Real Decreto 1069-2021, de 4 de Diciembre, Por El Que Se Aprueba La Estrategia Española de Apoyo Activo Al Empleo 2021-2024.

LEGISLACIÓN CONSOLIDADA
Real Decreto 1069/2021, de 4 de diciembre, por el que se aprueba la

Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024.
Ministerio de Trabajo y Economía Social

«BOE» núm. 292, de 07 de diciembre de 2021
Referencia: BOE-A-2021-20185
ÍNDICE
Preámbulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Artículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Artículo único. Aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024. . . . . . . . 7
Disposiciones adicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Disposición adicional primera. Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. . . . . . . . . . . . . . 7
Disposición adicional segunda. No incremento de gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Disposiciones transitorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Disposición transitoria única. Devolución de fondos procedentes de ejercicios anteriores. . . . . . . . . . . 7
Disposiciones derogatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Disposición derogatoria única. Derogación normativa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Disposiciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Disposición final primera. Modificación del Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, por el que se regulan
las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios de ajuste personal y
social de los Centros Especiales de Empleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Disposición final segunda. Modificación del Real Decreto 870/2007, de 2 de julio, por el que se regula
el programa de empleo con apoyo como medida de fomento de empleo de personas con
discapacidad en el mercado ordinario de trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Disposición final tercera. Modificación del Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el que se
regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo. . . . . 8
Disposiciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Disposición final quinta. Habilitación para el desarrollo reglamentario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Disposición final sexta. Entrada en vigor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE APOYO ACTIVO AL EMPLEO 2021-2024. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
CAPÍTULO I. Situación de partida para la puesta en marcha de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo
al Empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
CAPÍTULO II. Escenario y tendencias del Mercado de Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
CAPÍTULO III. Principios inspiradores de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo . . . . . . . . 52
CAPÍTULO IV. Objetivos estratégicos, específicos y medidas propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
CAPÍTULO V. Reformas normativas necesarias en materia de políticas activas de empleo, así como su
conexión con otras reformas que coadyuvan el proceso de transformación productiva . . . . . . . . . . . . . . . 79
CAPÍTULO VI. Planificación estratégica y temporalización de la implantación de las nuevas medidas . . . . . . . 81
CAPÍTULO VII. Marco financiero que sustenta la nueva Estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
CAPÍTULO VIII. Seguimiento y evaluación y las herramientas para hacerlos efectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
CAPÍTULO IX. Nueva gobernanza del Sistema Nacional de Empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
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TEXTO CONSOLIDADO
Última modificación: sin modificaciones
El texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015,
de 23 de octubre, establece que uno de los tres instrumentos de coordinación del Sistema
Nacional de Empleo (en adelante, e indistintamente, Sistema Nacional de Empleo o SNE)
será la Estrategia Española de Activación para el Empleo (en adelante, e indistintamente,
Estrategia Española de Activación para el Empleo o EEAE), junto con los Planes Anuales de
Política de Empleo (en adelante, PAPE) y el Sistema de Información de los Servicios
Públicos de Empleo (en adelante, SISPE). Asimismo indica que, en el ejercicio de las
competencias definidas en su artículo 3.1 y en el artículo 10.1, el Gobierno aprobará la
Estrategia a propuesta del Ministerio de Trabajo y Economía Social, y que en ella se
reflejarán las políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se desarrollan en el
conjunto del Estado, incluyendo tanto los servicios y programas que realizan los servicios
públicos de empleo con fondos estatales como los que las comunidades autónomas realizan
con recursos económicos propios.
La Estrategia se elaborará en colaboración con las comunidades autónomas y con la
participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, se
informará por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y se someterá a
consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. Además, se
consultarán los Consejos del Trabajo Autónomo y de Fomento de la Economía Social en
relación con las actuaciones de promoción del trabajo autónomo y de la economía social.
Transcurridas las dos primeras décadas del siglo XXI se hacen patentes las
transformaciones que se están produciendo en los mercados de trabajo, sus efectos sobre el
empleo y sobre condiciones de vida de las personas. Estos cambios profundos suscitan un
amplio debate que se extiende a todos los ámbitos de la interlocución política, económica y
social.
Dentro de esta reflexión global de lo que debe ser una evolución inteligente, sostenible e
integradora de los mercados de trabajo, que requieren un nuevo impulso del diálogo social y
la necesidad de adaptar la regulación laboral, la reforma de las políticas activas de empleo
representa una necesidad para el país. Por una parte, porque las políticas activas de empleo
son un elemento sustancial para acompañar a las personas en las transiciones laborales,
cada vez más frecuentes, a través de la orientación, el reciclaje profesional y el
aprovechamiento de las oportunidades de empleo a lo largo de la vida laboralmente activa.
Por otra, porque son un complemento imprescindible de las políticas de protección del
empleo y un instrumento útil para evitar la exclusión laboral y la cronificación de la
dependencia de las medidas de protección, al tiempo que deben acompañar el necesario
proceso de transformación productiva.
En concreto, para ciertos colectivos como las personas jóvenes, personas en situación
de desempleo de larga duración y otros colectivos vulnerables como refugiados, personas
migrantes, personas gitanas, personas con discapacidad y personas en situación de alta
vulnerabilidad, las políticas activas de empleo contribuyen a la igualdad de oportunidades en
el acceso al empleo, actuando sobre las causas de la menor empleabilidad como los
desajustes en la cualificación, las dificultades para adquirir experiencia profesional o
habilidades para la búsqueda y el mantenimiento de la ocupación. Son también un
instrumento útil para la mejora de la cohesión territorial, cuando se concentran
preferentemente en las zonas menos desarrolladas, afectadas por crisis sectoriales o
deslocalización productiva y, por tanto, con menores oportunidades de empleo y mayor
riesgo de despoblación. La nueva Estrategia incorpora la perspectiva de género en todas las
dimensiones de la misma.
El Gobierno de España ha situado la reforma y el impulso de las políticas activas de
empleo entre sus prioridades la modernización de estas políticas y el acompañamiento
personalizado a las personas y a las empresas, y el compromiso con el trabajo decente, la
calidad y la estabilidad en el empleo, inspiran la nueva Estrategia. Unas políticas activas
coherentes con el proceso de transformación productiva, orientadas a resultados, sostenidas
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sobre el apoyo y el aumento de las capacidades de los servicios públicos de empleo y con
una nueva gobernanza reforzada.
Tras la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional
provocada por la COVID-19, el 11 de marzo de 2020, los Estados miembros de la Unión
Europea adoptaron con rapidez medidas coordinadas de emergencia para proteger la salud
de la ciudadanía y evitar el colapso de la economía.
El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en este
momento histórico de un esfuerzo sin precedentes y de un planteamiento innovador que
impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó un
paquete de medidas de gran alcance.
Estas medidas aúnan el marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y
la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU»),
cuyo elemento central es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La instrumentación
de la ejecución de los recursos financieros del Fondo Europeo de Recuperación se realizará
a través del Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, aprobado por Acuerdo del
Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, y de conformidad con lo establecido por la
Decisión de Ejecución del Consejo relativa la aprobación de la evaluación del plan de
recuperación y resiliencia de España (Council Implementing Decision – CID), de 13 de julio
de 2021.
Los proyectos que constituyen dicho Plan permitirán la realización de reformas
estructurales los próximos años, mediante cambios normativos e inversiones, y, por lo tanto,
permitirán un cambio del modelo productivo para la recuperación de la economía tras la
pandemia causada por la COVID 19 y, además, una transformación hacia una estructura
más resiliente que afronte con éxito otras posibles crisis o desafíos en el futuro.
En la política palanca VIII. «Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo» del
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se encuadra el Componente 23
«Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo»,
liderado por el Ministerio de Trabajo y Economía Social, y en cuyas iniciativas tractoras
prioritarias de reforma estructural participa el Servicio Público de Empleo Estatal.
Dicho Componente tiene como reto y objetivo impulsar, en el marco del diálogo social, la
reforma del mercado laboral español para adecuarlo a la realidad y necesidades actuales y
de manera que permita corregir las debilidades estructurales, con la finalidad de reducir el
desempleo estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, mejorar el capital humano,
modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficiencia de las políticas públicas de
empleo, dando, además, un impulso a las políticas activas de empleo, que se orientarán a la
capacitación de los trabajadores en las áreas que demandan las transformaciones que
requiere nuestra economía.
Dentro de las reformas e inversiones propuestas en este componente se incluye la
Reforma 5 «Modernización de políticas activas de empleo». Precisamente una de las
actuaciones contempladas para la implementación de esta Reforma es la aprobación de la
Estrategia Española de Activación para el Empleo 2021-2024, que contendrá la planificación
estratégica para los cuatro próximos años. Mediante la nueva Estrategia Española de Apoyo
Activo al Empleo 2021-2024 que se aprueba por este real decreto se procede a dar
cumplimiento a la implementación de esta actuación, concretamente del compromiso del hito
334 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Esta normativa se ajusta a los principios de gestión específicos del PNRTR establecidos
en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de
gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y a lo establecido en la
Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y
formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal,
Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución
presupuestaria y contable de las medidas de los componentes el Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia.
A partir de un diagnóstico compartido, la Estrategia determina el marco conceptual y
organizativo al que deberán referirse todas las actuaciones que se lleven a cabo en el seno
del Sistema Nacional de Empleo en materia de políticas de activación y formación
profesional para el empleo, los principios, los objetivos comunes, tanto estructurales como
estratégicos, los instrumentos a utilizar, la planificación estratégica de las actuaciones a
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desarrollar y los recursos financieros con los que se prevé contar para el cumplimiento de los
citados objetivos y actuaciones.
Cumple, por tanto, un papel vertebrador de las estrategias individuales de cada uno de
los servicios públicos de empleo, en lo que se refiere a la intermediación entre oferta y
demanda de empleo y al diseño y gestión de las políticas activas de empleo, en tanto que
corresponde a los distintos agentes que constituyen el Sistema Nacional de Empleo
determinar las actuaciones concretas a desarrollar para alcanzar los objetivos estructurales y
estratégicos fijados en la propia Estrategia, en el marco de los principios y con los recursos
que ésta también prevé.
Finalizada la vigencia de la Estrategia Española de Activación para el Empleo
2017-2020, aprobada por el Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre, procede, en
sustitución de ella, la aprobación mediante este real decreto de una nueva Estrategia
Española de Apoyo Activo al Empleo, que se extenderá al periodo 2021-2024.
En esta nueva Estrategia, la evaluación se concibe como un eje vertebrador, a través de
un modelo integrado de seguimiento y evaluación orientado hacia resultados, transparente y
accesible.
La crisis económica y social derivada de la pandemia va a tener un enorme impacto en el
mercado de trabajo y la actividad productiva y esta nueva realidad, derivada de la crisis y la
digitalización, impone la obligación de actuar con rapidez y poner en marcha nuevas políticas
y nuevos instrumentos que permitan afrontar los principales retos de nuestra sociedad: el
impulso de la actividad económica, la reconstrucción social y el cambio de modelo productivo
tras la pandemia, la digitalización y la transición hacia la economía verde, para luchar contra
el paro y garantizar el aumento de empleo y las condiciones de trabajo de calidad.
En este nuevo contexto, las políticas activas de empleo han de convertirse en un
mecanismo básico para mejorar las condiciones de empleabilidad de las personas
trabajadoras y en una palanca de transformación ante los cambios disruptivos que ya se
dejan sentir. Este segundo elemento es especialmente importante, pues las políticas de
empleo pueden contribuir de forma decidida y eficaz con todas las herramientas posibles en
los procesos de transformación y adaptación de las empresas y los sectores productivos,
acompañando los tránsitos laborales y la incorporación de nuevas tecnologías que estimulen
la actividad económica y la creación de empleo y permitan compatibilizar las necesidades
que están apareciendo en sectores esenciales: digitalización, economía verde, investigación,
cuidados y servicios a la comunidad, entre otros.
En definitiva, poner todos los recursos económicos, técnicos y humanos del conjunto de
las políticas activas para la creación y mejora de la empleabilidad no solamente constituye
un paso esencial en la lucha contra la crisis derivada por la pandemia, sino una pieza básica
en la estrategia de transformación del país. Esta voluntad política, social y económica de
impulso y mejora de las políticas activas de empleo debe concretarse a nivel presupuestario
y plasmarse en los instrumentos de planificación estratégica, específicamente en esta nueva
Estrategia.
Esta nueva Estrategia 2021-2024, determina el marco conceptual y organizativo al que
deberán referirse todas las actuaciones que se lleven a cabo en el seno del Sistema
Nacional de Empleo en materia de políticas activas y formación profesional para el empleo
en el ámbito laboral, los principios, los objetivos comunes, los instrumentos a utilizar, la
planificación estratégica de las actuaciones a desarrollar y los recursos financieros con los
que se prevé contar para el cumplimiento de los citados objetivos y actuaciones.
En aras de la consecución de este fin, la Estrategia establece dos tipos de objetivos, que
se recogerán en los Planes Anuales de Política de Empleo.
En primer lugar, la Estrategia establece unos objetivos estratégicos que incluyen, a su
vez, objetivos específicos que facilitan la implantación progresiva de las medidas correctoras
o innovadoras a desarrollar durante el periodo de vigencia de esta Estrategia. Esta
estructura facilita la planificación estratégica y temporalización de las actuaciones necesarias
para la modernización de las políticas activas de empleo e invita a compartir la visión global
para su impulso.
En concreto, se han formulado cinco objetivos estratégicos como son, el enfoque
centrado en las personas y en las empresas, la coherencia con la transformación productiva,
la orientación hacia resultados, la mejora de las capacidades de los servicios públicos de
empleo y la gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.
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En segundo lugar, los objetivos específicos, incluidos en los objetivos estratégicos,

facilitan la implantación progresiva de las medidas correctoras o innovadoras a desarrollar
durante el periodo de vigencia de esta Estrategia. A su vez, los objetivos específicos se
agruparán entorno a cinco ejes diferenciados y complementarios.
En tercer lugar, los ejes complementarios, configurados desde una perspectiva
estratégica, conforman, junto con los objetivos estratégicos y específicos una estructura
idónea para encuadrar las nuevas políticas activas de empleo. Cabe mencionar que, en ellas
se han incluido de manera transversal las medidas analizadas por el grupo de trabajo de
Políticas de Empleo para Personas con Discapacidad, este trabajo será soporte para la
elaboración del Libro Blanco del Empleo y la Discapacidad que pondrá en marcha el
Ministerio de Trabajo y Economía Social de la mano del Ministerio de Derechos Sociales y
Agenda 2030, con las comunidades autónomas, los interlocutores sociales y las entidades
representativas del sector.
Asimismo, esta Estrategia plurianual requiere de un procedimiento eficaz de evaluación
permanente que permita sistematizar el seguimiento en su aplicación y la obtención de
resultados, así como proponer los cambios y ajustes necesarios de la misma a lo largo de su
vigencia.
La evaluación por tanto es un eje vertebrador de esta nueva Estrategia que cambiará el
paradigma superando la utilización de indicadores focalizados exclusivamente en el reparto
de fondos hacia un modelo de evaluación orientado hacia resultados, transparente y
accesible. Asimismo, se impulsará la transparencia de datos y puesta a disposición de los
mismos para entidades de investigación y universidades con el fin de facilitar evaluaciones
externas al Sistema Nacional de Empleo.
Sin perjuicio de las actuaciones específicas en materia de seguimiento y evaluación
promovidas por los servicios públicos de empleo autonómicos en su ámbito territorial, el
modelo integrado de seguimiento y evaluación de las políticas activas de empleo se
estructurará en el seguimiento y evaluación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al
Empleo 2021-2024 y su concreción anual a través de los Planes Anuales de Política de
Empleo, en el seguimiento y evaluación de la atención de las personas y las empresas a
través de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, en la evaluación
del desempeño de los servicios públicos de empleo y en evaluaciones externas e
independientes de las políticas activas de empleo y de sus diferentes instrumentos.
La aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024,
corresponde al Gobierno, en el ejercicio de las competencias definidas en el artículo 3.1 y en
el artículo 10.1 del texto refundido de la Ley de Empleo, la cual se lleva a cabo mediante
este real decreto, que ha sido sometido a informe de la Conferencia Sectorial de Empleo y
Asuntos Laborales, del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, así como de las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
El real decreto se ha elaborado conforme a los principios que establece el artículo 129.1
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, de necesidad y eficacia, puesto que la norma está justificada por
las razones de interés general anteriormente enunciadas, resulta el instrumento más
indicado para los intereses que se persiguen y el texto refundido de la Ley de Empleo, prevé
la aprobación de la Estrategia; proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para
atender las necesidades que pretende cubrir, una vez constatado que no existen otras
medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a sus
destinatarios; seguridad jurídica, ya que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico
nacional y de la Unión Europea.
Por lo demás, la norma también es coherente con los principios de eficiencia, ya que la
iniciativa normativa evita cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionaliza, en
su aplicación, la gestión de los recursos públicos. Se cumple también con el principio de
transparencia, al haberse garantizado la participación en su elaboración siendo una norma
de general conocimiento y pudiendo ser objeto de los recursos que contra la misma
procedan.
En su virtud, a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social, con la aprobación
previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, y previa deliberación del Consejo de
Ministros en su reunión del día 3 de diciembre de 2021,
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DISPONGO:
Artículo único. Aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo

2021-2024.
Se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, que
constituye el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de
empleo e intermediación laboral en el conjunto del Estado cuyo texto se incluye a
continuación.
Disposición adicional primera. Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

La aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024
constituye una actuación contemplada en la Reforma 5 «Modernización de políticas activas
de empleo», incluida en el Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un mercado de
trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», encuadrado en el área política VIII «Nueva
economía de los cuidados y políticas de empleo» del Plan de Recuperación, Transformación
y Resiliencia, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021. Así,
mediante la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 se procede a
dar cumplimiento a un hito (CID 334), dentro del referido C23.R5 del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia.
Por ello, esta norma ha de cumplir con lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2021/241 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y su normativa de desarrollo, en particular la
Comunicación de la Comisión de Guía técnica sobre la aplicación del principio de «no causar
un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia (2021/C 58/01), así como con lo requerido en la Decisión de Ejecución del
Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación, y resiliencia de
España.
Disposición adicional segunda. No incremento de gasto público.

El desarrollo de la Estrategia recogido en este real decreto no implica por sí mismo
incremento de gasto público, ni incremento de dotaciones, ni otros gastos de personal, ni
disminución de ingreso alguno para la Hacienda Pública Estatal y se llevará a cabo con las
disponibilidades presupuestarias existentes.
Disposición transitoria única. Devolución de fondos procedentes de ejercicios anteriores.

En el caso de existir fondos comprometidos en los años 2012 y 2013, procedentes de
cantidades asignadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que no se hubieran abonado por parte de las
comunidades autónomas a los beneficiarios y proveedores que hubieran ejecutado o
realizado los proyectos objeto de financiación, se devolverán al Servicio Público de Empleo
Estatal en los supuestos previstos en el apartado 8 de la Estrategia Española de Empleo
2012-2014, aprobada por el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre.
Si las cantidades comprometidas pendientes de pago efectivo proceden de los años
2014 a 2016, en el mismo supuesto mencionado en el párrafo anterior, la devolución al
Servicio Público de Empleo Estatal se realizará de conformidad con lo dispuesto en el
apartado 6 de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016, aprobada por
el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre.
Respecto de las cantidades comprometidas pendientes de pago efectivo procedentes de
los años 2017 a 2020, la devolución al Servicio Público de Empleo Estatal se realizará de
conformidad con lo dispuesto en el apartado 6 de la Estrategia Española de Activación para
el Empleo 2017-2020, aprobada por el Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre, en
relación con la gestión de los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado
por las comunidades autónomas.
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Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Queda derogado el Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre, por el que se aprueba
la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020.
Disposición final primera. Modificación del Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, por el
que se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios
de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo.
Se modifica el artículo 3.1, letra a), del Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, por el que
se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los servicios de
ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo, en los siguientes términos:
«a) Personas con parálisis cerebral, personas con trastorno de la salud mental,
personas con discapacidad intelectual o personas con trastorno del espectro del
autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 %.»
Disposición final segunda. Modificación del Real Decreto 870/2007, de 2 de julio, por el
que se regula el programa de empleo con apoyo como medida de fomento de empleo de
personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo.
Se modifica el Real Decreto 870/2007, de 2 de julio, por el que se regula el programa de
empleo con apoyo como medida de fomento de empleo de personas con discapacidad en el
mercado ordinario de trabajo, en los siguientes términos:
Uno. El artículo 3.1, letra a), queda redactado como sigue:
«a) Personas con parálisis cerebral, personas con trastorno de la salud mental,
personas con discapacidad intelectual o personas con trastorno del espectro del
autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 %.»
Dos. El artículo 7.2, letras a) y b), se redacta de la siguiente manera:
«a) Un tercio en el caso de trabajadores con parálisis cerebral, con trastorno de
la salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del
autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65 %.
b) Un quinto en el caso de trabajadores con parálisis cerebral, con trastorno de la
salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del autismo,
con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33% e inferior al 65 %.»
Disposición final tercera. Modificación del Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre,

por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema
Nacional de Empleo.
Se modifica el artículo 5, letra c), del Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el
que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional
de Empleo, en los siguientes términos:
«c) Personas con discapacidad que presentan mayores dificultades de acceso al
mercado de trabajo: las personas con parálisis cerebral, con trastorno de la salud
mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del autismo, con un
grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 por ciento; así como las
personas con discapacidad física o sensorial con un grado de discapacidad
reconocido igual o superior al 65 por ciento.»
Disposición fina cuarta. Título competencial.

Este real decreto se dicta al amparo del título competencial previsto en el artículo
149.1.7.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en
materia de legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las
Comunidades Autónomas.
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Disposición final quinta. Habilitación para el desarrollo reglamentario.

Se autoriza a la persona titular del Ministerio de Trabajo y Economía Social para dictar
cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto.
Asimismo, se faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio Público de
Empleo Estatal en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones sean
precisas para la aplicación de este real decreto.
Disposición final sexta. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el
«Boletín Oficial del Estado».
Dado en Madrid, el 4 de diciembre de 2021.
FELIPE R.
La Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Trabajo y Economía Social,
YOLANDA DÍAZ PÉREZ
ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE APOYO ACTIVO AL EMPLEO 2021-2024
CAPÍTULO I
Situación de partida para la puesta en marcha de la nueva Estrategia Española
de Apoyo Activo al Empleo
1. Introducción
El texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015,
de 23 de octubre, establece que uno de los tres instrumentos de coordinación del Sistema
Nacional de Empleo será la Estrategia Española de Activación para el Empleo (en adelante,
EEAE/Estrategia), junto con los Planes Anuales de Política de Empleo (en adelante, PAPE/s)
y el Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (en adelante, SISPE).
Asimismo indica que, en el ejercicio de las competencias definidas en su artículo 3.1 y en el
artículo 10.1, el Gobierno aprobará la Estrategia a propuesta del Ministerio de Trabajo y
Economía Social, y que en ella se reflejarán las políticas activas de empleo y de
intermediación laboral que se desarrollan en el conjunto del Estado, incluyendo tanto los
servicios y programas que realizan los servicios públicos de empleo con fondos estatales
como los que las comunidades autónomas realizan con recursos económicos propios.
Asimismo, la Estrategia contiene el análisis de la situación y tendencias del mercado de
trabajo, los principios de actuación y objetivos estratégicos y estructurales a alcanzar en
materia de políticas de activación para el empleo, incluyendo políticas activas de empleo y
de intermediación laboral, para el conjunto del Estado y el marco presupuestario, fuentes de
financiación y los criterios de gestión de los fondos.
En este contexto normativo, se aprobó por el Real Decreto 1032/2017, de 15 de
diciembre, la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020.
Una vez finalizado el período de vigencia de dicha Estrategia, se hace necesario realizar
una reflexión y autodiagnóstico del Sistema Nacional de Empleo acerca de los hitos y
objetivos alcanzados, así como de las áreas de mejora que deben ser abordadas en la
nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo que deberá partir de la colaboración y
el consenso del Sistema Nacional de Empleo y los interlocutores sociales como factor clave
para el éxito de dicha Estrategia.
2. Un Sistema Nacional de Empleo más cohesionado

La Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020, tras un análisis inicial
de la situación y tendencias del mercado de trabajo, pretendía poner el centro de las
actuaciones en desarrollar y poner a disposición de todos los agentes del Sistema Nacional
de Empleo nuevas herramientas, infraestructuras y sistemas de información, y en mejorar los
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ya existentes, de forma que la utilización de medios comunes y el intercambio de

experiencias y buenas prácticas constituyeran los mejores vectores para la modernización
del sistema. Asimismo, incorporó las recomendaciones que se derivaron de la primera
evaluación de los factores que inciden en el desempeño de los servicios públicos de empleo,
realizada en 2016 en el marco de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo (Red
SPE-UE), siendo coherente con la Agenda del Cambio que impulsa esta misma Red
Europea para los siguientes ciclos de evaluación. Finalmente, la Estrategia concedía
especial relevancia a la planificación, evaluación y seguimiento de las políticas de activación
para el empleo en base a resultados, una de las líneas de actuación prioritarias
expresamente acordadas en la Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017.
La Estrategia establecía tres tipos de objetivos, que se complementan entre sí. En primer
lugar, unos objetivos clave que resumen la finalidad última de la actuación de los servicios
públicos de empleo, y cuya inclusión fue una de las recomendaciones que la Red Europea
de Servicios Públicos formuló expresamente a España en la evaluación que realizó del
Sistema Nacional de Empleo en 2016:
Objetivos clave
Reducir el desempleo.
Aumentar la activación y reducción de los períodos de desempleo.
Mejorar la participación de los servicios públicos de empleo en la cobertura de vacantes.
Mejorar el grado de satisfacción de los empleadores y demandantes con los servicios prestados por los
servicios públicos de empleo.
En segundo lugar, se establecían unos objetivos estratégicos o prioritarios, para focalizar

la atención y el esfuerzo durante un período de tiempo. Por su propia naturaleza, los
objetivos estratégicos o prioritarios se consideraban selectivos, ya que identificaban los
sectores, colectivos o áreas de especial interés en cada momento, por presentar una mayor
necesidad, mejor viabilidad o mejores perspectivas de futuro, por lo cual se consideraba que
deberían concentrar una parte significativa de los recursos, según su determinación por el
Gobierno con carácter anual, a través de los respectivos Planes Anuales de Política de
Empleo.
Para proporcionar una referencia estable, y en base al acuerdo adoptado en la
Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017, durante el período de vigencia de la
Estrategia 2017-2020 los objetivos estratégicos anuales debían orientarse sobre las cinco
referencias siguientes:
Referencias para los objetivos estratégicos

Promover la activación y mejora de la empleabilidad de las personas jóvenes, con especial atención a los que
presentan mayores deficiencias de formación y riesgo de precariedad laboral, mediante instrumentos como la
Garantía Juvenil y la coordinación con el sistema educativo
Potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social, mejorando de manera prioritaria la
activación e inserción de las personas en situación de desempleo de larga duración y los mayores de
cincuenta y cinco años.
Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas en los diagnósticos personalizados y con las
necesidades del sistema productivo, una oferta formativa dirigida a un mercado laboral cambiante, ajustando
mejor las competencias y facilitando las transiciones laborales.
Mejorar el desempeño de los servicios públicos de empleo modernizando los instrumentos del Sistema
Nacional de Empleo.
Abordar las políticas de activación desde una perspectiva holística que tenga en cuenta sus dimensiones
sectorial y local, y estableciendo marcos de colaboración con empleadores, interlocutores sociales y otros
agentes públicos y privados.
Y, en tercer lugar, unos objetivos estructurales, de naturaleza estable, para ser atendidos
por los servicios públicos de empleo en su funcionamiento ordinario mediante servicios
sostenidos a lo largo del tiempo. Estos objetivos estructurales se agruparon en los seis Ejes
de las políticas de activación para el empleo recogidos en el artículo 10 del texto refundido
de la Ley de Empleo tal y como se muestra a continuación:
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Objetivos estructurales
1.1 Información y diagnóstico personalizado.
1.2 Orientación y acompañamiento de itinerarios individuales personalizados.
Eje 1. Orientación.
1.3 Gestión y cobertura de ofertas de empleo.
1.4 Relación con empresas, entidades territoriales, y otros agentes del mercado de trabajo.
2.1 Ajustar la oferta formativa a las necesidades del mercado de trabajo y a la mejora de la competitividad del tejido productivo, con especial atención a las
competencias clave, digitales e idiomáticas.
2.2 Mejorar la información, seguimiento y evaluación de la oferta formativa y el conocimiento de las necesidades de capacidades en los diferentes sectores
económicos y territorios, a través de los instrumentos establecidos en la Ley 30/2015 y su normativa de desarrollo.
Eje 2. Formación. 2.3 Promover la formación modular acreditable y el reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral y vías
no formales de formación.
2.4 Promover la formación vinculada a contratación y obtención de experiencia laboral.
2.5 Impulsar la formación en las empresas a través de los instrumentos establecidos en la Ley 30/2015 y su normativa de desarrollo.
2.6 Ofrecer a los demandantes formación ajustada a sus itinerarios personales.
3.1 Fomentar y sostener la contratación de colectivos con especiales dificultades de acceso al empleo.
Eje 3. Oportunidades de
3.2 Fomentar y sostener la contratación y la promoción del empleo en la dimensión local.
empleo.
3.3 Promover la activación de perceptores de prestaciones y la vinculación de políticas activas y pasivas.
Eje 4. Igualdad de 4.1 Promover la activación a través de medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
oportunidades en el acceso 4.2 Promover la activación de las mujeres y la igualdad efectiva de oportunidades de mujeres y hombres para acceder al empleo.
al empleo. 4.3 Apoyar la movilidad geográfica y sectorial.
5.1 Promover dentro de las políticas de activación e inserción el emprendimiento, el empleo autónomo y las nuevas oportunidades laborales que ofrecen la
economía digital y las distintas fórmulas de la economía social y de la economía colaborativa.
Eje 5. Emprendimiento.
5.2 Formación y asesoramiento a emprendedores en el objeto del negocio y en técnicas de gestión de la microempresa.
5.3 Establecer marcos de colaboración con sectores productivos y entidades territoriales que faciliten un enfoque integral de las políticas de empleo.
6.1 Mejorar la gestión, coordinación y colaboración en el seno del Sistema Nacional de Empleo.
6.2 Mejorar la calidad de los servicios tomando como marco de referencia la Cartera Común de servicios del Sistema Nacional de Empleo.
Eje 6. Mejora del marco
6.3 Mejorar los sistemas de información e intercambio de conocimiento en el Sistema Nacional de Empleo.
institucional del Sistema
6.4 Evaluación del desempeño y desarrollo de una Agenda de Cambio en base a sus resultados.
Nacional de Empleo.
6.5 Desarrollo y aplicación de una metodología común para la evaluación de la satisfacción de demandantes y empleadores.
6.6 Desarrollo e implantación de una metodología común para la evaluación del impacto de los programas de políticas de activación.
Además de los objetivos, en la Estrategia Española de Activación para el Empleo

2017-2020, se definieron los elementos que debían seguirse para la planificación anual.
En este sentido, de acuerdo con lo que establece el texto refundido de la Ley de Empleo,
los Planes Anuales de Política de Empleo aprobados en el período 2017-2020 sirvieron para
la concreción anual de la Estrategia, como instrumentos operativos elaborados cada año
conjuntamente entre el Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante e indistintamente
SEPE o Servicio Público de Empleo Estatal) y los servicios públicos de empleo de las
comunidades autónomas, en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos
Laborales, y en base a la previsión de servicios y programas de políticas para la activación
de empleo que se proponen llevar a cabo las comunidades autónomas y el Servicio Público
de Empleo Estatal, en el ejercicio de sus competencias. Una vez informados por el Consejo
General del Sistema Nacional de Empleo, estos PAPE fueron aprobados según lo previsto
por el Consejo de Ministros.
Otro de los aspectos más relevantes de la Estrategia 2017-2020 era la inclusión explícita
de trece proyectos y medidas, que debían ser objeto de planificación técnica y desarrollo
posterior. Con ellos se pretendía racionalizar el sistema de protección por desempleo y dotar
al Sistema Nacional de Empleo de un conjunto de herramientas, infraestructuras y sistemas
de información determinantes para su modernización y mejora en eficiencia y eficacia. Estos
proyectos se agruparon en cuatro bloques:
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Bloque Proyectos y medidas

1. Refuerzo de los programas de orientación, formación, recualificación, intermediación y protección de personas en situación de desempleo de
Mejora de los sistemas de
larga duración y mayores de cincuenta años.
protección.
2. Programa integral de orientación, formación y soporte directo para jóvenes sin cualificación profesional.
3. Sistema de perfilado estadístico de personas desempleadas.
Refuerzo de los sistemas e 4. Evolución hacia un modelo de intermediación basado en la gestión por competencias.
instrumentos de apoyo. 5. Mejora de las funcionalidades del Portal Único de Empleo.
6. Nuevo marco de referencia para la colaboración pública-privada y pública-pública.
7. Mejora del SISPE e integración en éste de la cuenta formación y otros sistemas de información.
Mejora de la información. 8. Relanzar el Programa de Intercambio de Buenas Prácticas.
9. Nuevo sistema de información del gasto en políticas de activación.
10. Mejora del sistema de gestión y soporte a la Garantía Juvenil.
Fortalecer y desarrollar los 11. Evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo (EVADES).
sistemas de gestión y evaluación. 12. Metodología común de medición de la satisfacción de usuarios.
13. Metodología de evaluación de programas y medidas.
Por último, cabe destacar que la EEAE 2017-2020 planteaba la planificación y

evaluación de las políticas activas en base a resultados como una de las líneas de actuación
prioritarias, como así fue expresamente acordado en la Conferencia de Presidentes del 17
de enero de 2017. En este sentido se establecían dos niveles de seguimiento y evaluación:
– En el primer nivel se planteaba realizar cuatro evaluaciones distintas, de periodicidad
anual o bienal:
• Tras la conclusión de cada Plan Anual de Política de Empleo, una evaluación del
cumplimiento de los objetivos clave, estratégicos y estructurales recogidos en el Plan.
• En paralelo a la evaluación anterior, cada servicio público de empleo debía llevar a
cabo, una autoevaluación siguiendo la metodología EVADES/PES-BL de la Unión Europea.
• Cada dos años, todos los servicios públicos de empleo debían participar en la
evaluación general del Sistema Nacional de Empleo que realice la Red Europea de Servicios
Públicos de Empleo, dentro del programa de Aprendizaje Comparativo de la Unión Europea,
PES-BL. Con objeto de facilitar esta evaluación externa, estaba planificada la realización del
programa de evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo, EVADES, en el
seno del Sistema Nacional de Empleo, apoyada en las autoevaluaciones descritas en el
apartado anterior.
• Anualmente se preveía la evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del
conjunto del sistema de formación profesional para el empleo, al que hace referencia el
artículo 21 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre.
– En el segundo nivel se incluían las evaluaciones que es imprescindible realizar para
cada uno de los servicios prestados y programas concretos incluidos en cada PAPE,
incluyendo los programas financiados por el Servicio Público de Empleo Estatal con cargo a
su reserva de crédito. Durante la vigencia de esta Estrategia se planificó el desarrollo de una
metodología en la que se determinen las condiciones de realización de éstas.
Análisis de la ejecución de la planificación operativa.
En este apartado se analiza la ejecución de los trece proyectos y medidas de
modernización del Sistema Nacional de Empleo, que deberían haber sido objeto de
planificación técnica y desarrollo posterior en el período de vigencia de la Estrategia.
– En cuanto a los proyectos contemplados en los apartados 4.1 y 4.2 de la EEAE
2017-2020 (Refuerzo de los programas de orientación, formación, recualificación,
intermediación y protección de personas en situación de desempleo de larga duración y
mayores de cincuenta años, y Programa integral de orientación, formación y soporte directo
para jóvenes sin cualificación profesional) la actuación más relevante realizada en el período
de vigencia de la Estrategia fue la puesta en marcha de sendos «planes de choque», ya
referidos en relación con los objetivos estratégicos. En conjunto, ambos planes han dado
una amplia cobertura a estas dos iniciativas. En concreto, por lo que respecta a las personas
jóvenes, el Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021, aprobado por Acuerdo del
Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2018, amplió las previsiones que a este respecto
ya contemplaban el «Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil», el Sistema
Nacional de Garantía Juvenil, establecido por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de
aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia y el
«Plan Reincorpora-t», aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de abril de 2019,
Página 12
extendió, más allá de las previsiones de la Estrategia, un enfoque transversal que trasciende
al ámbito propio del Sistema Nacional de Empleo y añade la cobertura a otros colectivos
vulnerables. Se han elaborado informes periódicos específicos sobre la ejecución de ambos
planes a la Comisión de Seguimiento de los Planes en la que participaron las comunidades
autónomas y los interlocutores sociales, así como otros organismos de la Administración
General del Estado que realizan actuaciones en desarrollo de las 113 medidas previstas, el
último de ellos en diciembre de 2020.
– En cuanto al proyecto contemplado en el apartado 4.3 de la EEAE (Sistema de
perfilado estadístico de desempleados), puede decirse que se ha desarrollado, desde otra
perspectiva, mediante la definición y la puesta en marcha de una «infraestructura común»
para ayudar en la realización del diagnóstico individualizado y en la creación de los
itinerarios individuales de empleo y formación. Esta infraestructura, denominada «Send@»,
se ha abordado con la capacidad de evolución para incluir a todo tipo de demandantes y
como herramienta de apoyo a la orientación y a las transiciones laborales. Este proyecto
puede considerarse como proyecto piloto, implantado en una primera fase en un grupo de
participantes de cinco comunidades autónomas, y su extensión posterior a otro grupo de
participantes de las 12 comunidades autónomas restantes, Ceuta y Melilla. Su puesta en
marcha definitiva para el conjunto del Sistema Nacional de Empleo se está materializando
durante este año 2021, por lo que no resulta posible valorar su impacto en este momento, si
bien puede señalarse que ha sido acogida favorablemente por el conjunto de comunidades
autónomas, que, por otra parte, han contribuido decisivamente con la colaboración de las
personas técnicas en orientación profesional del Sistema Nacional de Empleo y será
evaluada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante,
OCDE).
– Por lo que respecta al proyecto 4.4 de la EEAE (Evolución hacia un modelo de
intermediación basado en la gestión por competencias) se han realizado avances parciales,
pero lo realizado hasta el momento no permite afirmar que el conjunto de programas y
servicios se basen en un modelo integral de gestión por competencias como requería esta
iniciativa. En todo caso, durante la vigencia de la EEAE se ha puesto en marcha un grupo de
trabajo para la adopción de la Taxonomía Europea de cualificaciones, competencias y
ocupaciones (ESCO) que es esencial para la adopción definitiva del modelo de
competencias como criterio de atención a los usuarios, de asignación de servicios y
programas y de mejora de la intermediación entre oferta y demanda de empleo, por lo que
cabe suponer que esta iniciativa se complete durante la vigencia de la siguiente Estrategia.
También cabe señalar que se ha impulsado la formación para el empleo asociada a la
certificación profesional, lo que implica el reconocimiento y acreditación de las competencias
asociadas a dichos certificados a todas las personas trabajadoras participantes con
evaluación positiva, tal y como ponen de manifiesto los Planes anuales de evaluación del
sistema de formación profesional para el Empleo.
– Por lo que respecta al impulso del Portal Único de Empleo (https://
www.empleate.gob.es), iniciativa 4.5 de la EEAE, se ha extendido su funcionamiento para
ofrecer la máxima visibilidad a las ofertas de empleo a través de un único punto de acceso
que agrega información de otros portales públicos y privados mediante un metabuscador,
con el objetivo de dinamizar la colocación y aportar mayor transparencia al mercado de
trabajo. En este período esto ha supuesto, entre otras mejoras y funcionalidades, el rediseño
de la HOME del portal, la incorporación de la oferta pública de empleo, o la posibilidad de
introducir más de un CV por perfil, así como otras mejoras en el perfil del ciudadano y
empresas y en los procesos de registro, inscripción, búsqueda de ofertas o el asistente
online. De todos modos, esta iniciativa puede considerarse parcialmente inconclusa, a la
espera de la mejora de las funcionalidades del Portal Único de Empleo, como elemento de
transparencia del Sistema Nacional de Empleo, puesto que tiene todavía un amplio potencial
de desarrollo para dinamizar la intermediación y la movilidad de las personas trabajadoras.
En este sentido, está previsto el desarrollo de un acceso multicanal integrado, la mejora de
los servicios a empresas, de su contenido de información, y la incorporación de métricas de
efectividad, a través de la conexión, con la previa autorización de las personas interesadas,
con los historiales profesionales registrados en SISPE.
Página 13
– La iniciativa 4.6, Marco de referencia para la colaboración pública-privada y pública-

pública, preveía la confección de «marcos de referencia para la colaboración público-privada
y pública-pública en la inserción laboral», con objeto de poner a disposición de todos los
servicios públicos de empleo un conjunto de instrumentos de colaboración con terceros, de
aplicación voluntaria. En este sentido, se efectuaron las previsiones de estas actuaciones a
través de los PAPE, incluyendo la asignación de un presupuesto específico, facultando a
cada comunidad autónoma para la concreción de la colaboración pública-privada y pública-
pública en su territorio. Sin embargo, cabe señalar que, por una parte, el «marco de
referencia» precisa todavía de mayor desarrollo a través del análisis y del intercambio de
buenas prácticas y de la adopción de fórmulas de planificación y gestión de carácter
plurianual, así como de las reformas normativas necesarias. Por otra, la aplicación de la
colaboración público-pública ha sido desigual en las comunidades autónomas mientras que
la colaboración público-privada ha sido prácticamente inexistente durante el período de
ejecución de la Estrategia.
– En cuanto al proyecto de Mejora del SISPE e integración en éste de la cuenta
formación y otros sistemas de información, iniciativa 4.7 de la EEAE, puede decirse que en
su período de vigencia se ha abordado el desarrollo evolutivo del SISPE como instrumento
esencial para la coordinación entre los servicios públicos de empleo y para asegurar el
funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo como sistema único de acuerdo con lo
previsto en el artículo 12 del texto refundido de la Ley de Empleo. En este sentido, el SISPE,
a pesar de ciertas limitaciones que tendrán que ser abordadas en el marco de futuras EEAE,
ha venido funcionando como el instrumento técnico facilitador de la información cuantitativa
referida al conjunto de las políticas activas de empleo y a la intermediación laboral realizadas
por los servicios públicos de empleo en todo el territorio nacional. Asimismo, ha permitido
consolidar la estadística, a través de registros homogéneos e integrados en tiempo real, y el
seguimiento de la gestión de las políticas activas de empleo mediante la trazabilidad de las
acciones relacionadas con los procesos de activación. Para facilitar esta trazabilidad, al
margen de otras reformas de menor calado, en el período de vigencia de la EEAE se ha
codificado en el SISPE la práctica totalidad de servicios y programas y se ha puesto en
marcha un cuadro de mando que facilita el seguimiento de las políticas activas de empleo y
de los PAPE. Este instrumento permite una evaluación periódica de su grado de avance lo
que puede facilitar la adopción de medidas correctoras a lo largo de cada ejercicio.
– Sin embargo, no se ha culminado la modernización del SISPE para facilitar la
trazabilidad e integración a nivel de persona y a lo largo de toda la vida laboral de todas las
acciones y medidas de empleo y formación, incluyendo la «integración de la cuenta
formación» tal y como preveía la EEAE. Para ello debe evolucionar el Sistema de Datos
Comunes de Formación (DCF), sobre el que se fundamenta la cuenta formación, y de otros
sistemas esenciales como Contrat@.
– En cuanto a la iniciativa 4.8 Relanzar el Programa de Intercambio de Buenas
Prácticas, se ha verificado la puesta en marcha del «proceso nacional de aprendizaje
comparativo, sistemático y recurrente» al que se refería la EEAE, a través del programa
EVADES y, más recientemente, de la identificación de buenas prácticas en la ejecución del
Plan de Choque por el Empleo Joven y del Reincorpórate. Por otra parte, se ha definido una
«guía metodológica de identificación, recopilación, almacenamiento y validación de buenas
prácticas en el Sistema Nacional de Empleo», sin embargo, está pendiente la adopción de
un sistema estable de seguimiento y actualización de las buenas prácticas y la concreción
del modelo de aprendizaje mutuo.
– En cuanto al proyecto 4.9, Sistema de información del gasto en políticas de activación,
no puede decirse que se haya puesto en marcha con el detalle previsto en la EEAE.
Alternativamente, en este período, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en
adelante, AIREF) ha llevado a cabo un estudio del gasto (spending review) en las políticas
activas de empleo y en el sistema de formación profesional para el Empleo en el conjunto del
Sistema Nacional de Empleo y sobre el impacto del gasto en las bonificaciones para la
promoción del empleo con el objetivo de revisar su eficacia y eficiencia.
– En el caso de la iniciativa 4.10 de Mejora del sistema de gestión y soporte a la
Garantía Juvenil, se ha cumplido la previsión de la EEAE tanto en cuanto a su inclusión en la
infraestructura tecnológica de soporte del SISPE, con objeto de facilitar la trazabilidad
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individual de las acciones, como de que la gestión de este Programa fuese desempeñada
por el Servicio Público de Empleo Estatal.
– Asimismo, se ha cumplido lo previsto en el proyecto 4.11 de la EEAE en cuanto a la
continuidad de la Evaluación del Desempeño de los Servicios Públicos de Empleo
(EVADES), siguiendo el ciclo derivado del programa de aprendizaje mutuo de la Red
Europea de Servicios Públicos de Empleo (PES-Benchlearning), incorporando las mejoras y
cambios que la Red haga en su metodología. No obstante, no se está realizando con
carácter anual la autoevaluación interna de los servicios públicos de empleo, con el fin tanto
de promover la gestión del cambio y el seguimiento de la Agenda de Cambio.
– No se ha puesto en marcha la Metodología común de medición de la satisfacción de
usuarios que se preveía en la iniciativa 4.12 de la EEAE atendiendo al tipo de programas y
servicios con la finalidad de obtener mediciones de satisfacción como elemento de mejora y
como soporte de la evaluación.
– En cuanto a la Metodología de evaluación de servicios y programas, según el proyecto
4.13 referido en la EEAE, puede decirse que se ha ejecutado solo parcialmente, en cuanto a
la identificación y recopilación de los datos básicos a recoger para la evaluación del impacto
de los servicios y programas individuales recogidos en el PAPE, pero sin la selección de
indicadores contractuales y otros criterios para la evaluación anual del cumplimiento de los
objetivos estructurales y estratégicos. Tampoco se ha acordado una metodología para la
realización de pruebas piloto de nuevos servicios o programas que permitan su evaluación y,
en caso, su extensión, aunque la realización de proyectos piloto se ha incorporado como
criterio a valorar tanto en el marco de la evaluación del desempeño en el programa EVADES
como en la identificación de buenas prácticas en el ámbito de los Planes de Choque,
llevándose a cabo proyectos piloto en alguna de las iniciativas que se están desarrollando,
como la herramienta de apoyo a la orientación Send@, o el despliegue desarrollado para la
implantación territorial de la teleformación, por ejemplo.
En resumen, de los 13 proyectos y medidas incorporados a la planificación operativa de
la estrategia que deberían haberse ejecutado durante su vigencia, puede decirse que se han
abordado prácticamente en su totalidad 4 de ellos, concretamente las iniciativas 4.1, 4.2, 4.5
y 4. 10. Se han ejecutado solo de manera parcial 7 de los proyectos previstos en la
Estrategia: 4.3, 4.4, 4.6, 4.7, 4.8, 4.11 y 4.13. Por su parte, deben valorarse como no
ejecutados dos de los proyectos identificados en la Estrategia: 4.9 y 4.12.
Análisis de los objetivos estratégicos y de la planificación operativa de la EEAE
2017-2020 (Período 2017-2019).
Según su propia definición en la EEAE 2017-2020, los objetivos estratégicos o
prioritarios son aquellos que adquieren especial relevancia en un momento determinado y en
los cuales se focaliza el esfuerzo en la aplicación de los recursos. En el caso de esta EEAE,
si bien correspondía al Gobierno su determinación concreta con carácter anual a través de
los respectivos Planes Anuales de Política de Empleo, los objetivos estratégicos venían
predeterminados por el acuerdo de la Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017.
Dicho acuerdo señaló los colectivos prioritarios y los ámbitos de actuación que se
incorporaron a la EEAE con una formulación que puede resumirse del modo siguiente:
personas jóvenes (objetivo A), personas en situación de desempleo de larga duración y
mayores de cincuenta y cinco años (objetivo B), adecuación de la oferta formativa (objetivo
C), mejora del desempeño de los servicios públicos de empleo (objetivo D) y perspectiva
holística de las políticas de activación (objetivo E). Esta conceptualización de cada objetivo
estratégico permite observar la prioridad que se establece en un sentido estricto para cada
uno de ellos y debe ser determinante en este proceso de evaluación.
Por otra parte, la EEAE estableció una preferencia por los objetivos de resultado y por su
carácter evaluable. En este sentido, la EEAE 2017-2020 contemplaba expresamente la
voluntad de intensificar la evaluación objetiva, sobre la base de indicadores y actuaciones
concretas, hasta el punto de desechar expresamente algunos objetivos de la estrategia
anterior por la dificultad de su medición.
En este sentido, a lo largo de la EEAE 2017-2020, en los distintos Planes Anuales de
Política de Empleo se han definido distintos objetivos estratégicos, siempre siguiendo las
referencias de la Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017:
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PAPE 2017 PAPE 2018 PAPE 2019

A. Promover la activación y mejora de la empleabilidad de los
A. Promover la activación y mejora de la empleabilidad de A. Promover la activación y mejora de la empleabilidad de
jóvenes, con especial atención a los que presentan mayores
los jóvenes, con especial atención a los que presenta los jóvenes, con especial atención a los que presentan
deficiencias de formación y riesgo de precariedad laboral,
mayores deficiencias de formación y riesgo de precariedad mayores deficiencias de formación y riesgo de precariedad
mediante instrumentos como el Plan de Choque por el
laboral, mediante instrumentos como la Garantía Juvenil y laboral, mediante instrumentos como la Garantía Juvenil y
Empleo Joven (2019-2021), la Garantía Juvenil y la
la coordinación con el sistema educativo. la coordinación con el sistema educativo.
coordinación con el sistema educativo.
B. Potenciar el empleo como principal instrumento de
B. Potenciar el empleo como principal instrumento de B. Potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social, mejorando de manera prioritaria la activación
inclusión social, mejorando de manera prioritaria la inclusión social, mejorando de manera prioritaria la e inserción de personas en situación de desempleo de larga
activación e inserción de las personas en situación de activación e inserción de las personas en situación de duración y de las mayores de 45 años mediante instrumentos
desempleo de larga duración y los mayores de 55 años. desempleo de larga duración y los mayores de 55 años. como el Plan de Empleo para personas en situación de
desempleo de larga duración.
C. Promover una oferta formativa dirigida a las necesidades
del mercado laboral, ajustando mejor las competencias y
facilitando las transiciones laborales, mediante el desarrollo
C. Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas C. Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas
del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se
en los diagnósticos personalizados y con las necesidades en los diagnósticos personalizados y con las necesidades
desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se
del sistema productivo, una oferta formativa dirigida a un del sistema productivo, una oferta formativa dirigida a un
regula el sistema de formación profesional para el empleo en
mercado laboral cambiante, ajustando mejor las mercado laboral cambiante, ajustando mejor las
el ámbito laboral, a través de las Órdenes Ministeriales que
competencias y facilitando las transiciones laborales. competencias y facilitando las transiciones laborales.
regulan la oferta formativa y su financiación, el Catálogo de
Especialidades Formativas y el Registro de Entidades
Formativas.
D. Mejorar el desempeño de los servicios públicos de D. Mejorar el desempeño de los servicios públicos de D. Mejorar el desempeño de los servicios públicos de empleo
empleo modernizando los instrumentos del Sistema empleo modernizando los instrumentos del Sistema modernizando los instrumentos del Sistema Nacional de
Nacional de Empleo. Nacional de Empleo. Empleo.
E. Abordar las políticas de activación desde una perspectiva E. Abordar las políticas de activación desde una perspectiva E. Abordar las políticas de activación desde una perspectiva
holística que tenga en cuenta sus dimensiones sectorial y holística que tenga en cuenta sus dimensiones sectorial y holística que tenga en cuenta sus dimensiones sectorial y
local, y estableciendo marcos de colaboración con local, y estableciendo marcos de colaboración con local, y estableciendo marcos de colaboración con
empleadores, interlocutores sociales y otros agentes empleadores, interlocutores sociales y otros agentes empleadores, interlocutores sociales y otros agentes públicos
públicos y privados. públicos y privados. y privados.
Sobre esta base, a continuación, se realiza un análisis de las actuaciones puestas en

marcha en el marco de cada uno de los cinco objetivos estratégicos que se enunciaban en la
EEAE 2017-2020:
A. Promover la activación y mejora de la empleabilidad de las personas jóvenes, con
especial atención a las que presentan mayores deficiencias de formación y riesgo de
precariedad laboral, mediante instrumentos como la Garantía Juvenil y la coordinación con el
sistema educativo.
Durante el período de aplicación de la EEAE 2017-2020, concretamente a finales de
2018 y para su ejecución en 2019 y 2020 se aprobó el Plan de Choque por el Empleo Joven
con 50 medidas basadas en el concepto de acompañamiento personalizado de las personas
y empresas usuarias y en la participación abierta de todos los organismos de la
administración del Estado, de los interlocutores sociales, de las comunidades autónomas, de
las entidades del tercer sector y de las empresas para responder de manera coordinada al
desafío de la situación sociolaboral de estos dos colectivos.
El Plan de Choque por el Empleo Joven completaba y fortalecía el Programa Nacional de
Garantía Juvenil con un enfoque novedoso de la política de activación para las personas
jóvenes, convirtiendo el empleo juvenil en un vector transversal no solo del Sistema Nacional
de Empleo sino también del resto de la actuación de Gobierno, mediante la implicación de
otros organismos de la Administración General del Estado.
En este sentido, el Plan de Choque por el Empleo Joven se ha convertido en el principal
instrumento para el cumplimiento de este objetivo estratégico y se ha articulado sobre la
base de tres grandes objetivos que lo desarrollan a lo largo de sus 50 medidas:
– Buscar la mejora de la competitividad y el valor añadido de la estructura productiva
española con el objetivo de alcanzar niveles de crecimiento económico que permitan generar
una oferta sustancial de empleo, estable o flexible, sobre la base del desarrollo de sectores
de futuro y con alto valor añadido.
– Fortalecer el compromiso con la formación integral y con la cualificación de las
personas jóvenes, que impulse su promoción individual, colectiva y profesional, que se
apoye en el sistema educativo y en el entorno laboral como elementos fundamentales para
su integración social, dotando de competencias profesionales a aquellas personas jóvenes
con escasa cualificación, ocupándose de las personas jóvenes del entorno rural y potenciado
y reforzando el papel de los servicios públicos de empleo como puerta de entrada al
mercado de trabajo y a la vida activa.
Página 16
– Desarrollar iniciativas de retorno a la escuela, de apoyo a la formación en

competencias estratégicas, a la formación profesional dual, al empleo con derechos, al
emprendimiento de las personas jóvenes, al fomento de la participación sindical de las
personas jóvenes y del asociacionismo empresarial.
Aunque la vigencia del Plan trasciende la de la propia Estrategia, puesto que se extiende
al año 2021, puede señalarse que su ejecución ha permitido, por vez primera, articular en
torno a un mismo objetivo estratégico los esfuerzos conjuntos de la Administración General
del Estado, de las comunidades autónomas y de los interlocutores sociales y económicos, y
ha dado lugar a una dinámica de cooperación en este caso centrada en la lucha contra el
desempleo juvenil.
Como ya se comentó en relación con el cumplimiento de los proyectos prioritarios 4.1 y
4.2 previstos en la Estrategia, se han elaborado informes periódicos específicos sobre la
ejecución del Plan que fueron presentados a la Comisión de Seguimiento en la que
participaron las comunidades autónomas y los interlocutores sociales, así como otros
organismos de la Administración General del Estado, el último de ellos en diciembre 2020.
De acuerdo con la información obtenida, el Plan de Choque por el Empleo Joven ha
permitido desarrollar un amplio número de actuaciones relacionadas con sus objetivos y
medidas y, por tanto, con el objetivo estratégico A de la EEAE 2017-2020.
En este sentido, se destacan a continuación las medidas del Plan de Choque por el
Empleo Joven con un mayor y menor grado de implementación:
Así, entre aquéllas con mayor grado de implementación, destacan las medidas 1
(«Programa ORIENTAJOVEN dotado de una red de 3.000 personas técnicas responsables
de la orientación»), 13 («Programas de formación en competencias clave»), 14 («Programas
de formación en competencias digitales»), 16 («Programas de Formación orientada a la
Cualificación en Sectores Estratégicos»), 18 («Programas de formación con compromiso de
contratación»), 23 («Programas mixtos de empleo y formación»), 26 («Potenciar la formación
profesional dual por medio del contrato para la formación y el aprendizaje»), 27 («Portal de
empleo para los contratos formativos»), 32 («Atención reforzada y especializada para
personas jóvenes especialmente vulnerables»), 34 («Programas de primera experiencia
profesional») y 35 («Programas de retorno de talento y de apoyo a la movilidad»),
implementadas por al menos 15 comunidades autónomas. Destacan especialmente las
medidas 32 y 34.1, de las que todas las comunidades autónomas han reportado al menos
una actuación orientada a su implementación.
Es relevante destacar que la implementación de un gran número de estas medidas se
lleva a cabo mediante programas comunes que guardan correspondencia con alguna de
ellas y que ya han sido incorporados en los PAPE 2019 y 2020.
Entre las medidas con menor grado de implementación, destacan la submedida adicional
a la medida 6 («Orientación integral para personas jóvenes migrantes»), la submedida
adicional a la medida 14 («Programas de formación en competencias digitales»), si bien ésta
se ha desarrollado con mayor intensidad en el marco de la programación estatal de
formación para personas trabajadoras ocupadas para la adquisición de competencias
digitales, así como en el Espacio Digitalízate, la submedida adicional a la medida 21
(«Cadena formativa intergeneracional»), la medida 24 («Impulso de convenios de formación
en distintas PYMES y MICROPYMES»), la submedida adicional a la medida 32 («Atención
reforzada y especializada para personas jóvenes especialmente vulnerables»), la submedida
38.2 («Apoyo startup o proyectos de base tecnológica para mujeres jóvenes») o la medida
49 («Fomentar la creación de proyectos piloto sobre la integración servicios prestados a las
personas jóvenes a través de partenariados en el ámbito local auspiciados por la Comisión
Europea en el marco del proyecto “Peer Support” del que forma parte España»),
implementadas únicamente por 1 ó 2 comunidades autónomas.
En definitiva, puede decirse que, más allá de la ejecución concreta de las medidas, el
Plan de Choque por el Empleo Joven ha dado lugar a un modelo propio de gobernanza, a
través de una Comisión de Seguimiento en la que participan más de 60 representantes de
distintos departamentos ministeriales y entidades y ha permitido desarrollar un modelo de
buenas prácticas diseñado con la colaboración de la Comisión Europea y la asistencia
técnica del Banco Mundial, que ofrecerá sus primeros resultados dentro del año 2021.
Página 17
B. Potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social, mejorando de

manera prioritaria la activación e inserción de las personas en situación de desempleo de
larga duración y los mayores de cincuenta y cinco años.
Al igual que en el caso del Objetivo estratégico A y por lo que respecta al Plan de
Choque por el Empleo Joven, este objetivo estratégico B ha dado lugar a su propio «plan de
choque», centrado en este caso en el desempleo de larga duración y en otros colectivos
vulnerables a través del Plan Reincorpora-t, Plan trienal para prevenir y reducir el
Desempleo de Larga Duración 2019-2021».
Este Plan, aprobado a comienzos de 2019, concreta en objetivos específicos el objetivo
estratégico B de la EEAE 2017-2020 y contempla 63 medidas que responden, como en el
caso del Plan de Choque por el Empleo Joven, al concepto de acompañamiento
personalizado de las personas y empresas usuarias y en la participación abierta de todos los
organismos de la administración del Estado, de los interlocutores sociales, de las
comunidades autónomas, de las entidades del tercer sector y de las empresas.
Asimismo, teniendo en cuenta la especial vinculación entre las políticas de protección y
las políticas de activación dadas las características del desempleo de larga duración y de las
personas mayores de 55 años, el Reincorpora-t incorpora con claridad el enfoque transversal
y holístico en su aproximación a sus dificultades para la empleabilidad, por lo que este Plan
también se relaciona directamente con el Objetivo E de la EEAE 2017-2020.
Al igual que en el caso del Plan de Choque por el Empleo Joven, de acuerdo con el
último informe de seguimiento, el grado de consecución de las medidas del Plan
Reincorpora-t es elevado, destacando el hecho de que todas y cada una de ellas han sido
implementadas, al menos parcialmente, por parte de, al menos, una de las comunidades
autónomas. En este sentido, cabe señalar aquellas medidas con un mayor y menor grado de
implementación:
Así, entre aquéllas con mayor grado de implementación, destacan las medidas 7
(«Colectivo de atención prioritaria, junto con las personas jóvenes, para la red de 3.000
técnicos de orientación»), 12 («Participación y colaboración con los Servicios Sociales de
cada comunidad autónoma»), 18 («Formación con compromiso de contratación»), 19 («La
información sobre los certificados de profesionalidad»), 21 («Formación en competencias
digitales»), 22 («Programas de formación orientados a la cualificación en sectores de interés
preferente e interés público»), 27.1 («Fomento de los contratos reservados para centros
especiales de empleo de iniciativa social y para empresas de inserción reguladas»), 33
(«Programas de contratación para actividades de interés preferente y utilidad pública para la
reactivación de las personas en situación de desempleo de larga duración en especial
atención en el medio rural»), 50 («Promoción del autoempleo y emprendimiento colectivo») y
56 («Modernización e innovación de las estructuras organizativas y modalidades de atención
y prestación de servicios de empleo»).
Es relevante destacar que la implementación de un gran número de estas medidas se
lleva a cabo mediante programas comunes que guardan correspondencia directa con ellas y
que están incluidos en el PAPE 2020.
Entre las medidas con menor grado de implementación, destacan la medida 9.2
(«Incorporación de trabajadores inactivos al sistema de empleo»), 10 («Renovación de
demanda de empleo para PLD»), 20 («Formación en competencias claves»), 21.1 y 21.2
(«Formación en competencias digitales»), 22.1 («Programas de formación orientados a la
cualificación en sectores de interés preferente e interés público»), 35 («Medidas en el ámbito
rural»), 47.2 y sus dos submedidas adicionales («Apoyo a la mujer en el entorno rural»), 49.1
(«Programa de seguimiento de la contratación, en el mercado ordinario, de mujeres con la
calificación de “situación de exclusión social”») y 59, incluida la submedida adicional
(«Acuerdos de colaboración con la ITSS»), implementadas por 2 comunidades autónomas
como máximo.
El Plan Reincorpora-t participa del mismo modelo de gobernanza del Plan de Choque
por el Empleo Joven, a través de la citada Comisión de Seguimiento, y del modelo de
aprendizaje mutuo a través de buenas prácticas con la colaboración de la Comisión Europea
y la asistencia técnica del Banco Mundial.
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C. Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas en los diagnósticos

personalizados y con las necesidades del sistema productivo, una oferta formativa dirigida a
un mercado laboral cambiante, ajustando mejor las competencias y facilitando las
transiciones laborales.
En el mes de marzo de 2018 se llevó a cabo la primera jornada de Buenas Prácticas y
Aprendizaje Mutuo en el Sistema Nacional de Empleo en Valladolid, en el ámbito de la
formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, que abrieron el camino para los
desarrollos normativos en materia de formación profesional para el empleo, aprobados en
2019:
– Las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, aprobadas por la Orden
TMS/368/2019, de 28 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 694/2017, de 3 de
julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el
sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, en relación con la
oferta formativa de las administraciones competentes y su financiación, y se establecen las
bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.
– La regulación del Catálogo de Especialidades Formativas a través de la Orden
TMS/283/2019, de 12 de marzo, por la que se regula el Catálogo de Especialidades
Formativas en el marco del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito
laboral.
– Y la regulación del Registro Estatal de Entidades de Formación y de los procesos
comunes de acreditación e inscripción: Orden TMS/369/2019, de 28 de marzo, por la que se
regula el Registro Estatal de Entidades de Formación del sistema de formación profesional
para el empleo en el ámbito laboral, así como los procesos comunes de acreditación e
inscripción de las entidades de formación para impartir especialidades formativas incluidas
en el Catálogo de Especialidades Formativas.
En este mismo ámbito, durante el período de aplicación de la EEAE 2017-2020 se ha
puesto en marcha un nuevo modelo de detección de necesidades formativas a través del
trabajo conjunto del Observatorio de las Ocupaciones con las Comisiones Paritarias
Sectoriales y los interlocutores sociales, así como el personal técnico del SEPE y la
Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (en adelante, FUNDAE), responsables
del Catálogo de Especialidades Formativas y de la programación de la oferta formativa en
las convocatorias estatales. Para ello, se ha reforzado el Observatorio de las Ocupaciones
como instrumento de análisis y anticipación de las necesidades del mercado de trabajo, a
través del trabajo para el diseño de una herramienta para la explotación ágil de los datos que
integra los observatorios del mercado de trabajo de las comunidades autónomas.
Asimismo, la PESNet ha identificado como buena práctica el procedimiento metodológico
en la identificación de necesidades formativas y su conversión en especialidades formativas
igualmente se ha procedido a la aprobación de la Orden ministerial TMS/283/2019 que
regula la estructura y el contenido del Catálogo de Especialidades Formativas que es válido
y aplicable en todo el territorio nacional, así como los procedimientos de gestión y
actualización, de manera que responda rápidamente a la demanda de formación por
sectores y ocupaciones emergentes. La PESNet destaca que en este proceso se ha
implementado por primera vez una sinergia entre todos los colaboradores implicados en la
observación y en el pronóstico del mercado de trabajo y de la formación profesional para el
empleo.
Dentro de este objetivo estratégico, concretamente por lo que respecta a las
necesidades identificadas en el sistema productivo, se deben mencionar los avances
realizados para facilitar el funcionamiento de las Comisiones Paritarias Sectoriales, previstas
en la Ley 30/2015, especialmente en el ámbito de la FUNDAE. Sin embargo, queda
pendiente la revisión tanto del mapa sectorial como de la estructura y funcionamiento de los
órganos paritarios bipartitos.
Asimismo, durante la vigencia de esta EEAE, se ha impulsado el funcionamiento de la
red de Centros de Referencia Nacional y se ha realizado un importante esfuerzo para la
actualización del Catálogo de Especialidades Formativas.
En este sentido, los Centros de Referencia Nacional en el ámbito de la formación
profesional (CRN) son centros públicos de innovación y experimentación que actúan como
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una institución al servicio de los sistemas de formación profesional para facilitar su

competitividad y calidad, y dar respuesta a los cambios en la demanda de cualificación de
los sectores productivos. Se distinguen por programar y ejecutar actuaciones de carácter
innovador, experimental y formativo en materia de formación para el empleo, en el ámbito del
sector productivo que tengan asignado, de modo que sirvan de referente al conjunto del
Sistema Nacional de Cualificaciones y formación profesional para el desarrollo de la
formación profesional. La red actual se compone de 37 CRN calificados por Real Decreto.
De carácter sectorial, los CRN se sitúan en diferentes comunidades autónomas y, por
sus instalaciones y trayectoria, son considerados de excelencia, tanto en el desarrollo de
acciones de investigación como en la impartición de cursos.
Tras la nueva distribución competencial en materia de formación profesional para el
empleo, la coordinación de la red de CRN ha pasado a ser una competencia del Ministerio
de Educación Formación Profesional.
Por otro lado, señalar que el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se
regulan los certificados de profesionalidad establece en su artículo 7. Elaboración y
actualización de los certificados de profesionalidad que siempre que se modifiquen o
actualicen cualificaciones profesionales o unidades de competencia del Catálogo Nacional
de Cualificaciones Profesionales incluidas en certificados de profesionalidad, se procederá a
la revisión y actualización de los certificados de profesionalidad correspondientes y que será
el Servicio Público de Empleo Estatal, con la colaboración de los CRN, el encargado de
elaborar y actualizar los certificados de profesionalidad.
En este sentido, durante 2019 se han llevado a cabo trabajos de actualización del
Repertorio Nacional de Certificados de Profesionalidad, en colaboración con los Centros de
Referencia Nacional (CRN), presentando a informe del Consejo General de Formación
Profesional un total de 205 certificados de profesionalidad actualizados.
Al igual que en el caso de la red de CRN, la competencia en materia de ordenación de
los Certificados de Profesionalidad ha pasado, tras la nueva distribución de competencias,
ha pasado a ser responsabilidad del Ministerio de Educación y Formación Profesional.
Es también destacable el esfuerzo realizado para el impulso para la implantación de la
teleformación a través de una plataforma común de ámbito estatal. Asimismo, en el año
2020, debe hacerse mención especial a las medidas relativas a las aulas virtuales y la
aplicación de formatos mixtos para facilitar la impartición de las acciones formativas
programadas que se han puesto en marcha en el contexto de la crisis sanitaria provocada
por la COVID-19.
Por otra parte, dentro de este objetivo C y por lo que respecta a la puesta en marcha de
una oferta formativa dirigida a un mercado laboral cambiante, ajustando mejor las
competencias y facilitando las transiciones laborales, hay que señalar la puesta en marcha
del programa «Digitalízate» a través de convenios suscritos con grandes compañías
tecnológicas para la puesta a disposición, a través de las páginas web del SEPE y de
FUNDAE, de formación gratuita en competencias digitales.
Cabe destacar también que la competencia para la ejecución de programas de empleo
corresponde a las comunidades autónomas. No obstante, el Servicio Público de Empleo
Estatal ha gestionado las acciones desarrolladas en las ciudades de Ceuta y Melilla, en
cuanto que no han asumido el traspaso de la gestión de las políticas activas de empleo, así
como aquellas otras acciones, que se financian con el fondo de reserva contemplado en el
presupuesto de gastos del citado Organismo. Un ejemplo de las actuaciones puestas en
marcha en este sentido es el programa de Escuelas Taller, y Talleres de Empleo, que se
configura como un programa público que combina empleo y formación en un entorno
productivo real, que tiene por objeto mejorar la empleabilidad de las personas en desempleo,
mediante la realización de proyectos de interés general y social en cualquier ámbito de
actividad, en los que las personas alumnas trabajadoras desempeñen un trabajo efectivo
que les permita adquirir formación profesional para el empleo, relacionada directamente con
dicho trabajo, y experiencia profesional, de forma que procure su cualificación profesional y
favorezca su inserción laboral.
Con esta finalidad se otorgan subvenciones a las entidades promotoras –Organismos y
otros entes públicos de la Administración General del Estado y de las comunidades
autónomas, entidades locales, consorcios, asociaciones, fundaciones y otras entidades sin
ánimo de lucro, cubriendo los costes de formación profesional para el empleo y los costes
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salariales derivados de los contratos que se suscriben en la fase de alternancia. En 2019 se

beneficiaron de este programa un total de 16.156 personas.
Por otra parte, en el marco de los programas de formación profesional para el empleo, el
12 de diciembre de 2019 se firmó el Convenio entre el Servicio Público de Empleo Estatal y
el Ministerio de Defensa para la formación profesional para el empleo de los militares de
tropa y marinería que mantienen una relación de servicios de carácter temporal con las
Fuerzas Armadas y el colectivo de reservistas de especial disponibilidad de la categoría de
tropa y marinería (colectivo RED).
Con este convenio se pretende la programación de acciones de formación profesional
para el empleo de los militares profesionales de tropa y marinería, para mejorar la
cualificación y el perfil profesional y, en consecuencia, facilitar la reincorporación al mundo
laboral civil.
Otro de los programas de empleo que se ha gestionado a lo largo de la vigencia de la
Estrategia, ha sido el de contratación temporal en colaboración con corporaciones locales
para la realización de obras o servicios de interés general o social con la finalidad de facilitar
la colocación en el mercado laboral, y ofrecer nuevas competencias y habilidades a
personas paradas mediante su contratación temporal para la realización de obras o servicios
de interés general y social. Este programa es gestionado por las Direcciones Provinciales del
SEPE que, en virtud de la delegación de competencias del Director General, tramitaron en
2019 un total de 3.317 expedientes de subvenciones de 1.858 municipios de Andalucía,
Extremadura y de zonas rurales deprimidas de otras seis comunidades autónomas: Aragón,
Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Región de Murcia.
Cabe destacar también los esfuerzos realizados para la formación de trabajadores
ocupados. En este sentido, en primer lugar, se han desarrollado a lo largo de la vigencia de
la Estrategia numerosas acciones formativas programadas por las empresas. Para la
financiación de los costes derivados de la formación, anualmente, desde el primer día del
ejercicio presupuestario, las empresas disponen de un crédito de formación, el cual pueden
hacer efectivo mediante bonificaciones en las correspondientes cotizaciones empresariales a
la Seguridad Social a medida que se realiza la comunicación de finalización de las acciones
formativas. En el marco de esta formación programada, en el año 2019, 339.846 empresas
programaron o autorizaron formación para 4.619.901 participantes.
Por otra parte, con el fin de atender las necesidades no cubiertas por la formación
programada por las empresas, se encuentran los programas de formación dirigidos
prioritariamente a personas ocupadas, y más concretamente, la ejecución de programas de
formación de ámbito estatal, competencia del Servicio Público de Empleo Estatal, con la
colaboración de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo. En este marco, las
subvenciones que se han concedido en este sentido tienen como finalidad la financiación de
programas de formación de ámbito estatal dirigidos prioritariamente a personas trabajadoras
ocupadas orientados a la adquisición y mejora de competencias profesionales relacionadas
con los requerimientos de productividad y competitividad de las empresas, con las
necesidades de adaptación a los cambios del sistema productivo y a las posibilidades de
promoción profesional y desarrollo personal de las personas trabajadoras, de forma que les
capacite para el desempeño cualificado de las distintas profesiones y les permita mejorar su
empleabilidad. En 2019 han participado en estos programas un total de 156.738 personas
trabajadoras.
D. Mejorar el desempeño de los servicios públicos de empleo modernizando los
instrumentos del Sistema Nacional de Empleo.
Este objetivo persigue una mejora integral del Sistema Nacional de Empleo y, por tanto,
de los servicios públicos de empleo que lo configuran, desde la perspectiva de la mejora de
su desempeño y la modernización de sus instrumentos. En este sentido, este objetivo
estratégico traslada al ámbito español la recomendación de la Unión Europea de fortalecer
los servicios públicos de empleo como organismos responsables del diseño y de la ejecución
de las políticas de activación para el empleo en cada Estado miembro.
Por ello, en primer lugar, se analizan los resultados agregados a nivel nacional de la
evaluación del desempeño del Sistema Nacional de Empleo de acuerdo con la metodología
compartida por el conjunto de servicios públicos de empleo de la Unión Europea, en el
marco de la Red Europea de servicios públicos de empleo (PES Network), impulsada
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definitivamente en 2014 con la Decisión del Parlamento Europeo y el Consejo para mejorar
la cooperación entre todos los servicios públicos de empleo europeos.
La metodología definida por la PES Network ha sido aplicada en todos los servicios
públicos de empleo españoles a través del programa EVADES, de manera que los
resultados obtenidos que se incorporan al indicador en forma agregada son homogéneos
para el conjunto del territorio nacional y coherentes con los indicadores del desempeño en el
resto de los servicios públicos de empleo europeos.
En este sentido, en el período de vigencia de la EEAE 2017-2020 se ha realizado una
evaluación, siguiendo la metodología de la PES Network a través del programa EVADES 2
(basado en el realizado en el período 2016-17-EVADESI) para el período 2018-19.
La comparación de los resultados de estos dos procesos de evaluación permite apreciar
una mejora en el desempeño del Sistema Nacional de Empleo y, por tanto, de los servicios
públicos de empleo. Dicha mejora se verifica en que la Evaluación Externa de PESNetwork
sobre la iniciativa de aprendizaje comparativo considera que se han producido mejoras en
todos los factores analizados, al menos en alguno de los agentes facilitadores que se
analizan, destacando, además, las siguientes buenas prácticas del Sistema Nacional de
Empleo:
En segundo lugar, se debe analizar el grado de ejecución de la Planificación Operativa

prevista en la propia Estrategia, puesto que es precisamente en dicha planificación en la que
se detallan los proyectos y medidas que se consideraban necesarias para dotar al Sistema
Nacional de Empleo de las herramientas, infraestructuras y sistemas de información
esenciales para su modernización y mejora en eficiencia y eficacia. Este aspecto, referido a
los 13 proyectos prioritarios previstos en la Estrategia, ya se ha analizado específicamente
en el epígrafe «Análisis de la ejecución de la planificación operativa» del documento.
Adicionalmente a la propia planificación operativa prevista en la EEAE 2017-2020, es
necesario hacer referencia a otras actuaciones significativas que se han realizado durante el
período de vigencia de la EEAE 2017-2020 y que, a pesar de no cubrir todas las actuaciones
previstas, han contribuido, al menos parcialmente, a la mejora del desempeño de los
servicios públicos de empleo.
Dentro de la evolución del desempeño durante la vigencia de la EEAE 2017-2020 puede
afirmarse que se ha consolidado y mejorado el modelo de gobernanza y de cohesión del
Sistema Nacional de Empleo a través del desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos
previstos en el texto refundido de la Ley de Empleo.
En este sentido, se han aprobado los Planes Anuales de Política de Empleo conforme al
artículo 11 de la Ley y tal y como preveía la Estrategia para la concreción anual de sus
objetivos, tanto a nivel estatal como en cada una de las comunidades autónomas.
Un ejemplo significativo de la capacidad de este instrumento para la adaptación al
mercado laboral español y a la dinámica de los servicios públicos de empleo puede
observarse en la reformulación del PAPE en 2020 para responder a las circunstancias
sobrevenidas derivadas de la pandemia sanitaria de la COVID-19 y a sus efectos sobre el
mercado de trabajo.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 27 del Real Decreto Legislativo 3/2015 y el
Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios
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del Sistema Nacional de Empleo, a lo largo de estos años el Sistema Nacional de Empleo ha
avanzado en la adopción de un modelo de servicios a las personas y las empresas, como
base hacia el horizonte de lograr establecer como derechos subjetivos de atención
personalizada en distintos ámbitos como la orientación, la formación, la intermediación o el
emprendimiento. La Cartera establece las definiciones comunes a los servicios que deben
prestar todos los servicios públicos de empleo españoles y que son la base fundamental
para la ejecución de la EEAE y de los PAPE.
En este ámbito y en el marco de la EEAE 2017-2020 debe señalarse el hito que
representó la publicación de la Orden ESS/381/2018, de 10 de abril, por la que se aprueba la
Guía técnica de referencia para el desarrollo de los protocolos de la Cartera Común de
Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
Sin embargo, la ausencia de financiación que consolide como coste efectivo los
refuerzos del personal técnico destinado a tal fin, así como la insuficiencia de personal no ha
permitido lograr el objetivo del despliegue de los servicios garantizados.
Por otra parte, se ha fortalecido la colaboración del Sistema Nacional de Empleo con la
Red Europea EURES, en cumplimiento del Reglamento (UE) 2016/589 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 13 de abril de 2016, relativo al acceso de los trabajadores a los
servicios de movilidad y a la mayor integración de los mercados de trabajo. En este caso, se
ha producido la integración de los Módulos de Implementación por Defecto proporcionados
por la Comisión Europea con los sistemas del SEPE, y se han desarrollado los procesos que
se encargan de nutrir con datos de SISPE y Empléate las bases de datos de EURES. Esto
permite el envío de las ofertas y de los CV de los demandantes de empleo cumpliendo con
las especificaciones aprobadas por el IOC Working Group de la red EURES y aumentar el
número de ofertas enviadas al portal EURES desde España.
Por otra parte, en el análisis de la planificación operativa ya se ha hecho referencia a la
puesta en marcha de distintas herramientas comunes de apoyo para la gestión de las
políticas activas de empleo en el conjunto del Estado, entre las que cabe destacar el diseño
de la ya citada herramienta de apoyo a la orientación Send@, cuyo despliegue está previsto
para comienzos del 2021, así como el impulso del sistema de intercambio de buenas
prácticas en el Sistema Nacional de Empleo. En este caso, partiendo de experiencias
identificadas en el ámbito del programa EVADES de evaluación del desempeño de los
servicios públicos de empleo y de las actuaciones susceptibles de ser consideradas buenas
prácticas en el ámbito de los «planes de choque» (Plan de Choque de Empleo Joven y
Reincorpora-t), tal y como se indicó en relación con los objetivos estratégicos A y B.
Por último, si se considera de manera flexible el concepto de «instrumentos del Sistema
Nacional de Empleo» expresado en el objetivo, habría que señalar la mejora que se ha
realizado en la gestión de las políticas activas de empleo al facilitar la realización de
convocatorias plurianuales de acciones de empleo y formación. Estos cambios permiten a
los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, realizar estrategias de
corto y medio plazo para la atención continuada, así como una mejora de la planificación de
los servicios y programas y de la ejecución presupuestaria.
En la misma línea, aunque no haya llegado a entrar en vigor actualmente, cabe señalar
la adecuación normativa de los programas comunes de las políticas activas de empleo a
través de un proyecto de real decreto que se ha venido elaborando mediante la colaboración
del SEPE con las comunidades autónomas y con los interlocutores sociales, que se
encuentra en tramitación.
E. Abordar las políticas de activación desde una perspectiva holística que tenga en
cuenta sus dimensiones sectorial y local, y estableciendo marcos de colaboración con
empleadores, interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados.
La Evaluación Externa de PESNetwork sobre la iniciativa de aprendizaje comparativo
destaca respecto a la aplicación de la perspectiva holística, el diseño e implementación de
un perfilado holístico en algunos servicios públicos de empleo. No obstante, como se ha
explicado anteriormente, no se ha definido una metodología común que permita afirmar que
el conjunto del Sistema Nacional de Empleo aplica una perspectiva holística en la atención a
todos los usuarios, aunque se han dado algunos pasos para ello durante la aplicación de la
Estrategia. Así por ejemplo, en la Jornada de Buenas Prácticas y Aprendizaje Mutuo
celebrada en Santiago de Compostela en octubre de 2018, centrada en el perfilado de las
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personas usuarias de los servicios públicos de empleo, los participantes de los servicios
públicos de empleo concluyeron que se consideraba adecuado el perfilado holístico como
herramienta de apoyo a la planificación de las políticas activas de empleo concebido como
un instrumento de apoyo a la orientación y a las personas técnicas de orientación y empleo.
Fruto de esta reflexión se comenzaron los trabajos para el desarrollo de la herramienta de
apoyo a la orientación descrita anteriormente.
En definitiva, puede decirse que se ha adoptado un enfoque integral de las
circunstancias de empleabilidad de ciertos grupos sociales y, como consecuencia, se han
diseñado las medidas integradas bajo la fórmula de «planes de choque» en el caso de las
personas jóvenes y los demandantes de empleo de larga duración y mayores de 55 años.
Como se ha comentado, este enfoque holístico ha dado lugar a un nuevo diseño de las
políticas activas de empleo caracterizado por su carácter personalizado y transversal, con su
propio modelo de gobernanza, una evaluación continuada a través de comisiones de
seguimiento periódicas y un modelo de aprendizaje mutuo a través de buenas prácticas.
Los «planes de choque» también han impulsado en el ámbito de las políticas activas de
empleo otros aspectos que forman parte de la perspectiva holística que requería la EEAE.
Así sucede con la aplicación de los principios de igualdad de género, los objetivos de
reducción de la brecha digital y la colaboración público-privada para la puesta en
funcionamiento de proyectos de interés. Asimismo, tanto el Plan de Choque por el Empleo
Joven como el Reincorpora-t han servido para experimentar nuevos modelos de gobernanza
en las políticas activas de empleo de tal modo que éstas, al menos en el caso de estos
grupos sociales prioritarios, se conviertan en políticas transversales a nivel de Estado.
En la misma línea, se han aprobado sendos programas integrados de empleo para las
ciudades de Ceuta y Melilla para el periodo 2019-2021, mediante la articulación y adaptación
a las características específicas de estos territorios de la Cartera Común de Servicios y de
las medidas previstas en los Planes de Choque de Empleo Joven y en el Plan Reincorpora-t.
Igualmente, también destaca el Plan Integral de Empleo de Canarias, siendo el último el de
2020, y que responde al contexto especial de esta comunidad como región ultraperiférica.
Asimismo, otra manifestación de la perspectiva holística adoptada durante la ejecución
de la EEAE es el refuerzo de la vinculación entre las políticas activas y las políticas de
protección del empleo, con el doble objetivo del mantenimiento del empleo, en el caso de las
nuevas prestaciones reconocidas para paliar los efectos sobre el empleo de la pandemia de
la COVID-19 a través del fortalecimiento y protección de los Expedientes de Regulación
Temporal de Empleo (en adelante, ERTE/S), y de la protección en el desempleo a los
colectivos más vulnerables, mediante la recuperación del subsidio de las personas
desempleadas mayores de 52 años y la implementación de nuevos subsidios para proteger
a las personas trabajadoras impactadas por la pandemia (personas empleadas del hogar,
personas con contratos temporales que finalizaban tras la declaración del estado de alarma,
personas que hubieran agotado su prestación durante la vigencia del estado de alarma o
personas trabajadoras vinculadas al ámbito cultural). Asimismo, también cabe citar la
extensión de las bonificaciones a la contratación de las personas fijas discontinuas
vinculados al sector turismo. La normativa aprobada como respuesta a la situación generada
por la COVID-19, se desglosa en el apartado 6 de este capítulo.
Como consecuencia, en este periodo se ha iniciado la evaluación y actualización de la
Cartera Común de Servicios del sistema nacional de empleo y, concretamente, se ha puesto
en marcha un programa piloto para facilitar el trabajo de las comunidades autónomas
mediante el intercambio de datos entre los servicios de empleo y los servicios sociales.
En la misma línea, además de los grupos de trabajo con las comunidades autónomas, se
han creado otros específicos en el marco de la Comisión de Seguimiento del Programa de
inserción sociolaboral para mujeres víctimas de violencia de género, con el objetivo de
elaborar un documento único que acredite esta condición en todo el territorio nacional y
desarrollar planes formativos sobre esta materia para el conjunto del Sistema Nacional de
Empleo. A la fecha de realización de este informe de evaluación se ha completado, por parte
del SEPE, con la colaboración de los servicios públicos de empleo autonómicos, el Instituto
de las Mujeres y la Delegación de Gobierno para la Violencia de Género, el contenido
formativo para la acción formativa de sensibilización para la atención y tratamiento a las
mujeres víctimas de violencia de género, en el marco del Sistema Nacional de Empleo.
Página 24
Análisis de los resultados de los objetivos estructurales de la EEAE 2017-2020.

Los objetivos estructurales, son aquellos de naturaleza estable, que tienen que ser
atendidos por los servicios públicos de empleo en su funcionamiento ordinario mediante
servicios sostenidos a lo largo del tiempo. Estos objetivos estructurales se agruparon en la
EEAE 2017-2020 en los seis Ejes de las políticas de activación para el empleo recogidos en
el artículo 10 del texto refundido de la Ley de Empleo tal como se ha indicado en la
introducción del documento.
En este sentido, se han definido una serie de indicadores que permitan analizar la
evolución del Sistema Nacional de Empleo de acuerdo con dichos objetivos estructurales,
siendo los resultados, los siguientes:
Para el Eje 1. Orientación, se han definido dos indicadores que pretenden dar una visión
respecto a la cobertura y el impacto de los servicios de atención de diagnóstico
personalizado para el empleo, autoempleo y emprendimiento.
Valor Indicador Total Nacional

Indicador
2017 2018 2019
Total de demandantes que lleven inscritos más de tres meses y que recibieron alguna atención de diagnóstico personalizado para el
1.1.1 16,17 % 18,50 % 18,70 %
empleo, autoempleo y emprendimiento respecto del total de demandantes del mismo colectivo.
Total de demandantes, que se emplearon en el periodo de referencia, habiéndoseles proporcionado alguna atención de diagnóstico
1.1.2 personalizado para el empleo, autoempleo y emprendimiento, en los 12 meses anteriores a la obtención del empleo, respecto del total 58,22 % 62,44 % 57,08 %
de demandantes que recibieron dichos servicios.
Como se observa en la tabla anterior, si se tiene en cuenta los demandantes de empleo

que tienen una antigüedad en la demanda superior a tres meses, el grado de cobertura en
cuanto a los servicios de atención de diagnóstico personalizado para el empleo, autoempleo
y emprendimiento, ha ido aumentando durante los años de vigencia de la EEAE 2017-2020
aunque todavía se encuentra en un porcentaje de cobertura inferior al 20 %, con 1.183.499
personas atendidas en 2019.
Sin embargo, atendiendo al impacto de dichas atenciones, se observa que se ha
mantenido más o menos estable, con un mayor impacto en el año 2018 en el que se alcanzó
el 62,44% de inserciones en los 12 meses posteriores a la atención.
Para el eje 2. Formación, se han definido cuatro indicadores con los que evaluar
aspectos como el crecimiento de los certificados de profesionalidad, así como la cobertura
de la formación, tanto para personas ocupadas como para desempleadas, con especial
énfasis en aquellas acciones formativas vinculadas con los contratos para la formación y el
aprendizaje, con compromiso de contratación y prácticas no laborales en empresas.

Indicador
2017 2018 2019
Tasa de crecimiento del número de acreditaciones parciales acumulables o certificados de profesionalidad otorgados en el periodo de
2.1.1 0,00 % -0,82 % 7,24 %
referencia, respecto de los otorgados en el primer año de vigencia de la EEAE (2017).
Total de demandantes que han participado en acciones formativas vinculadas con los contratos para la formación y el aprendizaje,
2.1.2 acciones formativas con compromiso de contratación y prácticas no laborales en empresas, respecto del total de demandantes que 21,48 % 24,62 % 19,64 %
han participado en acciones formativas.
2.1.3 Número de participantes acciones de formación para ocupados. 90.595 128.120 313.696
2.1.4 Número de participantes acciones de formación para desempleados 264.245 268.313 286.004
En cuanto al primer indicador de los diseñados, se observa cómo, a pesar de que el

primer año de análisis, las acreditaciones parciales acumulables y los certificados de
profesionalidad otorgados, descendieron respecto al año 2017, en el año 2019 crecieron
considerablemente recuperando el descenso producido el año anterior.
El indicador relacionado con las acciones formativas vinculadas con los contratos para la
formación y el aprendizaje, con compromiso de contratación y prácticas no laborales en
empresas, se observa que no se ha producido un incremento de éstas a lo largo de los años
de vigencia de la estrategia, incluso descendiendo desde el primer año de análisis (2017) en
1,84 puntos porcentuales.
Por último, se analiza el número de participantes en acciones de formación para
ocupados para desempleados, respectivamente. En este sentido, se observa que los
primeros han sufrido un crecimiento del 246% desde 2017. En el caso de los participantes en
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acciones formativas para desempleados, aunque ha crecido, lo ha hecho con una intensidad
mucho más baja, ligeramente superior al 8%.
Para el Eje 3, de oportunidades de empleo, se han definido nuevamente dos indicadores,
de cobertura e impacto, atendiendo a aquellos demandantes pertenecientes al colectivo con
especiales dificultades para el acceso al empleo.

Indicador
2017 2018 2019
Total de demandantes, pertenecientes al colectivo con especiales dificultades para el acceso al empleo, a los que se proporciona un
3.1.1 18,75% 19,51% 20,05%
itinerario de inserción respecto al total de demandantes de este colectivo.
Total de demandantes, pertenecientes al colectivo con especiales dificultades para el acceso al empleo, que se emplearon en el
3.1.2 periodo de referencia, habiéndoseles proporcionado un itinerario de inserción en los 12 meses anteriores a la obtención del empleo, 44,78% 47,81% 45,88%
respecto del total de demandantes del colectivo que han recibido algún itinerario de inserción.
Si se analizan los resultados mostrados en la tabla anterior, se observa que la tasa de

cobertura de este colectivo, atendiendo a los itinerarios de inserción proporcionados, ha
aumentado ligeramente en el período de vigencia de la Estrategia, alcanzando en 2019 un
20,05 %, 1,3 puntos porcentuales por encima de la conseguida en el año 2017.
Respecto al impacto obtenido, entendido como aquellos demandantes del colectivo con
especiales dificultades para el acceso al empleo que se emplearon habiendo recibido un
itinerario de inserción en los doce meses anteriores, se ha mantenido estable, consiguiendo
el mayor impacto en el año 2018, con un 47,81 % de inserciones.
El Eje 4, de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo se ha centrado en
conseguir una mayor igualdad entre mujeres y hombres, intentando recortar la brecha de
género.

Indicador
2017 2018 2019
Diferencia entre:
– el total de mujeres demandantes a las que se les hubiera prestado alguna atención en el periodo de referencia, respecto del total de
4.2.1 mujeres demandantes en el periodo de referencia -0,51 % 0,09 % -0,58 %
– el total de hombres demandantes a los que se les hubiera prestado alguna atención en el periodo de referencia, respecto del total de
hombres demandantes en el periodo de referencia.
Como se observa en los datos anteriores, la proporción de mujeres atendidas sigue

siendo inferior respecto a la proporción de hombres atendidos en los servicios públicos de
empleo. El único año de vigencia de la Estrategia en el que esa tendencia se invirtió fue el
año 2018, en el que se atendió a una proporción mayor de mujeres ligeramente superior a la
de hombres, rozando el 0 % que supondría la igualdad total en cuanto a atenciones
recibidas.
El último de los Ejes a analizar en este apartado, corresponde al Eje 5, emprendimiento,
para el que se ha definido un indicador en el que se analiza el impacto de los servicios de
atención para el fomento del empleo autónomo y emprendimiento.

Indicador
2017 2018 2019
Total de demandantes que se emplearon por cuenta propia o han emprendido un negocio en el periodo de referencia, habiéndoseles
5.1.1 proporcionado incentivos y/o atenciones para el fomento del empleo autónomo y el emprendimiento en los 12 meses anteriores a la 23,59 % 24,29 % 20,50 %
obtención del empleo, respecto del total de demandantes que recibieron esas atenciones y/o incentivos.
En este caso, no se observa un cambio significativo en el impacto de estas atenciones,

ya que en el año 2019 se ha reducido el autoempleo tras estas atenciones al 20,5%,
suponiendo un descenso de más de 3 puntos porcentuales respecto al año 2017.
El Eje 6, de Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, no cuenta
con indicadores cuantitativos asociados, sin embargo, a lo largo del documento, se han
identificado diferentes aspectos relacionados con este eje, como el programa EVADES, las
Jornadas de Buenas Prácticas llevadas a cabo, así como otros mecanismos de compartición
de experiencias, entre otros, que avalan todo lo que se ha avanzado en este eje desde el
Sistema Nacional de Empleo.
Análisis del cumplimiento del seguimiento previsto en la EEAE 2017-2020.
La EEAE 2017-2020 establecía dos niveles de seguimiento y evaluación:
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– En el primer nivel se planteaba realizar cuatro evaluaciones distintas, de periodicidad

anual o bienal:
• Tras la conclusión de cada Plan Anual de Política de Empleo, una evaluación del
cumplimiento de los objetivos clave, estratégicos y estructurales recogidos en el Plan.
Esta evaluación se ha llevado a cabo cada uno de los años de vigencia de la EEAE, a
través de la recogida de información por comunidades autónomas de los indicadores
aprobados en cada uno de los PAPE.
• Por otra parte, en diciembre del 2014, el Consejo de Dirección de la Red aprobó el
Marco Técnico del programa, cuya metodología se basa en la realización en paralelo a partir
del año 2015, y con carácter permanente, de una evaluación comparada del rendimiento de
los servicios públicos de empleo de la Unión Europea, basada en datos o evidencias.
En este marco, en el año 2016 se llevó a cabo el primer ciclo de evaluación para la que
se llevó a cabo una autoevaluación de los servicios públicos de empleo, una evaluación del
desempeño de los servicios públicos de empleo, EVADES, en el seno del Sistema Nacional
de Empleo, apoyada en dichas autoevaluaciones y la posterior evaluación general por parte
de la Red Europea de servicios públicos de empleo, dentro del Programa de Aprendizaje
Comparativo de la Unión Europea, PES-BL.
Fruto de este primer ciclo de evaluación, se elaboró la Agenda de Cambio del Sistema
Nacional de Empleo que recogía las recomendaciones de PES Network y EVADES.
En el año 2018 se llevó a cabo el segundo ciclo de evaluación, siguiendo la misma
metodología en la que, adicionalmente, se evaluaba un factor relacionado con la Agenda de
Cambio y, principalmente la evolución del Sistema Nacional de Empleo respecto al primer
ciclo.
• Por último, en este nivel de seguimiento y evaluación, la EEAE marcaba el desarrollo
anual de la evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del conjunto del sistema
de formación profesional para el empleo, al que hace referencia el artículo 21 de la Ley
30/2015, de 9 de septiembre. Esta evaluación ha sido realizada para cada anualidad, siendo
la última disponible la correspondiente al ejercicio 2017-2018, que fue sometida a informe del
Consejo General del Sistema Nacional de Empleo el día 30 de septiembre de 2020.
– En el segundo nivel se incluían las evaluaciones que es imprescindible realizar para
cada uno de los servicios prestados y programas concretos incluidos en cada PAPE,
incluyendo los programas financiados por el Servicio Público de Empleo Estatal con cargo a
su reserva de crédito. Durante la vigencia de esta Estrategia se planificó el desarrollo de una
metodología en la que se determinaran las condiciones de realización de éstas.
En este sentido, el proyecto planificado para la definición de la metodología de
evaluación se ha desarrollado solo parcialmente, en cuanto a la identificación y recopilación
de los datos básicos a recoger para la evaluación del impacto de los servicios y programas
individuales recogidos en el PAPE, pero sin la selección de indicadores contrafactuales y
otros criterios para la evaluación anual del cumplimiento de los objetivos estructurales y
estratégicos.
3. Evolución de la implantación de los servicios y programas

Con el fin de identificar qué tipo de políticas activas para el empleo desarrollan
anualmente las comunidades autónomas, en primer lugar, se procede a analizar, la
utilización de los servicios y programas comunes para todo el territorio nacional, y en
segundo lugar la de los servicios y programas propios, todos ellos incorporados en el
correspondiente PAPE.
Como puede observarse en la Tabla 1, se muestra el número total de servicios y
programas distintos incluidos en los PAPE, que como se aprecia, ha ido aumentando a lo
largo del periodo en todos los Ejes, llegando a incrementarse en un 7,5%. Si se analiza por
Ejes, se observa que el mayor incremento se produce en los Ejes 2 y 4, suponiendo el
14,5% y 32%, respectivamente.
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Tabla 1. Total de servicios y programas (comunes y propios) distintos años 2017, 2018 y
2019 según eje
Total servicios y programas distintos Variacion

Ejes
2017 2018 2019 2017-2019
Eje 1. Orientación. 103 104 106 3%
Eje 2. Formación. 145 150 166 14,5%
Eje 3. Oportunidades de empleo. 161 168 164 2%
Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. 22 26 29 32%
Eje 5. Emprendimiento. 102 108 108 6%
Eje 6. Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. 60 64 64 6,5%
Total. 593 620 637 7,5%
En relación con el total de servicios y programas comunes distintos, y, por tanto, con
posibilidad de implantación en todo el territorio, se observa que el mayor número se ha
concentrado en el Eje 2 de Formación, seguido por el Eje 1 de Orientación; siendo el Eje 4
de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, el que ha dispuesto de un menor
número a lo largo del periodo analizado (ver Tabla 2).
Tabla 2. Total de servicios y programas comunes distintos años 2017, 2018 y 2019
Total servicios y programas comunes SNE

Ejes
2017 2018 2019
Eje 1. Orientación. 13 13 13
Eje 2. Formación. 13 16 17
Eje 3. Oportunidades de empleo. 6 6 6
Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. 4 4 5
Eje 5. Emprendimiento. 8 8 11
Eje 6. Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. 7 7 8
Total. 51 54 60
Respecto a las políticas activas para el empleo comunes del periodo 2017-2019, se han
ido incluyendo en los PAPE servicios y programas como consecuencia de la actividad
legislativa estatal o por ser aprobadas en Conferencia Sectorial.
Si se analiza el número total de servicios y programas propios programados a lo largo
del periodo, el eje que concentra un mayor incremento en 2019 con respecto a 2017 es el
eje 4, con un 33 %, tal y como se muestra en la siguiente tabla.
Tabla 3. Total de servicios y programas propios. Años 2017, 2018 y 2019, según eje
PAPE Variacion
Ejes
2017 2018 2019 2017-2019
Eje 1. Orientación. 90 91 93 3%
Eje 2. Formación. 132 134 149 13%
Eje 3. Oportunidades de empleo. 155 162 158 2%
Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. 18 22 24 33%
Eje 5. Emprendimiento. 94 100 97 3%
Eje 6. Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. 53 57 56 5%
Total. 542 566 577 6,5%
4. El impacto de la COVID-19 y la respuesta en el Sistema Nacional de Empleo

Con el fin de dar respuesta a la situación acaecida por la pandemia, desde el Sistema
Nacional de Empleo se han llevado a cabo una serie de actuaciones y medidas, tanto a nivel
nacional como por parte de cada uno de los servicios públicos de empleo que componen el
Medidas extraordinarias en materia de protección por desempleo:
La extensión de una red de protección social reforzada para las personas se ha
acompañado, desde el inicio de esta situación excepcional, de una batería de medidas para
proteger el tejido productivo y el empleo, con el objetivo de sentar las bases de la estrategia
de reconstrucción y recuperación post COVID-19.
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Dentro de estas medidas, se ha otorgado un rol destacado al mantenimiento del empleo,

con los ERTE como mecanismo de ajuste para preservar el empleo, evitando la destrucción
de puestos de trabajo y la erosión del tejido productivo. Se ha venido desarrollando un marco
excepcional de procedimientos de suspensión temporal y de reducción de jornada, que
permitiera amortiguar el ajuste ante esta situación excepcional, e impulsara a su vez la
vuelta a la actividad. Junto a un marco regulatorio ad hoc y la dotación de prestaciones para
las personas trabajadoras, la tramitación de los ERTE se ha complementado con dos líneas
de acción: por un lado, simplificando los procedimientos de gestión; por otro lado, reforzando
la actividad de control por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Tras la puesta en marcha del estado de alarma, mediante el Real Decreto 463/2020, de
14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de
crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, se aprobó el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de
marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social
de la COVID-19. Este Real Decreto-ley contiene medidas orientadas a un triple objetivo:
– Reforzar la protección de los trabajadores, las familias y los colectivos vulnerables;
– apoyar la continuidad en la actividad productiva y el mantenimiento del empleo;
– reforzar la lucha contra la enfermedad.
Centrándonos en el segundo de los objetivos, y especialmente dentro del ámbito
competencial del SEPE, debemos destacar las relativas a las medidas adoptadas en materia
de suspensión temporal de contratos y reducción temporal de la jornada (ERTES) que
persiguen evitar que una situación coyuntural como la actual tenga un impacto negativo de
carácter estructural sobre el empleo, priorizando el mantenimiento del empleo sobre la
extinción de los contratos. Este mecanismo ha servido como enorme contención frente a un
mayor aumento de la tasa de paro (cerca del 40 % de las empresas los adoptaron) .
(1)
(1)
Indicador de Confianza Empresarial (ICE), Módulo de Opinión sobre el Impacto de la COVID-19 Estado de
alarma y segundo semestre de 2020 (INE).
Por ello, el real decreto-ley especifica que las pérdidas de actividad consecuencia de la
COVID-19 tendrán la consideración de fuerza mayor a los efectos de la suspensión de los
contratos o la reducción de la jornada y se agiliza la tramitación de los procedimientos de
regulación de empleo, tanto por fuerza mayor, como por causas económicas, técnicas,
organizativas o de producción.
Asimismo, ante la extraordinaria situación de gravedad se refuerza la cobertura a los
trabajadores afectados por un ERTE, posibilitándoles que tengan acceso a la prestación
contributiva por desempleo, aunque carezcan del periodo de cotización necesario para tener
acceso a ella y, adicionalmente, que el periodo de la suspensión del contrato o la reducción
de la jornada durante el que estén percibiendo dicha prestación no les compute a efectos de
consumir los periodos máximos de percepción legalmente establecidos.
Posteriormente, se aprobó el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se
adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados de
la COVID-19. Este real decreto-ley contiene las siguientes medidas:
– Regula medidas extraordinarias para la protección del empleo señalando que la fuerza
mayor y las causas económicas, técnicas, organizativas y de producción en las que se
amparan las medidas de suspensión de contratos y reducción de jornada previstas en los
artículos 22 y 23 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo no se podrán entender como
justificativas de la extinción del contrato de trabajo ni del despido.
– Recoge medidas extraordinarias para agilizar la tramitación y abono de prestaciones
por desempleo en el caso de ERTES que conllevan suspensiones de contrato y reducciones
de jornada que tengan su causa de fuerza mayor, o reducciones de jornada por causa
económica, técnica, organizativa y de producción, derivadas de la COVID-19.
– Recoge una medida extraordinaria aplicable a las sociedades cooperativas para la
adopción de acuerdos en los procedimientos de suspensión total y/o parcial, así, cuando por
falta de medios adecuados o suficientes la Asamblea General de las sociedades
cooperativas no pueda ser convocada para su celebración a través de medios virtuales, el
Página 29
Consejo Rector asumirá la competencia para aprobar la suspensión total y/o parcial de la
prestación de trabajo.
– Establece que la suspensión de los contratos temporales, incluidos los formativos, de
relevo e interinidad, en los ERTES basados en fuerza mayor o por causa económica,
técnica, organizativa y de producción, suponen la interrupción del cómputo de su duración y
de los periodos de referencia equivalentes al periodo suspendido respecto de las personas
trabajadoras afectadas.
– La disposición adicional tercera, establece la fecha de efectos y cuantía de las
prestaciones por desempleo derivadas de los procedimientos basados en las causas
referidas en los artículos 22 y 23 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo.
En el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas
complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente a la COVID-19, cabe
destacar los siguientes temas:
– Se crea subsidio extraordinario por falta de actividad para las personas integradas en
el Sistema Especial de Empleados de Hogar del Régimen General de la Seguridad Social.
En este sentido, establece que tendrán derecho al subsidio extraordinario por falta de
actividad las personas que, estando de alta en el Sistema Especial de Empleados del Hogar
del Régimen General de la Seguridad Social antes la entrada en vigor del Real Decreto
463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la
situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, hayan dejado de prestar servicios,
total o parcialmente, con carácter temporal, a fin de reducir el riesgo de contagio, por causas
ajenas a su voluntad, en uno o varios domicilios y con motivo de la crisis sanitaria de la
COVID-19, o bien su contrato se haya extinguido a causa de la COVID-19. La cuantía se
establece en el 70% de la base reguladora.
– Se define el subsidio de desempleo excepcional por fin de contrato temporal.
– En la disposición adicional séptima se establecen los fondos provenientes de la
recaudación de la cuota de formación profesional para el empleo para el año 2020.
(Desafectación): dado el impacto económico ocasionado por las medidas aprobadas para
hacer frente a la crisis sanitaria provocada por la COVID-19 se procede a cambiar dicha
afectación (formación para el empleo). Por ello, se permite que los ingresos derivados de la
cotización por formación profesional puedan aplicarse a la financiación de cualquiera de las
prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo (artículo 265 del texto
refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto Legislativo
8/2015, de 30 de octubre), que abarcan prestaciones y, entre otros, programas que fomenten
la contratación de personas desempleadas o les ayuden a recuperar empleo.
Por otra parte, se aprobó el Real Decreto-ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas
urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género durante
el confinamiento, que establece una serie de medidas destinadas a garantizar el
mantenimiento y prestación de los servicios de asistencia y protección integral de las
víctimas de violencia de género, adaptándolos a las circunstancias excepcionales derivadas
del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaró el estado de alarma para la gestión
de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.
Además, se aprobó también el Real Decreto-ley 13/2020, de 7 de abril, por el que se
adoptan medidas urgentes en materia de empleo agrario que tiene por objeto favorecer la
contratación temporal de trabajadores en el sector agrario mediante el establecimiento de
medidas extraordinarias de flexibilización del empleo, de carácter social y laboral, necesarias
para asegurar el mantenimiento de la actividad agraria, durante la vigencia del estado de
alarma.
En el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias
para apoyar la economía y el empleo, se contemplan dos situaciones legales de desempleo
derivadas de la situación creada por la COVID-19: se amplía la cobertura de la prestación
por desempleo a las personas trabajadoras cuyos contratos hayan sido extinguidos durante
el periodo de prueba de un nuevo trabajo desde el 9 de marzo, con independencia de la
causa por la que se hubiera extinguido la relación laboral anterior, así como a quienes lo
hayan extinguido voluntariamente desde el 1 de marzo por tener una oferta laboral en firme y
la empresa desistió de celebrar el contrato por causa de la COVID-19.
Página 30
Además, se modifica el artículo 25.6 del Real Decreto-ley 8/2020 para reforzar y aclarar
la protección de los trabajadores fijos-discontinuos cuya actividad se haya visto afectada por
la COVID-19; además de mantenerse lo ya establecido en dicho artículo.
Por otra parte, el Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban
medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto
económico y social de la COVID-2019 establece el acceso extraordinario a la prestación por
desempleo de los artistas en espectáculos públicos que no se encuentren afectados por
procedimientos de suspensión de contratos y reducción de jornada de un ERTE, regulado
por el Real Decreto-ley 8/2020 de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al
impacto económico y social de la COVID-19.
Por su parte, el contenido principal en el que se centra el Real Decreto-ley 18/2020, de
12 de mayo, de medidas sociales en defensa del empleo, es en la determinación de la
vigencia y efectos de los procedimientos de suspensión del contrato y de reducción temporal
de la jornada de trabajo regulados en los artículos 22 (ERTE fuerza mayor) y 23 (causas
económicas, técnicas, organizativas y de producción-ETOP-) del Real Decreto-ley 8/2020,
de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto
económico y social de la COVID-19.
En relación con lo anterior, el Real Decreto-ley 18/2020 establece reglas específicas
sobre la vigencia de las medidas extraordinarias contenidas en los artículos 24 y 25
(exoneración de cuotas de Seguridad Social y protección por desempleo, respectivamente)
del Real Decreto-ley 8/2020, ya que están ligadas a los citados artículos 22 y 23. Además,
se regula la obligación de mantenimiento del empleo de las empresas que se hayan acogido
a las medidas extraordinarias anteriores y los efectos de su incumplimiento.
El Real Decreto-ley 19/2020, de 26 de mayo, de por el que se adoptan medidas
complementarias en materia agraria, científica, económica, de empleo y Seguridad Social y
tributarias para paliar los efectos de la COVID-19, se establece la prórroga de vigencia de las
medidas de flexibilización del empleo agrario hasta el 30 de septiembre.
En el Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, de medidas sociales de reactivación del
empleo y protección del trabajo autónomo y de competitividad del sector industrial, se
establece que las medidas de protección por desempleo previstas en los apartados 1 al 5 del
artículo 25 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, resultarán aplicables hasta el 30 de
septiembre de 2020 a las personas afectadas por los expedientes de regulación temporal de
empleo regulados en los artículos 22 y 23 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, y a
los referidos en el apartado 2 de la disposición adicional primera del citado el Real Decreto-
ley 24/2020. Mientras que las medidas extraordinarias en materia de protección por
desempleo reguladas en el artículo 25.6 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo,
resultarán aplicables hasta el 31 de diciembre de 2020.
Cabe destacar algunos datos a tener en cuenta respecto a la aplicación de esta
normativa. Según el Indicador de Confianza Empresarial casi el 70% de las empresas ha
tenido que reorganizar o reducir la jornada laboral de las personas trabajadoras durante el
estado de alarma. En la industria, casi el 80%.
El número total de horas efectivas trabajadas en el segundo trimestre de 2020 ha
experimentado un descenso sin precedentes debido al periodo en el que ha sido necesario
limitar la actividad económica. El volumen de horas de trabajo ha descendido un 22,59%
respecto del tiempo trabajado en el trimestre anterior.
Cerca del 40% de las empresas han adoptado un ERTE para todas o parte de sus
personas trabajadoras. En las ramas de Transporte y Hostelería, el porcentaje supera el
50%.
Según la última Encuesta de Población Activa (en adelante, EPA) las personas ocupadas
que no han trabajado ascienden a 4.706.200, lo que supone 2.739.300 más que en el
trimestre anterior. De esta forma el número de personas ocupadas que efectivamente han
trabajado en el segundo trimestre se queda en 13.901.000 (el 35,14 % de la población de 16
y más años).
Este aumento de personas ocupadas que no han trabajado en la semana de referencia
se debe, principalmente, a las que han estado ausentes de su empleo por ERTE o por paro
parcial por razones técnicas o económicas.
Incidencia en las políticas activas de empleo:
Página 31
Por otra parte señalar también que, el SEPE ha mantenido durante este tiempo toda la
actividad destinada tanto a flexibilizar las condiciones de ejecución de las políticas activas de
empleo, como a tramitar la primera distribución de fondos a las comunidades autónomas
según los criterios aprobados en Conferencia Sectorial el pasado 1 de abril, para programas
de empleo y que alcanzó los 1.048.544.799,30 euros; también la distribución del Programa
de Fomento del Empleo Agrario, a las Direcciones Provinciales del SEPE, a la resolución de
la convocatoria de formación dirigida a personas ocupadas en las Ciudades de Ceuta y de
Melilla, así como a llevar a cabo los trabajos preparatorios para la adecuación de las
políticas activas de empleo tras el impacto en el empleo de la crisis provocada por la
COVID-19. En la Conferencia sectorial de 30 de septiembre se procedió a la segunda
distribución de fondos a las comunidades autónomas que, mayoritariamente afectó al Eje 2
de formación profesional para el empleo, y cuya cuantía fue de 895.916.723,70 euros. De
esta forma se completa la distribución de fondos para el año 2020 a distribuir entre las
comunidades autónomas para la ejecución de la legislación laboral en materia de fomento
del empleo, de formación profesional para el empleo y de modernización de los servicios
públicos de empleo por un total de 1.944.461.523,00 euros.
El PAPE 2020 reconstruido, tras la pandemia, fue aprobado en Consejo de Ministros del
20 de octubre de 2020, como se explica más adelante. Por otra parte, se continúa el proceso
de implantación de la teleformación en las comunidades autónomas, a través de la
compartición de la aplicación informática del SEPE, la formación de las empleadas y
empleados públicos del Sistema Nacional de Empleo, que se van a hacer cargo de esta
aplicación y del proceso de acreditación en su ámbito territorial. Igualmente, se está
trabajando para dar acceso al Ministerio de Educación y Formación Profesional, dado que
tras las nuevas competencias va a incorporar a sus Delegaciones Provinciales de Ceuta y de
Melilla, quienes asumirán el proceso en lo que se refiere de Certificados de Profesionalidad
en las dos ciudades.
Además, se ha llevado una importante formación para el empleo de las personas en
ERTE alcanzando, según los datos de FUNDAE, una cifra, todavía no cerrada, de 939.249
participantes, que incluye tanto la formación programada por las empresas para las personas
trabajadoras de sus plantillas como la oferta formativa de carácter estatal.
En estos momentos, además se ha iniciado la hoja de ruta para la reforma de las
políticas activas de empleo y su adaptación al nuevo contexto provocado por el impacto de la
COVID-19 en el empleo.
Medidas para hacer frente a la transformación digital:
Por su parte, para hacer frente a los desafíos estructurales derivados del proceso de
transformación digital, que se ha visto acelerado por la situación excepcional derivada de la
pandemia COVID-19, el Gobierno de España ha aprobado la Estrategia España Digital 2025.
Esta estrategia tiene como objetivo primordial impulsar el proceso de transformación
digital del país, de forma alineada con la estrategia de la Unión Europea, mediante la
colaboración público- privada y con la participación de todos los agentes económicos y
sociales del país.
Con un fuerte esfuerzo de inversión pública, se concibe la transformación digital como un
vector esencial de impulso al crecimiento económico, el aumento de la productividad y la
reducción de la desigualdad, contribuyendo de forma decisiva a la inclusión social a través
de la reducción de las crecientes brechas digitales.
Este nuevo instrumento estratégico incide notablemente en varios elementos de política
de empleo, que deben tenerse en cuenta en el proceso de transformación digital, como son
el refuerzo de las competencias digitales de las personas trabajadoras, el impulso a la
digitalización de las administraciones públicas, la aceleración de la digitalización del modelo
productivo mediante proyectos tractores de transformación digital, o la garantía de los
derechos de las personas en el nuevo entorno digital.
Este marco estratégico general debe por tanto analizarse de forma conjunta con los
instrumentos estratégicos que orientan la actuación en materia de política de empleo.
Medidas estratégicas del Sistema Nacional de Empleo:
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En la LXXVII Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales del 1 de abril de

2020, en el debate sobre el Plan Anual de Política de Empleo se presentaba el
correspondiente al año 2020, que previamente había sido trabajado con los distintos
servicios públicos de empleo del Sistema Nacional de Empleo.
La irrupción de la pandemia producida por la COVID-19 alteró todas las bases
programáticas y enfrentó a los servicios públicos de empleo a un futuro, en el corto y medio
plazo, sumamente incierto en términos de empleo y muy exigente en cuanto a la atención a
los usuarios.
Esta situación también tuvo consecuencias en el Plan Anual de Política de Empleo 2020,
de manera que, en la misma Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales, se
acordaba su reformulación.
Para llevarla a cabo, se puso en marcha un grupo específico de trabajo con todas las
comunidades autónomas en el que decidir las líneas estratégicas y operativas que deberían
marcar los servicios y programas en el período de ejecución del PAPE 2020.
Como elemento de apoyo a la confección y selección de programas y servicios a incluir
por las distintas comunidades autónomas en este Plan 2020, por primera vez, se elaboró y
compartió, con el conjunto del Sistema Nacional de Empleo, un documento que incluía una
relación de iniciativas desarrolladas por los distintos servicios públicos de empleo, a modo de
prácticas inspiradoras en un contexto COVID-19.
(2)
(2)
Se trata del documento «Conocimiento compartido: Prácticas inspiradoras para la reconstrucción del PAPE
2020», que incluye alguna de las medidas puestas en marcha por los SPE como respuesta a la COVID-19.
Fruto de todo este trabajo común del Sistema Nacional de Empleo, se aprobó un nuevo
PAPE 2020 en Consejo de Ministros el 20 de octubre de 2020, alineado con los retos
actuales de la situación económica, laboral y social, que incluye 696 servicios y programas
distintos.
En conclusión, la pandemia ha afectado al crecimiento económico sostenido por España
y a las mejoras que se venían percibiendo en el ámbito laboral, con un fuerte crecimiento del
paro. La tendencia en el último año ha sido también de disminución de la actividad y de la
ocupación, a pesar de que las cifras han mejorado mucho en el tercer trimestre de 2020.
Además, se debe tener en cuenta como las personas pertenecientes a los grupos y
colectivos más vulnerables del mercado laboral español se ven más afectadas por las
tendencias negativas que ha provocado la pandemia, como ocurre con las mujeres, las
personas jóvenes y las personas migrantes. Las personas en situación de desempleo de
larga duración siguen constituyendo un colectivo vulnerable y demasiado numeroso en
nuestro sistema de trabajo, si bien, a la luz de los datos, como colectivo, ha seguido una
tendencia ligeramente decreciente en los últimos trimestres.
A su vez, con las nuevas medidas de protección frente a la COVID-19, el empleo
también se transforma, con la gran novedad del teletrabajo, poco instaurado previamente en
nuestro país.
Finalmente, las actuaciones llevadas a cabo para paliar los efectos de la pandemia en el
empleo, en especial los ERTES, han logrado un resultado positivo de contención,
favoreciendo que el contexto laboral no se agrave aún más.
5. Conclusiones y aspectos a considerar en la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al

Empleo
Principales conclusiones.
Este capítulo ha seguido un enfoque objetivo, en base a resultados, como se prevé en la
propia Estrategia, y ha sido complementada con aportaciones cualitativas de los organismos
que configuran el Sistema Nacional de Empleo y de los interlocutores sociales más
representativos. Esto permite no solamente establecer conclusiones respecto de la ejecución
de la Estrategia 2017-2020 sino también identificar aspectos relevantes que, no habiendo
sido abordados o completados por ella, deben de considerarse en la formulación de la
siguiente Estrategia.
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Asimismo, se ha considerado relevante analizar la evolución del mercado de trabajo en

el período de su vigencia. En dicho análisis, que sirve de contexto a la implementación de la
Estrategia, se ha tenido en cuenta la influencia de la pandemia provocada por la COVID-19,
analizada en un apartado específico, puesto que ha alterado el desarrollo normal de la
Estrategia en su último año de vigencia. De esta manera, a través de este análisis, se ha
pretendido lograr una imagen global de los avances y de la situación actual del conjunto del
Sistema Nacional de Empleo, dentro del contexto socioeconómico del período de vigencia, y
de modo que facilite a su vez la identificación de áreas de mejora para la elaboración de la
próxima Estrategia.
Comenzando por el análisis de la evolución del mercado de trabajo, durante el período
de vigencia de la Estrategia 2017-2020, y sin ánimo de vincularlo con el impacto de la
Estrategia, sino con el contexto de situación, se identifica, por un lado, un crecimiento
económico sostenido con reseñables mejoras en el mercado de trabajo en el período previo
a la pandemia y un fuerte deterioro posterior, si bien con ciertas mejoras en los dos últimos
trimestres de la EPA de 2020.
De esta forma, desde el período de inicio de la Estrategia y hasta el estallido de la
pandemia, se ha observado una reducción del desempleo y un crecimiento de la población
activa y la ocupación. Asimismo, se aprecian mejoras en la calidad del empleo, con más
contratos indefinidos y más empleo a tiempo completo. En cuanto a los colectivos
específicos a los que la Estrategia presta especial atención, podemos observar como
evolución positiva que desde el inicio de la Estrategia hasta final de 2019 se ha producido un
menor desempleo de larga duración (8,8 puntos menos), un incremento del empleo femenino
(el segundo país donde más crecía en 2019) o una mayor tasa de empleo en personas
mayores de 55 años. En contraste, el empleo juvenil ha disminuido en ese periodo (si bien
también ha disminuido su tasa de paro). Finalmente, a pesar del aumento del empleo
femenino, la brecha de género en la tasa de desempleo apenas ha disminuido.
Con el estallido de la pandemia, gran parte de los avances en el mercado laboral se
truncaron, creciendo rápidamente el paro, que se situó en el tercer trimestre de 2020 en
16,26%, frente al 13,92% del tercer trimestre de 2019. Asimismo, en el 2020 la tendencia ha
sido la disminución de las tasas de actividad y de ocupación que, si bien han logrado
remontar en el tercer trimestre de 2020, ha provocado una evolución interanual negativa.
Además, los colectivos más vulnerables han sido los más impactados por los efectos de la
pandemia, como sucede en los períodos de crisis, afectando más el desempleo a mujeres,
personas jóvenes y personas migrantes. Sin embargo, cabe destacar que la tendencia
iniciada en trimestres previos de disminución del número total de personas en situación de
desempleo de larga duración se ha conseguido mantener. Además, son destacables los
esfuerzos realizados por el conjunto del Sistema Nacional de Empleo, con medidas
extraordinarias en materia de protección, que han limitado el golpe de la crisis, en especial a
través de los ERTE y los subsidios extraordinarios.
En cuanto a los objetivos estratégicos y de la planificación operativa de la EEAE
2017-2020 (durante el período 2017-2019), cabe resaltar que se ha realizado un análisis
mixto, cuantitativo y cualitativo, analizando por un lado los indicadores existentes en cuanto
al grado de cumplimiento de los objetivos y, por otro lado, las diversas actuaciones que
contribuyen o coadyuvan a dicho cumplimiento.
Por otra parte, teniendo en cuenta que la EEAE 2017-2020 contemplaba, además de los
objetivos, proyectos que se consideran prioritarios, se ha realizado un contraste
particularizado de su ejecución.
A nivel global, cabe destacar que a lo largo del período de vigencia de la Estrategia, se
ha consolidado y mejorado el modelo de gobernanza y de cohesión del Sistema Nacional de
Empleo a través del desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos previstos en el texto
refundido de la Ley de Empleo, tanto a través de la aprobación de los Planes Anuales de
Política de Empleo como a través de hitos concretos y muy reseñables, por ejemplo, la
publicación de la Orden ESS/381/2018, de 10 de abril, por la que se aprueba la Guía técnica
de referencia para el desarrollo de los protocolos de la Cartera Común de Servicios del
Sistema Nacional de Empleo. Además, se ha fortalecido la colaboración del Sistema
Nacional de Empleo con la red europea EURES.
Página 34
Dentro de los cinco objetivos estratégicos analizados, se observa la presencia de

indicadores que evolucionan muy positivamente, mientras que otros han presentado un
progreso más lento:
– Para el primer objetivo estratégico, vinculado a la empleabilidad de personas jóvenes,
destaca la disminución de la tasa de paro durante el periodo descrito, a pesar del posterior
aumento como consecuencia del impacto de la pandemia, y la aprobación del Plan de
Choque por el Empleo Joven 2019-2021 que ha permitido una integración de medidas para
este grupo de edad y, por vez primera, ha permitido coordinar actuaciones con otros
organismos de la Administración General del Estado que ejecutan políticas complementarias
de las que gestiona el Sistema Nacional de Empleo.
– Para el segundo objetivo estratégico, centrado en las personas en situación de
desempleo de larga duración y mayores de 55 años, es reseñable la fuerte disminución del
número de personas en situación de desempleo de larga duración y la aprobación del Plan
para la prevención y reducción del desempleo de larga duración «Reincorpora-T»
2019-2021, con características similares al Plan de Choque para el Empleo Joven en cuanto
a la integración de medidas y la coordinación con otras actuaciones complementarias con
impacto indirecto sobre el empleo realizadas por organismos ajenos al Sistema Nacional de
Empleo.
– En cuanto al tercer objetivo, vinculado a los diagnósticos personalizados y la oferta
formativa adaptada a las necesidades del sistema productivo, cabe señalar que, dentro de
los indicadores, la tasa de inserción laboral después de la formación aumentó en 2017 pero
posteriormente se mantuvo estable. A pesar de ello, se han realizado notables esfuerzos
para mejorar el modelo formativo, con actuaciones como la actualización del Catálogo de
Especialidades Formativas, el modelo de detección de necesidades formativas, el impulso a
la Red de Centros de Referencia Nacional, la formación en competencias digitales o el
proceso de implantación de la teleformación, entre otras. Destaca también el esfuerzo
realizado durante el año 2020 para adaptar la ejecución de la oferta formativa a las
condiciones restrictivas impuestas por la pandemia de la COVID-19, flexibilizando la
impartición mediante aulas virtuales y mediante el impulso de la teleformación.
– Por su parte, dentro del cuarto objetivo estratégico que buscaba una mejora integral
del Sistema Nacional de Empleo, modernizando sus instrumentos, cabe resaltar la
evaluación de desempeño realizada a través del programa EVADES en todos los servicios
públicos de empleo españoles, siguiendo la metodología definida por la PES Network. En
términos globales se ha observado una mejora significativa en el desempeño del Sistema
Nacional de Empleo que se refleja en el Informe de la PES Network referido al último período
de evaluación.
– Finalmente, en el objetivo quinto respecto a abordar las políticas de activación desde
una perspectiva holística y estableciendo marcos de colaboración con empleadores,
interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados, destaca la aplicación de este
enfoque en los referidos «planes de choque», que tienen en cuenta las circunstancias de
empleabilidad de ciertos grupos sociales de manera transversal, así como las múltiples
acciones de alianzas y colaboración entre diversos agentes que se han llevado a cabo.
Sin embargo, a pesar de que los indicadores de los objetivos estratégicos permiten
afirmar un avance global en el funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo la
información cualitativa recogida también pone de manifiesto que la Estrategia 2027-2020 no
abordó o no completó en su totalidad algunos de los proyectos que la propia Estrategia
consideraba prioritarios para la consecución de sus objetivos tal y como se detallaba en el
capítulo 4 dedicado a la Planificación operativa.
En este sentido, aunque no se determinaron indicadores concretos para estas
actuaciones, pueden hacerse las siguientes consideraciones:
Respecto del «refuerzo de los programas de orientación, formación, recualificación,
intermediación y protección de personas en situación de desempleo de larga duración y
mayores de cincuenta años» y el «programa Integral de orientación, formación y soporte
directo para jóvenes sin cualificación profesional» se han producido avances significativos,
especialmente en la aplicación de la Garantía Juvenil, pero no se ha completado la puesta
en marcha de un sistema integral y, sobre todo, no se han implementado los medios
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necesarios para su consecución. En este sentido, cabe citar el proyecto piloto de una
herramienta de apoyo a la orientación, puesta en marcha en 2020, y la previsión de la
medida «Orienta 3000» prevista en los Planes de Choque, que marcan el camino que
debería completarse en el despliegue de la futura Estrategia.
El citado proyecto piloto de una herramienta de apoyo a la orientación ha supuesto
también el primer paso hacia el «sistema de diagnóstico de la empleabilidad (…) para ayudar
en la realización del diagnóstico individualizado detallado de las competencias de los
desempleados, para crear los itinerarios individuales de empleo y formación» al que se
refería el punto 4.3 de la EEAE 2017-2020., si bien se ha reformulado la orientación del
perfilado que se contemplaba.
Igualmente, cabe decir que la EEAE 2017-2020 no implantó, como estaba previsto, el
«modelo de intermediación basado en la gestión por competencias» que se preveía en el
apartado 4.4. Si bien, están avanzados los trabajos previos para su puesta en marcha a
partir de la adopción de la taxonomía del Sistema Europeo de Clasificación de Ocupaciones
y Competencias (ESCO).
También han mejorado las funcionalidades del Portal Único de Empleo, prevista en el
apartado 4.5, pero solo de manera muy limitada. Se ampliará su contenido de información,
puesto que no se han desarrollado las métricas de efectividad y existe todavía margen de
mejora en la integración de los historiales profesionales de los usuarios. Asimismo, el marco
de referencia para la colaboración pública-privada y pública-pública, previsto en el apartado
4.6, apenas ha tenido desarrollo durante la vigencia de la EEAE 2017-2020.
En cuanto a los instrumentos de mejora de la información, continúa pendiente la
modernización del SISPE para asegurar la trazabilidad e integración a nivel de personal de
la vida laboral y de todas las acciones y medidas de empleo y acciones formativas en las
que participa cada usuario, así como la integración con otros sistemas del Sistema Nacional
de Empleo.
Por el contrario, el Programa de Intercambio de Buenas Prácticas, ha recibido un
impulso significativo con varias reuniones temáticas con participación de todas las
comunidades autónomas y un informe específico sobre buenas prácticas en el ámbito de los
Planes de Choque realizado en 2020, aunque tiene pendiente un asentamiento como
«proceso nacional de aprendizaje comparativo, sistemático y recurrente», tal y como se
preveía en la Estrategia.
No se ha puesto en marcha el sistema de información del gasto en políticas de
activación, que se preveía en el apartado 4.9 ni la metodología común de medición de la
satisfacción de usuarios, prevista en el apartado 4.12. Sin embargo, se han cumplido
algunos de sus aspectos esenciales con la previsión de mejora del sistema de gestión y
soporte a la Garantía Juvenil (4.10) y con la Evaluación del Desempeño de los Servicios
Públicos de Empleo, EVADES (4.11).
Por último, no se ha desarrollado propiamente una metodología de evaluación de
servicios y programas, como se preveía en el apartado 4.13, salvo en la dimensión global
que ha permitido el seguimiento de los PAPE. Al margen de este informe, de alcance
limitado, el Sistema Nacional de Empleo tiene pendiente la evaluación sistemática de los
servicios y programas y su publicación como instrumento de transparencia y mejora, de lo
que se deriva la necesidad de abordar este aspecto en la siguiente Estrategia de Apoyo
Activo al Empleo.
Como consecuencia de esta insuficiencia, el análisis del grado de implantación de los
servicios y programas es también limitado en términos de eficacia y eficiencia, aunque se
puede señalar que se ha incrementado el número total de programas implementados por
parte de las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla y la gestión estatal no
transferida, a pesar de que algunos servicios y programas aún se encuentran infrautilizados.
Así, si bien la mayoría de programas y servicios comunes han tenido una implantación
muy elevada, de entre el 70% y 100%, algunos no han sido utilizados o han tenido una
implementación baja de alrededor del 30%. De igual forma, en cuanto a los programas y
servicios propios, hay comunidades autónomas que aumentan su número mientras que en
otras disminuyen, teniendo una evolución dispar.
En definitiva, los esfuerzos colectivos realizados por el Sistema Nacional de Empleo han
permitido importantes avances en el cumplimiento de la Estrategia y, en concreto, de los
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objetivos estratégicos de la misma, si bien se requieren acciones concretas para realizar

proyectos que se consideraban prioritarios y, sin embargo, no se han abordado o completado
en su totalidad.
Otros aspectos clave a considerar en la EEAAE 2021-2024:
En este sentido, en el marco de este informe de situación a partir de la finalización de la
EEAE 2017-2020, conviene tener en cuenta algunos marcos de referencia, de carácter
estratégico, y actuaciones relevantes que no fueron completadas y que deben inspirar la
nueva EEAE 2021-2024.
Marco Estratégico en España.
En el contexto nacional, el Gobierno de España ha situado el impulso de las políticas
activas de empleo entre sus prioridades, asumiendo plenamente el desafío de mejorar sus
recursos y su eficacia, con el apoyo del conjunto de las comunidades autónomas, que las
ejecutan en sus respectivos territorios, y de los agentes sociales que contribuyen a su diseño
y planificación.
Antes de la crisis provocada de la pandemia y con la vista puesta en las grandes
transformaciones a las que se enfrenta el mercado de trabajo, el Gobierno de España
impulsó, en marzo de 2019, la II Conferencia Nacional Tripartita con la activa participación de
los interlocutores sociales, las comunidades autónomas, el Consejo Económico y Social y
una amplia representación de expertos y académicos del ámbito económico y laboral.
Por otro lado, en julio de 2020, el Gobierno y los interlocutores sociales firmaron un
Acuerdo por la reactivación económica y del empleo en el cual se establecía un compromiso
para la reactivación económica y la creación de empleo de calidad, junto a la extensión de
las medidas de protección y la puesta en marcha de un segundo programa financiero de
apoyo a la solvencia y la inversión empresarial.
Esta agenda para la recuperación del empleo compartida por el Gobierno con los
interlocutores sociales se vinculaba expresamente a la formación y recualificación de los
trabajadores y las trabajadoras, la regulación del trabajo a distancia y la adaptabilidad de la
jornada, la industrialización y la transición verde, la economía circular, el impulso de la
digitalización de la economía y la modernización de las políticas activas de empleo. Más
concretamente, con la reorientación de los recursos correspondientes hacia un sistema
eficaz de apoyo personalizado, formación y recualificación de los trabajadores y el
despliegue de mecanismos eficientes de alineamiento de la oferta y la demanda en el
mercado laboral.
Para cumplir estos objetivos, además, convergen en el momento de formular la nueva
Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo para el periodo 2021-2024, la puesta en
marcha del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y la aprobación de unos
nuevos Presupuestos Generales del Estado para 2021, con la contribución de los recursos
económicos procedentes del Next Generation EU, la ampliación del programa de Garantía
Juvenil y las potencialidades del vigente Programa Operativo de Fondo Social Europeo.
La formulación de la nueva Estrategia supone una oportunidad clave para realizar un
impulso sin precedentes y una reforma en profundidad del modelo en las políticas activas de
empleo en el conjunto de nuestro Sistema Nacional de Empleo que tenga en cuenta las
necesidades de todas las personas y promueva la igualdad efectiva de trato y de
oportunidades de mujeres y hombres. Es necesario, por tanto, que este impulso de reforma
de las políticas activas de empleo se base, además, en las referencias estratégicas
internacionales más relevantes.
Principales orientaciones y visión estratégica y para la elaboración de la nueva EEAAE
2021-2024.
Del análisis de los resultados del mencionado informe, y del contexto estratégico de
referencia, tanto nacional como internacional, se puede concluir que el impulso de las
políticas activas de empleo ya no se refiere exclusivamente a la necesidad de incrementar su
dotación presupuestaria, sino de adaptar el diseño, la planificación, la gestión y la evaluación
de las políticas activas de empleo, concebidas ahora como servicios que aseguran a la
ciudadanía su acceso con carácter permanente.
Página 37
En este sentido y de acuerdo con el análisis realizado y todos los antecedentes

expresados en este documento, es oportuno considerar en la nueva EEAAE, que el rediseño
e impulso de las políticas activas de empleo no puede obviar los siguientes cinco elementos
inspiradores:
1) Enfoque centrado en las personas y en las empresas.

El enfoque estratégico de las políticas activas de empleo y, por tanto, de la nueva
Estrategia, debería evolucionar con el fin de garantizar determinados servicios a través de
procesos de apoyo y acompañamiento a lo largo de toda la vida laboral, tomando como
referencia el «derecho al apoyo activo para el empleo» que prevé el Pilar Europeo de
Derechos Sociales. Para ello, se configurará un grupo de trabajo en el que estarán
representantes del Ministerio de Trabajo y Economía Social, el SEPE, el Ministerio de
Hacienda y Función Pública, y otros departamentos ministeriales, así como los servicios
públicos de empleo autonómicos y los interlocutores sociales. Para tener una estimación real
del impacto presupuestario será necesario conocer el coste de cada uno de los servicios que
haya que garantizar.
Este enfoque de las políticas activas de empleo centrado en las personas debe ser
compatible con la atención prioritaria de las personas más vulnerables y con la superación
de cualquier circunstancia que dificulte la igualdad en el acceso al empleo y con la reducción
de las brechas de género.
La orientación personalizada de las políticas activas de empleo también debe basarse en
un enfoque holístico, que tenga en cuenta el conjunto de las circunstancias condicionantes
del acceso y del mantenimiento del empleo, ofreciendo una atención integrada en forma de
itinerarios que permitan combinar servicios y programas de activación en función de las
necesidades concretas y, a la vez, en forma coordinada con las medidas de protección y de
intervención social.
2) Coherencia con la transformación productiva.
Las políticas activas de empleo deben ser coherentes con las decisiones estratégicas
que se orientan hacia la transformación productiva, es decir, hacia la innovación y la
sostenibilidad. Por tanto, los servicios y los programas de las políticas activas de empleo
deben priorizar las actuaciones coherentes con la innovación, las energías limpias, la
mitigación y la adaptación al cambio climático, la economía circular, el sector de los
cuidados, la acción cultural y la creación artística y la digitalización de las actividades
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productivas. En esta línea, se impulsará la adquisición y el desarrollo de competencias

digitales por las personas trabajadoras y las empresas para dar respuesta a la rápida
transformación digital de la economía y la sociedad, estimular la recuperación económica,
modernizar el modelo productivo y promover la creación de empleo de calidad, incorporando
en todas las actuaciones la perspectiva de género, en consonancia con el Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia.
3) Orientación hacia resultados.
La mejora de la eficacia de las políticas activas de empleo requiere la intensificación de
las relaciones entre los servicios públicos de empleo y las empresas. Requiere también
mejorar la vinculación de las políticas activas de empleo con los acuerdos fruto del diálogo
social y la negociación colectiva.
Como cualquier política que utiliza recursos públicos, las políticas activas de empleo
deben evolucionar en la autoexigencia de eficacia y eficiencia, orientándose hacia resultados
mensurables a través de indicadores de esfuerzo e impacto.
En la misma línea, deben incorporar el análisis de la satisfacción de las personas y las
empresas que utilizan los servicios o participan en los programas y la comparación de
resultados como instrumento de mejora y aprendizaje.
4) Mejora de las capacidades de los servicios públicos de empleo.
En el marco de la nueva EEAE, el impulso de las políticas activas de empleo se debe
apoyar en la mejora de las capacidades y la transformación digital de los servicios públicos
de empleo, puesto que estos son los organismos directamente responsables de su diseño,
planificación, y gestión. Este fortalecimiento de los servicios públicos de empleo, indisoluble
de la mejora de las políticas activas de empleo, debe extenderse a los elementos críticos de
su desempeño, especialmente a la mejora de la relación con las personas y con las
empresas, a la trazabilidad de las acciones y al uso de herramientas inteligentes.
Con estas cinco premisas, teniendo en cuenta las aportaciones cualitativas de los
representantes del Sistema Nacional de Empleo y de los interlocutores sociales, se pueden
formular recomendaciones en cada uno de estos cinco elementos inspiradores para
convertirlos en líneas de acción operativa en el marco de la EEAE: Impulsar el
acompañamiento personalizado a demandantes de empleo a través de la Cartera Común de
Servicios del Sistema Nacional de Empleo desde la perspectiva de la persona.
1. Desarrollar un servicio personalizado a empleadores/as impulsando un nuevo modelo
de relación, reforzando la colaboración y la comunicación entre los servicios públicos de
empleo y las empresas.
2. Adaptar las políticas activas de empleo, desarrollando un marco común de referencia
para el servicio de Orientación y de Prospección, impulsando la gestión por competencias en
los servicios y programas de empleo y formación, intensificando la relación y los servicios
para las empresas. Se reforzará la formación en identificación y eliminación de sesgos y
estereotipos de género en las personas responsables de la orientación laboral para reducir la
segregación horizontal del mercado laboral.
3. Vincular las políticas activas de empleo con las estrategias de cambio de modelo
productivo, especialmente las dirigidas al crecimiento sostenible y la transición ecológica y
con el potencial del empleo de sectores no tradicionales, las industrias creativas, culturales,
de cuidados y de innovación.
4. Impulsar la actividad económica y el emprendimiento, especialmente en territorios en
situación de despoblación o transición productiva.
5. Consolidar un modelo integrado de evaluación de las políticas activas de empleo, que
contemple aquellos servicios o programas que deban ser objeto de seguimiento continuo y
adoptando metodologías cuantitativas y cualitativas, con la participación de los interlocutores
sociales y otras entidades y organismos. La evaluación debería concretar un plan de trabajo
anual y valorar especialmente la atención de las personas y las empresas, especialmente en
relación con la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, considerando
la calidad de los servicios, su impacto, la eficiencia del gasto y la satisfacción de los
usuarios. En este sentido, debería definirse un espacio de colaboración e innovación de los
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servicios públicos de empleo, mediante grupos de trabajo o comunidades de prácticas

estables.
6. Digitalizar la atención y la relación con las personas usuarias del Sistema Nacional de
Empleo y diversificar los canales de prestación de los servicios para asegurar una provisión
personalizada e inclusiva. En este sentido, se deberían retomar algunas de las iniciativas
que no se realizaron en la EEAE 2017-2020 como la integración del «expediente laboral
personalizado único», con información agregada de situación y vida laboral, demanda y
servicios recibidos de los servicios públicos de empleo, y prestaciones por desempleo.
7. Reforzar financieramente las políticas activas de empleo y mejorar la eficiencia de
todos los recursos económicos disponibles. En esta línea, se deberían desarrollar los
mecanismos y herramientas que permitan una mejora de la planificación y de la gobernanza
del conjunto del Sistema. Entre las medidas a considerar debería recuperarse la puesta en
marcha del proyecto previsto y no ejecutado en la EEAE 2017-2020 sobre el análisis de
todos los recursos y gasto público vinculado a las políticas activas de empleo, completado
con un mapa de participación institucional y una herramienta de información que facilite la
gobernanza del Sistema.
8. Por último, la nueva Estrategia podría aprovechar algunas dinámicas iniciadas, pero
no completadas por la EEAE 2017-2020, como la referida a la puesta en marcha con
carácter estable de un sistema de aprendizaje comparativo entre los servicios públicos de
empleo y un enfoque integral e integrado de las medidas que se orientan a promover la
igualdad de mujeres y hombres y a grupos prioritarios o especialmente vulnerables en
relación con el empleo.
Así, aprovechando la experiencia positiva de los Planes de Choque para personas
jóvenes y personas en situación de desempleo de larga duración, cabría mantener la
planificación integrada para estos dos grupos, especialmente afectados por la pandemia de
la COVID-19, que ha afectado negativamente a sus posibilidades de acceso al empleo
estable y de calidad, y extender este mismo enfoque integrado a otros grupos prioritarios,
como el de las personas con discapacidad, fortaleciendo las medidas de acceso al mercado
ordinario de trabajo y el tránsito desde el mercado protegido.
5) Gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.
La planificación, la gestión y la evaluación de las políticas activas de empleo a través de
la nueva EEAAE se deben apoyar en los principios de gobernanza y cohesión ya
consolidados en el Sistema Nacional de Empleo, aprovechando los marcos relacionales con
los interlocutores sociales y las comunidades autónomas, como la Conferencia Sectorial o el
Consejo General, así como las prácticas habituales de colaboración técnica, como los
grupos, los entornos colaborativos de trabajo y el aprendizaje mutuo a través del intercambio
de buenas prácticas.
Estos principios no deben limitarse al proceso de elaboración de la EEAAE, sino a todos
los elementos necesarios para su desarrollo, seguimiento y evaluación. Asimismo, deben
extenderse a todos los procesos de planificación, gestión y evaluación de las políticas
activas de empleo.
CAPÍTULO II
Escenario y tendencias del Mercado de Trabajo
Contexto actual. Situación y tendencias del mercado de trabajo. Principales efectos de la

crisis sanitaria.
1. Introducción
La actual crisis sanitaria está provocando y acelerando transformaciones muy
significativas en la actividad económica y en el mercado laboral. El impacto está siendo aún
mayor en el caso de España, debido al elevado peso del sector servicios en nuestra
economía y la atomización de nuestro tejido productivo. Las proyecciones del Banco de
España, publicadas en septiembre, estiman que la caída del PIB se situará entre el 10,5% y
Página 40
el 12,6% este año, en función de la evolución de la epidemia durante el cuarto trimestre.

Pueden destacarse dos consecuencias importantes de la pandemia en el mercado laboral:
a) Un crecimiento significativo del desempleo como consecuencia del descenso de la
actividad productiva. Aunque el impacto laboral ha sido atenuado por los ERTES, la tasa de
paro (en porcentaje sobre la población activa) se ha situado en el 16,1% al finalizar 2020.
Para el próximo año, las previsiones apuntan a un leve descenso del paro, si bien la
evolución será muy heterogénea por sectores, con una recuperación del empleo más rápida
en la industria y la construcción y más lenta en aquellos sectores más golpeados por la falta
de movilidad, en particular turismo y restauración. El protagonismo de las PYMES en estos
sectores, que son intensivos en mano de obra, junto a la elevada proporción de contratos
temporales en nuestro mercado laboral (26,3% en 2019) debilitan la resistencia del empleo
ante la crisis.
b) El segundo impacto destacable de la pandemia es la anticipación de algunos cambios
estructurales que habrían ocurrido de forma más gradual durante los próximos años. En
particular, se ha acelerado la transformación digital y robótica, procesos que van a tener una
profunda incidencia laboral y social, junto a la creciente importancia de la sostenibilidad. En
fases de mayor dificultad económica las empresas intensifican el proceso de sustitución de
personas por máquinas, porque la automatización (que conduce a una reducción de los
costes) se convierte en un factor de competitividad aún más relevante.
Según datos de la Comisión Europea, más del 86% de las PYMES españolas no tenían
un plan de digitalización antes del inicio de la pandemia. Sin embargo, el comercio
electrónico en España ha crecido durante la pandemia más del 23 %, siendo el país de la
Unión Europea con el mayor incremento.
Otra consecuencia derivada de esta aceleración en los cambios tecnológicos es la
necesidad de una nueva formación o recualificación de la fuerza laboral. Así, la Cumbre para
el Reinicio Laboral organizada por el Foro Económico Mundial (WEF) de octubre de 2020,
apunta que el 50 % de todas las personas empleadas necesitarán volver a formarse para el
año 2025, a medida que aumente la adopción de nueva tecnología por parte del tejido
productivo. Esta tecnología estará ligada, por una parte, a la adopción de nuevas
herramientas o metodologías productivas asociadas al puesto de trabajo. Y, por otro lado,
estará relacionada con los nuevos escenarios provocados por el teletrabajo. A este respecto,
las empresas consultadas por el Foro Económico Mundial creen que es posible que el 44%
de las personas empleadas tengan que formarse en el uso de esas nuevas herramientas y
metodologías.
En resumen, los efectos de la pandemia están modificando rápidamente el modo de
trabajar en general y, además, van a producir un trasvase de empleo entre algunos sectores
económicos. La severa incidencia de la crisis en algunas actividades (restauración, comercio
minorista, hostelería...) va a provocar un excedente de fuerza laboral que puede ser
aprovechado para impulsar el desarrollo de la economía sostenible, la investigación, la
economía social o el cuidado de personas dependientes.
2. Análisis del impacto de la crisis por sectores

a) Los sectores más afectados por las limitaciones de movilidad y por la sensación de
inseguridad que ha producido la pandemia son los siguientes: el turismo (hostelería,
agencias de viajes, transporte de pasajeros, alquiler de coches…), la restauración, las
actividades deportivas y de entretenimiento, el ámbito creativo y artístico y el comercio
minorista. En general, estos sectores están dando trabajo a muchas personas que tienen
niveles de formación bajos y escasos conocimientos digitales.
En el comercio minorista probablemente no se recuperará el nivel de empleabilidad
anterior a la pandemia, porque la transformación digital de la actividad comercial ya estaba
en marcha y es un proceso inevitable. Es obvio que el comercio online requiere un menor
número de personas empleadas que el modelo tradicional de compra presencial. De manera
que una proporción de quienes tienen la propiedad o trabajan en tiendas minoristas tendrán
que reorientar su actividad o cambiar de ocupación, como ya lo están haciendo.
La mencionada aceleración de los procesos de automatización también afectará a otros
sectores a medio plazo. Los empleos consistentes en tareas repetitivas y rutinarias son los
Página 41
que presentan un mayor riesgo de desaparecer debido a la robotización, y en muchos casos

estas ocupaciones son de baja o media cualificación, carente de acreditación formal
(personal administrativo, cajeros de supermercados, responsables de inventariar almacenes,
vigilantes para controlar accesos...).
El sector de la automoción, con un importante peso en la industria española, también
está sufriendo un significativo proceso de transformación debido a los requerimientos de una
movilidad sostenible que reduzca el nivel de emisiones, junto a un profundo cambio
tecnológico, fruto del avance acelerado de la digitalización. Por ello, es un sector que
requerirá inyección de fondos en I+D y una recualificación de las personas que trabajan en
él.
b) Algunos sectores han resultado beneficiados como consecuencia de los efectos de la
pandemia. En primer lugar, podemos destacar el comercio electrónico y otros sectores
asociados al crecimiento de la actividad comercial en Internet, como son la logística, el
transporte de mercancías y las entregas a domicilio. El impulso del comercio online y el
teletrabajo también han favorecido al sector de la informática y de las comunicaciones.
Asimismo, los sectores de ocio doméstico, farmacéutico, sanitario y comercio de productos
alimentarios están experimentando incrementos de actividad productiva.
En los próximos años los mencionados procesos de digitalización y sostenibilidad van a
potenciar aún más el crecimiento del empleo en sectores relacionados con diversas
ingenierías, comunicación y redes sociales, diseño gráfico, energías renovables, eficiencia
energética y tratamiento de residuos.
Por otro lado, debido al progresivo envejecimiento de la población española, los
siguientes sectores tendrán previsiblemente un crecimiento de la empleabilidad a medio
plazo: sanitario, farmacéutico, servicios sociales y, en particular, cuidados a personas
dependientes en el hogar.
3. Medidas a adoptar para enfrentar las consecuencias de esta crisis

Ante la difícil situación actual, es preciso desplegar una serie de medidas encaminadas a
impulsar y remodelar la economía y el mercado laboral.
Se estima necesario un aumento de la inversión tanto pública como privada, que esté
focalizada, por un lado, en proyectos de transformación digital. Así, para facilitar el
teletrabajo, la teleformación y el aprovechamiento de Internet en las políticas activas de
empleo, es imprescindible realizar una mayor inversión en las infraestructuras tecnológicas,
extendiendo la banda ancha a las zonas rurales que aún carecen de ella y posibilitando una
conectividad asequible. Y, por otra parte, en proyectos ecológicos, particularmente, en el
fomento de la investigación e innovación, en la producción y utilización de fuentes de energía
limpias y eficientes, en el transporte sostenible y en la gestión de los recursos hídricos y de
los residuos. La disponibilidad de estos recursos e infraestructuras en las zonas rurales es
una premisa indiscutible para la creación y desarrollo de oportunidades de empleo y de
crecimiento, y un pilar indispensable para enfrentar el reto demográfico y contribuir a fijar la
población al territorio.
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 contempla una Línea de
Acción específica sobre la protección y el fomento del empleo a través de la adaptación. Las
acciones de adaptación al cambio climático pueden tener dos efectos complementarios
sobre el empleo: la prevención de la pérdida de empleos, al limitar los impactos derivados
del cambio climático, y la creación de nuevos empleos derivados de las propias iniciativas de
adaptación, además de promoverse una economía más resiliente.
La economía circular propone un cambio de paradigma en el sistema económico actual,
para responder a los desafíos globales concernientes al cambio climático y a la
sostenibilidad. Además, representa una oportunidad para potenciar el crecimiento económico
y la creación de nuevos mercados, nuevos modelos de negocio y nuevos empleos,
fortaleciendo la innovación y, sobre todo, desligando desarrollo y bienestar del consumo de
recursos naturales. Uno de los pilares de la economía circular se fundamenta en el
mantenimiento de los materiales durante el máximo tiempo a fin de reducir el agotamiento de
recursos y de materias primas, transformando los residuos en materias primas secundarias,
optimizando la producción y contribuyendo a la mejora de productividad y rentabilidad, así
como a la reducción del impacto medioambiental. Implica una serie de fases que van desde
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el ecodiseño a la producción, el consumo, la reparación, el reciclaje y la vuelta de los

materiales reciclados al ciclo.
Tanto el Plan de Acción de la Unión Europea para la Economía Circular, como la
Estrategia Española de Economía Circular persiguen mejorar la competitividad y
sostenibilidad de la economía, el crecimiento productivo y del empleo, y prevén aumento de
ocupaciones en distintos sectores del mercado de trabajo, así como su «enverdecimiento».
Además, se plantean políticas de I+D+i, de apoyo a emprendedores y empresas
innovadoras; y se fomentan las sinergias entre sectores industriales que la aplican (simbiosis
industrial). Todo lo cual avala la necesidad de abordar de forma continua estudios detallados
y actualizados sobre esta materia y las oportunidades de empleo que ya está generando y
va a generar en los próximos años. En esta línea, el Servicio Público de Empleo Estatal, a
través de su Observatorio de las Ocupaciones, ha elaborado el «estudio prospectivo sobre
las actividades económicas relacionadas con la economía circular».
Por otro lado, la rápida evolución tecnológica está produciendo cambios que inciden en
muchos perfiles profesionales, que deben adecuarse a los nuevos requerimientos y formas
de trabajar. Procesos como el de la digitalización pueden suponer un riesgo de mayor
polarización en la estructura del empleo, que refleja el reducido peso de la población con
niveles formativos intermedios y la concentración en los extremos. La transformación
tecnológica también puede generar déficit de profesionales en algunas ocupaciones, como
es el caso de los perfiles especializados en ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas
(CTIM o STEM). En consecuencia, se deben llevar a cabo acciones que refuercen la
formación y recualificación profesional de las personas trabajadoras, e incorporen la
perspectiva de género para impulsar la incorporación de mayor número de mujeres, que las
capaciten para la promoción profesional o para reorientar su trayectoria a sectores con
mejores perspectivas. Un reto significado y mantenido en el tiempo es el de la plena
incorporación de la mujer a la adquisición de estos perfiles especializados. El caudal de
talento y de justicia social que ello representará para nuestro país, requiere un esfuerzo
inaplazable, firme y decidido en esa dirección.
En una sociedad basada en el conocimiento, la formación para la investigación es un
elemento clave en la actualidad. La necesidad de incrementar el número de personas con
competencias para la investigación y la innovación es uno de los principales desafíos que
debemos enfrentar. Figuras como las del doctorado industrial, que tienen por objeto
potenciar la interacción entre el ámbito empresarial y académico y fomentar la transferencia
de conocimientos desde la investigación a su aplicación práctica, son por una parte una
buena herramienta para alentar la investigación multidisciplinar, las oportunidades de
investigación colaborativa, así como su provecho a la industria y otros sectores no
propiamente académicos y su influencia en las diferentes habilidades de arraigo empresarial
que obtendrán las personas así formadas, como la comunicación, el trabajo en equipo, el
emprendimiento, la gestión económica y financiera y del tiempo. Por otra parte, son un
instrumento muy adecuado para liderar y contribuir al trasvase de conocimiento hacia el
bienestar de la sociedad.
Los análisis de las ofertas de empleo que se publican en el portal de «Empléate» y en
otros portales de Internet muestran la aparición de profesiones emergentes relacionadas con
la digitalización, que previsiblemente van a experimentar un fuerte crecimiento en los
próximos años, si bien todavía tienen un peso relativo pequeño en la generación de empleo.
Entre otras, podemos mencionar las siguientes: especialista en inteligencia artificial,
ingeniería de robótica, agile coach, desarrollo de big data, experta de arquitecturas en la
nube, especialista en ciberseguridad, control de tráfico con drones, representantes de
atención al cliente online o diseño de impresión 3D en la moda. Es decir, una serie de
ocupaciones innovadoras que requieren unos conocimientos muy especializados.
El proceso de digitalización de las actividades económicas va a producir significativos
cambios de contenido en muchos puestos de trabajo tradicionales, especialmente en
administración y gestión, transporte y mantenimiento de vehículos y comercio y marketing.
Esta última familia profesional incluye algunas de las ocupaciones que van a seguir siendo
muy demandadas (por ejemplo, dirección de ventas o desarrollo de fuerza de ventas) pero
que también requerirán la adaptación en competencias tecnologías de la información y
comunicación (TIC) por el desarrollo veloz de los nuevos canales de venta.
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La actual situación generada por la enfermedad de la COVID-19 ofrece la oportunidad de

formar a muchas personas trabajadoras afectadas por ERTES, pertenecientes a sectores
que previsiblemente tendrán dificultades para recuperar los niveles de actividad anteriores a
la crisis. Por ejemplo, personas que trabajan en el comercio minorista o la restauración, que
suelen tener un bajo nivel de habilidades y competencias digitales, deberían recibir cursos
básicos de formación en TIC: uso de hojas de cálculo, procesadores de texto, acceso a
Internet y al correo electrónico, etc. Esta alfabetización digital es un paso necesario para
posibilitar su adaptación a ocupaciones de otros sectores productivos.
Los comercios que tienen sus datos actualizados en los buscadores registran siete veces
más accesos a sus sitios de Internet. Esto les convierte en visibles y visitables, puesto que el
75% de la clientela potencial busca online los negocios cercanos antes de acudir a ellos,
según el último informe de usabilidad de Google España. Por lo tanto, es necesario
identificar como políticas proactivas de empleabilidad la digitalización de las actividades
económicas de las microempresas y PYMES del sector de servicios, que representan el 83%
de las empresas de este sector en España y el 20,5% de las personas que trabajan en el
sector (datos de 31 de diciembre de 2020). Junto a la mencionada formación tecnológica,
también existe una urgente necesidad formativa de acceso al primer empleo en el caso de la
población joven. La recuperación del mercado laboral de las personas jóvenes está siendo
más lenta que la de otros colectivos. Dentro del colectivo juvenil se identifican muy diferentes
subgrupos, entre los que hay que destacar a quienes no trabajan ni estudian, o bien son
personas activas, pero sin cualificación (cabe recordar aquí la elevada tasa de abandono
temprano de la educación y la formación, que fue del 16% en 2020), o bien están en
situación de desánimo y no buscan trabajo, especialmente en el tramo de edad entre 25 y 30
años.
Es necesario que dentro de la programación formativa se desarrollen planes específicos,
que faciliten la incorporación de estas personas jóvenes al mercado laboral. Corremos un
riesgo cada vez mayor de retrasar esta incorporación, con todas las consecuencias que ello
conlleva, además de las demográficas. En particular, es necesario articular acciones
formativas que faciliten el acceso al trabajo de jóvenes con baja cualificación, priorizando
aquellas relacionadas con ocupaciones elementales que requieren conocimientos teóricos
sencillos y capacidades prácticas a aplicar, por tanto, con una duración formativa reducida,
con prácticas en los centros de trabajo, que permitan dar el primer paso en el desarrollo
laboral de estas personas.
Existe una parte de la población desempleada que no aparece de forma visible en las
estadísticas. Se trata de aquellas personas que no encuentran un nuevo empleo y ni siquiera
se registran como demandantes en los servicios públicos de empleo. Estas personas,
simplemente, dejan de buscar trabajo. Es el denominado «efecto desánimo». Ahora, como
consecuencia de la crisis del coronavirus, las cifras del desánimo han vuelto a repuntar.
Según EUROSTAT, el porcentaje de la población activa, de entre 20 y 64 años, que podría
buscar trabajo y no lo hace, fue del 5,8 % en el segundo trimestre de 2020. Es la cifra más
alta desde que se tienen registros (2005). Además, es la cuarta cifra más alta de la UE, tras
Italia (12,5 %), Irlanda (7,1 %) y Croacia (6 %); la media de la UE se sitúa en el 4,2 %. Para
afrontar este reto, es necesario impulsar la participación de las empresas en relación con las
demandas de formación que requieren sus puestos de trabajo y canalizarlas a través de
acciones formativas de corta duración y prácticas en el entorno productivo, que posibiliten la
contratación a más largo plazo.
Las previsiones a medio plazo indican que una parte importante del empleo se generará
por la demanda de sustitución, completando a la demanda por crecimiento de la actividad.
Casi un millón y medio de las personas afiliadas en alta en la Seguridad Social tienen
sesenta o más años. Muchas de las personas que relevarán a quienes estén ya cerca de la
jubilación van a tener que desempeñar nuevas y distintas competencias en el desempeño de
esas ocupaciones, por lo tanto, deberán tener un perfil profesional con cualificaciones más
amplias. Es importante que el relevo de perfiles profesionales seniors a juniors se planifique
con antelación para asegurar la transferencia de conocimientos de un amplio grupo de
personas cualificadas que se va a retirar. Los grupos ocupacionales en los que está previsto
una mayor tasa de reposición son: trabajadores y trabajadoras cualificadas de la agricultura;
puestos de dirección, gerencia y técnicos; profesiones científicas e intelectuales. Igualmente,
un porcentaje significativo de empresas pequeñas y micro empresas pertenecen a personas
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con más de 60 años, próximas a la jubilación y cese de actividad. Esta circunstancia puede
suponer una oportunidad para que nuevas emprendedoras realicen el relevo generacional.
A medio plazo, además de los nuevos perfiles mencionados de informática y
comunicaciones, tienen buenas expectativas de crecimiento las siguientes familias
profesionales: electricidad y electrónica, fabricación mecánica, actividades físico deportivas y
química.
Finalmente, entre las medidas a adoptar debemos destacar también el desarrollo de
acciones encaminadas a la integración social y laboral de personas en riesgo de exclusión.
En el último informe de riesgos globales presentado por el Foro Económico Mundial se
destacan, entre otras variables, la exclusión social y las desigualdades económicas en
sociedades avanzadas como uno de los principales riesgos para la economía mundial,
incidiendo especialmente en el desempleo y el empleo precario. Por consiguiente, es
necesario alentar la conversión y creación de empresas sociales que posibiliten el inicio a
aquellas personas que lo necesiten de un itinerario de inserción personalizado a las
personas en situación de exclusión social o con discapacidad. En este sentido, las empresas
de inserción (cuyo régimen está regulado por la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la
regulación del régimen de las empresas de inserción) ofrecen excelentes ejemplos que
combinan la lógica y el éxito empresarial con metodologías de inserción laboral basadas en
el compromiso y la justicia social, y en la firme voluntad de colocar a las personas en el
centro de la actividad.
El empleo con apoyo consiste en un conjunto de servicios y acciones individualizadas,
adaptadas a las circunstancias específicas de las personas trabajadoras con discapacidad,
para que puedan acceder, mantenerse y promocionar en el empleo ordinario quienes tengan
especiales dificultades para hacerlo, en igualdad de condiciones con el resto de trabajadores
y trabajadoras. Deben contar para ello con el soporte de profesionales y de los medios
materiales que sean necesarios. La carencia de este apoyo profesional y material es la
principal de las dificultades mencionadas. La plena incorporación requiere un
acompañamiento y entrenamiento previos en el mismo puesto de trabajo para el desempeño
de una o varias tareas concretas.
El Servicio Público de Empleo Estatal apoya y refuerza las acciones de las empresas y
de los agentes sociales para innovar y adaptarse a la transformación del mundo laboral.
El Observatorio de las Ocupaciones del SEPE analiza en profundidad la situación actual
y tendencias del mercado de trabajo, para anticiparse a los requerimientos del tejido
productivo. Con este fin el confecciona y publica anualmente el «informe de prospección y
detección de necesidades formativas», como punto de partida y referente para la elaboración
de una oferta formativa que dé respuesta a los desajustes y cambios del mercado laboral. El
informe identifica las necesidades técnico-profesionales y transversales de cada una de las
ocupaciones estudiadas, agrupadas en Familias Profesionales, y cuenta con una creciente
participación sectorial, en un marco en el que el SEPE organiza, incentiva y promueve las
aportaciones de agentes sociales y sectoriales a la tarea conjunta de detección de
necesidades formativas.
Esta labor permanente del Observatorio ofrece un diagnóstico actualizado de las
necesidades formativas de cada ocupación, que puede constituir un buen referente para
realizar la programación y ejecución de la formación. Una fase posterior de seguimiento y
evaluación de los cursos permitirá retroalimentar el sistema formativo de manera circular, y
realizar los ajustes pertinentes en el diagnóstico. En relación con la programación será
preciso disponer de unidades especializadas que puedan realizar la traslación de las
necesidades formativas demandadas por el sistema productivo al programa formativo. En
esta tarea puede ser importante contar con la participación de las universidades y de
organizaciones y personas de reconocida cualificación.
El análisis de una muestra significativa de ofertas de empleo tomadas de Internet es otra
de las líneas de estudio de ámbito estatal que realiza el SEPE a través del Observatorio de
Ocupaciones. Sus resultados se editan anualmente en el documento «los perfiles de la
oferta de empleo», y sirven para detectar los principales requisitos de estas ofertas y
caracterizarlas, ofreciendo al mismo tiempo una muestra de la situación del mercado de
trabajo. La distribución por familias profesionales del número de ocupaciones más
significativas representadas en estas ofertas, es en estos momentos la siguiente:
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Núm. ocupaciones
Familias profesionales
seleccionadas
Sanidad. 16
Informática y comunicaciones. 14
Servicios socioculturales y a la comunidad. 10
Administración y gestión. 9
Agraria. 7
Comercio y marketing. 7
Seguridad y medio ambiente. 6
Fabricación mecánica. 4
Transporte y mantenimiento de vehículos. 4
Electricidad y electrónica. 3
Energía y agua. 3
Industrias alimentarias. 3
Química. 2
Actividades físico deportivas. 1
Edificación y obra civil. 1
Hostelería y turismo. 1
Instalación y mantenimiento. 1
Total ocupaciones seleccionadas. 92
Como muestra la tabla anterior, destacan principalmente las ocupaciones de sanidad y

de informática y telecomunicaciones, seguidas por servicios socioculturales y a la comunidad
y administración y gestión.
En cuanto a su distribución territorial, la mayoría de las tendencias de variación de
empleo por familia profesional que se observan en el conjunto del Estado durante el año
2020 tienen validez en todas las comunidades autónomas. Se produce un crecimiento de la
contratación en la actividad sanitaria: médicos y médicas especialistas, profesionales de la
psicología, enfermería y auxiliares de enfermería, en particular vinculados a geriatría. Las
ocupaciones relacionadas con informática, telecomunicaciones y consultorías experimentan
un desarrollo, especialmente en Cataluña y la Comunidad de Madrid. Aunque el comercio
minorista, en general, está sufriendo una disminución de ventas, hay actividades concretas
que presentan un buen comportamiento del empleo, como son los supermercados,
farmacias y tiendas especializadas en productos informáticos y de ocio doméstico. También
ha crecido el empleo en la actividad logística, en particular el envío y reparto de comidas y
productos a domicilio.
En el difícil contexto actual, junto a esta labor de estudio y análisis del mercado laboral,
las políticas activas de empleo se configuran un instrumento básico para mejorar la
empleabilidad de todas las personas trabajadoras y, en particular, de los colectivos más
desfavorecidos. Además, las políticas de empleo deben destinar sus recursos económicos,
técnicos y humanos a aquellas acciones que permitan adaptarse con celeridad a las nuevas
necesidades de las empresas y de la sociedad, tanto si proceden del impacto más inmediato
de la crisis sanitaria, como si derivan de tendencias de cambio estructurales.
La formación y la orientación laboral deben partir de un buen diagnóstico de las
necesidades formativas que el mercado laboral precisa y demanda en cada momento, y de
una información basada en el conocimiento de esas necesidades y de las evidencias que
muestren los datos producto de la experiencia acumulada por los servicios públicos de
empleo en su atención a las personas y a las empresas. Las nuevas tecnologías de análisis
de datos y la implantación progresiva de procesos basados en el uso ético de la inteligencia
artificial, serán herramientas que permitan mejorar los resultados de esas atenciones y la
adecuación de las políticas activas de empleo al cumplimiento de sus objetivos estratégicos
y finalistas.
Evolución en cifras de la situación del Mercado de Trabajo.
El impacto de esta crisis sanitaria se hace especialmente visible en la brusca ruptura a
partir del segundo trimestre de 2020, de la tendencia mostrada por los principales
indicadores del mercado de trabajo. Los valores recogidos en las siguientes gráficas son
datos definitivos a 4.º trimestre de cada año en la serie 2008-2020 extraídos de la EPA con
los comentarios más relevantes de las mismas.
La EPA mostró un significativo incremento desde el año 2008 de la tasa de paro,
consecuencia del comienzo y evolución de la crisis económica iniciada a finales de 2007, y
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alcanzó su nivel más desfavorable en el primer trimestre de 2013. A partir de entonces, la

tasa de paro se redujo progresivamente para todos los grupos de edad, de manera más
acentuada entre las personas jóvenes. Esta tendencia se interrumpió abruptamente en el
segundo trimestre de 2020. En el año 2020 se vuelve a elevar en todos los grupos de edad,
y de nuevo de manera significativa en el colectivo de jóvenes (Gráfico 1).
Gráfico 1. Evolución de la tasa de paro por grupos de edad. España 2008-2020T4
Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.

En el Gráfico 2 se muestra la tasa de paro desglosada por sexos, y aunque globalmente
ésta se ha ido reduciendo a partir de 2013, la brecha de género siempre se ha mantenido y
ensanchado en los últimos años. En el 4.º trimestre de 2020, con la ruptura de la tendencia a
la baja y nuevo aumento de la tasa de paro a todos los niveles, las diferencias entre hombres
y mujeres han aumentado significativamente.
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Gráfico 2. Evolución de la tasa de paro por sexos. España 2008-2020T4

Como podemos ver en el tercer gráfico, nuestro mercado de trabajo continúa teniendo en
la brecha de género uno de sus principales retos. La disminución a buen ritmo en el número
de parados iniciada a partir de 2013 se ha roto este último 2020 retrocediendo a los niveles
de hace 3 años. La diferencia en el paro entre hombres y mujeres tuvo un punto de inflexión
a principios de 2016, a partir del cual la brecha de género ha ido aumentando lenta pero
progresivamente, pero ha sido en este último periodo de crisis sanitaria donde la brecha se
ha hecho considerablemente mayor.
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Gráfico 3. Evolución del número de parados por sexos. España 2008-2020T4

Si observamos el porcentaje de parados por sector económico (Gráfico 4), vemos que
los efectos de la pandemia no han alterado sustancialmente los valores, aunque sí han
ralentizado las tendencias. A partir de 2015 hay una clara disminución del porcentaje de
personas que buscan su primer empleo o se encuentran en una situación de paro de larga
duración, pasando de un 60,7% a finales de 2014 a un 46,8% a finales de 2020. Por el
contrario, se ha producido en ese periodo el efecto inverso en el sector servicios, pasando
de un mínimo histórico del 26,2% a finales de 2014 a un 38,9% en 2020. En ese mismo
periodo, el resto de sectores productivos (Agricultura, Industria y Construcción) se mantienen
prácticamente inalterables.
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Gráfico 4. Porcentaje de parados por sector económico. España 2008-2020T4

En el siguiente gráfico (Gráfico 5) queda reflejado de mejor manera lo que se ha visto en
el anterior, y es nuestra gran dependencia del sector servicios, de hecho, más de tres
cuartas partes de nuestra población ocupada forman parte del mismo, y es el que con mayor
virulencia ha acusado la crisis por las restricciones a la movilidad. La tendencia positiva
iniciada a partir de 2014 se rompe en 2020, y mientras que en los demás sectores la
disminución en el número de personas ocupadas baja muy ligeramente, es el sector
servicios el que se lleva la peor parte, pasando de 15,12 millones de personas a 14,59
millones.
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Gráfico 5. Evolución del número de ocupados por sector económico. España 2008-2020T4

En relación al empleo total, tanto indefinido como temporal, en el Gráfico 6 se muestran
las tasas de variación interanual de los mismos. La tendencia iniciada a principios de 2016
con una clara disminución de la temporalidad en el empleo y aumento de los puestos de
trabajo de carácter indefinido queda igualmente rota el último año con la disminución de la
población ocupada a todos los niveles.
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Gráfico 6. Evolución del empleo total, indefinido y temporal. España 2009-2020T4
CAPÍTULO III
Principios inspiradores de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al
Empleo
Principios inspiradores
Transcurridas las dos primeras décadas del siglo XXI se hacen patentes las
transformaciones que se están produciendo en los mercados de trabajo, sus efectos sobre el
empleo y sobre condiciones de vida de las personas. Estos cambios profundos suscitan un
amplio debate que se extiende a todos los ámbitos de la interlocución política, económica y
social.
Dentro de esta reflexión global de lo que debe ser una evolución inteligente, sostenible e
integradora de los mercados de trabajo, que requieren un nuevo impulso del diálogo social y
la necesidad de adaptar la regulación laboral, la reforma de las políticas activas de empleo
representa en sí misma un reto país. Por una parte, porque las políticas activas de empleo
son un elemento sustancial para acompañar a las personas en las transiciones laborales,
cada vez más frecuentes, a través de la orientación, la formación permanente, el reciclaje
profesional y el aprovechamiento de las oportunidades de empleo a lo largo de la vida
laboralmente activa. Por otra, porque son un complemento imprescindible de las políticas de
protección del empleo y un instrumento útil para evitar la exclusión laboral y la cronificación
de la dependencia de las medidas de protección, al tiempo que deben acompañar el
Página 52
necesario proceso de transformación productiva y son un potente instrumento para combatir

las brechas de género.
En concreto, para las mujeres y para ciertos colectivos como las personas jóvenes,
personas en situación de desempleo de larga duración y otros colectivos vulnerables como
refugiados, personas migrantes, personas gitanas, personas con discapacidad y personas
en situación de alta vulnerabilidad, las políticas activas de empleo contribuyen a la igualdad
de oportunidades en el acceso al empleo, actuando sobre las causas de la menor
empleabilidad como los desajustes en la cualificación, las dificultades para adquirir
experiencia profesional o habilidades para la búsqueda y el mantenimiento de la ocupación.
Son también un instrumento útil para la mejora de la cohesión territorial, cuando se
concentran preferentemente en las zonas menos desarrolladas, afectadas por crisis
sectoriales o deslocalización productiva y, por tanto, con menores oportunidades de empleo
y mayor riesgo de despoblación.
Asimismo, las políticas activas de empleo contribuyen al desarrollo empresarial
mejorando la disponibilidad y la capacitación de la oferta de trabajo, que el tejido productivo
requiere en cada momento y en cada sector de actividad, y facilitando la transición
productiva inteligente y sostenible. En este sentido y en el contexto actual, las políticas
activas de empleo deben ser también una palanca para impulsar la innovación y la
modernización de las empresas, el cambio de modelo energético y afrontar con éxito el
desafío tecnológico que afronta el conjunto de la economía.
En definitiva, las políticas activas de empleo mejoran la empleabilidad de las personas,
facilitan la transición entre empleos, el desarrollo de las capacidades y la inclusión
sociolaboral de las personas más vulnerables, reduciendo las necesidades financieras de las
políticas de protección y, al mismo tiempo, potencian las capacidades de las empresas y
mejoran el funcionamiento del sistema productivo. Son, por tanto, un elemento esencial de la
cohesión social y territorial, que las convierte en políticas públicas de inversión, enfocada
desde la perspectiva de la mejora de la empleabilidad de las personas y de su contribución
al desarrollo económico.
En España, las circunstancias del mercado de trabajo con un elevado desempleo
estructural, relaciones laborales precarias y con desigualdades territoriales en las
oportunidades de empleo convierten a las políticas activas de empleo en un instrumento
esencial de una política de empleo inteligente, sostenible e integradora. Con el apoyo del
Fondo Social Europeo en los años posteriores a la entrada de España en la Comunidad
Económica Europea, las políticas activas de empleo ya fueron decisivas para facilitar la
transición de grandes sectores de la economía española a través de la mejora de la
capacitación de las personas. Lo deberían haber sido para la mejora de la empleabilidad tras
la crisis económica y financiera de la última década, pero faltó impuso político y
presupuestario, para que hubieran podido ser una auténtica palanca a favor de la igualdad
de oportunidades.
La nueva crisis del empleo provocada por la pandemia del COVID-19 requiere una
intervención pública decisiva con un impulso cuantitativo y cualitativo de las políticas activas
de empleo. Así como las medidas de protección, como la protección extraordinaria frente al
desempleo y las medidas de liquidez, han resultado esenciales en estos últimos meses, las
políticas de activación y transición al empleo serán esenciales para la recuperación
económica y laboral y para evitar el aumento de las desigualdades como consecuencia de la
pandemia.
De ahí que el Gobierno de España haya situado la reforma y el impulso de las políticas
activas de empleo entre sus prioridades la modernización de estas políticas y el
acompañamiento personalizado a las personas y a las empresas, como primer principio
inspirador.
Como segundo principio inspirador, de esta nueva Estrategia, es el compromiso con el
trabajo decente, la calidad y la estabilidad en el empleo. No se puede seguir manteniendo la
anomalía española que caracteriza nuestras relaciones laborales.
De hecho, aun antes de la crisis provocada de la pandemia y con la vista puesta en las
grandes transformaciones a las que se enfrenta el mercado de trabajo, el Gobierno español
impulsó, en marzo de 2019, la II Conferencia Nacional Tripartita con la activa participación de
los interlocutores sociales, las comunidades autónomas, el Consejo Económico y Social y
una amplia representación de expertos y académicos del ámbito económico y laboral.
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Más recientemente, en julio de 2020, el Gobierno y los interlocutores sociales firmaron

un acuerdo por la reactivación económica y del empleo en el cual se establecía un
compromiso para la reactivación económica y la creación de empleo de calidad, junto a la
extensión de las medidas de protección y la puesta en marcha de un segundo programa
financiero de apoyo a la solvencia y la inversión empresarial.
De hecho, esta agenda para la recuperación del empleo compartida por el Gobierno con
los agentes sociales se vinculaba expresamente a la formación y recualificación de las
personas trabajadoras a lo largo de toda la vida laboral, la regulación del trabajo a distancia
y la adaptabilidad de la jornada, la industrialización y la transición verde, la economía
circular, el impulso de la digitalización de la economía y la modernización de las políticas
activas de empleo. Más concretamente, con la reorientación de los recursos
correspondientes hacia un sistema eficaz de apoyo personalizado, formación y
recualificación de los trabajadores y el despliegue de mecanismos eficientes de alineamiento
de la oferta y la demanda en el mercado laboral.
Esta personalización de los servicios dirigidos tanto a personas como a empresas, a
través del acompañamiento a lo largo de todo el proceso laboral es el tercer principio
inspirador de la nueva Estrategia.
Acompañamiento personalizado que debe complementarse con el proceso de
digitalización de los servicios públicos de empleo, con la incorporación del Big Data y la
Inteligencia Artificial, garantizando enfoques específicos basados en el principio de igualdad
de oportunidades y no discriminación, no solo en las herramientas de perfilado holístico, sino
también y de manera relevante en toda la relación de servicios y muy particularmente en el
proceso de detección de necesidades formativas, de prospección y tendencias de mercado
de trabajo, en el Sistema de Información de los servicios públicos de empleo, así como en
los procesos de seguimiento y evaluación. Se trata de modernizar los servicios públicos de
empleo, para ser capaces de dar soporte a las nuevas políticas activas de empleo.
Como cuarto principio inspirador, esta nueva Estrategia concibe las políticas activas de
empleo, como palanca de transformación productiva, para el especial fortalecimiento de la
transición ecológica y la transformación digital. Las empresas han sido las grandes olvidadas
de las anteriores políticas y son claves para el avance transformador que se propone como
objetivo de los servicios públicos de empleo.
La clave del cambio de modelo que establece la Estrategia Española de Apoyo Activo al
Empleo 2021-2024 es lograr la eficacia y evaluar para garantizar esa eficacia, así como para
la rendición de cuentas. La evaluación por tanto es un Eje vertebral de esta nueva Estrategia
y quinto principio inspirador.
Para cumplir estos objetivos, convergen en este momento la puesta en marcha del Pilar
de Empleo del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y la aprobación de unos
nuevos Presupuestos Generales del Estado para 2021, con la contribución de los recursos
económicos procedentes del Next Generation EU para el Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia, la ampliación del programa de Garantía Juvenil y las
potencialidades del vigente Programa Operativo de Fondo Social Europeo, además del
trabajo ya iniciado en torno al nuevo Plan Garantía Juvenil Plus 2021-2027 de trabajo digno
para las personas jóvenes, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio
de 2021. Sin olvidar la oportunidad que representa la aprobación de esta nueva Estrategia
Española de Apoyo Activo al Empleo para el periodo 2021-2024 (EEAAE), cuyo proyecto ha
elaborado al Servicio Público de Empleo Estatal, de acuerdo con el artículo 18.d) del vigente
texto refundido de la Ley de Empleo. En un proceso compartido, sin precedentes, con el
diagnóstico de situación y diseño de la propuesta de reforma mediante acuerdo en el marco
del diálogo social, con la movilización de más de 100 personas profesionales expertas de los
Servicios Públicos de Empleo de las comunidades autónomas, bajo la dirección e impulso
del Ministerio de Trabajo y Economía Social y con el acuerdo de la Conferencia Sectorial de
Empleo y Asuntos Laborales y del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo.
En el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el Componente 23
«Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo»,
encuadrado en el área política VIII «Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo»,
tiene como reto y objetivo impulsar, en el marco del diálogo social, la reforma del mercado
laboral español para adecuarlo a la realidad y necesidades actuales y de manera que
permita corregir las debilidades estructurales, con la finalidad de reducir el desempleo
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estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, mejorar el capital humano, modernizar la

negociación colectiva y aumentar la eficiencia de las políticas públicas de empleo, dando
además, un impulso a las políticas activas de empleo, que se orientarán a la capacitación de
los trabajadores en las áreas que demandan las transformaciones que requiere nuestra
economía.
Dentro de las reformas e inversiones propuestas en este componente se incluye la
Reforma 5 «Modernización de políticas activas de empleo». Precisamente una de las
actuaciones contempladas para la implementación de esta Reforma es la aprobación de la
Estrategia Española de Activación para el Empleo 2021-2024, que contendrá la planificación
estratégica para los cuatro próximos años. Mediante la nueva Estrategia Española de Apoyo
Activo al Empleo 2021-2024 que se aprueba por este real decreto se procede a dar
cumplimiento a la implementación esta actuación, dado que la norma por la que se aprueba
constituye un hito (CID 334), dentro del C23.R5 del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia.
En particular, esta Estrategia incluye objetivos y medidas alineados con la reformas e
inversiones incluidas tanto en el Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un
mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», como en el Componente 19 «Plan
Nacional de Competencias Digitales» y el Componente 11 «Modernización de las
Administraciones Públicas», del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Estos grandes retos de planificación estratégica y presupuestaria representan una gran
oportunidad, también una gran responsabilidad, para realizar esta reforma e impulso sin
precedentes en las políticas activas de empleo en el conjunto de nuestro Sistema Nacional
de Empleo. Por ello, es necesario que este impulso de reforma de las políticas activas de
empleo se base en las mejores referencias internacionales, en la experiencia de cohesión y
trabajo compartido en el seno del Sistema Nacional de Empleo en los últimos años y en el
compromiso de participación y trabajo conjunto entre el Gobierno, las comunidades
autónomas y los interlocutores sociales como el desplegado en la elaboración de esta nueva
Estrategia, que debe continuar con esta nueva gobernanza en el impulso a la
implementación de la nueva Estrategia, el seguimiento y la evaluación de la misma.
Referencias internacionales
A continuación de la II Conferencia Nacional Tripartita celebrada en marzo de 2019 a la
que se ha hecho referencia, en el mes de junio de 2019 y en el contexto del primer
centenario de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), se celebró en
Madrid la 108.ª Conferencia Internacional de Trabajo que analizó el conjunto de
recomendaciones de la «Comisión Mundial sobre el futuro del trabajo. Trabajar para un
futuro más prometedor».
Esta cumbre mundial sobre el empleo señaló inequívocamente la necesidad de fortalecer
la protección de las personas trabajadoras mediante una garantía universal del empleo que
proteja sus derechos fundamentales y garantice un salario para alcanzar un nivel de vida
digno con condiciones de trabajo reguladas en entornos seguros y saludables. Pero también
consideró imprescindible extender la protección social durante toda la vida laboral,
incorporando la formación como un derecho clave que asegure la adquisición de nuevas
competencias y la mejora de las cualificaciones para las transiciones laborales. En paralelo,
propuso un apoyo a las comunidades rurales, el desarrollo de una agenda transformadora
respecto de la igualdad de género y la reestructuración de los incentivos a las empresas, de
tal modo que se estimulen las inversiones a largo plazo con un impacto más favorable sobre
el empleo y las condiciones de vida de las personas.
Con las conclusiones de esta Conferencia Internacional, la OIT actualizaba sus
orientaciones sobre las políticas activas de empleo y el papel de los servicios públicos de
empleo en relación con los derechos laborales de la ciudadanía, introduciendo una
perspectiva más amplia y ambiciosa en relación con las transiciones y transformaciones en
el empleo.
En la misma línea, la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, aprobada por la
Organización de las Naciones Unidas (en adelante, ONU) en 2015, identificó 17 Objetivos de
Desarrollo Sostenible (en adelante, ODS) con sus respectivas metas de carácter global. Y, si
bien el Objetivo 8 se refiere expresamente al «Trabajo decente y el crecimiento económico»,
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conviene recordar el enfoque integrado de estos ODS a través de la interconexión entre

distintos objetivos para resolver otras cuestiones consustanciales al empleo, como la
eliminación de la pobreza, el combate al cambio climático, la educación, la igualdad de trato
y de oportunidades de mujeres y hombres, la defensa del medio ambiente o el diseño de las
ciudades.
Por su parte, la Unión Europea ha venido impulsando un amplio debate sobre la creación
de un «mercado de trabajo competitivo para el siglo XXI», centrado en la adecuación de las
competencias y las cualificaciones a la perspectiva del empleo, como parte esencial de la
Agenda Social Europea y en coherencia con los objetivos de crecimiento innovador,
sostenible e inclusivo que se introdujeron en la Estrategia Europa 2020, así como con los
objetivos climáticos fijados en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 en
coherencia con la Estrategia Europea, alcanzando para el 2050.
Distintos documentos e iniciativas de las instituciones europeas reconocen la
insuficiencia de la oferta para responder a la demanda productiva, pero también señalan la
aparición de un déficit cualitativo en la capacitación de las personas para aprovechar las
oportunidades de empleo y responder a sus características, cada vez más exigentes.
En particular, el análisis europeo viene señalando el reto del desempleo juvenil, que
representa un peligro para el equilibrio generacional, y el riesgo de exclusión sociolaboral de
los colectivos más vulnerables, con especial énfasis en el desempleo de larga duración. Lo
mismo cabe decir de la persistencia de la desigualdad de género, en tanto que la tasa de
empleo femenino se mantiene en la media europea un 10% por debajo de la masculina.
En esta línea, a pesar de las dificultades de la crisis económica y financiera de ese
periodo, las «Orientaciones Integradas Europa 2020" derivadas de la Decisión 2010/707/UE
del Consejo Europeo, ya perseguían una mayor participación del conjunto de la ciudadanía
en el mercado laboral mediante el «incremento de la tasa de empleo, el desarrollo de una
fuerza de trabajo capacitada a través de la formación continua y el establecimiento de
sistemas que ayuden a reconocer las competencias adquiridas por las personas». Las
orientaciones también se referían a la mejora de los sistemas educativos y formativos
promoviendo el aprendizaje permanente, la movilidad internacional de docentes y alumnos,
el desarrollo de marcos de cualificación que permitan itinerarios flexibles de aprendizaje y las
asociaciones de los sistema educativos y formativos con las empresas. Contemplaban,
asimismo, la lucha contra la exclusión social para evitar el riesgo de pobreza y exclusión,
actuando sobre las personas más alejadas del mercado laboral para capacitarlas.
Con el refuerzo del Parlamento Europeo, este enfoque estratégico llegó a concretar
objetivos y metas que deberían haberse cumplido en este mismo año 2020. Su consecución,
que ya se había visto afectada por la duración e intensidad de la crisis económica y
financiera, se ha demostrado inalcanzable, por el momento, dadas las consecuencias
económicas y sociales de la actual crisis sanitaria:
– alcanzar una tasa de empleo mínima del 75 % para la población de entre 20 y 64 años;
– invertir un 3 % del Producto Interior Bruto en la investigación y el desarrollo;
– reducir al menos en un 20 % las emisiones de gases de efecto invernadero,
aumentando el porcentaje de las fuentes de energía renovables en nuestro consumo final de
energía hasta un 20 % y en un 20 % la eficacia energética;
– reducir la tasa de abandono temprano de la educación y la formación a menos del 10
% y aumentar hasta al menos el 40 % la tasa de titulados de la enseñanza superior;
– reducir en 20 millones el número de personas que viven por debajo del umbral de la
pobreza o en riesgo de exclusión social.
Para estos objetivos sociales y laborales, en su doble dimensión cuantitativa y
cualitativa, la Unión Europea dispuso en estos últimos años de los Fondos Estructurales y de
Inversión Europeos, en particular de las aportaciones del Fondo Social Europeo para el
periodo actual de programación, junto con otras siete iniciativas emblemáticas, entre las que
destaca el esfuerzo realizado en la Agenda para las nuevas cualificaciones y empleos, el
establecimiento de la Garantía Juvenil a partir de la Recomendación del Consejo de 22 de
abril de 2013, que ha sido sustituida por la Recomendación del Consejo de 30 de octubre
2020 relativa a «un puente hacia el empleo: refuerzo de la Garantía juvenil», y el Programa
de la Unión Europea para Empleo e Innovación Social «EaSI» (2014-2020) que en el período
2021-2027 se convertirá en un capítulo del Fondo Social Europeo Plus (FSE+).
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Por otra parte, recientemente se han aprobado la Decisión 2020/1512 del Consejo, de 13
de octubre de 2020, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados
miembros que son relativas a: impulsar la demanda de mano de obra; aumentar la oferta de
trabajo y mejorar el acceso al empleo, las capacidades y las competencias; mejorar el buen
funcionamiento de los mercados laborales y la eficacia del diálogo social; y, promover la
igualdad de oportunidades para todos, fomentar la integración social y combatir la pobreza.
Precisamente para la ejecución de estas políticas de empleo a nivel nacional, la Unión
Europea ha puesto especial énfasis en la necesidad de fortalecer los servicios públicos de
empleo, organismos responsables de las políticas activas de empleo en cada Estado
miembro. Por eso es esencial recordar los avances que se han producido en el marco de la
Red Europea de Servicios Públicos de Empleo (PES Network), impulsada definitivamente en
2014 con la Decisión del Parlamento Europeo y el Consejo para mejorar la cooperación
entre todos los SPE europeos y que ha sido modificada el 25 de noviembre de 2020.
Actualmente, la Red está formada por los SPE de la UE27, entre ellos el SEPE, así como los
servicios públicos de empleo de Noruega e Islandia y la Comisión Europea.
Desde entonces, la PES Network se ha convertido en una referencia imprescindible en
relación con la mejora de las políticas activas de empleo y de los servicios públicos de
empleo en sus funciones de planificación, gestión y evaluación. En estos años ha impulsado
la evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo europeos con una
metodología común, en la que han participado todos los servicios públicos de empleo
españoles a través del programa EVADES, así como la creación de un Centro de
Conocimiento y un modelo de aprendizaje mutuo basado en las buenas prácticas entre todos
los servicios públicos de empleo de los Estados. Desde el punto de vista de la planificación
estratégica, la Red Europea ha determinado «objetivos clave» para la medición y la
comparación de la atención a las personas y empresas usuarias de los servicios públicos de
empleo. En los distintos Consejos de esta Red Europea de la que forma parte activa el
Servicio Público de Empleo Estatal, se tratan temas claves, así, en la celebrada en Helsinki
en diciembre de 2019, versó sobre la «Preparación de los servicios públicos de empleo para
los cambios estructurales», incluyendo la aplicación del aprendizaje continuo y la inteligencia
artificial en relación con la modernización y mejora de las políticas activas de empleo, y, en la
última reunión por videoconferencia del Consejo en diciembre 2020 en Múnich, se trató el
«Apoyo de los servicios públicos de empleo a la recuperación».
En este contexto europeo, conviene tener presente también la evolución de EURES, la
red de cooperación europea diseñada para facilitar la libre circulación de las personas que
está presente en todos los servicios públicos de empleo españoles. Del mismo modo, hay
que tener en cuenta otros instrumentos íntimamente relacionados con el enfoque estratégico
europeo en relación con la activación para el empleo, como la Agenda Europea de
Capacidades y la Clasificación europea de capacidades, competencias, cualificaciones y
ocupaciones, ESCO, por sus siglas en inglés, que se configura como un instrumento
esencial para la transparencia y el reconocimiento de las capacidades y cualificaciones que
facilite la movilidad funcional y geográfica del empleo en el conjunto de la Unión Europea. Y,
más recientemente, la Declaración de Osnabrück.
Otras referencias europeas que debemos tener en cuenta porque afectan al núcleo de
las políticas activas de empleo son las recomendaciones a los Estados sobre las
competencias clave para el aprendizaje permanente (Recomendación del Consejo de 22 de
mayo de 2018 relativa a las competencias clave para el aprendizaje permanente que
actualizó la anterior Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de
diciembre de 2006 sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente
(2006/962/CE) (2006/962/CE), el Marco Europeo de Competencias Digitales para los
Ciudadanos (DigCom) y el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas.
Sin embargo, como corresponde a la mejor tradición europea, la respuesta de la Unión
Europea a los retos del mercado de trabajo del siglo XXI adquiere características propias y
diferenciales a través del reconocimiento específico de nuevos derechos para la ciudadanía.
En este sentido, es esencial la aprobación del Pilar Europeo de Derechos Sociales en la
Cumbre celebrada en Gotemburgo (Suecia) el 17 de noviembre de 2017, que constituye el
primer conjunto de derechos sociales proclamados por las instituciones de la Unión Europea
desde la Carta de los Derechos Fundamentales del año 2000 y supone un punto de inflexión
para el conjunto de las políticas sociales europeas.
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El Pilar Europeo de Derechos Sociales establece 20 principios y derechos clave para

apoyar un mejor funcionamiento estructural de los mercados de trabajo sobre la base de tres
elementos que se incorporan decididamente al marco estratégico y político de la Unión
Europea:
– La igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo;
– las condiciones de trabajo justas;
– la protección e inclusión social;
El primero de estos tres elementos se relaciona directamente con las políticas activas de
empleo, convertidas en la garantía de acceso a algunos de los nuevos derechos sociales
reconocidos para el conjunto de la Unión Europea.
En este sentido, el Pilar Europeo de Derechos Sociales identifica un ámbito específico (el
cuarto del Capítulo 1) de «Apoyo activo para el empleo», que prevé el derecho de cada
persona a recibir asistencia personalizada y oportuna a fin de mejorar sus perspectivas de
empleo o trabajo autónomo. Esto incluye el derecho a recibir ayuda para la búsqueda de
empleo, la formación y el reciclaje, así como a la protección social y la formación durante las
transiciones profesionales. Se reconoce también el derecho de las personas jóvenes a la
educación continua, a una formación como aprendices, a un periodo de prácticas o una
oferta de empleo de buena calidad en los cuatro meses siguientes a quedar desempleadas o
finalizar los estudios. Asimismo, de acuerdo con el Pilar Europeo de Derechos Sociales, las
personas desempleadas tienen derecho a recibir una ayuda personalizada, continuada y
adecuada y las personas en situación de desempleo de larga duración tienen derecho a una
evaluación individual detallada no más tarde de los dieciocho meses de desempleo.
A pesar de las limitaciones de la eficacia directa del Pilar Social en términos jurídicos, es
indudable que este enfoque como nuevos derechos subjetivos de ámbito europeo
relacionados con las políticas activas de empleo, interpela directamente a los servicios
públicos de empleo de los Estados miembros, puesto que se relaciona con su ámbito de
competencia. Afecta también a la adopción y aplicación de una «cartera de servicios» que
refuerce el vínculo y el compromiso con las personas y las empresas usuarias y condicionan
la naturaleza, el alcance y la forma de prestación de las políticas activas de empleo.
Por otra parte, al igual que se indicaba respecto de los ODS de la Agenda 2030 sobre el
Desarrollo Sostenible, los derechos sociales que se refieren en el Pilar Europeo de Derechos
Sociales tienen carácter integrado e integrador y se interrelacionan entre sí respecto de la
atención a los usuarios. Por tanto, sin perjuicio de la competencia administrativa concreta,
estos derechos laborales más directamente vinculados a las políticas activas se deben
coordinar con el resto de los previstos en el Capítulo I del Pilar Social, «Igualdad de
oportunidades y de acceso al mercado de trabajo», en particular con los derechos relativos a
la «Educación, formación y aprendizaje permanente», la «Igualdad de sexos», que se
extiende expresamente a la participación en el mercado laboral, las condiciones de trabajo,
de empleo y carrera profesional y de retribución para un trabajo equivalente, la «Igualdad de
oportunidades».
Asimismo, los derechos de acceso al empleo previstos en el Capítulo 1, deben ponerse
en relación con el Capítulo 2 sobre las «Condiciones de trabajo justas», que se refiere al
trabajo seguro y adaptable, al salario, la información y diálogo social, más directamente
relacionados con el ámbito de las relaciones laborales y la negociación colectiva. Y,
asimismo, con el capítulo III «Protección e inclusión social», en particular con la protección
social y las prestaciones por desempleo, la renta mínima, la inclusión laboral de las personas
con discapacidad y el acceso a la vivienda y otros servicios esenciales.
Los análisis, las estrategias y las recomendaciones internacionales, en el ámbito de la
OIT, la ONU y, particularmente, la Unión Europea permiten obtener una conclusión general:
las circunstancias de las economías desarrolladas y, en particular, las características de los
mercados de trabajo en su respuesta a los retos globales de sostenibilidad y competitividad
requieren un fortalecimiento de las políticas activas de empleo y abocan a un nuevo enfoque
en su provisión por parte de los servicios públicos de empleo: el acompañamiento
continuado de las personas a lo largo de toda su vida laboral activa, que afecta
especialmente al diseño de los servicios de orientación, cualificación/recualificación y acceso
a las oportunidades de empleo.
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Por tanto, el impulso de las políticas activas de empleo ya no se refiere exclusivamente a

la necesidad de incrementar su dotación presupuestaria, sino de adaptar el diseño, la
planificación, la gestión y la evaluación de las políticas activas de empleo, concebidas ahora
como servicios que aseguran a la ciudadanía su acceso con carácter permanente. Para ello
el grupo de trabajo que se constituya analizará la evolución de estos servicios, así como su
coste.
Experiencia del Sistema Nacional de Empleo

En el caso de España, la necesidad de actualización y fortalecimiento de las políticas
activas de empleo tiene sus propias características. Por una parte, como corresponde a una
economía abierta, integrada en el espacio europeo y con amplia presencia en otros ámbitos
internacionales, entre los que destaca su interconexión con las economías iberoamericanas,
el mercado de trabajo español afronta los retos comunes que indicamos al comienzo: los
riesgos de la globalización y la deslocalización de ciertas actividades productivas que
afectan fundamentalmente a su tejido industrial; el impacto de la digitalización sobre los
procesos y las ocupaciones que requiere un esfuerzo continuado de formación,
recualificación y reducción de la brecha digital entre las personas; el desafío del cambio
climático y la necesidad de transformación productiva que afecta a amplios sectores de la
actividad económica y del empleo.
Todas estas circunstancias se vieron agravadas y aceleradas durante la crisis económica
y financiera que provocó un incremento de las desigualdades sociales y territoriales, y se
presentan ahora como enormes desafíos en el contexto de la pandemia de la COVID-19 y
sus efectos sobre sectores esenciales de la economía española, intensivos en el empleo y
predominantes en ciertos territorios, como el turismo y el comercio minorista.
Por otra parte, son conocidas las debilidades estructurales del mercado de trabajo
español, caracterizado por una tasa de desempleo elevada y persistente y la dualidad que se
deriva de una alta tasa de temporalidad y un desajuste entre las ofertas de empleo
disponibles, sus requerimientos y la cualificación, que limita gravemente las oportunidades
de acceso al empleo de una parte significativa de las personas demandantes de empleo.
Dentro de este marco global, es particularmente preocupante el desempleo juvenil y
desempleo de larga duración y la escasa participación en el mercado de trabajo de los
colectivos más vulnerables, así como la persistencia de la desigualdad de género y de la
brecha digital que amenazan los principios básicos de cohesión e igualdad de oportunidades
en el acceso al empleo.
Desde el punto de vista normativo, la política de empleo se encuadra en España dentro
de los «Principios rectores de la política social y económica», Capítulo Tercero de la
Constitución Española, que fija una estrecha vinculación entre la normativa laboral, las
obligaciones de los poderes públicos, el diálogo social y la negociación colectiva. En
concreto, el artículo 35 de la Constitución Española establece «el deber de trabajar y el
derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del
trabajo y a una remuneración suficiente (…)», y los artículos 40 y 41 obligan a los poderes
públicos a realizar «una política orientada al pleno empleo» (artículo 40.1), a fomentar «una
política que garantice la formación y readaptación profesionales» (artículo 40.2) y a
mantener «un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice
la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad,
especialmente en caso de desempleo» (artículo 41).
Desde el punto de vista institucional, el artículo 149.1.7.ª de la CE otorga la competencia
legislativa laboral exclusivamente a la Administración General del Estado, sin perjuicio de su
ejecución por los «órganos de las Comunidades Autónomas». En el ámbito de las políticas
activas de empleo, esta división de competencias entre la Administración General del Estado
y las comunidades autónomas es la base de la existencia de distintos servicios públicos de
empleo, el SEPE y los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, que se
fueron creando a medida que éstas asumieron las funciones de ejecución que hasta ese
momento ejercía en exclusiva la Administración General del Estado.
Desde el punto de vista práctico, el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 3/2015 por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, concreta esta distribución de las
competencias laborales mediante la atribución al Gobierno del Estado de la coordinación de
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la política de empleo, la aprobación de los proyectos de normas con rango de ley y la

elaboración y aprobación de las disposiciones reglamentarias en relación con la
intermediación y colocación en el mercado de trabajo, fomento de empleo, protección por
desempleo, formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, así como el desarrollo
de dicha ordenación. Corresponde también al Gobierno estatal la gestión y control de las
prestaciones por desempleo. Por su parte, de acuerdo con la Constitución Española y sus
Estatutos de Autonomía, corresponde a las comunidades autónomas en su ámbito territorial
el desarrollo de la política de empleo, el fomento del empleo y la ejecución de la legislación
laboral y de los programas y medidas que les hayan sido transferidos. La singularidad que
caracteriza al Sistema Nacional de Empleo ofrece la oportunidad de convertirla en un
espacio de cohesión social y vertebración territorial, entre diferentes administraciones
públicas que comparten incluso los espacios físicos a lo largo de todo el territorio en la red
de oficinas de empleo y de prestaciones.
Por su parte, el artículo 4 del texto refundido de la Ley de Empleo se refiere a la
dimensión local de la política de empleo que, en su diseño y modelo de gestión, se deberá
tener en cuenta para ajustarla a las necesidades del territorio, de manera que favorezca y
apoye las iniciativas de generación de empleo en el ámbito local. De conformidad con la
Constitución Española, con los Estatutos de Autonomía y con la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, además del propio texto refundido de la Ley de
Empleo, los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, en ejecución de
los servicios y programas de políticas activas de empleo, podrán establecer los mecanismos
de colaboración oportunos con las entidades locales y éstas, a su vez, podrán participar en
el proceso de concertación territorial de las políticas activas de empleo, mediante su
representación y participación en los órganos de participación institucional de ámbito
autonómico.
Este carácter orgánico complejo, que es necesario tener en cuenta en el diseño,
regulación y ejecución de las políticas activas de empleo, se reconoce expresamente en el
artículo 6 del Real Decreto Legislativo 3/2015 que se refiere al Sistema Nacional de Empleo,
como «el conjunto de estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y
desarrollar la política de empleo», actualmente integrado por el Servicio Público de Empleo
Estatal y los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas.
Precisamente por este carácter complejo, el Sistema Nacional de Empleo español ha
requerido la puesta en marcha de órganos de gobernanza específicos, a los que se refiere el
artículo 8 del texto refundido de la Ley de Empleo:
a) La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que es el instrumento
general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración General del
Estado y la de las comunidades autónomas en materia de política de empleo y de formación
profesional para el empleo en el ámbito laboral, especialmente en lo relacionado con la
Estrategia Española de Activación para el Empleo y con los Planes Anuales de Política de
Empleo. Constituida en el marco de lo previsto en el artículo 4 de la Ley 12/1983, de 14 de
octubre, del Proceso Autonómico y del artículo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, se regula por un Reglamento interno que establece su carácter deliberativo que
tiene como finalidad conseguir la máxima coherencia en la aplicación de las políticas
públicas ejercidas por la Administración del Estado y las comunidades autónomas en el
ámbito laboral.
b) El Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, que es el órgano consultivo y de
participación institucional en materia de política de empleo y de formación profesional para el
empleo en el ámbito laboral integrado por un representante de cada una de las comunidades
autónomas y por igual número de miembros de la Administración General del Estado, de las
organizaciones empresariales y de las organizaciones sindicales más representativas.
Al margen de estos condicionantes orgánicos, el artículo 9 del texto refundido de la Ley
de Empleo se refiere a tres instrumentos de coordinación del Sistema Nacional de Empleo,
que resultan esenciales para la planificación y ejecución de las políticas activas de empleo:
a) La Estrategia Española de Activación para el Empleo (EEAE), regulada en el artículo
10 del texto refundido de la Ley de Empleo, que se elaborará en colaboración con las
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comunidades autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y

sindicales más representativas, y que refleja las políticas activas de empleo y de
intermediación laboral que se desarrollan en el conjunto del Estado, e incluye tanto los
servicios y programas que realizan los servicios públicos de empleo con fondos estatales
como los que las comunidades autónomas realizan con recursos económicos propios.
Concreta su articulación en torno a 6 Ejes:
Eje 1. Orientación.
Eje 2. Formación.
Eje 3. Oportunidades de empleo.
Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.
Eje 5. Emprendimiento.
Eje 6. Mejora del marco institucional.
b) El Plan Anual de Política de Empleo (PAPE), regulado en el artículo 11 del texto
refundido de la Ley de Empleo, que concreta los objetivos de la EEAE para cada ejercicio
presupuestario tanto a nivel estatal como en cada una de las comunidades autónomas.
c) El Sistema de Información de los servicios públicos de empleo (SISPE), instrumento
esencial para la coordinación entre los servicios públicos de empleo y asegurar el
funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo como un sistema único, y que se define en
el artículo 12 del texto refundido de la Ley de Empleo como un sistema de información
común que se organizará con una estructura informática integrada y compatible, y será el
instrumento técnico que integrará la información relativa a la intermediación laboral, a la
gestión de las políticas activas de empleo, y de la protección por desempleo, que realicen los
servicios públicos de empleo en todo el territorio del Estado. El SISPE permite también
consolidar la estadística, a través de registros homogéneos e integrados en tiempo real, y
también la gestión, el seguimiento y la evaluación de las políticas activas de empleo
mediante la trazabilidad de todas las acciones relacionadas con los procesos de activación.
Por su parte, el artículo 36 del texto refundido de la Ley de Empleo definen las políticas
activas de empleo como «el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y
formación profesional para el empleo en el ámbito laboral dirigidas a mejorar las
posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas
desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas
ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social». Para permitir una
mejor adecuación a las características de cada comunidad autónoma, estos servicios y
programas pueden ser gestionados mediante la concesión de subvenciones públicas,
contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma
jurídica ajustada a derecho (artículo 36.3 del texto refundido de la Ley de Empleo).
Por último, desde el punto de vista de la aplicación concreta de las políticas activas de
empleo con un enfoque centrado en el acompañamiento continuado a los usuarios, resulta
esencial referirse al artículo 27 del texto refundido de la Ley de Empleo que regula la Cartera
Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que se regula reglamentariamente a
través del Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera Común de
Servicios del Sistema Nacional de Empleo. La Cartera establece las definiciones comunes a
los servicios que deben prestar obligatoriamente todos los servicios públicos de empleo
españoles y que son la base fundamental para la ejecución de la EEAE y el PAPE.
Si bien, a pesar de las previsiones legales y del entramado institucional, la respuesta de
las políticas activas de empleo a las debilidades del mercado laboral y a las dificultades para
la inclusión sociolaboral de una parte significativa de la población activa española, ha sido
insuficiente. Por una parte, la inversión global en políticas activas de empleo ha sido en
España tradicionalmente inferior a la media de la OCDE y de la Unión Europea; por otra,
dentro del gasto total de política de empleo, que incluye la protección del desempleo, las
políticas activas de empleo representan un porcentaje inferior respecto de las medias de la
Unión Europea, muy alejado de la relación entre activación y protección de otros países y de
la pretensión de aproximar la inversión que se realiza en la protección del empleo y el
desempleo con la inversión en activación y recualificación.
Por añadidura, las restricciones presupuestarias derivadas de la crisis económica y
financiera y mantenidas durante muchos años, redujeron significativamente las inversiones
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en las políticas activas de empleo durante la última década, de tal modo que todavía no han
recuperado la dotación financiera anual anterior a 2010, a pesar de que durante los años
2018 y 2019, se hizo un esfuerzo importante no ha sido hasta 2021, año del mayor esfuerzo
inversor en políticas activas de empleo, con un incremento en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 2021 del 35%, cuando se logran recuperar las dotaciones
presupuestarias.
Como consecuencia, las tasas de cobertura (personas y empresas usuarias atendidas
sobre el total potencial) son en España relativamente bajas y mayoritariamente se concretan
en acciones de baja intensidad y corta duración. Asimismo, la provisión de las políticas
activas de empleo depende significativamente de las subvenciones que los servicios
públicos de empleo otorgan a terceras entidades para el mantenimiento de servicios y
programas, con las limitaciones que ello conlleva en forma de discontinuidad en las
acciones, precarización laboral de los equipos técnicos y falta de orientación hacia los
resultados.
Con la visión crítica necesaria para abordar un proceso amplio de reforma, como el que
se aborda en esta nueva Estrategia, se debe reconocer que la escasa dotación
presupuestaria de las políticas activas en periodos precedentes, se añade a las limitaciones
de los servicios públicos de empleo, organismos competentes en su planificación, ejecución
y evaluación. Su escasez de medios humanos y materiales, unida a la complejidad del
modelo de gobernanza y a la rigidez en el diseño y gestión de las políticas activas de
empleo, ha repercutido negativamente en la ejecución presupuestaria.
Asimismo, las políticas activas de empleo tienen carencias en la evaluación y se
enfrentan a valoraciones negativas en la eficacia y en la eficiencia de sus servicios y
programas. En este sentido, en su estudio sobre el gasto en políticas activas de empleo en
España publicado en 2019, la AIREF ha puesto de manifiesto ciertas debilidades de los
Servicios Públicos de Empleo, especialmente en relación con determinadas políticas activas.
Las dos primeras evaluaciones del desempeño de los Servicios Públicos de Empleo
españoles en el marco de la iniciativa de aprendizaje mutuo de la Red Europea de los
servicios públicos de empleo también pusieron de manifiesto debilidades de los mismos en
los procesos de planificación, gestión y evaluación que afectan negativamente a la eficacia y
eficiencia de sus servicios y programas.
A pesar de estas debilidades, que han impedido que las políticas activas ofrecieran una
respuesta óptima a los desafíos globales y específicos del mercado de trabajo español,
puede decirse que el Sistema Nacional de Empleo ha realizado avances significativos en la
gobernanza y en la cohesión durante los últimos años, que han representado un sólido punto
de partida, junto al compromiso político decidido, al diálogo social y al marco presupuestario,
para la elaboración y el impulso a esta Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo
2021-2024.
CAPÍTULO IV
Objetivos estratégicos, específicos y medidas propuestas
La crisis económica y social derivada de pandemia va a tener un enorme impacto en el
mercado de trabajo y la actividad productiva. Por un lado, con relación al crecimiento del
desempleo y de la inactividad no solo en términos cuantitativos sino también en términos
cualitativos, pues es previsible que va a afectar de manera prioritaria a los colectivos
tradicionalmente más vulnerables, pero también a aquellos con menos formación o aptitudes
profesionales para la (re)incorporación a la actividad laboral. Por otro lado, es evidente que
la actual crisis va a producir (ya lo está haciendo) importantes transformaciones en la
economía y el mundo del trabajo: en las empresas y los sectores productivos, en las
ocupaciones y en la organización del trabajo, que se unen a las de naturaleza estructural
que veníamos atravesando.
Esta nueva realidad, derivada de la crisis y la digitalización, impone la obligación de
actuar con rapidez y poner en marcha nuevas políticas y nuevos instrumentos que permitan
afrontar los principales retos de nuestra sociedad: el impulso de la actividad económica, la
reconstrucción social y el cambio de nuestro modelo productivo tras la pandemia, la
digitalización y la transición hacia la economía verde, para luchar contra el paro y garantizar
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el aumento de empleo y las condiciones de trabajo de calidad. Así como procurar

incrementos en la tasa de actividad, tanto globales como especialmente de las mujeres, las
personas con discapacidad, las personas jóvenes y personas mayores de 55 años, entre
otras.
En este nuevo contexto, las Políticas Activas para el Empleo han de convertirse en un
mecanismo básico para mejorar las condiciones de empleabilidad de las personas
trabajadoras y en una palanca de transformación ante los cambios disruptivos que ya se
dejan sentir. Este segundo elemento es especialmente importante, pues las Políticas de
Empleo pueden contribuir de forma decidida y eficaz con todas las herramientas posibles en
los procesos de transformación y adaptación de las empresas y los sectores productivos,
acompañando los tránsitos laborales y la incorporación de nuevas tecnologías que estimulen
la actividad económica y la creación de empleo y permitan compatibilizar las necesidades
que están apareciendo en sectores esenciales: digitalización, economía verde, investigación,
cuidados y servicios a la comunidad, entre otros.
En definitiva, poner todos los recursos económicos, técnicos y humanos del conjunto de
las Políticas Activas para la creación y mejora del empleo no solamente constituye un paso
esencial en la lucha contra la crisis derivada por la pandemia, sino una pieza básica en la
estrategia de transformación del país.
Para que esto sea así, las políticas activas de empleo han de poder cumplir de forma
efectiva los objetivos de la mejora de la empleabilidad y el fomento del empleo
especialmente de los colectivos más desfavorecidos, que son, por otra parte, los más
expuestos y vulnerables en situaciones de crisis económica. Las políticas activas han de
centrar gran parte de sus esfuerzos en su atención, procurando su inclusión y tomando en
consideración las distintas circunstancias personales (las franjas de edades, la perspectiva
de género, exclusión y vulnerabilidad). Asimismo, es necesario el reforzamiento de las
regulaciones, estrategias y programas de empleo existentes, además de, en su caso, su
actualización y adaptación.
Pero junto a lo anterior, también resulta imprescindible que permitan poner en marcha
con celeridad nuevos instrumentos que complementen e incidan de manera eficaz en las
nuevas situaciones y necesidades. En concreto, se hace necesaria la adopción de
programas que se alineen con las necesidades básicas de España, ya deriven de la crisis de
la COVID-19, ya tengan una naturaleza más estructural. En este ámbito, la formación ha de
ocupar un papel central, mediante la recualificación y redireccionamiento de aquellas
personas más afectadas por ambos procesos, así como la incorporación de la formación a lo
largo de la vida de las personas.
Desde esta perspectiva España se encontraría en condiciones de cumplir de forma
efectiva tanto con los compromisos derivados de los Objetivos de Desarrollo Sostenible que
conforman la Agenda 2030, como del reciente Acuerdo del Consejo Europeo y de las
Recomendaciones realizadas por la propia Comisión Europea en el marco del semestre
europeo.
En primer lugar, atendiendo exclusivamente al ODS 8, el empleo decente se vincula con
el crecimiento económico. No es posible alcanzar crecimiento sostenido, inclusivo y
sostenible, sin promover el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. Dicho
de otra forma, en perspectiva 2030, las políticas de empleo van de la mano con el proceso
de transformación económica, son complementos imprescindibles y necesarios.
En segundo lugar, porque estas medidas de política de empleo están incardinadas en la
estrategia nacional y europea de reconstrucción económica y social, centradas en convertir
la crisis en una oportunidad, poniendo las bases del proceso de transformación de nuestra
economía y de remodelación de nuestra sociedad. En particular, se toman en consideración
las Recomendaciones realizadas a España en el marco del Semestre europeo (2019-2020 y
2020-2021) que son, en síntesis:
– Garantizar que los servicios sociales y de empleo sean capaces de proporcionar un
apoyo efectivo.
– Favorecer la transición hacia los contratos indefinidos, en particular mediante la
simplificación del sistema de incentivos a la contratación.
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– Incrementar la cooperación entre los sectores educativo y empresarial con vistas a

mejorar las capacidades y cualificaciones demandadas en el mercado laboral, especialmente
en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación.
– Mejorar la eficacia de las políticas de apoyo a la investigación y la innovación.
– Reforzar la capacidad y resiliencia del sistema sanitario, en lo relativo a los
trabajadores sanitarios y a los productos médicos y las infraestructuras esenciales.
– Respaldar el empleo mediante medidas encaminadas a preservar los puestos de
trabajo, incentivos eficaces a la contratación y el desarrollo de las cualificaciones, así como
el acceso al aprendizaje digital.
– Anticipar los proyectos de inversión pública que se encuentran en una fase avanzada
de desarrollo y promover la inversión privada para impulsar la recuperación económica.
Centrar la inversión en la transición ecológica y digital, y particularmente en el fomento de la
investigación e innovación, en la producción y utilización de fuentes de energía limpias y
eficientes, la infraestructura energética, la gestión de los recursos hídricos y de los residuos
y el transporte sostenible.
– Mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
De acuerdo con estas recomendaciones, se establecen como objetivos prioritarios para
reformar las políticas de empleo:
A) Adopción de las medidas necesarias para hacer más eficaces las políticas activas de
empleo:
a) Mejora y establecimiento de sistemas de evaluación y seguimiento y control de los
programas y medidas de fomento del empleo y de las políticas activas para el empleo con
nuevos indicadores. Se ha de elaborar una normativa que establezca objetivos concretos y
coordinados que permitan evaluar los resultados y la eficacia de las políticas de empleo y
definir indicadores comparables que midan el impacto efectivo. La norma prevé la
adaptación durante el próximo año de tales criterios en el conjunto de la normativa de
políticas activas en todo el territorio español, marco temporal para revisar e incorporar
nuevos indicadores.
b) En particular, evaluación de los incentivos a la contratación, reordenación y
racionalización para garantizar su eficacia. Concentración prioritaria de incentivos al empleo
indefinido de colectivos con mayores dificultades para la incorporación al mercado de
trabajo, por ejemplo, los nuevos perceptores de ingreso mínimo vital. Respecto de estos
colectivos los incentivos a la contratación habrán de integrar en el marco de programas
específicos y multidisciplinares que contemplen diversas medidas para abordar de manera
individualizada las situaciones de exclusión laboral.
c) Garantizar una mayor cooperación entre administraciones, particularmente en orden a
la identificación de iniciativas de buena práctica entre los programas propios de los servicios
públicos de empleo, para impulsar su generalización y adaptación a través del aprendizaje
mutuo.
d) El texto refundido de la Ley de Empleo establece que las comunidades autónomas
son las principales responsables de la gestión de las políticas activas de empleo. A
diferencia de la mayoría de políticas transferidas a las comunidades autónomas, el sistema
de transferencias de las políticas activas de empleo se decide cada año a través de las
correspondientes Conferencias Sectoriales.
Esta consideración de los fondos repartidos a las comunidades autónomas como
subvenciones se ha demostrado ineficaz e ineficiente dado que la planificación y ejecución
de las políticas activas de empleo es necesariamente plurianual. Por ello, se hace necesario
analizar alternativas de financiación que permitan ese enfoque plurianual que, sin duda,
harán posible ser mucho más eficaces con los mismos fondos.
B) Fortalecer los mecanismos de prospección y orientación:
a) Prospección y conocimiento anticipado de evolución de los sectores y sus
necesidades.
La adaptación de las políticas activas de empleo a las transformaciones productivas, del
trabajo y de las ocupaciones exige potenciar el análisis prospectivo que permitirá ir
identificando de manera anticipada los nuevos ámbitos productivos susceptibles de generar
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empleo. Ello es imprescindible para diseñar una formación que responda a las exigencias de
nuevas ocupaciones y trabajos en los nuevos sectores productivos. También para poder
prestar todo el soporte a los procesos de transición laboral como consecuencia del declive
de sectores tradicionales en favor de otros más innovadores.
Todo ello requiere hacer un esfuerzo para mejorar el sistema de observatorios para que
de manera eficaz se ocupen del análisis de la situación y tendencias del mercado de trabajo
y de la actividad productiva. Igualmente, se hace necesaria una mayor coordinación entre los
Observatorios Ocupacionales de las comunidades autónomas y el Observatorio de las
Ocupaciones del SEPE, en donde se pueda combinar el conocimiento global del
Observatorio del SEPE con el conocimiento más territorial de los Observatorios
autonómicos, para lo que se avanzará en la creación de la Red Estatal de Observatorios
Ocupacionales.
b) Orientación: formación y contratación de personas técnicas orientadoras.
En coordinación con un sistema de prospección adecuada que se anticipe a las
necesidades formativas y, en general, de fomento del empleo, es preciso reforzar los
instrumentos de orientación.
A tal fin es imprescindible, de un lado, el incremento del número de personas para
realizar tareas de orientación a las personas desempleadas de modo que se mejore
sustancialmente la ratio de orientadores por demandante-no ocupado-población activa. Solo
esto puede garantizar un tratamiento adecuado e individualizado en el acompañamiento a
las personas desempleadas, además de garantizar la propia eficacia de la actividad
orientadora mediante la mejora de la personalización del servicio y de los sistemas de
perfilado holístico.
Para superar un déficit estructural que España ha tenido en este ámbito, el personal
técnico orientador tiene que tener entre sus actividades fundamentales también, el
acompañamiento y asesoramiento al tejido empresarial, especialmente a las PYMES.
De manera complementaria es preciso el desarrollo de actividades específicas de
cualificación y formación para que las personas técnicas orientadoras cuenten con las
herramientas suficientes y adecuadas para desempeñar su trabajo. El objetivo final es
orientar las actividades formativas para que sean eficaces a lo largo de toda la vida laboral.
Así mismo es necesario formar a todo el personal de estos servicios para identificar y
erradicar sesgos y estereotipos de género que siguen lastrando la incorporación de las
mujeres a determinados sectores productivos de alta empleabilidad.
Siempre en coordinación y nutriéndose de los conocimientos y las pautas que emitan los
observatorios de ocupaciones.
C) Apoyo financiero de las Políticas Activas de Empleo.
El desempleo es una de las principales preocupaciones de los españoles y es un
problema estructural de la economía española. La comparativa del nivel de inversión en
políticas activas de empleo sobre el PIB del conjunto de administraciones españoles
respecto de los países de la Unión Europea ofrecida por Eurostat muestra que se está muy
lejos de la media, especialmente cuando se tiene en cuenta que la tasa de paro española es
el doble de la media europea.
Por ello, se hace necesario que, en los próximos años, y más con la interrupción del
proceso de crecimiento económico que ha supuesto la crisis sanitaria de la COVID-19,
trabajar para que la inversión en políticas activas de empleo sobre el PIB converja con la
media europea, un esfuerzo al cual, deben contribuir todas las administraciones.
D) Apoyo a la contratación indefinida y el empleo autónomo de la generación millenial.
El período de recuperación del empleo previo a marzo de 2020 ha permitido que
personas que han atravesado por grandes problemas de inserción laboral a causa de la
crisis de 2008 hayan podido emplearse o iniciar proyectos profesionales. Sin embargo, su
vinculación con el mercado de trabajo ha sido, en general, más endeble que la que
correspondería a esta cohorte generacional, a causa de tales problemas de ingreso al
mismo.
Ahora, la crisis de 2020 les ha afectado de forma desproporcionada a causa de este
desarrollo profesional todavía precario. Hay que atender a las necesidades específicas de un
colectivo de personas que deberían formar parte de la espina dorsal de nuestra estructura
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productiva pero que, por circunstancias de la economía totalmente ajenas a su

responsabilidad, sufren carreras profesionales precarias.
Por consiguiente, es necesaria una actuación que fortalezca sus carreras profesionales y
les procure una sólida vinculación con el mercado de trabajo. Conviene impulsar dos Ejes de
actuaciones:
a) En relación con el empleo por cuenta ajena. Incentivación de los contratos indefinidos
dirigidos a personas desempleadas o la conversión de contratos temporales, vinculada en
ambos casos a procesos de mejora de la empleabilidad, mediante acciones de formación
específicas para el empleo que otorguen prioridad a esta cohorte generacional.
b) En relación con el empleo por cuenta propia. Incentivación de mecanismos de
segunda oportunidad de aquellas personas cuyos proyectos profesionales se hayan
frustrado como consecuencia directa o indirecta de la COVID-19. Ayuda «de rescate» a
proyectos empresariales en peligro por las mismas circunstancias. Excepcionalmente,
atención a nuevos proyectos especialmente solventes o promisorios de personas sin
experiencia previa de autoempleo.
El objetivo básico es procurar una vinculación estable con el mercado de trabajo y con
perspectivas de mejora profesional en favor de una generación de personas cuya inserción
laboral ha estado lastrada por dos sucesivas crisis (personas de entre 30 y 40 años de
edad).
Visión estratégica
Como se indicó anteriormente, los acuerdos entre el Gobierno de España y los
interlocutores sociales y económicos expresan el carácter prioritario de las Políticas Activas
de Empleo en el marco del diálogo social y en la estrategia para la recuperación del empleo
después de los efectos de la pandemia de la COVID-19. Esta voluntad política, social y
económica de impulso y mejora de las políticas activas de empleo debe concretarse a nivel
presupuestario y plasmarse en los instrumentos de planificación estratégica,
específicamente en esta nueva EEAAE 2021-2024.
Sin embargo, todo proceso transformador parte de una «visión estratégica» que
incorpore los elementos esenciales del cambio, que identifique los ámbitos de mejora y
anticipe, en lo fundamental, lo que se quiere alcanzar. Naturalmente, esta visión debe ser
coherente con el conocimiento y la experiencia acumulada, así como con los medios
previsibles, para facilitar la determinación de los objetivos y, a la vez, que estos resulten
razonablemente factibles. La formulación de una «visión estratégica» que pueda ser
compartida por todos los actores de la nueva EEAAE es también necesaria para encuadrar
el proceso y orientar el esfuerzo de la participación.
En este sentido y de acuerdo con todos los antecedentes expresados en las páginas
anteriores, consideramos que la reforma e impulso de las políticas activas de empleo no
puede obviar los siguientes elementos que han sido determinantes para la elaboración de
esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024:
1. La planificación, la gestión y la evaluación de las políticas activas de empleo a través
de la nueva Estrategia se debe apoyar en los principios de gobernanza y cohesión en el
Sistema Nacional de Empleo. En este sentido, debemos aprovechar los marcos relacionales
con los interlocutores sociales y las comunidades autónomas, como la Conferencia Sectorial
o el Consejo General, así como las prácticas habituales de colaboración técnica, como los
grupos, los entornos colaborativos de trabajo y el aprendizaje mutuo a través del intercambio
de buenas prácticas.
Estos principios no deben limitarse al proceso de elaboración que ha llevado a esta
nueva Estrategia partiendo de la mesa del diálogo social, sino a todos los elementos
necesarios para su desarrollo, seguimiento y evaluación, incluyendo la disponibilidad y
distribución de los presupuestos. Asimismo, deben extenderse a todos los procesos de
planificación, gestión y evaluación de las políticas activas de empleo.
2. El enfoque estratégico de las políticas activas de empleo y, por tanto, de la nueva
Estrategia, debe ajustarse a la evolución que establezca el grupo de trabajo anteriormente
descrito, que valore la posibilidad de evolucionar a un sistema apoyo y acompañamiento a lo
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largo de toda la vida laboral, tomando como referencia el «derecho al apoyo activo para el
empleo» que prevé el Pilar Europeo de Derechos Sociales.
3. Este enfoque de las políticas activas de empleo centrado en las personas debe ser
compatible con la atención prioritaria de las personas más vulnerables y con la superación
de cualquier circunstancia que dificulte la igualdad en el acceso al empleo. Este principio de
atención prioritaria debe tenerse en cuenta también desde el punto de vista territorial y
sectorial, considerando objetivamente las circunstancias.
4. La orientación personalizada de las políticas activas de empleo también debe basarse
en un enfoque holístico, que tenga en cuenta el conjunto de las circunstancias
condicionantes del acceso y del mantenimiento del empleo, ofreciendo una atención
integrada en forma de itinerarios que permitan combinar servicios y programas de activación
en función de las necesidades concretas y, a la vez, en forma coordinada con las medidas
de protección y de intervención social, reforzando los vínculos entre las políticas activas de
empleo y la protección social, particularmente la protección por desempleo, como se ha
planteado en el proyecto de reforma de las prestaciones por desempleo que hay que
acometer próximamente en el marco de reformas del Plan de Recuperación, Transformación
y Resiliencia.
5. El enfoque de las políticas activas de empleo centrado en las personas requiere la
continuidad en el tiempo, y la accesibilidad (física y virtual) a los servicios. Implica también la
aplicación del principio de adicionalidad, mediante la suma de esfuerzos y capacidades,
especialmente en un ámbito territorial concreto. Este enfoque debe estimular la colaboración
de los servicios públicos de empleo con otras administraciones públicas y con otras
entidades que prestan servicios para el empleo.
6. La mejora de la eficacia de las políticas activas de empleo requiere la intensificación
de las relaciones entre los servicios públicos de empleo y las empresas. Requiere también
mejorar la vinculación de las políticas activas de empleo con los acuerdos fruto del diálogo
social y la negociación colectiva.
7. Las políticas activas de empleo deben ser coherentes con las decisiones estratégicas
que se orientan hacia la transformación productiva, es decir, hacia la innovación y la
sostenibilidad. Por tanto, los servicios y los programas de las políticas activas de empleo
deben priorizar dentro de lo posible las actuaciones coherentes con la innovación, las
energías limpias, la economía circular, el sector de los cuidados, la acción cultural y la
creación artística y la digitalización de las actividades productivas.
8. Como cualquier política que utiliza recursos públicos, las políticas activas de empleo
deben evolucionar en la autoexigencia de eficacia y eficiencia, orientándose hacia resultados
mensurables a través de indicadores de esfuerzo e impacto. En la misma línea, deben
incorporar el análisis de la satisfacción de las personas y las empresas que utilizan los
servicios o participan en los programas y la comparación de resultados como instrumento de
mejora y aprendizaje. A tal fin, se promoverá la colaboración con la AIREF para los Planes
de Evaluación de las políticas activas de empleo.
9. En el marco de la nueva EEAE, el impulso de las políticas activas de empleo se debe
apoyar en la mejora de las capacidades y la transformación digital de los servicios públicos
de empleo, puesto que estos son los organismos directamente responsables de su diseño,
planificación, y gestión. Este fortalecimiento de los servicios públicos de empleo, indisoluble
de la mejora de las políticas activas de empleo, debe extenderse a los elementos críticos de
su desempeño, especialmente a la mejora de la relación con las personas y con las
empresas, a la trazabilidad de las acciones y al uso de herramientas inteligentes.
Con estas premisas, resulta posible formular una «visión estratégica» para el impulso de
las políticas activas de empleo en la nueva Estrategia en los siguientes términos:
Impulsar las políticas activas de empleo dentro del marco de gobernanza y cohesión del
Sistema Nacional de Empleo, con un enfoque centrado en las personas y en las empresas,
orientándolas hacia resultados evaluables, coherentes con la innovación y la sostenibilidad, y
apoyadas en la mejora de las capacidades y en la transformación digital de los servicios
públicos de empleo.
La formulación de esta «visión estratégica» en la mesa del diálogo social ha permitido
facilitar y orientar la participación de los grupos de trabajo que contribuyan a hacer efectiva la
reforma y el impulso de las políticas activas de empleo en esta nueva Estrategia 2021-2024,
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a partir de un enfoque estratégico compartido; por otra, permite establecer una «hoja de
ruta» para la implantación de esta nueva Estrategia que integre las principales líneas de
actuación y medidas propuestas.
Partiendo de la «visión estratégica» que, a su vez, es resultado de la reflexión sobre el
impulso de las políticas activas de empleo, desde la experiencia del Sistema Nacional de
Empleo y las referencias internacionales, se han identificado cinco Ejes diferenciados y
complementarios:
1. Enfoque centrado en las personas y en las empresas.
2. Coherencia con la transformación productiva.
3. Orientación hacia resultados.
4. Mejora de las capacidades de los servicios públicos de empleo.
5. Gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.
Se trata de Ejes que han sido abordados con una perspectiva estratégica y configuran
una estructura idónea para encuadrar las nuevas políticas activas de empleo, al igual que se
incorporarán de manera transversal las medidas analizadas por el grupo de trabajo de
políticas de empleo para personas con discapacidad.
En concreto, esta estructura ha facilitado la formulación de los «objetivos estratégicos»
de la nueva Estrategia, puesto que invita a compartir la visión global para el impulso de las
políticas activas de empleo independientemente del tipo de actuación en particular y del «eje
anterior» en el que se encuadre cada servicio o programa concreto.
Esta nueva Estrategia configurada en torno a estos Ejes impulsará los programas y
servicios a través del Plan Anual de Política de Empleo 2021, en torno a los seis Ejes
contemplados actualmente en el texto refundido de la Ley de Empleo. En todo caso los
nuevos Ejes estratégicos de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024
orientarán la ordenación de los «objetivos estructurales», también previstos en el texto
refundido de la Ley de Empleo, y su relación con los servicios y programas de cada Eje.
La nueva formulación de objetivos estratégicos en la Estrategia Española de Apoyo
Activo al Empleo 2021-2024 invita a compartir la visión global para el impulso de las políticas
activas de empleo, independientemente del tipo de actuación en particular y de la naturaleza
de la misma en la que se encuadre cada servicio o programa concreto, a través de los Ejes
definidos en el vigente texto refundido de la Ley de Empleo. Esta estructura de carácter
horizontal aporta una verdadera perspectiva estratégica al conjunto de políticas activas de
empleo a desarrollar durante el periodo 2021-2024.
Cada uno de los objetivos estratégicos incluye, a su vez, objetivos específicos que
facilitan la implantación progresiva de las medidas correctoras o innovadoras a desarrollar
durante el periodo de vigencia de esta Estrategia. Esta estructura facilita la planificación
estratégica y temporalización de las actuaciones necesarias para la modernización de las
políticas activas de empleo.
1) Objetivo estratégico 1. Enfoque centrado en las personas y en las empresas.

Objetivo Específico 1: Acompañamiento personalizado a demandantes de empleo
impulsando la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo desde la
perspectiva de la persona.
Desde la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo se plantea
mejorar el acceso al empleo de demandantes de empleo especialmente de jóvenes y
personas en situación de desempleo de larga duración. Dada la situación actual se hace
necesario incorporar un trabajo técnico de innovación y de revisión metodológica que
permita identificar las competencias del futuro para diseñar itinerarios de empleo y formación
personalizados. La innovación en la información y en la orientación profesional ha de
reflejarse en la utilización de nuevas herramientas que incorporen programas de perfilado y
digitalización aplicada a la gestión de la carrera profesional que requerirá itinerarios de
empleo y formación personalizados que incorporen la perspectiva de género. Merece
especial atención contemplar la diversidad de los diferentes colectivos favoreciendo la
atención temprana, especialmente en los colectivos vulnerables como refugiados, personas
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migrantes, personas gitanas, personas con discapacidad y personas en situación de alta

vulnerabilidad.
Desde los servicios públicos de empleo se contempla la distancia entre políticas activas
de empleo y políticas de ayudas y subvenciones. La creación de sinergias entre estos dos
tipos de medidas dará mayor efectividad a la gestión de la intermediación laboral,
contemplándose como un avance la conexión y compartición de datos entre las políticas
activas de empleo y las políticas de ayudas. Propiciar espacios de encuentro entre empresas
y los servicios públicos de empleo, explorando fórmulas de colaboración público-privada.
La gestión por competencias se plantea como un avance en la obtención de resultados
positivos de la intermediación laboral; en este sentido, la utilización de instrumentos
europeos tales como la taxonomía europea de ocupaciones, competencias y cualificaciones,
ESCO, permite utilizar el mismo lenguaje a demandantes de empleo y a las empresas en
sus propios sectores de actividad. El objetivo en suma es favorecer que las empresas y las
personas puedan ponerse en contacto directamente, un buen referente para ello es la
plataforma de servicios de empleo europeos EURES.
Medidas propuestas:
– Desarrollar un marco común de referencia para el servicio de orientación y
prospección.
Creación y desarrollo del cuerpo profesionalizado y estable de orientadores/as y
prospectores/as, lo que implica especializar y profesionalizar el servicio de orientación y de
prospección, con la definición de su perfil y el refuerzo de personal en la estructura de los
servicios públicos de empleo. La metodología de atención individualizada que incorpore de
forma transversal la igualdad de mujeres y hombres, contemplará el servicio de acogida, la
mejora en la accesibilidad a los servicios, la atención integral en materia de inserción laboral
a colectivos vulnerables, incorporando adaptaciones a la situación actual tales como la
atención a personas jóvenes menores migrantes no acompañados, entre otros, para ello se
necesita definir servicios especializados de orientación e inserción sociolaboral. Para
fomentar el trato individualizado debe establecerse el profesional de referencia. Es
importante, igualmente, la especialización del servicio de orientación y prospección a favor
de personas con discapacidad.
Asimismo, el establecimiento de una «Red de Personas Orientadoras» que dispongan de
herramientas informáticas comunes para todo el Sistema Nacional de Empleo, adaptadas a
diferentes niveles de uso digital e interfaz, accesibles a todos los demandantes, con canales
no presenciales de orientación, con herramientas para la trazabilidad de la orientación
proporcionada y un sistema de evaluación de la orientación fundamentado en la calidad.
La red debe incorporar metodologías de perfilado para el diseño de itinerarios
personalizados para la inserción laboral y tener acceso a pasarelas de actuación conjunta
entre administraciones con competencias compartidas en colectivos específicos (servicios
sociales, universidades, igualdad, migraciones).
– Impulsar el enfoque de gestión por competencias en los servicios y programas de
empleo y formación.
Este enfoque de gestión, implica, entre otros, el desarrollo de nuevas formas de trabajo
basadas en competencias; el establecimiento de los perfiles competenciales de
profesionales de los servicios públicos de empleo en los ámbitos de orientación, prospección
e intermediación laboral; la utilización de la taxonomía ESCO como nexo de integración
entre los servicios de orientación, intermediación y formación; la revisión y adecuación de la
Intermediación laboral, implementando un sistema de intermediación por competencias; la
autogestión de candidaturas y el contacto directo entre empresas y demandantes de empleo
y la actualización de la aplicación de gestión y seguimiento de ofertas de empleo.
Objetivo Específico 2: Servicio personalizado a empleadores/as impulsando un nuevo
modelo de relación, reforzando la colaboración y la comunicación entre los servicios públicos
de empleo y las empresas.
Fomentar una relación profesional y de proximidad para una atención especializada y
personalizada, además de un asesoramiento integral a las empresas, atendiendo a sus
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características y demandas particulares, adecuando los servicios para ser efectivos y

fidelizar a empresas. Configurando espacios físicos de atención a empresas y mejorando la
prospección laboral. Modelo de Atención a empresas en ventanilla única y/o con fácil
accesibilidad a los servicios. Creación de unidades específicas de atención a PYMES.
Medidas propuestas:
– Elaborar una cartera de servicios específicos dirigidos a empresas.
Elaborar una cartera de servicios, consensuada con los servicios públicos de empleo y
en colaboración con los empleadores, que permita potenciar las relaciones empresa-
entidades-administraciones públicas y en la que se definan contenidos y requisitos para la
aplicación de las distintas acciones que la constituyan. Estos servicios se reflejarían en la
creación de espacios físicos concretos con personal especializado en la gestión de servicios
a empresas (prospección empresarial, asesoramiento a proyectos de autoempleo y
emprendimiento, selección técnica, gestión de ofertas de empleo especiales, relaciones
institucionales con las empresas, participación en ferias y eventos, entre otras). Diseñar
mecanismos comunes que permitan evaluar la calidad de los servicios prestados a
empresas.
– Desarrollar el Sistema de Información (SISPE) de empresas y portal de empresas.
Desarrollar un sistema que permita registrar información clave de empresas y de los
servicios gestionados con ella, asegurando su interoperabilidad con otros entornos SISPE y
la comunicación con las bases de otros Organismos para facilitar la disposición de
información de utilidad para la mejora de la atención de las empresas. Asimismo, diseñar un
portal de empresa con los servicios que se les ofrecen y que facilite y agilice la comunicación
con los servicios públicos de empleo y la trazabilidad de las gestiones.
Objetivo Específico 3: Políticas Activas de Empleo en los nuevos Servicios Públicos de
Empleo.
Incrementar la eficacia, accesibilidad y personalización de servicios y programas del
Sistema Nacional de Empleo incorporando progresivamente herramientas multicanal que
permitan la transformación digital de los servicios públicos de empleo.
Aprovechando los recursos digitales para abrir nuevos canales de relación entre las
empresas, las personas y los servicios públicos de empleo. Avanzando en la multicanalidad,
con sistemas innovadores, tradicionales, variados e integrados entre sí, favoreciendo las
actividades de comunicación, garantizando la accesibilidad y personalización de los servicios
y programas para el empleo. Considerando la transformación digital de los servicios públicos
de empleo y de las políticas de empleo una gran herramienta para articular servicios y
programas, contribuyendo a evitar la falta de integración, la dispersión, el solapamiento de
actuaciones, o la falta de continuidad en la oferta de servicios y programas.
Incorporación de nuevos modelos de cooperación pública-pública, pública-iniciativa
social y pública-privada en los ámbitos europeo, nacional, autonómico y local integrando las
políticas activas de empleo con las políticas sociales para dar continuidad a los servicios
definidos en el Sistema Nacional de Empleo, configurando sinergias entre entidades de
ámbitos diferentes, así como la integración de procedimientos de actuación coordinados.
Dando especial atención a las zonas rurales o despobladas, con criterios flexibles y
adaptables de disponibilidad temporal, teniendo en cuenta las recomendaciones de la UE en
estas zonas, siendo necesaria la identificación de aquellas administraciones cuya
cooperación es imprescindible para garantizar la continuidad y mejora de los servicios, la
mejora de la calidad de la atención y la especialización de los programas.
Medidas propuestas:
– Poner en marcha los nuevos centros de orientación, Emprendimiento e Innovación
para el Empleo.
La puesta en marcha de los nuevos centros de orientación, Emprendimiento e
Innovación para el Empleo, de acuerdo con su normativa reguladora, dentro del programa de
Orientación, Emprendimiento e Innovación para el Empleo previsto en el Real Decreto por el
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que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional
de Empleo, uno por en el ámbito de cada comunidad autónoma y Ciudades de Ceuta y
Melilla y otro estatal, y sus correspondientes planes de trabajo anuales, permitirá avanzar en:
La evaluación de programas de orientación, prospección e intermediación laboral, la
experimentación e innovación en nuevas políticas activas de empleo, el impulso al desarrollo
de las iniciativas de emprendimiento, calificadas como buenas prácticas entre el conjunto de
los servicios públicos de empleo, para el benchmarking y la mejora continua, el diseño de
nuevos modelos de orientación personalizada, promover actuaciones de desarrollo y mejora
de la función de las personas técnicas orientadoras para el empleo y de asistencia para el
autoempleo, así como la prospección empresarial e intermediación laboral, poniendo
especial atención en los territorios amenazados por el despoblamiento, en la impartición de
la formación innovadora a la red del personal de orientación, alineada con las necesidades
de los servicios públicos de empleo.
En el caso de las comunidades autónomas, el Real Decreto por el que se regulan los
programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo permite
la creación por las mismas de estos, conforme a sus propias normas de auto organización.
En el caso del centro estatal y de las ciudades autónomas, los mismos se consideran
meros mecanismos para optimizar las funciones recogidas en el programa de orientación,
emprendimiento e innovación, incluyéndose por tanto sus funciones en la estructura actual
del Servicio Público de Empleo Estatal, sin que sea necesario crear nuevas unidades
organizativas de las recogidas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público, por estar subsumidas sus funciones y organización dentro de la Subdirección
General de Políticas Activas de Empleo y las Direcciones Provinciales de Ceuta y Melilla.
2) Objetivo estratégico 2. Coherencia con la transformación productiva

Objetivo Específico 1: Acompañar, con el conjunto de políticas activas de empleo, las
estrategias públicas dirigidas al cambio de modelo productivo, su modernización y
digitalización.
El conjunto de las políticas activas tienen que acompañar en el objetivo de intentar
superar las debilidades de nuestro modelo de crecimiento por el reducido peso de nuestra
industria, la externalización de la fabricación de bienes y productos clave para el
funcionamiento de nuestra sociedad, y la excesiva dependencia respecto a algunos sectores
y el débil cambio de nuestro modelo productivo tras la anterior crisis y la actual debida a la
COVID-19, así como en la senda de la consecución de un modelo basado en actividades de
mayor valor añadido.
Las políticas activas deben enfocarse para orientar, formar, intermediar e incentivar hacia
aquellos sectores con mayor proyección de futuro a las personas en desempleo y las que
puedan ver amenazada su actividad. Igualmente deben potenciar el desarrollo de
herramientas digitales y tecnológicas que permitan a los servicios públicos de empleo apoyar
tanto las personas trabajadoras como las empresas en el desarrollo de competencias
digitales, promoviendo el desarrollo de plataformas y canales profesionales en la red, que
integren diferentes herramientas y recursos accesibles para aportar a las personas
trabajadoras y aquellas en puestos directivos, conocimiento, competencias, nuevas
perspectivas, buenas prácticas y espacios de encuentro sobre los escenarios de
transformación productivos y de servicios de la economía permitiendo la interacción tanto
presencial como virtual en formación formal y no formal.
Medidas propuestas:
– Acompañamiento y orientación durante el proceso de transformación productiva.
Consistente en la prestación de servicios flexibles y ágiles de acompañamiento,
formación y orientación a personas empleadas durante sus procesos de cambio hacia
nuevas formas trabajo coherentes con la transformación productiva.
Las transformaciones rápidas y profundas en las formas de trabajar y en las
competencias requeridas que se producen en el sistema productivo requieren que los
servicios públicos de empleo desarrollen un programa de implantación de un modelo de
orientación y de formación basados en fomentar la autonomía y los recursos personales de
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los usuarios y usuarias, como: formación en competencias digitales, STEAM y

emprendedoras; potenciación del conocimiento de experiencias emprendedoras de éxito, de
los servicios prestados por el servicios públicos de empleo, de las oportunidades de empleo
y de los nuevos perfiles profesionales; diseño e implantación de itinerarios específicos de
formación e inserción, de recursos de orientación y formación especializados, incrementando
la promoción de la formación dual, la oferta formativa de especialización de postgraduados y
ofertas formativas específicas de transferencia en el sistema de empresas e innovación y
desarrollo tecnológico; así como la elaboración de un plan de formación de personas
directivas para el cambio de modelo productivo, la transición ecológica y nuevas
oportunidades de sectores emergentes.
Objetivo Específico 2: Aprovechar el potencial del empleo hacia la consecución de un
crecimiento sostenible y para la transición ecológica y digital, así como en sectores no
tradicionales como las industrias creativas, culturales, de cuidados y de innovación; con
especial atención a la actividad económica y el emprendimiento en territorios en situación de
despoblación o transición productiva.
La transición energética hacia la descarbonización de la economía y la adaptación al
cambio climático no solo tiene el potencial de frenar el cambio climático y crear sociedades
más resilientes, sino también el de convertirse en motor de crecimiento, impulsando la
innovación y el empleo.
Poner en marcha nuevas políticas y nuevos instrumentos que permitan afrontar la
transición hacia la economía verde, centrando las actuaciones de activación para el empleo
y la inversión en la transición ecológica y en el fomento de la investigación e innovación, en
la producción y utilización de fuentes de energía limpias y eficientes, las infraestructuras
energéticas, la prevención y el control integrados de la contaminación, la adaptación a los
impactos del cambio climático, la gestión de los recursos hídricos y de los residuos, y el
transporte sostenible.
Las políticas activas de empleo deben reforzar otras políticas sectoriales y territoriales
dirigidas a la transición ecológica y la economía circular.
La transición de una economía lineal –extraer, producir y desechar– a una economía
circular –repensar, rediseñar, reducir, reutilizar, reparar, recuperar, reciclar– supone un
cambio de paradigma en el sistema económico que da respuesta a los desafíos
concernientes a los retos medioambientales, que pasan a ser una prioridad en las políticas
nacionales y europeas de desarrollo sostenible.
Este nuevo modelo de producción y consumo, que abre oportunidades de desarrollo y
crecimiento económico, tiene como clave la innovación y requiere de nuevas tecnologías,
procesos, servicios y modelos empresariales. Su implementación generara nuevos empleos,
el crecimiento de ocupaciones de distintos niveles profesionales y un «enverdecimiento» de
las mismas que requerirán nuevas competencias profesionales.
Medidas propuestas:
– Elaboración de planes territoriales y/o locales y sectoriales de transformación
productiva.
Consistente en la elaboración de planes territoriales y/o locales y sectoriales a 3 años de
transformación productiva que contemplen, entre otros aspectos: la colaboración de los
servicios públicos de empleo con los interlocutores sociales, con otros agentes económicos y
sociales y con otras administraciones públicas en la planificación y puesta en marcha de
planes territoriales, locales y sectoriales de apoyo al desarrollo de experiencias de economía
social, digital y sostenible; la constitución de equipos flexibles y especializados capaces de
trabajar por proyectos con autonomía y pegados al territorio y a las empresas; el análisis del
potencial de nuevos empleos que contemplen, entre otros aspectos, la sostenibilidad
ambiental (en el sector de la restauración de explotaciones mineras, nuevos usos de las
instalaciones térmicas), los cuidados socio-sanitarios a domicilio, sector agro-forestal y
logística inteligente; la elaboración de mapas de recursos en cada territorio para poder poner
en marcha experiencias de economía circular; la elaboración de planes de cualificación y
recualificación de colectivos especialmente afectados (mujeres y jóvenes con baja
cualificación, mayores de 45 años, personas con discapacidad), en aspectos como las
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competencias digitales, STEAM y emprendedoras, así como para personas empleadas en

sectores intensivos en el uso de energía; el diseño de equipamientos e infraestructuras
capaces de acoger a las industrias de sectores productivos no tradicionales como las
creativas, culturales, de cuidados y de innovación; los objetivos para el cambio de modelo
productivo y la evaluación del impacto de los planes.
Asimismo, analizar proyectos innovadores por el que empresas mercantiles en riesgo de
desaparecer, ya sea como consecuencia de una crisis o por jubilación sin relevo
generacional, mantengan su actividad y sus empleos a través de procesos de transmisión o
transformación en empresas de economía social.
– Prospección sistemática y programas de apoyo a sectores y territorios inmersos en
procesos de transformación productiva.
El enfoque de los servicios a la orientación, formación, intermediación e incentivo de
sectores y territorios inmersos en procesos de transición productiva requiere de la puesta en
marcha de: equipos que realicen una prospección sistemática de nichos de emprendimiento;
programas de apoyo a la formación, el emprendimiento y la contratación; colaboración con
agentes sociales y colectivos con experiencia y conocedores de la realidad de los sectores y
territorios afectados; financiación de contratos en administraciones públicas de un año de
duración y de actividades relacionadas con la transición productiva, que funcionarán como
proyectos piloto; líneas de financiación a emprendedores, en proyectos de economía social,
a través de instrumentos como, entre otros, microcréditos y «capital semilla»; apoyos fiscales
a proyectos de economía social, digital y sostenible; apoyo a pymes y microempresas en su
transición digital mediante la formación de las personas empleadas en ellas.
– Potenciar las capacidades del Observatorio de las Ocupaciones del SEPE para la
prospección, el estudio del mercado de trabajo y la detección de las necesidades del
mercado de trabajo.
Impulsar el trabajo del Observatorio del SEPE, ampliando los recursos humanos y su
capacidad tecnológica, para el análisis y estudio del mercado de trabajo y la prospección y
detección de las necesidades formativas del sistema productivo a partir una metodología
donde se integran herramientas de análisis cuantitativo y cualitativo de la información, así
como la difusión de sus resultados como referentes para los programas de activación para el
empleo y la prevención de situaciones de exclusión del mercado laboral. Para ello,
establecerá protocolos de colaboración y coordinación, con otras administraciones y
organismos públicos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales, así como
con otros agentes sociales representativos de los diferentes sectores laborales y ámbitos
territoriales, que permita disponer de la más amplia y actualizada información del mercado
de trabajo y el mayor conocimiento de situación y tendencias de los sectores y actividades
económicas y de los perfiles profesionales y ocupaciones, y en especial de los cambios y
transformaciones que se deriven de los procesos de transición productiva en los diferentes
ámbitos sectoriales de actividad económica y territoriales. Todo ello con el fin de dar
respuesta a las demandas y necesidades de información necesarias para corregir
desequilibrios y desajustes entre oferta y demanda, para la cualificación y formación de
trabajadores, para desarrollar las transiciones laborales, territoriales y productivas, facilitando
la planificación, la programación y la toma de decisiones en la elaboración de políticas de
activación para el empleo. Así como la potenciación y sinergias con de la red de
Observatorios del conjunto del Sistema Nacional de Empleo.
3) Objetivo estratégico 3. Orientación hacia resultados

Objetivo específico 1: Consolidar un modelo integrado de evaluación de las Políticas
Activas de Empleo.
Establecer un marco común donde se defina el modelo integrado de evaluación de las
políticas activas de empleo y se diferencie entre los procesos evaluativos a desarrollar para
un conjunto de políticas activas de empleo, de aquellos servicios o programas que puedan
ser objeto de seguimiento continuo (monitorización) o bien de una evaluación individualizada
en el seno del Sistema Nacional de Empleo; diseño de metodologías cuantitativas y
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cualitativas para la evaluación y el seguimiento, asegurando la perspectiva de género e

igualdad de oportunidades; así como la participación de los interlocutores sociales y otras
entidades y organismos y particularmente de la AIREF.
El establecimiento de un marco común requiere de la revisión normativa, afianzando la
integración del seguimiento y la evaluación en el diseño y planificación de las políticas
activas de empleo.
Medidas propuestas:
– Diseñar el modelo integrado de evaluación y seguimiento de las políticas activas de
empleo.
Con el fin de institucionalizar la evaluación en el marco del Sistema Nacional de Empleo
se elaborará un modelo integrado de evaluación y seguimiento de las políticas activas de
empleo. El modelo contribuirá en la rendición de cuentas, facilitará la toma de decisiones y
avanzará en la transparencia y la difusión del desempeño de los Servicios Públicos de
Empleo. En consecuencia, el actual marco normativo de las políticas activas de empleo debe
adecuarse para conferir el carácter de institución a la evaluación, y así dotarle de mayor
efectividad. El carácter holístico que conlleva un modelo integrado proporcionará la visión de
sistema necesaria para el seguimiento de los objetivos planteados en esta Estrategia.
– Diseñar e implementar un plan de trabajo anual con expertos en evaluación a través
de mecanismos especializados.
En base al modelo integrado de evaluación de las políticas activas de empleo, se creará
un plan de trabajo anual consensuado, teniendo en cuenta tanto las singularidades de cada
uno de los servicios públicos de empleo como las aportaciones del resto de agentes del
Sistema Nacional de Empleo, que contemplará los objetivos específicos de evaluación,
actividades concretas (elaboración de guías, pliegos de contratación, diseño de indicadores
clave, recursos y herramientas, etc.), cronograma de actuaciones, actos de comunicación y
difusión, y presupuesto asignado. Para llevar a cabo este plan de trabajo se fomentará tanto
la capacitación en evaluación del grupo motor responsable de la implementación del modelo
integrado, como de sensibilización en la cultura evaluadora del resto de la organización.
Para dotar de estabilidad la práctica de la evaluación se promoverá la creación de
mecanismos especializados en evaluación en los servicios públicos de empleo.
Objetivo específico 2: Valorar la atención de las personas y las empresas a través de la
Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
Diseño de un sistema común que permita valorar cualitativamente la atención a los
usuarios, que comprenda el conjunto de las actividades de los cuatro servicios que integran
la Cartera Común de Servicios, al objeto de garantizar la mejora continua de la calidad de los
servicios comunes prestados por el Sistema Nacional de Empleo. Este sistema debe ser
dinámico y ágil de análisis cualitativo de satisfacción y necesidades tanto de las personas y
las empresas usuarias como de las personas que proporcionan los servicios y tener en
cuenta las expectativas de las personas usuarias y de las empresas, la igualdad de
oportunidades en el acceso a los servicios y la perspectiva de género.
Medidas propuestas:
– Evaluación de la calidad, impacto y satisfacción de la prestación de los servicios de la
Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo.
Los cuestionarios que se diseñen a tal efecto deberán garantizar la comparabilidad
interterritorial. Sin embargo, en el hipotético establecimiento de objetivos y su posterior
análisis deberá tenerse en cuenta que el grado de consecución de los mismos, no sólo
depende del empeño que los servicios públicos de empleo ponen en dar un servicio de
calidad, sino que interviene de manera muy activa y directa la situación socioeconómica de
cada comunidad autónoma, jugando un papel importantísimo esta última, lo que conllevaría
a la aplicación de mecanismos correctores
– Creación de un mecanismo especializado de evaluación de la calidad en la prestación
de los servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo. Para ello, se contará
con especialistas (con los perfiles profesionales adecuados) de los diferentes servicios
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públicos de empleo que acometan la tarea de definir la metodología a utilizar para medir la
satisfacción de la calidad de los servicios prestados, así como avanzar en la mejora continua
hacia certificaciones.
Objetivo Específico 3: Crear un Espacio Técnico Colaborativo de Conocimiento, Trabajo
e Innovación de los Servicios Públicos de Empleo.
Crear un espacio donde los servicios públicos de empleo puedan compartir
conocimiento, trabajar e innovar colaborativamente, fortaleciendo la Gobernanza y Cohesión
del Sistema Nacional de Empleo. Este espacio podría facilitar la experimentación e
innovación como proyectos piloto de servicios y programas de políticas activas de empleo
entre distintos servicios públicos de empleo. Asimismo, este espacio permitiría la
sistematización de un proceso de intercambio de experiencias prácticas sobre la realidad y
las fortalezas de las políticas activas de empleo en un territorio, pudiendo servir como
práctica inspiradora a otros territorios. Tras el establecimiento de una metodología común,
este espacio podría también albergar una base de datos de buenas prácticas en materia de
políticas activas de empleo.
El espacio permitiría el desarrollo de otras utilidades o funcionalidades que fomenten
sinergias en base al conocimiento en distintos ámbitos como evaluación, proyectos
internacionales, partenariados y otras iniciativas. La innovación tendría cabida en este
espacio aprovechando el impulso a la digitalización, interoperabilidad y otros elementos de
mejora facilitadores de la generación de conocimiento en materia de políticas activas de
empleo.
Medidas propuestas:
– Definir el espacio de gestión del conocimiento e innovación.
Describir las funciones del espacio técnico colaborativo de gestión del conocimiento e
innovación, y su encaje normativo con los futuros centros de orientación, emprendimiento e
innovación de políticas activas de empleo o mecanismos especializados de gestión del
conocimiento de los servicios públicos de empleo. Este espacio de gestión del conocimiento
e innovación, como herramienta de transformación digital, abordará elementos clave como la
cultura de datos, la interoperabilidad entre sistemas, la innovación y experimentación en
materia de políticas activas de empleo y en la gestión de la información (inteligencia artificial,
Big Datos, analítica avanzada, etc.), la transferencia de conocimientos (buenas prácticas,
talleres, grupos de discusión, etc.), la transparencia en la información (visualización de
datos, datos abiertos, etc.). Este espacio de gestión del conocimiento e innovación será
garante de los principios éticos y legales en el uso y tratamiento de los datos.
– Definir e implementar planes anuales de trabajo de gestión del conocimiento e
innovación.
El espacio técnico colaborativo de conocimiento, trabajo e innovación se materializará en
un plan de trabajo anual diseñado e implementado por un grupo de trabajo de expertos en la
materia, el cual contará con la participación de los futuros centros de orientación,
emprendimiento e innovación de políticas activas de empleo o con los mecanismos
especializados de gestión del conocimiento de los servicios públicos de empleo. Los planes
de trabajo deberán contemplar objetivos específicos de la gestión del conocimiento,
actividades concretas (sensibilización en la cultura del dato, gestión del cambio, calidad del
dato, proyectos piloto de políticas activas de empleo, intercambio de buenas prácticas, entre
otros.), y un cronograma de dichas actividades, actos de comunicación y difusión, y
presupuesto asignado. Con el fin de que el Sistema Nacional de Empleo tenga conocimiento
propio en esta disciplina se fomentará la capacitación del personal especializado en la
gestión del conocimiento e innovación.
4) Objetivo estratégico 4. Mejora de las capacidades de los servicios públicos de empleo

Objetivo Específico 1: Diversificar los canales de prestación de los servicios del Sistema
Nacional de Empleo, impulsando la accesibilidad a estos para asegurar se provisión
continua, personalizada e inclusiva.
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Medidas propuestas:
– Diversificar las formas de prestación (presencial o digital) de los servicios de la Cartera
Común del Sistema Nacional de Empleo.
Universalizar, garantizando los criterios de accesibilidad, la provisión de los servicios de
la Cartera Común a través del uso de dispositivos móviles, extendiendo la tramitación
electrónica en materia de empleo y flexibilizando su suministro mediante la utilización de la
tecnología de videoconferencia.
– Constituir el «expediente laboral personalizado único».
Este expediente integrará los datos históricos de la situación laboral de las personas, con
origen en los servicios públicos de empleo (demanda, servicios recibidos, formación,
contratos, prestaciones por desempleo) y en la vida laboral de la Seguridad Social.
Objetivo Específico 2: Impulsar la transformación digital y la modernización de los
servicios públicos de empleo mediante el desarrollo de procesos, recursos digitales de
activación y mejora de la empleabilidad, más eficientes, seguros, fáciles de utilizar y de
calidad.
Medidas propuestas:
– Impulsar la provisión, consolidación y profesionalización del personal de los servicios
públicos de empleo (incluido el adscrito a los servicios de orientación y prospección),
impulsando la formación permanente del Sistema Nacional de Empleo.
– Impulsar la transformación digital de los servicios públicos de empleo para el rediseño
y optimización y modernización de los servicios públicos.
Objetivo Específico 3: Planificar, actualizar y asegurar el acceso a la Formación
Profesional para el Empleo, para fortalecer su prestación personalizada en base a las
demandas del sistema productivo.
Medidas propuestas:
– Implantar, con las previas modificaciones normativas y presupuestarias, una nueva
formación profesional para el empleo continua y versátil.
La nueva formación profesional para el empleo en el ámbito laboral deberá incluir
convocatorias públicas de formación abiertas y plurianuales y plataformas públicas para la
formación permanente, que regule la necesaria adaptación y transformación digital de las
entidades que proveen la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, cuya
impartición (en modalidad «on line» y presencial, a través de aula virtual o en remoto)
implemente tecnologías emergentes y que se organice en itinerarios formativos para la
capacitación en competencias transversales, y relativas a la transformación productiva para
incrementar las oportunidades de inserción profesional, basadas en la detección de
necesidades formativas e incorporando una capacidad anticipatorio a los cambios que están
por venir.
Objetivo Específico 4: Fortalecer el Sistema Nacional de Empleo a través de la
interoperabilidad de los sistemas, la mejora de la calidad de sus datos, el intercambio de
conocimiento en su seno y con otros organismos y entidades colaboradoras.
Medidas propuestas:
– Calidad y ética de los datos.
Definir los datos clave (mínimos y comunes) en materia de empleo necesarios para la
gestión eficaz de las políticas activas de empleo por los servicios públicos de empleo,
identificar la administración propietaria de cada uno de ellos e integrarlos en un sistema
común que garantice su exactitud, completitud, integridad, actualización, coherencia,
relevancia, accesibilidad y confiabilidad. Asimismo, se fomentará la cultura de impulsar
proyectos de ética en el uso de los datos, de intercambio de datos respetando la protección
de datos y de uso de la inteligencia artificial o analítica avanzada para la toma de decisiones.
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– Interoperabilidad en materia de empleo entre las administraciones públicas.

Planificar la implantación de procesos de intercambio en tiempo real de datos e
información clave entre los sistemas informáticos que dan soporte a la gestión de las
políticas activas de empleo, a partir de la formalización de convenios o del instrumento
jurídico que corresponda y ampare legalmente la interoperabilidad necesaria entre los
diferentes servicios públicos de empleo; entre éstos y otras administraciones responsables
de los datos necesarios para gestionar las competencias que el ordenamiento jurídico
atribuye a los servicios públicos de empleo (INE, TGSS, INSS, ITSS, red de servicios
sociales, administración educativa, entre otras), entidades colaboradoras y otras posibles
alianzas estratégicas.
5) Objetivo estratégico 5. Gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo

Objetivo Específico 1: Impulso financiero de las políticas activas de empleo: un marco
financiero para ganar en mayor eficacia y cohesión en el Sistema Nacional de Empleo, y
lograr una mejor asignación y optimización de todos los recursos económicos disponibles.
El enfoque presupuestario debe abordarse tanto desde los recursos como desde la
óptica de su aplicación, de acuerdo con los principios de eficacia y eficiencia en la
asignación.
En un escenario actual, con tasas de paro más altas de las deseadas, con un
componente de paro estructural elevado, con un gasto medio por persona en políticas
activas por debajo del resto de los países de la Unión Europea y con una diferencia
apreciable del gasto per cápita entre territorios, se impone la necesidad de utilizar todas las
fuentes de financiación que permitan maximizar los recursos destinados a políticas activas
para el empleo.
Para ello se ha de contar con un marco presupuestario cierto, que contabilice las
cantidades y fuentes de financiación disponibles: presupuestos de las diferentes
administraciones territoriales, fondos estatales provenientes de las cotizaciones sociales,
fondos europeos, etc.
La búsqueda de la eficacia en la utilización de los fondos públicos, debe servir también
para la mejora de los recursos y la eficiencia de las políticas activas de empleo y pasa por la
óptima distribución entre programas y territorios, la simplificación, efectividad, transparencia
de los mismos, todo ello, con el apoyo de las comunidades autónomas, de los interlocutores
sociales y de otros actores que puedan intervenir en la gestión de las mismas.
Es imprescindible considerar las necesidades específicas de cada territorio en función de
las características de la población (personas en situación de desempleo de larga duración,
jóvenes, personas con discapacidad, nivel formativo, etc.). Un uso eficiente de los recursos
exige además buscar mecanismos que doten de transparencia y trazabilidad al gasto en
políticas activas en los diferentes ámbitos, que permita realizar el seguimiento y conocer el
grado de ejecución de cada programa en cada ámbito. De ahí que el impulso de las políticas
activas de empleo sea una prioridad, debiendo asumir plenamente el desafío de mejorar sus
recursos, su eficacia y su eficiencia.
Esto conlleva disponer de fondos adecuados para la creación y mantenimiento del
empleo, que es la gran prioridad y uno de los principales objetivos de los gobiernos y de la
sociedad en general. Conseguir la mayor complementariedad y sinergias, a través del
Sistema Nacional de Empleo, de los fondos nacionales, autonómicos y locales, en línea con
la estrategia europea para el empleo y los principales fondos destinados a ello.
El impulso de las políticas activas de empleo se va a ver favorecido por los fondos que
canalice el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, pero también por la nueva
programación de los fondos estructurales de la Unión Europea. El Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia, en el marco del Plan de Recuperación impulsado por la Unión
Europea, significa una gran oportunidad para el desarrollo de políticas activas de empleo.
Esta oportunidad debe materializarse en un apoyo decidido a programas que impulsen la
creación de empleo y la reducción de las dificultades de acceso al mismo, disminuyendo las
desigualdades sociales y territoriales. Para ello, la participación de los distintos territorios en
la distribución de fondos destinados al impulso de las políticas activas de empleo debe
basarse en distintos indicadores, entre otros, de resultados y, a su vez, tener en cuenta la
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realidad socioeconómica y laboral que afrontan, teniendo en cuenta el nivel de desempleo, el

número de demandantes e incluso la población activa en un entorno laboral en el que las
entradas y salidas del empleo son tan frecuentes y periódicas.
Medidas propuestas:
– Analizar mecanismos y herramientas que mejoren la planificación y el uso de los
fondos disponibles buscando la mayor complementariedad y valor añadido de los mismos.
Deberá tenerse en cuenta: la importancia de buscar las sinergias entre las medidas que
se pongan en marcha en un territorio por las distintas Administraciones implicadas, la
necesidad de conocer la información sobre el gasto en políticas activas de empleo de cara a
una mayor racionalización del uso de los fondos existentes, establecer sistemas de
seguimiento del gasto que permitan la toma de decisiones, favorecer la planificación flexible,
que asociada a la evolución de los sistemas de evaluación, permita a los servicios públicos
de empleo la asignación de recursos en base a resultados y contextos. Por consiguiente,
diseñar y definir de procesos evaluativos de las políticas activas de empleo que permitan
obtener resultados de gestión y objetivos logrados. Estos resultados deben favorecer la
planificación, diseño o rediseño de los servicios y programas ya establecidos y de las
políticas públicas en general.
– Proponer y diseñar un sistema de información que permita contar en cada ámbito con
los datos de todos los recursos y gastos en políticas activas de empleo.
Esta medida se planea en torno a: la naturaleza descentralizada del Sistema Nacional de
Empleo dificulta calcular de forma precisa y consolidada entre todas las Administraciones el
gasto en este campo; es necesario tener en cuenta además de los fondos que provienen de
las subvenciones del Ministerio de Trabajo y Economía Social a las comunidades
autónomas, los recursos propios con fondos de las políticas activas de empleo comunidades
autónomas y entidades locales, los recursos provenientes del Plan de Recuperación
Transformación y Resiliencia, así como los recursos provenientes de los Fondos
Estructurales. Por ello, promover la implantación de medidas para favorecer y promover la
optimización de la complementariedad de los fondos financieros: conlleva mejorar la
coordinación entre niveles administrativos.
De cara a la mayor racionalización de los recursos del sistema sería importante disponer
de una herramienta que posibilite conocer la información de la cuantía de todos los recursos
existentes, así como el número de beneficiarios de cada tipología de gasto.
Asimismo, establecer un modelo de información de la trazabilidad en base a servicios y
programas de gestión y de resultados en cada ámbito, permitiendo el análisis cualitativo de
resultados, ampliando la flexibilidad entre partidas de empleo y formación. Ello permitirá
comprobar el grado de implementación y alcance de las actuaciones puestas en marcha en
cada ámbito, con información de las personas atendidas, el gasto realizado, los resultados
obtenidos, entre otras.
Objetivo Específico 2: Promover la mejora del sistema de Gobernanza existente con la
finalidad de establecer un modelo más eficaz y eficiente que refuerce la Cohesión del
Medidas propuestas:
– Establecer un Mapa de participación institucional.
La medida propuesta se planea en torno a: con el fin de clarificar los diversos órganos de
gobernanza y sus competencias se considera necesario establecer un Mapa de participación
institucional; actualización periódica del mismo, incluyendo los cambios en la designación de
sus miembros
– Proponer el establecimiento de una herramienta de información que facilite la
Gobernanza del sistema.
La medida propuesta se planea en torno a: posibilidad de compartir la información:
convocatorias, documentación, actas; poder servir de repositorio de buenas prácticas,
mediante el desarrollo de una herramienta que permita compartir información donde puedan
Página 78
consultarse el contenido de asuntos tratados en reuniones anteriores, adopción de acuerdos,

actas, y calendarios de futuras reuniones, entre otros; dotar al Sistema Nacional de Empleo
de profesionales y herramientas adecuadas y personalizadas y compartidas entre
administraciones: reforzando el principio de partenariado con coparticipación institucional y
con interlocutores sociales y empresariales más representativos de intereses económicos y
sociales y con implicación efectiva de los profesionales; creación de un portal web que dote
de información útil a los profesionales del ámbito del empleo que fomente la
profesionalización y la experiencia; utilización de una plataforma digital para la remisión de
información y documentación necesaria para la preparación de las reuniones de los órganos
colegiados del Sistema Nacional de Empleo; asegurar que la información necesaria para la
toma de decisiones en el seno de los órganos del Sistema Nacional de Empleo se remita con
suficiente antelación.
Objetivo Específico 3: Mejorar la coordinación operativa de los distintos niveles
administrativos que intervienen en las políticas activas de empleo y de la mejoría de la
imagen de los servicios públicos de empleo.
Medidas propuestas:
– Necesidad de mejorar el conocimiento y la imagen de los servicios públicos de
empleo.
La medida propuesta se planea en torno a: con frecuencia las personas usuarias no
tienen un conocimiento de las distintas competencias de las administraciones en esta
materia; importancia de la comunicación externa, mejorar y reforzar la imagen de los
servicios ante la ciudadanía; elaboración y publicación de un directorio –organigrama en el
que se explique en un lenguaje claro e inclusivo las funciones que se desarrollan en los
servicios públicos de empleo (que abarque tanto los relativos a políticas activas de empleo
como a la información básica de la protección social por desempleo); creación de un mapa
de agentes y entidades estratégicos y colaboradores de los servicios públicos que permitan
la coordinación temporal de la ejecución las políticas activas de empleo, de tal forma que se
garantice la disponibilidad de recursos, programas y servicios durante toda una anualidad.
Para el servicio de orientación, contar con recursos y no estar sometidos a plazos de
convocatorias es importante. Esta línea de mejora iría alineada con la posibilidad de
flexibilizar los marcos financieros.
CAPÍTULO V
Reformas normativas necesarias en materia de políticas activas de empleo, así
como su conexión con otras reformas que coadyuvan el proceso de
transformación productiva
La reforma e impulso de las políticas activas de empleo que conlleva la Estrategia
requiere la adecuación del marco normativo de las mismas. Por ello se han de acometer las
reformas normativas necesarias, así como la aprobación de nuevas disposiciones en materia
de políticas activas de empleo, teniendo en cuenta su conexión con otras reformas que
coadyuvan el proceso de transformación productiva.
En un contexto participativo con las comunidades autónomas y los interlocutores
sociales se realizarán los siguientes desarrollos normativos:
– Reforma del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 3/2015, de 23 de octubre.
Resulta imprescindible adecuar esta norma que regula los aspectos fundamentales de
las políticas activas de empleo: el Sistema Nacional de Empleo, su gobernanza e
instrumentos de coordinación (la propia Estrategia Española de Activación para el Empleo,
los Planes Anuales de Política de Empleo y el Sistema de Información de los servicios
públicos de empleo); los servicios del Sistema Nacional de Empleo prestados por los
servicios públicos de empleo y el acceso a los mismos; y los instrumentos de la política de
empleo, la intermediación laboral y las políticas activas de empleo.
Página 79
Entre otros aspectos, la norma se ha de adecuar al enfoque estratégico de las políticas

activas de empleo y, por tanto, de la nueva Estrategia, incorporando el resultado de las
conclusiones realizadas por el grupo de trabajo definido anteriormente dado que la
configuración como servicio garantizado, en su caso, requeriría que la normativa estatal
definiese los elementos básicos que conformarían dicho servicio. Asimismo, se revisará la
gobernanza del Sistema, con el reforzamiento de la dimensión local de la política de empleo
y su dimensión europea; los Ejes de la Estrategia y los Planes Anuales de Política de
Empleo; y la evaluación del Sistema.
– Reforma del Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera
Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
La reforma de la Ley de Empleo y el nuevo enfoque de las políticas activas de empleo
conllevará asimismo la adecuación de esta norma como desarrollo de dicha ley.
– Reforma del Real Decreto 1722/2007, de 21 de diciembre, por el que se desarrolla la
Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, en materia de órganos, instrumentos de
coordinación y evaluación del Sistema Nacional de Empleo.
La reforma de la Ley de Empleo y el nuevo enfoque de las políticas activas de empleo
conllevará asimismo la adecuación de esta norma como desarrollo de dicha ley.
– Real Decreto por el que se regulan los programas comunes de activación para el
empleo del Sistema Nacional de Empleo.
Dentro del proceso de reforma de las políticas activas de empleo, se ha aprobado el
Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el que se regulan los programas comunes
de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo.
De esta forma, en la actualidad, estos programas ya disponen de un marco normativo
integrado y coherente con los objetivos generales del texto refundido de la Ley de Empleo. El
real decreto compila, integra y actualiza los programas comunes de políticas activas de
empleo y la nueva regulación determina los aspectos esenciales de los programas comunes
que podrán ser aplicados y, en su caso, desarrollados en sus aspectos no esenciales por
todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo.
– Reforma de la normativa de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.
La formación profesional para el empleo en el ámbito laboral constituye un eje básico de
las políticas activas de empleo. Por ello la adecuación a la nueva Estrategia, así como la
nueva distribución de competencias en la materia con el Ministerio de Educación y
Formación Profesional conlleva la reforma de su normativa reguladora, en particular para
flexibilizar los procesos de gestión y la incorporación de nuevos instrumentos jurídicos y la
incorporación de la dimensión digital en la formación. Ello incluye:
– El texto refundido de la Ley de Empleo, respecto a las referencias a la formación
profesional para el empleo contenidas en la misma.
– La Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación
Profesional para el empleo en el ámbito laboral.
– El Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9
de septiembre.
– Las demás normas de desarrollo del Sistema de Formación Profesional para el
empleo.
– Reforma del Real Decreto 939/1997, de 20 de junio, por el que se regula la afectación
al programa de fomento de empleo agrario de créditos para inversiones de las
Administraciones Públicas en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura y
en las zonas rurales deprimidas.
En el marco de las reformas de las políticas activas de empleo, se incluye la reforma
normativa del Programa de Fomento del Empleo Agrario, para su necesaria actualización y
adaptarlo a las necesidades del momento. Los textos para la tramitación del nuevo real
decreto deberán estar finalizados en 2021.
– Reforma de la normativa de fomento de empleo de las personas con discapacidad.
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Como resultado de los trabajos del grupo específico sobre políticas activas de empleo a
favor de las personas discapacitadas se acometerá el análisis, revisión e impulso del marco
normativo de programas estatales de Políticas Activas de Empleo dirigidas de manera
integrada a favorecer la inclusión laboral de las personas con discapacidad, que establecerá
los contenidos mínimos que serán de aplicación en el conjunto del Estado, en relación con
los incentivos al empleo en el mercado ordinario y en el mercado protegido a través de los
Centros Especiales de Empleo y la aplicación de la cuota de reserva en las empresas de
puestos de trabajo para personas con discapacidad y medidas alternativas.
Con base en el contenido abordado en el grupo de trabajo 6 para el desarrollo de la
Estrategia se elaborará el Libro Blanco del Empleo para las Personas con Discapacidad en
colaboración con la Dirección General de la Discapacidad, del Ministerio de Derechos
Sociales y Agenda 2030, los interlocutores sociales, las comunidades autónomas y las
entidades representativas del sector de la Discapacidad.
– Reforma normativa y nuevas normas para garantizar los instrumentos jurídicos que
permitan la gestión de los nuevos programas presentados dentro del Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia.
El objetivo de reformar e impulsar las políticas activas de empleo, requiere la aprobación
de los instrumentos jurídicos (bases reguladoras, convocatorias, convenios, entre otros) que
permitan la gestión de los nuevos programas presentados al Fondo de Recuperación del
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia dentro de los Componente 23, 19 y 11 en el
marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, así como la adecuación de
distintas normas a los requerimientos de implementación de las distintas actuaciones
comprometidas en dicho Plan. Todos estos instrumentos jurídicos deberán estar finalizados
durante el ejercicio 2021.
– Reforma de la normativa reguladora de las bonificaciones como incentivos a la
contratación.
Como resultado de la evaluación, reordenación y racionalización de los incentivos a la
contratación para garantizar su eficacia, se revisará la normativa reguladora de las
bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social, en particular las disposiciones
contenidas en la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del
empleo. Los acuerdos para promover la nueva normativa reguladora deben estar concluidos
antes de la finalización de 2021.
– Reforma de la regulación del contrato para la formación y el aprendizaje.
En el marco del diálogo social para el nuevo Estatuto del Trabajo del siglo XXI se
reformará el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato
para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional
dual.
CAPÍTULO VI
Planificación estratégica y temporalización de la implantación de las nuevas
medidas
Temporalización de la implantación de las nuevas medidas.
Seguidamente se muestra el cronograma de implantación de las 27 medidas propuestas
para el periodo 2021-2024.
Objetivo Objetivo
Medidas 2021 2022 2023 2024
estratégico específico
1 1 Desarrollar un marco común de referencia para el servicio de orientación y prospección. X X X X
1 1 Impulsar el enfoque de gestión por competencias en los servicios y programas de empleo y formación. X X X X
1 2 Elaborar una cartera de servicios específicos dirigidos a empresas. X X
1 2 Desarrollar el sistema de información (SISPE) de empresas y portal de empresas. X X
1 3 Poner en marcha los nuevos Centros de orientación, Emprendimiento e Innovación para el Empleo. X X X
2 1 Acompañamiento y orientación durante el proceso de transformación productiva. X X X
2 2 Elaboración de planes territoriales y/o locales y sectoriales de transformación productiva. X X X
Página 81
Objetivo Objetivo
Medidas 2021 2022 2023 2024
estratégico específico
Prospección sistemática y programas de apoyo a sectores y territorios inmersos en procesos de transformación
2 2 X X X
productiva.
Potenciar las capacidades del Observatorio de las Ocupaciones del SEPE para la prospección, el estudio del
2 2 X X X
mercado de trabajo y la detección de las necesidades del mercado de trabajo.
3 1 Diseñar el modelo integrado de evaluación y seguimiento de las políticas activas de empleo. X X
3 1 Diseñar e implementar un plan de trabajo anual con expertos en evaluación a través de unidades especializadas. X X X
Evaluación de la calidad, impacto y satisfacción de la prestación de los servicios de la Cartera Común del Sistema
3 2 X X X X
Nacional de Empleo.
Creación de un mecanismo especializado en las funciones de evaluación de la calidad en la prestación de los
3 2 X X X
servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo.
3 3 Definir el espacio de gestión del conocimiento e innovación. X X
3 3 Definir e implementar planes anuales de trabajo de gestión del conocimiento e innovación. X X X
Diversificar las formas de prestación (presencial o digital) de los servicios de la Cartera Común del Sistema
4 1 X X X X
Nacional de Empleo.
4 1 Constituir el «expediente laboral personalizado único». X
Impulsar la provisión, consolidación y profesionalización del personal de los SPE (incluido el adscrito a los
4 2 X X X X
servicios de orientación y prospección), impulsando la formación permanente del Sistema Nacional de Empleo.
Impulsar la transformación digital de los SPE para el rediseño y optimización y modernización de los servicios
4 2 X X X X
públicos.
4 3 Implantar, con las previas modificaciones normativas y presupuestarias, una nueva FPE continua y versátil. X X X
4 4 Calidad y ética de los datos. X X X X
4 4 Interoperabilidad en materia de empleo entre las administraciones públicas. X X X
Analizar mecanismos y herramientas que mejoren la planificación y el uso de los fondos disponibles buscando la
5 1 X X X X
mayor complementariedad y valor añadido de los mismos.
Proponer y diseñar un sistema de información que permita contar en cada ámbito con los datos de todos los
5 1 X X X
recursos e inversiones en políticas activas de empleo.
5 2 Establecer un Mapa de participación institucional. X X
5 2 Proponer el establecimiento de una herramienta de información que facilite la Gobernanza del sistema. X X X
5 3 Necesidad de mejorar el conocimiento y la imagen de los Servicios Públicos de Empleo. X X X X
CAPÍTULO VII
Marco financiero que sustenta la nueva Estrategia
Las fuentes directas de financiación de la Estrategia de Apoyo Activo al Empleo son las
siguientes:
1. Fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, que figurarán
consignados en los presupuestos del Ministerio de Trabajo y Economía Social, al que se
encuentra adscrito el Servicio Público de Empleo Estatal, y en los presupuestos del
Ministerio de Educación y Formación Profesional.
Dentro de estos fondos se distinguen:
A) Las cantidades procedentes de la cuota de formación profesional para el empleo, que
constituye un ingreso afectado a la financiación exclusiva de los gastos del Sistema de
Formación para el Empleo regulado en la Ley 30/2015, de 9 de septiembre por la que se
regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral y su
normativa de desarrollo.
La formación profesional para el empleo es un elemento básico, tanto para fomentar el
acceso al empleo, como para permitir una mejora del mismo de aquellas personas
trabajadoras que ya están empleadas.
El Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica
básica de los departamentos ministeriales, el Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el
que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Formación
Profesional y el Real Decreto 499/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio de Trabajo y Economía Social establecen que la ejecución de
las iniciativas de formación profesional vinculadas con la obtención de certificados de
profesionalidad se desarrollarán por el Ministerio de Educación y Formación Profesional,
mientras que aquellas iniciativas de formación profesional para el empleo que no se vinculen
a dichos certificados se ejecutarán por el Ministerio de Trabajo y Economía Social a través
del Servicio Público de Empleo Estatal.
El 31 de diciembre de 2020 finalizó el período transitorio fijado en los reales decretos
antes mencionados, de forma que a partir de 2021 ha comenzado la vigencia del nuevo
sistema de gestión compartida del Sistema de Formación Profesional para el empleo entre
ambos ministerios. De esta forma, a partir de 2021, los fondos destinados a financiar las
iniciativas del Sistema de Formación Profesional para el empleo con cargo a los
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Presupuestos Generales del Estado se recogerán tanto en el presupuesto del Servicio

Público de Empleo Estatal, como en los presupuestos del Ministerio de Educación y
Formación Profesional.
B) Los fondos procedentes de la cuota por desempleo, ya que el sistema de protección
por desempleo comprende tanto prestaciones por desempleo, como acciones específicas de
formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción profesional en favor de
los trabajadores desempleados y aquellas otras que tengan por objeto el fomento del empleo
estable. Por ello, cuando la recaudación de la cuota de desempleo es superior al gasto de
las prestaciones por desempleo, este exceso se destina a financiar políticas activas de
empleo, que se recogen en su totalidad en los presupuestos del Servicio Público de Empleo
Estatal, O.A.
C) Los fondos procedentes de la aportación del Estado, que derivan de recursos
impositivos o de otro tipo, diferentes de las cotizaciones sociales.
En este sentido, la disposición adicional decimosexta de la Ley 27/2011, de 1 de agosto
sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, en la
redacción dada por el Real Decreto ley 5/2013, de 15 de marzo, señala que al menos el 50%
de las cantidades recaudadas en el ejercicio inmediatamente anterior se consignarán en el
presupuesto inicial del Servicio Público de Empleo Estatal con la finalidad de financiar
acciones y medidas de reinserción laboral específicas para el colectivo de los trabajadores
de 50 años o más.
Por otro lado, el Estado puede solicitar préstamos a través del mecanismo SURE, puesto
a disposición de los Estados por la Unión Europea. Dentro de las medidas que se pueden
financiar con cargo a estos fondos se recogen entre otras las bonificaciones en las
cotizaciones sociales del sector turístico y la hostelería.
2. Fondos procedentes de los recursos propios de las comunidades autónomas, entre los
que se incluirán en todo caso los necesarios para financiar el personal, los gastos corrientes
e inversiones que fueron objeto de traspaso cuando las diferentes comunidades autónomas
asumieron las competencias de ejecución de la legislación laboral, así como las
actualizaciones que éstos hubieran sufrido en aplicación de la normativa que en cada
momento regule el sistema de financiación autonómico. Esta fuente de financiación se
recoge en los presupuestos de cada comunidad autónoma.
3. Fondos procedentes del Fondo Social Europeo, que en el período de vigencia de la
Estrategia incluirán las cantidades asignadas al Estado español para la ejecución de
políticas de activación para el empleo, en el período de programación 2021-2027. Estas
cantidades están pendientes de recogerse en los diferentes programas operativos o
instrumentos jurídicos similares, que en el momento de elaboración de la Estrategia todavía
no se han aprobado, y que previsiblemente se fijarán a lo largo de 2021.
4. Fondos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU)
que en el caso concreto de la Estrategia se plasmarán en las cantidades procedentes del
Marco de Recuperación y Resiliencia y del React-UE. Al tratarse de dotaciones de carácter
plurianual que abarcarán el período 2021-2027, de forma similar a lo que sucede con las
cantidades procedentes del Fondo Social Europeo antes mencionadas, las cifras finales a
destinar para financiar la Estrategia se encuentran pendientes de aprobación definitiva, ya
que se fijarán previsiblemente a lo largo de 2021.
Por ello, los recursos que cada ejercicio se destinen a la financiación de los servicios y
programas que se incluyan en el Plan Anual de Política de Empleo, se incluirá tanto en los
Presupuestos Generales del Estado, como en los Presupuestos de cada comunidad
autónoma.
Asimismo, el conjunto de los fondos antes mencionados incluye los importes necesarios
para financiar la modernización y mejora de los servicios públicos de empleo, tanto Estatal
como Autonómicos, en coherencia con las Recomendaciones de la Unión Europea, así como
los nuevos instrumentos, infraestructuras y sistemas de información del Sistema Nacional de
Empleo. En los servicios y programas dirigidos a cumplir los objetivos recogidos en el eje 6
del respectivo Plan Anual de Política de Empleo, se determinarán los aspectos concretos a
tener en cuenta en relación con la citada modernización y mejora.
Hay que señalar que los recursos totales que el Sistema Nacional de Empleo asigna a la
financiación de las políticas activas de empleo no son una mera suma de las cantidades
Página 83
anteriores, ya que una gran parte de ellas son transferencias internas entre las entidades del
Sistema. Así, por ejemplo, los mismos recursos financieros que el Servicio Público de
Empleo Estatal. distribuye cada año entre las comunidades autónomas bajo la forma de
subvenciones gestionadas, figuran tanto en el presupuesto de ingresos y gastos del Servicio
Público de Empleo Estatal como en los presupuestos de ingresos y gastos (iniciales o
modificados) de las respectivas comunidades.
Por último, se debe recalcar que en la ejecución de políticas de activación, además de
las entidades que integran el Sistema Nacional de Empleo, que son el Servicio Público de
Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, también
participan otros organismos públicos (por ejemplo el Ministerio de Educación y Formación
Profesional para el Empleo antes citado) y privados con fuentes de financiación diversas,
tales como Presupuestos Generales del Estado, de comunidades autónomas o de entidades
locales, subvenciones públicas procedentes de los anteriores, fondos privados, Fondo Social
Europeo, entre otros.
Gestión de los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado por las
comunidades autónomas.
Los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado no podrán destinarse
a financiar gastos que deban ser objeto de financiación con recursos propios de las
comunidades autónomas.
La asignación de los importes entre las distintas comunidades autónomas se llevará a
cabo, inicialmente, en función de los criterios aprobados, por la Conferencia Sectorial de
Empleo y Asuntos Laborales, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria. No obstante, con carácter excepcional, cabe la
posibilidad de que la normativa reguladora del propio servicio o programa establezca el
criterio de asignación de cantidades entre las diferentes comunidades autónomas, o bien
que éstas deban concurrir, presentando los respectivos proyectos, para la obtención de
determinada financiación, cuando así lo establezca la norma reguladora del respectivo
programa o servicio.
Los fondos se justificarán con la información que en cada ejercicio se requiera en las
normas o convenios que incorporen los criterios objetivos de distribución y fijen las
condiciones necesarias para su otorgamiento.
Se identificará el origen de la financiación estatal en los contratos y demás
documentación utilizada en la realización de los distintos servicios y programas, para que
ésta sea conocida por las personas trabajadoras, empresas y ciudadanía en general.
Las comunidades autónomas que gestionen los fondos procedentes de los Presupuestos
Generales del Estado serán las responsables de garantizar los aspectos antes mencionados,
sin perjuicio del seguimiento que el Servicio Público de Empleo Estatal pueda realizar a este
respecto.
Por otro lado, durante el período de vigencia de la Estrategia se impulsará el objetivo de
proporcionar a las personas desempleadas y a las empresas los servicios de diagnóstico y
prospección de necesidades para mejora de la empleabilidad, así como la realización de
planes de negocio y posterior acompañamiento en el desarrollo empresarial inicial cuando se
haya procedido a la capitalización de la prestación por desempleo para su constitución como
trabajador autónomo. Para ello, se trabajará en el objetivo de consolidar la red de 3.000
efectivos dedicados a labores de orientación y prospección de empleo recogidas tanto en el
Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021, como en el Plan Reincorpora-t.
Es necesario precisar que el desarrollo de la Estrategia en sí mismo no implica la
realización de gastos adicionales ni para el Servicio Público de Empleo Estatal ni para las
comunidades autónomas, por lo que no existirá incremento en las dotaciones ni en sus
costes de personal, y que el gasto total que en cada ejercicio se destine a su ejecución será
el que conste en los presupuestos aprobados por el Estado y las comunidades autónomas
en cada uno de los ejercicios de vigencia de la misma.
No obstante, el objetivo de garantizar la prestación de algunos de los actuales
programas o servicios podría suponer un aumento de gastos que será evaluado en el
estudio de costes que desarrollará el grupo creado por el Ministerio de Trabajo y Economía
Social, el SEPE, el Ministerio de Hacienda y Función Pública, y otros departamentos
ministeriales, así como los servicios públicos de empleo autonómicos y los interlocutores
Página 84
sociales. Para tener una estimación real del impacto presupuestario será necesario conocer
el coste de cada uno de los servicios que haya que garantizar y cómo se está actualmente
financiando de manera diferenciada para cada servicio, qué parte lo es con recursos propios
de las comunidades autónomas y qué parte con recursos transferidos por el SEPE. Estos
costes y su financiación deberán conocerse de manera individualizada para cada comunidad
autónoma, para poder establecer un mínimo común. Asimismo, estos costes y financiación
tendrán que proyectarse en un intervalo suficiente de años para que abarque un ciclo
económico dado que se trata de un gasto y de una financiación que podría tener una
fluctuación significativa en función de la fase del ciclo económico que se tratase. Esta
importante información ha de ser previa a la definición del contenido de la Cartera Común de
Servicios.
CAPÍTULO VIII
Seguimiento y evaluación y las herramientas para hacerlos efectivos
Esta Estrategia plurianual de políticas de empleo requiere de un procedimiento eficaz de
evaluación permanente que permita sistematizar el seguimiento en su aplicación y la
obtención de resultados, así como proponer los cambios y ajustes necesarios de la misma a
lo largo de su vigencia.
Consolidar el establecimiento de un modelo estructurado e integrado para la evaluación
de las políticas activas de empleo que aporte las evidencias de los progresos alcanzados en
el conjunto del Sistema Nacional de Empleo y que contribuya a la toma de decisiones y a la
rendición de cuentas, esto es, a la gobernanza del Sistema Nacional de Empleo.
Para el periodo de vigencia de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo
2021-2024, la evaluación cambiará de paradigma superando la utilización de indicadores
focalizados exclusivamente en el reparto de fondos hacia un modelo de evaluación orientado
hacia resultados, transparente y accesible. Asimismo, se impulsará la transparencia de datos
y puesta a disposición de los mismos para entidades de investigación y universidades con el
fin de facilitar evaluaciones externas al Sistema Nacional de Empleo.
El modelo integrado requerirá de trabajos colaborativos en el seno del Sistema Nacional
de Empleo, la participación de los interlocutores sociales y la colaboración de otras
entidades y organismos, así como de agentes evaluadores externos y particularmente de la
AIREF.
Sin perjuicio de las actuaciones específicas en materia de seguimiento y evaluación
promovidas por los Servicios Públicos de Empleo autonómicos en su ámbito territorial, el
modelo integrado de seguimiento y evaluación de las políticas activas de empleo se
estructurará en los siguientes procesos evaluativos:
1) Seguimiento y evaluación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo
2021-2024 y su concreción anual a través de los Planes Anuales de Política de Empleo.
El establecimiento de un modelo integrado requerirá del diseño de metodologías
cuantitativas y cualitativas para determinar indicadores de impacto, calidad, eficacia y
eficiencia conjugando la simplificación, la reordenación y la reutilización de indicadores. Un
aspecto clave será la definición y la estabilización de determinados indicadores asociados al
seguimiento de la Estrategia, sin perjuicio de poder establecer indicadores específicos
vinculados a los Planes Anuales de Política de Empleo, a planes de empleo específicos o a
otras iniciativas o programas comunes.
Por otro lado, se potenciará el establecimiento de sinergias en los procesos evaluativos
promovidos por las comunidades autónomas para evaluar sus programas propios de
aplicación en su ámbito territorial; así como en el ámbito europeo, incluyendo las
evaluaciones requeridas en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia.
2) Seguimiento y evaluación de la atención de las personas y las empresas a través de
la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
La adopción del enfoque centrado en las personas trabajadoras y las empresas, en la
nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, el cual está vinculado al
Página 85
concepto de «apoyo activo para el empleo», encuadrado en el Pilar Europeo de Derechos

Sociales y con los derechos laborales de la legislación española, conlleva a la necesidad de
valorar la atención prestada por los Servicios Públicos de Empleo a través de la Cartera
Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
Esta valoración requiere del diseño de una metodología específica que permita, entre
otros, evaluar la satisfacción tanto de las personas como de las empresas atendidas, así
como la usabilidad y el acceso a los servicios. Aspectos tales como la diferencia entre las
expectativas que tiene acerca del servicio la persona que lo solicita y la percepción subjetiva
del servicio recibido, proporcionará información valiosa para la mejora continua de los
servicios prestados y por ende la mejora en la confianza y en la visibilidad de los Servicios
Públicos de Empleo. Esta información proporcionaría contenido a una Estrategia de
Comunicación que promoviera la mejora tanto de la difusión de las acciones como de la
imagen propia del Sistema Nacional de Empleo.
Además, estas valoraciones facilitarán la identificación de los motivos por los que
determinados colectivos no tienen como primera referencia a los Servicios Públicos de
Empleo.
Por otro lado, el análisis del asesoramiento a empresas y la labor prospectiva permitirá
promover la reducción de la segmentación del mercado laboral.
Un Sistema Nacional de Empleo cohesionado a través de los servicios de empleo
autonómicos facilitará la transformación productiva y la lucha contra la despoblación. Para
ello es importante medir los avances y logros tanto procedimentales como instrumentales
que se implementen en marcha al amparo de esta nueva Estrategia.
Evaluación del Desempeño de los Servicios Públicos de Empleo. Se mantendrá el
programa EVADES siguiendo el ciclo derivado del programa de aprendizaje mutuo de la Red
Europea de Servicios Públicos de Empleo (PES-Benchlearning), incorporando las mejoras y
cambios que la Red haga en su metodología.
4) Evaluaciones externas e independientes de las políticas activas de empleo y de sus
diferentes instrumentos.
CAPÍTULO IX
Nueva gobernanza del Sistema Nacional de Empleo
El Sistema Nacional de Empleo el conjunto de estructuras, medidas y acciones
necesarias para promover y desarrollar la política de empleo. El Sistema Nacional de
Empleo está integrado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de
empleo de las comunidades autónomas, que en el ejercicio de sus funciones llevan a cabo
un esquema de gobernanza basado en la concertación territorial y en la participación
institucional.
Como Ejes vertebradores de los principios del Sistema Nacional de Empleo, conviene
destacar los dos órganos que constituyen los pilares de la arquitectura institucional del
mismo: por una parte, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que es el
instrumento general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración
General del Estado y la de las comunidades autónomas en materia de política de empleo y
de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, y especialmente en lo
relacionado con la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo y con los Planes Anuales
de Política de Empleo; por otra parte, el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo,
que es el órgano consultivo y de participación institucional en materia de política de empleo y
de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, donde participan los
interlocutores sociales. Ambos órganos son esenciales para asegurar una correcta
gobernanza en la que se dé cabida a todos los actores públicos y sociales involucrados en el
desarrollo de la política de empleo.
Dentro de este marco de Gobernanza, es indudable la necesidad de reforzar la
dimensión local en el diseño y en el modelo de gestión en la política de empleo, posibilitando
su correcta adaptación a las necesidades de cada territorio, y favoreciendo el desarrollo de
iniciativas de fomento de la empleabilidad en el ámbito local.
Página 86
De acuerdo con el artículo 10.4 del texto refundido de la Ley de Empleo, la Estrategia
Española de Activación para el Empleo, se elaborará en colaboración con las comunidades
autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más
representativas, se informará por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y
se someterá a consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo.
Además, en la elaboración de la Estrategia Española de Activación para el Empleo se
consultará a los Consejos del Trabajo Autónomo y de Fomento de la Economía Social, en
relación con las actuaciones de promoción del trabajo autónomo y de la economía social.
La Estrategia se articulará en torno a seis Ejes de las políticas de activación para el
empleo, en los que se integrarán los objetivos en materia de políticas de activación para el
empleo y el conjunto de los servicios y programas desarrollados por los servicios públicos de
empleo. Y, en concreto, el Eje 6, es el relativo a la mejora del marco institucional, y tiene
carácter transversal por lo que afecta a todos los restantes. Recoge las acciones, medidas y
actuaciones que van dirigidas a la mejora de la gestión, colaboración, coordinación y
comunicación dentro del Sistema Nacional de Empleo y el impulso a su modernización. En
definitiva, es el que afecta a la Gobernanza del Sistema.
En el marco de la nueva Estrategia, partiendo de la «visión estratégica» fruto del
resultado de la reflexión sobre el impulso de las políticas activas de empleo desde la
experiencia del Sistema Nacional de Empleo y de las referencias internacionales, como se
ha señalado en los Capítulos III y IV, y se han identificado cinco Ejes diferenciados y
complementarios, siendo el objetivo estratégico 5 «Gobernanza y Cohesión del Sistema
Nacional de Empleo». Dentro de este objetivo estratégico se señalan los objetivos
específicos y las líneas de actuación en el Capítulo IV de esta Estrategia.
En este sentido, la reforma y el fortalecimiento de las políticas activas de empleo y la
nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, se deben apoyar en la gobernanza y
la cohesión que caracterizan el funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo y que son
consustanciales, tanto al diálogo social como a la concertación estratégica y territorial con
las comunidades autónomas.
Para fortalecer ambos procesos se mantendrán, por una parte, instrumentalmente y bajo
la dependencia de la Dirección General del SEPE y de la Comisión Técnica de las directoras
y directores Generales de los servicios públicos de empleo, los grupos de trabajo que han
dado el soporte técnico para la elaboración de esta Estrategia, manteniendo el documento
de trabajo completo como referencia de actuación de futuro y de apoyo al impulso para la
implementación de las medidas propuestas en esta Estrategia, dando a su vez el apoyo
necesario a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales para el cumplimiento de
sus fines.
Por otra parte, la Comisión de Seguimiento planteada en la Mesa de diálogo social entre
el Ministerio de Trabajo y Economía Social, el SEPE y los interlocutores sociales
contemplará el acceso al proceso de evaluación de las políticas activas de empleo
desarrollado en el marco de la Estrategia.
De igual manera en el segundo nivel de participación institucional de los interlocutores
sociales, se fortalecerá el papel activo del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo
tanto en el proceso de aprobación de los planes anuales de empleo como en el seguimiento
de los mismos.
Por su propia naturaleza, los objetivos de este Eje Estratégico de Gobernanza y
cohesión del Sistema Nacional de Empleo son instrumentales en la medida en que el
cumplimiento de los mismos tendrá como resultado una mayor eficacia de los servicios
públicos de empleo en los objetivos finalistas de apoyo activo al empleo.
Por otra parte, en aras fortalecimiento de la dimensión europea y teniendo en cuenta la
distribución competencial de las políticas activas de empleo en España entre el Servicio
Público de Empleo Estatal y los servicios de empleo autonómicos es singular en el contexto
español. Cada vez, las directrices de la Estrategia Europea de Empleo son más importantes
y a ellas están alineadas las Estrategias Españolas de Apoyo Activo al Empleo. Por todo ello
y ante la realidad competencial autonómica y la importancia de los avances que se han
producido en el marco de la Red europea de SPE (PES Network), se propone que desde la
aprobación de esta EEAAE acudan como representantes del Sistema Nacional de Empleo,
el SEPE y una comunidad autónoma. La participación de las comunidades autónomas será
Página 87
rotatoria con carácter anual y siguiendo el orden de aprobación de los estatutos de

autonomía.
De igual manera en aras al fortalecimiento de la dimensión local del empleo, se
establecerán los marcos institucionales adecuados en el seno del Sistema Nacional de
Empleo para facilitar la participación efectiva de las entidades locales, en los órganos
establecidos por la nueva Gobernanza del Sistema.
Este texto consolidado no tiene valor jurídico.
Página 88

Real Decreto 1069-2021, de 4 de Diciembre, Por El Que Se Aprueba La Estrategia Española de Apoyo Activo Al Empleo 2021-2024.

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LEGISLACIÓN CONSOLIDADA

Real Decreto 1069/2021, de 4 de diciembre, por el que se aprueba la

Ministerio de Trabajo y Economía Social

Artículo único. Aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024. . . . . . . . 7

Disposición adicional primera. Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. . . . . . . . . . . . . . 7

Disposición adicional segunda. No incremento de gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Disposición transitoria única. Devolución de fondos procedentes de ejercicios anteriores. . . . . . . . . . . 7

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Disposición final quinta. Habilitación para el desarrollo reglamentario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Disposición final sexta. Entrada en vigor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE APOYO ACTIVO AL EMPLEO 2021-2024. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

CAPÍTULO II. Escenario y tendencias del Mercado de Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

CAPÍTULO IV. Objetivos estratégicos, específicos y medidas propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

CAPÍTULO VI. Planificación estratégica y temporalización de la implantación de las nuevas medidas . . . . . . . 81

CAPÍTULO VII. Marco financiero que sustenta la nueva Estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

CAPÍTULO VIII. Seguimiento y evaluación y las herramientas para hacerlos efectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

CAPÍTULO IX. Nueva gobernanza del Sistema Nacional de Empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

En segundo lugar, los objetivos específicos, incluidos en los objetivos estratégicos,

Artículo único. Aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo

Disposición adicional primera. Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Disposición adicional segunda. No incremento de gasto público.

Disposición transitoria única. Devolución de fondos procedentes de ejercicios anteriores.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Disposición final tercera. Modificación del Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre,

Disposición fina cuarta. Título competencial.

Disposición final quinta. Habilitación para el desarrollo reglamentario.

Disposición final sexta. Entrada en vigor.

ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE APOYO ACTIVO AL EMPLEO 2021-2024

2. Un Sistema Nacional de Empleo más cohesionado

ya existentes, de forma que la utilización de medios comunes y el intercambio de

En segundo lugar, se establecían unos objetivos estratégicos o prioritarios, para focalizar

Referencias para los objetivos estratégicos

Además de los objetivos, en la Estrategia Española de Activación para el Empleo

Bloque Proyectos y medidas

Por último, cabe destacar que la EEAE 2017-2020 planteaba la planificación y

– La iniciativa 4.6, Marco de referencia para la colaboración pública-privada y pública-

PAPE 2017 PAPE 2018 PAPE 2019

Sobre esta base, a continuación, se realiza un análisis de las actuaciones puestas en

– Desarrollar iniciativas de retorno a la escuela, de apoyo a la formación en

B. Potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social, mejorando de

C. Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas en los diagnósticos

una institución al servicio de los sistemas de formación profesional para facilitar su

salariales derivados de los contratos que se suscriben en la fase de alternancia. En 2019 se

En segundo lugar, se debe analizar el grado de ejecución de la Planificación Operativa

Análisis de los resultados de los objetivos estructurales de la EEAE 2017-2020.

Valor Indicador Total Nacional

Como se observa en la tabla anterior, si se tiene en cuenta los demandantes de empleo

Valor Indicador Total Nacional

En cuanto al primer indicador de los diseñados, se observa cómo, a pesar de que el

Valor Indicador Total Nacional

Si se analizan los resultados mostrados en la tabla anterior, se observa que la tasa de

Valor Indicador Total Nacional

Como se observa en los datos anteriores, la proporción de mujeres atendidas sigue

Valor Indicador Total Nacional

En este caso, no se observa un cambio significativo en el impacto de estas atenciones,

– En el primer nivel se planteaba realizar cuatro evaluaciones distintas, de periodicidad

3. Evolución de la implantación de los servicios y programas

Total servicios y programas distintos Variacion

Total servicios y programas comunes SNE

4. El impacto de la COVID-19 y la respuesta en el Sistema Nacional de Empleo

Dentro de estas medidas, se ha otorgado un rol destacado al mantenimiento del empleo,

En la LXXVII Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales del 1 de abril de

5. Conclusiones y aspectos a considerar en la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al