ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA.

LA EMISIÓN DE NORMAS DE CARÁCTER GENERAL

APLICABLES A LOS MUNICIPIOS EN ESTA MATERIA COMPETE SÓLO A LOS CONGRESOS LOCALES.

ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL EN EL ESTADO DE COAHUILA. EL SISTEMA DE

NORMAS JURÍDICAS QUE LO REGULAN Y TUTELAN, ASÍ COMO LOS ALCANCES Y LAS CORRELATIVAS
DELIMITACIONES DEL EJERCICIO DE ESE DERECHO, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN
II, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL.

BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. LOS MUNICIPIOS NO PUEDEN

ALTERAR SU CONTENIDO, SO PRETEXTO DE REGULAR CUESTIONES PARTICULARES.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL HECHO DE QUE EL MUNICIPIO ACTOR EMITA SU VOTO A

FAVOR DE LAS REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN LOCAL RESPECTIVA, NO IMPLICA QUE
ÉSTAS SE TENGAN POR CONSENTIDAS PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE DICHO JUICIO.

INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. NO CONSTITUYE UNA

AUTORIDAD INTERMEDIA DE LAS PROHIBIDAS POR EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. NO INTERFIERE EN EL

EJERCICIO DEL GOBIERNO MUNICIPAL.
INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. SU CREACIÓN COMO
ÓRGANO PÚBLICO AUTÓNOMO ENCARGADO DE GARANTIZAR EL DERECHO A LA INFORMACIÓN
EN LA ENTIDAD, ES CONSTITUCIONAL.

INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA

EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EJERCE SUS ATRIBUCIONES CON PLENA
AUTONOMÍA.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 61/2005. MUNICIPIO DE TORREÓN, ESTADO DE COAHUILA.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO.

SECRETARIA: CARMINA CORTÉS RODRÍGUEZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
correspondiente a la sesión del día veinticuatro de enero de dos mil ocho.

VISTOS, para resolver los autos de la controversia constitucional número 61/2005 promovida por
el Municipio de Torreón, Estado de Coahuila, y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el treinta de septiembre de dos mil cinco, ante la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Carlos Lauro
Romo Vázquez, en su carácter de síndico del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, promovió
demanda de controversia constitucional en contra del H. Congreso y del gobernador del Estado de
Coahuila, así como del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, señalando como
normas generales y actos impugnados los siguientes:

"Los actos cuya invalidez se demanda se hacen consistir en el artículo 7o. de la Constitución
Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, y los artículos 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b),
21, 22, 23, 24, 40, 47, 70 y artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, todos de la Ley de
Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila y los artículos 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13
último párrafo, 14, 40 fracciones II, puntos 3 y 4, IV, artículo 50, fracciones V y VII, artículo 57,
fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, actos
legislativos éstos emitidos por el Congreso del Estado de Coahuila, así como los diversos actos
consistentes en los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo
General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como también se reclama
el diverso acto consistente en el acuerdo de radicación del expediente 28/05, emitido por el
presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, pues
con base tanto en los citados artículos de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de
Coahuila, como en los diversos artículos de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública, se emitieron los actos consistentes en los oficios ICAI/341/05 y 338/05 y el
diverso acto consistente en el acuerdo de radicación del expediente 28/05; asumiendo así de
manera indebida el Congreso del Estado de Coahuila y el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública, parte demandada en la presente acción de controversia constitucional, una
facultad propia del Ayuntamiento del Municipio de Torreón, Coahuila, prevista en la fracción II,
segundo párrafo, e inciso a), del artículo 115 de nuestra Carta Magna."

Asimismo, de la lectura de los conceptos de invalidez se advierte que también se impugna la

inconstitucionalidad de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con
fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, emitidos por el Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública el día veintidós de marzo de dos mil cinco,
específicamente los lineamientos 14, 16 y 19.

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los que se transcriben a
continuación:
"1. En fecha 6 de junio de 2003, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila de
Zaragoza, el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de
Torreón, Coahuila, entrando en vigor al día siguiente de su publicación, y fue publicado en la
Gaceta Municipal en el mes de febrero de 2003, año XII, número 4, tal reglamentación determina
los procedimientos y el órgano encargado de dar a los gobernados la información pública del
Estado que guarda el Municipio de Torreón, Coahuila, estableciéndose los medios de defensa que
garanticen a los gobernados acceder a la información pública que posee el Municipio de Torreón,
Coahuila, inclusive cabe precisar, que el Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, cumple cabalmente
con la información que tiene disponible para todos los ciudadanos, a través de su portal
electrónico www.torreon.gob.mx, en el cual se publican las obligaciones de transparencia
contenidas en el artículo 7o. del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública
del Municipio de Torreón, Coahuila, circunstancia que es vigilada por el Instituto de Transparencia
Municipal.

"2. Con fecha 26 de agosto de 2005, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública
del Estado, dictó un acuerdo en el que radica el expediente 28/05, del índice del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado, en el que con fundamento en el
artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, tiene al ciudadano Alejandro Irigoyen
Ponce acudiendo a dicho instituto en virtud de que no le satisfizo la respuesta dada por el
Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, a su solicitud de informe de fecha 16 de agosto de 2005, y
ordena al secretario técnico del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del
Estado, que se le solicite al presidente municipal de Torreón, Coahuila, rinda en el término de tres
días hábiles, un informe justificado de los hechos narrados por el requirente y, que en caso de que
se haya incurrido en una violación se requiera a la autoridad responsable la información solicitada,
informándosele que el desacato al citado acuerdo se considera falta administrativa; fundándose
para ello en los artículos 40, 47, 22 y 70 de la Ley de Acceso a la Información Pública; y artículos
50, fracciones V y VII, 57, fracción XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública y los lineamientos 16, 19 y 22, emitidos por el referido instituto.

"3. En fecha 6 de septiembre de 2005, el Ayuntamiento del Municipio de Torreón, Coahuila, por
conducto de la Secretaría del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, recibió el oficio ICAI/341/05,
suscrito por el secretario técnico del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del
Estado, mediante el cual dicho secretario técnico daba cumplimiento a lo ordenado por el
presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado en el acuerdo
de fecha 26 de agosto de 2005.
"4. Con fecha 8 de septiembre de 2005, mediante oficio número SRA/1144/2005, el secretario del
Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, remite al que suscribe síndico del Ayuntamiento de Torreón,
Coahuila, los oficios números ICAI/341/05, juntamente con sus anexos y 338/05, suscritos por el
secretario técnico del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado, dirigido
al presidente municipal de Torreón, Coahuila, en donde notifica que el Consejo General del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, con fundamento en los artículos 40,
fracción IV, 57, fracción II, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública,
hace una exhortación al Municipio, en virtud de que no se ha cumplido con lo establecido en el
artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, que impone al Ayuntamiento del Municipio
de Torreón, Coahuila, la obligación de que en un plazo de cuatro meses después de la entrada en
vigor de la Ley de Acceso a la Información Pública, realizara la difusión de la información pública
mínima a que alude el artículo 24 de la citada ley, comunicando también, que se otorga un
término hasta el 22 de septiembre de 2005, para cumplir con la publicación de tal información.

"5. Con fecha 27 de septiembre de 2005, se notificó al R. Ayuntamiento del Municipio de Torreón,
Coahuila, por conducto del Juzgado Primero de Primera Instancia en Materia Civil del Distrito
Judicial de Viesca con residencia en esta ciudad de Torreón, Coahuila, un acuerdo dictado por el
Magistrado instructor del procedimiento relativo a la demanda de acción de inconstitucionalidad
radicada bajo el expediente número AIL-001/2005, del índice del Pleno del Tribunal Constitucional
Local, promovida por el representante legal y consejero presidente del Instituto Coahuilense de
Acceso a la Información Pública, en contra del R. Ayuntamiento del Municipio de Torreón,
Coahuila, a efecto de que éste, en el término de quince días, rinda un informe que contenga los
razonamientos y fundamentos tendientes a sostener la validez de las disposiciones impugnadas o
la improcedencia de la acción, cabe señalar que de los anexos que se adjuntan a dicho acuerdo, se
desprende la demanda de acción de inconstitucionalidad que suscribe el representante legal y
consejero presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, en donde
sustancialmente sostiene que existe contradicción entre los artículos 4o., segundo párrafo, 10,
fracción XIII y 35, párrafo primero, del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información
Pública del Municipio de Torreón, Coahuila y los artículos 7o. y 8o. de la Constitución Local, de lo
anterior, se desprende que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, con
fundamento en dicho artículo 7o. de la Constitución Local, pretende que se declare
inconstitucional el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio
de Torreón, Coahuila, por ser contrario al citado artículo 7o., en virtud, según dicho instituto,
porque es él en exclusiva el encargado de promover y difundir la transparencia así como resolver
las negativas a las solicitudes de acceso a la información pública municipal y no el órgano
desconcentrado de la administración pública municipal denominado Instituto de Transparencia
Municipal, con lo anterior se demuestra en principio que con dicho acto consistente en la
demanda de acción de inconstitucionalidad local el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública pretende aplicar el artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de
Coahuila de Zaragoza, norma ésta que en la presente vía se impugna, puesto que violenta el
artículo 115 fracción I, primer párrafo y fracción II, párrafo segundo e inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues como se indica en los conceptos de invalidez, los
cuales se tienen por reproducidos en este espacio, si conforme a la reciente reforma del artículo
115 constitucional en cuestión, su finalidad es que en el ámbito del Gobierno Municipal se ejerzan
competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento, lo que supone la exclusión de cualquier ente
que sin fundamento constitucional pretenda desempeñar funciones municipales, en ese tenor, es
por ello que los incisos contenidos en la fracción II del dispositivo constitucional en cuestión,
delimitan cuáles son las leyes estatales en materia municipal, en particular para el caso que nos
ocupa, lo dispuesto en el inciso a) del multicitado dispositivo constitucional, que dispone que las
Legislaturas de los Estados, como lo es el Congreso Local del Estado de Coahuila, sólo expedirán
leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal, es decir,
orientadas a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo
homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada
Municipio. En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario, como facultad de carácter
general; como lo es en el caso, la materia de acceso a la información pública en posesión del
Municipio. Por tanto, si los dispositivos legales impugnados en esencia disponen la regulación del
acceso a la información pública no sólo la que poseen los órganos del Estado, sino la de los
Municipios respecto de sus bienes de dominio público particularmente de sus registros, archivos o
cualquier dato que recopilen, mantengan, procesen o se encuentre en su poder; creando y
estructurando un órgano como lo es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública,
quien no se encuentra integrado a ningún poder originario del Estado, y que en virtud de las
normas tildadas de inconstitucionales, es el encargado de la materia de acceso a la información
pública en posesión del Municipio, y de aplicar los citados ordenamientos legales, así como
sancionar a cualquier servidor público municipal, y vincular a los Ayuntamientos en los asuntos
que versen sobre la materia de trato, facultado también para dictar disposiciones generales de
observancia obligatoria para los Ayuntamientos municipales y cualquier ente jurídico municipal;
por lo que, de lo anteriormente considerado, es fácil deducir que tales actos y preceptos legales
violan el artículo 115, fracción II, inciso a), constitucional, pues si bien es cierto que los
reglamentos que expidan los Ayuntamientos deben de ajustarse a las leyes que en materia
municipal expidan las Legislaturas de los Estados, sin embargo, la facultad que consagra el
dispositivo constitucional en comento a las Legislaturas de los Estados no es absoluta, es decir, los
reglamentos municipales deben de ajustarse a las leyes que expida el Congreso Local en la medida
en que tales leyes versen sobre materia municipal que autoriza el propio precepto constitucional
de mérito; en ese tenor, de la propia fracción II del artículo 115 constitucional, no se deduce la
facultad de la Legislatura Local de reglar el acceso a la información que poseen los Municipios,
pues de la simple lectura de los incisos b), c) y d) del dispositivo constitucional en cita, no se
desprende la referida facultad, en cuanto al inciso a) del citado artículo constitucional, el Congreso
Local sólo puede expedir leyes que establezcan las bases generales de la administración pública
municipal y del procedimiento administrativo (las cuales se encuentran en el Código Municipal
para el Estado de Coahuila), mas no el detallar, pormenorizar y desarrollar la organización,
procedimientos y funciones de la administración pública municipal competencia exclusiva de los
Ayuntamientos, como es el acceso a la información pública municipal, la cual es propiedad del
dominio público del Municipio y como lo pretende la Legislatura Local del Estado de Coahuila al
expedir los artículos tildados de inconstitucionales, tanto el artículo 7o. de la Constitución Local así
como la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila y los artículos de la Ley del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, siendo que el facultado para detallar,
pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración
pública municipal, incluida en ella el acceso a la información pública municipal, es facultad
constitucional exclusiva de los Ayuntamientos, no es obstáculo a lo anterior, lo dispuesto por el
artículo 115, fracción II, inciso e), de la Carta Magna, el cual dispone que las Legislaturas de los
Estados pueden expedir disposiciones en aquellos Municipios con los que no cuenten con el
reglamento respectivo, sin embargo, en la especie no se actualiza tal supuesto constitucional, toda
vez que el Municipio de Torreón, Coahuila, previó a la (sic) no sólo se somete al Ayuntamiento,
restringiendo su autonomía y libertad, sino se violenta el inciso a), fracción II, del artículo 115
constitucional, pues el Congreso Local va más allá de lo que tal Norma Fundamental le permite,
vulnerando la competencia exclusiva a favor del Municipio de Torreón, Coahuila, otorgada por el
propio artículo 115 de la Constitución General de la República en el segundo párrafo de la fracción
II, pues es a los Ayuntamientos a quienes les compete regular la organización, procedimientos y
funciones de la administración pública municipal, lo que implica entre otras cosas, regular el
acceso a la información que posee el Municipio, y no al Órgano Legislativo Local, por lo que, se
viola el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, e inciso a), de nuestra Ley Fundamental, además
se viola la fracción I del artículo 115 constitucional pues el (sic) como se indica en el tercer
concepto de invalidez el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es un órgano
intermedio entre el Municipio de Torreón, Coahuila y los órganos originarios del Estado, pues: a)
tal instituto es una autoridad fuera del Gobierno Estatal y del Municipal distinta o ajena a alguno
de éstos; b) el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública lesiona la autonomía
municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera
competencial del Ayuntamiento; y, c) esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de
enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la
comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno; de ahí que por ello resulte
inconstitucional el artículo 7o. de la Constitución Local, y por ende, los ordenamientos que de ella
deriven, como son la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, así como la
Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, e igualmente resultan
inconstitucionales los diversos actos consistentes en los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por
el secretario técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información
Pública, así como también el diverso acto consistente en el acuerdo de radicación del expediente
28/05, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública.

"6. Los actos precisados en los numerales que anteceden se estiman violatorios del artículo 115,
fracciones I y II, de la Constitución General de la República, toda vez que se apoyan en preceptos
legales que violentan tales dispositivos constitucionales como a continuación se pasa a
demostrar."
TERCERO. El Municipio actor señaló como preceptos constitucionales violados, el artículo 115,
fracción I, primer párrafo, y fracción II, párrafo segundo, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; asimismo expresó como conceptos de invalidez, en síntesis, los
siguientes:

1. Que los oficios y acuerdo de radicación impugnados transgreden lo dispuesto en el artículo 115
de la Constitución General, ya que tales actos se fundamentan en el artículo 7o. de la Constitución
Local; artículos 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21, 22, 23, 24, 40, 47, 70 y segundo
transitorio, fracción IV, apartado 2, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de
Coahuila; así como en los artículos 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13, último párrafo, 14, 40, fracciones
II, puntos 3 y 4, IV, 50, fracciones V y VII, 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense
de Acceso a la Información Pública, mismos que se tildan de inconstitucionales.

Asimismo, adujo que tanto el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública como el
órgano legislativo local asumen una facultad propia del Ayuntamiento de Torreón, prevista en la
fracción II, párrafo segundo, del artículo 115 constitucional.(1)

2. Que de los artículos 73, 115, 116, 118 y 124 de la Constitución Federal, se desprende que el
ámbito de competencia de las entidades federativas se integra por las facultades no conferidas
expresamente a la Federación o a los Municipios, por lo que, si en el caso la fracción II, párrafo
segundo, del artículo 115 constitucional contempla una facultad exclusiva de los Ayuntamientos,
consistente en regular la administración pública municipal, ello implica entre otras cosas, el poder
reglamentar la transparencia y el acceso a la información pública municipal en posesión del
Municipio de Torreón.

Además, si se toma en consideración lo dispuesto por el artículo 3o. del Código Municipal para el
Estado de Coahuila de Zaragoza,(2) en relación con los artículos 274 y 275 del Código Financiero
para los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza,(3) se deduce que son bienes del dominio
público los bienes muebles propiedad del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no
sean sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos públicos, etcétera, y que con lo
anterior se corrobora que el Municipio es el facultado para reglar la transparencia y el acceso a la
información pública municipal que es de su propiedad y que se encuentra en su poder.
Los artículos tildados de inconstitucionales disponen en esencia la regulación del acceso a la
información pública, tanto de los órganos del Estado, como la de los Municipios respecto de sus
bienes de dominio público, particularmente de sus registros, archivos o cualquier dato que
recopilen, mantengan, procesen o se encuentren en su poder.

3. Por otra parte, se mencionó que los preceptos cuya inconstitucionalidad se cuestiona, crean y
estructuran al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, quien en virtud de tales
dispositivos es el encargado de aplicar tanto la Ley de Acceso a la Información Pública como la Ley
del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública en el ámbito municipal, de sancionar
a cualquier servidor público municipal, de vincular a los Ayuntamientos a acatar sus
determinaciones en materia de acceso a la información pública municipal, así como el facultado
para dictar disposiciones generales de observancia obligatoria para los Ayuntamientos y cualquier
ente jurídico municipal.

Tales actos y preceptos legales violan el artículo 115, fracción II, segundo párrafo constitucional,
pues si bien los reglamentos que expidan los Ayuntamientos deben ajustarse a las leyes que en
materia municipal expidan las Legislaturas de los Estados, dicha facultad no es absoluta, es decir,
los reglamentos municipales deben ajustarse a las leyes que expida el Congreso Local en la medida
en que versen sobre la materia municipal que autoriza el precepto constitucional.

De la fracción II del artículo 115 constitucional, no se deduce la facultad de la Legislatura Local de

reglar el acceso a la información que poseen los Municipios, pues del citado artículo se desprende
que el Congreso Local sólo puede expedir leyes que establezcan las bases generales de la
administración pública municipal y del procedimiento administrativo (las cuales se encuentran en
el Código Municipal para el Estado de Coahuila), mas no tiene facultad para detallar, pormenorizar
y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal
competencia exclusiva de los Ayuntamientos, pues de otro modo se atenta contra el espíritu de la
reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, mediante la cual se configuró al
Municipio como un nivel de gobierno.

Asimismo, se expresó que de manera indebida se permite que el Instituto Coahuilense de Acceso a
la Información Pública, que no forma parte de la administración pública del Estado, dicte
disposiciones de carácter general en materia de acceso a la información pública municipal que
vinculan a los Ayuntamientos, como acontece en la especie con los lineamientos 14, 16 y 19
emitidos por el citado instituto, los cuales se desconocen, siendo que el facultado para detallar,
pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración
pública municipal, incluida en ella el acceso a la información pública municipal, es el
Ayuntamiento.

La finalidad de la reforma del artículo 115 constitucional fue que en el ámbito del Gobierno
Municipal se ejerzan competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento, lo que supone la
exclusión de cualquier ente que sin fundamento constitucional pretenda desempeñar funciones
municipales, y los incisos contenidos en la fracción II del dispositivo constitucional en cita
delimitan cuáles son las leyes estatales en materia municipal, en particular lo dispuesto en el inciso
a) multicitado, que dispone que las Legislaturas de los Estados, como lo es el Congreso Local del
Estado de Coahuila, sólo expedirán leyes que establezcan las bases generales de la administración
pública municipal, es decir, orientadas a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den
un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones
específicas de cada Municipio.

En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario, como facultad de los Ayuntamientos, todo
lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así
como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de
bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; como lo es en el caso,
la materia de acceso a la información pública en posesión del Municipio.

Los dispositivos legales impugnados en esencia disponen la regulación del acceso a la información
pública no sólo respecto de la que poseen los órganos del Estado, sino la de los Municipios en
relación a sus bienes de dominio público, particularmente de sus registros, archivos o cualquier
dato que recopilen, mantengan, procesen o se encuentre en su poder; además crean y estructuran
un órgano como lo es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, quien no se
encuentra integrado a ningún poder originario del Estado, quienes el encargado de la materia de
acceso a la información pública en posesión del Municipio y de aplicar los citados ordenamientos
legales, así como de sancionar a cualquier servidor público municipal y vincular a los
Ayuntamientos en los asuntos que versen sobre la materia de acceso a la información, facultado
también para dictar disposiciones generales de observancia obligatoria para los Ayuntamientos
municipales y cualquier ente jurídico municipal.
No es obstáculo a lo anterior lo dispuesto por el artículo 115 fracción II, inciso e), de la Carta
Magna, el cual dispone que las Legislaturas de los Estados pueden expedir disposiciones en
aquellos Municipios con los que no cuenten con el reglamento respectivo, sin embargo, en la
especie no se actualiza tal supuesto, toda vez que el Municipio de Torreón, Coahuila, previo a la
expedición tanto de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, así como de
la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, ya contaba con el Reglamento
de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de Torreón, Coahuila, que regula
la misma materia que aquéllas.

4. En el caso también se viola el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que en las
leyes impugnadas se crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los
Ayuntamientos, con facultades que limitan las correspondientes de estos últimos, por las
siguientes razones:

a) No es una autoridad del Gobierno del Estado de Coahuila, ni del Poder Legislativo, Ejecutivo o
Judicial, ya que la Ley Orgánica de cada uno de dichos poderes no se puede ubicar al instituto
como parte integrante de alguno de los órganos originarios del Estado antes señalados.

Así pues, si se considera que la autoridad intermedia es aquella que, sin corresponder a lo que se
conoce como entidad federativa o Municipio, se instituye para conocer de los asuntos propios de
estos dos niveles de gobierno, que por su materia les corresponda a ambos y que por ello deban
guardar una relación de comunicación, que eventualmente puede ser afectada por este tipo de
autoridades ajenas a los mismos, entonces, se concluye que el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública del Estado de Coahuila, creado en las normas que se impugnan, constituye
una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, prohibida por el artículo
115, fracción I, de la Constitución Federal, en virtud de que dicho instituto es un ente ajeno a la
estructura orgánica del Estado, es decir, del Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial, pues no forma
parte de éstos ni actúa dentro del ámbito de sus facultades; aún más, no se encuentra
fundamentada su creación en lo preceptuado por el artículo 116 de la Constitución General de la
República.
b) El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila lesiona la
autonomía municipal, supliendo o mediatizando las facultades constitucionales del Ayuntamiento
actor, pues invade su esfera competencial.

De los preceptos que se impugnan se deduce que el instituto tiene como objetivo fundamental ser
autoridad en la materia de acceso a la información pública, independiente en sus funciones y
decisiones, contar con autonomía política, jurídica, administrativa, presupuestal, patrimonial y
financiera, que tendrá a su cargo la rectoría de las materias de acceso a la información pública, la
cultura de transparencia informativa, los datos personales, la documentación pública, la
realización de estadísticas, sondeos, encuestas o cualquier instrumento de opinión pública, de
aplicar la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, y la Ley del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, resolver los recursos administrativos que
promuevan en contra del Ayuntamiento en materia de acceso a la información pública municipal,
así como sancionar a cualquier servidor público municipal, vincular a los Ayuntamientos respecto
de la materia de acceso a la información pública que éstos poseen, facultado también para dictar
disposiciones generales de observancia obligatoria para los Ayuntamientos municipales y cualquier
ente jurídico municipal, así como regular la materia de acceso a la información pública municipal,
misma que es una facultad exclusiva de los Ayuntamientos; por lo que tal instituto tiene facultades
que van en contra de la autonomía municipal, pues posee atribuciones de decisión o ejecución
sobre una materia específica como el acceso a la información pública municipal, cuya
determinación, en términos del artículo 115 de la Constitución Federal, corresponde a los
Ayuntamientos.

Así, se concluye que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública de mérito afecta o
transgrede el ámbito de competencia municipal, por lo que se considera que constituye una
autoridad intermedia a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

c) El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, impide la

comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado. Desde este punto de vista, la
autoridad intermedia es aquella que, ubicándose entre el Gobierno Estatal y el Municipal, impiden
una comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, con tal carácter que se constituyan
como órganos intermedios de enlace o con atribuciones tales que obstaculicen el tratamiento de
los asuntos que competan a esos niveles de gobierno.
Por cuanto hace a las normas impugnadas, debe decirse que por las mismas razones dadas en el
inciso que antecede, puede considerarse que el instituto en cita se constituye como autoridad
intermedia, toda vez que tal órgano tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, se
le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permiten actuar por encima
de ellos, pues no sólo está facultado para resolver los recursos administrativos en materia de
acceso a la información pública municipal que se interpongan en contra de los Ayuntamientos,
sino además está facultado para vincularlos mediante las resoluciones que dicte en materia de
acceso a la información pública municipal, crear reglamentos que serían obligatorios para los
Municipios, sancionar a los funcionarios municipales, etcétera; además, no es una dependencia y
órgano técnico que actúa a instancia y por mandato de alguno de los órganos originarios del
Estado, por lo que constituye autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios, por no ser
parte del propio Estado y por contar con facultades unilaterales de decisión que afectan o impiden
la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno.

Respecto de los actos y preceptos impugnados se estima que se violenta la disposición

constitucional de mérito y demuestran que el instituto de referencia actúa como autoridad
intermedia, ya que se desprende que el instituto no emite una opinión o un acto de colaboración,
es decir, posee una actuación decisoria y ejecutiva respecto de la información pública municipal.

En estas condiciones, el citado instituto, con los actos impugnados antes precisados, actúa
emitiendo una decisión unilateral y ejecutiva, por lo que su actuación implica una intervención u
obstaculización en la comunicación directa entre los respectivos niveles de gobierno y, por ende,
constituye una autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios prohibida por el artículo 115,
fracción I, de la Constitución Federal.

CUARTO. Por acuerdo de tres de octubre de dos mil cinco, el presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia
constitucional, a la cual correspondió el número 61/2005 y, por razón de turno, se designó al
Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo como instructor del procedimiento.

Mediante auto de diez de octubre de dos mil cinco, el Ministro José Ramón Cossío Díaz, designado
para conocer del presente asunto en suplencia del Ministro instructor José de Jesús Gudiño
Pelayo, tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; asimismo, tuvo por
presentado al promovente con la personalidad que ostenta, promoviendo la controversia
constitucional y reconoció el carácter de demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del
Estado de Coahuila, así como al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública de la
mencionada entidad, al tratarse de un organismo estatal público autónomo, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propios, al que se le atribuye la emisión de los actos
impugnados; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva
contestación y, dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su
representación correspondiera.

Por diverso acuerdo de diecisiete de octubre de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación remitió el expediente al Ministro instructor José de Jesús Gudiño
Pelayo, a efecto de que continúe proveyendo lo conducente para la tramitación del procedimiento
constitucional.

QUINTO. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto
Tribunal el once de noviembre de dos mil cinco, el gobernador del Estado de Coahuila dio
contestación a la demanda de controversia constitucional, manifestando, en síntesis, lo siguiente:

1. Es cierto que con fecha seis de junio de dos mil tres, se publicó en el Periódico Oficial del
Gobierno del Estado de Coahuila el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información
Pública del Municipio de Torreón, Coahuila, desconociéndose si en fecha anterior o posterior
dicho reglamento se publicó en la Gaceta Municipal de dicho Municipio.

Los restantes hechos los desconoce por no ser propios.

2. Es cierta la promulgación y publicación de los preceptos constitucionales y legales impugnados;

sin embargo, dichos actos no se consideran contrarios a la Constitución Federal, pues se ajustaron
a las distintas fases del procedimiento legislativo previsto en el Estado de Coahuila.
SEXTO. Por su parte, Eloy Dewey Castilla, en su carácter de representante legal y consejero
presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, por escrito de fecha
veinticinco de noviembre de dos mil cinco, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de este Alto Tribunal ese mismo día, dio contestación a la demanda de
controversia constitucional, el cual se sintetiza a continuación:

1. El Ayuntamiento omitió informar que en la catorceava sesión ordinaria de Cabildo celebrada el

día veintisiete de junio de dos mil tres, acordó aprobar la iniciativa de reformas y adiciones a la
Constitución Política del Estado de Coahuila, en sus artículos 7o., con un tercer y cuarto párrafos,
que comprende además las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII y 8o. con un quinto y sexto párrafos, 67
fracción V, con un segundo párrafo, fracción XXXIII, con un tercer párrafo, 102, con un segundo
párrafo, 163, primer párrafo y 165, primer y segundo párrafos, por lo que sostiene que en el caso
se actualiza el consentimiento del acto impugnado.

2. Con fecha doce de agosto de dos mil tres, el Congreso del Estado, mediante Decreto Número
68, adicionó al artículo 7o., con un tercero y cuarto párrafos, que comprende además las
fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII, y 8o., con un quinto y sexto párrafos, de la Constitución Política del
Estado de Coahuila.

3. Con fecha cuatro de noviembre de dos mil tres, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno
del Estado la Ley de Acceso a la Información Pública, la cual entró en vigor noventa días hábiles
siguientes a su publicación, en cuyo artículo cuarto transitorio dispone que se derogan todas
aquellas disposiciones que se opongan al contenido de la citada ley. Esa misma previsión se
contiene en el artículo séptimo transitorio de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Coahuila.

4. En cuanto a los hechos atribuidos al instituto, estos son ciertos, señalando que en términos del
artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila, se trata de un organismo público
autónomo conforme a las bases previstas en la misma Constitución Local.
5. El instituto, por conducto del consejero presidente, con fundamento en el artículo 47 de la Ley
de Acceso a la Información Pública del Estado y en el artículo 50, fracciones V y VII, de la Ley del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información, acordó la radicación del ejercicio de la garantía
de acudir ante el instituto en caso de omisión, iniciada con motivo del escrito presentado por
Alejandro Irigoyen Ponce; acordando igualmente que el secretario técnico del instituto le
solicitaría al presidente municipal de Torreón, Coahuila, un informe justificado que se debería
rendir dentro de un término de tres días hábiles.

6. Es cierto que el oficio número ICAI/341/05 lo emitió el secretario técnico del instituto,
fundándose en lo establecido por el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública y en
los artículos 4o., 10, 11 y 57, fracción XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública.

En esos mismos preceptos se apoya el oficio número ICAI/338/05, cuyo motivo se circunscribe a
que en la octava sesión extraordinaria del instituto celebrada el día diecisiete de agosto de dos mil
cinco se emitió el acuerdo número 08/09, en el cual se resolvió que la presidencia del instituto,
conjuntamente con la dirección general y la unidad de vinculación, vigilancia, envíen una
exhortación por escrito a los sujetos obligados que sólo cumplen con la información pública
mínima entre un sesenta por ciento y un noventa y nueve por ciento, informándoles que deberán
cumplir con el cien por ciento a más tardar el día veintidós de septiembre de dos mil cinco. En el
caso concreto, el Ayuntamiento de Torreón presentaba un setenta y cuatro por ciento de
cumplimiento en la información mínima, por lo que se le envió una "invitación" para que
cumpliera con la publicación de la información mínima, sin la mención de aplicar alguna sanción
por el incumplimiento de la exhortación.

7. Es cierto que el instituto presentó una acción de inconstitucionalidad en contra del

Ayuntamiento actor, ante el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Coahuila, en la que se
cuestiona la constitucionalidad del Reglamento Municipal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, en virtud de que el Ayuntamiento creó un órgano desconcentrado de la
administración municipal, que se denomina Instituto de Transparencia Municipal, que tiene por
objeto entre otras cosas promover y difundir la transparencia, así como resolver sobre las
negativas a las solicitudes de acceso a la información, correspondiendo a dicho organismo la
vigilancia e interpretación del reglamento, lo cual es contradictorio con el artículo 7o. de la
Constitución Local, que señala que dicha atribución le compete en exclusiva al órgano autónomo
que se cree para tal efecto, que es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.
Es cierto que los Ayuntamientos están facultados para emitir reglamentos en la esfera de su
competencia, reservada en el artículo 115, fracción II, constitucional, sin embargo, tal facultad no
puede contrariar a las Constituciones Locales ni las leyes estatales que estén de acuerdo con la
misma.

En este aspecto, el instituto demandado expone en su contestación una serie de antinomias entre
el Reglamento Municipal y la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, para demostrar lo
fundado de la acción de inconstitucionalidad planteada.

8. No se comparte la postura del actor, quien sostiene que es a los Ayuntamientos a quienes les
compete regular la organización, procedimientos y funciones de la administración pública
municipal, lo que implica entre otras cosas, regular el acceso a la información que posee el
Municipio, pues esta última no necesariamente está comprendida en la primera de las citadas
facultades.

Para la doctrina jurídica no son sinónimos "la administración pública municipal" y la garantía
fundamental de acceso a la información pública, o menos aún que la garantía forme parte de la
administración municipal, ya que el acceso a la información pública tiene por objeto, entre otros,
transparentar la administración, siendo que esta última es el conjunto de dependencias y
entidades que constituyen la esfera de acción de los Ayuntamientos y cuyas operaciones tienen
por objetivo cumplir la política, la voluntad de un gobierno.

9. El derecho a la información es una garantía individual que se encuentra consagrada en el

artículo 6o. de la Constitución Federal.

La doctrina define al derecho de acceso a la información pública como la prerrogativa de la

persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades
públicas y empresas privadas que ejercen gasto público o cumplen funciones de autoridad, con las
excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad democrática. La información, como
bien jurídico tutelado a nivel constitucional, es necesaria para poder ejercer diversos derechos
fundamentales.

En este sentido, no existe norma federal o local que autorice o faculte expresamente a los
Ayuntamientos del Estado de Coahuila a reglamentar en materia de garantías individuales,
específicamente en materia de acceso a la información.

Por otro lado, el Congreso de la Unión, en uso de las facultades implícitas previstas en el artículo
73, fracción XXX, en relación con el artículo 6o. de la Constitución Federal, expidió la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el día once de junio de dos mil dos, por lo que no se trata de una atribución exclusiva de los
Ayuntamientos en términos del artículo 115 constitucional, sino de un derecho subjetivo público.
Lo anterior se refuerza aplicando el artículo 124 de la Constitución Federal.

10. Es equivocado sostener que la información en poder del Ayuntamiento es propiedad del
Municipio, ya que la información es un bien del dominio público accesible a cualquier persona, en
los términos previstos por la Constitución y la Ley de Acceso a la Información Pública.

11. El derecho a la información también está recopilado en diversos instrumentos internacionales,

como el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de mil novecientos cuarenta
y ocho, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de mil novecientos
sesenta y seis, el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos de mil
novecientos sesenta y nueve y el artículo 13 de la Convención de los Derechos del Niño de mil
novecientos ochenta y nueve. Asimismo, el demandado alude al contenido de diversas
resoluciones dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, especialmente el caso
conocido como "La última tentación de Cristo."

12. El instituto no es una autoridad intermedia, porque conforme a la Constitución Local el

instituto es autoridad constitucional en la materia, que la doctrina ha denominado órgano
constitucional autónomo, no lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus
facultades, ni funge como órgano de enlace entre el gobierno del Estado y el Municipio,
impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ellos.

De acuerdo con la doctrina, un órgano constitucional autónomo tiene las siguientes

características:

a) Su existencia se prevé en el propio Texto Constitucional, determinando su composición, método

de designación de sus integrantes, estatus institucional y sus competencias principales.

b) Participan en la dirección política del Estado y están ubicados fuera de la estructura orgánica de
los poderes tradicionales.

Como ejemplos a nivel federal se tiene al Instituto Federal Electoral, al Banco Central, la Comisión
Nacional de Derechos Humanos y los Tribunales Agrarios.

SÉPTIMO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintiocho de noviembre del mismo año, el presidente
de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza, adujo en su
contestación a la demanda lo siguiente:

1. Se expone como causal de improcedencia el consentimiento de la adición al artículo 7o. de la

Constitución Política Local, pues el Ayuntamiento actor fue parte en el procedimiento legislativo
correspondiente.

2. La controversia constitucional también es improcedente, en términos del artículo 19, fracción

VII, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, porque esta última no
prevé la controversia entre un Municipio y un organismo público autónomo, como lo es el
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

3. Al no poderse controvertir los actos de aplicación de las normas generales impugnadas, por
provenir del instituto, entonces es extemporánea la impugnación de estas últimas, pues la adición
al artículo 7o. de la Constitución Política del Estado tuvo lugar el diecinueve de septiembre de dos
mil tres, y la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila y la Ley del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública, el viernes cuatro de noviembre de dos mil tres.

4. Ni la reforma constitucional, ni la Ley de Acceso a la Información Pública, ni la Ley del Instituto

Coahuilense de Acceso a la Información Pública, facultan al instituto a desempeñar funciones
municipales, pues legislar en la materia no contraviene las facultades del Municipio previstas en el
artículo 115, fracción II, párrafo primero, constitucional, ya que ese tema nada tiene que ver con la
administración pública municipal, y para que así fuera tendría que existir una competencia expresa
al respecto.

Las leyes impugnadas no pretenden regular la vida municipal, sino establecer la obligación que
tienen los distintos niveles de gobierno de transparentar su funcionamiento, garantizando al
gobernado el derecho de acceder a la información pública.

En consecuencia, el instituto tampoco suple o mediatiza alguna facultad constitucional atribuida al

Municipio.

5. El instituto no es una autoridad intermedia, pues se trata de un organismo público autónomo.

Dicho órgano se encuentra sometido al control del Congreso demandado y al control de la justicia
constitucional local ejercida por el Poder Judicial del Estado; además, en términos del artículo 11
de la ley del instituto, debe mantener una relación de respeto y colaboración mutua entre los
Gobiernos Federal, Estatal y Municipal; además coadyuva a la distribución de competencias en
determinadas áreas.
La autonomía no supone separación absoluta respecto de los poderes públicos, ni puede afectar la
estructura de la distribución de funciones que establece la Constitución. El papel social que
desempeñan tales órganos es el de eludir la excesiva concentración del poder público, para dar
una mayor especialización, agilización, control y transparencia del mismo, evitando con ello su
abuso, teniendo funciones específicas.

6. Tampoco es verdad que por el hecho de que el Municipio sea propietario de determinados
bienes, se le faculte para reglamentar la información sobre los mismos, pues se trata de dos cosas
distintas.

7. Ante todo, el Municipio debe sujetarse al orden jurídico nacional y estatal, y si pretende regular
la materia de acceso a la información pública entonces interfiere en derechos fundamentales del
gobernado, como lo es el derecho a la información, los cuales no puede afectar en modo alguno.

8. No puede decirse que el instituto interfiera la comunicación que debe existir entre el Gobierno
Estatal y el Municipal, pues no hay que olvidar que entre ambos niveles de gobierno existen nexos
indisolubles.

OCTAVO. El procurador general de la República señaló en síntesis lo siguiente:

1. Se estima que la controversia se planteó por parte legitimada y que se presentó de manera
oportuna por lo que se refiere a los actos impugnados; en cuanto a las normas generales se hace la
precisión que los artículos 7o. de la Constitución Local, 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21 y
23 de la Ley de Acceso a la Información Pública de Coahuila y 2o., 7o., 8o., 9o., 13, último párrafo,
14 y 40, fracción II, puntos 3 y 4, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información
Pública, no se aplicaron en los actos impugnados, de tal modo que si tales normas fueron
publicadas el diecinueve de septiembre de dos mil tres, la controversia es extemporánea.
2. No está prevista en la ley de la materia la causa de improcedencia consistente en el
consentimiento de los actos o normas impugnadas. Además, el hecho de que un Ayuntamiento
apruebe una reforma, adición o derogación a la Norma Suprema Local no implica que consienta su
inconstitucionalidad, porque en ese supuesto la mayoría de los entes previstos en la fracción I del
artículo 105 constitucional no podría impugnar por esa vía norma alguna; además de que ello
implicaría condicionar la voluntad del Poder Reformador de la Constitución Federal a actos cuya
trascendencia no rebasa el ámbito local.

3. No es óbice para la procedencia de la acción que el Instituto Coahuilense de Acceso a la

Información Pública no esté previsto en el artículo 105 constitucional, pues los órganos
autónomos pueden conculcar el ámbito competencial de los que sí están previstos en dicho
precepto constitucional.

Lo anterior imposibilitaría emplazar como demandados a los órganos autónomos al no depender

jerárquicamente de otra autoridad a la que se le pueda sustituir en la responsabilidad del acto
emitido. Para apoyar su aserto, invocó las tesis de este Tribunal Pleno identificables bajo el rubro:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA." y
"COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA."

4. En atención a lo anterior, también es infundada la causal de improcedencia consistente en que

si el instituto no puede ser demandado y él emitió los actos de aplicación de las normas
impugnadas, entonces la controversia es improcedente.

5. De un análisis histórico y literal del artículo 115, fracción II, primer párrafo, de la Constitución
Federal se concluye que la facultad reglamentaria otorgada a los Ayuntamientos de organizar la
administración pública municipal, no tiene el alcance pretendido por la actora, respecto a
establecer a su libre arbitrio, los elementos de su administración pública.
6. El derecho a la información comprende implícitamente tres derechos: la libertad de buscar, la
libertad de recibir y la libertad de difundir garantías que indudablemente sólo corresponde regular
a los órganos legislativos a través de las conducentes creaciones legislativas, para de tal forma
materializar en la ley los medios que permitan a los individuos ejercer su derecho constitucional.

Debe precisarse que si bien es una garantía individual, no existe una disposición que
expresamente constriña la forma en que las Legislaturas Locales deben regularla para garantizar la
información pública en sus respectivas jurisdicciones, como en cambio sí se hace en otras materias
elementales de la organización de los Estados, sus órganos, atribuciones y del Municipio.

Lo anterior no es óbice para afirmar que ello obedece a que, en términos del numeral 124 de la
Ley Fundamental, el derecho a la información además de ser una garantía individual, se debe
considerar como una facultad residual para que las entidades prevean la forma en que
garantizarán a sus gobernados el ejercicio de este derecho, y son precisamente sólo los Congresos
Locales los habilitados para legislar sobre la materia, aun tratándose de información pública
municipal.

Concebir que los Municipios tienen la atribución para regular el acceso a la información pública
municipal, sería tanto como ampliar el margen de su facultad reglamentaria hasta el grado de
convertirla en facultad legislativa, porque evidentemente iría en contra del numeral 115 de la Ley
Fundamental, el cual no concede dicha atribución a los Municipios, quienes sólo poseen las
facultades que expresamente les otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Tampoco sería dable considerar que el derecho a la información sea uno de los aspectos incluidos
dentro de las bases generales de la administración pública municipal, ya que éstas sólo poseen el
alcance y las materias contenidas en los incisos a) a e) de la fracción II del numeral 115 de la
Constitución Federal, de los que no se deriva que incluso las Legislaturas Locales pudiesen incluir la
materia que nos ocupa dentro de las leyes municipales que están facultados para emitir.

7. Del contenido de las normas que se combaten no se desprende invasión alguna a la esfera
competencial del Municipio de Torreón, ya que del texto de los numerales en estudio se aprecia
que su objetivo únicamente es hacer eficaz la garantía consagrada en el numeral 6o. de la
Constitución Federal.

Asimismo, de los oficios impugnados, no se desprende vulneración alguna al numeral 115 de la

Constitución Federal, pues las Legislaturas Locales tienen facultades para emitir leyes en materia
de información pública, y ello de ninguna manera implica que se esté invadiendo la esfera
competencial del actor, ya que sus atribuciones sólo se constriñen a las que expresamente dispone
el numeral constitucional de mérito.

Debe también señalarse que el hecho de que la información que posee el Municipio, la cual se
materializa en los respectivos expedientes que almacena, si bien son de su propiedad, ello no
implica que esté facultado para regular el régimen de acceso a dicha información, porque en todo
caso, está excediendo el ámbito de atribuciones de que le dota el citado numeral 115 de la
Constitución Federal, en virtud de que el único que puede regular el acceso a la información es el
Poder Legislativo de Coahuila a través de disposiciones de carácter general.

8. El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública tampoco es una autoridad

intermedia, por lo siguiente:

a. El instituto es un órgano público autónomo, cuyas atribuciones no se relacionan con las

materias que constitucionalmente vinculan a los Gobiernos Locales y a los Municipios. Dicha
naturaleza se puede asemejar a la de las comisiones locales de Derechos Humanos, las cuales no
son autoridades intermedias, porque sus atribuciones también son ajenas a las que vinculan a
ambos niveles de gobierno.

b. El instituto no lesiona la autonomía municipal, ni suplanta o mediatiza sus facultades

constitucionales o invade la esfera competencial del Ayuntamiento, ya que las atribuciones con las
que cuenta no son competencia constitucional ni legal del Municipio.
c. Dicho órgano no interrumpe, ni impide la comunicación directa entre el Ayuntamiento y el
Gobierno del Estado, porque como se dijo, no interviene en las materias vinculantes entre ambos
niveles de gobierno y porque no tiene facultades de decisión sobre el Municipio, así como
tampoco es superior jerárquico del mismo.

NOVENO. La audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos tuvo verificativo en la

fecha señalada para el efecto precisado, ordenando pasar los autos al Ministro instructor para la
elaboración del proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para
conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10,
fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un
conflicto entre el Estado de Coahuila, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio
de Torreón, perteneciente a la misma entidad federativa.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida

oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

El artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) dispone que los plazos para la
interposición de la demanda serán, tratándose de normas generales, de treinta días contados a
partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el
primer acto de aplicación de la norma impugnada.
En el caso particular, el Ayuntamiento actor impugna los artículos 7o. de la Constitución del Estado
de Coahuila, 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21 y 23 de la Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Coahuila, los artículos 2o., 7o., 8o., 9o., 13, último párrafo, 14, 40, fracciones
II, puntos 3 y 4, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como los
Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de
la Ley de Acceso a la Información Pública, emitidos por el mencionado instituto el día veintidós de
marzo de dos mil cinco, específicamente los lineamientos 14, 16 y 19, porque estima que fueron
aplicados en los oficios 338/05 e ICAI/341/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo
General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información y el acuerdo de radicación del
expediente 28/2005, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de
Acceso a la Información Pública, consultables a fojas 94 y 99 a la 102 del cuaderno de pruebas de
la controversia constitucional. Dichos documentos se transcriben a continuación:

"Ramos Arizpe, Coahuila a 30 de agosto año 2005.

Oficio número 338/05.

"Lic. José Guillermo Anaya LLamas

"Presidente Municipal de Torreón

"Presente.

"En cumplimiento a la atribución concedida por el artículo 57 fracción II, de la Ley del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como a las instrucciones recibidas por el
consejero presidente Eloy Dewey Castilla, me permito notificarle que el Consejo General del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, en el ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 40, fracción IV de la misma ley y por acuerdo del mismo en sesión
extraordinaria celebrada el día diecisiete de agosto del año en curso, por este conducto le hace
una exhortación, en virtud de que a la fecha no ha cumplido con lo establecido en el artículo
segundo transitorio fracción IV, apartado 2, que le impone la obligación de que en un plazo de
cuatro meses después de entrada en vigor la Ley de Acceso a la Información Pública, realizara la
difusión de la información pública mínima a que alude el artículo 24 de la citada ley.
"Igualmente le comunico que en la sesión mencionada, el Consejo General acordó:

"1. Ofrecerle el apoyo necesario para cumplir con la obligación.

"2. Que se conceda el término hasta el veintidós de septiembre del año en curso para cumplir con
la publicación de la información mínima.

"Sin otro particular, me es grato reiterarle las seguridades de mi atenta y distinguida

consideración, quedando a sus órdenes para cualquier aclaración u orientación.

"Atentamente

"Lic. Luis González Briseño

"Secretario técnico.

"Firma."

"Ramos Arizpe, Coahuila a 29 de agosto del 2005

"Oficio número ICAI 341/05

"Expediente 28/05

"Lic. Guillermo Anaya Llamas

"Presidente Municipal de Torreón, Coahuila.

"Presente.

"Distinguido licenciado.

"Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública

del Estado, 4o., 10, 11 y 57 fracción XVI de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública, me permito comunicarle que con fecha 25 de agosto del 2005, Alejandro
Irigoyen Ponce solicitó que esta autoridad constitucional intervenga para efecto de que le requiera
conforme a derecho información solicitada.

"Para poder determinar lo conducente, le remito copia del escrito en mención así como los anexos
del mismo, con la finalidad de que rinda dentro del término de tres días hábiles, a este instituto un
informe justificado, el cual deberá contener una relación precisa de los hechos narrados por la
requirente, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo
cómo ocurrieron y las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostenerla
validez del acto de que se trate.

"Sin otro particular me es grato presentarle las seguridades de mi atenta y distinguida

consideración.
"Atentamente

"Lic. Luis González Briseño

"Secretario técnico."

"Garantía de acudir al instituto

"En caso de omisión.

"Alejandro Irigoyen Ponce

"Vs.

"Ayuntamiento de Torreón

"Expediente # 28/05

"Radicación
"En el día veintiséis (26) de agosto del año 2005 (dos mil cinco), el suscrito titular de la secretaría
técnica, doy cuenta al C. Licenciado Eloy Dewey Castilla, consejero presidente del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública, con un escrito que fue hecho llegar a las oficinas
de esta autoridad, con domicilio en Ignacio Allende y Manuel Acuña, Edificio Pharmakon, Ramos
Arizpe, Coahuila, el día veinticinco (25) de agosto del año en curso, por el ciudadano Alejandro
Irigoyen Ponce, al cual anexan 2 (dos) documentos en copia simple. Conste.

"Ramos Arizpe, Coahuila, a veintiséis (26) de agosto del 2005 (dos mil cinco).

"Con la constancia que antecede, regístrese en el Libro de Gobierno e intégrese el expediente

respectivo.

"Téngase al ciudadano Alejandro Irigoyen Ponce, acudiendo a este instituto con fundamento en el
artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, por la razón de no satisfacer la
respuesta dada a juicio del solicitante a la solicitud de información presentada por el hoy
requirente al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, de fecha dieciséis de agosto del año en curso.

"Asimismo, téngasele con el escrito del ciudadano, hoy requirente, exhibiendo dos documentos en
copia simple, consistentes en solicitud oficio número DGU-1023/05, de fecha dieciséis de agosto
del año en curso, firmado por el director general de Urbanismo del Ayuntamiento de Torreón,
Coahuila y oficio número DGFEM.17.584.2005, de fecha veintidós de agosto del año en curso,
firmado por el director general de Fomento Económico y Modernización, del Ayuntamiento de
Torreón.

"Cabe advertir que la acción intentada no satisface todos los requisitos que establece el
lineamiento 14 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con
fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, aprobados por el
consejo general del instituto, en la sesión extraordinaria celebrada el día veintidós de marzo del
año en curso, lo cual no es obstáculo para tratar la acción, ya que el escrito de acción contiene
cuando menos los datos requeridos en una solicitud de acceso a la información como lo establece
el artículo 40 de la Ley de Acceso a la Información Pública, aunado a que el lineamiento 22 impone
al instituto la obligación de suplir la deficiencia de la acción, por lo que en cumplimiento al
lineamiento en mención el instituto suple la queja del requirente en los términos siguientes:

"Domicilio de la entidad pública: calle Cepeda número 175 Sur de la ciudad de Torreón, Coahuila.

"Supuesto del artículo 47: párrafo primero.

"Preceptos legales que se estiman violados: Artículo 47.

"Asimismo a fin de dar cumplimiento a los lineamientos citados se prevé lo siguiente:

"Primero. Se designa como consejero instructor al consejero propietario Manuel Gil Navarro.

"Segundo. Se ordena al secretario técnico del instituto solicitar al presidente Municipal de

Torreón, Coahuila, un informe justificado que se deberá rendir en un término de tres días hábiles
siguientes a la solicitud, el cual deberá contener una relación precisa de los hechos narrados por el
requirente, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo
cómo ocurrieron y las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostener
la validez del acto de que se trate.

"En caso de haberse incurrido en violación materia de la presente garantía, con fundamento en el
artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, requiérasele a la autoridad
responsable la información solicitada en los términos que sean legalmente procedentes. Por otra
parte infórmese a la entidad pública, que la inobservancia y desacato al presente acuerdo, se
considera falta administrativa, en los términos de los artículos 22 y 70 de la Ley de Acceso a la
Información Pública y demás ordenamientos aplicables, igualmente que en los términos del
lineamiento 19 la falta de informe justificado hará presumir como ciertos los hechos que señaló el
accionista Alejandro Irigoyen Ponce, salvo prueba en contrario.

"Así lo instruye el consejero presidente licenciado Eloy Dewey Castilla, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 50, fracciones V y VII de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública, y el lineamiento 16 actuando con el secretario técnico del organismo con
fundamento en el artículo 57, fracción XVI, del ordenamiento jurídico en mención, licenciado Luis
González Briseño, quien levanta y autoriza la presente.

"Lic. Eloy Dewey Castilla

"Consejero presidente

"Lic. Luis González Briseño

"Secretario técnico

"Firmas."

De la lectura de los actos impugnados se desprende la aplicación expresa de los siguientes

preceptos:

a) Artículos 4o., 10, 11, 40, fracción IV, 50, fracciones V y VII y 57, fracciones II y XVI, de la Ley del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.
b) Artículos 22, 24, 40, 47, 70 y segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, de la Ley de Acceso a
la Información Pública.

c) Lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas
con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública.

Y, por tanto, también se advierte que en los actos impugnados no se aplicaron expresamente los
artículos 7o. de la Constitución del Estado de Coahuila, 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21
y 23 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, ni tampoco los artículos
2o., 7o., 8o., 9o., 13, último párrafo, 14 y 40, fracciones II, puntos 3 y 4, de la Ley del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

En este aspecto, el procurador general de la República aduce que la presente controversia

constitucional es extemporánea en relación a tales preceptos, pues no fueron aplicados en los
actos impugnados y en virtud de que el numeral constitucional se publicó en el Periódico Oficial de
la entidad el diecinueve de septiembre de dos mil tres y los restantes preceptos el cuatro de
noviembre del mismo año, entonces se surte la causal de improcedencia prevista en la fracción VII
del artículo 19, en relación con la fracción II del numeral 21, ambos de la ley reglamentaria de la
materia.(5)

Sin embargo, de una primera lectura de los preceptos de mérito se desprende lo siguiente:

a) El artículo 7o. de la Constitución Local establece la política estatal en materia de acceso a la

información pública, así como la naturaleza jurídica, competencia e integración del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública, órgano que en ejercicio de esa misma
competencia emitió los actos impugnados. Por tanto, el precepto en cuestión constituye el
presupuesto normativo que justifica la existencia tanto de las disposiciones aplicadas como la de
los actos de aplicación y, por tanto, es la fuente normativa primaria que causa agravio a la parte
actora y sin la cual no es posible comprender el sistema jurídico que se impugna.
b) En los restantes preceptos, al igual que en los expresamente aplicados, se contiene la obligación
que tienen los Municipios del Estado de Coahuila de proporcionar información pública, así como
las consecuencias jurídicas que derivan del desacato a la ley.

Este Alto Tribunal advierte que el contenido de los numerales no invocados en las resoluciones de
mérito se encuentran estrechamente relacionados con los preceptos expresamente aplicados, por
lo que, si tales preceptos legales forman parte de un mismo sistema jurídico, entonces no debe
sobreseerse su estudio, sino que conviene analizarlos de manera integral para resolver la materia
de la litis.

Con base en lo anterior, resulta inviable que se declare el sobreseimiento de las normas que no
fueron aplicadas expresamente en los actos impugnados, por lo que debe desestimarse la causal
de improcedencia invocada por el procurador general de la República.

Ahora bien, para contabilizar el plazo de treinta días a que se refiere el artículo 21, fracción II, de la
ley de la materia, resulta aplicable el siguiente criterio jurisprudencial del Tribunal Pleno:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA

DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE
APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA
SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una
controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de
aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se
haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general,
cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se
haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se
realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura
aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del
actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria
del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley
Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, establece como regla general que toda notificación
surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no
puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el
actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del
mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda."
(Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo
IV, noviembre de 1996. Tesis P./J. 64/96. Página 324.)

En el caso de los oficios 338/05 e ICAI/341/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo
General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, estos fueron notificados al
Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, el día ocho de septiembre de dos mil cinco, según se
desprende del sello que obra en la parte superior de cada uno de tales oficios, localizables a fojas
noventa y seis y noventa y siete del primer tomo de la controversia constitucional en que se actúa.

Por tanto, el plazo de treinta días señalado en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria
de la materia, inició a partir del lunes doce de septiembre y concluyó el lunes veintisiete de
octubre de dos mil cinco, por lo que si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el viernes treinta de septiembre de ese mismo
año, tal como se advierte del sello estampado al reverso de la foja uno del primer tomo de la
presente controversia, debe concluirse que la demanda fue promovida oportunamente.

Ahora bien, por lo que se refiere al acuerdo de radicación del expediente 28/2005, emitido por el
presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública,
expedido con fecha veintiséis de agosto de dos mil cinco, ni de las constancias de autos ni de las
manifestaciones vertidas por las partes se desprende información alguna sobre la fecha de
notificación del referido documento, aunque sí de su conocimiento cierto e indudable por la parte
actora, ya que dio contestación al referido acuerdo mediante promoción presentada ante el
instituto el día catorce de septiembre de dos mil cinco, según se desprende del sello que se
aprecia a foja ciento sesenta y dos del cuaderno de pruebas, por lo que si se tomara en cuenta
esta última fecha como aquella en la que el Ayuntamiento actor tuvo conocimiento cierto del acto
impugnado, entonces el plazo de treinta días señalado en la fracción I del artículo 21 de la ley
reglamentaria de la materia, inició a partir del lunes diecinueve de septiembre y concluyó el jueves
tres de noviembre de dos mil cinco, por lo que si la demanda se presentó en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el viernes treinta de septiembre de
ese mismo año, tal y como se advierte del sello estampado al reverso de la foja uno del primer
tomo de la presente controversia, debe concluirse que la demanda fue promovida
oportunamente.

En vista de que la demanda de controversia es oportuna por lo que se refiere a los actos de
aplicación, lo mismo debe decirse de las normas que han sido invocadas en los mismos, así como
de aquellas que si bien no fueron aplicadas expresamente, constituyen su sustento dentro de la
pirámide normativa por tratarse de normas previstas en la Constitución Local, o bien, por tratarse
de leyes ordinarias que forman parte del mismo sistema normativo de regulación del acceso a la
información municipal.

TERCERO. A continuación se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia

constitucional.

Promueve la controversia constitucional el Municipio de Torreón, Coahuila, quien cuenta con

legitimación activa, por tratarse de un órgano del Estado reconocido por el artículo 105, fracción I,
inciso i), de la Constitución Federal.

En cuanto a la representación de dicho órgano, debe decirse lo siguiente: el artículo 11, párrafo
primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el actor deberá comparecer a juicio por conducto
de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para
representarlo.(6)

En el caso, la demanda de controversia constitucional la suscribe Carlos Lauro Romo Vázquez, en

su carácter de síndico del Municipio de Torreón, Estado de Coahuila, lo que acredita con la
documental que obra agregada a foja noventa y tres del primer tomo de este expediente,
consistente en la primera sesión solemne de instalación del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila,
celebrada el primero de enero de dos mil tres, de la que se desprende que el promovente es el
primer síndico del Ayuntamiento electo.
Por su parte, el artículo 106, fracción II, del Código Municipal del Estado de Coahuila, dispone que
es facultad de los síndicos la representación jurídica del Ayuntamiento en las controversias o
litigios en que fuere parte;(7) por lo que, en el caso, quien comparece a juicio cuenta con la
representación legal y, por ende, con la legitimación necesaria para hacerlo.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de las autoridades demandadas, al ser un

presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que deben ser las obligadas por
la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Las autoridades demandadas son:

a) El Poder Legislativo del Estado de Coahuila;

b) El Poder Ejecutivo de la misma entidad; y,

c) El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

Respecto de los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila debe señalarse que tienen
legitimación pasiva en tanto son órganos primarios del Estado reconocidos en el artículo 105,
fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, y debe considerárseles como autoridades
demandadas, por atribuírseles la emisión, promulgación y publicación de las normas generales a
que se refiere el resultando primero de esta ejecutoria.

Ahora bien, en cuanto a la representación de tales órganos, debe señalarse lo siguiente:

En relación al Poder Legislativo del Estado de Coahuila, signa la contestación de la demanda
Salomón Juan Marcos Issa, con el carácter de presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del
Estado, lo cual acredita con la documental consistente en el acuerdo dictado por la Diputación
Permanente del Congreso del Estado de Coahuila el día veintiséis de julio de dos mil cinco, que
obra agregada a foja treinta del segundo tomo del expediente formado con motivo de la presente
controversia constitucional.

Los artículos 77, 79 y 91, fracción IV, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Coahuila,
señalan que la Junta de Gobierno del Congreso del Estado se integrará por coordinadores de los
grupos parlamentarios y que el coordinador del que haya obtenido la mayoría absoluta en el
Congreso será el presidente de la Junta de Gobierno, quien está facultado para representar
legalmente a ese órgano legislativo.(8)

En tal virtud, quien signa la contestación de la demanda en representación del Congreso del
Estado, cuenta con la legitimación necesaria para ello.

En cuanto al Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila, signa la contestación de la demanda Enrique
Martínez y Martínez, con el carácter de gobernador del Estado, lo cual acredita con la documental
que obra agregada a foja quinientos trece del primer tomo de la controversia constitucional.

El artículo 75 de la Constitución Local, señala:

"Artículo 75. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en una sola persona que se denominará
gobernador del Estado de Coahuila de Zaragoza."
De lo transcrito se advierte que corresponde al gobernador del Estado la titularidad del Poder
Ejecutivo Local, por lo que de conformidad con el primer párrafo del artículo 11 de la ley
reglamentaria de la materia, se colige que el citado funcionario cuenta con la legitimación
necesaria para intervenir en esta controversia constitucional.

Por lo que se refiere a la legitimación pasiva del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información
Pública, debe atenderse, en primer lugar, a lo siguiente:

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que
los "órganos derivados" es decir, aquellos que son creados y tienen delimitada su esfera de
competencia, no en la Constitución Federal sino en una ley, no pueden tener legitimación activa
en las controversias constitucionales, pero que para tener legitimación pasiva en estos
procedimientos no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, de donde se
deduce que en cada caso particular debe analizarse si pueden tener el carácter de demandados.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis número P. LXXIII/98, visible a foja 790, Tomo VIII, diciembre de
1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que a la letra
señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la

finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica
y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para
ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley
Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito
Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el
Poder Ejecutivo, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión
Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y
por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos
primarios del ‘Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que
estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En
consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no
se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin
embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se
requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular
deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad
perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.’."

La prosecución de dicho criterio, específicamente en lo referente a la legitimación pasiva, ha

permitido a este Alto Tribunal concluir que si la finalidad principal de las controversias
constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencias establecida en la Constitución
Federal, entonces además de la clasificación de órganos en originarios o derivados para deducir la
legitimación pasiva en las controversias constitucionales debe agregarse un elemento más, que es
el de la subordinación jerárquica.

En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano "derivado",
si se tiene la certeza de que es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en
la fracción I del artículo 105 constitucional, pues cuando ese órgano "derivado" está subordinado
jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I,
resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al
cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e
instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla
aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados.

Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia del Tribunal Pleno que se transcribe a continuación:

"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS

ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las
controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la
Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la
clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, Tomo VIII,
diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo
el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’,
para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este
orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es
autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105
constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a
otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente
tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene
la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de
lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya
reconocido el carácter de demandados." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, agosto de 2000. Tesis P./J. 84/2000. Página 967).

Así, analizando el caso particular, a la luz de tales criterios y atendiendo a la finalidad perseguida
con la controversia constitucional, debe estimarse que el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública tiene legitimación pasiva, toda vez que se trata de un órgano derivado del
Estado de Coahuila que no guarda dependencia alguna con los poderes estatales en cuanto a las
determinaciones que emite.

En relación a la autonomía del instituto, es preciso transcribir el contenido del artículo 7o. de la
Constitución Política del Estado de Coahuila, en lo conducente y los artículos 2o., 5o., 7o., 8o., 9o.,
18, 19 y 40 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública:

a) Constitución Política del Estado de Coahuila:

"Artículo 7o. ...

(Adicionado, P.O. 19 de septiembre de 2003)

"Toda persona tiene derecho a la información pública. La garantía de acceso a la información

pública, se definirá a partir de los principios siguientes:

"...
"VII. La Constitución de un organismo público autónomo conforme a las bases previstas en esta
Constitución y las siguientes:

"1. Será autoridad constitucional en la materia, independiente en sus funciones y decisiones, y

profesional en su desempeño.

"2. Contará con autonomía política, jurídica, administrativa, presupuestal, patrimonial y financiera,
en los términos que establezca la ley.

"3. Tendrá a su cargo la rectoría de las siguientes materias:

"a) El acceso a la información pública.

"b) La cultura de transparencia informativa.

"c) Los datos personales.

"d) (Derogado, P.O. 27 de marzo de 2007)(9)

"e) La realización de estadísticas, sondeos, encuestas o cualquier instrumento de opinión pública.

"f) Las demás atribuciones que establezca la ley.

"4. Su actuación se regirá por los principios de constitucionalidad, legalidad, certeza,

independencia, imparcialidad y objetividad.

"5. Sus integrantes serán designados por el voto de cuando menos las dos terceras partes del
Congreso del Estado, en los términos y conforme al procedimiento que disponga la ley. ..."

b) Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila de
Zaragoza:

"Artículo 2o. Las características del instituto. El instituto es un organismo público autónomo,
independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propio, en los términos de la Constitución Política del Estado y
esta ley."

"Artículo 5o. El instituto como organismo público autónomo. El instituto, dentro del régimen
interior del Estado, es un organismo público autónomo, en los términos que establece la
Constitución, esta ley y las demás disposiciones aplicables."

"Artículo 7o. La naturaleza de la autonomía constitucional. La autonomía del instituto se expresa

en la facultad de resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros
poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezca la
Constitución Política del Estado, esta ley y las demás disposiciones aplicables".
"Artículo 8o. Las características de la autonomía constitucional. Para el desarrollo de sus
funciones, el instituto contará con autonomía política, jurídica, administrativa, financiera y
presupuestal, en los términos que establece la Constitución, esta ley y las demás disposiciones
aplicables".

"Artículo 9o. La autonomía política. El instituto es un organismo político autónomo frente a

cualquier órgano de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal.

"La competencia del instituto se ejercerá por sus órganos, conforme a esta ley y su reglamentación
propia. En ningún caso, la autonomía podrá ser vulnerada o restringida por los Gobiernos Federal,
Estatal o Municipal."

"Artículo 18. La administración del patrimonio. El instituto administrará su patrimonio conforme a

las bases siguientes:

"I. Los recursos que integran su patrimonio, serán ejercidos en forma directa por los órganos del
instituto; o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley y su reglamento.

"II. El Congreso del Estado revisará y fiscalizará la cuenta pública del instituto, en los términos de
las disposiciones aplicables.

"III. El ejercicio presupuestal del instituto deberá ajustarse a los principios de honestidad,
legalidad, optimización de recursos, racionalidad e interés público y social.
"IV. El instituto manejará su patrimonio prudentemente conforme a la ley. En todo caso, el
instituto requerirá el acuerdo del consejo general, para dictar resoluciones que afecten el
patrimonio inmobiliario o para celebrar actos o convenios que comprometan al instituto por un
plazo mayor al periodo de su encargo, por lo que el instituto deberá observar las disposiciones
aplicables a los órganos del gobierno de las entidades de la administración pública del Estado. El
convenio siempre será por un tiempo determinado y con un objeto preciso. ..."

"Artículo 19. La autonomía presupuestal. El instituto elaborará su propio proyecto de presupuesto

de egresos y lo remitirá al Ejecutivo del Estado, a fin de que éste lo envíe en su oportunidad al
Congreso del Estado, para su estudio, discusión y, en su caso, aprobación. El proyecto de
presupuesto de egresos del instituto no podrá ser modificado por el Poder Ejecutivo del Estado.

"El proyecto de presupuesto de egresos del instituto, contemplará las partidas presupuestales
necesarias para el cumplimiento de su objeto."

"Artículo 40. Las facultades del consejo general. El consejo general tendrá las atribuciones
siguientes:

"I. En materia de administración y gobierno interno:

"1. Dictar las medidas de administración y gobierno interno que resulten necesarias para la debida
organización y funcionamiento del instituto.

"2. Establecer la estructura administrativa de los órganos del instituto y su jerarquización.

"3. Establecer la integración, organización, funcionamiento y atribuciones de las comisiones del
instituto que establezca esta ley o que cree el consejo general, para el debido funcionamiento del
instituto.

"4. Designar a los servidores públicos a su cargo, salvo el personal de la presidencia.

"...

"II. En materia normativa:

"1. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en la materia, así como
dictar las normas y previsiones destinadas a hacer efectivas tales disposiciones.

"2. Aprobar, a propuesta del presidente o de una comisión, los reglamentos siguientes:

"a) El interior del instituto.

"b) El de acceso a la información pública.

"c) El de la protección del derecho a la intimidad de las personas.

"d) El de administración, conservación y preservación de la documentación pública.

"e) El de medios de impugnación en materia de acceso a la información pública.

"f) El del servicio profesional de acceso a la información pública.

"3. Expedir los demás reglamentos, normas generales o particulares, circulares o lineamientos
generales en la materia, que serán de observancia obligatoria en el régimen interior del Estado,
para todas las entidades públicas y particulares. ..."

De las transcripciones anteriores se advierte que el Instituto Coahuilense de Acceso a la

Información Pública es un organismo público autónomo que tiene su origen, competencia e
integración previstos en la Constitución Política del Estado de Coahuila.

Aunado a lo anterior, se advierte claramente que el instituto no se encuentra inserto dentro de

alguno de los sujetos enumerados en la fracción I del artículo 105 constitucional, especialmente
del Poder Ejecutivo y Legislativo Estatales ahora demandados.

El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es, por disposición constitucional,

independiente en sus funciones y decisiones, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio,
contando con autonomía política. Dicha autonomía queda claramente descrita en el artículo 7o. de
la ley que rige su organización, pues la misma consiste en la facultad de resolver con libertad los
asuntos de su competencia, sin interferencia de otros poderes u otros organismos públicos
autónomos, salvo los medios de control que establezca la Constitución Política del Estado y las
demás disposiciones aplicables.
La legislación aplicable permite concluir que el instituto tiene completa libertad de acción para la
toma de sus decisiones, sin que la política y directrices globales sean definidas por otro órgano del
Estado. De hecho, de la legislación aplicable no se advierte que su competencia sea compartida o
derivada de algún otro ente estatal.

La autonomía administrativa, presupuestal, patrimonial y financiera del instituto se encuentra

reflejada de manera especial en el artículo 19 de la ley que lo rige, pues su presupuesto de egresos
no está incluido en el presupuesto de algún otro ente, el cual él mismo administra.

Al respecto, en la doctrina se ha considerado que los organismos autónomos, para ser

considerados como tales, deben reunir algunos requisitos:

a) Tener una configuración constitucional en cuyo texto se determine su composición, métodos,

designación de sus integrantes, su estatus institucional y sus principales competencias.

b) Se ubican fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales, esto es, no se encuentran
adscritos orgánicamente a ninguno de ellos.

c) Por no encontrarse dentro de la estructura orgánica de ninguno de los otros poderes, se

encuentran en el mismo rango que ellos; en relación con su origen. Sin embargo, con motivo de su
creación no podría vaciarse o sustituirse el ámbito de atribuciones prevista para cada uno de los
tres poderes del Estado.

Dadas las condiciones anteriores, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es un

órgano autónomo, creado y configurado por disposición constitucional, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, que no guarda liga jerárquica de mando con otro órgano del Estado, dada su
independencia en la toma de sus decisiones, con autonomía administrativa presupuestal,
patrimonial y financiera, cuyo objeto consiste en promover, fomentar y preservar el
fortalecimiento del derecho a la información pública, sin que se advierta que su competencia sea
compartida o derivada de otro ente estatal.

Dadas las características antes apuntadas, es de concluirse que el Instituto Coahuilense de Acceso
a la Información Pública tiene legitimación pasiva en controversia constitucional, ya que al ejercer
sus atribuciones en la materia, lo hace con autonomía constitucional, política, técnica y financiera,
con capacidad legal para obligarse por sí solo a satisfacer la exigencia de la demanda en materia de
acceso a la información pública, en caso de que resultare fundada.

Resulta aplicable al caso, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal Pleno que se transcribe a
continuación:

"COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA. De la
interpretación armónica de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 10 de su Ley Reglamentaria y 23 y 24 de la Ley Federal de Competencia
Económica, se advierte que la Comisión Federal de Competencia cuenta con legitimación pasiva en
controversias constitucionales, ya que, aun cuando no es un órgano originario del Estado, sino
derivado, al ejercer sus atribuciones relativas a la prevención, investigación y combate de
monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, lo hace con autonomía y plena potestad,
inclusive para ejecutar sus determinaciones." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIX, marzo de 2004. Tesis P./J. 10/2004. Página 1056.)

A mayor abundamiento, en relación al punto subrayado, conviene precisar que de conformidad

con el artículo 14 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, los
reglamentos así como las normas de carácter general o particular, emitidas por el referido
instituto, son obligatorias para las entidades oficiales encargadas de proporcionar la información
pública, asimismo se establece que todas sus decisiones vincularán a las entidades públicas:

"Artículo 14. La autonomía jurídica. El instituto, a través del consejo general, tiene la facultad de
expedir reglamentos, acuerdos, circulares, políticas o cualquier otra disposición general o
particular que sea necesaria para el desempeño de sus funciones y el ejercicio de los derechos en
la materia.

"Los reglamentos y demás normas de carácter general o particular, serán de observancia

obligatoria para las entidades públicas obligadas a proporcionar la información pública.

"Todas las decisiones del instituto vincularán a las entidades públicas, en los términos de las
disposiciones aplicables."

Por lo que la naturaleza jurídica y los efectos de la normatividad y las resoluciones que adopte el
instituto en mención, confirman que dicho órgano cuenta con legitimación pasiva, en la vía que se
deduce.

Con los razonamientos antes expuestos también debe desestimarse la causal de improcedencia
que hizo valer el Congreso demandado, en el sentido de que la presente controversia
constitucional es improcedente, en términos del artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo
105, fracción I, de la Constitución Federal, porque esta última no prevé la controversia entre un
Municipio y un organismo público autónomo, como lo es el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública, pues como ya quedó demostrado, este último sí tiene legitimación pasiva en
la presente controversia por tratarse de un organismo autónomo.

Finalmente, respecto del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, signa la

contestación de la demanda Eloy Dewey Castilla, con el carácter de representante legal y
consejero presidente, lo cual acredita con la documental consistente en copia del acuerdo
adoptado por el consejo general del instituto de mérito, relativo a la designación del referido
funcionario como presidente del consejo general del mismo instituto, que obra agregada a foja
setecientos ochenta y uno vuelta del primer tomo del expediente de la presente controversia
constitucional.
Por su parte, el artículo 50, fracción I, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública, señala que el presidente del Consejo General del instituto está facultado para
representar legalmente a ese órgano.(10)

QUINTO. A continuación se procede a analizar las causales de improcedencia invocadas por las
partes en la presente controversia constitucional, o bien, las que este Alto Tribunal advierta de
oficio.

El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública y el Congreso del Estado hicieron valer
la causal de improcedencia consistente en el consentimiento de la norma impugnada, pues en la
catorceava sesión ordinaria de Cabildo celebrada el día veintisiete de junio de dos mil tres, el
Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, acordó aprobar la iniciativa de reformas y adiciones a la
Constitución Política del Estado de Coahuila, especialmente a su artículo 7o., por lo que en el caso
se actualiza el consentimiento del acto impugnado.

Debe desestimarse esa causal de improcedencia por lo siguiente:

Los artículos 196, fracción V y 197 de la Constitución Política del Estado de Coahuila, establecen
que la reforma o adición a la Constitución Local requiere de la aprobación de la mayoría de los
Ayuntamientos,(11) sin que se advierta que el voto tenga por efecto modificar o revocar las
reformas propuestas, puesto que la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación
de las reformas constitucionales que expida el Congreso, se limita a que en su carácter de
entidades políticas, componentes del Estado, tengan la potestad de manera individual y separada
de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución Estatal;
esto es, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales
supremas para validar con su voto las modificaciones en la Constitución, discutidas y aprobadas
previamente por el Congreso Local, pero no para modificar o revocar las reformas en cuestión, por
lo que menos aún puede considerarse dicha votación como una vía legalmente prevista para la
solución del conflicto.
Por tanto, el hecho de que el Municipio actor en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 196 de
la Constitución Local haya emitido su voto a favor de las reformas y adiciones a la Constitución, de
forma alguna lleva a considerar, para efectos de procedencia de la controversia constitucional,
como consentidas las normas combatidas, ni tampoco entraña la pérdida del derecho de acción
para instar ante este Alto Tribunal a solicitar la invalidez de las mismas, dado que, como se asentó
con anterioridad, la presente vía constitucional se promovió oportunamente.

Además, ni de la Constitución Federal ni de la ley reglamentaria de la materia se advierte que

tratándose de la impugnación a preceptos de una Constitución Estatal, por parte de los
Municipios, la controversia constitucional sólo pueda ejercerse por aquellos que votaron en contra
de esas reformas o adiciones; por el contrario, los ordenamientos mencionados legitiman a los
Municipios a combatir a través de la controversia constitucional, normas de sus Constituciones
Locales, sin importar que el Municipio que lo haga, haya votado o no, en contra de las normas
constitucionales, cuya invalidez solicite.

Por los motivos expuestos, resulta infundada esta primera causal de improcedencia.

El Congreso del Estado argumenta que si la controversia constitucional no procede en contra de

actos atribuidos al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, entonces la
controversia es extemporánea, pues al no poderse tomar en consideración los actos de aplicación
de las normas generales invocadas, es preciso acudir a las fechas de publicación de estas últimas,
advirtiéndose que ha transcurrido en exceso el plazo a que se refiere el artículo 21 de la ley
reglamentaria de la materia.

Debe declararse infundada esta causal de improcedencia, pues tal como quedó demostrado en el
considerando que antecede, la controversia constitucional sí procede en contra de organismos
autónomos, de tal modo que no existe impedimento legal alguno para estimar que los actos
emitidos por el instituto sean dignos de considerarse para efectos del cómputo del plazo de
presentación de la demanda y, en ese aspecto, también ya se demostró que la presente
controversia se interpuso en tiempo.
Finalmente, este Alto Tribunal advierte de oficio que debe sobreseerse en la presente controversia
constitucional por lo que respecta al artículo 24, fracciones II, III, IV y VI, de la Ley de Acceso a la
Información Pública del Estado de Coahuila, por no afectar el interés legítimo del Municipio actor.

En efecto, las fracciones de mérito disponen lo siguiente:

"Artículo 24. La garantía mínima del libre acceso a la información pública. La garantía mínima del
libre acceso a la información pública, se sujetará a las reglas siguientes:

"...

"II. Además de lo previsto en la fracción anterior, el Poder Legislativo del Estado deberá informar:

"1. Las cuentas públicas del Estado, de los Municipios, de los órganos públicos autónomos y demás
entidades sujetas a fiscalización, en los términos de la ley de la materia.

"2. Las leyes y decretos aprobados por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente.

"3. Los dictámenes sobre iniciativas de ley o decreto.

"4. El Diario de Debates.

"5. Las controversias entre poderes públicos, iniciadas por el Congreso o cualquiera de sus
integrantes.

"III. Además de lo previsto en la fracción I de este artículo, el Poder Ejecutivo del Estado deberá
informar:

"1. El Plan Estatal de Desarrollo.

"2. Los programas, planes o proyectos de gobierno de sus entidades y dependencias.

"3. La Agenda Comunitaria Estatal en los términos de la ley de la materia.

"4. Las iniciativas de leyes o decretos y demás disposiciones generales o particulares en materia
administrativa.

"IV. Sin perjuicio de lo previsto en la fracción I de este artículo, el Poder Judicial del Estado deberá
informar:

"1. Los procedimientos de justicia constitucional local.

"2. Las tesis aisladas y jurisprudenciales publicadas en el Boletín de Información Judicial o en el

Periódico Oficial del Gobierno del Estado.
"3. Los expedientes judiciales y administrativos concluidos que estarán a disposición del público en
el archivo judicial, salvo la información confidencial o reservada, en los términos de las
disposiciones aplicables.

"4. Las listas de acuerdos.

"5. Los acuerdos administrativos del Consejo de la Judicatura.

"6. La aplicación del Fondo para Mejorar la Administración de Justicia.

"...

"VI. Además de lo previsto en la fracción I de este artículo, el Instituto Electoral y de Participación

Ciudadana de Coahuila y, en su caso, los partidos y asociaciones políticas, deberán informar:

"1. Las plataformas políticas, los estatutos y demás normas internas de los partidos políticos.

"2. Los informes presentados por los partidos políticos o asociaciones políticas ante la autoridad
electoral.
"3. La fiscalización de todos los recursos públicos y no públicos de los partidos políticos, bajo el
principio de la transparencia en el financiamiento.

"4. Las quejas resueltas por violaciones a las leyes electorales o de participación ciudadana.

"5. El registro de los Consejos de Participación Ciudadana.

"6. Los partidos y las organizaciones políticas con registro oficial, rendirán información respecto a
los recursos públicos y no públicos, bajo el principio de transparencia en el financiamiento."

Como se advierte de las transcripciones anteriores, las fracciones de mérito establecen una serie
de obligaciones en materia de información pública a cargo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial del Estado de Coahuila, así como al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de
Coahuila y, en su caso, a los partidos y asociaciones políticas, sin que vinculen de modo alguno a
los Ayuntamientos del Estado o afecten su ámbito de atribuciones, por lo que no puede
sostenerse que exista un principio de agravio en su contra, que se traduzca en el interés legítimo
para demandar la inconstitucionalidad de la norma, requisito indispensable y característico de la
controversia constitucional.

Ahora bien, el Tribunal Pleno ya ha sostenido que cuando la inviabilidad de la acción resulta
evidente porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la
entidad actora, tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la
vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede
desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo, sino sobreseer con fundamento
en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley
reglamentaria de la materia y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Las consideraciones anteriores han quedado plasmadas en la tesis P./J. 50/2004 del Tribunal Pleno
que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE

DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD
DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es:
‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE
INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino
limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia
del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece
cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en
modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una
forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio
de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al
estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los
artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la Materia, y 105, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la
aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros:
‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE
FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O
PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia
constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el
interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I,
para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que
vulnere su esfera de atribuciones." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta. Tomo XX, julio de 2004. Página 920).

En consecuencia, procede declarar el sobreseimiento de la controversia constitucional por lo que

respecta al artículo 24, fracciones II, III, IV y VI, de la Ley de Acceso a la Información Pública del
Estado de Coahuila, de tal modo que con respecto a dicho numeral, sólo subsiste como materia de
análisis el contenido de las fracciones I y V, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo 24. La garantía mínima del libre acceso a la información pública. La garantía mínima del
libre acceso a la información pública, se sujetará a las reglas siguientes:
"I. En general, todas las entidades públicas deberán informar por lo menos:

"1. Su estructura orgánica, los servicios que en general presta, las atribuciones por unidad o área
administrativa y la normatividad que las rige.

"2. Las leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia
general que rijan en el ámbito de su competencia.

"3. Manuales de organización y, en general, la base legal que fundamente la actuación de las
entidades públicas.

"4. El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes
hasta los mandos superiores.

"5. La remuneración mensual por puesto, incluyendo todas las percepciones.

"6. Las convocatorias a concurso o licitación de obras, adquisiciones, arrendamientos, prestación

de servicios, concesiones, permisos y autorizaciones, así como sus resultados.

"7. Las opiniones, datos y fundamentos finales contenidos en los expedientes administrativos que
justifican el otorgamiento de permisos, concesiones o licencias que la ley confiere autorizar a
cualquiera de las entidades públicas, así como las contrataciones, licitaciones y los procesos de
toda adquisición de bienes o servicios.
"8. El Sistema Integral de Información Financiera.

"9. Los balances generales y los estados financieros.

"10. La ejecución del presupuesto de egresos conforme el ejercicio correspondiente.

"11. Los resultados de todo tipo de auditorías concluidas y practicadas al ejercicio presupuestal de
cada una de las entidades públicas.

"12. La entrega de recursos públicos, cualquiera que sea su destino.

"13. El nombre, domicilio oficial y dirección electrónica, en su caso, de los servidores públicos
encargados de gestionar y resolver las solicitudes de información pública.

"14. Los instrumentos de participación comunitaria o ciudadana.

"15. Los servicios públicos y los programas que ofrecen, así como los trámites, requisitos y
formatos para acceder a los mismos.

"16. Información anual de actividades.

"17. La calendarización de las sesiones o reuniones públicas y las correspondientes minutas o actas
de dichas sesiones.

"18. El boletín de información pública de sus actividades.

"19. Cualquier otra información que sea de utilidad para el ejercicio del derecho a la información
pública, o la que conforme a la ley tenga que hacerse pública.

"...

"V. Sin perjuicio de lo previsto en la fracción I de este artículo, los Ayuntamientos deberán
informar:

"1. El Plan Municipal de Desarrollo.

"2. Los programas, planes o proyectos de gobierno de sus entidades y dependencias.

"3. La agenda comunitaria municipal en los términos de la ley de la materia.

"4. Las iniciativas de ley, decretos, reglamentos o disposiciones de carácter general o particular en
materia municipal.

"...

"Esta información mínima no restringe ni limita otro tipo de información pública que deba (sic)
proporcionar las entidades públicas, previa solicitud del interesado en los términos previstos en
esta ley."

Asimismo, debe sobreseerse por lo que se refiere al inciso d), numeral 3, fracción VII, del artículo
7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, que disponía:

"Artículo 7o.

"...

"VII. La Constitución de un organismo público autónomo conforme a las bases previstas en esta
Constitución y las siguientes:

"...

"3. Tendrá a su cargo la rectoría de las siguientes materias:

"...

"d) La documentación pública."

En efecto, mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila, de

veintisiete de marzo de dos mil siete, se derogó el inciso d) del precepto en mención; así se
actualiza la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V y 65 de la ley
reglamentaria de la materia,(12) ya que cesaron los efectos de la norma impugnada y, por tanto,
debe sobreseerse.

Apoya a lo expuesto, por analogía, la jurisprudencia sustentada por este Tribunal Pleno, que es de
rubro y texto siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA

NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La
acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por
actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas
hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una
norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal
debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición
que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar
fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los
efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a
pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o
sustitución." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Tomo XXI, mayo de 2005. Tesis P./J. 24/2005. Página 782).
No habiendo invocado las partes más causales de improcedencia ni advirtiendo este Alto Tribunal
que se actualice alguna otra de oficio, se procederá a dar contestación a los planteamientos de
fondo del presente asunto.

SEXTO. En primer lugar, resulta necesario que esta Suprema Corte de Justicia, analice la institución
jurídica del derecho a la información.(13)

Por principio, debe destacarse que a diferencia de lo que sucede con los derechos tangibles, como
la propiedad mueble e inmueble o la posesión, cuya protección se remonta incluso, al derecho
romano, los derechos inmateriales o intangibles ajenos a la esfera de los derechos personalísimos
(es decir, diversos al derecho al nombre o los derivados del derecho de familia y del estado civil)
tienen un reconocimiento por demás tardío y considerablemente reciente que no va más allá de
las últimas décadas del siglo pasado.

Dentro de estos derechos intangibles no relacionados con los derechos personalísimos, podemos
incluir, por ejemplo, a la propiedad intelectual (derecho de autor), a la propiedad industrial
(patentes y marcas) y, desde luego, al derecho a la información previsto en el artículo 6o.
constitucional:

"Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o
administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún
delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos
por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

(Adicionado, D.O.F. 20 de julio de 2007)

"Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito
Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y
bases:
"I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal,
estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés
público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer
el principio de máxima publicidad.

"II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los
términos y con las excepciones que fijen las leyes.

"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá
acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.

"IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión

expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e
imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

"V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos
actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa
y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.

"VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la
información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.

"VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será

sancionada en los términos que dispongan las leyes."
Para percatarse del alcance de este derecho, es inicialmente necesario determinar qué se
entiende por información.

Según su concepción gramatical derivada del Diccionario de la Real Academia de la Lengua

Española (vigésima edición, tomo II-H-Z, editorial Espasa Calpe), los vocablos información e
informar tiene las siguientes connotaciones:

"Información. (Del lat. Informatio, -onis) 1. Acción y, efecto de informar o informarse. 2. Oficina
donde se informa sobre alguna cosa. 3. Averiguación jurídica y legal de un hecho o delito. 4.
Pruebas que se hacen de la calidad y circunstancias necesarias en un sujeto para un empleo u
honor. 5. Educación, instrucción. 6. Comunicación o adquisición de conocimientos que permiten
ampliar o precisar los que se poseen sobre una materia determinada. 7. Conocimientos así
comunicados o adquiridos."

"Informar. (Del lat. Informare) 1. Enterar, dar noticia de una cosa. 2. Formar, perfeccionar a uno
por medio de la instrucción y buena crianza. 3. Dar forma sustancial a una cosa. 4. Dictaminar un
cuerpo consultivo, un funcionario o cualquier persona perita, en asunto de su respectiva
competencia. 5. Hablar en estrados los fiscales y los abogados."

Ahora bien, la peculiaridad que distingue de manera esencial al derecho a la información de otros
derechos intangibles, es su doble carácter que lo define como un derecho en sí mismo y como un
medio o instrumento para el ejercicio de otros derechos.

En efecto, la información tiene, además de un valor propio, un valor instrumental que sirve: (i)
como presupuesto del ejercicio de otros derechos y (ii) como base para que los gobernados
puedan ejercer un control respecto del funcionamiento institucional de los poderes públicos.
Es de estos elementos de donde surge la noción del derecho a la información, mismo que, con su
doble carácter, se perfila como un límite a la exclusividad estatal del manejo de la información y,
por ende, como una exigencia social de todo Estado de derecho.

Para efectos de la presente controversia constitucional, describiremos la naturaleza del acceso a la

información desde dos puntos de vista: como garantía individual y como derecho social.

1. El acceso a la información como derecho individual (garantía individual) y presupuesto para el

ejercicio de otros derechos.

Uno de los ejes de conceptualización del acceso a la información ha tendido a presentarlo como
correlato de la libertad de expresión.

En este marco, el derecho de acceso a la información cumple la función de maximizar el campo de

la autonomía personal, posibilitando el ejercicio de la libertad de expresión en un contexto de
mayor diversidad de datos, voces y opiniones, tan es así que la doctrina ha definido al derecho de
la información como el conjunto de normas jurídicas que tienen por objeto la tutela,
reglamentación y delimitación del derecho a obtener y difundir ideas, opiniones y hechos
noticiables.

La redacción del derecho a la libertad de información en la Convención Americana Sobre Derechos

Humanos, adoptada por nuestro país en la ciudad de San José de Costa Rica el veintidós de
noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y publicada en el Diario Oficial de la Federación el
jueves siete de mayo de mil novecientos ochenta y uno, parece seguir esta idea, ya que vincula el
acceso a la información con la libertad de pensamiento y expresión.

En efecto, dicho instrumento internacional, en su parte conducente, expresa lo siguiente:

"Artículo 13. Libertad de pensamiento y de expresión.

"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística, o por
cualquier otro procedimiento a su elección.

"2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura
sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser
necesarias para asegurar:

"a) El respeto a los derechos o la reputación de los demás, o

"b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas."

De modo similar está redactado el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, abierto a firma en la ciudad de Nueva York el diecinueve de diciembre de mil novecientos
sesenta y seis, aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el dieciocho de
diciembre de mil novecientos ochenta y publicado en el Diario Oficial de la Federación el miércoles
veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno.

Dicho precepto establece lo siguiente:

"Artículo 19.
"1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

"2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión, este derecho comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole sin consideración de fronteras, ya
sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de
su elección.

"3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y
responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que
deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

"a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás.

"b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas."

Por último, en iguales términos está redactado el artículo 19 de la Declaración Universal de

Derechos del Hombre, contenida en la Resolución de la Asamblea General de la Organización de
las Naciones Unidas Número 217 A (III) del diez de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho,
órgano internacional al que pertenece nuestro país desde el año de mil novecientos cuarenta y
cinco (la Carta de las Naciones Unidas fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el
diecisiete de octubre de mil novecientos cuarenta y cinco).

La referida disposición es del tenor siguiente:

"Artículo 19.

"Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de
no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y
el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión."

2. El acceso a la información como derecho colectivo (garantía social).

Un segundo abordaje de las posibilidades de conceptualización del derecho a la información parte

de su consideración, ya no como presupuesto de ejercicio de un derecho individual, sino de su
carácter de bien público o colectivo.

En este sentido, la concepción del derecho de acceso a la información no se limita a las

dimensiones de tipo individual, sino que cobra un marcado carácter público o social.
Funcionalmente, este carácter público o social tiende a revelar el empleo instrumental de la
información no sólo como factor de autorrealización personal, sino como mecanismo o andamiaje
de control institucional.

En el dictamen de la Cámara de Senadores leído en la sesión ordinaria de tres de noviembre de mil

novecientos noventa y siete, correspondiente a la adición al artículo 6o. constitucional, se
estableció:

"II. ... En la iniciativa se propone adicionar el artículo 6o. constitucional, para establecer que: ‘el
derecho a la información será garantizado por el Estado’. El propósito de esta adición corresponde
al espíritu de la reforma política.
"Si se tiende a una mayor y mejor participación de la ciudadanía en la representación nacional, si
se responsabiliza a los partidos políticos en los procesos de integración de los órganos
representativos, en mayor medida que hasta ahora; si se perfecciona el ejercicio de la democracia
con mejores procedimientos e instituciones, resulta necesario fortalecer y hacer más operante el
derecho a la libre manifestación de las ideas, considerando al individuo no sólo como emisor, sino
como receptor de conceptos y, muy especialmente, al grupo social que es, en el mundo
contemporáneo, el objetivo preferente de los medios de difusión.

"La libre expresión de las ideas es un derecho del ser humano. La información, que es recepción y
difusión de ideas, siempre respetado por el Estado, adquiere, merced a la reforma propuesta,
rango de obligatoriedad y, por cuanto se refiere a la comunidad, se amplía para comprenderse
como derecho social.

"El ejercicio de la democracia constituye todo un complejo social y político en el que participa la
comunidad nacional. Este derecho sólo podrá ser auténtico en tanto que el pueblo disponga de la
información suficiente que le permita llegar al conocimiento de la realidad nacional.

"Entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de

grupos o de personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar
libremente en la formación de la voluntad general, es característica de los regímenes dictatoriales.
El Estado mexicano, mediante la reforma propuesta, eleva a rango constitucional el derecho a la
información, que es una de las bases de sustentación de la democracia como sistema de vida.

"Tal derecho no puede quedar en manos de los particulares, ni de organismos intermedios, sino
que le corresponde al Estado garantizarlo. De conformidad con los términos constitucionales de
información no deberá constituir ataques a la moral, ni a derechos de tercero, ni provocar algún
delito, ni perturbar el orden público."

Existen evidentes vínculos entre esta concepción, una noción participativa de la democracia y una
consideración del respeto de los derechos fundamentales como fuente de legitimación del
ejercicio del poder. En este sentido, el acceso a la información pública es un derecho fundado en
una de las características principales del gobierno republicano, que es el de la publicidad de los
actos de gobierno y transparencia de la administración. Esta característica se explica a partir de los
propios cimientos del ejercicio del gobierno representativo: la representación democrática tiene
carácter temporal, y el ejercicio de funciones públicas en nombre de la representación otorgada
por el pueblo soberano está abierta al refrendo o escrutinio de la población en cuyo nombre se
gobierna, a través del voto.

En este sentido, la publicidad de los actos de gobierno constituye el mejor factor de control -o bien
de legitimación- del ejercicio del poder público. El acceso a la información sobre la cosa pública
posibilita a las personas opinar con propiedad y veracidad contribuyendo de tal modo al debate
público de las ideas que es garantía esencial del sistema democrático. Les permite además
investigar los problemas de la comunidad, controlar a los mandatarios y participar en la vida
política del Estado.

Un principio rector en el derecho a la información lo constituye el principio de publicidad de la

información de los organismos públicos del Estado, lo que se traduce en que la información
pública, precisamente por ser pública, es de interés general, y especialmente por ser pública y de
interés general puede o debe ser conocida por todos, excepto, claro está, la información
reservada, calificada así en una ley, cuando de la propagación de la información puede derivarse
perjuicio para la causa pública, la seguridad del mismo Estado o los intereses de la colectividad
nacional.

A pesar de la redacción de la Convención Americana, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos -a cuya jurisdicción se sometió nuestro país desde el año de mil novecientos noventa y
ocho- ha sostenido que la libertad de expresión tiene dos dimensiones, y que una de ellas es
precisamente el derecho a la información, la cual es piedra angular de la existencia misma de una
sociedad democrática e indispensable para la formación de la opinión pública.

En efecto, en la Opinión Consultiva 5/85 del trece de noviembre de mil novecientos ochenta y
cinco, en la cual el Gobierno de Costa Rica le solicitó que se pronunciara sobre la interpretación de
los artículos 13 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, este tribunal
internacional sostuvo lo siguiente:
"30. El artículo 13 señala que la libertad de pensamiento y expresión ‘comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole ...’. Esos términos establecen
literalmente que quienes están bajo la protección de la convención tienen no sólo el derecho y la
libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente
la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo
violado, sino también el derecho de todos a ‘recibir’ informaciones e ideas, de donde resulta que
el derecho protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así de
manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta requiere, por un lado,
que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y
representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un
derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno."

En esta misma opinión consultiva la Corte Interamericana destacó la relevancia política de la

libertad de expresión en los siguientes términos:

"32. En su dimensión social la libertad de expresión es un medio para el intercambio de ideas e

informaciones y para la comunicación masiva entre los seres humanos. Así como comprende el
derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista implica también
el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Para el ciudadano común tiene tanta
importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros como
el derecho a difundir la propia."

Con base en lo anterior, el citado tribunal, respecto del tema que nos ocupa, concluyó diciendo
que:

"33. Las dos dimensiones mencionadas (supra 30) de la libertad de expresión deben ser
garantizadas (por el Estado) simultáneamente. ..."
El derecho a la información vinculado específicamente con el acceso a la información pública, no
surge sólo de la interpretación citada, sino que al relacionarse con la publicidad de los actos de
gobierno y con el principio de transparencia de la información pública gubernamental, debe ser
conceptualizado como instrumento indispensable para apuntalar un régimen republicano de
gobierno.

Este derecho resulta entonces la consecuencia directa del principio administrativo de

transparencia de la información pública gubernamental y de la regla republicana de la publicidad
de los actos de gobierno, y se vincula además con el derecho de participación de los ciudadanos en
la vida pública, consagrado y protegido de muchas maneras por la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.

Ejemplo de esta noción del derecho a la información lo constituye el llamado derecho a la verdad,
cuyos más importantes desarrollos se han dado en relación con la investigación de las violaciones
a los derechos humanos, en cuyo caso el objeto fundamental del reclamo se centra en la
obtención de datos relativos a la conducta estatal.

Este Alto Tribunal ya se ha pronunciado en este tema, sosteniendo que el derecho a la información
veraz es un derecho básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana, que contribuirá a
que ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad, por lo que
está proscrito que el Estado proporcione información incompleta o falsa. Tal criterio se puede
constatar en las siguientes tesis aisladas:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL

SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR
LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE
LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN
CONSTITUCIONAL. El artículo 6o. constitucional, in fine, establece que ‘el derecho a la información
será garantizado por el Estado’. Del análisis de los diversos elementos que concurrieron en su
creación se deduce que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el respeto de la
verdad. Tal derecho es, por tanto, básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana que
contribuirá a que ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad.
Si las autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen
ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad
una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le
vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la
voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo
97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la
propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de
la maquinación y de la ocultación, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y
eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados". (Novena Época.
Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo III, junio de 1996.
Tesis P. LXXXIX/96. Página 513).

"DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO

6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE
ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR
VERAZMENTE. Inicialmente, la Suprema Corte estableció que el derecho a la información instituido
en el último párrafo del artículo 6o. constitucional, adicionado mediante reforma publicada el 6 de
diciembre de 1977, estaba limitado por la iniciativa de reformas y los dictámenes legislativos
correspondientes, a constituir, solamente, una garantía electoral subsumida dentro de la reforma
política de esa época, que obligaba al Estado a permitir que los partidos políticos expusieran
ordinariamente sus programas, idearios, plataformas y demás características inherentes a tales
agrupaciones, a través de los medios masivos de comunicación (Semanario Judicial de la
Federación, Octava Época, 2a. Sala, Tomo X, agosto 1992, p. 44). Posteriormente, en resolución
cuya tesis LXXXIX/96 aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomo III, junio 1996, p. 513, este Tribunal Pleno amplió los alcances de la referida
garantía al establecer que el derecho a la información, estrechamente vinculado con el derecho a
conocer la verdad, exige que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información
manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación grave a las garantías individuales
en términos del artículo 97 constitucional. A través de otros casos, resueltos tanto en la Segunda
Sala (AR. 2137/93, fallado el 10 de enero de 1997), como en el Pleno (AR. 3137/98, fallado el 2 de
diciembre de 1999), la Suprema Corte ha ampliado la comprensión de ese derecho entendiéndolo,
también, como garantía individual, limitada como es lógico, por los intereses nacionales y los de la
sociedad, así como por el respeto a los derechos de tercero." (Novena Época. Instancia: Pleno.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XI, abril de 2000. Tesis P. XLV/2000.
Página 72).

3. El derecho a informar y a ser informado previsto en la Constitución Federal.

Tal como lo ha sostenido el Tribunal Pleno con anterioridad,(14) la connotación de la
"información" a que se refiere el artículo 6o. constitucional es la que significa acción y efecto de
informar e informarse, es decir, ser enterado de cualquier cosa.

De esta guisa resulta que el derecho a la información se compone de una facultad o atribución
doble; el derecho a dar información y el derecho de recibir información.

El derecho citado en primer lugar, comprende las facultades de difundir e investigar, lo que viene a
ser la fórmula de la libertad de expresión contenida en la primera parte del artículo 6o.
constitucional.

La facultad de recibir información o noticia es lo que integra el segundo de esos derechos.

Por tanto, el derecho adicionado en el artículo 6o. constitucional, obliga al Estado no solamente a
informar sino a asegurar que todo individuo sea enterado de algún suceso, es decir, a ser
informado.

Es importante significar que la información que comprende el derecho es toda aquella que
incorporada a un mensaje tenga un carácter público y sea de interés general, es decir, todos
aquellos datos, hechos, noticias, opiniones e ideas que puedan ser difundidos, recibidos,
investigados, acopiados, almacenados, procesados o sistematizados por cualquier medio,
instrumento o sistema.

No puede soslayarse que el Estado, como sujeto informativo que genera información, que tiene el
carácter de pública, y supone, por tanto, el interés de los miembros de la sociedad por conocerla,
se encuentra obligado a comunicar a los gobernados sus actividades y éstos tienen el derecho
correlativo de tener acceso libre y oportuno a esa información, con las limitantes que para fines
prácticos se pueden agrupar en tres tipos: limitaciones en razón del interés nacional e
internacional, limitaciones por intereses sociales y limitaciones para protección de la persona.

Tales limitaciones o excepciones al derecho a la información de suyo implican que no se trata de

un derecho absoluto, y, por tanto, debe entenderse que la finalidad de éstas es la de evitar que
este derecho entre en conflicto con otro tipo de derechos.

Así, la ley que regule el acceso a cierta información, no debe ser el simple camino procesal de
acceso a la información que garantice la libertad e igualdad en su recepción, sino también, el
instrumento protector de aquellas materias y en particular de los intereses de terceros,
constituyéndose así, por razones lógicas, en una directa y quizá la más intensa limitante posible
del ámbito del derecho a recibir información.

Con lo expuesto, queda claro que el propio Estado mexicano debe cumplir con las disposiciones
para sí mismo señaladas en lo que se refiere al derecho a la información, por la razón central de
que el Estado no se ubica por encima de la sociedad, y la sociedad, por su parte, se sitúa como
vigilante de las actividades que deben cumplir los sujetos obligados de proporcionar la
información, con las limitaciones de orden público, tales como los intereses nacionales y los de la
sociedad, así como por el respeto a los derechos a terceros.

SÉPTIMO. Una vez sentado el marco teórico anterior, se analizará en primer lugar el argumento
consistente en que los preceptos constitucionales y legales que se impugnan contravienen lo
establecido en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, por estimar que el
Municipio es el encargado, en exclusiva, de promover y difundir la transparencia en materia
municipal, sin que pueda tener injerencia la entidad federativa a través de la emisión de normas y
de la creación de órganos estatales especializados en la materia.

El Municipio actor sostiene que la finalidad de la reciente reforma del artículo 115 constitucional
es que en el ámbito de Gobierno Municipal se ejerzan competencias exclusivas a favor del
Ayuntamiento, lo que supone la exclusión de cualquier ente que sin fundamento constitucional
pretenda desempeñar funciones municipales y, en especial, la fracción II, inciso a), dispone que las
Legislaturas de los Estados sólo expedirán leyes que establezcan bases generales de la
administración pública municipal, es decir, orientadas a las cuestiones generales sustantivas y
adjetivas que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir
en las cuestiones específicas de cada Municipio, quedando para el ámbito reglamentario la
materia de acceso a la información pública en posesión del Municipio.

Agrega que los reglamentos municipales deben ajustarse a las leyes que expida el Congreso Local
en la medida en que tales leyes versen sobre materia municipal que autoriza el precepto
constitucional de mérito, sin que se deduzca de este último la facultad de la Legislatura Local de
reglar el acceso a la información que poseen los Municipios, por lo que el Congreso no puede
detallar, pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la
administración pública municipal competencia exclusiva de los Ayuntamientos, que implica, entre
otras cosas, regular el acceso a la información que posee el propio Municipio.

Para resolver la problemática planteada, es preciso acudir a las consideraciones que ha sostenido
el Tribunal Pleno, relativas a la interpretación de la reforma constitucional del artículo 115,
fracción II, inciso a), constitucional, acaecida en diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

En la controversia constitucional 12/2001, promovida por el Municipio de Tulancingo de Bravo,

Estado de Hidalgo, fallada el siete de julio de dos mil cinco, se adoptaron las siguientes
conclusiones:

• A partir de la reforma constitucional que se gestó en el año de mil novecientos ochenta y tres,
los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades,
como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba
limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados.

• Como consecuencia de la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal acaecida en el año
de mil novecientos noventa y cuatro, se le otorgó al Municipio la facultad de acudir a un medio de
control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de
atribuciones propias y exclusivas.
• Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo, entre
otras innovaciones, la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del artículo 115
constitucional, de la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección
popular directa", por la que dice "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de
elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución
que ha venido sufriendo el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos
ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro.

Al resolver la referida controversia constitucional, el Tribunal Pleno sostuvo que la

conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva el reconocimiento de una
potestad de autoorganización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de
facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le
permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas
normas básicas o bases generales que expida la legislatura.

A raíz de la situación descrita, el Órgano Reformador de la Constitución, en mil novecientos

noventa y nueve, decidió modificar el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115
constitucional, con un doble propósito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en
materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias.

Dicha delimitación fue realizada en el artículo 115, fracción II, inciso a) de la Constitución Federal
que dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política
y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio
conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia
municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación
ciudadana y vecinal.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo,
incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha
administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y
legalidad. ..."

El texto reformado del artículo 115 constitucional, modificó el término "bases normativas"
utilizado en la redacción anterior, por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que
obedeció a la necesidad de limitar el margen de actuación de las Legislaturas Estatales respecto de
los Municipios, para acotarlo al establecimiento de un catálogo de normas esenciales tendentes a
proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular del
Ayuntamiento, pero sin permitir a dichas legislaturas intervenir en las cuestiones propias y
específicas de cada Municipio.
El Constituyente Permanente, en consecuencia, buscó establecer un equilibrio competencial en el
que no prevalezca la regla de que un nivel de autoridad tiene facultades mayores o de mayor
importancia que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las que constitucionalmente le
corresponden: al Estado le corresponde sentar las bases generales a fin de que exista similitud en
los aspectos fundamentales en todos los Municipios del Estado y al Municipio le corresponde
dictar sus normas específicas, sin contradecir esas bases generales, dentro de su jurisdicción.

Por lo anterior, es posible concluir que la intención fundamental de la reforma de mil novecientos
noventa y nueve, en lo que se refiere a la fracción II del artículo 115 constitucional, es la siguiente:
los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisión
de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la
Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a
través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II del artículo 115
constitucional.

Resulta indispensable invocar los siguientes criterios jurisprudenciales:

"LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES

CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO
PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El Órgano
Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo
115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar
el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria
del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de
Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el
contenido de las ahora denominadas ‘leyes estatales en materia municipal’ debe orientarse a las
cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los
Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que
se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos
fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades
para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas
de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer
un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene
facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las
atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar
las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus
Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin
contradecir esas bases generales." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, octubre de 2005. Tesis P./J. 133/2005. Página 2068).

"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA. A raíz de la reforma

constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su
facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del
artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los
Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional
de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89
de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la
extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de
subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones
desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los
reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor
extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las
legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en
el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas
para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus
competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a
las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas,
entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se
logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el
derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de
ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la
citada fracción II." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta. Tomo XXII, octubre de 2005. Tesis P./J. 132/2005. Página 2069).

En esta tesitura, el término "bases generales de la administración pública municipal" no puede

interpretarse en el sentido de que concede a las Legislaturas de los Estados una libertad ilimitada
para legislar en materia municipal; sin embargo, tampoco puede interpretarse como una
liberalidad total a favor de la facultad reglamentaria municipal, pues los Municipios tendrán que
respetar el contenido de estas bases generales de la administración pública municipal, ya que al
dictar sus normas reglamentarias no deben contradecir lo establecido en dichas bases que les
resultan plenamente obligatorias, por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un
Estado en aspectos fundamentales.

Ahora bien, este Tribunal Pleno sostuvo que las leyes estatales en materia municipal derivadas del
artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es "las bases generales de la
administración pública municipal", comprenden: lo referente al establecimiento de una serie de
normas ineludibles relacionadas con la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, los derechos
y obligaciones de sus habitantes, los aspectos esenciales de funcionamiento de la administración
pública municipal vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos
de creación normativa del Ayuntamiento, los aspectos que requieren ser uniformes respecto de
las funciones y los servicios públicos municipales, etcétera.

Así, este Alto Tribunal sostuvo que de manera enunciativa mas no limitativa, pueden señalarse
como bases generales de administración pública municipal, entre otras, las normas relativas a la
transparencia y acceso a la información gubernamental e, inclusive, la regulación de las funciones
y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible
convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.

A raíz de este nuevo reparto competencial, el Tribunal Pleno advirtió que los Ayuntamientos
pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias:

a) El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los
reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos
por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de
innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica, exige que
el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o
pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

En estos casos, la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada

a las disposiciones tanto de la ley marco, como de las leyes locales.
b) Los reglamentos cuyo origen se sustenta en la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es
"bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración
pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", que tienen una mayor extensión
normativa y en donde los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos aspectos
específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.

Ahora bien, al resolver la multicitada controversia constitucional 12/2001, se recalcó que dentro
de las leyes locales que deben ser respetadas se encuentran las leyes en materia municipal a que
se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen por objeto la fijación de ciertos
lineamientos o bases generales, que establezcan un marco normativo homogéneo a los Municipios
de un Estado, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el
funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.

En consecuencia, no resulta jurídicamente aceptable que los Municipios, vía facultad

reglamentaria, modifiquen o alteren el contenido de las bases generales de administración, so
pretexto de regular cuestiones particulares y específicas de cada Municipio, pues de otro modo se
desnaturalizaría su cometido y alcances; además de que en ese aspecto, el Municipio interferiría
en la esfera competencial de la Legislatura Estatal, a quien le ha sido encomendada esa tarea
homogeneizante de la que tanto se ha aludido a lo largo de la presente ejecutoria.

OCTAVO. Con base en el marco competencial anterior, procede analizar el contenido de las
normas impugnadas en la presente controversia constitucional.

i) El artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila dispone lo siguiente en materia
de acceso a la información:
"Artículo 7o. ...

(Adicionado, P.O. 19 de septiembre de 2003)

"Toda persona tiene derecho a la intimidad. Este derecho será garantizado en el marco de la
sociedad democrática.

(Adicionado, P.O. 19 de septiembre de 2003)

"Toda persona tiene derecho a la información pública. La garantía de acceso a la información

pública, se definirá a partir de los principios siguientes:

"I. Su fundamento reside en el estado humanista, social y democrático de derecho que establece
esta Constitución.

"II. El acceso libre, gratuito, sencillo, antiformal, eficaz, pronto y expedito a la información.

"III. La interpretación constitucional más favorable del principio de publicidad, salvo las
excepciones que por razones de interés público establezca la ley en sentido estricto.

"IV. La protección de los datos personales.

"V. La obligación de transparencia del Poder Público o cualquier otra entidad que utilice, reciba o
disponga de recursos públicos, en los términos de la ley.
"VI. La administración, conservación y preservación de la documentación pública a través de
mecanismos confiables, eficientes y eficaces.

"VII. La Constitución de un organismo público autónomo conforme a las bases previstas en esta
Constitución y las siguientes:

"1. Será autoridad constitucional en la materia, independiente en sus funciones y decisiones, y

profesional en su desempeño.

"2. Contará con autonomía política, jurídica, administrativa presupuestal, patrimonial y financiera,
en los términos que establezca la ley.

"3. Tendrá a su cargo la rectoría de las siguientes materias:

"a) El acceso a la información pública.

"b) La cultura de transparencia informativa.

"c) Los datos personales.

"d) (Derogado, P.O. 27 de marzo de 2007)

"e) La realización de estadísticas, sondeos, encuestas o cualquier instrumento de opinión pública.

"f) Las demás atribuciones que establezca la ley.

"4. Su actuación se regirá por los principios de constitucionalidad, legalidad, certeza,

independencia, imparcialidad y objetividad.

"5. Sus integrantes serán designados por el voto de cuando menos las dos terceras partes del
Congreso del Estado, en los términos y conforme al procedimiento que disponga la ley. ..."

ii) Los artículos 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21, 22, 23, 24, fracciones I y V, 40, 47, 70 y
artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, todos de la Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Coahuila establecen lo siguiente:

"Artículo 5o. El catálogo de denominaciones. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"III. Entidad (es) pública (s). Las siguientes:

"...

"2. El gobierno municipal:

"a) Los Ayuntamientos o, en su defecto, los concejos municipales.

"b) Todas las dependencias y entidades de la administración pública municipal centralizada,

descentralizada y paramunicipal."

"Artículo 21. El sujeto obligado del derecho a la información pública. Todas las entidades y sus
servidores públicos son sujetos obligados a proporcionar la información pública.

"Las entidades públicas tienen la obligación de administrar, conservar y preservar la

documentación pública, en los términos de la ley de la materia.

"La función de acceso a la información pública, se basa en los principios de constitucionalidad,

legalidad, certeza, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo."

"Artículo 22. El principio de responsabilidad del servidor público. Todos los servidores públicos
serán sujetos de responsabilidad y de sanción en caso de que no cumplan con las normas, políticas
y acciones en la materia, en los términos de las disposiciones aplicables.
"Del conocimiento público de documentos e información clasificada como reservada, sólo serán
responsables los servidores públicos, de acuerdo con esta ley y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 23. La garantía de responsabilidad en el uso de la información pública. El uso de la

información pública es responsabilidad de la persona o servidor que tiene en su poder la
información, en los términos de las disposiciones aplicables.

"Ninguna entidad pública podrá tomar acciones en contra de aquella persona que use o disponga
lícitamente de la información pública recibida, en los términos previstos en esta ley.

"La pérdida, destrucción, alteración u ocultamiento de la información pública y de los documentos

en que se contenga, serán sancionados en los términos de las disposiciones aplicables."

"Capítulo segundo

"La garantía de la información pública mínima.

"Artículo 24. La garantía mínima del libre acceso a la información pública. La garantía mínima del
libre acceso a la información pública, se sujetará a las reglas siguientes:

"I. En general, todas las entidades públicas deberán informar por lo menos:

"1. Su estructura orgánica, los servicios que en general presta, las atribuciones por unidad o área
administrativa y la normatividad que las rige.
"2. Las leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia
general que rijan en el ámbito de su competencia.

"3. Manuales de organización y, en general, la base legal que fundamente la actuación de las
entidades públicas.

"4. El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes
hasta los mandos superiores.

"5. La remuneración mensual por puesto, incluyendo todas las percepciones.

"6. Las convocatorias a concurso o licitación de obras, adquisiciones, arrendamientos, prestación

de servicios, concesiones, permisos y autorizaciones, así como sus resultados.

"7. Las opiniones, datos y fundamentos finales contenidos en los expedientes administrativos que
justifican el otorgamiento de permisos, concesiones o licencias que la ley confiere autorizar a
cualquiera de las entidades públicas, así como las contrataciones, licitaciones y los procesos de
toda adquisición de bienes o servicios.

"8. El Sistema Integral de Información Financiera.

"9. Los balances generales y los estados financieros.

"10. La ejecución del presupuesto de egresos conforme el ejercicio correspondiente.

"11. Los resultados de todo tipo de auditorías concluidas y practicadas al ejercicio presupuestal de
cada una de las entidades públicas.

"12. La entrega de recursos públicos, cualquiera que sea su destino.

"13. El nombre, domicilio oficial y dirección electrónica, en su caso, de los servidores públicos
encargados de gestionar y resolver las solicitudes de información pública.

"14. Los instrumentos de participación comunitaria o ciudadana.

"15. Los servicios públicos y los programas que ofrecen, así como los trámites, requisitos y
formatos para acceder a los mismos.

"16. Información anual de actividades.

"17. La calendarización de las sesiones o reuniones públicas y las correspondientes minutas o actas
de dichas sesiones.
"18. El boletín de información pública de sus actividades.

"19. Cualquier otra información que sea de utilidad para el ejercicio del derecho a la información
pública, o la que conforme a la ley tenga que hacerse pública.

"...

"V. Sin perjuicio de lo previsto en la fracción I de este artículo, los Ayuntamientos deberán
informar:

"1. El Plan Municipal de Desarrollo.

"2. Los programas, planes o proyectos de gobierno de sus entidades y dependencias.

"3. La agenda comunitaria municipal en los términos de la ley de la materia.

"4. Las iniciativas de ley, decretos, reglamentos o disposiciones de carácter general o particular en
materia municipal.

"...
"Esta información mínima no restringe ni limita otro tipo de información pública que deba (sic)
proporcionar las entidades públicas, previa solicitud del interesado en los términos previstos en
esta ley."

"Artículo 40. Los requisitos de la solicitud. La solicitud de acceso a la información deberá contener
cuando menos los siguientes datos:

"I. Identificación de la autoridad a quien se dirija.

"II. Nombre completo, domicilio, firma autógrafa y datos generales del solicitante.

"III. Identificación de los datos e informaciones que requiere.

"IV. Lugar o medio señalado para recibir la información.

(Adicionado, P.O. 17 de abril de 2007)

"En caso de que el peticionario realice la solicitud por medios remotos de comunicación, no será
necesario incluir firma autógrafa, si no que podrá ser sustituida por un nombre de usuario en los
términos de las disposiciones reglamentarias que para tal efecto se expidan."

"Artículo 47. La garantía de acudir ante el instituto para requerir la información en caso de
omisión. Cumplido el plazo previsto en el artículo anterior, si la solicitud de información no se
hubiese satisfecho o la respuesta fuese ambigua o parcial a juicio del solicitante, el interesado
podrá acudir al instituto a fin de que requiera conforme a derecho a la entidad pública
correspondiente la información solicitada, sin perjuicio de lo previsto en el sistema de medios de
impugnación a que se refiere el apartado siguiente de esta ley.

"Cuando por negligencia no se dé respuesta en tiempo y forma a la solicitud de acceso a la

información, la autoridad queda obligada a otorgarle la información, previo requerimiento del
instituto, en un periodo no mayor a los diez días hábiles, cubriendo, en su caso, todos los gastos
generados por la reproducción del material informativo, siempre y cuando la información de
referencia no sea reservada o confidencial."

"Artículo 70. Las faltas administrativas y su cláusula de intangibilidad. Las faltas en materia de
acceso a la información pública que cometan los servidores públicos, se sancionarán en los
términos de la ley de la materia.

"En ningún caso, se sancionará a un servidor público que comunique o publique información
pública que revele corrupción o prácticas irregulares."

"Segundo. Dentro del año siguiente contado a partir de que el instituto entre en funciones, se
expedirán y publicarán en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, los siguientes documentos:

"...

"IV. El instituto elaborará un Programa de Seguimiento para la Implementación del Acceso a la

Información Pública, a partir de los criterios siguientes:

"...
"2. Las entidades públicas contarán con un plazo de cuatro meses después de la entrada en vigor
de esta ley, para que realicen la difusión de la información pública mínima."

iii) Los artículos 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13, último párrafo, 14, 40 fracciones II, puntos 3 y 4, IV,
50 fracciones V y VII y 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública:

"Artículo 2o. Las características del instituto. El instituto es un organismo público autónomo,
independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propio, en los términos de la Constitución Política del Estado y
esta ley."

"Artículo 4o. La función del instituto. El instituto, dentro del régimen interior del Estado, se
encargará de la rectoría de las materias a que se refiere el artículo 7o. de la Constitución Política
del Estado y demás disposiciones aplicables".

"Artículo 7o. La naturaleza de la autonomía constitucional. La autonomía del instituto se expresa

en la facultad de resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros
poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezca la
Constitución Política del Estado, esta ley y las demás disposiciones aplicables".

"Artículo 8o. Las características de la autonomía constitucional. Para el desarrollo de sus

funciones, el instituto contará con autonomía política, jurídica, administrativa, financiera y
presupuestal, en los términos que establece la Constitución, esta ley y las demás disposiciones
aplicables."
"Artículo 9o. La autonomía política. El instituto es un organismo político autónomo frente a
cualquier órgano de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal.

"La competencia del instituto se ejercerá por sus órganos, conforme a esta ley y su reglamentación
propia. En ningún caso, la autonomía podrá ser vulnerada o restringida por los Gobiernos Federal,
Estatal o Municipal."

"Artículo 10. El instituto como depositario de la función de la materia. El instituto es el depositario

de la autoridad en la materia dentro del régimen interior del Estado, responsable del libre acceso a
la información pública, la protección del derecho a la intimidad de las personas, la documentación
pública, así como del sistema de estadística, encuestas y sondeos, en los términos de las
disposiciones legales.

"El instituto como autoridad, también se encargará de la promoción, difusión e investigación sobre
el derecho a la información pública."

"Artículo 13. La facultad de presentar iniciativas en la materia.

"...

"La facultad de las entidades públicas de reglamentar en su ámbito de competencia la materia que
corresponda conforme a la ley, no limita ni restringe la facultad reglamentaria del instituto que
vinculará a dichas entidades."

"Artículo 14. La autonomía jurídica. El instituto, a través del consejo general, tiene la facultad de
expedir reglamentos, acuerdos, circulares, políticas o cualquier otra disposición general o
particular que sea necesaria para el desempeño de sus funciones y el ejercicio de los derechos en
la materia.

"Los reglamentos y demás normas de carácter general o particular, serán de observancia

obligatoria para las entidades públicas obligadas a proporcionar la información pública.

"Todas las decisiones del instituto vincularán a las entidades públicas, en los términos de las
disposiciones aplicables."

"Artículo 40. Las facultades del consejo general. El consejo general tendrá las atribuciones
siguientes:

"...

"II. En materia normativa:

"...

"3. Expedir los demás reglamentos, normas generales o particulares, circulares o lineamientos
generales en la materia, que serán de observancia obligatoria en el régimen interior del Estado,
para todas las entidades públicas y particulares.
"4. Dar trámite y resolver las acciones y recursos que, en la materia, interpongan las personas,
previa instrucción del consejero presidente, o en su defecto, de una comisión del instituto.

"...

"IV. En materia de acceso a la información pública:

"1. Dictar las providencias y medidas necesarias para salvaguardar el derecho de acceso a la
información pública.

"2. Promover la regulación e instrumentación del principio de publicidad de los actos y decisiones,
así como el libre acceso a las reuniones de los poderes públicos estatales, municipales y
organismos públicos autónomos.

"3. Cumplir y hacer cumplir los principios en la materia.

"4. Emitir las resoluciones, recomendaciones y políticas que correspondan para que las entidades
públicas cumplan con el derecho ciudadano a acceder a la información pública.

"5. Elaborar los formatos utilizados para el ejercicio del derecho de acceso a la información.

"6. Sancionar a los servidores públicos por violación al derecho de acceso a la información pública,
en los términos de la ley de la materia.
"7. Ejercer las demás facultades previstas en la ley de la materia, para salvaguardar el acceso a la
información pública."

"Artículo 50. Las facultades del presidente del instituto. La presidencia del consejo general tendrá
las atribuciones siguientes:

"...

"V. Instruir los asuntos, procedimientos y recursos de competencia del consejo general hasta
ponerlos en estado de resolución.

"...

"VII. Vigilar el cumplimiento de los acuerdos adoptados por el propio Consejo General."

"Artículo 57. Las facultades de la secretaría técnica. La secretaría técnica tendrá las atribuciones
siguientes:

"...
"II. Ejecutar, cumplir y verificar el cumplimiento de los acuerdos del Consejo General informando
de ello al consejero presidente.

"...

"XVI. Tramitar y dar causa, a las promociones, quejas o recursos presentados ante el instituto en
los términos establecidos en la ley de la materia."

iv) Lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas
con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública.

"14. El escrito de acción deberá señalar:

"I. Nombre del requirente, su domicilio;

"II. La entidad pública requerida y su domicilio;

"III. Las entidades públicas terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios;

"IV. El supuesto del artículo 47, o en su defecto el párrafo en que fundamenta su acción.
"V. Los preceptos legales, en su caso, que se estimen violados;

"VI. La manifestación de los hechos o abstenciones que le consten al requirente.

"VII. Circunscribirse a la información solicitada inicialmente."

"16. Recibida la acción, el secretario técnico dará cuenta al presidente del instituto,
posteriormente éste designará en vía económica a un consejero instructor, según el turno que
corresponda quien examinará el escrito de acción y si encontrare motivo manifiesto e indudable
de improcedencia, ordenará se deseche la acción de plano.

"Una vez que la acción haya sido examinada por el consejero instructor, y sí no se hubiere
desechado, el presidente del instituto radicará el asunto; ordenando al secretario técnico pedirle
por escrito a la entidad pública un informe justificado que se deberá de rendir en un término de
tres días hábiles."

"19. La falta de informe justificado por parte de la entidad pública, hará presumir como ciertos los
hechos que se hubieren señalado por el requirente, salvo prueba en contrario, siempre que se
trate de hechos directamente imputados a la entidad pública."

De la lectura de tales preceptos, se desprende que se está en presencia de un sistema de normas

jurídicas que regulan y tutelan el acceso a la información que tienen los gobernados para conocer
el ejercicio de la función pública, especialmente la municipal, los alcances y las correlativas
delimitaciones del ejercicio de ese derecho. En efecto, de ese conjunto de normas se desprende lo
siguiente:
1) Los principios constitucionales que orientan y dan sentido a la garantía de acceso a la
información pública estatal, estableciendo los requisitos mínimos para tener acceso a la
información.

2) La Constitución de un organismo público autónomo que será autoridad constitucional en la

materia, especificando su naturaleza jurídica y atribuciones, las cuales consisten esencialmente en
constituirse en la autoridad en la materia dentro del régimen interior del Estado, responsable del
libre acceso a la información pública, la protección del derecho a la intimidad de las personas, la
documentación pública, del sistema de estadísticas, encuestas y sondeos, así como en el
encargado de la promoción, difusión e investigación sobre el derecho a la información pública;
funciones que podrá realizar a través de actuaciones concretas de ejecución, salvaguarda y
vigilancia, de instrucción y resolución de controversias, así como de determinación de sanciones, o
bien, de la emisión de disposiciones de carácter general.

3) La previsión del Municipio como entidad pública obligada a cumplir con las bases estatales
relativas y, por tanto, con el deber de conservar y proporcionar información pública.

4) La responsabilidad de los servidores públicos municipales que no se sujeten a las normas,

políticas y acciones en la materia.

5) La información mínima que deben proporcionar las entidades públicas, incluidos los
Ayuntamientos.

6) El procedimiento administrativo a seguirse para acceder a la información.

Todas las normas impugnadas regulan la materia relacionada con el derecho a la información
pública, la cual, como ya quedó sentado, es una base general de administración pública municipal,
tendente a homogeneizar dentro del Estado de Coahuila el marco jurídico relacionado con el
ejercicio de la garantía individual de mérito, así como los principios, procesos, condiciones y
límites de orden público bajo los cuales las entidades públicas deberán informar sobre su
actuación.

En efecto, tal como ha quedado expuesto en el considerando anterior, el Constituyente

Permanente ha dispuesto en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, la facultad de
las Legislaturas Estatales de fijar las bases generales de administración pública municipal que
normen tanto la organización y funcionamiento del Ayuntamiento, como el procedimiento para la
creación de los actos administrativos. También ha quedado establecido que dentro del ejercicio de
dicha facultad se encuentra la de establecer bases generales en la materia de acceso a la
información pública, lo cual es justificable para este Alto Tribunal por tratarse de una materia
estrechamente vinculada con la publicidad y transparencia que deben procurar los
Ayuntamientos, como entes públicos, sobre el modo en que se organiza y funciona su gestión, así
como con el procedimiento a partir del cual todos los gobernados podrán tener acceso la
información municipal.

Tal como se sostuvo en el considerando sexto, el acceso a la información es una de las

instituciones fundamentales del Estado de derecho, que por un lado se eleva al rango de garantía
individual que sirve de presupuesto para el ejercicio de otros derechos y libertades (como buscar,
recibir, emplear y difundir información, así como participar en la vida política del país) y, por otro
lado, todas las personas tienen derecho a conocer opiniones y noticias, lo que tiende a consolidar
la confianza pública en el gobierno y a fomentar la responsabilidad de quienes ocupan cargos
públicos, muchos de ellos elegidos de manera democrática en términos del artículo 115, fracción I,
de la Constitución Federal, de donde resulta evidente que el acceso a la información debe contar
con bases generales que garanticen su ejercicio.

El acceso a la información se encuentra en estrecha relación con la libertad de expresión y ambos

son precisamente piedra angular de la existencia misma de una sociedad democrática e
indispensable para la formación de la opinión pública.

El derecho a la información se constituye en un derecho para toda la comunidad o sociedad. La

preservación de este alto valor no puede hacerse de manera aislada, regional o desarticulada,
pues en todo caso requiere de ciertos lineamientos o condiciones mínimas que garanticen a todos
los gobernados el goce de esa garantía individual de manera sana y responsable, ponderando los
intereses de los órganos del Estado, de los individuos y de la propia sociedad.

Bajo ese orden de ideas, es comprensible que al resolverse la controversia constitucional 12/2001
se haya sostenido que uno de los temas que serán motivo de regulación a través de las bases
generales de administración será, precisamente, el relativo al acceso a la información pública,
pues resulta indispensable que existan normas generales aplicables a todos los Municipios del
Estado, que impriman homogeneidad en cuanto a los alcances y límites del acceso a la información
y al procedimiento administrativo que habrá de seguirse para obtenerla. En este aspecto, es
preciso que dentro del territorio del Estado se sienten lineamientos uniformes sobre lo que debe
darse a conocer a los gobernados y lo que por cuestiones de orden público debe ser confidencial.

Este Alto Tribunal estima que el marco jurídico relativo al derecho a la información debe ser
homogéneo, pues si se admitiera la posibilidad de que coexistan diversos criterios dependiendo
del número de Municipios de que se trate, se acarrearía inseguridad jurídica para los gobernados,
en torno al ejercicio de una garantía individual y, por qué no, de un derecho social. Precisamente
una falta de uniformidad mermaría los propósitos que se persiguen con el acceso a la información,
como son el consolidar la confianza pública en el gobierno y fomentar la responsabilidad de
quienes ocupan cargos públicos a través de la fiscalización ciudadana.

Sentado lo anterior y retomando las consideraciones sostenidas en la controversia constitucional

12/2001, las Legislaturas Estatales están obligadas en términos del numeral de mérito y del
artículo 115 constitucional, fracción II, inciso a), a velar porque dentro del territorio del Estado el
gobernado tenga garantizado el acceso a la información pública, emitiendo bases generales en ese
sentido.

En ese orden de ideas, las normas reclamadas no transgreden el artículo 115, fracción II, inciso a),
de la Constitución Federal, sino por el contrario, encuentran en ella su apoyo y sustento, pues
como ya se indicó con anterioridad, el Constituyente Permanente dispuso que los Municipios de
cada entidad federativa deberán estar cohesionados a través de bases generales de
administración, que constituyen los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar en
el ejercicio de sus competencias constitucionales, dentro de los cuales se encuentra, por su alta
envergadura, la normativa aplicable al acceso a la información pública municipal y al
procedimiento administrativo a seguir.
En efecto, la Legislatura Estatal demandada tiene la facultad y el deber de emitir bases generales
para todos los Ayuntamientos del Estado de Coahuila en materia de información pública, con el
propósito, por una parte, de salvaguardar la garantía individual prevista en el artículo 6o.
constitucional y, por otro, de ejercer la atribución constitucional que le ha sido encomendada en el
artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, en materia municipal.

Por tanto, el Municipio actor no tiene competencia para innovar en la referida materia, toda vez
que está reservada a la entidad federativa, porque no se trata de una situación específica que
deba ser pormenorizada en cada localidad, atendiendo a las cuestiones sociales, culturales,
biogeográficas o históricas del lugar, esto es, la materia de acceso a la información no fue
contemplada como de aquellas en las que al Municipio se le ha conferido una facultad
reglamentaria con una extensión normativa diversa a la de la ley estatal, por lo que el Municipio se
enfrenta a la imposibilidad de emitir normas de carácter general con un contenido normativo
propio e, inclusive, diverso al sentado en las bases generales de administración.

Bajo ese orden de ideas, resulta indispensable que la Legislatura Estatal determine los alcances
mínimos de la información municipal a proporcionar a los gobernados y el procedimiento que
éstos deberán seguir para obtenerla.

Lo anterior no impide que en un momento dado el Municipio actor pueda emitir reglamentos de
detalle, equiparables a los que se refiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, que
pormenoricen de manera respetuosa el contenido de la Legislación Local y de la normatividad
emitida por el propio Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, en tanto que es un
órgano previsto a nivel estatal, emanado del ejercicio de la competencia estatal en la materia. Esta
posibilidad jurídica es reconocida, incluso, por el artículo 13, último párrafo, de la Ley del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública, al disponer que: "La facultad de las entidades
públicas de reglamentar en su ámbito de competencia la materia que corresponda conforme a la
ley, no limita ni restringe la facultad reglamentaria del instituto que vinculará a dichas entidades".

La interpretación del artículo 115 constitucional, fracción II, se corrobora con el mandato expreso
del artículo 6o. del mismo Ordenamiento Supremo, adicionado mediante decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el veinte de julio de dos mil siete, en el cual se establecen los
principios y bases de acceso a la información, que deberán respetar la Federación, los Estados y el
Distrito Federal.

Con la adición de mérito, se corrobora lo expuesto con antelación, en el sentido de que los Estados
de la Federación deberán sentar las bases generales que contengan los principios para ejercer el
derecho de acceso a la información pública municipal, bases que deberán estar plasmadas en
leyes emitidas por los Congresos Locales, pues no se reconoce esa facultad legislativa a favor de
los Municipios, sino por el contrario, toda información en posesión de cualquier autoridad, entidad
y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por
razones de interés público en los términos que fijen las leyes en sentido formal y material, tal
como lo precisa la fracción I del artículo 6o. constitucional, cuyo texto literalmente dispone lo
siguiente:

"Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o
administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún
delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos
por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

(Adicionado, D.O.F. 20 de julio de 2007)

"Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito
Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y
bases:

"I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal,
estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés
público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer
el principio de máxima publicidad."
Bajo ese esquema jurídico es posible comprender la corresponsabilidad de los Municipios y el
Estado en la obligación de dar cumplimiento al derecho de información, siendo en la ley donde se
regulará ese ejercicio y el procedimiento para hacerlo efectivo, así como las obligaciones por parte
de los sujetos de aplicación de la ley y las sanciones por su incumplimiento.

Con el pronunciamiento anterior puede decirse que la facultad reglamentaria municipal en

materia de acceso a la información no ha sido sacrificada, sino por el contrario, pues se le ha
delimitado en su justa medida, toda vez que el Municipio puede emitir reglamentos tradicionales
de detalle que, como tales, no contravengan en modo alguno a las bases generales de
administración.

En este aspecto, es importante precisar que no es factible sostener el argumento del Municipio
actor en el sentido de que a la Legislatura Estatal sólo le corresponde emitir normas subsidiarias y
de aplicación temporal en ausencia de reglamentos municipales, en términos del artículo 115,
fracción II, inciso e), de la Constitución Federal.

En efecto, el inciso e) de la fracción II del artículo 115 del Texto Constitucional, establece lo
siguiente:

"Artículo 115.

"II ... El objeto de las leyes (estatales en materia municipal) a que se refiere el párrafo anterior será
establecer:

"...
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o
reglamentos correspondientes."

Como quedó señalado con antelación, la reforma de mil novecientos noventa y nueve amplió la
facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, para el efecto de que emitan su propia normatividad
de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos.

Sin embargo, el Constituyente Permanente también previó que los Municipios, por diversos
motivos, especialmente por su asimetría, no ejercieran de manera inmediata este nuevo marco de
facultades reglamentarias, de tal modo que para evitar un vacío normativo, el inciso e) transcrito
faculta al Estado para emitir de manera subsidiaria normas generales en las materias específicas
reservadas al Municipio, diversas, por supuesto, a las bases generales de administración de
competencia exclusiva de las Legislaturas de los Estados; en el entendido de que el Municipio
puede reivindicar para sí la facultad de regular en aquellas materias en las que ya lo hizo el Estado
de manera subsidiaria, y cuando esto acontezca deberá inaplicarse inmediatamente la normativa
estatal.

Bajo ese orden de ideas, se advierte que en el caso concreto no se actualiza una premisa
indispensable para sostener que las normas emitidas por el Congreso del Estado de Coahuila que
ahora se cuestionan, han sido emitidas en ausencia de reglamentos y que son subsidiarias,
auxiliares y de aplicación temporal, pues no están regulando una materia de la competencia
exclusiva del Municipio, en términos del artículo 115, fracción II, constitucional, sobre la cual tenga
una facultad para innovar y crear su propio orden jurídico, sino que se trata de bases generales de
administración.

Por tales razones, en este aspecto su concepto de invalidez es infundado.

En esta misma línea, el Municipio actor sostiene que la fracción II, párrafo segundo, del artículo
115 constitucional, contempla una facultad exclusiva de los Ayuntamientos, consistente en regular
la administración pública municipal, lo que implica, entre otras cosas, el poder reglamentar la
transparencia y el acceso a la información pública municipal en posesión del Municipio de
Torreón.

Conviene referirse en este punto al artículo 115 constitucional, fracción I, primer párrafo:

"Artículo 115. ...

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado
por un presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La
competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento
de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado."

Se estima que es infundado el concepto de invalidez, pues si bien es cierto que el ejercicio de la
administración pública municipal corresponde de manera exclusiva al Ayuntamiento, la emisión de
la normatividad que constituye el sustento legal de dicho ejercicio no corresponde de manera
exclusiva a este último, pues como se ha reiterado a lo largo de la presente ejecutoria, el
Municipio, como órgano de gobierno, no se encuentra desligado de los órdenes jurídicos federal y
estatal, y que en las materias a que se refiere el artículo 115, fracción II, inciso a), cobran especial
relevancia las bases generales que deben respetar en todo momento los Municipios.

Es cierto que a raíz de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y nueve, al
Municipio se le reconoció el carácter de órgano de gobierno y que, por ende, para su desempeño
o ejecución requiere de, por lo menos, los siguientes elementos:

a) Determinación de los objetivos municipales.

b) Existencia de un sistema normativo expreso elaborado para alcanzar esos fines y objetivos.

c) Una estructura interna racionalmente establecida.

d) Una cantidad de miembros determinable, al igual que las calidades y condiciones que deben
investir.

Materias todas ellas que interactúan, a grosso modo, en el ejercicio de la administración pública
municipal, sobre las cuales si bien el Municipio tiene el ejercicio exclusivo, también es cierto que
cobran gran relevancia para el mismo la existencia de bases generales que impriman
homogeneidad a los Municipios en los elementos esenciales para su desarrollo.

Por tanto, no es correcto sostener que como al Municipio le corresponde de manera exclusiva el
ejercicio de su gobierno, también cuente con la facultad de emitir normas homogeneizantes en
materia de acceso a la información.

En este aspecto, es importante dejar claro que aun con la existencia de las normas impugnadas,
quedan intocadas sus facultades de gobierno, lo único que sucede es que dada la naturaleza
jurídica y propósitos del derecho subjetivo público de acceso a la información, es preciso que la
entidad federativa establezca objetivos uniformes en la materia, especialmente en cuanto a las
condiciones de tiempo, modo, oportunidad y alcances para su ejercicio, sin que por ello pueda
decirse que se entorpece la gestión municipal o que se atenta contra el espíritu de la reforma
constitucional de mil novecientos noventa y nueve, mediante la cual se configuró al Municipio
como un nivel de gobierno, según quedó demostrado con anticipación.

De esta manera, resulta que el Municipio cuenta con facultades exclusivas para ejercer actos de
gobierno en su territorio, pero ello no significa que no se encuentre sujeto a sistemas estatales
que permitan conocer el contenido de tales actos municipales.
En este sentido, no puede considerarse que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información
Pública, cuya existencia y facultades están consignadas en la Constitución y normas locales, al cual
se ha encomendado la función de promover la cultura de transparencia y el derecho a la
información entre los sujetos obligados a la sociedad, así como vigilar su cumplimiento, interfiera
en el ejercicio del Gobierno Municipal, dado que derivado de las atribuciones conferidas al
referido instituto no se advierte que irrumpa de manera preponderante o decisiva sobre las
funciones que corresponden al órgano de poder municipal, pues dichas facultades están
restringidas solamente a proteger y garantizar el derecho a la información, el cual por imperativo
constitucional (tanto federal como local) las autoridades del Estado como sus Municipios están
obligados a promover y garantizar.

El Municipio actor también sostiene que los artículos tildados de inconstitucionales regulan el
acceso a la información pública respecto de los bienes de dominio público, particularmente de sus
expedientes, registros, archivos o cualquier dato que recopilen, mantengan, procesen o se
encuentren en su poder.

El actor señala que si se toma en consideración lo dispuesto por la legislación secundaria del
Estado de Coahuila, se deduce que son bienes del dominio público los bienes muebles propiedad
del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no sean sustituibles, como los expedientes
de las oficinas y archivos públicos, etcétera, y que con lo anterior se corrobora que el Municipio es
el facultado para reglar la transparencia y el acceso a la información pública municipal que es de
su propiedad y que se encuentra en su poder.

Este Alto Tribunal estima que es infundado el argumento en estudio, porque el Municipio actor
confunde el derecho tangible que deriva del régimen patrimonial que ejerce sobre los bienes que
lo integran, con un derecho subjetivo público abstracto e intangible como lo es el acceso a la
información de las entidades públicas.

En efecto, a través de las normas en estudio, el Estado de Coahuila no interviene ni se convierte en

instancia de decisión directa e inmediata respecto del uso, administración o disposición de los
registros o archivos, entendidos estos últimos como bienes muebles corpóreos, sino que regula lo
relativo al derecho de conocer el contenido de tales expedientes, registros y archivos, previsto en
el artículo 6o. constitucional e inserto en el conjunto de los derechos intangibles.

De este modo, la legislación estatal impugnada sólo busca regular lo que debe entenderse por
acceso a la información pública, así como las bases que norman la correlativa obligación de dar a
conocer el estado que guarda el ejercicio de la función pública, se encuentre o no resguardada
especialmente en los bienes muebles que integran los expedientes, registros o archivos.

De hecho, se estima que con el derecho a la información, surge la prerrogativa de los gobernados
y la correlativa obligación de los órganos del Estado de poner a disposición del público,
precisamente, los archivos, registros y datos generados por ellos, cuando éstos revisten un interés
público y general y no se trate de las limitaciones que taxativamente establezca la ley, por lo que
las normas en cuestión son congruentes con la finalidad que persigue el sistema impugnado.

En las relatadas condiciones, se declaran infundados los conceptos de invalidez que se hacen valer
en torno a la falta de competencia de la Legislatura Local para normar lo relativo al derecho a la
información en el Municipio de Torreón, Coahuila.

NOVENO. En los subsecuentes conceptos de invalidez, el Municipio actor aduce que el órgano
estatal denominado Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es una autoridad
intermedia de las prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, y agrega que
la creación de ese órgano ni siquiera se encuentra fundamentada en lo preceptuado por el artículo
116 de la Constitución General de la República.

Por lo anterior, en primer lugar se aludirá a la facultad que tienen las entidades federativas para
crear organismos estatales autónomos, como lo es el referido instituto, para posteriormente
determinar si se trata de una autoridad intermedia.
Como se desprende de la lectura del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila,
(15) el órgano reformador de la Constitución Local erige al Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública como un organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio
propio.

En el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establecen las
bases generales sobre las cuales las entidades federativas deben organizarse en su régimen
interior, respecto de lo cual son libres y soberanas, sin que en alguna de sus partes prohíba o
limite a los Estados para crear organismos autónomos, pues de su contenido deriva lo siguiente:

a. La división del poder público estatal, prohibiendo que puedan reunirse dos o más de estos
poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en una sola persona.

b. Que los gobernadores no podrán durar en su encargo más de seis años, y que éstos en ningún
caso y por ningún motivo podrán ocupar el cargo, cuando su origen haya sido la elección popular
ordinaria o extraordinaria (fracción I).

c. Que las Legislaturas de los Estados se integrarán por diputados elegidos según los principios de
mayoría relativa y representación proporcional, y que dichos diputados no podrán ser reelectos
para el periodo inmediato (fracción II).

d. Que el Poder Judicial se ejercerá por los tribunales que establezcan las propias Constituciones
Estatales y que los Magistrados integrantes de esos Poderes Judiciales Locales deberán reunir los
mismos requisitos que para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (fracción III).

e. Que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales
en esa materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones
(fracción IV).
f. Podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para
dictar sus fallos, para dirimir los conflictos que se susciten entre la administración pública y los
particulares (fracción V).

g. Que las relaciones laborales entre los Estados y sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en
las leyes locales con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Federal (fracción
VI); y,

h. Que la Federación y los Estados y éstos y los Municipios podrán celebrar convenios respecto de
determinadas funciones y servicios públicos (fracción VII).

Sólo en ciertos casos, la propia Norma Fundamental establece directamente prohibiciones a los
Poderes de los Estados que deben ser observadas de manera imperativa a efecto de dar
cumplimiento y hacer efectivo el Federalismo Mexicano.

Tales imperativos los encontramos en los artículos 117 y 118 de la Constitución Federal, que
señalan:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras.

"...
"III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.

"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a

ninguna mercancía nacional o extranjera.

"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o

derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o
exija documentación que acompañe la mercancía.

"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de
impues (sic) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya
sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre
producciones semejantes de distinta procedencia.

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras

naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda
extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se
destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos
descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una
ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos
presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
"IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas
mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.

"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas
a combatir el alcoholismo."

"Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

"I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o

derechos sobre importaciones o exportaciones.

"II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.

"III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de
peligro tan inminente, que no admita demora.

"En estos casos darán cuenta inmediata al presidente de la República."

De las prohibiciones expresamente contenidas en los artículos transcritos, no se advierte que

alguna de ellas se refiera a que las entidades federativas no puedan crear organismos autónomos
que tengan por objeto garantizar el derecho a la información.
En otro aspecto, atendiendo al sistema de distribución de competencias derivado de lo dispuesto
por el artículo 124 de la Constitución Federal en el que se establece que las facultades que no
estén expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados, se tiene que de la lectura integral del texto de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, no se advierte que sea facultad exclusiva de los funcionarios de la Federación,
ni de modo expreso ni de modo tácito que éstos puedan crear organismos constitucionales
autónomos, ni tampoco deriva que para que las entidades federativas puedan crear ese tipo de
organismos, deba ser contemplado o creado primeramente por el Órgano Reformador de la
Constitución Federal.

Ahora bien, a pesar de lo antes expuesto, esto es, que no está previsto expresamente a favor de
los funcionarios federales, la creación de organismos autónomos constitucionales, ello no es
suficiente para poder determinar si la creación de esos órganos autónomos corresponde al orden
jurídico federal, o bien al orden jurídico estatal.

Lo anterior es así, porque en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existe
disposición alguna en la que se autorice que puedan crearse órganos constitucionales autónomos;
sin embargo, se ha permitido su existencia, y como ejemplo de ello se cita al Banco Central
previsto en el artículo 28, sexto y séptimo párrafos; al Instituto Federal Electoral regulado en el
artículo 41, fracción III y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dispuesto por el
artículo 102, apartado "B", todos de la Constitución Federal.

Entonces, ante esta situación especial, es necesario el análisis del orden jurídico constitucional,
para esclarecer en dónde se ubican los llamados órganos constitucionales autónomos.

Ante todo debe asentarse que los órganos constitucionales autónomos se concibieron y
desarrollaron en Europa y su establecimiento se expandió por Asia y América.

De acuerdo con la doctrina, los órganos constitucionales autónomos surgen con motivo de una
nueva concepción del poder, bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de
poder, evolucionando con ello la teoría tradicional de la división de poderes, por lo que se dejó de
concebir la organización del Estado derivada de los tres poderes tradicionales (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial), que sin perder su esencia, ahora se habla de que dicho principio debe
considerarse como una distribución de funciones o competencias, para hacer más eficaz el
desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.

Su creación se justificó por la necesidad de establecer órganos encaminados a la defensa de los

derechos fundamentales y de lograr controlar la constitucionalidad de los actos de los depositarios
clásicos del poder público, en virtud de la excesiva influencia que éstos recibían de intereses
económicos, religiosos, de partidos políticos y de otros factores reales de poder, que habían
perjudicado los derechos alcanzados hasta ese momento en beneficio de la clase gobernada, lo
que motivó su establecimiento en los Textos Constitucionales dotándolos de garantías de
actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcanzaran los fines para los cuales
se habían creado, esto es, para que ejerzan una función propia del Estado, que por su
especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado.

El sistema jurídico mexicano no ha sido la excepción a esta nueva concepción de distribución del
poder público, pues como se señaló, a través de diversas reformas constitucionales se han
establecido órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios
tradicionales del poder público, a los que se les ha encargado funciones estatales específicas, con
el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia de esas funciones,
para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la
tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos
organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no
formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal, se reitera, radica en atender
necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como
nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.

Aun cuando, no existe precepto constitucional que regule la existencia de los órganos
constitucionales autónomos como se ha señalado, las características esenciales que se desprenden
de dichos órganos son:

a) Deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución.

b) Deben mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación.

c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera.

d) Deben atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en
beneficio de la sociedad.

De esta manera, al crearse el Instituto Federal Electoral, como órgano autónomo constitucional,
como resultado de diversas reformas constitucionales, se buscó la credibilidad y transparencia en
las elecciones federales.

El Banco de México, el cual se inició como una sociedad anónima, con motivo de la reforma
constitucional al artículo 28, párrafos sexto y séptimo, se configuró el Banco Central como
institución autónoma, reforzando su función reguladora de la política monetaria procurando la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, los cambios, la intermediación, los
servicios financieros, así como los sistemas de pagos, fortaleciendo con ello la rectoría del
desarrollo nacional.

Por su parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos que inició sus actividades como un
organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, mediante reforma al artículo 102 de
la Constitución Federal, se elevó a rango constitucional, como un organismo auxiliar de la defensa
de los derechos humanos que protegiera y defendiera a los ciudadanos en sus libertades y
derechos fundamentales, en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa
provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los emitidos por el
Poder Judicial de la Federación, así como los provenientes de asuntos electorales, laborales y
jurisdiccionales.
Debido al régimen republicano, democrático y federal que establece la Constitución Federal, los
Estados de la República, a través de sus Constituciones Particulares, como principio básico, han
estructurado sus órganos de poder, en similitud a los que operan para la Federación, aunque con
diferentes nombres; no obstante ello, las entidades federativas no están obligadas a establecer,
como órganos de poder, únicamente a los señalados en la Constitución Federal, pues en uso de la
libertad soberana que gozan en su régimen interior, pueden según sus necesidades, crear cuantos
órganos consideren indispensables para su desarrollo, así como para atribuirles facultades y
consignar las limitaciones pertinentes, siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del
Pacto Federal.

En este sentido, toda vez que en nuestro régimen constitucional no existe precepto que autorice la
creación de órganos constitucionales autónomos; sin embargo, no hay duda que atendiendo a la
teoría constitucional moderna, se ha permitido su existencia en el sistema jurídico mexicano, a
través de diversas reformas constitucionales, sin que, por otro lado, se advierta que la
incorporación de dichos organismos autónomos sea privativa del Órgano Reformador de la
Constitución Federal, por lo que puede válidamente concluirse que las entidades federativas, al ser
libres y soberanas esto es, autónomas en cuanto a su régimen interior, se encuentran facultadas
para crear órganos constitucionales, independientes de los poderes tradicionales locales, con la
única limitante de respetar los principios fundamentales de la Constitución Federal.

Ahora bien, no obstante haber concluido que las entidades federativas pueden crear órganos
constitucionales autónomos, atendiendo a la litis propuesta en el presente asunto, es conveniente
analizar si la creación de un órgano autónomo estatal encargado de la protección y garantía del
derecho a la información, tiene o no un sustento jurídico, que justifique su creación, pues no debe
soslayarse, como se ha plasmado, que la característica principal que distingue a este tipo de
organismos radica en atender necesidades o funciones torales del Estado, que no han sido
atendidas o bien que no se ha considerado conveniente que las realicen los poderes tradicionales,
en aras del bien social.

Para ello, debe recordarse que conforme al artículo 6o. de la Constitución Federal, el derecho a la
información deberá ser garantizado por el Estado, lo que implica la obligación de difundir y
garantizar que las entidades de cualquier índole brinden a todo individuo la posibilidad de conocer
aquella información de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados, por lo
que se trata de lograr la mayor transparencia posible respecto de, entre otras cuestiones, los
presupuestos asignados, su monto y ejecución, los programas operativos, los trámites y servicios,
las concesiones y permisos, contrataciones públicas, información sobre la situación económica,
financiera y de la deuda pública, a efecto de permitir a los ciudadanos evaluar de manera
permanente los indicadores más importantes de la gestión pública.

Este derecho a la información está estrechamente vinculado con el derecho de conocer la verdad,
el cual exige que las autoridades se abstengan de dar a la ciudadanía información manipulada,
incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación a los derechos fundamentales.

Es un hecho notorio y público que la razón fundamental que justificó que en los últimos años,
tanto en el ámbito federal como en el Estatal se regulara el derecho al libre acceso a la
información pública (a pesar de haberse reconocido como garantía fundamental social desde mil
novecientos setenta y siete), fue la necesidad de alcanzar credibilidad y confianza en las
instituciones del Estado, dada la baja credibilidad que la sociedad tenía respecto de la gestión de
las instituciones públicas, sobre todo en el manejo y aplicación de los recursos públicos.

Ahora bien, si el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la información, supone el

deber a cargo de los poderes públicos federales y locales de crear las estructuras necesarias para
el adecuado, efectivo desarrollo y garantía del derecho a la información.

De esta manera, en el orden federal se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública,
el cual de acuerdo con el artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, es un órgano de la administración pública federal, con autonomía
operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de proteger y difundir el derecho de acceso a
la información, únicamente frente a entidades y dependencias que forman parte de la
administración pública, lo cual no significa que los otros poderes constituidos y los órganos
autónomos previstos en la Constitución Federal, escapen al cumplimiento del derecho de
información pública, pues al respecto el artículo 61 de la ley en comento prevé:

"Artículo 61. El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de

Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial de la
Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura
Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los órganos
constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus respectivas
competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de carácter general, los órganos,
criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la
información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta ley.

"Las disposiciones que se emitan señalarán, según corresponda:

"I. Las unidades administrativas responsables de publicar la información a que se refiere el artículo
7o.

"II. Las unidades de enlace o sus equivalentes;

"III. El Comité de información o su equivalente;

"IV. Los criterios y procedimientos de clasificación y conservación de la información reservada o

confidencial;

"V. El procedimiento de acceso a la información, incluso un recurso de revisión, según los artículos
49 y 50, y uno de reconsideración en los términos del artículo 60;

"VI. Los procedimientos de acceso y rectificación de datos personales a los que se refieren los
artículos 24 y 25, y
"VII. Una instancia interna responsable de aplicar la ley, resolver los recursos, y las demás
facultades que le otorga este ordenamiento."

Así, en el orden jurídico federal, se consideró suficiente para garantizar el acceso a la información
pública, la existencia de un organismo autónomo sólo frente a la administración pública federal y
en cuanto a los demás poderes constituidos y organismos constitucionales autónomos, con la
creación de órganos establecidos mediante reglamentos o acuerdos de carácter general.

Por su parte, la Constitución del Estado de Coahuila y la legislación en la materia que ha quedado
transcrita en el considerando anterior, propugnan garantizar que toda persona tenga derecho a la
información pública, así como fomentar la cultura de la transparencia del poder público, para lo
cual se requiere de la existencia de un organismo público autónomo, como autoridad
constitucional en la materia encargado de garantizar el derecho a la información en la entidad,
quien, entre otras facultades, contará con la de emitir lineamientos que vinculen a los órganos
públicos de la entidad federativa.

Como se advierte de lo anterior, el Estado de Coahuila, en uso de la facultad que goza para
establecer de forma libre y soberana su régimen interno, en términos de lo dispuesto por los
artículos 39, 40 y 41, en relación con el artículo 6o., todos de la Constitución Federal, decidió crear
un órgano estatal autónomo, porque a su juicio, de esa forma queda cabal y eficazmente
garantizado el derecho a la información, es decir, consideró que a través de un órgano autónomo,
ajeno a los poderes tradicionales, se cumple con mayor transparencia con el imperativo del
artículo 6o. de la Constitución.

En ese orden de ideas, es de concluirse que la creación por parte del órgano reformador de la
Constitución del Estado de Coahuila, de un órgano constitucional autónomo denominado Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública (independiente de los tres poderes constituidos)
como órgano garante del derecho a la información en la entidad, no viola ninguna disposición de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si se atiende a que, por una parte, la
garantía constitucional del derecho a la información contenida en el artículo 6o. de la Ley
Suprema, deja implícitamente a cada una de las entidades federativas la regulación y, por ende,
establecer las estructuras necesarias para el adecuado desarrollo de la garantía en comento en el
ámbito de su esfera territorial y, por otro lado, que conforme a los artículos 39, 40 y 41 de la
propia Norma Fundamental, los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interno, es válido que el Órgano Reformador de la Constitución de Coahuila, en uso de
esa facultad creara un órgano garante del derecho de información, por lo que con ello, lejos de
transgredir la Constitución Federal, cumple cabalmente con ella.

En atención a lo anterior, los argumentos que en ese sentido se hacen valer, son infundados.

Por otro lado, el Municipio actor señala que se transgrede lo dispuesto por el artículo 115, fracción
I, de la Constitución Federal, porque el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública se
constituye como una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el citado Municipio.

El artículo constitucional que se estima violado, establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y
administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado
por un presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.

"La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal, se ejercerá por el
Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el
gobierno del Estado. ..."

Respecto al tema de autoridad intermedia este Alto Tribunal ha interpretado tal expresión en las
tesis de jurisprudencia P./J. 50/97 y P./J. 10/2000, publicadas en las páginas trescientos cuarenta y
tres y quinientos nueve, Tomos V y XI, correspondientes a los meses de junio de mil novecientos
noventa y siete y febrero de dos mil, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, cuyos rubros y textos son los siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115,

FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la
prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según
informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales,
personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido
por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la
autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo
anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe
tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con
decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones
tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a
efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u
obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen
sustitución o arrogación de sus facultades."

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada
Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre
éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y
legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el
Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados
jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los
Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas
interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza.
Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del
Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b)
Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía
municipal suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera
competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano
intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo
la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."
De las anteriores tesis de jurisprudencia se advierte que existen tres posturas para determinar la
existencia de una autoridad intermedia entre un Municipio y el Gobierno del Estado, y son las
siguientes:

Primera postura. Se refiere a que cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye
una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.

Segunda postura. Que esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la
autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la
esfera competencial del Ayuntamiento.

Tercera postura. Que esa autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el
Gobierno del Estado y el Municipio, de forma tal que impida o interrumpa la comunicación directa
que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

Como se ha señalado, respecto de la primera postura, autoridad intermedia debe ser aquella que,
sin corresponder al Gobierno del Estado o al Municipio, se instituye para conocer de los asuntos
propios de alguno de estos dos niveles de gobierno o en asuntos que por su materia les
corresponda a ambos y que por ello deban guardar una relación de comunicación que
eventualmente puede ser afectada por este tipo de autoridades ajenas a dichos niveles de
gobierno.

Bajo esta tesitura, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública no constituye

autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y los Municipios, de las que prohíbe el artículo
115, fracción I, de la Constitución Federal, pues es un presupuesto esencial que para que exista tal
intermediación, que deba presentarse una comunicación entre el Gobierno Estatal y el Municipio
actor en materia de acceso a la información pública, presupuesto que, como se advierte del
análisis de la normatividad estatal en la materia, no tiene por qué existir, pues en términos del
artículo 7o. de la Constitución del Estado de Coahuila, sólo el referido instituto coahuilense es la
autoridad competente en la materia, a la cual, por cierto, también deben sujetarse, entre otros,
las propias autoridades estatales.
De ahí que si la comunicación sólo es dable entre el multicitado instituto y el Municipio, sin que
tenga intervención alguna en la materia los órganos de la entidad federativa, entonces no se
puede actualizar la primera postura que se analiza.

No hay que olvidar que el instituto en cuestión goza de un rango similar al de los poderes
tradicionales de la entidad, al estar prevista su regulación en el Texto Constitucional Local, y la
circunstancia de que guarde autonomía e independencia de los referidos poderes tradicionales no
significa que no forme parte del Estado de Coahuila, pues tienen encomendada una función
pública específica referida a promover la cultura de transparencia, garantizar el derecho a la
información, resolver las controversias que se susciten por el ejercicio de ese derecho y fincar las
responsabilidades a que haya lugar, con el fin de dar una mayor especialización, agilización,
control y transparencia ante la sociedad en las funciones atribuidas y, por tanto, debe
considerarse como un órgano inmediato del Estado, por ello no puede decirse que incida en la
prohibición constitucional en análisis.

En cuanto a la segunda postura, relativa a que autoridad intermedia es aquella que con
independencia de su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o
mediatizando las facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del
Ayuntamiento.

Como ha quedado demostrado a lo largo de la presente ejecutoria, les corresponde a las

Legislaturas Estatales emitir las bases generales en materia de acceso a la información pública, sin
que su regulación se estime competencia propia y exclusiva de los Municipios.

Por tanto, toda vez que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública se creó, según
se advierte de sus atribuciones, como un órgano especializado para promover la cultura de
transparencia y el derecho a la información, así como vigilar el cumplimiento de la ley a efecto de
salvaguardar y garantizar la observancia del derecho a la información, es claro entonces que con
dichas atribuciones de modo alguno se lesiona la autonomía municipal, suplantando o
mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo su esfera competencial, dado que las
facultades del referido instituto no se encuentran conferidas al gobierno municipal.
Además, la facultad reglamentaria que tiene el Municipio tampoco se ve obstaculizada, pues la
misma debe ajustarse a los lineamientos determinados en la legislación estatal de la materia, que
incluye la normatividad que emita el propio organismo estatal especializado en la materia,
consecuentemente, el referido instituto no constituye autoridad intermedia en términos de la
segunda postura que se analiza.

En cuanto a la tercera postura, relativa a que es autoridad intermedia la que impide la

comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Al respecto debe señalarse que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública no se

ubica en ese supuesto, toda vez que, por un lado, como se ha señalado, el aludido instituto realiza
funciones no conferidas a los Municipios y, por otro, porque aun cuando por su naturaleza no es
un poder propiamente dicho, sí forma parte del Estado de Coahuila y guarda un rango similar al de
dichos poderes, asumiendo una función específica, en el caso, la de salvaguardar y garantizar el
derecho a la información pública, por lo que no puede sostenerse que exista interferencia alguna
entre el Municipio y el Estado.

En mérito de lo anterior, al no actualizarse alguna de las hipótesis relativas a la existencia de

autoridad intermedia, entre Estado y Municipio a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la
Constitución Federal, lo procedente es declarar infundados los conceptos de invalidez que sobre el
particular se vierten.

Finalmente, debe advertirse que el Municipio actor no impugnó por vicios propios el contenido de
los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo General del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como también se reclama el acuerdo
de radicación del expediente 28/05, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública, pues estimó que los mismos sólo constituyeron
los primeros actos de aplicación de las normas que tildó de inconstitucionales.
Así las cosas, al haber resultado infundados los conceptos de invalidez planteados, se debe
reconocer la validez de los artículos 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila; 5o,
fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21 y 23, fracciones I y V, de la Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Coahuila; 2o., 7o, 8o., 9o., 13, último párrafo, 14, 40, fracciones II, puntos 3 y
4 y IV, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como de los
lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con
fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, emitidos por el
mencionado instituto el día veintidós de marzo de dos mil cinco, así como los correspondientes
actos de aplicación que quedaron precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee en la controversia constitucional respecto de los artículos 7o., fracción VII,
numeral 3, inciso d), de la Constitución Política del Estado de Coahuila; y 24, fracciones II, III, IV y
VI, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, por las razones expresadas
en el considerando quinto de la presente ejecutoria.

TERCERO. Se reconoce la validez de los artículos 7o. de la Constitución Política del Estado de
Coahuila; 5o, fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21, 22, 23, 24, fracciones I y V, 40, 47, 70 y
artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, de la Ley de Acceso a la Información Pública
del Estado de Coahuila; 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13, último párrafo, 14, 40, fracciones II, puntos 3
y 4 y IV, 50, fracciones V y VII y 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso
a la Información Pública, así como de los lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para
tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a
la Información Pública, emitidos por el mencionado instituto el día veintidós de marzo de dos mil
cinco.

CUARTO. Se reconoce la validez de los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por el secretario
técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como
el acuerdo de radicación del expediente 28/05, emitido por el presidente del Consejo General del
Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, a que se refiere el resultando primero de
esta ejecutoria.

QUINTO. Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por oficio a las autoridades y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el proyecto

modificado, el cual se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Sergio
Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas,
Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo (ponente), Mariano Azuela Güitrón,
Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Juan N. Silva Meza y
presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.

El señor Ministro José Fernando Franco González Salas dejó a salvo su criterio en relación con la
ampliación de las legitimaciones activa y pasiva; y la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
y el señor Ministro presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia dejaron a salvo su criterio respecto de
la facultad del Poder Legislativo del Estado para crear órganos constitucionales autónomos.

Finalmente, el señor Ministro presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia declaró que el asunto se
resolvió en los términos precisados.

Por autorización del Tribunal Pleno no asistió a la sesión el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz.
_____________

1. "Artículo 115. ...

"II ... Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia
municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación
ciudadana y vecinal."

2. "Artículo 3o. El Municipio es un ente autónomo que, de acuerdo con el orden constitucional de
la República, reúne las siguientes características: a) personalidad jurídica propia; b) patrimonio
propio; c) no tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno del Estado; d) administra
libremente su hacienda; e) tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y jurisdiccionales
administrativas; y f) su órgano de gobierno es electo directa y popularmente."

3. "Artículo 274. Los bienes que constituyen el patrimonio municipal son:

"I. Del dominio público.

"II. Del dominio privado."

"Artículo 275. Son bienes del dominio público:

"I. Los de uso común.

"II. Los inmuebles destinados a un servicio público y los equiparados a éstos, conforme a la ley.

"III. Los inmuebles y muebles adscritos al patrimonio cultural, que le pertenezcan.

"IV. Las áreas verdes que se declaren para fines de protección del ambiente.

"V. Las reservas territoriales que deban ser constituidas conforme a la Ley de fraccionamientos y
las que le sean otorgadas para el fundo legal.

"VI. Cualesquiera otro inmueble propiedad del Municipio, declarado por algún ordenamiento
jurídico como inalienable e imprescriptible: y los que adquiera el Municipio por causa de utilidad
pública.

"VII. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los especificados en las
fracciones anteriores.

"VIII. Los muebles propiedad del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no sean
sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos públicos, los libros raros, las piezas
históricas o arqueológicas, las obras de arte, o de los museos, etc.

"IX. Los muebles propiedad del Municipio de uso común o que estén destinados a un servicio
público, siempre que no sean consumibles por el primer uso.

"X. Los demás que señalen las leyes."

4. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha
de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la
norma que dé lugar a la controversia."
5. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 20. El Sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a
que se refiere el artículo anterior."

6. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a

juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén
facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de
la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

7. "Artículo 106. Son facultades, competencias y obligaciones de los síndicos:

"...

"II. La representación jurídica del Ayuntamiento en las controversias o litigios en que éste fuere
parte, sin perjuicio de la facultad que se otorga a los Ayuntamientos de nombrar apoderados y
representantes."

8. "Artículo 77. La Junta de Gobierno del Congreso del Estado es el órgano de gobierno encargado
de la dirección de los asuntos relativos al régimen interno del Poder Legislativo, con el fin de
optimizar sus funciones legislativas, políticas y administrativas, conforme a lo dispuesto a esta ley y
sus reglamentos."

"Artículo 79. La Junta de Gobierno estará integrada por los coordinadores de los grupos
parlamentarios constituidos conforme a lo dispuesto en esta ley. Los diputados de los partidos
políticos que no hayan formado grupo parlamentario por no cumplir con el requisito numérico
establecido en esta ley, podrán participar con voz y sin voto.

"El coordinador del grupo parlamentario que haya tenido la mayoría absoluta en el Congreso, será
el presidente de la Junta de Gobierno. ..."

"Artículo 91. Son atribuciones del presidente de la Junta de Gobierno:

"...

"IV. Representar legalmente al Congreso del Estado y a la Junta de Gobierno ante toda clase de
autoridades, en materia administrativa, penal, civil, fiscal o laboral, así como en materia de
amparo y en los demás asuntos en los que sea parte el Congreso. El presidente podrá delegar esta
representación en cualquiera de los titulares de los órganos técnicos y de apoyo del Congreso,
otorgando el poder legal correspondiente."

9. Nota: El inciso d), con antelación a ser derogado disponía lo siguiente: "... d) La documentación
pública. ..."

10. "Artículo 50. Las facultades del presidente del instituto. La Presidencia del Consejo General
tendrá las atribuciones siguientes: I. Representar legalmente al instituto ante cualquier autoridad
federal, estatal o municipal."

11. "Artículo 196. La Ley Suprema Coahuilense puede ser adicionada o reformada por el Congreso
del Estado. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte del bloque de la
constitucionalidad local, deben observarse los requisitos siguientes:
"...

"V. Que la adición o reforma sea aprobada por la mayoría absoluta de los Ayuntamientos del
Estado."

"Artículo 197. Para cumplir con lo que se previene en la fracción V del artículo que precede, el
Congreso después de haber cumplido los requisitos que consignan las fracciones anteriores a la
citada, mandará a cada Ayuntamiento del Estado, una copia del expediente a que se refiere la
fracción IV de esta misma disposición, señalándoles, asimismo, que dentro del término de treinta
días deberán emitir su voto, para los efectos legales correspondientes, y que, de no hacerlo, se
entenderá que aceptan la reforma."

12. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo

25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con
excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento
a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los
supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

13. La primera parte de este considerando se apoya en gran medida en un estudio inédito
elaborado por la Lic. Mara Gómez Pérez, secretaria de Estudio y Cuenta adscrita a la ponencia del
señor Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
14. Amparo en revisión 2099/99, promovido por Evangelina Vázquez Curiel, fallado por
unanimidad de diez votos el día siete de marzo de dos mil. Fue ponente el señor Ministro Juan
Díaz Romero.

15. Transcrito a foja 61 de la presente ejecutoria.