Alteraciones de los términos municipales. Fusión, segregación, extinción
En el art. 3 RDL 781/1986, 18 de abril, texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen
local, la alteración de los términos municipales se podrán producir por:
• Incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes.

• Por fusión de dos o más municipios limítrofes.
• Por segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro
independiente.
• Por segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe.
Siempre sometidas dentro de los límites de la división provincial. En caso de variación de los límites provinciales
o la variación de los límites autonómicos SOLO podrán realizarse mediante ley orgánica o reforma de Estatuto
de Autonomía en caso de modificación de límites autonómicos.
Incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes solo podrá acordarse cuando se den notorios
motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. Criterios vagos e indeterminados que la
legislación autonómica y la jurisprudencia han ido matizando.
Una cuestión que se plantea es la del sujeto o sujetos activos de las modificaciones de términos municipal y su
sujeción al principio de autonomía local. Si en el caso francés la variación del término municipal se realiza
en aras del interés general por el Estado en nuestro caso la variación sin consentimiento o aprobación de alguno
de los municipios afectados ha sido polémica.
Ello hace que la garantía de la autonomía local se haga con la intervención del Parlamento regional como
consecuencia de la propia configuración constitucional de la autonomía local. Legislación catalana y andaluza han
regulado en ese sentido.
• Art. 18 ley 8/1987, Municipal y de Regimiento Local de Cataluña: En expedientes iniciado de oficio por el
Departamento de Gobernación o a instancia de un Consejo Comarcal, la alteración de términos se
probará por ley del Parlamento si en el trámite de informe formularan oposición uno o más de uno de los
Municipios.
• Ley Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía 7/1993 de 27 de julio. Art. 22 y ss.
Similar a la catalana. Autorización previa y expresa del Parlamento andaluz si algún municipio afectado
manifiesta oposición a la fusión.
RD 1960/1986 de 11 de julio. Reglamento de Población y Demarcación de las EELL. De este RD son los artículos
que de ahora en adelante mencionamos
Fusión de municipios
Art. 5: Podrá realizarse:
• Cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos
por la ley.
• Cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico.
• Cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa.
Segregaciones
Art. 6: De uno o varios municipios para constituir otro independiente: cuando existan notorios motivos de
interés público, relacionados con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias,
creación de regadíos, obras públicas u otras análogas.
Criterios anacrónicos ya que están ausentes dos factores claves como motivos de segregación:
• la creación de núcleos separados con suficiente entidad como para constituir un término municipal y/o
• razones medioambientales que aconsejen un tratamiento separado o un conjunto del término
especialmente protegido.
Art. 7. Reconoce la segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe pudiendo
realizarse cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en los apdos. b) y c) del art. 5.
Art. 8. Requisitos o límites negativos. No podrá segregarse parte de un municipio se con ello se privara a éste de
las condiciones previstas en el art. 13.2 de LBRL
Tampoco ningún núcleo cuando se halle unido por calle o zona urbana a otro del municipio originario.
Segregación parcial
Conjuntamente con la división del territorio, se hará la de los bienes, derechos y acciones, así como la de las
deudas y cargas, en función del número de habitantes y de la riqueza imponible del núcleo que se trate de
segregar.
Art. 9 Procedimiento para alterar los términos municipales
• Supuestos de los art. 4, 5, 6 y 7:

- De oficio por la correspondiente CCAA
- A instancia de parte del Ayto. interesado, Diputación respectiva o Admon. Estado.
En todo caso: Preceptiva la audiencia de la Diputación Provincial y de los Aytos. Interesados.
Fusión o incorporación voluntaria de municipios limítrofes: Se promoverá por acuerdo de los respectivos
Ayuntamientos adoptado por el voto favorable de las 2/3 partes del número de hecho y en todo caso, mayoría
absoluta del número legal de mientras de la corporación.
Alegaciones, y reclamaciones: se resuelven con idénticas mayorías.
Los acuerdos se someterán a información pública.
Segregación parcial de carácter voluntario. Mismos requisitos que lo anterior.
SALVO: Escrito de la mayoría de los vecinos residentes en la porción a segregarse, elevándose en ese caso el
expediente al órgano competente para resolver en caso de que los acuerdos municipales no hubiesen sido
favorables.
EN TODOS LOS CASOS:
• Dictamen previo del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la CCAA si existiera, o en su
defecto del Consejo de Estado.
• Traslado del expediente para su conocimiento a la Admon. Estado.
• Resolución definitiva mediante decreto del Consejo de Gobierno de la CCAA correspondiente,
trasladándolo a la Admon. Estado según art. 14.1 LBRL.
Art. 10 Deslinde de términos municipales. Las cuestiones que se susciten se resolverán por la CCAA
correspondiente previo informe del Instituto Geográfico nacional y dictamen del Consejo de Gobierno de la
CCAA o en su defecto, del Consejo de Estado.
5. Consideraciones sobre la creación, supresión y fusión de municipio tras la aprobación de la Ley

27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
La federación Española de Municipios y Provincias sintetiza las principales novedades que la Ley de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local 27 /2013 introduce. La reforma ha quedado, en este ámbito muy
descafeinada puesto que en principio se apostó fuertemente porque la racionalización fuera llevada a cabo desde
una reestructuración física de los municipios mediante el instrumento de la fusión operado directamente desde el
Estado, sin embargo las presiones políticas y los temores a una posible inconstitucionalidad han dejado la reforma,
en este sentido, muy debilitada y la competencia del Estado queda reducida a un casi lacónico «Sin perjuicio de las
competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y
culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la
capacidad de gestión de los asuntos públicos locales» art. 13 LBRL modificado por la Ley 27/2013.
Veamos cómo se lleva a cabo:
La Ley modifica el artículo 13 de la ley 7 /85 regulando la creación y supresión de municipios.
La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación
de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. La alteración de términos municipales no puede suponer, en
ningún caso, modificación de los límites provinciales.
Para la creación o supresión de municipios se requerirán:
-Audiencia de los municipios interesados.
-Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas, si existiere.
-Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.
- Informe de la Administración que ejerza la tutela financiera.
La creación de nuevos municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente
diferenciados, de al menos 5.000 habitantes.
Los municipios resultantes deberán ser financieramente sostenibles. Contar con recursos suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales que la fusión o segregación no suponga disminución en la calidad
de los servicios que venían siendo prestados.
Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos,
sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios
con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.
Los municipios, con independencia de su población, colindantes dentro de la misma provincia podrán acordar su
fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica.
El nuevo municipio resultante de la fusión no podrá segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del
convenio de fusión.
Al municipio resultante de esta fusión le será de aplicación las siguientes medidas:
a) El coeficiente de ponderación que resulte de aplicación de acuerdo con el artículo 124.1 del texto refundido de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo
se incrementará en 0,10.
b) El esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria que le corresponda en ningún caso podrá ser inferior al
más elevado de los valores previos que tuvieran cada municipio por separado antes de la fusión de acuerdo con
el artículo 124.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
c) Su financiación mínima será la suma de las financiaciones mínimas que tuviera cada municipio por separado
antes de la fusión de acuerdo con el artículo 124.2 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
d) De la aplicación de las reglas contenidas en las letras anteriores no podrá derivarse, para cada ejercicio, un
importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 del citado texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales.
e) Se sumarán los importes de las compensaciones que, por separado, corresponden a los municipios que se
fusionen y que se derivan de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas de la disposición adicional
décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora
de las Haciendas Locales, actualizadas en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada
ejercicio respecto a 2004, así como la compensación adicional, regulada en la disposición adicional segunda de la
Ley 22/2005, de 18 de noviembre, actualizada en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en
cada ejercicio respecto a 2006.
f) Queda dispensado de prestar nuevos servicios mínimos de los previstos en el artículo 26 que le corresponda por
razón de su aumento poblacional.
g) Durante, al menos, los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión, tendrá preferencia en la
asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la
concurrencia. Este plazo podrá prorrogarse por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
La fusión conllevará:
a) La integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo los medios
personales, materiales y económicos, del municipio fusionado.
A estos efectos, el Pleno de cada Corporación aprobará las medidas de redimensionamiento para la adecuación
de las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de su nueva situación.
De la ejecución de las citadas medidas no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial en los
municipios afectados.
b) El órgano del gobierno del nuevo municipio resultante estará constituido transitoriamente por la suma de los
concejales de los municipios fusionados en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/ 1985, de 19 de junio, del
Régimen Electoral General.
c) Si se acordara en el Convenio de fusión, cada uno de los municipios fusionados, o alguno de ellos podrá
funcionar como forma de organización desconcentrada de conformidad con lo previsto en el artículo 24 bis.
d) El nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios, sin perjuicio
de lo previsto en la letra e).
e) Si uno de los municipios fusionados estuviera en situación de déficit se podrán integrar, por acuerdo de los
municipios fusionados, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un
fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo municipio, que designará un
liquidador al que le corresponderá la liquidación.
Esta liquidación deberá llevarse a cabo durante los cinco años siguientes desde la adopción del convenio de
fusión, sin perjuicio de los posibles derechos que puedan corresponder a los acreedores. La aprobación de las
normas a las que tendrá que ajustarse la contabilidad del fondo corresponderá al Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado.
f) El nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente a la adopción del
convenio de fusión.
Las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, coordinarán y
supervisarán la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión.
El convenio de fusión, tras la aprobación de la Ley 27/2013, sólo deberá ser aprobado por mayoría simple de cada
uno de los plenos de los municipios fusionados.
La adopción de los acuerdos previstos en el artículo 47.2, es decir todos aquellos que requieren el voto favorable de
la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones para la adopción de acuerdos, siempre
que traigan causa de una fusión, será por mayoría simple de los miembros de la corporación.
El artículo 116 bis de la LRBRL establece que aquellas corporaciones locales que incumplan el objetivo de estabilidad
presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, formularan su plan económico-financiero
de conformidad con los requisitos formales que determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas.
Adicionalmente a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad

Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el mencionado plan incluirá al menos la medida de una propuesta de
fusión con un municipio colindante de la misma provincia. La Diputación provincial o entidad equivalente asistirá al
resto de corporaciones locales y colaborará con la Administración que ejerza la tutela financiera, según corresponda,
en la elaboración y el seguimiento de la aplicación de las medidas contenidas en los planes económicos-financiero.
En este sentido la Ley establece que la Diputación o entidad equivalente propondrá y coordinará el seguimiento de
la fusión de Entidades Locales que se hubiera acordado.
II.LA POBLACIÓN MUNICIPAL

Tal como establece el art. 11.2 LBRL la población del municipio es uno de los elementos que conforman la noción
del municipio.
La población está integrada por el conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal, tal como establece los
arts. 15 LBRL y 55 del RD 1690/1896, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y
Demarcación de las Entidades Locales –RPD–. Siendo la inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes la
circunstancia determinante para la adquisición de la condición de vecino del municipio.
El número de habitantes de un Municipio se extrae de los dados del Padrón y tiene una importancia capital. La
ley utiliza este número para:
1. precisar la dimensión de la Entidad Local
2. determinar:
a. los servicios mínimos que ha de prestar el Ayuntamiento −art. 26 LBRL−
b. los servicios públicos impropios y actividades de particulares que cubren una necesidad
colectiva
Ejemplos: número de farmacias que pueden abrirse en cada término municipal o número delicencias
de autotaxi en un municipio.
c. La incardinación de funcionarios y clases de ellos.
d. el número de concejales que corresponde a cada Ayuntamiento −art. 179 LOREG1−
e. el número de Diputados Provinciales −art. 204 LOREG−
f. la existencia de Comisión de Gobierno −art. 20.1.b LBRL2−
g. la existencia de Comisiones informativas −art. 20.1.c LBRL−
h. la posibilidad de funcionar en régimen de Consejo Abierto −art. 29.1.a LBRL−
i. la cuantía de las multas que puede imponer el Ayuntamiento por el incumplimiento de las
ordenanzas municipales.
j. la participación de los municipios en los tributos del Estado −art. 118 y ss. RDL 2/20043
k. las bases imponibles, tipos de gravamen y cuotas de algunos impuestos municipales:
Arts. 60 y ss. LHL4 Impuesto sobre bienes inmuebles
Arts. 78 y ss. LHL impuesto sobre actividades económicas

Arts. 92 y ss. LHL impuesto sobre vehículos de tracción mecánica
Arts. 100 y ss. LHL Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras
Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza

Arts. 104 y ss. LHL
urbana
1 LOREG - Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral
2 LBRL – Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local
3 RDL – Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la LeyReguladora de Haciendas Locales.
4 LHL – Ley de Haciendas Locales
Los datos del Padrón son datos oficiales.
Desde el punto de vista cuantitativo los datos sirven para la elaboración de:
- la estadística de la población (art.17.3 LBRL y art. 82 RPD5)
- el censo electoral (art. 17.3 LBRL, art. 65 RPD y art. 31 LOREG).
Desde el punto de vista cualitativo, del contenido del Padrón depende el disfrutar de ciertos derechos
reconocidos por la legislación, como por ejemplo la admisión en un centro educativo, o incluso por la costumbre,
como es el derecho al disfrute o aprovechamiento de los bienes comunales.
1. Vecinos del municipio
Es vecino de un municipio aquella persona española o extranjera inscrita en el Padrón de Habitantes de su

municipio de residencia.
Todos los vecinos de un municipio están sujetos al mismo régimen jurídico, excepto en lo relacionado con el
derecho de sufragio para los extranjeros.
El art. 18.1.a). LBRL se remite a la legislación electoral para determinar el derecho de los vecinos electores y
elegidos, y ésta, en concreto la LOREG niega el derecho de sufragio activo y pasivo a los extranjeros, salvo que
sean ciudadanos de la Unión Europea o que sus países de origen hayan suscrito un tratado de reciprocidad con
España.
El art. 18.2 LBRL (modificación llevada a cabo por la Ley 4/1996) la inscripción de los extranjeros en el padrón
municipal:
- no constituirá una prueba de su residencia legal en España.
- no les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en
materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.
1.1 La adquisición de la condición de vecino
Art. 15 LBRL La condición de vecino se adquiere desde el mismo momento de la

Art. 55 RPD inscripción en el Padrón de Habitante.
5 RPD - Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales
Art. 15 LBRL La inscripción es obligatoria para todas las personas que residen
Art. 54 RPD habitualmente en el municipio.
*Si una persona vive en varios municipios la inscripción la deberá

realizar en aquel municipio en el que resida durante más tiempo del año.
Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados

tendrán la misma vecindad que los padres, que tengan su guarda o
Art. 54 RPD custodia o de sus representantes legales.
*Salvo autorización de éstos para residir en otro municipio.
Los vecinos tienen la obligación de comunicar al Ayuntamiento en cuyo

Padrón estén inscritos las variaciones que den lugar a una modificación
de los datos que figuran en él con carácter obligatorio.
Art. 68 RPD
*la obligación se extiende a los padres o tutores respeto a la variación

de datos de menores de edad o incapacitados.
En caso de cambio de residencia, el interesado está obligado a solicitar

Art. 70 RPD por escrito el alta al Padrón del municipio de destino.
El Ayuntamiento puede declarar de oficio una inscripción en el Padrón,

Art. 73 primer
cuando tenga conocimiento de que en su término municipal viven de
párrafo RPD
forma habitual personas no inscritas en el Padrón.
Para decretar el alta de oficio será necesaria la instrucción de un

expediente en el que se dé audiencia al interesado.
- Si el interesado acepta expresamente el alta de oficio, su

Art. 73 segundo
declaración escrita implicará la baja automática en el Padrón en
párrafo RPD
el que hubiera estado inscrito hasta entonces.
- Si el interesado no acepta el alta de oficio, ésta se llevará a cabo

con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento.
1.2 La pérdida de la condición de vecino
Se puede perder de dos formas diferentes:
a) a instancia del interesado, como consecuencia del alta en el Padrón de otro municipio (art. 70 RPD)o de
oficio por la Administración (art. 73 RPD).
b) por inscripción indebida, como consecuencia de la baja en el Padrón, ordenada de oficio por el
Ayuntamiento en cuestión, tras comprobar que ya no se cumplen los requisitos necesarios para poder
estar inscrito (art. 54 RPD), principalmente el de la residencia habitual (es necesario instruir el
correspondiente expediente con audiencia al interesado).
2. El padrón municipal
2.1 naturaleza jurídica
El Padrón de habitantes se caracterizó como un documento público, llegando a su actual calificación como
“registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio”.
El objetivo de la Ley 4/1996 que introduce este cambio en la LBRL, es conseguir que los datos del Padrón sean lo
más veraces posibles ya que afectan a los intereses municipales, supramunicipales, provinciales, autonómicos y
estatales, por lo que la intervención de las correspondientes Administraciones no atenta contra la autonomía
local. La colaboración entre Administraciones exigida implícitamente por los principios constitucionales de
eficacia y coordinación encuentra una concreción paradigmática en los datos del Padrón de Habitantes.
Si conocimiento y sin consentimiento de los interesados los datos fluyen entre Administraciones configurando el
Padrón como uno de los ficheros públicos más completos que pueden ser objeto usos indebidos tanto por parte
de las Administraciones como por particulares para fines ilegítimos.
La LBRL y el Reglamento RPD regulan referente al Padrón de Habitantes su:
- creación
- contenido
- gestión
*incorporan elementos que intentan conciliar las imprescindibles relaciones interadministrativas con la
preservación del derecho a la intimidad y a la protección de datos de carácter personal.
2.2 Contenido de los datos del padrón
El Padrón es un registro cuyos datos son preestablecidos legalmente.
Exposición de Motivos de la ley 4/1996 modificadora de la LBRL,“fijar de forma definitiva el contenido del Padrón
en cuanto a los datos de carácter obligatorio, especificándolos en la propia ley, procediendo a su adecuación a la
Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter
personal.”.
Art. 16.2 LBRL
La inscripción en el Padrón municipal contendrá como obligatorios sólo los siguientes datos:
a. Nombre y apellidos.
b. Sexo.
c. Domicilio habitual.
d. Nacionalidad.
e. Lugar y fecha de nacimiento.
f. Número de documento nacional de identidad o, tratándose de extranjeros:
o Número de la tarjeta de residencia en vigor, expedida por las autoridades españolas o, en su

defecto, número del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor expedido
por las autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de estados
miembros de la Unión Europea, de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico
Europeo o de Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen
jurídico previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados.
o Número de identificación de extranjero que conste en documento, en vigor, expedido por las
autoridades españolas o, en su defecto, por no ser titulares de éstos, el número del pasaporte en
vigor expedido por las autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales
de Estados no comprendidos en el inciso anterior de este párrafo.
g. Certificado o título escolar o académico que se posea.

h. Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre que se
garantice el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.
El art. 57.2 RPD señala que, con carácter voluntario, se podrán recoger los siguientes datos:
a. Designación de personas que pueden representar a cada vecino ante la Administraciónmunicipal a

efectos padronales
b. Número de teléfono.
2.3 La recogida de datos para el padrón.
2.3.1 Comunicación obligatoria de los interesados.
Art. 15 LBRL señala que el interesado tiene la obligación de inscribirse en el Padrón del municipio dónde reside
de forma habitual y tiene la obligación de comunicar los datos que constituyen el contenido del Padrón.
Art. 68 El RPD especifica la obligación de comunicar las variaciones en los datos que figuran en el Padrón y que
son de carácter obligatorio.
Art. 70 RPD hace especial referencia al supuesto de cambio de residencia. Cuando se produzca un cambio de
residencia la persona interesada tiene la obligación de “solicitar por escrito el alta* en el Padrón municipal del
municipio de destino”
*No se puede denegar el alta salvo que se verifique la inexistencia de tal variación.
2.3.2 Recogida de oficio de datos del Padrón
La LBRL establece varios procedimientos para la obtención de datos del Padrón.
A). Ayuntamientos
Art. 17.1 LBRL señala que “la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al
Ayuntamiento” y especifica que lo hará con medios informáticos.
Art. 17.2 LBRL especifica que los Ayuntamientos “realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para
mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”. A
tales efectos, los Ayuntamientos están autorizados a exigir documentos, en la medida que sea necesario, que
demuestren la veracidad de los datos que facilitan los vecinos.
Como se ha mencionado en apartados anteriores, el art. 73 RPD señala que la inscripción al Padrón también se
puede declarar de oficio por parte de los Ayuntamientos. Este hecho no excluye la obligación del municipio de
informar al vecino de tal inscripción.
B). Administración General del Estado
En el marco de las relaciones interadministrativas informadas por el principio de cooperación, la Administración

General del Estado lleva a cabo una cesión de datos de carácter personal a los Ayuntamientos, en virtud de lo
señalado en el art. 17.1 LBRL “los distintos organismos de la Administración General del Estado, competentes por
razón de la materia, remitirán periódicamente a cada Ayuntamiento información sobre las variaciones de los
datos de sus vecinos que con carácter obligatorio deben figurar en el Padrón municipal, en la forma que se
establezca reglamentariamente.”
Cabe destacar que la remisión la efectuará:
▪ Oficina del Registro Civil*, en cuanto a los nacimientos, defunciones y cambio de nombre, de
apellidos, de sexo y de nacionalidad.
▪ Ministerio de Interior*, en cuanto a DNI y tarjetas de residencia.

▪ Ministerio de Educación y Cultura, en cuanto a titulaciones escolares y académicos que expida o

reconozca.
*de manera mensual, tal como señala el art. 63 RPD.
C). Instituto Nacional de Estadística
- organismo autónomo del Ministerio de Economía y Hacienda

- tiene un papel trascendental para la Función Estadística Pública
- goza de la capacidad funcional necesaria para garantizar su neutralidad operativa, a los efectos del
desarrollo de sus competencias de carácter técnico y de la preservación del secreto estadístico.
En caso de inactividad de un Ayuntamiento en la gestión del Padrón municipal, el INE, previo informe del Consejo
de Empadronamiento, podrá requerirle que actúe. En caso de ser rechazado, sin perjuicio de los recursos
jurisdiccionales que proceden, el INE podrá acudir a la ejecución sustitutoria, tal como estáprevisto en el art.
17.2 LBRL.
D). Oficina del Censo Electoral
- vinculado al Instituto Nacional de Estadística

- tiene una función singular y propia
El cruce de datos entre la Oficina del Censo Electoral y los Ayuntamientos lo ampara el Reglamento de Población
en su art. 66 “la Oficina del Censo Electoral comunicará a los Ayuntamientos las variaciones en el Censo Electoral
realizadas al amparo de la legislación vigente, para que introduzcan en su padrón municipal las modificaciones
pertinentes, a fin de que en todo momento exista la necesaria concordancia entre los datos del padrón municipal
y del censo electoral.”
2.4 La gestión del padrón
La Ley 4/1996 prevé que sea la “normativa estatal la que establezca los criterios mediante los cuales los
Ayuntamientos lleven a cabo la formación, mantenimiento, revisión y custodia de los Padronesmunicipales”. El
objetivo es asegurar la uniformidad de los datos para que “éstos puedan servir como elemento base para la
elaboración de las estadísticas de población a nivel nacional y para que los Ayuntamientos puedan remitir,
debidamente analizados, los datos necesarios para el mantenimiento del Censo Electoral”. Se le atribuye al INE
las funciones de coordinación de los padrones municipales, y se crea el Consejo de Empadronamiento (órgano de
colaboración en esta materia entra la Administración General del Estado y los Entes Locales.
La gestión y actualización del Padrón Municipal de Habitantes recae sobre el Municipio. En este aspecto la
reforma de 1996 no concibe el sistema como una yuxtaposición de gestiones individuales sino como una gestión
municipal estatalmente coordinada en aras a los intereses supramunicipales en juego.
2.4.1 Ayuntamientos
La LBRL atribuye al Ayuntamiento la gestión del Padrón y especifica que lo hará con medios informáticos (art.
17.1 LBRL).
Realizan actualizaciones que deberán ser comunicadas a los interesados, tanto si se basan en informaciones
recibidas de otras Administraciones, en las comunicaciones presentadas por los propios vecinos o en actuaciones
de oficio, tal como señala el art. 69 RPD. Es importante señalar que, al realizar estas actualizaciones, el
ayuntamiento deberá notificar a cada vecino los datos padronales.
Depuración de datos erróneos o duplicados en el mismo Padrón municipal.

Se lleva a cabo de oficio, previa audiencia del interesado, suprimiendo las inscripciones repetidas señaladas
como erróneas por el vecino o la que sean más antiguas.
Depuración de duplicados en dos o más Padrones municipales.

El procedimiento de depuración lo realizará el Padrón que contenga la inscripción más reciente. Este tipo de
duplicidades las pone de manifiesto el INE (art. 71 RPD).
Inscripciones padronales indebidas.

Serán dadas de baja de oficio, tras audiencia del interesado. Si no hay conformidad expresa del interesado la baja
sólo se podrá realizar cuándo exista un informe favorable del Consejo de Empadronamiento, tal como señala el
art. 72 RPD.
2.4.2 Gestión supletoria por Administraciones supramunicipales
En virtud del principio de avocación “las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares asumirán la
gestión informatizada de los Padrones de municipios, que por su insuficiente capacidad económica y de gestión,
no puedan mantener los datos de forma automatizada”, así lo establece la LBRL.
2.4.3 Instituto Nacional de Estadística
La legislación básica de Administración Local atribuye la competencia ejecutiva de coordinación de los

Padrones al Estado que la ejerce a través del INE. (art. 17.3 LBRL)
Se le reconoce las potestades de control, de inspección y de dirección sobre los Padrones municipales:
a) podrá realizar las comprobaciones y operaciones de control que estime oportunas.
b) podrá comunicar a los Ayuntamientos “las actuaciones y operaciones necesarias” para dotar de
precisión al padrón municipal.
c) podrá requerir a un Ayuntamiento su inactividad por no llevar a cabo las actuaciones de

actualización. El art. 17.2 y el art. 60 LBRL establece el dicho procedimiento.
Se le reconoce al Presidente del INE la resolución de las discrepancias que puedan surgir, en materia de
empadronamiento, entre Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares o entre éstos
y el INE.
2.4.4 Consejo de Empadronamiento (art. 17.4 LBRL)
Es un órgano de cooperación interadministrativa para la gestión del Padrón, que se organiza geográficamente
en Secciones provinciales y se organiza funcionalmente en Pleno y Comisiones.
Está integrado por representantes de la Administración General del Estado y de los Entes Locales, bajo la
presidencia funcional del Presidente del INE.
Funciones:
a) elevar a la decisión del Presidente del INE propuesta vinculante de resolución de las discrepancias que
puedan surgir, en materia de empadronamiento, entre Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales,
Cabildos y Consejos Insulares o entre éstos y el INE.
b) informar, con carácter vinculante, las propuestas que eleve al Gobierno el Presidente del INE sobre
cifras oficiales de población de los padrones municipales.
c) proponer la aprobación de las instituciones técnicas precisas para la gestión de los padrones
municipales.
d) dictaminar, preceptiva y favorablemente, la baja de inscripciones padronales indebidas en el seno de

los procedimientos tramitados por los Ayuntamientos afectados, cuando el interesado se oponga a ella.
2.5 La cesión de datos del padrón
2.5.1 Cesión de datos del Padrón a otras Administraciones
El art. 16.3 LBRL regula la comunicación y cesión de datos del Padrón a otras Administraciones Públicas, en los
siguientes términos:
A. No se especifica el tipo de Administración.

Esto posibilita la comunicación de datos entre Entes Locales (expedientes sancionadores a residentes
de otros municipios o la recaudación de impuestos por parte de una Diputación), comunicación de
datos a Administraciones institucionales o a la Administración de Justicia (notificaciones, embargos,
etc.), entre otros.
B. Cesión de datos sólo en caso de datos necesarios para el ejercicio de las competencias de la
Administración peticionaria.
La necesidad la debe motivar la Administración peticionaria y, posteriormente, la debe valorar la
Administración titular del Padrón quien motivadamente la puede rechazar.
En este sentido, el art. 55 LBRL, para la efectividad de la coordinación y de la eficacia administrativas,
impone a las Administraciones del Estado y de las CC.AA., de un lado, y a las EE.LL., de otro, las
obligaciones recíprocas de facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión
que sea relevante para el adecuado desarrollo de estas de sus cometidos, así como prestar en el ámbito
propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el
eficaz cumplimiento de sus tareas.
C. La Administración peticionaria de la cesión de datos del Padrón de Habitantes debe

fundamentar la solicitud en una competencia propia.
D. Es objeto de la cesión el dato del domicilio o de la residencia.

Así lo especifica la LBRL, que debe tratarse exclusivamente de “asuntos en los que la residencia o el
domicilio sean datos relevantes”.
2.5.2 Instituto Nacional de Estadística
Los Ayuntamientos deberán remitir los datos de sus respectivos Padrones municipales al INE para:
- la coordinación entre todos los Padrones

- la elaboración de las estadísticas de población a nivel nacional
- la declaración oficial de las cifras resultantes tras las actualizaciones.
Los datos remitidos deberán ser cuantitativos y cualitativos. Los datos cualitativos son necesarios para poder
elaborar y ejecutar las políticas de los diferentes niveles territoriales.
El Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales señala que se tomarán las medidas necesarias
para mantener separados los datos censales (sometidos al secreto estadístico) de los datos padronales de carácter
nominal y con efectos esencialmente administrativos (art. 79 RPD).
El INE tiene la obligación de remitir de manera trimestral a los Institutos estadísticos de las Comunidades
Autónomas u órganos competentes y en su caso, a otras Administraciones públicas los datos relativos a los
Padrones en los municipio de su ámbito territorial en los que se produzcan altas o bajas de extranjeros, tal como
señala el art. 17.3 LBRL.
2.5.3 Oficina del Censo Electoral
Otro órgano expresamente beneficiario en la normativa de régimen local de la comunicación de datos del Padrón
municipal de habitantes es la Oficina del Censo Electoral (art. 65 RPD, junto a las menciones expresas del Censo
electoral en los arts. 16 y 17 LBRL).
Será, no obstante, la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General la que regule esta cesión de datos. En
efecto, los ayuntamientos enviarán mensualmente a la Delegación Provincial correspondiente de la Oficina del
Censo Electoral, y en la forma prevista por las instrucciones de dicho organismo, todas las modificaciones del Padrón
producidas en dicho mes (art. 35 LOREG).
2.5.4 Los datos padronales de los extranjeros
A). La Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros.
La Ley Orgánica 14/2003 incluyó en la Ley Orgánica 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros, la
disposición adicional quinta, relativa al acceso a la información y colaboración entre Administraciones públicas,
conforme a la cual “para la exclusiva finalidad de cumplimentar las actuaciones que los órganos de la
Administración General del Estado competentes en los procedimientos regulados en esta Ley Orgánica y sus
normas de desarrollo tienen encomendadas, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Tesorería General
de la Seguridad Social y el Instituto Nacional de Estadística, este último en lo relativo al Padrón Municipal de
Habitantes, facilitarán a aquéllos el acceso directo a los ficheros en los que obren datos que hayan de constar
en dichos expedientes, y sin que sea preciso el consentimiento de los interesados, de acuerdo con la legislación
sobre protección de datos”
- acceso directo a los ficheros, no comunicación o cesión de datos.

- acceso que se reconoce a los órganos de la AGE
- el obligado a permitir el acceso a los datos del Padrón es el INE y no los Ayuntamientos.
B). La Ley de Bases de Régimen Local y los datos padronales de los extranjeros
La Ley 14/2003 incorporó la disposición séptima en la LBRL incidiendo en la regulación legal del Padrón.
Regula:
- el acceso a los datos del Padrón por parte de la Dirección General de Policía para el ejercicio de las
competencias establecidas en la LO 4/2000. Por lo tanto, el acceso debe adecuarse a las finalidades
descritas en la disposición.
- el acceso por parte de la Dirección General de Policía puede ser físico o telemático, se prioriza el
telemático ya que deja constancia de que datos se han consultado así como el usuario, fecha y hora de la
consulta.
- la Dirección General de Policía comunica mensualmente al INE los datos de los extranjeros anotados en
el Registro Central de Extranjeros.
- los accesos se realizarán con las máximas medidas de seguridad a fin de asegurar el estricto
cumplimiento de la legislación de protección de datos de carácter personal.
La regulación plantea dudas de su adecuación a la normativa de protección de datos de carácter personal. El

acceso de la Dirección General de Policía permite consultar no solamente datos referentes a domicilio y
residencia. En cambio la finalidad de la disposición es el ejercicio de competencias sobre inmigración
posibilitando a la Dirección General de Policía a verificar la regularidad de la presencia de un extranjero en
territorio nacional.
3. El estatuto del vecino.
Vecino: aquel que goza de un estatus definido por derechos y obligaciones en relación con el Ayuntamiento del
municipio correspondiente.
Regulación de los derechos y deberes:
• Art. 18 LBRL
• Art. 56 RPD (Reglamento de Demarcación y Población Territorial)
• Arts. 226 a 236 ROF (Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades
Locales)
Son los siguientes:
3.1 El derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales
Art. 18.1.a LBRL. Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales conforme a lo dispuesto en la
legislación electoral. (Arts. 2 y ss. LOREG)
Arts. 176 y 177 LOREG: Regula algunas peculiaridades en las elecciones municipales en relación a los derechos de
sufragio de los extranjeros residentes en España.
Sufragio activo: Extranjeros residentes en España cuyos respectivos países hayan firmado un Tratado
internacional que reconozca un trato de reciprocidad a los españoles, como los ciudadanos comunitarios
residentes en nuestro país y que reúnan los requisitos para ser elector, exigidos en la ley para los españoles y que
hayan manifestado su voluntad a ejercer el derecho de sufragio activo en España.
Sufragio pasivo: cuando residan en nuestro país tanto ciudadanos comunitarios como extranjeros con tratados
de reciprocidad con España, siempre con los requisitos exigidos en la LOREG y que no hayan sido desposeídos de
dicho derecho en su país de origen.
Art. 6 y 177.2 LOREG: No podrán ser elegidos para Alcalde o Concejal:
• Quienes incurran en causas generales de inelegibilidad

• Deudores directos o subsidiarios de la correspondiente Corporación Local con mandamiento de
apremio por resolución judicial.
Ejercicio del derecho de sufragio: Imprescindible estar inscrito en el en el censo electoral vigente (art. 2 LOREG)
que será tramitada de oficio por el Ayuntamiento correspondiente utilizando los datos del padrón (arts. 32
LOREG y 16 LBRL)
Art. 17.2 LBRL: Padrón españoles en el extranjero: se confecciona a los únicos efectos del ejercicio del derecho
de sufragio.
3.2 El derecho a participar en la gestión municipal.
Art. 18.1.b) LBRL: Según lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter
voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal.
Art. 69.1 RDP las Corporaciones Locales han de facilitar dicha participación a todos los ciudadanos.
Art. 69.2 LBRL. Las formas, medios y procedimientos son determinados por cada una de las Corporaciones en
base a su autopotestad organizativa, sin menoscabo de las facultades de decisión que correspondan a los
órganos representativos regulados por esta ley.
3.3 El derecho a la información administrativa.
Art. 18.1.e). Derecho a ser informados, previa petición razonada y dirigir solicitudes a la Administración local
sobre expedientes y documentación municipal, según lo previsto el art. 105 de la CE
Art. 69.1 RPD. Obligación de las Corporaciones locales a facilitar información sobre su actividad. Precepto que se
complementa con el art. 70.3 de la LBRL:
“todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los Acuerdos de las
Corporaciones Locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que
disponga la legislación del desarrollo del art. 105, letra b) de la Constitución. La denegación o limitación de este
derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad
de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada” (en el mismo sentido se expresa el art. 207
ROF)
Arts. 229 y 230 ROF. La organización administrativa de cada Entidad tendrá una oficina de información que
canalizará la publicidad de las convocatorias, órdenes del día y contenido de las sesiones del pleno y del
contenido de las sesiones del Pleno y de la Comisión de Gobierno (Junta de Gobierno)
3.4 El derecho a solicitar la consulta popular
Art, 18.1.f) LBRL. Derecho de los vecinos a pedir la consulta popular en los términos establecidos en la Ley.
Art. 71 LBRL. Los asuntos han de ser:
• De la competencia propia municipal

• De especial trascendencia para los vecinos.
Exclusión: Asuntos relativos a la Hacienda Municipal.
Podrá ser planteada por:
• Los ciudadanos
• De oficio por el Ayuntamiento
Tiene que ser aprobado por mayoría absoluta del Pleno del Ayuntamiento y AUTORIZACIÓN (imprescindible) por
el Gobierno de la Nación.
Convocatoria: El Alcalde.
3.5 El derecho al uso y disfrute de los servicios públicos municipales y al acceso a los bienes comunales.
Art. 18.1.c) LBRL. Derecho de los vecinos a utilizar:
• Los servicios públicos municipales. Derecho extensible a cualquiera que se encuentre en el municipio.
• Aprovechamientos comunales. Sólo a los vecinos conforme al art. 103 RD 1372/1986 Reglamento de
Bienes de las EELL.
Ver STSJ Cantabria (Sala de lo Contencioso−Administrativo) de 25 de enero de 2000 donde concreta las
condiciones que debe tener aquel que se considere “vecino” para participar en los aprovechamientos
comunales.
3.6 El derecho al establecimiento de los servicios públicos obligatorios.
Art. 18.1.g) Derecho de los vecinos a exigir el establecimiento de los servicios municipales de carácter
obligatorio. Se refiere a los del art. 26.1 LBRL.
La ley de Haciendas locales establece que los vecinos podrán realizar reclamaciones contrata los presupuestos
locales que no contemplen crédito suficiente para el cumplimiento de las obligaciones exigidas. (art. 170.2.b
TRLHL)
Asimismo, el art. 29.1 LJCA permite a los vecinos interponer recurso contencioso si, tras preceptivo
requerimiento al Ayto. transcurren tres meses sin la prestación del servicio.
3.7 Derecho a ejercer la iniciativa popular
Art. 18.1h). Derecho a ejercer la iniciativa popular en los términos establecidos en el art. 70.bis LBRL:
• Limita el ejercicio a los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales.
• Iniciativa se articula a través de la presentación de:

- Propuestas de acuerdos
- Actuaciones o
- Proyectos de reglamentos en materias de competencia municipal.
• Necesaria suscripción del siguiente porcentaje de vecinos:

- Hasta 5.000 habitantes 20%
- Entre 5.001 y 20.000 habitantes 15%
- Más de 20.001 habitantes 10%
• Informes preceptivos sobre cada iniciativa:

- Siempre: Del Secretario del Ayuntamiento sobre la legalidad de la iniciativa
- Ocasionalmente: Del Interventor cuando afecte a derechos y obligaciones de contenido
económico.
• Todas las iniciativas: debate y votación en pleno y resueltas por el órgano competente por razón de
materia.
3.8 Aquellos otros derechos reconocidos en las leyes.
Art. 18.1.i) Aquellos otros “derechos…” establecidos en las leyes.
Ejemplo:
• Sustituir a las entidades locales en el ejercicio de acciones en defensa de sus bienes y derechos
cuando éste no los ejerciera (art. 68 LBRL)
• Derecho de los extranjeros inscritos en el Padrón a la asistencia sanitaria. Art. 12 LO 4/2000 de 11 de

enero
3.9 Los deberes de los vecinos.
Art. 18.1.d). establece el deber de los vecinos a contribuir mediante las prestaciones económicas y personales
legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.
En cuanto a las prestaciones económicas, señalar que muchas de las figuras tributarias establecidas en la LHL no
dependen de la condición de vecino [por ejemplo, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (art. 63 LHL), el Impuesto
sobre Actividades Económicas (art. 78 LHL), el Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (art. 101 LHL), y
el impuesto sobre el incremento de valor de terrenos de naturaleza urbana (art. 106 LHL)]
Sin embargo, estarán sujetos a las prestaciones personales sólo los residentes del municipio en cuestión con algunas
excepciones previstas en la Ley (arts. 128 y 129 LHL)
Por su parte, el art. 18.1.i LBRL, amplia los deberes de los vecinos a «aquellos ... deberes establecidos en las leyes».
TEMA 3. LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL.
I. LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL: ENTRE LA LEGISLACIÓN BÁSICA ESTATAL, LA

LEGISLACIÓN AUTONÓMICA Y LA LEGISLACIÓN LOCAL.
La organización de nuestros municipios fue diseñada por la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local,
en adelante LBRL, a partir de la realidad existente y una vez descartada la idea de hacer una reforma de la planta
municipal a partir de las agrupaciones forzosas de municipios tal y como ya lo habían hecho los países de nuestro
entorno.
El modelo del que partió la LBRL era prácticamente uniforme y heredado de la concepción liberal de la
organización local, pues para todos los municipios se estableció un mismo modelo organizativo a la vez que se le
reconocían las mismas competencias, excepciones hechas claro está de las ciudades de Madrid y Barcelona (D. Ad.
Sexta) y la previsión de regímenes especiales que no desarrollaba, a excepción del Concejo Abierto.
La idea inicial del legislador, consecuencia de la incorporación de la autonomía local al texto constitucional, fue la
de establecer un diseño organizativo de mínimos que debía completado por cada municipio en atención a sus
necesidades específicas. Este diseño consistía en un conjunto de órganos de existencia necesaria en todos los
municipios, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, con exclusión de los municipios especialmente
pequeños que se regían por el régimen de Consejo Abierto. A estos tres órganos había que añadirle en los
municipios de más de cinco mil habitantes, la Comisión de Gobierno u órgano de apoyo al Alcalde.
Sin perjuicio de este diseño básico de los municipios de existencia necesaria, se reconocía a todos los municipios,
como manifestación de la autonomía local, la posibilidad de completar la organización municipal mediante la
creación de órganos complementarios con dos únicos límites:
a) que la creación de estos órganos se hiciera por Reglamento Orgánico – salvo las Comisiones de
Gobierno que podían ser creadas por los municipios de población inferior por acuerdo del Pleno ; y
b) que en el caso que se crearan órganos de estudio, informe y consulta de asuntos que tuvieran que ser
sometidos al Pleno, estuvieran representados todos los grupos políticos a través de sus concejales.
La potestad local normativa de autoorganización debía primar sobre la normativa autonómica, aun cuando tuviera
naturaleza legislativa (arts. 137 y 140 de la CE); no obstante, la STC 214/1989 reconoció a las CC.AA que habían
asumido competencia en materia de administración local la posibilidad de desarrollar estas bases en lo relativo
también al ámbito organizativo, y ello debía primar sobre la normativa de autoorganización local.
Este modelo de organización inicial hasta aquí expuesto se ha visto modificado por sucesivas reformas
legislativas, destacando la Ley 11/1999 que convirtió en obligatoria para municipios de más de 5.000 habitantes la
existencia de órganos de estudio, informe o consulta que anteriormente solo tenían carácter potestativo.
Por su parte, la Ley 57/2003, además de establecer el régimen especial para los municipios de Gran Población que
veremos más adelante con más detalle, creó un nuevo órgano de control, la Comisión Especial de Cuentas , de
existencia necesaria en todos los municipios y sustituyó la denominación de las antiguas Comisiones de
Gobierno por la Junta de Gobierno Local. En definitiva, en la legislación básica hoy vigente, al margen de la
regulación de los Municipios de Gran Población y de los que funcionan en régimen de Concejo Abierto, son
órganos necesarios en todos los municipios el Pleno, el Alcalde, y la Comisión Especial de Cuentas.
Además, en los de más de 5000 habitantes, son órganos de existencia necesaria las Juntas de Gobierno Local y
los órganos de informe, consulta, estudio y seguimiento, sin perjuicio de que órganos de población inferior
puedan contar también con estos órganos si así lo contempla el Reglamento Orgánico o se acuerdo en el Pleno
Municipal.
A este respecto debe observarse que el artículo 20 LBRL otorga un diferente tratamiento a la creación de las
juntas de Gobierno Local y al resto de órganos de informe o consulta.
En cuanto a las primeras queda absolutamente claro que las Comunidades Autónomas no pueden imponer a los
municipios otro órgano que venga a sustituir a la Junta de Gobierno Local pues así se desprende del artículo 20.1
b): “La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5000 habitantes y en los de
menos cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo recuerde el Pleno de su Ayuntamiento”
Por el contrario, el apartado c) parece limitar la creación de órganos de estudio, consulta e informe a aquellos
casos en los que la legislación autonómica no haya previsto otra fórmula organizativa, de donde habría que
concluir que la legislación autonómica puede sustituir por otros órganos alternativos los denominados órganos de
consulta, informe y asesoramiento, que serían obligatorios en los municipios de población superior a 5000
habitantes y de creación potestativa en los municipios de población inferior a la citada.
II. LA ORGANIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE RÉGIMEN COMÚN.
1. El Alcalde.
Tal y como señala el artículo 21 de la LBRL, es el presidente la Corporación. En él converge la condición de ser la
cabeza de la administración municipal, esto es, quien dirige el gobierno y la administración local y asume buena
parte de las competencias ejecutivas, compartidas en los municipios de gran población con la Junta de Gobierno
Local, y de ser el Presidente del Pleno, órgano colegiado pluricolor con el que están los grupos políticos que
obtienen representación, órgano este último que, aunque carece de competencia legislativas, tiene reservadas
entre otras competencias, la reglamentaria, parte de las competencias ejecutivas y la de control del Alcalde.
El artículo 196 de la Ley Orgánica 1/1987, de régimen electoral general (LOREG), consagra un sistema de elección
indirecto de elección del Alcalde que no se elige directamente por los votantes sino por mayoría absoluta de
concejales electos, de entre ellos, sistema este que ofrece un campo abonado al transfuguismo.
Solo a falta de quórum requerido, resulta elegido Alcalde quien encabeza la lista electoral más votada. En el caso
de pequeños municipios (entre 100 y 200 habitantes) si ninguno de los concejales obtuviera la mayoría de los dos
tercios, resultará elegido Alcalde el Concejal que hubiera obtenido más votos en las elecciones populares.
Al igual que en el sistema parlamentario nacional y autonómico, en las Entidades Locales con la modificación de la
LOREG en 1991 y de la LO 8/1999 se introdujo la moción de censura y la cuestión de confianza, respectivamente.
Las competencias del Alcalde en los municipios que no se puedan considerar de gran población se han visto
reforzadas tras las reformas operadas en la LBRL por leyes como las mentadas 11/1999 y 57/2003, que
trasladaron a este órgano en virtud del principio de eficacia, muchas de las competencias que hasta entonces se
residenciaban en el Pleno de la Corporación. Además, no hay que olvidar la cláusula residual regulada en el art. 21
de la 7/1985, que reserva al Alcalde todas las competencias que la legislación estatal y autonómica atribuye a los
municipios cuando no indiquen el órgano que debe ejercerlas. Y por último, también están las competencias que
le pueda delegar el Pleno.
En aplicación de esta cláusula residual corresponde al Alcalde, por ejemplo, la competencia para la recuperación
de oficio de los bienes públicos, pues, tal y como afirma la STS de 2 de abril de 2008 (recurso 1659/2004),
rectificando su jurisprudencia anterior, el art. 71.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, al
exigir acuerdo previo de la corporación, no está exigiendo acuerdo del pleno del ayuntamiento por lo que
operaría la cláusula residual de atribución de competencias al Alcalde.
A estas competencias deben añadirse aquellas que le delegue el Pleno, que seguirán el régimen general de las
competencias delegadas establecidas por el art. 9 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público
(LRJSP).
Se reconoce al Alcalde la competencia para dictar Bandos municipales, a los que algunos autores atribuyen la
naturaleza de verdaderas disposiciones reglamentarias, mientras que otros muchos les han negado tal carácter
limitando su virtualidad a ser meros recordatorios de deberes impuestos por las ordenanzas.
Los límites de esta competencia reconocida a los Alcaldes han tenido que ser precisados por la jurisprudencia,
pues, en la medida en que el Pleno tiene reservada la competencia para la aprobación de las Ordenanzas,
manifestación por excelencia de la potestad normativa municipal y a falta de mayores precisiones legales, resulta
complicado determinar cuál puede ser el alcance de los Bandos que dicta el Alcalde, distintos del resto de actos
administrativos que corresponde dictar a este en ejercicio de sus competencias.
La virtualidad de los Bandos se reduce, tal y como ha precisado la jurisprudencia, a los casos en los que tienen por
objeto determinar cuestiones de tono menor y carácter instrumental como pueden ser las relativas a la fijación de
los lugares en los que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones, o las meramente
complementarias acordadas para la menor ejecución de la normativa fijada por las Ordenanzas propiamente
dichas, u otras disposiciones de rango superior. O también cuando a través de los Bandos se adoptan las medidas
necesarias urgentes para prevenir o paliar los daños provenientes de las catástrofes e incluso a plasmar los
acuerdos que una habilitación explicita permita que puedan materializarse a través de ese tipo de resolución STS
de 23 de octubre de 2002).
Esta interpretación, absolutamente razonable pues no parece reconocer a los bandos naturaleza reglamentaria,
entra en contradicción, sin embargo, con el hecho de que la LBRL haya regulado en epígrafes diferentes y como
facultades distintas del Alcalde, la de dictar Bandos y la de adoptar medidas en caso de catástrofes o de
infortunios públicos, o con la regla general del art. 22 de que la potestad reglamentaria esta atribuida al Pleno.
El Alcalde preside la Corporación municipal lo que conlleva la representación del ayuntamiento, apartado b) del
art. 21.1, y la convocatoria y presidencia del Pleno y Junta de Gobierno Local, contando con voto de calidad para
dirimir los empates cuando estos se produzcan.
El Alcalde desempeña la mayor parte de las competencias en materia de personal (jefatura superior de personal,
incluyendo la policía local y con independencia de su naturaleza funcionarial o laboral, acuerdo de los
nombramientos y contrataciones, imposición de sanciones disciplinarias, así como la redistribución de las
retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas. Además, aprueba la Oferta Pública de Empleo y las
bases de la convocatoria. Cabe reseñar que queda reservada al Pleno como única competencia en materia de
personal, la aprobación de la plantilla y la relación de puestos de trabajo.
Por su parte, en materia de contratación las competencias del Alcalde han sido modificadas por la Ley de
Contratos del Sector Público ( RDL 3/2011), asumiendo el Pleno aquellas competencias en esta materia no
atribuidas expresamente al Alcalde.
Son tres los criterios utilizados para la atribución de competencia a los alcaldes en contratossujetos a la Ley de
Contratos: el tipo de contrato (obra, servicio, suministro, gestión de servicios públicos), el importe (contratos cuyo
importen no supere el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto y la cuantía de 6 millones de euros y la
duración (no superior a 4 años).
En materia de negocios patrimoniales, corresponde al Alcalde la adjudicación de los usos privativos del dominio
público que requieran concesión, así como la adquisición y enajenación de bienes inmuebles y derechos
subjetivos a la legislación patrimonial cuando su valor no supere el 10 % de los recursos ordinarios del
presupuesto ni su valor supere los 3 millones de euros y siempre y cuando no se trate de bienes declarados de
valor histórico y artístico, sea cual sea su valor.
Corresponde al Alcalde, asimismo, el otorgamiento de licencias, salvo que las leyes sectoriales atribuyan estas
competencias al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.
En materia de índole económica podrá disponer gasto y concertar operaciones de crédito con el conocido tope
del 10 % de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería que no superen el 15 % de los ingresos corrientes
liquidados en ejercicio anterior.
Corresponde al Alcalde la publicación y ejecución de los acuerdos del Ayuntamiento lo que conlleva la ejecución
forzosa de los actos administrativos y la potestad sancionadora por infracción de las ordenanzas municipales salvo
en aquellos casos en que está potestad esté atribuida a otros órganos.
Se encomienda al Alcalde también el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas,y la defensa del
ayuntamiento en las materias de su competencia. Es competente para proponer al Pleno la declaración de
lesividad de los actos dictados en ejercicio de sus competencias.
En materia urbanística corresponde al Alcalde la aprobación del avance del planeamiento general, allí donde la
legislación urbanística imponga este trámite, así como la aprobación inicial de planeamientos de desarrollo y los
instrumentos de gestión urbanística incluidoslos Proyectos de urbanización.
A excepción de las materias contempladas en el art. 21.3 LBRL, las competencias del Alcalde son delegables en la
Junta de Gobierno Local (art. 23.2), en los miembros de la Junta de Gobierno, y donde esta no exista, en los
Tenientes de Alcalde, así como , para cometidos específicos, en los Concejales, aunque no formen parte de la
Junta de Gobierno (art. 23.4). No obstante, la previsión del art. 8 de la LRJAP (la competencia es irrenunciables)
impide que el alcalde pueda diluir su responsabilidad remitiendo el asunto al Pleno, en temas de relevancia
pública. Los actos dictados contradiciendo las reglas de competencia son nulos de pleno derecho y no hay que
olvidar que entre los órganos municipales no existe una relación de jerarquía sino de competencia material; esta
falta de jerarquía se pone de manifiesto con el hecho de la inexistencia en el ámbito local de un recurso de alzada
(los actos del Pleno y del Alcalde agotan la vía administrativa).
2. El Pleno.
Está compuesto por el Alcalde y todos los concejales. Como ya se ha dicho, es un órgano de existencia necesaria
en todos los municipios, salvo los que funcionan en régimen de Concejo Abierto, aunque sus competencias y
régimen de funcionamiento varían sustancialmente.
Tras la reforma operada por la Ley 11/1999, el Pleno perdió parte de sus competencias ejecutivas que pasaron a
los Alcaldes, aunque se le sigue reservando la competencia reglamentaria y se le consagra como órgano de
control y fiscalización del Alcalde y de quienes ejercen por delegación competencias de este último, control que
adquiere su expresión última en la moción de censura, para lo que el art. 22.3 LBRL exige, como la cuestión de
confianza, una votación pública y mediante llamamiento nominal.
La regla general para la adopción de acuerdos por el Pleno es la mayoría simple de los presentes, salvo aquellas
materias relacionadas con carácter taxativo en el art. 47 por las que se exige el voto favorable de la mayoría del
número legal de miembros.
Las competencias del Pleno se determinan en un catálogo cerrado que contrasta con la competencia residual del
Alcalde; aun así, con la excepción de las que establece el artículo 22.4 LBRL, son delegable en el Alcalde y la Junta
de Gobierno.
Teniendo en cuenta que el art. 47 LBRL solo requiere mayoría absoluta para la delegación de competencias en
otras administraciones públicas pero no en otros órganos municipales, resulta que con un simple acuerdo del
Pleno aprobado por mayoría de votos de los asistentes, puede hurtarse del debate político la adopción de un sin
número de acuerdos que la ley ha reservado precisamente con esta finalidad al Pleno.
De todas las competencias reservadas al Pleno por el art. 22 LBRL, cabe resaltar las siguientes:
- Las relativas al control político y fiscalización de los órganos de gobierno.

- Las decisiones relativas a los elementos esenciales del municipio tales como la alteración de
los términos municipales.
- Creación de órganos desconcentrados.
- Creación y supresión de municipios.
- Capitalidad y bandera.
- Participación en organizaciones supramunicipales.
- Las que afectan a las relaciones intersubjetivas: aceptación de competencias delegadas por otras
administraciones y el planteamiento de un conflicto de competencias a las demás
administraciones públicas.
- Decisiones de índole urbanística tales como la potestad discrecional para desarrollar su
desarrollo territorial, aprobación inicial y provisional delplaneamiento general, aprobación
definitiva del planeamiento de desarrollo y de los convenios urbanísticos de planeamiento.
- Aprobación de su propio Reglamento Orgánico y de las disposiciones generales u ordenanzas.
- Es competente también para la aprobación de las ordenanzas fiscales, presupuestos y las
cuentas, ésta última previo informe de la Comisión especial de cuentas y para la concertación de
operaciones de crédito cuya cuantía exceda del 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto.
En cuanto a su funcionamiento, los art. 46 y ss. LBRL contienen una serie de reglas mínimas aplicables a todos los
municipios, reglas relativas al régimen de sesiones – ordinarias y extraordinarias − , estableciendo la periodicidad
de las sesiones ordinarias según la población de los municipios y las reglas de petición de las sesiones
extraordinarias a petición del presidente o la cuarta parte, al menos, del número legal de concejales. También
regula el régimen básico de convocatorias y orden del día, el quórum de constitución del Pleno que se fija en un
tercio del número legal de miembros no inferior a tres o el régimen de adopción de acuerdos.
Por último subrayar que constituye normativa básica determinados preceptos del TRRL que regula el régimen de
funcionamiento del Pleno, en concreto los que aluden a la función del Secretario de la corporación como
secretario del Pleno, las actas y libros de actas y finalmente, los supuestos en los que se requiere informe del
secretario, previo a la adopción de acuerdos por el Pleno.
3. Órganos de existencia necesaria. Tenientes de Alcalde, Comisión Especial de Cuentas,

Junta de Gobierno Local y Órganos de consulta e informe.
Los Tenientes de Alcalde, que existen en todos los municipios sustituyen al Alcalde, en caso de ausencia, vacante
o enfermedad y son nombrados y removidos por éste de entre sus miembros de la Junta de Gobierno Local, o,
donde no exista, de entre los concejales (art. 23.3 LBRL)
Cuando exista Junta de Gobierno, el número máximo de Tenientes de Alcalde será el de miembros de la Junta de
Gobierno, excluido el Alcalde. De no existir Junta de Gobierno y por las propias legislaciones autonómica se
establece que el número de estos será equivalente al de los dos tercios del número legal de concejales.
En principio no tienen más competencias que la de sustituir al Alcalde, en los supuestos contemplados en el art.
23.3 LBRL, sin perjuicio de que puedan asumir competencias delegadas de éste, bien por formar parte de la Junta
de Gobierno o por ser simples concejales.
La Comisión Especial de Cuentas es, como los Tenientes de Alcalde, un órgano de existencia necesaria en todos
los municipios, sea cual sea su población. Está regulada en el art. 116 LBRL. Su finalidad específica es la de
informar sobre las cuentas anuales de la Corporación antes que se sometan a la aprobación del Pleno. Se trata de
un órgano de control político, que en absoluto sustituye ni el control interno quedebe realizar la Intervención
municipal, ni el control externo que se encomienda, tanto por la LBRL como por la ley de Haciendas locales, al
Tribunal de Cuentas.
Este órgano tendrá su participación en el procedimiento de aprobación de las cuentas municipales con la emisión
de sendos informes en dos fases bien diferenciadas de este (art. 212 del RDL 2/2004, de Haciendas Locales).
En cuanto a su composición, el art. 116 LBRL se limita a señalar que estará constituida por miembros de los
distintos grupos políticos de la corporación, sin que se establezca su representación o el número máximo de
miembros.
La Junta de Gobierno Local (antigua Comisión de Gobierno) a diferencia de los órganos anteriores, solo existirá en
aquellos municipios con una población superior a 5 mil habitantes y en los de menor población, si así lo contempla
su Reglamento Orgánico o se acuerda por el Pleno.
Tal y como define el art. 23 LBRL, se trata de un órgano de asistencia y apoyo al Alcalde que está compuesta por
éste y un número variable de concejales que no podrán ser en ningún caso superior al tercio del número legal de
concejales del municipio.
Sus miembros, necesariamente concejales, son nombrados y revocados libremente por el Alcalde lo que explica
que, con carácter general, sea un órgano monocolor, aunque pueden también pertenecer a ella concejales de
otras formaciones políticas distintas a las que pertenece el Alcalde, cuando exista un pacto de gobierno local.
La LBRL no atribuye a la Junta de Gobierno competencias propias pues limita a ejercer aquellas que le sean
delegadas por el Pleno (art. 21 LBRL) o por el Alcalde y aquellas otras que le atribuya la legislación sectorial.
Por último, son también órganos de existencia necesaria en municipios de población superior a 5 mil habitantes, o
de menor población si así lo contempla su reglamento orgánico o lo acuerda el Pleno, los órganos de estudio,
informe, consulta de los asuntos que ser sometidos a la decisión del pleno así como de seguimiento de la gestión
del Alcalde, de la Junta de Gobierno Local y de los concejales que ostentan delegación de competencias.
Con carácter general, y a la vista de las competencias que tienen atribuidas parece que estos órganos de informe,
consulta y control, son órganos dependientes del Pleno y, formados, en consecuencia por concejales de los
diferentes grupos políticos que han obtenido representación.
El Pleno, en los municipios de régimen general, solo pueden delegar competencias en los Alcaldes y en la Junta de
Gobierno pero en modo alguno está reconocida la delegación de competencias resolutorias en los órganos de
informe, estudio y consulta que, como su nombre indica, solo puede preparar los asuntos que deben llevarse al
Pleno y las competencias del control sobre los órganos ejecutivos. Por su parte, las legislaciones autonómicas no
reconocen a estos órganos más competencias que las de informe y asesoramiento al Pleno y las de control del
ejecutivo.
4. Órganos complementarios.
Al margen de los órganos de existencia necesaria según su población que se han tratado con anterioridad, no
existe en la legislación básica estatal más que un órgano complementario para los municipios de régimen general:
la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, de existencia obligatoria en los municipios de gran
población y voluntaria en el resto de municipios, exigiéndose que dicho órgano se regule por el reglamento
orgánico o la acuerde por mayoría absoluta del Pleno. Por ello, la organización complementaria está en manos de
la legislación autonómica y, desde luego, en mano de los municipios. Pues bien, la legislación autonómica que se
ha aprobado hasta ahora responden a dos modelos: aquellas que remiten sin más a los reglamentos orgánicos
para que regulen los órganos complementarios que estimen conveniente y aquellas otras que diseñan órganos
complementarios.
III. LA ORGANIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS EN RÉGIMEN DE CONCEJO ABIERTO.
De todos los regímenes especiales, dejando a un lado el régimen de los municipios de gran población, el único
regulado aunque en sus líneas básicas por la LBRL es el de Concejo Abierto, pensado para municipios de
pequeñísima población.
Este tipo de Concejos no tiene la consideración de entes locales sino de órgano desconcentrado de un municipio,
situación que ha quedado claro tras la derogación del artículo 3.2.a) de la LBRL, hecha por la Ley 27/2013, de 27
de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
En tal sentido, el art. 24 bis señala que serán la leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local las que
regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio como forma de organización desconcentrada del
Ayuntamiento para la administración de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de
caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella
que establezcan las leyes. Esto es lo que venía ocurriendo ya en algunas regiones, como Navarra, Galicia o Castilla-
León, entre otros lugares y así había sido aceptado por el ordenamiento y el TC. Estos entes carecen, de manera
general, de personalidad jurídica, lo cual no es óbice a que tengan atribuidas competencias propias del municipio
en algunos casos.
La LBRL ha optado por establecer una regulación de mínimos dejando un amplio margen a los usos, costumbres y
tradiciones locales, uno de esos supuestos en los que la costumbre se convierte en fuente del derecho.
El artículo 29 determina en qué casos los municipios pueden acogerse a este régimen:
- Municipios de menos de 100 habitantes o aquellos que tradicionalmente cuenten con este
singular régimen de organización y administración.
- Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales
y sus circunstancias lo hacen aconsejable.
En el primer caso no cabe desarrollo por parte de las CC.AA, pues se trata de circunstancias objetivas que, de
concurrir, determinan que el municipio funcione en régimen de Concejo abierto. No cabe decir lo mismo sobre el
segundo de los supuestos porque las legislaciones autonómicas pueden precisar los supuestos en los que resulta
aconsejable la aplicación de este régimen jurídico. Además, en el primero de los supuestos, viene determinado
por la Ley, mientras que para el segundo en necesario que lo solicite la mayoría de los vecinos, se apruebe por
los dos tercios delos miembros de la Corporación y, finalmente que se apruebe por la Comunidad Autónoma,
aprobación que dependerá de que concurran las condiciones establecidas en el art. 29.1.b) LBRL, esto es, la
conveniencia de la aplicación de este régimen.
En estos municipios, el gobierno y la administración municipales corresponden al Alcalde ya la Asamblea vecinal.
El alcalde será elegido directamente por los vecinos por el sistema mayoritario, mientras que la Asamblea vecinal
estará integrada por todos los vecinos.
En cuanto al régimen de funcionamiento básico, las Asambleas, están reguladas por lo que establezca cada
Comunidad autónoma en su legislación local. No obstante, con carácter supletorio, el art. 53 RDL 781/1986,
TRMRL señala que se aplica el régimen establecido para las demás Entidades Locales en todo aquello que no sea
específico del régimen de Concejo Abierto, ni se oponga a los usos, costumbres o tradiciones locales, y muy
básicamente el régimen de sus acuerdos es por mayoría de votos.
La moción de censura y la cuestión de confianza parece que no cabrían en el caso de municipios con esta peculiar
organización.
Aunque la LBRL solo regula los dos órganos mencionados, nada impide a la CC.AA para que puedan establecer la
existencia de órganos complementarios, tales como Tenientes de Alcalde, a los efectos de que asuman la
suplencia del Alcalde en caso de ausencia o enfermedad.
Nada señala la LBRL sobre las competencias de cada uno de estos órganos sin que resulte de aplicación de la
distribución de competencias de los arts. 21 y 22 LBRL solo aplicable a los municipios de régimen común. De ahí
que las legislaciones autonómicas hayan optado por establecer este reparto bien convirtiendo al Alcalde en mero
ejecutor de los acuerdos del Pleno, bien reforzando las competencias de este último en detrimento de las
Asambleas vecinales.
Por último, en cuanto a su funcionamiento, el art. 29.3 LBRL remite a los usos, costumbres y tradiciones locales y,
en su defecto, a lo establecido en la propia ley y en las leyes autonómicas.
IV. LA ORGANIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
Con la reforma operada en la LBRL por la Ley 57/2003, se incluyó un nuevo Título X, que contiene el régimen
aplicable a los denominados municipios de gran población (en adelante MGP). Hasta entonces, todos los
municipios tenían una misma organización lo que, no respondía en un grado suficiente a las necesidades
específicas de los municipios altamente poblados. Esta reforma legal tiene el carácter de legislación básica que
podrá ser desarrollada por las Comunidades Autónomas. No obstante, contiene una regulación especialmente
intensa y extensa, mucho más completa y acabada que la regulación de los municipios de régimen común, con la
consecuencia de que son precisamente los municipios de gran población los que gozan de una menor potestad de
autoorganización.
Este régimen organizativo especial del Título X de la LBRL se aplica a los denominados municipios de gran
población aunque paradójicamente, el art. 121 determina el ámbito de aplicación de este régimen organizativo,
no tiene única y exclusivamente en cuenta el factor demográfico. En efecto, son cinco los criterios que se utilizan
de forma separada o combinada para permitir la aplicación de este régimen:
o Población.
o Capitalidad de provincia.
o Capitalidad autonómica.
o Sede las instituciones autonómicas.

o Circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
Las legislaciones autonómicas no podrán extender la aplicación de este régimen especial aotros supuestos
diferentes.
Las normas previstas para los municipios se aplican en cuatro supuestos regulados en el artículo 122 LBRL. Para
los dos primeros, la ley contempla su aplicación directa. Se trata de a) los municipios con población superior a los
250.000 habitantes y b) los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a 175 mil habitantes.
Los otros dos supuestos que son c) los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sede
de las instituciones autonómicas, y d) los municipios con población superior a 75 mil habitantes que presenten
circunstancias económicas, sociales, culturales o históricas especiales, requieren sin embargo que así lo decida
una ley autonómica a iniciativa de los Ayuntamientos.
Queda claro que, en estos dos últimos supuestos, la aplicación del régimen de municipios de gran población no
solo requiere el cumplimiento de las condiciones establecidas sino, también,la voluntad municipal pues el
procedimiento para su aplicación parte de la iniciativa de los Ayuntamientos, iniciativa que el art. 123.3LBRL exige
que se adopte por mayoría absoluta del Pleno.
La discrecionalidad del legislador no están tan clara, sin embargo, una vez solicitada por el municipio la aplicación
de este régimen en el supuesto del apartado c) pues concurriendo las condiciones requeridas, capitalidad o sede
de instituciones autonómicas, el legislador autonómico tendrá que reconocer necesariamente su aplicación. El
legislador cuenta con una mayor libertad, sin embargo, en el caso del apartado d) pues resulta necesario apreciar
la existencia de circunstancias especiales que lo justifiquen.
1. El Pleno, las Comisiones y la Secretaría del Pleno.
El Pleno en los municipios de gran población, se define por el art. 122 LBRL como el órgano de máxima
representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal, expresión ésta que también resulta predicable
de los Plenos de los municipios de régimen común.
En los MGP han desaparecido las competencias administrativas o puramente ejecutivas del Pleno (art. 123 LRBL),
que sin embargo si tienen los municipios de régimen general (art 22 LBRL). El pleno en los MGP no pueden ya
delegar sus competencias ni en el Alcalde n i en la Junta de Gobierno, pues solo se admite la delegación de
algunas de sus competencias en las Comisiones del Pleno.
En todo caso, queda reservada al Pleno la aprobación del denominado reglamento de naturaleza orgánica
(art.123.1).
Por su parte, se mantiene la regla de adopción de acuerdos por mayoría simple salvo en los supuestos
contemplados, como lista cerrada, en el artículo 123.2 LBRL, para los que se requiere la mayoría del número legal
de miembros.
En lo que se ha venido en denominar “parlamentarización” de los plenos de estos municipios ocurre que el
Alcalde, a diferencia de los municipios de régimen común, puede delegar únicamente la convocatoria y
presidencia del Pleno en uno de los Concejales. Esta delegación, que sigue las reglas de la Ley 40/2015, es de la
competencia, sin perjuicio de que, delegada la competencia puede revocarse por el Alcalde para un determinado
Pleno.
Se crean además dos nuevos órganos del Pleno: la Secretaría General y las Comisiones. Tal y como se expuso en
los municipios de régimen común es el Secretario municipal el que ejerce las funciones de secretaría del Pleno y
de emisión de informe. Por el contrario, el art. 122.3 LBRL, crea un nuevo órgano, la Secretaría del Pleno, que se
incluye entre los cargos directivos, y queda reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal,
correspondiendo su nombramiento al Alcalde.
Las funciones del secretario del Pleno se regulan en el apartado 5 de este mismo precepto y son muy similares a
las que contempla la LRJSP, a excepción del informe legal preceptivo en determinados supuestos.
Se atribuye al secretario del pleno las funciones que la legislación electoral asigna a los secretarios de los
ayuntamientos, así como la llevanza y custodia del registro de intereses de miembros de la corporación y la
formalización de los contratos en documento administrativo.
La secretaría del pleno es un órgano diferente al órgano, también de nuevo cuño y considerado como órgano
directivo, de apoyo a la Junta de Gobierno Local y del concejal secretario, que conforme a lo establecido en el art.
126.4 LBRL, está también reservado a funcionarios de la administración local con habilitación de carácter estatal.
Restan finalmente como órganos del Pleno, las Comisiones, que recuerdan bastante a los órganos de informe,
consulta y control ya regulados por la LBRL y desarrollado por las legislaciones autonómica de régimen local para
los municipios de régimen común, compuesto por miembros del Pleno, bajo el principio de proporcionalidad o
igualdad, teniendo este último caso voto ponderado a los efectos de mantener el mismo equilibrio de fuerzas que
el Pleno. En los MGP están formadas por los concejales que designen los grupos políticos en proporción al número
de concejales que tengan en el Pleno, lo que elimina la posibilidad de que su reglamento establezca el voto
ponderado. Pero la novedad de estas comisiones es que pueden asumir, además del informe, estudio y consulta
de los asuntos del Pleno, y el seguimiento y control del Alcalde y su equipo de gobierno, las funciones resolutorias
que les delegue el Pleno de entre las señaladas en el artículo 123.3 de la LBRL.
2. El Alcalde, la Junta de Gobierno local, el Consejo Social de la ciudad, la Comisión especial de

sugerencias y reclamaciones y los distritos.
Los Alcaldes en los MGP han perdido a favor de la Junta de Gobierno, al igual que el Pleno, las competencias
administrativas o ejecutivas que tienen atribuidas en los municipios de régimen común. No se entiende pues que
se siga manteniendo para estos municipios la competencia residual del art. 124.4 ñ) LBRL.
Entre sus atribuciones, además de las ya conocidas de representación del Ayuntamiento, dictar bandos, ejercicio
de acciones, cabe destacar la dirección de la política y administración municipal, establecer las directrices del
gobierno municipal, establecer la estructura de la Administración municipal ejecutiva sin perjuicio de las
competencias atribuidas al Pleno, ejercer la dirección de personal, etc.
Las competencias del Alcalde son delegables en la Junta de Gobierno, en sus miembros, en los concejales o en
ciertos órganos directivos – Coordinadores generales y Directores generales −, salvo las que constituyen el núcleo
duro de las competencias de este órgano, las que se contemplan en el art. 124.5 LBRL, es decir:
i. Nombramiento y cese de los tenientes de Alcalde.
ii. La adopción de medidas en caso de extraordinaria y urgente necesidad.
iii. La jefatura de la policía municipal.
Indudablemente, el órgano que resulta más reforzado en la organización de los municipios de gran población es la
Junta de Gobierno Local, en cuya regulación pueden apuntarse dos elementos fundamentales: a) el régimen de
atribuciones y b) su composición.
En cuanto a las funciones que tienen atribuidas y que se califican por el art. 126 LBRL, a diferencia de los
municipios de régimen común, tienen atribuidas competencias propias (art. 127 LBRL), sin perjuicio de las que
pueda recibir por delegación del Alcalde. Además, algunas de sus funciones propias pueden ser delegables en los
tenientes de alcalde, en sus miembros, en cualquier concejal y en algunos órganos directivos. Valga como ejemplo
de esto el otorgamiento de licencias, las contrataciones y concesiones y los actos patrimoniales, la disposición de
gastos en materia de su competencia, el ejercicio de la potestad sancionadora y alguna de las atribuciones que
tiene reconocidas en materia de personal, tales como la aprobación de bases de las convocatorias de selección y
provisión de puestos de trabajo, el despido de personal laboral, el régimen disciplinario y el resto de medidas en
materia de personal que no estén atribuidas a otros órganos.
En definitiva, las competencias de la Junta de Gobierno Local en los MGP son competencias que en
municipios de régimen común corresponden al Alcalde y al Pleno.
En cuanto a su composición, la novedad más importante de la Junta de Gobierno es que no está formada
exclusivamente por concejales, pudiendo incorporarse a ella personas que no ostentan esta condición sin que se
le exija más requisito que gozar de la confianza del Alcalde, pues éste quien los nombra y remueve libremente.
Aun así, la admisión de los no electos se efectúa con cierta cautela: a) limitación de miembros no electos al tercio
de los miembros legales de la Junta, excluido el Alcalde; b) la exigencia para su válida constitución de una mayoría
de concejales electos presentes sobre los que no ostentan dicha condición. Pues bien, la STC 103/2013, declaró
inconstitucional y nulo el artículo 126.2 LBRL en cuanto permite al Alcalde nombrar miembros de la Junta de
Gobierno local que no reúnan la condición de electos, por vulnerar la autonomía constitucionalmente garantizada.
El Concejo Social de la Ciudad es un órgano de existencia necesaria en los MGP, para el que el art. 131
LBRL solo determina las líneas generales que podrán ser desarrolladas por la legislación autonómica y por el
reglamento de naturaleza orgánica del municipio. No se establece ni el número de sus miembros ni la
representación que debe tener cada grupo pues se limita a señalar que estará constituido por representantes
de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativos.
Resta, finalmente, la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones, formada por representantes de los
grupos políticos que integran el Pleno de forma proporcional al número de miembros que tenga en éste.
Su cometido fundamental consiste en supervisar la actuación de la administración municipal a través de las

reclamaciones y quejas presentadas por los vecinos. A tales efectos, la Comisión deberá presentar un informe
anual al Pleno sin perjuicio de los informes extraordinarios que también pueda presentar cuando la gravedad de
los hechos lo aconseje.
Finalmente, el art. 128 LBRL contempla la creación obligatoria de órganos de gestión desconcentrada que son los
distritos. Estos órganos no son desconocidos en los municipios de régimen general, pero la gran diferencia es que
en los municipios de gran población, dada su complejidad organizativa, el legislador entiende que son en todo
caso necesarios para acercar, una vez más, la administración a los vecinos, incrementar su participación y mejorar
la eficacia de la gestión, sin perjuicio, claro está, de la necesaria unidad del gobierno local. Una norma orgánica
establece el porcentaje de los recursos presupuestarios que deberán gestionarse por el conjunto de distritos,
norma que además deberá determinar y regular los órganos de los distritos y las competencias de sus órganos
representativos y participativos, estando la presidencia del distrito en todo caso reservada a un Concejal.
3. La administración de los municipios de gran población: los órganos directivos.
En materia de organización administrativa, el reparto de atribuciones que realiza la LBRL para los MGP resulta
bastante complejo.
Al Pleno se le atribuye la competencia para aprobar el reglamento de naturaleza orgánica que determinará las
grandes áreas de gobierno, los coordinadores municipales y direcciones generales. El Alcalde debe establecer la
estructura orgánica de la administración con sujeción a lo establecido en el Reglamento Orgánico, pero es la Junta
de Gobierno la que aprueba la relación de puestos de trabajo; dicho de otra forma, la Junta de Gobierno dispone
todo lo relativo a los puestos de trabajo de funcionarios públicos y personal laboral mientras que, por encima, el
Pleno diseña las áreas de gobierno.
En todo caso, la ley contiene una regulación especial de la administración de los MGP creando dos categorías de
órganos, los órganos directivos y los órganos que califica de superiores: el Alcalde y los miembros de la Junta de
Gobierno Local. Siguiendo nuevamente a Velasco, esto recuerda mucho a la LOFAGE (Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado) para los Ministerios de la Administración del Estado. De
alguna forma, la asimilación salta a la vista, pues el Alcalde sería equiparable al Presidente del Gobierno, la Junta
de Gobierno Local al Consejo de Ministros, los miembros de la JGL equivalentes a los Ministros y, a partir de ahí,
cada una de las grandes áreas de gobierno serían los órganos directivos.
En cuanto a los órganos directivos, el art. 130 LBRL realiza una enumeración de los que deben tener esta
consideración: los Coordinadores generales de cada área o concejalía, los Directores generales o similares, los
titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales
locales, el titular del órgano de apoyo a la JGL, el Secretario General del Pleno, el titular de la asesoría jurídica, el
interventor general y, en su caso, el titular del órgano de gestión tributaria. La LBRL no establece cuales de estos
órganos deben de estar en la estructura funcionarial, sin embargo, tanto la Secretaría General del Pleno, como el
titular del órgano de apoyo a la Comisión de Gobierno y el Interventor General están reservados a funcionarios
locales con habilitación de carácter estatal (antiguos funciones con habilitación de carácter nacional). Con
respecto a estos puestos, hay que tener en cuenta que en los MGP estos se cubrirán por el sistema de libre
designación, en lugar de por concurso (art. 127.1.i), que realmente es el sistema habitual de provisión de
puestos de trabajo y, además, se atribuye el nombramiento y cese de los mismos a la Junta de Gobierno Local.
Para el resto de órganos directivos, la LBRL parece claro que se encuentran al margen de la carrera funcionarial,
escapando sus titulares del régimen de la función pública, lo cual propicia que proliferen nuevos cargos de
confianza política, ajenos al sistema funcionarial.
Entre los órganos directivos cabe aún distinguir los que son propios de cada área de gobierno de los que podrían
denominarse servicios comunes que, en los MGP, no lo son de cada área de gobierno, sino generales de toda la
administración municipal. Al primer grupo corresponderá los Coordinadores Generales de cada área o concejalía,
que dependen directamente de los miembros de la JGL, cuya función es la de coordinar las distintas Direcciones
Generales y órganos similares.
Por debajo de los coordinadores generales se sitúan los Directores generales que culminan la organización
administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías. Para los titulares de estos órganos se
exige que sean funcionarios de carrera del Estado, de las CC.AA, de las entidades locales o funcionarios con
habilitación estatal que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1.
También se regula como órgano directivo el Titular del Órgano de Gestión Tributaria, de creación potestativa por
el Pleno, al que se le asignan las funciones que la legislación tributaria local asigna a la administración tributaria
local, sin que para el titular de este órgano se regule requisito alguno para su nombramiento.
Al segundo grupo, de servicios comunes, corresponde el titular de la asesoría jurídica que regula el art. 129 LBRL,
órgano este que tiene asignadas las funciones de asesoramiento jurídico al Alcalde, a la Junta de Gobierno y al
resto de órganos directivos, así como la defensa en juicio del Ayuntamiento. Su titular deberá ser nombrado por
la Junta de Gobierno entre licenciados en Derecho que, además, ostenten la condición de ser funcionarios de la
Administración Local con habilitación de carácter estatal o funcionarios de carrera del Estado, de las CC.AA o
entidades locales a los que se exija titulación superior.
V. ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ACTUACIÓN CORPORATIVA DE LOS MIEMBROS DE

LAS CORPORACIONES LOCALES: GRUPOS POLÍTICOS Y MIEMBROS NO ADSCRITOS.
1. Los grupos políticos.
1.1 Constitución y trascendencia para la organización y el funcionamiento de las corporaciones locales.
De acuerdo con lo establecido en el art. 73.3 LBRL, los miembros de las corporaciones locales se constituirán a
efectos de su actuación administrativa, en grupo políticos, con excepción de aquellos que no se integren en el
grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de
procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.
Ningún miembro de una corporación local podrá permanecer simultáneamente a más de un grupo (art. 23.2
ROF). Los grupos políticos se constituyen mediante escrito dirigido al Presidente. Los grupos políticos se
constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará en la
Secretaría General de la Corporación dentro de los 5 días hábiles siguientes a la constitución de la corporación. En
este mismo escrito se hará constar la designación de Portavoz del grupo, pudiendo también designarse suplentes
(art. 24 ROF). De la constitución de los grupos políticos y de sus integrantes y portavoces dará cuenta el Pleno en
la primera sesión que se celebre (art. 25 ROF). Los miembros de la Corporación que adquieran su condición con
posterioridad a la sesión constitutiva de la Corporación deberán incorporarse a los grupos, conforme a las reglas
acordadas por la Corporación (art. 26 ROF).
De especial consideración en la organización de la actuación corporativa de los miembros de las corporaciones

locales a través de grupos políticos es la regulación de los debates y la composición de los órganos colegiados que
se formen en el seno de la misma, por ejemplo, las Comisiones Informativas. Así los turnos de intervención en los
debates corresponden, en principio, a los grupos políticos (art. 94.1 ROF). Y es también a éstos a los que se
atiende a la hora de regular la composición de los órganos colegiados.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 ROF, corresponde a los grupos políticos designar, mediante escrito
de su portavoz dirigido al presidente, a aquéllos de sus componentes que hayan de representarlos en todos los
órganos colegiados integrados por miembros de la corporación pertenecientes a los diversos grupos. Esta
previsión se proyecta particularmente en la composición de las comisiones informativas, ya que estas comisiones
estarán integradas de forma que su composición se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos
grupos políticos representados en la corporación. Igualmente, la adscripción concreta a cada comisión de los
miembros de la corporación que deban formar parte de la misma en representación de cada grupo, se realizará
mediante escrito del portavoz del mismo dirigido al alcalde o presidente, y del que se dará cuenta al pleno (art.
125 ROF).
1.2. Dotación de medios económicos, personales y funcionales al servicio de los grupos políticos.
La actuación colectiva (o grupal) de la actuación corporativa de los miembros de las Corporaciones Locales tiene
su correlación necesaria con la dotación de medios de apoyo que se reconoce a los mismos para el eficaz
desempeño de sus funciones. El Pleno de la Corporación, con cargo a los presupuestos anuales de la misma,
podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo,
idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro
de los límites que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado y sin que pueda destinarse al pago de
remuneraciones de personal ni a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter
patrimonial (art. 73.3, párrafo segundo, LBRL). Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de
la dotación mencionada, que pondrán a deposición del Pleno de la Corporación siempre que éste lo pida (art.
73.3, párrafo quinto, LBRL).
El ROF completa estas previsiones legales al contemplar una serie de medios de apoyo adicional de los que deberá
dotarse a los grupos políticos. En la medida de las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la
entidad local, los diversos grupos dispondrán en la sede de la misma de un despacho o local para reunirse de
manera independiente y recibir visitas de ciudadanos, así como una infraestructura mínima de medios materiales
y personales (art. 27 ROF). Asimismo, los grupos políticos podrán hacer uso de locales de la Corporación para
celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o
sectoriales de la población. No se permitirá este tipo de reuniones coincidiendo con sesiones del Pleno o de la
Comisión de Gobierno (art. 28 ROF).
2. Los miembros de la corporación no adscritos a grupo político alguno.
La reforma de la LBRL operada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas de Modernización del
Gobierno Local introdujo en la Ley la figura del miembro de la corporación “no adscrito” a grupo político alguno.
Esta figura, anteriormente inexistente, se crea en el marco de las medidas tendente a luchar contra el fenómeno
del llamado “transfuguismo político” de las entidades locales. La finalidad perseguida por todas estas medias
es la de “penalizar” y por lo tanto, “desincentivar” tales prácticas políticas, que se juzgan profundamente
nocivas para la calidad de la democracia local, de tal forma que a los miembros de las corporaciones locales que
se desvinculen de la formación política por la que se presentó su candidatura se verán privados de determinados
derechos de los que si disfrutarían de continuar con su formación, siempre y cuando, eso sí, no afecten al núcleo
de su función representativa.
El art. 73.3 LBRL en su párrafo primero establece que los miembros de las corporaciones locales que no se
integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su
grupo de procedencia no podrán constituir otro grupo ni integrarse en ningún otro (ni siquiera en el grupo mixto)
y tendrán por ello la consideración de miembros no adscritos.
Esta previsión se extiende a aquellos supuestos en los que es la mayoría de los concejales de un grupo político
municipal la que abandona la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las
elecciones o fueron expulsados de la misma. (Valga como ejemplo de esto el caso de los concejales del PSOE de la
localidad de Ponferrada en el año 2013). Según dispone el párrafo final del art. 73.3 LBRL, también en estos casos
serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo a
todos los efectos, por lo que quienes se desvinculen del mismo tendrán la consideración de concejales no
adscritos, aunque sean la mayoría de los concejales elegidos en su día por la candidatura de dicha formación
política.
La penalización (normativa) de los miembros de las corporaciones locales que se desvinculen de sus formaciones
políticas de procedencia no se limita a la imposibilidad de constituir otro grupo político o integrarse en ningún
otro, y de disfrutar por tanto de derechos y facultades reservados a los mismos. Los derechos económicos y
políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de
permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de
cada corporación (art. 73.3 LBRL).
La posibilidad de que las propias corporaciones locales las que determinen la forma en que los miembros no
adscritos podrán ejercer los derechos que les corresponda como tales y en este sentido, se ha llegado incluso a
privarles, por ejemplo, de la posibilidad de ejercer el cargo en régimen de dedicación exclusiva (art. 75.1 LBRL), de
formar parte de la junta de portavoces o de gozar de los beneficios económicos y de la infraestructura asignados a
los grupos políticos. No obstante, tales medidas, acordadas con base en el art. 73.3 LBRL, han sido objeto de
diversas impugnaciones y cuestionamientos en vía jurisdiccional ( y en ocasiones incluso en vía de recurso de
amparo ante el TC).
3. La lucha contra el transfuguismo en las corporaciones locales.
Si hay dos fenómenos que en los últimos años han venido erosionando de forma creciente y preocupante la
calidad de la democracia local, ésos son la corrupción y el transfuguismo, fenómenos estos que, en principio, no
tienen por qué ir asociados.
Por ello, en mayo de 2006 se procedió a renovar el Pacto contra el transfuguismo que originariamente se había
firmado en julio de 1998. Este pacto, además de fomentar una corriente de opinión entre la ciudadanía sobre el
efecto altamente corrosivo de las conductas tránsfugas, ha impulsado algunas reformas legislativas significativas:
la creación del “miembro no adscrito” comentado con anterioridad o la introducción de exigencia de votación
nominal en las mociones de censura (arts. 23.3 y 33.3 LBRL)
Esta última modificación o adición al Pacto contra el transfuguismo comprende en lo esencial las siguientes
previsiones:
- Se precisa aún más la noción de tránsfuga; se habla en este contexto de traición a los
compañeros de lista y/o grupo.
- Se establece que las medidas previstas para los tránsfugas será igualmente de aplicación a
aquellos miembros de las corporaciones locales que se beneficiaran de su conducta.
- Los partidos políticos se comprometen a rechazar y no admitir en sus grupos políticos a cargos
representativos locales integrados en candidaturas de otra formación, mientras mantenga el
cargo conseguido en su candidatura original. (El art. 73.3 LBRL ya no lo permite como hemos
señalado antes, los miembros de las corporaciones locales que no se integren en el grupo
político por el que fueron elegidos o que abandonen el grupo de procedencia tendrán la
consideración de no adscritos).
- Igual compromiso para no utilizar tránsfugas para conseguir, mantener activamente o cambiar
las mayorías de gobierno en las instituciones públicas.
- Para los miembros no adscritos, se acuerda lo siguiente con el fin de evitar las llamadas
“plusvalías del disidente” (art. 73.3 LBRL):
• No podrán ejercer los derechos atribuidos por la regulación aplicable a los grupos
políticos en el desarrollo de las sesiones plenarias.
• No podrán mejorar su situación al abandono del grupo de origen.
• No podrán participar en la Junta de Portavoces.
• La asignación de medios económicos o materiales no le serán de aplicación.
• Los partidos políticos se comprometen a no aceptar en sus equipos de gobierno a

miembros de la corporación que hayan incurrido en conductas de transfuguismo.
- Rechazo absoluto a los supuestos de incumplimiento o desobediencia, incoando llegado el caso

los correspondientes expedientes disciplinarios que pudieran llegara acarrear la expulsión de la
organización de estos tránsfugas.
- Se constituye una Comisión de Seguimiento del Pacto presidida por el Ministro de

Administraciones Públicas (hoy Hacienda y Administraciones Públicas).
- Creación de una Comisión de Expertos independientes para aquellos supuestos de que la

comisión no alcance un acuerdo unánime en determinados supuestos.
- En relación con los electos locales que hayan sido declarados tránsfugas, los partidos firmante se
comprometen a adoptar otra serie de medidas:
• Elaboración de una relación detallada de los mismos.
• Aportación a la comisión de las medidas disciplinarias adoptadas contra ellos.
• Prohibición de presentarlos como candidatos en cualquier elección de cargos

representativos.
• Remisión al Ministerio Fiscal aquellos casos que a juicio de la comisión

concurriesen finalidadespresuntamente constitutivas de un ilícito penal.
- Finalmente, los partidos firmantes del Pacto se comprometen a encargar la elaboración de un

informe sobre las posibilidades de limitación o prohibición de presentación de mociones de
censura durante el primer y el último año de mandato, considerando sus posibles efectos sobre
la acción política de los miembros de la entidad.
TEMA 4. ENTES SUPRAMUNICIPALES E INFRA MUNICIPALES.
I. INTRODUCCIÓN
Estos entes responden a la necesidad de crear agrupamientos de población en ámbitos territoriales
diferenciados como consecuencia de circunstancias que justifica su existencia.
Tanto ya sea Entes Supramunicipales o Entes inframunicipales la normativa vigente en cada momento y prevista
para cada figura ha determinado la existencia de Entes Locales “de hecho” o “de derecho” según las Entidades
cumplieran a no con los requisitos impuestos por la normativa existente.
Ambas cumplen un papel importante en el territorio en que se asientan.
La CE no hace referencia a este tipo de Entidades Locales, se refiere a distribuir el territorio español en
Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas (art 137 CE). Si se recoge en la Ley de Base de Régimen Local
(LBRL).
En el art 3 LBRL se refiere a “Entidades Locales Territoriales” (Municipio, Provincia y la Isla) y “Entes locales”, que
son las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio (Comarcas y Otras Entidades que agrupen varios
municipios instituidas por las CC.AA.; las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios).
El Título IV LBRL referido a “Otras Entidades Locales” se refiere a Entidades de ámbito superior al Municipio:
Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios (art. 42); Áreas Metropolitanas (art. 43); y
Mancomunidades (art. 44)
Su régimen jurídico viene determinado por su normativa básica así como por las normas de la Comunidad
Autónoma.
II.ENTES SUPRAMUNICIPALES
1. La comarca
1.1 Antecedentes
La primera división del territorio en Comarcas con carácter administrativo y apoyo legal no ha sido establecida en
España hasta la CE 1978, así por tanto la institución comarcal con carácter administrativa ha carecido de
referendo normativo en el desarrollo de nuestra reciente historia administrativa.
Diremos que si bien la Comarca de hecho ha existido siempre y existe en la actualidad la Comarca Administrativa
(es decir la creada por parámetros de legislación administrativa y la ley) tiene pocos antecedentes ya que en la
mayoría de los casos es una figura recogida en la CE de 1978.
1.2 Concepto
La Comarca es y ha sido una división del territorio que comprende varias poblaciones, demarcación intermedia
entre Provincias y Municipios siendo sus usos y costumbres o su sentimiento de permanencia a un territorio, las
causas que determinan sus carácter supramunicipal o subregional.
Entidad supramunicipal que participa de una naturaleza hibrida a medio camino entre los Municipios y la
Provincia en la que se encuadra.
1.3 Régimen Jurídico
La CE no contempla el termino comarca en el art 137, si hablan de ellas de forma indirecta en los arts. 141.3 CE
se podrán crear agrupaciones de Municipios diferentes a la provincia, y 152.3 en el que prevé que mediante la
agrupación de Municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias que
gozarán de plena personalidad jurídica.
Son por tanto las CCAA las que a través de sus Estatutos de Autonomía para las Comarcas ostentan la
competencia para regular las agrupaciones de Municipios, estos deben de respetar la legislación básica estatal, la
LBRL.
1.4 Creación
Es el art. 42 LBRL el que prevé la posibilidad de que las CCAA, de acuerdo con lo previsto en sus respectivos
Estatutos, puedan crear en su territorio Comarcas u otras Entidades para agrupar Municipios.
La iniciativa para la creación de las Comarcas puede partir de los Municipios interesados o a propuesta del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
Cuando parta de la CCAA no podrá crearse una Comarca de forma expresa se oponen las dos quintas partes de
los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que representen al menos la mitad del censo electoral
del territorio correspondiente, este veto intenta frenar una posible proliferación de Comarcas que nazcan en
guerra con los municipios que la integran, este veto no tiene cabida en Cataluña.
Con carácter general se crean por Ley de la Comunidad Autónoma, salvo que el Estatuto correspondiente confíe
su creación a un Decreto.
Cabe la posibilidad de crearlas integradas por varios Municipios integrantes por distintas provincias en cuyo caso
será necesario un informe favorable de las diputaciones provinciales a cuyo ámbito pertenezcan los municipios.
Con excepción de los Archipiélagos y la situación particular de Navarra la generalidad de los Estatutos contempla
la posibilidad de crear Comarcas.
1.5 Competencias y organización
Como hemos señalado las leyes de las CCAA son las que delimitan el territorio, determinan su composición y el
funcionamiento de sus órganos así como las competencias y los recursos en el caso que le asignen (art.42.3
LBRL).
En los que se refiere a las competencias el límite está recogido en el art 42.4 LBRL, “la creación de las Comarcas
no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el art
26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 art.
25”. Leer artículos.
En cuanto a la organización, la ley tan sólo hace una remisión a los respectivos Estatutos de Autonomía para
que la regulen.
1.6 Particularidades de la regulación autonómica.
Es labor de los Estatutos de Autonomía establecer las bases de distribución territorial para una posterior
distribución territorial del mismo en la comunidad autónoma, el papel que en esta distribución desempeña la
Comarca difiere de unos y otros.
Algunas CCAA ha creado las Comarcas como división territorial general de su Administración Local (Cataluña,
Aragón y Galicia) y otras las han utilizado la Comarca como división parcial de su territorio (Castilla y León...)
En el caso de Cataluña estructura su organización básica en Municipios y Vaguerías y estructura su ámbito

supranacional en Comarcas que regula la ley del Parlamento.
En Aragón, su Estatuto determina en el art. 2 que “El territorio de la Comunidad Autónoma se corresponde con el
histórico de Aragón, y comprende el de los Municipios, Comarcas y Provincias de Huesca, Teruel y Zaragoza”.
Además en el art. 5 “estructura su organización territorial en Municipios, Comarcas y Provincias”.
En la Comunidad de Galicia, El Estatuto Gallego reconoce a la Comarca como Entidad Local dotada de
personalidad jurídica remitiendo a una ley la posterior creación a las mismas.
En Navarra, mediante Leyes Forales de Comarcalización y Delimitación Comarcal, se prevé la reorganización

territorial de la Comunidad mediante la división de la totalidad de su territorio en 12 Comarcas. Resulta
interesante la posibilidad de crear Subcomarcas en aquellos casos en los que concurran intereses comunes a solo
una parte de los Municipios que, sin embargo, no tengan entidad suficiente para constituir una Comarca.
En Asturias, su propio Estatuto determina en el art. 6 que “el Principado de Asturias se organiza territorialmente
en Municipios, que recibirán la denominación tradicional de Concejos, y en Comarca”
En el País Vasco, la totalidad del territorio perteneciente a sus tres Provincias está dividido en Comarcas, Vizcaya
está dividida en 7 Comarcas, Guipúzcoa distingue entre Comarcas históricas, Comarcas naturales y Comarcas
como circunscripciones electorales, Álava divide su territorio en Comarcas mediante la ley foral de 1989.
En La Rioja, en su Estatuto permite que por Ley del Parlamento se pueda reconocer a la Comarca como Entidad
con personalidad jurídica y demarcación propia, considera sin embargo al Municipio como “la única Entidad Local
necesaria”. Esto no supone en ningún caso una renuncia a la posible constitución futura de Comarcas, pero no la
percibe necesaria.
En el caso de Castilla y León hay diez comarcas reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Pesca y
Alimentación en 1996.
En Andalucía son reconocidas por motivos geográficos, culturales, históricos o administrativos.
2. Las Mancomunidades de Municipios
2.1 Antecedentes
Las primeras Mancomunidades se remontan a la edad media, se intentó regular esta figura a principios del siglo
XIX, hubo que esperar hasta el XX para encontrar una verdadera regulación de la misma.
A día de hoy se puede constatar la existencia de 1.008 mancomunidades en el territorio español.
2.2. Concepto y Naturaleza.
Son Administraciones publicas de carácter instrumental creadas para la gestión de obras y servicios públicos de
competencia municipal constituidas por la asociación de dos o más Municipios de la misma o distinta Provincia.
La LBRL le otorga personalidad jurídica propia, dicha personalidad jurídica se vincula al cumplimiento de los fines
que motivan la Mancomunidad (art. 44.2). Tienen, pues, aptitud para ser titulares de derechos y de obligaciones,
es personalidad jurídica derivada su creación se debe a la voluntad de otro ente.
2.3 Régimen Jurídico.
Las Mancomunidades se rigen por la LBRL que constituye la legislación básica, la legislación de las CCAA y los
propios Estatutos de cada Mancomunidad. Como legislación supletoria, en defecto de regulación autonómica, es
de aplicación el RDL 781/1986 TRRL y el RD 2568/1986 ROF.
Corresponde a las CCAA el desarrollo legislativo del contenido en el artículo 44 de la LBRL.
2.4 Estatutos de las Mancomunidades.
Constituye la norma institucional básica de cada mancomunidad y su contenido viene determinado por la
legislación básica y autonómica de desarrollo, así como por la demás normas de procedencia municipal donde no
llegue esa regulación.
Son normas procedentes de la autonomía de los Municipios que se asocian constituyendo una nueva Entidad
Local. Es la máxima expresión del poder de autoorganización.
2.4.1. Contenido
Según el art 44.2 LBRL los estatutos han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia,
órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos extremos sean necesario para su funcionamiento.
Este contenido viene pormenorizado en el art 36 TRRL.
A) Ámbito territorial y Municipal.
Sería el resultado de la suma de los términos municipales mancomunados y constituye una exigencia básica del
contenido de los estatutos.
Los Municipios mancomunados pueden por Ley pertenecer o no a una misma provincia, incluso se permite que
no haya continuidad territorial si esta no es indispensable por la propia naturaleza de los fines de la
Mancomunidad (art. 35.1 TRRL).
En principio deben pertenecer a una misma Comunidad Autónoma, salvo que los Estatutos indiquen lo
contrario. (Ej. Aragón) (art. 44.5 LBRL).
Además de la delimitación territorial, los Estatutos deben determinar la capitalidad de la Mancomunidad, lugar
donde radican sus órganos de gobierno.
Suelen ser de carácter indefinido, salvo que se constituyan para la ejecución de una obra.
B) Objeto y competencias.
Estas nacen como Entidades Locales de cooperación Voluntaria intermunicipal para la ejecución común de obras
y servicios determinados de la competencia de los Municipios que la forman.
Resuelven el problema de la prestación de servicios públicos obligatorios señalados en el arts. 25 y 26 LBRL, en

pequeños municipios y resuelven algunos de los problemas que plantea la excesiva fragmentación municipal.
La Disposición Transitoria Undécima de la LRSAL establece al efecto que “Las competencias de las
mancomunidades de Municipios están orientadas exclusivamente a la realización de obras y prestación de los
servicios públicos que sean necesarios para que los Municipios puedan ejercer las competencias o prestar los
servicios enumerados en los arts. 25 y 26 de la LBRL”.
Objetos para su existencia: protección y seguridad social, servicios públicos de promoción social. Tratamientos
de residuos, agua, y limpieza…
Las Mancomunidad no podrá asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios (art
35.2 TRRL).
C) Órganos de gobierno.
Art 44 LBRL los órganos de serán representativos de los ayuntamientos mancomunados en la forma que
determinen los correspondientes estatutos, añade el art. 35.4 TRRL.
El art. 37 RDPT establece, en defecto de regulación autonómica estatuaria, los órganos de gobiernos estarán
representados por un Presidente, un Vicepresidente, el número de vocales que señale los Estatutos y un Secretario.
D) Financiación
En los Estatutos se ha de establecer los medios económicos necesarios, se ha de estimar las aportaciones de
cada municipio Mancomunado para gastos comunes, se pueden aportar en el momento de constituirse o en
uno posterior.
Se financia con tasas relacionadas con los servicios que prestan, contribuciones especiales para la ejecución de
obras o servicios…
2.4.2. Procedimientos de elaboración y aprobación de estatutos
A tenor del art. 44.3 LBRL el procedimiento de adopción de los Estatutos de las Mancomunidades se
determinará por la legislación de las CCAA y en su defecto por lo previsto en el ROF, la LBRL establece que el
procedimiento se ajustará a:
• La elaboración corresponde a los Concejales de la totalidad de los Municipios Mancomunados,
constituidos en Asamblea.
• La Diputación o Diputaciones emitirán un informe sobre el proyecto de los estatutos.
• Los Plenos de todos los Ayuntamientos lo aprobarán.
Las leyes autonómicas prevén procedimientos que siguen más o menos el siguiente patrón:
• Los ayuntamientos adoptarán por mayoría absoluta los acuerdos iniciales expresivos de la voluntad de
mancomunarse de recurrir a Asamblea que elabore los estatutos que estará compuesta por los
Concejales de la totalidad de los Municipios.
• Los Concejales de los Municipios promotores elaborarán los Estatutos. Podrá constituirse al efecto una
Comisión Gestora.
• Una vez aprobado el proyecto se somete a información pública en un mes.
• Informe de Diputación o diputaciones interesadas y otros posibles órganos como el Consejo de Municipios.
• Informe del órgano competente de la administración autonómica.
• Aprobación por Asamblea.
• Aprobación por mayoría absoluta de los Municipios Mancomunados que tras la STS de 20-12-1988
ostenta esta competencia de forma exclusiva.
• Publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.
En relación con los Estatutos de las Mancomunidades cabe señalar que la Disposición Transitoria Undécima de la
LRSAL dispone que en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta, las Mancomunidades de Municipios
deberán adaptar sus Estatutos a lo previsto en el art. 44 LBRL para no incluir en causa de disolución.
2.4.3. Procedimiento de creación, modificación y disolución de Mancomunidades.
Para todo ello se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las
corporaciones (Art 47.2 LBRL) previa información previa en el plazo de un mes; cuando se trate de Municipios
de distintas provincias, además darse audiencia a las Diputaciones Provinciales (art. 35.3 TRRL).
Mención especial merece la modificación del ámbito territorial derivada bien de la adhesión de nuevos
Municipios a la Mancomunidad, bien la segregación de los Municipios Mancomunados; ambas posibilidades
están previstas en el art. 36 RPDT.
La adhesión de nuevos Municipios puede darse siempre que se cumplan las condiciones prevista en los Estatutos
y se asuman las obligaciones que de ellos derivan.
La segregación de Municipios Mancomunados permite a los Municipios recuperar el ejercicio por sí mismo de las
competencias mancomunadas.
El acuerdo de segregación debe ir precedido de una información pública y en audiencia a la Diputación afectada
no puede implicar ningún derecho sobre los bienes de la Mancomunidad.
Los motivos que justifican la disolución deben venir reflejados en los Estatutos se produce cuando impida la
consecución del objetivo de la Mancomunidad, bien porque se constituyera por plazo determinado; bien porque
se haya ejecutado la obra por la cual se constituyó.
2.4.4. Particularidades autonómicas
Las Mancomunidades constituyen una modalidad altamente adaptable a los objetivos estratégicos de desarrollo
económico y social.
No obstante se constata la desigual distribución de las Mancomunidades en España, así como la existencia de
grandes diferencias en relación con sus objetivos que no es sino fruto de la voluntad de los Municipios
mancomunados y de las diferentes políticas de los gobiernos de las Diputaciones Autonómicas que propician o
desalientan su implantación.
En Cataluña se basa en una organización comarcal, tiene escaso desarrollo de Mancomunidades.
En Aragón las Mancomunidades ha sido el embrión de las futuras Comarcas.
3. Áreas Metropolitanas
3.1 Concepto
Art 43.2 LBRL son Entidades Locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre
cuyos núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación
conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
Actualmente solo hay tres en España: dos en Valencia y una en Barcelona.
3.2 Antecedentes.
Antes de la CE fueron creadas áreas Metropolitanas, no como entes locales sino como organismos dependientes
del Estado para la planificación urbanística de Municipios Agrupados y para la prestación de servicios básicos.
Aparecen así en Madrid (COPLACO), en Bilbao (Gran Bilbao) y Valencia (Consejo Metropolitano de la Huerta de
Valencia). Y en la misma época se constituye la Corporación Metropolitana de Barcelona que nace como una
entidad local dotada de gran capacidad de gestión y Gobernada por los concejales del Municipio del Área,
actualmente están extinguidas, habiéndose creado las actuales bajo los parámetros de la LBRL.
3.3. Creación, Modificación y supresión.
Se hace por la ley de las CCAA, conforme al procedimiento legislativo ordinario de las CCAA y en función de lo
dispuesto en sus Estatutos.
Es necesario dar audiencia a la Administración General del Estado y a los Ayuntamientos y Diputaciones
afectadas (art. 43.1 LBRL).
Deben estar integradas en Municipios de la misma CCAA, pero si puede ser en diferentes provincias.
3.4 Competencias y órganos de gobierno y Administración.
Sus competencias vienen establecidas por ley, y no puede suponer un menoscabo de la garantía institucional de
la autonomía municipal.
Es igualmente la CCAA la que determinara que órganos de gobierno y administración la forma, el régimen
económico y de funcionamiento, que garantiza la toma de daciones de todos los municipios y la justa
distribución de cargas entre ellos, servicios que prestan y procedimiento de ejecución Art 43.3 LRBL.
III. ENTES INFRAMUNICIPALES

1. Antecedentes
El origen está ligado a la aldea como unidad agraria o célula rural. En la Edad Media estas células básicas de
convivencia (Aldeas, Villas o Ciudades) se constituyen en municipalidades y gozan de fuero propio que las
distingue del resto.
Los postulados autonomistas que regían lo local durante la Edad Media se sustituyen por el autoritarismo del
monarca, se pasa de una democracia directa a un sistema oligárquico el cual se reserva los cargos
municipales a quien posea bienes, los sistemas de elección democrática se sustituye por la elección directa del
monarca.
En este contexto se encuentran las Entidades objeto de nuestro estudio como Entidades que mantienen relación
de dependencia, accesoriedad y subordinación con respecto al municipio en el que la integran
Habrá que esperar a la Ley Municipal de 1870 y la ley de 1877 para que se reconozca por primera vez que dentro
de una termino municipal además del pueblo que constituye la capitalidad, pueden existir otros pueblos que
pueden tener territorio propio, aguas, pastos, montes o cualesquiera derechos que les sean particulares
conservan su administración particular.
2. Concepto
Las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio son colectividades menores integradas en un Municipio
para la Administración descentralizada de núcleos de población con intereses diferenciados.
Se trata de núcleos de población que si bien a un Municipio ostentan determinados bienes, derechos, o intereses
peculiares que constituyen un patrimonio de la entidad como un patrimonio diferenciado del general del
Municipio y que justifican su “autoadministración”. Tras la Ley 27/2013 LRSAL, las Entidades de Ámbito Inferior al
Municipio se constituyen como “una forma de organización desconcentrada para la administración de núcleos de
población separados, bajo una denominación tradicional de Caseríos, Parroquias, Aldeas, Barrios, Anteiglesias,
Concejos, Pedanías, Lugares Anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las leyes”.
3. Régimen jurídico.
La Constitución guarda silencio, sobre las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio, privándolas de
este modo de garantía institucional.
Hasta la modificación de la LBRL operada por la Ley 27/2013 LRSAL, estos Entes, gozaban de la condición de
“Entes Locales” y gozaban de personalidad jurídica independiente del Municipio. Así lo establecía el art. 3 LBRL.
La modificación elimino esta condición que hacía referencia al art. 45 LBRL, y derogó este artículo también, que
en su lugar ha incluido el art. 24 bis en la LBRL en el que se establece que “las leyes de las Comunidades
Autónomas sobre régimen local regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, que carecerán de
personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos
de población separados, bajo su denominación tradicional de Caseríos, Parroquias, Aldeas, barrios, Anteiglesias,
Concejos, Pedanías, Lugares Anejos y otros análogos, o aquella que establezcan la leyes”.
4. Creación, modificación y disolución.
La LBRL tampoco exige en este caso la existencia de Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio se
remite a la legislación autonómica la decisión de crearlas y de su régimen jurídico y en este sentido, precisa
además que “la iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento
correspondiente. Este último deberá ser oído en todo caso” (apartado 2 del art. 24 bis LBRL).
El legislador estatal exige que se trate de un núcleo de población separado, y debe seguirse unas reglas básicas
de eficacia presupuestaria para la constitución de dichas Entidades: “Solo podrán crearse este tipo de Entes si
resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de
acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad financiera” (apartado 3 del art. 24 bis LBRL).
Los requisitos que las CCAA han añadido a estas son: existencia de un núcleo de población separado, que dicho
núcleo tenga intereses propios, y la existencia física de un territorio con base física.
Como prohibiciones establecidas en la normativa autonómica encontramos: no se puede constituir una Entidad
de Ámbito Territorial Inferior al Municipio en el núcleo territorial donde radique la capitalidad del Municipio
(común a la mayoría de la legislación autonómica) y que ninguna Entidad inframunicipal podrá pertenecer a dos
o más Municipios (Cantabria).
El procedimiento para la constitución, modificación y supresión de Entidad Local de ámbito territorial inferior al
Municipio establecidas en la normativa autonómica sigue con lo dispuesto en el TRRL en los art 42 a 45, que es de
aplicación supletoria. (Nótese cómo en dicho TRRL se hace referencia a Entidades Locales de Ámbito Inferior al
Municipio” (ELATIM), y que la LBRL tras la reforma por la LRSAL hace referencia simplemente a “Entidades de
Ámbito Inferior al Municipio” (EATIM) debido a la perdida de condición de Entes Locales de personalidad jurídica.
Para su construcción:
1. Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de la
Entidad o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento.
2. Información pública vecinal.
3. Informe del Ayuntamiento.
4. Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de las CC.AA.
Además el artículo 43 TRRL establece que:
1 No podrá constituirse en ELATIM el núcleo territorial en que resida el Ayuntamiento.
2 Deberán establecerse los límites territoriales y la separación patrimonial una vez constituida la Entidad.
Los acuerdos municipales en esta materia requerirán la aprobación del órgano competente de la Comunidad
Autónoma, que se entenderá otorgada si no resolviere en el término de 3 meses.
Disolución y supresión de ELATIM podrá llevarse a cabo a efecto, a tenor del art 44 TRRL, a petición de la Entidad
cumpliendo los requisitos del art 42, y con acuerdo del Consejo de gobierno de las respectivas CCAA previa
audiencia de Entidades y Ayuntamientos interesados, con informe consultivo superior a aquél (donde existiere, o
en su defecto, del Consejo de Estado), y conforme a los dispuesto en el art. 45 TRRL.
El art. 45 TRRL prevé, que para que el Consejo de Gobierno de las CC.AA. acuerde la supresión de ELATIM será
necesario instruir el oportuno expediente en el que se demuestre la insuficiencia de los recursos para sostener
los servicios mínimos que le estén atribuidos, o se aprecien notorios motivos de necesidad económica o
administrativa.
Cobra especial importancia las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la LRSAL relativas a la disolución y
constitución de EATIM:
Disposición transitoria cuarta:
1 Las EATIM existentes en el momento de entrada en vigor de la LRSAL mantendrán su

personalidad jurídica y condición de Entidad Local.
2 Con fecha de 31 de diciembre de 2014 debían presentar sus cuentas ante los organismos
correspondientes del Estado y la CA respectiva para no incurrir en causa de disolución. La no
presentación de las cuentas será causa de disolución.
3 La no presentación de cuentas por las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio
ante los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad autónoma será causa de
disolución. La disolución será acordada por Decreto del órganos de gobierno de la Comunidad
Autónoma respectiva en el que se podrá determinar su mantenimiento como forma de
organización desconcentrada.
La disolución en todo caso conllevará:
a) Que el personal que estuviera al servicio de la entidad disuelta quedará incorporado en el
Ayuntamiento en cuyo ámbito territorial esté integrada.
b) Que el Ayuntamiento del que dependa la entidad de ámbito inferior al municipio queda
subrogado en todos sus derechos y obligaciones.
Disposición transitoria quinta:
1 Si el 1 de enero de 2013 hubiera iniciado el procedimiento para su constitución, lo hará con

personalidad jurídica propia y como Entidad Local.
En los demás casos, tras la entrada en vigor de la LRSAL, los EATIM solo se podrán constituir como organización
desconcentrada sin personalidad jurídica y no son Entidad Local.
5.Competencias
El régimen de competencias de las ELATIM viene establecido, con carácter supletorio a los establecido por la
legislación autonómica en el TRRL en los art 38, 40 y 41.
El art 38 TRRL establece cuatro competencias originarias o propias de la ELATIM y una competencia que
ejercerá en sustitución del ayuntamiento respectivo son:
a. La construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos.
b. La política de caminos rurales, montes, fuentes y ríos
c. La limpieza de calles.
d. La mera administración de conservación de su patrimonio, incluido el forestal y la regulación de

aprovechamiento de sus bienes comunes.
Y competencias en sustitución:
e. Ejecución de obas y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y

exclusivo interés de la Entidad cuando no esté a cargo del municipio.
Solo podrán invocar competencias cuando no existan actividad municipal encaminada a la ejecución de obras y
prestación de servicios: son competencias ejercidas en sustitución y residuales o subsidiarias.
Al Alcalde Pedáneo, le corresponden las atribuciones que la Ley señale al Alcalde, circunscritas a la administración
de su Entidad (art. 40 TRRL).
a. Convocar y presidir las sesiones de la Junta o Asamblea Vecinal, dirigir sus deliberaciones y decidir los
empates con voto de calidad.
b. Ejecutar y hacer cumplir los acuerdos de la Junta o Asamblea Vecinal.
c. Aplicar el Presupuesto de la Entidad, ordenando pagos con cargo al mismo y rendir cuentas de su
gestión.
d. Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes, así como los servicios de policía
urbana y subsistencias.
e. Todas las demás facultades de administración de la Entidad no reservadas expresamente a la Junta o

Asamblea Vecinal.
A la junta o Asamblea Vecinal le corresponden las atribuciones que hace referencia el art. 41 TRRL.
6.Organización.
La TRRL hace referencia en los arts. 38 a 45 a la organización de la Entidad y le son de aplicación, igualmente,
los artículos del LOREG (ART 199) y del ROF (142−145) así como en la LOREG (art. 199).
La LBRL establece que la Entidad contará con un cargo unipersonal ejecutivo directa y un órgano colegiado de
control, el Alcalde Pedáneo es ese órgano (art. 39 TRRL).
El órgano colegiado de control está constituido por la Junta vecinal integrada por el Alcalde Pedáneo, que la
preside y por un número variable de vocales en función de la población residente en la Entidad, nunca inferior a
dos ni superior al tercio del número de Concejales que integran el respectivo ayuntamiento. Una vez
determinado el número de vocales que corresponde a la ELATIM la elección la efectúa el mismo procedimiento
que el establecido para la elección de Concejales.
Del mismo modo, la LBRL permite que se establezca el régimen de Consejo Abierto en aquellas Entidades en las
que concurran las características previstas en el art. 29.1 LBRL:
a) Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular
régimen de gobierno y administración.
b) Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses u otras
circunstancias lo hagan aconsejable.
Para ello es necesario que lo soliciten la mayoría de los vecinos y lo aprueben los 2/3 del ayuntamiento. Con
posterior aprobación de la CCAA.
El régimen de Consejo Abierto corresponde el gobierno y administración de la Entidad al Alcalde y a una

Asamblea o Concejo Vecinal, como órgano ejecutivo y colegiado de control, respectivamente.
Su funcionamiento se ajustará a los usos y costumbres y tradiciones locales y en su defecto al establecido en la

LBRL y las leyes de la CCAA sobre régimen local.
Es usual que estos Concejos Abiertos cuenten con sus propias ordenanzas de funcionamiento en las que se
regulan las atribuciones de la Asamblea y el Alcalde.
7.Algunas particularidades autonómicas
Ley 5/2010 de Autonomía local de Andalucía y en la Carta Europea de Autonomía Local que invierten el
razonamiento descendente del actual sistema de fuentes en el que la regla es la capacidad de autoorganización
entendida como función del gobierno, concede una especial atención a la autoorganización en política
territorial.
Se distingue entre agrupaciones y asociaciones de municipios, el principio de diferenciación del art 98.2 de
Estatuto de Autonomía, debe proporcional la flexibilidad necesaria para que tanto la agrupación como la
asociación no queden limitadas por la Ley.
En cuanto a León y Región de Murcia destaca el arraigo de las pedanías.
Las parroquias tienen su máximo exponente en Galicia.
Las Anteiglesias tienen su origen en comunidades que se organizaban alrededor de una iglesia y cuyo órgano de
gobierno era la Asamblea de todos los vecinos que se celebra en régimen de Consejo abierto en el pórtico o atrio
de la iglesia parroquial, en Vizcaya esta institución alcanza su punto más álgido.
TEMA 5. LA PROVINCIA
I.- LA PROVINCIA: ENTIDAD LOCAL CON PERSONALIDAD JURÍDICA PROPIA
La provincia puede definirse como entidad administrativa, de carácter territorial, que proporciona expresión
jurídica a una colectividad local de 2º grado, compuesta por la población de los municipios en ella integrados, a la
que representa gestionando sus propios intereses.
Así, la provincia supone una corporación de corporaciones cuyos elementos esenciales serán territorio y
población de los municipios que comprende.
La Constitución de 1812 ya reúne en la provincia estas dos dimensiones, dando lugar a una concepción unitaria
de la misma. Responden de un lado, a la consideración de la provincia como una formación social, una
universitas y, de otro, a la consideración de la provincia como un territorio o circunscripción que se toma como
ámbito espacial para el desarrollo de los servicios que presta el Estado. Dibuja a la provincia con dos rasgos:
elude toda mención al fenómeno de “agrupación de municipios” y sigue utilizando a la ciudad capital como sede
de los nuevos instrumentos de gobierno de la misma.
Por su parte, el Estatuto provincial de 1925 apuntaba a la provincia como circunscripción de la vida local,
reconociendo por tanto a los municipios el derecho de intervenir en la administración provincial, pudiendo trazar
su silueta orgánica, en base al hecho de ser los primeros una creación de la naturaleza y la segunda una creación
del legislador.
La CE 1978 en su art. 141.1, define a la provincia determinada como la agrupación de municipios, sin que pueda
derivarse de la propia definición que la provincia sea una entidad administrativa compuesta, cuyo sustrato sea
una pluralidad de municipios. El propio TC en STC de 16 de mayo de 1983 así lo afirma, estableciendo que no
pueden extraerse consecuencias desproporcionadas de dicha definición para negarle su carácter autónomo ya
que es ella, y no los municipios, la que aparece representada en los órganos de Gobierno. En este mismo sentido,
Morell Ocaña apunta que las entidades territoriales en que se organizan las colectividades inferiores forman
parte en la organización territorios de las Entidades superiores. La provincia se integra, pues, en la organización
territorial de la CCAA y del Estado, sin que esto desvirtúe la naturaleza de una y de otro. Este vínculo de
integración constituye, a su vez, el marco de desenvolvimiento de un característico sistema de relaciones entre
los Entes (delegación o encomienda de competencias, dotación financiera, control, etc.).
En consecuencia, las necesidades técnicas de gestión de funciones administrativas, y la de crear centros de

decisión parciales son las que obligan a crear entes menores y dotarlos de personalidad jurídica propia y distinta,
que asegure su actuación en el tráfico jurídico. La personalidad jurídica de las entidades locales responde a:
➢ Se trata de una personalidad originaria predicada por la propia CE 1978 (Arts. 140 y 141), diferenciándola
de otras personalidades derivadas del ejercicio de la prerrogativa de personificación reconocida a otra
AP.
➢ El ente local tiene una personalidad jurídica referida a las potestades públicas que le son inherentes a su
condición de ente público territorial, y nunca pueden gozar íntegramente de las potestades de los entes
territoriales superiores.
➢ La personalidad jurídica de los entes locales, ha de estar al servicio de la gestión democrática de los
intereses propios de ellos, siendo por tanto el mecanismo de participación ciudadana respecto a aquellos
servicios en los que está directamente interesado.
El art. 3 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 define la autonomía de los entes locales,
señalando que se trata de un poder para ordenar y gestionar los asuntos públicos de su competencia. Esa
capacidad efectiva derivará de la personalidad jurídica del ente local, aunque en la Carta Europea no se explicite
su personalidad jurídica.
Finalmente, el Art. 31.1 d la LBRL sí que explicita en relación con la provincia su consideración de personalidad
jurídica: “La Provincia es una Entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad
jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”.
II.- LA CONSTRUCCIÓN DEL MODELO ORGANIZATIVO PROVINCIAL EN LA CE 1978
Como consecuencia del consenso político necesario para la redacción de la Constitución , y la necesidad de acercar
posturas a la construcción del Estado autonómico, el texto constitucional no presenta un cambio sustancial en la
organización local, siendo prevista por la CE como la que surge del movimiento autonómico, quedando
condicionada al sistema autonómico como un apéndice del mismo, y, según apunta García de Enterría, aplazando
decisiones que pudieran resultar conflictivas en el momento en que la sociedad española se encontraba.
Por este motivo, los aspectos más relevantes de las estructuras locales quedaron por definir, en lo que respecta a
la autonomía local y a la provincial en particular, que se expresan en 4 bloques:
1. La monopolización a cargo de la cuestión autonómica – el protagonismo de los debates constitucionales

fue asumido por las CCAA −.
2. El consenso político dio lugar por un lado, a una vaguedad normativa en la definición de los poderes
locales y sus ámbitos de actuación y, de otro, se pasa de un texto de anteproyecto no comprometido con
la provincia, a un texto donde se recoge toda su vertiente histórica a la que se añaden elementos nuevos.
3. Los intereses creados de las instituciones preexistentes hacen que el legislador se vea obligado a adoptar
soluciones de compromiso en temas donde resulta imprescindible la renovación.
4. La indefinición del modelo es un hecho, dificultando aún más en la interpretación de la CE la escasa

solidificación de las ideas administrativas del constituyente.
EN CONSECUENCIA, la organización local en su conjunto y, en particular, la organización provincial queda abierta,

ya que la CE sólo establece un marco jurídico de referencia, por lo que tendrá que ser el TC el que elabore una
doctrina uniforme de interpretación, a partir de los principios implícitos de la CE, y concretando la estructura,
competencias y potestades de estos entes locales.
Finalmente, los artículos explícitos a la provincia según la CE 1978 son:
• Art. 137:
“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas
que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses”.
• Art. 141:
1. ” La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación
de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley
orgánica”.
2. “El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a

Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.”
3. “Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”.
4. “En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o
Consejos”.
• De forma directa o indirecta, los Arts. 140, 142, 143, 68 y 69 también se refieren a la provincia.
III.- LA AUTONOMÍA LOCAL DE LA PROVINCIA.
1. La trasposición de la autonomía local municipal a la provincial
La regulación constitucional de la autonomía provincial es parca comparada con la que la CE realiza de la

autonomía municipal y regional (STC de 20 de mayo de 1983, FJ 2º). Así, el Art. 141 CE no efectúa un
reconocimiento del carácter autónomo de la provincia como hace respecto al municipio el Art. 140, refiriendo
sólo dicha autonomía respecto al gobierno y la administración provincial, pero no al ente provincial en su
integridad. Deberá ser el TC el que predique la transposición de la garantía institucional de la autonomía local a
la provincia, otorgando exacta garantía constitucional de la autonomía local a la provincia que a los municipios,
aunque para ésta no se derivase, en principio, de la propia CE (STC 28 d julio d 1981).
2. La concreción de la garantía institucional de la autonomía local provincial
La garantía institucional se articula sobre ella misma, es decir, sobre la propia autoadministración local, por lo
que no puede ser utilizada como elemento de obstrucción a posibles reformas territoriales del Estado o de
las mismas entidades locales, ya que esa autonomía presupone una dinamicidad en la organización estatal y
local.
No obstante, la CE 1978 concibe las formaciones que protegen la institución local en términos generales porque
es formación organizativa (STC de 28 de julio de 1981), dado que es posible la reforma estructural según Art.
148.1.2 CE en relación con la modificación de los límites municipales, y también según Art. 141.1 CE en lo
referido a la provincia, o que se posibilite la subsunción de la provincia en las CCAA uniprovinciales.
Tal y como apunta la CE, la autonomía se da al ente para la gestión del interés provincial, y la cuestión estará por
tanto en la determinación de ese interés que no viene definido en la CE. Inicialmente el TC consideró la
distribución material de las competencias como el primer determinante de lo que debiera ser ese interés
provincial, pero fue la LBRL la que definió y concretó el contenido de la autonomía provincial, siendo uno de
los objetivos de dicha ley desarrollar la garantía constitucional de la autonomía local.
La reforma articulada por la LRSAL 27/2013 vincula su Preámbulo a las Diputaciones provinciales con los cabildos,
Consejos insulares “o entidades equivalentes”. Estas entidades equivalentes son, sin duda, las Diputaciones
Forales vascas (disposición adicional segunda de la LBRL, que ha sido profundamente reformada por la LRSAL), la
Comunidad Foral de Navarra (disposición adicional segunda de la LRSAL) y las Comunidades autónomas de
ámbito provincial.
La Ley catalana de veguerías estableció una nueva división territorial en siete áreas en lugar de las cuatro
provincias catalanas actuales, una entidad propia de la Generalitat y distinta de la provincia, con la que convive
en el respeto a su autonomía garantizada por la Constitución.
Ahora bien, la LRSAL modifica el art. 3.3 de la LBRL, eliminando el carácter de entidad local a los entes que antes
se agrupaban en la letra a) las entidades de ámbito inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
Comunidades Autónomas, conforme al art. 45 de esta Ley.
En lo que se refiere a la autonomía provincial, los tres contenidos que la constituyen según la LBRL son:
1º.− El contenido de la autonomía organizativa: para la LBRL lo básico de esa organización es la existencia de un
Presidente, un Vicepresidente, el Pleno y la Junta de Gobierno en todas las Diputaciones, así como la atribución
de sus funciones en cada uno de estos órganos (Art. 32 LBRL modificado por la Ley 57/2003)
2º.- las potestades provinciales instrumentales: Fijadas por el Art. 4 LBRL, que establece que los poderes
públicos “superiores” pueden regular de manera autónoma las potestades tributaria, reglamentaria, de
autoorganización, de contratación, la normativa y de revisión de oficio, la de conservación y defensa de los
bienes, la expropiación, la potestad presupuestaria, la de planificación y la de nombramiento de personal.
3º.- Su núcleo competencial mínimo: Establecido en los Arts. 2, 31.2, y 36.1 de la LBRL. Así, el Art. 36.1 LBRL.
Se trata, de un lado, de competencias cuyo límite es negativo en cuanto que cualquier iniciativa de
transformación territorial no puede incidir limitando esas competencias que constituyen, en el criterio del
legislador básico, “interés provincial”. Y, de otro, positivamente, se fija una garantía institucional en cuanto se
entiende la autonomía como un derecho del ente a participar en todos aquellos asuntos que afecten
directamente al círculo de sus intereses, para lo cual se le atribuyen las competencias que procedan atendiendo
a los caracteres de la actividad y la capacidad gestora del ente.
El propio Preámbulo de la Ley expresa que:
“… el régimen local, para cumplir su función de garantía de la autonomía, e incluso su contenido específico en
cuanto norma institucional de la Administración local, precisa extravasar lo puramente organizativo y de
funcionamiento para penetrar en el campo de las competencias”.
El art. 2.1, en su nueva redacción dada por la LRSAL, expresa que:
“1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del
Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la
distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su
derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las
competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la
capacidad de la gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad,
eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas
mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen”.
Concreta esa competencia el art. 31.2 LBRL que expresa lo siguiente:
“…2. Con fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio
intermunicipales, en el marco de la política económica y social y, en particular:
a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los

servicios de competencia municipal.
b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y
la del Estado…”
Constituye asimismo el núcleo competencial mínimo el artículo 36 LBRL, modificado por la LRSAL:
“1. Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que les atribuyan en este concepto
las leyes del Estado y de las comunidades autónomas en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo
caso, las siguientes:
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y
adecuada a que se refiere el apartado a del número 2 del Art. 31.
b) La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de

menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000
habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento, en

su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito
territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios
de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 2.0000
habitantes, cuando estos no procedan a su prestación.
d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio

provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.
e) El ejercicio de funciones de coordinación en los caos previstos en el artículo 116 bis.
f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en período voluntario y

ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000
habitantes.
g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios

con población inferior a 20.000 habitantes.
h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando
la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella,
ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que
permita reducir estos costes.
i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de
mantenimiento y limpieza de los consultorios médico en los municipios con población inferior a 5.000
habitantes.
2. Los efectos de lo dispuesto en las letras a), b) y c) del apartado anterior, la Diputación o entidad
equivalente:
a) Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en
cuya elaboración deben participar los Municipios de la Provincia. El plan, que deberá contener una memoria
justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de
ser objetivos y equitativos y entre los que estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los
municipios, podrá financiarse con medios propios de la Diputación o entidad equivalente, las aportaciones
municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus
respectivos presupuestos. Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de
las anteriormente asumidas y ratificadas por estos, la Comunidad Autónoma asegura, en su territorio, la
coordinación de los diversos planes provinciales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de esta Ley.
Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son
superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de
prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos.
El Estado y la Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y
condiciones en su utilización o empleo y tendrán en cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios
de los municipios.
b) Asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia

municipal y a la mayor eficacia y economía en la prestación de estos mediante cualesquiera fórmulas de
asistencia y cooperación municipal.
Con esta finalidad, las Diputaciones o entidades equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con
cargo a sus recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que se
instrumentarán a través de planes especiales y otros instrumentos específicos.
c) Garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les presta apoyo en la
selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias por la
Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.
d) Da soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos administrativos y realización de

actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden”.
El legislador autonómico en el desarrollo de sus competencias normativas debe tomar como techo mínimo y
preceptivo el que aporte la Ley básica. Puede además, a través de otros medios instrumentales, incrementar el
abanico organizativo y competencial de la provincia, pero no puede disminuirlo. En este sentido la Ley básica
constituye el límite de la uniformidad puesto que todas las iniciativas autonómicas que se tomen al respecto
deberán acomodarse, primeramente, a lo establecido en la Ley básica y luego acogerse a su propio núcleo de
autonomía organizativa.
De manera que el bloque de constitucionalidad de esta materia está constituido por:
1. La Constitución en sentido formal.
2. Los Estatutos de Autonomía o normas constitucionales secundarias.
3. Normas de rango subconstitucional, en el que se incluyen las leyes básicas cuyo objeto sea
establecer reglas de delimitación competencial. La LBRL en este sentido norma de cierre
competencial.
La materia resulta fundamental porque, operando la LBRL en sentido competencial positivo y negativo como núcleo
de la autonomía provincial, es importantísima a la hora de llevar a cabo los controles sobre la actividad del ente
provincial y, en particular, en relación a la suspensión de los actos y acuerdos de la entidad por otras
Administraciones.
IV. - LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL: SU GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
1. La composición de la corporación
Sg el Art. 141.2 CE, “el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo”. Así, la Constitución sitúa un límite mínimo en el
otorgamiento del Gobierno provincial a una Corporación, dejando abierto el modelo organizativo provincial y
permitiendo de ese modo al legislador ordinario una gama de posibilidades. Esto se cierra con la LBRL, por la que
a partir de ella, las CCAA con competencia para ello pueden adoptar las formas organizativas que consideren
apropiadas DENTRO de las que ofrece el Art. 31.3 “El Gobierno y la Administración autónoma de la Provincia
corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo”. Por tanto, las Diputaciones son
Corporaciones locales con personalidad jurídica, de carácter representativo y, como Corporación, cuenta con una
organización contemplada en el Art. 32 LBRL:
“La organización provincial responde a las siguientes reglas:
1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.
2. Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la
gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la
respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin
perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.
Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos,
mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados
que tengan en el Pleno.
3. El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias
Diputaciones. No obstante las leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local podrán
establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto legal.”
El criterio de la vinculación al municipio en la composición de las Diputaciones provinciales es un criterio

histórico ya adoptado en 1907. En lo que se refiere a la elección de los diputados de las Diputaciones
provinciales, la LOREG indica cómo se eligen, siendo una elección de 2º grado o indirecta, lo que significa que
todos los diputados son elegidos por los concejales y entre ellos.
El número de diputados de cada Diputación Provincial se determina según el número de residentes de cada
provincia, conforme a un baremo según el art. 204.1 LOREG:
o Hasta 500.000 residentes: 25 diputados.

o De 500.000 a 1.000.000: 27 diputados.
o De 1.000.000 a 3.500.000: 31 diputados
o De 3.500.001 en adelante: 51 diputados.
Según el art. 204.2 LOREG las Juntas electorales provinciales reparten proporcionalmente (según número de
residentes) los puestos correspondientes a cada partido judicial, atendiendo a:
▪ Todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con 1 diputado.

▪ Ningún partido judicial puede contar con más de tres quintos del número total de diputados provinciales.
▪ Las fracciones iguales o superiores a 0,50 que resulten del reparto proporcional se corrigen por exceso, y las
menores por defecto.
▪ Si como consecuencia de lo anterior resultase un número total que no coincida con el número de
diputados correspondientes a la provincia:
− Por exceso: se sustraen los puestos necesarios a los partidos judiciales cuyo número de
residentes por diputado sea menor.
− Por defecto: se añaden puestos a los partidos judiciales cuyo número de residentes sea mayor.
Los puestos que se reservan a cada partido, coalición o agrupación electoral no dependen del número de
concejales obtenidos en cada partido judicial, sino del número de votos obtenidos en las elecciones municipales.
Desde la CE 1812 se vincula las circunscripciones electorales a los partidos judiciales como división de los
territoriales provinciales, salvo que la legislación autonómica indique otra cosa.
Finalmente, la LRSAL introduce en la LBRL precisiones en torno a retribuciones en las Diputaciones Provinciales
(art. 75 bis); a la limitación del número de cargos públicos con dedicación exclusiva (art. 75 ter); al personal
eventual en las Diputaciones Provinciales (art. 104 bis); la mayoría para la adopción de acuerdos (disposición
adicional decimosexta); los entes instrumentales (disposición adicional novena), consorcios (art. 57 y disposición
adicional 2ª que introduce la disposición adicional 20ª de la ya derogada Ley 30/92).
2. Constitución de la corporación
Una vez constituidos todos los Ayuntamientos de la provincia, la Junta Electoral de Zona forma una relación de
todos los partidos políticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores que hayan obtenido algún
concejal dentro de cada partido judicial, ordenándolos en orden decreciente al de los votos obtenidos por
cada uno de ellos (de mayor a menor).
Una vez realizada la asignación de puestos de diputados, la Junta Electoral convoca por separado a los concejales
que hayan obtenido puestos de diputados, para que elijan de entre las listas de candidatos avaladas, al menos,
por un tercio de dichos concejales a quienes hayan de ser proclamados diputados, eligiendo además 3 suplentes.
Tras la elección, se remiten de la Junta Provincial a la Diputación las certificaciones de los diputados electos en el
partido judicial.
La Diputación Provincial se reúne en sesión constitutiva precedida por una Mesa de Edad, integrada por los
diputados de mayor y menor edad presentes, y actuando como Secretario el que lo sea de la Corporación, para
elegir al Presidente de entre sus miembros. La elección requiere mayoría absoluta en primera votación y simple
en la segunda. El Presidente puede ser destituido de su cargo por moción de censura o por pérdida de una
cuestión de confianza planteada por él ante el Pleno de la Corporación vinculada a la aprobación o modificación
de los presupuestos anuales; el reglamento orgánico o el plan provincial de cooperación a las obras y servicios de
competencia municipal.
3. Composición y funciones de los órganos de gobierno de la diputación
La LBRL establece la composición y funciones básicas de los 3 órganos principales de la Diputación: el Pleno (Art.
33), el Presidente (Art. 34) y la Junta de Gobierno (Art. 35).
Además, el artículo 34.3 refiere el nombramiento del Vicepresidente por parte del presidente. Los Vicepresidentes
sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Presidente,
siendo libremente designados por este entre los miembros de la Junta de Gobierno (35.4).
Serán pues cada una de las Diputaciones las que puedan establecer y regular órganos complementarios de los
anteriores, sin perjuicio de que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local establezcan una
organización complementaria a la prevista en la ley básica.
En relación con el personal directivo de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, no obstante, la
LRSAL introduce el art. 32 bis, según el cual:
“El nombramiento del personal directivo que, en su caso, hubiera en las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares
deberá efectuarse de acuerdo a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del
Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que
pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el correspondiente Reglamento Orgánico
permita que, en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, su titular no
reúna dicha condición de funcionario”.
EL PLENO: Regulado en el Art. 33 LBRL:
1. El Pleno de la Diputación está constituido por el Presidente y los Diputados.
2. Corresponde en todo caso al Pleno:
a. La organización de la Diputación.
b. La aprobación de las ordenanzas.
c. La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición de gastos dentro de los límites de su
competencia y la aprobación provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales.
d. La aprobación de los planes de carácter provincial.
e. El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.
f. La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las
retribuciones complementarias fijas y, periódicas de los funcionarios, y el número y régimen del personal
eventual.
g. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
h. El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades locales y demás Administraciones públicas.
i. El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de
competencia plenaria.
j. La declaración de lesividad de los actos de la Diputación.
k. La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada en el ejercicio económico exceda del
10 % de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de
las operaciones vivas en cada momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio
anterior, todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
l. (derogada)
m. La aprobación de los proyectos de obra y de servicios cuando sea competente para su contratación o
concesión y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos.
n. (derogada)
ñ. atribuciones que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial.
o. Las demás que expresamente la atribuyan las leyes.
3. Corresponde, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Presidente y sobre la cuestión de
confianza planteada por el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante llamamiento nominal en todo
caso, y se rigen por lo dispuesto en la legislación electoral general.
4. El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Presidente y en la Comisión de Gobierno, salvo
las enunciadas en el número 2, letras a, b, c, d, e, f, h y ñ, y número 3 de este artículo.
No obstante, la LRSAL introduce la disposición adicional decimosexta en la LBRL, según la cual:
1. Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría
necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia
para aprobar:
a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto
prorrogado.
b) Los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
c) Los planes de saneamiento de la Corporación Local o los planes de reducción de deudas.
d) La entrada de la Corporación Local en los mecanismos extraordinarios de financiación vigentes a los que
se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y, en particular, el acceso a las medidas extraordinarias
de apoyo a la liquidez previstas en el Real Decreto-Ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes
contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a Entidades Locales con problemas
financieros.
2. La Junta de Gobierno Local dará cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre con posterioridad a la
adopción de los acuerdos mencionados en el apartado anterior, los cuales serán objeto de publicación de
conformidad con las normas generales que les resulten de aplicación.
EL PRESIDENTE: Regulado en el Art. 34 LBRL:
1. Corresponde en todo caso al Presidente de la Diputación:
a. Dirigir el gobierno y la administración de la provincia.

b. Representar a la Diputación
c. Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente Ley y en la legislación
electoral general, de la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano de la Diputación, y decidir los empates con voto
de calidad.
d. Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya titularidad o ejercicio corresponde a la Diputación
Provincial.
e. Asegurar la gestión de los servicios propios de la Comunidad Autónoma cuya gestión ordinaria esté encomendada
a la Diputación.
f. El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los
límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo
158.5 de la ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, siempre que aquéllas estén
previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10% de sus
recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones
vivas en cada momento no supere el 15% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar
pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con los dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
g. Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar
las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y
distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas.
h. Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la
separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al
Pleno en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá sin perjuicio de lo previsto en el artículo 99.1
y 3 de esta Ley.
i. El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Diputación en las materias de

competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la
competencia del Pleno, en este último supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su
ratificación.
j. La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materia de la competencia del Presidente.
k. La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y
estén previstos en el Presupuesto.
l. Ordenar la publicación y ejecución y hacer cumplir los acuerdos de la Diputación.
m. Las demás que expresamente les atribuyan las leyes.
n. El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asigne a
la Diputación y no estén expresamente atribuidas a otros órganos.
2. El presidente puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo la de convocar y presidir las sesiones del Pleno y
de la Junta de Gobierno, decidir los empates con el voto de calidad, concertar operaciones de crédito, la jefatura
superior de todo el personal, la separación del servicio de funcionarios y el despido del personal laboral, y las
enunciadas en los párrafos a), i) y j) del número anterior.
LA JUNTA DE GOBIERNO: Competencias y funciones enumeradas en el Art. 35 LBRL:
1. La Junta de Gobierno se integra por el Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número
legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.
2. Corresponde a la Junta de Gobierno:
a. La asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones.

b. Las atribuciones que el Presidente le delegue o le atribuyan las leyes.
3. El Presidente puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros de la Junta de

Gobierno, sin perjuicio de las delegaciones especiales que para cometidos específicos pueda realizar a favor de
cualesquiera Diputados, aunque no perteneciera a la Junta de Gobierno.
4. Los Vicepresidentes sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad, al Presidente, siendo libremente designados por éste entre los miembros de la Junta de Gobierno.
V.- LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL

En el gobierno local existen dos vías de participación ciudadana:
o Una vía de participación orgánica que no supone una asistencia externa a la Administración Local
correspondiente sino que la constituye y,
o Una vía de participación funcional en la prestación de los servicios públicos: información pública; facultad
de exigir determinados servicios; ejercicio de acciones populares a la formulación de peticiones,
sugerencias e iniciativas populares.
La participación directa u orgánica del ciudadano en el gobierno local se pone en práctica de diversas formas, o bien
por medio de su participación en asociaciones cuyo objetivo es la defensa de intereses colectivos o individualmente.
Las Corporaciones locales, señala el artículo 72 LBRL:
“favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los
vecinos, les facilitan la más amplia información sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los
medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades e impulsan su
participación en la gestión de la Corporación en los términos del número 2 del artículo 69. A tales efectos pueden ser
declaradas de utilidad pública”.
Si bien la participación orgánica se prevé en el artículo 70 bis LBRL en relación exclusiva a los municipios, se hace
extensivo a todas las entidades locales el deber de impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la
información u la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación
de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas
ciudadanas.
El art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, declaraba que:
“1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una
consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los
sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e
intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web
correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones
adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la
opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley que agrupen o representen a las personas cuyos
derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los
potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su
opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y
reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el
caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración
autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran
razones graves de interés público que lo justifique.
Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga

obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta
pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la
potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual
excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella”.
Este precepto se declara contrario al orden constitucional de competencias en los términos del Fundamento Jurídico
7 b) y, salvo el inciso de su apartado primero “Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de
ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública” y el primer párrafo de su apartado 4, en los términos del
Fundamento Jurídico 7 c), por STC 55/2018, de 24 de mayo.
Las actuales redes sociales constituyen el último vehículo tecnológico utilizado para la participación ciudadana en la
gestión de los servicios locales.
La participación ciudadana funcional se vincula a la información ciudadana local, señalándose que “las formas,
medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de
autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos
representativos regulados por la ley” (art. 69.2 LBRL).
La participación ciudadana de las provincias se articula, no obstante, de forma subsidiaria, respecto a los municipios,
ya que se prevé que las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaboren con los municipios que,
por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber de
participación.
VI.- LOS ACTUALES RETOS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES.
Es constante en el tiempo el interés por racionalizar las Entidades Locales a partir del principio y objetivo de lograr su
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La LRSAL atribuye a las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares y entidades equivalentes,
competencias de enorme relevancia. No solo competencias propias específicas distintas [art. 36.1 c), e), f) g), h), i) y
36.2] o competencias delegadas (art. 7), sino competencias no propias o condicionadas al cumplimiento de la
sostenibilidad financiera en la que las Diputaciones Provinciales tendrán que desempeñar un papel decisivo en la
elaboración de los planes económicos-financieros que las entidades locales estén obligados a formular, proponiendo
y coordinando las medidas que en dichos planes se contemplen (art. 116.3 y 116 bis).
Es en el terreno de la coordinación y el seguimiento de los planes económico-financieros el papel de las Diputaciones

Provinciales es vital, si bien no podemos olvidar que las propias Diputaciones Provinciales, como entidades locales
están sometidas a las mismas exigencias y medidas previstas para los municipios.
Los planes económicos-financieros son planes que han de elaborarse por las Entidades Locales cuando exista un
incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública o regla de gasto. En dicho plan se han
de contener determinadas medidas tales como la supresión de competencias distintas de las propias o delegadas;
gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios; incremento de ingresos para financiar los servicios
obligatorios; racionalización organizativa; supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio o fusión.
TEMA 6. COMPETENCIAS Y POTESTADES DE LAS ENTIDADES

LOCALES
PARTE PRIMERA
COMPETENCIAS Y POTESTADES MUNICIPALES
I. LA DETERMINACIÓN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
1. La Constitución: la dimensión competencial de la autonomía local

La Constitución no recoge un listado de competencias materiales que correspondan a las Entidades Locales.
La autonomía que la Constitución garantiza a las Entidades Locales, obliga a que el Estado y las Comunidades
Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, procedan necesariamente a un posterior reparto con dichas
Entidades, so pena de que vulnere esa autonomía local.
El Tribunal Constitucional establece que: “la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la
comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le
atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y
supralocales dentro de tales asuntos o materias” (STC 32/1981, de 28 de julio). La concreción de los asuntos y la
ponderación de los intereses, es obligación del legislador estatal o autonómico.
La Constitución no recoge formal y expresamente la reserva de ley para determinar y configurar las
competencias locales, si bien la garantía de la autonomía local sí que abocaría a tal reconocimiento. En efecto, el
instrumento normativo más adecuado es la ley. Ésta constituye una garantía para la autonomía local frente a una
eventual vulneración por normas reglamentarias de otras Administraciones. Así, el art 7.2 LBRL establece que
“las competencias propias de los municipios, las provincias, las islas y demás entidades locales territoriales sólo
podrán ser determinadas por ley”.
2. Las competencias locales en la carta Europea de Autonomía Local.

Recoge algunas previsiones que merecen ser destacadas (art. 4 de la Carta):
1º. Las competencias básicas de las Entidades locales deben venir fijadas no ya en la ley, sino también en la
Constitución.
2º. La Carta recoge una cláusula general de competencias en virtud de la cual “las Entidades locales tienen,
dentro del ámbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida
de su competencia o atribuida a otra autoridad”.
3º. Recoge implícitamente el principio de subsidiariedad como criterio informador de la atribución de

competencias. “El ejercicio de las competencias públicas debe incumbir preferentemente a las
autoridades más cercanas a los ciudadanos. Establece dos criterios que debe tener en cuenta el
legislador: la amplitud o la naturaleza de la tarea y las necesidades de eficacia o economía por otro”.
4º. Distingue las competencias encomendadas, que considera plenas y completas y cuyo ejercicio no puede
ser puesto en tela de juicio ni limitado por otra autoridad, salvo previsiones legales, de las competencias
delegadas, donde las entidades locales deberían disponer de cierta libertad para adaptar su ejercicio a
las condiciones locales.
3. Las competencias municipales en la legislación básica del Estado.
3.1. La Ley de Bases de Régimen Local
3.1.1. La regulación básica de la determinación de competencias.
En la Exposición de motivos de la LBRL se establece la necesidad de una composición equilibrada de los siguientes
factores:
• La necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local.
• La exigencia de la armonización de esa garantía general con la distribución territorial de la disposición

legislativa sobre las distintas materias o sectores orgánicos de acción pública, pues una y otra no pueden
anularse recíprocamente so pena de inconstitucionalidad.
• La imposibilidad material de la definición suficiente de las competencias locales en todos y cada uno de
los sectores de intervención potencial de la Administración local desde la legislación del régimen local.
El artículo 2.1 de la LBRL establece que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a
las Entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas reguladora de los distintos
sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los
municipios, provincias e islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus
intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad
pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de
descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. Y ahora tras la
redacción dada por la LRSAL se añade “eficacia y eficiencia y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera”
El Estado optó por un sistema que reforzaba su papel a la hora de atribuir competencias locales. Primero, al
garantizar vía legislación básica de Administración Local la conexión de la autonomía local con las competencias
locales, con lo que la LBRL identifica materias donde el legislador sectorial autonómico debe reconocer
competencias a las Entidades Locales. Segundo, remitiendo a su vez al legislador sectorial estatal, tanto ordinario
como básico, la necesidad de reconocer competencias locales en las materias respectivas de competencia
estatal. El Estado, en cada materia en la que constitucionalmente tenga que legislar, deberá tener en cuenta el
interés local y atribuir directamente o establecer que el desarrollo autonómico atribuya competencias a los Entes
locales. Esta última opción podía suponer una expansión competencial del Estado, pues la ordenación ordinaria
o básica de un sector se hace conforme a principios y criterios propios de dicho sector, sin que la Constitución
obligue de por sí a considerar en esta sede la autonomía local como principio configurador de la materia, la cual
quedaría remitida al legislador general de Administración Local.
3.1.2 Jurisprudencia constitucional. Al afectar la opción de la LBRL al reparto competencial entre

el Estado y las Comunidades Autónomas, éstas cuestionaron el sistema ante el Tribunal
Constitucional.
El Tribunal Constitucional en su STC 214/1989, de 21 de diciembre, consideró en este punto a la legislación básica
como concreción del alcance de la garantía constitucional de la autonomía local desde la perspectiva de las
competencias locales. No apreció inconstitucionalidad alguna en la previsión del artículo 2.1 de la LBRL,
estableciendo que se condensa en la misma el criterio de que corresponde al legislador estatal la fijación de los
principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las Entidades Locales, estableciendo y
garantizando al fin su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses y
fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se
concretan en atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la
Entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión
administrativa de los ciudadanos.
Fijados estos criterios, que incuestionablemente se mueven en el plano de los principios generales y que,
por ello mismo, no deben suscitar reparo alguno en orden a su reconocimiento como bases de la materia,
concreta algo más la LBRL al delimitar las materias en las que necesariamente, de acuerdo con los principios
señalados, a las Entidades locales deberán atribuírseles competencias, e incluso los servicios mínimos que en
todo caso, deberán prestar.
La concreción última de las competencias queda remitida a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal
o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
La configuración del sistema competencial de la Administración local no deja de ser complejo no sólo porque
debe partir del originario reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sino por el
desdoblamiento de la legislación básica del Estado en este punto derivado de la inclusión de contenidos
sustantivos en el principio de autonomía local.
Al considerar incluida en la autonomía local una perspectiva sustantiva, el Estado va a poder intervenir incluso
cuando materialmente no ostenta competencia para ello según la literalidad del Texto Constitucional. Para ello,
el Tribunal Constitucional recurre, en primer lugar, a una interpretación amplia de la expresión “régimen de las
Administraciones Públicas” (149.1.18ª CE), incluyendo igualmente las “bases” de las competencias de la
La asunción estatal de competencias sectoriales a la hora de fijar las competencias locales cuando la Constitución
en cambio, las atribuye a las Comunidades Autónomas se limita exclusivamente a la definición como básico del
ámbito estricto de intereses locales donde la regulación de la intervención de la Administración local es
insoslayable para el legislador autonómico. En ningún caso puede el Estado, por esa vía, limitar o conformar la
Legislación autonómica con carácter general. La legislación es básica, para las Comunidades Autónomas y para
definir el interés local que necesariamente debe estar previsto en la Legislación autonómica.
La legislación básica de la Administración local se debe limitar en principio, a señalar asuntos de interés local,
pero remitiendo al Legislador sectorial la concreta atribución competencial así como su articulación.
El TC desciende, por tanto, a la fijación detallada de las competencias locales pues el propio Estado
dispone de todas ellas, sin perjuicio del desarrollo legislativo autonómico.
3.2. Legislación básica de la Administración Local y Legislación básica sectorial
Al atribuir la jurisprudencia constitucional al Estado una función de definición y de configuración de la autonomía

local en virtud de una amplia interpretación del art. 149.1.18.ª, ello implicaba reconocer al Estado capacidad de
regular los principios básicos de las competencias locales incluso cuando constitucionalmente no ostentaba título
competencial sobre dichas materias por corresponder a las CC.AA.
Por lo tanto, la propia LBRL pretende vincular al legislador básico sectorial y al legislador básico general.
Para lograr esto, el Tribunal Constitucional se ha servido en última instancia de esa peculiar “constitucionalización”
de la legislación básica de Administración local, a la que considera incluso parte del bloque de constitucionalidad en
la medida en que resulte un epifenómeno de la propia autonomía local, constitucionalmente prevista y garantizada.
Este intento de vinculación del legislador básico sectorial a través del legislador básico de la Administración Local
afecta directamente a aquél, pero indirectamente también a las Comunidades Autónomas, cuyas competencias
de desarrollo de aquella legislación básica sectorial se verán limitadas por el presupuesto de que esta legislación
básica sectorial incluya necesariamente previsiones competenciales locales recogidas en la legislación básica de
Administración Local. El Tribunal Constitucional, no obstante, salvó la constitucionalidad del artículo 2.2 LBRL.
Este Tribunal determina que las leyes básicas deberán decir qué competencias corresponden en una materia
compartida a las Entidades Locales por ser ello necesario para garantizarles su autonomía. Ello no asegura que la
ley básica estatal y sectorial que tal cosa disponga, sea, sin más, constitucional porque si excede de lo necesario
para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido competencias comunitarias y será por ello
inconstitucional, correspondiendo en último término al Tribunal Constitucional ponderar, en cada caso, si las
competencias de ejecución atribuidas a los Entes locales son o no necesarias para asegurar su autonomía.
Así, aunque formalmente la LBRL pretende vincular a la legislación básica sectorial, dicha vinculación es
exclusivamente sustancial en la medida en que la legislación básica sectorial deberá respetar directamente la
autonomía local constitucionalmente garantizada.
3.3. Legislación básica sectorial y legislación autonómica sectorial.
Las relaciones entre ambas legislaciones no están exentas de problemas, principalmente cuando afectan a
cuestiones competenciales locales. Sobre todo, la posibilidad de que el legislador básico sectorial pueda atribuir
directamente competencias a las Entidades Locales. Lo que se discute es si el Estado, al establecer las bases de
un sector de actividad determinado, pueda atribuir, desde lo básico, competencias a las Entidades locales,
prescindiendo incluso de las Comunidades Autónomas en su fase de desarrollo de lo básico. Se trata entonces de
señalar si la atribución de competencias a las Entidades Locales se debe o se puede hacer en las bases, en el
desarrollo de éstas o en ambas indistintamente.
La clave del problema radica en dilucidar si excede de lo básico atribuir competencias a las Entidades Locales.
• Sería demasiado detallado establecer en lo básico:
1º. La atribución competencial
2º. Las técnicas de articulación de la competencia local.
• Sería legítimo que la legislación básica estableciese la necesidad de atribuir competencias a las Entidades
Locales, pero remitiese tanto su atribución como su articulación a las Comunidades Autónomas.
• Sería cuestionable que la ley básica sectorial atribuya la competencia, dejando al desarrollo autonómico
los aspectos de la articulación organizativa y funcional de la participación de la Entidad local en la
materia en cuestión.
En una lectura del art. 2.2 LBRL y de la STC 214/1989, habrá que entender que la ley básica sectorial podrá
atribuir directamente competencias a las Entidades Locales cuando lo estime necesario para garantizar la
autonomía local constitucionalmente garantizada. Sinembargo, el legislador estatal no puede, al determinar las
competencias de los Entes locales, reducir las competencias propias de las Comunidades Autónomas ni invadir o
menoscabar el círculo de sus intereses propios, que también se halla constitucionalmente protegido, y que ha
sido limitado con mayor o menor precisión en los Estatutos de Autonomía.
4. Normativa autonómica
4.1. Las competencias municipales en los Estatutos de Autonomía.
Los nuevos o reformados Estatutos recogen previsiones competenciales que llegan incluso a señalar un elenco de
materias y potestades que se atribuyen como competencias propias a los gobiernos locales o directamente a los
municipios. Se trata de materias cuya competencia es asumida por la Comunidad Autónoma en el Estatuto.
4.2. La legislación sectorial autonómica.
La legislación sectorial de la Comunidad Autónoma es la que realiza la atribución competencial y establece el

alcance concreto de las potestades que puede ejercer la Entidad Local en la respectiva materia. Este legislador
debe respetar:
1º. La autonomía local
2º. La legislación básica del Estado, tanto la LBRL como la legislación sectorial
3º. El Estatuto de Autonomía, siempre que contenga previsiones al respecto.
II. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES TRAS LA LEY 27/2013 DE 27 DE DICIEMBRE DE

RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1. El marco normativo de la reforma del régimen local de 2013
La LRSAL fue aprobada en el desarrollo del art. 135 de la CE que, tras la reforma aprobada el 27 de septiembre de
2011, menciona expresamente como principio que debe inspirar la actuación de las AA.PP. el de estabilidad
presupuestaria.
El alcance de esta reforma fue examinado por el Consejo de Estado en el dictamen 164/2012 posteriormente fue
aprobada como Ley Orgánica 2/2012, que en su exposición de motivos dice “la estabilidad presupuestaria adquiere
un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y
desarrollo del Estado Social que proclama el art. 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad
presente y futura de los ciudadanos”.
De esta forma, y en términos de dictamen, “la estabilidad presupuestaria se configura como un límite
constitucional, cuya contravención podrá acarrear inconstitucionalidad y nulidad, y también como una orientación
constitucionalmente vinculante, que prescribe un programa constitucional obligatorio para la actividad financiera
pública”.
En este contexto normativo, la Ley Orgánica 2/2012 aborda la regulación de los principios de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera definida la primera como la situación de equilibrio o superávit estructural
de las Administraciones públicas y la segunda como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y
futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública.
La Ley Orgánica atribuye al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas la competencia para la elaboración
de los informes sobre cumplimiento de los objetivos anteriores (art. 17). El cumplimiento del principio de
estabilidad presupuestaria se trata de garantizar en la Ley Orgánica a través de diversas técnicas concatenadas,
como son las medidas de prevención (art. 18), el mecanismo de alerta temprana (art. 19) o la aplicación de las
denominadas medidas automáticas de corrección (art. 20).
En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla
de gasto, la Administración incumplidora ha de formular un plan económico-financiero que permita en un año el
cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto.
La entidad incumplidora tiene el plazo de un mes para presentar el plan económico-financiero ante el órgano
competente para su aprobación. En el caso de las Corporaciones Locales, el plan ha de estar aprobado por el Pleno
de la Corporación, antes de su remisión según el caso, a la Comunidad Autónoma que ostente la competencia de
tutela financiera sobre las respectivas Entidades Locales o al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas,
para su aprobación y seguimiento. Si en los informes de seguimiento (art. 24) se constatase que no se ha dado
cumplimiento de las medidas incluida en el plan y ello motivara el incumplimiento del objetivo de estabilidad, se
aplicarán las medidas coercitivas del art. 25 de la Ley Orgánica 2/2012, como paso previo a la aplicación, en caso de
que fueran observadas, de las medidas de cumplimiento forzoso del art. 26. La Ley prevé la posibilidad de que, en
conformidad con lo previsto en el art. 61 de LBRL, pueda procederse a la disolución de los órganos de la
Corporación local incumplidora (art. 26).
2. El Fundamento constitucional de la reforma de 2013
La disposición final quinta relativa al Título competencial bajo el cual se aprueba la LRSAL, dispone que “Esta Ley se
dicta al amparo de los títulos competenciales recogidos en los apartados 14 y 18 del artículo 149.1 de la
Constitución”. Esto arts. Son los referidos a Hacienda general y Deuda del Estado y bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas.
Según las consideraciones del Consejo de Estado en sus dictamen de 26 de junio de 2013, la cita conjunta de ambos
títulos resulta en este caso correcta, habida cuenta de la estrecha vinculación existente entre el ámbito
competencial de las entidades locales y las Haciendas locales (SSTC 237/1992, 233/1999, 134/2011), conexión que
se proyecta de manera evidente sobre la regulación contenida en la LRSAL, que somete a profunda revisión el
régimen jurídico aplicable a la Administración Local, incluyendo a tal efecto numerosos preceptos que afectan a su
régimen de competencias y a materias que directamente o indirectamente se encuentran ligadas a cuestiones tales
como la financiación de los servicios mínimos obligatorios, la suficiencia financiera y otras manifestaciones de la
regulación de las Haciendas locales.
La regulación contenida en la LRSAL pretende ser, en consecuencia, la traslación última al concreto ámbito local del
mandato de dar cumplimiento efectivo a los referidos principios de estabilidad y sostenibilidad contenidos en la Ley
Orgánica 2/ 2012, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el art. 135, así lo ha reconocido el TC al
entender que la reforma de la constitución supuso la confirmación de la competencia del Estado en materia
presupuestaria. También lo entendió así el Consejo de Estado en su dictamen 164/2012 y así lo recoge la Ley
Orgánica 2/2012.
El Consejo de Estado en el dictamen de 26 de junio de 2013 indica que la regulación del marco competencial local
se ampara directamente en el art. 149.1.18 CE, como de forma reiterada ha declarado el TC (STC 32/1981)
reconoció que la competencia estatal recogida en el mencionado precepto da lugar a “una acción (…) reflexiva del
Estado (…) que él mismo lleva a cabo en relación con el aparato administrativo que constituye su instrumento
normal de actuación”, lo que entronca con el tema de la garantía institucional” de la autonomía local. De este modo
“corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación con los aspectos organizativos
o institucionales, sino también en relación con las competencias de los entes locales constitucionalmente
necesarios”.
Esta doctrina, confirmada posteriormente en numerosas sentencias, permite afirmar que es el legislador estatal
quien , en ejercicio de la competencia que le reconoce el artículo 149.1.18 de la Constitución puede y debe
establecer una regulación normativa uniforme y de vigencia en todo el territorio español, configurando un modelo
local común que comprenda tanto la vertiente subjetiva o de construcción institucional de los entes locales, como
la objetiva de determinación de las competencias que se les atribuyen, incluyendo igualmente la regulación de la
relaciones existentes entre sí y con otras Administraciones públicas.
Se trata , en todo caso, de una regulación de carácter básico que, como tal, debe permitir un ulterior desarrollo por
las Comunidades Autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía les atribuyen, con distinto alcance, competencias en
materia de régimen local.
El límite que en todo caso deben observar tanto el legislador estatal como el autonómico a la hora de desarrollar el
sistema de atribución de competencias a los municipios es el de la referida garantía institucional, y no puede
afirmarse que la regulación de la LRSAL atente contra la garantía institucional de la autonomía local. El mero hecho
de que el haz de competencias que hasta ahora tenían reconocidas se vea reducido como consecuencias de la
reforma proyectada no determina per se una afectación de la autonomía local de tal intensidad que pueda implicar
una vulneración de la garantía institucional.
3. La reforma de la LRSAL en materia de competencias municipales.
3.1 Objetivos
La reforma de la Administración local en materia de competencias persigue básicamente la eliminación de

duplicidades, bajo la premisa de “una competencia una Administración”, así como asegurar la sostenibilidad
financiera del conjunto de la Hacienda Local.
El art. 2.1 de la LRSAL, modifica parcialmente lo dispuesto en su redacción de 1985. Con esta nueva redacción se
incorpora al tradicional derecho que se reconoce a las Entidades locales a intervenir en cuantos asuntos afecten a su
respectiva esfera de intereses los principios de eficacia y eficiencia así como la necesidad de estricta sujeción a los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera dirigidos a la reducción del gasto público local
mediante la reducción de su ámbito competencial, entre otras medidas.
Sobre esta cuestión, el dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013 indica en cuanto a los objetivos de la
regulación y a los instrumentos articulados para alcanzarlos que la norma pretende:
1. adaptar la LBRL a los requerimientos derivados de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, distinguiendo entre servicios obligatorios y facultativos.
2. busca actualizar las competencias municipales y distinguirlas claramente de las estatales o autonómicas,
exigiéndose que los municipios vinculen su derecho a intervenir en el marco de sus competencias al
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y que valoren el impacto
financiero de las decisiones que adopten en relación con el resto de las administraciones públicas.
3.2 El coste efectivo de los servicios y el criterio de prelación de las competencias municipales.
a) El coste efectivo de los servicios
El coste efectivo acuñado por la LRSAL encuentra su punto de partida en el presupuesto de que las Administraciones
locales suponen un alto coste agregado para el conjunto del Estado.
La aplicación práctica del concepto de coste efectivo tiene un impacto directo en el marco de las competencias que
pueden ejercer los municipios, de modo que estos solo podrán ejercer aquellas competencias distintas de las propias
o delegadas cuando estén prestando sus servicios a “coste efectivo”
Art. 7.4:
“Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación
cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los
requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un
supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán
necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se
señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la
sostenibilidad financiera de las nuevas competencias”.
Art. 25.3:
“Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo
evaluar la conveniencia de la implantación de servicio locales conforme a los principios de descentralización,
eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera”.
En relación con el concepto de “coste efectivo”:
Art. 116 ter:
“Coste efectivo de los servicios.
1. Todas las Entidades Locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios
que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las
cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato
anterior.
2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios
conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el apartado anterior: Por Orden del Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo.
3. Todas las Entidades Locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministro de Hacienda
y Administraciones Públicas para su publicación”.
Asimismo, el concepto de coste efectivo resultará determinante en la delimitación del supuesto de hecho en el que
procede el desapoderamiento de competencias de los municipios:
Art 26.2:
“Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios
afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación
directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios,
mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio
decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es
la Administración que ejerce la tutela financiera. Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar
estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación
provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la
Diputación lo considera acreditado. Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos
servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran
financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a esta a quien vaya destinada
la tasa para la financiación de los servicios”.
El párrafo 3 del art. 26 precisa, por su parte que la asistencia de las Diputaciones o entidades equivalente a los
municipios, prevista en el art. 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los
servicios mínimos.
Por tanto, el nuevo modelo competencial de las Entidades Locales que define la LRSAL se asienta sobre una noción
clave como es la del “coste efectivo” al que deben prestarse los servicios municipales. La introducción de este nuevo
elemento como parámetro que sirve de referencia para determinar si los servicios municipales se prestan de manera
eficiente o no tiene importantes repercusiones en el ámbito competencial y sirve así a ese declarado objetivo de la
LRSAL de lograr una reordenación de competencias encaminada a garantizar el cumplimiento de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
b) El establecimiento de un criterio de prelación para el ejercicio de las competencias.
La regulación de la LRSAL diseña un sistema de determinación de las competencias locales que parte de su
clasificación en distintas categorías (art. 7 LBRL): las competencias propias, que se ejercen en régimen de autonomía
y bajo la propia responsabilidad de la Entidad Local, pudiendo ser reconocidas únicamente por ley las delegadas por
el Estado o las CC.AA., que se ejercen en los términos establecidos en la disposición o acuerdo de delegación.
El alcance de las competencias propias queda establecido con carácter básico en el art. 25 en el que la LRSAL
introduce diversas modificaciones respecto de la redacción vigente. Exige que la ley que atribuya la competencia se
acompañe de una memoria económica y prevea la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia
financiera de las Entidades Locales, estableciendo con precisión el servicio o actividad local de que se trate y
evitando duplicidades administrativas.
Por lo que se refiere a las competencias delegadas, se encuentran reguladas en el art. 27, que con la nueva redacción
de la LRSAL pasa a exigir que la delegación sea acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera y que no se realice por un plazo inferior a 5 años, debiendo determinar, entre otros
extremos que ya se encontraban recogidos en la LBRL, el control de eficiencia que se reserve a la Administración
delegante. Se exige asimismo que la delegación acompañe una memora económica que valore el impacto que puede
conllevar el gasto de otras Administraciones públicas y de la financiación necesaria, siendo nula la delegación que se
efectúe sin la existencia de la correspondiente dotación presupuestaria. Finalmente, se enuncian, sin ánimo
exhaustivo, las competencias estatales y autonómicas susceptibles de delegación. El régimen de delegación de
competencias se completa con las previsiones contenidas en el nuevo art. 57 bis.
Junto a ambas categorías, la LRSAL menciona en el nuevo art. 7.4, las llamadas “competencias distintas de las
propias” (identificándolas como aquéllas que no son propias ni delegadas y estableciendo que solo podrán ejercerse
cuando no se ponga en riesgo financiero la realización de las competencias propias, no haya duplicidades con las
competencias autonómicas y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades

económicas con arreglo al principio de eficacia y al resto de requerimientos previstos en la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Los municipios podrán, por tanto, seguir desplegando su actividad en ámbitos distintos de los definidos en los arts.
25 y 27 si bien tal posibilidad se condiciona al cumplimiento de los requisitos previstos en el art. 7.4.
En este nuevo marco competencial que define la LRSAL, se incorpora el criterio de prelación para el ejercicio de las
competencias municipales como aspecto que, junto con el concepto de coste efectivo, condiciona y define el nuevo
marco competencial de los municipios. Conforme a este criterio de prelación para el ejercicio de las competencias
municipales, la LRSAL determina cuáles son las prioridades de la acción del gobierno municipal guiando, en
consecuencia, la misma frente a la hasta ahora vigente plena disponibilidad de los municipios de sus ingresos
presupuestarios y de su capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos.
Conforme al nuevo criterio de prelación en el ejercicio de competencias municipales, la LRSAL determina que la
actividad municipal debe estar dirigida en primer lugar al cumplimiento de los servicios mínimos obligatorios del art.
26.1, al cumplimiento de las competencias delegadas en el marco de la delegación definido por el Estado o la
Comunidad Autónoma y al ejercicio de las competencias propias que les atribuyan las leyes conforme a los dispuesto
en el art. 7.2 y 25.2 de la LRSAL. Solo en aquellos casos en los que esté garantizada la sostenibilidad financiera y la
estabilidad presupuestaria de los Municipios en ejercicio de competencias referidas, y no se incurra en duplicidad, el
Municipio podrá asumir competencias distintas de las propias conforme al art. 7.4 y la iniciativa económica
conforme al art. 86.
Respecto a las competencias propias, la reforma de la LRSAL las reduce a las del art. 25 con la opción de que las
mismas sean ejercidas por los municipios pero por la vía de la delegación (art. 27), técnica esta que se ve
notablemente potenciada por la reforma e incentivada gracias a la financiación específica que debe comportar a
partir de ahora toda competencia delegada, aunque siempre referida, necesariamente, a materia de “interés local” y
no a cualquier materia.
4. Tipología de competencias municipales en la Ley 27/2013.
4.1 Competencias propias
La nueva redacción del art. 7.2 sigue identificando como competencias propias de los municipios aquéllas que “se
ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en
su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas”.
No obstante, y a pesar de que el concepto de competencias propias permanece invariable en LRSAL, se ha producido
una degradación de las competencias propias de los municipios, las cuales, tras la reforma , se ciñen exclusivamente
a las materias enumeradas e identificadas por el 25.2 con el consiguiente constreñimiento del ámbito de actuación
material de los Municipios sobre él se reconoce la concurrencia de un interés local.
Tras la modificación, el art. 25 señala que “1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus
competencias, pueden promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo”. Se suprime por lo
tanto la referencia amplia a la posibilidad de promover “toda clase” de actividades y prestar “cuantos” servicios
públicos, al tiempo que se circunscribe la promoción de actividades y servicios públicos, única y exclusivamente a lo
dispuesto en el apartado 2 del art. 25, el cual no enuncia competencias municipales como tales sino materias
respecto de las cuales, la legislación del Estado y de las CC.AA. deben atribuir competencias a los municipios.
Pero el efecto reductor de las competencias municipales que supone la reforma de la LRSAL también se manifiesta
en el nuevo alcance que se da al listado del art. 25.2 sobre el que la legislación del Estado y de las CC.AA. ha de
reconocer competencias a los municipios. Concreta una serie de materias donde los municipios tendrán
competencia. Por tanto, la legislación básica establece directamente la atribución competencial sobre dichas
materias.
El apartado 2 del art. 25 queda de la siguiente manera:
“2. El municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de
las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:
a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio
histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera.
Conservación y rehabilitación de la edificación.
b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y
protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.
c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o

riesgo de exclusión social.
f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.
g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
i) Ferias, abastos, mercados, lonjas, y comercio ambulante.
j) Protección de la salubridad pública.
k) Cementerios y actividades funerarias.
l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.
m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones
educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros
docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros
públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.
ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las
. tecnologías de la información y las comunicaciones.”.
Introduce algunas precisiones que mejoran la identificación de las funciones que corresponden a los municipios,
algunas reducciones que limitan el alcance de las competencias que pueden llegar a asumir por atribución legal,
algunas reducciones significativas y relevantes e incluso algunas supresiones.
4.2 Los servicios mínimos obligatorios.
Se trata de un listado de actividades prestacionales para los ciudadanos de prestación obligatorio por parte de los
municipios y para lo cual quedan habilitados directamente por la legislación básica en materia de régimen local sin
necesidad de previa ley estatal o autonómica. Este listado se mantiene en la LRSAL a pesar de ser una atribución
competencial directa a favor de los municipios a través de una ley estatal y de afectar, en algunos casos a materias
de competencia autonómica. No obstante, y manteniendo la categoría de servicios mínimos obligatorios la LRSAL,
elimina y reduce algunos de estos servicios.
Por tanto conforme a la nueva redacción del art. 26:
“1. Los municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a) En todos los municipios. Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento
domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías
públicas. Se elimina la obligación de prestar el servicio relativo al “control de alimentos y bebidas”
b) En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y
tratamiento de residuos. Se elimina la obligación de prestar el “servicio de mercado”.
c) En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información
de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social,
prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. Se suprime la obligación genérica
de “prestación de los servicios sociales”, sustituyéndolo por un nuevo servicio mínimo obligatorio consistente en
la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación
de riesgo de exclusión social”
d) En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano y medio
ambiente urbano.
2.En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la
que coordinará la prestación de los siguientes servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población.
e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.
4.3 Las competencias distintas de las propias.
Las competencias distintas de las propias se identifican en la LRSAL como aquellas que no son ni propias ni
delegadas, estableciendo que solo podrán ejercerse cuando no se ponga en riesgo financiero la realización de las
competencias propias, no haya duplicidades con las competencias autonómicas y se garantice la sostenibilidad
financiera de las nuevas competencias o actividades económicas con arreglo al principio de eficacia y al resto de
requerimientos previstos en la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
A pesar de la modificación de la nueva regulación de las competencias distintas de las propias que articula el nuevo
art. 7.4 va a dar, en la práctica, exactamente la misma cobertura a las mismas actividades que hasta ahora podían
ampararse en el art. 28 suprimido. La novedad está ahora en que las actividades que puedan ejercer como distintas
de las propias por los municipios al amparo del art. 7.4 serán, en todo caso, subsidiarias respecto de los servicios
mínimos obligatorios del art. 26 y las competencias propias del art. 25.2.
4.4 La iniciativa económica
Con la LSRAL , la iniciativa económica queda sujeta a determinados requisitos formales siendo preciso que en el
expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida habrá de justificarse que la iniciativa no
genera riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo contener un análisis
del mercado, relativo a la oferta a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local
sobre la concurrencia empresarial.
4.5 Competencias delegadas.
Con la modificación del art. 27 por la LRSAL, el fin de la delegación ya no es mejorar la “eficacia” y la “participación
ciudadana”, sino la de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y
cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art. 27.1)
Con la modificación el art. 27 queda:
“1. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en los
Municipios el ejercicio de sus competencias.
La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas
y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, que no podrá ser inferior a
cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los medios personales,
materiales y económicos, que esta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de la Administraciones Públicas.
La delegación deberá acompañarse de una memoria económica donde se justifiquen los principios a que se refiere el
párrafo segundo de este apartado y se valore el impacto en el gasto de las Administraciones Públicas afectadas sin
que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto de las mismas.
2. Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma provincia una o
varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios homogéneos.
La Administración delegante podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes
para la coordinación y seguimiento de las delegaciones previstas en este apartado.
3. Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio
a la ciudadanía y. en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto
de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios
homogéneos, entre otras cosas, las siguientes competencias:
a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.

b) Protección del medio natural.
c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la
violencia contra la mujer.
d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad
Autónoma.
e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de
primer ciclo de educación infantil.
f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.
g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con estricta
sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28ª de la Constitución Española.
h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado,
incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.
i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.
j) Promoción y gestión turística.
k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.
l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.
m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la Comunidad
Autónoma o de la Administración del Estado.
n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.
o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad
Nacional de Educación a Distancia.
4. La Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, dictar
instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal,
así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias
observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas, o
inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar
por sí misma la competencias delegada en sustitución del Municipio. Los actos del Municipio podrán ser recurridos
ante los órganos competentes de la Administración delegante.
5. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado.

6. La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será
necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la
Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula si dicha dotación.
El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante facultará
a la Entidad Local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que esta
tenga con aquella.
7. La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de revocación o renuncia de la delegación. Entre
las causas de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración
delegante o cuando, por circunstancias sobrevenidas, se justifique la imposibilidad de su desempeño por la
Administración en la que han sido delegadas sin menoscabo del ejercicio de sus competencias propias. El
acuerdo de renuncia se adoptará por el pleno de la respectiva Entidad Local.
8. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas.
III. POTESTADES DE LAS ENTIDADES LOCALES.

Se recogen en el artículo 4 LBRL:
• Las potestades reglamentaria y de autoorganización

• Las potestades tributaria y financiera
• La potestad de programación o planificación
• Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes
• La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos
• Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora
• La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos
• Las prelaciones y preferencias de las demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los
créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las
Comunidades Autónomas, así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos
previstos en las leyes.
→ Analizamos algunos aspectos de las más importantes:
1. Potestad sancionadora
Presenta una doble perspectiva:
1. Ejecutiva, de aplicar sanciones.
2. Normativa, de tipificar infracciones y sanciones.
La problemática que se plantea con la potestad normativa sancionadora es la premisa constitucional de su

reserva de ley (art.25.1). Si ésta se interpreta de una manera estricta, el margen normativo local es
prácticamente nulo. La conveniencia o necesidad de reconocer ese margen llevó a la doctrina y a la
jurisprudencia ordinaria a abogar por una flexibilización del alcance de la reserva de ley en esta materia.
Finalmente, es el Tribunal Constitucional el que sienta la doctrina:
“La exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar
presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la
apruebe el pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y
ello porque la mera atribución por ley de competencias a los municipios no contiene en sí la autorización para que
cada municipio tipifique por completo y según su criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas
materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia por tanto, entre la facultad de regulación de un
ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación
impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible
una definición de cada tipo deilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador.
Del artículo 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas que se exponen a continuación. En primer lugar, y por lo que
se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de
antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de
definición de tipos, ni siquiera de fijación de tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de
ordenanza municipal, sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada municipio a la hora de
establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones del artículo 25.1 CE
deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que
pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica
de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada ordenanza
municipal puede predeterminar en función de la gravedad delos ilícitos administrativos que ella misma tipifica”.
Esto trajo como consecuencia directa la reforma de la LBRL, llevada a cabo por la Ley 57/2003 de 27 de
noviembre, de medidas de Modernización del Gobierno Local. Se introduce un nuevo Título XI de “Tipificación de
las infracciones y sanciones por las Entidades locales en determinadas materias”. La regulación general que lleva
a cabo de la LBRL rige en defecto de normativa sectorial específica, ya sea estatal o autonómica, según quien
ostente la competencia en el sector material correspondiente. La finalidad “sería la adecuada ordenación de las
relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones
y espacios públicos”. El alcance de la potestad comprendería la “facultad de establecer los tipos de infracciones e
imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las
correspondientes ordenanzas”.
Los criterios básicos que informan el ejercicio local de esta potestad normativa sancionadora afectan a:
- La clasificación de las infracciones
- La determinación de las sanciones
Por lo que respecta a la clasificación, las ordenanzas locales las podrán clasificar en MUY GRAVES, GRAVES Y
LEVES. Como criterios básicos para calificar como muy grave una infracción se habla de perturbaciones
relevantes de la convivencia que afecten de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de
derechos legítimos de otras personas, a la salubridad u ornato público, el impedimento del uso de un servicio
público por otra y otras personas con derecho a su utilización, los actos de deterioro grave y relevante de
equipamientos, infraestructuras, instalaciones públicas, etc. La intensidad menor de esas actuaciones
determinará la clasificación de la conducta como grave o leve.
La LBRL sólo prevé sanciones económicas:
MUY GRAVES: hasta 3.000 euros
GRAVES: hasta 1.500 euros
LEVES: hasta 750 euros
Por lo que la normativa sectorial será la que pueda abrir la posibilidad de otro tipo de sanciones (revocaciones,
etc.).
2. Potestad tributaria
Constituye la articulación efectiva de la dimensión financiera del principio constitucional de autonomía local,
entendida como suficiencia de ingresos y autonomía de gasto. Aparece también en una doble dimensión:
1. Ejecutiva o aplicativa
2. Normativa
Partiendo de la distinción entre ejecución aplicativa y ejecución normativa, la reserva constitucional de ley del
artículo 31.3 se limitaría a la determinación de los elementos esenciales de los tributos, pero tratándose de
tributos locales, es necesario reconocer un cierto margen de actuación a las Corporaciones Locales. Según el
Tribunal Constitucional (STC 221/1992), en lo que al orden tributario importa, la Constitución enuncia tanto la
potestad originaria del Estado para, mediante ley, establecer los tributos como la posibilidad de que las
Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales establezcan y exijan tributos, de acuerdo con la
Constitución y las leyes. Procura así la Constitución integrar las exigencias diversas en este campo, de la reserva
de ley estatal y de la autonomía territorial que, en lo que a las Corporaciones locales se refiere, posee también
una proyección en el terreno tributario, pues éstas habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos
deberá la ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia.Todo ello sin perjuicio
de que esta autonomía tributaria no sea plena y de que no aparezca la misma carente de límites. Las leyes
reclamadas por la Constitución en su artículo 133.2 no son, por lo que a las Corporaciones Locales se refiere,
meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente sólo corresponde al
Estado; son también Leyes ordenadoras de los tributos así calificados de “locales”, porque la Constitución
encomienda aquí al legislador no sólo el reconocer un ámbito de autonomía al ente territorial, sino también
garantizar la reserva legal que ella misma establece.
El art. 106.2 LBRL especifica que la potestad reglamentaria local en materia tributaria se ejercerá tanto por
Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos como por Ordenanzas generales de gestión, recaudación e
inspección. En el 106.3 LBRL, es competencia de las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus
tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan otorgar a favor de las entidades locales de ámbito
superior o de las respectivas Comunidades Autónomas, y de las fórmulas de colaboración con otras entidades
locales, con las Comunidades Autónomas o con el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación del
Estado.
3. Potestad de autoorganización
Es la facultad inherente a toda organización autónoma de crear una estructura orgánica propia, decidiendo sus
competencias y su funcionamiento. Se debe ejercer conforme al ordenamiento.
El REGLAMENTO ORGÁNICO constituye la expresión más perfecta y acabada de la potestad local de

autoorganización en la medida en que supone la decisión de la misma Entidad Local de dotarse, de forma
permanente, de una ordenación orgánica y de funcionamiento propia, arts. 47.2 f) y 123.2 LBRL.
PARTE SEGUNDA
LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES
I. LA COMPETENCIA MATERIAL DE LA PROVINCIA.

Las competencias provinciales se pueden clasificar desde el punto de vista de su contenido en tres grupos:
1) Competencias políticas
2) Competencias de tutela y control sobre municipios
3) Competencias de carácter económico−administrativo
Son competencias políticas todas aquellas que suponen:
⎯ Vigilancia y control en el cumplimiento de normas constitucionales.

⎯ Elaboración de censos estadísticos provinciales.
⎯ Resolución de recursos electorales municipales.
⎯ Emisión de informes en materia electoral.
⎯ Consulta y asesoramiento del Gobierno o Jefe político
⎯ Todos aquellos aspectos que directa o indirectamente inciden sobre la creación, control y supresión de
órganos de poder en la esfera provincial.
Son competencias de tutela y control sobre los municipios:
Dentro de ellas destacan históricamente la acción tutelar que la Diputación ejerce sobre la actividad de los
ayuntamientos en su condición de superiores jerárquicos. Esta tutela se refiere a tres ámbitos sustanciales:
⎯ Fijación de términos municipales.

⎯ Control de presupuestos, cuentas y arbitrios de los ayuntamientos.
⎯ Control sobre las elecciones de concejales de ayuntamientos: resolución de reclamaciones contra los
repartos efectuados por la Diputación, concesión de autorizaciones y permisos para la modificación o
actuación sobre bienes y establecimientos municipales, entre otros.
Son competencias económico−administrativas:
Son las más genuinamente provinciales y suponen un conjunto de actividades que históricamente articulan toda la
operativa local:
⎯ Reparto de contribuciones sobre los pueblos de la provincia.

⎯ Reparto de cupos para reemplazos en el ejército.
⎯ Otros servicios provinciales que históricamente son de beneficencia, instrucción, obras públicas,
fomento y administración de bienes y servicios provinciales.
La LBRL supuso el cumplimiento de la autonomía local competencial, tanto municipal como provincial,
adjudicándoles un bloque de competencias mínimo y preceptivo.
A partir de la legislación básica estatal, la concreción competencial ulterior corresponde al legislador estatal o
autonómico competente por razón de la materia, tomando como límite lo establecido en los artículos
26.3 y 36 LBRL, donde se señala que la asistencia de las Diputaciones a los municipios prevista en el artículo 36,
se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos, así
como la garantía del desempeño en las Corporaciones municipales de las funciones públicas.
Tras la modificación de la Ley 27/2013 de 27 de septiembre de Racionalización y Sostenibilidad de la

Administración Local, se refuerzan las competencias y por lo tanto el papel de la Diputaciones Provinciales,
Cabildos, Consejos Insulares o entidades equivalente a través de dos medidas:
1. La atribución a las Diputaciones Provinciales de las competencias de coordinación de los servicios

mínimos de los municipios con población inferior a 20.000 habitante (arts. 26.2 y 3).
2. La atribución a las Diputaciones Provinciales de nuevas funciones como la prestación de servicios de

recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada en los municipios con
población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa en la elaboración y seguimiento en los
planes económicos financieros o las labores de coordinación o supervisión con las CC.AA. de los
procesos de fusión de los municipios (art. 36).
Con esta reforma las Diputaciones Provinciales y las propias CC.AA., en las Comunidades uniprovinciales, pasan a
configurarse como entes auxiliares, o de segundo grado, de las funciones de los municipios a entes prestadores de
servicios para municipios de menos de 20.000 habitantes, que no hubieran superado la evaluación por costes
reales y efectivos de los servicios mínimos.
De forma complementaria, el reforzamiento de las Diputaciones Provinciales que propicia la LRSAL también tiene
expresión en la modificación del art. 13.2 LRSAL el cual pasa a establecer un número mínimo de habitantes (5.000)
para la creación y segregación de nuevos municipios: “La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse
sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos 5.000 habitantes y siempre que
los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficiente para el cumplimiento
de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo
prestados”.
II. LA TITULARIDAD DE LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES.
La reforma de 2014 operada por la LRSAL, mantiene el esquema tradicional de competencias atribuidas a las
Diputaciones Provinciales como propias, como delegadas o como encomendadas por otras Administraciones.
1. Las competencias de coordinación de los servicios mínimos de los municipios con población
inferior a 20000 habitantes (arts. 26.2 y 3)
La nueva redacción del art. 26.2 y 3 por la LRSAL, supone la atribución de forma concreta a las Diputaciones
Provinciales de las competencias de coordinación en la prestación de determinados servicios públicos de municipios
de menos de 20.000 habitantes en aras de la garantizar el principio de suficiencia financiera y estabilidad
presupuestaria.
El citado apartado 2 del art. 26 dispone al efecto:
“En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la
que coordinará la prestación de los siguientes servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población
e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.
Esta coordinación se debe articular, en todo caso, a través del procedimiento y con los requisitos establecidos en el
propio art. 26.2, en el que se garantiza la participación de los municipios afectados los cuales deberán prestar su
conformidad a los términos de la coordinación propuesta por la Diputación Provincial. De este modo la Diputación
propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas la
forma de prestación, consistente en la prestación directa o por la implantación de fórmulas de gestión compartida a
través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el
mencionado Ministerio decidirá sobre la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela
financiera.
Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menos que
el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá
asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado.
Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los municipios el
coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume su
prestación la Diputación o entidad equivalente, será a esta a quien vaya destinada la tasa de la financiación de los
servicios.
2. Las competencias propias.
Son de titularidad de la provincia por derecho propio, esto es, la que le atribuye cada ley reguladora de la acción
pública, ya sea del Estado o de la Comunidad Autónoma.
Como característica fundamental de la competencia provincial propia está el hecho de que la provincia centra
hoy su labor en la ayuda a los municipios. Esta competencia se concreta en diferentes instrumentos que implican
una labor relacional y muchas veces colegiada, ya que supone la coordinación de servicios municipales, asistencia
y cooperación o la reunión de varios municipios o comarcas.
Al mismo tiempo y dentro de la nueva posición que pasan a ocupar las Diputaciones Provinciales en el marco de
la LRSAL, resulta también fundamental la nueva redacción dada al art. 36 el cual amplía la competencias que
corresponden como propias a las Diputaciones Provinciales por derecho propio. Refleja el nuevo papel que
asumen las Diputaciones Provinciales como prestadoras directas de servicio públicos así como entes de
cooperación, colaboración y, en muchos casos, de supervisión de la actividad municipal mediante funciones más
precisas y vinculadas a los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.
El artículo 36 se refiere a estas competencias provinciales:
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y

adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del art. 31.
b) La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los
de menos capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de
menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y en su caso, supracomarcal y el
fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su
respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de
residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios
en los de menos de 20.000 habitantes, cuando estos no procedan a su prestación.
d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el
territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en
este ámbito.
e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el art. 116 bis.
f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo
voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con
población inferior a 20.000 habitantes.
g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los
municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia.
Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o
prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más
eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.
i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del

servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población
inferior a 5.000 habitantes.
Para llevar a cabo la competencia de coordinación, asistencia y cooperación, la Diputación ha de aprobar

anualmente un PLAN PROVINCIAL de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya
elaboración deben participar los servicios de la provincia.
Mediante los Planes, la Diputación cumple la función de garantizar unos mínimos en la prestación de servicios
públicos municipales y corregir los desequilibrios existentes en los municipios más desfavorecidos.Igualmente, se
garantiza que la población de la provincia pueda acceder al conjunto de los servicios públicos más elementales y
prestarlos con mayor eficacia y economía.
El Plan deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos,
que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y podrá financiarse con medios propios de la Diputación, las
aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus
respectivos presupuestos.
En principio, la diputación ostenta la plena capacidad para establecer los criterios siempre que sean objetivos y
equitativos. No obstante, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas ocasiones respecto a los
derechos que asisten al municipio en relación a estos planes.
Será la Comunidad Autónoma la que asegure la coordinación de los diversos planes provinciales (art. 59 LBRL). El
Estado y la Comunidad Autónoma en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y
condiciones en su utilización y empleo.
El plan asegura el acceso de la población de la provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia
municipal y la mayor eficacia y economía en su prestación. Las Diputaciones o entidades equivalentes, otorgan
subvenciones y ayudas con cargo a sus fondos propios para su realización, instrumentándose a través de planes
especiales u otros instrumentos específicos (art. 36.2 b).
También garantiza el desempeño de la funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les presta apoyo en
la selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias por la
Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.
Finalmente corresponde a la Diputación o entidad equivalente dar soporte a los Ayuntamientos para la
tramitación de procedimientos administrativos y realización de actividades materiales y de gestión,
asumiéndolas cuando aquellos se las encomienden (art. 36.2 d).
2. Las competencias delegadas.
Las Diputaciones pueden ejercer competencias delegadas o encomendadas para la gestión ordinaria de los
servicios propios o competencia de otras Administraciones superiores, especialmente de las Comunidades
Autónomas.
Según el artículo 37 LBRL:
1. Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las Diputaciones, así como encomendar a
estas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos
correspondientes. En este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las
instrucciones generales y particulares de las Comunidades.
2. El Estado podrá, asimismo, previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada, delegar en
las Diputaciones competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para
la prestación de los correspondientes servicios.
3. El ejercicio por las Diputaciones de las facultades delegadas se acomodará a lo dispuesto en el art. 27.
Las leyes autonómicas recogen en muchos casos los mecanismos de control sobre competencias que la
Comunidad Autónoma delega en la Diputación. Y la Diputación tiene la obligación de atenerse, en el ejercicio de
la competencia, a las instrucciones dadas por la Comunidad. Las mismas previsiones establecidas para la
Diputación son de aplicación a aquellas otras Corporaciones de carácter representativo a las que corresponda el
gobierno y la administración autónoma de la provincia (art. 38 LBRL)
En la práctica, la delegación no se traduce en un incremento del ámbito competencial provincial ni en un

detrimento del autonómico.
Así, en todo caso, la administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información
sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la
subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento, la Administración delegante podrá
revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del ente local. Los actos de
éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la administración delegante.
Todos los estatutos de autonomía incluyen la delegación como técnica de relación con los entes locales de su
territorio y, mientras subsiste la delegación, el ente delegante no puede ejercer los poderes contenidos en la
titularidad conferida al delegado. Lo que sí puede hacer el ente delegante es revocar la delegación, en la medida
en que sigue conservando la titularidad de la competencia y no puede desentenderse del ejercicio de la
delegación por parte del delgado.
El art. 27 LBRL, que se refiere al municipio, se aplica pues, por remisión directa del art. 37.3, a la provincia y como
hemos visto anteriormente tiene una nueva redacción dada por la LRSAL.
Según el Tribunal Constitucional, no todas las competencias son susceptibles de ser delegadas. Existe un límite
material propio de la delegación, ya sea por impedimentos que marca su propia naturaleza, por la dimensión
operativa que requiere la actuación o por la dificultad que supone la falta de adaptación a un ejercicio delegado
de la misma.
Además de un límite material, la delegación siempre tiene que tener como objetivo la eficiencia de la gestión
pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y ello ha de ser tenido en consideración por la Administración
delegante.
4. La gestión ordinaria de servicios.
Se alude con ello básicamente a una técnica de desconcentración administrativa, ya que se trata de un mandato
o encargo para gestionar un asunto o servicio que impone la Administración superior a otra inferior. Es pues una
encomienda de gestión en la que el mandatario actúa como órgano del mandante, gestionando en nombre y por
cuenta ajena la competencia determinada.
La LRJPAC, en su art. 15, se refiere a este modelo de gestión competencial:
“1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicio de la competencia de los órganos
administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otro órganos o Entidades de la
misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos
para su desempeño”.
La formalización de este tipo de relaciones interadministrativas se instrumenta a través de la firma de convenios.
La posición de las Diputaciones frente a la Comunidad Autónoma es la de un mero agente burocrático que no
siempre ostenta capacidad resolutoria sino de mera tramitación, encargándose de ejecutar los servicios propios
que la Comunidad le encomiende.
Facultades que se reservan las Comunidades Autónomas en la gestión ordinaria de servicios:
1) La facultad de fijar módulos de funcionamiento, financiación y niveles de rendimiento.
2) La facultad de reglamentar al detalle la organización y gestión del servicio a través de instrucciones

generales y particulares.
3) La no exigibilidad de rango de ley en el instrumento que cree este tipo de relaciones jurídicas.
4) Designación de los jefes superiores o directores del servicio encomendado.
5. Regímenes especiales
Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la foral de Navarra asumen las competencias, medios y recursos
que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales. Se exceptúa la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares.
Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de
Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Las disposiciones de la LBRL son de aplicación con
carácter supletorio (art. 39).
Los Cabildos Insulares canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, se rigen
por las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta de la LBRL y supletoriamente por las normas
que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo las competencias de
éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias.
En el Archipiélago Canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares exclusivamente como

órganos de representación y expresión de los intereses provinciales. Integran dichos órganos los Presidentes de
los Cabildos insulares de las provincias correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halle
la capital de la provincia.
Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de la LBRL, que regulan la
organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo
dispuesto en la LBRL y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares
(art.41).
TEMA 7. LOS ENTES LOCALES Y LAS RELACIONES

INTERADMINISTRATIVAS.
I. INTRODUCCIÓN
Cuando existe diversidad de titularidades administrativas también existe la necesaria relación entre los
diferentes miembros o elementos de esta diversidad.
El Título VIII de la Constitución concede especial relevancia a las relaciones entre las diferentes Administraciones
Territoriales. Los propios términos de los artículos 148 y 149 del texto constitucional y la propia interpretación
del Tribunal Constitucional al respecto de los mismos, ponen de manifiesto que son muy pocas las competencias
que, aun siendo exclusivas, no afecten a los intereses locales a los efectos de la necesaria armonización de los
intereses públicos territoriales diversos. Cuanto más respecto a todas las competencias compartidas que ponen
de relieve la necesidad de que los diferentes entes territoriales cooperen en hacer efectivo y apropiado el
ejercicio de esa competencia.
Hablar de colaboración, coordinación o cooperación es siempre correcto, lo que no se extrae con tanta facilidad
es el contenido y consecuencias de acoger unos u otros términos o herramientas.
Así, términos como “relación”, “participación”, “colaboración” o “armonización de intereses” no dicen nada en
cuanto al carácter voluntario/preceptivo, vinculante o no, de las técnicas relacionales entre las diferentes
administraciones territoriales. Cuando se utiliza la expresión “relación” nos referimos a cualquier técnica o
herramienta, ya sea de cooperación, de coordinación o de participación.
La “cooperación” da lugar a acuerdos o convenios siempre voluntarios y la coordinación permite crear órganos
de colaboración entre las Administraciones afectadas y lógicamente exige una cierta facultad jerárquica superior
en cuanto que impongan su voluntad finalmente.
En todo caso, la nueva configuración territorial del Estado es evidente que da origen a una nueva orientación que
viene a descartar esa superioridad que exige necesariamente la coordinación frente a la cooperación, eliminado
la técnica de forma expresa, salvo para casos muy específicos.
La legislación autonómica no puede alterar la posición de los entes locales en la forma en que queda establecida
en la ley básica del Estado. Toda técnica prevista en la ley autonómica o sectorial debe ajustarse a la ley básica
pues, de lo contrario, sería contraria a la autonomía local. Así, ante la existencia de dos normas que regulen una
cuestión en forma diferente, debe prevalecer la ley de bases sobre la ley sectorial en virtud del principio de la
función constitucional que aquélla está llamada a cumplir.
El caso extremo lo constituye la posibilidad de que si los intereses locales son incompatibles o menoscaban los
intereses supramunicipales, finalmente no sean tenidos en consideración y respetados en los procesos de
participación, lo que, en definitiva, exige de coordinación regulada en el actual art. 59 LBRL.
II. CONCEPTOS Y TÉCNICAS RELACIONALES
1. Conceptos
1.1. La coordinación en sentido genérico
El art. 3.1 k) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público refiere entre sus principios
de actuación, el principio de:
“K) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas”.

La coordinación se utiliza en nuestro ordenamiento con un sentido genérico o principal y con un sentido
específico.
Como coordinación genérica, desempeña la coordinación de las funciones propias de cualquier principio general:
1) Una función informadora del ordenamiento que supone un mandato al legislador, de coordinación
entre las Administraciones públicas y en el seno de cada una de ellas.
2) Una función interpretativa que obliga a aplicar las normas jurídicas que rigen la organización y la
actuación administrativa en un sentido favorable a la realización de la finalidad pretendida.
3) Una función supletoria de vacíos normativos y resolutoria de antinomias.
Con estas funciones la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el
conjunto del sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o
dificultarían respectivamente la realidad del sistema.
Por lo tanto, debemos entender la coordinación general como la fijación de medios y sistemas de relación que
hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta
de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se
logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema.
1.2. La coordinación en sentido estricto.
Es una potestad atribuida a un ente u órgano público (el coordinador) para asegurar la acción coherente de otros
(los coordinados) o de estos otros con aquél.
En este sentido, la coordinación es un límite efectivo al ejercicio de las competencias de los coordinados, que ha
de venir amparada con la pertinente atribución competencial. En tal sentido, la coordinación es una competencia
pública.
Por tanto, la coordinación requiere de una previa situación de supremacía, con un contenido y unos límites. Toda
coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se
encuentra el que coordina respecto al coordinado. Hay pues un elemento decisorio unilateral que coloca al
coordinador en una situación de supremacía.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que reforma a

la LBRL, introduce sobre este particular matices de gran interés.
En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación o entidad equivalente la que
coordine la prestación de toda una serie de servicios (art. 26.1).
Las Diputaciones Provinciales, con la reforma asumen además como competencia propia la “coordinación de la
prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial….” (art. 36.1 c, i).
El procedimiento de coordinación se recoge por primera vez en relación a la labor coordinadora en la prestación
de servicios mínimos, señalándose que para coordinar la citada prestación, la Diputación ha de proponer, con la
conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de
prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión
compartida a través de consorcios, mancomunidades y otras fórmulas. El Ministerio decidirá y la Comunidad
Autónoma, si ejerce la tutela financiera, informará preceptivamente sobre la propuesta.
Pero quizá donde más destaca es la técnica coordinadora propia de la Diputación Provincial es en relación a los
nuevos planes económicos-financieros que prevé la Ley 27/2013, puesto que el art. 116 bis, prevé que las
Diputaciones Provinciales sean las que hayan de proponer y coordinar las medidas recogidas en dicho plan
(supresión de competencias, gestión integrada, incremento de ingresos, racionalización organizativa y supresión
de entidades o fusión), lo que exige de un apoderamiento y una legitimización específicas.
1.3. La cooperación o colaboración.
En la cooperación no se limita ni se condiciona ni se merma la capacidad decisoria de las partes que cooperan. La
cooperación no es una potestad ni implica poder directivo alguno, ni supone una relación de supremacía y
subordinación como sucede con la coordinación strictu sensu.
En este sentido, la cooperación es un deber general de todas las Administraciones públicas para con las demás.
En definitiva, las diferencias entre la coordinación strictu sensu la cooperación son:
a) La primera requiere de título competencial explícito y no así la segunda.
b) La coordinación puede suponer un límite a la plenitud competencial de las Comunidades Autónomas y

no así los mecanismos de colaboración o cooperación que no pueden modificar el orden competencial
previsto en la Constitución y los Estatutos de autonomía.
c) La técnica de la coordinación permite adoptar medidas coercitivas suficientes para lograr los objetivos
que la coordinación persigue y no así las técnicas de cooperación que no permiten la adopción de
medidas coercitivas de ningún tipo.
La LRSAL introduce nuevas atribuciones de colaboración de las Diputaciones Provinciales en relación a los planes
económicos-financieros, ya que el art. 116 bis, en su número 3, se refiere a dicha colaboración con la
Administración que ejerza la tutela financiera, según corresponda, en la elaboración y el seguimiento de la
aplicación de las medidas contenidas en dichos planes.
2. Técnicas de coordinación y fórmulas de cooperación usuales.
Entre las técnicas de coordinación strictu sensu podemos enumerar:
a) Mediante la creación dentro de cada Administración de órganos colegiados que adoptan decisiones
vinculantes para los órganos coordinados. Por ejemplo, el Consejo de Ministros respecto de los
Ministerios o departamentos ministeriales.
b) Técnicas orgánicas de coordinación entre distintas Administraciones públicas, por ejemplo, creando una
entidad de carácter mixto y con competencias decisorias o de gestión como los Consorcios (arts. 57 y 87
LBRL y 118 y siguientes de la Ley 40/2015).
c) Coordinación orgánica interadministrativa mediante la creación de órganos colegiados con participación

de un conjunto de Administraciones Públicas, cuando los mismos tienen competencias decisorias o
adoptan acuerdos vinculantes para aquéllas o los pueden adoptar sin unanimidad: Conferencias o
Consejos Sectoriales.
d) Cuando existe una Administración Pública en posición de superioridad, caben diferentes técnicas
funcionales: mediante la adopción de disposiciones normativas vinculantes de carácter técnico o de otra
naturaleza que persigan ese fin coordinador.
Las técnicas o fórmulas de cooperación o colaboración pueden ser:
a) Intercambio de información, ya sea voluntario o impuesto.
b) Asistencia o auxilio entre Administraciones Públicas o entre órganos. Este asesoramiento puede ser
técnico, jurídico o profesional.
c) Cooperación de tipo procedimental: cuando intervienen órganos o Administraciones públicas afectadas

en procedimientos administrativos mediante alegaciones o informes.
d) Cooperación orgánica a través de órganos colegiados de los que forman parte los titulares de otros
órganos o representantes de distintas Administraciones con el fin de resolver controversias, intercambiar
información y puntos de vista, pero no con carácter decisorio (art. 58 LBRL).
e) Convenios de colaboración: se trata de una fórmula que supone un acuerdo entre diferentes
Administraciones públicas dentro de sus respectivas competencias. Si se crea una organización
común, ésta puede adoptar la forma de Consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad
mercantil (art. 6 LBRL).
3. Límites formales y materiales de la coordinación de la actividad local.
No es posible acudir a la técnica de la coordinación si no se dan toda una serie de exigencias:
• Ley formal, estatal o autonómica que declare la concurrencia de un interés general, junto al interés local
prevalente que justifica la atribución de una competencia local propia.
• Existiendo esa ley formal, la coordinación se instrumenta a través de planes sectoriales o directrices
de coordinación.
La invalidez de la coordinación (límites materiales) se producirá en los siguientes supuestos:
1) Por la no concurrencia de un interés general relevante.
2) La alternativa de aplicar técnicas de colaboración interadministrativa voluntarias.
3) Atribución de facultades genéricas de coordinación, ya que la coordinación ha de atribuirse de

forma específica referida a una determinada materia en función de los intereses generales.
4) Extralimitación del contenido material de la coordinación que se agota en la determinación de los

objetivos y en las prioridades de la acción pública.
5) Impedimento de la planificación local, puesto que la compatibilidad entre el plan sectorial –estatal o
autonómico− y la planificación local es esencial.
6) Dictar órdenes concretas que determinen el contenido de la actividad.
7) Sustituir al ente local en la gestión o ejecución del plan.
8) Integrar los presupuestos de los entes locales con los del ente coordinador.
9) Invadir la potestad de autoorganización.
III. SITUACIONES COMPETENCIALES ESPECÍFICAS.
1. Las técnicas relacionales en las competencias compartidas.

Como principio general, el Tribunal Constitucional viene señalando que el principio de cooperación debe presidir
el ejercicio respectivo de competencias compartidas por el Estado y las Comunidades Autónomas.
2. Las relaciones interadministrativas en las competencias concurrentes.
Las situaciones que se pueden ofrecer en el ámbito relacional respecto de las competencias concurrentes son
muy dispares y el Tribunal Constitucional, en algunos casos, ni siquiera ha entrado a señalar con claridad los
extremos.
3. Mutuo intercambio de información.

No es una imposición de control administrativo a las Comunidades Autónomas el hecho de que se solicite
información sobre la gestión de fondos que han sido objeto de subvención sino que se trata de un mero deber
informativo. En materia de consumo, sin embargo, se consideró que el acceso directo a la documentación de las
Comunidades Autónomas iba más allá del mero deber de colaboración.
IV. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN TORNO A LAS RELACIONES

INTERADMINISTRATIVAS CON LOS ENTES LOCALES.
La distribución de competencias entre los diferentes entes territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y
Entes Locales, ponen de manifiesto la importantísima misión de las relaciones y participación entre las diferentes
Administraciones Públicas, de modo que, en la actualidad, prácticamente todas las leyes sectoriales acogen
como una de sus técnicas de eficacia la relación con otras Administraciones Públicas, además de la propia
integración normativa.
La realidad de esas relaciones es la que, en la práctica, viene a condicionar el cumplimiento eficaz de los propios
objetivos previstos en las normas. Esas relaciones pueden ser pues positivas o de colaboración o negativas o de
conflicto.
(STC 18/1982) La colaboración es un deber que se articula en la Ley de Bases de Régimen Local mediante la
previsión de unos principios generales y el fomento de instrumentos voluntarios de cooperación y coordinación
reforzados y complementados por la previsión de la coordinación obligada y formalizada a la que se refiere esta
Ley de Bases cuando están en juego intereses supralocales.
El Tribunal Constitucional interpretó en una sentencia (STC 27/1987) cuestiones esenciales para el
entendimiento de las técnicas relacionales:
1º. La coordinación no supone una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas
a la misma, más bien presupone la titularidad de las competencias a favor de la entidad coordinada.
2º. Otra cosa distinta son los controles generales que la comunidad Autónoma puede ejercer sobre el ente
local que ejerce competencias que han sido delegadas. Ello no es incompatible con lo anterior.
3º. La coordinación implica la fijación de sistemas de relación que hacen posible, además de la información
recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las Administraciones coordinadora y
coordinada, evitando las disfunciones que generaría una gestión separada.
Aunque en materia de coordinación−cooperación, quizá la sentencia más representativa del Tribunal

Constitucional sea la que en 1989 (STC 214/1989) fija los criterios en relación con las previsiones constitucionales
y la LBRL. En concreto se apuntan los siguientes presupuestos:
1) Corresponde al legislador estatal la función de fijar los principios básicos en orden a las competencias
que deban reconocerse a las Entidades Locales. Esto justifica la propia Ley de Bases de Régimen Local.
2) El hecho de que el legislador estatal acoja un principio en la ley básica no le otorga por ello a tal principio
el carácter de básico sino que, lógicamente es el Tribunal Constitucional el que tendrá que ponderar en
última instancia si lo contenido en la propia ley es o no constitucional. Este Tribunal declara que la ley
básica debe señalar las competencias que corresponden en una materia compartida a las Entidades
locales.
3) Corresponde a las Comunidades Autónomas determinar y fijar las competencias de las Entidades locales
que procedan a crear en sus respectivos territorios.
4) En los aspectos organizativos existen tres ámbitos normativos: el de la legislación básica estatal, la
legislación de desarrollo autonómica y la potestad reglamentaria de los municipios.
5) Esta distribución funcional y orgánica obliga a las Administraciones a relacionarse entre sí en orden a
ofrecer adecuadamente los servicios.
6) Marca las diferencias entre las técnicas de cooperación y las de coordinación. Así, establece que la
cooperación es siempre voluntaria mientras que la coordinación supone siempre una imposición. En este
sentido, los planes provinciales han de engarzarse en los planes generales de carácter regional
elaborados con la participación de los diferentes Entes Locales.
7) El Estado, si bien se superpone a la Comunidad Autónoma, no puede anular las competencias sobre
organización y coordinación financiera de las entidades locales de su territorio.
V. EL ACTUAL RÉGIMEN DE LAS RELACIONES ADMINISTRATIVAS.
1. Normas reguladoras.
Los aspectos básicos de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas y los entes locales, se
encuentran en la propia LBRL, en sus arts. 55 y ss.
El art. 55 de la LBRL, en su redacción dada por la LRSAL, señala que:
“Para la efectiva coordinación y eficacia administrativa, la Administración General del Estado, así como las
Administraciones autonómicas y local, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, deberán en sus
relaciones recíprocas:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias
que del mismo se deriven para las propias.
b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados
y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones.
c) Valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el
resto de Administraciones Públicas.
d) Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el
adecuado desarrollo por estas de sus cometidos.
e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran
precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas”.
Asimismo, el art. 57 LBRL se refiere a la cooperación técnica y administrativa:
“1. La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones
del Estado y de las CC.AA., tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con
carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en la leyes, pudiendo tener lugar, en todo
caso, mediante los consorcios o los convenios administrativos que suscriban.
De cada acuerdo de cooperación formalizado por alguna de estas administraciones se dará comunicación a
aquellas otras que, resultan interesadas, no hayan intervenido en el mismo, a los efectos de mantener una
recíproca y constante información.
2. La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública,

eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera.
3. La constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a
través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquélla permita una asignación
más eficiente de los recursos económicos. En todo caso, habrá de verificarse que la constitución del
consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad Local de
que se trate, así como del propio consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente
previstos”.
Se introduce además el art. 57 bis en relación a la garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas.
De estos arts. ya existía en parte y en relación a su antigua redacción, toda una doctrina e interpretación
jurisprudencial en cuanto a cómo han de articularse estas relaciones:
1. El deber informativo: Se trata de un deber de los entes locales para con la Administración del Estado y
las CC.AA. que supone la recíproca potestad de recabar y obtener información concreta sobre la
actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de informes y
asimismo su deber de facilitar el acceso de los representantes de los entes locales a los instrumentos
de planificación, programación y gestión de obras y servicios que “les afecten directamente” (art. 56).
2. Se hace explícito que la cooperación económica, técnica y administrativa, tanto en servicios locales
como en asuntos de interés común, se desarrolla con carácter voluntario.
3. Se incardina en la coordinación administrativa que habrá de prever la legislación estatal o

autonómica, la labor del Estado y de las CC.AA. de crear órganos de colaboración con las Entidades
Locales. Se trata de órganos que tienen naturaleza exclusivamente deliberante o consultiva, pudiendo
tener alcance autonómico o provincial, general o sectorial. En concreto se prevén las Comisiones
territoriales de Administración local que crea el Gobierno en cada Comunidad Autónoma y que, no
obstante, el Tribunal Supremo en Sentencia de 29 de marzo de 1989, entendió que no respondía a las
finalidades de los órganos de colaboración del art. 58.1 LBRL.
La disposición adicional novena de la Ley 27/2013 se refiere a los convenios sobre ejercicio de competencias y
servicios municipales y la décima además a los convenios de colaboración entre el Estado y las Entidades Locales
en relación a la información para la aplicación de los tributos locales.
Asimismo los consorcios a los que se refiere el art. 57 LBRL son objeto de previsiones especificas en la Ley
27/2013.
1. Poder de sustitución: Cuando una Entidad Local incumple las obligaciones impuestas por la ley de forma
que tal incumplimiento afecta al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la
Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica está legalmente o presupuestariamente garantizada,
una u otra, según su respectivo ámbito competencial, “deberá recordarle su cumplimiento concediendo
al efecto el plazo que fuere necesario”. Si transcurrido ese plazo, nunca inferior a un mes, el
incumplimiento persiste, se procede a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la
obligación a costa “y en sustitución de la Entidad Local” (art. 60 LBRL).
2. Poder de disolución: El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de este y, en todo caso, previo
acuerdo favorable del senado, puede proceder, mediante Real Decreto, “a la disolución de los órganos de
las Corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que
suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales”.
Acordada la disolución, se aplica la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a la

convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional
administración ordinaria de la corporación (art. 61 LRBL).
El art. 140 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, regulador del régimen jurídico del sector público, unifica la
enumeración de los principios de relaciones interadministrativas, expresando que las diferentes Administraciones
Públicas actúan y se relacionan con otras Administraciones y entidades u organismos vinculados o dependientes
de estas de acuerdo con los siguiente principios:
a) Lealtad institucional.
b) Adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los

Estatutos de Autonomía y en la normativa de régimen local.
c) Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para
el logro de fines comunes.
d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones Públicas, de manera voluntaria y en ejercicio de

sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.
e) Coordinación, en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la Administración

General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las
diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un
resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
f) Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes, salvo
que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor aprovechamiento.
g) Responsabilidad de cada Administración Pública en el cumplimiento de sus obligaciones y

compromisos.
h) Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con
las diferentes Administraciones.
i) Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución…
Finaliza el precepto, expresando que no lo no previsto en el presente Título, las relaciones entre la Administración
General del Estado o las Administraciones de las CC.AA. con las Entidades que integran la Administración Local se
regirán por la legislación básica en materia de régimen local.
2. La colaboración interadministrativa en la Ley 40/2015,de 1 de octubre, de régimen jurídico del

sector público.
El deber de colaboración entre las Administraciones Públicas se concreta en el art. 141 de la Ley 40/2015, según el
cual, las Administraciones deben:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y,
en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el
ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de
forma integral a la información relativa de una materia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz
ejercicio de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se
establezcan normativamente.
La asistencia y colaboración requerida solo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad del que se
solicita no esté facultado para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica, no disponga de
medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene
encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones o cuando la información solicitada tenga carácter
confidencial o reservado. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración
solicitante.
La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales deben
colaborar y auxiliarse para la ejecución de sus actos que hayan de realizarse o tengan efectos fuera de sus
respectivos ámbitos territoriales. Los posibles costes que pueda generar el deber de colaboración podrán se
repercutidos cuando así se acuerde.
La obligaciones que se derivan del deber de colaboración se hacen efectivas a través de las técnicas de :
a) Suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del
organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise
disponer para el ejercicio de sus competencias.
b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de disponer

de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad
administrativa en todo el territorio nacional.
c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para
el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se
extiendan fuera de su ámbito territorial.
3. La actual regulación de la cooperación interadministrativa.
Las Administraciones Públicas tienen la obligación de cooperar al servicio del interés general, acordando de
manera voluntaria la forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor sirva a este principio. La
formalización de relaciones de cooperación requiere de la aceptación expresa de las parte, formulada en acuerdos
de órganos de cooperación o en convenios (art. 143 Ley 40/2015).
Las técnicas de cooperación que las Administraciones interesadas suelen utilizar son:
a) La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar y, en su caso, acordar medidas en

materias sobre las que tengan competencias diferentes Administraciones Pública.
b) La participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas.
c) La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades dependientes o

vinculados a otra Administración diferente.
d) La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras Administraciones Públicas.
e) La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa reguladora de una

determinada materia.
f) La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes Administraciones expresen su
criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus competencias.
g) La actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de titularidad y la cesión de

bienes, previstas en la legislación patrimonial.
Son los convenios y acuerdos en los que se formaliza la cooperación los que prevén las condiciones y
compromisos que asumen las partes que los suscriben. Cada Administración Pública ha de mantener actualizado
un registro electrónico de los órganos de cooperación en los que participe y de convenios que haya suscrito.
Asimismo la cooperación puede realizarse a través de técnicas orgánicas de cooperación mediante:
a) Conferencias de Presidentes: órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la Nación y los

respectivos Gobiernos de las Comunidades Autónomas y está formada por el Presidente del Gobierno,
que la preside, y por los Presidentes de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y
Melilla. Tiene por objeto la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y
las CC.AA, estando asistida para la preparación de sus reuniones por un Comité preparatorio del que
forman parte un Ministro del Gobierno, que lo preside, y un Consejero de cada Comunidad Autónoma.
b) Conferencias Sectoriales: órgano de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial

determinado, que reúne, como Presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la
Administración General del Estado, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes
miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las CC.AA. y de las Ciudades de Ceuta y
Melilla. Cada Conferencia Sectorial dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento
interno aprobado por sus miembros. Pueden crear comisiones sectoriales y grupos de trabajo y asimismo
ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación orientadas a alcanzar acuerdos sobre
materias comunes. Entre ellas, la Ley 40/2015, cita la de:
a. Ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la
Nación o de los Consejos de Gobierno de las CC.AA. cuando afecten de manera directa al ámbito
competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial
aplicable, bien a través de su pleno o bien a través de la comisión o el grupo de trabajo mandatado al
efecto.
b. Establecer planes específicos de cooperación entre CC.AA. en la materia sectorial correspondiente,

procurando la supresión de duplicidades, y la consecución de una mejor eficiencia de los servicios
públicos.
c. Intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas Administraciones
Públicas, en ejercicio de sus competencias, y que puedan afectar a la otra Administraciones.
d. Establecer mecanismos de intercambio de información, especialmente de contenido estadístico.
e. Acordar la organización interna de la Conferencia Sectorial y de su método de trabajo.
f. Fijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial de los créditos
presupuestarios, así como su distribución al comienzo del ejercicio económico, de acuerdo con lo
previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre.
Las decisiones que adopte la Conferencia Sectorial podrán revestir la forma de:
a) Acuerdo: supone un compromiso de actuación en el ejercicio de las respectivas competencias. Son de

obligado cumplimientos y directamente exigibles de acuerdo con los previsto en la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, salvo para quienes hayan votado en
contra mientras no decidan suscribirlos con posterioridad. El acuerdo será certificado en acta.
Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, de acuerdo con el orden
constitucional de distribución de competencias del ámbito material respectivo, el Acuerdo que se adopte
en la Conferencia Sectorial, y en el que se incluirán los votos particulares que se hayan formulado, será
de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Públicas integrantes de la Conferencia
Sectorial, con independencia del sentido de su voto, siendo exigibles conforme a los establecido en la Ley
29/1998, de 13 de julio. El acuerdo será certificado en acta.
Pueden adoptar también planes conjuntos, de carácter multilateral, entre la Administración General del
Estado y la de las Comunidades Autónomas, para comprometer actuaciones conjuntas para la

consecución de los objetivos comunes, que tendrán la naturaleza de Acuerdo de la conferencia sectorial
y se publicarán en el “Boletín Oficial del Estado”.
El acuerdo aprobatorio de los planes deberá especificar, según su naturaleza, los siguientes elementos,
de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria:
1ª Los objetivos de interés común a cumplir.
2º Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.
3º Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.
4º Los compromisos de aportación de recursos financieros.
5º La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.
b) Recomendación: tiene como finalidad expresar la opinión de la Conferencia Sectorial sobre un asunto
que se somete a su consulta. Los miembros de la Conferencia Sectorial se comprometen a orientar su
actuación en esa materia de conformidad con lo previsto en la Recomendación salvo quienes hayan
votado en contra mientras no decidan suscribirla con posterioridad. Si algún miembro se aparta de la
Recomendación, deberá motivarlo e incorporar dicha justificación en el correspondiente expediente.
c) Comisiones bilaterales de Cooperación: órganos de cooperación de composición bilateral que reúnen,

por un número igual de representantes, a miembros del Gobierno, en representación de la
Administración General del Estado, y miembro del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o
representantes de las Ciudades de Ceuta y Melilla. Ejercen funciones de consulta y adopción de acuerdos
que tienen por objeto la mejora de la coordinación entre las respectivas Administraciones en asuntos
que afecten de forma singular a la Comunidad Autónoma, a la Ciudad de Ceuta o a la Ciudad de Melilla.
Pueden crear grupos de trabajo y convocarse y adoptar acuerdos por videoconferencia o por medios
electrónicos. Sus decisiones pueden adoptar la forma de Acuerdos y son de obligado cumplimiento,
cuando así se prevea expresamente, para las dos Administraciones que suscriban y en ese caso serán
exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 12 de julio.
d) Asimismo, dentro de las técnicas orgánicas de cooperación se encuentran las denominadas Comisiones
territoriales de Coordinación, que se crean cuando la proximidad territorial o la concurrencia de
funciones administrativas así lo requieren. Son órganos de composición multilateral, entre
Administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para mejorar la coordinación de la
prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios. En función
de las Administraciones afectadas por razón de la materia, estas Comisiones podrán estar formadas por
representantes de la Administración General del Estado y representantes de las Entidades Locales;
representantes de las CC.AA. y representantes de las Entidades Locales o representantes de la
Administración General del Estado, representantes de las CC.AA. y representantes de las Entidades
Locales.
Las decisiones adoptadas por las Comisiones Territoriales de Cooperación revestirán la forma de
Acuerdos, que serán certificados en acta y serán de obligado cumplimiento para las Administraciones
que lo suscriban y exigibles conforme a los establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio.
4. Las relaciones electrónicas entre Administraciones Públicas.
El art. 155 de la Ley 40/2015 establece dentro de las relaciones interadministrativas que cada Administración
tiene la obligación de facilitar el acceso de las restantes Administraciones Públicas a los datos relativos a los
interesados que obren en su poder, especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos
necesarios para acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad. En
ningún caso podrá procederse a un tratamiento ulterior de los datos para fines incompatibles con el fin para el
cual se recogieron inicialmente los datos personales. No se considera incompatible con los fines iniciales el
tratamiento ulterior de los datos personales con fines de archivo en interés público, fines de investigación
científica e histórica o fines estadísticos.
En el marco de la utilización de datos entre las diferentes Administraciones Públicas, el Esquema Nacional de
Interoperabilidad comprende el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y
deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones tecnológicas que
garanticen la interoperabilidad. Con ello, todas las Administraciones han de poner a disposición de cualquiera de
las demás, las aplicaciones, desarrolladas por sus servicios o que hayan sido objeto de contratación y de cuyos
derechos de propiedad intelectual sean titulares, salvo que la información a la que estén asociadas sea objeto de
especial protección por una norma. Las Administraciones cedentes y cesionarias podrán acordar la repercusión
del coste de adquisición o fabricación de las aplicaciones cedidas.
Asimismo se prevé que las Administraciones Públicas mantengan directorios actualizados de aplicaciones para su
libre reutilización de conformidad con lo dispuesto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad. Estos directorios
deberán ser plenamente interoperables con el directorio general de la Administración General del Estado, de
modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión. En concreto, la Administración General del
Estado, ha de mantener un directorio general de aplicaciones para su reutilización, prestando apoyo para la libre
reutilización de aplicaciones e impulsando el desarrollo de aplicaciones, formatos y estándares comunes en el
marco de los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad.
VI. EL PACTO LOCAL
La Ley de Bases de Régimen Local es la norma en la que el Estado concreta la garantía institucional de la
autonomía local, sirviendo de marco básico de actuación a las Comunidades Autónomas que encuentran así
limitadas sus potestades de actuación para incidir sobre el régimen local en sus respectivos territorios.
El Pacto Local se concreta en una serie de medidas orientadas hacia:
1) Fortalecimiento del gobierno local.
2) Defensa de la autonomía local.
3) De carácter técnico.
El resultado es un conjunto de reformas legislativas que afectan tanto a leyes orgánicas como ordinarias.
Podemos distinguir dos etapas:
Primera etapa del Pacto Local: desde 1993 hasta el año 2000. El Estado se limitó a establecer cuáles eran los
actores implicados con el objetivo de ser respetuosos con el reparto constitucional de competencias.
Segunda etapa del Pacto Local: desde el año 2000 hasta el 2003. Se ahonda en la dirección de una mayor
descentralización local.
El contenido básico de los pactos locales autonómicos es:
1) La determinación del ámbito competencial.
2) La financiación adecuada al ámbito competencial.
3) El gobierno local como parte integrante del Estado.
4) Recuperación del papel político institucional que corresponde al ente local en el conjunto del
Estado.
Pero lo cierto es que todavía no hay concreción ni resultados palpables ya que, con carácter general las
Comunidades Autónomas han ido creando, manteniendo y fomentando una red de servicios periféricos propios,
sin que las previsiones estatutarias legales en sentido contrario hayan supuesto una verdadera traba para obviar
el traspaso de los servicios a las diferentes Entidades Locales.
VII. EL CONTROL DE LOS ENTES LOCALES
1. Control y autonomía del ente local
La Constitución de 1978 no contiene ningún precepto relativo al control que sobre las Entidades Locales han de
ejercer el Estado y las Comunidades Autónomas, pero ello no ha impedido que tanto la LBRL como las leyes
autonómicas establecieran controles específicos sobre el ejercicio de las competencias locales, sin perjuicio del
correcto entendimiento de la autonomía local.
El principio de autonomía no es incompatible con la existencia de controles, aunque no se señalan los límites de
los procedimientos de control para que los mismos sean compatibles. Se trata de un cauce de garantía
objetivado para la defensa de la legalidad.
2. Tipología de controles sobre la acción del ente local.
El control sobre la acción de los entes locales puede ser de doble naturaleza:
• Control de legalidad
• Control de oportunidad
Mientras que el control de legalidad no afecta a la autonomía de las corporaciones locales, el de oportunidad la
limita de tal manera que no puede hablarse ya de tal en relación con las entidades sometidas al mismo. La
evolución hacia el control de legalidad parece ser la tónica actual en algunos ordenamientos modernos, que
recogen así la dirección doctrinal que en este sentido había venido manifestándose.
El control de legalidad puede ser a su vez un control administrativo o un control judicial.
El control administrativo ha de tener como objetivo asegurar el respeto de la legalidad y de los principios
constitucionales y puede suponer un control de oportunidad ejercido por las autoridades de nivel superior en lo
que concierne a las tareas cuya ejecución ha sido delegada a las corporaciones locales. El control ha de ser
distinto tratándose de competencias propias o de competencias delegadas.
El Tribunal Constitucional en la STC de 2 de febrero de 1981, confirmada posteriormente, entre otras por la STC
27/1987, señala unos límites o condiciones objetivas básicas del control, señalando la posibilidad de:
1. Controles de carácter puntual, referidos a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la

entidad local incida en intereses generales concurrentes.
2. Controles excepcionales sobre la oportunidad o conveniencia de las decisiones válidamente adoptadas.
La tipología de controles administrativos sobre la actividad local coordinada puede clasificarse en base al
momento en que dicho control se ejerce y así se habla de controles previos que son tutelas o controles de
oportunidad y de controles sucesivos o posteriores.
Dentro de los controles previos están toda esa serie de controles que suponen la autorización o aprobación o los
informes preceptivos sobre la actividad local.
La autorización en materias en las que existe un interés concurrente es una facultad que puede arrogarse a la
Administración cuya misión encomendada sea la de coordinar los intereses que están en juego.
Existe toda una variedad de controles posteriores o previos en la legislación autonómica:
a) Formulación de recordatorios.
b) Suspensión de subvenciones o asignaciones autonómicas destinadas a financiar actividades de las

Diputaciones que son objeto de coordinación.
c) Requerimiento previo al Presidente de la Diputación infractora. Este requerimiento deberá ser motivado
y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de 15 días hábiles a partir de la
recepción de la comunicación del acuerdo. La Administración del Estado o su caso, la de la Comunidad
Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso−administrativa dentro del
plazo señalado, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la
entidad local o al de recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se
produce dentro del plazo señalado para ello. La Administración del Estado o en su caso, la de la
Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción
contencioso−administrativa, sin necesidad de formular requerimiento.
d) Deber de información impuesto a las Diputaciones provinciales: la Administración del Estado y la de las
Comunidades Autónomas pueden solicitar ampliación de la información, que deberá remitirse en el
plazo máximo de 20 días hábiles, excepto en el caso previsto en el art. 67 LBRL que será de 5 días hábiles.
Se suspenderá el cómputo de los plazos, que se reanudarán a partir de la recepción de la documentación
interesada.
e) Impugnación jurisdiccional de las decisiones locales en los términos previstos en la LBRL. Podrán
impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento
jurídico:
1. La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y términos

previstos en la Ley.
2. Los miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.
Están legitimadas en todo caso las Entidades locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos
de las administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía.
Las Entidades locales territoriales están legitimadas para promover, en los términos del art. 119 LBRL, la
impugnación ante el Tribunal Constitucional de leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas cuando se
estime que son éstas las que lesionan la autonomía constitucionalmente garantizada (art. 63 LBRL).
Los actos o acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades
Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades, podrán ser impugnados
por cualquiera de los procedimientos previstos.
La impugnación deberá precisar la lesión o extralimitación competencial que la motiva y las normas legales
vulneradas en que se funda. En el caso de que contuviera petición expresa de suspensión del acto o acuerdo
impugnado, el Tribunal si la estima fundada, acordará dicha suspensión. No obstante, a instancia de la entidad
local y oyendo a la Administración demandante, podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la
suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las
exigencias del interés general o comunitario hecho valer en la impugnación (art. 66 LBRL).
Si una Entidad Local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el
Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado
dentro de los 10 días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas
pertinentes para la protección de dicho interés.
El plazo concedido al Presidente de la Corporación no podrá ser superior a 5 días. El del ejercicio de la facultad de
suspensión será de 10 días, contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requerimiento o al de
la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior.
Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de 10
días desde la suspensión ante la jurisdicción contencioso−administrativa (art 67 LBRL).
El tribunal contencioso−administrativo adoptará la decisión de suspender provisionalmente los acuerdos locales

previa a la anulación del acto cuestionado o atendiendo a petición expresa de la Administración superior cuando
los actos y acuerdos locales infrinjan el ordenamiento jurídico o menoscaben las competencias autonómicas o
estatales, interfieran su ejercicio o extralimiten el ámbito competencial de la entidad local.
3. Los controles de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera para los entes locales.
La Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril (BOE de 30 de abril), tiene por objeto establecer una serie de principios
que vinculan a todos los poderes públicos y dentro del poder ejecutivo, a las Corporaciones locales:
1) Principio de estabilidad presupuestaria que supone una situación de equilibrio o superávit

estructural.
2) Principio de sostenibilidad financiera, que supone la capacidad para financiar compromisos de

gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública.
3) Principio de plurianualidad a medio plazo compatible con el principio de anualidad presupuestaria.
4) Principio de transparencia que permite disponer de una información suficiente y adecuada que
permita verificar la situación financiera del ente.
5) Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.
6) Principio de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
7) Principio de lealtad institucional que deberá atender a valorar el impacto de las actuaciones, respetando
el ejercicio de competencias y ponderando la totalidad de los intereses públicos implicados.
De la aplicación de estos principios, la ley prevé una serie de medidas:
Medidas preventivas:
 Advertencia del riesgo de incumplimiento (art. 19).
 Medidas automáticas de corrección que consisten en la autorización estatal de nuevos

endeudamientos (art. 20)
 Medidas de formulación de plan económico−financiero (art. 21) o reequilibrio (art. 22).
Medidas coercitivas:
 Aprobación de la no disponibilidad de créditos.
 Constitución de depósito con intereses en el Banco de España.

 Envío de una comisión de expertos por parte del Gobierno.
 Medidas de cumplimiento forzoso, consistentes en que el Gobierno o en su caso, la Comunidad

Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera, requiera al Presidente de la Corporación Local para
que proceda a adoptar un acuerdo de no disponibilidad, la constitución del depósito obligatorio o la
ejecución de las medidas propuestas por la comisión de expertos. De no atenderse se pueden adoptar las
medidas necesarias para obligar a la Corporación Local al cumplimiento forzoso de las medidas
contenidas en el requerimiento (art. 26).
 Disolución de los órganos de la Corporación Local incumplidora, en el supuesto de la persistencia en

el cumplimiento cuando ello pueda considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses
generales (art. 26.3)
Medidas relativas al suministro de información y transparencia cuyo incumplimiento puede implicar la aplicación
de medidas automáticas de corrección (art. 27.6)
VIII. INSTITUCIONES DE COOPERACIÓN LOCAL
La actual organización de la cooperación local en el ámbito del Ministerio de hacienda y Administraciones

Públicas determina el desempeño de un importante papel relacional por parte de determinados organismos:
1) La Comisión Nacional de la Administración Local. Es un órgano permanente para la colaboración entre la

Administración del estado y la Administración local (art. 118 y 119 LBRL)
2) La Conferencia Sectorial para Asuntos Locales. Es el órgano colegiado de cooperación, encuentro y

deliberación más importante, que articula las relaciones entre todas las administraciones territoriales. Su
finalidad primordial es la consecución de la máxima coherencia en la determinación y aplicación de las
políticas territoriales.
3) La Comisión de Seguimiento del Pacto Antitransfuguismo, que vela por el cumplimiento de los diversos
acuerdos adoptados por los partidos políticos para reducir las situaciones de transfuguismo en las
corporaciones locales.
La misión de la Unión Europea, en el sentido de “organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los
Estados miembros y sus pueblos” (art. 1 del Tratado de la Unión), conduce, de otro lado, al despliegue de una
política regional en virtud de la cual se desarrollan acciones en el ámbito local que se canalizan institucionalmente a
través del comité de las regiones y económicamente mediante los fondos europeos destinados a las entidades
locales, generándose una relación de cooperación significativa.
La OCDE, agrupando a los gobiernos de los países comprometidos con los principios democráticos y de la economía
de mercado, también promueve una relación con los entes locales a través de los cuales mantiene sus objetivos de
lograr la estabilidad financiera, el crecimiento económico sostenible, la calidad de vida y el pleno empleo. Asimismo,
el Consejo de Europa, en el ámbito de sus competencias marcadas por el Convenio europeo de derechos humanos y
de otros textos de referencia sobre la protección del individuo, promueve declarativamente la autonomía local,
considerada como un elemento fundamental para el logro de la democracia en los Estados miembros.

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Pueden contener errores, nadie es perfecto.

TEMA 1. MARCO CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN

En el art.140 se garantiza la autonomía de los municipios, correspondiendo su gobierno y administración a

Su gobierno y Administración corresponde a las Diputaciones o a otras Corporaciones representativas;

II. AUTONOMÍA LOCAL.

El carácter político de la Administración Local deviene consecuencia lógica de los elementos de la

Prueba de su relevancia Constitucional es la resolución de conflictos en defensa de su autonomía por la vía

jurisdiccional Constitucional; al igual que el Estado y las CCAA.

2. La autonomía local constitucionalmente garantizada.

2.1 Garantía institucional de la autonomía local.

2.2 El principio de autonomía local.

Corresponde al Legislador y al resto de Poderes Públicos la definición positiva del contenido de la

3. Elementos de la autonomía local.

3.1 Autonomía institucional.

3.1.1 Autogobierno y Autoadministración.

3.1.2 La Autonomía local ad extra: relaciones con otras Administraciones.

La premisa general de ausencia de controles administrativos o gubernativos de otras

3.1.3 La Autonomía local ad intra: el problemático alcance de la Potestad de

En perspectiva interna, la capacidad de autoorganización de las EELL supone una potestad

Ante la necesidad de ponderación de los intereses estatales, autonómicos o territoriales y locales, se

a) En la configuración territorial y los procesos de alteración, creación o supresión de municipios,

3.2 Autonomía Competencial.

La jurisprudencia constitucional no limita el contenido de la autonomía local a su estructura,

Por ejemplo, el Urbanismo es indiscutiblemente un asunto de interés municipal, sin embargo el

Respecto a la provincia, la jurisprudencia CE considera parte de la autonomía provincial la competencia

3.3 Autonomía Financiera.

4. La Defensa de la Autonomía local ante el Tribunal Constitucional.

Esta modificación se fundamenta en la garantía constitucional de la autonomía local, y con ella

La legitimación activa corresponde a:

1− municipio o provincia destinatario único de la Ley impugnada

La Sentencia declarará exclusivamente si existe o no vulneración de la autonomía local

III. LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO LOCAL.

2. La Carta Europea de Autonomía Local.

frente a las Administraciones y Tribunales que deben aplicarla.

3.1 Legislación básica de la Administración Local.

3.1.1 Legislación básica como garantía de la autonomía local.

3.1.2 Legislación básica de Administración Local en cuanto desarrollo directo de la

3.1.3 Legislación básica de la Administración Local en cuanto configuración legal de la

3.1.4 Posición ordinamental de la Legislación básica de Administración Local.

3.2. Otra normativa estatal.

3.2.1 Texto Refundido del Régimen Local.

3.2.2 Reglamentos estatales de régimen local.

− R. de Población y Demarcación Territorial de 1952 → sustituido por RD1690/1986, de 11de julio.

− R. de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de 1952 → derogado por el RD2568/1986,

− R. de Funcionarios de la Administración Local de 1952.

− R. de Bienes de 1955 → sustituido por RD1372/1986, de 13 de junio.

3.2.3 Legislación estatal sectorial.

a) Control Sanitario del M Ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas,

4.1 Los Estatutos de Autonomía.

4.1.1 Asunción estatutaria de competencias sobre Administración Local.

eso sí, en el marco de la legislación básica del Estado (ej.: Castilla−León−2007).

En los EEAA de Andalucía−2007 y Cataluña−2006, las CCAA asumen la competencia exclusivasobre el

− Relaciones entre instituciones de la CCAA y de los EELL

− Técnicas de organización, relación y cooperación entre EELL, y entre éstos y la Administración

−Determinación de las competencias propias de los municipios y demás EELL.

La diferencia entre ambos EEAA radica en caracterización de la competencia exclusiva y de la compartida.

4.2 Legislación Autonómica de la Administración Local.

5. Normativa de las Entidades Locales.

5.1 Potestad Normativa Local.

La Potestad normativa local es inherente a la autonomía local constitucionalmente garantizada (STC

5.1.1 Potestad normativa local y reserva de ley.