Capítulo 1 introducción a las finanzas públicas.

El estado participa de muchas maneras en el acontecer económico de una sociedad, influyendo con las
múltiples actividades que desarrolla de una u otro modo en la vida de las personas, basta recordar su
activa participación en la vida universitaria el modo y frecuencia que toma a su cargo las prestaciones
en el hospital público, la aplicación de normas y regulaciones a ciertos servicios como los
relacionados con la energía o la aplicación de distintos impuestos sobre las adquisiciones de bienes de
consumos que efectúan la familias, solo para mencionar algunos casos.

Puede decirse que los países occidentales, en los que una parte sustancial de la parte de la actividad
económica es desarrollada por las empresas privadas, no en todos los casos las decisiones relativas a
las cuestiones económicas fundamentales, como: que, como y para quien producir, se resuelven con
los instrumentos y de acuerdo a las reglas del mercado. El sistema económico pasa a tener el carácter
de mixto.

Da su importancia resuelta de interés a analizar las razones que hacen que el estado lleven a cabo
algunas actividades en el campo económico y no otras, y estudiar en modo en que, en su caso,
instrumenta los mecanismos de financiamiento para poder llevarlos a cabo. De este tipo de cuestiones se
ocupan las finanzas públicas.

A modo de introducción y sin pretender concluir en una acabada definición, podría decirse
sintéticamente que las finanzas públicas tienen por objeto de estudio, el análisis de la economía publica o
más bien, del accionar del estado en el campo económico, con el alcance y enfoque que más delante
habrá de precisarse, habida cuenta los diferentes modos o instrumentos a través de los cuales puede
exteriorizarse su actividad en ese ámbito.

En a partir de tal concept que se plantea la necesidad de caracterizar de alguna manera a ese importante
sujeto de la actividad económica referido genéricamente como estado , ante las diferentes maneras en
que puede ser definido y las diversidades de unidades que conforman su estructura.

Objeto de estudio

Recurriendo a una categorización del conjunto de unidades económicas, que dependen directamente
del estado, es posible distinguirse entre sector gobierno y empresas públicas, cada una con
características propias que los diferencien nítidamente entre si y que bajo el enfoque adoptado para el
curso conforman el sector público de la economía.

En primer lugar, en lo que se refiere al sector gobierno, como se verá, el más relevante desde el punto
de vista de las finanzas públicas, debe puntualizarse que 1) las acciones que ejecuta son el resultado de
decisiones políticas 2) los instrumentos de que dispone para el cumplimiento de sus fines son los
concernientes al proceso ingreso- gasto es decir el mecanismo del presupuesto público 3) la naturaleza
coactiva de sus acciones respecto de las restantes unidades económicas, constituyen alguna de sus
características más relevantes.

Por otra parte se ubican las empresas públicas, como unidades económicas de producción que al igual
que las empresas privadas actúan en el mercado y las que entre otros aspectos se caracterizan por 1)
resolver las cuestiones relativas a la producción como resultado básicamente de la interacción de las
decisiones de los agentes u operadores económicos. 2) la naturaleza no coactiva de sus acciones. 3)
utilizar esencialmente los instrumentos del mercado, es decir los precios.

A partir de esta distinción, puede decirse que en finanzas públicas se estudian los principios que rigen la
actividad del sector público como sujeto de la actividad económica, con énfasis en lo que se refiere al
análisis de los principios de la política presupuestaria, que como tal ejecuta a el sector gobierno y de su
repercusión o efectos sobre el resto de las unidades económicas.

Del concepto anterior, Puede deducirse que las cuestiones vinculados con el accionar de las empresas
públicas, adquiere conforme a este enfoque de la materia un interés relativo, en virtud de lo cual sólo
serán objeto de análisis algunos pocos aspectos concernientes a sus reglas de operación.

En segundo lugar debe tenerse presente que si bien el gobierno puede participar, y de hecho lo hace, en
la actividad económica de muchas maneras, solo aquellas acciones que implican la utilización del
mecanismo ingreso-gasto del presupuesto público pertenecen al ámbito de estudio de las finanzas
públicas. De tal modo, las acciones que el gobierno ejecuta cuando sanciona normas reguladoras o
dispone acciones administrativas, que condicionan la libre operación del sistema económico o
modifican su resultado, tales como leyes sobre precios y salarios o relativas a la protección de la
competencia antimonopólicas por caso no pertenecen al objeto de estudio de la materia.

Es por lo expuesto , en consecuencia, Que suele decirse que las finanzas públicas estudia en el proceso
ingreso-gastos llevado a cabo por el estado, A lo que cabría agregar que el mismo se materializa
esencialmente a través de flujos monetarios que se expresan en el presupuesto , cobrando muy poca
relevancia las transacciones no monetarias ,tales como la convocatoria a ciudadanos a desempeñarse
como autoridad en los procesos electorales , u otra forma de lo que usualmente se denominan cargas
públicas.

La función del gobierno en una economía de mercado. Objetivos de la política presupuestaria.

En el marco del enfoque presentado, una primera cuestión de interés viene dada por el análisis de las
razones que justifican la necesidad de la acción gubernamental en el contexto de una economía de
mercado o dicho de otro modo, el estudio el estudio del rol que le cabe la política presupuestaria, que
opera a través de decisiones centralizada, en el marco de un sistema económico que se rige
esencialmente por las leyes del sistema de precios, es decir, donde las decisiones de los agentes
económicos se adoptan descentralizadamente, como resultado de una multiplicidad de acciones
individuales (de un sin número de productores, de consumidores, de ahorristas, etc)

Desde el punto de vista económico, el estudio de la función del gobierno en un sistema que opera bajo
las leyes del mercado, puede hacerse estableciendo una categorización de las acciones que el mismo,
como de sujeto de la actividad económica lleva acabo en torno a propósito determinados, es decir,
analizando los objetivos de la política presupuestaria.

A tal fin resulta poco menos que inevitable la referencia a la ya tradicional distinción que para las
diferentes funciones de la política presupuestaria (o del sector gobierno) estableciera el profesor
Musgrave siguiendo en línea generales su enfoque, es posible diferenciar tales funciones conforme se
orienten a:

1) proveer los bienes que satisfacen necesidades sociales.

2) modificar la asignación de recursos que resulta de la libre operación de las fuerzas del mercado

3) redistribuir el ingreso, o bien a

4) instrumentar medidas de estabilización y crecimiento económico.

Se distinguen así diversas áreas gubernamentales, cada una de las cuales por identificarse con los
diferentes objetivos de la política presupuestaria, que operan Interrelacionadamente entre sí y que en el
esquema de Musgrave quedan comprendidas bajo el nombre función de asignación las dos primeras en
forma conjunta. Y función de distribución y estabilización respectivamente las restantes.

La falla del Mercado: la satisfacción de las necesidades sociales.

Una breve referencia a los principios que rigen el funcionamiento de una economía de mercado, permite
destacar, entre otros aspectos, que en ella las decisiones de producción se determinan en respuesta a las
preferencias de los consumidores ,en el marco de un sistema en el que tales disposiciones son
individualmente adoptadas por cada sujeto de la actividad económica. Es en ese sentido que, como ya se
refiriera se dice que el sistema opera descentralizadamente.

En él, los consumidores podrán disponer de un bien privado, sólo si están dispuestos a pagar por el
mismo, quedando de tal modo excluidos aquello que no satisfagan el precio requerido por el oferente,
y donde los beneficios que el bien habrá de procurarles lo serán en su propio exclusividad- se
Internalizan en el lenguaje técnico- pasando el mismo a constituir propiedad del usuario.

De la manera descripta y bajo ciertas y determinadas condiciones referidas a la 1) portabilidad de los

mercados como a 2) la naturaleza de los bienes, es que el sistema de precios operando libremente
conduciría a una eficiente asignación de los recursos productivos disponibles en la economía: esto es
producir lo que los consumidores desean y a los menores costos posibles. Expresado de otro modo: en
línea con las preferencias de los consumidores, el sistema económico genera, el mayor producto posible
con los recursos que se disponen, lo que no implica afirmar que como resultado de su operación, la
riqueza obtenida se distribuya entre las personas conforme los patrones socialmente deseables, aspecto
esté al que se hará referencia más adelante.

En lo que se respecta a citada cuestión de las condiciones, resulta oportuno recordar que las mismas se
refieren por ejemplo a la inexistencia de restricciones al libre funcionamiento y/o a la libre entrada o
salida de los intervinientes en los mercados, o a la ausencia de actividades con costos decrecientes.
Cuando algunos de tales requisitos o condiciones no se verifican, se habrán de generar situaciones en
las que el sistema de precios no logra cumplir con eficiencia la función de asignación.

Por otro lado, pueden tener lugar otro tipo de situaciones en las que, dadas las características intrínsecas
o la propia naturaleza de los bienes que se necesita producir, el sistema de precios, o el mercado, no
puede operar y en consecuencia, a través de él no es posible resolver el problema de la asignación de
recursos.

Dicho de otro modo, es la situación en el mercado que no da respuestas a las cuestiones fundamentales
de cuánto, cómo y para quién producir.

Son estas circunstancias y otras en las que el sistema de precios no resulta eficiente en el sentido descrito,
Las que sirven para justificar la intervención del Estado en lo que respecta a la asignación de recursos y
la economía y a las que se han dado en llamar la falla del mercado.

A fin de resolver el problema planteado en primer término -mercados que pueden funcionar; pero lo
hacen mal- y lograr una asignación eficiente, el estado tiene a su alcance diferentes instrumentos que
permiten adoptar medidas tendientes a remover los obstáculos que impiden su normal operación,
corrigiendo así sus resultados. Así, podrá aplicar algún tipo de regulación, o bien tomar a su cargo la
actividad que se estuviese operando por ejemplo, en condiciones de monopolio, cuestiones sobre las que
se volverá en los capítulos finales.

Por el contrario, cuando se trata de restricciones al funcionamiento del mercado, derivados de la

naturaleza o las características intrínsecas de los bienes que se demandan, y en que hacen que el
mercado no puede funcionar, surge la necesidad de reemplazarlo por un modelo de decisiones
centralizada, instrumentado a través del presupuesto gubernamental, que respondiendo a las preferencias
de los consumidores asigne adecuadamente los recursos disponibles.

De lo expresado que habría deducir

1) que las denominadas fallas del mercado pueden tener lugar ante situaciones diversas: las referidas a
las imperfecciones del sistema de precios del mercado por un lado y la que derivan de las características
de los bienes por el otro. 2) Que el Estado tiene el manejo de los instrumentos necesarios para atender
esas situaciones y adecuar la asignación de recursos y 3) Que a cada situación corresponde la utilización
de un instrumento diferente; las regulaciones como alternativa a la decisión de asumir la actividad
empresarial, en un caso, o bien el presupuesto gubernamental, en el otro.

Los bienes públicos puros.

La necesidad de reemplazar el mercado, encuentra su justificación ante la circunstancia de que entre los
diferentes bienes que la comunidad demanda para la satisfacción de sus necesidades, existen algunos con
determinadas características o particularidades. Ella se refieren -como una cuestión destacable, a lo que
su prestación genera beneficios que trascienden el marco puramente individual, es decir cuyo beneficio
se externalizan, atendiendo en tal sentido, más a las características de necesidades sociales que
individuales.

En el caso de los llamados bienes públicos puros o en general bienes sociales, donde los beneficios
inherentes a su prestación llegan en magnitudes idénticas a todos los residentes o miembros de la
sociedad, con independencia de los pagos que cada individuo estuviera dispuesto a hacer o
concretamente efectuare tal como ocurre por ejemplo en el caso del servicio de justicia, o en el
alumbrado público, en el que se encuentra disponible para todos y donde lo que consume un transeúnte
no difiere de la cantidad que queda disponible para otros que se desplazan por la casa iluminada.

A los efectos de poder comprender la inoperancia en el mecanismo de mercado, en el caso de los bienes
sociales, es necesario recurrir sus principales características y poner de manifiesto las nítidas diferencia
que Lo separan de aquellos que satisfacen necesidades eminentemente privadas, cuya naturaleza, puede
decirse, constituye un requisito esencial para la operación del sistema de precios.

Entre las características de los bienes públicos puros o bienes sociales que, en tanto y en cuanto se
verifiquen de modo concurrente, hacen a la naturaleza propia de los mismos, merecen citarse:

A) Que son de consumo conjunto, lo que implica la ausencia de rivalidad en el consumo, o sea, Donde la
incorporación, o salida, de un nuevo consumidor no afecta la cantidad, o la calidad, disponible para los
restantes consumidores. La luz de la calle, o los beneficios de la protección de la defensa militar ante un
eventual agresión extranjera, que consume Juan no se le está quitando a Pedro qué transita. Tampoco
ocurrirá que una vez que alguno abandone la vía una comunidad a la que pertenecen, quedará más luz, o
defensa militar, disponible para los que se queden.

La condición referida, está presente cuando la magnitud o cantidad de beneficio que le reporta cada
consumidor la disponibilidad o acceso al bien, es independiente el número de consumidores, tal como
ocurre en los servicios gubernamentales citados como también en el caso del orden jurídico que
proporciona el Estado a los ciudadanos.

Una situación diferente, puede presentarse por ejemplo en el caso del servicio de justicia, donde existe la
posibilidad de que el número de causas acumuladas genere un problema de congestión y tenga como
consecuencias en retrasos en su resolución. En definitiva, se trata de problema relativo a la calidad del
servicio y donde el consumo pasa a ser rival.

B) que resulta técnicamente inaplicable el principio de exclusión del Mercado, como medio de resolver
la disputa entre consumidores por disponer de los bienes, es decir que el oferente puede dejar fuera,
excluir, del uso del bien a quien no pague por el o satisfaga sus exigencias. Una vez encendida l
iluminación (o provisto el servicio) no existe manera de evitar de su disfrute o privar de su uso a
quienes, por ejemplo no contribuyen a financiarlo aportando su parte para cubrir los costos de
instalación y funcionamiento.

C) Que los beneficios que brindan son esencialmente indivisibles, es decir que no pueden establecerse
unidades de bienes de los cuales se apropian los consumidores individuales, no existiendo de tal modo
un derecho de propiedad que se transfiera al usuario, como ocurre con los bienes que satisfacen
necesidades privadas. Dicho de otra manera, que tales beneficios llegan a todos los ciudadanos por
igual no resultando por ende limitados a una sola persona.

Al respecto cabe reiterar como ya se Señalara, que se tratará de una situación de bien público en tanto
concurran simultáneamente las tres caracteristicas o atributos referidos; esto es, que la verificación de
alguna de ellas por si sola no definirá a un bien como tal, o dicho de otro modo, será condición necesaria
pero no suficiente.

Por su parte y como una cuestión de importancia, es necesario tener presente que, si bien las
caracteristicas de no rivalidad en el consumo y de inaplicabilidad del principio de exclusión son
cuestiones que en el caso de los bienes públicos puros aparecen muy interrelacionadas, particularmente
cuando se las analizan como determinantes de la acción presupuestaria, en esencia se tratan de aspectos
diferentes que en ciertos tipos de bienes o prestaciones pueden estar presentes de manera aislada, como
se verá.

El Principio de Exclusión

En lo que se refiere al Principio de Exclusión, resulta necesario distinguir a aquella situación en que su
aplicación resulta imposible, sea por una razón de orden técnico o material como ocurre p. Ej. en el caso
de los ya referidos bienes públicos de alumbrado o de la defensa militar en que, estando el mismo a
disposición de la comunidad, no se puede privar a nadie del disfrute de sus beneficios, de aquella otra en
que aún cuando fuese posible aplicar la exclusión, una razón de eficiencia en el uso de los recursos hace
que resulte inconveniente o innecesario poner en práctica y excluir del uso del bien a quien no este
dispuesto a pagar por él, aspecto que como se verá se vincula la ausencia de rivalidad.

De igual modo, y desde otro punto de vista en lo que se refiere a las diferentes situaciones que se pueden
presentar, cabe distinguir aquellos casos en los cuales siendo conveniente o necesaria la exclusión no
resulta factible su aplicación, dados los costos. Tal el caso una avenida urbana en las horas de mayor
tránsito aún cuando el precio contribuiría a resolver la puja entre consumidores en este caso rivales.

Distinto es la situación que se presenta cuando con la tecnologia de que se dispone es posible
técnicamente aplicar la exclusión, pero resulta inconveniente ya que no se trata de bienes rivales en el
consumo y donde dejar algunos posibles usuarios fuera del servicio implicaría una ineficiente
asignación de recursos, ya que redundaria solo en una disminución de los beneficios para la sociedad
como un todo sin que reporte beneficios adicionales para nadie en particular.

Esta situación comprende, además del caso que se analiza gráficamente más adelante, por ejemplo el de
una emisión radio en FM o un servicio de bomberos contra incendios, donde la no prestación, en este
caso, a quien decidió no pagar su manutención y sufre un siniestro terminaría poniendo en riesgo a las
propiedades vecinas.

Son precisamente las situaciones aquellas en las que no se aplica la exclusión ya sea por imposibilidad
tanto de orden técnico (bien público puro) o económico (dados los costos que implica) las que causan
las fallas del Mercado y hacen necesaria la intervención presupuestaria. Las anteriores distinciones
relativas a la aplicación del principio de expulsión se pueden resumir en los siguientes casos:

Conveniencia( consumo) posibilid

ad
fac:ble No
fac:ble
Conveniente (rival) 1 2
Desaconsejable (no rival) 3 4
Dónde: 1- caso de un bien privado publico puro (un par de zapatillas o una gaseosa) 2-caso de

una avenida o carretera congestionada.

3- caso de una emisora de radio o de un servicio de bomberos. 4- caso de

un bien público puro (la defensa militar)

La provisión de bienes públicos

Determinar la cantidad óptima de un bien público, requiere comparar el costo marginal (que se refleja en
la curva de oferta) de suministrar las sucesivas unidades, con el valor de los consumidores le asignará a
cada una de ellas esto es, el beneficio marginal que le atribuye como resultado de su propia evaluación y
que, como se sabe, representa la curva de demanda, función que los fines del presente análisis va a
entenderse conocida bajo el supuesto de que algún modo los ciudadanos han revelado sus preferencias
por disponer deellos.

Como se puntualizara y diferencia de lo que ocurre En el caso de los bienes privados, cuando se trata
de los bienes públicos, la naturaleza no rival del consumo de terminar a que cada unidad puede ser
consumida simultáneamente por dos o más individuos. De ello resulta que, el precio disponible para
financiar el servicio será igual a la suma de lo que cada consumidor ofrece pagar por cada unidad, esto
es, el valor de su utilidad marginal.

Es la situación que se representa en el gráfico siguiente donde el costo marginal (la curva de oferta se
supone constante, Da y Do las curvas de demanda de los consumidores "A” y "B” respectivamente y la
demanda del Mercado Da+b se obtienen sumando verticalmente Da1 y Db1

La cuestión siguiente, es analizar cómo se distribuirá el costo de la provisión del bien público entre los
consumidores A y B , en el supuesto de que el Estado decide instrumentar la prestación y de qué se
han podido inferir las curvas de demanda respectivas.

Bajo un modelo de imposición basado en el principio del beneficio cada ciudadano debe abonar un
impuesto igual a la valoración marginal del bien en el nivel de producción de equilibrio q*, que donde
"A” deberá pagar OA y "B”, OB, siendo OA + OB = OT, el precio combinado que cubre el costo de la
prestación.

La necesidad de modificar la asignación de recursos: el caso de los bienes mixtos.

Las acciones del gobierno en el ámbito de la asignación de recursos de la economía, no se limitan a la

provisión de bienes públicos puros, donde el mercado no puede funcionar, sino que comprende otras
que tienen por objeto modificar la asignación de recursos, resultante de la libre operación del sistema de
precio y en la que se generan situaciones donde no logran el óptimo social.

El caso más relevante a los efectos del estudio de la política presupuestaria, lo constituye el de los
denominados bienes mixtos los que por su naturaleza se corresponden con la categoría de bienes que
satisfacen:

- Necesidades privadas, consumo no conjunto, principio de exclusión, pero en lo que los beneficios (o
los costos ) privados difieren de los beneficios (o los costos) sociales, es decir cuya disposición da
lugar a que se generen externalidades.

Es precisamente por el hecho de que por sus características, que se ubican en medio de los casos
extremos (bienes públicos puros - bienes privados ) compartiendo características de ambos, que se
les designa como mixtos o preferentes.

Como se sabe, las externalidades tienen lugar cuando existe una influencia de una unidad económica
Sobre otra, es decir cuando se dan situaciones en las que el productor al consumidor no soporta todos los
costos que la producción o consumo de un determinado bien provoca a la sociedad (externalidad
negativa ) O cuando en la evaluación de los beneficios (y en la fijación del precio) que produce la
disponibilidad del bien no son tenidos en cuenta los que " se derraman” a otros consumidores o al resto
de la sociedad (caso de externalidad positiva).

Cuando la influencia de 1 U económica sobre otros se expresa a través de un precio, denominada

externalidad pecuniaria ( Y perjuicios que soporten un consumidor al haber aumentado el precio como
consecuencia de una mayor demanda y de una situación de cosas crecientes) Puede afirmarse que desde
el punto de vista social no tienen relevancia y tampoco el interés decir punto de vista fiscal.

No es el caso que presentan las denominadas externalidades tecnológicas en las que hay un precio o
mecanismo de mercado que establezcan las debidas compensaciones y los necesarios ajustes, como
ocurre cuando por ejemplo un servicio de vigilancia Contratado y financiado por un propietario mejora
la seguridad de las viviendas de sus vecinos ( positiva en el consumo) O cuando el elevado nivel de la
música de un adolescente perturbar el sueño de quienes habitan en las proximidades (negativa en el
consumo) O ante el caso en el que el proceso productivo de una industria contaminen el curso de agua
de un río a cuya vera se encuentra radicada (negativa en la producción).

Los ejemplos citados, por otra parte, permiten diferenciar situaciones del Tipo, en las que el nivel de
bienestar de una persona depende de las acciones o el consumo (de seguridad o de música) de otra, que
se refieren a casos individuales o se puede decir bilaterales, de aquellas otras que involucran a muchas
personas, es decir cuando el problema acusa un grado de difusión importante o que comprende a
muchos individuos.

Las diferencias importan algo más que una mera cuestión de números. En efecto, mientras en el primer
caso es posible alcanzar el óptimo a través de un arreglo bilateral (demandando se indemnice al
perjudicado por EJ.), tal solución resulta inviable en el segundo, como ocurre en el caso de la industria
que contamina lo que obviamente no se refleja en su curva de costos - produciendo un costo adicional a
la sociedad y no ya a una persona individualmente considerada.

La existencia de externalidades distorsiona el funcionamiento del sistema de precios produciendo un

resultado en materia de asignación de recursos que dista del óptimo social, al producirse más ( en el caso
de externalidad negativa) o menos (tratandose de externalidad positiva) bienes que los deseados
socialmente. Se torna necesario en consecuencia instrumentar los correspondientes mecanismos
correctores que posibilite los resultados deseados.

La necesidad del mecanismo presupuestario

La presentación efectuada de las caracteristicas de los bienes públicos puros y de los bienes mixtos
permitirá analizar las razones por las el mecanismo presupuestario debe ser utilizado para resolver las
cuestiones atinentes a su prestación, en orden a lograr el óptimo social diferenciando ambas
situaciones, es decir , aquella en la cual el mercado falla totalmente (bienes públicos puros) de aquella
en la que funciona pero lo hace de manera ineficaz (bienes mixtos)

Bienes públicos puros

Mientras en el caso de los bienes que satisfacen necesidades privadas, la verificación del principio de
rivalidad en el en el consumo determina que el uso eficiente de los recursos requiere del mecanismo de
Mercado como manera de resolver la asignación de los bienes entre los consumidores potenciales,
excluyendo algunos , atraves del sistema de precios , cuando se trata de bienes públicos puros , son
precisamente sus características intrínsecas ( a las que se vincula una razón de índole técnica) Las que
hacen inoperante el mercado y provocan la necesidad del mecanismo presupuestario para atender a su
prestación en orden a la satisfacción de las necesidades sociales.

Es decir ante el hecho de que el bien resulta ser de consumo conjunto, donde el uso y disposición
(consumo) por parte de un usuario, no Interfiere con el de los demás, es que no resulta necesario ni
conveniente aunque fuese posible, aplicar el criterio de mercado y dejar fuera de la disposición del bien a
determinados posibles consumidores. Más aun, constituiría una ineficiencia o mal uso de los recursos
hacerlo de ese modo, ya que sólo redundaría en una disminución del bienestar de la sociedad en su
conjunto sin que por ello se liberen recursos productivos para usos alternativos o se eviten costos de
prestación.

Por otro lado, existe además una razón de índole técnica, que impide la aplicación del principio de
exclusión del mercado como consecuencia de que una vez organizada la prestación del bien o servido,
este estará disponible para todos, incluyendo a los no que deseen pagar por dl. (Vg.
¿Cómo hacer para que algunos no usufructúen o reciban los beneficios de la protección ante una
agresión militar extranjera o de un programa de saneamiento ambiental que purifique la atmósfera?).

A consecuencia de ello, es que los ciudadanos no se encontraran dispuestos a revelar sus preferencias
por este tipo de bienes (y cuanto estarían dispuestos a pagar por disponer de cantidades alternativas). En
otras palabras, no habrán de exteriorizar su demanda por el servicio, -elemento imprescindible en el
mecanismo de mercado- a sabiendas que ello no les impedirá disponer del bien o servido prestado, ya
que el nivel de satisfacción de cualquier consumidor individual es Independiente de su propio aporte o
pago y preferirán disfrutarlo como consumidores gratuitos (free-riders en el lenguaje del economista), lo
que se ha dado en llamar la conducta del polizón o de quién viaja sin abonar el precio del viaje.

Desde otro punto de vista, dado que la regla de eficiencia en el uso de los recursos requiere que el precio
sea igual al costo de admitir un usuario adicional (costo marginal) y este resulta nulo en el caso de los
bienes políticos puros, el servido debiera ser suministrado gratuitamente, con lo cual, al no existir
rivalidad en el consumo, aplicar la exclusión aun cuando se pudiera, se torna ineficiente y deberán
instrumentarse otros mecanismos diferentes a los del mercado para solventar los costos de
proporcionario y determinar "las cantidades” a proveer.

Dicho de otro modo, ante la inoperancia del mercado, como medio de resolver el problema de la
asignación de recursos cuando se trata de decir las cantidades de bienes públicos que deben proveerse
para atender las demandas de los consumidores, se impone la utilización de un mecanismo alternativo
que lo sustituya. Así es como el proceso político el que reemplazará al
Mercado y es en ese sentido, que se se dice que las decisiones de gastos e ingresos públicos son
esencialmente de naturaleza pública.

Es por ello que pueda afirmarse que no existen diferencias en lo que a este aspecto de la asignación de
recursos se refiere , entre el rol asignado al sistema presupuestario en una sociedad organizada
Políticamente bajo los principios del capitalismo y el que cabe esperar de un sistema político y
socialista: en ambos casos se impone un modelo de decisiones centralizado para resolver el problema de
la asignación de recursos cuando se trata de bienes sociales.

II)Bienes mixtos.

El problema descrito, asume connotaciones diferentes cuando se trata de bienes mixtos, es decir en el
caso de bienes privados en los que aparecen externalidades. Cuando tales externalidades resultan
positivas puede decirse que si bien el mecanismo de mercado podría ser utilizado, ya que a diferencia del
caso de los bienes públicos puros, los consumidores revelan sus preferencias, el proceso de asignación
resultante no sería el óptimo (se producen menos bienes que lo deseable), Ello en razón de que la
revelación es imperfecta al no Induir en sus evaluaciones los beneficios que se externalizan -que llegan a
la sociedad en su conjunto-

En este caso, las acciones de la política presupuestaria podrán variar entre la ampliación de subsidios
que compensen la diferencia entre los beneficios privados y sociales o la prestación directa del servicio y
su financiamiento a cargo del presupuesto, cuando exista la imposibilidad de determinar y asignar la
externalidad emergente. El caso de la educación elemental constituye un claro ejemplo.

Lo mismo puede decirse cuando se analiza el caso opuesto ya presentado, en donde el consumo de un
determinado bien ocasiona deseconomias externas no computadas como costos en la determinación de
la curva de la oferta, que de esa manera solo refleja los costos privados y no los sociales con lo que la
producción diferirá de lo óptimo. En ese caso se destinaran más recursos a la producción del bien que
los que determinaría el óptimo social, y la aplicación de un Impuesto específico ,por ejemplo
establecido en el respectivo mercado haría posible al internalizarle los costos sociales al productor, una
asignación de recursos más eficiente.

A modo de síntesis entonces, es necesario intervenir cuando el mercado no asegura que se pague por
todos los beneficios, ni se soporten Todos los costos y tal acción es susceptible de ser instrumentada por
el gobierno cuando la situación involucra a muchas personas, es decir cuando sus efectos sean difusos.

III)Los bienes rivales con exclusión no factible dados dos costos

El análisis efectuado, permitió Justificar las actividades del gobierno en el campo de la asignación de
recursos de la economía, ante la necesidad de organizar la prestación de bienes para los cuales el
mercado resulta Ineficaz ante las características propias de estos, dadas en términos generales, por los
importantes beneficios externos que de su consumo derivan.

Más específicamente, ya sea se trate de los bienes públicos puros donde la no rivalidad en el consumo y
la no aplicabilidad del principio de exclusión -fundamentalmente- tornan inoperante al mecanismo de
mercado, como en los denominados bienes mixtos donde el sistema de precios conduciría a niveles de
prestación sub óptimos , su sustitución por el mecanismo presupuestario constituye una solución
adecuada, y justifica por si mismo la necesidad de que el gobierno desarrolle acciones relacionadas con
la asignación de recursos de la economía.

Aunque los casos mencionados son más que relevantes para explicar la necesidad del mecanismo
presupuestario, la descripción de la función asignación resultaría incompleta si no se hiciera referencia a
una tercera situación, también frecuente y ya referida en los puntos precedentes de este capítulo, donde
las respuestas del mercado no son eficientes. Es la que tiene lugar cuando se considera el caso de los
bienes, en que la aplicación de la exclusión resulta en principio necesaria desde el punto de vista
económico, como modo de resolver el problema de la asignación de recursos, por tratarse de bienes con
rivalidad en el consumo, pero que ello resulta ineficiente dados los costos que implica llevarla a cabo.

En otras palabras es el caso que se presenta cuando cobrar por el uso -aplicar la exclusión- resulta
oneroso considerando los costos administrativos que se incurre tanto por el lado del prestador como del
usuario, Incluyendo los no monetarios tales como las demoras o el costo de oportunidad.

Es la situación que se da, por ejemplo, en el caso de los servicios viales particularmente en el caso urbano
o una ruta congestionada, en donde su financiamiento podría instrumentarse a través del cobro de un
derecho -peaje- lo que implica afectar, en cierta medida, importantes recursos a la organización del
mecanismo de percepción a lo que debe sumarse las pérdidas de tiempo y molestias a los usuarios.

La aplicación del mecanismo presupuestario que implica la prestación gratuita o más propiamente libre
de pagos directos, deriva en consecuencia en una alternativa más eficiente, ya que el mecanismo de
cobro no supone costos importantes: los impuestos que se pueden cobrar en el precio de los productos
que adquieren los usuarios de los servicios pueden utilizarse como un mecanismo apropiado de
financiación de tales servicios y de hacer soportar los costos de prestación a los demandantes.

IV)cuando la exclusión es factible pero inconveniente.

Las ineficiencias resultantes la provisión privada de bienes públicos, en los que como ya se señalará, No
cuesta nada permitir que una persona más disfrute de sus beneficios, o en otros términos en que el costo
marginal de su prestación en uno y en consecuencia o resultado deseable racional, puede ilustrarse
refiriendo al caso de una autopista no utilizar al máximo de su capacidad en el gráfico de la página
siguiente.

En la figura, Se representa que la demanda expresada en función del peaje cobrado por el uso de la vía
de tránsito cuya capacidad es Qc Y que como el número de viaje requerido resulte inferior a la misma,
el costo marginal de su utilización es cero.

Como se sabe la eficiencia requiere que el precio cobrado igual al costo marginal y por lo tanto el
servicio se preste gratuitamente; sin embargo resultando factible es el punto de vista técnico aplicar la
exclusión, podría pretender si instrumentarla y exigir a los usuarios un pago por el uso de la autopista tal
como el que se indica en el punto P de la figura.

En tal situación el número de viajes quedaría establecido en el punto Qe En cuyo caso habría una
determinada cantidad de ellos que no se realizarían- los señalados en el gráfico por el segmento Qe –Qn
que los beneficios resultan superiores a los costos determinando una pérdida en el bienestar ,concepto
que se corresponde, según se verá más adelante con un Exceso de Carga.
El triángulo delimitado en el gráfico por la curva de demanda y el referido segmento Qe-Qm representa
todas las situaciones en que la disposición a pagar por el consumidor supera el costo marginal de la
prestación (CER0), de modo tal que cuando el precio es p la diferencia entre este y cero representada por
el segmento vertical cuyo origen es Q constituye la medida de la pérdida de bienestar. Como puede
advertirse, tal diferencia disminuye a medida que aumenta la cantidad demanda, anulándose cuando ésta
asume el nivel Qm lo que permite conducir en que el área del triángulo referido representa la pérdida
total de bienestar derivada de la aplicación del precio p la prestación, por cuanto su superficie se
corresponde con la suma de las diferencias entre los beneficios y los costos (nulos) para todos los casos
en que los viajes no se realizan.

Lo precedentemente expuesto permite conducir en la conveniencia de Instrumentar la prestación libre

de cobros a los usuarios directos, lo que implica la utilización de otra forma diferente de
financiamiento para cubrir los costos de construcción y mantenimiento de la autopista, esto es, la
utilización del instrumento presupuestario y la aplicación de impuestos, como una alternativa más
eficiente del uso de los recursos.

Al respecto cabe señalar que no puede ignorarse que también la aplicación de impuestos
frecuentemente Implica la aparición de costos de eficiencia - y pérdidas de bienestar - para el
funcionamiento del sistema económico, pero que este caso habrá de resultar inferiores a las perdidas
resultantes de recaudar los Ingresos de forma directa a los usuarios.

A modo de síntesis entonces, en lo que respecte principio de exclusión en las páginas precedentes se han
Tratado de referir a distintas situaciones que se presentan respecto de su aplicación pudiendo
diferenciarse los siguientes casos:

A) BIEN PUBLICO PURO: No sólo no resulta conveniente o necesario aplicarlo sino que además de
ello, no se puede porque la naturaleza del bien no lo hace posible.

B) Caso de una avenida urbana o ruta congestionada en que resultaría conveniente o necesario aplicar la
exclusión, pero los costos de hacerlo se estiman elevados.

C) una emisión de radio FM en que desde el punto de vista técnico es posible excluir y sus costos
resultan razonables, pero no es necesario o conveniente ya que el bien no presenta rivalidad en el
consumo o dicho de otro modo su costo marginal es cero .

D) caso de un almuerzo en restaurante o de una gaseosa, donde se puede y es necesario aplicar la

exclusión, como modo de resolver la puja entre consumidores por disponer de la comida que se
ofrece.

Modelos de proceso político

Cuando se trata de los bienes que satisfacen necesidades privadas, la cuestión relativa a la
determinación de las cantidades a producir y los bienes a cobrar, es decir lo que se refiere a establecer
los niveles óptimos de producción, se decide por el mercado. En cambio en el caso de los bienes
sociales, el problema del "tamaño Óptimo del gobierno" se resuelve través de decisiones políticas,
resultando en consecuencia relevante describir someramente modelos alternativos de proceso político.
A tal fin solo se trataran sucintamente los que se consideran más significativos: el de la Democracia
Directa y el de la democracia Representativa, con una breve referencia al caso del Despotismo
ilustrado.
En una organización social que funciona conforme a los principios del despotismo ilustrado, el grupo
que detenta el poder supone que conoce perfectamente los deseos o preferencias de la comunidad por
los distintos tipos de bienes públicos, y como tiene todo el poder toma todas las decisiones relativas o
necesarias para atender a su prestación.

La Democracia Directa

Por el contrato cuando se trata de una Democracia Directa, las decisiones fiscales se tomar en consulta
(Va. en plebiscito) entre los votantes individuales, quienes se ven motivados a manifestar sus
preferencias al tomar conciencia de que su voto afectará el resultado de la consulta asumiendo así la
cuota de responsabilidad y el deber cívico cabe por pertenecer a una sociedad democrática.

Establecido el principio de asignar a cada ciudadano adulto , el derecho a emitir un voto queda por
resolver el problema de reconciliar las preferencias dispares que se presentan, actitudes o posiciones
diferentes respecto a determinadas decisiones. Es decir se torna necesario decidir la regla que permitirá
encontrar el resultado de la votación escrutando las preferencias de los ciudadanos en relación a los
bienes públicos. Así por ejemplo, se podría optar por la regla de la unanimidad, de la mayoría absoluta
(que exige más de la mitad de los votos) o de la mayoría simple.

Cuando se considera más una alternativa la regla de la mayoría simple exige que sean votadas por
eliminación entre pares que van quedando, en cuyo caso y en ausencia de arbitrariedades, el resultado
habrá de coincidir con las preferencias del votante moderado, que es aquel que se caracteriza por
encontrarse en una posición equidistante de las posturas extremas o que prefiere de la alternativa del
medio en ma distribución de las preferencias (ejemplo tratándose de una decisión sobre la magnitud del
gasto público,optará por un gasto ni alto ni bajo).

Es la cuestión a que alude el denominado teorema del votante mediano, que como su nombre lo indica
es aquel que se encuentra en una posicion tal que el numero de personas que asumen posturas externas
en sentido -a su derecho: gasto publico alto-, iguala a las que se ubican en el otro sentido -a su
izquierda: gasto público bajo- en la distribución de las preferencias.

En al situaciones tales como las planteadas, aplicar por ejemplo la regla de la unanimidad, constituiría
una barrera prácticamente infranqueable a la hora de tomar decisiones, ya que cualquier proyecto para
ser aprobado requerirá del total consentimiento de los votantes y bastaría con que uno solo de ellos se
oponga para que no pueda llevarse a cabo. En virtud de ello, se impone la adopción de algún principio
o regla de mayoría, la que a su vez hace posible el equilibrio entre posiciones encontradas y que
contemplen las opiniones de las minorías.

Entre los diferentes autores existen posiciones encontradas respecto de si una votación por mayorías,
dará como resultado en exceso o un defecto en la oferta de bienes públicos, con respecto al nivel
resultante producto de una decisión eficiente. Quienes sostienen lo primero, que tendrá lugar un exceso,
parten del concepto que la mitad más uno de los votantes, pueden adoptar una decisión que les resulta
beneficiosa exclusivamente a ellos, mientras que el costo habrá de soportarlos a todos. El exceso
provendrá del hecho de que la mayoría, en su decisión solo toma en cuenta la parte del costo que estará a
su cargo, o en otras palabras, da por sentado que alguien pagará por el resto, con lo cual no tendrá una
apreciación acabada del costo de oportunidad como lo requiere una decisión eficiente.
Desde un punto de vista diferente, otros sostienen que muy probablemente tendrá lugar una oferta en
defecto o inferior a lo que definiría una situación de óptimo, ya que las preferencias de los ciudadanos a
favor de los bienes privados se encuentran fuertemente coordinadas por las prácticas comerciales y de
marketing , que no caracterizan precisamente a los bienes
públicos. O también que la gente se inclina por las compras privadas porque se encuentran bajo si
propio control, a deferencia del caso de los impuestos que se pagan si que pueda percibirse una
estrecha relación con los beneficios.

Cabe precisar que el problema planteado en torno a los impuestos admite un análisis que permite
concluir en que en la medida que lla mismos resulten menos visibles , (como ocurre en el caso de los
indirectos, que se esconden en el precio de los bienes y servicios) existe la probabilidad de que el gasto
público se considere sin costo y que tenga lugar una sobreexpancion de la actividad del estado. Quienes
sostienen esta línea de análisis, apelan a que la comparación con el costo de los bienes privados, donde el
potencial comprador toma su decisión contando con el conocimiento de su costo- el precio que se
consigna en la etiqueta - información que contrastara con los beneficios que espera obtener si decide
adquirirlo.

El modelo de la democracia directa, presenta en la vida Real un campo de aplicación muy restringido, es
decir solo resulta aplicable a pequeños grupos o comunidades menores, en las que es posible la
participación individual en un proceso de negociación directa , se torna factible porque la contribución
de cada ciudadano en el total de la erogación es lo suficientemente importante tal como ocurre ,por
ejemplo, en el caso de las asambleas de barrio, que se convocan con el propósito de tomar decisiones
respecto a un servicio y acordar entre los vecinos su financiamiento.

La Democracia Representativa

Cuando se trata de comunidades mayores, la contribución individual es poco significativa en el total y

en consecuencia los ciudadanos no son inducidos a participar y encontrar soluciones negociadas, en el
entendimiento de su voto individual poco puede influir en el resultado a que se arribe. Se dice entonces
que las decisiones fiscales -entre otros- por su naturaleza, se asumen a través de la delegación que los
votantes efectúan en los representantes (legisladores) que eligen, es decir se adopta el modelo
representativo.

Bajo una Democracia Representativa los ciudadanos votantes expresan sus preferencias a través de
sufragio. Al emitir su voto en realidad, están eligiendo entre las diferentes opciones o alternativas que
representan cada uno de los partidos políticos y sus respectivas plataformas electorales. Dichas
plataformas expresan los planes y acciones que habrán de llevarse a cabo, en caso de acceder al Gobierno
lo que lleva implícito un determinado nivel de prestaciones en materia de los bienes públicos. En
definitiva, puede decirse que el voto representa la manifestación de las preferencias de los ciudadanos
sobre un amplio espectro de cuestiones realizables por el Gobierno y entre las que se destacan las
relativas a los niveles de prestación de los bienes públicos y su forma de financiamiento.

En este modelo de proceso político, el mecanismo de toma de decisiones resulta entonces más complejo
ya que implica la Interacción de diferentes actores o sectores participantes, como los que constituyen los
ciudadanos votantes y los partidos políticos ya mencionados a los que deben agregarse otros también
importantes en las etapas de instrumentación de las decisiones y que estarían constituidos por los
representantes electos y los funcionarios publicos que son quienes en definitiva llevaran a cabo las
decisiones.
Con el propósito de describir el modo en que opera el proceso de toma de decisiones, en un modelo
como el Precedentemente caracterizado, los economistas establecen una analogía entre la competencia
de la empresa por captar a los consumidores en el mercado (de bienes) y la que tiene lugar entre los
políticos por sumar adhesiones y los ciudadanos votantes (en el mercado político).

Así, como las empresas ofrecen los bienes que los potenciales compradores demandan en el mercado y
con el objetivo de maximizar utilidades, bajo este enfoque los partidos políticos en la búsqueda de votos
a su favor, estructuran y definen sus plataformas electorales ofreciendo llevar a cabo, cuando accedan al
poder, las acciones que mejor se ajusten a las preferencias de los votantes.

Operando de ese modo pretenden maximizar el número de votos lo que permitirá ganar las elecciones, lo
que no implica que necesariamente lo será para siempre, ya que la alternancia en el ejercicio del poder
por parte de los diferentes partidos constituye un fenómeno propio -y que por no deseable- de los
procesos democráticos, aun cuando los textos constitucionales contemplen la reelección del titular del
poder ejecutivo.

En las sucesivas contiendes electorales, según se der determinadas circunstancias, podrán o no conservar
el poder; esto tendrá que ver con la eficiencia que demuestren en la acción de gobierno, el modo en que
su desempeño satisfaga las expectativas del electorado, la aparición o no del fenómeno de la corrupción
o simplemente el cambio en los deseos o preferencias de los ciudadanos hacia alguna de las otras
opciones (partidos y plataformas) que el mercado político le ofrece.

La complejidad misma del proceso político cuando se trata de una Democracia Representativa, da lugar
a que puedan aparecer algunas imperfecciones en su faz operativa del mismo modo en que operan las
distorsiones en el funcionamiento de los mercados que en definitiva impiden que las decisiones reflejen
fielmente las preferencias ciudadanas y en consecuencia se aparten del optimo social.

Entre tales imperfecciones, deben mencionarse por ejemplo las relativas a actitudes de los votantes,
cuando en su elección prevalecen gestiones personales hacia los candidatos o cuando tienen un
conocimiento limitado escaso de las opciones que les ofrecen los partidos, o bien otros aspectos como
los vinculados con el financiamiento de la campaña electoral, y las actitudes de los representantes
electos o los funcionarios cuando actúen en función de sus propios intereses.

La Teoría de la Elección Pública - Breve Reseña

Es el aspecto de conocer con más detalle el porqué de la existencia de las imperfecciones y en la

búsqueda de una explicación del modo en que se adoptan las decisiones políticas en un sistema
democrático, la denominada Teoría de la Elección Pública pone el énfasis en analizar el papel de las
personas que participan en los procesos políticos, en el entendimiento de que los comportamientos
individuales de los dirigentes, votantes, burócratas, miembros de grupos de poder etc. son los que en
definitiva determinan los resultados o definen las políticas.
En otros términos, se sostiene que existe un alto grado de probabilidad de que como
resultado del proceso político, las decisiones que finalmente se adopten no se ajusten
enteramente a las preferencias de los ciudadanos, o lo que es lo mismo que en su
desarrollo surjan imperfecciones que determinen que las políticas que en su
consecuencia se decidan, no respondan a los deseos de la comunidad.

Tales distorsiones tienen lugar -conforme a este enfoque debido a que el rol o papel de
los hombres que componen las instituciones públicas lejos de ser pasivo, se caracteriza
por un elevado grado de discrecionalidad, sostiene asimismo que estos actores de la
vida política detentan poder y actúan en consecuencia, tomando decisiones conforme
sus intereses personales. Estos agentes-enfatiza este enfoque actuando en su propio
interés pueden llegar a desviarse de los objetivos para los cuales fueron elegidos.

A ello contribuye la limitada información que en general disponen los ciudadanos,

derivada del hecho de que en general a los políticos no les interesa difundir en lo que
respecta a todos los efectos y consecuencias de las políticas públicas. Ello determina que
el votante que desea obtenerla para poder comparar, por Ej., los datos difundidos por os
partidos y los medios de comunicación o cotejar lo que informa el gobierno con lo que
promete la oposición, deba afrontar costos que pueden no estar dispuesto a afrontar
dados los (relativos) beneficios que espera recibir en caso de hacerlo.

Ello acrecienta la discrecionalidad y facilita la acción de grupos de poder que

defienden intereses especiales (lobby) reclamando -y obteniendo- medidas o
regulaciones que los favorecen a costa de resto de los ciudadanos, que como
consecuencia de ellas soportan perjuicios de manera difusa y a veces imperceptible.
Es decir, se trata de la situación en que grupos políticamente fuertes se sirven del
Estado para aumentar sus rentas generando transferencias de ingreso desde los
ciudadanos menos protegidos.

Tal podría ser el caso por Ej., en que tratándose de una actividad regulada, el gobierno,
respondiendo a las gestiones de los prestadores del servicio, autoriza un leve incremento
en la tarifa que incidirá mínimamente sobre el presupuesto de los usuarios, pero que a
las empresa le significará importantes ingresos, o bien, cuando una actividad industrial
obtiene una medida proteccionista a través del incremento del nivel del arancel a la
importación que incide sobre los bienes que produce y comercializa en el mercado
interno, cuyos precios experimentaran en consecuencia un aumento.

Es bajo ese mismo orden de ideas, que existen opiniones en el sentido de que
aunque el Estado pueda ser interpretado como un instrumento al servicio de los
individuos, no es un instrumento cualquiera, pudiendo caracterizarse como un
Leviatán, -es decir algo como un "Dios Terrenal'-, y es lo que según este enfoque,
explica la continua expansión del sector público en la mayoría de los países
occidentales, donde generalmente no se observan limitaciones constitucionales al
poder de gastar y de endeudarse como seria deseable.

Bajo este enfoque, la existencia de ciertas regulaciones genera beneficios o cuasi-rentas,

de los cuales se apropian determinados sectores, generando una competencia para
acceder a ellas a través de la búsqueda de influencias, entre productores, empresarios, y
empleados gubernamentales, lo que evidentemente implica una mala utilización de los
recursos productivos, que son sustraídos de un uso más eficiente con una perdida
bienestar para la sociedad.

En el marco de ese orden de ideas, es que se pone el énfasis en destacar como causas de
la fallas de la intervención del Estado cuestiones tales como: i) la limitada información
de que dispone acerca de las consecuencias de sus acciones, sobre las decisiones los
agentes económicos, ii) el control limitado sobre la burocracia, cuyas estructuras
terminan teniendo importantes aspectos de la implementación de los programas o ii) las
limitaciones propias de la procesos políticos, en lo que respecta a la averiguación de las
preferencias de los ciudadanos y la forma de conciliar las opiniones dispares sobre los
programas públicos.

A modo de síntesis, cabe precisar que la escuela de la Elección Publica en definitiva

surge como una crítica a la expansión del sector público, sosteniendo a tesis de que la
intervención del gobierno no siempre corrige las fallas del mercado, y que en no pocos
casos de la acción gubernamental, debido al modo en que se desarrollan los procesos
políticos y la toma de decisiones, puede dar lugar al fenómeno que la referida corriente
de pensamiento refiere como el problema de la Falla del Estado.

EL PRESUPUESTO Y LA REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y LA RIQUEZA

Un segundo grupo de funciones de la política presupuestaria -según se vio- está

constituido por aquellas que se vinculan con la redistribución del ingreso y la riqueza, o
más precisamente las que tienen por propósito modificar el estado de distribución que
resulta de la operación del sistema de precios, en una economía de mercado.

Entre los determinantes de tal distribución, se reconocen por un lado a aquellos que se
refieren a la dotación de factores y los vinculados con la formación de sus precios. Es
decir, lo que cada ciudadano percibe en su Condición de titular de factor de la
producción, depende tanto de la cantidad o dotación de que dispone, lo que a su vez
estará determinado entre otras cosas por las leyes que norman el derecho sucesorio
como por su talento o aptitudes, precios que el mercado fije para cada unidad que se
comercialice etc.

Por su parte, y aunque tales precios se determinen en un mercado que opere en

condiciones de competencia perfecta, el estado de distribución resultante se entiende
que no es aceptado socialmente; es decir, se aparta de los patrones generalmente
aprobados en materia de lo que se considera una distribución justa, aun cuando no
pueda establecerse con precisión y validez universal el alcance de tal concepto de
justicia. Este a su vez, no es en sí mismo una cuestión de naturaleza económica, como
los que se vinculan con aspectos de eficiencia en el uso de los recursos; antes bien la
respuesta a lo que se considera una distribución justa involucra aspectos de filosofía
social y de juicios de valor.

De todas formas, cualquiera sea el concepto utilizado de justicia, es generalmente

aceptado que alguna redistribución debiera producirse y en consecuencia deben
particularizar algunas cuestiones operativas que hay que resolver al diseñar políticas
redistributivas. Tales cuestiones
se refieren, tanto a las dificultades que se suponen las comparaciones interpersonales
de utilidad que los individuos obtienen de sus rentas o a la magnitud de la
redistribución que se entienda necesario instrumentar.

Un aspecto importante y que constituye en alguna medida una severa limitación al uso
de las políticas redistributivas se refiere al conflicto entre los objetivos de tales políticas
y los de eficiencia en el uso de los recursos. Dicho de otro modo, el tamaño de lo que
hay para distribuir (la renta) no es independiente de la forma en que se decide
reasignarla.

Es en relación a este problema, que resulta frecuente encontrar referencias en la

literatura a los efectos no deseables sobre los incentivos a la actividad económica -ios
deseos de trabajar o de invertir- que provocan los mecanismos redistributivos del
ingreso, en cuanto a que mientras para unos implica aumentos en el bienestar en
magnitudes que no dependen en absoluto del esfuerzo personal, para otros significa una
disminución en los ingresos o en la conversación que esperan de percibir por desarrollar
actividades económicas.

En cuanto a los mecanismos o instrumentos de que dispone la política presupuestaria,

deben destacarse en primer lugar a la combinación Impuestos - Gastos de transferencia,
por medio de la cual el gobierno otorga subsidios a los sectores carenciados que
financia con impuestos que recaen sobre el resto de la sociedad. De igual manera el
objetivo de la redistribución puede lograrse estableciendo impuestos progresivos que
pagan los sectores de altos ingresos- combinados con la ejecución de gastos de tipo
social educación, salud, vivienda entre otros- que implican servicios gratuitos para
sectores de bajos ingresos fundamentalmente u una tercer alternativa que puede
mencionarse, resulta de la aplicación simultanea de impuestos sobre los bienes o
servicios que consumen los sectores de altos ingresos, conjuntamente con subsidios a
productos que constituyen la canasta familiar.

Los tres mecanismos enunciados constituyen instrumentos de la política

presupuestaria, con los que el gobierno puede modificar la distribución del ingreso,
mecanismos que implican el uso de recursos y la realización de gastos públicos, a
diferencia de políticas de otra naturaleza que se podrían instrumentar para el mismo
objetivo, tales como las disposiciones normativas que implican regulaciones al
funcionamiento de los mercados Vg..: leyes sobre salarios mínimos, sobre precios
máximos o sobre régimen de locaciones urbanas, en la medida en que se tratan de fija
el valor de los alquileres protegiendo a los inquilinos.

LA ESTABILIZACIÓN DE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA

Esta función de la política presupuestaria. se desarrolla y cobra importancia a partir de

la gran depresión de la economía mundial de 1929, cuando se plantea la acuciante
necesidad de compensar la caída del nivel de demanda efectiva y restablecer el pleno
empleo de los recursos productivos. Se comprende entonces la utilidad de los
mecanismos del presupuesto: los gastos y los ingresos públicos, para compensar las
consecuencias de la recesión y asegurar la estabilidad en el nivel de precios actuando
sobre la demanda agregada, lo que da nacimiento a la política fiscal.

Puede decirse que con el transcurso del tiempo y a medida que se va consolidando el
cuerpo de ideas que hacen a los fundamentos de la política fiscal, se desarrollan otros
campos de acción para esta función de la política presupuestaria, de tal manera que
actualmente es posible inferir sus principales objetivos como aquellos vinculados no
sólo con los de pleno empleo y estabilidad en el nivel de precios ya mencionados, sino
también con el crecimiento económico y el equilibrio de las cuentas del sector
externo.

Los principios básicos en que se sustenta la política fiscal, parten del concepto de que
los cambios positivos en el nivel de gastos públicos producen una Expansión de la
demanda agregada, al tiempo que los incrementos en los impuestos -el otro grupo De
instrumentos presupuestarios- provocan una contracción. En otras palabras, el punto
de partida es que los cambios o ajustes en el presupuesto, determinan o tienen efectos
sobre el nivel de actividad económica permitiendo compensar sus fluctuaciones.

En relación a esta importante función de la política presupuestaria, debe a su vez

puntualizarse que, si se considera que los mencionados cambios de naturaleza fiscal no
son los únicos medios que posibilitan el logro de la estabilidad y el crecimiento, sino
que en ese mismo sentido pueden operar las políticas salariales y las monetarias, surge
claramente la necesidad de coordinar y completar el uso de todos los instrumentos, que
dispone la autoridad económica en relación al objetivo señalado. De otro modo, la
operación de algunos instrumentos puede llegar a neutralizar el efecto de otros, con lo
cual no sólo los objetivos pueden no lograrse sino también producir efectos no deseados.

Por otra parte, la aparición en época relativamente reciente del fenómeno de la

estanflación - estancamiento e inflación- puso en evidencia la necesidad de utilizar
combinaciones de políticas, ante la naturaleza, si se quiere contrapuesta, de los
objetivos parciales que se persiguen. Es decir, el problema se manifiesta cuando para
evitar la desocupación deben instrumentarse políticas que aumentan la demanda
agregada, incrementando los gastos públicos o disminuyendo los impuestos, al tiempo
que para frenar la inflación, bajo la concepción tradicional de inflación de demanda, se
requiere reducir el nivel de actividad, para lo que son necesarias medidas opuestas.

LA MEDICIÓN DEL TAMAÑO RELATIVO DEL GOBIERNO

Una revisión de la literatura disponible sobre Finanzas Públicas, permite encontrar

frecuentes referencias en el sentido de que el capitalismo moderno, es en realidad un
sistema económico mixto en el cual aunque una parte sustancial del Producto Nacional
se produce y crece por empresas privadas, no resulta para nada despreciable la porción
de él que se destina a la satisfacción de las necesidades sociales y donde por lo tanto la
cuestión de la asignación de los recursos asociada a ello no se resuelve por los
mecanismos de mercado, sino a través del proceso político.

Establecer objetivamente la importancia relativa de los recursos, cuya asignación se

decide a través del mecanismo político, implica usar algún criterio que permita
cuantificar el tamaño relativo del gobierno, pariendo de la base de que en principio no
le son aplicables los mismos métodos que hacen posible determinar magnitudes
agregadas para el sector privado, donde las cantidades producidos se conocen y se
pueden determinar los precios.

Un primer criterio susceptible de ser adoptado con el fin enunciado de medir el tamaño
relativo del gobierno, es el que consiste en relacionar el monto Total de los Gastos
Públicos con el Ingreso Nacional o el Producto Bruto Interno, que representa el total de
la riqueza generada, coeficiente que a pesar de su muy frecuente utilización puede
merecer reparos ya que tiende a sobrestimar la participación del gobierno en el
Producto Total o la riqueza generada en el periodo. Este sesgo metodológico propio del
indicador que se presenta surge de la circunstancia de estar considerado en el
numerador de la relación, el monto total de los gastos de transferencias o los subsidios
que en sí mismos no implican la creación de riqueza o dicho de otro modo, no
aumentan el producto o el ingreso sin que lo redistribuyen entre sectores o personas.

Ante tal limitación se propone la utilización de otro indicador alternativo, consistente

en relacionar el Gasto Publico Efectivo entendiéndose por tal al que excluye las
transferencias, con el Producto Bruto Interno o el Ingreso Nacional, con lo cual
queda neutralizado el problema planteado en el primer caso descripto.

Sin embargo, puede afirmarse que bajo este segundo criterio aún subsiste un sesgo
metodológico en torno el objetivo de medir la participación relativa del gobierno. En
efecto, no se considera que el concepto de gasto efectivo incluye tanto retribuciones a
los factores de la producción, como los pagos por la adquisición de insumos al sector
privado, por lo que se puede advertir que la variable así definida responde al concepto
más bien asociado con el valor bruto de la producción, que no resulta consistente con la
naturaleza de la magnitud con la cual se pretende vincularlo, que se corresponde con
una definición de riqueza neta generada, o sea de valor agregado.

De lo expuesto, se deduce la conveniencia de definir algún otro criterio alternativo que

suponga la relación entre conceptos de naturaleza homogénea, como lo constituye el
cociente entre el Valor Agregado del gobierno y el Producto Bruto Interno o la Renta
Nacional. Debe puntualizarse que tal criterio en la práctica y por cuestiones de índole
operativas, se suele aplicar limitando el concepto de numerador a un solo componente
del valor agregado gubernamental: os salarios pagados.

Existe, finalmente, la posibilidad de recurrir a otro tipo de indicador que por basarse en
la relación entre magnitudes físicas y no de valores, presenta ciertas ventajas para su
cuantificación. Uno de ellos consiste en relacionar el número de empleados en el
gobierno con el número total de personas ocupadas en la economía. Una de las
limitaciones que debe reconocerse a este tipo de medición del sector gobierno, se refiere
a que la comparación resulta en alguna medida sesgada por las diferencias de
productividad de la mano de obra en el sector con respecto al promedio de la economía,
y la posible diferente relación capital / trabajo entre ambos sectores.
LAS EMPRESAS PÚBLICAS - UNA INTRODUCCIÓN

Cuando se introdujo el concepto de Sector Público de la economía, se hizo referencia a

la conformación ce éste, precisando que estaba constituido por k que denominó y
describió previamente como al Sector Gobierno y por las Empresas Públicas. Ambos
cumplen responsabilidades o funciones en el campo de la provisión de bienes, por lo
tanto desarrollan actividades relativas a la asignación de recursos de la economía, el
primero a través de la política presupuestaria v las segundas por intermedio del
mecanismo de mercada, suministrando bienes y servicios que en esencia satisfacen
necesidades de naturaleza privada, y reuniendo en consecuencia las características de
oralidad en el consumo, aplicabilidad del principio de exclusión y divisibilidad.

De lo expuesto, puede inferir que las empresas públicas no se diferencian mucho en

cuanto a su rol en el sistema económico de las empresas privadas, distinguiéndose de
éstas por el aspecto relativo a la titularidad del capital y probablemente a los órganos de
conducción y su sistema de decisiones. Siendo así, es necesario explicar acerca de los
factores que justifican su existencia en las economías pertenecientes al mundo
capitalista, o, en otras palabras, se trata de referir sucintamente a algunas de las razones
por las cuales la sociedad decide crear en la esfera pública, organismos cuyas fundones
resultan semejantes a las del sector privado.

Si se tiene en cuenta que a diferencia de los que sucede con los bienes públicos, en este
caso no hay una razón de orden técnico o propia de las características de los bienes o
servicios que produce, que inhiba el funcionamiento del mercado, puede decirse que la
existencia de más o menos empresas públicas en un sistema económico determinado,
depende esencialmente de cuestiones vinculadas con la ideología política prevaleciente
en la sociedad o en el grupo gobernante.

No obstante lo expuesto, que podría referirse como un principio general, es posible

mencionar otro tipo de razones que explicarían o justificarían la decisión de crear en el
ámbito del sector público unidades productivas u organismos cuya función sea la de
operar en el mercado de bienes es decir proveer de bienes y servicios a través de
precios. Tales razones se refieren a las situaciones que pueden tener lugar cuando las
condiciones en que se desenvuelve una determinada actividad productiva conducen a la
conformación de un monopolio natural. En tal caso en orden a evitar la "privatización"
de la renta del monopolista y como una alternativa a la implementación de regulaciones
adoptando soluciones del tipo de las que se verán en el capítulo XVI, se justificaría la
constitución de un ente público que tome a su cargo la actividad tema.

Una segunda razón, mencionada con cierta frecuencia, se refiere a los casos en que
resulte aconsejable emprender proyectos de cierta envergadura necesarios para el
desarrollo, que por la magnitud de los capitales que requieran o los riesgos inherentes a
su explotación, no existiera interés en el sector privado para su consecución.

Un tercer grupo de razones justificarían, la creación de una empresa pública en

sectores estratégicos de la economía o por lo que algunas épocas se entendieran
como razones vinculadas con la soberanía.
 Capítulo 2 finanzas publicas gasto público.

ASPECTOS GENERALES

Como proveedor de bienes y servicios, el Estado lleva a cabo su función gubernamental

mediante la adopción y ejecución de políticas que dan origen a las corrientes de gastos
y recursos, cuyo análisis es objeto de estudio de las Finanzas Públicas. Enfocado desde
el punto de vista de la política fiscal, esto es la utilización del mecanismo recurso-gasto
gubernamentales con fines de estabilización y crecimiento, el gasto público aparece
estrechamente ligado a la política tributaria, monetaria y cambiaria del gobierno, pero,
siendo que la política fiscal será objeto de un capítulo posterior, seguidamente se
enfoca la atención en aquellos aspectos relevantes que hacen al gasto público en sí
mismo, sin considerar sus efectos sobre el resto de las variables económicas.

CONCEPTO Y CLASIFICACIONES

El gasto público, la variable macroeconómica más importante concentrada en una

única unidad de producción, comprende todas aquellas erogaciones que realiza el
Estado en el cumplimiento de sus fines especificos (provisión gubernamental de
bienes públicos puros y mixtos, servicios de seguridad social, subsidios, etc.).

Diferentes criterios de clasificación del gasto público, son necesarios para interpretar
adecuadamente la multitud de datos estadísticos que lo caracterizan facilitando su
análisis, efectos económicos, sociales y políticos de la actividad del Estado.

Una primer distinción que corresponde realizar, está referida a que el gasto público
puede ser ejecutado por el nivel nacional, provincial o municipal, de acuerdo a la
jurisdicción política de que se trate, como así también estar representado por sector que
lo ejecuta y, en este caso, podrá referirse al gasto del Sector Público, Sector Gobierno
propiamente dicho o de sus componentes, tales como Organismos Descentralizados, en
consonancia con las definiciones ya presentadas con anterioridad. Lo conceptos que se
desarrolla en el presente capitulo se podrán aplicar a cualquiera de estas situaciones
alternativas.

Una adecuada interpretación del gasto público, requiere conocer su composición

interna y para ello, se lo suele clasificar según distintos criterios. Se utilizan
habitualmente cuatro clasificaciones, dos de origen analítico (clasificaciones
Económica y por Finalidad y Función) y dos orientadas a la práctica administrativa
(clasificaciones por Objeto e Institucional).

En el primero de los casos, estas clasificaciones tienen como propósito brindar

elementos de juicio acerca de la aplicación del gasto público, permitiendo evaluar su
trayectoria histórica y su composición en relación a variables macroeconómicas
(Consumo e Inversión en la clasificación Económica) o de acuerdo a los recursos
asignados por el Estado al cumplimiento de sus distintos objetivos gubernamentales
(clasificación por Finalidad y Función).

En el segundo de los casos, las clasificaciones persiguen ordenar la ejecución y el

control administrativo y legal del gasto público en sus distintas etapas, tales como la de
preparación, ejecución y control del presupuesto, diferenciando el tipo de gasto que se
realiza (clasificación
por Objeto) o en relación a qué organismos del gobierno tienen la responsabilidad
de su ejecución (clasificación Institucional).

Clasificación Económica

La clasificación económica, diferencia el gasto en categorías que permite

identificar su naturaleza y relación con variables macroeconómicas, según se
trate de:

a) Gastos o Erogaciones Corrientes:

Son aquellos vinculados al funcionamiento u operación del aparato burocrático. Son

gastos que representan el valor de los recursos que se consumen en la actividad estatal,
que se agotan en el primer uso y que suelen ser reiterativos, es decir que se repiten
periódicamente mientras dura la prestación de determinado servicio público (por
ejemplo el pago de sueldos a los maestros de las escuelas públicas y sus gastos de
funcionamiento, tales como tizas, papel, etc.). Las erogaciones corrientes no
incrementan el patrimonio del Estado, por lo que, si se asimila el concepto a lo que es la
registración en una contabilidad privada, se dirá que estos gastos se registrarán como
una pérdida en el Estado de resultados.

Los gastos corrientes pueden diferenciarse, además, en "gastos efectivos" o "de

transferencia". En el primer caso el Estado se apropia de recursos reales productivos
disponibles, comprándolos en el mercado en competencia con el sector privado de la
economía. Existe una contraprestación en bienes y servicios a favor del Estado (flujo
real), por la que se realiza los pagos que constituyen el gasto efectivo (flujo
monetario)El Estado. mantiene el poder de decisión sobre el destino final de sus
recursos monetarios.

En el caso de las transferencias, como resultado de la erogación no hay una

contraprestación a favor del Estado, sino que éste transfiere poder de compra (dinero) a
particulares u otros entes, para que éstos a su vez lo utilicen para los fines que sean
pertinentes Los particulares, son los que mantienen el poder de compra sobre estos
recursos monetarios recibidos. Las transferencias constituyen solo flujos monetarios,
que redistribuyen recursos entre los miembros del sector privado de la economía,
generalmente instrumentados bajo la forma de subsidios o becas.

El sueldo pagado a un maestro constituye un gasto corriente efectivo, porque constituye

ei pago por un servicio que el Estado capta del sector privado, siendo éste un recurso
real productivo que, al ser utilizado por el Estado, queda indisponible para el resto de la
economía. Están presentes las dos corrientes, una real, desde el sector privado hacia el
Estado, constituida por la utilización que éste hace del recurso productivo y una
monetaria, consistente en el pago del salario que el Estado realiza como
contraprestación por el recurso adquirido.

Por el contrario el pago de un seguro de desempleo es un ejemplo de un gasto corriente

de transferencia, ya que no existe un recurso real que sea utilizado por el Estado ni
quitado del resto de la economía, sino solamente una corriente monetaria desde el
Estado hacia el sector privado. Como el Estado debe financiar estas transferencias de
alguna manera, ya sea por vía de rentas generales o de fondos especificos creados a
partir de tributos obtenidos desde el resto de la economia, estas transferencias
constituyen solo una redistribución de recursos
dentro de ese mismo sector, desde quienes pagan los tributos hacia quienes
reciben los seguros de desempleo.

Un caso similar puede plantearse con el caso de algunos bienes adquiridos por el
Estado. Para mejorar el nivel de nutrición de la población infantil, el Estado puede
comprar leche y alimentos (gasto corriente efectivo) y distribuirlos en los
establecimientos escolares o, alternativamente, puede entregar subsidios a los padres
de las familias carenciadas (gasto corriente de transferencia) para que éstos adquieran
los elementos necesarios para la alimentación de sus hijos (no se evalúa en este caso la
efectividad de la medida en el sentido de que estos subsidios podrían ser desviados
hacia otros usos y no cumplir la finalidad establecida).

Otra posibilidad consistiría en que el Estado otorgue subsidios a las empresas

productoras de alimentos (gasto corriente de transferencia para que éstas disminuyan el
precio de venta y asi se posibilite un aumento de consumo de alimentos por parte de las
familias de menores recursos. En el primer caso, existió una corriente rea desde el
sector privado hacia el Estado, consistente en los volúmenes de leche y alimentos
adquiridos que no quedan disponibles para el resto de la economía, mientras que en los
otros dos casos no existió una apropiación de recursos reales, sino que el Estado ha
redistribuido los ingresos obtenidos por la vía tributaria de alguna parte de la población
y los ha transferido bajo la forma de subsidios directos o indirectos hacia otra parte de
la población beneficiada con las medidas adoptadas.

El pago de jubilaciones, subsidios a actividades privadas como educación y salud,

subsidios a entidades sin fines de lucro, subsidios a otros entes públicos, constituyen
otros ejemplos de gastos corrientes de transferencia.

Los Gastos Corrientes Efectivos, pueden ser clasificados en Gastos de Funcionamiento

o Intereses de la Deuda Pública. En el primer caso, se trata de gastos generados y
consumidos en el proceso de producción de los servicios del Estado y, en el segundo, la
registración de los servicios de intereses asociados al endeudamiento adquirido.

b) Erogaciones o Gastos de Capital

Significan una acumulación de riqueza y, por lo tanto, un acrecentamiento del

patrimonio del Estado. Se asimilar a las inversiones y pueden distinguirse claramente
dos categorías: la inversión real y otras inversiones Ambas incrementan el patrimonio
del Estado, pero sólo las primeras aumentan, también, el patrimonio nacional En
asociación a la práctica contable de una actividad privada, estas erogaciones se
contabilizan en el activo de Estado patrimonial,

La inversión fisica real, resulta caracterizada por la incorporación de nuevos bienes de

capital por parte de Estado, por ejemplo, la construcción de una autopista o la
adquisición de un nuevo equipo de tomografia computada para el hospital. Existe un
incremento en el patrimonio del Estado, pero también en la riqueza acumulada del
país, que se obtiene mediante la derivación de recursos reales (disponibles en la
economía también para el consumo) . Hacia la inversión nacional. Constituye una
aplicación del ahorro nacional y un incremento de la riqueza neta.

El rubro Otras Inversiones, comprende a las inversiones en Bienes Preexistentes, a las

Inversiones Financieras y a la Amortización de la Deuda Pública. En las primeras el
Estado adquiere del sector privado activos que ya habían sido creados y se encontraban
en poder de los particulares. Tal es el caso de la compra de un edificio ya construido
para destinatario a oficinas administrativas. Como se aprecia, hubo un incremento en el
valor del activo físico en poder del Estado, pero al mismo tiempo ocurrió una
correlativa disminución en el valor del activo físico en poder de los particulares por lo
que el patrimonio nacional no varió. Dei mismo modo, si el Estado adquiere un equipo
de tomografía computada usado a un hospital privado, se tratará de una inversión en
bienes preexistentes y no una inversión real.

La inversión financiera comprende los préstamos a otros entes o países, compra de

valores mobiliarios, participación en la integración del capital de empresas públicas o
mixtas, aportes de capital a entidades financieras propias, etc.). La inversión financiera
no produce directamente un incremento de la riqueza real de la economía, sino
solamente una transformación entre rubros del activo del Estado.

También bajo el rubro Erogaciones o Gastos de Capital, suelen incluirse los subsidios
que un nivel gubernamental (por caso la Nación) otorga a otro (una provincia o
municipio) con el propósito de contribuir al financiamiento de un determinado proyecto
público, en cuyo caso se trataría de una Transferencia de Capital.

La amortización de la deuda pública es otra erogación de capital, según la cuál el

gobierno cancela obligaciones previamente contraídas, produciendo una variación
entre rubros del activo y pasivo dei patrimonio estatua, sin crecimiento de la
inversión neta.

Es necesario destacar que en el caso de erogaciones realizadas en bienes y servicios

varios (sueldos, combustibles, energía, etc.) pero destinados a la construcción por
administración de obras públicas, no deben considerarse como gasto corriente sino como
gasto de capital, ya que forman parte del costo de construcción de dichas obras o
inversiones el que será capitalizado e incorporado al patrimonio estatal.

Como se decía anteriormente, la clasificación económica permite asociar las

erogaciones corrientes y de capital del gobierno con las variables
macroeconómicas más importantes, como Consumo e Inversión.

En el cálculo del consumo total de una economía, se debe computar tanto el privado
como el público. Sin embargo, hay que tener en cuenta que en el caso del consumo
público se debe computar únicamente el gasto corriente efectivo, ya que las
transferencias aparecerán como consumo privado una vez que los receptores las
canalicen hacia la satisfacción de sus necesidades privadas, por lo que se incurriría en
una duplicación si sc incluyesen las transferencias 2. En el caso de la inversión total se
deben computar por parte del Estado, solamente, aquella de naturaleza real o física,
eliminando la compra de bienes preexistentes (no incrementan la riqueza del país) y la
inversión financiera, ya que el financiamiento constituye un medio para la inversión
física, pero no un incremento de riqueza en sí mismo. En la medida que la
disponibilidad de financiamiento sea utilizada para concretar inversiones físicas, en el
momento que éstas ocurran, se computará el gasto de capital correspondiente, ya sea
público o privado.
Planteos más modernos sobre estas clasificaciones, indican que algunas erogaciones
clasificadas como corrientes, en la medida que están asociados a servicios de
educación o salud, deberían ser considerados inversiones, ya que permiten aumentar
el capital humano potenciando la capacidad productiva futura de estos recursos. Las
erogaciones en equipamiento militar, clasificadas como gastos corrientes de acuerdo
a metodologías internacionales, por su duración en el tiempo podrían ser
considerados gastos de capital.

Clasificación por Finalidad y Función

El gasto es diferenciado según de acuerdo con el objetivo global que persigue el

gobierno (finalidad) y, para un mayor grado de detalle, según las acciones más
específicas (funciones) que se llevan a cabo para lograr el objetivo. Esta clasificación
responde a la pregunta: ¿para qué se gasta?.

En general esta clasificación reconoce las siguientes finalidades:

• Administración General: Comprende las acciones propias del Estado no

comprendidas en otras finalidades especificas, tales como las legislativas,
administración en general, funciones de control, apoyo a gobiernos de otras
jurisdicciones, etc.
• Seguridad: Acciones referidas al mantenimiento del orden público interno.
• Salud: Acciones dirigidas a mantener y mejorar el Estado sanitario y de
salud de la población.
• Bienestar Social: Acciones orientadas a mantener y mejorar el bienestar
económico y social de la población.
• Cultura y Educación: Acciones destinadas a la enseñanza del saber
humano y a la difusión de la cultura en todas sus expresiones.
• Ciencia y Técnica: Actividades encaminadas a la obtención y desarrollo de
nuevos conocimientos y tecnologias y a posibilitar sus aplicaciones.
• Defensa: Acciones orientadas a garantizar la defensa nacional contra la
agresión extranjera.
• Desarrollo de la economía: Acciones destinadas a promover el desarrollo
económico, incluyendo el fomento, regulación y control de la producción del
sector privado y de organismos estatales.
• Deuda Pública: Erogaciones destinadas a atender los servicios de
amortización e intereses de la deuda pública interna y externa.

A Las funciones comprenden clasificaciones internas con mayor detalle de cada

finalidad. Por ejemplo, dentro de desarrollo de la economía, puede desagregarse las
finalidades referidas a: Suelo, riego, desagües y drenajes; Agricultura, Ganadería y
Recursos Naturales Renovables; Energía y Combustibles; Canteras y minas; Industria;
Turismo; Transporte; Comunicaciones; Comercio y Almacenaje; Seguros y Finanzas.
Una desagregación adicional podría lograrse adjudicando a cada una de estas funciones
programas especificos de trabajo o de identificación presupuestaria.

Esta clasificación provee información útil para el análisis de la importancia absoluta y

relativa, que el gobierno le asigna a cada una de sus funciones a lo largo del tiempo,
destacando prioridades y tendencias. También posibilita las comparaciones
internacionales entre la estructura de gasto local y las adoptadas por otros países.

La clasificación Institucional permite identificar la unidad de organización del

gobierno que realiza el gasto.

Responde a la pregunta: i quién gasta ?. Esta clasificación está intimamente ligada al

esquema de organización de los poderes del Estado, partiendo en el caso argentino y en
el sector gobierno, de los tres poderes, Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

En cada uno de estos poderes, se va desgranando la estructura orgánica en niveles

jerárquicos inferiores hasta llegar a un nivel razonable de desagregación. Dado que esta
ciasificación permite la programación, control y ejecución del gasto público, el grado de
desagregación está ligado a las responsabilidades de las distintas unidades
administrativas del gobierno en la ejecución del presupuesto. Por ejemplo, en el caso
del Gobierno Nacional, el Poder Ejecutivo está compuesto por Presidencia de la Nación
de quién dependen los ministerios, a quienes les siguen en menor rango de jerarquía las
Secretarías y Subsecretarías de Estado y las Direcciones.

Habitualmente no existen desagregaciones presupuestarias a niveles inferiores a

los de Dirección, por lo que hasta aquí puede llegar el grado de detalle de la
clasificación institucional.

En ejemplo hipotético de esta clasificación es el siguiente:

1. PODER EJECUTIVO

1.1. MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS

1.1.1.Secretaria de estado de energía

1.1.1.1.Dirección de promoción del desarrollo energético

1.1.1.2.Dirección de planeamiento energético

1.1.2.Secretaria de estado de recursos hídricos

1.1.2.1.Dirección de control de créditos

1.1.2.2.Dirección de financiamiento internacional de proyectos hídricos

2. Ministerio de economía
2.1. Secretaria de ingresos públicos
2.2. Dirección general impositiva

2.2.1. Dirección de políticas tributarias

3. MINISTERIA DE CULTURA Y EDUCACIÓN

4. MISITERIO DE

DEFENSA 2 PODER

LEGISLATIVO

3 PODER JUDICIAL

La clasificación Institucional reviste una enorme importancia a lo largo de las etapas

de ejecución del presupuesto.

En la etapa de preparación del presupuesto, los responsables de las distintas unidades

de organización son los que tienen el conocimiento de las políticas específicas y las
necesidades presupuestarias para lograrlas. Los mismos responsables de estos
organismos, ejecutores de las políticas, son los que las deben llevar a cabo utilizando
los recursos asignados. La contabilización y el posterior control posterior de la
ejecución del presupuesto son posibles a partir de la clasificación institucional.

Resulta necesario destacar la existencia de una gran similitud entre las unidades de
organización y las finalidades, por lo que podría parecer que las clasificaciones
Institucional y por Finalidad son redundantes. Sin embargo existen finalidades que son
atendidas por diferentes unidades del gobierno, como es el caso de los hospitales
universitarios (finalidad Salud) que son atendidos con el presupuesto de las
universidades (Ministerio de Educación), o de acciones que hacen al desarrollo
económico que se originan en actividades que desarrollan los ministerios de Economía,
Obras Públicas y algunas secretarias que dependen directamente de la presidencia.

Clasificación por Objeto del Gasto

En este caso, el gasto se agrupa según el tipo de bienes o servicios que adquiere el
Estado. Responde a la pregunta: y en qué se gasta ?. Tiene como objetivo central
ordenar las partidas a los fines de facilitar su registración contable y el control legal de
sus cuentas las que se agrupan según el objeto inmediato al que se destinan .Esta
clasificación, es utilizada tradicionalmente combinada con la Institucional para le
elaboración del presupuesto, clasifica los gastos en Partidas Principales, Partidas
Parciales, Sub-parciales y, en algunos casos, en Detalle. Cada uno de estos conceptos
comprende desagregaciones más pormenorizadas de los bienes o servicios en cuestión.

Un ejemplo hipotético de esta clasificación es el

siguiente: 01 PERSONAL

0101 PERSONAL PERMANENTE

010101 REMUNERACIONES BASICAS

010102 ADICIONALES

010103 ASIGNACIONES FAMILIARES

0102 PERSONAL TEMPORARIO

2. BIENES DE CONSUMO

0201 ALIMENTOS Y PRODUCTOS AGROPECUARIOS

0202 PRODUCTOS DE LA MINERIA

0203 COMBUSTBLES

0204 TEXTILES Y CONFECCIONES

3. SERVICIOS NO PERSONALES

4. INTERESES Y GASTOS DE LA DEUDA

5. TRANSFERENCIAS PARA FINANCIAR EROGACIONES CORRIENTES

6. TRANSFERENCIAS PARA FINANCIAR EROGACIONES DE CAPITAL

7. BIENES DE CAPITAL

8. INVERSIONES FINANCIERAS

9. TRABAJOS PUBLICOS

10.INVERSIONES EN BIENES PREEXISTENTES

11.AMORTIZACION DE LA DEUDA

Como se aprecia en este ejemplo, es posible asociar los primeros rubros a erogaciones
corrientes y los últimos a erogaciones de capital, por lo que, en realidad, habitualmente
la clasificación por Objeto del gasto, aparece siempre combinada con la clasificación
Económica. Aparte de constituir esta clasificación un detalle imprescindible para el
proceso de ejecución del presupuesto (los responsables de las diferentes unidades de
organización necesitan saber de cuántos recursos disponen -clasificación Institucional-
y para ser aplicados a la compra de qué bienes o servicios -clasificación por Objeto, esta
clasificación es útil para evaluar el impacto de las compras del gobierno en los
mercados correspondientes a los diferentes bienes y servicios.

Clasificación Regional

Para evaluar el impacto territorial del gasto público, resulta útil conocer la distribución
geográfica del gasto público. Esto permite, no solo evaluar la equidad en la distribución
territorial del gasto, sino también la instrumentación de una política deliberada de
desarrollo regional. Habitualmente se utiliza esta clasificación en relación a las Obras
Públicas y en algunas partidas de mayor significación, que permiten tal desagregación
(no presenta dificultades identificar la localización de las obras o del personal de la
administración nacional,
pero no es tan sencillo identificar a qué región corresponden los intereses de la deuda
pública abonados en un determinado período).

Clasificaciones Combinadas

Las clasificaciones antes descriptas pueden combinarse entre sí y así dar brindar
información más precisa de la naturaleza y composición del gasto público. Como ya
hemos dicho, la clasificación por Objeto puede ser fácilmente combinada con la
clasificación económica, dada la naturaleza de gasto corriente o gasto de capital
habitualmente asociada a cada tipo de bien o servicio. Asimismo, habitualmente las
clasificaciones Institucional y por Objeto, actúan siempre combinadas, lo cuál es
necesario para posibilitar el cumplimiento del ciclo presupuestario.

Las clasificaciones por Finalidad y Económica, también suelen ser objeto de una
formulación conjunta, lo que permite identificar el grado en que el Estado está
gastando en funcionamiento (gasto corriente) o en inversiones (gasto de capital) para
cada finalidad, a partir de lo cual es posible inferir si se está potenciando la capacidad
futura del Estado para brindar los servicios correspondientes a las diferentes
finalidades o si, solamente, se está gastando para mantener o mejorar niveles de
prestación pero sin atender a su crecimiento posterior.

CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO

El gasto público se encuentra sujeto a las variaciones que la actividad estatal

experimenta a lo largo del tiempo, como consecuencia del cambiante y dinámico rol del
Estado. Diferentes investigaciones realizadas, han identificado la existencia de una
tendencia creciente del gasto público en distintos países. En los Estados Unidos el gasto
público total creció, en términos constantes y en relación al producto bruto, un 362 %
entre 1900 y 1962. En el mismo período en el Reino Unido creció un 327 % y en
Alemania un 234 %. Un análisis del gasto asignado a las distintas finalidades, en esos
mismos países, indica que los rubros que más crecimiento han evidenciados, son los
servicios sociales y defensa, mientras que los que menos lo han hecho fueron Justicia y
Administración (agrupados) y Deuda Pública.

En la tabla siguiente, es posible ver para un grupo de países, la evolución del gasto
público con relación al producto bruto interno. Se aprecia claramente el importante
crecimiento del mismo y la incidencia del Estado en relación a la actividad económica
privada.
Algunas precisiones conceptuales previas

El análisis de la evolución del gasto público requiere, inicialmente, reconocer

diferentes conceptos. El primero de ellos es el del "crecimiento aparente", que está
referido a la evolución del gasto nominal a lo largo del tiempo. Como consecuencia de
la existencia de procesos inflacionarios, las cifras del gasto nominal (esto es,
expresado en valores corrientes) muestra un aparente crecimiento. Sin embargo resulta
obvio que ninguna conclusión es posible extraer a partir de cifras que se encuentran
distorsionadas por procesos de desvalorización monetaria. En consecuencia, es
necesario ajustar de algún modo la información referida al gasto nominal, de manera
de quitar la distorsión generada por el alza generalizada de los precios, mediante
procesos de deflactación con índices de precios adecuados, siendo el resultado la
expresión en valores constantes de la información cronológica referida al gasto
público.

Con este criterio, las variaciones que sean observables en una serie estadística expresada
en valores constantes, representarán variaciones reales excluidos los factores
monetarios, lo que permitirá identificar el crecimiento absoluto" del gasto público,
siendo este un segundo concepto que es necesario considerar. Este crecimiento lo es en
términos absolutos por lo que refleja un mayor volumen de actividad estatal. Sin
embargo, resulta útil conocer si este crecimiento es mayor o menor al experimentado
por otras variables dinámicas de b cconcmia, como el producto bruto o la población.

En este caso, si se relaciona una serie histórica de gasto público en valores constantes
con otra de población, por ejemplo, se obtendrá el nivel del gasto público per-cápita y
se podrá observar si existe "crecimiento real" del gasto público respecto de la
población. Si el gasto público crece en términos constantes a menor ritmo que la
población, el valor unitario por habitante de los servicios estatales disminuye, aunque
en niveles absolutos el volumen de actividad demuestre una tendencia creciente.

Similares consideraciones se podrá realizar, si la relación es respecto de la evolución del

producto bruto, en cuyo caso se obtendrá la proporción existente entre ambas variables
y el crecimiento relativo del gasto público respecto del producto, ocurrirá en el caso en
que esta relación sea creciente en el tiempo, significando que la primer variable se
comportó de manera más dinámica en crecimiento que la segunda.

Sintetizando, el crecimiento aparente del gasto público surge de la simple observación

de la información que proporciona la realidad a través de los balances gubernamentales
y no permite identificar si existe un mayor nivel de actividad estatal o si sólo ha
ocurrido un engrosamiento de las cifras, producto de la presencia de un proceso
inflacionario. El crecimiento absoluto refleja mayor actividad estatal en términos
físicos, aunque sin referencias respecto del crecimiento o dinámica del resto de la
economía. El crecimiento real, indica orden del incremento en relación al acontecido en
otras variables de la economía como por ejemplo el producto bruto interno o la
población.

Estas situaciones se ejemplifican en el siguiente cuadro. Según este ejemplo, la serie de

Gasto Público en valores corrientes muestra un aparente crecimiento en todo el período.
Sin embargo, una vez deflactada esta serie con un Índice de Precios, se aprecia que en
valores constantes el gasto real ha disminuido en el transcurso de las dos primeras
décadas y crecido en las dos últimas. Sin embargo, en términos relativos en relación a la
población, se aprecia que en la última década el crecimiento del gasto en términos
constantes no compensa el aumento de la población, por lo que el gasto público real
disminuye, reflejando un mayor nivel de actividad en términos absolutos (el gasto crece
en valores constantes) pero menor nivel en términos relativos en relación a la población,
lo que configura un menor nivel de actividad en relación a la variable de referencia.
Estas conclusiones se presentan al efecto de precisar los términos conceptuales antes
enunciados, para lo cuál implícitamente se está suponiendo que el nivel de eficiencia en
la actividad gubernamental se mantiene constante.

Razones que explican el crecimiento del gasto público

1. Razones Políticas: comprenden los cambios de filosofía respecto de las funciones del
Estado y, naturalmente el crecimiento del gasto está asociado a la incorporación de
nuevas funciones a la órbita estatal. Un caso interesante, es el de la transferencia de
servicios entre distintos niveles de gobierno, como el caso de los servicios de
educación y salud que se han transferido en Argentina, desde el gobierno nacional a las
provincias y de éstas a los municipios. Como consecuencia de esta política (que
importa un cambio de filosofía en la asignación de las funciones gubernamentales) los
gastos de las provincias, o en los municipios, se han visto aumentados, aunque, al
mismo tiempo a nivel nacional las erogaciones en estos servicios se han visto
correlativamente disminuidas.

Gobiernos socialistas o nacionalistas pueden adoptar políticas de centralización de

servicios y funciones Gobiernos liberales pueden adoptar la política contraria,
transfiriendo y privatizando servicios tradicionalmente estatales, con las implicancias en
cada caso en el nivel del gasto público.

2. Razones Demográficas el gasto público está íntimamente relacionado con la

composición de la población. En el caso de países poco desarrollados con un
crecimiento vegetativo de la población importante, resultan crecientes las necesidades
de provisión de servicios por parte del gobierno en materia de educación, ya que
habitualmente no existe una oferta privada que pueda reemplazar la oferta pública de
educación masiva. La elevación del promedio devida,
propia del mayor desarrollo económico y grado de bienestar alcanzado en general por
la mayor parte de los países a lo largo del tiempo, provoca la necesidad de provisión
de mayor cantidad de servicios gubernamentales asociados a la tercera y cuarta edad,
tales como la salud, la cobertura de servicios a la ancianidad de menores recursos y
especialmente, la seguridad social a través de las erogaciones destinadas a
jubilaciones y pensiones.

3. Razones Técnicas: la existencia de nuevas tecnologías es motivo también del gasto

creciente del gobierno. Si bien habitualmente se asocia desarrollo tecnológico con
reducción de costos, lo que efectivamente ocurre es que si bien la nueva tecnologia
permite reducir los costos de las actividades ya existentes, también abre
permanentemente nuevas posibilidades de servicio antes inexistentes, lo que finalmente
redunda en un mayor nivel del gasto público. Tal es el caso del desarrollo de equipos de
diagnóstico cada vez más complejos y costosos. Si bien el equipo de rayos X tiene
actualmente un costo casi despreciable, en realidad para el diagnóstico se usan equipos
de tomografia computada o de resonancia magnética muchos más precisos, confiables y
caros. El mayor costo del servicio gubernamental está asociado a un muy superior nivel
de prestación del servicio como consecuencia del desarrollotecnológico.

4. Costos de Urbanización La existencia de tendencia al crecimiento de los

conglomerados urbanos, trae consigo costos crecientes en materias de servicios
gubernamentales. La atención de los servicios de provisión de agua potable, desagües
cloacales, protección policial, regulación del tránsito y servicios públicos en general
asumen habitualmente costos crecientes a partir de la mayor complejidad propia de las
ciudades más desarrolladas y que obviamente no asumen mayor significación en el caso
de los asentamientos rurales

5. Desarrollo Económico a medida que el sistema económico se desenvuelve en la

senda del desarrollo económico de manera creciente, la elevación del nivel de ingresos
de la población provoca el incremento relativo de la demanda de servicios, quedando en
cierta medida rezagada la demanda y provisión de provisión primaria y secundaria,
asociadas a la satisfacción de las necesidades más elementales. Los servicios
demandados por la población de ingresos crecientes se vuelcan hacia los servicios, que
se presentan como bienes superiores (con alta elasticidad-ingreso) y entre los cuales se
destacan los relativos a la actividad gubernamental, tales como educación, salud,
recreación, seguridad social, etc. La existencia de mayor capacidad contributiva de la
sociedad, con mayor posibilidad de contribuir al gobierno luego de atender sus
necesidades primarias, permite a éste cubrir estas necesidades y resolver situaciones
relativas al bienestar social, tales como protección a la niñez, la ancianidad y a los
desvalidos, desarrollo social, viviendas populares y dignas, etc., que en un estadio de
desarrollo inferior no podían ser resueltas satisfactoriamente.
Teorías que explican el crecimiento del gasto público

Con el propósito de explicar sistemáticamente las causas que explican el crecimiento del
Gasto se han desarrollado diversas teorías entre ellas merecen citarse las que a
continuación se refieren

Ley de Wagner: En el siglo pasado el economista alemán Adolph Wagner, elaboró la

ley que lleva su nombre, que sostiene que la transformación de la sociedad tradicional
de tipo agrícola en una sociedad industrial, leva a la aparición de servicios que debe
prestar el Estado. Así
también la demanda de mayores bienes sociales como son la justicia, defensa,
seguridad, etc., explican en parte este aumento de la presencia estatal. Además de las
funciones tendientes a regular las actividades económicas, la administración de
monopolios naturales, políticas redistributivas del ingreso, etc., justifican el continuo
crecimiento del sector estatal, que además, se explica porque ciertos tipos de bienes
sociales como la educación superior y la sanidad tienen una elasticidad ingreso mayor
que la unidad, de modo que a medida que una nación se va desarrollando, se exige la
prestación de tales tipos de servicios de manera creciente. El desarrollo de la moderna
sociedad industrial daría lugar a crecientes demandas políticas dirigidas a consolidar el
progreso social, lo que motivaría una continua expansión del gasto público. La
interpretación de esta ley, consiste en considerar que como consecuencia del proceso de
industrialización habrá de producirse una sustitución de bienes privados por bienes
públicos, requiriéndose mayor actividad estatal en materia de regulación y producción
de bienes "superiores" destinados a la cultura y educación.

De acuerdo a lo que sostiene Musgrave y Musgrave (1983), la relación de crecimiento

resulta más clara en los bienes de capital que en los bienes de consumo señalados en
ejemplos anteriores. Así, el desarrollo económico exige una mejor infraestructura en
carreteras, puertos, energía, que requieren grandes cantidades de capital y cuyo
rendimiento requiere de largos períodos de maduración, no siendo atractivo su
inversión por parte del sector privado. Debe advertirse que a medida que se desarrolla
un país y crecen los mercados de capitales, que permiten a empresas privadas reunir
importantes cantidades de recursos y la infraestructura existente ya es importante, es de
esperar que la gestión del Estado tienda a disminuir de forma tal que la Ley de Wagner
debería revertirse. Aunque la experiencia empirica indica tendencias contrapuestas que
no permiten definir una respuesta en tal sentido, es necesario destacar que en Argentina
la tendencia ha sido inversa a lo esperado según esta ley, en el periodo de 1961- 1987.

Efecto Umbral o desplazamiento: Según Peacock y Wiseman (1961) el gasto público

aumenta en forma escalonada, como consecuencia de factores extraordinarios como
pueden guerras, catástrofes y disturbios sociales que provocan una necesaria y urgente
intervención estatal. Aún en el caso de la existencia de una tendencia creciente en el
gasto público, la presencia de algunos de estos escenarios provoca un escalón superior o
un salto en esta tendencia, con un crecimiento abrupto del gasto público. Ante esta
situación se genera un mayor grado de imposición necesario para financiar este mayor
nivel de gasto, superándose el nivel o umbral de imposición anterior a la situación de
emergencia.
Superada esta situación el gasto público no disminuye hasta el nivel de la tendencia
original, sino que queda posicionado en un escalón intermedio, lo cual es posible ya que
aunque los ciudadanos tienen una resistencia natural al pago de mayores impuestos, el
nivel de imposición tolerable, o umbral, también ha crecido y permanecido en una
escala superior, aún después de haberse superado la situación extraordinaria. La mayor
disponibilidad de recursos permite a las autoridades gubernamentales destinarlo en la
prestación de nuevos bienes y servicios, consolidando un nuevo umbral para el gasto
público.

Efecto Burocratización: Bajo esta denominación, se agrupa a varios enfoques que

intentan explicar la tendencia creciente del gasto público a partir de la identificación de
ciertos hábitos que suelen caracterizar frecuentemente a los burócratas y/o funcionarios
del Estado. Por una parte, los funcionarios públicos, en el intento de cumplir
satisfactoriamente las funciones encomendadas, tratan de administrar cantidades
crecientes de recursos, para aumentar y mejorar los niveles de prestación de las áreas a
su cargo, con lo cual se configura una tendencia naturalmente creciente en el gasto.
Difícilmente un funcionario sea cuestionado si logra mejorar sustancialmente el nivel
de prestación de los servicios bajo su responsabilidad, aunque ha sido a costa de una
cantidad creciente de recursos asignados y de un mayor gasto público (a no ser que la
propia función asignada al funcionario sea la de reducción del gasto). En este contexto
los funcionarios llegan a tener una influencia exagerada sobre los recursos que llegan a
asignar.

Otra visión del mismo enfoque indica que los funcionarios que permanecen en el Estado
independientemente de la gestión política, tienen predilección por los grandes
presupuestos, ya que por esta vía logran mayor prestigio social, mayores sueldos y
poder en relación al sector privado. Además, en la práctica, los legisladores no conocen
suficientemente los mecanismos estatales son asesorados en forma interesada por el
burócrata, lo que contribuye a aumentar el gasto. Forma parte también de este efecto, la
afirmación acerca de que la disminución relativa de la productividad en los servicios
estatales, respecto de la lograda en el sector privado, no va acompañada por las
correlativas disminuciones en los salarios del personal estatal. Por el contrario, los
mismos se elevan a niveles similares o superiores a los del sector privado y siempre por
encima de su productividad marginal, con lo que se aumenta continuamente el costo de
estos servicios y se configura una asignación creciente e ineficiente del gasto público.

Grupos de interés. Como se señalara en el capítulo anterior, también se producen

importantes ineficiencias en la asignación del gasto cuando, según Buchanan otros
economistas, explican que grupos privados se organizan de forma tal que presionan para
lograr determinadas ventajas impositivas o ciertos tipos de gastos que les significaran
una mejora en su situación de bienestar pero que, finalmente, son soportados por toda la
población.

Redistribución de la renta: esta teoría formulada entre otros por Meltzer, sostiene que
las políticas redistributivas tienden a crecer en las sociedades organizadas
democráticamente por dos razones principales: la primero de ellas es producto de la
competencia entre los partidos políticos por captar los votos en un contexto de
distribución desigual del ingreso y la otra es la extensión del derecho al voto a
ciudadanos con renta inferior a la media.

RACIONALIDAD Y EFICIENCIA EN EL GASTO PÚBLICO

En los últimos años se ha instalado en la sociedad, una preocupación creciente acerca

de la relativa ineficiencia que caracteriza al Sector Público y sus consecuencias
negativas sobre la asignación de los recursos, el crecimiento y el bienestar. En el sector
privado, el funcionamiento del mercado se constituye en un mecanismo automático de
asignación de los recursos. De acuerdo a las reglas de Pareto, en la medida que los
mercados, tanto de bienes y servicios como de factores, sean competitivos, las
decisiones sobre utilización de los recursos que toma el conjunto de agentes
económicos son eficientes. Por ello, y sin dejar de reconocer
que en todas las economías el funcionamiento del mercado está sujeto en manera
importante a la influencia por la presencia del propio Estado, tales como presión
tributaria, regulaciones, etc., la cuestión de la asignación de los recursos realizada por el
sector privado aparece resuelto

En el Sector Público, por las características de los bienes que debe ofrecer a la
comunidad (públicos puros sin posibilidad de hacer uso del mecanismo de mercado o
mixtos cargados de externalidades), no existen mecanismos automáticos de decisión
que permitan lograr una aceptable asignación de los recursos. Como es conocido, las
decisiones en materia de gasto público son esencialmente políticas. Esto significa que
consideraciones de índole económica (eficiencia, p.ej.) pueden no ser importantes, o
directamente ignoradas, al momento de encarar actividades que involucran el consumo
de gran cantidad de recursos. Esta situación, y sin por ello desmerecer la validez de la
valoración política de estas decisiones, puede originar graves perjuicios a la economía
si las acciones encaradas no han sido realmente valiosas (es decir necesarias) para la
comunidad. Por ello, el contenido político de las decisiones sobre gasto público, si bien
es necesario o imprescindible, no es suficiente para garantizar la asignación eficiente de
los recursos administrados por el Estado.

El problema no es menor. Basta para ello realizar un par de consideraciones. En primer

lugar el Estado ejerce una influencia enorme en la economía: es la mayor unidad de
producción y es el más grande demandante de mano de obra. Asimismo, adopta
decisiones que afectan de manera directa o indirecta a una porción importantísima de la
economía y sus mercados. De hecho, en países de ingresos altos y media la relación
entre gasto público y PBI ronda el 40%, llegando al 63% en Holanda y al 65% en Israel
(1987), en países de ingresos medios y bajos la misma relación está en general por
debajo del 40% con un 26% para Argentina en el mismo año. Esto significa, ni más ni
menos, que decisiones sobre asignaciones de recursos de estas proporciones respecto del
total de la economía son adoptadas mediante el mecanismo discrecional del Estado y,
aunque no se trate de una producción totalmente estatal, diferentes mercados que
proveen de insumos al Estado necesarios para el cumplimiento de sus funciones resultan
influidos por estas decisiones.

En segundo lugar, es función ineludible del Estado ejecutar las obras de infraestructura
básicas necesarias para el crecimiento estratégico, sobre todo en los estadios iniciales
del crecimiento de los países. En estas circunstancias, no obstante la ausencia de
incentivos a la inversión privada, es posible identificar proyectos de alta rentabilidad
social con repercusiones de gran magnitud sobre el bienestar de la sociedad y sus
posibilidades de desarrollo

Tanto en un caso (alta proporción entre el gasto público y el PBI) como en el otro
(responsabilidad del Estado en la concreción de obras estratégicas) las decisiones
estatales tienen una gran influencia sobre la economía y la ausencia de mecanismos
que permitan optimizar las decisiones sobre el gasto público pueden alejar
significativamente la asignación de los recursos del óptimo social. La baja
productividad del sector público y su limitada capacidad para actuar con eficiencia
constituyen algunos de los reclamos más recientes del cuerpo social y el proceso de
transformación del rol del Estado en la mayoría de los países de América Latina. En
los últimos años se generalizado en los principales países de la región, desprenderse
de servicios tradicionalmente estatales e ineficientes, mediante políticas de
tercerización, concesión, transferencia o simple venta al sector privado. En el mismo
sentido han operado las transferencias de servicios desde jurisdicciones nacionales a las
provinciales y de estas a los niveles municipales o locales.

En los últimos años en Argentina ha crecido en la opinión pública la idea de que el

Estado es por naturaleza ineficiente y que los servicios en mano del gobierno tienen
una productividad menor que en sector privado en grado importante. En consonancia,
la política estatal ha derivado hacia la explotación privada servicios tradicionalmente
estatales

La eficiencia se define como aquella situación en que no existen recursos mal utilizados.
Es decir que se obtenga la máxima utilidad social de los recursos que la sociedad está
asignando a un determinado fin. Visto desde otro punto de vista, esto no es otra cosa que
lograr el menor costo posible para la prestación de determinado nivel de servicios. En
una situación de ineficiencia sería posible disminuir el uso de uno o varios factores sin
que se resienta el nivel y calidad de los servicios del Estado. En concordancia con este
enfoque, es habitual sostener que existe exceso de empleados públicos, lo que significa
en términos de eficiencia que podrían ser desplazados al sector privado sin que
disminuya el nivel de las prestaciones estatales.

La idea de eficiencia económica, está fuertemente vinculado a que no haya exceso de

gastos para lograr un resultado, en este sentido es útil recordar que por eficacia se
entiende lograr un objetivo que se ha propuesto por ejemplo un gobierno provincial y el
mismo será eficaz, si lo logra, pero ello no implica medir los costos y beneficios que se
han obtenido, en cambio la idea de eficiencia es que además de ser eficaz, se debe
obtener un determinado nivel de prestaciones de servicios, al coste mínimo o que es lo
mismo desde otro enfoque, es que se logre la mayor cantidad de productos con un
determinado nivel de recursos.

Mecanismos para la toma de decisiones colectivas relativas Gasto Público

De acuerdo a lo sugerido por el Dr. Humberto Petrei 10, y la reseña efectuada en el

capítulo precedente en el funcionamiento de los sistemas democráticos actuales
interactúan cuatro grupos de intereses bien diferenciados, cada uno intentando
maximizar su grado de satisfacción y tratando de obtener concesiones o beneficios de
los otros grupos que los favorezcan, mediante mecanismos reglas e instituciones que
los mismos tratan de moldear a su favor. Estos actores están constituidos por los
votantes, los políticos, la burocracia y los grupos de interés.

Los votantes, son individuos racionales que persiguen maximizar su utilidad y

otorgarán su voto en función de programas de gobierno que satisfagan sus deseos. Los
políticos están a cargo de la conducción del gobierno y tratan de cosechar votos
mediante promesas y obras de gobierno. Con los recursos que maneja el político,
procura maximizar la cantidad de votos a su favor. La credibilidad (promesas
cumplidas, aciertos, etc.) está asociada a una mayor probabilidad para atraer votos y el
político basará sus decisiones sobre el nivel y composición del gasto y los impuestos en
una evaluación sobre la cantidad de votos que tales decisiones acarreará. Ponderará
cuántos votos ganará y cuántos perderá al favorecer o desfavorecer diferentes grupos
como consecuencias de sus políticas.

En la presentación de las fuerzas que gobiernan la burocracia, Petrei identifica dos

grupos. Uno que sigue los designios de la ley del menor esfuerzo (con muy baja
productividad) y otro que está dispuesto al cambio y la superación con esfuerzo e
imaginación. Este último grupo requiere mayor cantidad de recursos para producir más
y en el intento de hacer pueden provocar un aumento del gasto público. Dado que en ei
sector público no existen mecanismos de mercado que orienten la asignación de los
recursos, la influencia de estos grupos, tratando de satisfacer las necesidades de
funcionarios o de otros grupos de interés, termina siendo exagerada.

Los grupos de interés, formados por ciudadanos con objetivos comunes, realizan un
trabajo activo procurando influir en la gestación de leyes y reglamentos que favorecen
sus intereses. A medida que estos grupos se tornan más activos, el gobierno también
aumenta su poder. La competencia política tiende a reemplazar, o al menos a
complementar, la competencia económica. En muchos casos estas influencias se tornan
imprescindibles para obtener o mantener los beneficios de estos grupos con las
consiguientes ineficiencias en la asignación del gasto.

Enfocando el análisis desde la eficiencia, el problema fundamental es que estos actores

encuentran o generan mecanismos propios en la búsqueda de la maximización de sus
beneficios y provocan que, mediante la utilización de fórmulas un tanto imprecisas,
tales como el bienestar general o el interés público, las decisiones públicas no se
encuentren orientadas hacia una mejora efectiva en el orden público o en la cantidad de
bienes disponibles para la sociedad.

La modernización del Estado que reclama la sociedad actual, ha requerido en todos los
casos la instrumentación de herramientas modernas de gestión. Expresiones tales como
"Reforma Administrativa", "Mejoramiento Operativo", "Fortalecimiento Institucional",
"Técnicas de Administración Financiera", "Nuevos procedimientos de Control" reflejan
diferentes facetas de un proceso común: mejorar la calidad y la eficiencia de la acción
del Estado. En este enfoque adquiere particular relevancia la necesidad de fortalecer las
técnicas de formulación y ejecución presupuestaria, sobre la base de una adecuada
programación de los gastos públicos y de la utilización sistemática de técnicas de
análisis beneficio-costo, además de los necesarios mecanismos de control del destino de
los ingresos públicos.
El análisis de conceptos tales como el presupuesto y el análisis beneficio-costo como
instrumentos para mejorar la eficiencia del gasto público, ocupan un lugar
importante en la literatura económica y será desarrollado a continuación.

El presupuesto gubernamental

Desde épocas muy remotas, el presupuesto constituye una de las herramientas

fundamentales de la gestión del gobierno. El presupuesto ha tenido una constante
evolución a lo largo del tiempo pero ha sido en las últimas décadas cuando han
adquirido vigor nuevos desarrollos que han acompañado a una visión más moderna del
Estado con técnicas de gestión cada vez más sofisticados.

La institución del presupuesto está estrechamente ligada a la historia de la democracia

política. En virtud de limitar las potestades absolutas de los monarcas para imponer
gabelas (contribuciones) al pueblo, se fue requiriendo el consentimiento del mismo
contribuyente a través de sus representantes, directos o indirectos. De esta manera, el
principio actualmente vigente de legalidad del presupuesto, según el cuál la validez de
este instrumento está sujeta a su aprobación por medio de un instrumento de máxima
jerarquía como es una ley, implica que la técnica del proceso presupuestario está
influida poderosamente por el principio del consentimiento popular.

El presupuesto público puede definirse de diferentes maneras, desde el enfoque más

simple que dice que constituye el plan económico de corto plazo de un gobierno hasta
una definición como la de Neumark que expresa que "El presupuesto es un resumen
sistemático y cifrado, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones de gasto
-en principio obligatorias para el Poder Ejecutivo 12. y de las estimaciones de ingresos
previstos para cubrir dichos gastos". Un enfoque más sencillo, pero por ello no menos
preciso, permite identificar el presupuesto como el instrumento de naturaleza política y
económica que contiene todas las previsiones y autorizaciones de gastos y su
financiamiento (estimaciones de recursos del Gobierno.

Una de las características del presupuesto es que es anticipado, es decir que consiste en
una previsión de las actividades que deberá o podrá realizar el Poder Gubernamental en
un período regular de tiempo, generalmente un año, que habitualmente coincide que el
año calendario y de lo denomina Ejercicio Financiero. E presupuesto debe estar
dimensionado cuantitativamente y con expresión contable pudiendo presentarse con
distintos criterios de ordenamiento (por organismos de ejecución, por funciones, por
programas, etc.). La aplicación de criterios de orden financiero requiere que el
presupuesto está equilibrado, es decir que los gastos previstos deben contar con los
recursos monetarios que permitan su financiamiento.
Este criterio de equilibrio presupuestario no significa que el presupuesto no pueda
presentar un déficit (o eventualmente un superávit), operativo, por un exceso de gastos
en relación a los recursos ordinarios sino que en el caso que los recursos resulten
insuficientes, debe estar prevista también la solución financiera.

Otra característica importante se refiere al carácter obligatorio que deviene de este

instrumento. Se trata de una Ley aprobada por el Congreso de la Nación (o de la
jurisdicción de que se trate). En relación al gasto los funcionarios no pueden superar los
montos establecidos en el presupuesto y si esto inevitable por un error de previsión o por
razones extraordinarias, deberá corregirse el instrumento legal con intervención del
Congreso.

En lo que se refiere a los ingresos, el presupuesto contiene estimaciones o proyecciones

de las recaudaciones previstas de los diferentes tributos y previsiones de los ingresos
esperados por créditos originados tanto sea en el sector privado, interno o externo,
como en los Organismos Multilaterales de Crédito (Banco Interamericano de
Desarrollo y Banco Mundial). Las proyecciones pueden o no cumplirse, pudiendo la
generación de recursos superar o no las previsiones, dependiendo ello de la calidad de
las estimaciones, de la capacidad del gobierno para llevar a cabo sus planes de
recaudación, expectativas de los individuos, conciencia tributaria, etc. 13.

Principios del Presupuesto

En lo que se refiere a los principios tradicionales en la técnica presupuestaria, se

distinguen los de Unidad, Universalidad, Anualidad y especificación, entre los más
importantes. Según el principio de Unidad en el presupuesto deben constar la totalidad
de los gastos y recursos del Estado, todos los gastos y recursos deben estar unificados
en un solo fondo general. La totalidad del movimiento del caudal, debe estar
consolidado en un solo documento presupuestario. El presupuesto debe presentar un
plan financiero concreto y compieto. De esta manera los legisladores al momento de
analizar el proyecto de presupuesto contarán con información completa y no
parcializada y el marco económico total de la gestión de gobierno. La aplicación de este
principio requiere que los presupuestos de los entes descentralizados o autárquicos y de
empresas públicas, que gozan de cierta autonomía presupuestaria, estén todos
contenidos, de alguna manera, en el presupuesto del gobierno, ya sea mediante anexos,
formularios independientes o cuadros consolidados en una estructura totalizadora de la
gestión total del gobierno.

Según el principio de Universalidad los gastos y recursos deben expresarse por sus
valores brutos sin compensaciones. Es decir que las magnitudes presupuestarias no
deben expresar saldos netos, sino que tanto gastos como recursos deben especificarse
integra y separadamente. La razón de este principio radica en la necesidad de dar
veracidad y transparencia ai presupuesto. Además, la diferente naturaleza de los gastos
(que dependen en gran medida de la discrecionalidad de los funcionarios) y los recursos
(que se trata de previsiones cuyos resultados no dependen en alta proporción de las
decisiones de los mismos funcionarios) indica acerca de la inconveniencia de realizar
compensaciones entre ellos 14

El principio de Anualidad se refiere a que el periodo al cuál debe referirse el

presupuesto es de un año. Las erogaciones a ejecutar no pueden exceder el período
anual a cuál se refiere el presupuesto. Las implicancias políticas de este principio son
importantes por cuanto de su aplicación deviene necesidad de obtener periódicamente,
una vez al año, la aprobación del cuerpo legislativo, representantes de la voluntad
popular.

Gracias al mismo principio existe la posibilidad de cerrar los ejercicios financieros una
vez al año y valorar Ic resultados logrados en la acción gubernamental, en una especie
de balance, no solo financiero, sino tambié político. El concepto de anualidad permite el
cierre de las operaciones, el balance contable y la determinación d un resultado. Los
conceptos de "equilibrio", "déficit" o "superávit" que surgen del cotejo entre recursos
erogaciones ocurridos en un período determinado, también están intimamente ligados a
este principio.

La aplicación del principio de anualidad debe contemplar excepciones para aquellos

casos, fundamentalmente obras públicas y amortización de deudas de mediano y largo
plazo, que requieren un plazo de ejecución plurianual. En este caso se habla del
principio de periodicidad, según el cual este tipo de erogaciones se apruebe por todo el
período que corresponde a su ejecución. Esta situación no significa que, de todas
maneras, no deba renovarse todos los años los compromisos y autorizaciones
presupuestarias requeridas para cada ejercicio.

Según el principio de Especificación, el presupuesto debe contener detalladamente las

asignaciones de fondo hasta llegar a las partidas específicas de cada gasto en particular.
El fundamento de este principio radica en qu aprobaciones globales sin especificación
vulneran la potestad de consentimiento y control del Congreso. Ur aprobación de fondos
global y vaga permite un exceso de flexibilidad en quienes tienen la responsabilidad de
ejecución del gasto y posibilita desvíos en el destino de los recursos.

Etapas del Proceso Presupuestario

En relación al proceso presupuestario se distinguen cuatro etapas bien diferenciadas: la

de preparación, c discusión y aprobación, de ejecución y de liquidación y control. En la
etapa de preparación interviene el personal técnico especializado, que a lo largo de un
proceso que será más o menos prolongado, según la seriedad capacidad con la que se
lleva adelante, releva información sobre objetivos, metas y políticas gubernamentales px
una parte y también acerca de la identificación de los recursos que es necesario adquirir
para posibilitar que esta políticas sean llevadas a cabo. Se trata de un proceso complejo
de relevamiento que debe extraer, elaborar sintetizar información no solo de todo el
aparato burocrático, que es la organización permanente mediante la cu se ejecutará el
presupuesto, sino también de los estamentos políticos que deben definir las políticas del
gobierno

El relevamiento de la información, la organización de los datos, la síntesis de los

resultados, la conciliación entre acciones contradictorias y la necesidad de llegar a un
documento presupuestario realista que concilie, mediante ajustes sucesivos en la
formulación presupuestarias de las principales actividades del gobierno, objetivos
político con recursos limitados, constituye la actividad crítica y el permanente desafío de
las oficinas de presupuesto responsables de su elaboración.

Un aspecto importante de esta etapa es el cumplimiento de determinados plazos

establecidos en la Constitución (nacional o provincial) acerca de las fechas antes de la
cual el documento debe ser presentado en el Poder Legislativo, de manera de garantizar
el plazo mínimo que se requiere para un adecuado tratamiento legislativo. En
Argentina, el Poder Ejecutivo debe presentar el Proyecto de Presupuesto de la Nación
antes del 15 de septiembre cada año (Art.2º6 de la Ley 24156) 5. En la Provincia de
Córdoba, la fecha es el 15 de octubre.

En la etapa de discusión y aprobación, se dan las instancias legislativas posteriores a la

elevación por parte del Poder Ejecutivo hacia el Poder Legislativo. El trabajo de los
legisladores en el recinto deliberativo, previa intervención de las comisiones de trabajo,
puede aprobar el documento en su versión original, modificarlo o devolverlo al Poder
Ejecutivo para su reformulación. Una situación interesante es la que se produce cuando
la aprobación legislativa no ha sido posible, por diferentes causas, y el año calendario
comienza sin que se haya aprobado el presupuesto correspondiente. En este caso la
actividad del gobierno se podrá llevar a cabo mediante el denominado Presupuesto
Reconducido, mediante el cual
automáticamente se pone en vigencia el presupuesto del año anterior, de manera
provisoria y hasta tanto se logre la aprobación del presupuesto del propio año. De esta
manera el gobierno puede seguir desarrollando sus actividades de manera legítima sin
descuidar la prestación de los servicios públicos.

Una vez aprobado el presupuesto por parte del Congreso e iniciado el año calendario,
el gobierno comienza la ejecución del presupuesto que se extiende hasta el 31 de
diciembre. En el proceso de ejecución del presupuesto, es posible distinguir diferentes
etapas 10. En primer lugar, en el momento de adoptarse la decisión acerca de ejecutar
un determinado gasto se realiza la Afectación Preventiva. En esta etapa se verifica si
existe crédito suficiente en las partidas pertinentes, es decir que existe saldo sin
ejecutar y se realiza una afectación de este crédito al gasto en cuestión. En segundo
lugar, cuando el Estado adquiere el compromiso de adquirir un bien o servicio de parte
de terceros (se adjudica una licitación, se firma una orden de compra, se firma un
contrato de locación de servicios, etc.) se registra la etapa del Compromiso, que puede
definirse como el acto por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente autorizado en
el presupuesto.

Cuando el gobierno recibe los recursos adquiridos (el proveedor entregó los bienes
encomendados, la empresa contratista emitió un certificado de ejecución de obra,
etc.) la administración ordena la liquidación del gasto, de acuerdo a las condiciones
contractuales previas y a las características efectivas de la provisión e interviene la
tesorería en esta etapa denominada del Ordenador a Pagar y se emite un documento
denominado Orden de Pago

En esta etapa del gasto ya se han generado las condiciones para que ya exista obligación
de pago por parte del gobierno, aunque no se encuentre vencida o no sea todavía
exigible. En la cuarta etapa, la del Pago, el gobierno cancela la obligación contraída
mediante la entrega del al acreedor del respectivo valor, culminándose así el ciclo de
ejecución del presupuesto.

En algunas jurisdicciones (Provincia de Córdoba, Municipalidades, etc.) existe el

Tribunal de Cuentas, que es un organismo autónomo del Poder Ejecutivo cuya misión
es realizar, de manera previa, el control de legalidad del proceso de ejecución del
presupuesto. De allí que su intervención es requerida en diferentes momentos de este
proceso, por ejemplo antes de llamar a una licitación, antes de adjudicarla y antes de
afrontar cada pago. A nivel nacional, con normas administrativas más modernas (está
vigente la ley de Administración Financiera Nro. 24156) la figura del Tribunal de
Cuentas ha sido reemplazada por el de la Sindicatura General de la Nación, con
intervenciones discrecionales en el proceso de ejecución del presupuesto nacional y de
la Auditoria General de la Nación, que depende del Congreso de la Nación, encargada
del control posterior de legalidad y eficiencia del proceso de ejecución del gasto
público.

La cuarta etapa del proceso presupuestario, la del control y liquidación, comienza al

finalizar cada año. Existen aquí dos criterios básicamente, el sistema de caja o gestión,
según el cuál aquello que no se cobró o pagó queda fuera definitivamente del
presupuesto y se requiere de su continuidad deberá incluirse en el presupuesto del año
siguiente y que generalmente constituye el criterio son se registran los ingresos en la
contabilidad del Estado Alternativamente, en el sistema de competencia, las
operaciones que durante la ejecución presupuestaria han llegado a la etapa del
compromiso, siguen perteneciendo al presupuesto
original, y se trasladan al ejercicio siguiente bajo el concepto de partidas contenidas en
la categoría presupuestaria denominada Residuos Pasivos, que, para que su ejecución
resulte factible, deberán contar con la reserva de recursos financieros correspondientes
en el nuevo ejercicio presupuestario. Un caso similar es el del caso de aquellos gastos
que fueron ordenados a pagar pero que no han sido pagados. En este caso los pagos se
trasladan también al ejercicio siguiente mediante la figura de las Obligaciones del
Tesoro, que deberán ser atendidas con recursos remanentes del ejercicio anterior o
nuevos recursos del ejercicio siguiente, si estos remanentes fuesen insuficientes.

La evolución de las técnicas presupuestarias

La evolución de la técnica presupuestaria identifica tres grandes etapas: la del

Presupuesto Tradicional, del Presupuesto por Programas y del Presupuesto en Base
Cero.

El presupuesto tradicional

El presupuesto tradicional se concibe como un presupuesto de autorización, que hace

hincapié en el proceso administrativo y de legalidad del gasto público. Aunque con este
alcance limitado, el presupuesto se constituye en uno de los documentos fundamentales
que regula la acción del gobierno y es comprensivo de la política del Estado. Cualquier
acción que deba ser desarrollada que requiera de la utilización de recursos económicos
debe estar contenida en el presupuesto para que sea operativa. El presupuesto
tradicional es el marco jurídico, administrativo y financiero al cuál deben ajustarse los
funcionarios encargados de la ejecución de las actividades del gobierno de allí es que
frecuentemente se le atribuye el rol de ser la Ley de las Leyes.

A lo largo del tiempo la práctica del presupuesto denominado tradicional, se caracterizó

por una gran inercia carente de innovación. Los nuevos presupuestos se concebían
como prolongaciones en el tiempo de los presupuestos de años anteriores, dando
resultado a lo que se denominó presupuesto incremental, según el cuál para la
elaboración del presupuesto de un año se parte del documento elaborado en el año
anterior y simplemente las mismas partidas se incrementan según nuevas necesidades
detectadas.

En síntesis, se atribuyen al enfoque del presupuesto tradicional las siguientes debilidades:

• Rutina Presupuestaria Partidas Incrementales. Inercia en el proceso presupuestario.

• Actividades aisladas y duplicadas.
• Excesiva ingerencia de las oficinas de presupuesto en la formulación de instrumento.
• Correlación relativa entre el plan politico y el plan económico del gobierno.
• Enfoque excesivamente formal del documento presupuestario.
• Control administrativo y de legalidad del proceso presupuestario. Enfoque
excesivamente formal y ausencia total de controles relativos a la eficiencia del
gasto público.

El Presupuesto por Programas (PPP)

La evolución de las técnicas de gestión del Estado, ha requerido dei presupuesto el

cumplimiento de nuevas funciones, más allá de aquella mera autorización de
ejecución de gastos y obtención de recursos, transformándose en una instrumento
indispensable para la administración financiera del Estado, en una concepción
novedosa que involucra no sólo la propia gestión gubernamental, sino los efectos
directos e indirectos de la acción de gobierno sobre el resto de la economía.

El PPP ha tratado de superar las deficiencias del presupuesto tradicional, buscando cn

primer lugar proveer un instrumento de programación de las actividades del gobierno
que vincule los objetivos perseguidos en un esquema de planificación y, en segundo
lugar, posibilitar el control de grado de cumplimiento de estos objetivos logrado con la
acción del gobierno.

En los últimos cincuenta años se han producido notables avances en los sistemas de
planificación en América Latina. En materia presupuestaria, el PPP aparece integrado a
un sistema de planificación que intenta conciliar los requerimientos sociales, los
objetivos políticos y los instrumentos disponibles en el gobierno para satisfacer las
necesidades públicas. Así, el PPP aparece integrado en un proceso más amplio y
orgánico, denominado comúnmente Sistema de Programación y Planificación
Presupuestaria (SPPP), constituyéndose en el subproducto, quizás más importante, que
permite instrumentar desde el punto de vista administrativo y financiero el plan del
gobierno. El presupuesto por programa constituye un eslabón de una cadena de procesos
que puede ejemplificar en la siguiente secuencia:

El programa presupuestario esta ligado a metas (cuanticacion de un objetivo del

gobierno) y al resultado de una evaluación de todas las alternativas posibles para
cumplir con la meta establecida para seleccionar la más conveniente. En este proceso de
evaluación de alternativas, el análisis beneficio - costo constituye una poderosa
herramienta que complementa el PSP o el Presupuesto por Programas.

El presupuesto tradicional no reunía las condiciones suficientes para poder realizar un

control o evaluación de la eficiencia del gasto. En el PPP se proponen dos sistemas de
medición que acompañan al desarrollo de los programas, uno financiero y uno físico,
con lo que se torna posible relacionar el nivel de la meta cumplida con el costo total
de cada acción y extraer conclusiones una evaluación de la eficiencia con que se
obtiene el resultado.

En sintesis, el enfoque del PPP se caracteriza por los siguientes elementos:

• Se insiste en los productos (bienes) y no en los insumos. Los gastos se agrupan

según los propósitos o metas.
• Se incorpora sistemáticamente el análisis beneficio - costo, o costo - eficacia-
en el análisis de las alternativas a seleccionar.
• El plan financiero evalúa el proceso completo del programa, incluyendo los
gastos de años anteriores, del ejercicio presente y a ejecutar en ejercicios
futuros.
• Un programa presupuestario debe contener identificaciones y cuantificaciones
acerca de los bienes a producir, los medios a utilizar, los costos estimados, y las
asignaciones de erogaciones por medio de alguna clasificación de gastos, las
metas a lograr, las vinculaciones con otros programas, y las unidades
institucionales que deberán actuar coordinadamente en la ejecución del
programa. Puede contener también los responsables de su cumplimiento y los
mecanismos e indicadores para el posterior control de la eficacia en la
ejecución del programa.

A medida que se fue experimentando con el SPP y, particularmente con el PPP, se

fueron encontrando sus debilidades:

• Los estudios analíticos que se requieren para examinar con profundidad los
diferentes cursos de acción requieren más tiempo del disponible para la
preparación del presupuesto.
• Los objetivos y metas resultan expresados con ambigüedad o de manera
contradictoria. Diferentes programas cuentan con objetivos dispares o
contradictorios.
• Problemas conceptuales todavia no resueltos en el análisis beneficio - costo
dificultan su aplicación generalizada.
• Ausencia de personal especializado en cantidad suficiente en técnicas de
análisis B-C y de formulación de presupuestos por programas.
• La excesiva racionalidad del análisis confronta con el carácter político de
unagran cantidad de decisiones gubernamentales.
• El sistema no alcanzó a desarrollar todas sus potencialidades.
• Si su aplicación no es rigurosa, el PPP termina conformando una sofisticada
presentación del presupuesto tradicional, bajo la forma de programas y con
alguna identificación de objetivos y metas, desnaturalizándose el objetivo de
eficiencia perseguido.
El Presupuesto en Base Cero (PBO)

Esta modalidad presupuestaria, plantea una particularidad que su propio nombre

intenta expresar: el presupuesto en base cero significa ignorar, en materia de
formulación presupuestaria, las actividades desarrolladas por el gobierno con
anterioridad. Es el enfoque contrario al del presupuesto incremental. En el PBO cada
gasto a ser incluido en el presupuesto debe ser nuevamente estudiado y justificado,
caso contrario queda excluido.
Cada año se parte de cero.

Aún en la formulación bajo la forma del Presupuesto por Programa no pudo evitarse, en
su aplicación práctica, la influencia de los presupuestos anteriores, estando presente,
finalmente, también en este caso la práctica del presupuesto incremental. No fue
posible, en la práctica, aplicar los procesos de evaluación propios de esta formulación
presupuestaria, de manera
completa. Se terminan aceptando las actividades que continúan a través el tiempo,
volviendo a los vicios del presupuesto incremental. A través del tiempo se produce un
proceso de acumulación de poder en los niveles medios de la administración, lo que
provoca una gran inercia al momento de la elaboración del presupuesto.

El PBO intenta romper esta inercia, que ya venía desde el presupuesto tradicional y
que finalmente el PPP no pudo vencer, pero lo hace mediante una apuesta muy fuerte:
se deben desechar todas aquellas actividades que no puedan ser justificadas
nuevamente cada año.

Para su aplicación se requiere la identificación y preparación de paquetes de decisión.

Estos paquetes se constituyen en unidades de análisis para los niveles altos de decisión
con recomendaciones de los gerentes y administradores de cada unidad de decisión.
Estos paquetes deben ordenarse (priorizarse) por medio de mecanismos técnicos y
políticos a diferentes niveles y para io cuál no existen reglas rígidas que puedan
aplicarse ni que deban seguir. Los resultados del análisis Beneficio - Costo, cuando
existen, pueden ser un instrumento indicativo para la toma de decisiones. Sin embargo,
las limitaciones de este análisis, como así también la ausencia de acuerdos respecto del
tratamiento de los beneficios y costos sociales, le resta utilidad.

El proceso de ordenamiento podrá, entonces, resolverse mediante evaluaciones

beneficio - costo sin demasiados refinamientos y, en buena medida, mediante la
intuición y experiencia de los administradores. Ei PPP provee el marco general para la
formulación del PBO. Como ya se señaló, la apuesta fue muy fuerte, y el PBO tuvo
muchas dificultades al momento de su aplicación práctica, por lo que finalmente resultó
de utilización muy limitada en algunas empresas 1 La OEA también hizo uso de esta
herramienta en la formulación de sus presupuestos. Una de las principales razones por
las cuales este instrumento tuvo un gran impulso inicial, fue la resistencia de los
contribuyentes a pagar mayores impuestos y la percepción de que el Estado es
ineficiente.

Las tendencias actuales

En los últimos años la discusión ha avanzado en nuevas direcciones, incorporando
diversos temas, entre los que puede mencionarse :Presupuestos de Producción;
Presupuesto de Resultados; Gerencialismo; Agencias productoras de Servicios;
Audiencias Públicas; Presupuesto Participativo, Control e Indicadores de
Desempeño.

El sistema político debe permitir una mayor correspondencia entre las preferencias de
los votantes, las decisiones políticas y el gasto público. Siempre hay un vínculo entre lo
que el Estado gasta y lo que la gente quiere que el Estado haga con esos recursos.
Mientras más clara sea la correspondencia entre necesidades colectivas y gasto del
Estado, mayor será el Estado de bienestar de la sociedad. El presupuesto bien
formulado contribuye a esa correspondencia.

La mayor preocupación por lograr esa correspondencia ha orientado el enfoque del

presupuesto hacia los bienes o productos que el Estado debe producir en un período
determinado (Presupuesto de Producción), o bien hacia el cumplimiento de un conjunto
de objetivos y metas que se deben perseguir para satisfacer las necesidades sociales
(Presupuesto
de Resultados). Estos enfoques representan el modo de tratar de maximizar la
citada correspondencia entre necesidades sociales y acción del Estado.

La modalidad del Presupuesto Participativo tiene como principio la necesaria y directa

consulta previa a los ciudadanos respecto de sus preferencias o necesidades respecto de
la provisión de bienes públicos y las modalidades en que deben ser puestos a
disposición, para lo cual deben preverse, entre otros aspectos, la concertación de
reuniones de vecinos al tipo de asambleas barriales convocadas al efecto.

En los países más avanzados, se advierte en las políticas públicas una creciente
preocupación para que los presupuestos correspondan al diseño de las políticas
enunciadas por el gabinete. Para ello, frecuentemente, se centra la atención en los
mecanismos de decisión y, para ganar coherencia entre presupuesto y políticas, se
encomienda la discusión presupuestaria a comisiones formadas por varios ministros,
proceso que a veces ha sido complementado con diversas comisiones técnicas
interministeriales. El diálogo entre ministerios y subsecretarías de distinto ramo mejora
la posibilidad de hacer una buena coordinación de políticas.

La tendencia hacia una mayor concentración de las decisiones presupuestarias de alto

nivel, se contrapone con una mayor descentralización del proceso de ejecución del
presupuesto por medio de Agencias de Ejecución, con mayor libertad dentro de cada
ministerio. También se ha fortalecido la idea de que estas agencias ejecutoras
intervengan en la formulación de planes estratégicos que permitan cumplir con mayor
eficiencia la política central.

El argumento de la separación de funciones radica fundamentalmente en la

especialización. Los ministros son responsables por los resultados obtenidos, mientras
que las agencias lo son por la producción de los servicios estatales. A través de estos
mecanismos el gobierno se puede concentrar en lo esencial. Se aumenta la
responsabilidad de ministros y gerentes, al estar más delineada la responsabilidad
funcional.

El gerencialismo es un enfoque nuevo para la administración pública, que persigue

incorporar en el manejo del gobierno mecanismos de incentivos y otros principios,
propios o habituales en el sector privado. La administración pública tradicional está
basada en un sistema de jerarquías claras con líneas de mando y responsabilidades bien
diferenciadas y un apego riguroso a los procedimientos dados de arriba hacia abajo. La
estabilidad y la disciplina se constituyen en factores dominantes. Se producen
esquemas de poder que otorgan cierta protección a los agentes públicos frente a las
presiones externas. El nuevo esquema introduce incentivos de mercado. Se basa en
principios de administración del sector privado, introduce mecanismos de competencia
interna y externa e incluye premios semejantes a los que otorga el sector privado. Se
trata de simplificar las normas y reglamentos intemos, otorgando a los funcionarios
mayor independencia y libertad en el uso de los recursos a disposición. La relación de
poder se transforma en una relación de servicio. El funcionario debe preocuparse por
atender bien a su cliente, que es el ciudadano que está requiriendo, y pagando, los
servicios del sector público

ANÁLISIS BENEFICIO - COSTO (B/C)

Una cantidad importante de proyectos públicos puede ser evaluada mediante el

instrumental que proporciona el análisis Beneficio / Costo. Sin embargo, estas
metodologías están limitadas a aquellos casos en los que es posible identificar y valorar
cuantitativamente, los resultados de la acción del gobierno. En el caso de la provisión de
bienes públicos puros o de servicios de naturaleza intangible, existen grandes
dificultades para utilizar este instrumental. Es de amplia aplicación en los proyectos de
inversión asociados a la ejecución de obras públicas o equipamiento.

Cuando no es posible estudiar los proyectos mediante al análisis B/C, existe la

posibilidad de hacerlo a través del análisis de Costo - Eficacia, que es una versión
simplificada de aquél y que será explicitado en una próxima sección de este mismo
capitulo.

El objetivo del análisis B/C es estudiar la rentabilidad para la sociedad de determinados

proyectos desarrollados por el Estado. Mediante el análisis de las ventajas y desventajas
de los proyectos, es posible:

Recomendar su ejecución o desecharlos, en el caso de proyectos individuales,

Establecer prioridades en el caso de tratarse de un conjunto de proyectos o,
Determinar paquetes de proyectos que optimicen el uso de los recursos públicos.

En el caso del proyecto individual, el resultado del análisis permitirá determinar si

corresponde desecharlo por no ser conveniente a los intereses de la comunidad o, por el
contrario, pasar a integrar una liste de proyectos cuya ejecución es recomendable por
cuanto presentan rentabilidad positiva. En el tratamiento de un conjunto de proyectos, el
análisis de rentabilidad permite, para todos aquellos que resultan recomendables,
también identificar prioridades u ordenamiento de proyectos de mayor a menor
rentabilidad. De esta manera se puede, por ejemplo, efectuar recomendaciones acerca de
aquellos casos que podrán encarase en primer lugar o sobre los cuáles se aconseja
profundizar los estudios o acelerar las gestiones necesarias para lograr su concreción.

Pero, si se considera la situación de restricción presupuestaria que caracteriza a las

administraciones públicas, no es suficiente el ordenamiento de los proyectos según
su rentabilidad, sino que la cuestión es elegir el conjunto, o paquetes, de proyectos
que maximizan el bienestar de la sociedad con ios recursos escasos disponibles. En
este caso, el ordenamiento de los proyectos puede diferir del caso anterior (proyectos
evaluados individualmente y ordenados según su conveniencia relativa), llegándose
a paquetes de proyectos cuya rentabilidad se analiza coma conjuntos alternativos.

Beneficios mayores a los Costos

El criterio para determinar la conveniencia de los proyectos es estudiar su rentabilidad,

la que se determina según diferentes indicadores que comparan, fundamentalmente,
beneficios y costos de los proyectos. Naturalmente, en la medida que los beneficios
sean mayores a los costos, los proyectos resultan recomendables. Esta sencilla
comparación, encierra, sin embargo, las complejidades y dificultades que presentan la
determinación cuantitativa de los beneficios, fundamentalmente, y de los costos de los
proyectos públicos. Como ya se indicó, en algunos casos estas dificultades son de tal
magnitud que no resulta posible aplicar integralmente el instrumental del análisis B/C.

Enfoques público y privado en el análisis B/C

El análisis B/C es prospectivo, ya que se trabaja sobre estimaciones de resultados que el

proyecto arrojará, tanto en términos de beneficios como de costos futuros, por lo que se
estiman flujos de beneficios y costos, se comparan y se sacan conclusiones.
Habitualmente un proyecto pasa por una etapa inicial (periodo de tiempo), durante la
cuál se producen solamente costos asociados a la inversión inicial y otra etapa
(habitualmente el período de vida útil del proyecto de operación y mantenimiento en la
cual se generan costos de mantenimiento pero también ingresos fruto del producto que
genera.

Según el análisis se realice desde un enfoque privado o público, el criterio para valorar
estos flujos futuros es diferente. En el ámbito privado, el análisis es estrictamente
financiero y las corrientes de costos e ingresos futuros son flujos de caja, con
aplicaciones y recuperos financieros. La pregunta que se hace el analista es: los ingresos
que se producirán cuando el proyecto esté en operación, ¿serán suficientes para a
recuperar el costo de operación y mantenimiento de cada año, b) recuperar el costo de la
inversión inicial y de su financiamiento y c) producir un beneficio adicional?. En la
medida que estos ingresos (beneficios en la jerga del análisis del proyecto) sean
suficientes para recuperar estos costos y generar beneficios adicionales de cierta
magnitud que sea interesante para el inversor privado, el proyecto recibirá una
calificación positiva.

En el enfoque público, el análisis también se realiza sobre corrientes futuras de

beneficios y costos, pero no en un enfoque financiero sino según la valoración de los
recursos económicos asociados a costos y beneficios del proyecto. En efecto, la
ejecución del proyecto significa utilización de recursos disponibles en la economía para
usos alternativos, por lo que se generarán costos de oportunidad, ya que estos recursos
se pierden al ser utilizados en el proyecto. A su vez, como fruto de la operación del
proyecto se generarán nuevos recursos útiles para la sociedad. Entonces, es necesario
contrastar el valor de los nuevos recursos o riqueza creados por el proyecto con el costo
de los recursos utilizados (destruidos) para llevar adelante las etapas de inversión y la
de operación y mantenimiento del proyecto. Si el valor de la nueva riqueza es generada
es mayor al de la riqueza gastada, se trata de un emprendimiento aconsejable desde el
punto de vista económico ya que el conjunto de la sociedad recibe un beneficio superior
al costo incurrido, siempre en términos del valor económico de los recursos creados
respecto de los gastados en el proyecto.

No entran en el análisis de rentabilidad del enfoque público consideraciones relativas a

cuestiones financieras, aunque es necesario aclarar que para que el proyecto pueda
llevarse a cabo deberá estar establecido el origen de los fondos que posibilitará su
financiamiento, lo cual demandará necesariamente la realización de los estudios y
gestiones correspondientes.

Problemas relacionados con la valoración de los recursos

En la determinación del valor económico de los recursos es necesario tener en cuenta

varias consideraciones. Los recursos deben valorarse según su costo de oportunidad
(valor de la mejor alternativa perdida): el costo de los recursos utilizados en el
proyecto está asociado al mejor uso alternativo al cuál la sociedad renuncia.

En la determinación del costo, también interesa evaluar el excedente del consumidor:

Supóngase que el gobierno se encuentra evaluando la necesidad de ampliar una
carretera, que se estima requiere inversiones para ampliar su capacidad y mejorar las
condiciones de circulación de los vehículos. La demanda de servicios está representada
por la curva JK, que refleja la cantidad de viajes que realizan en un periodo de tiempo
determinado el usuario actual de la carretera 19.

Si los viajes pudieran realizarse sin costo alguno, la cantidad que se realizarían vienen
representado por la distancia OK y el excedente del consumidor es la superficie JOK.
Sin embargo, los viajes generan costos en combustibles, desgaste del automóvil y
tiempo perdido, representados por OG, por lo que los usuarios utilizarán la carretera
hasta el punto OB, siendo la superficie OJAB la que refleja los beneficios totales, pero
como el costo que soporta cada usuario en competencia perfecta es UGAB, el excedente
del consumidor es igual a GA (es la diferencia entre lo que el consumidor estuvo
dispuesto a pagar y el costo que efectivamente tuvo que soportar)

Se propone, realizar una inversión de un monto dado (Inversión = $100 millones, por
ejemplo) y requiere determinar si los beneficios que el proyecto generará compensan esa
inversión. Al ensanchar la carretera y mejorar las condiciones de circulación, el costo
para el usuario baja desde GS al nivel de FS', que es la nueva curva de costo y la
cantidad de viajes aumenta ahora a OD. El beneficio total ahora es FC, el costo de los
usuarios OFCD y el nuevo excedente del consumidor FJC. Sin embargo, es el aumento
en este excedente (que ahora se amplió en GFAC) el que resulta de le ejecución del
proyecto. El aumento del excedente, es el "beneficio marginal imputable al proyecto que
debe compararse con la inversión I (que constituye un costo marginal) para determinar
si debe realizarse el proyecto.

La presencia de conceptos relativos a beneficios o costos en el margen, viene asociada

a la esencia misma del análisis de proyectos en la cuál interesa incorporar al estudio
sólo aquellas variables que resultan alteradas por el proyecto. Es lo que se conoce como
el análisis del con" y "sin" el proyecto. De la comparación de las situaciones presentes
"sin" el proyecto, respecto de los 2 escenarios esperados "después" del proyecto, se
desprenden variaciones en costos y beneficios de naturaleza marginal que son los que
deben ser estudiados.

Tipos de beneficios y costo

Tanto los beneficios como los costos pueden pertenecer a las categorías de reales o
pecuniarios, mientras que los reales, a su vez, pueden ser directos o indirectos;
tangibles o intangibles; finales o intermedios; interiores o exteriores.

a) Costos y beneficios reales vs. Pecuniarios:

Se trata de una de las distinciones más importantes. Los beneficios reales se refieren a
aquellos obtenidos por los consumidores finales del proyecto público (los usuarios de la
carretera en el ejemplo anterior). Reciben un incremento al bienestar de la población, en
tanto los costos reales reflejan, igualmente una disminución del bienestar provocada a la
población al retirar algunos recursos de otros usos alternativos.

En cambio los beneficios y costos pecuniarios se producen como consecuencia de

variaciones de precios provocadas por el proyecto, importan un efecto redistributivo, se
trata de efectos provocados por variaciones en los precios relativos que se producen
conforme la economía se ajusta a la provisión del servicio público. El resultado es que
las ganancias o pérdidas fluyen hacia algunos individuos, pero están compensadas con
pérdidas o ganancias que soportan o reciben otros grupos. No significan un incremento
o disminución de la riqueza para la sociedad en su conjunto.

Cuando se contratan obreros en una región para ser destinados al proyecto, pueden
provocarse incrementos estacionales en los salarios originados en la mayor demanda,
porque la escasez de ese factor productivo aumenta.

Sin embargo, este beneficio estará compensado por una pérdida equivalente en otros
sectores de la sociedad que deberá soportar, por Ej., mayores impuestos, necesarios para
financiar los mejores salarios. Puede ser también que la construcción de la carretera
provoque un aumento en la demanda de cemento o tiendas de campaña, con e!
consiguiente incremento en sus precios que presentar ganancias para aquellas personas
encargadas de su producción o comercialización, pero no reflejan una ganancia neta
para la sociedad, ya que estarán compensados por los costos soportados por otros
grupos de consumidores que deben soportar precios más altos en sus productos porque
se transfieren recursos a la producción de cemento o tiendas de campaña. El mayor
valor de las propiedades en el área de influencia del camino refleja otro caso de
beneficio pecuniario, pero no real, ya que no existe una creación de riqueza a favor del
conjunto de la sociedad.

Las variaciones pecuniarias no deben entrar en la evaluación, a diferencia que los

cambios de naturaleza real, que sí importan adiciones netas (positivas o negativas, a la
riqueza del país. Solo en el caso que se deba asignar ponderaciones distributivas a las
ganancias o pérdidas que afluyan a diferentes grupos particulares, deben tenerse en
cuenta los costos y beneficios pecuniarios, ya que en este caso es posible que no se
compensen y su inclusión no sea neutra.

b) Tipos de beneficios o costos reales

Los beneficios o costos reales a su vez se pueden distinguir entre:

• Directos e Indirectos: Los directos están íntimamente vinculados con el objeto

del proyecto, en tanto que los indirectos tienen la naturaleza de los
subproductos. A veces esta distinción no se puede aplicar rigurosamente. Un
programa para el desarrollo de un río, puede tener el control de inundaciones
como objetivo principal (o directo), pero puede ser útil, además, para la
producción de energía, irrigación o control de la erosión del suelo en áreas
adyacentes, teniendo todos estos otros beneficios el carácter de indirectos o
secundarios.

El desarrollo de la tecnología para incrementar la capacidad defensiva puede, al

mismo tiempo y de manera indirecta, beneficiar con nuevos descubrimientos o
desarrollos al sector privado. Un programa educativo tiene como objeto principal elevar
el nivel formativo de los estudiantes, pero indirectamente tiene un impacto positivo en
la disminución de los índices de delincuencia. Tanto los beneficios o costos directos
como indirectos interesan al momento de realizar la evaluación de las ventajas y
desventajas de los proyectos.

• Tangibles e intangibles: se entiende por tangibles aquellos beneficios o costos

que pueden ser valorados en el mercado, en caso contrario se consideran
intangibles. Los Bienes públicos y costos sociales entran en la categoría de
intangibles. En un proyecto de irrigación, e incremento en la productividad de
las tierras es un beneficio tangible, mientras que el embellecimiento del área
resultaría un beneficio intangible. Beneficios o costos asociados a la salud, a la
prolongación o pérdida de la vida, son elementos intangibles muy difíciles de
valorar, no obstante tanto los tangibles e intangibles, deberían ser considerados,
no obstante, en el análisis.
 • Finales o intermedios: algunos proyectos proporcionan beneficios directos a los
consumidores (el caso de la carretera) mientras que otros entran o influyen en la
producción de otros bienes (el proyecto de regadio). En el primer caso se trata
de beneficios finales, que satisfacen necesidades directamente y en los segundos
beneficios intermedios que satisfacen necesidades indirectamente impactando a
otros procesos productivos, para que a partir de éstos los beneficios lleguen,
finalmente, al consumidor final. Algunos proyectos pueden proporcionar, con un
mismo servicio, beneficios finales e intermedios, como es el caso de los
servicios meteorológico que satisface una necesidad final para aquellos que
proyectan una actividad al aire libre proveen un bien intermedio para las
empresas de aeronavegación.

• Interiores o exteriores: las repercusiones de un proyecto pueden estar

contenidas dentro de una jurisdicción (carretera Córdoba - Carlos Paz) y por
lo tanto ser considerados interiores a la jurisdicción provincial, mientras
que otros proyectos
tienden a derramarse hacia otras jurisdicciones (proyecto de control de
inundaciones en el sur de la provincia de Córdoba, que afecta a las provincias
de Santa Fe y Buenos Aires) en cuyo estos beneficios pueden considerarse
exteriores. Ambos efectos deberían incluirse al momento de realizar el análisis,
aunque se requiere para ello la coordinación y cooperación entre todas las
jurisdicciones afectadas.

Precios eficientes (precios sombra)

La valoración de los costos y beneficios tangibles es sencilla cuando se está en

presencia de mercados competitivos. Los precios de los mercados, son indicativos
bastante precisos de las valoraciones que la sociedad le otorga a los diferentes recursos
(costos o beneficios). El precio que los particulares deben pagar en el mercado, para
obtener servicios similares a los ofrecidos por el gobierno, o los precios del propio
servicio gubernamental valorado al costo marginal, pueden ser un indicativɔ aceptable
para valorar los beneficios de un proyecto. El costo que el gobierno debe afrontar para
adquirir de bienes producidos por el sector privado, necesarios para ejecutar los
proyectos, o de los factores productivos requeridos puede reflejar razonablemente el
costo de oportunidad en que la sociedad incurre al renunciar al uso alternativo de los
recursos.

Sin embargo, en muchos casos los precios no representan el verdadero costo de

oportunidad de la sociedad En estas circunstancias el mercado no arroja una señal
eficiente y los precios no reflejan la verdadera escasez de los recursos. Pero el Estado,
cuando realiza sus análisis debe utilizar valoraciones que permitan decisiones
apropiadas en materia de asignación de los recursos, y por lo tanto los precios a utilizar
deben ser precios eficientes, equivalentes a los de los mercados competitivos.

Las razones por las cuáles los precios de mercado pueden no representar una adecuada
valoración son varios: a) La existencia de mercados monopólicos; b) la influencia de los
impuestos y subsidios; c) el caso de los recursos desempleados; d) las regulaciones
estatales de precios (máximos o mínimos) y d) la presencia de externalidades, son las
principales fuentes de distorsiones en los precios de mercado.

Como la valoración de los recursos en el análisis B/C, debe realizarse a precios que
sean coherentes con criterios de optimización en la asignación de los recursos, se
deben realizar ajustes a los precios de mercado para llegar a los denominados
precios sombra" (precios eficientes), que tienden a corregir, por ejemplo, el caso de
la existencia de mercados monopólicos: los precios que arrojan estos mercados son
superiores a los de competencia, reflejando ganancias pecuniarias que no
corresponde tener en cuenta en este análisis. Los precios de los mercados
monopólicos deben ser ajustados de manera de extraer el componente pecuniario.

Presencia de impuestos y subsidios: fundamentalmente er el caso de la presencia de

impuestos que gravan la comercialización (consumo de algunos bienes y servicios, los
precios contienen un componente que, al igual que en el caso anterior (monopolio), es
pecuniario, reflejado una transferencia de recursos desde los compradores al gobierno y
que, por lo tanto, no debiera tenerse en cuenta al momento de calcular el costo de un
proyecto. Igual
razonamiento, pero en sentido inverso, se aplica ante la presencia de consumos
subsidiados por el gobierno.

Recursos subempleados: considerando que el costo que corresponde tomar en el análisis

de los recursos públicos es el de la mejor alternativa perdida, tanto en otros proyectos
públicos alternativos, como en el sector privado, cuando los recursos permanecen
desempleados o sin uso alternativo, el costo de oportunidad es nulo. Así, es común
afirmar e! determinados proyectos (obra pública, por ejemplo) no tienen costo para la
sociedad en épocas de paro. Sin embargo esta afirmación no es totalmente correcta, ya
que por lo menos debiera imputarse el costo de la posible utilización alternativa en otro
proyecto público de menos rendimiento, a no ser que los recursos, además de estar
desempleados, sean útiles únicamente para el proyecto en análisis (lo cual parece poco
probable), es decir que no exista posibilidad de su utilización alternativa.

Un sistema de planificación eficiente, debiera plantear alternativas de manera amplia y

no limitarse a la consideración de políticas o proyectos aislados. Por ejemplo, si se
analiza alternativamente la posibilidad de construcción de una carretera en la localidad
A, con mano de obra desempleada o en B, con pleno empleo, puede ocurrir que la
consideración de la situación de desempleo a costo cero de los recursos humanos,
incline la balanza hacia la ejecución de la obra en A y no en B, aunque otras
consideraciones indicaran que es preferible el proyecto en esta última. Si fuera posible
el traslado de los trabajadores desde la A hasta B, un análisis más integral debiera
considerar paquetes de medidas, y el análisis beneficio ccsto incorporar la posibilidad
de ejecutar la obra en B, sumando a sus costos el correspondiente al traslado de la
mano de obra desde A hasta B.

En economías subdesarrolladas, en las que la inversión pública juega un rol

fundamental, los recursos humanos suelen estar desempleados en el sector tradicional
de la economia, mientras que en el sector más dinámico, por el contrario existe
escasez y sobrevaloración de sus retribuciones, muy por encima de su verdadera
productividad.
La utilización de precios sombra equilibrando los valores de estos recursos en uno y
otro caso contribuye a valorar adecuadamente los recursos según su verdadero costo.

Regulaciones de precios: los precios de los productos o servicios sujetos a

regulaciones estatales, no reflejan, habitualmente, su verdadero costo de
oportunidad. Es el caso de la mano de obra cuando existe legislación sobre salarios
mínimos por encima del valor de su productividad marginal, o de precios sostén
(también mínimos) en la agricultura necesaria para estabilizar los efectos del ciclo
agrícola sobre la rentabilidad del sector. El análisis B/C debe valorar estos recursos
al nivel de precios que se corresponden con el equilibrio en ausencia de medidas
para apoyar el sector.

El tipo de cambio: cuando la moneda nacional está sobrevaluada las importaciones y

exportaciones estarán subvaluadas respecto a los bienes interiores. En este caso los
bienes de capital importados son baratos en relación a los factores nacionales,
particularmente cuando el factor trabajo está sobrevaluado. Si no se ajusta el valor de la
divisa al valor que indica el precio sombra para un tipo de cambio de mercado, se
fomentara un método de producción
excesivamente intensivo en capital. La regulación del tipo de cambio es uno caso más
de precios regulados por el gobierno.

El tratamiento del factor tiempo

Los momentos en que los recursos son utilizados (consumidos), o creados (beneficios),
en un proyecto, son diferentes. Es en ese sentido que puede hablarse de una asincronía
entre los momentos del tiempo en que se producen los costos y se generan los
benéficos Lo mismo ocurre entre los proyectos alternativos, por lo que los flujos de
costos y beneficios de los proyectos difieren en el tiempo entre sí. Cuando se requiere
comparar estos flujos para determinar rentabilidades y prioridades es necesario utilizar
algún instrumento que neutralice estas diferencias temporales.

La idea que debe comprenderse es que no es lo mismo para la sociedad que los
beneficios se presenten en el segundo año del proyecto (en la instalación de un
establecimiento potabilizador de agua potable cuya construcción demanda un año) o
que se produzcan después de cinco años (un proyecto hidroeléctrico con un periodo
constructivo muy superior). Para una inversión equivalente, es lo mismo esperar uno o
cinco años para obtener los beneficios, aunque éstos sean iguales en términos
absolutos ?. ¿Es igual el costo de realizar una inversión determinada en uno o cinco
años?. Es posible imaginar estas y otras muchas preguntas similares que nos están
señalando que la ocurrencia en el tiempo de los procesos de inversión y explotación de
los proyectos requiere de un tratamiento especial.

En un análisis privado, la tasa de interés, que indica el costo de oportunidad del capital
invertido 20, es el elemento que permite resolver el tratamiento del factor tiempo 24. En
efecto, no es lo mismo disponer de $1000, hoy o dentro de diez años. Naturalmente que
es preferible tenerlo en el presente, aunque se tenga la absoluta seguridad respecto de la
disposición de ese mismo capital dentro de 10 años, pero sí será equivalente a tener un
capital mayor en aquél momento, que será el que resulte de capitalizar los $1000,- del
presente durante 10 años a una tasa de interés determinada, lo cuál no es otra cosa que
aplicar una fórmula de interés compuesto:

Se puede afirmar que, si una tasa de interés del 15% compensa el costo de oportunidad
del capital (incluido el riesgo) del inversor privado, es equivalente tener hoy un capital
de $1000,- o $4045,56 dentro de 10 años. Pero, como ya se dijo, el análisis de los
proyectos se basa en estimaciones de hechos que ocurrirán en el futuro, con lo cuál en
vez de encontrarse con un proceso de capitalización (que calcula el capital futuro
equivalente de un valor presente) se está en presencia de un proceso de descuento (que
calcula valor en el presente equivalente a un valor estimado del futuro). Con lo cuál, a
partir de la misma fórmula de interés compuesto, pero mediante un pasaje de términos
se obtiene:

Tratándose de proyectos enfocados desde el punto de vista social, es decir desde la

óptica del gobierno, la equivalencia entre los valores presentes o futuros encuentra su
explicación en la preferencia social temporal entre el consumo presente o futuro y, en
este sentido, existe una tasa de rendimiento por la cuál la sociedad está dispuesta a
posponer el consumo presente, en función de un mayor consumo (beneficio) futuro.
Esta tasa, que el ámbito privado la denominamos tasa de interés, en el enfoque público
se conoce como Tasa Marginal de Preferencia Temporal y es la tasa a la cuál deben ser
descontados los beneficios y costos futuros estimados de los diferentes proyectos. Otra
denominación para esa tasa es la de Tasa Social de Descuento, nombre que refleja de
manera más pragmática que se está realizando una valoración desde el enfoque público
(Socia!) y que servirá para descontar flujos futuros y expresarlos en términos del
presente. A esta última, se la expresará en el futuro como "r" para diferenciarla de la
tasa de interés.

En cuanto a la relación entre la Tasa de Interés y la Tasa Social de Descuento, la

mayoría de los argumentos conducen a sostener que la última debe ser menor que la
primera, con lo cuál el tipo (tasa) social requiere un mayor nivel de inversión,
posibilitando proyectos jue serian desechados con el tipo privado. Esto es, porque al ser
menor la tasa utilizada para realizar el descuento, el impacto del componente de
rendimiento (que se extrae mediante el proceso de descuento de los flujo futuros será
menor. Otra forma de expresar la misma dea es que, al ser menor el tipo social, el factor
de descuento (1/(1+r)) será mayor en el enfoque púbico y los beneficios futuros del
proyecto tendrán proporcionalmente más relevancia en presente.

Indicadores de Rentabilidad y Reglas de Decisión

a) Valor Actual Neto (VAN)

Una vez que se han determinado los flujos futuros correspondientes a Inversión, costos
de Operación y Beneficios, es posible calcular indicadores mediante los cuales se
comparan beneficios y costos y se aplican reglas de decisión para determinar la
conveniencia de los proyectos. Asi, se puede trabajar con el concepto de Valor Presente
Neto (VPN) o Valor Actual Neto (VAN) que resulta de la diferencia entre el flujo de
beneficios descontados y el flujo de costos (que incluye las inversiones iniciales y de
reposición) descontado

.para i que varía entre 1 y n

El Valor Actual neto refleja, en el enfoque privado, el valor del negocio. Es la riqueza
generada por el proyecto y expresada en valor equivalente del momento cero, algo así
como cuánto más rico se es hoy, si el proyecto se llevara a cabo. Es lo que un inversor
estaría dispuesto a pagar por tener la exclusividad en el desarrollo del negocio, es lo que
vale idea o identificación del proyecto.

Similar es la concepción en el enfoque público, pero ahora medida en términos de

bienestar para la sociedad, esto es en cuánto supera el valor de los recursos creados al
valor de los recursos gastados.

La regla de decisión es que, si el VAN es superior a cero (lo cual significa que la
suma de los beneficios descontados es superior a la suma de los costos descontados)
el proyecto es aceptado.

b) Relación Beneficio-Costo (B/C)

Beneficios y Costos se relacionan mediante un cociente, en vez de una resta como en el

caso anterior.

La regia de decisión es que si la relación B/C es superior 1 (lo cuál significa que la
suma de los beneficios descontados es superior a la suma de los costos descontados) el
proyecto es aceptado.

Si bien la relación beneficio-costo aparece como más interesante, al tratarse de un

indicador relativo y que refleja de algún modo una medida de rentabilidad, existen
varias razones por las cuáles no se lo utiliza habitualmente.

Entre estas razones podemos destacar dos. Por un lado que el valor de la relación puede
diferir, por ejemplo si los costos operativos aparecen resultados en el numerador, o se
imputan en el denominador. En el primer caso el numerador expresará beneficios netos
y en el segundo beneficios brutos, y el indicador dará diferente resultado quitando
precisión al análisis, aunque en ambas situaciones se habrá contabilizado la totalidad de
beneficios y costos.

Una segunda razón por la que no se utiliza está referida a que en la comparación de
paquetes de proyectos alternativos, frente a una situación de recursos o presupuestos
insuficientes, no existen garantías de que el ordenamiento de proyectos que se realice
según los resultados de la relación B/C sea ei más conveniente. En estos casos se
recomienda utilizar el VAN de diferentes paquetes de proyectos, sujetos a las
restricciones presupuestarias definidas, para identificar cuál combinación de proyectos
posibles es la que proporciona el mayor VAN.

c) Tasa Interna de Retorno (TIR)

En este caso, aplicando la misma fórmula del VAN, pero dejando a la tasa social de
descuento (") como incógnita, la Tasa interna de Retorno se define como aquella tasa
que determina un Valor Actual Neto igual a cero. Es aquella tasa de descuento que anula
el valor actual neto. A mayores tasas de descuento el valor actual neto gradualmente
disminuye hasta que pasa de positivo a negativo. La tasa de corte que produce el cambio
de signo es la TIR

El significado de la TIR es que ésta expresa cuál es en porcentaje de rendimiento anual

sobre la inversión que genera el proyecto. La regla de decisión indica a que si la TIR es
superior a la Tasa Social de Descuento (utilizada para descontar los flujos de beneficios
y costos en el VAN, el proyecto es aceptable. Esto significa que el rendimiento
intrinseco del proyecto es superior al costo social de la inmovilización del capital. Tiene
un gran parecido con la relación B/C, en el sentido ve ambos tratan de reflejar una idea
acerca de la rentabilidad del proyecto, pero la TIR constituye un mecanismo 10 mucho
más refinado.

En el gráfico que se presenta a continuación es posible apreciar visualmente la relación

entre el VAN Y VAN es TIR: el siempre decreciente a medida que aumenta la tasa de
descuento y su graficación arroja siempre una forma similar. Cuando esta curva corta al
es de las avisas nos permite identificar la TIR (allí el VAN es igual a cero; para tasas de
descuento inferiores el VAN es positivo y viceversa)
Esta regla es coherente con las de los indicadores anteriores, si la TIR >r se está a la
izquierda de la tasa de corte y el VAN es positivo. Si "r" está a la derecha de la tasa de
corte (r> TIR), el VAN es negativo y se rechaza el proyecto, pues el rendimier.to es
inferior al que la sociedad espera de sus recursos invertidos.

Sin embargo, al momento de analizar paquetes de proyectos, la Tasa Interna de Retorno

está sujeta a las mismas restricciones que las señaladas para la relación B/C. También se
observa respecto de la TIR que en determinadas condiciones se puede encontrar que
existan diferentes tasas de descuentos a las cuáles el VAN sea igual a cero.

Este fenómeno denominado TIR Múltiples, ocurre cuando el flujo de fondos sobre el
cuál se realiza el cálculo bene más de un cambio de signo, y en estas condiciones,
existen tantas TIR como cambios de signo se presenten

Análisis Costo - Eficacia

El análisis Costo - eficacia, consiste en una simplificación del análisis costo -

beneficio y surge como consecuencia de que existen dificultades para obtener al
corriente de beneficios del proyecto o programa de gobierno, pero es posible calcular
los costos sociales, por lo cual se utiliza el análisis costo- eficacia a través de la
comparación de índices y medidas no monetarias, que contribuyen a medir la
eficiencia del gasto público.

Cuando se quiere analizar la provisión de un servicio público, se enfrentan dificultades,

asi no parece sencillo calcular los beneficios asociados a un programa de
reequipamiento de las Fuerzas Armadas o de re funcionalización de la justicia. Al
tratarse de bienes públicos puros y ante la ausencia de la manifestación de las
preferencias individuales (ausencia de mercado) no existen referencias cara determinar
la valoración de la sociedad de estos servicios. Si el gobierno lleva a cabo ur programa
de investigación contra el cáncer, cuyo resultado es una disminución del sufrimiento, no
parece serlo evaluar sus beneficios. Cómo podía evaluarse el beneficio resultante de
disminuir la mortalidad en accidentes de tránsito producto de un las autopistas?. los
beneficios de la prevención del crimen?. Proyecto de seguridad en

En estos casos, el análisis de las alternativas disponibles permitirá identificar niveles de

prestación de servicios intangibles. En estos casos lo que se busca es definir cuáles son
los objetivos a alcanzar como por ejemplo, definir claramente los beneficios en que se
espera de un plan de alfabetización, o de introducir equipamiento en el ejército para
aumentar la
capacidad defensiva y ofensiva, disminución en el número de accidentes a través de
un plan vial etc. La formulación de las metas permite por lo menos identificar qué es
lo que debería valorarse en términos monetarios.. mientras que en algunos casos será
posible elaborar indicadores indirectos de valoración.

Incluso en el caso en que los beneficios no puedan valorarse, aún por métodos
indirectos, el análisis puede centrarse en cuáles son las alternativas, por las que se
estima lograr los mayores efectos posibles para un nivel de inversiones determinado, o
cuál es la variante que permite arribar al cumplimiento de metas determinadas al menor
costo. En este caso, cuando hay dificultades de medición se trabaja con el análisis Costo
- Eficacia: para niveles equivalentes de prestación de servicios, debe elegir aquella
alternativa de menor costo

Por ejemplo, el analista puede comparar la eficacia del fortalecimiento de la capacidad

militar o de la reducción en la disminución en la tasa de abandonos escolares gastando
una cantidad determinada, de manera alternativa.

También puede fijar metas, por ejemplo una reducción del 10% en la tasa de
abandonos escolares, identificar formas alternativas y sus costos de lograr esta meta, y
luego elegir la de menor costo

Existen indicadores que brindan la oportunidad de introducir indirectamente nociones

de costos, así por ejemplo los costos promedio por paciente atendido en un hospital,
la proporción de alumnos por profesor, auxiliares de la medicina por pacientes etc,
pero los mismos no tienen la misma eficiencia que el análisis beneficio costo para
brindar elementos sobre la factibilidad de un determinado programa o proyecto.

Capítulo 3 finanzas publicas

RECURSOS DEL ESTADO

El Estado para cumplir con sus funciones, requiere la disponibilidad de recursos

financieros que los debe extraer del sector privado. La fecundación de los gastos puede
realizarse a través de diversos medios, como son los impuestos, la emisión monetaria o
la deuda pública, entre otros, cada uno con sus propias características. Las autoridades
gubernamentales se pueden formular diferentes alternativas de financiamiento o elegida
la imposición, existen opciones en la elección de las bases imponibles, la progresividad
o uniformidadde las alícuotas etc.

Por otra parte, como ya se viera, las empresas públicas el otro conjunto de unidades
económicas que conforman el sector público- cuentan como instrumento de
financiamiento los precios. Estos pueden ser establecidos conforme a las reglas de un
mercado competitivo como bajo otras condiciones.

En este capitulo se analizarán cada uno de los recursos del sector público, atento a que,
dentro de ellos existen distintos tipos que resultan posible diferenciar teniendo en
consideración por ejemplo, el grado de voluntariedad con que son exigidos a los
ciudadanos o por su naturaleza, según resulten o no ser privativos del Estado. Al
estudiarse los recursos de origen tributario, se distinguirán diferentes categorías de éstos,
además de analizar otros conceptos que hacen a la equidad y eficiencia de los
gravámenes.

En lo que respecta particularmente a las alternativas de financiamiento del gasto

público, cabe precisar que una de las principales fuentes, lo constituyen los tributos, que
son recursos extraídos coactivamente del sector privado por el Estado, es decir que el
contribuyente sufre una extracción involuntaria de sus ingresos o riquezas, por
consiguiente se diferencian de la mayoría de las transacciones que realizan los
individuos entre sí y que realizan en forma voluntaria.

La coactividad de los tributos, está dada en cierto modo por la naturaleza de los bienes
que provee el Estado, pues en la demanda de bienes o servicios sociales, la población
no tiene estímulos para dar a conocer sus preferencias y la mayoría no estaría
dispuesto a pagar suma alguna por disponer de ellos, por lo que la soludón requiere de
un mecanismo de financiamiento diferente a las reglas del mercado.

Sin duda que el tipo de gastos que realiza el Estado, le da por otra parte legitimidad
a la exacción, es decir no se está en presencia de una apropiación indebida, sino que
se realiza dentro de un proceso de legalidad.

Obviamente, pueden suceder que en determinados procesos políticos, la población no

brinde consenso a la exacción que soporta, por lo que la rebeldía fiscal o el voto
negativo de los ciudadanos en un régimen democrático, podrán ser las salidas a estas
situaciones.

Con el correr de los años, la complejidad del sistema tributario y la globalización de

la economía mundial, han contribuido a la aparición cada vez más frecuente de
figuras tendientes a eludir el pago de los gravámenes, dentro de mecanismos legales
como son los regímenes promocionales, exenciones de diferente naturaleza, e incluso
la existencia de pequeñas naciones con políticas tributarias totalmente permisivas,
que se las conoce como paraísos fiscales.

Existen otros ingresos que percibe el Estado en forma voluntaria, como los que obtiene
por las ventas de sus bienes, donaciones que le efectúan el sector privado u otros
Estados, los ingresos por privatizaciones, pero que a veces no son significativos o no
tienen la habitualidad de los antes mencionados.

REQUISITOS DESEABLES DEL SISTEMA TRIBUTARIO

PRINCIPIOS DE LA TRIBUTACIÓN

Con alguna frecuencia presentados bajo el nombre de "Principios de la Tributación", la

teoría ha desarrollado, como fruto del aporte de economistas y filósofos sociales, un
conjunto de normas de imposición ampliamente aceptadas que hacen a la
conformación de un adecuado sistema tributario con el propósito, en ese sentido, de
orientar la tarea del legislador'. Elios se refieren a: I) Equidad, II) Minimo Exceso de
Carga, y III) Administración Tributaria de mínimo costo.

Equidad

Uno de los requisitos que debe cumplir un sistema tributario es el de la equidad,

debiendo reconocerse que no resulta sencillo dar una definición precisa del concepto
que aiude a una idea de justicia en la aplicación de los impuestos. En tal propósito
cabe mencionar en primer
lugar que cabe distinguir un concepto de equidad en el sentido horizontal, de un
enfoque vertical en la definición del principio.

Equidad Horizontal

Bajo el primer concepto, para que el sistema tributario sea equitativo, se debe tratar
igual a los individuos que en sus aspectos relevantes también lo están. En otras palabras
el enfoque preconiza "Igualdad de trato para los que están en igualdad de condiciones".
De este modo, no podrá justificarse una estructura Impositiva que descanse en
gravámenes que trata en forma desigual, o discriminando entre las personas según üpo
de religión, razas etc.

Seguramente que en un proceso de discusión, todos coincidieron que un impuesto

equitativo no tendría que basarse en esas diferencias, pero quizá no haya acuerdo en
cómo debe tratarse
- gravarse-a dos personas iguales, en términos de lo que perciben por la
participación en el proceso productivo, donde mientras una preñere destinar sus
ingresos a consumo de alimentos, la otra que percibe igual suma la destina al ahorro
o inversion.

Equidad vertical

Este principio establece que si un individuo se encuentra en mejores condiciones que

otro, deberá tributar más. Esta simple afirmación plantea diversos inconvenientes. En
primer lugar se deberá determinar quien está en mejores condiciones de pagar que otro
y una vez que se lo define deberán encontrarse criterios que se correspondan con ese
principio y por último definir cuanto más deberá pagar que aquel que está en inferiores
condiciones de bienestar.

A los fines de determinar criterios para evitar la discrecionalidad en la definición de lo

que se entiende por equidad, existen diversas teorías que se abordan en forma
sintética.

i.

La teoría de la igualdad de sacrificio

Un criterio que seguramente es aceptado por todos, es que el sacrificio que realiza cada
individuo en el pago de sus impuestos, debe ser igual para todos, presentándose el
desafío de definir a esa igualdad. Desde este punto de vista existen tres definiciones: la
que supone que la
igualdad en el sacrificio de absolutos, la que sostiene que el mismo debe
medirse proporcionalmente y el enfoque que preconiza un sacrificio
marginal.

Para analizar lo antes expuesto, se puede adoptar una función donde 1) el nivel de
utilidad (total) depende únicamente de los ingresos que dispone cada individuo en este
caso "A" (de baja renta) y "B" (con mayores ingresos) y 2) que la misma es decreciente
e igual para todos, como los supuestos más relevantes del modelo.

La teoría del sacrificio absoluto (gráfico 1.3), requiere que el Estado les exija -en
concepto de impuestos- a cada individuo un monto de renta tal que la pérdida de
utilidad (o el sacrificio que implica el pago del impuesto) que soporten
individualmente, resulte en magnitudes idénticas, tanto para el individuo pobre (A) que
para el rico (B). Con lo cual y dada la diferencia en el nivel de renta de ambos, el
impuesto a pagar por "B" será necesariamente mayor que el que recaerá sobre "A". En
el gráfico, el impuesto a cobrar está dado por la cantidad Yg-(YB-T) para "B" y YA-
YA-T) para "A", tal que HI=JK.

En la teoría del sacrificio proporcional (gráfico 2.3), se propone la proporción de

sacrificio o pérdida de utilidad, que como consecuencia del gravamen soporten ambos
individuos, sea igual para ambos, pero esa igualdad está definida como el cociente
entre la pérdida en términos absolutos de la utilidad como consecuencia de la
exacción impositiva y la utilidad total Gráficamente HI/HB=JK/JA.

Por último, la hipótesis del sacrificio marginal (gráfico 3.3), plantea que el tributo deberá
ser de magnitud tal, que el sacrificio marginal como consecuencia de su pago resulte
igual para todos. Esto presupone igualar las rentas netas de impuestos para todos los
individuos. Recordando que la pendiente de la curva de utilidad total es la utilidad
marginal en dicho punto, elegido el mismo deberá cobrarse impuestos diferenciales a
"A" y "B", de modo que ambos se ubiquen con posterioridad en el punto E de la curva
de ingresos totales, tal como se aprecia en el grafico siguiente:
ii.
Existe consenso en que la carga impositiva debe ser lo más justamente repartida.
Una vez definidos los conceptos de equidad, existen básicamente dos criterios que
permiten su aplicación práctica. Ellos son el de la mayor capacidad de pago y el
que se basa en las prestaciones que se reciben por parte del Estado o principio del
beneficio.
El principio del beneficio

• El principio del beneficio, encuentra su fundamento en la posición filosófica de

Hobbes y su fundamento económico en Adam Smith, quien sostenía que los
impuestos deben pagarse en compensación de los beneficios que provee el
Estado.

Su fundamento está basado en el libre intercambio, es decir que en cierto modo se

siguen respetando las reglas del mercado, donde se produce un intercambio voluntario
entre el Estado y los ciudadanos, quienes libremente por el disfrute de los beneficios
que le concede la protección gubernamental, están dispuestos a pagar un monto
determinado de tributos; en ese sentido entonces, es que puede afirmarse que una
característica del principio del beneficio está dada porque considera simultáneamente
los dos aspectos del presupuesto: el gasto o prestación y el recurso o impuesto que lo
financia.

Por ello es que DUE, sostiene que este principio significa extender al Estado, "el
principio comercial", es decir que los bienes y servicios que suministra, deberán ser
pagados por quienes lo usan. En cierto modo este principio compite con el principio de
mercado, donde la interacción de la oferta y la demanda determinan los precios de los
bienes y servicios. En este caso se podría decir que los individuos ajustan el consumo de
bienes públicos o privados, hasta que su beneficio marginal se iguale al costo marginal.

Deben advertirse por los menos dos severas limitaciones o restricciones que surgen a la
aplicación de este principio; en primer lugar el problema de la revelación de las
preferencias en el caso de los bienes públicos, que como se mencionó resulta
extremadamente difícil que los ciudadanos las den a conocer o bien es muy posible que
venden a evaluar los beneficios, de modo que la exacción voluntaria no es fácil de
aplicar en casos concretos y deba ser reemplazada por la coactividad en la aplicación de
gravámenes.

El otro aspecto es que de aplicarse este único criterio, se ignoran los objetivos
redistributivos del Estado. Si se llevara a un extremo el argumento del principio del
beneficio, solo se podrían prestar aquellos servicios o bienes en que es posible aplicar el
principio de exclusión, por lo que ei rol del Estado estaría muy limitado, aún cuando, la
mayoría de los ciudadanos creen que la redistribución de la renta y riqueza en una
sociedad, es una función que debe realizar el Estado. No obstante, como se analizó en el
capítulo 1, no habrá unanimidad en el grado en que deba intervenir el Estado en sus
efesios distributivos. En Argentina, en los últimos años es cada vez más frecuente
encontrar individuos que limitan la intervención estatal, fundamentándose en que el
mismo les deba prestar un beneficio tangible, lo que implícitamente supone entre otras
cosas- aplicar gravámenes basados en ese principio y abandonar las políticas
redistributivas del ingreso y riqueza.

Criterio de la capacidad de pago.

El criterio de la capacidad de pago, también encuentra su apoyo en las posiciones de

Adam Smith, quien en ningún momento abandona Stuart Mill ia idea de la función
redistributiva del Estado, aunque es John quien lo propone a cambio del principio del
beneficio, por considerarlo a este regresivo. Sin embargo y en el contexto actual, justo
es señalar que ambos criterios pueden considerarse complementarios y no
necesariamente excluyentes como surgen de algunas posiciones doctrinarias.

Conforme a este principio el Estado debe cobrar impuestos según la capacidad

contributiva del individuo, lo que puede identificarse con su nivel de bienestar
económico, e independientemente de la vinculación entre el gasto que realiza el Estado
y el beneficio que recibe el contribuyente. Aquí la pregunta a formularse, es cuanto
puede pagar un individuo y cómo determinar la carga total. Desde ese punto de vista es
necesario recordar el criterio de equidad horizontal, de modo que dos personas que son
iguales en aspectos reveladores de bienestar económicos tales como ingresos, riquezas o
consumo, deberán pagar la misma cantidad de tributos, mientras que la equidad vertical
exige que si existen capacidades diferentes, las mismas se corresponden con impuestos
diferentes, pagando más quien más tiene.

En el principio de la capacidad de pago, se abandona la idea de que el Estado debe

proveer aquellos bienes que presten una utilidad directa a quien lo paga, de modo que
se dispone de un mayor margen para prestar sus funciones redistributivas a través por
ejemplo de gastos de transferencias, como de resolver el mecanismo de financiamiento
para los servicios en que los beneficios externos son la norma.

Elección de la base.

Una vez que se define el principio de la capacidad contributiva, surge el

problema de la elección de la base imponible, existiendo básicamente tres
alternativas para medirla:

I) El beneficio o renta económica

II) La riqueza o patrimonio
III) El consumo o gasto

Cualquiera sean las bases adoptadas, deben respetarse los mencionados criterios de
equidad horizontal y vertical

I) La medición de la base a través del beneficio o de la renta, considera que es equitativo

gravar el ingreso neto de un individuo. Existe un cierto consenso que una vez elegida la
misma, debe ser lo más amplia posible de modo que por ingreso se considera desde el
punto de vista de los usos de fondos en la cuenta del contribuyente-todo tipo de
consumo, incluido el psíquico y el incremento de riquezas, en donde se computa la
revalorización de losactivos.

II) La medición de la base a través de la riqueza o patrimonio de un individuo,

considera que quien lo posee muestra una capacidad de pago, pues ello manifiesta un
cierto nivel de bienestar económico. En este caso se utiliza como modo de medir la
capacidad de pago a un stock, mientras que los criterios restantes utilizan una variable
corriente o de flujo.

III) Criterio del consumo. En este caso se considera que el consumo que realiza un
individuo en un momento del tiempo o en un lapso determinado, es una revelación de
capacidad de pago y puede considerarse como tal a los fines de aplicar un gravamen.
Debe señalarse que no existen reglas específicas que permitan afirmar que una base de
cálculo de la capacidad contributiva, es preferible a otra. En una época se consideró que
los beneficios constituían la mejor alternativa, aunque en los últimos años han
alcanzado una importancia considerable aquellos tributos que utilizan al consumo como
manifestación de esa capacidad.

Mínimo Exceso de Carga

Resulta una cuestión generalmente aceptada que, salvo el caso de impuestos que no se
aplican en relación a alguna manifestación de la actividad económica -como por. Ej. un
impuesto de capitación, la circunstancia de tener que soportar el pago de un gravamen
provoca alguna modificación en las decisiones de los agentes económicos y puede
generar distorsiones o apartamentos de las condiciones de eficiencia. Dicho de otro
modo, se sostiene que el sector privado al tener que afrontar la carga de un impuesto,
debe soportar un costo mayor que el que representa desprenderse de los recursos
monetarios que requiere su pago.

Tales costos adicionales suponen una presión o carga excedente para el sector privado,
que no encuentra su correlato en ingresos o beneficios para el fisco, razón por la cual se
asocia a una pérdida bienestar de la sociedad o coste de eficiencia y como tal debiera ser
minimizada. o disminución en el.

Los impuestos pueden afectar las conductas de los agentes económicos de diversas
maneras. Así por Ej. pueden alterar las decisiones de los consumidores cuando se
gravan selectivamente ciertos bienes de consumo y no sus sustitutos o cambiar la
decisiones de los trabajadores, en
relación a la combinación deseada de ocio y trabajo si se aplican sobre la renta,
distorsionando en ambos casos la elección eficiente.

Distinta es la situación que se presenta cuando por Ej., como ya se refiriera en un

capitulo anterior, se aplica un gravamen precisamente para contemplar las
externalidades negativas asociadas con la producción de un bien en particular
internalizando costos al productor. En esta situación en que el tributo persigue corregir
la asignación de recursos de la economía, de modo de aproximarla al punto eficiente,
lógicamente no puede hablarse de exceso de carga.

El análisis de los factores que determinan la magnitud del exceso de carga resultante
de la aplicación de un impuesto y su representación grafica se efectuará en el
capitulo siguiente.

Administración Tributaria de Mínimo Costo

Otro factor que determina que la "carga" que soportan los contribuyentes con motivo de
la aplicación de un impuesto, resulta en definitiva superior a lo que queda disponible
para atender al financiamiento que demandan las necesidades sociales, constituyendo
por lo tanto una perdida o disminución en el nivel de bienestar, resulta de los costos que
debe soportar tanto el Estado para recaudar y controlar, como los particulares que deben
cumplir con sus obligaciones fiscales. Tales costos de administración y de cumplimiento
se entienden en consecuencia, deben alcanzar el menor nivel posible en tanto no
comprometan la vigencia de los otros principios de la tributación.

En lo que respecta al problema de los costos por el lado del Estado, cabe señalar que la
Administración Tributaria debe afectar recursos humanos y materiales e implementar
procedimientos adecuados que le permitan desarrollar eficazmente la recolección de
los impuestos. Ello implica la existencia de Costos Administración, que en relación a
cada peso recaudado podrán variar conforme la menor o mayor complejidad del
impuesto de que se trate. Así por ejemplo, puede decirse que seguramente resultaran
necesariamente menores los costos de administrar un "impuesto de capitación", que
aquellos en que se deberá incurrir para aplicar un impuesto a la renta personal,
consideraciones de equidad al margen.

En la búsqueda de incrementar el rendimiento del sistema tributario, se suele presentar

el problema de definir hasta donde conviene aumentar los recursos afectados a la
administración, en tanto y en cuanto no resulta conducente sujetarse a la regla de la
igualdad entre costo de (administración) marginal e ingreso marginal (recaudado). Si
bien puede haber diferentes enfoques para abordar el problema, uno de los más
aceptables consiste en
ajustarse al criterio de que conviene aumentar el gasto, en tanto resulte incrementar la
posibilidad de detectar evasores.

La administración tributaria implica la organización y el desarrollo de actividades de

distinto tipo o naturaleza las suelen ser presentadas como "funciones" y que según
algunos autores, se pueden agrupar conforme se refieran a "Recaudación",
"Fiscalización" o "Técnicas" cada una con sus correspondientes requerimientos en
materia de recursos especializados. La función de Recaudación consiste en percibir los
fondos, generalmente a través del sistema bancario, receptar y procesar la
documentación (declaraciones juradas, boletas de pago, etc.) procesar y registrar la
misma recomendablemente utilizando recursos informáticos, intimar a los morosos o
evasores e implementar la cobranza por vía judicial.

La tarea de Fiscalización que generalmente se clasifica en interna y externa comprende

en el primer caso, la tarea de control de consistencia y de cálculo de la documentación
presentada y el seguimiento "desde la oficina", la citación de los sujetos pasivos o
responsables para que aporten elementos que clarifiquen su situación ante el fisco. En
general abarca todo el proceso relacionado con la verificación del cumplimiento de las
obligaciones fiscales, llevando a cabo las inspecciones que permitan comprobar la
información relativa a los datos que deban contener las declaraciones juradas y en su
caso aplicar las sanciones previstas en la legislación. La otra situación (fiscalización
externa) tiene lugar cuando el organismo recaudador implementa operativos de
inspección en el domicilio del contribuyente.

La función Técnica de la Administración Tributaria involucra el diseño de las normas

complementarias (Resoluciones, Grculares) necesarias para la aplicación del tributo,
también de formularios a cumplimentar por los contribuyentes, responder consultas y
resolver los recursos administrativos presentados por los contribuyentes previstos en la
legislación tributaria y como tal puede decirse que requiere personal de una
determinada capacitación y nivel técnico.

Los Costos de Cumplimiento inherentes al sistema tributario, se vinculan con los

recursos que los contribuyentes o responsables del pago de los impuestos deben afectar,
para poder cumplir con sus obligaciones y comprende desde la contratación de asesores
y personal administrativo, hasta la adquisición de equipos informáticos y el acceso a las
fuentes de consulta que permitan conocer las normas (leyes, decretos, resoluciones,
circulares etc.) aplicables al proceso de liquidación. En relación a este último aspecto
cabe destacar su relevancia, ante el cambiante marco normativo que caracteriza al
sistema tributario argentino particularmente en el orden federal de gobierno con la
consiguiente complejidad para los administrados.
Atento a que en la tarea de la administración tributaria seguramente tienen lugar
economías de escala en la recaudación, las que no se verifican por el lado de los
contribuyentes, por lo menos en magnitud comparable, puede razonablemente
presumirse que los costos de cumplimiento que soportaran los contribuyentes en
conjunto resultaran sensiblemente mayores a los que debe afrontar el fisco. Una vez
más, si el tributo es menos complejo insumirá menos recursos a los contribuyentes
instrumentar los mecanismos necesarios para cumplir con la obligación.

Finalmente, cabe destacar que la eficacia de la tarea de la administración se refleja en el

control de la evasión y en relación a este aspecto debe tenerse presente que en cuanto el
tributo no es satisfecho o resulta evadido, la equidad del sistema resulta necesariamente
comprometida. Dicho de otro modo en la medida en que el desempeño de la
administración tributaria deje espacios para la evasión habrá de resentirse ia vigencia de
otros los principios de la tributación atenta a que es de esperar que además de resultar
inequitativo, se produzcan distorsiones en la asignación de recursos.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA TRIBUTACIÓN

Como ya se señalan, en la República Argentina, como en otros países, existen

restricciones de orden constitucional que limitan las facultades impositivas del Estado
y que la ciencia jurídica ha analizado bajo el titulo de Principios Constitucionales de:
1) igualdad, 2) Legalidad, y 3) No Confiscatoriedad, entre los más referidos por la
doctrina.
Igualdad

A partir de la norma constitucional que en su artículo 16 establece que "la igualdad es

la base del impuesto y las cargas públicas" se infiere la vigencia este principio que
puede afirmarse, encuentra su correlato en el requisito teórico de equidad en la
imposición ya analizado.

En el mismo sentido debe señalarse que la igualdad o desigualdad de las personas frente
al tributo puede medirse -como en el caso del aiterio de equidad- según la corriente del
beneficio de la capacidad contributiva.

En un sentido amplio debe interpretarse que la norma constitucional en su propósito de

preservar los derechos individuales de los ciudadanos lo que ha prohibido es la
discriminación
arbitraria o caprichosa en el trato entre contribuyentes frente al tributo,
eliminando los privilegios que en un contexto más general declara inadmisible el
propio texto citado.

Por su parte, para que ello cobre efectiva vigencia en el caso de la aplicación de un
gravamen, se entiende que éste no puede contemplar exclusiones personales o
disposiciones que liberen de la carga del impuesto a personas determinadas al tiempo
que comprenda a otras de su misma condición, es decir el principio de igualdad presente
en el texto constitucional se asocia al concepto de generalidad que debe estar presente
en la ley que crea el tributo.

Sin embargo debe precisar que ello no obsta, para que el legislador basándose en
consideraciones económicas o sociales establezca exenciones impositivas o medidas
que impliquen reducción en la carga tributaria a sectores o clases de contribuyentes.
Dicho de otro modo, no resulta incompatible con una estricta observancia del principio
constitucional de igualdad contemplar tratamientos impositivos diferenciales o prever
exenciones impositivas basadas en consideraciones económicas o sociales.

Es más, en ese sentido resulta oportuno referir al art. 75 inc 18 de la C.N. en el que al
atribuir las facultades del Congreso contempla "proveer lo conducente a la prosperidad
del país y al adelanto y bienestar de todas las provincias" sancionando "leyes
protectoras para esos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas
de estímulo", lo que ha generado jurisprudencia en el sentido de interpretarse que no
existen obstáculos para el otorgamiento de exenciones motivadas por razones
económicas o sociales, en toda clase de tributos

Legalidad

En lo que puede entenderse como una muy clara reafirmación de la vigencia del
sistema republicano adoptado por la Constitución, en su texto consagra el principio de
la supremacía de la ley como base del ordenamiento social. Es así, como en su art. 19
al prescribir que "ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que la ley no
manda, ni privado de lo que ella no prohíbe" afirma la razón política de la ley como
expresión de la voluntad general y persigue que los ciudadanos en el ejercicio libre de
su actividad se ajusten a un marco de derecho que les dé garantías.

En lo que respecta al campo tributario. este concepto de primacía de la ley encuentra su

plena expresión en el texto constitucional cuando en su art. 17 establece que sólo el
Congreso impone las contribuciones que demande el financiamiento de los gastos de la
Nación en consonancia con lo previsto en el art. 40. Desde un punto de vista
conceptual, el principio de legalidad puede resumirse en la expresión no hay tributo sin
Ley, entendiéndose por tal, la norma general que define todos los elementos
constitutivos del gravamen: hecho imponible, sujeto pasivo, exenciones y alícuotas,
como los más relevantes.

En ese marco, la expresión de voluntades -la Ley-que emana del Poder Legislativo
creando o modificando gravámenes, debe tener origen en la Cámara de Diputados -art.
52-. Quedando la aplicación de la ley, principalmente la función de recaudar a cargo del
Poder Ejecutivo, el que por su parte, cuenta con facultades para reglamentar.

Ello no obstante, en la práctica bajo algunas circunstancias puede observarse una

cierta tendencia a delegar en el Poder Ejecutivo atribuciones que van más allá de las
cuestiones puramente reglamentarias y que le permiten definir algunos de los
elementos esenciales del tributo o modificarlos vgr. Las alícuotas, previendo dar
cuenta al Congreso como modo de salvar la cuestión constitucional.

Si bien estas prácticas admiten severos reparos suelen encontrar justificación cuando el
tributo en el marco de sus funciones de instrumento de política económica requiere ser,
con inmediatez, adecuado a una determinada situación coyuntural para lo cual el
mecanismo legislativo dado los tiempos que normalmente insume el tratamiento
parlamentario no ofrecería en principio, la respuesta oportuna.

No Confiscatoriedad

El artículo 17 de la Constitución Nacional consagra la garantía del derecho de

propiedad estableciendo entre otros derechos, que nadie puede ser privado de ella
sino en virtud de sentencia fundada en ley y que la confiscación de bienes queda
eliminada del Código Penal.

Por confiscación, se entiende la medida por la cual se desapodera a un ciudadano de

sus bienes o el apoderamiento de bienes de otro, sin sentencia fundada en ley o por
medio de requisiciones militares, concepto que, se interpretó con sano criterio, de
ningún modo comprende el cercenamiento de la riqueza privada que la aplicación de
un tributo lleva implícito.

De otra manera, en la interpretación de que el tributo es un instrumento útil para

lograr indirectamente el fin de la confiscación, hubiese resultado inviable el
ejercicio del poder tributario por parte del Estado y lógicamente el cumplimiento
de sus fines. Dicho de otro
modo, puede decirse que existe consenso en el sentido de que los impuestos en
principio- no se contraponen con el derecho de propiedad garantizado por la
Constitución Nacional.

Ello no obstante, atento a la circunstancias de que ni el poder tributario puede ser

ilimitado ni puede concebirse un derecho de propiedad absoluto, resulta necesario
establecer normas o criterios para un sano equilibrio entre ambas cuestiones y es en
ese sentido que se ha acumulado abundante doctrina sosteniendo el principio de que
los impuestos no pueden ser confiscatorios.
Con ser ésta una cuestión importante en orden a la preservación de los derechos
individuales, debe advertirse no obstante, que no admite una definición precisa o la
fijación con carácter general de un limite para la aplicación de los tributos, más allá del
cual resultan vulneradas las garantías constitucionales, sino que ello queda sujeto al
criterio de la Justicia, ésta a través de jurisprudencia ha venido fijando posiciones
atento a las circunstancias de tiempo y lugar y del impuesto de que se trate.

En tal sentido el máximo tribunal de la Nación a través del tiempo ha venido

haciendo aplicación del principio de no confiscatoriedad referido, de modo de evitar
que los tributos insuman una parte sustancial del capital o la renta anual del bien
gravado, si se trata de un impuesto a la riqueza o sus transmisiones p

IMPUESTOS, TASAS, CONTRIBUCIONES ESPECIALES, PRECIOS Y TARIFAS

Si bien desde el punto de vista jurídico, pueden diferenciarse los recursos entre
Impuestos, Tasas y Contribuciones Especiales, desde el punto de vista económico, no
existen marcadas diferencias en sus efectos sl la extracción de recursos al contribuyente
se lo justifica como un impuesto o tasa, salvo que esta última tenga una alta correlación
con el servicio que le presta el Estado. A continuación se verán las principales
características que tienen los diferentes recursos impositivos que posee el Estado.

Impuestos

El impuesto "es un tributo cuya obligación tiene por hecho generador o circunstancia
que da lugar al pago- una situación independiente de toda actividad del Estado en
relación al contribuyente. Esta definición es importante desde el punto de vista de la
equidad. Como se analizó anteriormente la equidad de los tributos pueden medirse
básicamente por dos criterios, el que se basa en el beneficio que recibe el
contribuyente por un servicio que le presta el Estado o por el principio de la capacidad
contributiva,

Mientras en el primer caso existe un quid pro quo, es decir el individuo paga un tributo
por el beneficio que le prestará el servicio brindado por el Estado, bajo el criterio de la
capacidad contributiva, esta puede medirse por los ingresos, beneficios o renta de un
individuo, por su consumo o riqueza, no existiendo la necesidad de que el contribuyente
reciba un beneficio directo por parte del Estado. De allí que en este caso se puede
mencionar que se está en presencia de un impuesto, es decir el hecho generador se
fundamenta en el criterio de la capacidad de pago y no en que el individuo esté
recibiendo bienes o servicios por parte del Estado.

Esta circunstancia es la que lleva a que el producido del impuesto debe ingresar a rentas
generales, porque el hecho generador es independiente del gasto, es decir se halla
vinculado al concepto de equidad por el lado de la capacidad contributiva, mientras que
si lo fuera por el beneficio que recibe el contribuyente por la prestación del Estado, esa
recaudación tendría que destinarse específicamente a financiar el gasto que origina la
exacción.

Ello no obstante y quizá por excepción es posible encontrar impuestos fundamentados

en el principio del beneficio -aunque en este caso no individualizado en la persona del
contribuyente-como ocurre con aquellos que se aplican a bienes cuyo consumo resulta
asociado con alguna actividad del gobierno. Tal es el caso de los impuestos a los
combustibles y lubricantes, cuyo producido se suele afectar al financiamiento de
programas viales.

Así mismo, cabe señalar que frecuentemente se aplican impuestos, en el sentido de la

clasificación desde el punto de vista jurídico y cuya recaudación tiene fines específicos,
es decir que su recaudación se destina a financiar determinado tipo de gastos. Así por
ejemplo se puede gravar a la riqueza y su destino es el pago los jubilados, aunque se
advierte en este caso que no existe una correlación entre el gravamen y el beneficio que
recibe el contribuyente. Las autoridades económicas suelen ser reacias a la
implementación de este tipo de Gravámenes, porque crean rigideces presupuestarias.

Antes de continuar con el análisis, es oportuno recordar los elementos básicos que
componen un impuesto:

a) Materia imponible: Se refiere al elemento material que eligen los hacedores de la

política fiscal como objeto del tributo. Por ejemplo, en el impuesto inmobiliario urbano,
todos los bienes inmuebles que se hallen en el ejido provincial están sujetos a un
gravamen. Otro ejemplo es el gravamen a los combustibles, en cuyo caso la materia
imponible serán las naftas, gasoil etc.

En general se puede encontrar que el mismo nombre del gravamen esta indicando la
materia imponible. El hecho que se elija una determinada materia imponible, ella será
pasiva, en el sentido que no necesariamente sus efectos económicos recaen sobre la
misma, puede ocurrir que se grave el gas- oil t sus efectos serán sobre las tarifas de las
mercaderías a transportar.

b) El hecho generador. También cuando se instrumenta un impuesto, debe tenerse en

cuenta cual será ei hecho generador, es decir precisar cual es la circunstancia concreta
que da lugar a la aplicación del gravamen. Así por ejemplo en las exportaciones solo se
genera el hecho imponible, cuando las mismas se realizan en forma definitiva o en el
caso de algunos bienes en el momento de salir de fábrica.

c) La unidad contribuyente: En un gravamen debe indicarse quien es la unidad

contribuyente, es decir ei sujeto pasivo responsable de ingresar los recursos al Estado.
Es el contribuyente de derecho, de ley o de Jure que está obligado al cumplimiento
material de la obligación tributaria, que como se verá posteriormente no tiene porque
estar relacionado con quienes soporta realmente el gravamen y que da lugar a loque
denomina incidencia de los Impuestos.

d) Base imponible: Una vez definida la materia imponible deberá definirse la base
imponible, es decir la valoración de aquella, o sea la base del cálculo del impuesto, la
que puede ser especifica o ad valorem.

e) Deducciones o mínimo no imponible: Quitas o disminuciones que se permiten

aplicar a la base previa al cálculo del impuesto o aplicación de la alícuota.

Alícuota: Las alícuotas son aquellas proposiciones que se aplican sobre ia base
imponible para determinar el monto de la obligación. Las mismas pueden ser
proporcionales -únicas o diferenciales, progresivas, marginales, etc.

g) Cuota tributaria o monto del impuesto: La cuota tributaria es la cantidad o monto del
gravamen que deberá ingresar el responsable de derecho al fisco. El citado concepto
surge de multiplicar la alícuota por la base imponible o puede resultar del producto de
una cantidad fija por el número de unidades fisicas cuando se trata de un impuesto
específico.

Tasas

"Tasa es un tributo cuya obligación tiene por hecho generador, la prestación

efectiva o potencial de un servicio publico individualizado en el contribuyente. Su
producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto
de la obligación."

De la definición anterior, surge que el principal elemento distintivo o diferenciador, lo

constituye la circunstancia de que el hecho generador debe estar vinculado al servicio o
bien que va a financiar el Estado con lo que recaude de un tributo. Una segunda
conclusión es que el bien o servicio le otorga al contribuyente una utilidad individual
real o potencial. En este caso siempre se cita como ejemplo, la recolección de residuos
que una persona puede o no utilizarlo. Sin embargo, se menciona que el concepto de
tasa no significa que debe haber una absoluta correspondencia entre el gravamen y el
beneficio que recibe el contribuyente. Si bien existe un vínculo entre hecho generador y
beneficio del contribuyente, no necesariamente debe ser biunívoca. Por supuesto que en
este caso a medida que se cobra más que lo que recibe un individuos se esta acercando
al concepto de impuesto.

Es oportuno resaltar una diferencia entre tasa e impuesto en el que no debe existir una
relación entre hecho generador y beneficio del contribuyente. Por ello aun cuando lo
recaudado se destine a financiar un determinado servicio, no se está en presencia de una
tasa si no se puede presumir la existencia de beneficios individuales.

Otra característica que la diferencia de un impuesto, es que en la tasa lo recaudado

debe destinarse a un fin especifico – tienen afectación especifica- y no a rentas
generales. Estas distinciones si bien son importantes desde el punto de vista juridico,
crean rigideces que hace que en la práctica se evite las asignaciones 'desde el
específicas y los servicios que tiene las características de constituir una tasa, se
destinan a rentas generales, como sucede son los gravámenes de un municipio.

Por último cabe mencionar que tratándose de un tributo al igual que un impuesto,
una característica relevante de la tasa, resulta ser su naturaleza coactiva, es decir
involuntaria,

Tarifa
Existe otra categoría de tributos que es la tarifa, que tiene por característica ser una
combinación de las tasas y de precios. Antes se menciona paga un consumidor es
voluntario. que la tasa esencialmente es coactiva, mientras que el precio que

La tarifa reúne ambas condiciones, es coactiva porque el usuario debe pagar una suma fija,
independientemente de uso que haga del bien o servicio que presta el Estado, mientras que
por el consumo voluntario que realice, pagará una suma que se halla relacionada
con la cantidad demandada.

En general algunos autores sostienen que la tasa se utiliza para financiar prestaciones
del Estado que tienen una justificación en su razón de ser, mientras que el precio se
utiliza para producir bienes o servicios que no son inherentes a la función del Estado.
Adviértase que en este argumento y como justificación de la utilización de un modo
excluyente el recurso, se halla implícito que el gasto estatal debe estar orientado a
aquellos bienes que prestan un beneficio directo al contribuyente, aspecto que será
profundizado más adelante.

Contribuciones Especiales

"Son tributos cuya obligación tiene como hecho generador, beneficios

derivados de la realización de obras publicas o de actividades del Estado a favor
del obligado.

Su producido debe destinarse al financiamiento de la actividad definida en el

gravamen. En este caso existe una total vinculación entre hecho generador y
beneficio.

Precios

Como se estudio anteriormente, existen bienes públicos o sociales que por sus
características no son susceptibles de ser vendidos, porque desde el punto de vista
técnico no se puede aplicar el principio de exclusión. Sin embargo existen otros tipos
de bienes que el Estado los puede prestar y que sin embargo puede aplicar la ley del
mercado, y para ello organiza empresas, es decir que el consumidor debe pagar un
precio como contraprestación por el servicio que recibe. Para que ello suceda debe ser
técnicamente factible la exclusión de los otros demandantes y que socialmente sea por
lo menos tolerable la fijación de un precio por su uso.

Entre las ventajas que tiene esta decisión se puede mencionar que en principio garantiza
una mejor asignación de los recursos, pues será el mercado el que determine la cantidad
a producir y no el proceso político.

En este sentido es habitual mencionar el caso de servicios que tiene una alta elasticidad
de la demanda, como por ejemplo ocurre con el transporte, el agua o la energía
eléctrica. Si no se estableciera un precio, seguramente que la cantidad demandada seria
muy grande, es decir se
producirían excesos por el lado de los consumidores. Sin embargo si se opta por lo
opuesto es decir precios muy altos, también se estaría en presencia de discrecionalidad
e inequidad por parte del Estado.

A veces se intenta la justificación de tarifas reducidas porque se sostiene que el precio

es inadecuado por los problemas que trae por ejemplo la lectura de medidores,
facturación, distribución, costos que pueden ser significativos y que conviene
reemplazar el precio por otra fuente de recursos como una tasa, impuesto etc.

Desde el punto de vista de la equidad, se sostiene que el precio cumple con tal
requisito porque solamente lo pagan aquellos que usan el servicio. Solo queda una
duda y es opinable en ese caso, cuando se trata de bienes con beneficios externos
como la educación primaria.

En síntesis conviene aplicar los precios cuando se dan los siguientes hechos:

1. Se puede aplicar el principio de exclusión y ello es socialmente tolerable.

2. La demanda es elástica

3. Los costos de recaudación no son significativos.

En el precio, el hecho generador es la demanda individual dentro de un contexto de

reglas del mercado, donde se aplica el principio del beneficio en lo referente a equidad,
es decir solamente se le paga al estado por el servicio que presta.

Existen otras dos alternativas de recursos que dispone el estado y se refieren a la

emisión monetaria como recursos a través de la inflación una segunda fuente la
utilización del crédito público, aspectos que se verán posteriormente.

CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DE LOS GRAVÁMENES

Es posible distinguir desde el punto de vista económico, diversas casificaciones. Una de

ellas parte del análisis de las tareas que realiza el Estado, así se tendrán actividades
monetarias cuyas actividades son los ingresos y gastos públicos, como así también
operaciones financieras

Los ingresos corrientes se los puede clasificar

I. Impuestos establecidos en el mercado de bienes. En ello se puede distinguir

a. Impuestos vinculados a la producción.

b. Impuestos vinculados al consumo.

c. Impuestos vinculados a la exportación e importaciones

II. Impuestos establecidos en el mercado de factores. Se distinguen:

a. Impuestos a las riquezas y sus transferencias.

b. Impuestos sobre las rentas de la propiedad.

c. Impuestos sobre los beneficios personales.

d. Impuestos a las ganancias de las empresas.

e. Impuestos sobre transacciones financieras y de capital.

III. Tributos establecidos como consecuencia de servicios que presta el Estado.

a. Contribuciones a la seguridad social.

b. Contribuciones especiales por obras y servicios públicos.

IV. También es posible encontrar otras clasificaciones económicas, como las que
realiza Musgrave que distingue gravámenes que recaen sobre ) el mercado de
factores o ii) del producto, ii) los que se aplican del lado de la oferta o iv) de la
demanda, v) los que inciden sobre la empresa o vi) la familia y por ultimo según
incidan por el lado de vii) las fuentes o los usos en las cuentas de los contribuyentes..

Criterios que se pueden presentar de manera combinada.

Impuestos Directos e Indirectos

En las Finanzas Públicas, es frecuente encontrar la distinción entre impuestos directos

e indirectos. La clasificación admite numerosas definiciones pero la más común está
vinculada con el concepto de incidencia de los gravámenes. Si bien la distinción que
se realiza es ciertamente ambigua, se dice que un impuesto es directo cuando está
diseñado para que la persona que debe ingresar el gravamen al fisco (contribuyente de
derecho) sea la misma que lo soporta (contribuyente de hecho), o sea que no ha
podido trasladar la carga a otras personas. Ejemplos de este tipo de gravámenes son
los impuestos a los beneficios de las personas, a su patrimonio neto etc.

El impuesto en cambio, se dice que es indirecto, si la persona que debe ingresar el

gravamen al Estado, no es la misma persona que soporta efectivamente la carga
tributaria, o sea que por diversas razones puede trasladar el gravamen hacia otras
personas quienes en realidad soportan la carga del tributo. Ejemplo de este tipo son los
impuestos al consumo como el IVA, Ingresos Brutos etc.

Impuestos Reales y Personales

Los impuestos de tipo real, son aquellos en que no tienen en cuenta, ias situaciones de
ios individuos, de modo que establecido el hecho generador, por ejemplo la propiedad
de un inmueble, todos son iguales ante ese tributo, independientemente de las
diferencias en ingresos, riquezas poseídas etc. En el ejempio citado, la base imponible
lo constituye el valor de mercado al que se le aplica una alícuota, independiente de la
situación del contribuyente.
En cambio en los impuestos de tipo personal, se tiene en cuenta las diferencias entre
los individuos de modo que se admiten por ejemplo deducciones por cargas de
familia, gastos extraordinarios en enfermedad etc.

Impuestos Específicos y Ad-valorem

Se dice que un impuesto es específico, cuando la base imponible está expresada en

términos físicos, de modo que el cálculo de los tributos se hace en unidades como
metros, litros, kilogramos, número de unidades etc.
Se esta presencia de un impuesto ad valorem cuando su base imponible está expresada
en términos monetarios, de modo que el monto a tributar surge de aplicar una alicuota
sobre el mismo o determinar un monto fijo expresado en valores monetarios.

Alicuotas o Tasas Legales, Efectivas, Medias y Marginales

Se entiende por Tasa o Alícuota legal a la establecida por la ley que crea el impuesto.
Así por ejemplo, la alícuota legal en el IVA para la generalidad de las transacciones -ya
que también existen alícuotas diferenciales menores-, esta fijada en el 21 % a partir del
1° de abril de 1995.

La Tasa o Alícuota Efectiva, en cambio, es la que resulta de relacionar el monto total del
tributo con la base imponible del mismo.

En el caso de aquellos impuestos en que el gravamen se calcula "por dentro, es decir,

cuando la alícuota que fija la ley se aplica sobre el precio obtenido por el vendedor, es
decir sobre una base bruta o que induye el monto del impuesto, lo cual transmite la idea
de que la intención del legislador pudo ser que no se traslade, como ocurre con el
impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos, se tendrá que la alícuota efectiva supera
la legal.

Así, suponiendo una alícuota legal del 3,5%, la efectiva será del 3,627%, valor que
surge de relacionar el valor de la referida alícuota legal con el importe de una base
imponible neta de $ 96,50 pesos. Esta resulta de restar a la base imponible bruta de $
100-ya que las alícuotas están expresadas en porcentajes-, o sería de $ 1.000,- si
estuvieren definidas en tanto por mil, el monto del propio gravamen, en este ejemplo $
3,50.

Te = (Tasa o Alic. Efectiva) = Alic.Legal / (Base Impon. Bruta-Alic. Legal)

La utilidad del concepto se pone en evidencia cuando un productor necesita establecer

el porcentaje que deberá sumar al precio neto que desea obtener por lo que vende, de
modo tal que el pago del impuesto no le altere su rentabilidad, o en otras palabras, que
le permita trasladar todo el tributo. Siguiendo con el ejemplo, por aplicación de lo
expresado, se desprende que si el empresario en cuestión pretende obtener por su
producto una retribución neta de $ 100,- deberá fijar un precio de $ 103.62, tributando $
3,62 es decir el 3.5% sobre sus ingresos brutos.?

Adviértase que en aquellos impuestos en que el gravamen se calcula por fuera, como
sucede en el IVA, las alícuotas legales y efectivas coinciden.

El concepto de Alícuota o Tasa Media de un tributo se mide por la relación:

Tme = Alic. Media = Monto del Tributo / Base Imponible

En relación a este concepto resulta necesario aclarar que en el caso de impuestos

personales en cuya liquidación se contemplan deducciones fijas o mínimos no
imponibles como paso previo a la aplicación de la alícuotas, a los efectos del cómputo
de la tasa media se presenta la alternativa de considerar en el denominador, el importe
de la base imponible antes de restar tales conceptos, -es decir, la renta neta - como
ocurre por Ej. Cuando lo que se pretende es precisamente medir -además de los efectos
del sistema de alícuotas- los resultantes de la existencia de las deducciones sobre la
progresividad del tributo.

En otro caso, de efectuarse el cálculo tomando en el denominador la renta neta

imponible, es decir, la que resulta de restar de la renta neta las deducciones y mínimos
no imponibles, debe advertirse que la Tasa Media determinada estará reflejando
solamente el efecto resultante de la aplicación del sistema de alícuotas en la
determinación del nivel de la carga tributaria...

Como una extensión de lo precedentemente referido y habida cuenta que en definitiva

los gravámenes se pagan con la renta, resulta de interés determinar medida en que la
carga fiscal incide sobre -o se apropia de- los ingresos de un individuo. De allí que es
común encontrar en la literatura de Finanzas Publicas, referencias al concepto de Tipo
Efectivo, definido como tal al que surge de relacionar el importe del tributo abonado,
cualquiera hubiese sido la base sobre que se hubiese aplicado- con la renta o ingreso
total obtenido por la persona.

Por otra parte, la Tasa o Alícuota Marginal, surge de vincular el incremento en unidades
monetarias que experimenta el tributo, ante las variaciones de la base Imponible,
relación que como se sabe, de representarse el tributo mediante una función continúa,
encuentra su correlato con el concepto matemático de derivada:

Tmg = Alic. Marginal = Incr. Tributo/Increm. Base Imponible

Progresividad y proporcionalidad

En un trabajo básico de Musgrave y Thin (1948), se definen las siguientes

alternativas de progresividad:

Proporcionalidad, es aquella en que las alícuotas medias permanecen constantes ante

cambios en la base imponible. Por ejemplo ello sucede con el IVA en que la alicuota
legal -general es del 21 %- de los ingresos por ventas o prestación de servicios
cualquiera sea el monto o precio de la transacción.

Regresividad: Cuando las alícuotas medias decrecen a medida que crece la base imponible.

Progresividad: Las alícuotas medias crecen a medida que aumenta la base imponible
de los individuos.

Debe hacerse notar que el concepto de tasa marginal expuesto sirve para caracterizar
la progresividad pudiendo así darse el caso por ejemplo de que ésta resulte creciente,
o decreciente según el comportamiento de aquélla.

La relación entre el comportamiento de las tasas medias y marginales y los conceptos

de progresividad y regresividad presentados puede representarse en el siguiente
grafico, donde para la bases imponibles inferiores a la señalada en b en la Tme es
creciente el impuesto resulta progresivo y para las que superan a ese nivel es regresivo,
al tiempo que en el entorno de b se verifica la proporcionalidad.

Por su parte corresponde señalar que el punto a del gráfico indica el nivel de la base
imponible hasta el cual el impuesto denota una progresividad creciente mientras que
para las representadas entre a y b una situación de progresividad decreciente.

Progresividad Global y Escalonada

Desde el punto vista del modo o alternativa técnica en que se puede instrumentar un
sistema de progresividad, es posible diferenciar entre progresividad global y
progresividad escalonada, según la forma de tratamiento de los tramos en que se divide
la renta a gravar.

Así, en la progresividad global, la base tributaria se la dividen en tramos y a cada uno

de los cuales les corresponde una alícuota ilegal que resulta creciente.
En el ejemplo antes expuesto, si una persona percibe ingresos por 500 pesos, deberá
tributar un impuesto de 50 pesos, mientras que el que percibe 5000 pesos, pagará un
gravamen de 1000 pesos. El problema que se presenta es en los extremos. Así si una
persona recibe ingresos

por 5001 pesos, ingresará en el último tramo de modo que pagará un gravamen de
1500,30 pesos, de modo que su alícuota marginal será de 500,30/1, lo que
evidentemente resulta inequitativo.

Por ello se utiliza el concepto de progresividad escalonada, donde la forma de calculo

del gravamen también requiere la división de la renta en tramos, procedimiento similar
al antes realizado, pero para la determinación del gravamen a cada fracción de la base
tributaria se le aplica la alícuota correspondiente y el monto total a tributar surge de las
sumas de los diferentes tramos.

Así en el ejemplo anterior, un individuo con ingresos de 5001 pesos, tributará: 100
pesos, por el primer tramo, 300 por el segundo, 400 por el tercero y 0,30 por el último
totalizando 800,30 pesos.

A los efectos de facilitar su aplicación, la legislación tributaria adopta la siguiente presentación:

Progresividad por deducciones

Debe advertirse que aunque un gravamen se estructure bajo alícuotas proporcionales, la

existencia de deducciones fijas permitidas en la base imponible o mínimos exentos,
hace que las alícuotas medias tengan un comportamiento creciente, dando lugar al
sistema de progresividad por deducciones en la base.

Sea:

I= ( Y- m) *t

Donde I es el impuesto a

tributar Y = El ingreso del

contribuyente m= Mínimo

exento

t = Alícuota proporcional del gravamen

Y suponiendo: t = 0,10 y m = 100.

Si bien resulta una progresividad atenuada, que tiende a la alícuota legal, se aprecia que
si bien las alícuotas marginales son constantes, la forma de implementar las exenciones,
da como resultado una tasa media o efectiva creciente, es decir un sistema progresivo.

PRESIÓN TRIBUTARIA

Con el propósito de determinar -aunque no con demasiado rigor, según se verá- una
medida del peso que le significa 3 la comunidad contribuir al financiamiento de la
actividad gubernamental o de establecer desde un punto de vista macroeconómico- ia
magnitud relativa de la carga que debe soportan la sociedad para financiar los servicios
del gobierno, se propone la utilización del coeficiente que relaciona el monto total de
los impuestos que se recaudan en un año determinado (T) -en principio por todos los
niveles de gobierno con el que surge del cómputo del Ingreso Nacional (YN = PNN a) o
más comúnmente, dada las menores dificultades que presenta su cómputo, con el
Producto Bruto Interno a precio de mercado (PBIOM), esto es, sin deducir la
depreciación ni los impuestos indirectos- para ese mismo periodo, coeficiente que se
denomina Presión Tributaria.

Es decir: PT = T/PBI

En lo que respecta a las características que brinda ei referido indicador, cabe mencionar
en primer lugar, a las limitaciones que se suelen referir como inherentes a su propio
método de cálculo, si se tiene en cuenta por ejemplo, que el gobierno también financia
sus gastos apelando a un tributo no legislado cuál es el impuesto inflacionario y cuyo
producto no es registrado por las Cuentas Nacionales o bien si se comparten los
análisis-muy discutibles por cierto- que sostienen que no debieran computarse dentro
de las recaudación (T) las Contribuciones de Seguridad Social, ya que su importe se
compensa con las prestaciones que reciben o recibirán en el futuro, los beneficiarios del
sistema. Aunque bajo ese mismo concepto tampoco deberían computarse aquellos
gravámenes establecidos con fines exclusivamente redistributivos, ya que se supone
que se compensan el monto de los subsidios que se otorgan, tema también para la
discusión.

No obstante las restricciones de orden estadístico o metodológico presentadas y la

circunstancia de que no existe manera de que un cálculo tan simple refleje todos los
elementos y factores que convergen en la configuración del sistema tributario, es que
el indicador en cuestión, resulta de utilidad en los análisis comparativos con el
propósito de determinar el sacrificio relativo de los diferentes grupos de la población
(p.

Ej. conformados estos, según el nivel de sus ingresos o si son asalariados o perciben
rentas del capital) o los distintos sectores de la actividad (agropecuaria, industrial de
servicios etc.) económica del país en su conjunto.

De igual manera y aún cuando determinadas opiniones, en base a las mismas

consideraciones expuestas, destacan la relatividad de las conclusiones a que pueden
arribar a cuando se utiliza el índice de Presión Tributaria en el casc de comparaciones
ente países, debe reconocerse que constituye el modo más usual en que se difunden las
estadísticas del sector publico por Ej. En las publicaciones de los organismos
internacionales y que en cierto modo es la única alternativa de hacerlo
consistentemente.

En otro orden de cosas, cabe diferenciar el concepto de presión tributaria teórica,

definiendo como tal, a la magnitud que surge de considerar las alicuotas fijadas por la
leyes que crean los impuestos, de aquel otro que resulta de relacionar la recaudación
efectivamente alcanzada, con las bases imponibles que le dieron origen, a la que se
suele referir como presión tributaria efectiva.

FLEXIBILIDAD DE LOS IMPUESTOS

Cuando el propósito del análisis es determinar la aptitud de determinados recursos

fiscales, de variar su producido a medida que aumenta o disminuye la renta nacional y
de esa manera atenuar de modo automático las variaciones en su nivel de equilibrio o
bien, estudiar la medida en que es posible utilizar la exacción fiscal para actuar con
eficiencia en la coyuntura económica, el concepto relevante es el que consiste en
relacionar el incremento absoluto de la recaudación con la variación del ingreso
nacional (YN) también en términos absolutos. Es decir, el coeficiente que mide la
Flexibilidad Intrínseca de un impuesto en particular o de un sistema tributario en
general, denominación que alude a la cualidad que tiene incorporado el tributo en
cuestión o el sistema en su conjunto el caso y que se expresa así:

F = Δ T/ Δ YN

Indicador que como se advierte, mide la parte porcentual del incremento del producto o
la renta nacional que es captada por el sistema tributario y de cuyo valor dependerá la
magnitud en que los aumentos o disminuciones en la recaudación se traducirán en
cambios en la Presión Tributaria (T/YN) del sistema.

De lo expresado se desprende entonces, que el concepto de Flexibilidad adquiere

relevancia cuando se estudian los efectos macroeconómicos de la política
presupuestaria -es decir en el marco de los objetivos de estabilización y crecimiento- y
los instrumentos de que dispone el gobierno para actuar en tal propósito.

ELASTICIDAD DE LOS IMPUESTOS

Analizar la medida en que el sistema tributario acompaña y responde al crecimiento de

la economía y a las variaciones en los precios, con el propósito de determinar la
adaptabilidad del sistema para producir mayores o menores ingresos fiscales conforme
los requerimientos del gasto público, implica incursionar en ei análisis de la sensibilidad
de la recaudación resultante de su aplicación, frente a los cambios nominales en el
Ingreso Nacional,.

El concepto relevante entonces, es el de Elasticidad y surge de relacionar los cambios

que se producen en la recaudación de uno o varios impuestos (T) ante variaciones en el
nivel de actividad económica cuya magnitud refiere la variable macro pertinente por
caso el Producto Bruto Interno (PBI) o el Ingreso Nacional (Y), expresados ambos en
términos relativos (o porcentajes).

De tal modo se tiene que et = ΔT / T / Δ YN / YN

Como una cuestión de importancia sobre la cual conviene insistir, cabe hacer
referencia a la particularidad con que es definido el referido concepto, apuntando en tal
sentido a que, a diferencia de lo que puede resultar una idea sobreentendida para el
economista, cuando se refiere por ejemplo en el análisis (micro) del comportamiento
de los mercados, por ejemplo y la caracterización de las funciones relevantes (Oferta y
Demanda), donde no está presente la consideración de la inflación, en este caso, los
valores de las variaciones del impuesto y de renta o ingreso- que intervienen en el
cálculo de la elasticidad se computan en valores nominales, ya que precisamente lo que
se pretende medir -bajo un análisis macroeconómico- es la respuesta de la recaudación
a los cambios reales y en el nivel general de precios de la economía.

Factores Determinantes

Entre los variados factores que determinan que la recaudación de un impuesto,

responda más ajustadamente a las variaciones nominales que experimenta la renta
nacional pueden citarse aquellos que se refieren a las características técnicas o a la
naturaleza del tributo en cuestión; así por ejemplo cabe referir a:

I) si se trata de un impuesto de suma fija, si la carga fiscal se determina en función de

unidades físicas, es decir si es un tributo especifico o si es un gravamen de tipo ad-
valoreni, resuitando obviamente, menos elásuws los primeros que los últimos; ii) la
naturaleza o clase de la materia imponible objeto del tributo, ya

Capitulo 4 finanzas

INTRODUCCIÓN
La estructura tributaria de una nación es por general, fruto de un proceso histórico en el que se
van creando nuevos impuestos, modificando algún: o eliminando otros. Dentro de ese contexto,
es habitual que el Estado intente corregir las distorsiones: que impone la estructura impositiva
heredada o de incrementar los recursos fiscales. Por ello es importante evaluar los efectos
económicos que tienen ya sea la creacion de un nuevo gravamen o las modificaciones y
cambios en alícuotas, base imponible, hecho generador, etc.

investigar quién soporta efectivamente la carga positiva, adquiere en este contexto significación
politice económica y soda!. Los aspectos distributivos es un gravamen requieren diferenciar
entre el impacto legal. Dado en aquellas personas que la ley establece como obligados al pago,
respecto de aquellas otras que soportan efectivamente la carga, lo que puede coincidir en los
mismos individuos.

La introducción de un nuevo impuesto o incremento de las alícuotas de los vigentes, alteran el

equilibrio de la economía de modo que fabricantes y consumidores modifican su conducta, al
enfrentarse con una nueva estructura de precios relativos. Puede ocurrir que después de aplicado
el gravamen, un contribuyente fijao por ley, haya soportado una carga menor o nula en relación a
la carga legal. En ese caso, la literatura económica menciona que el impuesto ha sido trasladado
pudiendo distinguirse entre traslación hacia adelante, que es el caso en que se observa mayores
precios de venta del producto gravado o traslación hacia atrás, si incide en la retribución de los
factores capital y trabajo utilizados durante el proceso de fabricación del bien.

El análisis se vincula íntimamente con los problemas de distribución del ingreso y equidad, de
modo que a incidencia impositiva o distribución de la cara, procura estudiar los mecanismos de
traslación y su consiguiente efecto en la distribución del ingreso de los habitantes.

DIFERENTES ENFOQUES DE INCIDENCIA IMPOSITIVA

Musgrave y Musgrave (1983), al analizar la inocencia de la aplicación de un impuesto realizan

ja siguiente diferenciación, en cuanto a posibilidades de enfoques:

1) Incidencia Absoluta: Se supone que el total de gastos y la recaudación de los demás impuestos
se mantienen constantes. Ello significa que el déficit fiscal se reduce o que aumenta el superávit
como consecuencia de la aplicación del nuevo impuesto. Los efectos macroeconómicos que
deben considerarse en este análisis son sobre la producción, el empleo, el nivel de precios,
crecimiento, etc., teniendo en cuenta sus efectos contractivos sobre la demanda y la menor tasa
de inflación, que llevará a importantes cambios distributivos en la renta de los habitantes de un
pais, resultando muy difícil en consecuencia, separar aquellos que obedecen estrictamente al
impuesto aplicado de los originados por las alteraciories de las variables macroeconómicas.

2) Incidencia presupuestaria o del presupuesto equilibrado: Tiene en cuenta no solo el aumento en

la recaudación impositiva, sino también los efectos que producirá el gasto público financiado a
través de ese tributo, o sea que se analizan conjuntamente la incidencia que tendrá no solo la
aplicación del gravamen, sino las modificaciones que sobre el bienestar de los individuos
provoca el gasto público Incremental, de modo que desde el punto de vista del superávit o
déficit de tesorería permanece igual que antes del tributo pero con un mayor nivel de actividad
estatal.
3) Incidencia diferencial del impuesto: Desde este punto de vista se analizan los efectos que tiene
la aplicación de un impuesto, suponiendo que el nivel de gastos se mantiene constante en
relación a! vigente antes de su aplicación, como así también los recursos, por lo que el análisis
supone una reducción en la recaudación proveniente de otros tributos en la misma magnitud
que genera el nuevo gravamen. Es decir se procura analizar el resultado de sustituir un
impuesto por otro. Adviertase que en este caso se aísla el efecto ingreso que produce la
introducción de un nuevo gravamen de modo que la renta de los individuos permanece
constante.

PRINCIPALES IMPACTOS ECONÓMICOS DE LA APLICACIÓN DE UN IMPUESTO

Los principales impactos como consecuencia de la aplicación de un gravamen están dados por la
caída en los ingresos reales que experimentan los agentes económicos, básicamente por dos vias:
sea por la caída de los ingresos que perciben en concepto de retribución por sus tareas en el
proceso productivo, es decir que este efecto es por el lado de las fuentes de ingreso, o por el lado
de los usos, como consecuencia de un aumento en los precios de los bienes de consumo, que
reduce la capacidad de compra de sus ingresos monetarios.

Por lo general cuando se analiza la incidencia o los efectos económicos de un gravamen, se

intenta medir el impacto sobre algunas variables económicas, entre las que se puede mencionar:

a) Oferta de mano de obra. Es decir la aplicación de un nuevo impuesto, puede afectar las
decisiones de las personas que ofrecen su fuerza de trabajo, sintiéndose estimulados a ofrecer
más o menos horas de trabajo, en relación a una situación en la que no existiera tal gravamen.

b) Las decisiones entre ahorro o consumo. Puede que un gravamen modifique la conducta de los
contribuyentes al momento de elegir entre consumo presente y futuro, es decir entre consumir o
ahorrar, lo que puede verse distorsionado a partir de la aplicación de determinados impuestos.

c)Decisiones sobre inversiones. Un grabar en puede tener lavanda en la toma de decisiones 500
nuevas inversiones o las ya existentes. Por ello el análisis económico procura ver los efectos
sobre inversiones de riesgo, inversiones con largo periodo de maduración, proyectos
intensivos en el uso de capital, etc

d) Cambio en los precios y cantidades de enes producidos. Un nuevo impuesto o modificación a

los existentes, modifica las relaciones de precios relativos entre os numerosos bienes que
produce une economía, siendo este quizá el principal aspecto que estudia la incidencia
Impositiva.

f) Cambio en los precios y cantidades de los factores de la producción. Otro aspecto que puede
estudiarse, son los efectos que produce el gravamen en la conducta de los propietarios sectores
productivos, ya sea trabajadores, empresarios cambios en los precios relativos. dueños del capital
o la tierra, produciendo importantes cambios en los precios relativos.

Los efectos mencionados dependerán de diferentes circunstancias como son la definición de

gravamen, forma de cálculo de la base, estructura de alícuotas, de las condiciones del mercado,
periodo de tiempo de los ajustes etc. los que producirán cambios en los precios de los
productos y de los factores ósea que incidirán tanto por vía del uso de la renta o de la
generación de la misma (Fuente de la renta), determinando así una nueva distribución de la
carga entre los habitantes de un país.

Incidencia legal y económica

Un concepto que es oportuno analizar, se refiere a los diferente enfoques con que se puede
analizar e resultado de la aplicación de un tributo, según se trate de un criterio legal o
económico, por lo que es importante diferenciarlos ya que han sido utilizados en la introducción
de este capítulo. La incidencia legal se refiere a identificar el o los contribuyentes de derecho, es
decir los individuos que desde el punto de vista legal, el Estado señala como responsables de
pagar los tributos, soportando la exacción de acuerdo a los lineamientos que fijen las leyes
tributarias.

Pero más allá de este aspecto legal, lo que preocupa al análisis económico es encontrar quien
soporto realmente el tributo, es decir que se debe encon car al contribuyente de hecho, más allá
de su definición legal. A ello se refiere la incidencia económica. En última instancia, se debe
tener en cuenta que los gravámenes son soportados por los individuos ya sea en su calidad de
propietarios de capital, oferentes de mano de obra o consumidores. En definitiva la incidencia
depende de la estructura de los mercados, de cómo se comporta la oferta y la demanda, de la
velocidad de ajuste de los sujetos económicos a las nuevas condiciones que enfrentan, de la
existencia o no de sustitutos etc.

Incidencia Impositiva. Enfoque de Equilibrio Parcial

El análisis de la incidencia impositiva puede hacerse dentro de un marco de equilibrio parcial o de

equilibrio general. En el primer caso se supone que los demás mercados permanecen constantes.
Desde este punto de vista, se pueden analizar los efectos sobre el mercado de bienes o de los
factores productivos. Se analizara en este caso los efectos sobre un mercado de bienes que se
supone perfectamente competitivo, es decir numerosos oferentes y demandantes, transparencia de
mercado, conocimiento de los precios futuros etc Además se supone que el bien analizado tiene
una pequeña incidencia en el presupuesto de la familia, de modo que pueda Ignorar el efecto renta
del gravamen, es decir lograr su aislamiento.

De lo expuesto anteriormente se deduce que la función de demanda del consumidor depende

únicamente del precio de ese bien, ignorándose el precio de los demás productos de consumo y
suponiendo que su renta permanece constante. En este enfoque la oferta depende únicamente del
precio del producto analizado, por lo que el análisis será el que corresponde a Incidencia
Diferencial, expresado en un punto anterior. Como ejemplo, se puede dar a los Impuestos
Internos que recaen sobre determinados bienes, como bebidas alcohólicas, cigarrillos, etc.

Como se conoce, un impuesto puede ser instrumentado bajo la forma ad valorem o como un
tributo especifico, según su base de cálculo esté expresada en valores monetarios o en términos
físicos por ejemplo kilogramos, metros, litros etc, respectivamente.

cuáles son los efectos de la aplicación del tributos

En caso de un gravamen especifico, el desplazamiento de la curva de oferta o demanda será
paralelo a la original, mientras que en un impuesto ad valorem, la brecha será mayor a medida
que aumenta el precio del bien, como se observa en el gráfico 4.1 (a 4.1 (5) respectivamente:

Debe advertirse que el análisis que se realizará a continuación, es válido para un bien no
comercializado internacionalmente, pues en una economía abierta los mecanismos de traslación
serán diferentes y analizados más adelante en este mismo capítulo.

El punto de equilibrio para el caso de un producto no comercializable Internacionalmente, en

ausencia de di gravamen estará dado por OQ al precio O.. Si se aplica un impuesto específico,
por ejemplo "U" por cada unidad, la curva de oferta se desplaza hasta SS en forma paralela, en
una distancia U, equivalente al impuesto que percibe el estado por cada unidad.

Aplicado el gravamen, se puede encontrar que existen dos precios, uno es el percibido por el
productor, Incluido e impuesto, d otro es el recibido por el mismo, neto del gravamen (luego de
pogulo). La brecha o cuña entre ambos precios y la cantidad comercializada en equilibrio, es lo
que recauda el Estado. Se pueke pensar en términos de análisis, que antes de la intervención
gubemamental existe una sola oferta, en cambio luego del gravamen coexisten dos curvas de
oferta, una nueva que es el ingreso bruto que percibe el productor por cada unidad vendida
(C'O'), que relaciona cantidades producida con precios brutos (incluidos impuestos) y la anterior
curva de oferta, que sigue representando los ingresos netos de los oferentes. O sea que relaciona
las cantidades producidas con los precios netos de venta que percibe el productor

La nueva cantidad de equilibrio será OQ, y el precio O P es decr que el precio de mercado ha
aumentado y disminuido la cantidad consumida, Ahora bien, es útil encontrar el precio neto
percibido por los productores, lo que se obtiene a partir de disminuir al precio de mercado el
impuesto especifico U, por lo tanto en el gráfico se tendrá que el precio neto del fabricante será
OP
Los efectos economicos serán por lo tanto,

a) La cantidad ofrecida y consumida disminuye de Q0 a Q1

b) El precio percibldo por el productor disminuye de Po a P2:

c) El precio pagado por los consumidores crece el Po a P1

La recaudación fiscal será igual al rectángulo ABP,P, que surge de multiplicar la base imponible,
es decir la cantidad vendida OQ, por el impuesto (P1 – P2)

Sí bien, la obligación legal será igual a U y en este ejemplo recae sobre los productores, que
ante la ley son los responsables del pago del tributo, desde el punto de vista económico la carga
es compartida entre productores y consumidores. Si el precio se hubiera mantenido en Po, se
produciría un exceso de demanda que se lo desaparecería si el precio crece hasta P1, donde se
logra el nuevo equilibrio.

Los fabricantes pueden trasladar el Impuesto hacia los consumidores (hacia adelante) pero en
forma parcial, soportando ellos también una parte del mismo. La carga s soportada POP2HB por
los productores y P1P0 AH por los consumidores, En el caso de un Impuesto ad valorem, los
efectos son similares con la unica diferencia que el desplazamiento de la curva de oferta hacia
arriba no es paralela, pues lo que establece es una tasa t porcentaje (proporcional al importe de la
base) Obre el precio del bien, de modo que la brecha irá creciendo a medida que aumenta la
cantidad vendida y por ende el precio, pues supone que las firmas producen con costos crecientes.
La diferencia entre P1 y P2 sera P2xt donde t es la tasa porcentual o ad valorem. En este ejemplo,
P2 x t es igual a "U" gravamen especifico por cantidad, por lo cual sus efectos son similares para
ambas formas de cálculo.

Equivalencia entre impuestos al consumidor y al productor

Es posible demostrar que los efectos económicos de un impuesto sobre el consumo (o por el lado
de los compradores) de bienes no comercializables internacionalmente, dentro de un contexto de
competencia perfecta, es igual o equivalente a uno que se aplica a los vendedores o por el lado
de la oferta, de m 5 ta que se lograrán las mismas recaudaciones y sin lares consecuencias entre
consumidores y productores. Esto se denomina equivalente económica de ambos Tributos y se
puede apreciar en el siguiente grafico
Lo antes expuesto, pone en evidencia que xiste poca relación entre la definición del
contribuyente adoptada por la ley que crea el gravamen y quien resulta ser el contribuyente de
hecho, lo que dependerá del proceso de traslación. En este ejemplo la distribución de la carga
entre consumidores y fabricantes será la misma, independientemente de quién sea el sujeto de
derecho.

El rol de las elasticidades’

La magnitud en que disminuyen las cantidades de equilibrio vendidas y su predo dependerán de

las elasticidades precios de las curvas de oferta y demanda. Seguidamente se analizarán
diferentes casos, debiendo tenerse en cuenta la importanda que tienen para el análisis
económico, el hecho mencionado en el punto anterior, de que un impuesto a los productores es
equivalente a uno que grave al consumo.

Caso I: Elasticidades convencionales

Es el caso convencional de curvas de oferta con pendiente positiva y la curva de demanda con
pendiente negativa y coincidente con el caso analizado anteriormente.

Caso II: Curva de Demanda Inelástica

Este caso significa que un aumento en el precio no modifica la cantidad demandada ante el
incremento del precio del bien como consecuencia de la aplicación de un impuesto.

La recaudación alcanza un máximo, pues la cantidad demandada permanece inalterada En este

Caso III: Oferta Totalmente Inelástica

Ello significa que un aumento del precio no modifica la cantidad ofrecida que permanece
constante en OQ La carga del impuesto recae en su totalidad sobre el productor, es decir el
precio que percibirán será igual a PO-U = P2, porque el consumidor sigue pagando el mismo
precio que antes de aplicarse el impuesto. La recaudación también alcanza un valor máximo
pues el ingreso al Estado, la cantidad OQ0*U. Este análisis es válido en el corto plazo.

En los casos II y III las cantidades de equilibrio permanecen invariables después del gravamen
por lo que la recaudación es mayor.

Caso IV: Demanda infinitamente Elástica

Ello significa que la demanda es perfectamente horizontal a un precio determinado, por lo que
con un pequeño aumento en el precio resultaría anulado. En este caso se tendrán los siguientes
efectos:

En este caso el precio que pagan los consumidores permanecen invariable, soportando el
productor la totalidad de la carga que verá disminuido su precio en la cantidad U. La
recaudación del Estado será menor en comparación con los casos anteriores, porque la base
imponible es mas pequeña respecto al equilibrio inicial, al disminuir la cantidad demandada
fuertemente hasta OQ1 .

Caso V: Oferta perfectamente elástica

El precio que pagarán los demandantes crecerá en un monto U, de modo que la traslación por
parte de los oferentes, será total, resultado, igual que en el caso anterior, una recaudación menor
provocada por la caída en las cantidades comercializadas (gráfico 4.6).

De los casos anteriores se pueden extraer las siguientes condiciones:

Precios: El incremento en los mismos y por ende la traslación del tributo, será mayor mientras
más inelástica es la curva demanda y mientras mayor sea la elasticidad-precio de la oferta.

Cantidad: Respecto a la cantidad de equilibrio la misma tendrá menos variación, mientras más
inelástica sean la curva de demanda y de oferta.

Ingresos o Recaudación del Estado: Los ingresos del Estado serán mayores mientras menos
elásticas sean las curvas de oferta y demanda. Estos últimos casos pueden suceder porque al
aplicarse el impuesto, el demandante tiene pocas probabilidades de eludir, lo que podria tener
lugar si se pasara a consumir, por ejemplo otros productos no gravados, que constituyan sustitutos
próximos. En el caso del productor puede que soporte el mismo efecto si tiene escasas
posibilidades de modificar su conducta, ante una variación en los precios percibidos netos.

Los bienes comercializables internacionalmente

Como se señalara las conclusiones anteriores son válidas para aquellos tipos de bienes que no
son susceptibles de ser comercializados internacionalmente. Sin embargo en una economía
abierta, los productores enfrentan situaciones diferentes que serán analizadas a continuación,
como consecuencia que sus bienes pueden ser exportados o importados, introduciendo de este
modo las ofertas y demandas del resto del mundo.

Bien exportable

En el caso de que un gravamen aplicado a los vendedores o productores de un bien exportable, o

sea un bien cuyo precio internacional está por encima del vigente en el mercado local, en caso
de que no hubiere comercio, se tendrán los siguientes efectos:

La curva DD representa la curva de demanda interna del bien analizado, 00 es la respectiva curva
de oferta doméstica del bien exportable. OPi, es el predio internacional del bien y para el caso de
un pais pequeño, se puede suponer que la demanda que enfrenta el productor local es
perfectamente elástica de modo que la curva de demanda relevante que enfrenta el mismo, está
dada por DAB. Debe advertirse que el precio en moneda local OPi, estará dado por el precio
internacional del bien expresado en moneda extranjera, multiplicado por el respectivo tipo de
cambio.

Antes del gravamen la cantidad de equilibrio producida era OQ0, y el precio OPi. En este
ejemplo, la demanda doméstica será OQ1,, de modo que se exportará el excedente, es decir
Q1Q0. Si se aplica un impuesto a la producción local, la curva de oferta se desplazará hacia
O'O', (desplazamiento paralelo si se supone un impuesto específico) o sea que produce una
brecha entre el precio de venta y el valor neto que recibe el productor, de modo que es útil
pensar en que coexisten dos curvas, como se analizó en casos anteriores, donde la brecha
estará dada por U, o sea el gravamen que cobra el Estado por cada unidad producida y vendida.

Luego del impuesto, la cantidad que se produce se reducirá a Q2Q1 y el excedente exportable
disminuye en OQ1, porque el consumo local ha permanecido invariable. El precio que percibe el
productor en este caso, será el anterior menos el gravamen U, de modo que ha soportado la
totalidad del tributo. En este ejemplo se supone que el país es pequeño, o sea que no es formador
de precios a nivel internacional, supuesto que parece ser válido para varios productos exportables
argentinos.

Equivalencia de los impuestos en economía abierta.

Anteriormente, en un modelo de economía cerrada y competencia perfecta, se mostraba que los

efectos económicos en relación al impacto distributivo de un impuesto eran indiferentes si se
gravaba al ofererte o al comprador. En cambio en el caso de La economia abierta, los impuestos
ya no son equivalentes

Supóngase que el Estado decide aplicar gravamen especifico sobre los consumidores
nacionales, de modo que la curva de demanda se desplaza verticalmente hacia abajo
relacionando predics netos e impuestos con cantidades demandadas, mantras que la curva
original relaciona cantidades con precios brutos( incluido el gravamen).
Siempre bajo el supuesto de un país pequeño, el precio internacional del bien exportable no se
modifica por la aplicación del gravamen doméstico, de m do que los productores siguen
percibiendo en moneda local el mismo valor por su mercadería vendida, ya que a ese precio
estarían los adquirentes extranjeros dispuestos a comprarle toda la producción, de modo al que en
este caso los compradores nacionales soportarán totalmente la carga del nuevo
impuesto, reduciendo su consumo a 0Q3, con lo cual se incrementan los excedentes exportables.

Notese, que como la curva de demanda que enfrentan los productores, se torna perfectamente
elástica al precio internacional, los fabricantes se comparten de modo similar al que tendrían si su
curva de oferta fuera perfectamente elástica. Ello es así porque no están dispuestos a vender
absolutamente nada en el mercado local, si el precio está por debajo del que reciben de los
consumidores extranjeros. Por consiguiente en este caso si se relacionan los demandantes locales
y la oferta interna, se obtendrán conclusiones pareddas a las obtenidos en el caso de una economía
cerrada con curva de oferta perfectamente elástica. (Caso V del punto anterior)

En caso de que las exportaciones constituyen una parte significativa de la oferta mundial, el
análisis es diferente y podrían los oferentes extranjeros suportar parte de la carga, punto que se
verá con mayor detenimiento en el capítulo correspondiente a gravámenes sobre el Comercio
Exterior.

Bienes importables

En este caso el bien producido por empresarios locales soporta la competencia externa, debido
a que su precio interno es superior al que rige en el resto del mundo. Los mecanismos de
razonamiento sobre incidencia económica son similares al caso anterior, por lo que no se
desarrollarán en este texto.
Consultando los gráficos se puede concluir que si se aplica un gravamen al productor
local, tendrá como efecto una disminución de su producción y la carga será soportada
totalmente por el mismo, pues el precio bruto que perdbe después del impuesto seguirá
siendo el mismo. La razón es que si intentara aumentarlo los consumidores compran
toda la cantidad en el exterior (El supuesto de pais pequeño hace que la curva de oferta
relevante sea perfectamente elástica al precio vigente en el mercado internacional). En
este caso el efecto sobre el balance comercial, será negativo pues ingresarán mayor
cantidad de bienes importados para abastecer la demanda interna que permanece
invariable.

En cambio si el gravamen se aplica sobre el consumo nacional (o por el lado de los

compradores) del bien importable, la curva de demanda se desplazará verticalmente
hacia abajo, disminuyendo la cantidad consumida y mejorando el balance comercial
porque se requerirá menos importaciones ya que la fabricación local permanece
constante, pues el productor después del gravamen continua percibiendo el mismo
precio porque la carga es soportada en su totalidad por el consumidor local.

En este caso, como puede verse, también resultan válidas las conclusiones que se
obtuvieron al analizar la (falta de) equivalencia entre un impuesto a un bien exportable
según se aplique por el lado de la oferta o se perciba de los consumidores.

Incidencia o desviación de la carga Impositiva

De los casos expuestos en este capítulo se puede demostrar que la carga impositiva
entre compradores y vendedores está relacionada directamente a la proporción
observada entre la elasticidad-precio de la oferta (es) y la elasticidad precio de la
demanda (ed) es la siguiente:
La traslación al consumidor será mayor cuando menor sea el cociente ed/es, o sea cuando
menor sea la elasticidad-precio de la demanda con respecto de la oferta.

Así si se analiza los casos extremos donde es igual a infinito, se verá que la
traslación de los oferentes es total, como así también cuando la elasticidad de la
demanda es nula.

Rendimiento

En relación a la recaudación fiscal es factible hacer algunas consideraciones. Así el

incremento en la alícuota de un impuesto tiene dos efectos:

1) Aumentar el precio de las cantidades demandadas

2) Disminuir el número de unidades vendidas.

Por consiguiente el efecto neto sobre la recaudación será positivo, si el efecto 1 supera al
2.

Se puede demostrar analíticamente cuál es el máximo de recaudación, en el ejemplo

mencionado donde se suponen curvas de oferta y demanda lineales.

inelástica, como es el caso por ejemplo, del consumo de sal por parte de las familias. En
este caso es altamente probable que el consumidor soporte el gravamen.

Por otra parte, mientras menos sustitutos tenga el bien consumido, mayor será la carga
tributaria que deberá soportar el consumidor. En cambio si existen buenos sustitutos
próximos no gravados, seguramente que se producirá un traslado de la demanda hacia
ellos. Por ejemplo, si se aplica un impuesto a los automóviles con cilindradas superiores
a 2000 centímetros cúbicos, seguramente que los consumidores se verían estimulados a
utilizar vehículos de menor cilindrada, evitando así al gravamen.

En relación al tiempo, debe mencionarse que la elasticidad precio es menor en el corto

que en el largo plazo, por consiguiente las posibilidades de eludir el pago del impuesto
aumentará a medida que transcurra el mismo, pues es más probable que se encuentren
bienes sustitutos o se modifiquen pautas de consumo.

Similares consideraciones se podría hacer por el lado de la oferta, la que por otra parte
tendrá mayores posibilidades de eludir un impuesto mientras más flexible sea su función
de producción o tenga la posibilidad de producir un bien similar, no gravado.
En los casos analizados en puntos anteriores, se dice que son modelos estáticos es decir
que se aísla la dimensión tiempo, Cuando se Introduce este concepto surgen algunas
modificaciones importantes en cuanto al concepto de traslación. Así por ejemplo se
puede analizar la capitalización de ciertos tributos, que consiste en la disminución del
precio de mercado de ciertos tipos de bienes, como consecuencia de la aplicación del
gravamen.

Por ejemplo en un mercado competitivo, se puede decir que el precio de la tierra

destinada a la agricultura, será igual al valor presente de los rendimientos esperados de
modo que el precio de mercado será:

PM= Valor anual Futuro Rendimientos/ (1+i)

Donde i es el tipo o tasa de descuento anual, que se supone constante al igual

que los rendimientos anuales

Si la oferta de tierra es fija, la aplicación de un gravamen sobre los propietarios de la

tierra disminuye la renta neta por lo que el precio de mercado que estará dispuesto a
pagar un potencial comprador será menor, como consecuencia de la disminución de los
ingresos netos.

PM = (VFR - t) / (1+i)

Los rendimientos disminuyen en la magnitud del impuesto no trasladable. La caída en

el valor de la tierra es soportada por el titular de la tierra y no implica carga alguna
para el comprador en el año n. En el largo plazo, la oferta de los factores inducidos la
tierra y el capital tienden a modificarse, de modo que la capitalización de los impuestos
antes observada puede llegar a ser solamente parcial o nula.

Incidencia y Distribución del Ingreso

La estructura tributaria y las modificaciones que se realizan sobre ia misma, influyen

fuertemente en el ingreso disponible de los hogares, entendido como la diferencia
entre los ingresos brutos recibidos por la persona o familia menos los tributos
pagados.

Para evaluar la incidencia de la estructura tributaria; y sus modificaciones sobre la

distribución del ingreso sobre las personas, es útil comparar la distribución del ingreso
antes de impuestos con la distribución del ingreso después de impuestos, es decir con el
ingreso disponible.

Para ello se utilizan los denominados indicadores de concentración o de desigualdad, que

cumplen con que ei indicador de distribución del ingreso debería ser capaz de indicar que
hubo una mejoría en la distribución, siempre que se realiza una transferencia de ingreso
de una persona de mayor ingreso hacia otra de menor ingreso.

Entre los indices más usuales, se encuentra el índice de Gini que toma valores que se
encuentran entre 0 y 1. Un valor de 0 equivale a una distribución del ingreso
perfectamente igualitaria entre todos los hogares. Un valor de 1, implica una
distribución perfectamente desigualitaria, donde una persona concentra todo el
ingreso de la sociedad. De esta forma, disminuciones o aumentos en el valor del
indice de Gini implican una mejora o en la distribución del ingreso. o empeoramiento
en la actuar disminuciones o aumentos en el van

Limitaciones del modelo de equilibrio parcial

Este tipo de enfoque, si bien es úöl para analizar los mecanismos de incidencia, tiene
diversos supuestos limitaciones que deben tenerse en cuenta al momento de realizar
una evaluación.

Entre ellos se menciona:

1) Se supone que los demás mercados de bienes, permanecen constante de modo

que se ignora la interdependencia de los mismos. En la práctica puede suceder
que los consumidores trasladen su demanda hacia bienes no gravados, lo que
modifica la asignación de recursos productivos, variando incluso la retribución
al factor trabajo o capital, según sean las funciones de producción intensivas en
el uso de uno u otro factor.
2) El análisis de equilibrio parcial antes expuesto ignora los efectos que tiene la
política de gastos por parte del Estado, o sea que en términos de la clasificación
antes estudiada, el modelo es válido para el enfoque de Incidencia Diferencial.
3) El mecanismo se adapta más a impuestos que recaen sobre consumos
específicos, más que gravámenes generales al consumo.
Lo antes expuesto si bien no significa desconocer los méritos del equilibrio
parcial, lleva a que también se utilicen diversos modelos de equilibrio general
que permiten ofrecer respuestas a las restricciones antes mendonadas, los que
no serán analizados en este curso.

Ajuste en monopolio

Hasta ahora se analizó la aplicación de un gravamen en un mercado con competencia

perfecta. En el caso de un monopolio las conclusiones son algo diferente.

En competencia perfecta como el precio que enfrenta la firma es siempre el mismo, el

ingreso medio es igual al ingreso marginal, en cambio en monopolio se tendrá que es
necesario disminuir el precio a medida que aumente la cantidad ofrecida.

Cmg es la curva de Costo Marginal. La producción antes del impuesto se dará en OA y

el precio de venta en OB. Cuando se aplica un impuesto "U" la curva de Cmg se
desplaza hacia arriba. La producción desciende a OC y el precio se incrementa a OD
que es algo inferior al icremento HE del impuesto.

El ingreso recaudado por el Estado será HGEF. La incidencia y los efectos dependerán de
las elasticidades de precio de la oferta y demanda, aunque se puede señalar que la
producción disminuye menos que en competencia perfecta y que una parte importante
parte dei tributo será soportado por el monopolista'

En relación a las imperfecciones del mercado pueden realizarse otros tipos de

consideraciones. Así por ejemplo un gravamen sobre los ingresos salariales en un
mercado competitivo, pueden tener ios efectos que se analizaron en el punto
anteriormente. En cambio, es quizá más realista suponer que en la actualidad, los
mercados de trabajo no son competitivos y que la estructura salarial se fija a través de
convenios colectivos, de modo que la retribución no
refleja necesariamente su productividad marginal. Así puede suceder que un gravamen
sobre los trabajadores, haga que los sindicatos tengan el suficiente poder de modo de
trasladario a un salario nominal más alto, aunque no necesariamente lograran su
objetivo.

Por otra parte, en competencia perfecta y economía cerrada, se observaba la equivalencia

entre un impuesto al consumidor y al productor. En cambio cuando existen
imperfecciones en el mercado, las equivalencias ya no son tan obvias. Así por ejemplo,
es de suponer que los sindicatos reaccionan de diferente modo si se anuncia un
gravamen que toma a los salarios como base de calculo, pero que es soportado
legalmente por los empresarios a través de contribuciones patronales, que un impuesto
similar pero que es soportado legalmente por los trabajadores a través de sus
contribuciones personales.

Seguramente que en este caso, el sindicato reaccionará pidiendo incrementos en sus

salarios nominales, modificando la equivalencia de tributos antes analizada.

Distorsiones de los impuesto. Exceso de carga

Cuando se analiza a la incidencia de un impuesto, generalmente se dice que se omiten

algunos aspectos que son importantes evaluar. En tal sentido se menciona que debe
tenerse en cuenta que un tributo interfiere en las decisiones económicas de los
individuos modificando sus preferencias, de modo que reducen el bienestar de los
mismos.

La aplicación de un gravamen, además de los costos de administración y cumplimiento,

reducen el bienestar por una doble vía: En primer lugar por la exacción de ingresos que
ello significa, con lo cual el Estado financia sus gastos públicos. Este efecto es
absolutamente un Efecto Renta. En segundo lugar porque el gravamen altera la
conducta de los consumidores de modo que se trata de un Efecto Sustitución, pues los
individuos tratan de adquirir bienes no gravados, de modo tal que su pérdida de
bienestar es mayor que sus ingresos transferidos ai Estado.
Una politica fiscal eficiente deberá disminuir o minimizar esa carga que en la literatura
económica se denomina exceso de carga, pérdida de peso muerto o coste de eficiencia.
Usualmente se menciona que el único impuesto que evitaría este problema sería un
impuesto de capitación, es decir aquel cuya obligación consiste en suma fija de dinero
igual para todas las personas (en mayoría de edad por Ej.), de modo que no modifica
los precios relativos, produciendo únicamente una pérdida de bienestar, vía efecto
renta.

Adviértase en este enfoque, que cuando se analizan los efectos redistributivos se

supone implícitamente que los recursos que obtiene el gobierno los gasta de modo tal
que su utilidad para la sociedad es similar al que hubiera tenido en manos del sector
privado.

Para el análisis de del exceso de carga, primeramente se analiza el caso en que se aplica
un impuesto sobre un producto X, a la vez que se supone que las preferencias
temporales permanecen fijas entre consumo y ahorro, como así también no se afectan
las preferencias en torno a trabajo y odo, Las conclusiones que se extraen, se basan en
el concepto de excedente del consumidor e implica una relación total entre precio y
bienestar, de modo que en competencia perfecta, es válido cuantificar las pérdidas
monetarias como disminuciones en el bienestar de los contribuyentes.

A continuación se verá un ejemplo:

En este caso, se supone que los costos son constantes al solo efecto de simplificar el
análisis, por lo que la curva de oferta es perfectamente elástica. OS es el precio de
mercado antes del impuesto y OC la cantidad vendida por unidad de tiempo. Se
establece un impuesto ad - valorem de la magnitud SS/OS, por lo que la curva de oferta
se desplaza hacia arriba hasta S'S (en forma paralela dada la condición de elasticidad
crece a OS` y la cantidad consumida disminuye a OE mientras que el estado recauda
equivalente al rectángulo S`SGF.

En el gráfico anterior se observa que los consumidores pagan OSAC, por el producto que
adquirían antes de que se aplicara un gravamen, pero ellos hubieran estado dispuestos a
pagar ODAC por esos bienes. El triángulo DSA es io que se denomina excedente del
consumidor y es igual a la diferencia entre lo que ha dor y es a diferentes bienes. El
estado dispuesto a pagar y lo que realmente paga. Esto sucede porque en competencia
perfecta todas.las unidades tienen el mismo precio, que se fija conforme a su valor
marginal .Al aplicar un impuesto, el excedente del consumidor se reduce a DG.

Por consiguiente la aplicación del gravamen implica una pérdida dada por S'SGA, pero
parte de ese excedente fue transferido al gobierno dado por el rectángulo SGF, quedando
por lo tanto una pérdida neta o exceso de gravamen igual al triángulo FGA.

Si se hace girar la curva de demanda en torno al punto A, se aprecia que el exceso de

carga se hace más pequeño hasta que se anuie cuando es totalmente inelástica y ello es
así porque en este caso el gravamen no interfiere en la elección de los consumidores, de
modo que su pérdida de bienestar estará dada únicamente por el efecto renta.

Se podría demostrar que el exceso de gravamen es igual a 1/2 (E*t* *Q*P) donde E es
la elasticidad precio de la demanda, t es el impuesto ad valorem, P y Q precio y cantidad
antes de gravamen. Suponiendo costos constantes, la perdida de bienestar está dada por
el triángulo FGA que es igual a 1/2 * AP * A Cantidad. Recordando que en el ejemplo
existe una trasiación total hacia el consumidor, el aumento del precio es igual a U, es
decir al tributo aplicado y que en la fórmula se lo denomina "t". Además debe tenerse en
cuenta que la elasticidad precio de la demanda se la define como:

Sustituyendo convenientemente se tendrá la fórmula originalmente expuesta, donde se

aprecia que el exceso de carga estará determinado básicamente por las elasticidades de
oferta y demanda como así también de la alicuota del gravamen.

Si se plantea a las autoridades económicas, la disyuntiva de gravar entre el bien X y

hacerlo con Z cuya elasticidad es menor, se llegará a la conclusión de que hacer esto
último es más eficiente ya que produce un menor exceso de carga. Por otra parte, si se
tiene en cuenta el efecto sobre la recaudación, se podría decir que una decisión racional
desde el punto de vista fiscal, seria gravar a Z porque produce mas recursos para el fisco,
con lo cual se logra minimizar el ratio Exceso de Carga /Recaudación. Ello permite
arribar a la conclusión de que mientras mayor sea la elasticidad precio de la demanda,
menor será la eficiencia del impuesto.

Obviamente, el análisis precedente ignora otro aspecto importante como es el de la

equidad. Es de esperar que mientras más elástica la curva de demanda de un producto,
más probabilidades existen de que se esté en presencia de un bien de lujo cuya exención
será regresiva y mientras más inelástica es su demanda, se estará frente a un bien
esencial en la canasta de alimentos. Es allí donde se plantea con nitidez la controversia
entre los objetivos de eficiencia y de equidad, como características deseables de un
sistema tributario y la parcialidad del análisis que concluye en la conveniencia de gravar
a bienes con demanda inelástica, pues entre otros factores, ignora aspectos de equidad
que deben tenerse en consideración al momento de formular una determinada estructura
impositiva.

Elección entre salarios y ocio

Ahora se verá un caso particular que sirve para analizar la distorsión que produce un
gravamen que recae sobre los salarios, válido para apreciar el exceso de carga por el
lado de los oferentes.

Antes del gravamen, los asalariados estaban dispuestos a ofrecer OC a un salario de

OD. Cuando se aplica el impuesto al salario, la demanda se reduce a D'D'. El nuevo
equilibrio implica OE de horas trabajadas y OD de salario. Si se analiza el exceso de
carga, antes del impuesto los trabajadores percibían ODAC en concepto de salario pero
hubieran estado dispuestos a hacerlo por OAC,de donde ODA era su excedente de
oferente, el que después del gravamen disminuye a ODB. La caída en el excedente es
igual a D'DAB, donde una parte se transfiere al Estado y el resto al triángulo BGA que
constituye el exceso de carga.

Incidencia interjurisdiccional e internacional!

Es útil introducir en el análisis de incidencia, los efectos que tiene desde el punto de
vista espacial, es decir sobre diferentes regiones. Ello adquiere importancia desde
dos puntos de vista: Uno se refiere al estrictamente interno, donde la conformación
de un sistema federal
como el de Argentina lleva distinguir tres niveles de gobierno, con sus respectivas
potestades tributarias. En lo que se refiere al nivel internacional, las consideraciones son
similares aunque entre diferentes países, lo que adquiere significación en los procesos
de integración como es el MERCOSUR o un contexto de globalización de la economía.

Supóngase que la provincia de Córdoba introduce un gravamen a la producción de

bienes. Lo que puede suceder que se produzca un traslado del consumo hacia bienes
producidos en otras provincias que no aplicaron tal gravamen. La incidencia del
impuesto tenderá en recaer en aquellos consumidores cuyas preferencias por los bienes
elaborados en Córdoba sean mayores. Independientemente que vivan en su territorio o
en el resto del país. En relación a las fuentes, también es posible hacer algunas
consideracioncs.

Asi, si la producción de la provincia, es en general intensiva en el uso del factor capital

serán sus propietarios los que soporten el gravamen en mayor intensidad.
A continuación se verá un ejemplo, donde Argentina (Provincia de Córdoba) aplica un
gravamen sobre los beneficios empresariales. Se verá que su incidencia está altamente
correlacionada con la movilidad del capital. Si fuera perfectamente móvil el empresario
eludirá el gravamen trasladándose a otra nación (Provincia). Se supondrá que Argentina
es relativamente pequeña en el concierto de naciones, supuesto realista por otra parte y
que por diversas razones (culturales, políticas y sociales), la mano de obra no tiene
movilidad.

Si se denomina rA a los beneficios empresariales vigentes en Argentina y rM en el resto

del mundo, con perfecta movilidad de capitales la oferta es perfectamente elástica a ese
nivel de retribución e iguales. La demanda de capitales KK, representa la productividad
marginal del capital antes del impuesto, el equilibrio estará dado en A, donde se utiliza la
cantidad OF de capital. El Producto interno del país estará dado por OEAF, siendo la
retribución al capital de OCAF y al trabajo el triángulo ECA. Si se aplica ahora un
gravament al capital, esté se alejará de Argentina hacia el resto del mundo, donde la
retribución será mayor.

Internamente y estará dada por la productividad del capital después del impuesto (k'K'),
de modo que la fuga de capitales alcanzará la magnitud GF, donde la retribución al
factor trabajo se reduce a DEH, la recaudación por parte del Estado es CBHD. La renta
del capital permanece invariable, porque los capitales obtendrán OCBG en Argentina y
GFBA en el resto del mundo. Por consiguiente, en este modelo de economía abierta y
perfecta movilidad del factor capital, la carga incide totalmente en la retribución al
salario.

Obsérvese que si los propietarios del capital fueran todos argentinos y el Estado tuviera
la capacidad administrativa para gravar la renta mundial, es decir también los beneficios
que obtienen los capitales en el exterior, ( esto podría ser válido para un país grande o
supóngase que todos los países acordaran la implementación simultánea del gravamen)
el rendimiento de los mismos se reducirían en igual proporción que los capitales dejados
en el mercado doméstico, desapareciendo de ese modo el incentivo para la fuga hacia
otros países.
En este caso son sus propietarios los que soporten la carga impositiva, mientras
que la retribución los trabajadores permanecerán invariables.

Incidencia o carga impositiva con ofertas y demandas lineales

Partiendo de las siguientes relaciones de las curvas de oferta y demanda, que se

suponen lineales, se ruede demostrar matemáticamente como incide en el
consumidor o productor, según las elasticidades de la demanda.

Pd = a –D qo (1)

Po = c+Sqo (2)

donde S, a y C son

positivos en equilibrio se

tendrá:
Capítulo 5 finanzas

ASPECTOS GENERALES

El impuesto sobre la renta personal, en la actualidad (una de las principales fuentes de

ingreso para la mayoría de los fiscos, especialmente en las naciones más desarrolladas.
Es una de los gravámenes que más influye en las decisiones de los individuos en cuanto
hace a sus decisiones entre ahorro e inversión o por ejemplo en su elección entre odio y
trabajo, para poner solo un ejemplo.

El impuesto personal a las rentas, ha sido objeto de continuas discusiones y

controversias, tanto en lo que se refiere a los contribuyentes como en el ámbito
académico. Ello se debe a la complejidad de su implementación y fiscalización, a las
dificultades de definir el concepto de renta, definición de la unidad contribuyente, el
tratamiento de las ganancias de las empresas, las deducciones personales y por cargas de
familia, el grado de progresividad, los efectos de la inflación sobre los réditos etc.,
aspectos que serán tratados en este capitulo.

La Definición de Renta

Una de las primeras y probablemente más complejas cuestiones a considerar, cuando se

analiza la estructura de un impuesto cuyo objeto es alcanzar la renta o ingreso de las
personas, es la definición de la materia imponible, atento a que el concepto relevante
necesariamente habrá de diferir de por ejemplo lo que se entiende por similar concepto
en las cuentas nacionales o la contabilidad empresarial, entienden como renta o
beneficio resultante de una actividad económica..

Ello es así, por cuanto lo que acá interesa definir no es sino un concepto de política
impositiva y social, relativo a la distribución entre los ciudadanos de la carga
impositiva asociada al financiamiento del presupuesto público, antes que una variable
estadística o de medición de rentabilidad desde el punto de vista privado.

El concepto Teórico

La definición del concepto de renta fiscal, es un elemento esencial a la hora de

implementar un impuesto personal, sobre los créditos. Desde un enfoque esencialmente
teórico, el concepto de renta a los fines tributarios debe comprender no solo los flujos
monetarios o en especes-
que percibe un sujeto en el período considerado como retribución por su participación
en el proceso productivo, sino además la renta por revalorización de los activos
poseídos e incluir la renta imputada susceptible de atribuírseles a los activos que
conforman su patrimonio.

Es decir, se entiende que a los fines de cuantificar la variable que tradicionalmente se

ha entendido, representa más cabalmente el nivel de bienestar económico y la
capacidad contributiva: de las personas, deberían computarse además de los ingresos
percibidos por salarios, intereses, beneficios empresariales etc. la ganancia realizada o
no- que proveniente de los cambios en el valor de los activos incrementa la riqueza
del contribuyente.

Del mismo modo deben ser considerados aquellos conceptos que, como el valor
locativo de la casa habitación se corresponden con la renta imputada- que generan los
activos poseídos y de la cual evidentemente se apropia su dueño en lugar de ser objeto
de una transacción de mercado.

La idea subyacente, es que toda forma de acrecentamiento a la riqueza neta del

contribuyente configura una expresión de capacidad contributiva y como tal debería ser
computada dentro de la base imponible de un impuesto como el que acá se analiza. En
este enfoque merecen la misma consideración, es decir debieran ser. incorporados en el
cálculo, tanto los ingresos normales o esperados, como los inesperados e aleatorios, los
permanenteso regulares, como los resultantes de hechos o circunstancias fortuitas, los
provenientes de la participación en el proceso productivo como aquellos cuya
percepción es Independiente de las acciones o decisiones de su titular, y con
prescindencia de si se aplican al consumo o se destinan a incrementar el capital del
contribuyente.

Desde este punto, teniendo en cuenta los usos o destinos posibles de la renta
de un contribuyente puede arribarse a la siguiente reacción o ecuación de la
renta:

R= C+ ΔW

Donde

R = Renta
C= Consumo

Δ W= Variación positiva o negativo del patrimonio.

De este modo, resulta posible como lo propuso en su momento H. Simons, por lo menos
desde un punto de vista teórico o conceptual, definir la renta a los fines de su imposición
como la
suma de los dos conceptos señalados: i) el consumo cualquiera fueran sus formas y ii)
los incrementos -o disminuciones, en su caso patrimoniales del contribuyente en el
transcurso de un período, que como se vera más adelante, se denomina ejercicio fiscal.

A partir de allí, resulta necesario en orden a precisar el alcance del concepto, indagar
acerca de ios elementos señalados como componentes o integrantes de la renta,
refiriendo a las formas alternativas que pueden asumir; bajo la óptica del principio de
equidad que vale recordarlo, da esencialmente sustento a esta forma de imposición.

En ese sentido, en relación al variable consumo no pueden dejar de precisarse por lo

menos las siguientes formas o maneras que puede asumir:

I) la adquisición de bienes y servicios en el mercado.

ii) la apropiación de bienes de propia producción (o autoconsumo en algunas acepciones)

iii) el uso de bienes de consumo durable

En relación a la manifestación de consumo referida en primer término, probablemente

no caben demasiadas adoraciones, en el sentido de que puede decirse que es quizá la
manera más habitual en que las personas satisfacen sus necesidades, además de no
ofrecer en principio mayores dificultades su cómputo. Probablemente el único aspecto
de interés -desde un punto de vista teórico- lo presenten los consumos asociados a
retribuciones en especies que pudiera recibir el contribuyente por parte de su
empleador, en lo que respecta al criterio aplicable para su valoración.

La situación que se presenta cuando una persona cubre sus necesidades de consumo
produciendo para si mismo y al margen de una transacción de mercado, (autoconsumo)
reviste de alguna complejidad a la hora de su determinación, habida cuenta que se trata
de formas de difícil detección y de no menos complicada solución al momento de valuar
los bienes y servicios de que se trate.

Bajo una elemental noción de equidad, no caben dudas de que estas manifestaciones
de consumo que tienen la misma naturaleza que cualquier otra, merecen el mismo
tratamiento, es decir deben ser consideradas. De otro modo se habría de producir una
evidente discriminación en contra de las personas con una marcada especialización en
sus aptitudes o habilidades frente a otras que son capaces de auto proveerse de una
parte significativa de lo que necesitan consumir.

El uso y disposición de un bien de consumo durable categoría que a los estos fines
comprende entre otros, el caso de la casa -habitación y que corresponde señalar como
quizá el más relevante sin margen de dudas constituye una forma o expresión de
consumo que no puede dejarse de lado si lo que se pretende es ajustarse del mejor
modo posible a la estricta observancia del principio de equidad. En efecto, si se
considera que el consumo en vivienda es igualmente satisfecho por quien, siendo
inquilino debe contratar la locación a través de una operación de mercado
-comprendida por lo tanto en el punto i) referido- como por aquel que ocupa su propia
casa, la conclusión inmediata es que ambas formas son equivalentes y corresponde
imputar como renta del propietario-ocupante, el valor locativo.

El otro término de la ecuación de la renta presentado o sea las variaciones

patrimoniales, debe advertirse también que pueden manifestarse de distintas maneras.
Dicho de otro modo, existen diversas causas o motivos que explican las modificaciones
cuantitativas experimentadas por el patrimonio de una persona a lo largo de un período.

Aparte de las mas frecuentes situaciones que dan lugar a los movimientos patrimoniales,
como son los que se vinculan por ejemplo con la adquisición o venta de activos, o la
cancelación o asunción de deudas que no ofrecen mayores dificultades para su
comprensión, la otras causales de variación patrimonial son de mayor interés des
poseídos. un punto de vista teórico; ellas se refieren a los cambios en el valor de los
activos -opasivos-

En ese orden de ideas, cabe en primer lugar mencionar que una definición comprensiva
de renta no puede desconocer que la riqueza neta -el patrimonio de una persona, habrá
necesariamente de experimentar variaciones en los precios relativos por el
funcionamiento de las mismas reglas del mercado, ante la Ocurrencia de procesos
inflacionarios que alteran el valor real de los activos financieros o las deudas contraídas
ocasionando por consiguiente, pérdidas o ganancias. En efecto, no solo las pérdidas en
el poder adquisitivo de los saldos en efectivo, derivados de los cambios en el valor de la
moneda generan quebrantos al contribuyente y como tal deben ser computados, sino
que también las transferencias de riqueza que se producen entre deudores y acreedores
producen los mismos efectos y requieren de similar consideración.

Como se mencionaba en primer término, los activos reales -o no financieros pueden

bajo determinadas circunstancias experimentar cambios en su valor de mercado, por
causales no derivadas de acciones o decisiones de su titulares, generando en
consecuencia ganancias o pérdidas -variaciones patrimoniales- que es necesario
computar atento a que en definitiva son rentas, independientemente de que se
encuentren o realizadas. Es el caso concreto de las denominadas Ganancias de Capital,
bajo cuya designación quedan comprendidos los aumentos o disminuciones en términos
reales en el valor de realización de los activos poseidos., concepto sobre el cual se
volverá posteriormente en este mismo capítulo.

El Concepto de Fuente

Aún, cuando de algún modo puede afirmarse que el concepto descripto

precedentemente constituye una definición ideal de renta a los fines de una política
social y como tal puede decirse que se corresponde con un concepto teórico-debe
puntualizarse que por diferentes razones no es el que se encuentra plasmado al menos
en su forma pura, en la legislación tributaria de los diferentes países. Antes bien, puede
decirse que frecuentemente los distintos sistemas fiscales toman como punto de partida
para el diseño del impuesto, un concepto un tanto mas restringido o limitado para
definir la renta y que usualmente es referido como "teoría de la fuente" atento a las
características que hacen a su definición.

Precisamente, este que podría llamarse también el concepto legislativo de renta, parte en
su definición de un principio de separación de la renta de la fuente de donde proviene,
como condición para que la riqueza recibida por contribuyente Puede ser objeto de la
imposición personal y progresiva excluyéndose en consecuencia según este criterio-
aquellos ingresos que no reconozcan una fuente en algún modo regular o estable, que
los genere.

Puesto en otros términos, y haciendo referencia a lo que cabria asociar con la forma en
que según la doctrina ha sido tradicionalmente definido el concepto, cabe puntualizar
como requisitos para que una corriente de ingresos pueda ser alcanzada con el
impuesto personal a la renta entre otros, los siguientes:

1) Que se trate de riqueza material susceptible de ser valuada, con lo cual quedarian
excluidas aquellas que se han dado en llamar rentas psíquicas, como el ocio en si
mismo o el placer que provoca una determinada situación.

2) Que la renta provenga de una fuente, entendiéndose por tal el desarrollo de alguna
actividad económica vinculado al trabajo y/o capital, resultando en consecuencia
excluidas las ganancias obtenidas como fruto del azar.

3) Que la fuente se encuentre habitualmente destinada hacia el propósito de producr la

renta - concepto de habilitación de la fuente , es decir no deben comprenderse aquellas
que accidentalmente pudieran ser obtenidas por el contribuyente al desarrollar una tarea,
prestar un servicio o afectar un bien al margen de su actividad habitual.

4) Que la obtención de la renta no comprometa la subsistencia de la fuente o dicho de

otro modo que la fuente perdure al momento de apropiación de la renta, a partir de lo
cual las ganancias derivadas de la venta de activos que no constituyen el objeto de la
explotación -no corrientes se consideran excluidas. Así las ganancias de capital no
quedancomprendidas.

Como puede observarse, el criterio en su versión estricta contempla una amplia gama de
exclusiones en la definición de renta, a los fines de su sujeción al impuesto personal y
progresivo, entre las cuales merecen citarse junto al uso de bienes de consumo durable,
las ganancias o pérdidas originadas por las variaciones en el nivel de precios de la
economia y que constituyen la expresión de las transferencias de riqueza ente
acreedores y deudores consecuentes de los procesos inflacionarios.

En el mismo sentido, ocupan un lugar destacado las ya referidas Ganancias de Capital

las que como se verá ameritan una consideración muy especial atento a sus propias
caracteristicas.

Las Ganancias de Capital

Aquellas variaciones patrimoniales, que reconocen como causa el aumento en valor de

realización probable de un activo, cuya venta no se corresponde con el propósito
principal de la actividad del contribuyente, asocian con el concepto de Ganancias de
Capital y aunque el criterio de fuente presentado no les reconozca el carácter de renta
sujeta al impuesto personal, no puede desconocerse que su obtención constituye una
manifestación de capacidad contributiva, atento a que por generar capacidad de
consumo son fuente de bienestar económico.

En otras palabras, debe tenerse presente que no resulta conducente a la luz de las
consideraciones de equidad, que tales ganancias pudieran quedar al margen del ámbito
de la imposición atento a que por constituir también incrementos a !a riqueza del
contribuyente, son rentas, aunque con algunas características que las diferencian de las
corrientes o habituales del contribuyente.

Entre tales características, cobra un lugar preponderante el modo en que habitualmente

se generan y su muy frecuente carácter fluctuante o irregular. En relación a ello, cabe
en primer lugar referir a lo que constituyen las situaciones habituales que suelen dar
origen a las Ganancias de Capital, o constituyen los orígenes habituales de tales
enriquecimientos. En ese sentido debe destacarse en primer término que una parte
significativa de tales ganancias, se originan en el mayor venal que adquieren los
inmuebles como consecuencia de los procesos de urbanización y del desarrollo
económico. Lo propio ocurre con la revalorización de los títulos representativos del
capital de sociedades comerciales, en cuyo caso las políticas de retención de utilidades
que suelen adoptar las empresas determinan un crecimiento en sus valores de
realización.

En función de ello, es que suele decirse que las ganancias de capital son "un fruto del
tiempo", aún cuando su exteriorización se produzca o resulte determinable a une fecha
determinada. Y
que tal circunstancia no puede ser obviada al momento de gravarlas Junto a ello, la
dificultad para determinarlas cuando no resultan exteriorizadas a través de una
operación de mercado - cuando no se ha vendido el bien que las genero- les confiere el
carácter de irregular.

Alternativas para su tratamiento impositivo - Consecuencias

Como ya se refiriera los incrementos patrimoniales derivados de los cambios en el valor

de los activos constituyen indubitablemente una renta desde el punto de vista teórico y
como tal son consideradas por la definición de Simons, con prescindencia de que se
encuentren realizadas o no. Para su aplicación práctica, ello supondría la adopción de un
criterio de valorización permanente del patrimonio y en el caso de las ganancias no
realizadas, surgirían algunas cuestiones que resultan de interés mencionar.

Entre ellas, merecen citarse la posibilidad de que el contribuyente deba desprenderse

del bien que origina la ganancia, para poder afrontar la carga financiera que supone el
pago del impuesto. Esta cuestión, que constituye un argumento de peso para excluir las
ganancias de capital del ámbito de la imposición, ha sido objeto de debate entre los
autores, recibiendo como réplica por parte de sus detractores, que debieran aplicarse los
mismos criterios de cualquier deuda asumida por una persona, para cuya cancelación
puede resultar necesario hacer líquido un activo para afrontar el compromiso,

Otro aspecto, también en alguna medida objeto de alguna controversia doctrinaria, es el

que se refiere a que se están aplicando impuesto sobre ganancias que no se sabe si
realmente existen, aunque en relación a esta objeción puede argumentarse que con solo
llevarse a cabo la venta del activo cuyo valor de mercado ha aumentado la renta, se
concreta la ganancia objeto de la controversia.

De cualquier modo, conforme a lo ya señalado al tratar lo referido al concepto de

renta, o el caso más frecuente en el mundo real, es que las ganancias de capital no
sean consideradas formas ordinarias de acrecentamiento de la riqueza y que se
arbitren soluciones para alcanzarlas impositivamente, sólo cuando son el resultado de
la venta del activo que las generan; esto es, en orden a resolver la cuestión relativa a
su tratamiento impositivo, se las grava aplicando el "criterio de la realización" y con
frecuencia con un tributo independiente.

La circunstancia de que las ganancias de capital, resulten objeto de la tributación solo

cuando se exteriorizan a través de una operación de mercado, produce ciertas
consecuencias sobre las decisiones de los agentes económicos, entre los cuales cabe
mencionar lo que algunos autores denominan "efecto congelamiento" de las inversiones.
El mismo hace referencia, al modo en
que pueden reaccionar los tenedores de activos, ante la presencia de un gravamen
que deberán soportar si realizan la ganancia, es decir, si venden el bien que la
origina.

Puesto en otros términos, puede afirmarse que como consecuencia del impuesto,
resultara bastante probable que los agentes económicos tomen decisiones en el sentido
de "congelar" su estructura de activos, de modo de no exteriorizar los aumentos de
valor de los bienes y evitar el impuesto por lo cual no se producirá su venta.

Por otro lado, cabe advertir como otra consecuencia de la aplicación del criterio de
realización referido, su carácter de irregular o no permanente, que asume la ganancia,
con todo lo que de ello deriva y que en definitiva constituye, un fundamento más, para
concederles un tratamiento impositivo más benigno. Si por otro lado se tiene en cuenta,
que muy probablemente las ganancias de capital se corresponden con los sectores de
altos y medianos ingresos, puede concluirse en que cualquier tratamiento al margen de
la imposición progresiva habrá de comprometer visiblemente la equidad en el sentido
vertical- del sistema.

Las rentas según origen Aunque no unánimemente aceptada por los autores, existe una
fuerte corriente de opinión en el sentido de que no todas las formas en que puede
asumir la corriente de riqueza de un individuo, exterioriza idéntica capacidad
contributiva, sino que resulta conveniente a los fines de su imposición, distinguir las
rentas según su origen,

Es decir, se propone establecer clases o categorías de rentas para aplicar a cada una de
ellas por separado un tratamiento impositivo particular, ya sea a través de alicuotas
diferentes o mediante la aplicación de deducciones especiales o ambas cosas
simultáneamente. Es lo que corrientemente se conoce con el nombre de "Sistema
Cedular" para gravar la renta.

El principio en que se sustenta el sistema, parte del concepto de que cuanto menos, a
los fines de la política tributaria y a la luz de las consideraciones de equidad resulta
necesario diferenciar aquellas rentas que provienen del trabajo humano -las
denominadas rentas ganadas- de aquellas que se originan por la asociación de capitales
a la actividad economica -o rentas no ganadas.

La distinción propuesta puede encontrar -según sus sostenedores diversos

fundamentos, entre los cuales merecen citarse los que se refieren por ejemplo, a la
previsibilidad de que gozan las rentas no ganadas, en el sentido de no estar sujetas a las
contingencias que pueden afectar a quienes dependen de su trabajo personal como las
que afectan a la salud humana. Ello con Independencia de los seguros que con el fin de
su cobertura puedan contratarse.

Del mismo modo, cabe hacer mención entre otras diferencias, a aquellas cuestiones
relativas las disposiciones del gravamen, que en el caso de la rentas no ganadas y a
través del computo de las depreciaciones, hacen posible el recupero del capital -fisico-
invertido y que obviamente no tienen lugar en io que se refiere a la actividad humana,
donde la capacidad de generar renta también disminuye con el tiempo.

Ello no obstante y como se señalara, resulta posible encontrar en la literatura posiciones

que rechazando la consistencia de los fundamentos referidas, sostienen la conveniencia
de prescindir de diferenciación alguna en el tratamiento impositivo aplicable a Las
rentas. Antes bien, sustentan que para preservar la naturaleza personal y progresiva de
gravamen corresponde totalizar las rentas de un contribuyente aplicando una estructura
de alicuotas y deducciones personales, esto es estructurar el gravamen adoptado el
"Sistema Global

LA IMPLICANCIA DEL TIEMPO EN LA DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO

Ante la circunstancia de que, como ya se viera, la materia imponible del Impuesto a la

renta se corresponde con un concepto de flujo y no de un stock, surgen ciertas
Cuestiones ligadas a la estructura del gravamen que en principio se asocian a dos tipos
de problemas.

El primero de ellos para ponerlos en algún orden, aparece como consecuencia de la

necesidad de establecer el momento en que procede efectuar el cómputo de la renta y
establecer el período que comprenderá el calculo a los fines de determinar la obligación
tributaria. Tal cuestión, hace referencia a la definición de lo que se conoce como
período fiscal lleva implícita la necesidad de definir en primer término el criterio de
Imputación a cada periodo, de los conceptos de ingresos y gastos que hacen a su
determinación. La restante cuestión hace alusión al problema de las rentas irregulares

La imputación de ingresos y gastos a cada periodo

Con el propósito señalado la técnica tributaria suele adoptar alguno de los criterios
desarrollados por la ciencia contable, entre los cuales pueden mencionarse el método
de lo Devengado, el criterio de Percibido o sus variantes y combinaciones.

El método de lo Devengado, parte del concepto que como producto de las transacciones
que lleva cabo un contribuyente, siempre es posible determinar un resultado y ello con
prescindencia de que se cobren las utilidades o se eroguen las perdidas. Tal resultado
surgirá en consecuencia de computar los ingresos atribuibles al período en que se llevan
a cabo las transacciones y de la correspondiente apropiación de los gastos o erogaciones
de acuerdo al
momento en que corresponde que incidan. Es así que conforme a este concepto, la
utilidad bruta será el resultado de computar el costo de v procedimiento y detraer su
resultado de las ventas del periodo en todos los casos con independencia de los cobros
o pagos:

Utilidad Bruta = Ventas - Costo de Ventas

Costo de Ventas = Exist. Inicial + Compras -Exist. Final

El paso siguiente consiste como se sabe, en computar los gastos que deben ser
apropiados al período y a tales efectos es irrelevante el que se encuentren o no
cancelados. A titulo de referencia merece citarse como un caso típico de la aplicación
del criterio de lo devengado, aquello que se vincula con la manera de reflejar en los
resultados de una empresa el costo de los activos fijos afectados a la explotación, esto
es, la determinación de las Depreciaciones del periodo. Estas son la expresión de un
costo que se devenga anualmente, de modo independiente de la forma de pago en que
se convino la adquisición del bien que k dio origen.

La aplicación del método de lo devengado puede producir en la determinación del

impuesto ciertos efectos no deseados. Entre ellos, merecen citarse los que se refieren a
la circunstancia de que como consecuencia de su aplicación y en el caso de ventas a
plazos puedan tener que pagarse impuestos por utilidades que serán percibidas en
ejercicios futuros imponiendo de esa manera una carga financiera al contribuyente. E
inconveniente referido, encuentra a su vez una objeción adicional -en opinión de
diversos autores- cuando se considera la posibilidad de que la operación comercial
resulte incobrable.

A idéntica conducción puede arribar a su vez, si considera la posibilidad de que la

acreencia derivada de venta financiada, se deprecie como consecuencia de un proceso
inflacionario y no se contemplen ajuste por cambios en el nivel de precios por parte de
la norma tributaria.

Como una variante del método referido puede citarse el criterio de lo Devengado
Exigible, cuya aplicación más concreta puede verse en la manera de imputar los
intereses asociados a una operación financiera que como se sabe se devengan con el
transcurso del tiempo- en la que se convengan los plazos para su pago o cobro.
Conforme al criterio, los intereses se deben imputar teniendo en cuenta los
vencimientos pactados y por ende con prescindencia de la mora del deudor en
cancelarlos.

El método de lo Percibido, hace alusión a que los ingresos deben imputarse al periodo
en que efectivamente resulten cobrados, con lo cual si bien se soslayar algunos de los
problemas propios del criterio de lo devengado. En esta variante el procedimiento de
cómputo de la
utilidad deja de ser un mecanismo de determinación del beneficio económico real,
como se corresponde con la naturaleza del Impuesto, para derivar en un concepto
eminentemente financiero, de allí que sólo se recomiende su aplicación a un reducido
espectro de actividades economicas,

Existen por otra parte, un conjunto de sistemas de imputación que podrían englobarse
bajo la denominación de Mixtos, porque en alguna medida son el resultado de la
combinación del criterio de lo devengado y el percibido; entre ellos merecen citarse
aquellos que se basan en el principio de prorratear cada período, admitiendose al efecto
variantes según se trate de:
• Prorratear la utilidad bruta de cada operación en proporción a los cobros
percibidos en cada periodo, e imputar los gastos con el criterio del
devengamiento obien

• Distribuir la utilidad neta atribuyendo a cada ejercicio en que se efectúen los

cobros, la proporción -resultante del prorrateo- de los ingresos que conforme al
cómputo efectuado en el momento de la transacción, se corresponda con la
utilidadneta.

Bajo el primero de estos sistemas, determinar la utilidad bruta requerirá establecer en

cada operación el coeficiente resultante de relacionar la utilidad bruta (Vtas - Costo de
Vtas), con el importe de la venta o transacción económica (UB/Vtas), para aplicarlo
posteriormente a cada uno de los cobros que en los ejercicios sucesivos de ellas se
realizan. El paso siguiente consistirá en determinar la utilidad neta de cada periodo
imputan los gastos cadá ejercicio conforme al criterio de lo devengado.

El mecanismo de determinación en el caso del prorrateo de la utilidad neta, es en

esencia similar para el método referido en primer término, con la diferencia de que hay
que operar directamente con el coeficiente de utilidad neta sobre ventas (UN/Vcas); es
decir deduciendo de la utilidad bruta también los gastos imputables al momento de la
transacción, para luego efectuar el prorrateo del modo referido.

Las rentas fluctuantes o irregulares

Para entender la naturaleza del problema que presentan las rentas irregulares, es decir
aquellas que no son obtenidas de un modo constante a través del tiempo, es necesario
en primer término recordar la naturaleza eminentemente personal del tributo en cuya
conformación se destacan nítidamente dos elementos los cuales serán tratados mas
adelante1) las deducciones permitidas en la base imponible 2) la estructura
progresivas de alicuotas que le resultan aplicables.

El nudo del problema consiste en la desigualdad de trato que recibe un contribuyente

que obtiene sus rentas de un modo no constante -o irregularmente- frente a otro que
detentando un mismo nivel de base imponible a través del tiempo, termina soportando
menor impuesto. Se trata de una situación en la que, por tratarse de un impuesto con
deducciones permitidas y sujeto a la aplicación de alicuotas progresivas, queda
comprometida la vigencia del principio de equidad en el sentido horizontal, desde el
momento en que dos personas que en principio se encuentran en igual situación en un
determinado lapso del tiempo, porque tienen la misma renta al cabo de los años, deben
soportar desigual carga impositiva por lo antes expuesto y el concepto anual de la renta,
sujeta a imposición.
La inequidad resultante, tiene lugar porque quien percibe rentas fluctuantes puede no
tener la posibilidad en algún o algunos periodos de hacer uso de la deducción en su
totalidad, ello a consecuencia de que su base imponible resulta inferior a ésta; situación
desventajosa que no puede compensar en otros períodos en que su renta fuera mas alta.
Lo que no acontece con quien obtiene ingresos de un modo más constante a través del
tiempo.

Del mismo modo, resulta fácil comprender que no puede existir equivalencia entre el
monto de la carga tributaria que soportan dos personas, cuando una por sus rentas
constantes, queda sometida año tras año al mismo nivel de alícuotas y a la otra le
comprenden alícuotas bajas o nulas en un periodo de poca renta y muy altas o máximas
cuando sus ingresos se elevan.

Mecanismos de Solución

a) Sistema de Promedios Móviles

Una relativa neutralización del problema puede alcanzarse permitiendo al contribuyente

nivelar sus bases imponibles mediante la utilización de un sistema de promedios
móviles con base por ejemplo a un periodo de tres años. Bajo un mecanismo como éste,
la renta neta de cada año surgirá de la suma correspondiente a los últimos tres (o menos
si el contribuyente recién ingresa al sistema) y su división por ese número, para luego
ser detraida en el monto de las deducciones permitidas.

Un sIstema de esta naturaleza logra en cierta medida atemperar el problema, aunque

no sin generar algunas dificultades para el contribuyente, que como consecuencia del
efecto
"arrastre" propio de un sistema de promedios, deba tener que afrontar la carga
de los impuestos en un periodo en que no obtuvo ingresos.

Del mismo modo se suele sostener que la aplicación de un sistema como el que se
describe, conspira contra la deseable flexibilidad del Impuesto, cuya recaudación se
entiende debe acompañar las fluctuaciones nominales de la renta nacional si se rescata
su naturaleza anticíclica y de flexibilidad tributaria.

b)Sistema de Promedio Acumulativo

Bajo la premisa de que la equidad horizontal, sola puede preservarse cuando el sistema
asegure igual suma de gravamen para los contribuyentes de igual valor actual de renta,
el Prof. Vickrey ha propuesto un sistema para corregir el problema del a renta
fluctuante, cuyas principales características son:

1). Se acumulan las rentas obtenidas por el contribuyente, a lo largo de sus períodos
anteriores,

2) Se incluyen intereses por los impuestos pagados en los periodos anterioreS.

3). se aplica para la liquidación del gravamen una escala alícuotas que tiene
incorporado un factor de capitalización conforme a una tasa de interés y el numero de
períodos que se acumulan, a los fines de su homogeneización y

4) se deduce de la obligación tributaria así determinada, el valor de los impuestos

abonados en el pasado.

Al decir de su impulsor, la aplicación del método además de preservar la equidad entre

los contribuyentes, con prescindencia del modo en que perciban sus rentas, no
compromete la flexibilidad del sistema, no deja deudas pendientes del contribuyente
con el fisco y entre otras cosas resulta neutro respecto de las decisiones de anidar o
posponer rentas que pudieran asumir las personas como modo de modificar la carga
impositiva.

c)Promediación para Ganancias de Capital

Como ya se señalara las ganancias de capital dadas sus características son generalmente
sustraídas del ámbito de la imposición progresiva y sometidas a un tratamiento
tributario más benigno lo cual merece objeciones desde el punto de vista de la equidad
en el sentido vertical, habida cuenta de que se puede razonablemente suponer que son
percibidas en mayor medida por los sectores de medianos y altos ingresos.

Como una manera de contemplar ambas cuestiones equidad vertical e irregularidad cn

su percepción agravada por la aplicación del principio de la realización se ha propuesto
un sistema de Promediación para las ganancias de capital que teniendo en cuenta la
situación general en materia de ingresos del contribuyente operaria del siguiente modo:

1. Se divide el monto de la ganancia de capital, en el número de años en que

permaneció en el patrimonio del contribuyente, el bien que dio origen a, la ganancia,

2. El monto así cuantificado de la ganancia de capital se adiciona al conjunto

derentas normales u ordinarias del contribuyente (por honorarios, dividendos,
sueldos etc.)

3. Al importe así obtenido se aplica la tabla de alicuotas progresivas del impuesto a larenta,

4) Se obtiene la Tasa Media resultante de relacionar tributo determinado así con

la base imponible que le dio origen,

5.) El paso siguiente es la determinación del impuesto final mediante la aplicación de la

alicuota o Tasa Media obtenida a la totalidad de la renta del periodo incluyendo la
totalidad de la ganancia de capital (no la cuota).

Como puede observarse, el sistema consiste en un mecanismo para determinar una

alicuota aplicando la tabla progresiva para las rentas normales en función del
conjunto de rentas obtenidas por el contribuyente al que se adiciona la cuota o pordón
de ganancia de capital atribuible al año.

LA RENTA NETA - Los gastos deducibles

El resultado de una actividad económica, no podría considerarse una real manifestación

de capacidad contributiva, si su determinación no se corresponde con un concepto de
renta neta, entendiéndose por tal aquella que se obtiene luego de deducir de la renta
bruta las erogaciones que se efectuaron para su obtención

Tales erogaciones hacen alusión a lo que en técnica tributaria generalmente se designan

como gastos necesarios para obtener, mantener y conservar la renta y la fuente.

Simbólicamente RN = RB - G

Una primera consideración que corresponde efectuar en el análisis de este significativo

elemento de la estructura del impuesto, se refiere a la necesidad de precisar la extensión
del concepto y su diferenciación con otra definición, con la cual es posible en estos
casos establecer una cierta asociación. Más concretamente se trata de precisar, en primer
lugar, que debe diferenciarse el concepto de gasto, en cuanto se corresponde las
erogaciones efectuadas para la consecución de la renta de aquellas realizadas en
concepto de consumo, las que no pueden ser deducibles. Responden con un acto de
disposición de la renta y que por lo tanto

La cuestión así planteada, en principio parece que no ofrece demasiadas aristas para la
discusión, sin embargo es posible al menos en teoría, encontrar algunos tipos de
erogaciones que realizan los contribuyentes que asumiendo características de propias de
ambos conceptos, requieren un tratamiento particular en la legislación tributaria.

Al respecto cabe mencionar el caso de los gastos en materia de movilidad y

transporte, que deben realizar las personas para su desplazamiento desde sus hogares,
a los lugares donde desempeñan las actividades económicas que les generan la renta.
Estas erogaciones en un sentido estricto no pueden negarse que constituyen pagos
necesarios para obtener la renta, correspondiente en consecuencia atribuir es el
carácter de gastos y por lo tanto permitir su deducción.

Ello no obstante, en la práctica no ocurre así, por el hecho de que los gastos en
transporte y movilidad pueden suponerse muy correlacionados con las erogaciones
que en concepto de vivienda deben desembolsar los contribuyentes, las que
indudablemente se corresponde con actos de disposición de la renta -consumo-, por lo
tanto no deducibles.

La referida correlación, tiene lugar cuando se considera que las personas suelen
enfrentarse a la opción de elegir como residencia un lugar más próximo al de su trabajo
pagando más alquiler -o comprando una vivienda más cara- y gastar menos en
transporte o bien domiciliarse en los suburbios donde la vivienda es mas barata pero con
más costos para movilizarse.

Otro caso que presenta algún interés, se refiere a las erogaciones que con el propósito de
su educación o capacitación, realizan las personas en relación al tratamiento que
merecen en la determinación de la renta neta. Las cuestiones relevantes que aparecen
cuando se analiza este tipo de erogaciones se refieren, en primer lugar a la circunstancia
de que es bastante usual que resulten ser los padres quienes afrontan los pagos
correspondientes a la educación de sus hijos, con lo cual se diluye la correspondencia
necesaria entre la renta obtenida como fruto del adiestramiento y el gasto incurrido. En
otras palabras quien podría deducir el gasto, no es la persona que percibirá la renta que
la erogación hizo posible obtener.
Un problema de alguna similitud con el planteado, es el que se presenta cuando se
considera el caso de alguien que por pura vocación se capacita en determinada rama de
las ciencias o las artes -invierte en educación para luego dedicarse a una actividad
diferente, en cuyo caso también se rompe la necesaria correspondencia entre la
erogación efectuada y la obtención de la renta.

Alguna doctrina hasta llega a cuestionar la amplitud en que debiera definirse el

gasto en educación deducible de la renta obtenida por el egresado, en el sentido de
correspondería computarse no solo las erogaciones monetarias incurridas sino
también el costo de oportunidad del educando, mientras estuvo dedicado a
capacitarse.

Como se conoce, la actividad económica susceptible de generar rentas, requiere en

innumerables casos de la disposición de capitales bajo la forma de activos que se
afectan a la misma, resultando con alguna frecuencia que tales bienes cumplan tanto el
propósito de satisfacer tanto una necesidad de consumo como ser utilizado para un fin
productivo (vgr. el automóvil de un profesional). En tal caso se dice que se trata de un
bien de uso múltiple, en cuya cuestión los gastos asociados a su conservación o
mantenimiento no corresponden ser imputados en su totalidad a la renta gravada.
Cuando de ello se trata, se impone la determinación de una proporción -o prorrateo del
gasto- en función de la afectación que pudiera estimarse corresponde a la actividad
generadora de la renta.

El tratamiento como gasto necesario para obtener la renta, de los gastos financieros que
se abonan por préstamos o financiación recibida para el ejercicio de la actividad,
presenta algún interés desde el punto de vista teórico cuando se analiza por ejemplo el
caso de las cargas financieras que pagan las personas por los créditos hipotecarios para
la vivienda. Al respecto es posible encontrar posiciones doctrinarias en el sentido de la
inconveniencia de su deducción como gasto en el proceso de determinación de la renta
de las personas, debido a que generalmente no se considera la renta imputada del
inmueble a los fines del impuesto. El punto de partida para el análisis se apoya en
definitiva en el argumento en que solo procede la deducción de los intereses
correspondientes a la compra de un activo cuando la renta de ese activo integra la base
imponible, ya que de otra forma se produciría una indeseable asimetría en el cálculo de
la obligación tributaria.

Las Depreciaciones como gasto deducible

Un caso que cobra particular relevancia en el proceso de determinación del impuesto

correspondiente a la rentas empresariales, es el que se refiere al computo del
recupero del costo del capital físico invertido.

Concretamente, se entiende que para que el impuesto no interfiera para el recupero del
capital libre de gravámenes, debe permitirse imputar como gasto en la determinación de
la base imponible, la erogación incurrida al adquirir los bienes de capital, mecanismo
que se materializa a través del computo de las depreciaciones empresa. y
amortizaciones -normales u ordinarias- de los bienes de uso que conforman el activo de
la

Es decir, ante la circunstancia de que resultaría inconsistente la deducción total del valor
de adquisición en el momento en que esta se realiza, procede en consecuencia la
utilización de un procedimiento conducente a su apropiación a través del tiempo y ello
es se concreta al devengar el "gasto" en cada ejercicio. El monto del "gasto" imputable
en concepto de depreciación a cada ejercicio es la resultante de dos tipos de factores a
saber: a) la vida útil probable del bien y) el método de depreciación utilizado.

Con respecto a la vida útil, puede decirse que, en general, es una cuestión técnica
asociada al tipo de bien de que se trate, y en ese sentido las legislaciones suelen adoptar
los criterios que reflejan las prácticas usuales en la materia, de modo de no dar lugar a
las maniobras que pudieran utilizar los contribuyentes para disminuir la carga del
impuesto depreciando el activo en un menor numero de años. Otro aspecto de la
cuestión es el que se presenta en el caso de la obsolescencia de los bienes ante el
cambio tecnológico, lo que no resulta fácil de predecir.

En lo que atañe a los métodos o sistemas de depreciación susceptibles de ser

instrumentados para apropiar el costo de los activos a los diferentes ejercicios
económicos, cabe hacer referencia a por lo menos tres de ellos por resultar los más
usuales.

• El método lineal: que como se sabe, es aquel por el cual se calcula la

depreciación de cada ejercicio dividiendo el valor de origen del activo por el
número de años que conforman su vida útil;
• El sistema de la suma de dígitos que consiste en calcular el porcentaje o
coeficiente de depreciación anual a través de una fracción en la cual el
numerador esta dado -en orden decreciente- por los años de vida que al
momento del computo le restan al bien para concluir su vida útil y cuyo
denominador resulta de la suma de la sucesión de los n primeros dígitos o
números naturales, siendo n la vida útil probable del bien.?
• El método usualmente denominado de doble tasa sobre saldo decreciente, a
través del cual el coeficiente o porcentaje de depreciación anual se determina
duplicando la tasa que correspondería según el método lineal, pero en cada año
se aplicará sobre el valor residual del bien, esto es, el costo de origen deducido
las depreciaciones acumuladas.

Obviamente, los resultados en términos de impuestos ahorrados como consecuencia

de detraer de la base imponible las depreciaciones de los bienes de uso, no habrán de
ser independientes del método utilizado para calcular las y la pregunta sería cuál de
ellos resulta más conveniente para el contribuyente. En la búsqueda de una respuesta
se impone la elección de alguna regla o técnica que resulte conducente a los fines de
una comparación.

En tal sentido, un principio o técnica de indudable consistencia debería reconocer que

lo que se pretende comparar no es otra cosa que flujos que, como tales, se desarrollan a
través del tiempo, esto es, las depreciaciones atribuibles a cada uno de los ejercicios
correspondientes a la vida útil del bien en su momento de uso. De allí que el propósito
del análisis, no es otro que comparar la corriente de depreciaciones asociadas a un
activo, a lo largo de su vida útil, por lo que corresponde desde el punto de vista técnico,
obtener una conclusión consistente en la determinación su valor actual y por ende la
depreciación que le corresponde. En ese sentido, el método más conveniente para el
contribuyente, será aquel que más ahorros de impuestos genere, de modo que arroje un
mayor valor actual para la corriente de depreciaciones futuras.

De la aplicación de una regla tal como la enunciada a cada uno de los métodos de
depreciación presentados surgiría una conclusión tal como ésta:

Bajo el método lineal, se obtendrá el valor actual más bajo para la corriente de
depreciaciones futuras resultando en el sentido expuesto, el menos conveniente, a la vez
que si se comparan los resultados de aplicar los otros métodos no puede obtenerse una
respuesta concluyente debido que ello dependerá en cada caso, de cuan extensa sea la
vida útil del bien.

Una cuestión en cierto modo diferente a la hasta aquí planteada, es la que se refiere a
que las depreciaciones tienen el propósito adicional, de incentivar el equipamiento y la
inversión por parte de las empresas o sea que mientras mas rápido se permite su
deducción y por ende ahorro de impuestos, mayor será el estímulo a invertir en la
compra de bienes de capital.

Es decir a diferencia del concepto presentado anteriormente en que lo que se pretende

es hacer posible la imputación del gasto incurrido en la compra del bien a medida en
que transcurre su vida útil, es posible la utilización de un instrumento de la política
tributaria para motivar las decisiones empresariales en el sentido de promover la
adquisición bienes de capital. Tal alternativa se presenta a través de las denominadas

Depreciaciones Aceleradas

Por medio de un mecanismo como el referido, la ley tributaria permite a tos

contribuyentes deducir de su renta imponible en monto resultante de depreciar él bien de
capital adquirido en un menor número de años que el que su vida útil indicaría y
concentrando la deducción en los primeros años. Como se desprende de su definición, el
mecanismo consiste en aumentar espectro de lo que resultaría de la aplicación de las
depreciaciones normales u ordinarias- el valor actual de la corriente de depreciaciones
futuras constituyéndose de esa manera un incentivo fiscal a la inversión por parte de las
empresas.

LA RENTA NETA IMPONIBLE - Las Deducciones

Determinada la renta neta, se impone la necesidad de algunos ajustes en orden a la

cuantificación de una mejor medida de la capacidad contributiva de las personas, a
partir de la cual recién se podrá calcular la obligación tributaria. Tales ajustes en la
determinación de la carga impositiva resultante, se materializan a través de quitas o
disminuciones que se permiten practicar en la base imponible, en la etapa previa a la
aplicación de la tabla de alicuotas y que en la estructura del gravamen se conocen en
general como Deducciones (D).
Efectuado su cómputo en la Renta Neta se arriba al concepto de Renta Neta Imponible (RNI).

Las Deducciones también se suelen denominar Deducciones Personales y su

inserción en la estructura del Impuesto Personal a la Renta, responde a un conjunto
de propósitos u objetivos, entre los que pueden destacarse:

1) Proteger a los sectores de bajos ingresos excluyéndose de la obligación de ingreso del

tributo; tal es lo que ocurre con los perceptores de rentas de nivel inferior a los montos
fijados por la legislación como Mínimos no Imponible. Como su nombre lo indican
estos importes hacen referencias a los topes a partir de los cuales nace la obligación del
tributo y se supone que en su definición son considerados los egresos, que se
corresponden con las necesidades mínimas vitales del contribuyente. Se entiende que la
exteriorización de una real u objetiva manifestación de capacidad contributiva tiene
lugar una vez satisfechas tales necesidades.

2) Introducir en el proceso de determinación del impuesto, un elemento que posibilite

adecuar la carga Resultante al tamaño y composición del grupo familiar del
contribuyente. En efecto, ello se comprende cuando se considera que bajo el término
Deducciones se engloban conceptos tales como los que en la técnica tributaria
responden genéricamente a las denominaciones de Cargas de Familia y que tienen como
propósito diferenciar enel
tratamiento impositivo aplicable, a quienes deben mantener personas a su cargo, de
aquellos que no pasan por esas circunstancias, en el entendimiento de que las
capacidades contributivas necesariamente no son semejantes.

3) Reducir costos de administración del impuesto, desde el momento en que al.

permitirse la deducción quedaran excluidos del padrón de contribuyentes -y de dar
cumplimiento a sus obligaciones fiscales aquellos cuyos ingresos resultan inferiores al
monto que la ley establece. De allí que la economía de gastos comprende tanto los
denominados costos de administración a cargo del fisco como las erogaciones de
cumplimiento por parte de los contribuyentes.

4) Acentuar la progresividad de tributo, como consecuencia de la circunstancia de que

la base imponible sobre la que se aplican las alícuotas (RNI) habrá de representar una
proporción creciente de la renta neta del contribuyente a medida que esta aumenta. O
en otras palabras, que la parte o porción de la renta protegida por la deducción,
disminuye a medida que aquella crece. Cuestión que ya se analizara al tratar el sistema
de progresividad por deducciones en la base.

Efectos de la deducción - Mecanismo Alternativo

La aplicación de un sistema de deducciones en el Impuesto a la Renta se traduce en un

ahorro de impuestos para el contribuyente que atento a los elementos propios que
conforman su estructura no tendrá las mismas consecuencias sobre los diferentes
perceptores de rentas. En efecto, puede, demostrarse que, dada la conformación de la
escala de alícuotas que implica una mayor tasa de imposición, a medida que crece la
renta, el ahorro de impuestos será mayor en términos absolutos para aquellos que se
ubican en

En símbolos: RNI = RN-D

tramos superiores de la tabla si se emplea el método de deducción en la base. Ello puede

verse recurriendo al esquema de determinación del impuesto oportunamente presentado,
a saber:

I = RNI * t= (RN - D) *t (1)

A partir de lo cual también puede escribirse: I =R N*t - D*t

donde el ahorro de impuestos quedaria representado por el producto de D*t en el que

intervienen dos elementos de diferente naturaleza: la Deducción (D), que es fija para
cualquier
nivel de base imponible y la tasa legal del tributo) que es creciente con la renta. Del
producto de ambas magnitudes resultará una magnitud también creciente con la renta, o,
dicho de otro modo un ahorro de impuestos mayor para los que percibiendo más alta
renta están sujetos a tasas impositivas más elevadas.

Atento a la posibilidad de que un resultado de tal naturaleza, puede resultar

cuestionable desde del punto de vista de la equidad en el sentido vertical, es que se
suele proponer métodos alternativos para el computo de las deducciones
personales.

Entre ellos merece citarse el que consiste en reemplazar el sistema de permitir una
quita o disminución en la base, por un crédito de impuesto fijo para todo nivel de renta
es decir, aplicar la escala de alícuotas convenientemente redefinida, al concepto de
renta neta y permitir computar contra la deuda asi determinada, un crédito fijo el que
podría establecerse conforme al nivel de ahorros de impuestos que bajo el sistema
cuestionado tienen las personas de menores ingresos.

En simbolos: I= RN *t - CF

Otra variante, sin variar el sistema cálculo del impuesto -reseñado precedentemente en
(1) o sea deducción en al base, se fija un sistema de reducción en el cómputo de las
deducciones, a través de la aplicación de un coeficiente o porcentaje decreciente a
medida que crece la base imponible. En otras palabras, el sistema consiste en que
estando fijados los montos de las deducciones, éstos deberán ser multiplicados al
momento de su aplicación para el cálculo utilizarse plenamente o sea del impuesto, por
un factor de corrección, que por ejemplo podrá el 100% para las rentas ubicadas en el
primer tramo de la escala de alícuotas, del 90% para las del segundo, del 80% para las
del tercero y así sucesivamente hasta quedar en el 0% para el último tramo, en cuyo
caso los contribuyentes comprendidos en él perderían el derecho al computo.

LA DEFINICIÓN DEL CONTRIBUYENTE

La elección de la unidad contribuyente en el impuesto a la renta, constituye una

discusión en donde no se ha logrado un absoluto consenso y que adquiere importancia
por sus implicancias sobre la equidad y efectos en la actividad económica de los
contribuyentes.

El caso de las personas físicas

La definición del contribuyente del impuesto a la renta, adquiere relevancia dado el

carácter personal del impuesto y los elementos que, consecuentemente, componen su
estructura, esto es, la existencia de deducciones aplicables a la base imponible y la
conformación de la escala de alicuotas progresivas. Las maneras de abordar el problema
básicamente giran en torno a la adopción de algún criterio o alternativa entre las que se
destacan: a) definir el contribuyente como persona individual y b) constituir al
matrimonio en sujeto del impuesto.

La solución del contribuyente individual

Cuando se opta por definir como contribuyente a la persona individual con

prescindencia del núcleo familiar a que pertenece se obtienen algunas ventajas entre las
cuales cabe mencionar la simpleza del método, particularmente en lo que se refiere a
que se evitan algunas complejidades en el texto legislativo.

Ello no obstante deben tenerse presente que quedan ciertas cuestiones, de mayor o
menor trascendencia, sin resolver como por ejemplo el criterio con el cual deberán
asignarse en una pareja los ingresos de carácter ganancial o provenientes de bienes
adquiridos con posterioridad al matrimonio, presentándose al efecto, la alternativa de
atribuir toda la renta de ese origen a uno de los cónyuges o distribuirla en partes
iguales entre ambos.

Otro tipo de cuestión, se plantea con la necesidad de prevenir mecanismos de evasión

por parte de los contribuyentes por vía de la transferencia ficticia de rentas de un
cónyuge al otro, como modo de evitar la progresividad del impuesto, lo que puede
resultar posible especialmente en el caso de los ingresos de capital (rentas no ganadas).
Lo propio puede ocurrir en el caso de actividades que desarrollen complementariamente
los esposos, por vía de la asignación de importantes sueldos por parte del titular a aquel
que lo secunda en la tarea, con lo que la renta del primero se verá disminuida por el
gasto con el consecuente ahorro de impuestos no compensado -dado progresividad de
las alicuotas por el incremento del tributo de quien "recibe" el sueldo.

Desde otro punto de vista, la aplicación de una solución del tipo como la que se
describe conducirá a una mayor carga impositiva para una familia si toda la renta de
que dispone la percibe uno solo de los cónyuges, en comparación a la alternativa de
que la tuvieron entre los dos, lo cual constituye una objeción de peso al momento de su
consideración.

ii. La sociedad conyugal como contribuyente

Cuando para la definición del contribuyente se opta por la alternativa de constituir a la

sociedad conyugal como sujeto del impuesto, se soslayar la mayoría de los problemas
anteriormente reseñados lo que le otorga al método una considerable ventaja. Ello no
obstante, debe destacarse que como la obligación tributaria es conjunta, puede aumentar
respecto de la que pagaría cada cónyuge por separado, se estaría penalizando la decisión
de contraer matrimonio; aunque tal diferencia -al decir de algunos autores de no ser
significativa pudiera resultar justificada por las economías que implica compartir los
gastos de subsistencia, como por ejemplo el relacionado a alquiler de vivienda o por
caso de electricidad para iluminación de una sala de lectura o esparcimiento.

Atento a ello se planteo ante la necesidad de no aplicar un trato desigual a los

contribuyentes solteros, ni conceder demasiadas ventajas frente a aquellos resulta
pertinente definir una escala de alícuotas y deducciones especial aplicable a la sociedad
conyugal y por lo tanto de menor incidencia que la correspondiente a los
contribuyentes solteros. Respecto a ello una cuestión adicional se plantea cuando
deben considerarse la situaciones que pueden presentarse cuando uno deciden unirse en
matrimonio dos personas de ingresos muy desiguales, de modo de que el sistema no
opere como un incentivo a formalizar parejas como una manera de abonar menores
impuestos.

Una solución alternativa puede abordarse estableciendo que cada cónyuge declare la
mitad de los ingresos de la pareja con lo cual al nivelar las bases imponibles por efecto
del promedio, pueden resultar con ventajas aquellos que siendo perceptores de rentas
altas se casan con una persona de ingresos bajos.

Las sociedades comerciales

El impuesto a las rentas, tiene esencialmente por objeto gravar los ingresos de las
personas naturales, pero no puede dejar de considerarse que una proporción importante
de la actividad económica y por lo tanto de la generación de renta, se lleva a cabo a
través de empresas que se organizan jurídicamente bajo alguna de las formas societarias
contempladas en la legislación comercial vigente.

A partir de tal circunstancia conviene destacar algunas de las ventajas que reportaria
definir como contribuyentes del tributo a esos entes jurídicos, entre las que merecen
citarse aquellas inherentes a la posibilidad que ofrece para alcanzar las rentas retenidas
por las empresas y que por lo tanto los accionistas no disponen bajo la forma de
dividendos.

Ello no obstante, la inclusión dentro del sistema de imposición a la renta de un tributo

específicamente instrumentado para gravar las ganancias de las sociedades comerciales,
se presenta como una cuestión en de cierto modo debatida en la doctrina en lo que
respecta al papel que cabe atribuírsele al impuesto, o dicho de otro modo a su
justificación dentro de la estructura tributaria. Al respecto puede mencionarse que
existen al menos dos enfoques o modos de entender el rol que cumple el impuesto a los
beneficios de las sociedades dentro de un esquema de imposición que esencialmente
tiene como objeto alcanzar a la renta de las personas naturales, a saber el enfoque
absolutista" y el enfoque integracionista".

Enfoque absolutista

Para esta corriente de opinión, el impuesto a la renta de la sociedades cumple en primer

lugar el rol de captar tributariamente la capacidad de pago que, se puede sostener,
poseen estos entes juridicos de un modo independiente a la de sus integrantes,
entendiendo por tal capacidad la posibilidad que tienen de soportar el pago de los
impuestos sin caer en cesación de pagos. Es decir, se sostiene que estas personas
juridicas poseen capacidad de pago propia, y que por lo tanto están en condiciones de
ser gravadas de un modo independiente.

Por otra parte, esta teoría afirma que un impuesto aplicado a nivel de las sociedades se
puede justificar por aplicación del principio del beneficio, en el entendimiento de que
estos entes pueden establecer relaciones comerciales, operar en el mundo de los
negocios y obtener ganancias, merced al conjunto de servicios que provee el gobierno y
respecto de los cuales se constituyen por lo tanto en beneficiarios directos. Tales
servidor se asocian con el orden juridico que el Estado brinda a través de la legislación
comercial de fondo que pone en vigencia o la disponibilidad de infraestructura en
comunicaciones y transportes necesarios para los flujos comerciales etc.

Del mismo modo, también se sostiene según este enfoque que la aplicación de impuesto
a las sociedades permite disponer de un instrumento de política tributaria para alcanzar
determinados objetivos de naturaleza económica, como el de incentivar las decisiones
de inversión por parte de las empresas, lo cual resultaría muy dificultoso implementar a
través del impuesto personal aplicado sobre los accionistas, atento a que no son los que
asumen y motorizan las acciones empresariales por lo menos de manera directa.

En el mismo orden de cosas y con idéntico razonamiento, bajo este enfoque se entiende
que el impuesto puede constituirse en instrumento de regulación que permitirá imponer
límites a la concentración de la actividad económica, a través de empresas que van
creciendo y acumulando poder en el mercado, roi que el tributo puede cumplir cuando
en su estructura se
introducen escalas de alícuotas que implican mayores niveles de tributación a medida
que la renta crece, aunque ello parecerá más propio del impuesto a los beneficios
extraordinarios que se analizará en el capítulo siguiente.

De modo que, bajo el enfoque absolutista el impuesto a los beneficios de las sociedades
concebido como un tributo independiente, se fundamenta en un conjunto de argumentos
como los expuestos, que parten del concepto que tales entes jurídicos no corresponde se
les atribuya el carácter de un mero canal de distribución dividendos hada los accionistas,
sino que desde el punto de vista fiscal, cuentan con identidad propia y son importantes
agentes de decisión y actores principales de la actividad económica.

Enfoque integracionista

Este criterio sostiene que el impuesto a la renta de las sociedades, debe entenderse
únicamente como un mecanismo necesario para alcanzar en definitiva a los ingresos
personales los que deben ser objeto de imposición sin discriminar si las rentas se
hubieren distribuido o se encontraren retenidas en las empresas. En tal sentido
entonces, constituye conforme a este enfoque, un elemento de la estructura tributaria
que permite alcanzar con el impuesto a las utilidades no distribuidas.

Del mismo modo se considera que no debe discriminar o gravarse de una manera
diferente las ganancias obtenidas a través de sociedades, que las otras rentas que
obtienen las personas en el desarrollo de sus actividades económicas, es más, conforme
a este enfoque hasta puede afirmarse que si se distribuyeran la totalidad de los
beneficios no haria falta el impuesto a las sociedades,

En ese caso entonces, lo que se aplicaría sería un criterio de integración total, en virtud
del cual las sociedades no resultan contribuyentes del tributo sino que se designan como
agentes de información a la autoridad fiscal, debiendo en tal caracter comunicar al
órgano de recaudación las participaciones de cada integrante en la utilidad total de la
empresa para luego ser gravadas en cabeza de los socios con el impuesto personal con
independencia de que se hubieran o no distribuido.

Un criterio como el descripto, resulta por diversos motivos solo aplicable a un reducido
número de sociedades, en las que la identificación de los socios es un dato
permanentemente conocido por la sociedad y las transferencias de participaciones son
regularmente y en términos perentorios informadas. Tales condiciones resultan
evidentemente más propias de
las sociedades de escaso número de socios, situaciones que se verifican para las formas
societarias en las que prevalece el elemento personal en su conformación, de allí que el
sistema referido suele ser conocido bajo el nombre de criterio de las sociedades de
personas.

Con el propósito de integrar el impuesto a las sociedades, con el tributo a la renta

persona, la técnica tributaria ha desarrollado sistemas alternativos de integración que
por sus características tienen un rango de aplicación de una mayor generalidad que el
precedentemente descripto. Entre ellos pueden mencionarse:

I)Sistema de Crédito por Dividendos Pagados.

Bajo este sistema las sociedades tributan el impuesto a la renta, sólo por las utilidades
que no distribuyen, debiendo en consecuencia los socios declarar los dividendos
(supuesto una S.A.) cuando los tienen a su disposición. De este modo puede decirse que
las sociedades son sujetos del impuesto por los beneficios que a través de ella son
generados, sólo de un modo transitorio.

A tal fin, el sistema opera bajo la forma de un crédito que se permite computar a la
sociedad en la determinación de la base imponible. Así, en el hipotético caso en que la
sociedad optara por distribuir dividendos acumulados en años anteriores, en un año en
que no obtuvo ganancias, su base imponible resultaría negativa con la consecuente
acreencia contra el fisco.

A modo de ejemplo, suponiendo un caso en el que la sociedad obtuvo un beneficio neto

de $ 1.000.-, de los cuales distribuye $ 600.-, los que pertenecen a un solo accionista, las
respectivas bases imponibles serían:

II)Sistema de la Retencion
En este caso, a diferencia del anterior la sociedad es sujeto del Impuesto por luda la
renta que genera sobre la que determinará el impuesto que ingresará al fisco en carácter
de pago a cuenta de la obligación del accionista. Este es quien en definitiva estará
obligado a declarar en su base imponible el dividendo bruto (antes de impuestos) a
partir de la cual, aplicando la alícuota que le corresponde, determinará el impuesto a su
cargo. Atento a que en la determinación de su obligación tributaria, debió induir rentas
sobre la cual hubo pagos a
cuenta de impuestos por parte de la sociedad, le corresponde el reconocimiento de un
crédito por tal concepto.

Como su nombre lo especifica el sistema no tiene otro propósito que el de asegurar la

percepción de un impuesto que en definitiva es del accionista, instrumentando el
mecanismo de retención -pago a cuenta como obligación de la sociedad introduciendo
de tal modo un mecanismo de control de la evasión

A partir de la información que se consigna en la que se supone la distribución de todo

el beneficio, una alícuota para la sociedad del 30% y para el accionista del 25%, el
ejemplo seria:

Como puede verse, en el ejemplo en que la persona no posee otras rentas, la recaudación
neta ascendería a $ 250.- resultantes de computar lo que se percibiera de la sociedad y
deducir el saldo a favor del accionista. Importe que debe notarse, se corresponde con la
aplicación del 25
% -alícuota del accionista en el ejemplo- sobre los beneficios que en definitiva le
pertenecen y que constituyen su renta imponible.

III.Sistema de Crédito por Dividendo Percibidos

De alguna similitud con el sistema anterior, en cuanto a que ambos se basan en el

reconocimiento al accionista de créditos por impuestos abonados por la sociedad
generadora del beneficio, el método de imposición que aquí se describe presenta la
característica de incluir la figura de un tope o límite en el referido crédito.

En efecto, del mismo modo que en el caso anterior, la sociedad deberá tributar por la
totalidad de la renta o beneficio y debiendo el accionista induir los dividendos en este
caso netos- en su declaración de impuestos, circunstancia ésta que le darà derecho al
cómputo del crédito, el que no podrá exceder un límite tope, conforme la opción elegida
por el legislador, aplicando sobre los dividendos sea: o

a) La menor de las alícuotas (de la sociedad o del accionista) o

b) La alícuota que fije la ley

 Con datos como los del ejemplo anterior y ante la primera de las opciones -alternativa a)- el accionista
haría el siguiente cálculo:.

Como resultado de la aplicación del tope que prevé el sistema el accionista no tendrá
obligación tributaria, pero debe advertirse que por la renta generada por la sociedad ($
1.000.) estará soportando una carga fiscal del 30% superior a la alícuota que, como
contribuyente individual le hubiese correspondido.

De este modo puede decirse que el sistema impone un nivel de tributación mínimo
para este tipo de rentas, dado por la magnitud fijada para la alícuota aplicable a las
sociedades.

Por otra parte, como puede advertirse, en caso en que la alícuota del accionista fuere
superior a la de la sociedad, la obligación tributaria dejará de ser nula o, en otras
palabras la renta queda alcanzada por la tasa fijada para aquél.

Alternativa b) Con el propósito de que el nivel de imposición combinado -entre el

tributo a cargo de la sociedad y del accionista- resulte lo más próximo posibie ai que les
corresponde a los otros tipos de rentas sujetas ai impuesto personal y progresivo, las
legislaciones suelen establecer una tasa para el computo del tope en el crédito la estará
en función de las alícuotas fijadas para aquellas,

Así cuando en la legislación argentina del Impuesto a las Ganancias se fijó la alícuota
del 33% para gravar a las sociedades, el tope en el crédito que podía computar el
accionista se fijo en el 27,5% de los dividendos percibidos, tal forma que la imposición
combinada se aproxima a la alícuota del contribuyente individual que tenia un máximo
del 45%.

A modo de ejemplo, para una base imponible a nivel de la sociedad de $1.000.-

sobre los cuales paga impuestos de $330.- distribuyendo el resto se tendría para el
accionista:
Importe que sumado a lo abonado por la sociedad conformaría un monto de imposición de
$447,25, o lo que es lo mismo, una tasa media del 44,75% sobre las rentas obtenidas a
través de sociedades

En síntesis, un sistema como el que se describe da como resultado un nivel de

imposición para los accionistas, que nunca resultará inferior a la tasa fijada para la
sociedad y que por lo tanto reconoce un tramo proporcional en el comportamiento de las
tasas medias del impuesto, pero a partir de un punto - determinado por el tope en el
crédito- los dividendos no escapan a la imposición progresiva establecida para las rentas
personales.

EFECTOS DE LA INFLACIÓN

Es un hecho conocido que la inflación provoca un conjunto de efectos no deseados en el

funcionamiento del sistema económico; dentro de ellos tienen significación propia los
que se refieren al ámbito tributario. Estos se relacionan tanto a las alteraciones que se
producen en el propio mecanismo de liquidación de impuesto, como a los cambios
significativos que tienen lugar en la base de los tributos cuando la legislación no
contempla el fenómeno inflacionario, tratándose del impuesto a la renta. Las primeras
hacen alusión a las distorsiones que comprometen la equidad vertical del impuesto, al
tiempo que los segundos se refieren a los efectos sobre la equidad horizontal que
provocan los desajustes en la base imponible.

Efectos sobre la equidad vertical Se dice que la inflación lesiona la equidad vertical del
impuesto a la renta, porque al generarse cambios en el nivel de precios de la economía
no tomados en cuenta por la ley que area el gravamen, las deducciones o mínimos no
imponibles se deterioran en términos reales con lo cual personas que antes de la
inflación no resultaban contribuyentes, después de ella pasan a serlo, aún cuando sus
ingresos no hubieran experimentado ninguna mejora en su poder de compra. En otras
palabras, muchos de los que estaban protegidos por las deducciones o mínimos no
imponibles, por el solo hecho de percibir ingresos nominales más elevados, ya no lo
están.

Al mismo tiempo, por la misma causa, quienes ya eran contribuyentes antes de la

inflación se ven sometidos a una mayor carga tributaria trato por el referido deterioro
de las deducciones como por la circunstancia de verse desplazados a través de la escala
de alícuotas y alcanzados por tareas marginales mayores. En síntesis, se trata de los
efectos de la inflación sobre la escala de alícuotas y deducciones, elementos que
conforman un aparte significativa de la estructura de un impuesto de naturaleza
eminentemente personal.

Las soluciones que se proponen y que hacen suyas las legislaciones de los diferentes
países, son de dos tipos: Tas que postulan el ajuste periódico de los tramos de base
imponible que
conforman la escala de alícuotas y del monto de las deducciones, según un indice de
precios representativo de los ingresos de los distintos sectores de la economía, en primer
término, y las que consisten en el procedimiento de deflactar la renta a una moneda de
un año base, calcular el impuesto correspondiente y actualizar el tributo asi determinado
al momento presente. Este segundo método parte del concepto de que la legislación
tributaria es permanente quedando en consecuencia los valores de la escala de alícuotas
y los montos de las deducciones, fijos y expresados en moneda del año base. Desde este
punto de vista, el organismo a cargo de la administración tributaria sólo debería dar a
conocer periódicamente el índice de precios que refleje las variaciones respecto al año
base.

Efectos sobre la equidad horizontal

Cuando la legislación del impuesto a la renta, no contempla adecuados mecanismos de

ajuste y tiene lugar un proceso inflacionario, se producen necesariamente desajustes en
el cómputo de la base imponible, que son resultados de dejar comprendidos dentro de
ella, conceptos que no son propiamente ingresos - utilidades- en términos reales, sino
que se corresponden o representan la mera actualización por inflación de activos que se
poseen. Como la situación descripta afecta sólo a algunos contribuyentes mientras que
otros -dada la naturaleza de sus rentas- pueden neutralizar los efectos, se afirma que la
inflación provoca una inequidad de tipo horizontal, al discriminar entre contribuyentes
de igual nivel de ingresos pero de origen o composicion diferente.

Tal situación se comprende fácilmente si se tiene presente el tratamiento

impositivo -en ausencia de ajustes- a que quedan sometidas dos personas con
igual patrimonio pero afectados a actividades diferentes, como en el caso que se
presenta:

Dado el caso en que la legislación tributaria no contempla el fenómeno inflacionario,

serían rentas a los fines del impuesto, ios respectivos montos nominales percibidos
por ambos sujetos ($ 1.000.- y $ 2.000.

respectivamente con lo cual "B" resulta más gravado que "A", cuando en realidad la
situación de ambos es idéntica en términos reales. En efecto, mientras que "A" se
encuentra en una situación en la que su capital (el inmueble) incrementa su valor con
la inflación sin que tal incremento se refleje en ei monto dei alquiler percibido en el
período, en el caso de "B" ia mitad de io que percibe en intereses se corresponde con
la actualización por inflación del
capital. Dicho de otro modo, mientras "A" puede disponer de la totalidad de la renta
percibida preservando su capital, en el caso de "B", sólo $ 1.000.- son renta en términos
reales y el resto debiera identificarse como una devolución parcial de capital que está
percibiendo.

Pero es en el caso de las rentas provenientes de la actividad empresarial, donde el

problema planteado asume una mayor relevancia, ya que en ella se conjugan una serie
de distorsiones en la determinación de la base imponible del tipo de la planteada, que
operan en ei mismo sentido y que tienen lugar cuando no se practican los
correspondientes ajustes por inflación.

Analizar cada una de las mencionadas fuentes de distorsión resulta una alternativa
necesaria cuando se quiere presentar conceptualmente el problema y explicar
cabalmente tanto la necesidad de establecer los mencionados ajustes como ios aspectos
que éstos deberían contemplar. A tal efecto resulta sumamente útil, a través de una
presentación esquemática de ius rubros que componen el balance de una empresa,
analizar la manera en que el proceso inflacionario los afecta, provocando incrementos o
disminuciones patrimoniales y en qué medida éstos son reflejados por los estados
contables en ausencia de ajustes.

En ese orden de cosas, una primera cuestión a considerar es el caso de los Activos
líquidos. Resulta superfluo explicar los efectos de los incrementos de precios sobre las
tenencias de este tipo de activos; nadie duda que las disponibilidades se deprecian -o
pierden poder adquisitivo- con la inflación y que las técnicas contables en ausencia de
ajuste, no reflejan esa pérdida al cuantificar las utilidades. Lo propio ocurre con los
créditos aun cuando se convenga el pago de intereses al considerarse, como es usual, la
totalidad de éstos y no los percibidos en términos reales -por arriba de la tasa de
inflación como utilidad del periodo.

En lo que respecta a Bienes de Cambio, debiera tenerse presente que si bien éstos
ajustan su valor por inflación, esta circunstancia no origina ni pérdidas ni ganancias en
términos reales. Sin embargo ante la utilización de las técnicas usualmente permitida
para la valuación de Inventarios, -que dejan las unidades del stock a precios más
redentes- los balances reflejan un aumento del activo con la consiguiente
sobrevaloración de las utilidades. Esta situación queda nitidamente reflejada en el
ejemplo siguiente:

referido a las operaciones de una empresa durante un ejercicio en el que hubo una
inflación de arranque del 20%

donde la utilización de métodos de valuación del tipo FIFO daría como resultado un
costo de ventas de $50.- y una utilidad de ventas de $ 20.- la que no se corresponde con
la realidad, por cuanto el costo de reponer las unidades vendidas -y de preservar el
capital- es de $ 60.- Para expresarlo más precisamente, en el monto de $ 20.-
determinado como utilidad de ventas, han quedado comprendidos $ 10.- que no son otra
cosa que la revalorización por inflación de los bienes de cambio del stock inicial, lo que
obviamente no constituye renta en términos reales.

La utilización de métodos de valuación de inventarios del tipo LIFO hubiera

neutralizado el problema.

Cuando se trata de los activos que integran el rubro Bienes de Uso del balance, la
situación en principio es semejante a la planteada para los bienes de cambio en el
sentido de que también ajustan sus valores conforme se incrementan los precios de la
economía y que en consecuencia no producen ganancias ni pérdidas en términos reales.
Tampoco en este caso los balances reflejan ese aumento nominal del activo, pero esa
misma circunstancia determina que las depreciaciones se calculen sobre valores
desactualizados de los bienes y en consecuencia resultan cuantificados en defecto.

El caso de las Deudas o Pasivo del balance de una empresa, admite las mismas
consideraciones que las presentadas al tratar el rubro créditos: son una fuente de
distorsión en el cómputo de las utilidades, aunque lógicamente con signo opuesto. Dan
lugar a ganancias en términos reales aunque se convengan intereses, por el tratamiento
como gastos de que son susceptibles sin considerar si son o no términos reales.

Los ajustes por inflación

Puntualizadas así las fuentes de distorsión en el cómputo de las utilidades

empresariales, cuando sobreviene un proceso inflacionario, la conclusión inmediata
que surge del análisis es que se pone en evidencia la necesidad de que se permitan
ajustes por inflación, en el proceso de la determinación de la base imponible del
impuesto a la reia de las empresas.

En segundo lugar, debiera puntualizarse que el objetivo de los ajustes no es otro que el
de restablecer la equidad del impuesto y de ninguna manera puede dárseles el carácter
de compensación por las pérdidas por inflación que eventualmente podrían haber
sufrido las empresas por su propia operatoria. De la misma manera debe quedar en
claro que los ajustes no forman parte de los instrumentos tributarios antiinflacionarios.

En la presentación efectuada en el punto anterior, han quedado descriptas las principales

fuentes de distorsión en la cuantificación de las utilidades imponibles en el caso de las
empresas, que operan cuando bene lugar un proceso inflacionario y que en consecuencia
debieran ser neutralizadas por los ajustes que se instrumenten. A partir de esa
presentación es
que pueden precisarse los diferentes aspectos que debieran contemplar los ajustes, lo
que posibilitaría una definición conceptual aunque no operativa de sus mecanismos

En ese orden de ideas, debe señalarse en primer término que los ajustes por inflación
deben contemplar la aplicación de adecuados métodos de valuación para los bienes de
cambio en orden a evitar que la actualización de los valores de las mercaderías quede
formando parte de la base imponible; a tal fin debieran suprimirse los criterios que
conducen a considerar los costos de venta a valores históricos (próximos al FIFO).

Otro de los aspectos que han merecido una consideración especial y que debe
contener el mecanismo de ajuste es lo referido al cómputo de las depreciaciones a
valores actualizados.

Finalmente y como se supone la vigencia de un impuesto a la renta basado en la teoría

del consumo más incremento patrimonial -y no en el concepto de fuente- que respeta
más acentuadamente la naturaleza del gravamen a la luz de los principios de equidad de
la tributación, los mecanismos de ajuste debieran ser tales que se computen dentro de la
base imponible las pérdidas y ganancias por las tenencias de activos líquidos y pasivos.

Soluciones alternativas

I)Ajuste Integral por Inflación.

Si se recuerda que bajo la definición de renta basada en el concepto del

acrecentamiento quedan comprendidos en ella todas las variaciones patrimoniales
cualquiera sea su origen, incluyendo las que derivan de la inflación y que bajo tal
metodología al prescindir del principio en que se basa la determinación tradicional de la
utilidad utilizando la información del cuadro de resultados, se neutralizan por sí solas
las fuentes de distorsión en el cómputo de la utilidad que a su turno se precisaron
(depreciaciones, costo de ventas), se conduye fácilmente en que la aplicación lisa y
llana de este concepto constituye una solución adecuada al problema planteado de hacer
equitativo el impuesto.

Dado que el método en definitiva propone que la ganancia se determine a partir de la

comparación entre los valores del patrimonio al inicio y al final del ejercicio (como se
trata de ganancias de empresas, el valor de la componente Consumo no tiene
significación alguna), la cuestión en definitiva se resuelve a través de la utilización de
adecuados métodos de valuación para los rubros que componen el cuadro patrimonial
de manera que resulte consistente su confrontación.

En efecto, si se tiene presente que el cómputo de las depreciaciones en valores

actualizados constituiría la solución específica al problema planteado por los bienes
de uso, solo resta por
definir la manera de instrumentar un ajuste que contemple, en este caso de manera
global, las distorsiones que surgen de los rubros del Activo y Pasivo Corrientes, es decir
de los activos líquidos, los bienes de cambio y las deudas.

Con tal propósito debe recordarse que, de acuerdo a los conceptos vertidos
precedentemente, tanto por el inicio de los bienes de cambio como por el de los activos
liquidos se produce un cómputo en exceso de las utilidades; en el primer caso al incluir
las ganancias nominales representadas por el mayor valor de las mercaderías y en el
segundo al no computar como pérdidas la disminución en el poder adquisitivo de las
disponibilidades por ejemplo. Al mismo tiempo, las deudas de la empresa provocan una
cuantificación en defecto de los resultados.

En consecuencia puede decirse que, en la medida en que la sobreestimación de las

utilidades que se origina en los rubros del Activo Corriente se compense con la
subestimación de las ganancias que se generan en el Pasivo Corriente, las distorsiones
provocadas por la inflación se neutralizan entre sí y no resulta necesario aplicar ajuste
alguno salvo el que se refiere a las depreciaciones ya comentado. Esto va a ocurrir
cuando el Activo Corriente se iguale al Pasivo Corriente.

Por el contrario, cuando la diferencia entre ambos rubros resulte positiva, lo que implica
que las utilidades computadas en exceso superan a las tomadas en defecto,
corresponderá neutralizar globalmente tal sobrevaloración de las ganancias restando a
tal fin de las mismas el importe que resulte de multiplicar la tasa de inflación del
período por la diferencia entre el Activo Corriente y el Pasivo Corriente, ambos al
 inicio.

En símbolos:

Base Imp.= Utilidades/Balance-Correc.Deprec.-Ajuste por

Inflac. Donde:

Ajuste por Inflac. tasa inflac.x (Act.Corr.inic.-Pas.Corr.Inic)

donde se desprende que el ajuste también puede resultar positivo, y deba sumarse a la
Utilidad para obtener la base imponible, situación que tendrá lugar cuando el Pasivo
Corriente supere al Activo Corriente).

Esta metodología para contemplar los efectos de la inflación en el proceso de

cuantificación de la base imponible de las empresas en el impuesto a la renta, presenta
evidentes ventajas
desde el punto de vista operativo y es por ello que se instrumentan generalmente como
paso previo a la aplicación de métodos más exactos y por lo tanto más eficaces pero
también más complejos como los presentados más arriba. Dada la naturaleza del
mecanismo y el principio en que se basa se denomina Ajuste Global.

Es decir, se trata de determinar el valor del patrimonio neto de final de ejercicio en

moneda de cierre -por ejemplo- para lo cual resulta necesario expresar todos y cada uno
de los rubros que lo componen en esa unidad monetaria. Con ese propósito resulta
necesario actualizar los valores de los activos reales de la empresa -Vgr. bienes de
cambio y bienes de uso- que generalmente están a valores no corrientes en los balances,
no así los monetarios que ya se encuentran reflejados a su verdadero valor.

El valor así obtenido que refleja verdaderamente el patrimonio neto al cierre al haber
quedado expresados todos los rubros en una moneda homogénea, debe compararse con
el correspondiente al inicio de ejercicio, valuado en moneda de cierre, para determinar la
utilidad en términos reales.

En consecuencia, poner en práctica un método de ajuste a partir de ese concepto

requiere de un procedimiento para ajustar los rubros del balance que permita
reexpresarlos en una moneda homogénea para poder efectuar la comparación y
determinar el resultado.

II)Ajuste Global por Inflación

Un método alternativo parte del concepto de que la información que brinda el cuadro de
resultados presenta, como ya se vio, distorsiones que por vía de ajustes pueden ser
puntualmente o globalmente neutralizadas, según el caso.

CAPITULO 6: IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO

Introducción

En capítulos anteriores se estudiaron los impuestos a la Renta personal y a los Beneficios

Extraordinarios, que tienen común el utilizar como indicador de capacidad de pago de las
personas la medida en que, en el transcurso del año, una corriente de riqueza que su renta o
ingreso neto, fluye hacia el sujeto. En el caso del Impuesto al Patrimonio Neto se toma como
indicador de la capacidad contributiva de las personas el stock de la riqueza que poseen un
momento dado del tiempo, una alternativa para medir el bienestar económico de un
contribuyente.

Este impuesto no es el único que grava la riqueza de las personas. Existen otros tributos que
toman manifestaciones parciales de patrimonio, demostradas estas a través de la posesión de
diversos tipos de bienes que suelen tomarse como expresión de su capacidad contributiva, los
que constituyen distintas formas de la imposición en función de la riqueza. Debe
mencionarse que, desde el punto de vista de la fuente, los impuestos al patrimonio pueden ser
incluidos dentro de aquellos que gravan al factor capital, conjuntamente con los gravámenes
que inciden sobre los intereses de las cuentas de ahorro, dividendos de acciones societarias,
ganancias de capital, etc.

Los impuestos de base patrimonial pueden recaer sobre un stock, sobre la transmisión del
mismo, sea a título gratuito u oneroso, o sobre las ganancias de capital provenientes de la
revalorización de ciertos activos, como inmuebles, acciones, etc. En esto se diferencian de
aquellos otros que recaen sobre flujos o corrientes y gravan las retribuciones al factor
humano, como es el caso de los impuestos a la renta de las personas físicas, a los beneficios
extraordinarios, a las ganancias de las sociedades, categoría a la que se pueden añadir en
cierto modo, los gravámenes o cargas sociales y patronales que inciden sobre las
retribuciones al trabajo de las personas.

EL CONCEPTO DE RIQUEZA

La primera cuestión para resolver en este tipo de impuestos es la relativa al objeto del tributo,
es decir, resulta importante precisar qué se entiende por riqueza. En términos generales debe
mencionarse que la acepción que se pretende dar en este gravamen es la equivalente al
concepto de propiedad, es decir la tenencia, posesión o titularidad legal de los activos tanto
sean físicos o financieros-, por una persona pudiendo en algunos casos adoptar el concepto de
riqueza neta en la que se deducen las respectivas deudas o pasivos. Así, se puede expresar al
Patrimonio Neto por la diferencia entre el activo que posee un individuo en bienes muebles,
inmuebles, derechos, títulos etc. y su respectivo pasivo, con lo cual, la definición en cuestión
es diferente al concepto de capital de una economía, que está conformada por los recursos
físicos y humanos que posee una nación.

De acuerdo a la definición que se adopte, diferente será el concepto de riqueza y la naturaleza

del gravamen. En términos amplios, se puede mencionar que el valor de un bien mueble está
dado por el valor actual de su renta real esperada en el futuro y en el caso de aquellos activos
susceptibles de realización, por su valor en el mercado.

Si bien la renta que percibe un individuo por su trabajo personal expresada como una
corriente monetaria también podría ser valorada con el mismo criterio ya enunciado para el
caso de la renta proveniente del usufructo de bienes muebles o inmuebles, como se verá a
continuación, el Impuesto al Patrimonio Neto, deja fuera del gravamen a los ingresos
esperados provenientes de trabajo personal, con lo cual no incluye esta categoría de riqueza
a la que comúnmente se alude como el capital humano, a diferencia de lo que en general
constituye el capital físico.

EL IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO PERSONAL

En este capítulo se concentrará la atención en el Impuesto al Patrimonio Neto (IPN) que

grava la riqueza neta individual, es decir, el acervo o capital de un individuo en un momento
determinado del tiempo. Por consiguiente, como se señalará, a diferencia del caso de los
impuestos a los ingresos que gravan una corriente o flujo, en este caso se pretende gravar un
stock, la propiedad o tenencia de bienes, a una fecha determinada.

Se trata de un impuesto directo en el sentido que está diseñado para que incida sobre el
sujeto pasivo o de derecho, independientemente de lo que pueda suceder posteriormente
con las posibilidades de traslación o la incidencia final del gravamen. A la vez, se trata de
un tributo de tipo personal dado que dentro de la estructura del tributo se tienen en cuenta
la situación del contribuyente legal, como sus circunstancias personales, familiares a cargo,
etc.

Es un gravamen que grava la posesión de la riqueza en forma periódica, por lo general en

forma anual a diferencia de lo que ocurre con los impuestos de carácter extraordinario o de
emergencia que ante determinadas contingencias o para atender situaciones especiales suelen
aplicar los fiscos o de lo que acontece con aquellos cuya materia imponible es la simple
transmisión ocasional de la propiedad y que suelen ser objeto de otros tributos.

Otras de sus características es que es un impuesto integral en el sentido que pretende gravar
la totalidad de riqueza y que además toma como manifestación de capacidad contributiva su
valor neto, es decir deducidas las deudas que pesan sobre él estos son, los pasivos.

En síntesis, se trata de un impuesto que grava lodo el patrimonio de una persona, antes que
manifestaciones parciales de riqueza como es el caso de Impuesto Inmobiliario o e
Impuesto a los Automotores, haciéndolo de manera permanente, a diferencia de los
gravámenes ocasionales o extraordinarios.

Antecedentes

EL IPN, como impuesto de tipo personal, tiene antecedentes en el siglo XIII época en la que
era utilizado en los cantones suizos pero es, sin embargo, en el siglo XX cuando comienza a
utilizarse con mayor habitualidad en países europeos. El economista inglés Nicholas Kaldor,
en 1956, propone su aplicación en Ceylan y la India y similar recomendación hacer un grupo
de expertos en El Programa Conjunto de Tributación, organizado por OEA/BID/CEPAL en
1962 en Santiago de Chile, para su implementación en países latinoamericanos.

Debe advertirse que estos impuestos a la riqueza, a pesar de su antigüedad, han ido perdiendo
importancia relativa en las estructuras impositivas de casi todas las naciones. Quizás influyen
en ello Las dificultades que se presentan entre la teoria y la práctica, como se verá
posteriormente, como así también la extensa variedad de bienes que conforman la riqueza
actual de las personas, las posibilidades de ocultamiento y sus efectos económicos que son
motivo de controversias.

Razones de equidad que justifican la aplicación de un gravamen a la riqueza

El principal argumento que utilizan los defensores de este tipo de gravamen se refiere parte
del concepto que medir la capacidad contributiva de un individuo solamente a través de la
renta, es una forma inadecuada de hacerlo además de parcial ya que tiende a discriminar
contra aquellas personas que aun no han acumulado riquezas. Sus análisis se fundan en
razonamientos como el siguiente:

Por ejemplo, si se consideran dos individuos "A" y "B" que ganan anualmente $ 5.000 cada
uno y se aplica únicamente el impuesto a la renta, ambos recibirán el mismo tratamiento desde
el punto de
vista fiscal, pero si se considera su situación patrimonial puede suceder que "A tenga 550.000
de capital y "B" $ 500 000. Por consiguiente, se considera poco equitativo tratar igual a dos
individuos que en realidad no lo son desde el punto de vista patrimonial, por lo que se
argumenta que la riqueza del segundo individuo debiera considerarse también como legitima
manifestacion de capacidad contributiva. Además se tiene que si bien ambos individuos
tienen el mismo ingreso monetario, el individuo "B" tiene mayor capacidad de pago, por los "
impidimientos psiquicos o no monelarios" de la riqueza acumulada, con lo cual la equidad
horizontal no es vulnerada al ser alcanzada por el IPN.

Por otra parte, en virtud del denominado Efecto Riqueza ocurrirá que la persona B pueda
incrementar o incremente su propensión marginal a consumir por solo el hecho de poseer
mayor patrimonio, mientras que aquel que aun no ha realizado acumulación, se encuentre
necesidad de ahorrar. Por lo tanto, puede decirse que la posesión de bienes facilita el consumo
además de la circunstancia de que en cualquier momento pueden ser vendidos incrementando
las recursos de la persona, como sustitutos de sus ingresos habituales. Asimismo, debe
reconocerse que la posesión de riqueza, otorga al individuo un mayor poder y prestigio social,
mayor independencia en sus elecciones en torno a educación, selección de su portafolio y
posibilidad de optar por nuevos trabajos. En sintesis, desde el punto de vista de la equidad, se
sostiene que el IPN es un adecuado y necesario complemento del impuesto a la renta.

La segunda razón de equidad se refiere a que el IPN castiga la tenencia de bienes ociosos
como la posesión de tierras improductivas, dinero, joyas, pinturas, inversiones de bajo
rendimiento, etc Si se compara el tratamiento a que somete a tributo a quienes poseen los
tipos de bienes, con el que le propicia el impuesto a la renta cuando es aplicado con
exclusividad, se verá la inequidad resultante de este último, ya que deja sin gravar los
patrimonios improductivos porque no generan ingresos o porque los mismos son muy
escasos.

Además, se sostiene que un impuesto a la riqueza, puede desestimular decisiones o actitudes

especulativas como puede ser la compra de propiedades urbanas o rurales a las que no se
alquila o explota porque el único objetivo es el de esperar ganancias de capital, como
consecuencia de revalorizaciones de mercado o profundos cambios en los precios relativos
propios de procesos inflacionarios. En este mismo sentido, se señala que el impuesto a la
renta, tal como se la define habitualmente, no incluye en la base imponible las ganancias de
capital, por lo que el IPN atenuaría esta falencia al gravar directamente las ganancias de
capital no realizadas.

Por otra parte, el impuesto a "los réditos" o "a las ganancias" como se lo denomina o
denominó en la Republica Argentina, discrimina en contra de las inversiones más rentables
pues las que generan pocas ganancias pagarán pocos impuestos, mientras que las inversiones
riesgosas y por consiguiente con mayor posibilidad de utilidades extraordinarias, se verán
perjudicada por alícuotas progresivas.

Otra inequidad que señala Due, se refiere a que en el Impuesto a la renta usualmente no se
grava el alquiler implícito por la utilización de la vivienda propia, el valor locativo lo que
discrimina en contra de las personas que alquilan y han decidido con su dinero por ejemplo
abrir una cuenta en caja de ahorro, de modo que sus ingresos por intereses se hallan
alcanzados por el tributo, mientras que el costo del alquiler no es deducible por tratarse de un
consumo. En cambio en el impuesto al Patrimonio Neto, cualquiera sea la naturaleza de la
riqueza neta poseída esta será alcanzada por el gravamen de modo que los contribuyentes que
optaron por una diferente estructura de activos, serán tratados de igual forma

Asimismo, los impuestos a la riqueza pueden justificarse como consecuencia de sus efectos
redistributivos pues es conocido que la concentración de los patrimonios que existen en
prácticamente todos los países es de mayor significación que la que se observa en el ingreso
de las
personas, lo cual puede ser considerada como indeseable por una alta porción de la
sociedad. Además como es obvio suponer, una fuerte concentración de la riqueza significa
en la práctica una acumulación de poder político y también de ingresos, aunque ello puede
ser atenuado por el nivel que asumen las retribuciones que perciben los recursos humanos
altamente especializados,

Por ultimo, otro elemento que se utiliza para justificar la equidad del gravamen, se refiere a
que está arraigado en la población el concepto de que los ingresos generados por la posesión
del capital requieren menores esfuerzos que los provenientes del trabajo personal -o rentas
ganadas por lo que es justo o gravar en forma similar a personas que desde el punto de vista
de los ingresos tienen Igualdad, pero no en cuanto al esfuerzo por la generación de los
mismos. En tal sentido se aduce que las rentas provenientes del trabajo personal no gozan de
previsibilidad en su percepción, ya que pueden cesar por accidentes, enfermedades o muerte,
mientras que las rentas del capital y también las denominadas psíquicas tienen una naturaleza
más permanente. En ese sentido se dice entonces, que el IPN encuentra un fundamento de
equidad ya que permite discriminar a favor quienes perciben renta del trabajo personal en
razón de encontrarse excluido del objeto del tributo el capital humano, como se puntualizara.

Criticas desde el punto de vista de la equidad

Asi como se desarrollan argumentos convincentes respecto a la equidad del gravamen

autores realizan cuestionamientos al IPN La principal crítica que se realiza respecto a
su equidad.
1)esta referida a que la carga tributaria recae sobre individuos que poseen bienes, algunos
de los cuales pueden tener pocos ingresos para hacer frente al impuesto, por lo que se
verían en esos casos obligados a vender parte de su riqueza para enfrentar a la
obligacióntributaria.

Este inconveniente se trata de solucionar a través de las deducciones por carga de familia
además de como menciona Due, existir la posibilidad de otorgar franquicias especiales por
edad avanzada o también tomar una combinación de los indicadores patrimonio y renta para
determinar a que individuos alcanzar con el gravamen.
2)Otra situación de inequidad, se presenta ante la existencia de numerosos rendimientos
provenientes de la tenencia de capitales que pueden hallarse exentos del gravamen a la renta,
como sucede con los títulos de la deuda pública, la emisión de Obligaciones Negociables por
parte de empresas o de los Estados nacionales provinciales o municipales, cajas de ahorro
etc. En ocasiones, para hacer más atractivo su compra, se lo exime también del IPN de modo
que no constituye parte de la riqueza imponible, cuando en realidad se supone que sus
tenedores estarían en condiciones de afrontar el impuesto.

3)También pueden producirse distorsiones entre aquellos individuos que ahorran en

determinados tipos de bienes, por ejemplo, la compra de inmuebles para garantizarse una
renta futura por caso de enfermedad, culminación del la edad activa, pérdida de trabajo etc.
los que son alcanzados por el IPN, respecto de aquellos que lo hacen a través de planes de
jubilación privada, seguros en caso de muerte, desempleos etc., cuyo valor no forma parte
de activo gravado por el tributo. Debe mencionar que esta inequidad se soluciona
calculando el valor actual de tos rendimientos ofrecidos por ese tipo de riquezas, pero se
podría enfrentar algunos problemas de cálculo e implementación.

4)Otro aspecto vinculado a la inequidad se refiere a las ganancias de capital, anteriormente

analizadas desde un punto de vista positivo, o como una razonen favor del impuesto.
Algunos autores sostienen que si anualmente se realiza una valuación correcta de los
bienes, este gravamen (IPN) alcanza a las ganancias de capital, que son los incrementos en
el valor de los activos que posee un contribuyente y que por lo general ya están gravadas
con un impuesto especifico al momento de su realización (Impuesto a las ganancias de
capital o ganancias eventuales).Además puede mencionar que la ganancia de capital tiene
lugar precisamente porque se difiere la fecha entre el momento en que se compra y se
vende el bien, por lo que no es justo gravar algo que no se ha concretado en una transacción
mercantil. Obviamente que puede suceder que el signo de la capitalización sea negativo, en
cuyo caso se hablará de una pérdida de capital. La inequidad puede provenir entonces de la
volatilidad de las mismas, lo que se acentúa en países como Argentina, donde las ganancias
de esta naturaleza pueden ser meras consecuencias de los procesos inflacionarios o auges
transitorios explicados por éxitos de un plan de estabilización, que hace subir los precios de
los bienes por encima de su valor de largo plazo, perjudicando de este modo a los
contribuyentes.

En Argentina también ha constituido una inequidad el tratamiento que se le da a los

patrimonios de ciertas empresas e individuos que invierten en regiones en las que rige o regía
una Ley de Promoción Industrial, como son las provincias de La Rioja, San Luis, Catamarca,
San Juan e Isla Grande de Tierra del Fuego, dejando de lado en este caso los juicios que
pueden realizarse en torno sus efectos positivos o negativos, sobre el nivel de actividad
productiva.

Limitaciones en su implementación y administración

Los análisis efectuados hasta ahora permitieron puntualizar algunas de las ventajas y ciertas
críticas que mecerían la inclusión del impuesto en el sistema tributario de un país, desde el
punto de vista de sus efectos sobre la equidad y las decisiones de los agentes económicos, sin
entrar en consideraciones respecto de los inconveniente o limitaciones que su
implementación concreta supone para la administración tributaria, tales como los que se
mencionan a continuación:

i) Ocultación de bienes

Existen determinados tipos de bienes, que por sus características son fáciles de ocultar, como
sucede con el dinero, joyas, cuentas bancarias numeradas, seguros de vida en el exterior,
acciones a portador, títulos que por sus características pueden ser registradas bajo otro
nombre direcciones ficticias. Además, como menciona Noboru Tanabe , la principal causa de
la derogación del IPN en Japón, fue el fuerte desequilibrio entre las personas que poseen
patrimonios con las características antes mencionadas y los que tienen gran parte de su
patrimonio en inmuebles, lo que hizo que en la practica el IPN se transforma en un gravamen
a la propiedad inmobiliaria. Por consiguiente para su implementación se requiere una
administración adecuada, a lo unico que puede traer es nuevas inequidades. Cabe advertir que
por estas razones y progresividad, practicamente es imposible implementar el IPN a nivel
municipal o provincial, por lo que se transforma en un recurso federal que deberia ser
coparticipado.

Otro aspecto, se refiere al diferente tratamiento que puede tener el propietario de una
explotación agropecuaria, que en numerosos casos figura a titulo personal, frente a aquellas
empresas agropecuarias conformadas como sociedades anónimas, las que podrían no estar
alcanzadas por el IPN, por ejemplo por tener domicilio fuera del país, de lo que se desprende
la importancia de definición de unidad contribuyente, aspecto que se analizará en el apartado
correspondiente de este capítulo.

ii)Problemas de valuación

En el IPN, se presenta a menudo la dificultad para determinar el correcto valor de

determinados tipos de bienes, debido a que en numerosos casos no existe ninguna transacción
de mercado que permita establecer referencias en torno a su precio de mercado. Esto ocurre
generalmente con los inmuebles que por sus características son pocos comunes, ciertas
propiedades urbanas o rurales, objetos de
arte etc. En cambio no sucede lo mismo con bienes comercializados frecuentemente, por
ejemplo con titulos o acciones que se cotizan habitualmente en el mercado.

Otro problema se presenta con la valuación de las empresas personales o de capital que no
cotizan en bolsas, a las que debe exigírseles registros contables adecuados y determinación
del Patrimonio Neto. De allí es que en algunas oportunidades se planteó la necesidad para el
caso particular de los inmuebles de instrumentar el método de autoevalúo, según el cual cada
contribuyente estima el valor de sus propiedades, pero el Estado tiene el derecho de
comprarlos cuando supone que se halla subvaluada en determinados porcentajes. Con ello se
cree que se solucionaría el problema de valuaciones, cuando en realidad se lo está
subestimando, ya que una persona no tiene los elementos técnicos suficientes para realizar sus
propias valuaciones, además de los riesgos que significa dar al Estado un poder discrecional
de comprar bienes cuando piensa un funcionario que hay una subvaluación en la declaración
de los contribuyentes.

Debe mencionarse que el problema de la valuación, se presenta en otros impuestos que

tomar la tenencia de patrimonios o su transmisión como manifestación parcial o total de
capacidad contributiva, como ocurre en el los impuestos inmobiliario, a los automotores
dada su diversidad, a las herencias, etc., aspectos que son difíciles de resolver y que atentan
contra la idea de reducir los costos de cumplimiento por parte de los contribuyentes y los
costos directos de administración por parte del Estado.

Estructura del gravamen al patrimonio neto personal

A continuación se analizan las principales características del IPN y sus diferencias

con otros gravámenes que adoptan a la riqueza como manifestación de capacidad
contributiva.

Como se señalará, el IPN recae sobre todos los activos de un individuo, netos de los
respectivos pasivos. Dado que, en términos generales, la riqueza se halla más concentrada
que los ingresos, es que este gravamen tiende a incidir sobre un grupo más reducido de
contribuyentes que en el impuesto a la renta.

El IPN tiene Impuesto como característica el ser anual, por lo que se distingue de otros
tributos como el a las Herencias, que también toma la riqueza de una persona, pero la grava
una sola vez en la vida, al momento del fallecimiento del individuo y por consiguiente es de
carácter ocasional no periódico Otro gravamen es el Impuesto Extraordinario sobre el
Patrimonio Neto, que generalmente se aplica cuando suceden circunstancias extraordinarias,
como puede ser una guerra o ante la ocurrencia de una catástrofe.

El IPN es integral, por lo que se diferencia de otros gravámenes que gravan manifestaciones
parciales de capacidad contributiva, como sucede con los impuestos inmobiliarios urbanos o
rurales, a los automóviles, sobre las donaciones, etc.
Otra distinción se refiere a que en el IPN, como su misma denominación lo señala grava
activo menos pasivo, mientras que en los impuestos patrimoniales de tipo parcial, toman el
valor bruto del bien imponible sin tener en cuenta si se posee una deuda, hipoteca, etc.Por ño
que estos constituyen gravámenes sobre los bienes más que sobre las personas. En ese
aspecto, debe mencionarse que el Impuesto a las Herencias tiene similitudes en este mismo
punto con el IPN pues gravan el capital bruto menos las deudas pendientes de la persona
fallecida y los gastos que ocasiona la misma sucesión.

Por otra parte, como se ha mencionado, el IPN es un gravamen personal que tiene en
cuenta la situación del sujeto pasivo o de derecho, lo que lo diferencia por ejemplo del
Impuesto Inmobiliario
que será analizado en el próximo capitulo, que en general, es de tipo real sentido que
ignora las circunstancias particulares el contribuyente.

En lo referente a las alícuotas en el IPN, pueden ser proporcionales o ligeramente progresivas

ya que de otro modo se incentivarían las transmisiones ficticias para atenuar su impacto,
mientras que el Impuesto a las Herencias puede admitir elevados niveles de progresividad.
Por lo general en los demás gravámenes que alcanzan en forma parcial a algún tipo de
riqueza, se adoptan alícuotas de tipo proporcional.

La Unidad Contribuyente

Si bien este gravamen define a la persona física como la unidad contribuyente, tratándose de
un gravamen de tipo personal y como se analiza en el caso del impuesto a la renta, se plantea
el inconveniente de definir si debe entenderse como tal, a las personas individualmente
consideradas o a la unidad familiar, atento a que dos personas que conforman un matrimonio,
unen sus patrimonios y ante la naturaleza progresiva del impuesto podrían crearse
inequidades. Por otra parte, si se opta por tratarlos en forma separada, en la práctica los bienes
gananciales harán incrementar los patrimonios respectivos y dificil sera identificar su
distinción inicial. Sin embargo existen diferentes alternativas, como puede ser aceptar la
presentación individual o colectiva de los cónyuges, siendo optativa la decisión por parte del
contribuyente. Similares consideraciones se pueden plantear para el caso de los hijos
menores.
A su vez, otro de los problemas a resolver es el tratamiento a aplicat al patrimonio de los
individuos que se hallan organizados bajo la forma de sociedades comerciales de capital de
tipo personal, donde se presentan diferentes alternativas que se analizarán posteriormente.

Deducciones

Tratándose de un impuesto personal, es posible considerar la situación particular del

individuo contemplando una serie de deducciones en concepto de carga de familia, gastos
por enfermedad, que hacen más justo al tributo al tener en cuenta las diferentes capacidades
contributiva Completando el criterio de equidad, los mínimos no imponibles determinan
niveles de capacidad contributiva por debajo de los cuales no corresponde el pago del
impuesto, lo que también permite facilitar la administración del impuesto al excluir a una
gran cantidad de pequeños contribuyente de alto costo de administración o fiscalización y
muy bajo rendimiento fiscal.

Due propone, que deberían permitirse deducciones adicionales que contemplen la avanzada
edad de los contribuyentes, en cuyo caso se los eximiría o incrementaría los minimos no
imponibles También pueden considerarse aquellos casos en que se tienen pocos ingresos
corrientes, aunque esto trae dificultades prácticas y distorsiones en los objetivos del
gravamen.

Este problema se presenta, porque si bien la medida de capacidad recae sobre el patrimonio
de una persona, el pago del impuesto como flujo o corriente que es, debe enfrentarse con los
ingresos habituales de un individuo, salvo casos extremos de iliquidez que obliguen liquidar
el patrimonio, como esto podría ser no deseable, se proponen soluciones que no siempre se
pueden aplicar.

Las alícuotas

La estructura de este impuesto permite la aplicación de alícuotas proporcionales o

progresivas, aunque delimitadas en su progresividad, a tasas que van desde el 0,5 % a no
más del 3%. Ello se debe a que si la progresividad fuese más elevada, existiría un fuerte
estímulo a subdividir artificialmente el patrimonio entre familiares y terceros para evitar o
atenuar el peso del gravamen provocando caída en los ingresos fiscales comprometiendo
la equidad del sistema. Por otra parte,
alícuotas más altas podrían ser consideradas prácticamente confiscatorias, al producir una
fuerte transferencia del valor de las propiedades al Estado.
Asimismo, debe considerarse que la aplicación de una progresividad atenuada tiene como
ventaja que no produce excesivas reacciones adversas que estimulen la evasión. Además, se
menciona que al resultar ser un buen complemento del impuesto a las rentas personales éste
puede disminuir la progresividad de sus alícuotas si es complementado con este gravamen.
No obstante, lo antes expuesto, hay experiencias en Países, que optan por aplicar alícuotas
proporcionales como una forma de atenuar sus efectos adversos.

El tratamiento a las participaciones sociales

Como ya se citará, otro de los inconvenientes a resolver en la instrumentación de este

gravamen, se refiere al tratamiento aplicable al patrimonio de las empresas, presentándose
básicamente las siguientes alternativas:

i. El Sistema de Integración Total

Su objetivo es gravar únicamente el patrimonio personal del individuo, que se halla integrado
por la totalidad de su activo neto de deudas, incluida su participación en sociedades
personales o en sociedades de capital. Respecto a estos últimos tipos de riqueza, se computa
el valor de las acciones si las mismas se cotizan en Bolsa o el valor porcentual de su
participación calculado sobre el patrimonio neto de las empresas de tipo personal o de capital
que no cotizan. Esta modalidad respeta la esencia del impuesto, que es el de gravar al
individuo, teniendo en cuenta sus particularidades y permitiendo además la aplicación de
alícuotas progresivas. Por consiguiente, en este esquema el capital social de las empresas se
halla exento de tributar el gravamen.
Dentro de esta modalidad, se puede introducir una variante de instrumentación y que
consiste en la aplicación de un impuesto de tipo proporcional sobre el capital de las
empresas, que posteriormente cada uno de los socios deducirá de sus respectivas
declaraciones individuales como pago a cuenta. Esta alternativa se suele adoptar, porque
tiene la ventaja de ser más fácil el control a nivel de empresas y estimular luego al
contribuyente a declarar su IPN, para utilizar como crédito los montos ya pagados por la
sociedad, con la consiguiente reducción de los niveles de evasión.

Obviamente, si se implementa un gravamen que recae sobre los activos de las empresas y
no se permite la deducción en las declaraciones individuales, se estaría en presencia de
una doble imposición al capital que utilizan las firmas, con la inequidad resultante y los
efectos económicos distorsivos consecuentes.

ii.El Sistema de Integración racial

En esta modalidad se grava únicamente el patrimonio individual de las personas, al que se le

adiciona sólo su participación en sociedades de tipo personal, de modo que no agrega en su
declaración individual la participación que tiene en sociedades de capital, a las que se las
trata de modo diferente. Sobre el patrimonio personal y su participación en sociedades
personales se aplican alícuotas progresivas, una vez deducidas las reducciones permitidas
por ley, mientras que al patrimonio neto de las empresas de capital se los grava con alícuotas
de tipo proporcional.

Debe advertirse, que bajo esta solución y dependiendo la manera en que se definen los
respectivos niveles de alícuotas puede afectar aquellos emprendimientos de tipo personal, al
quedar gravados con tasas impositivas superiores, como sucede con el mencionado ejemplo
de las explotaciones rurales a nombre de individuos o sociedades de hecho de tipo familiar.
iii.La Separación o No Integración
En esta alternativa se grava al patrimonio individual del contribuyente por un lado con
alicuotas progresivas y en su declaración no agrega su participación en empresas, cualquiera
sea su naturaleza. En esta modalidad, el patrimonio de las sociedades, sean de tipo personal o
de capital se grava separadamente con alícuotas proporcionales.

La determinación de la base imponible

Una vez que las autoridades económicas han definido las diversas opciones
planteadas, es necesario obtener un monto de Patrimonio Neto Imponible para lo
cual se deberá.

-determinar activo computable personal o, en su caso, el correspondiente a la empresas Para

llegar a este concepto es necesario comenzar con el análisis del activo de la persona física o
empresa y observar aquellas partidas que representan conceptos que realmente están
afectados por el gravamen, excluyendo las que no sean tanto fuese por exenciones o por la
aplicación criterios de contables como aportes pendientes de integración etc. Cabe recordar
por otra parte, que de acuerdo a la modalidad adoptada, deberá agregarse o no la participación
en sociedades personales y de capital.

-Una vez determinado el activo computable, se procede a realizar el mismo análisis en el

pasivo, diferenciando cuando fuese posible, aquellos rubros computables de los que no lo son,
de modo que por diferencia se obtiene un primer concepto que es el patrimonio neto,
computable, que constituye la base de imposición.

Al respecto cabe advertir que ante la dificultad que supone identificar con la debida precisión
dentro del pasivo, conceptos que no corresponde clasificar como no computables es que se
impone la conveniencia de adoptar una regla de prorrateo consistente en aplicar al Pasivo
Total la proporción o porcentaje que representa el Activo Computable sobre el Activo Total.

-Al Patrimonio Neto Computable se le podrán realizar las deducciones personales que
correspondan y que comprende las cargas de familia y minimos no imponibles, según ya se
expresara.

El Criterio de Territorialidad

Cuando se aplican impuestos personales como el que se analiza y ante la posibilidad cierta
de que los contribuyentes puedan poseer bienes radicados en distintos países, se presenta la
dificultad de establecer cual es el país que puede ejercer la potestad tributaria sobre esos
patrimonios, existiendo a tal fin básicamente dos alternativas:

-el criterio de sujeción personal, según el cual ya sea por nacionalidad o residencia, se
determina que la potestad la ejerce el Estado donde el contribuyente se halla radicado o le
corresponde su nacionalidad, y

-criterios basados en el principio de la sujeción económica, o de territorialidad en

virtud del cual la potestad tributaria la ejercerá el Estado donde se encuentre la sede de
los negocios o la fuente y que tratándose de un impuesto de base patrimonial -en este caso
el IPN-alude al lugar donde se encuentran radicados los bienes objeto del tributo

Cuando se estudia un gravamen progresivo, pareciera que la misma estructura del impuesto
conlleva a que el criterio de sujeción personal resulte ser el más correcto en orden a la
equidad, pues se permite la acumulación de todo el patrimonio personal, independientemente
de su lugar de radicación. Sin embargo, aquellos países que se inclinan por el principio de la
fuente en el Impuesto a la Renta, adoptan en el Impuesto al Patrimonio, el criterio de la
territorialidad.

En este caso se pueden presentar diferentes situaciones en función de la naturaleza

económica y jurídica del bien. Así, por ejemplo, hay activos que no ofrecen dificultades para
ser atribuidos a una determinada jurisdicción territorial, como pueden ser los inmuebles, las
tenencias de efectivo, los automóviles o en general los bienes registrables, mientras que la
situación se complica en el caso de por ejemplo, de una empresa extranjera que tiene
sucursales en el país, depósitos en moneda extranjera en cuentas bancarias del exterior,
tenencias de títulos de empresas o Estados extranjeros, seguros de vida tomados en el exterior
o en el caso de las deudas cuando existen hipotecas, garantías reales etc.

Principales Efectos

Económicos Traslación

Generalmente se coincide en que este tipo de impuestos tiene escasa posibilidad de ser
trasladado, es decir que es soportado por el mismo contribuyente de derecho. Sin embargo,
existen casos particulares que deben analizarse. Así puede que el contribuyente traslade hacia
adelante l gravamen, como puede suceder en el caso de inmuebles alquilados, en que, si las
condiciones del mercado lo permiten, el gravamen será soportado por el inquilino. En lo que
se refiere a sociedades unipersonales y de capital, si se las grava a ambas es probable que se
pueda trasladar parte o el total del impuesto al consumidor, a través del precio de sus
productos. En general, puede sostenerse que si se aplica únicamente a las empresas
unipersonales, el gravamen seguramente no podría ser soportado por ellas, ante la
competencia de las empresas de capital exentas del tributo, con el consiguiente efecto
adverso que significa la desaparición de este tipo de unidadesproductivas.

Por otra parte, si el gravamen se capitaliza, puede ser que con el solo anuncio de su
implementación se produzca la baja de precios en esos activos, de modo que los que soportan
el gravamen son los tenedores al momento de realizarse el anuncio o su implementación.

Un párrafo aparte lo merece el tratamiento a las tierras agrícolas, que por lo general están en
manos de particulares y no de sociedades, en cuyo caso el gravamen es soportado por sus
tenedores, con el agravante que sus tasas de beneficios pueden ser relativamente bajas, de
allí que sus efectos deben ser medidos cuidadosamente. En general, puede decirse que en
aquellos casos en que la oferta de capital es fija (vgr. la tierra), la carga tributaria es
soportada por el contribuyente de derecho, sin posibilidad de traslación, mientras que en
aquellas situaciones de recursos móviles como el capital financiero-, estos tenderán a
trasladarse hacia áreas donde los tipos efectivos sean más bajos, con lo cual los efectos del
IPN sobre el flujo de capitales internacionales pueden resultar adversos.

Asignación de Recursos
Cuando se analizan los efectos económicos positivos resultantes de la aplicación del Impuesto
al Patrimonio Neto se sostienen que el tributo actúa como estimulante a la actividad
económica, pues contribuye a que los sujetos económicos adopten medidas tendientes a
dirigir su patrimonio a actividades más productivas, como forma de atenuar la incidencia
económica del gravamen. Asi, este tributo perjudica más a aquellos bienes improductivos o
de escasos rendimientos, mientras que las inversiones en sectores que producen por encima
de la media normal se ven favorecidas por la menor presión tributaria que en términos reales
ello significa. Por eso se dice que el IPN estimula el desarrollo económico al incentivar que
los patrimonios ociosos sean utilizados en inversiones rentables.

También se menciona como argumento a favor, que este gravamen estimula las inversiones
en aquellas áreas cuyos ingresos son más elevados que los habituales o normales, es decir
que las inversiones riesgosas se ven favorecidas, mientras que el impuesto a las rentas
personales las desestimula al alcanzar los rendimientos con alícuotas altamente progresivas.
Sin embargo, estos argumentos no son valorados por igual por todos los autores, cuando le
restan importancia al sostener que la existencia de actividades de baja renta no implica que
deban ser socialmente indeseables. El argumento acerca de que el capital se mueve hacia los
sectores con mayores ganancias tiene como supuesto implícito que los recursos son
perfectamente móviles, hecho que no sucede en la realidad donde se observan factores fijos,
como sucede con la tierra.

Quedan en discusión sus efectos sobre la tasa de inversión, cuya penalización puede
agravarse si el pago del tributo obliga la venta de parte de las riquezas, lo que,
adicionalmente, puede frenar la tasa potencial de formación del capital, más que el impuesto a
las rentas personales. La literatura económica distingue entre estos dos casos, es decir cuando
el pago del impuesto anual es atendido con recursos provenientes de la renta periódica
(patrimonio sustitutivo), de aquel caso en que el pago deberá realizarse con la venta de
activos (patrimonios aditivos). Esta última situación lleva a efectos adversos sobre la tasa de
inversión, hasta situaciones extremas en que se obligue a separar artificialmente algunas
unidades productivas u obligados a vender parte de la misma, con los consiguientes efectos
negativos sobre la eficiencia de la unidad económica.

Los efectos sobre el ahorro pueden ser potencialmente muy grandes. Es útil recordar que todo
gravamen tiene un efecto renta que estimula el ahorro, pues los individuos pueden razonar
que deberán aumentar su tasa de ahorro para en el futuro tener mayor bienestar, mientras que
el efecto sustitución tiende a favorecer el consumo presente en desmedro del consumo futuro,
pues este se ha encarecido como consecuencia del IPN. Si de la combinación del IPN y el
impuesto a la renta personal, resultan tipos efectivos demasiados altos, se desestimulará
fuertemente el ahorro, premiando, por ende, el consumo presente.

También en relación al ahorro, otro argumento que se discute es que se puede estimular
artificialmente la posesión de aquellos tipos de bienes de fácil ocultación, como las
adquisiciones de joyas, obras de artes etc. en detrimento de la acumulación en otros activos
más productivos, efecto no deseable desde el punto de vista del crecimiento económico, más
aun cuando se alcanzan activos financieros como acciones u obligaciones negociables
nominales, por lo que se aprecia una contradicción entre estos objetivos y los de equidad
antes mencionados.
También hay autores que mencionan que el IPN, modifica las preferencias de los
consumidores entre bienes de consumo durables y no durables a favor de estos últimos dada
su naturaleza o por su fácil ocultación. Así un gasto en compra de automóviles, casas etc.
hace que luego sea alcanzado por el impuesto, mientras que si se gasta en viajes al exterior,
comidas etc. se evita el gravamen.

Sin embargo, hay elementos que relativizan estas críticas y ellos son:

-El ahorro no depende únicamente del rendimiento, que es lo que se hallaría afectado
por la aplicación del IPN, sino que intervienen otros factores en su formación.

-Las bajas tasas con que usualmente son gravados los patrimonios hace que su influencia en
la toma de decisiones pueda resultar escaso.

-Las decisiones de inversión por parte de las empresas y el flujo de capitales, dependen de
diversos factores quizás más importantes que la influencia negativa que pueda ejercer la
aplicación del IPN.

Su complementación con el impuesto a las rentas, puede atenuar la progresividad de este

gravamen con el consiguiente efecto positivo.

Impuesto al patrimonio neto como sustituto del impuesto a la renta

Existen dos corrientes en cuanto a los fundamentos de la aplicación del Impuesto al

Patrimonio Neto. Una de ellas sostiene que, como se señalara, el IPN es un excelente
complemento en el impuesto a la renta (IR) y otra que propone el tributo como sustituto de
aquel. Esta última posición es sostenida por De Vitti De Marco y se fundamenta en que el
valor de un activo es igual al cociente entre la renta o ganancia que produce el bien y la tasa
de interés de mercado, de allí que ambos conceptos, riqueza e ingresos sean equivalentes, del
mismo modo en que lo son los tributos que se aplican sobre cada una de esas
manifestaciones de capacidad contributiva. Uno grava una corriente o flujo y el otro el stock,
lo único que debe hacer la autoridad tributaria es buscar la alícuotaequivalente.

Un ejemplo contribuirá a entender la idea. Supóngase el mercado inmobiliario, donde se

tenga un departamento en alquiler, cuyo valor de mercado es de $ 30.000 y el alquiler neto
promedio del 10 %; en tal caso, su propietario tendrá una renta de $ 3.000 al año. Para el
Estado será lo mismo cobrar un 1% sobre el valor del inmueble, con lo que recaudará $ 300
al año o el 10% sobre los ingresos con lo que se logró similar ingreso.
La equivalencia se obtiene del siguiente razonamiento:

VB= G/r (1)

donde

G = Ganancia anual proporcionada por el

bien VB= Valor del bien en el mercado

R= Tasa de ganancia normal de la economía.

Para obtener las alícuotas equivalentes se tendrá:

R = Gx tg = VB x ti (2)

Donde

R= Recaudación deseada
Tg= Alícuota del Impuesto a la Renta.

ti = Alícuota del Impuesto al Patrimonio

Neto, Reemplazando (1) en (2), se tendrá:

R=G x tg = (G/r) x ti, de donde se deduce que:

tg = ti/r o ti = tg xr

La crítica que merece este fundamento, es que la aplicación de uno u otro impuesto en forma
excluyente, leva al Estado a la necesidad de aplicar alícuotas excesivamente elevadas con los
consiguientes problemas de evasión y elusión de impuestos. En segundo lugar, la idea de
formación del valor de los bienes es demasiada abstracta y puede que ocurra en pocos
mercados ya que no todos capitalizan a la misma tasa, pues existen otros factores que hacen
que la tasa de ganancia no sea igual, como es la estructura de mercados oligopólicos o
monopólicos, seguridad en las inversiones etc. En el mismo sentido, en el caso de las
inversiones con mayor incertidumbre suele decirse que la prima de riesgo no es capitalizada
por el mercado. Dicho de otro modo el riesgo de la inversión no se refleja en el valor del
activo.

Por otra parte no puede desconocerse que hay activos que no producen rentas valuables en
el mercado, es decir monetarias, tal es el caso de los patrimonios que se poseen por
prestigio social, por razones asociadas al poder político.

En síntesis, el hecho de que dos personas que tengan igual renta no significa que los
capitales o patrimonios que los generan sean iguales.

El impuesto al patrimonio neto como complemento del impuesto a la renta

Esta es la doctrina predominante, es decir que se justifica la aplicación del IPN como
complementos del Impuesto a la Renta (IR) por las siguientes ventajas:

-Permite una diversificación del sistema tributario. La necesidad de contar cada vez con
mayores recursos como consecuencia del aumento del gasto hace prácticamente
imposible
que exista uno solo o pocos tributos. Por lo tanto, la introducción de un nuevo impuesto
permite diversificar el sistema tributario y lo que es más importante, se podría reducir la
progresividad en la estructura de alícuotas a la renta logrando efectos similares.

-La implementación del IPN permite al Estado un mayor control del IR, por el cruce de
información de ambos gravámenes que facilita detectar la evasión.

-La complementación de ambos impuestos, permite gravar aquellos patrimonios

improductivos o de bajo rendimiento, que el IR no alcanza.
El impuesto al patrimonio neto como impuesto sucesorio

Entre los argumentos que sostienen los defensores de los impuestos al PN, es que el mismo
trata de evitar la concentración de riquezas y ello lo logra mejor que el IR y en ese aspecto
señalan que es un buen sustituto al Impuesto a las Herencias. Si bien ambos tienen en común
el problema de valuación y ocultamiento, el IPN equivale al gravamen citado pero que se lo
cobra anualmente, con las ventajas que ello significa para el contribuyente y fisco, al poder
aplicarse alícuotas más pequeñas e incluso de tipo proporcional.

En la comparación entre estas dos formas de imposición, subyacen también otras cuestiones
que giran en torno a la discusión acerca de si resulta más conducente al objetivo de la
redistribución, aplicar gravámenes de carácter periódico atacando de ese modo en forma
regular al fenómeno de la concentración de la riqueza a medida que se va produciendo, o
hacerlo a través de gravámenes que se aplican esporádicamente y que no afectan el proceso
de acumulación, mientras tenga vida el titular del patrimonio llevando a cabo una sola vez a
su muerte con el Impuesto a las Herencias y Sucesiones.

ANEXO AL CAPITULO
Impuestos a la Riqueza Vigentes en Argentina

Si bien no existe un gravamen con las características antes analizadas en Argentina se

encuentra vigente el Impuesto sobre los Bienes Personales, establecido por ley n 23.966 -
Titulo VI, texto ordenado en 1997 y sus modificaciones, que establece como hecho
imponible la posesión de bienes personales al 31 de diciembre de cada año, estableciendo
como contribuyentes a las personas físicas domiciliadas en el país y las sucesiones indivisas
radicadas en el mismo las que tributan sobre los bienes situados en el país y en el exterior.

Respecto a las personas físicas domiciliadas en el extranjero y las sucesiones indivisas

radicadas en el exterior tributan sobre los bienes situados en el país, utilizando en este caso el
criterio de la territorialidad. El periodo fiscal es el año calendario y la base imponible es el
valor total de los bienes poseídos al 31 de diciembre de cada año, valuados de acuerdo a su
valor de mercado a dicha fecha. No se admite la deducción de deudas, salvo en el caso de
inmuebles destinados a casa habitación, en cuyo caso, a fin de establecer su valuación, se
admite el cómputo de los importes adeudados al 31 de diciembre por créditos otorgados para
compra, construcción o realización de mejoras.

El gravamen correspondiente a las acciones o participaciones en el capital de las sociedades

incluidas las de hecho o irregulares, cuyos titulares sean personas físicas y/o sucesiones
indivisas domiciliadas en el país o en el exterior, y/o sociedades o cualquier otro tipo de
persona de existencia ideal, domiciliada en el exterior, será liquidado e ingresado por las
sociedades

La ley establece un mínimo exento para las personas físicas domiciliadas en el país y las
sucesiones indivisas radicadas en el mismo, que deducen de sus bienes -excepto acciones- un
mínimo exento de $ 102.300. En el caso de la determinación del impuesto sobre acciones y
participaciones que efectúen las sociedades comerciales, no se aplica el mínimo exento.

Las Alícuotas para los sujetos domiciliados en el país se calculan sobre el excedente del
valor total de los bienes sujetos al impuesto respecto del mínimo exento de $ 102 300.

-Hasta $ 200.000 por encima del mínimo, la alícuota a aplicar será 0,50% y, cuando dicho
excedente supere el referido monto, la alícuota será 0,75%.
-Para los sujetos radicados en el exterior por los bienes situados en el país, la alícuota 0,75%
-para sociedades radicadas en el exterior por bienes inmuebles situados en el país, en los
casos que encuadren en las presunciones establecidas en la ley, la alícuota se eleva al 1,5% .

-sobre acciones o participaciones en el capital de cualquier tipo de sociedad, se

establece una alícuota del 0,50%.

Respecto al régimen de pagos las personas físicas domiciliadas en el país y sucesiones

indivisas Radicadas en el mismo deben liquidar el impuesto mediante declaración jurada. El
plazo para la presentación de dicha declaración y para el pago del saldo de impuesto vence
en los meses de abril o mayo siguientes a la finalización del período fiscal. Con carácter de
pago a cuenta obligación anual se abonan 5 anticipos bimestrales del 20% cada uno, a partir
del mes de junio del año calendario por el cual corresponde liquidar el gravamen.

A los fines de evitar la doble imposición internacional las personas físicas domiciliadas en el
país y las sucesiones indivisas radicadas en el mismo pueden computar, con carácter de pago
a cuenta, las sumas efectivamente pagadas en el exterior por gravámenes similares que
consideren como base imponible el patrimonio o los bienes en forma global, hasta el monto
del incremento de la obligación tributaria originado por la incorporación de los bienes
situados con carácter permanente en el exterior.

Finanzas capítulo VIII OTROS IMPUESTOS SOBRE EL PATRIMONIO

Lecciones de Finanzas Publcas - Capitulo VIII: Otros Impuestos Sobro el

Patrimonio- IMPUESTO INMOBILIARIO
Introducción
Al analizarse en el capítulo precedente el Impuesto al Patrimonio Neto, se mencionaba
que una de sus principales características se refiere a que tiene por objeto gravar la
riqueza neta total de una persona, exteriorizada en un momento determinado del tiempo
y, además, que se diferenciaba de otros gravámenes de base patrimonial que recaen
sobre las manifestaciones parciales de riqueza, como sucede, por ejemplo, con el
impuesto a los automotores o el Impuesto Inmobiliario que se analizara seguidamente.
Caracteristicas del Impuesto Inmobiliario
El Impuesto Inmobiliario es un gravamen de antigua data y recae sobre las
propiedades tanto urbanas como rurales. Su ubicación dentro de la clasificación de
impuestos patrimoniales, es consecuencia de que, como se señalara, constituye el
objeto del impuesto el de gravar a la
propiędad inmobiliaria, definiendo el hecho imponible en función de la tenencia o
posesión de bienes inmuebles rurales o urbanos, en este ultimo caso tanto sean baldios o
edificados.
También cabe destacar que, en esencia, se trata de un gravamen de tipo directo, porque
su objetivo es que repercuta en el mismo sujeto pasivo o contrnbuyente de derecho
independientemente de que pueda recaer en otros individuos diferentes a los que
establece la ley tributaria; aspecto éste que se verá en más profundidad al analizarse la
incidencia del tributo.
Constituye un gravamen sobre una manifestación parcial de la riqueza de las
personas,ya que no tiene como objeto gravar la totalidad del patrimonio de un individuo
sino la exteriorización de una determinada forma de riqueza como tal -la posesión de
inmuebles- y su naturaleza real esta dada porque no considera las situaciones personales
o familiares del poseedor o titular, por lo que lo fundamental desde el punto de vista
fiscal es el objeto imponible y no la personal contribuyente.
El Impuesto Inmobiliario grava la posesión o tenencia del inmueble y no incide sobre la
transmisión de la propiedad, siendo su característica el de su periodicidad al diferencia
de lo que son los gravámenes transitorios o de carácter ocasional o extraordinarios,
como pueden resultar aquellos que con similar materia imponible suelen ser
instrumentados con un determinado proposito? o simplemente para atender las
necesidades de financiarniento que plantea la ejecución presupuestaria. Además, incide
sobre el valor bruto de la propiedad, no admitiendo deducciones por deudas que
pudieran estar determinando el valor neto de la riqueza inmobiliaria que posee el sujeto
pasivo. Las características antes expuestas y los fundamentos que se verán a
continuación,hacen que el gravamen pareciera más apto para ser aplicado por los
gobiernos subnacionales,especialmente el municipal, constituyéndose en el principal
recurso de este nivel gubernamental.
En igual sentido, el Impuesto Inmobiliano es indicado como recurso municipal, debido
a las ventajas que tiene por tratarse de un gravamen aplicado sobre bases inniớviles, de
modo que la presión fiscal recae sobre la propiedad, no resultando posible su elusión
por via de la emigración
como puede suceder en el caso del impuesto a los automotares v tampoco es posible o
por lo menos dificil, su traslación a limites que superen a la jurisdicción que
implementa el tributo. Fundamentos Su aplicación puede encontrar fundamento tanto en
el principio de la capacidad contributiva, como del beneficio. Para los que se inclinan
por el primer enfoque, se argumenta que el hecho de ser propietario de inmuebles,
estaría demostrando un cierto bienestar y si bien el hecho de poseerlo constituye un
reflejo parcial de la riqueza del sujeto, el Impuesto Inmobiliario estaría compensando en
parte la discriminación que produce el Impuesto a la

Renta Personal, a favor de aquellas personas que si bien tienen iguales ingresos,
poseen mayores patrimonios, expresados en este caso a través de sus propiedades
urbanas o rurales, y tal como se analizara en el capítulo 7,pareciera que ello es
equitativo.
Seguramente que este justificativo encontraba mayor fundamento años atrás, cuando
gran parte de la riqueza de un individuo estaba conformada por este tipo de bienes. En
la actualidad puede decirse que ello no ocurre, ya que una persona tiene más
diversificado su patrimonio incorporando con mayor habitualidad la tenencia en
acciones y títulos públicos y otras opciones como automotores, joyas, depósitos en
sistema financiero etc. Por ello, gravar únicamente los inmuebles como manifestación
parcial de la riqueza de un individuo puede ser considerado una forma de imposición
altamente distorsiva e incluso regresiva, como se verá en este mismocapitulo.
Cuando se fundamenta la aplicación o existencia del Impuesto Inmobiliario a través del
principio del beneficio, lo es por considerar que el Estado presta innumerables servicios
que tienen por objeto mejorar la calidad de vida de los individuos que se relacionan
directamente con la propiedad inmueble, como es el caso de los servicios contra
incendios, protección policial contra robos a la propiedad, la existencia de registros
oficiales que facilitan la comprobación y certificación de la propiedad y su posterior
venta o cesión de dominio, etc. El barrido de calles, la recolección de residuos
domiciliarios, et alunbrado publico, etc. justifica ampliamente su aplicación por parte
de gobiermos municipales, con sustento en el mismo principio, con lo cuál se estaria en
presencia de un tributo que se acerca al concepto de tasa antes visto, ya que el
contribuyente está recibiendo una prestación real o potencial vinculada con la exacción
que lo alcanza.
Diferente es el caso de las propiedades rurales, en que por su naturaleza, la menor
significación de los servicios que éstas reciben en forma directa de parte del Estado,
hacen que el tributo encuentra una mayor justificación por aplicación del principio de la
capacidad contributiva. Por otra parte, se sostiene que un eficiente Impuesto
Inmobiliario que recaiga sobre las tierras rurales, con valuaciones correctas, también se
transforma en un buen sustituto del impuesto a la renta potencial, -que se analizara en el
capitulo VI- pues las tierras más aptas serán las que tienen un mayar valor, y si el
impuesto es significativo estimulará su utilización como forma de disminuir la
incidencia fiscal.
También existen otras circunstancias que justifican la aplicación de gravámenes
sobre la propiedad y se refieren a las obras públicas que tienen un alto impacto o
producen sustanciales mejoras en
propiedades claramente focalizadas, como consecuencia por ejemplo del tendido de la
red cloacal, de agua corriente, pavimentación, gas etc. Todas las propiedades, sean
modestas o suntuosas experimentan un aumento de su valor por esas mejoras, por lo
que se considera justo que el Estado se apropie de parte de ese valor, lo que podrá
hacerlo a través de este tipo de gravamen que se iría apoderando de esos beneficios en
forma gradual, en modo diferencie al que se plantea en el caso de la aplicación de una
Contribución por Mejoras, gravamen que se tratará al final de este mismo capítulo.

La Valuación de los Inmuebles

Uno de los problemas que presenta a instrumentación de este tipo de gravamene

determinación del valor de los inmuebles, el que constituye la base de su
determinación.

Técnicamente, lo más aconsejable es definir la base imponible por su valor corriente en

plaza, valor de mercado o valor venal, dejándose de lado otras soluciones alternativas
como puede ser zacion de su valor de compra u otras arbitraris como, metros lineales
de frente superficies de terreno, superficie cubierta, una ponderación de las variables
anteriores etc

Lo correcto es encontrar elementos técnicos que, si bien tienen cierto grado de

discrecionalidad que se denomina discrecionalidad técnica), permitan arribar a
resultados que sea horizontal y verticalmente, de modo que trate igual a los iguales y
plantee diferencias dentro de un grado de racionalidad económica casos desiguales. No
obstante, debe señalarse que no resulta de fácil solución conocer el precio de mercado
de un inmueble atento a que, en general elio significa que deban cumplirse ciertos
supuestos, como por ejemplo que la propiedad estara ofrecida en venta un tiempo
relativamente largo, que el mercado es competitivo, etc. En países en crecimiento
rápido o problemas inflacionarios, hace que los precios relativos sufran importantes
cambios, dificultándose de ese modo el propósito de determinar la valuación de los
inmuebles En estas naciones también será fácil encontrar rápidos procesos de
urbanización, construcción de obras públicas, periodos de crecimiento económico o
profunda recesión, etc. que modifican sustancialmente los precios relativos, por lo que
no será viable su captación por los organismos encargados de determinar el valor de los
inmuebles.

Además, puede ocurrir que en determinadas circunstancias, especialmente en periodos

inflacionarios y con mercados financieros escasamente desarrollados, los inmuebles se
transformen en refugio para protegerse de la pérdida de valor de su dinero, o que las
personas adquieran estos bienes, como una forma de ahorro, de modo de garantizarse
una renta futura, en lugar de acudir a sistemas de jubilación, seguros en caso de vida,
por muerte etc lo cual se traduce en distorsiones y alta fluctuación del precio de
mercado, a la vez que socialmente puede resultar reprochable que, como puede suceder,
que permanezcan ociosos o con poco nivel de explotación

Distinción entre Tierra y Mejoras

Se puede decir en términos generales, que el Impuesto Inmobiliario correspondiente a
las propiedades urbanas recae sobre el valor de los inmuebles en un sentido amplio es
decir sobre el valor de la tierra y sus mejoras o construcciones. Su correcta valuación
requiere distinguir entre el valor de la tierra y el de las mejoras, atento a que los factores
determinantes en cada caso no resultan ser los mismos. En general es menos complejo
determinar el valor de la tierra, resultando más fácil efectuar comparaciones que
permitan verificar los valores establecidos. Al valor de la tierra se le debe adicionar, con
criterio técnico, el valor de las mejoras o construcciones adheridos a ella. Una forma
objetiva de valuar las mejoras es efectuar el cálculo a partir de su costos menos las
depreciaciones, para lo cual se hace necesario establecer las distintas calidades de
construcciones, categorizarlas según su destino -viviendas unifamiliares, locales
comerciales e industriales y otros datos relevantes y registrar su fecha de construcción
, de modo de disminuir las posibilidades de error al momento de efectuar las

valuaciones Sistemas de Valuación

A los fines de superar las restricciones y dificultades en la valuación de los

inmuebles, diferentes sistemas de valuación, entre los que se pueden mencionar

Catastro Territorial

Los catastros consisten en el registro grafico de las propiedades inmuebles existentes,

con los datos que permiten su ubicación geográfica, la individualización y
caracterización física - superficie identificación de los inmuebles linderos,etc - A esta
información habitualmente se le incorpora la referida a su situación jurídica, el titular
del dominio, etc que complementa a los institutos legales que regulan el derecho de
propiedad, función esta que resulta propia del Registro General de la Propiedad
inmueble.

Para la confección y actualización del catastro se utilizan diferentes tipos de

relevamientos que realizan mediante la utilización de instrumentos técnicos
(aerofotogrametria e imágenes satelitales ) complementados con visitas e inspecciones
domiciliarias Tanto provincias como municipios del catastro para posibilitar el ejercicio
de su poder tributario y lo organizan con el propósito de resolver el tema de las
valuaciones en la forma técnica posible.
La función especifica del registro catastral consiste, entonces, en determinar el valor
económico de los inmuebles, mediante técnicas que aproximan la valuación al valor
de mercado de las propiedades, lo cual requiere que el Estado debe contar con
personal técnico adecuado y disponibilidad de recursos que permitan una correcta
tarea. De ese modo, la institución catastral hace posible que el Estado ejerza el poder
tributario sobre los inmuebles ubicados en su jurisdicción

Autoevaluación

Esta alternativa fue analizada al estudiarse el Impuesto al Patrimonio Neto en el

capitulo precedente. La propuesta fue presentada por el Profesor Arnold Harberger de la
Universidad de Chicago en la reunión Programa Conjunto de Tributación OEA-BID-
CEPAL" Aspectos de una reforma tributaria para América Latina, que se realizó en
Chile en 1962. En el otado documento se propone que sean los mismos contribuyentes
los encargados de determinar el valor de mercado de sus inmuebles

En general, este método es objeto de critica, porque descarga en los contribuyentes la

responsabilidad de la valuación y darla a conocer públicamente para conocimiento de
posibles compradores, no alcanzando a superar las dificultades que el problema
presenta, ya que los propietarios tampoco cuentan con la información necesaria para
conocer cual es el valor de los inmuebles que poseen y el problema se agrava en el caso
de que se faculte al Estado a adquirir el bien, cuando considera que la subvaluación
alcanza un cierto limite porcentual, ya que podria prestarse a un conjunto de medidas
altamente distorsivas e incluso de fuertes perjuicios al fisco a través de maniobras
fraudulentas. Por otra parte, el temor por parte de los contribuyentes podria llevarlos a la
necesidad de contratar personas especializadas en el tema de la valuación
(agrimensores, arquitectos ingenieros, etc.) lo que elevaria considerablemente el costo
de cumplimiento del gravamen

li. Juris de Valuación

Bajo esta tercer alternativa que es utilizada en la Provincia de Córdoba para determinar
las valuaciones de la tierra rural, se propone la creación de foros conformados por
técnicos estatales y representantes del sector privado -contribuyentes -designados por
las entidades gremiales empresarias que los agrupan ,quienes en forma conjunta
establecen el valor de los inmuebles. A tales fines, se prevé delimitar zonas de
caracteristicas homogéneas en cuanto a su capacidad productiva, dentro de cada uno de
los Departamentos en que se divide politicamente la Provincia con el objeto de
determinar para cada una de ellas los correspondientes valores por hectárea de acuerdo
a su aptitud y teniendo en cuenta factores como la disponibilidad de sistemas de
públicos de riego ,que implica un aumento en el valor-o por el contrario, la existencia
de montes naturales que el contribuyente no puede talar como desearia en su propósito
de ampliar la superficie utilizable de su explotación, por estar ello sujeto regulaciones
destinadas a preservar el ecosistema

IV.. Actualización

La aplicación del criterio de actualización, hace que a los valores históricos registrados
en algún momento del tiempo por las oficinas de catastros, se le aplique coeficientes de
actualización que son uniformes para todo el inmueble. Está solución determina en la
práctica, que las valuaciones terminen resultando totalmente discrecionales y se alejen
de su valor venal o de mercado, pues no necesariamente todos los sectores de una
ciudad o las regiones de una provincia, vean modificarse precios de los inmuebles en
igual proporción Debe agregarse además, las dificultades que significa encontrar un
adecuado indice de precios que refleje la variación del mercado inmobiliario No
obstante sus deficiencias, lamentablemente fue una práctica comun ante procesos
inflacionarios persistentes y elevados y se justificaba su aplicación en el hecho de que
los continuos cambios en los precios relativos, hacían prácticamente imposible conocer
los valores de mercado de los diferentes tipos de inmuebles

En la actualidad, si bien en Argentina no se tienen lugar procesos inflacionarios

importantes, con excepción del periodo post devalúarorio de enero de 2002 las
valuaciones surgen de valores históricos que por lo general ya tenían un alto
componente discrecional, de modo que no es de extrañar la existencia de bases
imponibles que no reflejan necesariamente el valor venal de los inmuebles y que
cuando se desee actualizar, no necesariamente las diferentes jurisdicciones cuenten con
los recursos humanos y materiales necesarios para corregirlas.

Las Alicuotas

El Impuesto Inmobiliario, ha sido desde sus orígenes, como se señalara, un impuesto de

tipo real es decir un tributo en cuya determinación no se tiene en cuenta la situación
personal del contribuyente, e instrumentado con alicuotas de tipo proporcional y
relativamente bajas. La aplicación de alicuotas proporcionales, hace que la distribución
de la carga entre los individuos Resulte regresiva. Ante ello, determinadas corrientes de
opinión dehenden la posibilidad de aplicar el impuesto Inmobiliario con alicuotas
progresivas, presentándose en tal sentido dos alternativas

i. Progresividad Real

En esta variante, las propiedades inmuebles son gravadas alicuotas crecientes a medida
que aumenta el valor del inmueble y con prescindencia de quien o quienes resultan ser
sus propietarios y de su situación económica y social. Diversos autores se oponen este
tipo de progresividad, porque significa desigual trato a personas que desde el punto de
vista de la capacidad contributiva, están en iguales condiciones. Así, una persona que
tiene un inmueble de 10.00 pagará un mayor tributo que otra que tiene 10 inmuebles
valuados en $ 10.000 cada uno. Es evidente que bajo un sistema como este, la equidad
horizontal resulta lesionada ya que aun cuando desde el punto de vista de la capacidad
contributiva, ambos contribuyentes estan igual, resultan finalmente tratados en forma
diferente

Por otra parte, esta forma de instrumentar la progresividad presenta otro tipo de
discriminación y resulta del hecho que puede suceder que el inmueble de $ 100.000, sea
propiedad de 10 personas en condominio, quienes deberán soportar un nivel elevado de
la alicuota que de ser tratados en forma individual no les hubiese correspondido. De ello
se deduce que existe una fuerte inequidad en este caso en el sentido vertical cuando se
justifican o pretender implementar alicuotas progresivas, fundamentándose solamente
desde el punto de vista del valor del inmueble en si mismo.

Sin embargo, cuando el legislador opta por un gravamen instrumentado de esta manera
puede que conozca este tipo de inequidades y considere que resulten tolerables.
justificandolas desde el punto de vista estrictamente tecnico, bajo el concepto de que
-bajo el análisis precedente- lo que se logra es tratar en forma distinta a inmuebles que
en realidad no son iguales entre sí mientras que a los propietarios de inmuebles
similares se los está gravando en forma adecuada y respetando a principio de equidad
horizontal. Si las valuaciones son correctas la progresividad real estaría justificada por
el hecho de que seguramente la vivienda más cara es de tipo suntuosa y refleja una
mayor capacidad contributiva de su propietario, salvo 3 raras excepciones que podrias
tenerse en cuenta a través de mecanismos de exenciones, por edad avanzada, bajos
ingresos . Ademas podria justificarse la aplicación de un sistema de alicuotas
diferenciales, cuando el objetivo de las autoridades gubernamentales sea tratar de este
modo a los inmuebles más caros desestimulando la construcción de viviendas de
determinadas categorias y en cambio alentar a otras como podria ser el caso de las
unidades habitacionales de carácter masivo y de menorprecio.

Progresividad Personal

En esta opción, se agrupan todos los inmuebles propiedad de una misma persona y a la
suma resultante de acumular las bases imponibles correspondientes se le aplica la tabla
de alicuotas progresiva, según los tramos en ella definidas, ya se trate de un sistema de
progresividad global o por escalones. Sin embargo, cuando se opta por aplicar alicuotas
progresivas al total de inmuebles pertenecientes a un unico propietario, tambien pueden
surgir problemas de equidad y de administración. En tal sentido, debe recordarse en
primer lugar que estos tributos son aplicados por las provincias por consiguiente si un
individuo tiene todas sus propiedades en una única provincia, será alcanzado por las
alicuotas progresivas vigentes en la respectiva jurisdicción las que no alcanzará a
quienes poseen propiedades en distintos estados provinciales lo constituye una
discriminación en favor de estoscontribuyentes
Una solución al problema planteado consistirá en establecer que el contribuyente
tenga a la obligación de declarar al fisco correspondiente al lugar de residencia, por
ejemplo, todas las propiedades que tenga en el país, a los efectos de determinar la
alicuota que le corresponde
.Conocida la misma debera aplicarse sobre el valor de los inmuebles que tiene en la
provincia que ha decidido la aplicación del gravamen con una progresividad de tipo
personal. En este caso cabe mencionar como una critica, el problema que tendria el
Estado para controlar la declaración jurada del contribuyente pues no existe registro
unico de propiedades para todo el país y por ende habria una alta posibilidad de que el
contribuyente oculte información al presentar declaración jurada, con el propósito de
evadir el impuesto

Desde el punto de vista estrictamente logico, de optarse por esta alternativa deberían ser
computadas todas las propiedades tanto rurales como urbanas, resultando recomendable
en tal caso gravar solo el valor de la tierra exceptuando las mejoras, ya que como
sostienen algunos autores no seria justo no efectuar la distinción entre ambos
componentes del valor del inmueble del la tierra y sus mejoras. El fundamento de tal
línea de análisis es que el mayor valor de las tierras rurales puede estar reflejando su
mayor productividad y por ende su rentabilidad, de allí que con la aplicación de un
impuesto con escalas progresivas se estaria castigando a aquellos agricultores
emprendedores que realizan fuertes inversiones para mejorar la rentabilidad de sus
predios desvirtuándose así el objeto personal del gravamen, que es tener en cuenta la
capacidad contributiva del individuo y no desalentar las iniciativas que tienden a
producir en formas ma eficientes Incidencia del tributo.
Analizar la incidencia económica del Impuesto inmobiliario, admite diversos enfoques,
el primero de los cuales es el tradicional y cuyos principales elementos fueron
analizados en el capitulo 4 en este caso se esta en presencia de un gravamen de tipo
selectivo, en el sentido que incide soore consumo de un servicio determinado, como es
el que ofrece el uso de una vivienda. En este esquema, se puede suponer que la
demanda de servicios inmobiliarios tiene pendiente negativa y que por lo tanto la
incidencia final, estará fuertemente relacionada a la pendiente de la curva de oferta.

En términos más generales, esto lleva a realizar una distinción entre el factor tierra y el
factor capital, vinculado en este caso a las construcciones de viviendas familiares,
comerciales, industriales o mejoras agropecuarias. En relación al factor tierra, cabe
mencionar que el mismo es un recurso limitado o fijo y que por lo tanto si cllo es d
factor limitante, se puede suponer que la curva de oferta asume la forma estrictamente
vertical, es decir perfectamente inelástica en relación a su renta o precio, aspecto que se
ilustra en el gráfico 8.1.

Antes del gravamen el mercado se hallaba en equilibrio con una cantidad de servicios
inmobiliarios ofrecidos igual a Ogo al precio Ro donde la curva DD representa la
demanda de servicios provistos por los inmuebles, al que se hace referencia
anteriormente. Como la oferta O es rigida, la implementación del Impuesto Inmobiliario
repercutirá directamente sobre el oferente, de modo tal que los usuarios seguirán
pagando la misma cantidad ro mientras que la renta neta para el poseedor del bien
inmueble habrá disminuido en la proporción del impuesto soportando totalmente el
gravamen al enfrentar una curva de demanda D’D’ neta de impuestos

Por su parte, la incidencia sobre las mejoras o construcciones puede ser diferente, pues
es de suponer que tienen un comportamiento más sensible a la variación de las
retribuciones, de modo que la oferta tiene pendiente normal, con lo cual la incidencia
del gravamen recaerá en oferentes y demandantes. En el largo plazo, si se suponen
ofertas perfectamente elásticas, será el demandante quien soporte el gravamen,
aspectos que pueden analizarse con los instrumentos desarrollados en el capítulo 4
En el caso de viviendas alquiladas ( cómo se desprende del estricto análisis
económico e independientemente de lo que pudieran establecer las cláusulas
contractuales respectivas) Es de suponer que el gravamen en el corto plazo será
soportado por el propietario, pues la oferta es fija pero en el mediano o largo
plazo el traslado puede ser total o parcial de acuerdo a las condiciones del
mercado. Esto último se sostiene que sera así, ya que de no ser posible el
traslado caerá la rentabilidad de las inversiones y se producirá un ajuste hacia
abajo en la cantidad de viviendas disponibles para alquiler lo que se reflejará en
una escasez y aumento en los precios a los antes en expuestos , debe recordarse
que el impuesto inmobiliario sobre el inmueble urbano resultado imposible
traslación en el caso de que incide sobre la vivienda propia.

En la práctica y de acuerdo a este enfoque tradicional, en el caso del impuesto

que recae sobre las viviendas, puede mencionarse que se combinan los
conceptos de incidencia sobre el factor tierra y sobre las construcciones, de
modo que el resultado final dependerá de las proporciones en que participen
cada uno de los componentes en la formación de los precios de las
propiedades.

Incidencia del Impuesto en el factor Capital y Tierra. Modelo de equilibrio general

Como se mensionara en el capitulo 4, el análisis de incidencia económica allí

desarrollado se basa fundamentalmente en un enfoque de equilibrio y que fue el
seguido en el punto anterior, algunas de cuyas limitaciones puede superarse
utilizando un modelo de equilibrio general. A esos fines resulta útil recordar el
concepto de capitalización del gravamen , expuesto por Due, refieriendo al
hecho de que como la oferta de tierra refleja su naturaleza de factor fijo, el
impuesto resulta de difícil traslación , lo que hara que el impuesto tienda a
capitalizarse disminuyendo valor de la misma . Así si el beneficio que genera el
bien es permanente y de $ 1.000 anuales y la tasa de ganancia normal de la
economia es de 10%, el valor de esa propiedad será de $ 10.000. En tal
situación la aplicación de un impuesto que reduzca las utilidades netas a $ 900
determinará que el valor del inmueble en el largo plazo tendera a ser de $9.000.
con lo cual será el propietario de la tierra quien soporte el gravamen.

Este efecto puede ser instantáneo y es lo que se denomina efecto anuncio,

porque el solo hecho de que las autoridades económicas den a conocer el
impuesto que regirá en un futuro cercano significa que el propietario aun
cuando desea vender antes de que se produzca el primer vencimiento, ya tendrá
que hacerlo a un precio inferior . En el caso de aplicarse alicuotas progresivas,
las distorsiones serian aun mayor para las grandes propiedades o de alto valor
 Este enfoque si bien es esencialmente correcto, merece algunas objeciones
cuando se introducen modelos de tipo general y se supone perfecta movilidad
del capital. Esto es asi, porque este análisis no tiene en cuenta que el capital en
forma de inmuebles, constituye solo una de las alternativas de inversión que se
le presenta a un individuo, el cual puede optar por otras variantes como puede
ser la compra de acciones, obligaciones negociables, titulos publicos, depósitos
a plazo fijo, aspecto que se ilustra seguidamente

Supóngase que un individuo [x] tiene dos alternativas en que invertir,una en el

sector inmobiliario a través de la construcción de una vivienda y la otra en la
compra de un activo financiero en el mercado accionario . En el panel I del
gráfico 8.2 se muestra la curva de demanda de capitales del sector inmobiliario
VPMg 1 y que está dada por el valor de su producto marginal , mientras que el
panel II se refleja el mismo concepto para el sector financiero. En una
economia competitiva, los rendimientos tenderán a igualarse en ambos sectores
en una tasa de rendimiento ro cumpliéndose la condición que OQo del sector
inmobiliario más OQo del sector financiero es igual al total de capital
disponible en la economía analizada.

En tal estado de cosas, la aplicación de un Impuesto Inmobiliario, de modo que

solamente afecte a dicho sector, habra de producir una disminución en el rendimiento
neto en la proporción (ro *t ) donde t es la alicuota proporcional correspondiente,
resultando ser el propietario de la tierra quien soporte el gravamen en el corto plazo,
dado el supuesto ya enunciado de que su oferta es fija tal como se en el capitulo 4 . Para
el oferente el VPMg2 su nueva curva de demanda y su rentabilidad en el corto plazo
caerá a Or2

Como el rendimiento en el sector financiero no se ha modificado, cabe esperar que

lentamente los capitales se desplacen hacia ese sector abandonando el inmobiliario, de
modo que la oferta de capitales en este sector pasará de Ocp a Olp. Esto hará que en
este sector, la rentabilidad ira creciendo hasta Or1 ((retribución bruta antes del pago del
impuesto) mientras que su retribución neta de largo plazo será Or3

Lo contrario en el segmento financiero, donde no rige el impuesto, de modo que los

capitales se desplazarán hacia el sector de modo que la curva de oferta de largo plazo se
desplazará hacia olp por lo que se llegará a un nuevo nivel de equilibrio en que las
remuneraciones netas se igualen nuevamente en r3 pero en un nivel más bajo. Es de tal
modo que la carga tributaria distribuyéndose entre los propietarios del factor capital,
tanto el que se destina al inmobiliario como al financiero, poniendo en evidencia la
interrelación entre ambos sectores.

•
ENFOQUE DE INCIDENCIA BAJO EL PRINCIPIO DEL BENEFICIO.

Al iniciar este capítulo se mencionaba que cada uno de los fundamentos del gravamen
por lo menos a nivel municipal en su aplicación se sustenta en el principio el beneficio.
En estos casos si se parte del concepto que existe una estricta correspondencia entre la
presión fiscal ejercida y la oferta de bienes públicos y se supone además que las
autoridades gubernamentales conocen perfectamente las necesidades de sus
gobernados, el análisis de la incidencia el gravamen permite arribar a otras
conclusiones pues el total de lo recaudado será destinado a financiar el coste del nuevo
servicio. Ello sin desconocer que este enfoquedeja
de lado las dificultades que existen para conocer las preferencia de los
contribuyentes, la existencia el comportamiento del usuario gratuito o los aspectos
retributivos etc.
Así su póngase por ejemplo que los ciudadanos -contribuyentes deciden demandar una
mejora en la calidad de los servicios de recolección de residuos domiciliarios y limpieza
de calles a través de por ejemplo mayores frecuencias y que por esa preferencia son
homogéneas entre todos los usuarios contribuyentes con el consiguiente incremento en
los precios que estarían dispuesto a pagar por las mejores prestaciones.

Si se aplica un gravamen t el costo del servicio se encarecerá desplazando la curva de

oferta a O’ pero la demanda se desplaza a D’ , porque los contribuyentes demandan esos
servicios más caros, de modo que la cantidad de servicios prestados permanece
invariable y su bienestar también pues lo recaudado por el estado se destinó a financiar
el mayor servicio por ellos solicitados.

El Impuesto Inmobiliario como reemplazo del Impuesto Potencial a la Tierra Rural

Se puede justificar la aplicación del gravamen, como sustituto al impuesto potencial de

la tierra. Esto podria ser cierto en caso de gravar a las tierras libres de mejoras porque,
como se se adiciona el valor de las construccioneso mejoras, se produce una distorsión
en contra de aquellos propietarios que han incorporado nuevas técnicas aptas para una
mayor producción del factor tierra. Por el contrario, si las valuaciones de este factor son
correctas, un impuesto a la tierra libres de mejoras, seria desde el punto de vista
económico, equivalente al impuesto sobre la renta potencial a la tierra, porque el mayor
valor estará reflejando las diferentes productividades y en ambos casos el contribuyente
deberá pagar una suma fija de impuesto por hectarea ,independientemente de los
beneficios efectivos que obtiene de la explotación de la tierra, resultando una menor
carga para aquellos agricultores o empresas, que utilizan intensivamente factor a través
de una mayor producción

Apropiación del mayor valor de La Tierra

También se puede inferir que a través del Impuesto Inmobiliario, el Estado se puede
apropiar del mayor valor de las tierras, a partir del concepto que el gravamen reduce la
renta de las tierras urbanas, en la medida que se grave a las mismas por su valor libres
de mejoras. Dentro de ese contexto es que debe analizarse la propuesta de Henry
George, tendencia que se propagó a varios paises dando lugar al georgismo teoria que
justifica la implementación de un impuesto a los baldios urbanos, de modo que el
Estado absorbiera el mayor valor de las tierras urbanas, argumento que se basa en que
las mismas se originan en situaciones externas al mérito personal del propietario, como
pueden ser imperfecciones del mercado, procesos de
urbanización, o meras especulaciones en torno a que la construcción de diversas
obras publicas aumentará el valor de la tierra , etc

George incluso lo como un impuesto único. La aplicación de alicuotas más elevadas a

los baldíos tal como suele observarse en la legislación de determinadas jurisdicciones,
es un resabio de este tipo de ideas fundamentadas en lo que se conoce como
"georgismo", aunque en la actualidad existe una tendencia a justificar las mayores
alicuotas para evitar la dispersión de los ejidos urbanos y por ende reducir los costos de
urbanización que implica un radio urbano extendido y con manchas no edificadas

El tributo como costo de mantener una reserva de valor

Este argumento parece tener validez en Argentina en épocas pasadas, donde la escasez
de alternativas ante un proceso inflacionario agudo y la falta de mercado de capitales
desarrollado, hizo que las personas se refugiaran en la compra de inmuebles como
modo de protegerse de los procesos inflacionarios. Por ello, es que la aplicación de
estos gravámenes quizás encontraba una mayor justificación que en la actualidad, pues
era lógico encontrar una relación con la capacidad contributiva de los individuos y por
ende se podía justificar el gravamen desde el punto de vista de la equidad . Aun así
pueden encontrarse situaciones en que se elige una inversion inmobiliaria como
resguardo de ingresos futuros más seguros a los que se considera que puede ofrecer un
sistema jubilatorio

El Tributo como reemplazante de la Contribución por Mejoras

Puede ser que el mayor valor urbanistico, se deba esencialmente a diversos

factores,siempre analizando desde el punto de vista de incremento real, es decir
eliminando posibles aumentos nominales como consecuencia de la inflación. Uno de
ellos puede ser la concreción de obras públicas , las que pueden ser financiadas a través
de gravámenes especiales que se conocen como Contribución por Mejoras que recaen
sobre los beneficiarios de la obra publica y que es utilizado esencialmente por los
niveles inferiores de gobierno

Sin embargo, algunos autores sostienen que el Estado podria apropiarse del mayor valor
de las propiedades que produce la ejecución de las obras públicas no por medio de la
Contribución por mejoras sino a través del Impuesto inmobiliario , de modo tal que se
recaudará en varios años, lo que los gravámenes a la valorización por mejoras o las
contribuciones por mejoras llo por única vez . El argumento es que un adecuado y
eficiente sistema de valuaciones a los efectos fiscales captará ese mayor valor y que en
áreas con fuertes construcciones, sus efectos inmediatos no serán tan importantes como
para cobrar tributos elevados, como pueden significar en algunos Contribución por
Mejoras o que los beneficiarios no sólo los afectados directamente por la obra sino
todos los habitantes de una ciudad, de modo que es justo que incida sobre un número
mayor de contribuyentes como es el caso del Impuesto inmobiliario.

Regresividad e Inflexibilidad

Como se mencionó anteriormente, se dice que este tipo de gravamen analizado desde
el punto de vista de la capacidad contributiva resulta ser regresivo. Ello se fundamenta
en que la posesión de una vivienda es un objetivo de todas las personas y en las de
bajo ingreso el impuesto representa una mayor carga tributaria en relación personas
que tienen más diversificada su riqueza total ,porque el inmueble representa una
proporción elevada de su patrimonio e incluso si se tomará el concepto de patrimonio
neto, lo seria aun mas si se tiene
en cuenta que puede estar pagando un crédito, situación que como se ha visto
no es contemplada en este tipo de gravamen.

Por el contrario puede afirmarse que en el caso de las personas de mayores

patrimonios, la cartera de inversiones suele estar compuesta por otros activos siendo
de menor significación la participación relativa de los inmuebles en el total de su
riqueza respecto del caso antes mencionado, a resultas de ello la carga fiscal derivada
del impuesto resultara inferior, tornando al gravamen regresivo.

Gráficamente y desde la óptica del consumo, también se puede mostrar la regresividad

del gravamen. Para ello es útil analizar la relación que existe entre los ingresos que una
persona y su consumo de servicios vinculados a la propiedad de los inmuebles

En el gráfico, en el eje de las ordenadas se representa la demanda de servicios

inmobiliarios y en el eje de las abscisas, el nivel de renta de los individuos. Si la
relación entre las ambas variables es como la que expresa la recta que nace desde el
origen, se tendria que la demanda de servicios es proporcional al nivel de ingresos, o
sea que cada individuo destina una proporción constante de ellos a la demanda de tal
servicio, en cambio si es como lo expresa la otra función graficada (SI = bY) se tendria
que un individuo, aun cuando su renta sea igual a cero, estará demandando el servicio
que presta una vivienda por lo que las personas de más bajos ingresos, destinan una
mayor proporción de sus ingresos a este rubro, lo que constituye otra forma de ver la
regresividad del gravamen

Por otra parte, se menciona que este tributo es inflexible, recordando que la flexibilidad
se mide como la relación entre el incremento de la recaudación tributaria y el
incremento Producto Bruto Interno. Se dice que el tributo es inflexible porque aumentos
o disminuciones en el P.B.I no acompañan el incremento o disminución de la
recaudación. Ello obedece en gran parte a los desfasajes que habitualmente se observan
entre las valuaciones fiscales y los precios reales del mercado. Así si hay un proceso de
recesión que hace caer el valor de los inmuebles, ello no se Reflejar automáticamente en
sus valores fiscales por lo tanto su recaudación es excesivamente alta quitando
capacidad de compra de los consumidores y disminuyendo la posibilidad de acelerar el
proceso de recuperación económica.
La solución sería correcta valuación de los inmuebles y hubo una modificación de las
alícuotas aunque no podría evitarse un cierto rezago entre el momento en que ocurren
esas modificaciones en el mercado y el tiempo que le demanda al aparato estatal
implementar las nuevas alicuotas o valuaciones que reflejen esos cambios, que por otra
parte deben reconocerse, como difíciles de conocer. De allí que una solución podría ser
la rebaja temporaria de alícuotas como forma de compensar la caída en el valor de los
inmuebles y de los ingresos de los contribuyentes del gravamen aspecto este que puede
presentar dificultades para el financiamiento del gasto público.

Una de las críticas que se le formule el gravamen, es que discrimina en favor de otros
tipos de tenencia de activos o formas de riqueza , como son los depósitos en el sistema
financiero, los títulos títulos de la deuda pública etc. Los que no se hayan grabados,
mientras que el servicio que provee el sector inmobiliario si lo está , con el
consiguiente efecto adverso en la asignación de recursos. Además, No tiene en cuenta
que el patrimonio bruto puede estar sustentado en una gran deuda, contingencia esta
que, tal como se señalará, la estructura del tributo ignora , pues en el procedimiento de
determinación de su base imponible no se admiten deducciones por deudas hipotecarias
o de otra naturaleza.

IMPUESTOS
SUCESORIOS

INTRODUCCIÓN
La transmisión de bienes al fallecimiento de una persona ha sido objeto de materia
imponible desde hace varios siglos, aunque las mismas fueron perdiendo apoyo en los
últimos años, a medida que se consolidaba ideas que precisamente tratan de premiar a
los sectores emprendedores dándoles la propiedad de los bienes de capital y por ende la
oportunidad de transferirlos a quien desean. en esta discusión está presente la idea
acerca de si es conveniente discriminar respecto a la riqueza heredada, penalizando
mediante el cobro de un gravamen aquellas personas que han recibido un patrimonio
sin haber trabajado u ahorrado. Sin embargo, a menudo sucede Que ese individuo ha
colaborado con su progenitor en la acumulación del capital a la vez que le estímulo a
generar ahorros y por ende poseer un patrimonio puede estar fuertemente vinculado a la
posibilidad de dejarlos a los descendientes.
En relación a ello, cabe precisar que en argentina la legislación civil contempla la figura
de herederos Forzosos para aquellos casos de parentescos en primer grado, fijándose
una porción no sujeta a libre disponibilidad de su propietario. Esta situación que en
cierta forma constituye una limitación al derecho de propiedad, puede ser un resabio de
otras instituciones como el mayorazgo cuyos objetivos era el de evitar la subdivisión de
los patrimonios con sus consiguientes efectos perversos sobre la eficiencia económica y
técnica de los mismos.

FUNDAMENTOS
La aplicación de un impuesto sucesorio puede sustentarse desde dos enfoques o
fundamentos diferentes. Uno es que el Estado tiene derecho a apropiarse, al final de la
vida de un individuo, de parte de su riqueza bajo el supuesto de que su acumulación no
sólo obedeció sus capacidades personales sino también al medio social de los circunda
y al mismo estado, quien con sus reglas jurídicas económicas de convivencia social etc ,
permitieron que se desarrollará su empresa o sus capacidades humanas ,dentro de un
contexto de estabilidad y armonía. Es
decir que desde el punto de vista , el tributo encuentra su fundamento en el
principio del beneficio como forma de medir la equidad de un gravamen.
El otro enfoque es que la capacidad contributiva, que fundamenta el gravamen en que
la persona fallece muestra capacidad de pago, o si se quiere verla desde la óptica del
heredero, recibe una corriente de riqueza que al igual que la renta personal, exterioriza
bienestar económico, aunque en este caso tendría la característica de no ser periódica
o habitual y su exclusión constituiría una fuerte inequidad. esta corriente como se verá
posteriormente encuentra una mayor justificación al analizar una de las modalidades
que puede asumir un impuesto sucesorio el caso del impuesto a las hijuelas.
En la otra modalidad el impuesto al acervo hereditario la otra variante que puede
implementarse al gravamen puede mencionarse que le estado al momento de fallecer
una persona, implemente un impuesto con el propósito de apropiarse de parte de su
riqueza que ha acumulado a lo largo de su vida, riqueza que en realidad manifiesta una
capacidad contributiva que puede ser alcanzado por este tipo de gravamen.
A su vez el hecho de que se apliquen alícuotas progresivas hará que el Estado ejerza
un papel redistribuidor de riqueza y que como se mencionaba el analizarse el IPN la
concentración de los patrimonios es uno de los factores que contribuyen a consolidar
un esquema regresivo en la distribución de los ingresos, por lo que se aduce aquí un
impuesto sucesorio es un mecanismo válido que tiende a corregir esta distorsión.
IMPUESTOS AL ACERVO HEREDITARIO O HIJUELAS
En la instrumentación de un gravamen a las gerencias es posible distinguir dos
sistemas o modalidades uno denominado impuesto sucesorio al acervo hereditario que
grába a la totalidad del patrimonio o acervo de la persona que fallece, es decir que
abarca a la totalidad de bienes menos las deudas que existen a esa fecha . El segundo es
el que se denomina el Impuesto a las hijuelas que grava el enriquecimiento que
produce en los herederos o legatarios la transferencia de la riqueza que posee la
persona fallecida

El impuesto sucesorio que grava al acervo es de carácter real pues prescinde de la

situación que tienen los herederos o legatarios, como así también ignora la cantidad de
ellos, el monto de las riquezas que reciben, su vinculación sanguinea, etc. Su objetivo
es gravar la riqueza del individuo que fallece y transfiere los herederos justificándose
como una forma de gravar una manifestación de capacidad contributiva o también por
el beneficio que recibio de parte Estado mientras estuvo en vida y que le permitió
acumular dicha riqueza

El Impuesto al acervo puede implementarse a través de alicuota progresivas o de tipo

proporcional. En el primer caso, y como no se subdivide el patrimonio transferido,
puede que las alicuotas aplicadas resulter intolerables, lo que ha llevado que en
Argentina se sentará jurisprudencia sobre la confiscatoriedad del gravamen . Al margen
de ello y atento a que la porción que recibe cada heredero va a quedar incidida por una
alicuota cuyo nivel estará determinado en función del patrimonio total del causante y
no de la situación personal del heredero o legatario, puede entenderse que la
progresividad aplicable no puede ser elevada ya que de otro modo, se compromete la
equidad del gravamen.

En la modalidad de gravar la hijuela, es posible introducir consideraciones de tipo

personal en la determinación del gravamen contemplando exenciones, deducciones,
minimos no imponibles, etc además de la alternativas que como se verá ofrece la
conformación de la escala de alicuotas. Entre los argumentos que fundamentan la
aplicación de un gravamen a las hijuelas pareciera que la corriente que sustenta en la
aplicación del principio de la capacidad contributiva es la que tiene mayor aceptación,
pues la exacción se produce porque los herederos exteriorizan una capacidad
contributiva que proviene de la riqueza que reciben de la persona fallecida. El
argumento más convincente es que en realidad, la riqueza transferida
tiene el carácter de una renta no habitual que perciben los herederos y por lo tanto sujeto
a la imposición

En este caso, alguna persona podria aducir que séria más conveniente la aplicación de
un impuesto a la la renta personal en su concepto amplio, es decir que gravara tanto las
rentas habituales como las esporádicas, incluidos las transferencias en caso de muerte.
La principal crítica que se realiza esta solución es que se grabaría con él y cuotas
altamente progresivas a riquezas que sean tardado años en acumular por lo que se
sostiene la aplicación del impuesto a las hijuelas y eliminar del impuesto a la renta
personal la transferencia de riqueza al momento de fallecer una persona.
PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO
En el caso del gravamen aplicado a las hijuelas , la escala de alícuotas puede
contemplar una doble progresividad , contemplando por un lado el monto de la
herencia a transferir y al mismo tiempo prever alícuotas que crecen conforme aumenta
el grado de parentesco de quiénes la perciben con el causante. obviamente que si las
alícuotas son muy elevadas, surge el problema de la confiscatoriedad del gravamen al
cual ya se hiciera referencia en este texto. una de las ventajas del impuesto las hijuelas
es que puede implementarse el gravamen como tipo personal es decir tener en cuenta la
situación del heredero ,el monto del herencia recibida, su riqueza anterior a la
transferencia, edad, grado de parentesco etc.
Es oportuno recordar que en Argentina en la década del 30 un diputado socialista
Enrique Rignano presentó un proyecto donde preveía que el Estado debía aplicar una
alícuota del 33, 3% a la primera transmisión de la propiedad privada para que en la
segunda transmisión de esos capitales se les aplicará una alícuota del 66, 6% y en la
tercer generación la propiedad pasaría en su totalidad a mano del Estado. este proyecto
reflejaba una concepción donde la propiedad de los medios de producción en manos del
Estado se consideraba como equitativa y eficiente aspecto este que es fuertemente
discutido en el momento actual. además la implementación tendría serios problemas
administrativos y técnicos, pues sería difícil determinar cuál es la riqueza heredada y
cuál es lo que corresponde a las habilidades y capacidades del heredero.

ASPECTOS RELACIONADOS A LA EQUIDAD

Si se revelaran las opiniones de los individuos en relación al equidad, seguramente

que se encontraran diferentes puntos de vistas en torno a eso y con una notable
dispersión. en este sentido algunos consideran que el impuesto sucesorio es justo
porque hay personas que sin ningún esfuerzo heredan importante riquezas. un
fundamento adicional lo da el hecho que hay algunas personas piensan que una
sociedad más justa es aquella que da iguales oportunidades a todos sus habitantes y
que las herencias patrimoniales atentan contra ese objetivo, de allí que el Impuesto
sucesorio al quitar parte del patrimonio contribuye a una mayor igualdad entre los
ciudadanos.
En cambio habrá otras personas que sostienen que una sociedad justa, es aquella que
permite adquirir riquezas , poseerla , venderla o transferirla a quien lo desea en el
momento de su muerte; que son precisamente esos estímulos los que permiten a las
sociedades capitalistas incrementar su tasa de acumulación y por ende garantizar una
senda de crecimiento sostenida. estos elementos antes enunciados, son tan sólo juicios
de valor que no se puede evaluar desde un punto estrictamente económico.
Por ejemplo , se debería evaluar si un impuesto sucesorio contribuye a una mejor
distribución de la renta y los efectos económicos que tendría una mayor redistribución
de la riquezas , por ejemplo sobre la tasa de la formación de capital. existen evidencias
de que esta podría disminuir como consecuencia de las menores estímulos que tendrían
los propietarios de las empresas para emprender el desarrollo de nuevos proyectos.
Otro aspecto relacionado a la equidad, se refiere al hecho de que, habitualmente las
donaciones que se realizan a las instituciones caritativas o educacionales no hayan
alcanzadas por el gravamen lo que produce una lógica distorsión cuyos efectos sean
difíciles de evaluar.
las transferencias de recursos a esas instituciones afectan la asignación de recursos y
producen inequidades horizontales por lo que es habitual que las legislaciones
impositivas impongan límites a los montos de proporciones de la riqueza que pueden ser
transferidos en forma gratuita y no sujeta al gravamen.
Como el impuesto sucesorio sólo es aplicable al momento de la muerte del
propietario puede ser eludido a partir de la transferencia a los herederos o signatarios
antes de la muerte. por ello que este gravamen necesariamente tiene como complemento
del impuesto a las transferencias a título gratuito de bienes necesarios para evitar
maniobras legítimas de elución del tributo.

EFECTOS SOBRE EL OCIO Y TRABAJO.

Cuando se analizaron los impuestos que recaen sobre la renta, se señalaron los efectos
negativos sobre el trabajo concluyendo en que son gravámenes no neutrales en torno a
la decisión de elegir entre ocio y trabajo al tornarse este relativamente menos
remunerativo. este cambio puede Considerarse arbitrario y contraproducente sobre todo
si se considera que la relación entre o su trabajo era correcto antes de la aplicación del
gravamen.
Los impuestos sucesorios al igual que otros tributos producen efectos sobre los
agentes económicos que pueden descomponerse en dos:
• Un efecto ingreso o renta que hace que ahora el individuo tengo menos
ingresos y se vea estimulado a ofrecer mayores horas de trabajo para alcanzar
la misma renta anterior
• Un efecto sustitución que tiende a reemplazar trabajo porocio

Respecto de la conducta de quien transmite la riqueza, cuál de los dos efectos

predominará sera en definitiva el resultante final sobre qué actitud tendrá el
individuo y si ofrecerá más trabajos o demandará mayor ocio , como consecuencia
de que observa que la riqueza que acumule al fin de su vida será sujeta a un
gravamen que puede ser de tal importancia que modifica su conducta de modo que
prefiera el consumo antes que el ahorro . En cambio otra persona puede pensar que
le convenga trabajar más para dejar a sus herederos es una determinada cantidad de
riqueza aún después de descontar el gravamen. Si bien no hay relevamientos
empíricos, porque actualmente la implementación de este tipo de gravámenes no
existe en la argentina, pareciera que el efecto renta es menor que en los impuestos
que recaen sobre los ingresos , de modo que sus efectos sobre el trabajo no serían
significados.

ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Una de las críticas que se realizan a este impuesto es que los individuos para cumplir
con el fisco deberán enfrentar el pago de fuertes sumas y si los bienes no son
fácilmente realizables deberán desprenderse de los mismos en condiciones poco
ventajosas. De allí que puede modificar la conducta tratando de tener una estructura
patrimonial fácilmente realizable en caso de muerte, con lo cual el gravamen no
resultaría neutral respecto de la asignación de recursos , discriminado en contra de
inversiones en el sector industrial o por ejemplo emprendimientos de largo plazo.
Además las altas alicuotas pueden obligar a la subdivisión de la tierra en parcelas
que están por debajo del tamaño óptimo.
Este argumento , pareciera sólo válido para empresas de tipo personal o aplicable a
limitadas ramas de la actividad como por ejemplo en el sector agropecuario , no así
en las sociedades de capital en las que en la muerte de uno de su principales
acciones difícilmente repercuta en su política empresarial que suele por otra parte
estar en manos de sectores prolesionalizados cuya participacion en la decisiones
-aun en las que se suponen se adoptan en las asambleas de accionistas- es siempre
relevante.
Las decisiones entre consumo y ahorro o consumo e inversión

El impuesto sucesorio obviamente disminuye los beneficios netos provenientes de

la riqueza que se deja una persona los herederos, por lo que el individuo se ve
estimulado a sustituir ahorro por consumo. En cambio los efectos en las relaciones
entre ahorro e inversión pueden ser tenues, porque no necesariamente es la misma
persona que toma esas decisiones. Las inversiones dependerán de otros factores
como pueden ser las expectativas de los empresarios, tasa de interes vigente, tasa
esperada de ganancia, etc.

imposición al Capital de las Empresas

Similarmente a lo que sucede con el impuesto personal a la renta o al patrimonio

neto, si se aplica impuesto sucesorio podría ocurrir que una gran parte de la
riqueza se exprese en forma de participación en el capital de sociedades anonimas
y que se halle fuera del gravamen, basicamente a consecuencia de la fácil
ocultación, como sucede en el caso de acciones al portador e utilización de
terceros, ocultando la verdadera titularidad. Por ello es que se suele proponer la
creación de un gravamen especifico que recaiga sobre el patrimonio de las
empresas en reemplazo del impuesto sucesorio, dando lugar a los llamados
Impuestos Sustitutivos a las Herencias y se fundamentan básicamente en las
dificultades administrativas para alcanzar a las acciones al portador

De alli que algunos autores consideran correcta la imposición a las empresas

gravando al patrimonio de las mismas, definido como la diferencia entre el activo y
pasivo computable es decir el patrimonio neto que se halla formado por el capital
más reservas y utilidades sin distribuir y sus respectivos pasivos. pudiendo el
legislador determinar que algunas partidas puedan no computarse como podrian ser
diferentes tipos de inversiones, cuentas de orden etc, quedando liberada la
transmision hereditaria de acciones del impuesto sucesorio Sin embargo, si se
acepta su reemplazo, debe tenerse en claro que el legislador cambia la esencia del
gravamen pues un gravamen sustitutivo, como el analizado, tiene posibilidades de
ser trasladado desde la empresa al consumidor. Es de suponer que empresas con
cierta capacidad en la formación de precios trasladarán el gravamen a través del
mecanismo del mercado distorsionando el objetivo perseguido..
Debe advertirse que la sustitución del impuesto a las herencias por un gravamen
sustitutivo, aún aceptando la fundamentacion que lo sustenta, desvirtúa aún más a
la naturaleza del tributo que pretende reemplazar , ya que el mismo tendrá otra
base de cálculo , las alicuotas serán proporcionales en lugar del sistema de
progresividad que es posible aplicar en un impuesto sucesorio, la unidad
constituyente ya no será posible si las condiciones del mercado lo permiten.
No obstante , es oportuno advertir que la aplicación de este tipo de gravámenes que
incide sobre el patrimonio neto de las empresas , no solo encuentran su fundamento
en poténciales reemplazos a impuestos sucesorios , sino también como se observó al
analizar el IPN que puede que se los grave como forma de alcanzar a las riquezas
personales de los individuos, de modo que el tributo pagado por ellas se las tenga en
cuenta por los tributos que deberán pagar los individuos al declarar la totalidad de su
patrimonio , incluida sus participaciones en sociedades personales o de capital ,
aspecto que fue analizado en el capítulo anterior.
 De modo que puede afirmarse que en el caso de las sociedades de capital , el
impuesto al patrimonio neto aplicado en las modalidades de integración parcial o no
intebgracion está alcanzando ya la misma base imponible que la del aquí
denominado impuesto sustitutivo a las herencias , con lo cual ambos impuestos
pueden estar incluidos son un uno de ellos con el conveniente ajuste en los niveles de
las alicuotas proporcionales que contemplen las necesidades o conveniencias de
tributación de ambos tributos. De esta manera , entonces,
quedaría fuera de la órbita de la imposición sucesorio el patrimonio constituido por
la propiedad sobre ese tipo de sociedades.
IMPUESTOS A LA TRANSMISIÓN GRATUITA DE BIENES
Estos impuestos surgen como se mencionó con anterioridad ante la necesidad de
evitar que mediante la transmisión de la propiedad , o donaciones a sus herederos ,
antes de la muerte del causante , sea posible evitar el pago de alguna de las
modalidades de los impuestos sucesorios o a las herencias. Estas transmisiones
anticipadas de propiedad o donaciones quedarían , entonces alcanzadas por el
impuesto a la transmisión gratuita de bienes.
Las herencias y donaciones tienen en común que se las excluye habitualmente del
concepto de renta , porque las mismas no son habituales ( criterio de la Fuente ) . El
impuesto puede contemplar alicuotas diferentes según el monto transmitido y el
parentesco, lo que depende de la forma de instrumentación. También sería posible
implementar mínimos no imponibles o exenciones ante casos de transferencia a
instituciones religiosas , caritativa y su aplicación puede permanecer aún en el caso
que se eliminen los impuestos sucesorios , pues el legislador puede considerar que la
transmision gratuita de bienes constituye una manifestación de capacidad
contributiva y que es equitativo aplicarle un gravamen de esta naturaleza , fundado
en los criterios de la capacidad contributiva o del beneficio , según ya se analizó.

LA CONTRIBUCIÓN POR MEJORAS.

La concreción de una obra pública , sea por el gobierno nacional , provincial o

municipal , puede realizarse a través de diferentes métodos de financiación , las que
pueden utilizarse en forma excluyente o complementariamente . Las principales son
I. Aportes del fisco proveniente de tributos generales oespecíficos
II. A través de sistemas de peajes , por el uso que realizan susbeneficiarios.
III. Construcción por parte del sector privado a cambio de reaseguros de
cobranza futura (sistema de concesión )
IV. Emisión monetaria
V. Crédito público
VI. Contribución por mejoras
La decisión de realizar una obra y su forma de financiamiento por consiguiente está
sujeta a un amplio menú , donde las participaciones y las alternativas en
consideracion , dependerán de un conjunto de factores , como presión impositiva ,
situación del mercado financiero, etc.
En este capítulo se analizará la última de las alternativas , en función que existen
algunos casos de gastos de capital que por su naturaleza, permiten que pueda
identificarse a un grupo de beneficiarios , especialmente propietarios de inmuebles ,
ubicados en zonas rurales o urbanas.

Asi por ejemplo, la realización de desagües o de canales en regiones inundables

pueden beneficiar particularmente a algunos campos que podrán convertirse en
productivos al concretarse el emprendimiento, de modo que sus titulares perciben un
beneficio de la obra publica, por el Recupero de terrenos que antes eran
improductivos .Otros casos similares, se pueden encontrar en el área urbana, como por
ejemplo la pavimentación de una calle que si bien beneficia a toda la comunidad, lo
hace en mayor proporción con los frentistas ubicados en la zona de la obra
Los ejemplos anteriores, comparten algo en común: se trata de un grupo de
propietanos de tierras urbanas o rurales, que se benefician por la ejecución de una
obra publica, resultando claramente identificados y, por consiguiente, pasibles de ser
sujetos de algun tipo de tributación o contribución que permita el financiamiento de
ese emprendimiento

Con lo expuesto, se tienen los elementos para precisar en que consiste la Contribución
por Mejoras y que se la podria definir como "la apropiación por parte del Estado, del
aumento del valor de las propiedades inmuebles, debido a la realización de una obra
pública, cuyo costo se pretende recuperar, siendo el fundamento de su aplicación que
esa riqueza no ha sido ganada por los propietarios.

Observese entonces una característica que es esencial: el mayor valor de un inmueble

puede atribuirse a varios factores, por ejemplo una superior urbanización, aspectos
poblacionales, urbanisticos, incremento de los ingresos, etc. pero en este caso se
refiere al hecho particular de que el mayor valor es proveniente de una obra publica,
organizada, decidida y lograda mediante la acción del Estado.

Esta forma de financiamiento, es utilizada con mayor frecuencia en paises menos

desarrollado especialmente en el ámbito municipal. Se sostiene, ademas que puede tener
mayor consenso este tipo de gravamen en función de valerse del principio de beneficio y
requerir en la mayoria de los casos de un consentimiento previo por parte de la
población beneficiada. Hay reciprocidad entre los contribuyentes y el Estado: la
construcción de la obra genera un mayor valor a los terrenos que son propiedad de
particulares, por lo que es licito utilizar este recurso Nótese , que la decisión
gubernamental de construir este tipo de obras , no necesariamente encuentra su
fundamente en esta forma de financiamiento y por ende el mayor valor de las tierras
vecinas , sino que por lo general dependerá de otros factores. No obstante , identifica y
considera prioritaria una obra que podría financiarse por esta modalidad , se puede en
tener la ventaja de conseguir su propio financiamiento y en ciertos casos , es el estado
quien asumen la iniciativa ya que los privados no lo hacen por limitaciones de tipo
institucional (regulaciones o decisiones que con frecuencia pertenecen a la órbita del
mismo estado ) pero que de poseerlas las podrían realizar por su propia cuenta .
Otro aspecto a tener en consideración es que no necesariamente se deba resolver
mediante este instrumento , el financiamiento del 100 por ciento de la obra . Sería
posible la exclusividadDel gravamen, en obras con beneficios altamente focalizados en
determinada zona o región exclusivamente y así el costo resulta soportable por los
contribuyentes . No debe olvidarse que aún cuando se produzca una revalorización de
los inmuebles eso no significa que el propietario lo monetice salvo por ejemplo el caso
de la recuperación de un caso de un campo inundable o si constituye un túnel que
permita la circulación ahorrando importantes costos de transporte. El propietario de un
inmueble seguramente no lo venderá como modo de apropiarse del mayor valor que le
ha proporcionado una obra de pavimento o de otra naturaleza.

RESEÑA HISTÓRICA.
Si bien el origen histórico de la contribución por mejoras es discutible se sostiene que
esta modalidad se utilizaba en el imperio romano sin embargo los antecedentes más
ciertos se remontan al siglo XIII en Inglaterra, donde se utilizaban para la construcción
de sistemas de drenaje para recuperó de zonas bajas, como así también para la
construcción de murallones , zanjones y cloacas , los que eran soportados por los
propietarios de las tierras beneficiadas. En Argentina en los primeros antecedentes se
encuentran en 1893 en la provincia de Buenos Aires donde se dicta una ley de desagües
con la que se ponía a cargo de los propietarios de los terrenos beneficiados parte del
costo de la obra. En los últimos años el tema perdido importancia especialmente en los
países más desarrollados pues existe nota otras alternativas de financiamiento que
tienen mayor consenso.
Por lo general eso sucede cuando la infraestructura disponible y la situación fiscal son
sostenibles de modo que la construcción de una nueva obra no incide fuertemente en
las finanzas municipales y tampoco tiene un impacto urbano determinante con lo cual
el cambio que experimenta el precio de los inmuebles es pequeño. incluso en Estados
Unidos se apela al
crédito público a través de la emisión de bonos pues existe un importante mercado de
capitales interesados en tales títulos
A diferencia de ellos en países menos desarrollados le insuficiente infraestructura tanto
urbana como rural hace que la realización de una obra pública produzca importantes
beneficios directos en la zona aledañas, además el estado cuenta con menores fuentes
de financiamiento al no existir por ejemplo un mercado de capitales no sólo a nivel
regional sino también nacional , a la vez que la solvencia fiscal de los municipios es
muy endeble tanto por la estructura impositiva vigente como por su capacidad de
recaudación y control de la morosidad y evasión encontrando en este gravamen una
alternativa adicional de financiamiento de ciertas obras públicas.
LA VALORIZACIÓN POR MEJORAS COMO FUNDAMENTO DE DIFERENTES TRIBUTOS
Cómo se exponían nota al pie de este capítulo siguiendo a la posición sustentada por
Iturrioz 1981 existen básicamente dos modalidades diferentes e implementación de un
gravamen que aplicado por única vez encuentra su fundamento en el mayor valor de los
inmuebles con motivo de la realización de una obra pública que se realizan a
continuación:
• El impuesto a la valorización pormejoras.
Mediante el impuesto a la valorización por mejoras el Estado se apropia de todo o
parte del mayor valor que experimenta un inmueble , a causa de la realización de
una obra pública con prescindencia de que si lo que se recauda es mayor menor o
igual al costo de la misma revistiendo en consecuencia todos los caracteres de un
impuesto.
La aplicación de este gravamen requiere el conocimiento de los precios de mercado
existente antes del anuncio de la ejecución de la obra y los posteriores a la misma,
con las consiguientes dificultades que ello plantea. otra polémica ligada a lo
anterior es si el mayor valor es sólo atribuible al precio del terreno o si también se
incluyen los inmuebles por accesión : edificios instalaciones etc.
Estos inconvenientes hacen que en la práctica se suponga que el mayor valor
experimentado por la obra está dado por un porcentaje por ejemplo el 30% o 50% del
valor fiscal vigente antes de la obra con lo que se pierde en cierto modo un fundamento
de transferir el mayor valor que adquiere el inmueble a causa de una obra pública este
gravamen que es por única vez puede afectarse específicamente a financiar la obra o
destinarse la renta generales aunque dada la naturaleza sería más conveniente disponer
su afección.

• La contribucion por mejoras

La contribución por mejoras es quizás la modalidad más conocida por la cual se
pretende recuperar total o parcialmente el costo de la obra pública entre las personas
que se beneficien con su realización no teniéndose en cuenta es el tributo a pagar es
mayor o menor o igual al superior valor que experimenta el inmueble como
consecuencia del ejecución del proyecto estatal.
En este caso la determinación del universo de beneficiario no tiene por objetivo
establecer el monto del impuesto que en la modalidad anterior está vinculado así se
produce un mayor valor de los inmuebles, sino que simplemente se desea conocer
quiénes eran los que soportarán el monto del gravamen que fijado anteriormente en
función del valor de la obra y de la proporción de financiamiento que se haga a
través de ese tributo.
En otras palabras se trata de una alternativa para prorratear -en función de
indicador que se considere relevante según se verá- Una parte o el total del costo de
la obra entre los beneficiarios directos del proyecto.
Notesé qué presentación precedente se hizo referencia a dos figuras tributarias de
naturaleza jurídica netamente diferencia de como lo son el caso de un impuesto y el
otro de una contribución especial.

OBJETIVOS DE LA CONTRIBUCIÓN POR MEJORAS.

De lo expuesto anteriormente surge que la contribución por mejoras tiene por

objetivo lograr el financiamiento de determinadas obras públicas, es decir no
puede aplicarse a todas ellas sino a aquellas que tienen unas ciertas características
y que en principio están dadas por su bajo costo y efectos directos en inmuebles
próximos a la misma.
Además debe realizarse en aquellas zonas o regiones donde la infraestructura
disponible es escasa o donde se requiere un rápido proceso de urbanización para el
desarrollo económico de una región. tiene la ventaja que si vienes coactivo o
compulsivos, si previamente se realiza la consulta y la misma es apoyada por el
contribuyente aparece como un tributo en cierta manera voluntaria pues el
contribuyente deseaba la obra y está dispuesto a pagarlo pero no encontraba los
mezclan los mecanismo para aglutinar a todos los beneficiarios
Es lo que explica el hecho de que hayan cobrado impulso las técnicas de los
presupuestos participativos donde los vecinos son convocados a participar en las
decisiones relativas a las obras y servicios establecer prioridades y la forma de
financiamiento lo que da más consenso a la obra pública.
LA CAPTACIÓN TRIBUTARIA DE LA VALORIZACIÓN POR MEJORAS
ATRAVES DE OTROS GRAVÁMENES.
Es frecuente encontrar posiciones que critican la implementación de la contribución
por mejoras y ellos se fundamenta en que el mayor valor de un inmueble urbano
rural ,debido a la construcción de una obra pública podría ser captado por otros
impuestos de carácter permanente y no necesariamente por vía de esa contribución.
Así por ejemplo el impuesto inmobiliario aplicado sobre valuaciones fiscales
correctamente calculadas se verá incrementado una vez que se ha concretado la
obra pública , de modo que en forma gradual el Estado se apropiaría de su mayor
valor, pero obviamente que la apropiación será largo plazo perdiéndose la
oportunidad de incrementar la recaudación tributaria en el corto plazo.
Otra alternativa disponible lo constituye el impuesto al patrimonio neto que
conforme su estructura incorporen la base imponible el mayor valor de los
inmuebles al finalizar cada año. sin embargo este gravamen también adolece de los
efectos antes mencionados, en el sentido de constituir mecanismos de recuperación
a lo largo plazo lo que impide realizar una obra cuando los fondos son escasos. Ello
sería válido como alternativa en jurisdicciones con solvencia fiscal sostenible en el
tiempo.
INSTRUMENTACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PORMEJORAS
Cómo se señalara mediante la utilización de este instrumento se pueden financiar
diversos tipos de obras públicas siendo una de esas de su característica es el
príncipio de su coactividad o compulsión propio de los tributos es decir que una vez
que el Estado decide la realización de la obra y su financiación parcial o total por
este método, su pago será obligado por los contribuyentes asignados.
Suele ocurrir que previo a la obra e incluso en la reglamentación del gravamen se
establezca que previamente a su implementación deba realizarse una consulta entre
los beneficiarios lo que hace que una vez aceptado por una mayoría por ejemplo el
60 o 70% de los potenciales contribuyentes hará que el gravamen tenga un alto
consenso.

Su implementación requiere la resolución de tres cuestiones diferentes

 1. Definición del monto a financiar por medio de la contribución por mejoras.
2. Determinación de la zona beneficiada
3. Criterios de distribución entre contribuyentes

DEFINICION DEL MONTO A FINANCIAR

Como se mencionaba anteriormente la ejecución de una obra obedece a varios factores.

así al realizarse una evaluación de la factibilidad del proyecto, se tendrá en cuenta el
impacto que produce sobre los terrenos vecinos si se desea justificar el gravamen por
esta acrecentamiento, o sea utilizar lo que se denomina en este capítulo la valorización
por mejoras se deberá conocer el mayor valor de los inmuebles beneficiados y la
determinación del monto estará dada entonces por fórmula .

P1 es el precio del inmueble antes del gravamen .

La sumatoria de los incrementos definirá el monto a recaudar

La determinación de estos valores ya sido mencionado anteriormente .además en el

lapso que transcurre la obra pueden existir otros factores que contribuyen a su aumento
como así también se presenta la dificultad de que en algunos casos es conveniente
recaudar antes del inicio de la obra porque lo que se debe trabajar con precios
incrementales estimados con su consiguiente dificultad , aunque solucionable a través
de estimaciones econométricos de los denominados precios hedonicos antes
mencionados.
En el caso de la contribución por mejora se establece un cálculo del valor de la obra o
se trabaja en el precio de la adjudicación de la misma luego mediante una definición
política se establece si el monto de la contribución será por el total de la obra por
parte de ella pues habrá casos como por ejemplo una avenida altamente transitada por
los habitantes de una ciudad en los que se justifica plenamente que una parte sea
soportada Por todos los contribuyentes atravez de renta generales.

DETERMINACIÓN DE LA ZONA BENEFICIADA

La determinación de la zona beneficiada por la obra debe ser por lo menos Arbitraria
posible, a los fines de alcanzar el consenso antes mencionado. De lo contrario surgen
inequidades que hacen peligrar esta forma de financiamiento.
Delimitar la zona beneficiadas equivale en este caso definir quiénes son los
contribuyentes y la amplitud de la zona dependerá del tipo de obra, como así también de
la existencia o no de obras similares y del menor consenso que genera la lejanía la
misma.
Por ejemplo la construcción de un camino tendrá un radio de beneficio más amplio, si
es el único en la zona pero si a 10 km existe un camino pavimentado de similares
características, el área beneficiada de se verá restringido por los lugares de influencia
de la ruta ya existente
En la práctica se acuden aciertas simplificaciones como es por ejemplo en el caso de
construcción de caminos de tomar franjas paralelas de ancho variable como por ejemplo
hasta 15 km pudiendo y en cierto modo debiendo establecer distintos grados de
beneficios simbolizado por un factor de ponderación k que es inversamente
proporcional a la distancia entre la localización de la obra y la tierra beneficiada.
0 (signo mayor o igual ) < k < (signo mayor o igual) 1
Si k Es igual a uno indica que la tierra se haya muy próxima la localización de la obra y
si es cero es porque se halla fuera del radio del beneficio estimado en el ejemplo
utilizado por ejemplo aquellos terrenos que se ubican más allá de los 15 km.

Distribución entre los contribuyentes

Una vez que se ha determinado el monto del gravamen y la zona beneficiada se hace
necesario definir el criterio que se utilizará para distribuir la carga entre los
beneficiarios, así se tiene:

1) En proporción a la superficie de la tierra

En este caso el contribuyente pagará en función de los metros cuadrados de
tierra que posee en la zona beneficiada debiendo ser ponderada por el coeficiente
k de beneficio así se tendrá:
Monto contribuyente i= ti x Ki/ Σ ti Ki
Donde
ti = es la superficie en metros cuadrados de la tierra beneficiada,
propiedad del contribuyente i
Ki = es la ponderación del beneficio de la obra establecida por las
autoridades gubernamentales.
Σti Ki = la suma total de la superficie de los terrenos beneficiados por la obra
pública , ponderados por su respectivo factor de ponderación , dado por la
proximidad misma.

2) En proporción a la valuación fiscal de la tierra.

En este caso la carga se distribuye teniendo en cuenta el valor fiscal del
terreno beneficiado, libre de mejoras. o sea no se toma 1 Unidad física como
en el caso anterior sino el valor de los terrenos, aspecto que otorga mayor
diversidad especialmente cuando la zona beneficiada es amplia y Puede
haber terrenos no homogéneos con diferentes valores de plaza, lo que hace
más equitativo, si se considera que no sólo se introduce el principio del
beneficio, sino también el de la capacidad contributiva dada por el mayor
valor de los terrenos beneficiados.
El método es similar a lo anterior es decir se calcula el monto total del valor
fiscal de todos los terrenos beneficiados multiplicados por su respectivo
ponderación y a cada contribuyente se le cobra en función de esa
participación .

3) En proporción a la valuación fiscal total

Existen autores que sostienen que las obras producen un valor superior a través
del valor de la tierra y no afectan el valor de sus mejoras por lo que los criterios
antes expuesto serían los más equitativos y que se acercan a los objetivos tanto
de la modalidad de valoración o contribución por mejoras sin embargo existe la
alternativa de tomar como forma de distribución el valor total del inmueble
beneficiado con lo cual se está introduciendo Un mayor concepto de capacidad
contributiva osea una vez definido que todos son los beneficiarios , El fisco
distribuye la carga tomando en cuenta su capacidad contributiva dada en este
caso por el valor total del inmueble. Eso a priori aparece como más tolerable en
los inmuebles urbanos pero difíciles de justificar en inmuebles rurales pues
estaría castigando fuertemente lainversión.
A continuación se desarrolla un caso práctico simple donde se utilizarán los
 diferentes criterios utilizados para analizar las diferencias del impacto en cada
contribuyente según la utilización de uno u otro.
A los fines de simplificar los cálculos se han supuesto dos zonas donde se
ven beneficiadas por la obra y que el valor de la misma asciende a un
millón de pesos.

CAPITULO 8 IMPUESTO AL CONSUMO

INTRODUCCION

La alternativa de medir la capacidad de los contribuyentes, a través del consumo o gasto, en reemplazo de
los impuestos que consideran a la riqueza de las personas o su renta como manifestación de esa capacidad,
constituye la propuesta que sostienen autorizadas corrientes de opinión. Los impuestos sobre el consumo
son considerados como una alternativa a la imposición la renta, siendo numerosos los autores que sostienen
que es más equitativo gravar en función de las riquezas que gastan o consumen los individuos, antes que
según su contribución al valor agregado del pais. En realidad, todo recurso para ser consumido, antes tiene
que ser ganado o acumulado, con lo cual se trata de una elección respecto de cual forma de gravar estos
recursos resulta más conveniente, según algún criterio, como el punto de vista de eficiencia o de equidad.
Evaluada la conveniencia de definir el consumo como un indicador de capacidad contributiva de las
personas, la teoría de la tributación ofrece a quien define la política, la posibilidad gravar tal expresión de
bienestar económico recurriendo a la aplicación de un impuesto o el patrimonio de las personas. Para
Musgrave existen evidencias que la renta es el mejor indicador para medir la capacidad económica, en
tanto que el consumo o la riqueza constituyen alternativas dignas de ser tenidas en cuenta. Utilizar la
renta como parámetro, implica la inclusión de todas las fuentes de renta (por el lado de las fuentes) o el
consumo más el ahorro (por el lado de los usos), configurando de ese modo una base más amplia que el
consumo.

Los argumentos a favor del consumo pueden ser presentados de diversas formas: Un argumento
tradicional es que la capacidad de pago del contribuyente pasa por lo que el individuo toma o consume
del producto social y no sobre lo que contribuye acrecentar, apreciaciones que reconocen su origen en los
escritos de Hobbes. -pensador ingles de lo XVII- para quien la equidad natural es que los impuestos sean
cobrados según lo que cada una gasta y no según lo que posea de modo que se incentiva a la generación
de rentas y la acumulación y se castiga al consumo desmedido.
El consumo refleja el acto de disposición final de la renta ganada a acumulada, tratándose de una situación
de goce real. El argumento de quienes defienden esta imposición se basa en que el bienestar solo se obtiene
del consumo, y no del ahorro que significa postergación del mismo. Es decir que, tanto la renta como el
patrimonio reflejan situaciones de bienestar potencial que se concreta siempre y cuando estos recursos sean,
finalmente, destinados al consumo.

Si se considera que los tres indicadores de capacidad contributiva están íntimamente vinculados entre sí, ya
que la Renta o se destina al consumo o se agrega al patrimonio mediante el ahorro se tendrá Y=C S

En definitiva, toda renta será gravada en algún momento, ya sea mediante impuestos sobre la renta, o sobre
el consumo, o sobre el patrimonio. Sin embargo, y realizando consideraciones desde el punto de vista de la
equidad, puede ocurrir que la capacidad contributiva de las personas, en muchas situaciones, pueda verse
reflejada sólo en alguna de estas manifestaciones, con lo cuál se torna necesario gravar simultáneamente a
las tres manifestaciones de capacidad contributiva para evitar discriminar en contra o a favor de
determinados grupos.

Por ejemplo, si la carga tributaria recayese solamente en impuestos sobre la renta, se discriminaría a favor
de aquellas personas que tienen bienestar, capacidad económica y altos niveles de consumo, por haber
heredado un patrimonio, para cuya formación tuvieron que la generando una renta. Igualmente, si la carga
recayera únicamente sobre el consumo, se beneficiaría a aquellas personas que generen altos niveles de
renta y los acumulen, con niveles mínimos de consumo (el caso del avaro). Finalmente, si la carga se
estableciese solamente sobre el patrimonio se discrimina a favor de las personas que con altos niveles de
renta la consumen totalmente y no acumulan riqueza (el caso de quien despilfarra su ingreso)

Por otra parte, también cuestiones de equidad proporcionan las principales y mas fuertes
objeciones a este tipo de impuestos, fundamentalmente por la dificultad para evitar la regresividad
del gravamen, especialmente en los siguientes casos:

• Personas de menores recursos los impuestos al consumo se transformar en una carga

proporcionalmente mayor para las familias de menores ingresos, que consumen prácticamente
toda su renta y no pueden evitar el impuesto. Por el contrario, quienes tienen capacidad de ahorro
eluden el pago del impuesto al consumo, mientras ese ahorro no sea consumido.
• Incidencia durante los periodos de mayor dificultad para generar renta: Los impuestos al consumo
provocan un mayor impacto relativo en los primeros años de la actividad laboral, cuando los
ingresos son menores y se toma necesario disponer de mayores recursos para la formación del
 hogar y durante el periodo de retiro. En ambos lapsos la incidencia impuesto al consumo es
superior, respecto del impuesto a la renta: Naturalmente que lo contrario ocurre en los años de
mayor capacidad para generar ingresos, en donde la incidencia del impuesto al consumo es menor,
pero en este periodo la capacidad para afrontar el pago de impuestos es superior.
• Trato favorable a las personas que prefieren ahorrar una proporción alta de su renta:

Estas consideraciones son válidas, mientras sea difícil dar a los impuestos al consumo una manera de
instrumentación tal que eviten estos efectos, ya que en las formas indirectas, utilizadas habitualmente, no
es posible adaptar el impuesto a las circunstancias particulares de los individuos. Constituye una excepción
el caso del Impuesto al Gasto Personal que se desarrolla más adelante en este capítulo.

Bajo la óptica de la equidad, la imposición indirecta sobre los consumos es objeto de fuertes críticas en
cuanto su regresividad respecto a la renta ganada. En ese aspecto se sostiene que un impuesto global al
gasto de tipo directo y progresivo constituye un elemento adecuado para hacer efectivo el principio de la
capacidad de pago, mientras que los impuestos indirectos sobre los como transforma en un impuesto
regresivo sobre la renta producida.

CONSIDERACIONES DE EFICIENCIA DE LOS IMPUESTOS AL CONSUMO

Oferta de Factores

El impuesto al consumo no afecta el valor de la renta ganada, de modo que el monto de la obligación
tributaria no aumenta con el incremento de la renta, en razón de lo cual se sostiene que el gravamen no
incide sobre la oferta laboral en forma directa. Por el contrario, cuando se opta por el impuesto a la renta y
se aplican alícuotas progresivas, la carga tributaria aumenta a medida que aquella resulta mayor Existe una
correlación directa entre renta e impuesto por lo que este se evita ganando menos, circunstancia por la cual
existe consenso en que este tipo de Tributos que incide sobre la renta genera un desincentivo a la
producción y que, en general, los impuestos al consumo tienen menos posibilidades de reducir la oferta de
factores en su totalidad.

El impuesto a la renta tiene como efecto básico que el rendimiento marginal del ahorro disminuye, debido a
la reducción que significa el pago del tributo por los recursos generados ya sea por el trabajo personal o por
el ahorro ritmo. Esto en principio estaría influyendo en la tasa de inversión de la economía. Por el lado del
ahorro, la tasa de interés pasiva neta que reciben los ahorristas es inferior a la tasa de interés activa que
debe pagar el inversionista, aun cuando el spread bancario fuese cero, la aplicación del gravamen ampliaría
la brecha, lo cual obviamente modifica el nivel Óptimo de acumulación de la economía si no existiera ese
tributo. Cuando se analiza los impuestos al consumo, esta distorsión no existe pues el ahorro se halla exento
de tributar el gravamen.

Otro aspecto que es necesario considerar y que refuerza estos argumentos, está relacionado con el efecto
ilusión monetaria que consiste en que los individuos en general tienen aversión a aceptar cambios
monetarios en sus ingresos (como los que quedan manifiestos en el caso del impuesto a la renta), mientras
que iguales variaciones en sus rentas reales provocadas por variaciones en los bienes de consumo, pasan
inadvertidas.
Tasa De formación de capital

Los impuestos al consumo, en teoria deberían contribuir al logro de una mayor relación Ahorro/
ingresoS/Y) respecto a los impuestos a la renta, básicamente porque una mayor proporción del
ingreso sera destinada al ahorro, que no se encuentra gravado.

Esta afirmación puede ser analizada mediante los efectos renta (o ingreso) y sustitución. Respecto del
primero, se advierte que al instrumentarse los impuestos al consumo, los contribuyentes ven reducida su
capacidad de consumo porque han sufrido una pérdida de sus ingresos en términos reales ya que ahora
comprar los mismos bienes les sale más caro. El efecto ingreso indica que simplemente, los consumidores
después del impuesto están en condiciones de adquirir menor cantidad de bienes y esto provoca a nivel del
conjunto social, un aumento de la relación S/Y
El efecto sustitución, muestra que los impuestos al consumo pueden ser evitados consumiendo menos. Al
ser el consumo respecto del ahorro más caro que antes, existe una predisposición a aumentar el ahorro en
desmedro del consumo. Esta afirmación se toma relativa si se tiene en cuenta que quién ahora para
consumir en el futuro, si espera que el impuesto se mantenga, lo único que logra es posponer el pago del
impuesto. Si, por el contrario, ahora con otra finalidad o espera que el impuesto sea temprano, se
produciría un ahorro neto de impuestos.

Formación Real de Capital

Naturalmente, la mayor relación S/Y que se desprende del análisis anterior debería estar correlacionada
con una mayor nivel de la inversión real, aunque debe recordarse que las decisiones de invertir y
ahorrar están en manos de diferentes individuos, a la vez que entran a jugar otras variables, tales como
el nivel de la tasa de interés (que se supone inferior gracias al aumento de la disponibilidad de fondos
proporcionada por un mayor ahorro) y el rendimiento esperado de la inversión.

En este último punto existen dos situaciones si se quiere contradictorias. En primer lugar el rendimiento
esperado de la inversión es mayor con los impuestos al consumo respecto de la renta, según se vio en los
argumentos ya vertidos. Pero, en segundo lugar, como consecuencia de los efectos renta y sustitución es de
esperar una disminución en el consumo, lo cual disminuye el rendimiento esperado de la inversión. Es decir,
por una parte se espera un mayor nivel de rendimiento de la inversión porque los impuestos al consumo no
producen efectos negativos en la oferta de factores (es decir la rentas que se generen no estarán gravadas),
pero si el consumo disminuye esto impacta en las ventas esperadas del proyecto provocando menores
cantidades Vendidas, menores precios y rentabilidad.
De manera se advierte que no es posible arribar a una conclusión única respecto de la inversión real. Sin
embargo, existe consenso en que los inversores son más conscientes del primer argumento que del segundo
(esa decir aprecian claramente que el impuesto a la renta le reducirá mas que un impuesto al consumo, el
rendimiento de la inversión porque son siempre optimistas respecto de que se puedan mantener el nivel de
ventas existente antes del impuesto al consumo).
Otra consideración en el mismo sentido puede referirse a quienes ahorran en efectivo, ya que los consumo
reducirán menos el rendimiento esperado de sus fondos, con lo cual existirá una mayor disposición a
ofrecer capital monetario que en el caso de existir impuestos sobre larenta.

Una variación en la política impositiva que cambie la base de renta por la de consumo posibilitará una
mayor formación de capital y crecimiento de la economía. Pero pueden existir dificultades tanto para
lograr el pleno empleo (cuando el efecto sustitución genere considerable contracción de la demanda que
provoque mayor desempleo) como asi también en el caso inverso en que se presenten presiones
inflacionarias cuando el pleno empleo ya existe. En ambos casos se requerirán medidas fiscales o
monetarias complementarias

Flexibilidad tributaria

Como se analizara en capítulos anteriores, el concepto de flexibilidad tributaria persigue medir la capacidad
que tiene un gravamen para producir, de manera autónoma, efectos fiscales que atenúen las consecuencias
del ciclo económico, En tal sentido se indicó que el impuesto a la renta, por su propia estructura, tiene la
ventaja de ser altamente flexible, mientras que los impuestos al patrimonio no lo son.

En el caso del consumo, por tratarse de una variable relativamente estable, resulta poco sensible a Las
variaciones del ciclo económico, lo cual provoca su falta de flexibilidad. Efectivamente, de los dos grandes
componentes de la demanda final, el consumo y la inversión, es esta ultima la más sensible al cambio de las
expectativas o a los procesos de recesión y expansión, mientras que el Consumo permanece constante se
modifica muy poco. De Allí se deduce que los impuestos sobre el consumo no tienen utilidad como
estabilizadores automáticos del ciclo.

Los impuestos al consumo y a la herencia

Una consideración especial merece el tratamiento de las herencias. En primer lugar parece claro que un
impuesto a las herencias se comportaría como un muy buen complemento de los impuestos al consumo.
Esto es así porque los ingresos ahorrados no alcanzados por estos impuestos quedarían gravados al
momento del traspaso generacional. De esta manera no se ve afectada la eficiencia del tributo, recibiendo
el titular de la renta en vida el incentivo de ahorrar para eludir el tributo, posibilitando una economía con
mayores niveles de ahorro e inversión, y, al mismo tiempo, se alcanzan tributariamente los ingresos
ahorrados al momento de su fallecimiento
Si se considera que la riqueza recibida en herencia lo es sobre la base de un sistema social basado en la
propiedad privada, puede llegar a aceptar la existencia de impuestos sucesorios, no tanto por el
complemento que signifique con los impuestos al consumo o gasto corto ya se indicó, sino en este caso,
como una forma de intervención del Estado para cumplir con la función redistribuidora del ingreso, sin
afectar el derecho de propiedad que le da sustento a la economía de mercado.

Asl existe consenso en que los impuestos sucesorios o a las herencias deber formar parte de la estructura
tributaria cuando se grava el consumo y no el ingreso, completando de esta manera el ciclo de tributación
sobre la renta con una situación más deseable desde el punto de vista de la eficiencia y compensación los
efectos no deseados sobre la equidad, propios de lo impuestos al consumo con la mayor equidad global
lograda mediante la redistribución de ingreso que permiten los impuestos sucesorios. Aún más, pareciera
que de aplicarse un impuesto al gasto, es necesario su complementación con un impuesto sucesorio, pues la
acumulación de riquezas y su transmisión de generación en generación es quizá la mayor fuente de
desigualdades, es decir, se sostiene que la acumulación del capital lleva a una fuerte desigualdad de los
ingresos y como el impuesto al gasto precisamente estimula el ahorro podría estar favoreciendo la
concentración de riquezas, pues serán las personas con altos ingresos los que tendrán propensiones
marginales a consumir inferiores a la unidad.
También está la alternativa de que al momento de fallecer una persona o realizar una donación,se considere
dicha transferencia como un gasto y forme parte de su base imponible. Esta solución estaría dando
respuesta a una crítica que se le realiza a los impuestos al gasto y que es que favorece a las personas con
habitos austeros. De aceptarse la solución antes expuesta, lo unico que logra un individuo es proponer el
pago del gravamen, hecho que ocurrirá a su muerte, pues se considera la riqueza que deja a sus herederos
como un gasto susceptible de ser alcanzado con alicuotas altamente progresivas.

Obviamente que esto es materia opinable, ya que el objetivo del gravamen al consumo, es hacerle pagar el
tributo a quien más usa de los recursos disponibles en la economía y con este concepto se esta
distorsionando el objetivo, pues a lo largo del ciclo vital de una persona se los está tratando igual a los que
ahorran con aquellos que consumen su renta, con el agravante que las alicuotas progresivas pueden hacer
que la persona que deja una herencia, termine tributando más que aquel que no lo ha hecho En ultima
instancia, si se desea gravar a las herencias, se puede alcanzar una solución similar a la expuesta para el
Impuesto a la renta instrumentado bajo el concepto de fuente (o impuesto a los réditos), es decir gravar a las
herencias o transmisiones gratuitas de bienes, con gravámenes específicos, como se estudió anteriormente.

Sin embargo, si se tiene en cuenta que es altamente probable que los patrimonios recibidos en herencia
formen en algun momento parte del consumo, es aquí cuando resultarán alcanzados antes han sido objeto
de la imposición sucesoria resultarian doblemente gravados. La herencia constituye un ingreso para el
receptor y en el contexto de la imposición al consumo correspondería que estos ingresos fuesen gravados
siempre y cuando se asignen al consumo, lo cual contraria los argumento de gravar simultáneamente el
consumo y las herencias.
Modalidades de los impuestos al consumo

Como se señalara la imposición sobre el consumo puede llevarse a cabo a través de la aplicación de un
gravamen de tipo directo, personal y progresivo, denominado Impuesto al Gasto Personal o
Una forma de evitar la doble imposición del ingreso transmitido y luego consumido podria ser sepurando
el consumo financiado con ingresos del periodo o del patrimonio del titular de la renta del financiado por
el patrimonio heredado, de modo que este último quede al margen de la imposición al gasto. Sin embargo,
si se entiende que el objetiva de politica de mantener mayores niveles de ahorros esta dirigido no sale a los
recursos administrados por los generadores de renta como por aquellos recibidos en herencia, no tendrla
sentido liberar a estos de la carga del impuesto al consumo, ya que dejarla de obra en este caso el citado
incentivo a los contribuyentes les convendrá consumir antes los ingresos enredados, propiciando una
conducta contradictoria respecto de la politica definida para el ahorro Ni hablar de las complicaciones
administrativas, y vlas de evasión, que se derivarían de tal diferenciación. Mediante impuestos indirectos y
de naturaleza real que tratan de gravar al consumo mediente el mecanismo de trasladar al precio de los
productos, el monto del tributo, con lo cual la Imposición se contrata en el momento de efectuar las
compras de los bienes y servicios y tener en cuenta la situación particular de los adquirentes Este segundo
grupo de impuestos seran analizados en capitulos posteriores.

EL IMPUESTO AL GASTO PERSONAL

Este impuesto, encuentra su principal impulsor en Nicholas Kaldor que sostenda que el consumo, antes que
la renta, era una mejor alternativa para medir la capacidad contributiva de un individuo. En esta visión
Kaldor identificó una manera alternativa de gravar al consumo que pudiese aplicarse de manera directa (es
decir sin el mecanismo de ser trasladado a los precios) ya su ver con las ventajas de considerar la situación
personal de cada contribuyente. En esta concepcion es posible gravar el consumo aplicando sistemas
progresivos, evitando incurru en la critica más desfavorable de estos impuestos, su fuerte regresividad y al
mismo tiempo, aprovechar las ventajas relativas a la eficiencia ya expuestas

Objeto del Gravamen

Este tributo, tiene por objeto gravar al consumo de un individuo en un lapso determinado de tiempo, por
ejemplo un año calendario, de modo que alcanza al valor monetario de todos los bienes y servicios
consumidos por el contribuyente en ese periodo de tiempo, determinado sobre la base de declaraciones
juradas personales.
La determinación de los gastos anuales de una persona -o del grupo familiar como podria ser el caso- si
bien resulta sencilla en su definición, no tiene la facilidad de cálculo que cabria esperar, fundamentalmente
por la imposibilidad de llegar al gasto personal anual a partir de la suma de los

la primera aplicación práctica de este gravamen fue en Sri Lanka y luego en enero de 1958 en la India,
ambas como consecuencia de las recomendaciones de N. Kaldor, con un bajo nivel de contribuyentes y
escaso éxito fiscal. Recientemente, en la campaña presidencial de Brasil en el año 2002, un candidato Ciro
Gomes propuso aplicar un impuesto directo progresivo sobre el consumo individual, para castigar los
patrones de consumo muy elevados, basándose en el proyecto Kaldor. En la definición de consumo y
determinación de su valor manetario, existen dificultades en cuanto al tratamiento que debe realizarse y
valuar la producción para consumo propio.

Comprobantes correspondientes a los consumos individuales Esta via de determinación, no solo Si En una
gran complicación administrativa sino también una sencilla vía de evasión.

Una solución consiste en la alternativa de determinar la base imponible por diferencia entre los ingresos los
individuos y sus ahorros netos, acudiendo una vez mas a la relación ya presentada entre el Consumo, la
Renta y el Ahorro, según la cual los ingresos no ahorrados necesariamente han sido consumidos, es decir
que C= Y - S.

Sin embargo, si solo se consideraran los ingresos netos que se generan en un periodo determinado y a ello
se le resta el ahorro, se estaria generando una permanente via de escape ahorrando los ingresos del año y
consumiendo los grandes en años anteriores, por la cual los contribuyentes eludirían el pago del gravamen
cuando destinaren parte de su patrimonio al consumo (desahorro)

De alli que la base imponibile deberia estar dada por los ingresos netos del periodo menos los ahorros netos
generados en igual lapso. Si existe de ahorro, el incremento patrimonial (S) negativo y el consumo es
mayor que la renta ya que parte del patrimonio ha sido consumido por el contrario, si el incremento
patrimonial es positivo, parte de la renta ha sido destinada al consumo y parte del ahorro
De la definicion anterior, se deduce que para un individuo en general su base imponible del impuesto al
gasto es inferior a los ingresos porque no se está gravando el ahorro. No obstante, puede darse un caso
particular que en un determinado año ocurra que su consumo sea más elevado que los ingresos y que los
mismos los financie con desahorros. de allí que conocer el ingreso neto percibido en el año fiscal que se
analiza constituye una tarea fundamental para la aplicación del gravamen

Esta solución admite, a su vez, dos variantes. La primera conocida como el método de las Diferencias
Financieras o de Flujo de Caja y la segunda mediante la identificación del Beneficio Económico (es
decir la renta) y de las Diferencias Patrimoniales.

Deducciones Personales y Alicuotas

Como se mencionara en la introducción de este capitulo, el Impuesto al Gasto es de tipo personal, es decir
tiene en cuenta la situación global del contribuyente al que se le permite deducciones por Carga de familia,
determinados nivel de gastos en enfermedades, educación etc. La base imponible. Neta de deducciones, es
susceptibles de ser gravada con alicuotas altamente progresivas, mas elevadas aun que el impuesto a la
renta, debido a que su base de calculo es menor, es estimular al ahorro, puede ser que se utilicen alicuotas
con tipos marginales marcadamente progresivos.
Incluso puede pensarse en alicuotas marginales superiores al 100% lo cual no es posible en el alle de los
otros impuestos personales y directos, renta o patrimonio neto. Adviertarse que en estos sin alicuota fuese
superior al 100% no sólo es confiscatoria sino también triplicable y significaría la absorción total de la
base imponible que da origen al impuesto. Por el contrario caso del impuesto al Gasto Personal, como el
consumo se financia con ingresos o desahorros, una alicuotaprogresiva superior al 100% significará para el
contribuyente mayores desahorros, pero tiene la capacidad económica suficiente, mantener ese nivel de
consumo o, alternativamente podrá optar por una disminución en el consumo para no ser alcanzado por ese
nivel de alícuotas tan altas. Debe destacarse que estas solo tendrán sentido para tratos de consumo tan
altos, como los que son propios de las personas ubicadas en la cuspide de la pirámide de ingresos

DETERMINACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE

Determinación consumo a gravar mediante el Método de las Diferencias Financieras

Segun esta alternativa, todo ingreso es susceptible de ser gravado en la medida en que se destine al
consumo, razón por lo cual es necesario computar aquellos fondos del contribuyente que no tuvieron ese
destino. Dentro de este contexto se admite que los gastos necesarios para generar los ingresos no deben
constituir parte de la base imponible, por lo que se utiliza el concepto de ingresos netos.
Cuando se definen los ingresos, se aprecia que en este concepto de flujo de caja, no tienen lugar las
modificaciones en el valor del patrimonio que se han producido a lo largo del periodo pero que no han sido
realizadas, pues lo que se grava son los flujos de caja y no las riquezas devengadas, o de otro punto de vista
no se tienen en cuenta las ganancias o perdidas de capital no realizadas
Sin embargo, si un individuo vende un bien que posee de periodos anteriores, su producido forma parte de
sus ingresos del año corriente y por como tales resultan susceptibles de formar parte de la base imponible
del Impuesto al Gasto. Solamente no lo serán, si se destina a otra forma de ahorro. como por ejemplo
sucede que decida cambiar la composición de su portafolio y reemplazar por ejemplo un inmueble y su
producido depositarlo en una caja de ahorro. Si no lo destir a ello, los ingresos totales seran objeto de la
tributación porque se supone obviamente, que han sido destinados al consumo.

La base imponible, lo constituyen la totalidad de los ingresos etel perindo independientemente de u forma
de ingreso al patrimonio del individuo, es decir tanto sea por retribuciones su trabajo con motivo de la
realización de un activo o por financiación. Puede ocurrir que alguien consuma por encima de sus ingresos
porque ha tomado un crédito, pero lo mismo formar parte de su base imponible, pues el objetivo del
gravamen es gravar al gasto

Oro aspecto a definir o el tratamiento que se le da a los ingresos De la definicion anterior pareciera que los
ingresos susceptibles de tributar el gravamen son urucamente los monetarios, no obstante algunos autores
sostienen que la renta imputada por la vivienda propia deberia estar sujeta al gravamen, aunque,
claramente, quedaria fuera de la imposición si el calculo se realiza solamente a partir de los movimientos
financieros.

Entonces, cl cálculo que nos proporciona el flujo de caja, consiste en identificar la base imponible del
impuesto uieliaule libere entre la totalidad de los iiedius liitos disponubles de una persona, y aquellos
movimientos o acumulaciones que no representan consumo

Otra consideración debe realizarse, respecto al tratamiento que cabe aplicarle a la adquisición de bienes de
consumo durable. Este tipo de bienes tiene la característica de ser de consumo pero, sin embargo, no
desaparecer con su primer uso como es el caso de la vivienda y el automóvil de uso familiar, artefactos del
hogar, etc. El uso de estos bienes, denominados de consumo durable, no ocurre en el momento de su
compra, sino a lo largo de su periodo de vida útil por lo que imputación en la base imponible del impuesto,
deberia contemplar esta situación a los fines de evitar inequidades, más aun si se tiene en consideración que
el tributo puede implementarse a través de alicuotas progresivas. Por para imputar el consumo atribuible a
cada año en particular.

se debe considerar el valor de compra de los bienes de consumo durable, dividido por el numero de anos
que se considera el lapso de vida útil.

El siguiente esquema refleja el procedimiento del Método de las Diferencias Financieras:

Dinero Disponible: se consideran los existencias ir eines de efectivo o saldos bancarios, los ingresos
monetarios de todo tipo incluyendo a aquellos que no signifiquen renta, sino variaciones patrimoniales,
como recupero de préstamos otorgados a terceros. O préstamos recibidos de terceros.

ingresos por ventas de activos etc arriba cantidad de medios financieros que estuvieron
disponibles por el contribuyente para ser aplicados al consumo

Dinero no Afectado a Gastos: se identifica cuáles de estos medios financieros no fueron orientados hacia el
consumo, sino hacia variaciones patrimoniales, tales como prestamos otorgados a terceros, cancelación de
deudas. compra de activos financieros, compra de activos fisicos, etc, se determina que monto de ese dinero
disponible no fue afectado al consumo

c. Gasto Bruto: es diferencia entre los conceptos anteriores (a - b) y permite dentificar el volumen de
dinero que fue gastado.

d. Pagos destinados a la adquisición de bienes de consumo durable (vivienda, artículos del hogar,
automóvil); Coma el consumo de estos bienes, denominados de consumo durable, no ocurre en el momento
de su compra, sino a lo largo de su periodo de vida útil, su imputación en la base imponible del impuesto
debe contemplar esta situación. Para ello se debe restar del Gasto Bruto definido en el punto anterior el valor
de la compra efectuada en el año, de bienes de consumo durable
Gasto Neto: es el Gasto Bruto menos el valor de los bienes de consumo durable adquirido.
(c-d)

Imputación del consumo correspondiente a los bienes de consumo durable: Debe incorporarse al cálculo
de la base imponible, la parte proporcional del valor de estos bienes que corresponde a su uso durante el
periodo fiscal que se está determinando. Si no tuviese en cuenta este aspecto de los bienes de consumo
durable y su consumo se imputase de una sola vez en el momento de su adquisición, se produce una
situación de "irregularidad en el consumo" con la consiguiente inequidad que se configuraria, no sólo ante
el adelantamiento del impuesto respecto del momento del consumo efectivo, sino también porque las
alicuotas fuertemente progresivas que caracterizan a este impuesto provocarían un aumento no justificado
en la carga tributaria.
Gasto Ajustado: corresponde a la suma de los dos conceptos anteriores ( e n identifica el valor del
consumo que corresponde al contribuyente.

Las Minimus no imponibles y Deducciones Personales para llegar a la determinación de la Base

Imponible, al Gasto Ajustado se le podrán deducir los conceptos relativos a Minimos no Imponibles (que
persiguen libera del impuesto a un cierto nivel de consumo considerado básico o elemental y al mismo
tiempo simplificar la administración del impuesto al excluir a una importante cantidad de contribuyentes
con escaso rendimiento fiscal) y las Deducciones Personales que permiten personalizar el impuesto al
considerar situaciones particulares de losContribuyentes.

Determinación del Consumo a gravar mediante el Método del Beneficio Económico y Variación
Patrimonial

En Como ya se menciona, el consumo, con independencia de como francie (mecanismo en el que pone
énfasis el método de cálculo antes expuesto) tiene su explicación genuina en el beneficio economico
obtenido en el periodo y las variaciones patrimoniales (ahorrOS O desahoros) producidas en su transcurso.
Esto es, el consumo se ha originado en la utilización de la renta generada el período, por un lado, o en la
liquidación de parte de los ahorros disponibles al comienzo o durante el mismo tiempo por el otro. Esto
significa que si se determina la renta neta (base imponible del impuesto a la renta según el concepto teórico
analizado en el capitulo V.
frecuentemente referido como Impuesto a las Ganancias) y se identifica la variación patrimonial (que pasa
a formar parte de la base imponible del impuesto al Patrimonio Neto), se estará en condiciones de
determinar al consumo de ese periodo

Naturalmente que uno y otro método debieran ser equivalentes y lo son, ya que si se analiza los conceptos
antes indicados para la determinación del Gasto Neto, se tendrá que cada uno de esos movimientos se
origina en renta neta nueva o en variaciones patrimoniales, con lo cual se trata de la misma información
con ordenamientos diferentes, pero que en la suma total conducen al mismo resultado. Debe advertirse que
al calcular la renta neta o beneficio económico, la adquisición de bienes de consumo durable se computa
como inversión y no como gasto, con lo cual el punto de confluencia de ambos métodos es el Gasto Neto.
Luego, si, es necesario realizar el ajuste antes indicado para computador correctamente el consumo de este
tipo de bienes que corresponde a cada periodo y así sucesivamente segun el procedimiento yaindicado,
Otras consideraciones relativas al Impuesto al Gasto Personal
Equidad y Eficiencia

Se puede afirmar que este impuesto goza de las ventajas identificadas desde el punto de vista de eficiencia
para los impuestos al consumo y no sufre de la principal de sus desventajas regresividad. En este sentido,
se destaca la imposibilidad de traslación del gravamen, con lo cual la fuerza distribuidora recae con
efectividad sobre los contribuyentes titulares. Por otra parte la posibilidad de una estructura de alicuotas
fuertemente progresivas le otorga la posibilidad de ser un instrumento de alta eficacia en la redistribución
del ingreso

Administración

Quizás la mayor objeción al Impuesto al Gasto Personal radica en las dificultades administrativas que
presenta. En realidad, si se considera que habitualmente por una cuestión de mayor eficacia en el proceso
de control tributario, el impuesto a la renta requiere, en su liquidación de información sobre las variaciones
patrimoniales, se deduce inmediatamente que de la misma información surge también la base imponible de
este impuesto, es decir la porción de la renta destinada al consumo (la parte no ahorrada). De hecho si se
observan las declaraciones juradas del impuesto a las ganancias Argentina, se observa incluso que además
de la propia renta y la variación patrimonial también se determina en el mismo formulario el consumo
delcontribuyente

Y esta aclaración es necesaria, ya que una de las explicaciones habitualmente esgrimidas para explicar la
inaplicabilidad del Impuesto al Gasto Personal radica en su complejidad administrativa. lo cuál es cierto si
se tiene en cuenta que existen otras formas mucho más simplificadas de gravar el consumo, como lo son las
variantes indirectas, a través de diversos gravámenes como el Impuesto al Valor agregado, a las ventas
minoristas etc., pero no lo es tanto si se considera que esta complejidad no es superior a la que presenta el
impuesto sobre la renta. Una de las dificultades que se presenta es la de valoración el individuo podría tener
un estimulo a declarar valores excesivamente altos para sus ahorros o inversiones actuales que se deducen
de los ingresos para obtener el consumo- y posteriormente, cuando ocurre la venta y disponer de los
ingresos con destino al consumo- subvaluarlas como un modo de reducir los tipos de imposición.
Adicionalmente, es de esperar presiones entiendes a reconocer como deducibles a determinados tipos de
gasto.

Algunas Ventajas Administrativas

Justo es reconocer que el Impuesto al Gasto disminuye los problemas que se presentan en el impuesto a la
renta, como sucede con las ganancias de capital con la complejidad de su valoración y los efectos
perversos a consecuencia de su concentración en un momento determinado del tiempo, con los efectos
negativos que significa las alicuotas progresivas que requieren soluciones de promediación, con las
consiguientes dificultades administrativas que ello significa

Por otra parte, facilita el tratamiento que se le realiza a las empresas. Como se vio en el capitulo
correspondiente, uno de los problemas que se le presenta al legislador es que una parte importante de los
ingresos son generados por grandes empresas, razón por lo cual generalmente se decide la aplicación de un
gravamen de tipo proporcional a las ganancias empresarias (criterio integracionista), el cual es cuestionado
porque es susceptible de traslación a los consumidores, distorsionando asi el objetivo del gravamen En el
impuesto al gasto personal los ingresos que reciben las personas propietarias de las acu serian gravadas al
momento de realizarse el consumo.
El otro aspecto que hace al cálculo de la base imponible, es definir qué es lo que se entiende por ahorro o
inversión y qué tratamiento debe realizarse! Lo primero que queda claro es que no todo tipo de activo es
susceptible de ser considerado ahorro, por lo que deberían diferenciarse claramente los activos
computables de aquellos que no lo sean en el sentido de que se admite o no su deducción a la base.
Adviértase que si el Estado deseara orientar los ahorros hacia determinados activos financieros o el proceso
de inversión hacia determinadas tareas, podria establecer criterios por los cuales se permite o no la
deducción, lo que puede ser materia opinable y altamente discrecional en algunos casos, o tener cierlo
consenso en otros. Asi por ejemplo, los saldos en dinero destinados a la compra de joyas u obras de arte (o
inversiones improductivas eru general) podrían recibir el tratamiento de no deducibles y por lo tanto
integrantes del consumo, obviamente que ello es discutible y quedaria a criterio discrecional de los
hacedores del impuesto, con la consiguiente distorsión en las conductas de los oferentes y demandantes,
pero con una reorientación de las conductas de los administrados hacia asignaciones de mayor
productividad.

IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS

INTRODUCCIÓN

En capítulos anteriores se efectuaron consideraciones en torno a la discusión de si la renta refleja de

mejor manera que el consumo el bienestar económico de las personas, para instrumentar impuestos que
se respondan lo más acertadamente posible al concepto de equidad. También se analizaron posiciones
respecto de que ninguna de las alternativas excluye totalmente a la otra. Es decir, aun cuando se
acepten las indiscutibles razones de equidad que favorecen la aplicación de impuestos sobre la renta de
las personas, no pueden desconocerse totalmente la validez de los la inclusión en los sistemas de la
imposición al consumo, sea en forma directa a través del impuesto al Gasto o en forma indirecta, por
medio de diversas alternativas, entre las que se encuentran los impuestos generales a las ventas. Es de
allí que un somero análisis sobre la conformación de los sistemas tributarios de la mayoría de los países
permita afirmar que dentro del conjunto de impuestos que toman como indicador de la capacidad
contributiva al consumo, cobra indudable significación la tributación indirecta, y dentro de ella, los
Impuestos Generales a las Ventas que, cabe recordar, pertenecen a la categoría de tributos que se
aplican en el mercado del producto, considerando a las empresas como sujetos de derecho, en su
condición de vendedoras de bienes y servicios al mercado. La descripción de algunas de sus principales
características aportará elementos de juicio en orden a explicar tal situación y evaluar los resultados de
su aplicación, comenzando en primer término por aquellas referidas a la administración tributaria.

Características Destacables

i Accesibles Costos de Administración y Cumplimiento

En primer lugar, debe recordarse que si bien la aplicación de un impuesto personal al gasto - que se
analizara en el capítulo precedente haría posible poner en práctica adecuadamente los principios o
criterios de eficiencia y equidad que justifican la elección de tal variable el gasto o (Implícitamente,
los impuestos indirectos supone que las empresas o sujetos de derecho, trasladaran los impuestos hacia
delante, de modo que la incidencia final será sobre los consumidores, o sujetos de hecho, de modo tal
que finalmente se gravará el consumo de las personas, aspecto que no necesariamente se logrará por
limitaciones propias del proceso de traslación, tal como se ha visto en capítulos anteriores,
especialmente en el capitulo cuatro.) consumo- como expresión de capacidad contributiva de las
personas, los aspectos de administración tributaria que le son propios constituyen si se quiere, el
principal obstáculo con que se enfrenta el legislador cuando decide instrumentar. Por el contrario,
dichas restricciones no tienen igual significación cuando se trata de la imposición indirecta, antes bien,
los impuestos generales a las ventas constituyen una manera relativamente sencilla de implementar el
criterio del gasto con lo que los costos de la administración tributaria se reducen, como por ejemplo
las cuestiones atinentes a la definición del hecho imponible u objeto del impuesto y su correlativo
proceso de cuantificación la base imponible-, en términos generales determinada por los montos de las
transacciones comerciales efectuadas por los sujetos comprendidos: las empresas, sin dejar de plantear
algunas complicaciones para el derecho positivo -como puede ocurrir con la definición de la etapa
gravada-, son ostensiblemente más faciles de abordar que en el caso del impuesto personal al gasto.

En igual sentido opera lo relativo al número de contribuyentes, con que se tiene que manejar la
administración. Así, cabe advertir que mientras que la instrumentación de un gravamen de naturaleza
personal supone el empadronamiento y la correspondiente obligación de pago por Parte de todas la
personas físicas (o las familias), en el caso de un impuesto a las ventas deberá manejarse con las
empresas, es decir con un universo de contribuyentes significativamente menor y cuyo número en
definitiva depende según se verá- de la modalidad o etapa del circuito de producción y
comercialización de bienes y servicio sobre el cual se aplique el tributo.

La frecuente utilización por parte de los fiscos de provincias -el caso de la República Argentina es
destacable- de esta modalidad de imposición, constituye el reflejo de las posibilidades que ofrece el
gravamen, en orden a conformar en una fuente de financiamiento que otorga cierta autonomía para el
manejo de la política presupuestaria, aún cuando resulten necesarios acuerdos o convenios con el
objeto de atender a los problemas que plantean las transacciones interjurisdiccionales o cuando el
vendedor reside en una jurisdicción diferente a la del comprador.

Similares consideraciones merecen efectuarse cuando se analizan los costos de cumplimiento qua
deben afrontar los contribuyentes. En tal sentido, puede decirse que en general la información de
ventas (la base Imponible) es el dato más accesible con que cuentauna empresa, o dicho de otro
modo el que puede suministrar el más elemental de los sistemas contables, con lo cual puede
estimarse que el proceso de liquidación del impuesto no habrá de insumir esfuerzos y costos de gran
significación para el contribuyente, a diferencia de lo que puede ocurrir por ejemplo, en el caso di
impuesto a la renta

ii.Generalidad

En segundo lugar, debe hacer mención a la condición de generalidad según la cual se trata de un
tributo que en principio debería alcanzar la totalidad de las transacciones de bienes y servicios que se
consumen en la economía, gravada a una tasa uniforme propia de estos instrumentos tributarios. Este
principio los caracteriza y los diferencia nítidamente de otros impuestos también aplicados sobre el
consumo pero que alcanzan selectivamente a determinados bienes y servicios.

Los efectos o consecuencias de la referida condición de generalidad, característica que leva implícita
la idea de una cobertura amplia, puede analizarse tanto en función de los efectos económicos del
tributo, como por sus consecuencias en orden al rendimiento fiscal sin dejar de lado por supuesto las
consideraciones en relación a la equidad

En relación al aspecto vinculado con el rendimiento fiscal de un tributo que responde a un principio
de generalidad como el enunciado, puede afirmarse que la amplitud del ámbito de aplicación del
impuesto hace posible el logro de importantes recaudaciones con alícuotas relativamente moderadas,
sin que para ello los fiscos deban disponer de estructuras administrativas de una gran complejidad
-dada la relativa sencillez de su estructura, como se refiriera- con el ahorro de los costos que ello
implica. Atento a ello, puede decirse que a los impuestos a las ventas se les asigna una función
esencialmente de carácter recaudatorio dentro del sistema tributario, o dicho de otro modo, se
constituyen en uno de los principales instrumentos del financiamiento de la política presupuestaria
concerniente a la provisión de bienes sociales

Sin embargo, es desde el punto de vista de sus efectos económicos que la condición de generalidad del
impuesto asume la mayor significación. En efecto, se sostiene que un gravamen aplicado sobre la
totalidad de los bienes y servicios que se consumen e instrumentado a alícuota uniforme aseguraría
igual incidencia sobre los precios, sin producirse, en consecuencia, alteraciones en los

Al respecto no puede desconocerse que la aplicación de monedas tecnologias informáticas a la

concertación de operaciones comerciales (lease comercio electrónico) ha venido a complicar las cosas
y está planteando un verdadero desafio a los administradores tributarios en el propósito a alcanzar con
el impuesto a tales transacciones, muy particularmente en los casos en que la operación no se concrete
a través de la entrega un bien tangible, por ej, mediante la transferencia de información de computadora
a computadora.

.
Precios rela:vos o distorsiones en la asignación de recursos ya que no se verán modificadas las

decisiones de los agentes económicos como consecuencia de Esta conclusión

suaplicación

supone necesariamente la traslación plena del gravamen en todos los mercados o bien que las
condiciones prevalecientes en todos ellos (elas:cidades de la oferta y de la demanda) son
similares, con lo cual a porción del impuesto que se traslada a los precios será la misma en
todos los casos

Dicho de otro modo, desde el punto de vista de sus efectos económicos y bajo el supuesto de traslación
idéntica (ya sea total o parcial) referido, la condición de generalidad de un impuesto aplicado con
alícuota única y sin exenciones, hará que éste resulte neutro al no discriminar entre los individuos
conforme a sus preferencias de consumo que se reflejan en las tasas marginales de sustitución entre
bienes. Estas, bajo una situación de óptimo paretiano deben igualarse a las tasas marginalesde
transformación por el lado de la oferta.

De tal manera un impuesto de las características de las señaladas tiene la ventaja desde el punto de
vista de los principios de la denominada Economía del Bienestar, de cumplir con el requisito del
mínimo exceso de carga, o de gravamen, reduciendo la pérdida social

iii.Equidad

En otro orden de cosas, existe además un aspecto que diferencia de manera muy notoria los impuestos
generales a las ventas -como tales de naturaleza real- de los gravámenes directos y por lo tanto
personales, que gravan el gasto, y que no debe omitirse al momento de precisar las características de
aquéllos. Se trata de los efectos del tributo sobre la equidad vertical, en el sentido de que a juicio de
la materia de los autores- la lesiona considerablemente.

Supuesto este inexistente con lo cual la aplicación del principio de generalidad presupone no una
situación de neutralidad total sino, en todo caso, la mejor aproximaciónposible.

Aunque en el análisis de la neutralidad del impuesto necesariamente debe tambien tenerse en cuenta la
posibilidad de que el gravamen altere las decisiones de los empresarios en lo que respecta a los
métodos elegidos de producción y comercialización que, como se vera más adelante, constituye un
efecto probable de alguna de las formas o modalidades que puede asumir el gravamen Asi por ejemplo,
no puede desconocerse el hecho de que ciertos impuestos a las ventas no son neutros respecto a la
integración de las empresas

Al respecto cabe mencionar los denominados "impuestos Ramsey En referencia al economista que en
la búsqueda de impuestos sobre mercancias que minimicen el exceso de gravamen, propuso que estos
deberian ser proporcionales a la suma de la inversa de la elasticidad de la demanda y la oferta, con lo
cual, sólo en el caso en que todos los mercados operen bajo idénticas condiciones, el impuesto optimo
no requerirá de la aplicación de un sistema de alicuotas múltiples.

Es decir, constituye una apreciación muy generalizada, el sostener que los impuestos indirectos, son
regresivos en relación al ingreso de las personas como consecuencia de que los sectores menos
pudientes de la sociedad, que consumen una proporción más importante de su renta, soportan
relativamente mayor carga tributaria que los demás individuos, que por tener mayores ingresos
superiores les significa un menor sacrificio afrontar su pago.

Supóngase dos familias, una que recibe anualmente 1000 pesos y otros 10.000 pesos y sus
consumos tributan un gravamen del 21 %, donde la primera familia tiene una propensión marginal
a consumir de 1 y la otra de 0,7 se tendrá el siguiente cuadro

En esta situación, se tendrá que las personas de menores ingresos, reciben una presión fiscal de 17,35
sobre sus ingresos, mientras que la familia de mayores ingresos soporta una exacción del 12,15% de
sus ingresos, lo cual hace al gravamen indudablemente regresivo en relación al ingreso del periodo.

Concepto Familia A Familia B

Ingresos anuales 1000 10000

Consumo bruto 1000 7000

(incluido impuesto)

Consumo neto 826.45 5785.13

Pagos imposi:vos 173.55 1214.87

Ahorro 0 3000

Porcentaje impuestos 17.35 12.15

sobre ingresos totales

Es con el propósito de atender a este tipo de cuestiones, lesivas al principio de equidad, que se propone
aplicar alícuotas diferenciales (menores) o directamente exenciones a los bienes que conforman la
canasta familiar básica, lo que además de sus efectos sobre los precios relativos añade una dosis nada
despreciable del complejidad al tributo, con inevitables aumentos de costos de administración y
cumplimiento, ello en razón por ejemplo de las dificultades que se presentan en tomo a una adecuada y
precisa definición del conjunto de productos de consumo que se pueden considerar básicos o
indispensables

Este efecto no deseado del gravamen, que en definitiva implica una violación del principio de equidad
en el sentido vertical, suele agravarse cuando las legislaciones por motivos diversos no incluyen en la
base del impuesto una parte importante de los servicios, consumo éste más propio del sectores
medianos y altos ingresos aspecto éste que plantea un problema en mismo y sobre el cual se volverá
más adelante. Por estas razones, puede cuestionarse el impuesto desde el punto de vista de sus efectos
sobre la equidad, de la misma manera en que también es usual Encontrar referencias en el sentido de
que tampoco resulta equitativo en el sentido horizontal, por la manera en que discrimina por ejemplo
en contra de los residentes en áreas urbanas donde es Poco frecuente el consumo de bienes de propia
producción (autoconsumo), que obviamente escapan del impuesto al no pasar por el mercados ventaja
de que si disponen quienes habitan áreas rurales o los empleados de una empresa que pueden consumir
los productos que en ella se elaboran

Similares consideraciones merecen formularse, cuando de compara la importancia que asumen de

gastos de consumo en una pareja joven que necesita destinar una parte relativamente de sus rentas a la
adquisición de bienes de consumo durable, frente al caso de otra ya consolidado que ya dispone de
todos ellos o también el otro caso de una familia con hijos en edad escolar frente a otra que con el
mismo nivel de renta no necesita asignar fondos al consumo en igual proporción

Aun cuando este enfoque para analizar los aspectos de equidad del impuesto constituye una cuestión
generalmente aceptada por los especialistas, es preciso puntualizar que existe una corriente de
pensamiento liderada por el Prof. Milton Friedman de la denominada Escuela de Chicago, que
cuestiona la validez de las conclusiones presentadas, particularmente en lo que se refiere a la
inequidad vertical.

Una muy apretada síntesis de lo que al respecto sostiene mencionada Escuela consistiría en lo siguiente
los análisis usuales demuestran la regresividad del impuesto a partir de relacionar el monto del tributo
soportado en un período, con los ingresos percibidos por las familias clasificadas por niveles en ese
mismo lapso, los que indudablemente resultarían regresivos. Sin embargo resulta cuestionable -al decir
de esos autores comparar con un determinado período de tiempo y no con el flujo vitalicio del gasto,
pues las pautas de consumo dependen del promedio de ingresos de toda la vida y no del monto
percibido en un determinado Si por el contrario, la correlación se establece entre el impuesto y el
ingreso permanente o de toda la vida, la pauta de distribución de la carga tributaria sostienen- no
resulta regresiva ya que por ejemplo algunas personas solo pertenecen a la categoría de baja renta de
manera temporaria, de modo que resulta estrictamente proporcional.

Obviamente, aunque no puede dejar de desconocerse que si bien el enfoque es consistente en si mismo,
este al menos un amplio margen para la discusión y pueden no compartirse sus conclusiones, por caso
bajo el concepto de que los impuestos se afrontan con ingresos presentes, resultando por lo tanto
irrelevante la consideración de los ingresos de toda la vida

Por otra parte, y en el mismo orden de ideas, relacionado con los efectos del impuesto sobre la equidad,
cabe destacar como una de las ventajas que presenta un tributo destinado a incidir sobre el universo
total de bienes y servicios de consumo de la economía deriva del hecho de que no discrimine en los
consumidores según sus preferencia.
iv. Flexibilidad

Otro de los aspectos que deben abordarse, cuando se describen los efectos económicos principales de
los impuestos, se refiere al comportamiento de sus recaudaciones frente a las variaciones nominales en
el ingreso nacional, es decir lo que se refiere a la flexibilidad del tributo y su característica de
estabilizador automático del ciclo.

Sobre el particular, puede mencionarse en primer lugar que debido a la proporcionalidad de sus
alícuotas, necesariamente los impuestos generales a las ventas son en principio, menos flexibles que el
impuesto personal al gasto que como se sabe incorpora elementos de progresividad tanto debido a la
conformación de las tasas legales -crecientes conforme el nivel de gasto- cuanto por los mínimos
imponibles o en términos generales, las deducciones permitidas que conforman su estructura, según se
viera.

Por otra parte, la circunstancia de que la base del tributo -el consumo no cambia en la coyuntura
económica con la misma velocidad que lo hace el ingreso hace del tributo un instrumento de menor
flexibilidad. Dicho de oto modo, puede afirmarse que no siendo precisamente la variable
macroeconómica Incidida por el gravamen al consumo-la que p. Ej. En un período expansión del ciclo
económico crece simultáneamente con el producto, no es de esperar que sus recaudaciones acompañen
las fluctuaciones del nivel de actividad económica y que se reflejen en las fluctuaciones observables en
la variable renta o producto.

MODALIDADES DE LOS IMPUESTOS GENERALES A LAS VENTAS

La utilización de la imposición indirecta -y dentro de ella de los impuestos a las ventas como manera
de gravar los consumo, supone el mecanismo de percutir en quienes venden bienes y vicios para que
vía ajuste de precios a través del mecanismo de la traslación hacia delante, el impuesto incida
finalmente en los compradores, quienes en consecuencia habrán de revesa carácter de contribuyentes
de hecho

Con tal propósito, es posible definir como responsable del pago efectivo ante al organismo fiscal
(contribuyente de derecho), a los diferentes intervinientes en el proceso de producción y
comercialización de bienes y servicios, presentándose en consecuencia, distintas alternativas o
modalidades para la instrumentación de un impuesto general a las ventas, que resultan de considerar la
o las fases del circuito de producción y comercialización de bienes y servicios, que se definen como
etapa gravada. A tal efecto y bajo una presentación un tanto simplificada de los sectores que
intervienen, es posible elegir entre la posibilidad de gravar las ventas de los fabricantes, de los
mayoristas, de los minoristas o bien de todos los intervinientes en el circuito según se verá más
adelante.

Cabe en consecuencia, referir a la posibilidad que dispone el diseñador de la política tributaria, en el

sentido de que puede optar por considerar como objeto de impuesto a las ventas de todas las etapas o
fases del circuito de producción y comercialización o una sola de ellas, dando lugar a la clasificación
que distingue entre impuestos plurifasicos o que se aplican en todas de las fases del circuito, de los
aquellos denominados monofasicos o en que impactan en una sola de ellas.

Dentro de esto últimos se encuentran los gravámenes que alcanzan a las ventas de los fabricantes, o de
los mayoristas, (o distribuidores), o de los minoristas, mientras que en la categoría de impuestos
plurifásicos están comprendidos a su vez, aquellos tributos que por aplicarse sobre el precio de venta
de todas y anda una de las sucesivas transacciones por las que atraviesa el producto, hasta llegar al
consumidor final pueden ser acumulativos, variante que suele denominarse a las transacciones o bien
no acumulativos. Estos últimos los no acumulativos- se caracterizan por gravar la diferencia entre el
precio de venta y el valor de las compras de insumos que se suponen alcanzadas por el gravamen en
etapas anteriores-, principio en que se sustenta el impuesto al valor agregado.

Desde otro punto de vista y al margen de las categorías presentadas, cabe a su vez referir a la
posibilidad de definir como responsable del tributo a todo aquel que efectué transacciones con
consumidores finales, en cuyo caso se está en presencia de un impuesto a las ventas al por menor en el
que puede resultar contribuyente -además de los minoristas, obviamente por ejemplo un fabricante o un
distribuidor exclusivamente por las operaciones que realice directamente al publico a través de sus
locales de venta directa habilitados al efecto.

Equivalencia de alícuotas

Una cuestión que merece citarse, cuando se presentan las diferentes modalidades de los impuestos
generales a las ventas, se refiere a lo que suele presentarse como el problema o dilema de la
equivalencia de alicuotas, que hace referencia al hecho de que un determinado monto de recaudación,
puede alternativamente ser obtenida con cualquiera de las formas o modalidades que puede asumir un
impuesto a las ventas, a condicion de que se determine el nivel adecuado de la alícuota o tasa legal y
las bases imponibles.

El procedimiento se deduce muy fácilmente a partir de una conocida relación, que precisa que la
recaudación de un impuesto es igual al producto de la Base Imponible multiplicada por la respectiva
alícuota, por lo que es posible encontrar la alícuota que permitirá obtener un determinado monto de
recaudación, mediante el cociente entre dicho monto y la respectiva base imponible, que será igual al
monto total de las ventas de la etapa respectiva, si se optara por un impuesto monofásico, a la suma de
todas las ventas en sus diferentes etapas, si se optara por un impuesto a las transacciones, por ejemplo:

Asi:

Si RO=Bi x Ti Donde:

RO es la Recaudación Objetivo que se procura lograr con un impuesto general a las ventas y Bi el
monto de las ventas de todos los minoristas

El nivel de la tasa (o alícuota) legal (Y) que permitirá obtener la recaudación RO, gravando las ventas de
los minoristas resultará:

Tim=RO/Ventas de los minoristas Tif=RO/

Ventas de los fabricantes

Si la decisión es gravar sólo a los productores

Algunas distorsiones en la operación del gravamen

Dada la naturaleza indirecta de los impuestos generales a las ventas, el análisis de la incidencia como
resultado del proceso de traslación, permite establecer la medida en que el gravamen cumpla su
propósito en la estructura fiscal, cual es el de quitar poder de compra al sector privado de la economia
más bien, reducir los ingresos reales de las personas- en proporcional consunto efectivo de cada una,
para hacer posible los objetivos de la política presupuestaria: la provision de bienes sociales.

Al respecto cabe recordar que el ingreso o renta real (en oposición a nominal de las personas puede
cambiar ya sea ante una variación en el ingreso disponible o porque resulte alterado el precio de los
bienes que adquieren. Con el propósito de presentar el papel de los diferentes impuestos en la
conformación del nivel de renta real puede escribirse

RRD = (Y-Ty)/(P+Ts)

Donde

RRD: es la renta real disponible Y: son los ingresos percibidos por la persona; Del impuesto sobre los
ingresos; P: el precio de los bienes (al costo de factores), y T, el impuesto a las ventas de dichos bienes

El mayor grado de aceptabilidad por parte de la comunidad, que se asigna a los impuestos a las ventas
con respecto a los que gravan los ingresos o renta, debe atribuirse al hecho de que los contribuyente
sufren de ilusión monetaria y ponen más atención al monto de los ingresos nominales de que disponen
(que se verán afectados por el impuesto a la renta) que el poder de compra efectivo de los mismos, que
en definitiva se encuentra determinado por los impuestos (sobre los bienes que se adquieren) que
igualmente se soportan pero que no se ven.

En consecuencia, resulta necesario considerar algunos obstáculos o distorsiones que pueden tener
lugar en la operación del impuesto y que en definitiva determinan una distribución de la carga
tributaria entre las personas, diferente a la pauta de consumo. En primer lugar debiera mencionar el
hecho de que frecuentemente las condiciones en que se desenvuelven los mercados, impiden la
traslación del gravamen o solo la posibilitan parcialmente, con lo cual todo o parte del impuesto
termina siendo soportado por el vendedor u oferente y no totalmente por los consumidores.

Al respecto, cabe mencionar que en estos impuestos existe la posibilidad de que el monto
correspondiente a cada transacción, se agregue por separado en la factura correspondiente es decir
mediante la técnica denominada de impuesto por fuera, modalidad que si bien en si misma no garantiza
la traslación, puede decirse que la estimula. Asimismo, los cambios en la demande de factores que se
pueden producir como consecuencia de la aplicación de un impuesto a las ventas producirán -a menos
que su oferta sea perfectamente elástica-cambios en sus precios con los consiguientes efectos
distributivos,

En definitiva, tanto un mercado de productos -donde impacta el impuesto que impida la traslación
total del gravamen a los precios, como ciertas condiciones que pueden darse en el mercado de
factores, constituyen obstáculos a la incidencia esperada de la carga tributaria de un impuesto a las
ventas. De verificarse tal circunstancia, la distribución final de la carga del impuesto entre las
personas resulta sólo en parte determinada por sus pautas de consumo.
i.El Efecto Desproporción

Existen otros tipos de distorsiones, propias de algunas modalidades de impuestos generales a las
ventas que producen efectos sobre los precios relativos de los bienes gravados. Dentro de ellas, deben
mencionarse las que se generan como consecuencia de que un mismo impuesto aplicado a dos bienes
de igual precio final de venta -antes del tributo- tendrá una incidencia diferente para cada uno de ellos,
en la medida en que las estructuras de la formación de los precios, a través de las diferentes etapas que
conforman la producción y comercialización, no resulten iguales.

En ese mismo orden de ideas debiera mencionarse la circunstancia de que, bajo ciertas condiciones, un
impuesto a las ventas que alcance también a los bienes de capital se distribuye entre las personas en
función del ahorro.

En efecto, supuesto dos bienes que se producen y comercializan en tres etapas -fabricación, mayorista,
minorista- pero que difieren en las proposiciones de valor agregado en cada una de ellas, puede verse
que un impuesto al fabricante que permite una recaudación de $ 120.- producirá una distorsión en los
precios relativos de Los bienes, que no existiria si en su lugar se impone un gravamen a las ventas de
los minoristas o que será menor, si se reemplaza por un impuesto a los mayoristas

Producto A Producto B
insumo Valor Precio insumo Valor Precio
s s
agregad de agregad de
o ven o ven
ta ta
Fabricante 500 500 100 100
Mayorista 500 300 800 100 300 400
Minorista 800 100 900 400 500 900

Un impuesto al fabricante a la tasa del 20% daria como resultado:

Productor A Precio 1000 Impuesto 100

Productor B Precio 920 Impuesto 20
Total 120

Por el contrario, si se tratara de un impuesto al minorista a la tasa del 6,66% los resultados serían:

Productor A Precio 960 Impuesto 100

Productor B Precio 960 Impuesto 60
Total 120

Con similar procedimiento, puede cuantificarse la distorsión que sobrevendría por la aplicación de un
impuesto a las ventas del mayorista, mientras que sería nulo en relación a este efecto, si se aplicara un
impuesto al valor Agregado, por ejemplo. Como la distorsión se refleja en magnitudes o proporciones
diferentes de la carga de gravamen, en relación al respectivo precio final del bien, es que puede
denominársele EfectoDesproporción

ii. El Efecto Piramidación

Otra fuente de distorsión en los impuestos a las ventas está dada por el denominado Efecto
Piramidación. Utilizando los datos del caso anterior, puede determinarse el monto del citado efecto
resultante de aplicar un impuesto al fabricante, pero suponiendo una pauta para la formación de los
precios en la que cada interviniente en el proceso de producción y comercialización, determina su valor
agregado utilizando la técnica de aplicar márgenes predeterminados de utilidad técnica del mark up.
sobre costos que incluyen impuestos de etapas anteriores, supuesto básico en que reposa el concepto y
que en definitiva da como resultados que tengan lugar aumento de precios superiores a los impuestos
recaudados.

Así se tendrá para el caso del Producto "A":

Insumo Valor agregado Precio de venta Impuesto

Fabricante 500 500 100

Mayorista 600 360 960

Minorista 960 120 1080

Donde resulta que mientras el impuesto recaudado es $ 100 el precio del producto se incrementa en $
1801080900 es decir existe una parte del incremento no explicada por el impuesto igual a $ 80, que a su
vez se corresponde con el incremento en el valor agregado de las dos etapas sucesivas a la aplicación
del gravamen ($ 60 en el caso del mayorista y $ 20 en el minorista), con respecto a lo que acontecía en
la situación previa al impuesto.

En el caso de que el impuesto hubiera sido aplicado en la etapa del minorista, las referidas
diferencias observables entre el valor agregado de cada interviniente, antes y después de aplicado
el gravamen, no hubieran existido ya que no habría quien tenga la posibilidad de "marcar o ganar
sobre el impuesto de la etapa anterior.

Como se dijo, un supuesto esencial en la definición del principio, es el que se refiere a la técnica de
narcación que utilizan los distintos intervinientes en el proceso, práctica comercial que es puesta en
dudas por no pocos especialistas, bajo el razonamiento de que lo más probable que ocurra en el mundo
real que el empresario se fije como objetivo obtener como ganancia un porcentaje determinado sobre
el capital invertido en la actividad, no podría perdurar en el mediano o largo plazo, sino en el corto
plazo, ya que la aparición de nuevas empresas atraidas por la mayor tasa de ganancia, terminaría por
neutralizar el exceso de rentabilidad resultante.

Otros enfoques cuestionan la validez del análisis en que se sustenta la teoria de la Piramidacion, a
contradicción implica agregado partir de su propia inconsistencia y que se refiere a la contradicción que
implica su conclusión, en llegar a generación da el sentido de que un aumento de impuestos puede
llegar a generar mayor valor agregado y un incremento en la riqueza generada por la actividad
económica. Tal situación podria darse solo en el caso de existir un proceso de sobre traslación del
tributo (el precio aumenta más que el impuesto) lo que supone condiciones de muy baja o nula
elasticidad de la demanda.

De tal modo, no resulta razonable pensar que en la aplicación del impuesto, lo que genere el
escenario necesario para que tenga lugar un proceso de traslación de las caracteristicas señaladas.

Cabe entonces preguntarse cómo es que el empresario, racionalmente cuando, no descubrió antes de
que se impusiera el tributo, que enfrenta una demanda inelástica que le posibilitaba vender mas caro y
tener aumentada su tasa de ganancia?

De cualquier modo, cualquiera sea la ponderación que pueda adjudicarse a los argumentos
precedentes, puede concluirse en que no puede descartarse totalmente que bajo determinadas
circunstancias, es posible que un impuesto a las ventas genere el efecto Piramidación, aunque en tal
caso debe reconocerse que su subsistencia dificilmente puede trascender el corto plazo.

En ese orden de cosas, debiera precisarse que en tanto y en cuanto la técnica tributaria escogida sea la
de facturar el impuesto por separado o por fuera es bastante probable que aún bajo la práctica del mark-
up, el efecto no se verifique. En este tipo de razonamiento se fundamenta la opinión sustentada por
algunos, de que el Impuesto al Valor Agregado no presenta el efecto Piramidación

Es frecuente que al presentar los efectos distorsivos de los impuestos a las ventas, se haga referencia al
efecto Acumulación, que es el resultado que se produce cuando para determinar el monto de un
impuesto, se aplica la alicuota sobre una base imponible, que incluye conceptos ya grabados en
transacciones o etapas anteriores e incluso el propio impuesto forma parte de la base imponible y por
consiguiente la repetición de bases e impuestos, leva a un mayor recaudadón

En realidad al decir de algunos autores, ello no necesariamente es cierto, y la cuestion se reduce a un

problema de definir el nivel de alicuotas, ya que evidentemente un impuesto acumulativo producirá
mayor recaudación que un impuesto monofásico a igualdad de tasas, pero ello no impide que se pueda
encontrar una alicuota equivalente mas baja, donde la mayor recaudación queda neutralizada.

Al respecto, debe reconocerse que la complejidad misma de los circuitos de producción y

comercialización de bienes, constituye en si mismo un obstáculo muchas veces insalvable a la hora de
establecer con precision todas y cada una de las etapas por las que atraviesa un producto, hasta Hegar
al consumidor final y determinar lo que agrega cada una de ellas, en el propósito de cuantificar el
nivel de la tasa o alicuota equivalente que neutralizara el efecto

A modo de ejemplo, y con los datos ya presentados, un impuesto a las transacciones a la tasa del 5%
que habitualmente se facturara por fuera, daría como resultado

Insumos Valor agregado Precio de venta Impuesto

Fabricante 500 500 25
Mayorista 500+25 300 825 41.25
Minorista 800+66.25 100 966.25 48.31

Donde queda en evidencia que al determinar el impuesto correspondiente a la etapa del mayorista -por
ejemplo, la base imponible estuvo conformada de la siguiente manera:
500 ya grabados anteriormente 25 impuestos
anteriores
300 valor agregado o base no gravada anteriormente.

A partir de lo cual se concluye que en esta segunda etapa se obtuvo una mayor recaudación de S AS,
con motivo de haberse aplicado acumulativamente e impuesto del 20% sobre una base que incluye $
525 reiterados en esta segunda etapa. En relación este aspecto debiera remarcarse entonces, que en
esencia se trata de un problema de recaudación, lo que en si mismo, desde el Punto de vista económico,
no tiene mayor trascendencia al no causar distorsiones en los precios relativos.

iv. Otras Distorsiones

Finalmente, otra de las cuestiones trascendentes que merece ser considerada al momento de analizar
las distorsiones o efectos no deseados sobre los precios relativos, que suelen presentarse en la
aplicación de los impuestos generales a las ventas, se refiere a las soluciones que la técnica tributaria
propone con el propósito de metalizar su regresividad, que constituye uno de sus aspectos más
cuestionables

En efecto, si se tienen presentes las ya mencionadas consideraciones sobre la inequidad en el sentido

vertical propia de estos Impuestos y se pretende atemperar, las alternativas o mecanismos aconsejables
dentro de misma estructura del impuesto -como se viera- están dadas por la utilización de alicuotas
diferenciales inferiores para los bienes consumidos por sectores de menores ingresos -baja elasticidad
ingreso o acciones sobre los productos que integran la canasta familiar, por ejemplo. Tales soluciones
técnicas, se cuestionan ya que provocarán una alteración en los precios relativos de los bienes,
generando algun exceso de carga ante la ruptura del principio de generalidad del impuesto y el grado de
complejidad que le incorporan al gravamen.

De modo que en relación a este punto, puede afirmarse que en el diseño del impuesto un problema
importante a resolver constituye la necesidad de compatibilizar el requisito de generalidad y eficiencia
que seria deseable en el tributo, con la necesidad de atemperar del mejor modo posible su inequidad en
el sentido vertical

Debe mencionarse que existe un método alternativo para atender el problema de la regresividad del
impuesto; consiste en permitir un crédito contra el impuesto a la renta.

El problema de los bienes de capital

Si se tiene presente que la estructura ideal de un impuesto a las ventas, es la que permite distribuir el
costo de la carga fiscal entre las personas en función a su pauta de gastos, se concluye que el
gravamen debe incidir exclusivamente sobre el precio de los bienes de consumo final. Sin embargo
en la práctica es frecuente encontrar situaciones en las que queden comprendidos por el impuesto, las
ventas de bienes de capital y de algunos insumos de la producción excluyendose a otros.

Las razones por las que se incurre en esta suerte de desnaturalización de los propósitos del gravamen
pueden ser variadas entre ellas debe mencionarse a una cuestión meramente recaudadora dada por los
mayores ingresos fiscales que reporta un determinado nivel de alícuotas al aplicarse sobre una base
imponible mayor, o visto de otra manera, mantener un nivel dado de recaudación, excluyendo los
bienes de capital requerirá de una elevación en el nivel de alicuotas, medida que los gobernantes no
están dispuestos a tomar sino ante circunstancias de excepción por el costo politico que conlleva.

En otro orden de cosas, debe puntualizar que la exclusión de los bienes intermedios, en general, de la
base del impuesto puede llegar a presentar ciertas complicaciones administrativas, ante la circunstancia
de que en algunos casos no reside en la naturaleza misma del bien su condición de ser un bien de
capital o insumo del proceso productivo, sino que dependiendo de quien lo adquiera, pueda tener el
destino de un bien de consumo final. Tal el caso por E. de la adquisición de una lámpara eléctrica, que
puede ser usada para iluminar una vivienda o para suministrar calor en una incubadora de un
establecimiento avicola y lo propio aconteceria con la compra de una computadora personal o de sus
insumos que como
se sabe, es susceptible de los más variados usos o afectaciones

En estos casos la gravabilidad o no de la transacción estaria determinada por la condición de

comprador, según se trate de un consumidor final, en cuyo caso deberia pagarse el impuesto o de una
empresa donde no corresponde ser aplicado, lo que significa una complejidad administrativa nada
despreciable o una vía abierta para la evasión segun se mire o ambas cosas al mismo tiempo.

Algunas legislaciones que aplican impuesto a las ventas en las etapas finales admiten que la
transacción efectuada por el comprador de un bien o servicio a ser destinado como insumo de una
actividad economica o Como resultado de la politica de dejar comprendido dentro de la base del
Impuesto a los bienes de capital, se producen importantes distorsiones que es necesario señalar; entre
ellas se destaca la alteración en el precio relativo de los factores de la producción, al encarecerse el
capital con relación a la mano de obra, con el consecuente cambio en la combinación escogida y el
exceso de carga consiguiente.

El analisis supone lógicamente la existencia de un cierto grado de sustituibilidad entre factores equipos
por mano de obra) que en algunas actividades es menos probable que en otras, tal el caso por ejemplo
de la construcción de edificios en que puede estimarse reducido o en el montaje de automóviles, donde
la utilización de robots es cada vez más frecuente.

En segundo lugar debe mencionarse que bajo ciertas condiciones del mercado, al gravarse los bienes de
capital, la incidencia del impuesto sobre el precio de los bienes y servicios de consumo final, va a estar
en función de cuan intensita capital sea la industria que los produce, con la consecuente distorsión en
los precios relativos y la imposibilidad de precisar el impacto final del Impuesto

Finalmente y además de los efectos negativos sobre la inversión, que puedan sobrevenir por un
aumento en el precio de los bienes de capital como consecuencia del impuesto, debe también
mencionar que las empresas encontraron un incentivo a elaborar sus propios bienes de producción ya
que de esa manera por lo menos una parte de la inversión el valor agregado por la firma a producirlos-
quëdará al margen de la imposición

El tratamiento de los servicios

Atendiendo a las características de los tributos que se analizan, la inclusión de los servicios dentro de
su ámbito de aplicación aparece como una necesidad ineludible, particularmente cuando se analizan
las cuestiones relacionadas con los efectos económicos del impuesto, bajo las mismas consideraciones
que se efectuaron al tratar la cuestión de la generalidad del tributo. Es decir, la necesidad de evitar que
el tributo provoque distorsiones en los precios relativos.
proceso productivo resulte liberada de la carga impositiva correspondiente ante la presentación al
proveedor de un certificado o constancia de inscripción en el gravamen.

Desde otro punto de vista, cuestiones asociadas con el rendimiento rectuatorio del gravamen apuntan
a fundamentar la conveniencia de dejar comprendidos en el impuesto, no solo a los bienes de
consumo sino también a los servicios. De tal modo al quedar ampliada la base gravable se hará
posible una mayor recaudación, sin tener que disponer de aumentos en la alicuota aplicable.

Una no menos importante consideración relativa a la equidad, permite sostener argumentos en favor de
la inclusión de los servicios dentro del ámbito de aplicación de los impuestos generales a las ventas. En
efecto, no resulta arriesgado afirmar que una proporción bastante significativa de los servicios
consumidos por la población, son demandados por los sectores de medianos y altos ingresos, por lo
que se tiene que su inclusión en el ámbito del impuesto contribuirá a conformar una estructura
tributaria menos regresiva. Tal seria el caso por ejemplo, de los viajes al exterior o de los seguros sobre
la vida o bienes y, en alguna medida también, del servicio de Internet

No obstante lo señalado, debe advertirse que atento a que se presentan dificultades para incorporar
estas prestaciones en el objeto del impuesto, no se recomienda una cobertura muy generalizada para
los servicios dentro de la estructura del gravamen, sino más bien alcanzar algunos especificamente
seleccionados en virtud de las características del oferente, distinguiendo entre la situaciacion que se
presenta cuando lo suministra una empresa, de cuando se trata de prestadores individuales, en razon de
las diferencias en las posibilidades de control que se presentan en cada caso.

En el mismo sentido, se plantea la conveniencia de diferenciar los servicios según se destinen al

consumo final o bien constituyan insumos de actividades económicas o procesos productivos
posteriores, cuyo caso su gravabilidad produciría un incentivo a la integración vertical no
configurando en consecuencia una operación gravada. Ello puede tener lugar cuando al estar
alcanzados por el gravamen un servicio como el de transporte de mercancias, las empresas se vean
motivadas a tomar decisiones, en orden a integrar verticalmente todo el proceso productivo y de
distribución.

Otro tipo de razones que justifican la exclusión de ciertos servicios del ámbito del impuesto, además
de la dificultades de las de carácter puramente administrativo que impiden un eficaz control, como
sucede por ejemplo en el servicio de babysitter, o de servicios profesionales independientes, que
pueden fundamentarse en objetivos de politica social y que refieren a conveniencia de eximir a las
prestaciones relativas a la atención a la salud (servicios médicos, odontológicos, de prácticas médicas
en general, etc.).

Uno de los problemas que se pueden presentar con las exclusiones, tiene lugar cuando la prestación
exenta constituye un servicio complementario de una operación gravada, en cuyo caso suele optar por
someter a gravamen el importe total de la operación, como suele ocurrir cuando no están incluidos
dentro del hecho imponible, por ejemplo los servicios financieros, en el caso de la venta de un bien
efectuada a plazos, In ley del tributo establece que los intereses de financiación forman parte del
precio gravado.

Una caracteristica de los servicios es que en ellos se presenta con mayor frecuencia que en el cado de
los bienes, la posibilidad de que el consumidor sustituya la provisión a través de terceros por la
producción Propia (autoconsumo) y por lo tanto al margen de los mecanismos del mercado y
obviamente evitando el tributo.

El impuesto a las ventas del fabricante

Precisar las características principales de cada una de las modalidades de los impuestos a las ventas,
supone puntualizar las ventajas y desventajas de cada una de ellas y en tal sentido es que deben
mencionarse como una de las cualidades más destacables del impuesto aplicado a nivel del fabricante,
la que se refiere a los aspectos de administración tributaria. En efecto, si se considera que los sujetos
pasivos de esta modalidad del impuesto, son las empresas que producen bienes y servicios y que éstas
representan un menor número que las que se dedican a la comercialización por ejemplo, surge con
nitidez una considerable ventaja tanto en términos de esfuerzos para el fisco, como de los costos de
cumplimiento por parte del sector privado globalmente considerado.

Esta caracteristica del sector fabricante de la economía, que deviene en una menor afectación de los
recursos a las tareas cobro del impuesto, se da en ciertas ramas de la actividad económica -por.

Ej. la industria automotriz-, de modo simultáneo con una concentración en un grupo relativamente
pequeño de empresas que facturan una parte considerable de las ventas manufactureras, con lo cual las
ventajas administrativas resultan aun mayores. En ese mismo orden de ideas, debe también
puntualizarse que la labor fiscalizadora del organismo de recaudación, se facilita cuando la
organización administrativo-contable del contribuyente resulta satisfactoria, condición esta que es de
esperar sea más frecuente que en el caso de que los contribuyentes sean minoristas pequeños. Es otra
ventaja de esta modalidad del impuesto.

A su vez corresponde señalar como una importante desventaja del impuesto a los fabricantes la ya
explicada distorsiona los precios relativos de los bienes gravados que tiene lugar cuando la estructura
de formación de éstos valores agregados por etapas- no resulte similar (el denominado efecto
Desproporción). Igual consideración debe hacerse respecto del efecto Piramidación, end marco de las
restricciones oportunamente apuntadas al respecto atento a que como ya se señalara, las posibilidades
de que el mismo se verifique dependerá de que con posterioridad a la aplicación del impuesto se
realicen transacciones con el bien gravado, cuyo número a su vez, determinará su magnitud.

El impuesto tampoco puede considerarse neutro respecto del comercio exterior, antes bien, cabe
atribuir al mismo un marcado sesgo antiexportador y proimportador. Lo primero tiene lugar, como
consecuencia de que la aplicación de los mecanismos denominados de ajustes de frontera con el
propósito de neutralizar los efectos del tributo sobre el precio de los bienes para competir en el resto
del mundo, requiere del cómputo preciso del monto de la carga impositiva que hubiese soportado el
bien exportable, calculo que se dificulta cuando se verifican los efectos a que se refieren los párrafos
precedente

Por otra parte, como consecuencia del tributo, puede advertirse que los productos nacionales quedan
en desventaja frente a los importados, que por no haber transcurrido su etapa manufacturera en el pais,
resultan no comprendidos por el impuesto, a menos que opte por incluir como hecho imponible
también a la importación de bienes, con lo cual e tributo pasa a ser un "hibrido además de las
dificultades de aplicar alicuotas deequiparación.

En lo que respecta a los efectos del impuesto a las ventas a nivel del fabricante sobre las decisiones
relativas a la organización empresarial, es de esperar que el tributo provoque algún incentivo a la
desintegración vertical de las empresas, como alternativa para disminuir la base imponible
transfiriendo valor agregado a la etapa siguiente -distribución-no comprendida por el impuesto. Se
suelen crear con tal propósito empresas paralelas pertenecientes al mismo grupo económico que se
encargan de la promoción y distribución del producto.

El impuesto a las ventas del minorista

En algún sentido puede decirse que el impuesto a las ventas de los minoristas, presenta características
opuestas a las señaladas para el caso del gravamen a los fabricantes. En ello se concluye cuando se
consideran los efectos sobre la estructura de precios relativos de los bienes como es el efecto
Desprecio, el que constituye una característica indeseable de los impuestos a los fabricantes y que no
tiene significación, cuando el gravamen se aplica en la última etapa de la cadena de comercialización
de bienes

Surge asi una nada despreciable ventaja en favor de los impuestos a los minoristas desde el punto de
vista económico, tanto por el lado de sus consecuencias respecto del exceso de carga que generar como
en lo que respecta a la posibilidad de precisar su incidencia en los precios que presentan

De la misma manera, un impuesto a las ventas de los minoristas puede decirse que ne discrimina en
favor de los productos importados el tributo e aplica en el momento en que los consumidores finales
adquieren el producto, impactando asi por igual a los de origen nacional como a los de procedencia
extranjera- Similares consideraciones resultan pertinentes, al momento de evaluar los efectos del
gravamen sobre los productos de radiación, sobre los cuales el impuesto se supone en principio no ha
incidido al momento de convenir su transacción con el comprador del resto del mundo
Pero aún en el caso de que el bien objeto de la exportación ya hubiere soportado el impacto del
impuesto, debe recordarse que los mecanismos de reintegros impositivos que se instrumentan con el
propósito de devolver al exportador, el monto de los tributos que están formando parte del precio de los
bienes, resultan notoriamente más eficaces cuando puede precisarse la incidencia del impuesto sobre
los precios y por ende el monto a reintegrar. En ese sentido, impuesto acá tratado presenta también
evidentes ventajas ante la circunstancia ya mencionada de que la ausencia de efectos distorsivos en la
operación del gravamen, hace posible cuantificar su incidencia.

En otro orden de cosas debe puntualizar que el gravamen resulta neutro respecto de las decisiones
relativas a la organización de las empresas en el sentido de que no es de esperar que de alguna
manera incentive su integración o desintegración como manera de reducir o eludir la carga
impositiva.

Finalmente, en lo que se refiere a los aspectos administrativos, también puede decirse que las
características del impuesto a las ventas del minorista resultan de algún modo opuestas a las que
presenta el gravamen aplicado a nivel de los fabricantes. En ese sentido, este último presenta
importantes ventajas traducidas en menores costos de recaudación debido al reducido número de
contribuyentes, mientras que el impuesto a los minoristas al depender su recaudación de un numero
relativamente grande de contribuyentes que, en promedio, es de esperar cuenten con una organización
administrativo-contable de menor nivel que la de los fabricantes, tienen daras desventajas; ello sin
desconocer las tendencias actuales hacia la concentración en grandes cadenas de ventas -nacionales o
incluso internacionales- la comercialización de bienes de consumo

Las posibilidades de evasión que ofrece el impuesto, puede estimarse en consecuencia mayores; sin
embargo tal situación aparentemente no reviste una importancia considerable en paises donde la
conciencia tributaria de los ciudadanos parece más consolidada. De esta manera se explica la
considerable difusión de esta modalidad del impuesto en ciertos países desarrollados.

El impuesto a todas las etapas

Cuando se define como objeto del Impuesto a las ventas, las operaciones o transacciones económicas de
todas las etapas intervinientes en el proceso de producción y comercialización de bienes y se cuantifica
la base imponible por su monto bruto, sin deducción alguna por las compras de insumos gravados
efectuadas en etapas anteriores, el gravamen resultante adopta las caracteristicas de un tributo
plurifásico y acumulativo. Su denominación como Impuesto a Transacciones o en cascada, como suele
llamarse, obedece a esas caracteristicas. las

Es precisamente, por su condición de acumulativo, que el tributo presenta un conjunto de desventajas

en relación a sus efectos económicos, a las que a continuación se hara referencia en primer lugar, al
tratarse de un gravamen que impacta sobre los bienes tantas veces como transacciones se realicen con
ellos, se produce un efecto sobre los precios que depender del número de etapas por las que atraviesa el
producto hasta llegar al consumidor final. Se verifica de esta manera una marcada distorsión sobre la
estructura de precios relativos, al incidir el gravamen más fuertemente sobre algunos artículos más que
en otros.

Presenta también esta modalidad del impuesto además del efecto Piramidación, el mismo tipo de
distorsion sobre los precios relativos que se señalara para el caso del gravamen a los fabricantes- efecto
Desproporción- pero probablemente en una magnitud menor que en aquel para igual recaudación un
impuesto a las transacciones producira inevitablemente un aliciente a la integración vertical de las
empresas, las que al fusionar las diferentes unidades económicas de producción y comercialización
convertir sin una o más transacciones externas a la empresa, en operaciones internas que obviamente
escapan del impuesto, lo que puede considerarse una ventaja desventajas del mismo segun se mire o
una
En efecto, tal característica del impuesto constituye una ventaja en tanto y en cuanto se adviertan
ahorros de costos, por la presencia de economia de escala -por un mejor aprovechamiento de los
recursos administrativos por ejemplo en una determinada actividad económica, como consecuencia
de una decisión de integrarse verticalmente, incorporando todas las etapas del proceso producción y
comercialización bajo una misma organización empresarial

Por el contrario, si se atiende a cierta tendencias que se observan en determinadas ramas de la actividad
económica, en las que en la búsqueda de mejorar la eficiencia y de disminución de estos adoptan
politicas de tercerización derivación en otras empresas, alguna parte del proceso productivo o la
prestación de determinados servicios -como el control de personal o la logistica de insumos hasta ese
momento desempeñados por un departamento interno a la misma, las que resultaran desalentadas,
puede considerarse no deseable el efecto del tributo en lo que esta cuestiónrespecta

El sesgo anti-exportador que ya se mencionara para el caso de los impuestos a los fabricantes, aparece
igualmente en el caso del impuesto a las transacciones, esto es, aumentando los precios y
disminuyendo la posibilidad de competir internacionalmente, con el agravante de que cuando se
pretende neutralizarlo mediante los mecanismos de reintegros a la exportación las dificultades que se
presentan en el momento de la cuantificacion de la carga fiscal se tornan poco menos que insalvables
como consecuencia de la serie de efectos distorsivos que les son propios y que impiden establecer su
total su incidencia.

Puede demostrase que el efecto distorsivo que se comenta es mayor en el caso del impuesto a los
fabricantes que si se tratara de un impuesto a los mayoristas, resultado nulo, como se vio, para el
gravamen de los minoristas. La distorsión de un impuesto a las transacciones puede vente como el
promedio ponderado de las que presentan cada una de esas tres modalidades, el que obviamente
resultar menor que la distorsión que produce el impuesto a los fabricantes.

Asimismo, cabe atribuir al impuesto un marcado sesgo pro-importador derivado de la circunstancia de

que pone desventaja al bien nacional frente al nacional, que por haber sido objeto muy probablemente
de un mayor número de transacciones en el mercado nacional a partir de la salida de fabrica y hasta
llegar al consumidor final, ha soportado más veces la carga del tributo

Finalmente, en lo que respecta al rendimiento fiscal, debe hacerse notar que, dado el hechode que la
base imponible agregada de un impuesto a las transacciones es un multiplo del Producto Bruto,
resultando una magnitud considerablemente mayor que las correspondientes a las otras modalidades de
los impuestos a las ventas, de su aplicación pueden esperarse elevadas recaudaciones potenciales con
alicuotas relativamente moderadas, lo que de por si constituye una apreciable ventaja para el fisco.

Es la precisamente esa característica del gravamen -las bajas alícuotas- la que fundamenta la
sometidos a tributos más gravosos. En pocas palabras el incentivo por evadir resulta opinión de
algunos autores, en el sentido de que es de esperar que las motivaciones a la evasión por parte de los
contribuyentes resulten menores en relación a las que enfrentan quienes están sometidos a tributos
más gravosos. En pocas palabras el incentivo por evadir resulta relativamente pequeño frente al
riesgo que, se supone, implica tal actitud

Capitulo 11

INTRODUCCIÓN

En los capítulos anteriores, se analizaron las diferentes alternativas que se presentan para aplicar
gravámenes que consideran al consumo como manifestación de capacidad contributiva de los
individuos, y que en lugar de hacerlo por medio de la imposición directa, como ocurre en el caso del
Impuesto Personal al Gasto, se instrumenta través de tributos que gravan las ventas de bienes de
consumo y que se recaudan designado como contribuyentes de derecho a los intervinientes en el
proceso de producción y/o comercialización de mercancías y servicios, es decir mediante la tributación
indirecta.

Lo expuesto supone implícitamente una traslación plena del impuesto hacia adelante, de modo que
sea el consumidor final quien soporte el gravamen, hecho que no siempre sucede como se analizó en
el capítulo correspondiente a Incidencia de los tributos. Sin embargo, ello no ha sido obstáculo para
que los impuestos indirectos al consumo asuman cada vez más importancia dentro del sistema
tributario de determinados países. Son un impuestos de tipo real, ya que no tienen en cuenta las
condiciones del sujeto pasivo.

Asimismo, se observaba que existen distintas modalidades para aplicar gravámenes sobre las ventas,
resultando posible distinguir básicamente entre los impuestos de una sola fase de aquellos otros que
por alcanzar más de una etapa de la cadena de transacciones se conocen como multifásicos. En esta
última categoría, quedan comprendidos tanto el impuesto a las transacciones -o en cascada como
también se los suele denominar- caracterizado por gravar acumulativamente todas las fases del
proceso productivo, tomando como base imponible por lo general el precio de venta, como la
alternativa de gravar sólo el valor agregado en cada etapa del proceso productivo.

Es el caso del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que se analizará seguidamente y cuyo origen se
remota hacia el año 1918, cuando el industrial Von Siemens propuso a las autoridades alemanas
reemplazar el impuesto en cascada que se aplicaba entonces, por un gravamen no acumulativo o al
valor agregado. Desde ese entonces, han sido intensas las discusiones y aplicaciones prácticas del
impuesto que en la actualidad tiene una amplia utilización en numerosos países. Así el IVA constituye
el eje central del sistema tributario de las naciones que conforman actualmente la Unión Europea y de
otros procesos de integración, como sucede en Latinoamérica donde sus países miembros lo han ido
adoptando en su estructura impositiva, aumentando su importancia como fuente de recurso. Así por
ejemplo en la República Argentina la recaudación del IVA en el ejercicio fiscal 2002 representaba el
30,2 % de los recursos tributarios, incluidos los provenientes de la seguridad social, mientras que en
años anteriores con una recaudación entre 15 y 17 mil millones de pesos/dólares representaba el 38
% y casi un 6% del PBI, lo que muestra la importancia y significación de este gravamen en el
sistema impositivo argentino actual.

El concepto económico de valor agregado

La base imponible del IVA, es el valor añadido en las distintas fases del proceso productivo, que
conforme los conceptos propios de las Cuentas Nacionales, el valor agregado por una unidad
económica se puede medir por la diferencia entre el valor de la producción de la empresa industrial -o
el importe de las venta de sus productos en el caso de un comercio- y el monto de los insumos
utilizados en la elaboración del bien, el que comprende las erogaciones por las materias primas, los
bienes intermedios y los servicios adquiridos a terceros etc.

En un caso simple, un diarero que compra sus periódicos a $ 0.50 y los vende a $ 1.00 ha tenido un
valor agregado de $ 0.50. En una empresa, el proceso es más complejo e intervienen distintos factores
de la producción y donde debe tenerse en cuenta que no todo lo que se produce pudo haber vendido y
que la totalidad de los insumos comprados no necesariamente pudieron haberse utilizado. En otras
palabras, si se atiene estrictamente al concepto económico de valor agregado, se puede escribir la
siguiente expresión:
VAB = Px y-Σ (qi x pi)

Dónde: VAB= Valor agregado bruto en el proceso productivo con una función de producción dada.

P= Precio del bien final

y= Cantidad del bien producida

qi= Cantidad de insumo y servicio utilizado en el proceso productivo Pi=

Precio del insumo o servicio i.

Otra forma de obtener el valor agregado, es a través de la suma de las retribuciones de los factores que
forman parte del proceso productivo, que corresponden a la remuneraciones a los obreros y empleados
es decir los salarios, el beneficio empresarial, los honorarios a los profesionales con relación de
dependencia y la retribución al capital, sea a través de intereses o la renta al propietario de la tierra.

De este modo, se logrará la siguiente expresión:

VAB=B+wxL + (r+d) x K

Dónde: VAB= Valor agregado bruto

B= Beneficios que percibe el empresario

w= Salarios que recibe como retribución el trabajador o profesionales de la empresa L=

Cantidad física de horas trabajadas

r = Retribución al capital

d=Tasa de amortización del capital

k= Valor del capital empleado en la empresa.

Esquema de funcionamiento general del iva

El Impuesto al Valor Agregado, persigue como objetivo hacer recae la carga del tributo en el
consumidor final de bienes y servicios, mediante el procedimiento de recaudar el gravamen, tomando
como base imponible el valor añadido en cada una de las etapas que conforman la cadena de
producción y no el precio de venta como sucede con otros gravámenes a las ventas, vistos con
anterioridad. Así en el caso simple de un agricultor que vende trigo al molino, el que a su vez
comercializa con un mayorista la harina que produce, y que luego adquiere el panadero hasta llegar al
consumidor en la forma de un bien final, se observa que cada uno de ellos ha ido agregando valor a
través de las sucesivas etapas, conforme puede verse en el siguiente ejemplo:

sector insumos Valor Precio de venta

agregado
agricultor 0 5 5
molino 5 5 10
mayorista 10 5 15
 minorista 15 10 25

En este simple esquema, de aplicarse un Impuesto al Valor Agregado con una alícuota del 10%, en cada
una de las primeras tres etapas, cada uno de los agentes económicos tributará $ 0,50 y en la ultima el
minorista deberá ingresar al fisco, la suma de $ 1, totalizando una recaudación de $ 2,50.

Además, puede observarse que si se hubiese aplicado un gravamen exclusivamente sobre el valor de las
ventas del minorista, tomando como base el precio de venta al consumidor final, la recaudación total
también hubiese sido de $ 2,50, de mantenerse la alícuota en el 10%.

Es por lo expuesto, que frecuentemente se suele referir al IVA como un impuesto multietápico o
plurifásico, ya que su estructura reposa en toda la cadena de producción y comercialización donde cada
agente económico es un eslabón más de la recaudación. Aunque también algunos autores lo consideran
un impuesto en fase única -pues recae sobre el consumidor final- pero con múltiples puntos de
recaudación.2

La determinación de la base imponible: distintos métodos

Como se señalara, la determinación del valor agregado por una empresa, puede hacerse por dos vías
alternativas, una a partir de la diferencia resultante entre el valor de los bienes producidos y el importe
de los insumos utilizados en el proceso o también mediante la suma de las retribuciones a los
diferentes factores productivos intervinientes. En el primer caso, se está frente a una de las variantes
del denominado Método por Sustracción, mientras que en el segundo se obtiene la base imponible por
el Método de Adición.

A su vez, er. el método de Sustracción, se presenta la posibilidad de determinar la base imponible por
dos procedimientos alternativos. En el primero de ellos, se obtiene la base imponible por la diferencia
entre el valor de la producción y el de los insumos necesarios para obtenerla, y se denomina de
Sustracción Real, que se caracteriza fundamentalmente por requerir, el cómputo de las variaciones de
stocks tanto de productos como de insumos. El mismo responde a un concepto de naturaleza
económica, de valor agregado, ya que se basa en los mismos principios que en la metodología de las
Cuentas Nacionales y se lo conoce como el método del producto.

La otra alternativa, el denominado de Sustracción Financiera, que tiene como característica

distintiva el hecho de que el cálculo de la base imponible se efectúa exclusivamente a partir del
monto de las transacciones efectuadas por la firma en el mercado de bienes de allí lo de financiero
esto es, las ventas de productos y las compras de insumos- prescindiendo de las variaciones de
existencias de los mismos. Es en función de su relativa simpleza y de otros factores que se referirán,
que resulta ser el método usualmente adoptado por la legislación tributaria.

A continuación se analiza un caso simple, para apreciar los conceptos antes expuestos. Dados los

siguientes datos:

Materias primas Productos terminados

Existencia inicial 100 Existencia inicial 150
Existencia final 140 Existencia final 250
 compras 200 compras 400

El cálculo del valor agregado por el método de sustracción real será:

Bienes producidos Insumos u:lizados

ventas 400 compras 200
Más: existencia final 250 Más: existencia inicial 100
Menos: existencia inicial 150 Menos: existencia final 140
producción 500 Insumos u:lizados 160
Valor agregado 340
Mientras que el valor agregado calculado por el método de sustracción financiera, será el siguiente:

VALOR AGREGADO METODO SUSTRACCION

FINANCIERA
VENTAS 400
-COMPRAS 200
VALOR AGREGADO 200

Determinada la base imponible, el monto del impuesto, es el que resultará de aplicar las alícuotas
legales. El principal motivo por el cual se adopta el sistema financiero, es el de su simplicidad al
momento de proceder al cálculo para su liquidación, pues evita el proceso de cómputo y control de las
existencias, pero además tiene algunas ventajas en el corto plazo, ya que puede suponerse que a lo
largo de la vida de la empresa las variaciones de existencias se compensan- desde el punto de vista de
las firmas y que derivan del hecho, que por el método real se estaría adelantando impuestos cor. los
consiguientes perjuicios o costos financieros para las firmas.

En efecto, siguiendo con el ejemplo anterior, por la aplicación del método real surge que las compras
de insumos gravadas fueron de $ 200, por lo que se pagó el correspondiente tributo al adquirirlas, pero
solo se permite deducir materias primas por $ 160, que fueron las efectivamente utilizadas en el año, y
lo mismo ocurre por el lado de la producción ya que si bien se produjeron $ 500,- solo se hicieron
ventas por $ 400.- con lo cual se deberá tributar por un monto superior al que se recuperará de los
clientes.

El tratamiento a los bienes de inversión

Como se viera en los capítulos anteriores, un problema particular que debe abordar el legislador en
el diseño de un impuesto destinado a gravar las ventas, es el referido al tratamiento a las
transacciones con bienes de capital, debiendo reconocerse respecto del Impuesto al Valor Agregado,
que sobre el particular ofrece algunas alternativas de solución que no se presentan los otras
modalidades de impuestos a las ventas..

A continuación, se analizan las diferentes posibilidades que ofrece la técnica del IVA para el
tratamiento de las adquisiciones en bienes de capital que realiza una empresa, aunque es oportuno
recordar que el objetivo del gravamen es alcanzar a los consumidores, aspecto que será profundizado
con posterioridad. Al respecto, Carl Shoup señala que hay tres formas alternativas en el tratamiento de
los bienes de inversión o bienes de capital en el caso de este impuesto.

i. IVA tipo Consumo

Bajo esta modalidad, se permite deducir en el período de COMPRA, la totalidad el impuesto pagado
sobre los bienes de capital adquiridos. Como cada empresa, deduce la compra de bienes de capital, en
la práctica lo único que se está gravando' es el consumo, de allí que esta modalidad resulte equivalente
a un impuesto a las ventas minorista que exime del pago de impuesto al valor agregado, a los
productores de bienes de capital. En Argentina existía en la década del 80, lo que se podría denominar
un IVA tipo consumo atenuado, pues se permitía deducir el gravamen pagado por los bienes de capital,
pero en un plazo de tres años, lo cual ha sido corregido de modo que en la actualidad, se adopta un IVA
modalidad consumo que permite desgravar la carga impositiva por la compra de bienes de capital, del
mismo modo en que se procede con la adquisición de cualquier otro insumo.

Un ejemplo en el que se supone la compra una máquina por $ 50 y cuya vida útil es de 5 años aclarará el
concepto:

CONCEPTO IMPORTE
COMPRAS DE MATERIAS PRIMAS 50
DEPRECIACION MAQUINARIAS 10
SUELDOS, BENEFICIOS Y ALQUILERES 40
MONTO DE VENTAS 100

Se observa que el valor agregado neto de esta unidad económica es de $ 40, igual a la retribución
abonada a los diferentes factores de la producción. La base imponible del IVA tipo consumo -por el
método de sustracción financiera- teniendo en consideración que la empresa ha comprado un bien de
capital, por la suma de $ 50 será:

DETERMINACION BASE IMPONIBLE IVA TIPO CONSUMO

VENTAS
-COMPRAS
-COMPRAS DE BIENES DE CAPITAL
Bi = 100 – 50 – 50 = 0

Este método permite recuperar en el ejercicio de compra, el IVA pagado por la maquinaria, de modo
que la base imponible en ese año, de acuerdo al ejemplo formulado, resultará igual a cero.

En estos casos, la justificación de haber incluido en el ámbito del impuesto la venta de los bienes
de inversión, es que instrumentado de ese modo, funciona como un mecanismo de control,
permitiéndose su deducción en el mismo período en que es comprado, porque el objetivo del
tributo no es gravar a este tipo de bienes sino los de consumo final.

ii. IVA tipo Producto Bruto

En este caso, no se permite a las empresas deducir el IVA por compras de bienes de capital, por lo que
equivale a un impuesto a las ventas minoristas que grava tanto al productor de bienes de consumo
como de capital.
En el IVA tipo producto bruto , utilizando los mismos valores que el ejemplo anterior, se tendrá:

DETERMINACION BASE IMPONIBLE IVA TIPO PRODUCTO BRUTO

VENTAS
-COMPRAS MATERIAS PRIMAS
Bi = 100- 50- 50 = 50
O sea que, al no permitirse a la empresa deducir el IVA pagado en la compra de bienes de capital, su
base imponible resultará mayor que en el variante consumo antes analizada.

En esta última modalidad, se sostiene que se está penalizando la compra de bienes de capital y que a su
vez hay una doble imposición, porque además de gravarse los bienes de inversión en el momento en
que se adquieren, debe tenerse presente que en el valor agregado por la
empresa se compuța la depreciación de los bienes de uso, concepto éste que forma parte de los costos
de producción de la firma y que como tal se incluye en el precio de venta del bien final producido.

Desde el punto de vista económico, se deduce claramente que al permitirse solamente la deducción
del impuesto soportado por la compra de insumos, el precio del capital resultará incrementado en
K*t, donde es la alícuota del Impuesto al Valor agregado.

iii.IVA tipo Renta

En la modalidad IVA tipo renta o renta neta, el impuesto pagado por la compra de bienes de capital no
se puede deducir en el momento de su adquisición, sino en la medida en que procede su depreciación,
es decir a lo largo de su vida útil, por lo que en el largo plazo equivale a un tipo consumo, aunque con
un menor recupero pues no se permite su actualización con una tasa que refleje la diferencia temporal.

Por ende en esta variante.se produce un efecto financiero, que incide en los costos de las empresas,
encareciendo de esa manera los bienes de capital aunque en una menor proporción que en el IVA tipo
producto Bruto.

La base imponible en este caso será:

DETERMINACION BASE IMPONIBLE IVA TIPO RENTA

VENTAS
-COMPRAS MATERIAS PRIMAS
-DEPRECIACIONES
Bi= 100 – 50 – 10 = 40
..-La recuperación del IVA pagado-en-la-compra-del-bien de capital, en esta modalidad se
producira a medida que transcurre su vida útil, que en este caso se supone de cinco años, mientras
que en la modalidad tipo consumo se realiza en un solo período.

Diferentes modalidades de IVA según su proceso de liquidación

La técnica tributaria del Impuesto al Valor Agregado, cuando se instrumenta bajo alguno de los sistemas
de sustracción precedente cntc presentados, ofrece diferentes alternativas en lo que refiere al proceso de
liquidación del impuesto, pudiendo distinguirse en tal sentido, la modalidad Base por Base y la
denominada Impuesto por Impuesto.
Así, bajo la modalidad Base por Base, el monto del impuesto resultará del producto de la alícuota
legal por el importe de la base imponible determinada por la diferencia entre los importes de las
Ventas Y de las Compras, -o de la Producción y de sus Insumos- según se trate de la aplicación del
método de sustracción financiera -o real-, computando o no las adquisiciones de bienes de capital
conforme la forma elegida.

De modo que, con los mismos datos anteriores el cálculo de un IVA por el sistema base por base, tipo
renta bruta, sustracción financiera, será:

IVA = Base x t = (V-C)xt Donde : V

= Ventas

C = Compras

t= Alícuota que incide sobre la empresa vendedora.

IVA MODALIDAD BASE POR BASE

Bi = 100 – 50 = $50
IVA = 50 X 10 % = $5

Por su parte, cuando si se utiliza la técnica Impuesto por Impuesto, bajo la modalidad sustracción
financiera que resulta ser la más habitual, la obligación tributaria surge de multiplicar el monto de las
ventas por la respectiva tasa o alícuota, lo que da lugar a un Débito Fiscal, importe del que se restará el
Crédito Fiscal que es el resultado del producto del monto de las compras gravadas por la alícuota que
inciden sobre las mismas.

Es decir la base imponible surgirá de la siguiente expresión:

IVA = DF-CF,

Donde

DF = V x ty siendo V = Monto de Ventas y tv = alícuota. o tasa s/ ventas y CF = Cxte siendo C=

Monto de Compras y tc alícuota. o tasa s/ compras

Como se deduce de los ejemplos, no existirán diferencias entre la recaudación que se obtiene por uno u
otra modalidad, en el caso en que la alícuota que aplicara el proveedor de los insumos, resulta igual a la
que el contribuyente debe utilizar para la determinación del débito fiscal.

MODALIDAD IMPUESTO POR IMPUESTO

VENTAS 100
ALICUOTAS 10%
= DEBITO FISCAL $10
COMPRAS 50
ALICUOTAS 10%
=CREDITO FISCAL $5
POSICION NETA: IVA $5
Es decir si: tv= tc = t

Se tendrá: V x tv . C x tc = (V-C) X t

Como una cuestión importante, cabe destacar que bajo esta modalidad, el débito fiscal de una etapa
constituye el crédito fiscal de la siguiente, con lo cual de aplicarse alícuotas menores en alguna de
ellas, las diferencias de tratamiento resultaran compensadas en la que sigue a través del proceso mismo
de liquidación, ya que una alícuota menor sobre un insumo implicará un menor crédito a deducir por su
adquirente, quien ante un monto de ventas dado -su débito fiscal- deberá afrontar una mayor carga.

En el caso extremo, en que todos los insumos de una actividad productiva, resultaran exentas del pago
del IVA, el empresario gravado por dicho gravamen, no obtendrá crédito fiscal alguno, por las
compras que efectúe, por lo que al determinar su obligación tributaria, quedarán acumulados los
valores agregados de todas las etapas anteriores. Dicho de otro modo, recuperará para el fisco el
monto del impuesto que no se recaudó en los valores agregados por las etapas anteriores, por hallarse
exentas.

Problemas de implementación del Impuesto al Valor Agregado

Ámbito del Impuesto

Desde el punto de vista teórico, el IVA como todo impuesto a las ventas es un gravamen que para
mantenga su neutralidad sobre los precios relativos, debe instrumentarse bajo una condición de
generalidad, es decir aplicar -sin excepciones- a todos los sectores que intervienen en la producción o
comercialización de bienes y servicios, que es la circunstancia donde se operan todas las ventajas que
ofrece el gravamen. De allí que, estas facetas positivas que ofrece el impuesto resulten neutralizadas
cuando en su estructura se introducen mecanismos que impliquen excepciones al pago del tributo.

No obstante, puede observar que en la generalidad de las legislaciones de los países, se contemplan
exenciones en la instrumentación del IVA; así por ejemplo, en la Unión Europea se eximen del tributo,
entre otros rubros, las exportaciones, los servicios públicos postales y los servicios médicos y en caso
de Argentina puede advertirse que a través del tiempo en el marco de una política de generalización del
tributo que se ha venido desarrollando, la legislación ha ido reduciendo cada vez más el listado de
exenciones, resultando pertinente destacar que entre otras, las mismas han quedado limitadas a
conceptos como venta de libros; agua ordinaria, leche y pan a consumidores finales, el Estado y
comedores escolares; servicios prestados por el Estado; de enseñanza privada y a discapacitados;
asistencia sanitaria y paramédica contratada por Obras Sociales; taxímetros y remises; transporte
internacional de pasajeros; espectáculos artísticos, teatrales, musicales, cinematográficos, deportivos,
etc.; locación de inmuebles (excepto de reuniones y conferencias).

Las exenciones si bien pueden en ciertos casos justificarse por razones económicas, sociales o de
administración, se sostiene que introducen inequidades, así una empresa o profesional exento, no
cuenta con posibilidades de deducir el IVA soportado en la compra de sus insumos o alquiler de
servicios, con lo cual y a diferencia del contribuyente que desarrolla actividades gravadas, deberá
tomar el impuesto como un costo con todo lo que ello implica en relación a los efectos económicos del
impuesto, particularmente cuando la exención se realiza a una etapa intermedia en la cadena de
producción, en cuyo caso, la empresa proveedora del bien o servicio exento, tratará de trasladar el peso
del gravamen a las etapas posteriores, hallándose imposibilitado de hacer explicito el gravamen
soportado, por lo que formará parte de los costos en las etapas posteriores. Aunque también debe
mencionarse, que los sujetos exentos de pagar el impuesto cuentan con la ventaja de no incurrir en
costos de cumplimiento, además de que en el precio final de sus productos no habrá de incidir la
alicuota del IVA, que no siempre será trasladable.

Aun cuando, como se señalara, la condición de generalidad del impuesto es una de las cuestiones que
deberían preservarse en su instrumentación, tanto por razones económicas como de equidad, no puede
soslayarse la circunstancia de que la inclusión de determinados sectores de la actividad económica en el
ámbito de aplicación del gravamen, da lugar a la incorporación de numerosos contribuyentes que
dificultan su administración y control, tanto sea por su cantidad como por las características de su
organización contable-administrativa, resultando necesario en determinados casos, buscar soluciones a
través de ciertos mecanismos que ofrece la técnica tributaria del IVA, aspectos éstos que se analizan a
continuación.

Los Servicios

Aún cuando desde el punto de vista teórico, la inclusión de los servicios dentro del ámbito de
aplicación del impuesto no admite dudas, debe reconocerse que desde un enfoque práctico son
numerosas las controversias que se suscitan en torno a ello, atento a lo cuál resulta conveniente
diferenciar la situación que se presenta cuando las prestaciones constituyen insumos de actividades
productivas posteriores, de aquellos casos en son destinadas a consumidores finales.

En lo que respecta al primer caso, se suele proponer la solución práctica de gravar con el IVA sólo
aquellos servicios que, por constituir importantes insumos de un proceso productivo posterior -Vg. el
transporte o las comunicaciones en ciertas actividades económicas-, pueda establecerse que inciden
fuertemente en los precios de las mercaderías gravadas, de modo de evitar que toda la carga recaiga en
la actividad que los utiliza, como ocurriría en el caso en que estuviesen exentos del impuesto. En lo que
respecta a aquellos servicios que se prestan directamente al consumidor final, debe tenerse presente que
el no gravar determinadas prestaciones como por ejemplo las efectuadas por profesiones liberales, o de
los seguros, talleres, hoteles, etc. hace que, en la medida en sean utilizadas por los estratos de la
población de más elevado ingreso, el IVA se torne más regresivo.

En definitiva, se observa en general que las legislaciones adoptan la técnica de establecer que quedan
comprendidos en el hecho imponible, sólo las prestaciones incluidas en un listado específico
incorporado al texto de la ley o bien cuando se tratare de un servicio complementario a una operación
gravada, como suele ser el caso de los intereses de financiación correspondientes a la venta de bienes.

El Sector Agropecuario

Se sostiene que la aplicación del IVA a un sector caracterizado, tanto por el importante número de
unidades económicas como por la circunstancia de que el cumplimiento de las obligaciones del
tributo requiere del contribuyente una cierta organización administrativo- contable, que se estima
no muy frecuente en la actividad, ofrece dificultades tanto para el fisco como para el contribuyente.
Sumado a ello, no puede soslayarse el hecho de que -al menos en estos países- una porción
sustancial de su producción tiene como destino la exportación y como tal no debería gravarse para
evitar dificultades en la devolución por aplicación de los llamados ajustes en frontera.

De alli es que suele proponer la exclusión del sector primario del ámbito del IVA, con lo cual los
agricultores al no tener obligación tributaria o débito fiscal contra el cual imputar los tributos pagados
al adquirir sus insumos gravados, no podrán recuperar el impuesto incluido en el precio de los
agroquímicos fertilizantes, combustibles etc. que utilizan.

Dicho de otro modo, como consecuencia de la exención de un sector productivo que tiene insumos
gravados, se corta la cadena de débitos y créditos que constituye la mecánica del IVA, al quedar sin la
posibilidad el sector agropecuario, de imputar el importe de un crédito fiscal proveniente de una
compra gravada, con lo cual el impuesto abonado terminará formando parte del costo del adquirente,
perturbando así la naturaleza del impuesto.

En la búsqueda de una solución al problema planteado el profesor Cesare Cosciani propone el

mecanismo que se presenta a continuación:

Solución al caso del sector agropecuario mediante el sistema del Crédito Fiscal Presunto

Del total de ventas que realiza un agricultor, se presupone que un determinado porcentaje de las
mismas (Por Ejemplo el 20%), se considera que está constituida por insumos sobre el cual el agricultor
ha pagado el correspondiente IVA, mientras que el restante 80% constituye su valor agregado.
Conforme al mecanismo propuesto, el comprador de los productos agropecuarios no sólo debería pagar
al agricultor el precio de venta estipulado, sino que deberá añadir en su pago, el IVA presuntamente
abonado por el agricultor al adquirir sus insumos, importe por el cual obtendría Crédito Fiscal de no
hallarse exento.

Así, la situación del agricultor de no estar exento y sujeto a una alicuota de por ejemplo, el 5%, hubiese
sido:

concepto liquidación
ventas 100 DF: 5
insumos 20 CF: 1
Valor agregado 80 IVA 4

Debiendo ingresar al fisco, $4.

En el sistema propuesto por Cosciani, el comprador del producto agropecuario deberá abonar además
del precio convenido, el impuesto que el agricultor no pudo recuperar por hallarse exento, pero que
soportó durante la compra de insumos, que de acuerdo al ejemplo será
$100 + $1 = $ 101 y luego proceder a liquidar el IVA ingresando al fisco el impuesto correspondiente
al valor agregado del agricultor (los $ 4.-), cargando así con la obligación tributaria. Cuando proceda a
vender su producto podrá computar los $5.- como crédito fiscal.

El problema principal en esta alternativa propuesta por Cosciani, es la elección del valor presto de los
insumos utilizados por el agricultor que hayan pagado IVA -lo que constituye un elemento central en la
solución propuesta-, ya que de elegir un porcentaje alto que está por encima del verdadero valor, se
estaría subsidiado al sector, al devolver un impuesto que no ha pagado, o por el contrario si el
porcentaje es bajo se lo está penalizando. Por otra parte, los modos de producción no son homogéneos
y existen cultivos o actividades que requieren mayor cantidad de insumos gravados que otros. Todas las
críticas que pueden hacerse a este sistema se solucionarían dando oportunidad al contribuyente que se
considera perjudicado, que presente liquidación como uno más, siendo en este caso conveniente para el
Estado determinar un valor presunto bajo, de insumos gravados para evitar subsidios a algunos
productores.

El Comercio Minorista

Si bien el principio de generalidad en que se sustenta el gravamen, exige la inclusión de todos los
sectores de la actividad económica dentro del ámbito de aplicación del Impuesto al Valor Agregado,
debe reconocerse que dadas las características en que se desenvuelve el sector minorista, no resulta
sencilla su aplicación dados los numerosos contribuyentes que involucra y el insuficiente nivel de
organización administrativo-contable que en general, tienen los pequeños comerciantes.

Por otra parte, la dificultad de controlarlos no debería ser un justificativo para apartar al sector del
ámbito de aplicación del gravamen, sino más bien debería servir de incentivo al Estado para buscar su
perfeccionamiento en esta materia; y aún cuando se optare por su exclusión, se presentará el
inconveniente de superar la dificultad que supone definir adecuadamente, los conceptos de comercio
por mayor y comercio por menor, habida cuenta que de ambos deben quedar perfectamente
diferenciados en el texto de la ley.

Por otra parte, desde un punto de vista conceptual, la alternativa de excluir al sector, de la esfera de
aplicación de IVA en la etapa minorista, compromete la necesaria generalidad del tributo, concebida
como una solución a los problemas planteados, e implicará resignar uno de lo principales argumentos a
favor de este impuesto, que es el de la no alteración de los precios relativos.

Si se opta por la exención del sector, debe tenerse presente que no en todas las ramas productivas de
bienes o servicios, el valor agregado en la última etapa resultará de la misma magnitud relativa.

Así, por ejemplo en el caso del comercio de alimentos básicos, probablemente resulte de poca
significación en el precio final del bien, el valor agregado por el comerciante, frente a otras donde el
valor añadido en la etapa final, represente una porción más significativa del precio final del producto,
cono puede suponerse ocurre p. Ej. con la venta de electrodomésticos . .

En el siguiente ejemplo, se observa que la exclusión del sector minorista del ámbito del impuesto,
produce una marcada distorsión en los precios relativos, cuando difieren sustancialmente los valores
agregados entre las ramas o actividades declaradas exentas en esa etapa: (ver cuadro de la siguiente
página)

Dicho de otro modo, la distorsión que provoca la exención de la etapa minorista -alterando la relación
de precios previa al impuesto- tendrá lugar en la medida en que el valor agregado no alcanzado por el
tributo en relación al precio final, difiera para los distintos bienes o servicios.

CONCEPTOS ALIMENTOS ELECTRODOMESTICOS

fabricante 70 50
Iva 20% 14 10
Factura al minorista 84 60
Valor agregado minorista 30 50
Precio final con IVA 114 110
INCIDENCIA DEL IVA 14/114=12,28% 10/110=9,09%
La necesidad de instrumentar mecanismos, que compatibilicen la senda generalidad del tributo con su
factibilidad de administrarlo a costos razonables, justifica la instrumentación de mecanismos especiales
que, en base a sistemas de presunciones, aporten una aceptable solución al problema planteado, entre
los que cabe mencionar los que se verán a continuación:

Solución al caso del comercio minorista mediante el sistema del Valor Agregado Presunto

En tal sentido, entre las soluciones que ofrece la técnica del IVA, cabe referir en primer término, al
sistema del Valor Agregado Presunto, (VAP) que consiste en dejar al contribuyente minorista la opción
de inscribirse, en cuyo caso determinará el impuesto en base a las operaciones reales.

Calculando los Débitos y Créditos fiscales que resulten sus ventas y compras efectuadas, o bien puede
optar de no hacerlo, en cuyo caso, el contribuyente mayorista que vende a un minorista no inscripto,
deberá cobrarle además de su propio tributo, un gravamen adicional resultante de aplicar la alícuota
legal sobre el valor que presuntamente -conforme lo fije la ley del gravamen habrá de agregar el
minorista al comercializar el producto.

Como ocurre con todos los sistemas basados en presunciones, también presenta el inconveniente de la
arbitrariedad en la elección de la magnitud del valor que conforme la ley- se presume agregará el
minorista, y que podrá fijarse deliberadamente alto o bajo. Si se opta por lo primero lógicamente que
el objetivo pareciera que es de estimular la inscripción, para que el minorista pueda recuperar el
crédito fiscal soportado.

Supóngase dos casos diferentes de presunciones donde la alícuota del IVA es del 10% y el Valor
Agregado -real- del minorista del 50% En el ejemplo expuesto, se pone de manifiesto el estímulo a la
inscripción del minorista que tiene lugar cuando la presunción que establece la ley supera el valor
agregado real obtenido, ya que en el segundo caso (presunción del 70%) el IVA que debe pagar es de $
7 cuando de optar por inscribirse su carga tributaria sería de $ 5.- sucediendo lo opuesto (desaliento a la
inscripción) en el casos inverso (presunción del 30%), en que, como responsable no inscripto abonaría
$ 3 en lugar de los $5, en caso que seinscribiera.

CONCEPTO PRESUNCIO
N
30 70
% %
PRECIO DE VENTA AL MINORISTA 100 100
IVA 10 10
VALOR AGREGADO PRESUNTO DEL MINORISTA 30 70
IVA PRESUNTO 3 7
COSTO DEL MINORISTA 113 117

De encontrarse inscripto la situación hubiese sido:

PRECIO DE VENTA AL MINORISTA 100

IVA 10
PRECIO AL CONSUMIDOR S/ IVA 150
DEBITO FISCAL 15
 CREDITO FISCAL 10
IVA DEL MINORISTA 5
COSTO DEL MINORISTA 100

Cabe otro análisis de las consecuencias en el tratamiento según la solución adoptada por el fisco, si se
tiene en cuenta que en competencia perfecta los precios estarán dados, por lo que resulta evidente que
en cada una de las situaciones analizadas, las diferencias en las cargas impositivas provocan una
distorsión e inequidad, con la discrecionalidad e inequidad que ello significa.

En efecto, siendo el precio fijado por el mercado de $165, -determinado en función de un valor
agregado promedio del 50%- se deduce que el minorista que opta porno inscribirse se verá beneficiado
en $ 2 si el valor agregado presunto (VAP) es inferior al promedio del sector, mientras que si es
superior soporta un quebranto de $ 2, aunque debe advertirse que si es optativa la inscripción está
critica se verá atenuada.

De lo expuesto, puede concluirse en que un VAP alto no resulta conveniente como mecanismo para
motivar a los comerciantes que se inscriban en el impuesto, además puede traer alzas en los precios y
por otra parte alentar la evasión, mientras que un VAP bajo, constituye un estímulo a exigir facturas ya
que con poco costo impositivo el contribuyente no inscripto regulariza-blanquea su situación fiscal y el
vendedor deberá registrar la venta y pagar el impuesto, con lo cual a pesar de sacrificar la recaudación
en el sector minorista, se facilita el control de las otras etapas anteriores.

En síntesis, una importante desventaja del método, es que conspira contra el principio de generalidad
del IVA, no obstante lo cual se recomienda su utilización, por algo que también perjudica a la
eficiencia y equidad de un impuesto, que es la evasión. O sea, si el Estado no se halla capacitado de
impedir, el VAP es una solución en cierto modo, satisfactoria.

Solución al caso del comercio minorista mediante el sistema del Débito Fiscal Presunto

En la búsqueda de un mecanismo para gravar a los comerciantes minoristas, sin tener que asumir
mayores costos de administración y cumplimiento, existía un proyecto de IVA tipo para los países
miembros de la ex Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que fue elaborado por el
Programa Conjunto de Tributación OEA. - BID, de alguna similitud con el que se aplicara en países de
la Comunidad Económica Europea (forfait) recomendado para tratar a los pequeños contribuyentes.

El sistema consiste en que en el transcurso de visitas anuales que los agentes fiscales efectúan al
contribuyente y teniendo en cuenta determinados parámetros físicos y/o número de empleados, le fijan
una cuota mensual por negocio -el débito fiscal presunto- contra el cual podrá deducir el impuesto
abonado en las compras efectuadas en el mes, que se encuentren documentadas en las respectivas
facturas.

Este sistema, exige la conservación de las facturas de compra por parte del contribuyente como
condición para que le se permita computar contra la obligación fijada por la administración, el crédito
fiscal que le transfiere el vendedor en cada compra de tal modo que opone los intereses de los
minoristas y mayoristas. Se le atribuye un alto costo administrativo y con dificultades para establecer
los débitos presuntos en función de diferentes parámetros físicos, como número de empleados,
superficie cubierta, consumo de determinados insumos 10 etc.; razón por la cual se recomienda su
implementación en forma optativa
Las alícuotas

El principio de la Generalidad requiere una única alícuota, sin embargo resulta frecuente que en la
legislación de los países se contemplen alícuotas diferenciales para los diferentes bienes gravables.

En el caso de la República Argentina en sus orígenes (1975) fue del 13% en general y para algunos
bienes de capital e importaciones y del 21% para consumos considerados suntuarios. En 1976 se
unifican en el 16%, en 1980 se fija en el 20%, en 1983 se establecen en el 18 % y en 1995 la alícuota
general queda en el 21%, aplicable a determinados bienes -como ciertos alimentos- en el 10,5% y en el
27,5% para las prestaciones de gas, energía eléctrica y agua que no se efectúen a particulares.

Los sostenedores de la aplicación de alicuotas diferenciales justifican medidas de ese tipo, en la

necesidad de hacer menos regresivo el impuesto, proponiendo por ejemplo que alimentos,
medicamentos etc. se hallen exentos o con alícuotas inferiores a la general.

La Regla del Tope: caso general

La política de establecer alícuotas diferenciales, en el caso de aquellos bienes con elevada incidencia
en los presupuestos familiares por ejemplo, suele presentar un problema cuando la medida se limita a
las operaciones que efectúen los minoristas que venden a consumidores finales, y no comprende las
transacciones de las etapas previas, es decir a las correspondientes a sus proveedores. En casos como
estos, se advierte una cierta disociación entre el procedimiento que rige la determinación del importe
del crédito fiscal del minorista y su débito fiscal, de modo que puede darse que el CF supere a este
último y que la obligación del minorista se convierta en un crédito contra el fisco, que debería ser
devuelto.

En la búsqueda de una alternativa para evitar la devolución por parte del fisco, se propone como
solución la denominada Regla del Tope, también conocida conio buffer rul o regla del freno, en virtud
de la cual se permite a los contribuyentes que deduzcan en concepto de crédito fiscal, no más allá del
valor que resulta de aplicar a los insumos gravados, las alícuotas que corresponden a sus productos
gravados. Es decir, si el producto que vende tiene una alícuota del 3%, por la compra de sus insumos
sólo podrá deducir como crédito fiscal, el importe resultante de aplicar a las compras tal alícuota, aun
cuando haya pagado el 5%, el 10% o más al adquirirlos.

En símbolos:

IVA = DF - CF = V x tv-C x tv en lugar

de:

IVA = V x tv-C x tv

Que corresponde si no se aplica la Regla del Tope. Se verá a

continuación un ejemplo:

LIQUIDACION IVA ALICUOTAS DIFERENCIALES SIN REGLA DEL TOPE

CONCEPTO IMPORTE ALICUOTA LIQUIDACION
IVA
 A) Fabricante
Insumos 0 10% D.F $1
V.agregad 10 C.G
o 10 $0
Precio venta a etapa B IVA
$1
B) Mayorista
Insumos 10 10% D.F
Valor 20 $ 3
agregado 30 C,F
Precio venta a $ 1
C IVA
$2
C) Minorista
Insumos 30 3% D.F $ 1,20
Valor agregado 10 C.F $3
Precio FINAL AL CONSUMIDOR 40 IVA $-1,80

De no existir la Regla del Tope, el Estado debería devolver al contribuyente "C" el equivalente a 1,80
pesos del total, de modo que la Recaudación será de 1.20 pesos, con lo cual el precio del producto final
(o la suma de los valores agregados, que es lo mismo), resulta gravado con una alícuota del 3 %, dada
la característica del sistema de liquidación impuesto por impuesto en virtud de la Cual ante variaciones
de alícuotas cada etapa compensa lo que se tributó de más o de menos en las etapas anteriores.

De aplicarse la Regla del Tope a nivel minorista, la liquidación del Contribuyente "C" sería:

D) MINORISTA VALOR AGREGADO ALICUOTA LIQUIDACION

INSUMOS 30 D,F $1,20
VALOR AGREGADO 10 3% C,F $0,90
PRECIO FINAL 40 IVA $ 0.30

El crédito fiscal que le corresponde al minorista en esta variante, es de $ 0,90 y surge de aplicar la
alícuota del 3% que grava a su propio bien, que funciona como tope máximo a deducir por los insumos
adquiridos, aún cuando en etapas anteriores esa alícuota era más elevada. Por consiguiente aplicando la
Regla del Tope, la recaudación total por parte del fisco será de:

1+2+0.30 = 3.30

Puede decirse que la Regla del Tope no es defendible técnicamente, ya que rompe la pureza del
impuesto y solo podría justificarse cuando desde un punto de vista fiscal, pues implica recaudar más.
Desde el punto de vista económico, merece objeciones y presenta dificultades en el proceso de
traslación por parte del contribuyente sujeto a la Regla del Tope. En este caso, donde el precio de
venta es $ 40,- (más IVA); desde el punto de vista estrictamente contable aparece que $ 1.20 es
soportado por el consumidor y $ 2.10 recae en el productor "C", quien seguramente tratará de
trasladar hacia delante o a las sus proveedores, con lo cual pueden desaparecer los beneficios de
alícuotas reducidas para el consumidor, si se logra la traslación hacia delante, de por lo menos una
parte de la carga que, desde el punto de vista contable, soporta el comerciante minorista.

Por otra parte la Regla del Tope puede producir en determinadas condiciones de mercado, los efectos
desproporción, Piramidación y Acumulación dificultando el Ajuste en Frontera en el caso de las
exportaciones.

Regla del Tope: ventas a pérdida e incobrables

La Regla del Tope suele aplicarse a las ventas a pérdidas, cuyos efectos se pueden observar en el
siguiente ejemplo, donde equitativamente el fisco debería restituir $ 0.50, de no aplicar implícitamente
la Regla del Tope.

El caso de ventas de incobrables, da lugar también a la Regla del Tope pero con mayor lógica ya que
por ejemplo si el consumidor no paga al comerciante "C" éste podría solicitar la devolución por parte
del fisco de los $ 3, que abonó al adquirir los insumos. Sin embargo, el fisco responderá con la Regla
del Tope, con lo cual el comerciante que vendió a un insolvente será el que soporte la contribución al
fisco y pague $1,- resultante de calcular el débito fiscal sin permitirle excluir las ventas incobrables.
Nótese que si no existe la Regla del Tope, se podrían producir situaciones que desde el punto de vista
administrativo resulten difíciles de controlar, pues el comerciante podría aducir incobrabilidad como
un modo de eludir el pago del tributo.

VENTAS A PERDIDA

CONCEPTO IMPORTE ALICUOTA LIQUIDACION

A) Fabricante
Insumos 0 DF $1
Valor 10 10% C.F
agregado 10 $0
Precio venta a IVA
B $1
B)
MAYORIST 10 DF. $3
AS 20 10% CF
Insumos 30 $1
Valor IVA
egragado $2
Precio venta a
C
C)
MINORIS 30 DF $2,50
TAS -5 10% CF $3
Insumos 25 IVA$-0,
Valor 50
agregado
PRECIO
FINAL

VENTAS INCOBRABLES

ETAPA IMPORTE ALICUOTA LIQUIDACION

 A)
FABRICA 0 10% DF $1
NTE 10 CF $0
Insumos 10 IVA $1
Valor
agregado
Precio venta a
B
B)
MAYORIS 10 10% DF $3
TA 20 CF $1
Insumos 30 IVA $2
Valor agregado
Precio venta a
C
C)
MINORI 30 10% DF $4
STA 10 CF $3
Insumos 40 IVA $1
Valor
agregado
Precio FINAL

EL Impuesto al Valor Agregado y su comparación con las distintas formas de imposición a las ventas

Este análisis se limita a la comparación de los denominados impuestos generales sean monofásicos o
multifásicos; dentro del mismo se tendrán en cuenta los impuestos generales a las ventas del tipo
acumulativo (turnover tax), también denominado a las transacciones o en cascada, y aquellos que se
aplican a nivel fabricante, mayorista, minorista e impuesto al valor agregado; es decir excluyendo a los
impuestos sobre los consumos específicos o selectivos que recaen sobre determinados bienes o
servicios.

En el análisis de los efectos resultantes de la aplicación de un IVA en comparación con las restantes
variantes de los impuestos generales a las ventas, se hará referencia a conceptos ya presentados en el
capítulo anterior.

Uniformidad en la incidencia final

En este punto, lo que se trata de comparar son los efectos sobre la estructura de los precios relativos,
una vez que se aplica un impuesto general a las ventas. En tal sentido, lo óptimo es que todos los
bienes, como consecuencia del impuesto soporten un aumento de precios en la misma proporción que
el monto del gravamen, para no crear nuevas distorsiones en la elección de los consumidores, es decir
que permanezcan invariables los precios relativos de todos los bienes después de aplicarse el tributo.
Así, cuando se estudian los impuestos a las ventas a nivel fabricante (IVF) o mayorista (IVMa), se dice
que no son neutrales, pues producen distorsiones por el lado de la oferta. Ello sucede porque al grabar,
por ejemplo con un IVF y trasladarse parcial o totalmente hacia adelante, pasa a formar parte de los
costos incidiendo de modo diferente en las empresas gravadas con el impuesto. Además de atribuirles,
los conocidos efectos Acumulación y Piramidación, debe tenerse en cuenta que la incidencia del
gravamen no será proporcional o uniforme en todos los bienes, dependiendo su incidencia final, de la
estructura del mercado y de los porcentajes que se agregan en las diferentes etapas del proceso
productivo, a lo que algunos autores denominan efecto Desproporción y que se analiza en el capítulo
anterior.
El impuesto a nivel minorista y el IVA no presentan estos inconvenientes, en este último caso ya que
instrumenta bajo la técnica de impuesto por fuera, es decir discriminado en la factura que documental
la operación de venta. Si se aplica a nivel minorista o al valor agregado, se podría llegar a un resultado
en que la recaudación y el incremento de los precios coinciden, sin que tenga lugar el efecto
Piramidación. Sin embargo, la introducción de un concepto de IVA Presunto, como se viera- puede
introducir distorsiones, rompiendo la uniformidad del IVA al favorecer a aquellos sectores cuyos
márgenes estén por encima del porcentaje estimado como valor agregado medio presunto, con lo cual
aumentan sus beneficios o tienen márgenes para disminuir los precios de venta, con la consiguiente
pérdida de uniformidad.

Traslación

El IVA incide desde el punto de vista teórico, en las etapas posteriores y se recauda en las diferentes
fases del proceso productivo. Se puede afirmar que desde el punto de vista teórico los ingresos que
obtiene el Fisco lo son a cuenta del gravamen que incidirá en el consumidor final, quien
necesariamente se constituye en el último eslabón de la cadena y debe soporta el tributo Esto es válido
en un mercado competitivo y con costos constantes. Sin embargo, el hecho de que se menciona que el
IVA no modifica la conducta del productor/vendedor por el lado de la oferta, no significa que sus
ingresos no se vean disminuidos por la menor compra de bienes por parte del consumidor como
consecuencia del encarecimiento de los mismos. Salvo en los casos de demanda totalmente rígida o de
oferta perfectamente elástica, en un modelo de equilibrio parcial podría demostrarse que el productor
soportará por lo menos en el corto plazo, parte de la carga.

En el largo plazo podrían realizarse ajustes, de modo que las empresas marginales desaparecen y se
eleve el precio de los bienes, tal que en el largo plazo será el consumidor quien soporta la carga.

Estas conclusiones serían válidas para los demás tipos de impuestos generales a las ventas. Sin
embargo, algunos autores ponen énfasis en que la explicitación del impuesto en forma separada,
técnica del "impuesto por fuera"- como sucede con el IVA o IVMi puede facilitar la traslación, lo que
implícitamente significa que hay una fuerte conciencia tributaria y alto consenso del impuesto, lo cual
es discutible.

Desde el punto de vista teórico, el impuesto al nivel minorista es equivalente al IVA, pero sus efectos
fiscales pueden ser diferentes pues existen numerosos comercios con su difícil administración y
control. Además, como la base imponible será más alta que en el IVA atento a que los minoristas
tributaran por el valor de sus ventas y no por lo que agregan al precio, puede estimularse la evasión y
perjudicar la traslación.

Por otra parte, como se ha mencionado anteriormente la introducción de un concepto de IVA Presunto,
puede introducir distorsiones, rompiendo la neutralidad del IVA al favorecer la traslación de aquellos
sectores cuyos márgenes estén por encima del porcentaje estimado como valor agregado medio
presunto, pues están soportando menor carga que la legal. Debe advertirse que el problema de la
traslación, también está vinculado al concepto de generalidad y uniformidad de este tipo de
gravámenes, pues si se desea por ejemplo atenuar la regresividad del mismo, adoptando alicuotas
diferenciales, se producen alteraciones en los precios relativos de los bienes con su consecuente pérdida
de generalidad. Por otra parte cuando existen alícuotas diferenciales, puede tener lugar a la aplicación
de la Regla del Tope o regla del freno, que al no permitir el recupero total del crédito por IVA produce
distorsiones y perjudica la traslación hacia adelante.
Otra de las discusiones se refiere a que si es cierto que el productor no puede trasladar hacia adelante
el gravamen, no habrá racionalidad tributaria, porque el IVA recaerá sobre los factores de la
producción, por ejemplo en los beneficios empresariales sin que tenga en consideración criterios de
deducción o progresividad.

Efectos sobre la estructura de las empresas

En los impuestos a nivel mayorista o fabricantes, se presentan dificultades para definir o diferenciar la
etapa gravada, por lo que pueden presentarse maniobras tendientes a eludirlo llevando a una división
artificial de la empresa, tendiente a evitar o disminuir la incidencia del gravamen. Supóngase una
empresa de bebidas gaseosas, cuyos costos de fabricación fueran relativamente bajos en relación al
precio final del producto, la incidencia de un IVF en el precio final resultaría sumamente bajo, ya que
es perfectamente licito que existan otras empresas que se encarguen de las etapas posteriores,
soportando la publicidad, investigación de mercados, derechos de patentes, presentación del producto
etc. que constituyen gran parte del costo total. En este aspecto, podría mencionar que incluso la
equidad horizontal se ve comprometida respecto a aquellos fabricantes que trabajan con marcas propias
y tengan escaso poder económico para generar cadenas de distribución de sus productos. Por otra parte
pueden ocultarse etapas intermedias a través de mecanismos lícitos, como puede ser mercaderías en
consignación, depósitos de mercaderías etc. que tienden a disminuir la base impositiva.

En el caso de un impuesto en cascada o a las transacciones, habrá un incentivo a la integración vertical

con lo que reducirá el tipo efectivo sobre el bien final. También estos gravámenes monofásicos en las
primeras etapas, pueden incidir incorrectamente en la localización de las empresas, por el diferente
tratamiento a los costos de transporte. Así por ejemplo el IVF, no incluye esa erogación en la base
imponible, por lo que podría estimular su localización cerca de la materia prima, cuando sin la
presencia del impuesto sería conveniente localizarse donde está el mercado Respecto al IVA, por su
forma de cálculo y neutralidad antes mencionada, no habrá estímulos a integrar o separar
artificialmente a la empresa, pues no se producen los incentivos antes mencionados, por lo que
constituye una ventaja más cuando se lo compara con otros gravámenes al consumo

Efectos sobre la inversión

Por definición, la imposición indirecta al consumo, debería gravar exclusivamente a esa variable, de lo
que se deduce que la compra de bienes de capital tendría estar excluida. Sin embargo, es posible
encontrar situaciones en las cuales este principio no es respetado, predominando en este caso objetivos
fiscales. Además, existen otros problemas adicionales como es el tratamiento que se realizan a ciertos
insumos, a los cuales se los puede tratar como a un bien de consumo cuando en realidad puede
constituir un bien de capital, como por ejemplo sucede con un equipo de frío que se utilice para
producir determinadas condiciones ambientales que requiere un proceso productivo de una fábrica o si
el mismo equipo es colocado en una vivienda familiar.

Si los impuestos recaen sobre los bienes de capital al momento de su adquisición y los mismos se los
incorpora al proceso productivo, su uso, es decir su depreciación constituye un importante costo de
producción, especialmente en aquellas industrias intensivas en capital, por lo que, ante este tipo de
gravámenes, la inversión, se verá incidida doblemente. En el caso
del IVA, según el tratamiento de los bienes de capital, se tiene un IVA tipo producto bruto, renta neta y
tipo consumo, donde en el primero de los casos, según se vio, no se permite deducir el IVA pagado por
los bienes de capital, quedando la inversión doblemente incidida en esta variante ya que se paga al
momento de adquirir el bien, el que resulta más caro y se incorpora a los costos productivos, a través
de su uso, desgaste y obsolescencia, formando parte de los costos en las etapas posteriores.

Si se admite su deducción a medida que se producen las amortizaciones, se tendrá un IVA tipo renta que
también modificará la ecuación a maximizar por parte del empresario, originándose un efecto
financiero que estará determinado por el monto del bien, la alícuota del IVA y la tasa de interés del
mercado. Es decir el empresario deberá soportar un costo por el desfasaje entre el momento que hace
efectivo el IVA por la compra de bien de capital y aquel en que el fisco permite su recuperación.

En cambio si se permite utilizar el crédito al momento de adquisición de un bien de capital, se está en

presencia de un IVA Tipo Consumo, que estimula la inversión al eliminar este gravamen en las compras
de bienes de capital. En cierto modo se puede mencionar que bajo esta modalidad, solo se gravan a los
bienes de capital como mecanismo de control y de algún modo como una forma de adelantar la
percepción de los impuestos.

Rendimiento, nivel de cumplimiento y costos administrativos

En lo que respecta al rendimiento, por lo menos desde el punto de vista teórico, como se viera en el
capítulo anterior o, sería factible igualar el monto a recaudar en cada modalidad de los impuestos a las
ventas, determinando la alícuota -equivalente- correspondiente. Ello a partir del supuesto de que es
posible en cada caso, conocer la base imponible, pero en la práctica se encontrará que por las
características de cada uno de los gravámenes, pueden resultar diferentes los niveles de recaudación. En
relación al rendimiento fiscal, más allá de las consideraciones generales que se realizó en torno a la idea
de alícuotas equivalentes, puede mencionarse que un impuesto a las transacciones, tiene la ventaja de
que su base imponible es mayor al repetirse en las diferentes etapas, por lo cual con bajas alícuotas se
pueden lograr altas recaudaciones, con el consiguiente beneficio de no hacer tan atractiva la evasión
fiscal, al resultar menor su retribución. En el caso del impuesto a nivel fabricante, es exactamente lo
opuesto, su base y número de contribuyentes serán relativamente pequeñas y se requerirán altas
alícuotas para lograr importantes ingresos fiscales.

Desde el punto de vista teórico, el impuesto al nivel minorista es equivalente al IVA, pero sus efectos
fiscales pueden ser diferentes pues existen numerosos comercios con deficiencias en su
administración y de difícil control. Además como la base imponible será más alta que en cada una de
las etapas del IVA, puede estimular su evasión lográndose menor recaudación.

En lo referente a la administración tributaria, cabe recordar que un impuesto debe tender a reducir
los costos de administración por parte del Estado y de cumplimiento por parte del contribuyente.

En ese aspecto un impuesto a nivel fabricante tiene la ventaja de su fácil administración, porque
recae en un número pequeño de contribuyentes y dentro de los mismos puede advertirse una alta
concentración, de modo tal que fiscalizando por ejemplo un 20% del universo se estaría
controlando el 70 u 80 % de los ingresos. El impuesto a las ventas minoristas, es prácticamente lo
opuesto al rivel fabricante, pues el número de contribuyente es amplio y se presenta la dificultad
de que con frecuencia algunos de ellos lleva una contabilidad y organización precaria, que
complica el control por parte de los organismos recaudadores. Por otra parte, las alícuotas
relativamente elevadas que debe tributar puede ser un estímulo a la evasión.

Desde este punto de vista puede decirse que el IVA se ubica en una situación intermedia, ya que si bien
maneja un universo de contribuyentes importantes, presenta la importante ventaja de posibilitar al fisco
realizar controles cruzados entre contribuyentes, dado el encadenamiento del sistema de liquidación en
que se sustenta la mecánica del tributo, ya se trate del denominado base por base o de impuesto por
impuesto, donde las ventas - el débito fiscal de un contribuyente determinan lo que pueden deducir de
su obligación tributaria-o el crédito fiscal- sus compradores.

Instrumento de integración

En la literatura económica, es frecuente encontrar una afirmación que señala que la adopción del IVA
en casi todos los países, se debió al fuerte proceso de integración económica, fundamentalmente a
partir de la experiencia del Mercado Común Europeo. Esta afirmación es cierta y se fundamenta en las
ventajas de cálculo que ofrece este tipo de gravamen en frontera. Así por ejemplo el GATT,
reemplazado desde el 1 de enero de 1995 por la Organización Mundial del Comercio (OMC), sostiene
la necesidad de instrumentar "ajuste en frontera", como forma de no exportar los impuestos incluidos
en el precio de los bienes, como los procesos de integración económica lo requieren, y si bien no es
posible lograr la unificación impositiva entre los países, recomienda adoptar criterios de armonización
que eviten obstáculos al desarrollo del comercio. En ese sentido, existe la variante del "país de
destino", donde la potestad tributaria la ejerce el país en donde será consumido o utilizado el bien, lo
que resulta eficiente por el lado de la oferta, pues no modifica las decisiones de producción y su
localización geográfica, de modo que la fabricación nacional e importada compiten en similares
condiciones tributarias.

En términos generales, se puede mencionar que un impuesto al consumo que se aplica en el país de
destino, es decir en el país del importador, es neutral en cuanto a la localización de la producción. El
principio del país de destino hace que exista mayor posibilidad de equiparación de gravámenes entre
bienes nacionales e importados". Para que ello suceda es necesario hacer ajustes fiscales en frontera,
de modo tal que el exportador reciba los impuestos indirectos que el bien vendido en el exterior haya
soportado en todas sus etapas.

Si el gravamen es multifásico y acumulativo o a nivel mayorista o fabricante, el cálculo de la carga

tributaria real se torna difícil de realizar. La incidencia tributaria será diferente, según la estructura del
mercado, como así también los distintos márgenes de comercialización, si se produce el efecto
Piramidación, Acumulación etc. Es decir se producen diferentes tipos efectivos de gravámenes, por lo
que debe recurrirse como solución a la aplicación de tasas promedio, con el consiguiente riesgo de que
el ajuste fiscal subestime o subestime el ajuste. La elección de tipos medios inadecuados puede
transformarse en una subvención o un castigo a las exportaciones, como así también sucede lo mismo
por el lado de las importaciones. Estas dificultades se presentan en todos los impuestos monofásicos,
con excepción del nivel minorista y se ven agravados aun más en el caso del impuesto a las
transacciones.

El IVA en cambio, es un impuesto que tiene manifiestas ventajas en frontera, porque permite realizar
los ajustes fiscales antes mencionados. En Argentina las exportaciones, están tratadas a tasa cero, es
decir que el exportador puede recuperar el IVA que ha pagado en etapas anteriores, en concepto de
insumos o servicios que utiliza realmente en el proceso de fabricación de los bienes comercializables
internacionalmente.

Es decir que lugar de la expresión (P x y) x t-

(Σqı x pi) x t o Vx tv-C x tc

Donde el primer término corresponde al débito fiscal y el segundo al crédito fiscal y que
corresponde al cálculo de valor agregado en una etapa para el mercado interno, para un
exportador corresponde la siguiente:

(P*y)x0 - (Σqı x pi) x t o V x0-C x tc .C x tc

El resultado negativo, significa el crédito que tiene derecho a percibir el exportador, de modo que la
mercadería sale del país de origen sin soportar la carga del IVA, dejando al país de destino que sea el
encargado de aplicar el gravamen que corresponda.

En un impuesto a nivel minorista, no se discrimina en contra de las exportaciones, pues simplemente se

puede eximir del gravamen a las compras que realizan consumidores radicados en el extranjero o
turistas lo cual resulta de fácil implementación. En las importaciones sólo si el importador fuera el
consumidor final, corresponde su pago en Aduana, caso contrario y más frecuente será gravado del
mismo modo que un bien doméstico, es decir cuando llegue al consumidor final.

Un párrafo aparte, merece el tema de los reintegros a la exportación, los cuales se discute si los
mismos corresponde realmente al concepto de compensar al exportador por la carga tributaria de
etapas anteriores o son simplemente subsidios. En una estructura impositiva, donde existen tributos
distorsivos como el Impuesto Sobre los Ingresos Brutos a nivel provincial o incluso a nivel
municipal, que recaen sobre todas las etapas anteriores y simplemente se exime del tributo al que
corresponde al exportador, se encuentra una justificación a la devolución de tributos o reintegros a la
exportación. Sin embargo subsiste la inequidad que representa tratar igual a sectores cuya estructura
de precios y presión fiscal puede ser diferente.

Obviamente que el reemplazo de los gravámenes en cascada, como son los Impuestos sobre los
Ingresos Brutos por un IVA provincial o un impuesto a las ventas minoristas, presentaría la ventaja de
eliminar o por lo menos reducir los reintegros a la exportación, siempre que el gobierno no quiera
lograr bajo este mecanismo, tipos de cambios efectivos diferenciales.

Sustituto del impuesto a los beneficios de las empresas

El IVA es recomendado por algunos autores como un gravamen sustitutivo del impuesto a los
beneficios de las empresas. Básicamente esta postura se fundamenta en el hecho de que es más
conveniente para el Balance Comercial de un país, que su estructura tributaria descanse en impuestos
indirectos al consumo que en impuestos a los beneficios de las empresas, pues estos últimos no se
devuelven en frontera y son exportados en el valor del bien. Esta posición presupone que las empresas
trasladan al consumidor el impuesto a los beneficios que recae en las mismas, generando
inconvenientes en el ajuste fiscal en frontera, pues los organismos internacionales no reconocen la
devolución de este impuesto y cualquier mecanismo tendiente a compensarlo podría generar represalias
de los países importadores quienes podrían aplicar gravámenes antidumping.

Este argumento hace referencia que en un país B, que tiene sus recaudaciones concentradas en el IVA,
los exportadores al llegar a frontera reciben la devolución de esos tributos y tienen ventajas para
competir en los mercados mundiales, respecto al país A, cuya estructura descansa en impuestos
directos que en mayor o menor medida puede suponerse resultan incorporados a los precios y no son
objeto de devolución. También en estos casos, las distorsiones alcanzan a las importaciones, pues el
país que descansa en un IVA, país B de este ejemplo, exportará sin gravámenes a A y allí será
alcanzado con impuestos de equiparación al consumo bajos o nulos, con la consiguiente distorsión
que ello pueda significar respecto a un producto doméstico que ha soportado la carga de impuestos a
los beneficios.

En Argentina pueden encontrarse ejemplos de política económica que reconocen en esencia idénticos
fundamentos. Así por ejemplo en la reforma impositiva de 1980 (Dr. Martínez de Hoz) fueron
reemplazados los aportes patronales impuestos) sobre los salarios por un incremento del IVA, medida
que se difundió en la población como equivalente a una devaluación, pues los aportes patronales no se
devuelven en frontera y al ser reemplazados por el IVA favorece a los exportadores, especialmente
aquellos que utilizan técnicas intensivas en mano de obra.

Sin embargo, en el largo plazo, podrían producirse ajustes en el tipo de cambio, que neutralizan las
ventajas impositivas, pero como lo refleja la productividad media de la economía y el intercambio
con numerosas naciones, es de suponer que un país que tiene su recaudación impositiva concentrada
en el IVA, tendría ciertas empresas con ventajas comparativas que subsisten en el largo plazo,
respecto a países con gravámenes de tipo directo o sobre las ganancias empresariales.

Además, de estos aspectos relacionados al balance comercial, podría analizarse la racionalidad

económica ce este cambio. En general se puede mencionar que el objetivo de un IVA es gravar el
consumo final, es decir tomar a esta variable como manifestación de capacidad contributiva, mientras
que en el impuesto a los beneficios su objetivo es otro y en su esencia tiende a gravar a la renta
personal. Si se producen distorsiones respecto a la traslación hacia adelante en los dos casos, las
mismas deben ser evaluadas por las autoridades gubernamentales considerando las ventajas de los
ajustes en frontera y en el caso del impuesto a los beneficios de las empresas, evaluar la posibilidad de
gravar únicamente en cabeza del accionista.

Equidad

Respecto a la equidad, se suele afirmar que los impuestos indirectos, son en términos generales
regresivos (horizontal y verticalmente) en relación al ingreso, teoria que no es compartida, entre otros
por M. Friedman, quien sostiene que la regresividad o progresividad debe medirse en términos de la
renta total percibida durante el ciclo de vida de un contribuyente. En cambio para la primera
posición, tal discriminación sería aun mayor, si se excluyen dentro del gravamen a los servicios, que
por lo general son utilizados más intensivamente por los sectores de mayores ingresos.

Si el IVA se aplica a todos los bienes de consumo con un tipo uniforme, el impuesto por definición
scría proporcional con relación al consumo, pero regresivo con relación a la renta, por lo que surgen
presiones para reducir la regresividad o incluso se intenta hacerlo progresivo con relación a la renta, lo
que conduce a instrumentar el gravamen con alícuotas diferenciados y bienes exentos, cuya equidad es
difícil de establecer, luego de la incidencia final del gravamen, además de la pérdida de neutralidad.

Si se comparan las diferentes modalidades de impuestos entre si, al existir efectos Piramidación y
Acumulación, algunas pueden resultar menos equitativas que el IVA. Sin embargo este último
presenta inconvenientes cuando se pretende lograr exenciones favoreciendo a los sectores más
pobres, pues la romperse la cadena de traslación del gravamen puede ser soportada por algún sector,
con la consiguiente distorsión. Desde ese punto de vista, es más eficiente un impuesto a las ventas
minoristas, lo que permite discriminar con alícuotas diferenciales o nulas con resultados más
previsibles en términos de incidencia.

Asignación de recursos
En los impuestos monofásicos, supuesto la no traslación total o parcial del impuesto a los
consumidores, sucede que el tratamiento que recibe una unidad de capital o de trabajo, es diferente
según sea el lugar en la cadena de producción en que es empleado. La existencia de un impuesto
producirá una cuña entre sectores, ya que la economía tenderá a igualar la retribución de los factores
neto de impuestos y las tasas brutas diferirán en el monto del impuesto. Por supuesto que una
asignación incorrecta de los recursos puede modificar la tasa de crecimiento de la Economía, como así
también ésta se puede ver afectada por la modificación en la importancia relativa de los sectores,
contribuyendo por ejemplo a una tercerización innecesaria de la Economía.

Respecto al factor trabajo, se podría pensar en las consecuencias sobre el ocio. Así, un impuesto que
incide sobre los bienes de consumo, tendrán un efecto positivo sobre la oferta de trabajo si los mismos
son complementarios del ocio y siempre que el efecto sustitución no supere al efecto ingreso. Un IVA
constituirá una mejor opción que un gravamen a nivel fabricante o mayorista, por las características de
neutralidad antes mencionadas

Un párrafo aparte lo merecen los efectos que tienen sobre el ahorro, los impuestos al consumo, los
cuales al reemplazar a impuestos que inciden sobre la renta, se sostiene que los ahorros ya no estarían
sujetos al impuesto. Los consumidores deciden diariamente cómo distribuir sus ingresos entre
consumo y ahorro. Esta proporción de consumo respecto del ahorro, está a su vez determinado por la
preferencia temporal de cada uno que define la forma en que prefiere bienes presentes respecto de
bienes futuros. En ese sentido, los impuestos al consumo pareciera que penalizan el consumo y que el
ahorro canalizado a inversiones, podría producir un aumento en la oferta de los bienes de consumo en
el futuro.

Estabilizador Automático

En términos generales, se puede mencionar que los impuestos que inciden sobre el consumo, no
funcionan como estabilizadores automáticos del ciclo económico, pues es la inversión la que tiene el
componente más volátil, de modo que en períodos de expansión, será la inversión la que crezca por
encima del PBI, por consiguiente los impuestos al consumo no tienen un importante rol como
estabilizador automático al tener menos fluctuaciones. En este caso, la variante IVA tipo Consumo al
no gravar las inversiones no tiene un componente estabilizante del ciclo económico

Como fuente de recursos provinciales

Otro aspecto que puede analizarse, si se utilizan distintos tipos de impuestos a las ventas, es lo que se
refiere a la posibilidad que ofrece el gravamen de constituirse en importante fuente de ingresos
tributarios para los gobiernos provinciales. Así por ejemplo, mientras los Impuestos sobre los Ingresos
Brutos actualmente vigentes en las provincias, significa un modo de recaudación que se fundamenta en
el principio de origen, aunque en forma atenuada por el denominado Convenio Multilateral celebrado
entre provincias, (atento a que la potestad tributaria la ejerce principalmente la jurisdicción en que se
halla radicado el proceso de fabricación) su reemplazo por un impuesto a nivel minorista, significa que
se cambie la potestad a la jurisdicción de destino, es decir donde se realiza el consumo. Obviamente,
ello significa una distribución inter jurisdiccional, que puede tener problemas que requieran regímenes
compensatorios transitorios, viéndose perjudicadas las provincias productoras.

Por otra parte, en el caso de reemplazar un impuesto a las transacciones o en cascada como es Ingresos
Brutos, por un IVA, resulta necesario instrumentar algún sistema de coordinación fiscal como por
ejemplo el que consiste en tratar las ventas como en el caso de una exportación, cuando las mercaderías
se destinan a otra jurisdicción con el consiguiente problema de administración y control o de
devolución entre jurisdicciones.

Un impuesto monofásico a nivel fabricante o mayorista, significa que es el principio del origen el que
predomina y ello tiene sus implicancias en cuanto a la recaudación del gravamen y los aspectos
redistributivos inter jurisdiccionales que ello implica.

ANEXO AL CAPÍTULO XI

Legislación Vigente

En la Argentina debe tributar el IVA en todas las fases de los ciclos de producción, distribución y a las
prestaciones de servicios., constituyendo los Hechos imponibles: a) Ventas de cosas muebles, b) Obras,
locaciones y prestaciones de servicios, excluidos los realizados en el país para ser utilizados en el
exterior. c) Importaciones definitivas de cosas muebles.

Los sujetos de derecho del IVA son aquéllas personas reales o jurídicas quienes hagan habitualidad en
la venta de cosas muebles, realicen locaciones o prestaciones gravadas, realicen importaciones
definitivas de cosas muebles y si bien la Generalidad es el principio que se ha ido imponiendo con el
transcurso de los años, existen exenciones, entre las que puede mencionarse: a) Ventas importaciones
de Libros, folletos e impresos similares; diarios, revistas y publicaciones periódicas, en la etapa de
venta al público; agua ordinaria natural, pan común y leche sin aditivos, cuando los adquirentes sean
consumidores finales o sujetos exentos; medicamentos, cuando se trata de reventa y se haya tributado
en la etapa de importación o fabricación; aeronaves para transporte de pasajeros y/o cargas destinadas a
la defensa y seguridad, las embarcaciones cuando el adquirente sea el Estado Nacional y el acceso a
espectáculos deportivos amateur. b) Prestaciones de servicios exentas Servicios educativos, de
asistencia sanitaria prestada a través de Obras Sociales, actividad teatral, transporte internacional de
pasajeros y cargas, seguros de vida, locación de inmuebles destinados a casa habitación, de inmuebles
rurales, cuando el locatario sea el Estado Nacional, provincial, municipal o Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.

Alícuotas: En Argentina, si bien la mayoría de las transacciones de bienes y servicios tributan una
alícuota general, se han ido realizando modificaciones de modo que actualmente existe la siguiente
estructura: a) Alícuota general 21%. b) Alícuota diferencial 27%, para ventas de gas, energía eléctrica
(excepto alumbrado público) prestación de servicios de provisión de agua corriente, cloacales y de
desagües y prestaciones efectuadas por quienes presten servicios de telecomunicaciones, cuando la
venta o prestación se efectúe fuera de domicilios destinados exclusivamente a viviendas, casa de recreo
o veraneo o terrenos baldíos y el comprador o usuario sea un sujeto del impuesto, categorizado como
responsable inscripto o no inscripto. c) Alícuota diferencial reducida: 10,5%, aplicable a: Trabajos
realizados directamente o a través de terceros sobre inmueble ajeno, destinados a vivienda, carnes
vacunas, frutas, hortalizas y legumbres frescas y las labores culturales para la obtención de los mismos.
!Imiel de abejas a granel. IIservicios de transporte de pasajeros, terrestres, acuáticos o aéreos,
realizados en el país, excepto taxis y remises en recorridos menores de 100 Km. que se halla exento.

La Base de cálculo del IVA, se instrumenta en Argentina a partir de determinar el Débito fiscal que es
el Precio neto de la operación, incluido el de servicios prestados juntamente con la operación o con
motivo de ella y contraprestaciones de financiación. No integran la base, el IVA generado por la propia
operación y los tributos internos que reconozcan como hecho imponible la misma operación, mientras
que el Crédito fiscal otorgado está conformado por el impuesto tributado a raíz de importaciones de
cosas muebles y por el impuesto facturado por proveedores de bienes y servicios, en tanto los bienes
importados o adquiridos y los servicios se vinculen con operaciones efectivamente gravadas,
cualquiera sea la etapa de su aplicación, o se exporte.

El IVA se liquida mediante declaración jurada mensual y la presentación de la declaración y el pago del
impuesto que resulta de la misma debe efectuarse durante el mes siguiente a aquél al que corresponde
la declaración jurada. Existen regimenes de retención, percepción y pago de cuenta, que tienen
objetivos fiscales y de control de evasión, pero que en numerosos caos constituyen distorsiones a
algunas ventajas que se han estudiado del IVA, fundamentalmente cuando da lugar a créditos fiscales
permanentes, que son de difícil recuperación por parte de los contribuyentes.

En el caso de las importaciones la base imponible, es el precio normal analizado en el capitulo XIII, y
que se utiliza para la aplicación de los derechos de importación, al que se agregan todos los tributos a la
importación o aplicables con motivo de ella, excluidos el IVA que genera la importación y los tributos
de la ley de impuestos internos, mientras que la liquidación y pago del impuesto se realiza
conjuntamente con la liquidación y pago de los derechos de importación.

Como se analiza en el capítulo XIII, la legislación argentina establece la devolución de impuesto a los
exportadores, quienes pueden recuperar el impuesto que se les hubiera facturado por bienes, servicios y
locaciones destinados efectivamente a las exportaciones o a cualquier etapa de la consecución de las
mismas. La recuperación opera a través de la compensación del impuesto al que se refiere el párrafo
anterior, con el impuesto que en definitiva adeuden los exportadores por sus operaciones internas
gravadas. Si la compensación no resultara posible o se efectuara parcialmente, el saldo excedente será
compensado con otros impuestos a cargo de la AFIP o, en su defecto, será devuelto o se permitirá su
transferencia a favor de terceros.

Capitulo 13: impuestos al comercio exterior

La aplicación de gravámenes, a bienes y servicios que se trasladan de una nación a otra, constituyen
una importante fuente de recursos especialmente en los países de menor desarrollo relativo, a la vez
que conforman regulaciones económicas tendientes a proteger a determinados sectores productivos
internos, constituyéndose en los principales instrumentos de lo que se denomina la política comercial
de un país, formada por aquellas medidas que afectan el comercio internacional de bienes y servicios.

Básicamente se pueden distinguir dos tipos de instrumentos de política comercial:

• los instrumentos vía precio, donde se incluyen las tarifas, aranceles o impuestos a las
importaciones y a las exportaciones, como así también los subsidios a las importaciones y
a las exportaciones;
• y las restricciones cuantitativas, que incluyen las cuotas de importacióny de exportación,
las prohibiciones de importación y de exportación, y los monopolios de importación y de
exportación.

Sin embargo, por lo general el instrumento de política comercial que la teoría considera más
importante, es la tarifa o arancel de importaciones, aspectos estos que serán únicamente los
desarrollados a lo largo de este capítulo, por no constituir las restricciones cuantitativas objeto de esta
materia.
La Importancia de los Gravámenes que Inciden Sobre el Comercio Exterior en Argentina

Los tributos que recaen a los productos que se exportan al resto del mundo, se los denominan en la
República Argentina derechos o retenciones a las exportaciones, mientras que los que recaen sobre el
ingreso de mercaderías provenientes de otras naciones, se los denomina derechos o aranceles a las
importaciones.

Los impuestos al Comercio Exterior constituyeron en la República Argentina, una importante fuente de
recursos, que explica en parte las frecuentes disputas en el periodo de organización nacional, en torno a
qué nivel de gobierno correspondía la aplicación y recaudación de los derechos aduaneros. Los
gravámenes al comercio exterior representaban entre 1875 y 1899 el 66% de los ingresos fiscales de la
Nación, mientras que en el periodo 19141930 participaban con el 48,0%.

A partir de la década del 30, la aparición de nuevos tributos como el Impuesto a los Réditos y a las
Ventas, conjuntamente con la crisis económica mundial, contribuyeron para que la importancia de las
rentas aduaneras disminuyeran, lo que se acentuó desde el inicio del Plan de Convertibilidad que rebajó
sustancialmente los derechos de importación, a la vez que eliminaba las retenciones que incidían en lcs
productos agropecuarios.

Con la caída del régimen de convertibilidad y la devaluación del peso argentino, las retenciones a
las exportaciones han adquirido significación, como fuente de ingreso para el Estado Nacional.

Así, en el año 2002 alcanzó a los 5.021 millones de pesos, mientras que derechos a las importaciones
aportaron al fisco, la suma de 1.236,6 millones, lo que en conjunto representan el 12,5% de los tributos
recaudados.

IMPUESTOS A LAS IMPORTACIONES

A continuación se analizan los efectos económicos que produce la aplicación de un gravamen sobre
un bien importado, lo que permite que su precio doméstico pueda aumentar en una proporción
similar al derecho de importación.

En el gráfico se puede comprobar que de no existir comercio internacional, el precio vigente en el

mercado nacional sería Pa y la cantidad consumida Qd. En cambio, bajo el supuesto de una economía
pequeña el país sería un tomador de precios, de modo que si se permitiera el ingreso de bienes
importados libre de derechos de importación, el precio de los bienes descendería a Pi que es el precio
vigente en el mercado internacional y la cantidad consumida aumentaría a 003.

Supóngase ahora que el gobierno decide aplicar un arancel a las importaciones, de modo que el precio
en el mercado domestico, bajo el supuesto de utilización plena del derecho de importación, aumentará a
Pi (1+t), donde t es la alícuota o porcentaje del arancel de importación y Pi es el precio internacional
del bien.
Los efectos económicos de un derecho de importación, entre otros, son los siguientes:

a) Un efecto protección positivo, que hace aumentar la producción interna en la

cantidad qu-91, o sea que los productores locales tendrán una mayor retribución por
su producto, de modo que estará estimulado a producir más bienes que cuando
ingresaban productos importados libres de aranceles.

b) Un efecto consumo negativo, que significa una reducción en la cantidad consumida

internamente qr-92, como consecuencia del aumento de precio del bien importable, a
causa de la aplicación en Aduanas, de un derecho de importación que incide sobre las
mercaderías que ingresan del resto del mundo

c) Un efecto fiscal positivo, dado por la recaudación aduanera, proveniente de la

aplicación del arancel t sobre las mercaderías importadas o sea el rectángulo CDEF

d) Un efecto redistribución, dado por la pérdida del excedente del consumidor

gráficamente representada porla figura pp.BD, que puede explicarse en parte por una
transferencia de ingresos a los productores (pipr.CA) y al Estado (CDEF) y una
pérdida neta del bienestar de la sociedad, como consecuencia del exceso de carga por
el lado de la demanda dado por el triángulo DBF y una pérdida de bienestar para la
sociedad, o exceso de carga, por el lado de los oferentes igual a ACE.

e) Un efecto balanza comercial positiva en el corto plazo, pues las importaciones

disminuyen de 4093 a q192, Como consecuencia de una disminución del consumo de
productos importables y un aumento de la oferta local de ese tipo de bienes.

En síntesis, la aplicación de un impuesto a las importaciones equivale en la práctica a la

aplicación simultánea de un subsidio a los productores (piprCA) y un impuesto a los
consumidores (piprDF) elevado a la i, pudiendo significado a la vez una fuente de
recursos para el Estado -si el arancel no es n alto- que termina por eliminar el ingreso de
productos importados. Su atractivo está dado no solo por la recaudación impositiva que
es relativamente fácil de administrar, sino también por sus consecuencias económicas de
proteger a los productores nacionales otorgándoles un subsidio implícito, a la vez que
por lo menos en el corto plazo significa una disminución de las salidas de divisas.

Obviamente que el caso relevante desde el punto de vista fiscal, es aquél en el cual el
consumo nacional es superior a la oferta doméstica, pues en aquellos casos en que los
aranceles a la importación son tan altos que al eliminar la oferta del resto del mundo
implicará que los ingresos aduaneros sean nulos, predominando en este caso el efecto
protección a los productores locales y la pérdida de bienestar de los consumidores en
consecuencia será mayor.

Objetivos Del Gravamen

La aplicación de aranceles a las importaciones puede tener objetivos económicos o

meramente recaudatorios, pudiendo señalarse que en términos generales, en los
primeros años de la organización nacional predominaron estos últimos propósitos, pues
como se mencionó anteriormente, la administración del gravamen relativamente fácil, y
el escaso desarrollo de la estructura impositiva del país, hacía que este tributo
representara una elevada proporción de los recursos del Estado Nacional.

Por su parte, hay que tener en cuenta que entre 1860 y 1930, Argentina crece dentro de
un modelo receptor de bienes industriales y proveedor de productos primarios, lo que
contribuye a que los gravámenes al comercio exterior, no tengan objetivos extra -
fiscales de política económica. La crisis mundial que se produce en la década del 30,
pone fin a ese esquema de crecimiento "hacia afuera" y será sustituido, primeramente en
forma espontánea y luego en forma deliberada, por lo que se conoce como un modelo de
sustitución de importaciones.

En este esquema, los derechos de importación cumplen un rol importante, no ya como

proveedor de recursos al Estado Nacional, sino por su efecto protección a la industria
local que crece al amparo de la competencia de los oferentes extranjeros. En esta etapa
serán los objetivos económicos los que predominarán, iniciándose una rápida
industrialización del país a partir de la sustitución primeramente de bienes de consumo
perecederos y posteriormente de bienes de consumo durable, como artículos del hogar,
automóviles etc.

A partir de 1991, con la implementación del Plan de Convertibilidad, Argentina inicia

un nuevo modelo de articulación con el resto del mundo dentro de un contexto de
mayor apertura, lo que significa una disminución de los aranceles de importaciones y
eliminación de los derechos de exportación, a la vez que el esquema de integración que
se inicia a través del MERCOSUR significa la eliminación de los aranceles con sus
países miembros, con lo que la incidencia económica y fiscal de este tipo de
gravámenes disminuye, aunque obviamente por la importancia de sus efectos
constituyen objeto de análisis e incluso de controversias en cuanto a su nivel,
aplicación etc.

La Medición de la Protección

Las políticas comerciales que tienden a proteger a la industria local, pueden ser medidas
a través de diversos indicadores, donde se destaca el concepto de la protección efectiva,
que permite medir la tasa de protección como un porcentaje relacionado al valor
agregado por la industria o sector y no la vinculada simplemente con precio del
producto, como es el caso de la protección nominal.

Esto es así porque los derechos de importaciones no solo protegen o inciden sobre los
precios de los bienes finales de una industria determinada, sino también sobre sus insumos.
De esta manera, la tasa de protección efectiva (TPE) del bien j puede expresarse como:

TPEJ= ti – Σ ti * aij / 1- Σ aij

Donde:

tj = tarifa nominal del bien j

ti = tarifa nominal del insumo i

aij = cantidad de i necesaria para producir una unidad de j en libre comercio.

La TPE para el sector j, es igual al aumento en el valor agregado (VA) como resultado
de la protección otorgada por el arancel, dividido por el VA de libre comercio, para el
supuesto de un país pequeño, tomador de precios y que después de impuesta la tarifa, el
precio internacional Pi sigue determinando al precio doméstico Pd.

Un ejemplo aclarará el concepto de TPE. Supóngase que se trata de medir la protección

efectiva del sector automotor y que el derecho de importación de los vehículos
terminados es del 30 % (tj), mientras que las autopartes importadas, que se utilizan
para su elaboración representan el 50 % del costo del vehículo (aij) y tributan un
derecho de importación del 20 %(ti).

Si se identifica la protección con el arancel nominal, se dirá que la industria automotriz

está protegida en un 30 %, pero si se utiliza el concepto de TPE antes expuesta se tendrá
el siguiente resultado:

TPE = 0,30 – 0,20*0,50/1-0,50= 0,20/0,50= 0,40

O sea que la industria terminal en este hipotético caso, estará protegida en un 40 %,

porque los insumos tributan un arancel inferior que el bien final, mientras que si
ocurriese lo inverso, o sea que las autopartes en este ejemplo, fueran protegidas con
aranceles más altos que el bien final, la TPE sería inferior al arancel nominal e incluso
podrá ser negativa. En caso que la estructura arancelaria fuera uniforme, es decir se
graba a todas las importaciones con una misma alícuota, no habría diferencia entre la
protección nominal y la TPE.

Derechos Compensatorios y Antidumping

Es posible encontrar dentro de la estructura tributaria de un país, la existencia de otros

tributos que recaen sobre las importaciones. En ese aspecto pueden mencionarse los
impuestos antidumping y compensatorios, cuyos objetivos son meramente económicos
al tratar de proteger a la industria local, de políticas comerciales desleales que puedan
llevar a cabo oferentes extranjeros, constituyéndose en una sanción económica tendiente
a desalentar ese tipo de prácticas.

El dumping en un concepto amplio, puede definirse como aquella práctica comercial

tendiente a lograr la penetración en un determinado mercado, de productos a precios
reducidos, a fin de facilitar su inserción o eliminar la competencia. En cambio en
comercio exterior su acepción es más restringida, pues se dice que existe dumping
cuando el precio de exportación de una mercadería que se importa, es inferior al precio
vigente en el mercado interno del país de procedencia u origen.
La legislación argentina establece un impuesto antidumping (ley 21.838) que será
aplicable en aquellos casos en que una política comercial de ese tipo provoque un
perjuicio real o potencial a una industria local. Cabe advertir que existirá dumping
cuando el precio de exportación sea menor que el precio normal de venta en el país de
procedencia u origen, excluidos los impuestos al consumo y que el monto del gravamen
no podrá exceder las diferencias de precios resultantes de aplicar la definición antes
expuesta.

A su vez, la legislación argentina contempla la aplicación de gravámenes

compensatorios para aquellas mercaderías que en su país de origen o procedencia,
hayan percibido directa o indirectamente un subsidio en algunas de sus etapas del
proceso productivo. En ese caso se lo podrá gravar con un derecho compensatorio,
siempre que su introducción cause un perjuicio real o potencial a una actividad
productiva que se desarrolla en el país.

El monto por el cual se aplica el derecho compensatorio no puede ser superior al premio
o subvención concedida a la mercadería a gravar. Nótese que tanto para los derechos
compensatorios como los antidumping, los mismos se aplican en forma adicional a los
demás tributos que recaen sobre el ingreso de mercaderías de procedencia extranjera.

Otros Gravámenes a las Importaciones.

Por último debe mencionarse que las importaciones argentinas son gravadas con otros
tributos cuyos efectos económicos, más allá se su naturaleza jurídica, son equivalentes a
un derecho de importación. Dentro de esa categoría puede mencionarse a la denominada
Tasa de Estadística cuyo importe resulta de aplicar una alícuota porcentual al valor de la
importación, mientras que en los últimos años se eliminaron una serie de fondos
promocionales, cuya recaudación se destinaba a fomentar determinadas actividades,
como así también la tasa consular que financiaba el servicio exterior de Argentina.

Dificultades en la Aplicación de los Gravámenes a las Importaciones

Si bien, los impuestos a las importaciones encuentran el principal fundamento en su

relativamente fácil administración, debe advertirse que existen una serie de
dificultades, especialmente en la determinación de la base imponible. Según su fórmula
de cálculo, los derechos de importación se pueden definir como:

I) Ad-valorem

II) Específicos

Un derecho de importación es ad valorem cuando su base imponible está expresada en

valores monetarios y el monto a tributar surge de aplicar una alícuota sobre la base
antes mencionada, mientras que un derecho de importación es específico cuando su
base de cálculo está expresada en unidades físicas como metros, toneladas, litros,
unidades, etc.

Ventajas y Desventajas de Ambas Modalidades

En la actualidad, los derechos ad-valorem han desplazado a los específicos, pues estos
últimos eran utilizados por su simplicidad administrativa, sin embargo sus desventajas
han hecho que paulatinamente fueran desapareciendo. Entre las deficiencias, se puede
mencionar su inflexibilidad ante variaciones en los precios de los bienes, atribuibles
tanto a cambio de precio internacional como a modificaciones en el tipo de cambio, de
modo que la recaudación permanece invariable en términos nominales, lo que provoca
distorsiones no deseadas, a la vez que afecta la capacidad de recaudación del Estado,
más aun en procesos inflacionario agudos como habitualmente soporta la economía
argentina.

Si bien esto puede ser solucionable mediante modificaciones en los montos a tributar
por cada unidad de medida, ello implica un notable esfuerzo administrativo y alta
discrecionalidad debido a las dificultades que existen en conocer con certeza los precios
internacionales de algunos bienes, a lo que debe agregarse el retraso, prácticamente
inevitable entre el momento en que se producen las variaciones y se recurre a las
modificaciones en la tarifa. Otro inconveniente que puede atribuirse a los impuestos
específicos es que discriminan a favor de calidad, debido a que la presión tributaria que
soportan estos últimos, es proporcionalmente menor a los de inferior calidad como
consecuencia que su valor es más elevado y monto a tributar permanece constante.

En cambio, los impuestos ad valorem son flexibles a los cambios en los precios, a la vez
que no discriminan a favor de los productos de mayor calidad, pues esa diferencia se
reflejará en un mayor valor de la Base Imponible. Sin embargo, su aplicación presenta
la desventaja que significa determinar el valor monetario de la mercadería importada.
En este sentido una solución que habían adoptado las autoridades aduaneras argentinas
en décadas anteriores, era la confección de una Tarifa de Avalúos, que incluía a los
productos susceptibles a ser importados y sus respectivos valores.
Obviamente que su aplicación presenta dificultades similares a las atribuidas a los
derechos específicos, pues se producen distorsiones en cuanto a que las variaciones en
los precios no se reflejan automáticamente en las tarifas de avalúo.

Como consecuencia de ello, Argentina se adhirió mediante la Ley 17.587 a la Noción de

Valor de Bruselas, que constituye un valor teórico del bien importado, es decir el precio
que debería tener la mercadería a valorar siempre que se cumplan determinadas
condiciones y que se conoce como valor nominal en aduana.

Los elementos esenciales que conforman la definición o noción de valor de Bruselas

son:

a) Precio

b) Momento

c) Lugar

d) Cantidad

e) Nivel Comercial

Su formulación obedece a que independientemente de las particularidades de cada

compra, la base imponible para una misma mercadería, debería ser igual para todos los
importadores, evitándose injustas discriminaciones, por diferentes modalidades de
compra, lugar de origen etc... Para ello, la aplicación de derechos de importación
requiere definir claramente la base imponible y su forma de cálculo; porque los
derechos recaen sobre las importaciones de mercaderías que ingresan en forma
 definitiva al territorio aduanero del país. Por lo expuesto y a los efectos de evitar
inequidades, deben existir ciertas normas de valor que deben ser comunes para todos
los importadores, cualquiera sea las condiciones de compra que hayan pactado, trato en
lo que se refiere a si la cotización incluye el flete y seguro internacional, cantidad,
forma de pago etc.

Cabe advertir que por razones de índole económica y/o técnica, se establecen precios
oficiales para determinados productos, constituyendo en ese caso la base imponible,
siempre que el precio oficial superior a su valor normal, caso contrario este último
constituye la base de cálculo de los derechos de importación a tributar.

A partir de la vigencia de la Ley 23.981, que ratifica el Tratado de Asunción por el que
se crea el Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR), la noción de valor adquiere
una mayor importancia, pues las mercaderías que ingresan a cualquiera de los cuatro
países miembros, deben cumplir con disposiciones y procedimientos comunes en
cuanto a su valoración y así aplicar el Arancel Externo Común.

Entre los elementos más importantes que adiciona esta ley debe mencionarse los siguientes
criterios:

1) Para la valoración de la mercadería se incluye además de su valor FOB los

gastos de transporte al punto de su introducción al Territorio Aduanero del
MERCOSUR.

2) Los gastos de carga, descarga y manipulación en el puerto de importación.

3) El costo del Seguro Internacional. Se establece además que los ajustes que
prevén adicionalmente cada país, seguirán en vigencia.

LOS IMPUESTOS A LAS EXPORTACIONES

Como se señalara, los impuestos a las exportaciones constituyen en Argentina no

sólo una importante fuente de recursos, sino también de regulación económica como
consecuencia de sus efectos económicos, algunos de los cuales se analizan a
continuación.

De no existir Comercio Internacional, el precio del bien estaría dado por la intersección de las
curvas de demanda y oferta doméstica, pero como consecuencia de su venta al exterior
suponiendo un país pequeño, la demanda que enfrenta un productor local será infinitamente
elástica al precio Opi, en cuyo caso, la curva de demanda relevante se transformará en la
indicada por trazos gruesos (DRV). En ese caso, dado el tipo de cambio y el precio
internacional, la cantidad ofrecida por los productores locales será Oq3; y la cantidad
consumida internamente Oq0. quedando un saldo exportable igual a qo-q3.

Si las autoridades gubernamentales aplican una retención a las exportaciones (por

ejemplo a los granos), el precio interno del bien descenderá a Pd, en una proporción
similar al derecho de exportación fijado.

O sea:

pd = pi (1- t)

pd: Precio Doméstico después aplicar una retención

pi: Precio Internacional

t: Retención o derecho de exportación

Al nuevo precio, los productores locales ofrecerán la cantidad Oq2, mientras que el
consumo local aumentará a Oqı y el excedente exportable se reducirá a q1q2.

Es decir, un impuesto a las exportaciones tiene los siguientes efectos:

1) Un efecto producción negativo, como consecuencia de la menor retribución que

perciben los productores domésticos (q302)

2) Un efecto consumo positivo, como consecuencia del aumento de las demandas

internas (91)

3) Un efecto renta fiscal positivo, como consecuencia del aumento de la recaudación

impositiva del Estado (XSZW)

4) Efecto balance de pago negativo, como reducción del excedente exportable de q3qo a
q1q2.

5) Un efecto redistribución, dado por la pérdida del excedente del productor indicado
por la figura pipa que en la práctica significa una transferencia de ingresos a
consumidores y al Estado, mientras que el triángulo SYW constituye una pérdida neta
para el bienestar de la comunidad como consecuencia del exceso de carga del lado de
la oferta y RXZ por el lado de la demanda.

Nótese que en la práctica, una retención a las exportaciones tiene los efectos de un
impuesto a los productores (P1SWPd) y su subsidio a los consumidores (PixZPd).

En un país como Argentina, en que sus principales productos exportables están

constituidos por bienes salarios (en el sentido que tienen una alta incidencia en el
consumo de los trabajadores) el impuesto a las exportaciones constituye un elemento
poderoso para lograr rápidas modificaciones en la distribución del ingreso, de allí que
es utilizado con frecuencia, pues permite disminuir el precio interno de numerosos
productos de consumo popular (carne, aceite vegetal, trigo etc.) con el consiguiente
aumento de los salarios reales.
La política de retenciones, a su vez plantea una serie de conflictos, pues se desea
estimular las exportaciones de bienes agropecuarios es necesario eliminar el gravamen.
Esto repercute negativamente en el nivel de precios, disminuyendo el salario real a la
vez que alimenta el proceso inflacionario básicamente por dos vías, la primera como
consecuencia del alza en el costo de vida que impulsa a los trabajadores a solicitar, a
través de los sindicatos, aumentos salariales y la segunda como consecuencia de la
disminución de los recursos del Estado que eleva el déficit fiscal y obliga a su
financiamiento a través de la emisión monetaria, sino se desea enfrentar el costo de
crear o aumentar los otros impuestos existentes o disminuir fuertemente el gasto
público.

Otro efecto económico a tener en cuenta, son las consecuencias sobre el balance de
pagos, pues una política de fuertes retenciones puede perjudicar a las exportaciones, ya
sea como consecuencia del aumento del consumo interno, que disminuye los saldos
exportables disponibles o por la oferta que se deprime como consecuencia de la caída de
los precios que perciben los productores.

Por consiguiente se puede afirmar que los efectos económicos de las retenciones a las
exportaciones son complejos y contradictorios entre si, aunque tienen el atractivo de
constituir un subsidio implícito a los consumidores que no requiere ningún costo
administrativo, a la vez ese subsidio es compensado fiscalmente por el impuesto a los
productores, que a su vez es fácil de recaudar al momento de efectuarse las
exportaciones.

Es de notar que algunos sectores de la economía argentina, se planteaban en la década

del 80, que la solución óptima a los conflictos antes estudiados, sería la eliminación de
las retenciones y su reemplazo por el impuesto a las tierras libre de mejoras,
conjuntamente con la implementación de subsidios explícitos al consumo como modo
de compensar la caída del salario real, que provocaría la eliminación de las retenciones.

Con la vigencia del Plan de Convertibilidad se fueron eliminando las retenciones al

sector agropecuario con excepción de algunas oleaginosas. No obstante ello, siempre
quedaba la posibilidad de utilizar estos gravámenes para aumentar los recursos fiscales,
lo cual es más factible con políticas cambiarias que buscan en el corto plazo tipos de
cambio reales altos, para algunos productos exportables, especialmente de origen
industrial. Lo que ha sucedido desde el año 2002 a la fecha.

Debe advertirse por otra parte, que las dificultades que presenta la valoración de los
productos exportables, presenta menos inconvenientes que las analizadas anteriormente
para el caso de las importaciones, ello como consecuencia que resulta más fácil
conocer los precios internos y en el caso específico de productos agropecuarios, son
bienes relativamente homogéneos cuyo precio internacional es conocido, razón por lo
cual las autoridades gubernamentales establecen precios índices que constituyen la
base de cálculo de las retenciones, independiente de los valores de venta pactados entre
exportadores y compradores del resto del mundo.

Distintas justificaciones a la implementación de retenciones al comercio exterior

La implementación de los impuestos al comercio exterior pueden encontrar diferentes

justificativos, algunos de los cuales se analizarán seguidamente.
i) Como modo de gravar a los adquirentes extranjeros

Algunos autores sostienen que el impuesto a las exportaciones constituye en la práctica

un gravamen que será soportado por los adquirentes extranjeros. Ello solamente es
cierto en situaciones muy particulares, pues en aquellos casos en que la participación
del país es relativamente pequeña en relación a la oferta mundial del producto, no
podrá trasladar el gravamen hacia adelante, porque el precio internacional estará dado,
lo que implica que el gravamen será soportado por los productores locales. Solamente
en aquellos casos en que la demanda internacional fuera completamente inelástica se
darían cumplidos, los supuestos de traslación del gravamen hacia adelante.

Si la demanda mundial es inelástica y se supone que estarían dispuestos a cosumir Oqi

de la producción de Argentina, cualquiera fuera su precio, antes del gravamen la curva
de demanda interna estará dada por DD, pero la demanda relevante para los oferentes
será DRZ y la curva de oferta local será O. al precio 0P la cantidad consumida
localmente alcanza a Oqo y la producción total Oq1 exportandose la cantidad qoq1.

Como consecuencia del gravamen, la curva de oferta local se desplaza hacia O', el
precio doméstico e internacional (esto último por la posición dominante del país en el
mercado mundial del producto en cuestión dado que están dispuestos a consumir Oq1
de productos) se moverá hacia arriba hacia p1=p(1+t). Al precio más alto los
consumidores locales están dispuestos a consumir menos, por lo que el efecto final será
un aumento de los saldos exportables de qoq1 a q2q1 y la traslación del impuesto a los
compradores externos, como así también a los internos.

ii) Como modo de gravar a los productores locales.

Se podría pensar, que uno de los justificativos para la implementación de los derechos
de exportación, está dado precisamente porque en la práctica actúan como un gravamen
que incide sobre los productores, circunstancia que fue analizada anteriormente, cuando
se realizó el supuesto de un país pequeño, es decir que el precio internacional está dado,
de modo que el exportador no tiene posibilidad de trasladar el gravamen. Es decir,
cuando el país es tomador de precios, las retenciones actúan como una disminución del
precio que perciben los productores y podría considerarse como una forma indirecta de
apropiarse de ganancias presuntas.

Si bien sus efectos económicos son contradictorios, su implementación estaría

justificada por las escasas dificultades administrativas y de control que presenta el
impuesto, a diferencia de lo que ocurre con los gravámenes en principio más equitativos
como lo son el impuesto a la renta, al patrimonio neto, etc., que resultan ser
técnicamente más complejos, constituyendo ésta la razón por la cual se propone su
reemplazo por este tipo de gravámenes que incide sobre el comercio exterior. Por
consiguiente, la aplicación de retenciones puede tener como objetivo que el Estado se
apodere de aquellas ganancias supernormales originadas en las elevadas retribuciones
que perciben los exportadores, como consecuencia por ejemplo, de una devaluación de
la moneda local o de las condiciones excepcionales en que se desenvuelve el mercado
internacional, ganancias de las que no está capacitado administrativamente el fisco, para
apropiarse por otras vías más eficientes y equitativas.

Incluso existen propuestas de implementar retenciones a las exportaciones móviles, las

que incrementan su alícuota a medida que la brecha entre cl precio internacional el
precio normal que se considera justo, para retribuir al productor del mercado doméstico,
crece. Así, por ejemplo si el valor internacional está entre 1 % y un 10 %, más alto, que
el valor de referencia para el mercado local, se puede implementar una retención del
10%, entre el 10% y 20 % una retención del 15% y así sucesivamente.

iii) Como estímulo a las exportaciones industriales

La implementación de los derechos de exportaciones podría justificarse como modo de

estimular las exportaciones industriales, en detrimento de las ventas al exterior de
materias primas, es decir su objetivo sería promover su transformación en productos
semielaborados por terminados con mayor valor agregado, lo cual estimula su
industrialización en el país. A su vez se sostiene, que los precios de las materias primas
fluctúan continuamente con los consiguientes efectos negativos sobre el balance de
pagos, mientras que los productos industriales se caracterizan por su mayor estabilidad
en los precios.

Obviamente que ello significa una redistribución de ingresos desde el sector productor
de materias primas al industrial y la disminución de los precios que percibe por ejemplo
el agricultor tiene efectos negativos sobre el nivel de producción, como se analiza
anteriormente, por lo que el costo de esta política industrial también puede ser elevado.

En tal sentido puede afirmarse que el tributo o retención, produce el mismo efecto que
una devaluación selectiva del tipo de cambio, ya que solo las exportaciones industriales
reciben plenamente los beneficios del tipo de cambio alto.

iv) Como modo de acercar recursos al Estado.

Por último no debe olvidarse que algunos gravámenes tienen como único objetivo
allegar recursos al Estado, independientemente de sus efectos económicos deseados o
no. Desde este punto de vista es un impuesto atractivo pues, como se señalara, sus
costos de administración son relativamente bajos y de fácil verificación. Además, la
estructura impositiva vigente en un país, es producto de un proceso histórico donde se
van creando continuamente, modificando o eliminando, distintos gravámenes, entre
ellos los que inciden en el Comercio Exterior. Así puede ocurrir, que un gravamen de
este tipo aún cuando permanezca en la estructura impositiva por otros motivos,
originariamente haya sido creado con el único objeto de allegar recursos al Estado.
Estímulos a las Exportaciones Industriales

En la República Argentina, desde la década de 1960, se implementaron en diversas

oportunidades, distintos mecanismos tendientes a estimular las exportaciones de bienes
industriales, tratando de este modo de revertir su composición, constituida básicamente
por materias primas agropecuarias o algunos productos agroindustriales.

Los distintos mecanismos promocionales, tienen como objetivo disminuir los costos de
exportación de los productos industriales, posibilitando de este modo su acceso a los
mercados internacionales, en los que rigen precios, generalmente inferiores a los que podría
vender un productor doméstico.

Debe mencionarse que existen distintos mecanismos no sólo impositivos, sino también
financieros, aduaneros, etc. todos los cuales tienen el objetivo antes citado.
Obviamente que desde el punto de vista de la materia sólo interesan los primeros, razón
por lo cual se hará un breve análisis de los mismos.

Los estímulos impositivos encuentran su razón de ser, en que los organismos

internacionales, entre ellos el GATT (Acuerdo General de Tarifas y Comercio)
recientemente reemplazado por la Organización Mundial de Comercio, que recomienda
a sus países miembros, entre los que se encuentra Argentina, a que se devuelva a los
exportadores los impuestos indirectos que hayan recaído en las distintas etapas de
elaboración de los productos a exportar.

De allí es que las exportaciones argentinas, no solo las industriales, se hallan exentas a
tasa cero, (es decir que pueden utilizar el crédito fiscal respectivo) en el Impuesto al
Valor Agregado, como así también de los impuesto internos, Fondo Nacional de
Autopistas etc. En algunas provincias y ciudades como sucede en Córdoba, las
exportaciones están a su vez exentas de tributar el impuesto a los Ingresos Brutos o tasas
municipales.

También la legislación prevé la implementación de reembolsos a las exportaciones, que

consisten básicamente en restituciones que se le hacen a los exportadores locales de
bienes industriales nuevos, en concepto de compensación por los distintos gravámenes
internos o externos, que haya tributado el producto a exportar, en las distintas etapas de
su proceso productivo, mientras que los reintegros a la exportación vigentes
actualmente en la Argentina, solo compensan los distintos gravámenes internos que
haya soportado el producto a exportar, en las diferentes etapas de su elaboración.

Estos estímulos son manejados como instrumentos de política económica, en forma

discrecional, encontrando que en algunas épocas han alcanzado importancia o desaparecido
en otras, siendo por consiguiente su característica principal, la de la inestabilidad.

Subsidios a las exportaciones

En el siguiente gráfico, es posible observar los efectos de un subsidio a las

exportaciones. En caso de no existir el mismo, la retribución al productor local será
igual al precio internacional. En caso de no existir comercio internacional la retribución
mínima sería el precio pd.

Si no se implementan subsidios, los oferentes locales están dispuestos a producir Oq,

por lo que las exportaciones alcanzan la magnitud qoq1. Al aplicarse un subsidio, la
retribución al productor local crece a p1 (1+s), en cuyo caso está dispuesto a producir
la cantidad Oq3, mientras que los consumidores locales caerán sus compras a Oq2,
como consecuencia del aumento en los precios, por lo que el excedente para
exportaciones crece a q2-q3.

En este caso, el subsidio actuará para el consumidor local como un impuesto y por
ende un subsidio al productor, donde los triángulos RKP y ZYW son pérdidas netas o
sea el exceso de carga del demandante y oferente visto en el capítulo 4, el remanente de
la transferencia al productor y desde el punto de vista fiscal KYW, es la pérdida de
recursos por los subsidios al exportador.

Importaciones temporarias

También existen mecanismos que permiten el ingreso de insumos importados, bajo

regímenes preferenciales siempre que los mismos, luego de su transformación sean
exportados. En este sentido existen básicamente dos regímenes.
a) Draw Back:
Consiste en el derecho que tiene todo fabricante, de solicitar al momento de exportar,
que se le devuelva los derechos de importación y demás gravámenes que oportunamente
pagó por sus insumos extranjeros, que utilizó en la elaboración del bien a exportar. Este
mecanismo permite que el productor local pueda disponer de insumos importados, a
precios internacionales, lo que facilita su competencia en los mercados externos.

Tiene como desventaja el hecho que el pago de los derechos y demás gravámenes
implica una carga financiera que no es compensada por el Draw Back que se limita a
las devoluciones de los gravámenes pagados oportunamente al ser nacionalizados los
insumos.

b) Admisión Temporaria:

Por este mecanismo se pueden ingresar temporalmente sin abonar los respectivos
derechos de importación, insumos importados los que luego de un proceso de
transformación (hasta 360 días de plazo) serán exportados. Tiene la ventaja en relación al
Draw-Back que no significa para el futuro exportador, ninguna carga financiera, pues las
mercaderías ingresan al país libre de gravámenes a las importaciones, con el único
compromiso de ser luego exportadas. Se podría señalar como hecho negativo, algunas
dificultades administrativas en el control aduanero, de modo de verificar que los insumos
sean efectivamente utilizados en las mercaderías a exportar.
A su vez se implementaron otros regímenes tendientes a estimular una mayor
industrialización e inserción de las empresas en el comercio mundial, como es el
Régimen de Especialización Industrial, actualmente suspendido por razones fiscales,
que tendía favorecer a los fabricantes locales, permitiéndoles ingresar productos e
insumos con un derecho de importación del 2%, siempre que compensen esas compras,
con ventas al exterior.

IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR VIGENTES EN ARGENTINA

A continuación se detallan las principales características de los gravámenes vigentes en

Argentina, que inciden sobre las exportaciones e importaciones.

Derechos de Importación

Gravan la importación de mercancías para consumo. Se aplican derechos ad-valorem

sobre el valor en aduana o, en su caso, sobre precios oficiales CIF si estos fueren
superiores.

Tasas: de 0% a 22,5% excepto para bienes del sector automotriz, cuyo arancel máximo
es del 35%.
Existen derechos específicos para algunos productos de los siguientes sectores:
textiles, calzados, juguetes, y duraznos en conserva.

Derechos de Exportación

Desde el 5 de marzo de 2002 todas las exportaciones están gravadas con derechos de
exportación.

Desde el 9/4/02 los derechos vigentes son los siguientes:

- Los productos primarios y los aceites y subproductos derivados de la soja y el girasol

están grabados con un derecho del 20%.

- Los demás productos, excepto el petróleo crudo, tienen un derecho del 5%.

- El petróleo crudo está gravado con un derecho de 20% desde el 1 de marzo de 2002.

La base de cálculo de estos derechos excluye el valor CIF de las mercaderías

importadas temporariamente contenidas en el producto exportado.

Tasa de Estadística

Grava las importaciones de productos no originarios del MERCOSUR (excluidos los

bienes de capital, informática y telecomunicaciones, los combustibles y otros bienes de
menor significación).

Establece una alícuota del 0,5% sobre el valor en aduana de la mercadería combinado
con una escala de montos máximos por tramos de base imponible (de ambos el que
resulte menor).

Capítulo 14 FEDERALISMO FINANZAS

INTRODUCCIÓN

Cuando los países se organizan políticamente bajo los principios del sistema federal, es
decir, cuando simultáneamente existe más de un nivel jurisdiccional sobre un mismo
territorio, -por caso, el Estado Nacional, provincial y municipal- tienen lugar un
conjunto de problemas de naturaleza fiscal. Tales cuestiones puede analizarse bajo la
óptica de lo que en Finanzas Públicas se conoce con el nombre de Federalismo Fiscal.

Uno de los aspectos de este importante capítulo de las Finanzas Públicas, que viene
mereciendo la atención de los especialistas en los últimos tiempos, se refiere a la
definición de criterios teóricos para hacer más eficaz la operación del sistema fiscal
cuando éste se conforma con más de un nivel de gobierno, o lo que es lo mismo bajo
una estructura descentralizada. Se trata de establecer reglas Q principios en base a los
cuales deberían asignarse cada una de las funciones fiscales a los diferentes niveles de
gobierno que componen la organización federal, para que el sistema en su conjunto
funcione de manera eficiente. O en otras palabras, el objetivo es determinar la
composición óptima del sector público por niveles de gobierno, tanto en lo que se
refiere a las actividades relativas a la satisfacción de necesidades sociales, como en lo
que concierne a la distribución del ingreso y la estabilización de laeconomía.

En lo que respecta al estudio de las cuestiones inherentes al federalismo fiscal por el

lado de los ingresos, el análisis debe considerar, junto a los criterios para la asignación
de fuentes de recursos, los mecanismos alternativos de coordinación financiera entre
los diferentes niveles de gobierno, que pueden instrumentarse para ordenar los
correspondientes flujos de fondos, lo que será objeto de la segunda parte de este
capítulo.

LA ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES EN LA PROVISIÓN DE BIENES Y

SERVICIOS

El primer aspecto a considerar, cuando se pretende delinear criterios para una

asignación óptima de las responsabilidades, en materia de prestación de servicios que
satisfacen necesidades sociales, entre los diferentes niveles de gobierno, es que tales
servicios deben ser prestados conforme a las preferencias de los residentes del área
donde llegan los beneficios y que entre esos ciudadanos debe decidirse sit prestación y
-como principio general- repartirse los costos.

Bajo esta premisa, los bienes públicos cuyos beneficios tienen una incidencia sobre todo
el territorio de la Nación -o más indivisibles-, como ocurre propiamente aquellos cuyos
beneficios resultan territorialmente con la defensa militar o las relaciones exteriores de
un país, deben ser provistos por el nivel gubernamental cuyo ámbito jurisdiccional sea
todo el país. Se trata del caso de un bien público puro, cuya prestación involucra una
crogación determinada para todo el grupo, en que cabe suponer identidad de gustos e
ingresos entre los ciudadanos, en el que la parte del costo que habrá de soportar cada
ciudadano será necesariamente menor a medida que el tamaño de la comunidad resulte
ser más grande, donde la eficiencia requerirá la constitución de grupos o comunidades a
ser servidas por el gobierno, de tamaño indefinidamente amplio; ya que se supone que
dada su condición de consumo no rival, la calidad del servicio, o los beneficios de la
prestación, no se deterioran aun cuando se incorporen más y más usuarios o residentes
en la comunidad y por el lado de los costos que existen importantes economías de
escala.

Por su parte, cuando se considera el caso de bienes con beneficios geográficamente

limitados - como ocurre en general, en el caso de los bienes mixtos, debe tenerse en
cuenta, como se verá más adelante, que existen atendibles razones que hacen a la
conveniencia de atribuir la responsabilidad de su prestación a unidades de gobierno de
menor nivel que el nacional, o en otras palabras, de descentralizar el servicio.

En términos generales, dado que la satisfacción de las necesidades sociales requiere de

la prestación de servicios con diferente cobertura territorial, resulta necesario definir
múltiples zenidades prestatarias, responsables de su provisión, diferenciadas entre sí por
la extensión de su ámbito jurisdiccional, de allí que se sostiene que cada nivel
jurisdiccional -llámese Nación, Provincia o municipio-debe proporcionar aquellos
bienes y servicios cuyos beneficios converjan dentro de sus límites.

La organización federal de gobierno, se presenta así como el modelo adecuado para

asegurar la vigencia de los principios mencionados desde que supone la coexistencia de
un nivel gobierno federal o nacional, con otros denominados subnacionales -es decir
provinciales, municipales y en el caso de la Provincia de Córdoba, también las
Comunas- con jurisdicción sobre áreas geográficamente limitadas -menores al territorio
nacional -a cuyo cargo estuviesen determinadas prestaciones.

Así planteadas las cosas, resulta pertinente referir a las razones que operan a favor o que
a hacen a la conveniencia de una prestación descentralizada, de determinados bienes o
servicios cuya financiación se realiza por medio del presupuesto público.

Razones a favor de la descentralización

a) En primer término, puede decirse que cuando las preferencias o las necesidades por
determinados servicios gubernamentales, difieren entre los distintos grupos
poblacionales asentados en las diferentes regiones o zonas que conforman el vasto
territorio nacional, no resultan homogéneas entre sí, la manera de lograr una prestación
mejor ajustada a las preferencias de cada grupo o más acorde a las necesidades de los
ciudadanos que los conforman, es atribuyendo la responsabilidad de la misma a un
nivel subnacional de gobierno, cuyas autoridades por estar mas cerca de la gente, se
supone cuentan con mas posibilidades de conocer lo que la comunidad requiere en lo
que respecta a bienes sociales.

En tal sentido cabe referir por ejemplo a la circunstancia de que las necesidades en
materia de servicios de salud de una comunidad que debe prevenirse de un problema
endémico propio de la zona en que habita -Vg. Mal de Chagas-resulten marcadamente
distintas de las de otra a la que le es totalmente ajena la cuestión y las prestaciones
deben responder a ello. O en otro caso, pueden advertirse diferencias entre las
necesidades en materia de servicios educativos o de saneamiento que experimenta una
comunidad con población preponderantemente rural, de aquella en que los
asentamientos son esencialmente urbanos. En ambos casos resulta conveniente tener en
cuenta las particularidades que requiere el servicio, lo que resulta más factible de
alcanzar si se descentraliza la prestación.
En consecuencia, la adaptación de la actividad gubernamental conforme a las
preferencias de la sociedad, tendrá mayor posibilidad de ser alcanzada a medida que se
constituyan grupos o comunidades, con demanda por bienes públicos relativamente
homogénea entre sus miembros.

Cada grupo podrá decidir sobre la combinación de bienes públicos y privados que más
se asemeje a sus preferencias y los que no compartan las decisiones adoptadas -las
minorías- podrán escoger otros grupos cuyos miembros exterioricen gustos más
próximos a sus deseos. En otras palabras los ciudadanos tenderán a congregarse en
jurisdicción de aquellos gobiernos que ofrezcan los bienes públicos e impuestos- que
prefieran. Es el modo en que los ciudadanos revelan sus preferencias y se conoce como
el fenómeno de "votar con los pies" o Efecto Tiebuot que describió este economista en
1956

b) Importantes corrientes de opinión sostienen que cuando las decisiones de gastos en

materia de prestación de servicios se adoptan de manera separada a las que
corresponden a los ingresos necesarios para financiarlos, la asignación de recursos que
se logre no responda a los criterios de racionalidad y eficiencia con que éstas deben ser
tomadas. En otras palabras, se supone que los criterios de eficiencia en el uso de los
recursos que se estudian en la teoría económica, resultaran más factibles de alcanzar
cuando en las decisiones fiscales se cumpla con el principio de "Correspondencia
Fiscal" que pocas palabras, significa atribuir a quien gasta, la obligación o la
responsabilidad de instrumentar el correspondientefinanciamiento.

En otros términos, se sostiene que el objetivo de una asignación eficiente de los recursos
se logra, cuando en las decisiones públicas se acentúa la responsabilidad por parte de
quien decide el gasto -es decir, cuando se verifica la Correspondencia Fiscal-;
propósitos que conforme los principios de la Teoría de la Elección Pública, se estiman
resulta más factibles de alcanzar cuando se descentraliza la prestación del servicio.

En la realidad cotidiana existen ejemplos de situaciones en las que se incurre en un

inadecuado uso de los recursos cuando por ejemplo, a nivel central -es decir, con cargo
ai presupuesto nacional-se decide un gasto -Vg... la construcción de un paseo público en
una determinada localidad- que beneficiará a un grupo poblacional asentado en un área
geográfica perfectamente delimitada, en lugar de dejar la decisión en manos de los
beneficiarios directos que probablemente si de tratarse de recursos públicos propios,
hubiese tenido otros destinos más prioritarios para la comunidad. O en otros casos,
cuando la decisión del gasto la asume la comunidad beneficiada, sin tener una adecuada
valoración de los costos que para la sociedad en su conjunto demanda la obra o servicio,
ya que serán con cargo al presupuesto de un nivel jurisdiccional superior (que en buen
romance equivale a sostener: gastemos nosotros lo que pagamos entre todos a que alude
la denominada teoría del Patrimonio Común).

c) En la literatura económica, existe en este campo una discusión teórica y empírica,

conocida como efecto flypaper 2 Una primera línea de este argumento, menciona que
la respuesta del gasto público local ante un incremento de la misma magnitud en las
transferencias no condicionadas (o sin afectación especifica), respecto a ingresos
propios, si bien los efectos deberían ser equivalente, ello no ocurre. El efecto
"flypaper", muestra que toda vez que aumentan las transferencias de esta naturaleza, el
gasto publico se expande en mayormedida que si hubiese aumentado el ingreso vía
tributos propios, de modo que el análisis empírico sugiere que el efecto sustitución
entre transferencias e impuestos no es perfecto.

De esta manera, los gobernantes al tomar decisiones presupuestarias, se estarían

apartando de las preferencias de los ciudadanos, vistos en su conjunto, al incrementarse
las transferencias recibidas se produce un gasto publico "excesivo" y una presión
tributaria "excesiva" sobre la economía total. Por consiguiente, se puede concluir que
un incremento en las transferencias, puede generar un aumento en el nivel de bien
público provisto, en forma más pronunciada que el que se produciría ante un
incremento en la misma magnitud en recursos propios de cada jurisdicción.

El análisis precedente, no debe confundirse o ignorar que en determinadas situaciones,

aquellas regiones con bajo niveles de desarrollo o en circunstancias de emergencia
originadas por catástrofes o fenómenos naturales, la ayuda o transferencias del
gobierno federal o provincial en su caso, resulta imprescindible para mitigar sus
efectos sobre las condiciones de vida de la población residente.

d) Si se tiene en cuenta que la esencia del sistema federal, es el respeto a la autonomía

de los gobiernos subnacionales, principio del que por otra parte se encuentra imbuida la
Constitución Argentina, se concluye que existen ventajas al dejar a cargo de las
provincias o municipios, las prestaciones de aquellos servicios, cuyos beneficios se
limiten a su ámbito territorial.

Constituyendo, si se quiere una razón de orden político-institucional más que

económico, resulta atendible que se reivindique la facultad de los gobiernos
subnacionales para tomar las decisiones presupuestarias, o la definición de los
programas de gastos públicos con independencia de los niveles centrales, ello aun
cuando deban adecuarse a los lineamientos trazados por las políticas generales
definidas para todo el país en materias específicas, como por ejemplo las referidas a la
salud pública o la educación, por referir a algunas. En otras palabras, aun cuando no
caben discutir la conveniencia de la centralización para fijar el marco general de ciertas
políticas, resultan claras las ventajas que presenta la descentralización en lo que
respecta a la ejecución o prestación de determinados servicios a cargo del presupuesto
público.

e) Otro aspecto a tener en cuenta desde el punto de vista técnico, se refiere a la

diferencia de información que poseen los distintos niveles de gobierno. Considerando
que lo óptimo sería maximizar los beneficios de los individuos y que ello conlleve a
respetar sus preferencias, por los bienes suministrados por el Estado, en la asignación
de funciones a los distintos niveles de gobierno, lo que importa es la disponibilidad de
la mayor cantidad de información posible en cuanto a preferencia social de los
individuos.

Dentro de este esquema, si el Estado Nacional conociera lo mismo que el nivel

municipal, la solución centralizada sería la óptima si existieran economías de escala y
homogeneidad en las preferencias, porque seguramente existen interrelaciones entre los
niveles de bienestar de la población de un municipio y de otros vecinos, que de no ser
contemplados por el gobierno inferior, tendria un costo para la sociedad, al subestimar,
lo que en Finanzas Públicas se conoce como efecto Spillover o efecto derrame, aspecto
este que se profundiza más adelante. Pero esta hipótesis de homogeneización de la
información entre diferentes niveles de gobierno, no necesariamente es cierta.
Indudablemente el gobierno central no puede conocer las preferencias de un individuo
en cuanto a la disponibilidad de espacios verdes próximos a su vivienda, el sentido de
circulación del tránsito, disponibilidad de semáforos etc., por lo que se menciona la
descentralización como la solución óptima para la gente, cuando la disponibilidad de
información entre jurisdicciones resulta asimétrica.

Finalmente, la posibilidad de que aparezcan problemas de congestión en la prestación

de servicios con la consecuente disminución en la calidad, constituye un factor de
importancia a favor de atribuir a los gobierno subnacionales la responsabilidad de
ponerlo a disposición de los ciudadanos, es decir descentralizar la función. Como
ejemplo, cabria citar el caso de la justicia en donde resulta fácil imaginar los tiempos
ya de por si extensos, que tomaría la resolución de los casos en disputa, si toda decisión
judicial que se apele en última instancia, debería ser resuelta por un único cuerpo del
Poder Judicial con jurisdicción para todo el país.

Este razonamiento, que comparte el teorema de la descentralización de Oates, sostiene

que si el costo de producción es el mismo para cada nivel de gobierno, será siempre
más eficiente o por lo menos igual, que lo suministre el nivel inferior. O sea, si no hay
efectos derrame, ahorros de costos, etc., es conveniente que lo realice el gobierno local.
En este aspecto es útil recordar que con determinadas tecnologías, los costos de
provisión de servicios, tienen forma de "U", de modo que jurisdicciones muy pequeñas
tienen incapacidad de aprovechar sus economías de escala, mientras que las muy
grandes se les presentan los costos de congestión.

En pocas palabras, cabe considerar la circunstancia bastante frecuente, en la que la

incorporación de consumidores adicionales deteriore la calidad del servicio, es decir
cuando a partir de cierto nivel de utilización -o cantidad de personas que los utilizan-
aparecen los costos de congestión para los usuarios anteriores. 3

Lo precedentemente expuesto permitiría obtener como conclusión que para

determinados servicios existe un tamaño óptimo (M) para la comunidad destinataria de
las prestaciones, ya que los costos por habitante resultará menores a medida que se
aumente el tamaño del grupo
-por la presencia por ejemplo, de economías de escala- y mientras no aparezcan los
referidos problemas de congestión cuya consideración en definitiva implica un
incremento del gasto (nuevas inversiones o costos fijos adicionales) como se
representa en el grafico siguiente.

Un caso similar se plantea cuando se pretende analizar como se comporta el costo de

funcionamiento de las conglomerados poblaciones, a medida que aumenta la población
residente, tomando en consideración la totalidad de las prestaciones a cargo del Estado
que requiere la vida urbana, con el propósito de establecer si resulta posible determinar
un tamaño óptimo de las ciudades.

En tal sentido la idea que subyace es que a medida que la población aumenta y hasta
cierto tamaño del núcleo urbano, resulta probable que también se verifiquen situaciones
de economías de escala, de modo que los costos por habitante, resulten cada vez
menores, situación representada a la izquierda del punto (M) de mínimo costo en la

función graficada.

Bajo la misma línea de análisis, se puede afirmar que superado ese tamaño óptimo, es
decir, si la ciudad sigue creciendo, el gobierno deberá dar respuesta a nuevas demandas
de servicios que antes no se requerían, debiendo asumir actividades relativas por Ej. Al
control de tránsito vehicular, la ecología, la reglamentación del uso del suelo
delimitando las zonas para uso industrial o la construcción en altura, o también la
afectación de espacios para las actividades comunitarias o de recreación, construyendo
por ejemplo parques públicos. Es a partir de lo mencionado en último término, que a la
situación creada por el aumento en el gasto por habitante que en su consecuencia se
verifica, en alguna literatura se le ha dado en llamar "efecto zoológico", en el sentido de
que el incremento en el gasto se explica por el desarrollo de una nueva actividad
presupuestaria que en comunidades pequeñas no tendrían cabida o justificación.

Restricciones a la Descentralización

a) La insuficiencia de recursos financieros propios de los territorios donde se

asientan determinados gobiernos subnacionales -ya sea provincias o
municipios- obviamente condiciona las posibilidades de tomar a su cargo
funciones o servicios que en principio benefician a sus residentes, lo cual
conlleva la necesidad de instrumentar mecanismos financieros por parte del
gobierno superior que le posibilite efectuar laprestación.

De otro modo, la política sería reducir la calidad o la cantidad de los bienes públicos
que se suministran, dejando de cubrir las necesidades de la población receptora de los
beneficios o alternativamente, al disponer de un limitado potencial tributario -bases
imponibles deprimidas, menores al promedio nacional- imponer una mayor presión
tributaria, elevando las alícuotas de los impuestos que administra; medidas que en
ambos casos no parecer ser consideradas por resultar inconducentes.

b) Un análisis especial merece la cuestión relativa a las economías de escala, que

pueden presentarse en la prestación de algunos servicios gubernamentales, como
consecuencia de la existencia de costos fijos, que provocan disminuciones en los
costos por unidad a medida que aumenta el tamaño de la prestación o las "cantidades"
de servicios prestados. En tal caso, la búsqueda de la solución óptima, conducirá a
ubicar el servicio en los niveles de gobierno más altos -el nacional, por caso-: Con
todo, no debe descartar la posibilidad de que al asignar la responsabilidad de la
prestación en un nivel superior, puedan aparecer otros costos adicionales como los
relativos a una mayor dificultad para ajustar la provisión del bieno servicio, a las
preferencias del grupo, que a medida que crece, existe mayores posibilidades de
heterogeneidad en sus preferencias, con lo cual la satisfacción a grupos minoritarios,
pueden compensar las ventajas derivadas de las economías de escala de producción.

La consideración de las cuestiones asociadas con las economías de escala puede, por
otra parte, complicar la determinación de la solución óptima, en la medida en que sólo
se verifique en algunos de los componentes del servicio y no en todas las funciones que
comprende su prestación. Por ejemplo, el tamaño óptimo -o de menor costo unitario
para los servicios de supervisión y control en materia de política sanitaria, seguramente
no es el mismo que el que puede determinarse para las prestaciones de un dispensario u
hospital.

c) Un aspecto que ha merecido bastante atención en la literatura relativa a las cuestiones

del federalismo fiscal, se vincula con el problema de las externalidades
interjurisdiccionales. Puede afirmarse, que existe un número importante de casos de
servicios gubernamentales, en los que si bien los beneficios fluyen esencialmente hacia
los residentes en un área más o menos delimitada, éstos también alcanzan a personas
que habitan en otras jurisdicciones, pudiendo citarse a modo de ejemplo las prestaciones
relativas en materia de atención a la salud de un hospital público municipal al cual
también concurren los residentes en las localidades vecinas, con lo cual debería tratarse
como un bien publico regional antes que local.

Los beneficios que se "derraman" o efecto spillover distorsionan la elección óptima, ya

que al decidirse la prestación en la comunidad en que se va a establecer el servicio, lo
más probable que ocurre es que se consideren exclusivamente aquellos beneficios que
reciben sus miembros y no los que llegan a las jurisdicciones vecinas. En consecuencia,
la decisión tendrá como resultado una prestación inferior a la óptima, o lo que es lo
mismo, se gastará menos de lo necesario en función a los intereses de todo el pais o de
la sociedad como un todo.

El problema planteado, no tendría igual significación en el caso de que el servicio se

ubicara jurisdiccionalmente en un nivel más elevado, con lo cual se constituye en un
argumento en favor de la centralización de las prestaciones gubernamentales. Ello,
sin desconocer que es posible instrumentar soluciones específicas, para neutralizar
los efectos no deseados de las externalidades interjurisdiccionales, tales como los
convenios entre jurisdicciones o el otorgamiento de subsidios por parte del nivel
superior de gobierno, de modo de corregir los efectos no deseados y dejar la
prestación en el nivel inferior de gobierno.

d) En otro orden, debiera mencionar un aspecto de orden institucional. Este tiene lugar
como consecuencia de que la constitución de un considerable número de niveles
gubernamentales como lo sugiere el modelo descripto, tropieza necesariamente con la
dificultad de que éstos ya están dados por la organización institucional del país y que
como tal, se encuentra limitado generalmente al caso de los gobiernos nacional, las
provincias y las municipalidades y eventualmente otros como las comunas previsto en
la constitución provincial- que en principio, no sería por ejemplo, el caso de los EE.UU.
donde además del gobierno federal, los estados, los municipios y los condados existen
los "distritos" encargados de determinadas prestaciones, entre las que se desiacan la
relativas a la educación tanto primaria como secundaria, y que en general financian con
el producido de impuestos a la propiedad inmobiliaria.

LA ASIGNACIÓN DE LAS FUENTES DE RECURSOS

Algunos de los problemas descriptos precedentemente, también se presentan cuando se

analizan los aspectos vinculados a la asignación de las fuentes de recursos
presupuestarios disponibles, entre los diversos niveles de gobierno que componen la
organización federal.

Razones a favor de la centralización

a) Puede afirmarse que en la utilización de cierta fuente tributaria suelen aparecer

economías de escala, derivadas de la existencia de costos fijos de recaudación,
producidos por ejemplo, por la necesidad de contar con un equipamiento mínimo en
materia de sistemas para el manejo de la información, que hacen al proceso de
determinación del impuesto. En el caso en que ello ocurra, se justifica la asignación de
la facultad de ejercer el poder tributario, en un nivel de gobierno superior.

b) En el mismo sentido opera la circunstancia de que también es posible en algunos

casos que los impuestos presenten el problema de las externalidades
interjurisdiccionales, es decir "se derramen" hacia jurisdicciones vecinas, provocando
una ineficiencia del mismo tipo que la que se describiera al analizar la cuestión de los
servicios. Ello puede tener lugar cuando, para financiar los gastos en una comunidad
determinada, se aplican impuestos a los consumos que teóricamente debieran incidir
sobre sus residentes, y que por obra del proceso de traslación, pueden llegar a incidir
sobre los habitantes de áreas vecinas cuando adquieren productos en la jurisdicción que
aplica el tributo. De la misma manera que en el caso de las economías de escala
mencionado antes, se evidencia una ventaja para los impuestos que se aplican en los
niveles superiores de gobierno.

c) En idéntico sentido, debe mencionarse que opera en favor de la política de

centralizar la recolección de determinados tributos, el propósito de igualar la presión
tributaria en todo el país, con lo cual se evitarían las distorsiones en la localización de
las actividades económicas que podrían tener lugar en el caso en que los gobiernos
subnacionales compitan entre sí recurriendo a políticas tributarias permisivas
-instrumentando desgravaciones totales o parciales para atraer la inversión, generando
lo que se ha dado en llamar el fenómeno de las "guerras tributarias". De allí que se
recomienda atribuir a la jurisdicción de orden superior es decir centralizar-la
aplicación de aquellos tributos que inciden sobre "bases tributarias móviles”.

Otro aspecto tan importante como el reseñado hace alusión a la necesidad de que los
impuestos que debe pagar un ciudadano no resulten determinados por el lugar de su
residencia, con lo cual quedaría comprometida la equidad del sistema tributario. Es
decir, la posibilidad de igualar la carga tributaria que deben soportar los ciudadanos
sin distinciones arbitrarias o reñidas con un criterio de justicia, hace también a la
conveniencia de un sistema tributario organizado centralizadamente.

d) Otra de las cuestiones que se plantean, es el caso de los gravámenes cuya materia
imponible se refiere a actividades económicas que se desarrollan en más de una
jurisdicción, como ocurre por ejemplo con el impuesto a la renta y que por esa razón se
tornan difícilmente administrables para los niveles menores de gobierno, situación que
se ve agravada porlos limitados recursos materiales y técnicos de que generalmente
disponen, o cuando resulte necesario evitar la múltiple imposición.

Desde una óptica como la reseñada, resultan evidentes las ventajas que ofrece un
sistema central de recaudación, en lugar de que las facultades impositivas puedan
ser ejercidas por todos los niveles jurisdiccionales que conforman el país federal.

¿Conviene descentralizar?

De la consideración de las cuestiones expuestas se desprenden las ventajas que depara

la aplicación de impuestos cuando se en una organización federal se atribuyen las
facultades tributarias al nivel superior de gobierno, al tiempo que la alternativa de
instrumentar políticas de descentralización en la materia, resultan recomendable en
situaciones tales como:

a) Cuando se tratara de impuestos que recaen sobre bases tributarias inmóviles ya que
de ese modo, no podrían producirse distorsiones en la localización, ni serían
mayormente graves los problemas de las administraciones tributarias subnacionales
para acceder a la información relativa a la determinación de las bases imponibles por
ejemplo en caso de los impuestos inmobiliarios.

b) En el caso de la aplicación de tasas o tarifas a cargo de los usuarios de servicios

gubernamentales rivales en el consumo y sujetos al principio de exclusión, o en
general cuando se trata de la producción pública de bienes con un elevado
componente privado, tal como la provisión de agua potable; razones que en su
oportunidad, dieron fundamento a la transferencia a la provincias de las prestaciones
que durante mucho tiempo estuvieron en Argentina, a cargo de Obras Sanitarias de
la Nación.

c) De acuerdo a los principios que sostiene la Teoría de la Elección Pública, debería

adjudicarse a los estados subnacionales en general todas aquellas fuentes tributarias que
hagan al efectivo cumplimiento del principio de Correspondencia Fiscal, como modo de
contribuir al propósito de que las decisiones fiscales respondan lo más acertadamente
posible a los criterios de eficiencia en el uso de los recursos; teoría que, incorporando en
su análisis elementos propios del funcionamiento de los mercados concluye que las
jurisdicciones, al igual que entre los agentes económicos que se desenvuelven en ellos,
operarían competitivamente entre si, en base a la eficiencia bajando el costo -la presión
tributaria- que debe soportar el ciudadano para disponer de los servicios

d) Ante la posibilidad de que se comprueben casos en que las economías de escala en la

recaudación no resulten de relevancia, tal podría ser el caso de los tributos a la
propiedad, en que muy probablemente la organización de un único catastro para todo el
país, resulte más complicado y de un costo más elevado que la alternativa de dejar que
cada gobierno provincial por ejemplo, tenga su propio registro gráfico de los inmuebles
de sujurisdicción.

e) De igual manera, resulta conveniente descentralizar cuando se manifiesten ventajas

en torno al control de cumplimiento y detección de la evasión, en el pago de los
impuestos por razones de cercanía entre el organismo fiscal y el contribuyente, atento a
lo que estudiosos del tema sostienen, cuando afirman que el ciudadano le paga mejor al
fisco del cual percibe que le presta los servicios que requiere en su vida cotidiana (en
este caso posee ventajas el gobierno local o regional).

De lo expuesto se podría concluir, en principio, que la estructura tributarias óptima es

aquella en que los impuestos de mayor recaudación potencial se administran en los
niveles superiores de gobierno, los que de esta manera disponen de una mayor
capacidad financiera, quedando en cierta manera para los gobiernos de menor nivel,
limitada la posibilidad de aplicar tributos de importante rendimiento fiscal.

Sin embargo, no debe ignorarse en esta discusión que existen críticas a los esquemas
fiscales centralizados, en especial cuando se trata de la recaudación tributaria, y tiene
que ver con el principio de correspondencia fiscal y la tendencia a sobredimensionar
el gasto público por parte de los gobiernos subnacionales y municipales, por los
efectos provocados por la separación de las decisiones de gasto y su financiamiento.

Se sostiene que la descentralización de las potestades fiscales, delegando

responsabilidades a las provincias, inducen a una mayor responsabilidad fiscal, 6 porque
en ese caso la decisión de adquirir bienes y servicios en el mercado, comprende
simultáneamente de la necesidad de contar y utilizar recursos para financiar su compra o
eventual producción de tales bienes. Se sostiene que la falta de simultaneidad, genera
entre los políticos que el costo del servicio se pueda trasladar a contribuyentes de otra
región diferente a sus electores (ilusión fiscal).?

LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Siguiendo la tradicional clasificación de funciones sugeridas por el Prof. Musgrave

de las Finanzas Públicas, a continuación se brindan un conjunto de elementos para
analizar a que niveles de gobierno organizados bajo un esquema federal, les
corresponde las funciones de distribución del ingreso y estabilización.

En el tratamiento de las funciones gubernamentales orientadas la redistribución del

ingreso, pueden distinguirse diversos aspectos. En primer lugar, debe reconocerse las
acciones de política presupuestaria destinadas a modificar la distribución personal del
ingreso vía gastos de aquellas provenientes de la percepción de diferentes tipos de
gravámenes.

En relación a esta cuestión, es necesario puntualizar diversas razones, que tienden a

justificar la asignación de este importante objetivo de la política gubernamental, al
nivel de gobierno nacional.
En efecto, si por un lado se tiene presente que entre los instrumentos tributarios que
pueden utilizarse con el fin de redistribuir el ingreso y la riqueza, cobran relevancia los
impuestos personales y progresivos cuya aplicación resulta viable conforme a los
principios de equidad, cuando se aplican a nivel nacional, se tiene que a éste le cabe la
responsabilidad principal en orden al objetivo señalado.

La mayor responsabilidad fiscal y la de dar cuenta de sus actos a los ciudadanos, de

modo de ejercer un gobierno con mayor transparencia es lo que se conoce en una
expresión en idioma inglés.que.resume los-conceptos antes expuestos de “
accountability fiscal"

Se sostiene que este comportamiento también se observa a nivel individual y se conoce

como el dilema de elegir comer pollo o langosta, resultando la primera elección si
simultáneamente a la toma de decisiones deberá resignar recursos propios (pagando) o
en el segundo caso si lo puede trasladar a la empresa en la cual trabaja, por ejemplo.

Ello sin desconocer la importancia del gasto como instrumento para la redistribución, y al
que determinadas corrientes de opinión le asignan mayor potencialidad que a los impuestos
sentenciando al respecto que "es más fácil dar que quitar".

Por otra parte, una razón de más peso para definir la redistribución del ingreso como
una función exclusiva del gobierno central, está dada por la circunstancia de que
cualquier medida que de modo aislado llegue a instrumentar la autoridad política de
una provincia, muy probablemente se torne contraproducente. Ello resulta de esta
manera, por el hecho de que tales medidas provocan la emigración de las personas de
altos ingresos -los que soportan el costo de la política hacia otras jurisdicciones al
tiempo que los pobres -potenciales beneficiarios- experimentarían justificados deseos
de trasladarse hacia la provincia que ponga en vigencia políticas redistributivas.

Aun así deben reconocerse algunos argumentos, en favor de la instrumentación a nivel

local de acciones presupuestarias vinculadas con el objetivo de la redistribución del
ingreso. En efecto, puede sostenerse que las actitudes de los ciudadanos votantes, en
orden a dar apoyo a la realización del tal tipo de políticas -y soportar los costos-
resultarán más probablemente positivas, o aprobatorias, cuando se trata de acudir en
ayuda de sus vecinos más próximos -del barrio o de la ciudad que en el caso de que los
beneficiarios potenciales sean unos extraños - los pobres del país en general

En igual sentido, debe reconocerse que no todas las jurisdicciones cuentan con la
misma capacidad económica para llevar a cabo políticas redistributivas, lo cual
constituye un argu poca relevancia, en orden a justificar la atribución de esta
importante función presupuestaria al nivel superior de gobierno, es decir una razón
que opera en favor de centralizar la función.

El otro aspecto relevante en la cuestión de la redistribución del ingreso, está dado por el
interrogante que se plantea en torno a si las medidas gubernamentales deben procurar
explícitamente la redistribución regional o territorial, o si se las mismas son
consecuencias directas de un resultado de la distribución personal.

Si se acepta el primer enfoque, es decir si el objetivo es elevar el nivel medio de renta de

las jurisdicciones pobres o de garantizar un nivel mínimo de prestaciones en la provisión
de bienes públicos a todos los ciudadanos del país, resulta inevitable concluir en que el
gobierno nacional es el único que puede llevar a cabo la política..

Cuando se considera la distribución territorial como un efecto de la distribución personal,

debe asignarse al gobierno nacional la política distributiva. En efecto, si se supone que en
las comunidades de bajos ingresos hay proporcionalmente más pobres que en las restantes,
se
tiene que cualquier política que acuda en su apoyo redundar en una mejora relativa para la
región. Los subsidios fluirán relativamente en mayor proporción hacia los territorios o
regiones de menor nivel medio de renta.

En otras palabras, cualquiera sea el enfoque, debe convenirse en que la función

redistributiva del ingreso principalmente debe asignarse al gobierno nacional, lo que no
obsta para que en los niveles subnacionales puedan tener cabida determinados
programas de ayuda a sectores de bajos ingresos, tales como los destinados a financiar
comedores escolares, de suministro de alimentos o de atención a la salud a personas
indigentes, cuya instrumentación a través de la Nación no siempre es aconsejable, como
así también distinguir entre la provisión de los recursos que pueden provenir del nivel
superior de gobierno y su distribución a través de una jurisdicción subnacional.

LA ESTABILIZACIÓN DE LA ECONOMÍA

Diversas consideraciones fundamentan la asignación de esta función de la política

presupuestaria a nivel del gobierno nacional. En primer lugar puede decirse que los
instrumentos de la política fiscal necesarios para los objetivos de la estabilización y el
crecimiento de la economía, están más al alcance del gobierno nacional, particularmente
en lo que se refiere al crédito público o a los impuestos que operan como estabilizadores
automáticos. La propia política monetaria con la cual debe correlacionarse
estrechamente la política presupuestaria de estabilización, es sin dudas de incumbencia
exclusiva del gobierno nacional.

En otro orden, debe tenerse presente que así como cuando en un país se instrumentan
medidas de política con el propósito por ejemplo, de aumentar el nivel de actividad
económica
-o de disminuir el desempleo- existe la posibilidad que sus efectos resulten
aprovechados o más propiamente, que se derramen- por los países con los cuales se
mantienen relaciones comerciales, (quienes de ese modo verán aumentadas sus
exportaciones hacia el país que dispone las medidas, o aportaran mano de obra)
dependiendo ello del grado de apertura de la economía, cabe suponer que cuando se
trata de una jurisdicción subnacional por definición totalmente abierta hacia las
restantes, la probabilidad de que los efectos de las medidas económicas que pueda
disponer una provincia se derramen y terminen beneficiando en gran medida, también a
las demás jurisdicciones que conforman el territorio nacional, constituye una razón a
favor de centralizar esta rama de la actividad presupuestaria. En otras palabras, bajo este
punto de vista se sostiene que los resultados obtenidos por la provincia que lleve a cabo
un determinado programa económico muy probablemente, por las razones apuntadas,
no habrán de ser los esperados por sus autoridades, con los efectos propios de un caso
del tipo visto al analizar las externalidades interjurisdiccionales, resultado alterada la
relación costo- beneficio para la jurisdicción que hubiese decidido poner en práctica
lamedida.

Por último, la innegable necesidad de que la política económica debe ser una sola para
todo el país y la imposibilidad de coordinar el manejo del instrumento presupuestario de
los gobiernos subnacionales, que a través de sus déficit o superávit, influyen en la
determinación del nivel de ingreso b el control de la inflación, hacen también a la
conveniencia de atribuir al gobierno central la función de estabilización y crecimiento.

RELACIONES FINANCIERAS INTERGUBERNAMENTALES

El análisis precedentemente, ofrece elementos que justifican desde el punto de vista de

la eficiencia, una conformación del sistema fiscal, en el que distintos niveles
jurisdiccionales tienen la responsabilidad de la prestación de los diferentes servicios
gubernamentales, según la extensión de las respectivas áreas de beneficios.

Bajo un esquema como el descripto, cada nivel de gobierno desarrollará las funciones
de la política presupuestaria que le resultan propias, y tendrán a su cargo la prestación
de determinados servicios que en principio, deberían estar financiados con el cobro de
los respectivos impuestos, a los ciudadanos de su jurisdicción, lo cual no siempre
resulta posible, ante las restricciones que encuentran los gobiernos subnacionales para
aplicar determinados tributos.

De allí, esta independencia funcional entre las diferentes unidades que conforma el
sector público en un estado organizado bajo los principios del federalismo, no resultará
tan absoluta como parece. Antes bien, por diversos motivos como los que ya se
insinuaron y los que se puntualizan a continuación, existen un conjunto de razones que
explican la necesidad de que a través de diferentes mecanismos, se establezcan
relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno

A En primer lugar, debe puntualizar que es necesario instrumentar niecanisnios de

transferencias financieras, para atender a las limitaciones -ya mencionadas antes- que
enfrentan los gobiernos de menor nivel para aplicar impuestos de importante
rendimiento fiscal, con lo que las posibilidades de prestar los servicios se verían
sensiblemente disminuidas. A lo que debe agregarse, que los impuestos aplicados
centralizadamente suelen ser preferidos tanto por razones de equidad como por sus
efectos sobre la localización de los factores productivos.

Por tal motivo puede decirse que no existe correlación entre las fuentes potenciales
de recursos y las necesidades de prestar servicios, con que se enfrentan los
gobiernos de diferente nivel dando lugar a lo que se ha dado en llamar el problema
del "Desequilibrio o Brecha Fiscal Vertical", resultando por lo tanto necesario
establecer algún sistema de participación de las jurisdicciones menores en las
recaudaciones del gobierno superior.10

Puesto en otros términos el problema se traduce en el hecho de que mientras un nivel de

gobierno -el superior- está en condiciones de recaudar más que lo que debe gastar; en
los niveles subnacionales como un todo, puede decirse que ocurre el fenómeno inverso:
deben financiar más gastos de lc que pueden recaudar. Todo en como resultado de la
aplicación de los criterios expuestos, donde como regla general aconsejan
descentralizar en gran medida los gastos públicos, al tiempo que resaltan la
conveniencia de centralizar en gran parte, el cobro de los impuestos

2) En otro orden de cosas, es también aconsejable instrumentar mecanismos de

transferencias financieras, de modo que sean los gobiernos subnacionales los que
prestan el servicio, como medio de compensar los efectos de las externalidades
interjurisdiccionales, cuando lo que se pretende es atender el problema de ineficiencia
en la asignación de recursos que ello implica, evitando a través de las transferencias que
se traslade la prestación al nivel superior, tal como lo indicaría una asignación eficiente.

3) Adicionalmente, puede darse la necesidad de asegurar niveles de prestación de

ciertos servicios que Corresponden a las jurisdicciones menores y que el gobierno
central.considere como bienes preferentes o cuyo consumo desde el punto de vista de
los intereses de la sociedad en su conjunto, debiera fomentarse, Vg... Educación. En tal
caso resulta necesario instrumentar medidas de apoyo financiero en favor de los
gobiernos estatales o locales desde el nivel central.

4) Finalmente, deben mencionarse otros factores como determinantes de la necesidad de

Instrumentar mecanismos de transferencias financieras entre la Nación, las provincias y
los municipios; entre ellos se destaca el que se refiere al propósito de compensar los
déficit que se producen en el caso aquellos gobiernos subnacionales, cuya base de
asentamiento territorial limita considerablemente sus posibilidades y capacidades de
generar ingresos fiscales propios, lo que se ha dado en llamar el problema del
"Desequilibrio o Brecha Fiscal Horizontal".

Es decir, puede resultar necesario instrumentar medidas financieras que tengan por
objeto equiparar la situación fiscal entre unidades gubernamentales de igual nivel
-provincias pobres vs. Provincias ricas, o municipios asentados en zonas de bajos
recursos vs. Municipios de zonas ricas con el propósito de anular las diferencias en el
nivel de los servicios, que tengan lugar como consecuencia de las diferencias de ingreso
o de riqueza en que se asienta su territorio.

6) En otros casos, el objetivo puede consistir en pretender establecer la prestación de

servicios entre las jurisdicciones en niveles Standard o promedios para lo cual podría
resultar necesario aplicar subsidios en algunas provincias -por ejemplo-donde se desee
aumentar la prestación e impuestos donde se necesite bajarla.

DIFERENTES MECANISMOS DE COORDINACIÓN FINANCIERA

Con el propósito de ordenar el ejercicio del poder tributario entre las distintas unidades
gubernamentales que componen la organización federal como en otro casos de atender
a las cuestiones de financiamiento precedentemente señaladas, pueden instrumentarse
diferentes sistemas de coordinación financiera entre los que merecen citarse la
Separación de fuentes el sistema de concurrencia, las tasas o cuotas adicionales, la
coparticipación de impuestos y las subvenciones o transferencias intergubernamentales,
como los más relevantes.

Separación de Fuentes Tributarias

Algunos de los sistemas de coordinación financiera, se caracterizan por reconocer a cada

nivel gubernamental el manejo independiente de sistemas tributarios propios, con bases
imponibles y alícuotas bajo su control. Entre ellos merece destacarse el denominado de
Separación de Fuentes, en virtud del cual, recurriendo a criterios generalmente de
naturaleza económica se atribuyen en forma exclusiva a cada estrato jurisdiccional o
nivel de gobierno, la facultad de aplicar determinados impuestos.

Es de ese modo que a través de textos constitucionales como ocurre en el caso de la

República Federativa del Brasil o de algún modo en nuestra propia constitución- o
acuerdos federales de jerarquía equivalente, se conviene entre los distintos niveles
nación, provincia y también municipios una asignación vertical de las facultades
tributarias entre los gobiernos involucrados.

El sistema presenta algunas características destacables; entre ellas cabe referir al modo
en que a través de su implementación se resguarda la autonomía de los gobiernos
subnacionales que, como se dijo, conservan plenamente el manejo de los elementos
constitutivos de los tributos cuya aplicación les resulta asignada.

2)Otra de las ventajas que caracterizan a estos sistemas se refiere a que constituyen
una manera de evitar la superposición de tributos o la múltiple imposición -vertical-
sobre una determinada base imponible.

Ello no obstante, la circunstancia de que la separación de fuentes tributaria, presente a

su vez determinadas limitaciones o inconvenientes para atender a las diferentes
cuestiones que se presentan en los estados federales, hace que no constituya un sistema
recomendable de coordinación financiera para ser aplicado en forma excluyente.

Entre tales limitaciones, merecen citarse aquellas que se refieren a la dificultad que
presentan estos sistemas para solucionar el denominado problema de la "brecha fiscal
vertical" esto es, la situaciones a que dan lugar la falta de correlación entre las fuentes
potenciales de recursos y las necesidades de gastos entre unidades gubernamentales de
distinto nivel.

En el mismo sentido, debe precisar que no resulta posible a través de sistema de

Separación de Fuentes Tributarias, atender a las dificultades de financiamiento que,
con el objeto de asegurar un nivel mínimo de prestación de servicios, enfrentan los
gobiernos subnacionales asentados sobre territorios con bases tributarias débiles.

Concurrencia de Fuentes

Cuando los distintos niveles gubernamentales, que conforman un estado federal no

encuentran limitaciones o restricciones para aplicar tributos, se dice que se está en
presencia de un sistema de Concurrencia de Fuentes Tributarias, que permite la
aplicación simultánea de uno o varios impuestos, por más de un fisco de diferentes
jurisdicciones.
Entre las ventajas más destacables que presenta este sistema de coordinación
financiera, merece citarse en que resguarda la autonomía de los gobiernos menores, de
una manera más acabada que en el caso anterior, atento a que no se presentan las
rígideces que caracterizaban al método de separación, particularmente cuando la
concurrencia se admite en forma plena.

Otra de las razones favorables en torno a la utilización de la concurrencia de fuentes,

como modo de organizar el ejercicio del poder tributario, reside en que induce a una
mayor responsabilidad financiera por parte de los gobernantes en la adopción de las
decisiones fiscales y su control, al dejar en una misma esfera de decisiones, las dos
caras del proceso fiscal: el gasto y el impuesto que lo financia, aspecto de
correspondencia fiscal antes estudiada. De tal modo, se sostiene que cada gobierno
tiene la responsabilidad de fijar el nivel de presión fiscal que corresponde a los gastos
de su jurisdicción.

Es en el marco, que la imposición a los consumos, y la tributación parcial sobre el

patrimonio, donde probablemente se encuentre la más nutrida gama de tributos
susceptibles de ser aplicados bajo un sistema de concurrencia, con lo cual resulta
ampliar las posibilidades de su aplicación.

Ello no obstante no puede dejar de mencionar los inconvenientes o desventajas que su

utilización trae aparejado y que en primer lugar se refieren a la superposición de
organismos de recaudación con la consiguiente multiplicación de costos de
administración y cumplimiento.

En igual sentido no es de menor trascendencia el hecho de que bajo un sistema de

concurrencia en el que cada fisco aplica los impuestos que considere razonables,
resultará muy difícil el logro de una politica tributaria coordinada desde el punto de
vista del país en su conjunto. De hecho la concurrencia plena significa ausencia de
coordinación.

Los problemas de múltiple exposición que casi inevitablemente surgirán de la

aplicación de un sistema de concurrencia justificarán la adopción de algún método que
atenúe los efectos de la sobrecarga impositiva; tal seria el caso de conceder créditos
fiscales en una jurisdicción por el impuesto pagado en otra, con sus respectivas
variantes.

Cabe destacar que con el propósito del ordenamiento del poder tributario en un estado
federal es posible adoptar un sistema como el que acá se describe sólo para el caso de
algunos impuestos no resultado recomendable para la totalidad del sistema.

LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER TRIBUTARIO EN LA CONSTITUCIÓN

NACIONAL

De la lectura de las disposiciones especificas -Art.: 4, 9, 75 -inc. 2) y 14)- 121-

contenidas en la Constitución Nacional, se desprende que los constituyentes, optaron
para el caso específico de los impuestos ir.directos por el sistema de concurrencia,
mientras que se inclinaron por la separación de fuentes para los que gravan el comercio
exterior y gravámenes directos, aunque en este último caso con ciertas limitaciones.

En efecto, en los textos constitucionales vigentes después de la importante reforma

operada en 1994, que receptara la abundante jurisprudencia de la Corte Suprerna
sentada por el Alto Tribunal y dando así por terminadas intensas discusiones
doctrinarias que hasta ese momento se vinieron sucediendo, ha quedado establecido
que:
Constituyen recursos nacionales: i) en forma permanente y exclusiva: los impuestos a la
exportación e importación; ii) por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en
todo el país cuando la defensa la seguridad común y el bien general del Estado lo exijan:
los directos y
iii) en concurrencia permanente con las provincias los indirectos.

Constituyen recursos de las provincias: i) en forma permanente y exclusiva: los

impuesto directos - salvo la situación de excepción antes mencionada- y i) en
concurrencia con la Nación: los indirectos.

Constituyen recursos de los municipios: los que les asignen las respectivas constituciones
provinciales.

Tasa o Cuota Suplementaria

Con el objeto de compatibilizar, en alguna medida, la preservación de la autonomía en

el ejercicio de la potestad tributaria de los gobiernos subnacionales, con los principios
de la economía en los recursos afectados a la administración de los impuestos, en la
teoría económica, se propone otra alternativa de coordinación fiscal, denominado de
Alícuota o Tasa Suplementaria

Él mismo puede ser aplicado en los casos en que un mismo tributo pretende ser aplicado
simultáneamente por gobiernos de diferente nivel: por caso la nación y alguna o algunas
provincias y entre estas y sus municipios. La solución propuesta, consiste en que por vía
de un acuerdo. el gobierno de nivel inferior le encarga al de nivel superior, que al
administrar éste su propio tributo, agregue una tasa o porcentaje adicional con destino a
conformar sus propios recursos.

En orden a precisar algunas de las características del sistema, cabe destacar que bajo una
modalidad tal como ésta, el gobierno de nivel inferior -Vg.. una provincia- conserva sus
facultades en el manejo de su política tributaria, pero sólo en lo que se refiere a la
fijación del nivel de alícuotas que desea imponer a sus contribuyentes o en lo que
respecta a establecer exenciones, no así en lo que representa los demás elementos
constitutivos del tributo, tales como por ejemplo la definición del hecho imponible y
otras obligaciones tributarias, por parte de los obligados. disposiciones que reglan el
cumplimiento de las

De igual modo, otra característica importante es el grado de dependencia que implica

para el gobierno subnacional, la adopción de un sistema de tasa suplementaria en cuanto
que la previsibilidad de sus ingresos, atento a que ellos estarán sujetos al nivel de
eficiencia con que se desempeñe la administración tributaria del fisco a quien
encomendó la recaudación.
Tal como se desprende de lo enunciado, un sistema de cuota o tasa suplementaria, con
tratarse en alguna medida de una solución orientada más a lo administrativo, no evita
los problemas de la doble imposición y deja abierta la vía para que los gobiernos
subnacionales, deseosos de atraer inversiones, hagan un uso desmedido del
instrumento tributario, compitiendo entre sí a través de la reducción en la alícuotas,
provocando distorsiones en la localización de las actividades económicas.

Obviamente, el sistema acá descripto, tampoco constituye un mecanismo para dar

respuesta al problema referido a la desigual distribución del potencial tributario entre
gobiernos de igual nivel, lo cual pone en evidencia otra de las limitaciones del sistema
pro sí solo, como instrumento para resolver las cuestiones que se estudian en el
federalismo fiscal.

Coparticipación

La coparticipación de impuestos, es otra forma de coordinación mediante la cual el

gobierno de nivel superior -central o provincial en su caso- distribuye de modo
automático entre él y lasjurisdicciones de inferior nivel adheridas al sistema, el
produciclo de la recaudación de uno o varios impuestos.

Como se advierte, el sistema puede aplicarse para distribuir recaudación entre la nación
y las provincias como es en el caso del régimen vigente en Argentina de Coparticipación
Federal entre una provincia y sus municipios y/o comunas -como es que rige p. Ej., en la
provincia de Córdoba

En la practica estos sistemas se suelen instrumentar principalmente en el orden

nacional, bajo la forma de una ley a la que adhieren las provincia, allí es que es desde el
punto de vista jurídico institucional se los refiere como Leyes-Convenio, a través de la
cuales los fiscos involucrados, asumen una serie de compromisos como condición para
acceder al reparto de fondos.

Entre los compromisos que suelen asumir los gobiernos receptores, cobran particular
relevancia aquellos referidos a los condicionamientos en el diseño de su política fiscal,
resultando generalmente inhibidos a aplicar impuestos de naturaleza análoga a
aquellos cuya recaudación el gobierno superior les habrá de participar.

En virtud de ello, es que estos mecanismos de coordinación financiera al condicionar el

ejercicio del poder tributario del gobierno receptor, pueden constituirse en la vía
instrumental para la conformación de un sistema tributario federal armonizado.

El mecanismo de distribución involucra dos etapas a saber: un primer paso que se

refiere a determinar la participación de las partes involucradas, o sea que parte le
corresponde al gobierno superior y la porción que le corresponde al conjunto de
provincias - por el otro, en el total recaudado y se denomina Distribución Primaria.12

La segunda fase del proceso o Distribución Secundaria, se refiere al modo en que se

distribuirá entre los gobiernos provinciales -o municipales- adheridos, la masa de
recursos asignada al conjunto de ellos en la distribución primaria.
En lo que respecta al mecanismo de la distribución primaria, puede decirse que si bien
puede existir cierta discrecionalidad, resulta factible incorporar criterios objetivos que
atiendan a su resolución, y que la cuestión se encuentra íntimamente ligada a los
patrones que se sigan para distribución de funciones, entre el gobierno superior y los
subnacionales comprendidos, de modo de garantizar una correcta provisión de los
servicios públicos.

Criterios e Indicadores utilizados en la distribución secundaria

Por su parte, en la instrumentación de la distribución secundaria, pueden adoptarse

criterios alternativos atento a los propósitos que se persigan, resultando frecuente que
una misma ley convenio adopte simultáneamente más de uno de ellos. Al respecto,
existen los denominados criterios devolutivos que se instrumentan a través de
coeficientes o indices que permitan distribuir los fondos de coparticipación, entre los
gobiernos menores en proporción a su participación en la conformación de la base
imponible de los impuestos comprendidos.

Tal metodología de distribución, presenta algunas dificultades para su aplicación

porque no siempre es factible atribuir geográficamente con certeza, las bases
imponibles de determinados tributos o identificar el origen jurisdiccional de la
recaudación, para conformar un índice o coeficiente aceptable de distribución, como
seria por ejemplo en el caso del impuesto a la renta.

Por otro lado, existe la posibilidad de instrumentar un sistema de coparticipación,

siguiendo criterios diferentes a los ya señalados denominados no devolutivos y que
tienen su fundamento, no en devolver los impuestos recaudados a las jurisdicciones
donde estos se originaron, o mejor dicho donde tuvieron lugar los hechos imponibles,
sino a atender a otras consideraciones como el problema del financiamiento de los
servicios a cargo de los gobiernos receptores de los fondos. En esta alternativa, prima el
deseo de garantizar una determinada prestación de servicios, con cierta prescindencia
de la capacidad contributiva de la provincia o municipio.

Con tal propósito, es posible conformar un sistema de distribución que tenga

exclusivamente en cuenta la necesidad de gastos del gobierno receptor, lo que puede ser
medido por ejemplo siguiendo una alternativa, aunque de modo imperfecto a través de
la cantidad de habitantes a quien debe prestar los servicios. De optar por este criterio, la
distribución secundaria, debiera efectuarse en proporción directa a la población asentada
en cada provincia o municipio, conforme a cifras censales.

Por otra parte y ante la circunstancia de que el costo asociado a la prestación de

servicios, puede no depender exclusivamente del tamaño de la población a servir, sino
que influyen otros factores, resulta recomendable utilizar combinadamente al indicador
poblacional, otros parámetros que permitan ser tenidos en cuenta.

Entre ellos pueden citarse por ejemplo, los que se refieren a la densidad de la población,
en el entendimiento que los costos de prestación de servicios resultarán mayores cuando
los habitantes se encuentren asentados de manera dispersa, que en el caso contrario en
que se concentren en torno a núcleos urbanos, Bajo tal concepto entonces los fondos o
parte de ellos, debieran distribuirse en forma "inversa a la densidad de la población.

Otro de los factores que podrían ser tenidos en cuenta, para distribuir los fondos de
coparticipación atendiendo al criterio de la necesidad de gastos, es el que se refiere a la
posible existencia de economías de escala en la prestación de servicios, correspondiendo
en tal caso asignar mayor monto por habitante a las jurisdicciones relativamente
pequeñas, como sería el caso de una distribución en "partes iguales" para cada uno de
los gobiernos subnacionales comprendidos en el sistema, lo cual tiende a otorgar
mayores recursos a las provincias poco habitadas, las que pueden enfrentar mayores
costos por disponer de unidades productivas por debajo del nivel optimo de producción
del servicio.

Por otra parte, un sistema de coparticipación de impuestos puede tener en cuenta en la

distribución secundaria, no solo el aspecto de las erogaciones necesarias para atender a
la prestación de los servicios, sino también las posibilidades de financiamiento propias
o lo que de las podría llamarse el criterio de las "necesidades financieras" de los
gobiernos receptores de fondos.

Con tal propósito la distribución de los fondos deberá favorecer a los gobiernos con
bases tributarias débiles o asentados en áreas geográficas de menor desarrollo relativo,
resultando posible a tales fines, p. Ej., efectuar el reparto de fondos en proporción
inversa al Producto Bruto per cápita de cada jurisdicción, conformando en ese sentido
un sistema netamente redistributivo.

Otra alternativa, es la de introducir indicadores que tengan como objetivo estimular una
mayor eficiencia en la recaudación que le compete a cada provincia, de modo de evitar
conductas antes mencionadas, ante la falta de correspondencia entre ingresos y esfuerzo
fiscal propio, castigando aquellas jurisdicciones que se alejan de sus recaudaciones
potenciales, por ejemplo.

Ventajas y desventajas de la coparticipación

Los sistemas de coparticipación de impuestos, se caracterizan por presentar algunas

ventajas para resolver algunas de las cuestiones que se estudian en el federalismo fiscal,
entre las cuates puede citarse las que se refieren, a la posibilidad que ofrece de
contemplar el problema de las desigualdades regionales en la distribución del ingreso y
la riqueza.

También presenta ventajas, en el sentido de que permite a los gobiernos menores, tener
acceso a fuentes tributarias que de otro modo no hubieran podido instrumentar, por
tratarse de impuestos difíciles de administrar y solo accesibles para el nivel del gobierno
superior, es decir bajo una recaudación centralizada. Precisamente esta última
característica del sistema, va asociada a otra de no poca importancia y que se refiere a
que aún en el caso de que los impuestos pudieran ser aplicados por las provincias o
municipios, las economías de escala en la recaudación y la supresión de duplicidades en
las administraciones tributarias, aparecen como ventajas apreciables del sistema.

En orden a precisar las desventajas o inconvenientes que presentan lo

sistemas de coparticipación,
1. debe mencionarse en primer lugar la restricción que significa en el ejercicio de la
autonomía de los gobiernos subnacionales, que a través de su adhesión al convenio,
resignan el ejercicio de sus facultades tributarias y en cierta medida quedan sujetos en
lo que arecurso presupuestarios se refiere, a la política adoptada por el gobierno de
nivel superior y a la perfomance o eficiencia de su sistema de recaudación.

Aun, cuando lo anterior constituye una desventaja de apreciable significación, en la

literatura sobre el tema es posible encontrar un estimulo a que se produzca una sobre
expansión del gasto

Por parte de los gobiernos subnacionales o bien que descuiden la utilización eficiente
de las fuentes tributarias a su alcance, atento a que reciben los fondos de un modo
automático sin que medie un esfuerzo propio de recaudación.

En tal sentido aparece el efecto "ilusión fiscal" anteriormente mencionado, que puede
provocar en los gobiernos menores y que se refiere a la situación en la cual quien toma
la decisión de efectuar un gasto que va financiar con recursos transferidos por otra
jurisdicción, no tiene una correcta percepción de los costos involucrados y efectúa en
consecuencia una incorrecta evaluación cuando los coteja con los beneficios que se
esperan de aquél, al no identificar sobre quien o quienes recae la carga.

Transferencias Intergubernamentales

Este método de coordinación financiera, consiste en el mecanismo por el cual el nivel

superior de gobierno que centraliza la recaudación de los principales tributos, asigna
fondos de su presupuesto a los estados subnacionales con objetivos de nivelación.

Si bien en teoría estas transferencias de fondos de un gobierno a otro se presentan

generalmente como remesas que reciben las provincias o los municipios desde los
niveles superiores -tal es el caso p. Ej. de los denominados Aportes del Tesoro
Nacional (ATN)- existe también la alternativa, y de hecho se ha dado en la Argentina
de que los aportes se den en orden inverso, esto es, desde las provincias hacia la
Nación.

Las transferencias o asignaciones de ayuda, pueden instrumentarse bajo por lo

menos dos criterios alternativos, o puede hablarse de dos diferentes clases de
transferencias intergubernamentales.

En primer lugar, están aquellas que se otorgan sin condicionamientos para el gobierno
receptor, en cuyo caso reciben la denominación de "Globales" o "Libres" y tienen como
propósito reducir la desigualdad de recursos para el financiamiento presupuestario que
enfrentan los niveles subnacionales asentados en áreas geográficas de bajo desarrollo
relativo.

En ese sentido, la distribución de los fondos puede llevarse a cabo en función de la

población de cada distrito ponderada por Ejemplo por la inversa del ingreso per cápita o
utilizando criterios que tengan en cuenta el potencial tributario (lo que se podría
recaudar a través de sus propios recursos) al alcance de los gobiernos receptores, lo cual
seria compatible con un propósito de redistribución geográfica de la riqueza.
Así presentadas, las asignaciones globales se caracterizan por preservar en alguna
medida la autonomía de los gobiernos receptores, que pueden decidir libremente el
destino de los fondos o el gasto a financiar con el recurso, cuestión de no poca
importancia atento a que hace a la esencia del sistema federal de gobierno.

Por otro lado, entre los inconvenientes que se le atribuye a este sistema de coordinación
financiera, es que pueden constituir incentivos para que los gobiernos receptores de las
transferencias, descuiden el uso eficiente de sus propias fuentes de recursos evitando a
los gobernantes de asumir el "costo político" de recaudar sus propios recursos, efecto
que de algún modo podría atenuar cuando el reparto se diseña sobre la base del
potencial tributario de la región.

Otra de las desventajas atribuible a la utilización de este método de coordinación

financiera, es que puede significar un instrumento para la convalidación a través del
subsidio que implica la transferencia, de situaciones socialmente no deseadas como las
que se presentarían por caso cuando los fondos acuden en ayuda de los presupuestos de
las grandes concentraciones urbanas –y los cinturones de pobreza que la circundan- que
demanda gastos sociales, de manera creciente imposibles de financiar por medios
propios.

De acuerdo a esta óptica se generaría así un círculo vicioso, donde una sobre
población demanda mayores servicios, que es posible financiar con el subsidio o
transferencias aquí analizadas, de modo que la suficiente oferta de servicios se
constituye en elemento convocante de desplazamientos de nuevas poblaciones
atraídas por las transferencias, con cual se convalida la situación y se potencia el
problema.

La otra forma que pueden asumir las transferencias entre niveles de gobierno, son las
Denominadas "Transferencias Condicionadas", donde el gobierno central no solo
determina el monto de los fondos a girar, sino también el tipo de gasto a financiar o sea
que establece explícitamente el destino de los dineros que se recibe la autoridad
subnacional.

En este tipo de transferencias, resulta usual que el gobierno receptor deba, como
condición para tener acceso a ellas, comprometerse a afectar también fondos propios
en el proyecto a cuyo financiamiento están destinados los dineros que se reciben.

Puede decirse, que esta modalidad para transferir fondos hacia los gobiernos menores,
encuentra un sólido fundamento y en tal sentido puede catalogarse como una de sus
principales ventajas, en la circunstancia de que constituyen un instrumento para
asegurar determinados niveles de prestación en servicios que si quedaran al solo
arbitrio de los gobiernos subnacionales resultarían deficientes, quizá por que la
valoración que de sus beneficios se efectúe no resulte acorde con la que corresponda al
país en su conjunto, o en otras palabras como un medio de adecuar la asignación de
recursos desde una perspectiva no local o regional.

En el mismo sentido -el de la eficiencia en la asignación de recursos- cabe puntualizar

que las transferencias condicionadas, constituyen un instrumento adecuado para atender
al problema de las externalidades interjurisdiccionales cuando no resulta aconsejable la
opción de asignar la responsabilidad en la prestación del servicio que la genera, al nivel
superior de gobierno.
Entre las desventajas que suelen atribuirse a este método de coordinación financiera,
corresponde hacer mención a que las transferencias condicionadas al restringir los
grados de libertad de los gobiernos receptores en el uso de los fondos lesionan
severamente su autonomía.

Del mismo modo puede atribuírseles el inconveniente de que, en tanto y en cuanto se

establezca como condición la obligación de financiar el proyecto aportacion fondos
propios, pueden llegar a distorsionar las políticas de gasto de los gobiernos
subnacionales incentivándolos a efectuar erogaciones, en actividades que en ausencia de
la transferencia no hubieran efectuado.

De cualquier manera, no puede dejar de desconocerse que a diferencia con el caso de la

coparticipación de impuestos, en que las remesas de fondos gozan de automaticidad, en
el caso de las transferencias intergubernamentales el carácter discrecional -o a criterio
del gobernante que las dispone- constituye un aspecto distintivo y susceptible de ser
utilizado políticamente.

En el mismo sentido, cabe destacar que si bien el efecto ilusión fiscal puede
considerarse un problema de los sistemas de coparticipación, también en las
transferencias intergubernamentales aparecerá este inconveniente y seguramente
podrá ser mayor aún.

EL CASO DEL CONVENIO MULTILATERAL

Un problema particular, desde el punto de vista de la necesidad de instrumentar

mecanismos de coordinación, se plantea en el caso del tributo que asumiendo la
modalidad de un impuesto a las transacciones aplica las provincias argentinas y que
constituye su principal fuente de ingresos propios. Es la situación que plantea la
vigencia del denominado Impuesto a los Ingresos Brutos que, como se sabe grava el
ejercicio de una actividad económica en el ámbito de una jurisdicción provincial.

La cuestión asume relevancia, a partir del hecho de con demasiada frecuencia muchas
de las actividades que llevan a cabo los sujetos económicos, no se circunscriben al
ámbito territorial de una sola jurisdicción sino que se desarrollan parcialmente en más
de una, constituyendo un único proceso económicamente indivisible.

Por ello aparecen los más variados casos, que van desde las operaciones de compra-
venta entre sujetos radicados en diferentes provincias, hasta los de aquellas empresas
que completan en una provincia un proceso productivo (que puede ser industrial, o
correspondiente al sector primario) iniciado en otra, pasando por aquellos
contribuyentes que teniendo un establecimiento (productivo) en una provincia,
comercializan o tienen radicada su sede administrativa, en otra desde donde emiten la
factura que documenta la venta, para citar algunos

Ante estas situaciones, se torna imprescindible la adopción de un mecanismo de

coordinación con el propósito de, por un lado, evitar la doble imposición que
necesariamente sobrevendría en el caso de que los fiscos de todas jurisdicciones en que
tenga lugar parte de ese proceso, pretenda exigir el impuesto de modo que distorsionan
la eficiencia económica, con la posibilidad de que el tributo opere como un arancel
aduanero, con todo lo que ello implica desde el punto de vista comercial e institucional,
donde expresamente la Constitución Nacional prohíbe las aduanas interiores, como una
forma de ampliar el mercado doméstico. Asimismo, no se puede ignorar la
problemática y resulta necesario arbitrar una solución para repartir con algún criterio de
razonabilidad entre los fiscos involucrados, la base imponible de los contribuyentes que
operan interjurisdiccional mente, de modo de soslayar inevitables disputas entre
provincias, en ese sentido.

La suscripción de un convenio entre las provincias argentinas y el municipio del Capital

Federal, por primera vez en el curso del año 1953 y sus sucesivas modificaciones (el
actualmente vigente data de agosto de 1977) constituyó un avance importante en
materia de armonización tributaria, sino el primero en materia de imposición provincial
y sus normas también resultan de aplicación para los tributos que con marcada similitud
al Impuesto sobre los Ingresos Brutos, tienen vigencia en el ámbito municipal, por. Ej.
en el caso de la Provincia. de Córdoba.

El mecanismo adoptado en el texto del Convenio para distribuir la base imponible entre
las jurisdicciones, con aplicación al común de las actividades comprendidas
-denominado Régimen General- utiliza el siguiente criterio:

El 50% de la base imponible del contribuyente se distribuye en función del origen de los
ingresos en el año anterior, es decir en proporción a la participación de cada jurisdicción
en las ventas realizadas y el 50 % en proporción a la distribución de los gastos
efectuados por la empresa en cada provincia, en relación a la actividad gravada
excluyéndose entre otros, las compras de materias primas y los de publicidad.

Debe destacarse que la base imponible atribuida a cada jurisdicción, quedará sometida a
la legislación vigente en cada una de ellas, con lo cual puede darse el caso que una
operación resulte parcialmente gravada, si la ley tributaria de una provincia contemplara
su exención al tiempo que en otra ho ocurra lo mismo.

Finalmente es preciso tener en cuenta que así como existe un Régimen General, también
se prevén en el acuerdo, regímenes especiales aplicables a determinadas actividades
para la cuales se establecen criterios especiales de asignación de bases imponibles. Tal
es el caso p. Ej. de las empresas constructoras, que teniendo la administración en una
provincia realizan obras en otras, la industria tabacalera que obtiene su materia prima en
una jurisdicción y la procesa en otra o el de las empresas de transporte
interjurisdiccional.

LAS RELACIONES NACIÓN - PROVINCIA EN ARGENTINA

El régimen de coparticipación

Los mecanismos de coparticipación actualmente vigentes en Argentina, son el resultado

de una compleja interrelación entre el régimen de coparticipación originalmente vigente
a través de la ley 23.548 y de un conjunto de pactos fiscales entre nación y provincias,
que a lo largo de la década del 90 y del presente milenio, se ha ido realizando
transformándose en una compleja maraña. Sus principales aspectos son los siguientes:

Según Ley N 25.570, la distribución de recursos se hace de acuerdo a lo siguiente:

a) La Ley N° 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos que dispone la

siguiente distribución primaria: 42,34% al Tesoro Nacional.; 56,66% a las
Provincias. 1% al Ministerio del Interior (Fondo de Aportes al Tesoro Nacional a
las provincias - ATN). b) No obstante, de la masa de impuestos coparticipables,
el Estado Nacional retiene por Ley N° 24.130: El 15% para atender el pago de
las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos. c) Además,
existe en algunos impuestos ua mecanismo de distribución previo a lo señalado
anteriormente, como sucede por ejemplo cor el Impuesto a las Ganancias, donde
se efectúa una retención destinada a la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES), a "Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
Provincias" (ATN). En la Ley N° 23.548, incluyendo a la Provincia de Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur 13. En el caso del Impuesto al Valor
Agregado, se resta los reintegros a las exportaciones y el saldo se distribuye:
11% al Régimen Nacional de Previsión Social, y el 89% restante a la
coparticipación entre la Nación y las provincias, sucediendo lo mismo con los
demás gravámenes, lo que ha dado lugar a una compleja relación entre Nación y
provincias, que requerirá de la sanción de una nueva ley de coparticipación y la
sanción de una nueva estructura impositiva a nivel nacional, provincial y
municipal.
Los denominados Pactos o Acuerdos Fiscales. entre la Nación y las
Provincias: Breve Reseña

1. En gran medida en respuesta al cambiante contexto en que vino

desenvolviéndose la economía mundial en los noventa es que a partir de agosto
de 1992, puede decirse que se inicia la Argentina un período en el cual la
autoridad económica nacional convoca a los gobiernos provinciales a suscribir
acuerdos sobre las relaciones financieras interjurisdiccionales,
complementarios de las leyes vigentes de coparticipación federal de impuestos.

Tales acuerdos o Pactos Fiscales, el primero de los cuales se celebra en la fecha

precedentemente referida y el segundo exactamente un año después, tuvieron
como objetivo destacable-entre otros atender al problema de financiamiento que
presentaba el sistema previsional público, al cual se le habían reducido los
ingresos provenientes de los aportes personales de los trabajadores con motivo
de la creación del sistema privado. A tal fin se acordó con las provincias a que
aportaran el 15% de los fondos que conformaban la distribución secundaria a
cambio de lo cual se les garantizaba un importe mínimo de coparticipación
mensual y la promesa de no complicar su situación fiscal de las provincias vía la
detracción de fondos coparticipables y/o la transferencia unilateral de nuevos
servicios.

2. Con la firma del segundo pacto fiscal -ratificativo y complementario del

 primero- puede decirse que se sientan las bases de un nuevo proceso de
armonización de los sistenas tributarios provinciales que reconoce como
antecedentes las reformas tributarias que sugeridas por la Nación llevan a
cabo los estados provinciales hacia fines de los años 70 es decir con
anterioridad al advenimiento de lademocracia...
En efecto, a través de las cláusulas del PACTO FEDERAL (II) PARA EL
EMPLEO LA PRODUCCIÓN Y EL CRECIMIENTO del 12 de agosto de
1993., las provincias que lo suscriben, se comprometen a una importante
adecuación de las normas que establecen los principales impuestos de la
jurisdicción -entre ellos obviamente, los impuestos sobre los Ingresos Brutos
y de Sellos eliminando o disminuyendo sensiblemente la carga que incide
sobre las actividades productivas.

El declamado propósito de mejorar la competitividad mediante la transferencia

de la carga impositiva provincial a los servicios y a las actividades comerciales y
de intermediación encuentra su fundamento en la necesidad de posibilitar la
inserción del sistema productivo en la economía global, en el marco de las
restricciones que impone la política económica de cambio fijo (Convertibilidad)
adoptada en el año 1991.
Asimismo las provincias se comprometen a adoptar políticas de
privatizaciones, de desregulación de los mercados y de reforma del estado.

En cumplimiento de los compromisos contraídos y en el entendimiento de que de esa

forma se contribuye a mejorar el nivel de empleo de la economía, la Nación había
instrumentado4 sistemas de reducción en los aportes patronales jubilatorios en escalas
variables entre provincias en general conforme la distancia a la Capital Federal 15, y se
compromete a aceptar la transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales.

3. Hacia fines de 1999 la suscripción de una nuevo acuerdo entre la Nación y las
provincias argentinas (COMPROMISO FEDERAL DEL 6-12-1999) pone de relieve la
preocupación de la autoridad económica por evitar los efectos adversos del
endeudamiento del sector publico, la necesidad de impulsar el cumplimiento de los
aspectos pendientes del acuerdo federal del 12- 08- 1993 y de disminuir el gasto
público, atento a lo cual se los firmantes comprometen entre otros aspectos a:

• Incorporar el instituto de Transparencia de la Información Fiscal.

• Coadyuvar durante el año 2000 a la sanción de una nueva ley de coparticipación,
como debió hacerse antes de fina izar el año 1996 según lo previera la
Constitución Nacional.
• Crear un Fondo Anticíclico, financiado con recursos coparticipables.
• Coordinar los sistemas de crédito público y del endeudamiento provincial.
• Racionalizar y perfeccionar la administración tributaria interjurisdiccional.

A tales fines se conviene -entre otros objetivos importantes- en fijar los montos
mensuales de las transferencias financieras que la Nación garantiza a las provincias,
éstas a su vez a dictar normas de administración de los recursos públicos con el objeto
de disminuir el déficit fiscal recibiendo la promesa de un programa de extensión de
plazos de deudas para aquellas que lo hagan. Asimismo la Nación se compromete a
financiar en forma escalonada- los déficit de los sistenias previsionales provinciales no
transferidos a su orbita (el de la Pcia. de Córdoba es uno de ellos) y las provincias a
armonizar sus sistemas previsionales para los beneficiarios futuros en cuanto al
régimen de aportes y contribuciones.

4. Cabe recordar que si bien el régimen de distribución de los impuestos principales

nacionales a las provincias se encontraba regulado básicamente por lo que establece la
llamada Ley de Coparticipación Federal de Impuestos N° 23548 vigente desde el año
1988 16, se observa que durante los años noventa, una sucesión de normas
estableciendo excepciones a lo debiera ser el régimen único, terminaron complicando el
sistema a punto tal de transformarlo en un verdadero laberinto, difícil de comprender
como de auditar por parte de las provincias adheridas.

Al respecto puede mencionarse que a la conformación de ese verdaderamente

enmarañado sistema de transferencias a que hace honor el mote de laberinto, han
contribuido necesariamente por lo menos dos tipos de cuestiones a saber: en primer
lugar el propósito de compensar -mediante la afectación de recursos coparticipables, a la
constitución de fondo especial a la provincia de Buenos Aires, la marcada disminución
en el coeficiente de la distribución secundaria que le significa la sanción de la Ley N°
23548 con relación al que tenía asignado en el régimen anterior y por otro lado a lo que
ya señalara como la necesidad de atender ya crónico problema del financiamiento del
sistema jubilatorio público, afectando determinados porcentajes del producido de la
recaudación de diferentes impuestos en general coparticipables como el IVA, el
Impuesto a las Ganancias, o el que grava los combustibles.

5. Es de tal modo que i) la innecesaria complejidad que ha adquirido el sistema de

transferencias, como i) la circunstancia de que debe darse cumplimiento a lo
dispuesto en la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional sancionada
en 1994, que establece que un régimen de coparticipación deberá establecerse antes de
la finalización del año 1996, sumado a iii) la difícil situación de deuda por la que
atraviesan las finanzas publicas provinciales, motivan la celebración nuevo
ACUERDO NACIÓN PROVINCIAS, que, es suscripto por el Presidente de la Nación
y los Gobernadores provinciales, en febrero de 2002.

Constituyen los principales propósitos del convenio la necesidad de clarificar la relación

Nación Provincias simplificando los mecanismos de distribución y otorgando mayor
previsibilidad y sustento al financiamiento genuino, el objetivo de atender el problema
que significa la pesada carga que recae sobre los presupuesto provinciales, proveniente
de las deudas financieras asumidas, conviniendo a tal efecto reprogramarlas y
convertirlas en títulos nacionales a 16 años con 3 de gracia para el capital, estableciendo
a tal fin que se llevaran a cabo las acciones necesarias para que los servicios de la deuda
no superen el 15% de los recursos de coparticipación como los mas destacables
elementos del acuerdo.

Un aspecto de suma trascendencia tratado en el acuerdo es el contenido de la cláusula

mediante la cual se supedita el programa de reconversión de las deudas provinciales
referido a que las jurisdicciones se comprometan a reducir en un 60% el déficit fiscal
del año 2002 y a alcanzar el equilibrio fiscal en el año 2003.
A modo de síntesis puede decirse que a su turno han venido niereciendo la
preocupación de las autoridades económicas argentinas diferentes aspectos de
naturaleza fiscal lo que dio motivo desde los prinieros años de la década del noventa,
a la sucesiva celebración de acuerdos entre la nación y los gobiernos provinciales,
con el propósito de atender a tales cuestiones entre las que pueden destacarse:

a) La necesidad de atender al financiamiento del sistema previsional para lo cual se

compronetió a las provincias a aportar el 15% de los fondos que integran la
coparticipación secundaria, a canibio de ello tendrían garantizado un importe
míninio de transferencias mensuales;

b) Que una manera de contribuir a una mejora en la conipetitividad es conformar un

sistema tributario armonizado y reducir el efecto distorsivo de determinados impuestos
conto los que inciden sobre el empleo y los que gravan las transacciones económicas
acunulativamente;

c) La necesidad de dar transparencia y previsibilidad a las relaciones financieras

nación- provincias, sancionando el régimen de coparticipación sustitutivo del
sumamente complejo que rige actualmente, conforme lo predijeron los
constitucionalistas de 1994;

d) La conveniencia de armonizar los sistemas previsionales provinciales, para lo cual

se acordara su transferencia a la órbita nacional para los casos en que ello no
ocurriera aportar fondos nacionales en orden a contribuir al financiamiento de las
cajas notransferidas.

e) Atender al problema que significa el peso que implican los servicios de la deuda
en los presupuestos provinciales, acordando su reprogramación y reconversión en
titulos públicos nacionales garantizados por los fondos coparticipables.

A La necesidad de que el manejo presupuestario por parte de los gobiernos provinciales

no obstaculice el equilibrio de las variables macro fiscales fijadas como objetivo en los
acuerdos que la Nación, para regularizar los compromisos de la deuda externa, debe
suscribir con los organismos internacionales de crédito, resultando necesario una
sustancial reducción y posterior eliminación de los déficit en que las provincias y
también la Nación- regularmente incurren al efectuar gastos por un monto superior al de
sus ingresos.

Otros Aspectos de las relaciones Nación - Provincias

Evidentemente, el contexto en que se vino desenvolviendo la economía mundial

durante la década de los años noventa, caracterizado -entre otras cuestiones no menos
importantes por el fenómeno de la "globalización", ha enfrentado a las economías
nacionales a importantes desafios, pudiendo observar que en ese entorno los gobiernos
se han visto impulsados, en mayor o menor medida y según los casos, a adoptar
determinadas políticas que implicaron el advenimiento de trascendentes
transformaciones en el diseño del sistema fiscal y su comportamiento.

En el caso de Argentina, merecen citarse -dada su repercusión- entre otras, aquellas

medidas que tuvieron como propósitos una redefinición del rol del Estado en la
economía y en virtud de lo cual por ejemplo, se transfirieron a la actividad privada
importantes emprendimientos empresariales8 -ya sea a mediante su venta o bajo el
régimen de concesión- muchos de los cuales fueron en su momento, creación del propio
Estado ante la incapacidad de asumirlos por parte del sector privado

Tal lo que aconteciera por ej. con la provisión de agua potable, servicio que ya había
sido transferido de la Nación a las provincias, en el marco de una decidida política de
descentralización de servicios nacionales que tuviera inicios en décadas pasadas,
política y que cobra nuevo impulso en los noventa con la suscripción de convenios de
transferencia de servicios provinciales a los municipios como ocurrió con las
prestaciones en materia de atención a la salud, en la Provincia de Córdoba, entre otros
casos.

En igual sentido, la creciente participación de los países en el comercio internacional y

la internacionalización de las empresas como consecuencia del fenómeno de la
globalización, han determinado la necesidad de adecuar los sistemas productivos a las
modernas tecnologías, y al Estado de analizar las situaciones en las que su participación
el desarrollo de la actividad económica pudieran constituir obstáculos al objetivo de
mejorar la competitividad.

En ese orden, también merecen citarse las consecuencias sobre el manejo de las finanzas
públicas que las cambiantes -y turbulentas- condiciones en que se comenzaron a
desenvolver los mercados financieros internacionales a partir de acontecimientos como
el que impactara a la economía mejicana promediando la mitad de la década, a raíz de lo
cual el sector publico empezó a enfrentar serias dificultades para financiar los déficit
presupuestarios y sentir el agobio de los servicios de una creciente deuda pública ante el
aumento que experimentan las tasas de interés para los mercados emergentes a partir de
la crisis asiática de 1997 y la prima de riesgo país en alza.

ANEXO AL CAPÍTULO XIV

Como se señalara el marco legal de las relaciones fiscales y financieras lo constituyen

actualmente, el Acuerdo Nación Provincias Sobre Relación Financiera y Bases de un
Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos Ley N° 25.570, el Compromiso
Federal del 6/12/99 Ley N° 25.235, el Compromiso Federal por el Crecimiento y la
Disciplina Fiscal Ley N° 25.400 y su Segunda Addenda y, los diferentes acuerdos
bilaterales firmados con las Provincias.

La evolución de la relación entre Nación y provincias ha sido muy compleja en los

últimos años y en general se caracterizan por la firma de los denominados pactos
fiscales, entre los que se puede mencionar la ley 25.235, el 15/12/99 que ratificó el
acuerdo suscripto entre el Gobierno Nacional y los Gobernadores Electos de las
Provincias denominado Compromiso Federal que fuera llevado a cabo el 6/12/99, antes
de la asunción del gobierno del Dr. De la Rua.

Las Provincias suscribieron el acuerdo y ratificaron la necesidad de acentuar el

cumplimiento de los temas pendientes emergentes del Acuerdo entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Provincias del 12/8/93 y sus modificatorias. Por otra parte,
ambos niveles de gobierno se compromete a bajar el gasto publico y también a tomar
medidas orientadas hacia la Transparencia de la Información Fiscal, sancionar una
nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, creación de un Fondo Anticíclico,
coordinación de los Sistemas de crédito público y del endeudamiento provincial,
racionalización de la administración tributaria interjurisdiccional y creación y
fortalecimiento de un Organismo Fiscal Federal Posteriormente la ley 25.400 ratifica el
Acuerdo denominado Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal
suscripto por los Gobernadores, Intervención Federal, el Jefe de GCBA y la Nación.
Allí las partes firmantes del acuerdo ratifican los términos del Compromiso Federal
celebrado el 6/12/99 (ratificado por la Ley N° 25.235), destacándose que este acuerdo
no sustituye al aprobado en 1999, a excepción de las cláusulas que se acordaron
oportunamente.

Entre los aspectos acordados más relevantes se encuentran los siguientes:

La Nación asistiría a las Provincias con dificultades financieras a través del Fondo
Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP).

Tanto el PEN como las Provincias presentan presupuestos plurianuales con

proyecciones para el trienio siguiente de recursos, gastos por finalidades, funciones, de
inversiones, de crédito de organismos, etc.

• Constitución de un Pacto Federal de armonización tributaria entre la Nación las

Provincias e invitando a los Municipios, con el objetivo de eliminar la existencia de
tributos y de otro tipo de cargas con efectos distorsivos sobre la actividad económica,
la inversión y elempleo.

Posteriormente con la ley 25.270, el Gobierno Nacional tiene como objetivos básicos:

Sancionar un régimen de coparticipación de impuestos Hacer transparente la relación

fiscal entre la Nación y las Provincias Refinanciar y reprogramar las deudas públicas
provinciales.

A la vez que se establece en materia fiscal

• La masa de recursos coparticipados incluye el 30 % del producido de

Impuesto a los Débitos y Créditos.
• Los recursos tributarios asignados a regímenes especiales de coparticipación
seránde libre disponibilidad.
• Las garantías adeudadas por distintos regímenes impositivos se dejan sin efecto.
• Nación y Provincias se comprometen a sancionar un régimen de
coparticipación de impuestos nacionales.
• Creación de un Organismo Fiscal Federal Conformación de un Fondo
Anticíclico Federal financiado con recursos coparticipables.
• Transparencia Fiscal Coordinación del crédito público y endeudamiento
• Descentralización de servicios nacionales a provincias
• Simplificación y Armonización Tributaria Coordinación colaboración
recíproca de los organismos de recaudación nacional, provincial y municipal.
Endeudamiento Provincial:

• Las Provincias encomiendan al Gobierno Nacional la reprogramación y

refinanciación de las deudas provinciales en los mismos términos que los del
gobiernonacional.
• Para que la Nación se haga cargo de las deudas de las provincias, estas se
comprometen a reducir su déficit fiscal en hasta el 60 % en el 2002 y tender a
alcanzar el equilibrio en el 2003.