FRR-MCCHS-La Democracia y Su Calidad... 2019

La democracia y su calidad en el siglo xxi
Algunos apuntes teóricos

La democracia y su calidad en el siglo xxi
Algunos apuntes teóricos
Raúl Figueroa Romero

Mario Cruz Chavarría Suárez
Primera edición: noviembre 2019
ISBN Eón: 978-607-8732-03-6

ISBN Two Shores: 978-1-7329220-4-4
© Ediciones y Gráficos Eón, S.A. de C.V.

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Printed and made in Mexico
Índice
Introducción 9
Antecedentes de la democracia 11
Democracia 15
Democracia mínima 17
Democracia substancial 25
Las políticas públicas y la democracia 28
Estado de derecho 40
Constitucionalismo y democracia 45
Constitución 49
Calidad de la democracia 57
Igualdad y libertad: desafíos de las democracias contemporáneas 58
Derechos mínimos 72
Características de las democracias con calidad 74
Democracia en el siglo xxi: claves para su evaluación 77
Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia:
críticas a su aplicación 81
América Latina y México: retos regionales de la democracia
en un mundo globalizado 93
Consideraciones finales 103
Referencias 107
Introducción • 9
INTRODUCCIÓN
Después de la Segunda Guerra Mundial, casi todos los esfuerzos teóricos y

prácticos de las ciencias sociales, entre ellas la Ciencia Política, el Derecho,
la Sociología, la Economía, la Administración e incluso en cierto aspecto la
Filosofía, se enfocaron, primordialmente, en retomar los estudios sobre los
regímenes democráticos y su resurgimiento en las sociedades de los Estados
del mundo occidental, en cómo hacer más eficiente y eficaz al Estado da-
das las crisis económicas y la administración de recursos escasos entre cada
vez más población, lo cual llevó a discutir preponderantemente el tema de
la democracia y su régimen respectivo. Así, la proliferación de conceptos
de democracia y Estado ha sido muy fructífera y ha incluido también reformas
a las normas fundamentales de los Estados.
En este breve trabajo, trataremos de abordar lo más relevante del tema
sin evadir la rigurosidad de la utilización de los conceptos y la bibliografía
especializada del tema, el cual ha abarcado muchas aristas, entre las que se
encuentra, como concepto incluso, la del Estado mismo.
En la primera parte, estimado lector, encontrará las principales definicio-
nes y aspectos de la democracia, los elementos mínimos y los ámbitos que
hemos considerado más relevantes que ésta abarcaría y sus posibles medi-
ciones de calidad. Veremos, asimismo, lo que se ha dado en llamar dentro de
la literatura la democracia mínima o procedimental, substancial, así como el
vínculo entre políticas públicas y la democracia que, adelantamos desde aquí,
10 • La democracia y su calidad en el siglo xxi...
se refiere al aspecto técnico y multidisciplinario que regularmente atiende la

esfera substancial de la democracia. Se incluyen, también, definiciones y ele-
mentos mínimos del Estado de Derecho, constitucionalismo y democracia, y
del Estado constitucional; estos últimos como parte del análisis y la medición
de la calidad de la democracia.
A casi dos décadas de haber iniciado el siglo xxi, la investigación de esas
disciplinas académicas ha transitado de la teoría sobre la democracia y sus
procedimientos formales a la práctica de la misma y sus resultados concretos,
frente a dos problemas en constante crecimiento: la pobreza y desigualdad
de buena parte de la población del mundo, sin importar si éste es occidental
o no. Justo después de la tendencia generalizada hacia el establecimiento de
sistemas políticos democráticos o con alguno de sus rasgos durante la década
de los ochenta, las crisis económicas regionales, la restricción de derechos
fundamentales y el crecimiento de los índices de violencia, se ha preguntado
si realmente existe una relación entre los principios de igualdad y libertad con
la democracia como forma de gobierno, si se puede hablar de un conjunto mí-
nimo de derechos que se deben garantizar para clasificar o no a los gobiernos
como democráticos y, todavía más allá, si se pueden mejorar los resultados de
las democracias consolidadas y en vías de desarrollo.
Dado que el libro pretende sistematizar algunos apuntes teóricos, el se-
gundo apartado se concentra en el concepto sobre calidad de la democracia,1
mismo que involucra un marco teórico-metodológico para su comprensión
y aplicación empírica. Tratando de responder a las preguntas anteriores, y
a otras que se abordan a largo de las páginas siguientes, el punto de partida
obligatorio es el establecimiento de la relación entre los principios de igual-
dad y libertad –a partir de la teoría filosófica, de las formas de gobierno y de
la perspectiva jurídico-social– con la democracia.
Si se logra comprender y demostrar que de manera independiente a su
configuración empírica, la democracia está comprometida desde sus oríge-
nes con dos valores inherentes a los seres humanos –Igualdad y Libertad–,
adquiere importancia definir un conjunto mínimo de derechos garantizados y,
sobre todo, explicar las características y dimensiones (ocho indicadores) de
las democracias en términos de su calidad.
1 Es importante señalar que, por tratarse de apuntes teóricos, en este apartado se retoma
parte de la investigación realizada en Pérez y Chavarría, 2018.

Introducción • 11
Hacia el final de la segunda mitad del libro, y con el objetivo también de

aportar con apuntes teóricos, se retoman algunas de las principales críticas
que hasta el momento se han generado no sobre la democracia, pero sí con
respecto a la utilización del sustantivo “calidad”. No obstante, también se
señalan algunos de los retos más importantes que enfrentan América Latina
y México en el contexto de la globalización política, y que han podido ser
medidos y evaluados por distintas organizaciones internacionales, gracias al
contenido que ofrece el marco teórico sobre calidad de la democracia.
Antecedentes de la democracia
El vocablo “democracia” y su concepto han sido, a través del tiempo, uno de

los más difundidos y utilizados en el mundo. En palabras de Sartori, ha sido
un concepto tan utilizado que casi se ocupa para todo, sin tener la certeza de
lo que es e implica; e incluso, en palabras del mismo Sartori, se ha estirado
tanto, que al final lo que se tiene es un gato-perro (2006). Dicho concepto se
puede rastrear desde la antigua Grecia, en la época de Pericles, poco después
de terminar lo que se conoció como la edad obscura de la Grecia helenística,
por lo que, como se podrá apreciar, la literatura especializada en torno al tema
es están amplia como su lapso. Al mencionar “época obscura de la antigua
Grecia”, debemos señalar lo siguiente para ser más claros.
Desde luego, en muchos aspectos, la antigua Grecia es el germen de la cul-
tura occidental cuya historia se puede dividir en 4 periodos, a saber: 1) edad
obscura, 2) época arcaica, 3) periodo clásico y 4) periodo helenístico, del cual
sus orígenes o antecedentes se pueden situar en lo que se llamó civilización
cretense o minoica de la isla de Creta, así como en la civilización micénica,
de la ciudad de Micenas, ubicada en el centro-sur de la península griega.
A ambas civilizaciones se les considera los antepasados directos de los grie-
gos, y al colapso o decadencia de los micénicos el inicio de la época obscura.
Se le llama así debido a la escasez de fuentes documentales fiables en torno
a este periodo que podría abarcar entre 1200 a 770 antes de nuestra era (a.e.),
aproximadamente. En el mundo griego, la edad obscura significa el paso del
bronce al hierro, la transición de lo prehelénico a lo helénico; abarca los si-
glos que separan la descomposición del mundo micénico y el surgimiento del
mundo helénico. Al finalizar esta época, se ubica la edad arcaica que transcu-
rre cerca del año 775 a 500 a.e., cuando se expandieron las tribus griegas y sus
tierras, abarcando las islas del mar Egeo y Asia menor, así como el sur de lo
que hoy es Italia y Sicilia (Burckhardt, 1947; Revista de Occidente, Madrid).
En esta época, después de varios conflictos sociales (la nobleza arrebató el
poder a los reyes principalmente), se formaron las primeras ciudades-Estado o
polis griegas, como Atenas, Esparta, Tebas, Corinto, Argos, etc., ocasionando
otra expansión de tribus griegas, tanto por tierra como por mar, donde apare-
cieron los primeros ejércitos y la moneda para las transacciones mercantiles,
lo que derivó a su vez en las primeras ideas de identidad y pertenencia por
compartir, pues además de la misma lengua, se reunían en los mismos lugares,
tenían celebraciones y fiestas sociales, además de cultos religiosos muy simi-
lares, etc. Después de este periodo, inició la edad clásica, que corre alrededor
del año 500 a 325 a.e., lapso del que ya se tienen registros fiables, además
de ser de conocimiento común que en él ocurrieron las llamadas Guerras
Médicas, enfrentamientos de griegos (en específico los jonios) contra per-
sas, en donde los primeros salieron victoriosos. Posteriormente, sucedieron
más enfrentamientos entre estas dos civilizaciones, batallas famosas como las
de Salamina, Maratón, Platea, Termópilas, etc.; ahí inició la época de esplen-
dor griego donde Pericles fue uno de los protagonistas por sus ideas llamadas
democráticas, donde se tienen los primeros registros de la democracia clásica.
Poco después, entre atenienses y espartanos, antiguos aliados en las gue-
rras médicas, surgió la escisión al querer estos últimos liberarse del dominio
ateniense. Este periodo es conocido como las guerras del Peloponeso, el cual
derivó en la decadencia de ambas polis y en el surgimiento del periodo hele-
nístico, que corre del año 325 a 30 a.e. Es durante este periodo cuando Alejan-
dro Magno, hijo del rey Filipo II de Macedonia, hereda una Grecia debilitada
devastada por los conflictos; no obstante, ayuda a derrotar al imperio persa y
expande la cultura griega por todo el Mediterráneo, Medio Oriente e India.
A la caída de Alejandro Magno y sus sucesores, como los Tolomeos, y al final
Cleopatra y Marco Antonio, los romanos terminaron por absorber la herencia
de la cultura griega. Las polis más importantes de Grecia fueron Esparta y
Atenas; esta última fue la más influyente cultural y políticamente, dado que
ahí surgió la idea de lo que conocemos como “democracia”.
El surgimiento de la democracia está precedido por acontecimientos, unos
engañosos y otros dudosos, no obstante, con registros más o menos certeros
a los que se les puede dar crédito; sucesos sangrientos como asesinatos, tira-
nías, golpes de Estado, entre otros, principalmente en la época de Pisístrato,
Cilón y Clístenes, por mencionar algunos; estos precedentes dieron la pauta
Introducción • 13
para que los ciudadanos griegos (helenos para ese tiempo) participaran en las
tareas políticas.
Las primeras ideas de democracia surgidas de Pericles, quien sentó las
bases del gobierno democrático, son muy distintas en muchos aspectos de lo
que conocemos hoy de esa forma de gobierno. Con cierta seguridad, obras
como la del ‘buen orden’, del legislador Solón, dieron aportes importantes
para lo que fue, a la postre, democracia. Por la palabra demokratia, los griegos
entendían “autogobierno ejercido entre iguales”.
La idea de democracia como un gobierno asambleario no es griega, se
puede rastrear en otras latitudes y en tiempos más remotos, en específico en
el medio oriente, como en Siria, Persia (Irán) e Irak (Sumer, antigua Sumeria,
considerada la primera civilización de la humanidad), donde ya registraban
las repúblicas (en ciernes) gobernadas por asambleas. Ejemplos de ello son las
ciudades fenicias de Biblos y Sidón. De esta zona se expandió hacia la India
y el Occidente, como en Grecia y el continente europeo, empezando por lo
que hoy es Italia (dada la presencia de los romanos en esa región). Lo que la
democracia significó y buscaba en sus inicios era un gobierno de los humil-
des, por los humildes y para los humildes; significaba un autogobierno entre
iguales cuyo poder soberano de tomar decisiones y guiar sus vidas radicaba
en los humanos y no en los dioses (Keane, 2018: 15-20).
Como se puede ver, las primeras ideas de lo que en la era moderna se co-
noció como “soberanía” se pueden rastrear desde aquí, no sin olvidar que este
concepto transitó del demos a las monarquías y regresó al pueblo. Igualmente,
el concepto semántico y gramatical de “democracia”, ‘gobierno del pueblo,
por el pueblo y para el pueblo’.
Pese a lo que una buena cantidad de escritos mencionan sobre el Ágora,
la que describen como el lugar donde se reunían para discutir los asuntos
públicos, ello no fue así del todo, pues ésta era la avenida principal que cru-
zaba desde la entrada de Atenas hasta su Acrópolis, espacio público en el
que se reunían toda clase de personas, residentes o no, para ver espectáculos,
desfiles, festividades sociales y religiosas, representaciones teatrales; era un
lugar para incluso holgazanear, hacer deportes o platicar cualquier cantidad
de temas, socializar, comprar y vender objetos, etc. Sin embargo, este espacio
tuvo un importante papel de identidad para los atenienses e incluso para los
migrantes y visitantes, dado que les daba una sensación de pertenencia a un
lugar libre que bridaba bienestar y respeto mutuo; la palabra que utilizaban
para describir esta percepción era aidós.
En cambio, no muy alejado del Ágora, en un lugar denominado pnyx

(o tribuna de los oradores), había un espacio dedicado a discutir los temas de
importancia y que impactaban la vida cotidiana de Atenas; ese lugar tenía el
propósito de debatir asuntos diversos, someter las diferentes opiniones a voto,
normalmente por mayoría y a mano alzada, entre otras formas de proceder en
la toma de decisiones de asuntos públicos, y era el lugar de reunión del pleno
ciudadano para dictar leyes y deliberar decisiones y la forma de gobernar;
justo ahí se daba lugar a la asamblea llamada ekklesia (Keane, 2018:20-65);
sitio dedicado a la discusión y deliberación de los asuntos públicos que afec-
taban la vida común de la ciudad y de los que ahí vivían o habitaban, mas no
el Ágora, como en no pocas ocasiones se ha confundido.
Democracia • 15
DEMOCRACIA
Iniciemos por el análisis propiamente de la palabra “democracia” para des-

pués entrar a la teoría. En el apartado de antecedentes, de manera breve, hi-
cimos un recorrido por los orígenes y el contexto de la democracia. Es de
conocimiento general, que “democracia” se compone de los vocablos: de-
mos que significa ‘pueblo’ y kratos, que significa ʻpoderʼ. Traducida al es-
pañol, quiere decir ‘poder del pueblo’, lo cual implica que es un sistema o
régimen donde es el mismo pueblo quien manda u ordena. Hasta aquí con
respecto a la composición de la palabra; nos parece ocioso e innecesario con-
tinuar con esta idea que un sinfín de autores ya han desmenuzado, por lo que
sólo dedicaremos unos párrafos para conocer sus orígenes. Dicho vocablo,
en los inicios de la Grecia del siglo v y iv a.e., tuvo varias connotaciones e
interpretaciones. Particularmente, para los griegos, demos tenía cuatro signi-
ficados, según Sartori, a saber:
plethos, es decir, el plenum, el cuerpo de los ciudadanos en su integridad. Aquí

1)
el pueblo son “los todos”;
hoi polloi, “los muchos”. El inconveniente de esta acepción es que se remite a
2)
la pregunta: “¿Cuántos muchos son suficientes para formar un demos?”. (…);
hoi pleiones, “los más”. En cambio, ésta es una acepción fundamental, porque
3)
la democracia se fundamenta, como veremos, en una regla mayoritaria que de-
riva de esta acepción;
ochlos, “la multitud”, una concentración ocasional que, no obstante, puede
4)
“calentarse”. En Atenas, la multitud era importante porque se trataba de una
democracia directa. Pero recobra su importancia a medida que la democracia
de los modernos ha ido activando a las masas y se sirve de ellas (2008: 16).
Nos parece que el último de los puntos es el que más puede causar polémica o
tener complejidad; es decir, el demos (la interpretación aristotélica de demos
significa ‘los pobres’) se latiniza en populus por los romanos, y a la postre,
en la Edad Media, éste se convierte en una figura jurídica con entidad orgáni-
ca; además, también tiene un tinte marxista que implica que el pueblo es ‘el
proletariado’, por lo que, en esta tesitura, el pueblo es una parte del demos, la
más pobre o la más numerosa (Sartori, 2008:17).
De lo anterior transitamos a discutir sobre mayorías y minorías, sobre
aquellos que tienen derecho de mandar, que serían “los más”, pero en el res-
peto de los derechos de la minoría, por lo cual hay en la teoría una generalidad
de sustentar que en la práctica la democracia se inspira en el principio de la
mayoría limitada o moderada; si no es así, vivirá un día y comenzará a morir
al día siguiente (Sartori, 2008: 17). Este tránsito implica analizar o considerar
la relación de pueblo y poder.
De la palabra “poder” también existen muchas definiciones al respecto.
Una de ellas es que éste es una relación en donde un individuo tiene el poder
sobre otro para obligarlo a hacer lo que de otra forma no habría hecho por
sí solo. Esta acepción es muy básica. El asunto se complica cuando la rela-
ción deja de ser de individuo a individuo o entre individuos y se ejerce entre
colectividades. El pueblo tiene el poder sobre el mismo pueblo, en donde
existe una relación vertical de abajo hacia arriba y viceversa, y en donde en un
primer momento el pueblo es gobernante y en el siguiente es gobernado. Este
proceso es delicado, pues debe vigilarse y darse seguimiento puntual de los
tránsitos o transmisiones del poder bien controlados, debido a que en muchas
ocasiones entre poco y nada tiene que ver el gobierno que se ejerce sobre el
pueblo del gobierno del pueblo. Respecto a esto último, es la maquinaria del
constitucionalismo la que se encarga de ello (Sartori, 2008: 21); también se
le conoce como el constitucionalismo democrático, lo que implica hablar del
denominado Estado democrático de derecho que abordaremos más adelante.
Democracia • 17
Democracia mínima1
Antes de entrar directamente con el propósito del título de este subtema, sólo
como preludio añadiremos que, como ya se ha mencionado, dentro de la lite-
ratura hay un consenso generalizado de dividir a la democracia en dos grandes
ámbitos: el doctrinal o teórico y el pragmático o empírico. Dentro del doctri-
nal, se pueden identificar dos grandes modelos, a saber: el modelo competitivo
y el modelo pluralista2 (Gurutz, 1995: 87-88).
Como ya se apuntó líneas arriba, la teoría de la democracia es muy vasta,
por lo cual en este trabajo entenderemos por ella, en un sentido más restrin-
gido o acotado, a la procedimental o teoría competitiva de la democracia
como la llama Sartori; o bien, mínima o procedimental. Esta última acepción
se debe a la clásica definición del economista de origen inglés Joseph Alois
Schumpeter, quien enuncia una aproximación al concepto de democracia de
la siguiente forma: “El método (democrático) es el que usa una nación para
llegar a la toma de decisiones: son reglas para el pueblo” (aunque reconoce
que éstas son insuficientes). Posteriormente, la define así: “El método demo-
crático es el arreglo o mecanismo institucional para llegar a decisiones políti-
cas en las que algunos individuos adquieren el poder para decidir, por medio
de una lucha competitiva por el voto de las personas” (Sartori, 1992: 47).
A esta concepción, a la postre, se le denominó procedimental.
Nos parece importante aclarar y criticar desde aquí que, limitarse a la con-
cepción mínima en el sentido de la democracia formal −esto es, aquella que
se basa en los mecanismos del acceso al ejercicio del poder−, sólo es elegir,
que no es lo mismo que gobernar; gobernar democráticamente es respetar
los derechos de la minoría, aun si se decide conforme a la mayoría, como lo
establece la democracia.
Sobre teoría de la democracia, la propuesta de Robert Alan Dahl señala
que para que se pueda dar una democracia a gran escala se necesitan siete
elementos o instituciones básicas, a saber:
1 Para profundizar en este ámbito y en algunos elementos expuestos aquí, pueden verse
previamente en Figueroa, 2017.
2 Para quien se interese en profundizar en el tema, véase la obra de David Held, en donde se
pueden encontrar la democracia clásica, la protectora, la desarrollista, la liberal, la tecnocrática,

entre otras (1992).
1) Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de política

pública corresponde, según lo establece la constitución del país, a funcio-
narios electos.
2) Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos median-
te el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y en
las cuales rara vez se emplea la coacción.
3) Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen derecho a votar
en la elección de funcionarios públicos.
4) Derecho a ocupar cargos públicos. Prácticamente todos los adultos tienen
derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno, aunque la edad mínima
para ello puede ser más alta que para votar.
5) Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin
correr peligro de recibir castigos severos, en cuestiones políticas definidas
con amplitud, incluida la crítica a los funcionarios públicos, el gobierno,
el régimen, el sistema socioeconómico y la ideología prevaleciente.
6) Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen derecho a pro-
curarse diversas fuentes de información que no sólo existen sino que están
protegidas por la ley.
7) Autonomía asociativa. Para propender a la obtención o defensa de sus
derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan también
del derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente
independientes, entre ellas partidos políticos y grupos de intereses (1992:
266-267).3
No exento de comentarios tanto en favor como en contra, en México pode-

mos encontrar los siete puntos arriba enunciados; sin embargo, consideramos
necesario matizar lo siguiente: ha habido avances importantes en cuanto a los
mecanismos de elección de los funcionarios o servidores públicos de jerar-
quía relevante, esto es, candidatos que se postulan para ser electos mediante
el voto; actualmente podemos decir que hay elecciones libres, limpias e im-
parciales (no libres de críticas claro está); el voto es inclusivo, es decir, tanto
mujeres como hombres pueden votar; el derecho de postularse para ocupar
un cargo público está garantizado para cualquier ciudadano; en la libertad de
expresión, igualmente, hay un avance significativo. Asimismo, el derecho
3
También, del mismo autor, véase La democracia: una guía para los ciudadanos (Madrid:
Santillana, 1999, pp. 99-100).
Democracia • 19
de asociación, de formar partidos, agrupaciones o grupos independientes para

participar e incidir en la vida política del país está garantizado, y existen
fuentes de información para que el ciudadano pueda informarse de los asun-
tos públicos; no obstante, en este último punto es donde aún tenemos rezagos
importantes, pues a la fecha sólo hay dos cadenas de televisión de alcance
nacional y una de ellas acapara más de 65% de la audiencia. Cabe señalar
que el internet y las redes sociales han incrementado su presencia de manera
importante, pues su acceso y consumo ha crecido exponencialmente, sobre
todo a partir del primer lustro del inicio de este siglo xxi.
Dahl apunta que el gobierno democrático se caracteriza fundamentalmente
por su continua aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos,
sin establecer diferencias políticas entre ellos. Reserva la utilización del tér-
mino democracia para designar el sistema político entre cuyas características
se encuentra la disposición a satisfacer entera o casi enteramente a todos sus
ciudadanos (1993: 13). De igual manera, en su última publicación, al referirse
a la igualdad política, establece la definición de puntuación poliárquica con la
caracterización siguiente (Tabla 1):
Tabla 1
Definición de puntuación poliárquica
Lugar Breve interpretación
Se llevan a cabo elecciones justas significativas, hay libertad absoluta para la or-
1 ganización y la expresión política y alguna presentación preferencial de las opi-
niones oficiales en los medios de comunicación.
Se llevan a cabo elecciones justas significativas y hay libertad absoluta para la or-
2 ganización política, pero se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presen-
taciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.
Se llevan a cabo elecciones justas significativas, pero algunas organizaciones polí-

ticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas
3
y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de
comunicación.
Las elecciones se estropean por el fraude o la coacción, algunas organizaciones
políticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias pú-
4
blicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios
de comunicación.
Continúa...
Lugar Breve interpretación

No se llevan a cabo elecciones significativas, algunas organizaciones políticas
independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay
5
presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comu-
nicación.
No se llevan a cabo elecciones significativas, sólo se les permite ser independien-
tes a las organizaciones que no sean políticas, se reprimen algunas discrepancias
6
públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los me-
dios de comunicación.
No se llevan a cabo elecciones significativas, sólo se les permite ser independien-
tes a las organizaciones que no sean políticas, se reprimen algunas discrepancias
7
públicas y las alternativas a los medios de comunicación oficiales están muy li-
mitadas.
No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están pro-
hibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprime toda discre-
8
pancia pública y las alternativas a los medios de comunicación oficiales están muy
limitadas.
No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están pro-
9 hibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprimen algunas
discrepancias públicas y no hay alternativa pública a la información oficial.
No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están prohi-
10 bidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprime toda discrepan-
cia pública y no hay alternativa pública a la información oficial.
Fuente: Elaboración propia con base en Dahl, 2008: 123-124.
Este breve cuadro sirve de referencia para ubicar el contexto general de la

democracia, si se quiere, sólo la electoral. Si nos remontamos al primer lustro
de la década de los noventa del siglo xx, podemos observar que México ha
avanzado democráticamente en el sentido de la propuesta teórica que Dahl
plantea en su libro de La poliarquía; igualmente, de acuerdo con la descrip-
ción que ofrece el cuadro, el lector podrá ubicar la situación actual.
En La poliarquía, palabras más, palabras menos, Dahl aduce que para que
un sistema democrático pueda darse se necesita, además de los siete elemen-
tos mencionados, la existencia de poliarquías (1993: 13);4 entre más poliar-
quías haya, más propicio será para la democracia, entre más poliarquías estén
4 Para profundizar en el tema, véase a Dahl, 1993.

Democracia • 21
dentro de la toma de decisiones, más democracia. El siguiente esquema puede

ejemplificar esta relación:
Poliarquías
Poliarquías
E
s
t
a
d
o
Democracia
Fuente: Elaboración propia con base en Dahl, 1993.
Regresando a la idea de Sartori antes mencionada respecto a lo cuidadoso

que debe ser el proceso de transmisión de poder, y que ubicamos dentro de
la teoría democrática de corte procedimental, toda elección que pretenda ser
democrática está obligada a observar, mínimo, cuatro principios importantes,
a saber: imparcialidad, transparencia, equidad y legalidad. Asimismo, hay un
amplio consenso en la vigencia y validez de los elementos estipulados por la
teoría de dicho autor, como sufragio universal, elecciones frecuentes, libres,
imparciales y competitivas, así como pluralismo político, cargos públicos
electos y la existencia de varias fuentes de información.5
5 Todos estos principios están en la mayoría de los autores que hablan de la democracia,
entre los más destacados se encuentran Bobbio, Dahl, Downs, Duverger, Habermas, Sartori,
Tourarine y muchos más.
Ahora bien, Norberto Bobbio ofrece elementos significativos en su defi-

nición mínima de democracia, a saber: “[...] se caracteriza por un conjunto
de reglas –primarias o fundamentales– que establecen quién está autorizado
para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”. Asimismo,
reconoce que “no basta la distribución del derecho para participar directa o
indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un número muy alto
de ciudadanos, ni la existencia de reglas procesales como la de mayoría (o en
el caso muy extremo de unanimidad)” (1986: 14-15). Considera, además, que
debe tomarse el término “democracia” en su sentido jurídico-institucional y
no en su significado ético, es decir, debe tomarse en un sentido más procesal
que substancial.
Es indudable que históricamente “democracia” tiene dos significados pre-
ponderantes, por lo menos en su origen, según si pone en mayor evidencia el
conjunto de reglas cuya observancia es necesaria, con objeto de que el poder
político sea distribuido efectivamente entre la mayor parte de los ciudadanos,
las llamadas reglas del juego; o el ideal en el cual un gobierno democrático
debería inspirarse, que es el de la igualdad. Con base en esta distinción, se
suele diferenciar la democracia formal de la democracia substancial, en el
sentido de una democracia como gobierno del pueblo, de la otra como gobier-
no para el pueblo (Bobbio, 2000: 39).
Las reglas de Bobbio son las siguientes:
1) Todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, sin distin-
ción de raza, de religión, de condición económica o de sexo, deben disfrutar
de los derechos políticos, es decir, que cada uno debe disfrutar del derecho a
expresar la propia opinión o de elegir a quien le exprese por él; 2) el voto de
todos los ciudadanos debe tener igual peso; 3) todos aquellos que disfrutan
de los derechos políticos deben de ser libres de poder votar según la propia
opinión formada lo más libremente que sea posible, es decir, en una compe-
tencia libre entre los grupos políticos organizados en competencia entre ellos;
4) tienen que ser libres también en el sentido de que deben encontrarse en
condiciones de elegir entre las soluciones diversas, es decir, entre partidos que
tengan programas distintos y alternativos; 5) tanto para las elecciones como
para las decisiones colectivas debe valer la regla de la mayoría numérica, en
el sentido de que se considere elegido al candidato o se considere válida la
decisión que obtenga el mayor número de votos; 6) ninguna decisión tomada
Democracia • 23
por mayoría debe limitar los derechos de la minoría, particularmente el dere-

cho a convertirse a su vez en mayoría en igualdad de condiciones (1999: 381).
Como se puede ver en las líneas anteriores, Bobbio coincide con Sartori y
Dahl: también considera fuentes de información, autonomía asociativa para
participar en asuntos políticos y la garantía del voto inclusivo, libre e igualita-
rio. El rubro a destacar aquí es el relacionado con los derechos de la mayoría
a decidir, mismos que no deben restringir los derechos de la minoría sino que,
por el contrario, deben respetarse de tal forma incluso que no se limiten los
derechos y mecanismos democráticos, para que la minoría, que lo es en un de-
terminado momento, pueda convertirse en mayoría a la postre.
Por su parte, Jürgen Habermas va más allá en su postura y señala que las
democracias cumplirán el mínimo procedimental necesario en la medida en
que garanticen: “a) la participación política del mayor número posible de
ciudadanos interesados, b) la regla de la mayoría para las decisiones políti-
cas, c) los derechos de comunicación habituales y con ello la selección entre
programas diversos y grupos rectores diversos y d) la protección de la esfera
privada” (2008: 380). Y agrega que la ventaja de esta descripción minimalista
consiste precisamente en su carácter descriptivo, que comprende el contenido
normativo de los sistemas políticos (380).
En esta tesitura de argumentación, es el Estado democrático quien tutela
la garantía de los principales derechos, como de libertad, igualdad, libertad
de asociación y participación, así como la existencia de varios partidos en
competencia entre sí, elecciones periódicas mediante el sufragio universal,
decisiones colectivas o pactadas sobre la base del principio de la mayoría, y
en todo caso siempre tras un libre debate entre las partes o entre los aliados
de una coalición gubernamental. Nótese que los planteamientos de este autor
también coinciden con los de Dahl y Bobbio.
Para Barber, la democracia liberal occidental actualmente confía, con fuer-
za, en la política realista. Juntos, parlamentos y tribunales dictan instrumentos,
sanciones e incentivos jurídicos con la finalidad de controlar los comporta-
mientos de los sujetos, aunque no los alteran ni los transforman (2004: 72).
Es decir, les permiten el ejercicio de sus libertades y derechos sin modificar
su esencia o naturaleza; intentan únicamente sujetarlos o regularlos mediante
instrumentos jurídicos, por lo cual la violación a las normas, y en general al
Estado de derecho, siempre es latente. He aquí la importancia que menciona-
ba Sartori al referirse al control de la transmisión del poder y de vigilar a los
que quedan para ejercer el poder. La importancia de limitar el ejercicio del

poder es fundamental.
La democracia, como ya hemos visto, es un concepto que puede definirse
de muy diversas formas de acuerdo con el énfasis que se les dé a sus compo-
nentes. Actualmente, tiene que ver con quien accede al poder, cómo accede
y cómo lo ejerce, en otras palabras, en el sentido que la define Bobbio. Si
consideramos esto, entonces estamos hablando de la democracia en su sen-
tido procedimental y de lo que se espera que se logre u obtenga, según sus
procedimientos estipulados. Esta concepción procesal incluye instituciones,
reglas establecidas para el acceso y ejercicio del poder, un marco legal, un
sistema electoral y un mecanismo de toma de decisiones, concepto vertical,
de arriba hacia abajo. Una de las figuras en este tema es lo que Sartori llama
la maquinaria del constitucionalismo, encarnada en el Estado democrático de
derecho o constitucionalismo democrático.
Ahora bien, Bobbio aporta elementos significativos de interacción entre
la democracia y el derecho en su concepción mínima de democracia, a saber:
“[...] se caracteriza por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que
establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué
procedimientos” (1986: 14-15). De igual forma, reconoce que no basta la dis-
tribución del derecho para participar directa o indirectamente en la toma de de-
cisiones colectivas para un número muy alto de ciudadanos, ni la existencia
de reglas procesales como la de mayoría (o en el caso muy extremo de unani-
midad) (14-15). Al conceptualizar de esta forma la democracia, encontramos
que se trata de un conjunto de leyes que estipulan un claro procedimiento para
la toma de decisiones.
Es indudable que históricamente ‘democracia’ tiene dos significados pre-
ponderantes, por lo menos en su origen, según si pone en mayor evidencia el
conjunto de reglas cuya observancia es necesaria con objeto de que el poder
político sea distribuido efectivamente entre la mayor parte de los ciudadanos,
las llamadas reglas del juego; o bien en su acepción ideal, la cual se refiere
a que un gobierno democrático debe enfocarse en su principal objetivo: la
igualdad (Bobbio, 2000: 39), y otros aspectos muy importantes, como aque-
llos que se refieren a los derechos fundamentales (Bovero, 2008: 33-37). Esta
última idea, es decir, la de los derechos fundamentales y los principios de la
democracia como igualdad y equidad, es uno de los muchos puentes de cone-
xión entre la democracia y el Estado de derecho.
Lo primero que señala Bobbio al respecto es que la democracia evoca el
principio de autogobierno, y se refiere, principalmente, al conjunto de re-
Democracia • 25
glas que nos dicen quién está autorizado para decidir y cómo (bajo cuáles
procedimientos) debe hacerlo. Es decir, la democracia es, simplemente, un
conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colec-
tivas (Bobbio, 1986: 14ss). La regla de la mayoría numérica debe valer para
estas decisiones colectivas, pero ninguna decisión de la mayoría debe limitar
los derechos de la minoría (Salazar, 2008: 136-137), puesto que se corre el
riesgo de caer en lo que se ha dado en denominar la tiranía de las mayorías,
precisamente por ignorar e incluso vulnerar los derechos de las minorías,
fenómeno recurrente en muchas latitudes del orbe, sobre todo en América
Latina.
Como se puede observar hasta aquí, en la literatura especializada sobre el
tema la democracia tiene dos ámbitos metodológicos relevantes, dependiendo
de lo que se quiera expresar con ella. Por un lado, está la denominada demo-
cracia mínima, formal o procedimental, y por otro, la democracia substancial
o de contenidos.
Democracia substancial
La democracia mínima se refiere a la dimensión de los procedimientos de

acceso al ejercicio del poder, de cómo se obtienen los cargos públicos y tam-
bién de cómo se decide. La toma de decisiones debe ser con base en las reglas
democráticas, lo cual incluye que se decida por mayorías, pero respetando a
las minorías, así como a las distintas instituciones, para que mínimamente se
pueda hablar de un régimen democrático, como se ha visto en los conceptos
de los autores ya enunciados.
Ahora bien, respecto a la democracia substancial o de contenidos, enten-
demos que se refiere a los aspectos de la esfera de la salud, la educación, la
vivienda, el empleo, la alimentación, entre otros; en general, puede verse que
este ámbito está emparentado con lo que se denomina derechos sociales, co-
lectivos, vida digna, etc. Conviene advertir aquí que, en muchos aspectos, han
sido las políticas públicas las que han atendido este aspecto substancial de la
democracia. Así, la democracia substancial persigue los ideales de igualdad
no sólo política sino, principalmente, para aminorar las diferencias materia-
les y de subsistencia. Esto último es, consideramos, el núcleo principal de la
democracia substancial.
Resumiendo, en torno al aspecto mínimo y de contenidos de la democra-
cia, puede representarse esquemáticamente de la siguiente forma:
DEMOCRACIA
Formal o mínima Substancial o de Contenidos
Esta concepción implica como mínimo: Esta concepción implica como mínimo:
Reglas para el acceso y el ejercicio del Más y mejores condiciones de acceso a:

poder La educación
Sistemas electorales competitivos La salud
Sistemas de partidos competitivos La vivienda
Derechos políticos garantizados La alimentación
Sufragio universal El empleo (laboral)
La toma de decisiones por regla de la Servicios básicos (drenaje, alumbrado,
mayoría pavimentación, vías de comunicación)
El respeto por los derechos de la minoría Condiciones más equitativas de la
Garantías de libertades distribución del ingreso
Instituciones de DDHH Oportunidades de movilidad entre
Mecanismos de rendición de cuentas y diferentes estratos sociales, etc.
acceso a la información, etc.
Fuente: Elaboración propia, complementada con Figueroa, 2017: 43.
Las reglas constituyen una de las bases primordiales de la concepción de

la democracia actualmente, por lo que deben observarse a cabalidad con el
estricto apego que se requiere, para lograr lo que intrínsecamente el concepto
de democracia conlleva, esto es: el gobierno de leyes y no de hombres; o
bien, como dice Aristóteles, un gobierno virtuoso es un gobierno de leyes.
Debido a esta relación estrecha entre democracia y leyes, es necesario ha-
blar del derecho, en específico del Estado de derecho, Estado constitucional,
constitucionalismo, entre otros temas vinculados que se abordarán de manera
breve más adelante.
En este tenor, Morlino sostiene que en la base del sistema democrático exis-
te un acuerdo-compromiso que reconoce las reglas, aceptadas colectivamente,
de resolución pacífica de los conflictos entre las partes sociales, políticamente
Democracia • 27
representadas y relevantes, y agrega una definición que llama genética de la

democracia, igualmente de corte procedimental, que consiste en
[…] aquel conjunto de normas y procedimientos que resultan de un acuerdo-

compromiso para la resolución pacífica de los conflictos entre los actores so-
ciales, políticamente relevantes, y los otros actores institucionales presentes
en la arena política. Permite, además, comprender mejor un aspecto de fondo
de cualquier régimen democrático, frecuentemente olvidado o infravalorado:
la democracia es un régimen que se caracteriza concretamente por reglas e
instituciones que ajustan o bien equilibran aspectos diferentes (2009: 7).
Este autor también ofrece una definición mínima de democracia, es decir,

indica cuáles son los pocos aspectos más inmediatamente controlables y esen-
ciales a nivel empírico, que permiten establecer un umbral por debajo del cual
un régimen no puede considerarse democrático. En esta perspectiva, consi-
dera democráticos todos los regímenes que presentan al menos los siguientes
aspectos: a) sufragio universal, masculino y femenino; b) elecciones libres,
competitivas, periódicas, limpias; c) más de un partido; d) fuentes de informa-
ciones alternativas y diferentes. Un régimen político que supera este umbral
mínimo se puede considerar una democracia (Morlino, 2009: 8).
Como podemos observar en los autores revisados hasta el momento, se
observan elementos comunes tanto conceptuales como institucionales de la
democracia. En obras recientes de Ferrajoli en relación con la democracia,
e igualmente compatible con la tesitura de Bobbio, Morlino y otros, señala
que las condiciones de la democracia están evidentemente preestablecidas
por reglas en el sentido de que concurren si y sólo si están estipuladas por
normas de derecho positivo, del quién, el cómo y sobre el qué se toman las
decisiones colectivas; que éstas sean lo suficientemente idóneas para garanti-
zar, so pena de invalidez, el respeto de los límites impuestos a la mayoría, el
respeto de los derechos de las minorías y los intereses de todos. Hay, pues, un
nexo racional –teórico, metateórico y práctico– entre democracia y derecho
(Ferrajoli, 2011: 16).
Obviamente, el derecho positivo no implica en absoluto la democracia,
pero no vale la implicación inversa. La democracia implica necesariamente
el derecho. Bien puede haber derecho sin democracia, pero no puede haber
democracia sin derecho, puesto que ésta es un conjunto de reglas sobre el ejer-
cicio válido del poder. Estas reglas valen para limitar y vincular los diferentes
tipos de poder en garantía de los intereses de todos, en la medida en que se
establezca la igualdad en los derechos fundamentales como normas constitu-

cionales jerárquicamente superiores a aquellos poderes (Ferrajoli, 2011: 17).
En la democracia mínima que hemos descrito, el común denominador con-
siste en que se basa en un conjunto de instituciones y de reglas que garanti-
cen su existencia. Pero a estos instrumentos institucionales se debe añadir la
esencial referencia a la legalidad o al rule of law a la que se refiere O’Donnell
(1998: 112-126) y que no sólo implica el respeto a las leyes existentes, sino
también la realización de una administración eficiente y la existencia de un
poder judicial independiente y de un sistema funcional de resolución de los
conflictos privados y públicos, así como la ausencia de corrupción y crimina-
lidad extendida sobre el territorio, y la presencia de un sistema de información
plural y amplio (Morlino, 2009: 12). En esta tesitura, el rule of law señalado
ha sido abordado desde varias acepciones y posturas teóricas como el cons-
titucionalismo democrático, la democracia constitucional (como la llama Fe-
rrajoli), el Estado democrático de derecho, entre otros.
Nos parece oportuno hacer un breve comentario en torno a la relación
antes dicha, acerca de que las políticas públicas son las que se han ocupado
del aspecto substancial de la democracia y también, por qué no decirlo, de la
calidad, en los siguientes términos; para ello, reitero aquí, nuevamente, con
la definición de democracia de Dahl, quien sostiene que la democracia es un
régimen de gobierno cuyo principal objetivo es satisfacer las necesidades de
todos o de la mayoría de su población (Dahl, 1956; 1993), este concepto es
vital para poder entender la relación de la democracia, la calidad de ésta y las
políticas públicas.
Las políticas públicas y la democracia6
El siglo xxi demanda tener gobiernos cuyas acciones sean eficaces y de na-
turaleza pública. Actualmente, “las acciones de gobierno, que tienen como
propósito realizar objetivos de interés público y que los alcanzan con eficacia
y aun con eficiencia, son las que en términos genéricos pueden llamarse polí-
tica pública” (Aguilar, 2010: 17).
Aunque siguen siendo pertinentes las ideas que dieron origen a la disci-
plina de las políticas públicas en la década de los cincuenta del siglo xx, hoy
6 Con matices distintos, este apartado puede verse también en Figueroa y González, 2018.
Democracia • 29
la cuestión es otra, y se concentra en la capacidad de los gobiernos elegidos

democráticamente para dirigir a sus sociedades, conducirlas y coordinarlas;
ésta es la cuestión que hoy más importa. Para Luis Aguilar:
El enfoque y concepto de la gobernanza se presenta como la respuesta a esta

cuestión nueva de la insuficiencia directiva del gobierno, en tanto afirma que,
si bien es necesario otorgar o devolver al gobierno las capacidades que necesi-
ta para superar sus deficiencias y estar en condiciones de conducir y coordinar
a sus sociedades, lo que fundamentalmente se requiere hoy es más bien un
nuevo proceso de gobernar, dar forma a una nueva conducción y coordinación
de la sociedad, dado que el gobierno por sí solo, con sus capacidades, faculta-
des y recursos, ya no puede definir la agenda de la sociedad y menos realizarla,
y dado que su patrón directivo unilateral, vertical, jerárquico, de mando es
improductivo y hasta inviable para abordar numerosos asuntos públicos de la
compleja sociedad contemporánea, particularmente los asuntos económicos
(2016: 63).
Siguiendo con lo anterior, la gobernanza usualmente se presenta como una so-

lución a la crisis de gobernabilidad del Estado, orientada hacia la cooperación
entre los protagonistas, pero muchas veces minimizando la dimensión con-
flictiva de las sociedades, ya que presenta a la política como una búsqueda del
consenso que se realiza entre la “gente de buena voluntad e igualmente dotada
de recursos en un contexto ahistórico” (Hufty, 2008: 7). En este sentido, el
término cooperación está vinculado con el de las decisiones, pero ¿quién toma
las decisiones en un contexto de gobernanza? Si bien en un sentido retórico
la sociedad ha interpretado que la democracia es el gobierno de todos, la so-
ciedad moderna cuestiona que actualmente las decisiones no están vinculadas
a la opinión de los ciudadanos, lo que parece ser una limitación de la propia
democracia representativa. Al respecto, Manuel Canto explica que
Las grandes sociedades no pueden tomar de manera directa las decisiones.

Pensemos lo difícil que resultaría reunir en la plaza pública de cualquier ca-
pital de los estados de este país a todos sus habitantes a fin de discutir las
decisiones. Ya desde siglos atrás quedaba claro que sólo se podría participar
en las decisiones a través de representantes. La democracia consistiría en la
capacidad que todos tenemos de elegir a nuestros representantes. Se trata,
entonces, de una democracia representativa (2002: 68).
El planteamiento anterior explica la construcción de grupos cerrados o éli-

tes que compiten entre sí no sólo por el poder, sino por el monopolio de
las decisiones; quizá esto último sea lo más importante. En este contexto, la
sociedad, ante la dificultad de poder influir en las decisiones públicas, tiende
a organizarse para solucionar sus propios asuntos o problemas, a través de la
democracia participativa. He aquí uno de los vínculos de las políticas públi-
cas y la democracia substancial.
En este sentido, en las sociedades actuales lo que existe son cantidades
ilimitadas de actores que tienen dificultades para ponerse de acuerdo y que
convergen en un entorno lleno de conflictos, mismos que tienen un compo-
nente territorial importante. De esta manera, lo que puede existir son esce-
narios distintos donde las combinaciones y centros de poder de actores ni
están equilibrados ni pueden presentarse de la misma manera que un proyecto
de política pública a otro. Por tanto, las políticas públicas pueden explicar-
se como “cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos,
definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de
una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden
utilizar de una manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones
a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad”
(Canto, 2002: 70).
Por lo anterior, la gobernanza implica una forma nueva y diferente de
gobernar, caracterizada por la interacción entre una pluralidad de actores,
de relaciones horizontales, de búsqueda del equilibrio entre poder público y
sociedad civil y la participación en el gobierno de la sociedad en general, y no
de un único actor, sea éste político, económico o social. De aquí que el interés
por usar el concepto de gobernanza radique en su capacidad de englobar todas
las instituciones y relaciones implicadas en los procesos de gobierno.
Según Renate Mayntz, la gobernanza está experimentando una interesante
evolución:
Inicialmente se utilizó como sinónimo de gobernación o proceso de gobernar

a través de las organizaciones gubernamentales. Pero advierte que el campo
semántico de la palabra se ha ampliado […]: hoy se recurre a gobernanza para
indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico
y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre
el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas
entre lo público y lo privado […] (2005: 96 en Cerrillo Martínez).
Democracia • 31
Recapitulando, las políticas públicas tienen como propósito realizar objetivos

de interés público con eficacia y eficiencia, por lo tanto, éstas hacen referen-
cia a “procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos
entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes defini-
ciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas
y de acción, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno
de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones específi-
cas” (Lindblom, 1979: 3).
De esta manera, queda claro que las políticas públicas presentan una doble
dimensión para lograr ser eficientes y eficaces: política y técnica. Aunque la
expresión política pública –traducción literal del término public policy– bus-
có diferenciarse del término política –politics–, utilizado para referirse a las
interacciones y conflictos entre los actores políticos en su búsqueda por el
poder en un marco institucional específico –polity–. En los últimos años, se
le ha dado mayor importancia a esta bidimensionalidad de la política pública
porque, en el marco de la gobernanza, es necesario que tanto el componente
normativo como el componente científico-técnico subsistan en armonía, ya
que esto significa que cuando “el componente político y el técnico de la po-
lítica pública se articulan bien, sin rispideces ni tensiones, [es] cuando las
acciones decididas por el gobierno cuentan con suficiente aceptación social y
producen los resultados esperados” (Aguilar, 2010: 17).
Dicho de otra manera, el análisis de políticas públicas se encarga de estu-
diar cómo el poder político se utiliza para resolver los problemas colectivos.
Por ello, la noción política pública hace referencia a los conflictos, interac-
ciones y alianzas entre los diferentes actores públicos y privados en un marco
institucional específico, con el fin de resolver un problema que, por su espe-
cificidad, requiere una acción concertada.
En este sentido, para Joan Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne las polí-
ticas públicas son
[…] una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, to-

madas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos recursos,
nexos institucionales e intereses varían–, a fin de resolver de manera puntual
un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de deci-
siones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad
variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone,
originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de
grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión
(beneficiarios finales) (2008: 37).
Al parecer, los nuevos desafíos que se presentan en el contexto actual de go-

bierno vuelven a remitirnos a la importancia de estudiar el proceso de toma
de decisiones que éste sigue para atender asuntos públicos, la manera como
se fórmula las políticas públicas y la implementación de las mismas, con el
propósito de elevar la calidad de la decisión del gobierno y dar sustento así
a una democracia eficiente que acredite su propia capacidad. Por lo anterior,
sólo podemos estar de acuerdo con Aguilar cuando apunta que “las discipli-
nas que estudian el gobierno y la administración pública viven un tiempo de
exploración más que de certezas”7 (2012).
La doble dimensión de las políticas públicas
El propósito de este apartado es hacer un análisis crítico sobre dos marcos de

referencia de las políticas públicas, propuestos por Harold D. Lasswell8 (1951
y 1971): el conocimiento del proceso de la política y el conocimiento en el
proceso de la política. La propuesta lasswelliana se basa en la noción de que
la ciencia social puede contribuir a mejorar las decisiones públicas destinadas
a resolver los problemas fundamentales de la humanidad, reuniendo en un
mismo espacio a la ciencia y la política.
De acuerdo con Meny y Thoenig (1992), Bardach (1998), Parsons (2007),
Aguilar (2003) y Merino (2013), entre otros, esta doble dimensión es cons-
truida artificialmente por Lasswell (1951 y 1971) para fines analíticos. El
conocimiento de o knowledge of cuyo propósito es el análisis del proceso de
elaboración y desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, “alude
7 Esta cita de Luis F. Aguilar Villanueva fue extraída de su conferencia videograbada “Las
políticas públicas de la nueva gobernanza democrática”, primera parte, editada por la Flacso
sede México, publicada el 17 de julio de 2012 en el portal de internet <www.youtube.com/
watch?v=bDEXkbyTRWI> y consultada el 12 de marzo de 2014 (duración 1:54:15).
8 En 1951, se publicó el trabajo de Lerner y Lasswell The Policy Sciences, en donde apare-
ció el artículo “The Policy Orientation” de Harold D. Lasswell, en el cual expone el proyecto
original de ciencias de políticas –policy sciencie– que se definen como “el conjunto de disci-
plinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la
recopilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los problemas de
políticas en un periodo determinado” (1951: 3).
Democracia • 33
a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho

sucede. Es una empresa de teoría positiva que busca producir descripciones,
definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual
un sistema político dado –y en especial el gobierno– elabora y desarrolla las
decisiones relativas a asuntos públicos”, explica Aguilar (2003: 52).
Por su parte, el conocimiento en o knowledge in tiene como propósito el
análisis en y para el proceso de las políticas públicas, e incorpora teorías de
distintas disciplinas con el fin de explicar, corregir y mejorar el proceso
de toma de decisiones por parte de las autoridades públicas. Para Parsons,
“comprende el uso de técnicas de análisis, investigación y propugnación en
la definición de los problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la im-
plementación” (2009: 32).
Estas dos dimensiones “interdependientes y complementarias, además de
interdisciplinarias y contextuales” (Aguilar, 2003: 53), son un intento de co-
nexión entre política y ciencia. Para Luis Aguilar, desde el comienzo la pro-
puesta de Lasswell se dividió en dos corrientes:
De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento

normativo-técnico y, por ende, en el análisis y diseño de la política, se separa-
ron de los que (inter) disciplinariamente se interesaban también en el proceso
decisorio pero exclusiva o primordialmente para entender la manera como
se tomaban de hecho las decisiones. Los primeros prefirieron y aun prefieren
para sí la expresión policy analysis, los segundos policy sciences (2003: 58).
De esta manera, el análisis de las políticas públicas ha estado influenciado por

esta dicotomía o bidimensionalidad que tiene sentido si el resultado de sus
investigaciones apunta hacia la solución de problemas públicos; por tanto, el
objeto de estudio es la definición y búsqueda de soluciones a los problemas
públicos, en donde lo “público” es un elemento importante. Mientras que la
autocontención, según Merino y Cejudo, “remite a la pluralidad de enfoques
y de métodos de investigación, aun divididos en distintos momentos del lla-
mado proceso de políticas”9 (2010: 12).
Sin embargo, cuando esta dicotomía entre ciencia y política no se corres-
ponde y una trata de prevalecer sobre la otra, regularmente se toman deci-
9 Es importante no confundir el análisis de las políticas públicas con el estudio del proceso
de las políticas públicas. Este último es una herramienta heurística para comprender, explicar
y organizar el análisis de las políticas públicas.
siones que no son factibles o que son absurdamente costosas; o, al contrario,

cuando a los decisores no les importan las consecuencias políticas que pue-
den provocar sus decisiones técnicamente fundadas, el resultado puede ser
desastroso.
Repensar la dicotomía de las políticas públicas en un contexto de calidad
de la democracia que exige soluciones efectivas y eficientes es muy impor-
tante, y más aún cuando han transcurrido casi siete décadas desde que se
comenzó hablar del término políticas –policy–. Desde entonces, el análisis de
las políticas públicas se ha ganado un lugar en las ciencias sociales como un
campo de estudio encargado de analizar cómo los gobiernos toman decisiones
para solucionar problemas públicos y cómo implementan estas decisiones.
De origen, las políticas públicas emergieron en un contexto de crisis in-
telectual sobre “cómo crear una integración entre los objetivos y métodos de
la acción pública y privada” (Lasswell, 1951: 79). Para Lasswell, la especia-
lización de la filosofía, así como la de las ciencias sociales y naturales, más
las tendencias de la vida moderna al aislamiento y la división, son fuerzas
centrífugas que han obstaculizado la modulación entre la ciencia y la política.
Para Subirats, por ejemplo, el término policy debe diferenciarse del térmi-
no política (politics), “con el que se acostumbra designar las interacciones y
conflictos entre los actores políticos más tradicionales que pretenden acceder
al poder legislativo o gubernamental, respetando las reglas constitucionales e
institucionales” (2008: 37).
Frente a esta problemática de su tiempo, Lasswell estableció una orienta-
ción hacia el desarrollo del estudio científico de las políticas.10 Convencido
de la asociación entre la teoría y la práctica como dos pilares que soportarían
la racionalidad de las decisiones públicas, propuso la doble dimensión de las
políticas, que “por una parte se interesa en el proceso de la política y por la
otra en las necesidades de inteligencia de este proceso” (1951: 80).
El contenido específico de la orientación hacia las políticas fue llamado
“ciencias de políticas” (Lasswell, 1951: 81) y ponía énfasis en el proceso de
toma de decisiones, dotándolo de racionalidad e inteligencia. En este sentido,
el autor sentenció que
10 De acuerdo con Lasswell, “la palabra política (policy) ha sido usada con frecuencia para
designar las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” (1951: 83).
Democracia • 35
Nos hemos vuelto más conscientes de que el proceso de la política (policy

process), de su elaboración y realización, es objeto de estudio por derecho
propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de
las decisiones. Se ha venido así desarrollando una orientación hacia las políti-
cas (policy orientation), que atraviesa todas las especializaciones establecidas
(1951: 80).
En este sentido, las políticas públicas requieren una multidisciplinariedad de

disciplinas para solucionar problemas públicos. Para su elaboración, sigue un
proceso que ha encontrado diferentes expresiones, según la cultura y los con-
ceptos determinantes de los gobiernos. La primera clasificación por “etapas”
que se estableció fue la propuesta por Lasswell en 1971, que posteriormente
llamó el proceso de decisión y que consistía en siete etapas: 1) Información,
2) Recomendación, 3) Prescripción, 4) Invocación, 5) Aplicación, 6) Valora-
ción y 7) Término.
Como se puede observar, Lasswell hizo una gran aportación al diseñar la
estructura en donde descansarían las ciencias de política; sin embargo, “to-
davía carecemos de una preimagen exhaustiva y suficientemente concreta de
ésta [ciencia] como un área integrada de conocimiento, investigación, ense-
ñanza y profesionalización” (Dror, 1971: 119). Y aunque actualmente existe
una reivindicación de la política pública, ésta tiene limitaciones que le fueron
conferidas históricamente desde su nacimiento.
En otras palabras, el momento en el que surgen y se desarrollan las cien-
cias de política está marcado por la amplia intervención del Estado y su rol
como barrera a las presiones externas de todo tipo; por tanto, las políticas
públicas estaban “centradas en proporcionar asistencia social (safety nets)
y servicios básicos [completamente insuficientes] para lograr un desarrollo
social y económico equilibrado” (Dror, 1971: 119).
Por ello, el estudio de los problemas públicos en un mundo en constante
cambio es una hazaña y el reto de cualquier investigador del campo del policy
sciencie. Sabemos que todas las sociedades del mundo se han enfrentado a di-
versos problemas de esta índole, y que en las últimas décadas estos problemas
han cobrado dimensiones globales e incluso se han acentuado como resultado
del proceso de globalización; no obstante, y a despecho del proyecto original
de Harold D. Lasswell,11 quien se incluía en una sociedad propia de Occidente

que “reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por
la razón” (Aguilar, 2003: 39), en la actualidad las políticas no han logrado
construir modelos para anticiparse a los cambios del entorno, convirtiéndose
en una asignación pendiente.
Prosiguiendo con lo anterior, la noción que está presente en el trasfondo
del desarrollo de las políticas públicas es la idea de que cualquier problema
humano puede resolverse aplicando la razón y el conocimiento. Lasswell se
circunscribía a la idea de que el científico debía ocuparse de problemas socia-
les poco atendidos y fundamentales, sin abandonar la objetividad. De hecho,
estructuró la ciencia de políticas conforme al arquetipo neopositivista: desa-
rrollando técnicas de observación precisas y desagregando las hipótesis en
variables susceptibles de cuantificación matemática.
La importancia de las políticas públicas estriba en su capacidad para resol-
ver problemas y “estudiar qué hacen los gobiernos, por qué lo hacen y cuál es
su efecto (Dye, 1976: 1 en Parsons, 2009), lo que exige evitar una perspec-
tiva uniforme y echar mano de una variedad de enfoques y disciplinas. Las
políticas públicas, en este sentido, se encargan del estudio y análisis de “lo
público y sus problemas”; es decir, de la forma en que se definen y construyen
cuestiones y problemas públicos, y cómo llegan a la agenda de los gobiernos”
(Dewey, 1927).
En la Figura 1 se muestra el proceso de elaboración de la política pública
incluyendo sus etapas, definición del problema público, construcción de la
agenda, diseño o formulación, construcción de alternativas, implementación
y evaluación.
11 En 1951 apareció el proyecto original del policy sciencie o “ciencias de políticas” en un
artículo de Harold D. Lasswell titulado de “The Policy Orientation”. En este trabajo pionero
se exponía que el objeto principal de las ciencias de políticas sería contribuir a la mejora de las
decisiones públicas a largo plazo. Según Lasswell, esta ciencia se define como “el conjunto de
disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas,
de la recopilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los proble-
mas de políticas en un periodo determinado” [N. del A. Lasswell, 1951: 3-15].
Democracia • 37
Figura 1
Una mirada al proceso de la política pública
Produce
Formación de la agenda Agenda de Gobierno

Conduce a
Formulación y legiti- Produce Las proposiciones de la

mación de la política política (fines, metas y
(programas) medios de efectuación)
Conduce a
Produce
Implementación de la
política Acciones de política
Conduce a
1. Efectos de la política
2. Evaluación de los efectos
3. Decisiones sobre el futuro de la política (programas)
Fuente: Elaboración propia con datos de S. C. Patterson, R. H. Davison y R. B. Ripley. A more

Perfect Union: Introduction to American Goverment, 3ª ed. Dorsey Press, Homewood, Illinois,
1985, en Luis F. Aguilar Villanueva. Problemas públicos y agenda de gobierno. Colección
Antologías de Política Pública 3, 1ª reimpresión. Miguel Ángel Porrúa, México, 2003, p. 22.
En este sentido, Lasswell subraya que el contenido específico de la orien-

tación hacia las políticas pone énfasis en el conocimiento y el proceso de toma
de decisiones, dotándolo de racionalidad e inteligencia. Argumenta que “se ha
venido así desarrollando una orientación hacia las políticas –policy orienta-
tion– que atraviesa todas las especializaciones establecidas”.
Dicha orientación tiene una doble dimensión:
1. El conocimiento en o knowledge in que se ocupa del análisis en y para el

proceso de las políticas públicas. Este análisis incorpora teorías de distin-
tas disciplinas con el fin de explicar, corregir y mejorar el proceso de toma
de decisiones. Para Parsons, “comprende el uso de técnicas de análisis,
investigación y propugnación en la definición de los problemas, la toma
de decisiones, la evaluación y la implementación”.
2. El conocimiento de o knowledge of se ocupa del conocimiento acerca de
la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes,
cómo definen los problemas públicos, cómo un problema público se inser-
ta en la agenda, cómo se formulan las políticas públicas, cómo se toman

las decisiones y cómo se implementan y evalúan; estas son preguntas que
hacen referencia al objeto de estudio de esta dimensión (1951: 32).
Para Aguilar, el conocimiento de “alude a la tarea de conocer el proceso de

decisión de la política, así como de hecho sucede. Es una empresa de teoría
positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, ex-
plicaciones del proceso por medio del cual un sistema político dado –y en
especial el gobierno– elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos
públicos” (2003: 52).
Hasta aquí se puede señalar que la doble dimensión de las políticas pú-
blicas representa dos caras distintas de una misma moneda, ya que desde el
comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en dos corrientes: “De inmedia-
to, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento normativo-
técnico y, por ende, en el análisis y diseño de la política, se separaron de los
que (inter) disciplinariamente se interesaban también en el proceso decisorio
pero exclusiva o primordialmente para entender la manera como se tomaban
de hecho las decisiones” (Aguilar, 2003: 58).
La principal crítica que se le puede hacer a la doble dimensión de las po-
líticas públicas de Lasswell, y no es poca cosa, reside en el hecho de haber
dividido la disciplina en dos corrientes –aunque ese no fuera el propósito de
Lasswell–: 1) el análisis técnico-normativo del proceso de las políticas pú-
blicas –policy analysis– y 2) el uso de conocimientos analíticos en y para la
formulación e implementación de políticas públicas –policy sciences–.
Sin embargo, hoy en día los criterios técnicos-normativos han definido por
mucho al análisis de las políticas públicas, lo que ha traído como consecuen-
cia una crisis disciplinaria del campo que puede provocar en un futuro que el
análisis de las políticas públicas no pueda abordar exitosamente su objeto de
estudio, que es la definición y la búsqueda de soluciones a los problemas pú-
blicos, a partir del uso de múltiples enfoques y de métodos de investigación,
divididos en distintos momentos del proceso de las políticas públicas.
Desafortunadamente, el policy analysis ha ganado terreno en detrimento
del policy sciences, que es igual a decir que hoy en día es más valorado el
conocimiento de la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de
los gobernantes, que el conocimiento en y para el proceso de las políticas
públicas.
Para finalizar, las políticas públicas, ya sea como ciencia, campo de estudio
o técnica, enfrentan un gran desafío que hasta el momento no ha encontrado
Democracia • 39
una solución. Según Bazua y Valenti, “no sólo son inadecuadas las políticas
hasta ahora diseñadas, sino, más grave aún, crecientemente lo es además el
actual esquema de instituciones políticas y de políticas con que se enfrentan
tales problemas” (1993: 27).
Para Cohen y Franco, la importancia de las políticas públicas radica en que
“no sólo [pueden] mejorar las condiciones de vida de la población, sino [que]
también contribuyen a asegurar el crecimiento económico futuro” (2006: 7).
Entonces, ¿por qué no se registran mejoras evidentes en los indicadores so-
ciales?, ¿por qué no encontramos mejores diseños de políticas y programas
públicos? o ¿por qué las políticas públicas no han resuelto los problemas que
más aquejan a la sociedad? Todas estas preguntas son pertinentes, aunque la
solución se encuentra en la capacidad de análisis de las políticas públicas para
articular adecuadamente el componente político y técnico, en un contexto de
gobernanza y calidad de la democracia. Este es otro aspecto por el cual el
ámbito substancial de la democracia y las políticas públicas se estrechan más
en su relación o vínculo.
Para cerrar estas ideas, véase cómo esquemáticamente puede representarse
la democracia procedimental:
Democracia procedimental
Parlamentos y tribunales dictan

El método para la Joseph Alois instrumentos, sanciones e
Benjamín
toma de decisiones Schumpeter incentivos jurídicos
Barber
Instituciones básicas
los que dan lugar a Robert Leonardo Compromiso de
Alan Acepciones reconocimiento
una democracia asequibles de la Morlino
Dahl a las reglas aceptadas
democracia colectivamente
(Procedimental)
Luigi
Norberto Ferrajoli La condición de la
Reglas para Bobbio democracia son
decisiones colectivas las reglas
Jürgen Guillermo
Habermas O’Donnell
Mínimo
Procedimental La legalidad o
para su garantía rule of law
Fuente: Figueroa, 2017: 46.

Estado de derecho12
En este apartado, la concepción de Estado de derecho se tomará desde una

perspectiva relacionada con el régimen democrático, con el fin de lograr
una mejor compresión de él para un lector cuya formación no es jurídica.
El Estado de derecho ha existido siempre, incluso en regímenes de gobier-
no no democráticos; sin embargo, la tesitura o matiz que aquí se le atribuirá
estará dentro de un sistema democrático.
Estado de derecho o rule of law, además del reforzamiento de normas
legales, se refiere al principio de la supremacía de la ley y supone al menos
la capacidad para hacer que las autoridades respeten las leyes, que sean de
dominio público, universales, estables y precisas no retroactivas, característi-
cas fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para
la consolidación democrática. Hay a la par otras cualidades básicas, como el
control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial, aspecto
de suma importancia para que podamos hablar de un Estado de derecho de-
mocrático consolidado. Al hablar de instituciones, leyes estables y precisas,
hablamos de solidez, profesionalismo e imparcialidad como mínimo, tanto de
las propias instituciones como de sus integrantes.
El rule of law está enlazado con la libertad y la igualdad porque se refie-
re al respeto de todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan
los derechos y su concreta realización, empezando por la norma suprema,
es decir, la Constitución. Ninguna libertad, igualdad o responsabilidad son
posibles en la práctica si el respeto a la ley no se traduce en eficiencia y efica-
cia de las decisiones de las instituciones de gobierno y de la administración.
Más allá de los problemas de opción institucional, decidir y realizar políticas
de calidad democrática tiene como presupuesto ineludible precisamente esta
dimensión –la del Estado de derecho–, cuya ausencia haría que todo lo demás
fuera superfluo (Morlino, 2009: 189). Aunque esté presente en grados y for-
mas diversas, el rule of law relevante para el análisis de la “buena” democra-
cia debe caracterizarse además por
– La aplicación erga omnes de un sistema legal, incluso supranacional, que

garantice los derechos y la igualdad de los ciudadanos;
12
Con matices y objetivos distintos, una versión preliminar de los siguientes apartados se
puede encontrar en Figueroa, 2016.
Democracia • 41
– La consecuente ausencia, también en el nivel local, de áreas dominadas por

organizaciones criminales;
– La ausencia de corrupción en los aparatos políticos, administrativos y
judiciales;
– La existencia de una burocracia civil, central y local, competente, eficiente
y universalista en la aplicación de las leyes, responsable en caso de error;
– La existencia de fuerzas de policía eficientes y respetuosas de los derechos
y las libertades existentes y efectivamente garantizadas;
– El acceso igual y fácil de los ciudadanos a la justicia en caso de contencio-
sos entre individuos privados o entre éstos y las instituciones públicas;
– Una duración razonable del proceso penal y del contencioso civil o admi-
nistrativo;
– La completa independencia del juez o del tribunal de cualquier influencia
del poder político (Morlino, 2009: 191; el subrayado es nuestro).
Para cada uno de estos puntos relativos a la aplicación eficiente del sistema
legal y la resolución equitativa de los problemas contenciosos dentro del mis-
mo, existen diversos análisis cualitativos y cuantitativos y sus correspondien-
tes datos que se pueden señalar y analizar caso por caso, utilizando técnicas
cualitativas principalmente. En su conjunto, así resulta posible reconstruir
para cada caso las características principales y el grado de rule of law exis-
tente en un determinado país.
Otra acepción de rule of law la podemos encontrar en Maravall, quien
sostiene que una definición mínima se refiere a la aplicación de leyes que (i)
hayan sido promulgadas y aprobadas siguiendo procedimientos preestableci-
dos; (ii) que no sean retroactivas, sino generales, estables, claras y ordenadas
jerárquicamente, y (iii) que se apliquen a casos particulares por tribunales in-
dependientes del poder político y accesibles a todos, cuyas decisiones respon-
dan a requisitos procedimentales, y que establezcan la culpabilidad mediante
el proceso ordinario (Maravall, 2002). Teniendo la idea clara del Estado de
derecho y su ejercicio efectivo dentro de la democracia, podemos observar
cómo la política ha tomado cauces en el ámbito jurídico, así como sus propias
reglas lo establecen.
En este sentido, se ha presentado la continua y muy difundida tentación de
los políticos de usar la ley contra los adversarios cuando, por ejemplo, la opo-
sición está condenada a serlo durante mucho tiempo y no tiene oportunidad
de una victoria electoral, o cuando el gobierno ve en la intervención de los
jueces un modo para fortalecerse contra la oposición (Morlino, 2009: 192); en
otras palabras, se trata de utilizar la aplicación de la ley como una auténtica

“arma política”, como lo sostiene Maravall. Existe también una tendencia cre-
ciente entre los ciudadanos individuales, o más aún entre grupos económicos,
a recurrir a la ley para hacer valer sus intereses. Así es como se ha produci-
do una “juridización” o judicialización de las democracias contemporáneas
puesta de manifiesto por muchos estudiosos (Guarnieri y Pederzoli, 1999).13
En contraste con lo anterior, en casi todas las democracias tanto de Europa
como de América Latina se pueden hallar actitudes encontradas o desafiantes
contra el rule of law –incluso demasiado presentes en el sector empresarial–,
que ven las leyes como impedimentos dañinos para sus propios intereses
y que, por tanto, no hay que respetar y, por si fuera poco, tratar de superar
o evadirlas: como dice el refrán italiano “fattala legge, trovato línganno”14
(Morlino, 2009: 193). México no es la excepción ante estas consideraciones
que, incluso, se han exacerbado en los últimos años. Aun cuando los conflic-
tos políticos se dirimen en el ámbito judicial, este último ha dejado espacios
de crítica fuerte por su papel desempeñado en la toma de decisiones sobre lo
político y, sobre todo, en relación con la democracia.
Cuando una democracia cuenta con un Estado de derecho fuerte que apli-
ca la ley de acuerdo con sus fines y principios para los cuales fue hecho, e
independiente del ámbito político, se habla de una democracia con calidad.
Sucede lo contrario cuando una institución y sus integrantes no son eficientes
para llevar a cabo la tarea de la ejecución de las normas que las reglas del
juego democrático han establecido, sobre todo, en su ejercicio, acordes con
los principios democráticos.
La gran mayoría de los marcos jurídicos no son perfectos, de hecho, no los
hay así; no obstante, sí podemos aspirar a tener un conjunto de instituciones
y, principalmente, de profesionales y expertos en la ejecución e interpretación
del marco legal para perfeccionar y evitar problemas por las imperfecciones
que puedan existir en las leyes al momento de hacer efectiva la legislación.
La consecución de esto coadyuvará en mucho a la consolidación, el fortaleci-
miento y desarrollo de la democracia y su calidad, a la cual todos aspiramos,
para llegar a cumplimentar en la realidad uno de los tantos conceptos de de-
mocracia: la satisfacción de casi todos sus ciudadanos, como mencionan Dahl
y otros autores aquí apuntados.
13 Para adentrarse en este tema, en estos autores se puede ver la postura argumentativa acerca
del fenómeno de la judicialización de la política en las democracias actuales.

14 “Hecha la ley, hecha la trampa”, sería el equivalente de este refrán en castellano.
Democracia • 43
En el sistema jurídico de un Estado democrático de derecho existe una

serie de instituciones que están directamente relacionadas con el régimen de-
mocrático en el cual todo el mundo está sujeto al imperio de la ley y de la au-
toridad de una o más instituciones; el sistema legal se centra, en el sentido de
que nadie debe estar por encima o más allá de sus reglas (leyes). Nadie, ni si-
quiera el funcionario de más alto rango, está por encima de la ley (O’Donnell,
2004: 32-46), característica muy relacionada con el constitucionalismo libe-
ral democrático o la democracia constitucional que, desde sus inicios, han
estudiado en las democracias contemporáneas. El siguiente apartado revisa,
brevemente, este análisis y línea de argumentación.
En términos de O’Donnell, no sólo se trata de tener una legislación apro-
piada sino también de una red de instituciones estatales que converjan para
asegurar la eficiencia y eficacia del sistema legal que el sistema democrático
requiere para su óptimo funcionamiento. La debilidad de las instituciones en
este tipo de Estados es una de las características más perturbadoras de la ma-
yoría de los países de América Latina. Algunas fallas en el Estado de derecho
pueden ser, según O’Donnell:
Fallas en la legislación vigente. A pesar del progreso realizado recientemente,

aún existen leyes, criterios judiciales y disposiciones administrativas que con-
travienen principios y disposiciones en el orden normativo superior, cuando
no se tiene una visión o lectura amplia tanto de la interpretación de la ley como
de la democracia, que a menudo violentan todo el sistema legal e institucional.
Fallas en la aplicación de la ley. La multiplicidad de formas que tiene este
aspecto incluso en las democracias más avanzadas es importante, en donde los
privilegiados logran eximirse de la ley. Hay una vieja tradición latinoameri-
cana de hacer caso omiso o torcer la ley para favorecer a los más fuertes. Por
ejemplo, en Argentina un turbio hombre de negocios dijo que ser poderoso es
tener (legalmente) impunidad; a su vez, expresó un sentimiento generalizado
en el que cumplir con la ley voluntariamente es algo que sólo a los imbéciles
se les ocurre y más bien es una señal de debilidad social. Aquí se detecta la
obstinada negativa de los privilegiados y de aquellos que tienen poder, de
someterse a los procedimientos administrativos normales, sin hablar de la im-
punidad con la que actúan no con poca frecuencia.
Fallas en las relaciones entre las agencias estatales y los ciudadanos co-
munes. Este defecto está relacionado con el anterior, en el sentido de que el
ciudadano común ve con lejanía la posibilidad de ser tratado de forma igua-
litaria que otro ciudadano con poder. Se le atiende de distinta manera; sin
embargo, se atreve a acercarse a estas burocracias no como un portador de

derechos, sino como un suplicante pidiendo favores.
Fallas en el acceso a la justicia y un proceso justo. Teniendo en cuenta
los anteriores comentarios, no voy a dar más detalles sobre este tema, que
ha resultado ser muy molesto, incluso en países altamente desarrollados. En
la mayoría de los países de América Latina, el poder judicial es demasiado
distante, incómodo, caro y lento para los pobres y vulnerables, incluso el solo
hecho de intentar acceder a él.
Defectos debido a la anarquía pura. Esto se relaciona con confundir fre-
cuentemente al Estado con su aparato burocrático. En la medida en que una ley
es promulgada por el Estado y respaldada por éste, y como las instituciones del
Estado se supone actúan de acuerdo con las normas legales vigentes, entonces
se debe reconocer que el sistema legal es parte constitutiva del Estado; sin
embargo, hay diferencias y deficiencias importantes entre lo que estipula el
sistema legal y el actuar de las instituciones.
Además de todo esto, existe la evidencia de que las deficiencias menciona-
das han sido fomentadas por la clase política mediante coaliciones electorales
ganadoras, incluyendo candidatos de las áreas de la iniciativa privada de forma
perversa, en el sentido que he referido líneas arriba (O’Donnell, 2004: 32-46).
La primera falla mencionada se refiere a la existencia de criterios por parte de

aquellos encargados de la aplicación de la ley (en este caso son los jueces),
cuando adoptan interpretaciones que contravienen normas de orden superior
a la ley que se observa en el caso concreto; esto es, que sus decisiones llegan
incluso a violentar la Constitución y sus principios, lo cual muestra, como
señala el autor, la falta de conocimientos tanto de la ley en una democracia
como de una cultura jurídica, y que además resulta en la violación a todo el
andamiaje jurídico del sistema democrático, derivado de todas estas fallas,
como lo señala Ferrajoli.
La segunda falla tiene que ver con la cultura de la legalidad y jurídica de
los encargados de velar por el respeto y la aplicación de las leyes, en el sentido
de que tanto los competidores en la arena electoral como los encargados de
aplicar la ley hacen todo lo posible por evitar su cumplimiento con acciones
que en no pocas ocasiones se prestan a interpretaciones, como fraude a la letra
o espíritu de la ley, como su contravención directamente, ya sea, como dice
el autor, para favorecer a los más fuertes o bien haciendo interpretaciones que
no están acordes con la norma suprema. Todas estas fallas no abonan para el
Democracia • 45
fortalecimiento de la democracia y menos para su desarrollo y calidad que se

pretende.
Constitucionalismo y democracia
Los orígenes del constitucionalismo (así como de la democracia) se pueden

encontrar desde la antigua Grecia. Incluso la forma directa de la democracia
que se practicaba en la Atenas clásica se había impuesto restricciones a sí
misma de acuerdo con el espíritu del constitucionalismo. Es decir, la nueva
legislación o la toma de decisiones eran objeto de control por los nomothetai,
un grupo de personas elegidas por la Asamblea, con facultades para aprobar o
rechazar las leyes aceptadas o emitidas por ella misma (MacDowell, 1978, en
Elster y Slagstad, 2001: 34). Para Aristóteles, quien aportó el argumento
en favor del gobierno de las leyes al escribir que “La ley es la razón sin pa-
sión”, el gobierno de las leyes era el mejor siempre y cuando éstas fueran
buenas, es decir, que estuvieran orientadas hacia el bien común (Aristóteles,
1988). De forma similar se pronunció Platón en su célebre apartado sobre las
leyes, donde expresó su preferencia por el gobierno de las leyes, ya que de
ello dependía la salvación del Estado (Platón, 1992).
Se puede decir que el constitucionalismo es la compleja reelaboración del
ideal antiguo del gobierno de las leyes, en el cual se buscaba un gobierno a
partir de leyes, no de los hombres; esto es, el gobierno de los hombres contra
el gobierno de las leyes. Esta distinción ha servido durante mucho tiempo para
diferenciar el buen gobierno del malo (Bobbio, 1999: 157 y 193). El Estado
liberal y el constitucionalismo son una forma más acabada del ideal clásico
del gobierno de las leyes. Una vez establecida esta distinción, el liberalismo
se ha encargado de conciliar tanto las libertades como los límites del poder. El
imperio de la legalidad y la democracia corresponden a dos diferentes concep-
tos de libertad: el negativo, el cual hace a la libertad dependiente de moderar a
la autoridad; y el positivo, que la hace depender del ejercicio de la autoridad.
Asimismo, han quedado sujetas la libertad, la igualdad y la legalidad.15
Ahora bien, al hablar de constitucionalismo también se alude a la Consti-
tución, entendida ésta como el ordenamiento jerárquicamente superior den-
15 Para profundizar en el conocimiento y distinción de estos conceptos de libertad, véase

Berlin, 1969.
tro de una sociedad políticamente organizada (la norma suprema). Elster y

Slagstad señalan que las constituciones sirven a dos funciones sobrepuestas:
la protección de los derechos individuales y la limitación a ciertos cambios
políticos por parte de la mayoría. La Constitución es el marco de actuación de
los actores políticos. Una constitución delimita el poder y el eventual abuso
de las mayorías, es decir, protege al pueblo de la tiranía de las mayorías (Els-
ter y Slagstad, 2001: 13-14).
El constitucionalismo, por su parte, tiene la función de limitar el poder
político con la finalidad de proteger los derechos fundamentales individuales.
Para Slagstad, el propósito central del constitucionalismo liberal es institu-
cionalizar un sistema de mecanismos de defensa para el ciudadano frente al
Estado, lo cual se refiere al más amplio sentido de la creación de instituciones
(Elster y Slagstad, 2001:16). Nuevamente las concepciones de derechos han
hecho presencia con resultados evidentes en la actualidad.
Como se dijo anteriormente, la noción de Estado de derecho deriva histó-
ricamente de la tradición política y jurídica liberal, y reposa sobre dos pilares
fundamentales: la limitación de la acción gubernamental por medio de leyes
y la reivindicación de una serie de derechos y libertades fundamentales de
los ciudadanos. No es gratuito, por ello, que los modelos constitucionales
derivados de los principios liberales hayan buscado establecer con claridad
los límites del poder político respecto de los derechos individuales básicos, lo
cual conforma los derechos y libertades del individuo.
No es un hecho casual que el constitucionalismo esté estrechamente aso-
ciado con el Tribunal Supremo, aunque se debe enfatizar que los límites al
gobierno mayoritario van más allá de la revisión en el ámbito judicial. En
términos generales, se puede asociar la democracia con la Asamblea electa y
el constitucionalismo con el Tribunal Supremo; la tercera rama del sistema
político es el Ejecutivo. La Asamblea encarna la participación popular; el Tri-
bunal Supremo, las restricciones constitucionales, y el Ejecutivo materializa
la necesidad de acción (Elster y Slagstad, 2001: 36).
Desde el siglo xviii, las únicas constituciones designadas como tales han
sido aquellas que han incorporado en su cuerpo normativo las demandas de
libertad y que a su vez contienen garantías definitivas para estas libertades.
Según el constitucionalismo liberal, los gobernantes actúan sobre la base de
una ley o en nombre de la ley, es decir, el gobierno de la legalidad. Los go-
bernantes sólo gobiernan en el sentido de que siguen de manera competente
las normas positivas existentes (y vigentes): el fundamental principio de le-
galidad de toda actividad del Estado significa, en última instancia, que no
Democracia • 47
habrá más gobierno o mando, porque sólo se aplicarán unas normas imper-
sonalmente válidas. “La legitimidad del Estado liberal se basa en la general
legalidad del ejercicio del poder; esto es: que el imperio de la ley, interpre-
tado liberalmente, implica sencillamente que todas las acciones del Estado y
por ende de sus instituciones deben ser legales (sobre la base de la ley)”
(Slagstad en Elster y Slagstad, 2001: 132-134).
El propósito central del constitucionalismo liberal es, como ya se men-
cionó, por un lado, institucionalizar un sistema de mecanismos de control del
poder del Estado, y, por otro, otorgar defensas al ciudadano frente al poder
del Estado. En esta tesitura, las instituciones consisten en una serie de prohi-
biciones y frenos con respecto al Estado, un sistema de garantías de la libertad
del ciudadano y uno de limitaciones al poder del Estado. Lo que está en juego
en cualquier proceso de democratización son las garantías, que sólo pueden
ser institucionales y legales (Przeworski en Elster y Slagstad, 2001: 100). Re-
iteramos, el vínculo, al menos tanto jurídico como político entre democracia
y Estado de derecho, son los derechos humanos o derechos fundamentales.
He aquí un esquema para evidenciar esto:
DDHH
D
e
m
o
c
r
a
c
i
a
Estado de derecho
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión teórica aquí realizada.
A mayor protección, garantía y potencialización, ejercicio efectivo de los

derechos y las libertades, mayor limitación o frenos al ejercicio del poder del
Estado, mayor legalidad y constitucionalidad de todas las actuaciones públi-
cas y del poder público, mayor será el Estado de derecho, la democracia y los
derechos y libertades.
En este sentido se mezclan o entrelazan, como se advirtió en el aparta-
do anterior, el constitucionalismo y la democracia. Por ejemplo, Przeworski
señala que la democratización es un proceso por medio del cual se someten

todos los intereses de los diferentes grupos políticos de la sociedad a la com-
petencia, a una incertidumbre institucionalizada. El poder es devuelto de un
grupo de personas a un conjunto de reglas. La transición será a la democracia
si se satisfacen estas dos condiciones: 1) el desmantelamiento del antiguo
aparato del poder autoritario y 2) que las nuevas fuerzas políticas opten por
unas instituciones democráticas como marco en el cual competirán por la
realización de sus intereses (Przeworski en Elster y Slagstad, 2001: 92-93).16
La democracia ha creado reglas e instituciones para garantizar la libertad,
la igualdad, los derechos fundamentales y los intereses políticos de las comu-
nidades políticamente organizadas. En esta dinámica en la que las sociedades
son cambiantes, las reglas estarán bajo presión y la tendencia a ejercer el
poder será mayor, lo que significa que la tendencia humana a seguir las reglas
establecidas está, hasta cierto punto, históricamente condicionada. De esta
línea de razonamiento se sigue que la real posibilidad de alterar las leyes tam-
bién está, hasta cierto punto, históricamente condicionada (Sejersted en Elster
y Slagstad, 2001: 172-173). Por ello, la razón de ser de las instituciones y de
las leyes en todo tipo de régimen que se denomine democrático es el apego
a las mismas, y éstas a los principios de la democracia.
En la democracia, como actualmente la conocemos, se interrelacionan los
ámbitos político y jurídico para su mejor desempeño y garantía de control del
poder, de la libertad y la igualdad; ambos son pilares indispensables en las
democracias actuales, como Ferrajoli y otros autores apuntan. A su vez, si
las democracias consolidadas buscan mejorar su calidad necesitan de institu-
ciones fuertes y leyes óptimas, y de una burocracia profesionalizada, eficiente
y eficaz que permita el ejercicio de los objetivos y fines del sistema democráti-
co, como lo señalan Morlino, O’Donnell, Przeworki y otros autores. Respecto
a ello, han derivado estudios que tanto en el ámbito de la teoría política como
en el del derecho han tomado caminos de análisis que no se entremezclan, aun
cuando tienen puntos de origen y de referencia comunes. Sin embargo, actual-
mente, con la dinámica de las democracias más avanzadas, varios autores han
16 Es menester puntualizar que no todos los teóricos o estudiosos tanto de la democracia

como del constitucionalismo han hecho estos cruces correspondientes, ya sea en tesituras como
las transiciones hacia regímenes democráticos o bien en las democratizaciones. Actualmente se
han retomado estos análisis en dichos ámbitos de estudio como el denominado constituciona-
lismo democrático o la democracia constitucional, como la utiliza Ferrajoli.
Democracia • 49
retomado investigaciones en las que utilizan ambos campos de conocimiento

o disciplinas para conformar trabajos integrales.
Como ya hemos visto, tanto la democracia como el constitucionalismo,
o bien el ámbito jurídico de un sistema político, se relacionan estrechamente
en donde ambos realizan un papel importante en una sociedad políticamen-
te organizada. En este sentido, se sostiene que en una democracia constitucio-
nal todos sus integrantes, sean personas físicas o morales, están contemplados
dentro de la ley; esto es, todos los sujetos deben estar regulados y nada puede
estar fuera o exento de la legislación, y más cuando se trata de grupos que se
desenvuelven en el terreno político y/o electoral. Para ello existen institucio-
nes y un cuerpo normativo en el que se garantiza, por un lado, el ejercicio de
los derechos políticos, las libertades, la igualdad, la equidad y otros valores
democráticos como la transparencia, legalidad, etc.; y por el otro, la plena ob-
servación de los derechos fundamentales y el control del abuso en el ejercicio
del poder. Todo lo anterior en un sistema que pretenda llamarse democrático.
Constitución
Iniciemos con el contenido etimológico del término “constitución”. Éste se

compone de dos vocablos del latín: cum, que significa ‘con’, y statutere, que
significa ‘establecer’, lo cual se puede traducir como “forma o manera de
establecer las reglas de funcionamiento y distribución del poder público”
(Quisbert, 2012: 3). Para la Real Academia Española, “constitución” viene de
constitutĭo, –ōnis, y le atribuye ocho significados, de los cuales sólo mencio-
naremos dos porque son los que se relacionan con el tema que aquí tratamos:
1) acción y efecto de constituir y 2) ley fundamental de un Estado que define
el régimen básico de los derechos y libertades de los ciudadanos y los poderes
e instituciones de la organización política.17 Lo anterior, así estipulado, no
dice mucho sobre la Constitución, lo que hace necesario considerar las dife-
rentes nociones que ha recibido dicha palabra.
El término “constitución” se ha empleado tanto en el lenguaje jurídico
como en el político, con una innumerable variedad de significados que a su
vez han tenido diversas acepciones y matices. Sin embargo, no se pretende
17 Véase <http://lema.rae.es/drae/?val=constituci%C3%B3n> (consultado el 3 de septiem-

bre de 2013).
aquí hacer un inventario completo al respecto, pues no es el objetivo de este

trabajo, por lo que sólo distinguiremos cuatro concepciones básicas, con base
en Guastini:
a) en una primera concepción, ‘Constitución’ denota todo ordenamiento po-

lítico de tipo ‘liberal’;
b) en una segunda acepción, ‘Constitución’ denota un cierto conjunto de nor-
mas jurídicas: grosso modo, el conjunto de normas –en algún sentido fun-
damentales– que caracterizan e identifican todo ordenamiento;
c) en una tercera acepción, ‘Constitución’ denota –simplemente– un docu-
mento normativo que tiene ese nombre (o un nombre equivalente);
d) en una cuarta acepción, en fin, ‘Constitución’ denota un particular texto
normativo dotado de ciertas características formales, o sea, de un peculiar
régimen jurídico (2007: 15-16).
La primera tiene una connotación dentro de la filosofía política que enmarca

un ordenamiento estatal de tipo liberal –o bien, liberal-garantista18–, lo cual
significa que se trata de un ordenamiento en donde la libertad de los ciudada-
nos está asegurada y hay una clara división del poder político. Al respecto, po-
demos rescatar el Artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1789, en donde se asentó lo siguiente: “Una sociedad en
la que no esté asegurada la garantía de los derechos ni reconocida la división
de poderes, no tiene Constitución” (Guastini, 2007: 16).
Lo anterior, evidentemente, se puede concebir como un límite al poder po-
lítico. Así que, en su aspecto liberal, podemos decir que los Estados liberales
son Estados constitucionales, lo contrario sería Estados despóticos; en ellos,
la palabra “constitución” adquiere su significado si y sólo si, en palabras de
Guastini, se satisfacen dos condiciones: a) por un lado, que estén garantiza-
dos los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con el Estado, y b) por
otro, que los poderes del Estado –ejecutivo, legislativo y jurisdiccional– estén
divididos y separados (Guastini en Carbonell: 17).
La segunda se ha usado generalmente para designar un conjunto de normas
“fundamentales” que identifican o caracterizan a un ordenamiento jurídico.
18 Esta dicotomía, si bien no es nueva desde el punto de vista del derecho, dentro del ámbito
de la Ciencia Política se puede encontrar como constitucionalismo (Bobbio y Matteucci, 1996).

Democracia • 51
Ahora bien, podemos entender que son normas que disciplinan la organiza-
ción del Estado y el ejercicio del poder estatal, o bien, normas que disciplinan
las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, o aún más, normas que dis-
ciplinan la legislación, es decir, normas que establecen la creación tanto de
órganos del Estado y el ejercicio del poder de éstos, así como la formación
de otras leyes –esto último, muy particularmente en la tesitura de Kelsen–.19
Para completar la idea del párrafo anterior, Lassalle, por ejemplo, en un
aspecto similar al de Kelsen, alude que para considerar una ley como funda-
mental es necesario:
1º. Que la ley fundamental sea una ley que ahonde más que otras leyes comu-
nes, como ya su propio predicado de ‘fundamental’ lo indica.
2º. Que constituya –pues de otro modo no merecería llamarse fundamental–
el verdadero fundamento de las otras leyes: es decir, que la ley fundamen-
tal si realmente pretende ser acreedora a ese nombre, deberá informar y
engendrar las demás leyes ordinarias basadas en ella.
3º. Pero las cosas que tienen un fundamento no son como son por antojo, pu-
diendo ser también de otra manera, sino que son así porque necesariamente
tienen que ser.
[…] Aquí obra la ley de la necesidad y no de otro modo (Lassalle, 2001: 58-
59. Las cursivas son nuestras).
A esto, para acotar la cita anterior, en la teoría general del derecho se le conoce
como las fuentes del derecho y su respectiva jerarquía; además, es fundamen-
tal porque profundiza más que cualquier otra ley y es la suma de los factores
reales de poder en una sociedad determinada. Con respecto a la jerarquía, lo
veremos en el apartado de derecho constitucional más adelante. Asimismo,
debemos tomar en cuenta que toda constitución e incluso el mismo Estado,
en el sentido moderno, es de corte liberal. Sobre ello, el eje rector de fondo en
este tema es el liberalismo.
A la Constitución también se le conoce como “ley fundamental”, “ley o
norma suprema” o “carta magna”. Este último término se debe a los primeros
pactos entre el Príncipe y los súbditos –o vasallos o estamentos–, que datan
19 Para abundar más sobre estas posturas de vital importancia para la creación de las leyes
y de los órganos del Estado, véase Kelsen, 1996.

de 1215 y que eran llamados cartas magnas, en donde se otorgaban por escri-
to convenios y algunos derechos (Schmitt, 1996: 83-84). Incluso, el primer
ejemplo de una Constitución es la de 1653 –Cromwell–. En este caso, la
palabra fundamental significaba –y ahora también– permanente e invariable,
pese a los cambios políticos o lo que fuese, tanto en el parlamento como en
el gobierno (Schmitt, 1996: 29-38). El avance que han tenido las distintas de-
nominaciones va desde un pacto político hasta una norma fundamental, como
veremos en el desarrollo de este trabajo.
Para que una norma fundamental se diferencie de otra norma ordinaria, es
preciso que ésta sea creada por un órgano especial diferente del legislativo
común, y declarada de forma solemne; que indique su supremacía hacia el
resto de las demás normas; que exprese valores y principios que impregnen
todo el ordenamiento y a los derivados de éste, así como a las instituciones
que emanen de dicha norma. Igualmente, debe determinar lo que se denomi-
na la forma de Estado, la forma de gobierno y la producción normativa, y un
procedimiento específico para reformarla o modificarla que se diferencie de
la modificación de las demás normas; además de, como ya mencionamos, los
derechos de los ciudadanos y los límites al ejercicio del poder del Estado.20
Es importante que lo anterior esté plasmado en una Constitución para po-
der diferenciarla de todo documento normativo tal como el concepto lo enun-
cia; de lo contrario, sólo estaríamos hablando de un instrumento legal como
cualquier otro sin diferencia jerárquica alguna, o llamarle con otro nombre
equivalente sin otra especificación que la diferencie, como solemnidad, su-
premacía o forma especial de modificación, entre otros. Para ello, es necesa-
rio que dicho documento contenga ciertas características formales, como un
particular régimen jurídico, un límite al poder político, división de poderes,
estructura del Estado y los derechos y libertades ciudadanas, como mínimo.
Asimismo, la importancia de especificar un procedimiento especial para mo-
dificar una constitución con respecto a cualquier otra norma tiene la finalidad
20 Estas características se pueden encontrar en la vasta literatura que hay al respecto, como
en Paolo Biscarettí Di Ruffia, Introducción al derecho constitucional comparado, fce, México,

2006, pp. 499 y ss. Maurizio Fioravanti, Constitución, Trotta, Madrid, 2001, pp. 71 y ss. Teoría
del neoconstitucionalismo, edición de Miguel Carbonell, Trotta-iij-unam, Madrid, 2007. Hans
Kelsen, Teoría general del derecho y del Estado, unam, México, 1996, pp. 129 y ss. Felipe
Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 2011, sólo por mencionar
algunas, ya que la literatura al respecto es amplísima.
Democracia • 53
de que todo aquello que en ésta se estipule no pueda ser modificado de forma
sencilla como en cualquier otra ley, sino que deba pasar por un proceso que
conlleve el consenso de una amplia mayoría, así como la permanencia y vi-
gencia de su contenido, aun cuando en la sociedad en la que se observe dicha
ley fundamental ocurran cambios importantes.
Ahora bien, para cerrar este apartado y dar pauta al ámbito del derecho,
centraremos a la Constitución en su aspecto más jurídico, por lo que retoma-
remos a uno de los teóricos más influyentes, Kelsen. Según éste, la Constitu-
ción puede ser observada en dos sentidos: material y formal. Esta afirmación
incluye las demás normas distintas a ella.
El primero está constituido por los preceptos que regulan la creación de
normas jurídicas generales y, especialmente, la creación de las leyes. Asi-
mismo, contempla la creación de los órganos superiores del Estado y sus
competencias. Otro elemento material son las relaciones de los hombres con
el propio poder estatal y los derechos fundamentales de los mismos. La Cons-
titución en sentido material implica, ‘pues’, el contenido de una Constitución
(Kelsen, 2010: 49-82).
Entonces, se puede decir que la Constitución, en su sentido material, com-
prende tres aspectos básicos o mínimos: 1) el proceso de creación de las nor-
mas jurídicas generales, 2) las normas referentes a los órganos del Estado y
sus competencias y 3) las relaciones de los ciudadanos con el control estatal.
En el segundo (sentido formal) –según Kelsen–, la Constitución es cierto
documento solemne, un conjunto de normas jurídicas que sólo pueden ser mo-
dificadas mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto
es dificultar la modificación de tales normas (Kelsen, 1996: 147). Dicho pro-
cedimiento es distinto al establecido para modificar leyes ordinarias, en el
sentido ya mencionado anteriormente. Así, la Constitución, formalmente, es
el documento legal supremo.
Hay otros autores que también han realizado una clasificación de las cons-
tituciones. El jurista inglés J. Bryce, por ejemplo, fue uno de los primeros
en clasificarlas en rígidas y flexibles, de acuerdo con el procedimiento para
reformarlas (Bryce, 1952: 25-26). K. Loewenstein, por su parte, retomó las
clasificaciones previas y las agrupó por rígidas y flexibles, y escritas y no
escritas, y agregó el carácter ontológico donde colocó su finalidad; en éste
se planteó: ¿cómo es ejercido el poder político?, considerado como el funda-
mento de todas las organizaciones políticas, buscando con ello institucionali-
zar la distribución del ejercicio de este poder y evitando su concentración en
pocas manos (Loewenstein, 1986: 205-211). Esta clasificación tiene un aspec-

to más politológico que jurídico, de lo contrario se caería en la concentración
del poder y no tendría sentido hablar de los conceptos anteriores como divi-
sión de poderes, derechos, etcétera.
Por último, para ubicar el aspecto teórico que acabamos de revisar, nuestra
Constitución se divide en las siguientes partes: la parte dogmática, que impli-
ca los derechos humanos –que van del Artículo 1º al 29, particularmente, sin
olvidar que también se incluyen otros derechos a lo largo de la Constitución,
como en los artículos 123, 129 y 130, por ejemplo–. La parte orgánica, que
se refiere a la estructura, el funcionamiento y las facultades de los poderes
del Estado –de los artículos 49 al 122–. La parte programática, que define la
naturaleza y características del Estado mexicano –en los artículos 39 al 41–.
La parte denominada de derechos sociales –en los artículos 27 y 123–. Y la
que, por falta de nomenclatura específica y técnica legislativa en la propia
Constitución, se nombra ‘prevenciones generales’ y que comprende varias
materias de diversa índole, tales como la ciudadanía, extranjería, supremacía
–entre ésta, Soberanía–, reformas y permanencia de la propia Constitución
(Arteaga, 2001: 3).
Otro aspecto teórico de la Constitución lo encontramos, como se mencio-
nó brevemente, en la estructura básica del Estado moderno en la Norma Fun-
damental. Nos referimos a la separación o división de poderes, cuyo artífice
fue un pensador político de la época de la Ilustración, de clase noble de la
zona de Burdeos, en Francia, de finales de los años 1600, de principios y me-
diados del año 1700, Charles Louis de Secondant, señor de la Bredé y Barón
de Montesquieu, quien estableció, en su obra más significativa, El Espíritu de
las Leyes, que en cada Estado hay tres poderes: el poder ejecutivo, que hace la
paz o la guerra, encargado de la administración del Estado, de la diplomacia y
de establecer la seguridad; el poder legislativo, encargado de hacer las leyes,
ya sean permanentes o temporales, así como de reformar o derogar las que ya
están hechas; y el poder judicial, encargado de la interpretación de las leyes,
de castigar los crímenes o delitos, así como de dirimir las controversias entre
los particulares.21
21 Para profundizar en el tema de la clásica división de poderes y de los pesos y contrapesos

del poder y su equilibrio entre éstos, véase Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, varias edito-
riales y ediciones. En dicha obra, Montesquieu aduce, en palabras más, palabras menos, que el
poder es expansivo hasta donde encuentra límites; por ello es importante la división del poder,
para imponerle pesos y contrapesos y equilibrarlo, evitar su concentración y abuso.
Democracia • 55
Hasta aquí, esperamos que el lector tenga los elementos suficientes para
saber lo que una es una constitución, su significado y contenido, desde el en-
foque de la teoría constitucional, así como los vínculos entre ambos temas o
ámbitos. El siguiente esquema puede ser útil:
Democracia y Estado de derecho

Tradición
Principios de democracia política y
Estado de derecho jurídica
liberal
Igualdad Equidad
Leyes justas Cultura de

la legalidad
Límite de acción gubernamental a

través de leyes, reivindicación de
derechos y libertades
fundamentales de los ciudadanos
Fuente: Figueroa, 2017: 67.
Se puede observar que tanto la democracia como el derecho, y sobre todo

el Estado moderno, comparten un origen común; se trata de un conjunto de
reglas, es decir, de leyes que limitan el ejercicio del poder político y el reco-
nocimiento de los derechos y las libertades.
CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
Después de haber revisado el carácter normativo del concepto democracia, su

relación con el diseño e implementación de políticas públicas, así como con
el Estado de derecho en el marco de un régimen constitucional, corresponde
analizar la calidad de la democracia como categoría de análisis que permite
identificar de manera empírica el grado en que se garantiza o no un conjunto
mínimo de derechos tendientes hacia condiciones de igualdad y libertad de la
ciudadanía. Se trata de una agenda de investigación social que se ha desarro-
llado, por lo menos, desde hace 40 años y que, no obstante, aún no se ha ago-
tado, principalmente porque las sociedades contemporáneas son dinámicas y
se encuentran en constante cambio.
Como se explicó en apartados anteriores, el ser y el deber ser del sistema
político democrático (a partir de los tipos ideales) conlleva una amplia discu-
sión sobre los principios fundamentales que dan contenido a las democracias
contemporáneas. Las diferencias entre democracia ideal y democracia real
varían según la definición teórica de democracia que se adopte y el modelo
que en la práctica se implemente.
Sin embargo –dentro de ese cambio constante de las sociedades actuales–,
los principios de igualdad y libertad parecen ser una constante cuando se ha-
bla de democracia, ya sea desde la perspectiva teórico-filosófica, que alude a
las cualidades esenciales de los seres humanos y de las cuales no se pueden
desprender a pesar de su forma de organización social y/o política; a partir
del análisis político, que se refiere de manera concreta al establecimiento de

regímenes de gobierno y sus principales características respecto al equilibrio
entre poderes constitucionales; o desde la perspectiva jurídico-social, que se
ocupa de la configuración de las estructuras normativas y marcos legales de
las democracias modernas para determinar la medida en que cumplen o dejan
de cumplir con un conjunto mínimo de derechos.
Es justo en este contexto en donde la calidad de la democracia –como
categoría de análisis– adquiere relevancia porque permite formular y even-
tualmente responder preguntas como: ¿realmente existe vinculación entre los
principios de igualdad/libertad con las estructuras institucionales de las de-
mocracias? ¿Las democracias actuales garantizan la igualdad y libertad de las
personas? En la práctica, ¿cuáles son los derechos necesarios para el ejercicio
pleno de la igualdad y la libertad? Preguntas que se han analizado a partir de
la filosofía, de la teoría política o sociológica, por ejemplo, pero limitándose
al ámbito teórico. Es en la práctica, en la cotidianidad, cuando el acceso o
restricción de derechos tiene consecuencias reales sobre las sociedades con-
temporáneas. Por ello, es necesario considerar una nueva metodología que
rompa con la tendencia de estudiar y analizar las democracias en términos de
su legislación o de los procedimientos de acceso y distribución del poder. El
objetivo de esta segunda parte del libro es introducir el concepto sobre cali-
dad de la democracia como categoría de análisis que nos ayude a entender y
explicar dos problemas: 1) para estudiar a las democracias contemporáneas
no sólo en materia normativa o de procedimientos legales, sino en términos de
sus contenidos y resultados; es decir, con relación a su desempeño. Y 2) para
mostrar algunos ejemplos sobre sus posibles aplicaciones en la medición y
evaluación del grado o el nivel con el que cumplen o no con los principios de
igualdad y libertad a través de un conjunto mínimo de derechos ciudadanos.
Igualdad y libertad: desafíos de las democracias contemporáneas
De aquí en adelante entenderemos a la igualdad y a la libertad como “valores

políticos” de la democracia, bajo la advertencia de que no se constriñen al
ámbito de lo político o de los procesos de elección ni de decisión, sino como
parte fundamental y normativa del sistema político que abarca, por supuesto,
los aspectos culturales, económicos y sociales, es decir, todos los ámbitos
Calidad de la democracia • 59
de la vida de las personas. El concepto de “valor político” cobra un sentido

mucho más amplio y genérico que constituye a la democracia como sistema.
Los criterios que han vinculado de manera directa a la igualdad y la li-
bertad con la democracia se agrupan a partir de tres perspectivas: la teórica-
filosófica, que se remonta incluso al estado natural del hombre antes de
conformarse en sociedad y cuya corriente de pensamiento fundadora es la ius-
naturalista; la perspectiva sobre las formas de gobierno, que tiene que ver con
el establecimiento de los sistemas políticos contemporáneos; y la perspectiva
jurídico-social, que tiene influencia en la configuración jurídica y normati-
va de las democracias modernas.
Si la igualdad y la libertad como valores políticos de la democracia tie-
nen una vinculación directa, independientemente de los argumentos teórico-
prácticos que se puedan esgrimir, ya sean filosóficos, políticos o sociales, lo
consecuente y lo congruente sería que las democracias actuales se rigieran
y se normaran con esos valores y prioridades. Los mecanismos electorales,
constitucionales, institucionales o de administración no deberían ser un fin
de las democracias procedimentales, sino un medio para garantizar de ma-
nera progresiva la igualdad y la libertad de las personas. Si bien los sistemas
políticos democráticos estipulan en sus cartas constitucionales o de derechos
que la igualdad y la libertad son valores que rigen sus acciones y objetivos,
los resultados que se pueden encontrar en la cotidianidad son muy distintos.
La utilidad que tiene el concepto sobre calidad de la democracia radica en
que posibilita el conocimiento sobre el grado o el nivel en que los sistemas
políticos democráticos se acercan o se alejan de la igualdad y de la libertad;
ofrece una nueva metodología para determinar si ambos principios forman
parte sustantiva del sistema o si se contemplan sólo de manera declarativa,
limitada y/o parcial, ya sea en sus documentos constitutivos o en algunos
de los procedimientos institucionales como las elecciones. A continuación se
explican las tres perspectivas que concentran buena parte del contenido sobre
la agenda de investigación social en materia de democracia y sus principios
fundamentales.
Perspectiva teórica-filosófica
En esta perspectiva, la igualdad y la libertad de las personas se definen como

valores políticos y como cualidades esenciales de las personas. La discusión
sobre la mejor forma de convivencia entre los seres humanos es bastante anti-
gua. Desde la tipología aristotélica1 hasta la teoría del materialismo histórico,2
se ha discutido sobre la conveniencia o inconveniencia de las distintas formas
de gobierno.
Dentro de una concepción moderna, es la sociología, a partir de diversas
corrientes de pensamiento propias de la teoría política y desde el punto de vis-
ta de la sociedad, la que se ha encargado de retomar tan dificultosa discusión,
y se ha planteado como uno de sus principales objetivos definir las caracterís-
ticas del mejor tipo de gobierno para las sociedades actuales.
Hablamos de un tema que autores clásicos como Thomas Hobbes (1980),
John Locke (1998) y Juan Jacobo Rousseau (2000) abordaron hace cientos de
años; no obstante, éstos permanecen vigentes en la medida en que justifican
o critican a la democracia como forma de organización social, y en que argu-
mentan cómo valores y principios como la igualdad, la libertad, la represen-
tación, la legitimidad, la soberanía, el pacto social y los derechos del hombre
deben ser constitutivos de las instituciones políticas. En esta segunda parte
comenzamos definiendo los valores éticos que dieron origen a las primeras
sociedades y, en consecuencia, a las primeras desigualdades. Se aborda un
estado intermedio entre el estado natural de los hombres y las sociedades, de-
nominado pacto social. Por último, explicaremos las características generales
que a partir de cada uno de los autores debe tener un estado civil o político.
La igualdad y la libertad como valores políticos tienen una relación his-
tóricamente recíproca con el establecimiento de los sistemas políticos: desde
la perspectiva teórico-filosófica, la igualdad y la libertad de las personas se
definen como valores políticos en tanto parte constitutiva de cualquier sistema
como forma de gobierno.
La teoría iusnaturalista, principalmente, es la que defiende la idea de que
los seres humanos nacen siendo iguales, y que dicha igualdad consiste en la
capacidad de decidir cómo y quién los debe gobernar. La igualdad existe por
naturaleza y persiste independientemente de las perspectivas teóricas que se
utilicen para su estudio.
1 En la que se distinguen sólo tres tipos de regímenes puros: la monarquía, la aristocracia

y la república, con sus tres respectivas desviaciones: la tiranía, la oligarquía y la democra-
cia (Aristóteles, 1988).
2 Teoría marxista en la que se distingue a los tipos de regímenes políticos de acuerdo con el
modo de producción prevaleciente.

Thomas Hobbes, John Locke y Juan Jacobo Rousseau son tres represen-
tantes de la filosofía política clásica, exponentes de la teoría iusnaturalista,
misma que tuvo como objetivo resolver tres cuestiones importantes: 1) si el
estado de naturaleza del ser humano (antes de haberse conformado en socie-
dad) fue histórico o imaginario; 2) si dentro de ese estado natural el hom-
bre fue pacífico o violento, y 3) si el hombre es un ser aislado o social por
naturaleza.
Los tres filósofos compartieron el mismo esquema de referencia que les
permitió fundamentar su teoría acerca del carácter natural del hombre:
• La primera parte consiste en describir las cualidades esenciales del hombre

en su estado natural, es decir, antes de haberse conformado en sociedad;
• La segunda parte se basa en descifrar por qué, cómo y bajo qué condi-
ciones el hombre sale de su estado natural mediante la realización de un
contrato social que le garantice la vida, su desarrollo y/o conservación; y
• Por último, la forma en que se desarrollen las dos etapas anteriores da
como resultado la instauración de un nuevo estado (que ya no es natural
sino artificial), denominado estado civil o político.
Sin embargo, lo que particularmente nos interesa analizar es la importan-

cia que cada uno de los autores otorga a los valores políticos que, según su
perspectiva, deben fundar las formas de organización social.
Thomas Hobbes (1980), por ejemplo, consideró que el estado natural de
los humanos es un estado en donde todos los hombres son libres y han nacido
iguales. Su libertad consiste en la no-existencia de impedimentos externos
que lo despojen de su poder de hacer lo que quiera. Su igualdad reside en que
todos tienen la misma capacidad de sobrevivencia. Según Hobbes, el hombre
posee un derecho natural que reside en la libertad de utilizar su propio poder
según le plazca, con el objetivo de preservar su propia naturaleza, es decir, su
vida. Consecuentemente, puede hacer cualquier cosa que, conforme a su jui-
cio y razón, se conciba como la más adecuada para lograr sus fines; estamos
hablando de la libertad de elegir cualquier medio necesario para preservar su
propia vida.
En este sentido, la ley que rige en este estado obliga al hombre a hacer
lo que por responsabilidad propia tiene que hacer. Y la única responsabilidad
que tiene en este estado se determina por una ley natural que es un precepto
o regla general que se descubre mediante el uso de la razón, y que le prohíbe
al hombre hacer aquello destructivo para su propia vida o que elimine los me-
dios para conservarla; es una obligación que indica al hombre utilizar todos
los medios a su alcance para preservar su vida.
Si bien Hobbes habla de una igualdad natural entre los hombres, existe un
inconveniente en ese estado. Estando el hombre en igualdad de condiciones, y
partiendo de que el hombre es agresivo desde su origen porque se deja llevar
por sus pasiones, como el deseo de sobrevivencia y el deseo de cosas para
hacer de su vida más cómoda, se deriva una desconfianza con respecto a los
demás individuos, pues el hombre, al conocer lo malo y violento que puede
ser para lograr sus fines, sospecha que cada uno de los que lo rodean es capaz
de atacarlo. De esta desconfianza se deriva una anticipación a las acciones
que puedan tener los demás en contra de uno mismo, pues el hombre antes de
sufrir algún daño, prefiere anticiparse a la agresión de la que podría ser objeto
y atacar él primero. De esta anticipación a las acciones violentas de los demás,
se deriva la guerra, ya que al estar todos los hombres a la expectativa de que
puedan ser atacados, se agreden unos a otros en forma constante, por lo que la
preservación de su vida corre peligro en este estado de naturaleza; además, se
origina también la anarquía.
La idea de Hobbes respecto a la conformación del primer estado consiste
en el siguiente principio: si el valor esencial del hombre es la preservación
de la propia vida, y en el estado de naturaleza corre peligro esta cualidad
fundamental por las razones anteriormente explicadas, la razón del hombre
le indica que lo mejor para la conservación de su vida es salir de ese estado
primitivo y salvaje, por lo que se ve interesado en buscar alternativas; de lo
que deviene el contrato social como un acuerdo racional entre todos los indi-
viduos que ceden su derecho natural a un poder soberano. El poder soberano
sólo existe si se realiza el pacto, y puede ser integrado por una o más personas.
Es un poder absoluto que posee y, por consecuencia, regula los derechos de
cada uno de los contratantes.
Como resultado de la realización de este pacto racional entre los hombres,
se establece la etapa final de la conformación del nuevo estado, llamada esta-
do civil. Éste es un estado artificial construido por los hombres, con un orden
político que rige sus acciones; en consecuencia, prevalece una desigualdad ar-
tificial (política) entre los que mandan y los que obedecen. Esta desigualdad la
entiende Hobbes como legítima, pues se establece por mutuo consentimiento
a través del contrato social, el cual se realiza para cumplir con el fin último
de la existencia del hombre: preservar su vida. El estado civil rompe con el
estado de naturaleza, pero lo precede porque obedece los preceptos de la ley
natural, la cual indica la igualdad, la libertad y la preservación de la vida de

todos los hombres.
De esa manera, Hobbes (1980: 142-150) distingue dos tipos de estado:
el Estado instituido (político y establecido por medio de pactos) y el Estado
adquirido (establecido por medio de la guerra). El Estado instituido es el que
se conforma mediante pactos y acuerdos, en donde se cede el derecho de au-
togobernarse de muchos a una persona o a una asamblea de personas, por lo
que la legitimidad del Estado implica su validez ética y moral (la cual permite
al cuerpo político como un ente no natural y preserva los principios indicados
por la ley natural): la pervivencia pacífica de la comunidad es buena porque
se busca el bien común.
El Estado adquirido es en el que, una vez agotados los medios pacíficos
para instaurarlo, se procede a utilizar la guerra con el fin de establecer un
orden que permita a los hombres vivir en paz.
John Locke (1998), otro de los iusnaturalistas, propone la conformación de
un nuevo estado a partir de la identificación de un valor esencial del hombre.
Al igual que Hobbes, Locke argumenta que el estado político es creado por la
razón humana, y niega el principio de dominación de hombres sobre hombres
en nombre de alguna ley o mandato divinos.
El valor esencial del hombre para Locke es la propiedad, y no sólo la que
uno posee, sino la de los demás también, principal diferencia teórica con
Hobbes, pues mientras éste concibe al hombre como un ser aislado y solitario,
Locke lo concibe como un ser naturalmente social.
Con respecto al estado de naturaleza en que se encuentra el hombre antes
de conformar el estado civil, Locke argumenta que al hombre no le convenía
vivir aislado, sino en sociedad. El estado natural del hombre es aquel en donde
los hombres tienen el poder no sólo de defender su propiedad, su vida y su
libertad (derechos naturales), sino que pueden castigar y juzgar los atentados
que se realicen en contra de la ley natural, pues no existe un orden político es-
tablecido para cumplir dicha función. Los hombres se encuentran en perfecta
libertad para dirigir sus acciones, pueden disponer de sus vidas y propiedades
como les plazca sin tener que pedir autorización a algún otro hombre. Para
Locke, el hombre posee una igualdad natural que consiste en la igualdad de
las personas para gobernarse a sí mismas, así como en la autonomía y en la
autarquía para elegir sus propios fines.
Pero dentro de este estado natural, Locke explica que hay algo que el
hombre no puede hacer a pesar de su perfecta libertad; ese algo es destruirse
a sí mismo, y está obligado a cumplirlo por medio de una ley que lo rige en su
estado natural, la cual consiste en que cada individuo tiene la obligación de

preservar su propia vida y su propiedad, así como la de los demás.
Por otro lado, también habla de la “ley de la razón” (Locke, 1998: 33),
en la que reside la libertad de los hombres; la libertad no consiste en que
cada cual haga lo que le plazca, sino que se basa en la dirección racional de
las acciones de los hombres apegadas siempre a una ley positiva, lo cual le
garantizará su preservación y desarrollo, explica. En otras palabras, Locke se
refiere a que el apego y el conocimiento de la ley mediante el uso de la razón
es lo que hace a los hombres libres.
Aunque el hombre en estado natural posee igualdad y libertad, Locke dis-
tingue un inconveniente de este estado: la condición de libertad del hombre
es propicia para que cada hombre sea juez de su propia causa; es decir, que
cada hombre posee un tipo de poder para castigar y juzgar los delitos que se
cometan en contra de la ley natural. En este sentido, al no existir un poder
político que se encargue de cumplir dicha función, los hombres intentarán
castigarse unos a otros si consideran que se ha cometido una falta. Por ello, el
estado natural, según Locke, también es un estado de guerra de todos contra
todos, porque la razón nos indica que dejarnos someter por otros es atentar en
contra de nuestra vida y libertad, y que no hay forma de protegerse cuando al-
guien atenta contra nuestra propiedad, situaciones que van en contra de la ley
natural y las cuales nos obligan a utilizar la guerra con el fin de obtener la paz.
En ese sentido, el valor político que defiende Locke es el de la libertad.
Señala que la libertad del hombre en sociedad consiste en no estar sometido a
ninguna ley que no sea establecida por mutuo consentimiento y en el cual no
se confíe (he aquí el origen de la construcción del poder legislativo). Por esta
razón, la libertad del hombre bajo un gobierno civil consiste en la existencia
de una ley permanente que rija la vida de los hombres sociales, promulgada
por aquel o aquellos que fueron elegidos para tal efecto. Así, el poder polí-
tico para Locke consiste en el derecho de hacer leyes, con penas de muerte,
y por ende todas las penas menores, para la regulación y preservación de la
propiedad; y de emplear la fuerza común en la ejecución de tales leyes y en
la defensa de la nación contra el agravio extranjero (1998: 15-16).
El poder político surge a partir del derecho de decidir sobre la vida y muer-
te de los demás, y tiene la función de proteger y preservar la propiedad y la
salvaguarda del bien común. A su vez, el fundamento de la sociedad política
es que todos los hombres que conforman la asociación cedan su poder natural
a la misma comunidad.
De esta manera, mediante la realización de leyes comprensivas e impar-

ciales, así como de hombres autorizados por la comunidad, se puede castigar
a quienes hayan atentado contra la propiedad y libertad de los hombres por
medio de una autoridad en común. En este sentido, la sociedad civil es aquella
en donde los hombres pueden apelar a una autoridad permanente para castigar
las ofensas en contra de la misma sociedad, con el fin de preservar la cualidad
esencial del hombre que es la propiedad.
Sin embargo, uno de los inconvenientes de la teoría de Locke es que sólo
se considera con la calidad de hombres a aquellos que poseen propiedad,
ya sean tierras, bienes o medios de producción, y sólo estos intereses son los
que se van a ver reflejados en la ley, excluyendo así al resto de los hombres,
niños y mujeres.
Una vez que se han descrito las condiciones del hombre en estado natural
según Locke, resta explicar cómo es que se pasa de este estado a una sociedad
civil o política. Si el hombre no es un ser aislado, sino social por naturaleza,
¿cuál es el primer tipo de sociedad que distingue Locke? La unión de un hom-
bre y una mujer en matrimonio es la respuesta a esta pregunta.
La principal razón por la que un hombre y una mujer deciden estar juntos
es por la necesidad de guiar el camino de sus hijos hasta que sean capaces de
guiarse por sí mismos a través de la razón. Aquí cabe mencionar que como
el hombre y la mujer poseen la misma capacidad de entendimiento, en algún
momento podrán diferir en opiniones en cuanto a la dirección de sus hijos,
y es aquí donde la ley positiva tiene la función de hacer cumplir los pactos
realizados entre el hombre y la mujer.
La sociedad civil o política surge cuando los hombres ceden su poder na-
tural (ser juez de sus propias causas) a una sociedad con el fin de conformar
un cuerpo político bajo un gobierno supremo. Su primer objetivo es esta-
blecer una autoridad común a la cual se pueda apelar en caso de que la pro-
piedad de los hombres se vea dañada o perjudicada. Según Locke, esto se
puede lograr en la medida en que todos los hombres cedan su derecho natural
de ser jueces de sus propias causas.
De esta manera, la sociedad política tiene su origen cuando un número
de personas consienten en formar una comunidad o gobierno, surgiendo una
sociedad y el cuerpo político, en donde la mayoría tiene el derecho de impo-
nerse sobre los demás. La estructura del gobierno civil consiste en la divi-
sión de poderes (régimen anti-absolutista que propone la construcción de un
poder legislativo y un ejecutivo), la cual garantiza la distribución homogénea
del poder y, por tanto, la conservación de la autarquía. El poder legislativo
tiene la función de hacer la ley (función de gobierno) y de representar a los

ciudadanos. Los hombres no pierden su valor natural, pues su voluntad se
ve reflejada en este poder y se siguen gobernando a sí mismos, es decir, la
autarquía no se pierde.
Por su parte, Jean Jacques Rousseau (2000) señala que sólo se puede llegar
a conocer la ley natural (y por consecuencia el estado de naturaleza) a través
de la razón y el conocimiento, mismos que, mediante su desarrollo, han lle-
vado al hombre a conformarse en sociedad. Su punto de partida es que la ley
natural sólo se aplica al ser razonable: al hombre. Pero ante el problema de
que el hombre la interpreta según le indiquen distintos principios, lo prime-
ro que hay que hacer es buscar un conjunto de reglas y normas acordadas
entre sí. Forzosamente, el cumplimiento de dichas reglas debe buscar el bien
común, y así a este conjunto de reglas se le puede llamar ley natural.
Existen dos principios iniciales que Rousseau (2000: 108) distingue en el
estado natural del hombre: 1) la búsqueda de nuestro bien y conservación y
2) el temor a la muerte y al sufrimiento (buen salvaje) no sólo de uno mismo
sino de los demás. La única pasión del hombre en estado de naturaleza es la
piedad, lo cual contribuye a la preservación de su especie. En este principio,
si uno mismo está obligado a no hacer daño a ninguno de sus semejantes, es
porque se es un ser sensible y bueno por naturaleza.
Estos dos principios son anteriores a la socialización del hombre, y de
ellos emanan todas las reglas del derecho natural según Rousseau, quien re-
suelve el problema de la definición del estado natural del hombre retomando
cuatro de sus aspectos fundamentales:
1. Que el hombre ha nacido igual por naturaleza;

2. Descifrando los principios que regían al hombre antes de ser guiados por
la razón;
3. La diferenciación de la especie humana con respecto al resto de los anima-
les; y
4. La descripción de los primeros tipos de desigualdad entre los hombres, las
cuales sólo se hacen notar cuando el hombre comienza a vivir en sociedad
(2000).
Por esta razón, el filósofo considera que la sociedad tiene un carácter ne-
gativo, causante de todas las desgracias de los hombres, y concibe al estado
de naturaleza como un estado bueno y armónico. Por otro lado, para Rou-
sseau la cualidad esencial del hombre en su estado natural, a diferencia de
Hobbes y Locke, es la libertad en un sentido volitivo: basada en los impulsos

que nos llevan a hacer una cosa u otra, a partir de la capacidad de decisión y
de elección en las acciones que rigen la vida. La libertad se considera como
algo impuesto al hombre, pues tiene la obligación de tomar decisiones y de
hacerse responsable de sus acciones. Esta característica diferencia al hombre
del animal, pues mientras que el animal actúa por instintos, el hombre tiene la
capacidad de elegir los medios para lograr sus fines.
Rousseau defiende el valor político del hombre proponiendo la realización
de un contrato social entre los hombres, que les permita vivir en sociedad
sin tener que perder su igualdad. El contrato social es una asociación en la
que cada uno de sus integrantes se defiende y protege a sí mismo, así como a
sus bienes, mediante la cesión de los derechos de todos a una fuerza común.
Los asociados adquieren el nombre de Pueblo, en donde las mismas personas
pueden jugar los mismos roles: como ciudadanos por ser partícipes de la au-
toridad y como súbditos por someterse a las leyes del estado instituido. No se
delega voluntad porque el pueblo es el soberano.
La siguiente pregunta a resolver es ¿cómo establecer el cuerpo político?
Al respecto, Rousseau propone que el individuo ceda todos sus derechos, con
la única condición de que absolutamente todos, sin excepción de nadie, cedan
todo; cediendo todos, todos sus derechos, es como si nadie cediera nada, y
así todos conservan en sociedad su igualdad y libertad.
Con respecto al valor político de Rousseau y el establecimiento de de-
terminado tipo de régimen, argumenta que entre más repartido esté el poder
entre los hombres, hay mayor posibilidad de conservar tanto el valor esencial
como el valor político del hombre; en tanto mayor concentración de poder,
menor libertad individual existirá. Por consiguiente, el objetivo principal del
establecimiento de un régimen político deberá ser la defensa del interés co-
mún mediante la representación de la voluntad general de la sociedad, siendo
estos dos los principios que legitiman al estado; no obstante, el mejor esta-
do del hombre para los iusnaturalistas es su estado natural.
En resumen, los tres autores más representativos de esta corriente expli-
cativa, Thomas Hobbes, John Locke y Jean Jacques Rousseau, coinciden en
que una vez que los seres humanos decidieron salir de su estado de naturaleza
y se establecieron en un estado civil o político mediante una serie de pactos,
acuerdos, contratos u obligaciones, la igualdad fue común para todos; y de
esta condición de igualdad se desprende el segundo valor: los seres humanos
nacieron por naturaleza libres; la libertad es un derecho natural y, por tanto,
irrenunciable.
Independientemente de las modalidades que pueda tener este proceso para

cada uno de los filósofos, el hecho relevante es que los seres humanos son ca-
paces de elegir el tipo de convivencia más adecuado para proteger su cualidad
esencial, entendida como la característica fundamental que le da al hombre su
razón de ser y que debe conservar, porque de lo contrario dejaría de ser perso-
na. En el momento en el cual los hombres ejercen esta capacidad, atienden y
protegen la igualdad y la libertad entre todos y cada uno de los miembros del
estado civil o de los que forman parte del contrato social. De esta manera es
como surgieron las primeras sociedades en el mundo, con la complejidad y la
amplitud de toda forma de organización social.
Hasta aquí podemos decir que la relación entre igualdad/libertad y demo-
cracia en la perspectiva teórica-filosófica es un tipo de relación que podría-
mos llamar como de origen. Una vez que se definieron y acordaron tanto los
valores políticos como las cualidades esenciales del ser humano en estado de
naturaleza, todo tipo de organización que se derive en el estado social debe
llevar consigo la igualdad y la libertad como valores inherentes, es decir,
como los valores que le dan origen y que propician su surgimiento.
Perspectiva sobre las formas de gobierno
En el contexto contemporáneo, las distorsiones que sufrieron los sistemas

políticos como los feudos, las monarquías, los totalitarismos y/o el fascismo,
permitieron que la esclavitud, la discriminación y el genocidio encontraran
espacios propicios para su desarrollo. De aquí que el segundo principio en el
que se relacionan la igualdad y la libertad con el establecimiento de los sis-
temas políticos tiene que ver con una discusión mucho más reciente respecto
al carácter de las sociedades y la defensa que hacen tanto de las cualidades
esenciales como de los valores políticos de los seres humanos.
Entrado ya el siglo xx, los sistemas políticos iniciaron un proceso de re-
acomodo y definición que propició prácticamente una división mundial en
cuanto a las ventajas y desventajas que ofrecían los regímenes que se con-
sideraban liberales, como republicanos o democráticos. Esta es la razón por
la que el mundo muestra distintas variedades de democracias, algunas basa-
das en concepciones individualizadas y otras más en concepciones colectivas
o comunales, así como en que sus principios rectores actúen en función de
contextos inducidos por diferentes tradiciones culturales, económicas o hasta
religiosas (O’Donnell, 1998). El hecho es que a partir de esta distinción mu-
cho más clara, ya sea bajo la forma de liberalismo, republicanismo o de de-

mocracia, en términos no comparativos, sino complementarios, la discusión
de fondo sigue siendo la misma en ese sentido. El liberalismo, por ejemplo,
surge a partir de la idea principal de que existen derechos inherentes a los
seres humanos que cualquier sistema está obligado a no vulnerar; considera
un conjunto de libertades que el Estado debe garantizar para favorecer el de-
sarrollo humano, con ciertas limitaciones para, precisamente, no invadir des-
mesuradamente derechos ciudadanos.
El republicanismo, por su parte, promueve un estricto apego a lo estable-
cido en las leyes del sistema político y requiere un compromiso total de las
instituciones para lo que se considera como el bien público, no obstante que
defiende también las limitaciones del Estado para asumir responsabilidades
sociales.
La democracia enarbola esencialmente el derecho de todas y cada una de
las personas que forman parte de la comunidad política, para tomar decisio-
nes e integrarse al grupo de gobernantes, tomando en cuenta por supuesto la
decisión de la mayoría.3
Sin ser todavía un debate concluido, el liberalismo, el republicanismo y
la democracia como regímenes prevalecientes, a pesar de sus divergencias,
tienen algo en común: la democracia tiende hacia la igualdad, el liberalismo
hacia un conjunto de libertades y el republicanismo hacia el estricto apego a
la ley establecida. Todos los ciudadanos en cualquiera de estos sistemas son
iguales y libres para participar en las decisiones colectivas bajo el marco ins-
titucional establecido. Todavía más: son complementarios porque la democra-
cia sin liberalismo y republicanismo se convertiría en la tiranía de la mayoría;
liberalismo sin democracia y republicanismo se tornaría en una plutocracia;
republicanismo sin liberalismo y democracia degeneraría en una paternalista
elite gobernante (O’Donnell, 1998: 114).
La posibilidad de este tipo de combinaciones permite, de cualquier mane-
ra, generar pesos y contrapesos en contra del abuso del poder y a favor de la
igualdad y la libertad de la ciudadanía, mediante la protección y la ampliación
de un conjunto de derechos que se explican en el siguiente apartado.
3 De acuerdo con el Índice de Democracia de 2018, 4.5% de la población mundial vive en

un territorio calificado como democracia plena, 43.2% en una democracia imperfecta y 16.7%
habita en un régimen híbrido. Lo anterior, basándose, por ejemplo, en cinco categorías de
medición: 1. Procesos electorales; 2. Funcionamiento del gobierno; 3. Participación política;
4. Cultura política, y 5. Libertades civiles (Democracy Index, 2018).
Lo cierto es que la tendencia de los sistemas políticos actuales ha sido la

incorporación de la igualdad y la libertad de las personas como valores que
hay que estipular, promover y garantizar a través de marcos normativos o
incluso –de acuerdo con apartados anteriores– con políticas públicas; la igual-
dad, por ejemplo, en términos de igualdad jurídica, igualdad social, igualdad
de oportunidades e igualdad económica (Sartori, 1989: 373-435); mientras
que la libertad, en términos de libertad política que permite al individuo ele-
gir, la libertad como intimidad que permite escoger sin presiones y la libertad
de capacidad que supone la existencia de varias opciones.
La relación entre igualdad/libertad y democracia bajo la perspectiva de las
formas de gobierno se podría llamar como sucesiva, puesto que en el marco
de una sociedad mucho más compleja y diversa en cuanto a su integración, la
discusión respecto a la igualdad y la libertad de las personas se deriva del de-
bate clásico sobre la democracia, pero se orienta de distinta manera, no sobre
valores o cualidades esenciales, sino según prioridades en torno a derechos
–individuales y/o colectivos–, intereses, ideologías o creencias. Gran parte
de los componentes liberales y republicanos, junto con el legado de la demo-
cracia clásica, configuran la compleja combinación de ideales, de objetivos
e instituciones de gobierno que, en la mayoría de los estudios e investigacio-
nes sobre los regímenes actuales, se contraponen a las condiciones reales de
las democracias contemporáneas.4 Dichas contradicciones se abordan en los
apartados “Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia: críticas a su
aplicación” y “América Latina y México: retos regionales de la democracia
en un mundo globalizado”.
Perspectiva jurídico-social
Bajo esta perspectiva, la relación entre libertad/igualdad y democracia se da

en términos de la configuración jurídica y normativa de las democracias mo-
dernas para responder al requerimiento social de igualdad, que a su vez se
origina a partir de la Declaración de Derechos de 1789, cuya aportación fue
haber hecho del principio de igualdad –como se planteaba en la tradición
clásica de Aristóteles a Hobbes y de Locke a gran parte del pensamiento ilus-
4 El mismo Índice de Democracia de 2018, muestra que 35.6% de la población mundial se
encuentra viviendo bajo un régimen autoritario, lo cual significa un poco más de un tercio de
la población total (Democracy Index, 2018).
trado– una norma jurídica (Ferrajoli, 2002: 78). Es decir, fue la primera carta
constitucional en el mundo que convirtió la igualdad de hecho a la igualdad
de derecho; la igualdad implícita a la igualdad explícita; la igualdad pasó de
ser una característica a un valor jurídico reconocido.
Este principio normativo se basa no sólo en el reconocimiento legal de la
igualdad y, por tanto, en el reconocimiento de los derechos fundamentales de
las personas, sino también en la necesidad de contar con un sistema de garan-
tías que asegure su cumplimiento y efectividad, mediante la libre afirmación
y el desarrollo de las y los ciudadanos, sin abandonarlos al libre juego de la
ley, sino haciéndolos sujetos de ésta.
En este sentido, la igualdad, en términos normativos, quiere decir que los
diferentes deben ser respetados y tratados como iguales, y que, siendo ésta
una norma, no basta enunciarla sino que es necesario observarla y sancionarla
en caso de incumplimiento. La igualdad jurídica es, entonces, un principio
regulado sobre la forma universal de los derechos que se ha convenido sean
fundamentales: del derecho a la vida a los derechos de libertad y de los de-
rechos políticos a los sociales, hasta el tratamiento igualitario ante la ley
(Ferrajoli, 2002: 79).
Prácticamente, no existe ningún sistema político democrático en el mun-
do que no posea una carta constitucional de derechos en la que se incluya la
igualdad jurídica como valor fundamental de las personas y, en consecuencia,
que no disponga de una estructura institucional y administrativa que se encar-
gue, por lo menos, de atender los asuntos legales relacionados con ese valor.
La definición jurídica de igualdad obliga a los regímenes a reconocer la
existencia de desigualdades, que ya sean económicas o sociales, se consideran
como disparidades entre sujetos, producidas por la diversidad de sus derechos
patrimoniales, así como de sus posiciones de poder y sujeción, y que, por
tanto, corresponde atenderlas a las distintas esferas jurídicas del Estado (Fe-
rrajoli, 2002: 82). Se reconoce la obligación de las instituciones democráticas
no sólo para atender, sino para reducir las desigualdades.
De esta manera, la igualdad está conectada tanto a los derechos fundamen-
tales: como los de libertad y de respeto a las diferencias, como a los derechos
sociales: la reducción de las desigualdades mediante la estructura administra-
tiva e institucional.
Así, este es un tipo de relación que podemos llamar garantista porque
los países catalogados o que se asumen como democráticos cuentan con una
carta de derechos o constitución política en donde se establece la obligación
de las instituciones del Estado para garantizar la igualdad y la libertad de las
personas mediante un conjunto de derechos. En la medida en que las demo-

cracias atiendan y resuelvan de manera efectiva las demandas sociales en esta
materia, se considerarán como de buena o de mala calidad.
Se puede decir que la igualdad y la libertad, como valores políticos de la
democracia, hacen conexión en ámbitos como el teórico-filosófico, sobre las
formas de gobierno y/o la perspectiva jurídico-social, mediante relaciones
tanto de origen como de tipo sucesivo o garantista, y es claro que deben re-
lacionarse de manera directa con las estructuras institucionales. En la actua-
lidad, la gran mayoría de los países del mundo identifican la necesidad de
establecer mecanismos de protección y garantía de los derechos fundamenta-
les de las personas. Sin embargo, la manera de hacerlo no es nada fácil porque
responde a una diversidad enorme de intereses, ideologías y objetivos. Uno
de los grandes retos de las democracias contemporáneas es traducir la igual-
dad y la libertad de las personas en prácticas cotidianas de interacción entre
sociedad y gobierno. En el siguiente apartado, abordaremos el concepto de
calidad de la democracia como categoría de análisis cualitativo y cuantitativo
que puede ayudar a medir y evaluar el grado en que se cumplen o dejan de
cumplirse ambos principios en las democracias contemporáneas. No obstante,
es necesario aclarar y explicar que dicha categoría de análisis implica una
base sólida para poder extenderse.
Derechos mínimos
Con relación al apartado dedicado a la democracia mínima, para poder aplicar

el concepto sobre calidad de la democracia se requiere la existencia de un
conjunto de condiciones mínimas, en cuya presencia es posible evaluar qué
tan buena es una democracia en los hechos (Morlino, 2005). Se requieren
indicadores que median la relación de las estructuras institucionales con el
cumplimiento o no de un vasto conjunto de derechos ciudadanos que, a su
vez, se relacionan con los principios de igualdad y libertad como valores
fundamentales del sistema democrático. Su importancia radica no sólo en la
posibilidad de medir su desempeño, sino en la transición de su estudio teórico
hacia el análisis empírico. ¿Cuáles son las condiciones mínimas? ¿Cómo se
traducen en derechos? ¿A partir de qué o cuándo se puede hablar de la exis-
tencia de una democracia?
Con base en la definición de poliarquía que propone Robert Dahl (1993:
13), el sistema político democrático implica, por lo menos, tres condiciones
mínimas:
1. Que la ciudadanía pueda formular libremente sus preferencias;

2. Que pueda manifestarlas públicamente, ya sea en la sociedad o ante el
gobierno, e individual y colectivamente; y
3. Recibir por parte del gobierno igualdad de trato; es decir, que este último
no debe discriminar de ninguna manera el contenido o el origen de tales
preferencias.
La idea fundamental de las democracias contemporáneas es que el poder

político proviene de la ciudadanía, la cual, por consiguiente, requiere un míni-
mo de derechos que sean razonablemente efectivos como condición necesaria
del poder político democrático y de su autoridad para gobernar (O’Donnell,
2001). Sin derechos no hay democracia y mucho menos de calidad.
Las tres condiciones anteriores se reflejan en un conjunto de derechos po-
líticos, civiles y sociales que se pueden ejercer a través de la estructura insti-
tucional de los sistemas democráticos y que se agrupan en derechos políticos,
derechos civiles y derechos sociales:5
• Derechos políticos: se integran por el derecho al voto, el derecho a que los

líderes políticos puedan competir por el apoyo electoral y el derecho a ser
electo a un cargo público;
• Derechos civiles: contemplan la libertad personal, el derecho a una de-
fensa legal, el derecho a la privacidad, la libertad de elegir el lugar de
residencia, la libertad de movimiento, el derecho de emigrar, la libertad
de pensamiento y expresión, el derecho a la información y una prensa
libre, y la libertad de asamblea, asociación y organización, incluyendo
organizaciones políticas sin vínculo alguno con sindicatos, así como los
derechos civiles-económicos que incluyen los derechos a la propiedad pri-
vada y la empresa, el derecho al empleo, a un salario justo y al descanso,
además del derecho de reunión. A su vez, los derechos civiles tienen dos
dimensiones:
a) La capacidad de enriquecer la legalidad de los derechos y las libertades

disfrutadas por los ciudadanos, sin limitar o dañar a otros; y
5Actualmente en México, se clasifican los derechos humanos como civiles, económicos,

sociales, culturales y ambientales, que a su vez agrupan, por lo menos, 54 tipos generales de
derechos (cndh, 2019). Para los objetivos de este apartado, se analizan de acuerdo con la
teoría política los considerados como mínimos para el desarrollo y/o la consolidación de las
democracias.
b) Los procedimientos actuales a través de los cuales estos derechos son

garantizados a todos los residentes.
• Derechos sociales: incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y

mental, el derecho a la asistencia y la seguridad social, el derecho al tra-
bajo, el derecho a la dignidad humana, el derecho a huelga, el derecho
al estudio y la educación, así como el derecho a entornos saludables, la
protección del ambiente y el derecho a la vivienda.
Es a través de este conjunto de derechos, mediante los cuales el concepto

de calidad de la democracia puede facilitar el conocimiento sobre el desem-
peño del sistema político, dependiendo del tipo de información que se re-
quiera; el concepto se puede aplicar en todos o en cada uno de ellos. Una vez
descritas las condiciones mínimas de la democracia para poder estudiarla en
términos de su calidad, corresponde definir su concepto.
Características de las democracias con calidad
Para poder hablar sobre los contenidos, procedimientos y resultados de las

democracias contemporáneas, debemos considerar que una democracia con
calidad es aquella:
[…] que presenta una estructura institucional estable, que hace posible la li-
bertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y co-
rrecto de sus instituciones y mecanismos. Una buena democracia es, por tanto
y ante todo, un régimen ampliamente legitimado que satisface completamente
a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). […] una democracia con
calidad es aquella en la que los ciudadanos, asociaciones y comunidades que
la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de conteni-
do) […] en una buena democracia los ciudadanos tienen el poder de verificar
y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de
acuerdo con el gobierno de ley y la rendición de cuentas de los gobernantes
electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil –calidad
en términos de procedimiento– (Morlino, 2005: 38-39).
Esta definición permite discernir claramente entre las democracias genéricas

derivadas de normas constitucionales y en términos de la formalidad de la ley,
respecto de aquellas que incluyen contenidos mínimos para la protección de

derechos, como el conjunto de instituciones y mecanismos que hacen posible
la igualdad y libertad de la ciudadanía, la satisfacción amplia de sus deman-
das e instrumentos que obligan al cumplimiento de la ley y a la rendición de
cuentas.
Una democracia con calidad permite no sólo desplazar el marco jurídico
como eje cardinal del sistema político y colocar al centro las demandas de la
ciudadanía, sino que hace posible la medición y evaluación de la democracia
a partir de su desempeño, eficacia y, sobre todo, de sus resultados.
Dicha definición permite superar el debate desgastado sobre las etapas
interminables para la consolidación de la democracia con características uni-
versales u homogéneas, sin importar el país o la región en donde tenga lugar,
así como analizar las características propias de la democracia de acuerdo con
problemáticas particulares, niveles de desempeño diferenciado entre regiones
o incluso en el interior de un mismo país, reconociendo que los mismos ins-
trumentos democráticos generan resultados diferentes en países distintos, de
acuerdo con sus contextos y características individuales.
Así, la calidad de la democracia no es una categoría de análisis que requie-
ra abstracciones para su aplicación, sino una herramienta metodológica que se
puede implementar para conocer el grado en que se cumplen o no las condi-
ciones de igualdad y libertad, según las necesidades de información sobre la
organización y el funcionamiento de los sistema políticos democráticos. Con
base en esta definición, se puede analizar a las democracias en tres aspectos:
• Respecto a sus resultados. Una demanda creciente de las sociedades actua-

les, a partir de los altos niveles de insatisfacción de la ciudadanía respecto
a su desempeño;
• Respecto a sus contenidos. Es decir, para conocer si en los sistemas polí-
ticos democráticos se ejercen en realidad la igualdad y la libertad de las
personas, o si se relegan a un nivel declarativo y/o normativo; y
• Respecto a sus procedimientos. En caso de que se requiera conocer de
manera específica si alguno o todos los componentes del sistema funcio-
nan adecuadamente o con fallas. Para verificar si las funciones de la de-
mocracia están concretamente dedicadas a cumplir con los principios de
igualdad y libertad, o si se distorsionan con otros objetivos que no son
propiamente de la democracia.
La importancia de esta definición y la utilidad que representa para el aná-

lisis de las democracias actuales consiste en por lo menos tres aportaciones:
1. Es aplicable a cualquier país cuyo régimen político se defina como una de-
mocracia; la diferencia entre los países con larga trayectoria democrática
como en Europa y Norteamérica con respecto a las incipientes democra-
cias en África, Asia o Latinoamérica, radica en el grado o en la medida en
que la libertad y la igualdad de los ciudadanos se hace posible, de acuerdo
con las condiciones históricas, económicas, políticas y sociales de cada país;
2. La definición permite mantenerse al margen de posturas ideológicas y/o
políticas que, por un lado, podrían obligar a asignar el carácter democrá-
tico a los sistemas políticos conforme a las reglas procedimentales es-
tablecidas; y por otro, que impulsan la idea del predominio de sistemas
antidemocráticos, basados fundamentalmente en exigencias y demandas
de diversos grupos o sectores sociales;
3. Nos obliga a pensar el sistema político en términos de contenido, valores
y origen de la democracia; propicia la discusión no sólo sobre el trabajo
de las instituciones como puente de comunicación entre el gobierno y la
sociedad, sino sobre sus aportaciones y alcances para lograr la igualdad y
libertad de las y los ciudadanos, mediante el ejercicio pleno de derechos
que tienen que ver con la aplicación igualitaria de la ley, así como con la
obligación de los gobernantes para rendir cuentas sobre sus actos y/u omi-
siones en cuanto a sus funciones públicas.
De acuerdo con el apartado previo, para la implementación del concepto

sobre calidad de la democracia se requiere un conjunto mínimo de derechos
con razonable y eficaz cumplimiento. A partir de la definición propuesta por
Leonardo Morlino (2005), se pueden desagregar las características de la de-
mocracia para analizarlas en términos de sus contenidos, procedimientos y
resultados, y aplicarlas de acuerdo con las problemáticas particulares de cada
caso de estudio, pero, ¿empíricamente cómo se aplican? Si los niveles de ren-
dimiento democrático son distintos entre regiones, países o entidades locales,
¿cómo se desagregan sus características?, ¿cuáles son sus indicadores?
Las preguntas anteriores conforman el objetivo del siguiente apartado e in-
troducen a la discusión sobre la configuración de las instituciones democráti-
cas, la protección de derechos y el método para medir y evaluar su desempeño
a través de ocho indicadores o dimensiones.
Después de que se ha establecido la relación inherente de los principios de

igualdad y libertad con la democracia como forma de gobierno, la calidad de-
pende de su incorporación como dimensiones sustantivas. El resto tiene que
ver con la manera en que dichas dimensiones se reflejan en los procedimien-
tos y mecanismos institucionales para hacerlos realidad y, además, exigibles.
Democracia en el siglo xxi: claves para su evaluación
En línea con su definición, una buena democracia tiene al menos ocho dimen-
siones de variación que deben colocarse en el centro de su análisis empírico
(Morlino, 2012).
Las primeras cinco son dimensiones procedimentales porque se atie-
nen principalmente a las reglas y sólo indirectamente a los contenidos de la
democracia:
1. Estado de derecho (analizada en el primer apartado);

2. Rendición de cuentas electoral;
3. Rendición de cuentas entre instituciones o interinstitucional;
4. Competencia entre partidos; y
5. Participación de diferentes actores, ciudadanos incluidos.
Las tres dimensiones sustantivas son las siguientes:
6. Respeto pleno de los derechos que pueden ampliarse en la realización de

las diversas libertades;
7. Progresiva ampliación de una mayor igualdad política, social y eco-
nómica; y
8. Responsividad, es decir, la satisfacción de los ciudadanos y la sociedad
civil en general derivada de la capacidad de respuesta del gobierno y sus
instituciones.
Cada una de esas ocho dimensiones contiene un conjunto de derechos le-

gislados generalmente desde cartas constitucionales, tratados internacionales
o leyes secundarias que regulan cotidianamente la interacción entre sociedad
y gobierno democrático. Salvo la del Estado de derecho que se abordó en el
capítulo anterior, a continuación se explican sus principales características.
Rendición de cuentas
Se entiende que todos los agentes, públicos y privados, incluyendo los del
más alto nivel, son sujetos de una apropiada legalidad establecida, con contro-
les que aplican todo el peso de la ley sobre sus actos u omisiones.6 Se refiere
a la existencia de mecanismos institucionales que vigilan el cumplimiento
de las atribuciones y facultades de los servidores públicos y el apego a la
legalidad de las acciones de los actores privados. En caso contrario, también
se refiere a la aplicación de sanciones que pueden ser de tipo administrativo,
hasta privativas de la libertad (ambas contempladas en códigos penales y/o
en leyes generales). De aquí que cada ciudadano sea sujeto de la autoridad
legal de una o de más instituciones, y que nadie se debe encontrar por encima
o por debajo de la ley.
No obstante, es necesario diferenciar dos tipos de rendición de cuentas:
aquellas que se deprenden del resultado de un proceso electoral y las que se
derivan de órganos o instituciones de atención, vigilancia y sanción de actos
ilegales:
1. Rendición de cuentas electoral: a través de instituciones electorales, me-

diante las cuales los ciudadanos pueden cambiar de partido o de personas
en el gobierno, y/o ante organizaciones y grupos sociales que demandan
del Estado la sanción o el castigo para funcionarios que violaron la ley; y
2. Rendición de cuentas interinstitucional: frente a instituciones del Estado
que previenen, canalizan o castigan las acciones presumiblemente ilegales
de los servidores públicos.
De esta manera, el establecimiento de un Estado democrático de derecho

con rendición de cuentas implica que los ciudadanos no son sólo sujetos de la
democracia, sino agentes del sistema político, por lo cual nunca debieran ser
6 En esta dimensión se ubica de manera empírica la atención y el combate a la corrupción
en los ámbitos público y privado. En el caso de México, es un ejemplo claro de cómo en la

práctica se puede diseñar e implementar todo un Sistema Nacional Anticorrupción como política
pública, a través de un complejo marco jurídico que establece atribuciones y facultades, con
organismos subnacionales que replican sus objetivos a nivel estatal y municipal, así como
con mecanismos de vinculación entre instituciones que van desde el ámbito fiscal administrativo
hasta el área de impartición y procuración de justicia, con la participación de la sociedad civil
organizada y especialistas en la materia a partir de la investigación académica. Para profundizar
sobre el tema, véase El Sistema Nacional Anticorrupción en México (Chavarría, 2018).
vistos como suplicantes de la bondad del gobierno o del Estado. Los ciudada-
nos –como agentes y portadores de un conjunto de derechos civiles y even-
tualmente también de derechos sociales– tienen el derecho de ser tratados con
total consideración y respeto, en condiciones de igualdad.
Participación y competencia
La participación y competencia son las dos dimensiones procedimentales que

articulan los contenidos de un régimen democrático y que se traducen en
decisiones y políticas públicas específicas (Morlino, 2012). Podrían consi-
derarse, de hecho, como aquellas que inducen la calidad de la democracia.
En primer lugar, porque a partir de la participación ciudadana en procesos
electorales, por ejemplo, se elige sobre los proyectos e ideales de gobierno
que se materializan en agendas nacionales de desarrollo a través de todo el en-
tramado institucional; y en segundo, porque la competencia entre partidos y/o
entre candidatos supone no sólo una mayor diversidad de opciones progra-
máticas, sino una mejoría sustancial en cuanto al cumplimiento de las ofertas
de campaña político-electoral que, mezcladas con la dimensión de Rendición de
cuentas, representan incentivos importantes para mejorar los resultados en la
toma de decisiones.
La participación ciudadana puede mejorar tanto la rendición de cuentas
interinstitucional como la electoral, y fortalecer la posibilidad de monitorear
las élites políticas mediante las elecciones y a través de los pesos y contrape-
sos constitucionales. Es posible que pueda incrementar la responsividad me-
diante el mecanismo de “reacciones anticipadas”, que orilla a las autoridades
electas a ser relativamente más receptivas a las necesidades manifiestas de los
ciudadanos y grupos. Además, entre mayor sea la efectividad de la rendición
de cuentas electoral, mayor será el crecimiento de la percepción de eficacia
política entre los ciudadanos –quienes entonces estarán más dispuestos a par-
ticipar– y mayor el grado de competencia en el sistema de partidos (Morlino,
2012: 11).
Responsividad
Se entiende como la capacidad del sistema político democrático de satisfacer

las demandas de la sociedad, y se refiere principalmente a los resultados ge-
nerados por las democracias y a sus niveles de reconocimiento y/o aceptación.

Es decir, alude a la legitimidad del sistema de gobierno en la medida en que
procesa y resuelve los problemas que en una sociedad determinada se consi-
deran como más importantes. Para su existencia requiere cuatro condiciones:7
1. Que las políticas instrumentadas por el sistema se encuentren en el centro

del interés público (Agenda Política Nacional);
2. La distribución de bienes materiales a sus electores a través de la adminis-
tración pública (políticas públicas);
3. Los servicios públicos deben ser garantizados (bienes y servicios bási-
cos); y
4. La extensión de bienes simbólicos que crean, refuerzan o reproducen un
sentido de lealtad y apoyo al gobierno (planes y programas de identifica-
ción ideológica).
Igualdad y libertad
De acuerdo con apartados anteriores, la igualdad y la libertad como valores

políticos de la democracia deben relacionarse de manera directa con las estruc-
turas administrativas e institucionales de las democracias. En la actualidad, la
democracia como forma de gobierno, para la gran mayoría de los países del
mundo, se identifica con el establecimiento, la protección y el ejercicio de los
derechos fundamentales del hombre, como lo son la igualdad y la libertad.
En el caso de México, no sólo en el marco jurídico contemplado en la
Constitución Política, sino en todas las leyes secundarias relacionadas con los
derechos civiles, políticos y sociales de las personas, se considera que nuestro
país se constituye en una República representativa, demócrata y federal en la
que se consagran la libertad y la igualdad de mujeres y hombres como garan-
tías individuales. Al margen de las democracias electorales y/o las democra-
7 Responsividad se deriva de la palabra en inglés Responsiveness, que significa “capacidad
de respuesta”. Aquí es importante marcar una diferencia con el concepto de “Gobernabilidad”,

que se refiere a la relación entre gobernantes y gobernados, a la capacidad del gobierno frente
a las demandas políticas de la sociedad. Hace referencia a la tensión que existe entre las dos
partes y pone en cuestión el sistema de gobierno como productor de decisiones políticas y
encargado de su ejecución y su capacidad para estar a la altura de los problemas a resolver
(véase Nohlen, 1992).
cias procedimentales que se centran en los marcos normativos o principios

jurídicos, los criterios de análisis y los indicadores que informan verazmente
sobre la democratización de los sistemas políticos y su calidad son distintos.
Por ejemplo, al centro de la legitimidad democrática, o al menos de la
amplia aceptación de las instituciones democráticas, se encuentra la idea de
que la democracia es y será tal si proporciona en grados diferentes aspectos
tangibles de uno o los dos valores democráticos: la libertad y la igualdad.
Incluso, es de señalar que el futuro de la democracia parece descansar en
el grado y en las formas en que sus instituciones son capaces de proveer esos
bienes públicos. Si se prefiere una democracia con fuertes valores liberales,
entonces el Estado de derecho y la libertad son las dos dimensiones en las que
hay que concentrarse; si se prefiere una democracia igualitaria, es necesario
implementar políticas públicas que disminuyan las desigualdades sociales, de
género y/o económicas, por ejemplo (Morlino, 2012: 28-31).
Hoy en día, existen múltiples instituciones públicas, privadas y de la so-
ciedad civil organizada –se mencionan algunas de las más importantes en el
siguiente apartado–, que han adoptado todos o algunos de estos ocho indi-
cadores (o han desarrollados los propios) sobre la calidad de la democracia
para realizar sus propias mediciones y evaluaciones de acuerdo con el área
profesional de su interés. A partir de sus informes, en el contexto de la globa-
lización de la democracia, por ejemplo, se hacen recomendaciones a distintos
países para que modifiquen su legislación o instrumenten políticas públicas
tendientes a garantizar derechos fundamentales de sus ciudadanos.
Sin embargo, tratándose de un concepto relativamente nuevo, la calidad
de la democracia ha generado ciertas críticas sobre su uso y aplicaciones,
mismas que son motivo del siguiente apartado.
Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia:

críticas a su aplicación
Una vez que la democracia se ha extendido en gran parte del mundo en el

siglo xxi, el paradigma que representa la calidad de la democracia para estu-
diar y comprender su dinámica ya no gira en torno al proceso de cambio ni a
las distintas etapas de los sistemas políticos, sino alrededor de sus cualidades
y desempeño cotidiano. De ahí la importancia de encontrar formas válidas y
eficientes de medir y evaluar el funcionamiento institucional de las demo-
cracias, principalmente en aquellas áreas en donde no se están generando los

resultados esperados y, como consecuencia, se vulneran derechos.
Así, la calidad democrática no está exenta de algunos problemas que van
desde la metodología para su implementación hasta críticas sobre su posible
manipulación y escasa objetividad científica cuando se involucran intereses
político-económicos y fuentes de financiamiento para los proyectos de inves-
tigación. En este apartado se agrupan dos de los principales cuestionamientos:
problemas teóricos y limitaciones de aplicación práctica.
Problemas teóricos
Las críticas más severas provienen, en buena medida, de la Ciencia Política,

disciplina dedicada a la búsqueda de datos empíricos, realistas y no subje-
tivos para explicar los regímenes de convivencia entre los seres humanos a
través de la historia, y se centran, de manera específica, en que los criterios
para hablar de la calidad de una democracia son totalmente normativos y
prescriptivos:
[…] la imposibilidad de evaluar a las democracias realmente existentes si no

es adoptando criterios de deber ser que la politología siempre miró con desdén.
Dicho de otra manera, lo que el debate sobre la calidad de la democracia revela
es que hoy no se puede decir nada interesante y sugerente sobre la realidad de
las democracias si no es recurriendo a una definición ideal de la democracia
que oriente nuestras búsquedas e interrogantes sobre el fenómeno democrático
(Cansino, 2005: 100-101).
La tesis principal de esta crítica es:
[…] al estar atrapado en una búsqueda fundamentalmente empírica, el modelo

de calidad democrática pierde buena parte de su capacidad explicativa. El
verdadero desafío para quien piensa sobre la democracia hoy no es medir a las
democracias realmente existentes para ver cuál es la mejor o la más buena de
entre ellas, sino establecer criterios para definir qué tan democráticas pueden
llegar a ser en el futuro. […] Con la definición de calidad que estos politólogos
aportan, la democracia termina por ser evaluada igual que si se evaluara una
mercancía o un servicio, es decir, por la satisfacción que reporta el cliente
hacia el mismo (Cansino, 2005: 101-102).
Como se explicó en apartados anteriores, la utilización de los modelos ideales

como referentes para mejorar las condiciones democráticas es válida y per-
tinente, en virtud de que éstos constituyen un parámetro para cuestionar los
hechos que configuran la democracia real. Los ideales, y entre ellos el ideal
democrático, no se construyen para ser literalmente convertidos en hechos,
sino para cuestionar de manera permanente la realidad y transformarla. Los
ideales no pueden ser realizados totalmente pero sí pueden ser satisfechos
parcialmente (Jáuregui, 1994: 20).
La calidad democrática como modelo explicativo no sugiere la necesidad
de comparar los sistemas políticos para saber cuál es mejor, sino que agrupa
los resultados empíricos frente a criterios universales sobre el desempeño
democrático; las condiciones mínimas necesarias para su aplicación aportan
una base común sobre la que inician todas las democracias; el desempeño
diferenciado es precisamente lo que se mide y evalúa para identificar posibi-
lidades de mejora.
En cuanto al concepto de calidad, la propuesta involucra por lo menos
tres dimensiones en materia de procesamiento, contenido y resultados, que
suponen no sólo la relación producto-cliente, sino la relación de las y los ciu-
dadanos con respecto a su forma de gobierno en todos sus procesos, desde la
creación de leyes, implementación de políticas públicas, hasta la protección
de garantías individuales.
Por ejemplo, cuando se habla del nivel de “satisfacción del cliente”, cabe
recordar que la gobernabilidad –como concepto de la Ciencia Política–, o la
Responsividad como dimensión de calidad, están estrechamente vinculadas
con la capacidad del gobierno para responder entera o casi enteramente a las
demandas de la sociedad.
Cuando esta crítica señala que no se deberían estar midiendo las democra-
cias existentes, sino estableciendo criterios para definir qué tan democráticas
pueden llegar a ser en el futuro, cae en el mismo problema de origen que la
Ciencia Política no ha podido resolver: el estudio permanente de las distintas
etapas de los sistemas políticos –alternancia, transición, consolidación–, sin
poner atención en la sociedad civil como parte esencial de su configuración,
y bajo la promesa eterna de que en algún momento las democracias podrían
funcionar mejor a partir de cambios institucionales.
Desde la sociología, por ejemplo, la sociedad es fundamental para la or-
ganización de las democracias y de su correcto funcionamiento, de manera
independiente a cualquiera de sus etapas de desarrollo institucional.
Más que un problema en la metodología, parece ser una diferencia de cri-

terios entre disciplinas académicas, así lo reconoce el mismo autor al afirmar
que el éxito de la calidad democrática como categoría de análisis se debe más
a las limitaciones actuales de la ciencia política para producir conocimiento
relevante, que a los propios méritos del concepto (Cansino, 2008).
Por otra parte, cuando César Cansino habla de calidad de la democracia en
comparación con otros modelos explicativos, afirma que
[…] la principal aportación del modelo de calidad de la democracia es ofre-

cer una serie de criterios normativos mínimos indispensables para hablar de
una democracia efectiva, a saber: gobierno de la ley, rendición de cuentas,
reciprocidad, libertad e igualdad. […] como modelo normativo, el de la ca-
lidad democrática nos permite ganar en claridad acerca de las condiciones
mínimas de carácter legal centradas en el ciudadano, indispensables para ca-
lificar de democrático a un determinado régimen. Desde este punto de vista,
tiene mucho sentido asumir que sólo puede hablarse de democracia donde
las desigualdades extremas o la concentración inequitativa de la riqueza han
disminuido de manera efectiva. Tiene sentido porque la lógica sugiere que una
democracia efectiva no puede más que atender las necesidades y demandas de
las mayorías a las que se deben los gobernantes en turno, por lo que en presen-
cia de necesidades oprobiosas hay algo que simplemente no está funcionando
(Cansino, 2005: 103-104).
El fondo de los cuestionamientos se aclara un poco más cuando el autor se

refiere al caso latinoamericano. La calidad de la democracia carece de todo
valor interpretativo cuando no se cumple alguna de las condiciones mínimas
–reflejadas en derechos– o se cumple de manera parcial. Ningún país de la
región cumple con las características necesarias para su aplicación y, por el
contrario, padecen los más altos índices de pobreza, desigualdad, de violación
a los derechos humanos y, en general, no hay una sola dimensión sustantiva o
procedimental que se cumpla de manera eficaz (Cansino, 2013: 79-98).
Sin embargo, este modelo es igualmente útil para mejorar las reglas e
instituciones políticas, para fortalecer la participación ciudadana y señalar de-
ficiencias que pueden subsanarse. Frente al interés de las élites políticas para
perpetuarse en el poder –especialmente en América Latina–, la calidad de la
democracia es un instrumento que opera en la realidad para exigir mejores
condiciones que progresen de manera gradual.
Limitaciones de aplicación práctica (el contexto internacional)
Por tratarse de un concepto relativamente nuevo que ha cobrado importancia

durante la última década, la calidad democrática como objeto de investigación
es y ha sido financiada por diferentes instituciones, desde universidades, or-
ganismos no gubernamentales, hasta entidades de gobierno con intereses eco-
nómicos, como, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (bid),
el Instituto Internacional para la Democracia Electoral (idea) de Suecia, la
Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (ieddh) de
la Unión Europea y la Agencia Española de Cooperación Internacional; la
Red Interamericana para la Democracia (rid), el Democracy Coalition Pro-
ject, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid),
la Fundación Friedrich Ebert de Alemania; el Banco Mundial (bm), la Comi-
sión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), la Organización
de Estados Americanos (oea) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (pnud), por mencionar los más importantes y con mayor influen-
cia (Murillo y Osorio, 2007).
La crítica que se atiende en este apartado tiene que ver con las mediciones
que recogen información regional a través de diferentes enfoques para eva-
luar el estado en que se encuentra el desarrollo de la democracia en los países
latinoamericanos y su posible manipulación con intereses ajenos a la inves-
tigación social. La relación de subordinación que implica el financiamiento
internacional supone una limitación empírica en la aplicación del concepto
sobre calidad.
Los enfoques teóricos, descriptivos y comparativos que presentan dichas
organizaciones como informes sobre la calidad democrática en América
Latina:
[…] conducen a captar ingenuamente cómo América Latina se constituye en

una preocupación amorfa y global. Las entidades que se interesan por esta
región ven la necesidad de estudiarla y apoyarla para su desarrollo, de acuerdo
con sus intereses y sus preferencias ideológicas y políticas. La democracia
en sí misma, como centro de la medición para un análisis riguroso y a fondo,
queda entonces omitida (Murillo y Osorio, 2007: 6).
Respecto a la anterior –la de la ciencia política–, esta crítica se explica mucho

mejor a través de tres argumentos:
1. La influencia que pudieran tener las instituciones financiadoras –de go-

bierno o no gubernamentales– en la implementación de la metodología
y, por ende, en la generación de resultados conforme a sus intereses par-
ticulares;
2. La homogeneización de la región latinoamericana a pesar de sus marcadas
diferencias en cuanto al origen y el desarrollo de los sistemas políticos en
cada país;
3. El peso que tiene la actividad institucional de las democracias evaluadas
frente al activismo social y la participación ciudadana que en cada país ha
sido diferente.
El paradigma a partir del cual se explicaba la relación entre democracia y

desempeño económico ha cambiado. La calidad democrática busca explicar
la disparidad en los niveles de vida entre países del primer mundo y países en
vías de desarrollo. Todos capitalistas, con gobiernos democráticos, pero con
distintos grados de riqueza y a su vez de pobreza: ¿cómo se puede explicar tal
iniquidad? No obstante que las grandes corporaciones internacionales buscan
incidir en la región latinoamericana con fuertes inversiones de capital global,
el surgimiento de nuevos actores sociales ha obstaculizado de alguna manera
la preponderancia total de la economía sobre los Estados, o de los Estados
sobre la sociedad.
Bajo la categoría de gobernanza, sostenibilidad o transformación cultural,
es la reconfiguración de la sociedad civil organizada la que ha permitido con-
tener las peores condiciones de un capitalismo rapaz (Laval y Dardot, 2013).
A raíz de la intervención de organismos supranacionales, la gobernanza
se entiende como un mecanismo de organización social frente a la ausen-
cia de equilibrios en la democracia como forma de gobierno; explica que la
concentración de poder y riqueza en muy pocas manos ha llegado a límites
excesivos y que precisamente el concepto se debe aplicar como un factor
fundamental para comprender la conducta humana colectiva (World Watch
Institute, 2014).
Por otra parte, la crítica sobre la homogeneización de la región latinoa-
mericana es acertada. Los sistemas políticos han tenido historias diferentes
para su conformación y se han configurado de manera distinta a pesar de la
universalidad de las normas democráticas. México es la gran excepción de
la mayoría de transiciones hacia la democracia en la región, que se dieron a
través de golpes de Estado o de guerras civiles; en nuestro caso, se trató de
una transición pactada.
La participación ciudadana y el activismo social tampoco han sido iguales

en todos los países y han repercutido de manera diferenciada. Sin embargo,
tienen un elemento en común: a partir de una ciudadanía informada, crítica
y participativa, se podrían mejorar las condiciones de las democracias lati-
noamericanas con justicia social, equidad, igualdad y protección de derechos
humanos.
Es parte de la agenda de las ciencias sociales y objetivo de este libro pro-
poner apuntes teóricos tendientes hacia la construcción de metodologías, in-
dicadores y variables que respondan de manera específica a las necesidades
de cada país y localidad. Sobre todo, promover nuevos mecanismos de par-
ticipación social que incidan de manera efectiva y eficiente en el desempeño
institucional. La medición y evaluación de nuestras democracias es apenas el
comienzo de una tarea con mucho mayor alcance. No obstante, la democra-
cia como forma de gobierno también tiene ciertos alcances y limitaciones que
impiden los resultados esperados. Conocer esos límites permitirá métodos
más adecuados para su estudio y evaluación.
Un conjunto de datos estadísticos señala que más de 60% de los países del
mundo tiene alguna forma mínima de instituciones y procedimientos demo-
cráticos. Community of Democracies enumera más de 100 países. Internatio-
nal Conference on New or Restored Democracies se ha fortalecido desde su
creación en 1998 para el desarrollo global de la democracia. Cada vez más,
las organizaciones gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamen-
tales enfatizan que la democracia es tanto un fin en sí mismo como un medio
importante para lograr desarrollo económico, reducción de la pobreza y una
mayor protección de los derechos humanos reconocidos internacionalmente
(Beetham, Carvalho y Weir, 2009).
Por un lado, tenemos la tendencia casi permanente y generalizada de la
instauración de la democracia como forma de gobierno; y por otro, el cre-
cimiento sostenido de la desigualdad y pobreza en todas sus dimensiones y
en gran parte de los países catalogados como democráticos. Tratándose de
un mismo régimen político, la democracia ha alcanzado distintos niveles o
grados de desarrollo. Los modelos teóricos o clasificaciones que la estudian
desde la antigua Atenas hasta la historia contemporánea no han podido con-
sensuar respecto a los alcances y límites del régimen democrático para regular
la convivencia humana en las mejores condiciones posibles.
Existen acuerdos generales, por ejemplo, en torno a la libertad e igualdad
como valores esenciales de las personas y, por tanto, en que deberían reflejar-
se en las distintas formas de organización social y en las condiciones mínimas
de los gobiernos democráticos. Sin embargo, el hecho de que la democracia

genere resultados diferentes en distintos lugares con los mismos principios
no se ha estudiado de manera suficiente, por lo que cabe hacer dos preguntas:
¿qué implicaciones tiene o debería tener el régimen político con respecto a
la pobreza y/o desigualdad? ¿Cuáles son los alcances y limitaciones del régi-
men político en esta materia?
Este apartado tiene como propósito aproximarnos al debate sobre las ca-
racterísticas de la democracia contemporánea, así como sus alcances y limi-
taciones en materia de derechos políticos y sociales (desigualdad y pobreza)
a partir de la propuesta de Adam Przeworski (2010), quien toma como base el
régimen democrático como el ideal del autogobierno.
En el marco de la agenda internacional de investigación social, es un hecho
que se necesita replantear, enriquecer y/o actualizar los modelos teóricos a
través de los cuales se aborda el estudio de los sistemas políticos en todo el
mundo, con el objetivo de explicar los niveles o grados distintos tanto en
el desarrollo como en los resultados de las democracias actuales.
Después de un análisis de los conceptos y principios que justifican a la
democracia como la mejor forma de gobierno, así como de una revisión histó-
rica de los regímenes democráticos más representativos del siglo xix (Grecia,
Inglaterra, Estados Unidos y Francia), Adam Przeworski (2010: 28) estable-
ció que la democracia hoy, es el único principio de legitimidad disponible.
Una vez logrados los procesos de liberalización, de transición y consolidación
de las democracias en todo el mundo, aún hay mucho por mejorar: la demo-
cracia en términos de su calidad ofrece un conjunto de derechos positivos,
pero no genera automáticamente las condiciones para ejercerlos.
Metodológicamente, los modelos teóricos mediante los cuales se evalúan
las democracias actuales se basan en los ideales fundadores. En la mayoría
de los casos, algunos de estos ideales son ahora incoherentes o imposibles de
cumplirse; es por ello que siempre hace falta algo para vivir al cien por ciento
en condiciones democráticas.
Según el mismo Przeworski, ese horizonte inalcanzable tiene que ver con
los principales desafíos de las democracias contemporáneas, a saber:
I. La incapacidad de generar igualdad socioeconómica;

II. La falta de convencimiento en la gente respecto a que su participación
política es efectiva;
III. La omisión en garantizar el ejercicio de gobierno de manera eficiente y

limitada;
IV. La ineficacia para lograr equilibrio entre mantener el orden social sin ex-
ceder la intervención gubernamental (Przeworski, 2010: 33).
En este sentido, cuando Przeworski habla sobre los ideales fundadores de la

democracia, se refiere específicamente (retomando a Immanuel Kant, 1891)
a la antigua Grecia, en donde la idea de autogobierno se basaba en la libertad
(como personas) y la igualdad (como súbdito de las leyes), así como en la
autodeterminación de cada miembro de la sociedad en cuanto a ciudadano.
El pueblo debía ser el único soberano, debía gobernarse a sí mismo; todas las
personas debían ser tratadas como iguales y sus vidas libres de interferencias
indebidas de otros, incluido el gobierno.
De modo que la tesis central del autor se basa en que dichos ideales que
justificaron la fundación de las instituciones representativas y su gradual evo-
lución hacia la democracia, se tornó lógicamente incoherente y prácticamente
irrealizable por dos razones:
• La igualdad que planteaban era una igualdad política, con procedimien-

tos que dieran a todos la misma oportunidad de influir en los resultados
colectivos y también en la igualdad ante la ley. No era igualdad social ni
económica. No obstante, la desigualdad económica obstaculiza la igualdad
política, y, al mismo tiempo, la igualdad política es una amenaza para la
propiedad. La incógnita sin resolver para el autor y como se describe en
la introducción es ¿por qué la democracia no ha logrado generar más igual-
dad económica?
• El principio de que el pueblo es libre cuando se gobierna a sí mismo tam-
bién es complicado. Para los fundadores, quería decir que el gobierno
debía permitir a los ciudadanos cooperar manteniendo el orden, aunque
sin violar arbitraria o innecesariamente la libertad individual (Przeworski,
2010: 43-52).
Es así como Przeworski establece que la democracia tiene límites con relación
a la igualdad económica, la participación efectiva y la libertad. La igualdad
política perfecta no es posible en sociedades económicamente desiguales. Por
ello, formar gobiernos por personas seleccionadas en elecciones periódicas se
transformó en la segunda mejor opción, en el mecanismo idóneo para reflejar
la voluntad del pueblo a través del procedimiento electoral si se cumplen

cuatro condiciones:
1. Los participantes ejercen la misma influencia en la toma de decisiones;

2. Cada uno de los participantes influye de manera efectiva;
3. Las decisiones colectivas son implementadas por las personas elegidas
para ello;
4. El orden legal permite la cooperación segura sin interferencias indebidas.
En la medida en que se pretenda estudiar los límites de la democracia,

es necesario investigar si es posible satisfacer estas condiciones de forma
individual y/o en conjunto, así como definir las instituciones más adecuadas
para ello. Przeworski propone algunas preguntas que metodológicamente nos
ayudarían a entender mejor no sólo los desafíos, sino las soluciones que han
ofrecido las democracias contemporáneas:
• ¿Cuánta igualdad económica y social puede generar la democracia?

• ¿Cuán eficaces puede hacer a los distintos tipos de participación?
• ¿Cuán efectivamente puede equipar a los gobiernos para que actúen según
los mejores intereses de los ciudadanos, y a los ciudadanos para que con-
trolen a los gobiernos?
• ¿Hasta dónde puede proteger a todos al mismo tiempo, a unos de otros y
del gobierno?
• ¿Qué debemos esperar de la democracia?
• ¿Qué sueños son realistas y cuáles son fútiles?
Con base en lo anterior, lo que vale la pena resaltar es que, con todo y sus
límites y desafíos:
• La democracia se ha probado a lo largo de la historia como el único prin-

cipio vigente de legitimidad disponible para la organización política de las
sociedades;
• Que no obstante los principios fundadores de igualdad y libertad que ori-
ginaron los primeros autogobiernos en la antigua Grecia, ahora son en la
práctica imposibles de cumplir;
• La democracia a través de sus mecanismos de representación se convirtió
en la segunda mejor opción después del autogobierno;
1
• El diseño y la operación de las instituciones democráticas deben cumplir

con un mínimo de condiciones y mecanismos de representación; por tan-
to, contamos con la posibilidad de desechar las que no funcionen y mejorar
aquellas que funcionen bien; y
• En el marco de la agenda de investigación social, la problemática de los re-
gímenes democráticos nos refiere de manera ineludible al tema de las can-
tidades, grados, niveles, distancias, expectativas y prácticas que plantean
de fondo la necesidad de medir y evaluar sus contenidos, procedimientos
y resultados.
Las dificultades y limitaciones de la democracia que en este apartado se

explican tienen una doble función: primero, establecer que la democracia
como sistema político es siempre perfectible y que, por ende, es necesario
actuar con instrumentos teórico-metodológicos que permitan explicar y cono-
cer el grado, el nivel o en general la medida en que las democracias cumplen
o no con sus objetivos; y en segundo lugar, establecer uno de los primeros
vínculos entre el ejercicio de la democracia y los resultados de la democracia,
para identificar qué parte de la democracia no funciona como debería y cómo
se podría cambiar para corregir el problema y brindar mejores resultados.
Ambos aspectos tienen que ver con las expectativas políticas, sociales y
económicas generadas por la democracia y el manejo, control y las respuestas
que se han otorgado a las demandas sociales.
Gran parte de los problemas y retos que enfrentan las democracias actuales
se debe al cúmulo de promesas imposibles de cumplir a la ciudadanía o a un
conjunto de expectativas sociales insatisfechas que encuentran su origen en
ciertas distorsiones o ciertos vicios a los que es propensa la democracia. Si
bien se consideran como problemas inherentes a los sistemas políticos demo-
cráticos por su propia naturaleza, no se trata de dificultades insalvables o de
limitaciones imposibles de superar; por el contrario, se muestran como “focos
rojos” en los que hay que poner especial atención cuando nos referimos a las
promesas incumplidas de la democracia:
1. No todo lo que se hace democráticamente es bueno. Puede que la demo-

cracia no sea, a veces, ni eficaz ni efectiva. La mayoría no siempre tiene
la razón. En nombre de los valores democráticos, la mayoría puede des-
preciar a la minoría, o incluso atentar contra sí misma si opta por recortar
o desaparecer la libertad y la igualdad que le han servido para expresarse

como mayoría (Bilbeny, 1999: 21);
2. Individualismo versus pluralidad de grupos de poder. Los grupos de poder
económicos, las grandes asociaciones, organizaciones de la más diversa
índole, sindicatos de la más variada naturaleza y partidos de las más di-
ferentes ideologías, se han convertido en sujetos políticamente relevantes
mientras que los individuos lo son cada vez menos;
3. En razón del punto anterior, la democracia no puede perseguir los intereses
particulares de sus representados, sino los intereses generales de la nación;
4. El poder invisible. Frente a la promesa de la democracia como transpa-
rencia del poder, eliminación del secreto y control del poder por los ciu-
dadanos, en la mayoría de los casos nos encontramos con una tendencia
contraria; y
5. El aprendizaje de la ciudadanía. Nos encontramos con una apatía política
generalizada, además de una cultura de súbditos (orientada hacia los be-
neficios que el elector piensa obtener del sistema político) que una cultura
participante, propia de electores comprometidos en la articulación de las
demandas y en la formación de las decisiones.
Sin embargo, estas dificultades y limitaciones de la democracia son resul-

tado de obstáculos no previstos, ligados a las transformaciones de la sociedad
y, principalmente, a los efectos de la democracia real, los cuales consisten en
lo siguiente:
1. El desarrollo de la tecnocracia como solución al incremento de los proble-

mas técnicos de la sociedad;
2. El aumento de la burocracia;
3. La ingobernabilidad de la democracia, entendiéndola como la despropor-
ción entre las demandas que provienen en número cada vez mayor de la
sociedad civil y la capacidad que tiene el sistema político para responder a
ellas; y
4. El contraste entre proceso democrático y sociedad de masas (González
García, Quesada Castro y Anderson, 1988: 48).
Por ello, las democracias actuales se encuentran frente a un doble reto:

“[…] por una parte, deben actualizar y profundizar el contenido de sus fines,
adecuándolos a los valores sociales, éticos y culturales vigentes. Y por otra,
3
deben llevar a cabo una profunda transformación de las bases institucionales

en las que se asientan los vigentes sistemas democráticos” (Jáuregui, 1994:
268). Es importante revalorar no sólo la definición, sino los objetivos y resul-
tados de la democracia para que se expresen con dos directrices:
1) Como un conjunto de ideales o valores que expresan las aspiraciones de

libertad e igualdad del ser humano. En este caso, la democracia constitui-
ría una actitud o forma de vida que impregna no sólo la actividad pública,
sino también las relaciones privadas, familiares, sociales, entre los seres
humanos; y
2) Como forma de gobierno, como un determinado modelo de regulación de la
convivencia política de una sociedad concreta, que se manifiesta en una serie
de normas, instituciones y actividades políticas (Jáuregui, 1994: 18-19).
Estas dos directrices que se proponen para el análisis de la democracia de

manera integral (definición, objetivos y resultados), al igual que el concepto
de “poliarquía” de Robert Dahl, sientan las bases teórico-metodológicas para
el estudio de la democracia en términos de su calidad, especialmente en países
donde el desarrollo de las instituciones democráticas no ha sido acompañado
por un mejoramiento en las condiciones de vida de su población. América
Latina y México –como se explica en el siguiente apartado– muestran algunos
de los índices más altos en cuanto a pobreza y desigualdad, lo cual inhibe, por
supuesto, el ejercicio pleno de la libertad de sus ciudadanos y el acceso real a
sus derechos fundamentales.
América Latina y México: retos regionales de la democracia

en un mundo globalizado
América Latina
Las democracias del siglo xxi no han conseguido satisfacer las expectativas
ciudadanas sobre algunos de los procedimientos, contenidos y resultados de
la democracia (Martínez González, 2009), ante lo cual se ocasiona un descon-
tento por la democracia.
En el caso de América Latina, los ciudadanos parecen estar insatisfechos

con los resultados de la democracia, a la que no atribuyen un impacto positivo
en sus condiciones de vida, de trabajo, ni en sus perspectivas de futuro per-
sonal y familiar. Aunque la mayoría de los ciudadanos sigue considerándola
como el mejor sistema político, un segmento significativo estaría dispuesto a
sacrificar las libertades políticas a cambio de mejores resultados económicos.
A lo anterior, hay que agregar la generalizada decepción, cuando no abier-
to rechazo, a los partidos políticos y a sus legisladores, por los pobres resulta-
dos alcanzados por sus gobiernos surgidos de procesos de alternancia.
Si bien es cierto que en casi todos los países de América Latina existen
elecciones razonablemente competitivas, esos regímenes conviven y suelen
apoyarse en Estados de baja eficacia, efectividad y credibilidad. Las deficien-
cias de los Estados latinoamericanos en cuanto a su capacidad y legitimidad
tienen efectos negativos o nulos en el desarrollo de la ciudadanía plena, en
la inclusión social y en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática
(Prud’homme, 2008).
El informe de Latinobarómetro (2018) revela que el apoyo a la democra-
cia en América Latina ha disminuido de manera constante durante los últi-
mos ocho años, pasando de 61% en 2010 a 48% en 2018, lo cual representa
una caída de apoyo en 5 puntos porcentuales respecto al año anterior (2017),
cuando se encontraba en 53%, con bajas sistemáticas del apoyo y la satisfac-
ción de la democracia e incremento en los índices de corrupción, violencia y
delincuencia en toda la región. Al tratarse de un estudio sobre la percepción
ciudadana, el informe muestra la participación de una ciudadanía cada vez
más informada y crítica sobre el cumplimiento u omisión de sus derechos. El
apoyo general a la democracia no ha podido superar 63% que obtuvo en 1997,
cuando los procesos de transición y consolidación se consideraban como la
respuesta esperada para las graves crisis políticas, económicas y sociales en
toda América Latina.
El descenso constante en el apoyo ciudadano a la democracia como forma
de gobierno en América Latina se dio de manera paralela con el descenso en
la aprobación de los gobiernos que asumieron el poder a través de elecciones,
poniendo en evidencia la necesidad de analizar y evaluar el desempeño ins-
titucional fuera de la arena electoral y del sistema de partidos, y enfatizando
en las causas de la pobreza y la desigualdad conforme a las características y
condiciones específicas de cada país. En ese mismo informe de referencia
(2018), se da cuenta de que los problemas más relevantes para la región son
las carencias económicas, la delincuencia y la corrupción, de manera que el
5
ingreso económico, la estabilidad en el trabajo, la seguridad social, la violen-

cia y el temor a ser víctima de un delito, son los temas centrales que aquejan
a los ciudadanos de América Latina.
Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (ídd-al)
Por otra parte, la más reciente medición del Índice de Desarrollo Democrático
de América Latina (2016) reportó que uno de los retos más importantes de la
región es alcanzar un grado de desarrollo sostenible que logre sortear con efi-
ciencia, los liderazgos autoritarios, la corrupción, la pobreza y la desigualdad,
así como la violencia común y de alto impacto que afectan de manera general
a los 18 países objeto del último estudio.
Como se afirmó en apartados anteriores, la evaluación sobre el desempeño
de la democracia y de sus instituciones es útil para resaltar aquellas políticas
públicas que tienden a lograr ese desarrollo sostenible o, en su defecto, para
poner en evidencia las prácticas que lo impiden, e identificar fallas estructura-
les en el sistema político. En razón de que el desarrollo democrático en Amé-
rica Latina no es homogéneo y de que responde a incentivos o circunstancias
diferentes, este índice –al igual que Latinobarómetro– utiliza indicadores que
señalan la calidad de la democracia en la región a partir de cuatro dimensio-
nes: la democracia de los ciudadanos (respeto de derechos y libertades), la
democracia de las instituciones (comportamiento de instituciones y del siste-
ma político), la democracia social (desarrollo humano) y la democracia eco-
nómica (evaluación de la economía en beneficio de la sociedad). A continua-
ción se muestra la manera en que se desagregan (Tabla 2).
Tabla 2
Indicadores Índice de Desarrollo Democrático de América Latina, 2016
Voto de adhesión política
Respeto de Puntaje en el índice de derechos políticos

Democracia los derechos
de los políticos y Puntaje en el índice de libertades civiles
ciudadanos libertades
Género en el gobierno
civiles
Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad
Continúa...
Puntaje en el índice de percepción de la corrupción

Partidos políticos en el Poder Legislativo: número efectivo
de partidos políticos e índice de fragmentación
Accountability legal: elección de jueces de la Suprema Cor-
te, actuación del ombudsman y entidades de fiscalización
superior
Calidad
Democracia
institucional Accountability política: mecanismos de democracia directa
de las
y eficiencia
instituciones Accountability social: condiciones para el ejercicio de pren-
política
sa libre, acceso a la información pública y existencia de ins-
titutos reguladores
Desestabilización de la democracia: existencia de minorías/
mayorías organizadas sin representación política, víctimas
de violencia política y presencia de organizaciones armadas
Factor de normalidad democrática
Desempeño en salud: mortalidad infantil y gasto en salud
como porcentaje del pib
Capacidad Desempeño en educación: matriculación secundaria, tasa
Democracia para generar de egreso del nivel secundario y gasto en educación como
social políticas que porcentaje del pib
y humana aseguren
bienestar Desempleo urbano
Población bajo la línea de pobreza
Puntaje en el índice de libertad económica

Capacidad
para generar pib per cápita ppa precios
Democracia políticas que
Brecha de ingresos
económica aseguren
eficiencia Inversión bruta fija sobre pib
económica
Endeudamiento: porcentaje de deuda sobre el pib
Fuente: elaboración propia, con información de ídd-al, 2016: 11-12; Pérez y Chavarría, 2018.
La aplicación empírica de estos indicadores permitió identificar –al igual

que en Latinobarómetro– una baja sobre el desarrollo de la democracia en
América Latina. El promedio regional cayó durante 2016 un poco más de 3%,
7
ubicándose en 4,710 puntos, mientras que en 2015 se encontraba en 4,866

puntos, debido, fundamentalmente, a un retroceso en la dimensión de demo-
cracia de los ciudadanos.
Para que un país pueda alcanzar plenitud democrática necesita, junto con
los avances socioeconómicos, transitar con libertad e igualdad los caminos es-
tablecidos por su sistema político y respetar los derechos y garantías de todos
los ciudadanos en el marco de instituciones con plena vigencia, con base en
la división de poderes establecidos en su sistema republicano. La evaluación
2016 muestra la necesidad de profundizar los esfuerzos, con distintos grados
y matices, en el desarrollo de los aspectos de la democracia que se refieren a
los derechos y libertades, a la calidad de las instituciones y a la consolidación
del sistema de representación política (ídd-al, 2016: 7-8).
Los países que lideran el desarrollo democrático en 2016, según el infor-
me de referencia, son Chile, Uruguay, Costa Rica, Perú, Panamá, Ecuador,
Bolivia y Argentina, que se encuentran por encima del promedio regional con
más de 5,158 puntos. A pesar de que México y Brasil son los dos países más
grandes de Latinoamérica, México retrocedió, ubicándose en el noveno lugar
del ranking regional, mientras que Brasil obtuvo su peor puntaje de la serie
2002-2016 y se ubicó en el puesto número catorce.
Así, México se encuentra en el grupo de países con bajo desarrollo demo-
crático, junto con El Salvador, República Dominicana y Paraguay. En 2016,
se mantuvo cerca del límite del mínimo desarrollo democrático evaluado,
con problemas en el cumplimiento de derechos y libertades; con mínima par-
ticipación ciudadana; altos niveles de corrupción; escasa participación de las
mujeres en el gobierno; altas tasas de homicidios, desempleo, y débil capa-
cidad para generar políticas públicas que aseguren eficiencia económica, lo
que, en conjunto, según la metodología del informe, generó ciertos niveles de
desestabilización de la democracia en la dimensión de calidad institucional y
eficiencia política, aunque también mostrando una ligera mejoría en la pres-
tación de servicios sociales en salud y educación.
En términos generales, la situación actual de gran parte de los países lati-
noamericanos se puede resumir de la siguiente manera:
1. En América Latina existe una grave inconformidad de las y los ciudadanos

respecto a sus instituciones democráticas;
2. Tal nivel de desconfianza se genera en gran parte por condiciones exacer-
badas de desigualdad económica, política y social; y
3. Una vez alcanzada la democracia electoral y la garantía de libertades bá-

sicas, es necesario avanzar hacia una democracia de ciudadanos entendida
como aquélla en la que hay un goce pleno de los derechos civiles, sociales,
económicos y culturales, que conduzca a reducir los altos niveles de po-
breza y desigualdad (Ramírez Ocampo, 2005: 53).
El debate ya no parece girar en torno al surgimiento, la transición o la conso-

lidación de la democracia, sino alrededor de ¿qué tan buenas pueden ser las
democracias? Y ¿cómo se puede mejorar su desempeño?
México
En pleno siglo xxi, al igual que en el resto de América Latina, el principal pro-
blema de la democracia en México es la desigualdad e inequidad (Morlino,
2012: 44), con problemas económicos profundos anclados en concepciones
fuertes de mercado y competencia, pero sin la presencia de solidaridad ni
de justicia social. En este tipo de democracia, las distancias sociales y eco-
nómicas entre sectores de la población aumentan constantemente en lugar de
declinar.
Algunos de los principales problemas que enfrenta México consisten en la
falta de libertad en todas sus expresiones, el incumplimiento de la ley, la co-
rrupción; la falta de medios de comunicación independientes, el desempleo, el
insuficiente desempeño económico; la evasión fiscal de capital privado, la de-
lincuencia organizada, la impunidad y la violencia en todas sus dimensiones.
A partir de la alternancia política en la Presidencia de la República de
2000, los gobiernos en turno no han podido mejorar de manera sostenida el
apoyo nacional a la democracia como forma de gobierno, pasando de 46% en
2001 a 38% en 2017 y 2018 (Latinobarómetro Opinión Pública Latinoame-
ricana, 2018).
En tan sólo dos años, cuando el apoyo a la democracia en México era de
48% en 2016, descendió 10 puntos porcentuales, 38% en 2018, representando
la mayor pérdida de apoyo a la democracia en la región latinoamericana y
desperdiciando un bono de credibilidad de 2002, cuando el apoyo a la de-
mocracia en México fue de 63%, el más alto porcentaje que el país ha tenido
desde 1995.
En ese mismo año, 2002, la aprobación del gobierno contaba con un nivel
de 47%, mientras que para 2017 descendió a un porcentaje histórico sin pre-
9
cedente: a tan sólo 20%. En 2018, descendió dos puntos más: a 18% (Latino-
barómetro Opinión Pública Latinoamericana, 2018).
Estos datos revelan información importante para el análisis actual de la
democracia mexicana en términos de su calidad: el fortalecimiento institucio-
nal de México a partir de la alternancia en el poder de 2000 no se ha dado en
reciprocidad con los niveles de satisfacción ciudadana con la democracia. Lo
anterior traslada la atención al desempeño de las instituciones y de las políti-
cas públicas; a los resultados de nuestra forma de gobierno y a la manera en
que, de manera cotidiana, la ciudadanía interactúa con ellos.
Un ejercicio interesante sobre el análisis y evaluación de la democracia
ha sido realizado por el Índice de Desarrollo Democrático de México, que
agrupa a organizaciones públicas y privadas del país, de Alemania y Argenti-
na. Este índice analiza y evalúa cuatro dimensiones democráticas: Democra-
cia de los Ciudadanos, Democracia de las Instituciones, Democracia Social
y Democracia Económica, que se pueden consultar por cada una de las 32
entidades federativas. Para los objetivos de este libro, basta con señalar el
resultado global (Tabla 3):
Tabla 3
Índice de Desarrollo
Entidad federativa
Democrático
Aguascalientes, Coahuila, Nayarit, Yucatán, Guanajuato, Ciudad de
Alto
México, Zacatecas, Campeche y Querétaro.
Colima, Nuevo León, Sinaloa, Baja California, Tamaulipas, Estado
Medio
de México, Quintana Roo, Sonora e Hidalgo.
Durango, San Luis Potosí, Baja California Sur, Michoacán, Jalisco
Bajo
y Tabasco
Tlaxcala, Chihuahua, Puebla, Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Morelos
Mínimo
y Guerrero
Fuente: Elaboración propia con datos del Índice de Desarrollo Democrático en México, 2018.
Los resultados de esta medición reflejan que un poco más de 43% del
territorio nacional se encuentra en condiciones mínimas y bajas de desarrollo
democrático. De manera independiente a la evaluación nacional o internacio-
nal, dicho porcentaje indica la necesidad de mejorar las condiciones de vida
de una buena parte de la población mexicana. Como ya se ha explicado, las
razones de un desarrollo democrático dispar pueden ser muy distintas. La

utilidad de estos indicadores en términos de los contenidos, procedimientos y
resultados de la democracia en diversos ámbitos, radica en la posibilidad de
identificar errores, corregirlos y erradicarlos. México merece un mayor desa-
rrollo democrático que sólo será posible con mejores instituciones, con di-
rigentes responsables, ciudadanos comprometidos y mayor equidad, con las
mismas posibilidades de desarrollo. La construcción de más y mejor ciudada-
nía, el fortalecimiento de los procesos participativos en los partidos políticos
y una mayor eficiencia de los sistemas de control y la justicia, son el camino
inevitable para el logro de ese desarrollo anhelado (ídd-de México, 2018).
El concepto sobre calidad de la democracia nos remite de manera obligato-
ria a la búsqueda de la igualdad y libertad como valores esenciales de los regí-
menes democráticos; más allá de los mecanismos procedimentales o formales
que se utilicen para garantizar la representación política a través del sufragio
electoral, o de las estructuras institucionales sólidas, este concepto nos ayuda
a incorporar de manera integral, una serie de características o atributos que
nos permiten identificar de manera gradual qué tan buena o mala es nuestra
democracia como forma de gobierno.
En el marco de la agenda de investigación académica sobre la democracia
y su calidad, han surgido, para el caso de México, las siguientes preguntas:
¿estamos en México, después de la alternancia política conquistada en 2000,
en condiciones de plantearnos en prospectiva la cuestión de una democracia
de calidad? ¿No será prematuro preguntarnos ahora por una democracia de
calidad para México cuando aún no hemos terminado de construir el entrama-
do institucional y normativo mínimo que nos permita con todo derecho califi-
car a nuestro régimen como una democracia? ¿Hasta qué punto resulta baladí
aspirar ahora a los máximos de una democracia sin antes haber completado
los mínimos mediante una reforma integral del Estado que actualice en clave
democrática nuestro ordenamiento constitucional? (Cansino y Covarrubias,
2007). Los mismos autores prevén la respuesta: “Vislumbrar desde ahora los
máximos a los que se puede aspirar legítimamente en la construcción de un
régimen democrático puede orientar las tareas precedentes en las que parece
nos hemos estacionado los últimos años después de la alternancia del 2000”
(2007: 3).
A casi veinte años de esa alternancia en el poder de la Presidencia de la
República y a partir del triunfo electoral del ahora presidente Andrés Manuel
López Obrador en 2018, se han puesto en marcha distintas reformas constitu-
cionales y legales que pretenden mostrar un cambio radical, por ejemplo, en
la atención y sanción de la corrupción, que para el caso que nos ocupa se cir-
cunscriben en la dimensión del Estado de derecho. Los apuntes teóricos que
en este libro se ofrecen podrían sentar las bases de una metodología adecuada
para medir y evaluar los resultados concretos de esta política anticorrupción
y, en general, de cualquier política de gobierno relacionada con alguna de las
ocho dimensiones o indicadores de las democracias con calidad que aquí han
sido esbozadas.
CONSIDERACIONES FINALES
Como se ha observado, hablar de Constitución o de constitucionalismo, así

como de Estado de derecho, no es algo sencillo ni mucho menos un tema
que pueda ser tratado a la ligera por su contenido e implicaciones tanto teó-
ricas como político-jurídicas. Por ejemplo, en su momento, en Alemania le
han denominado derecho del Estado o derecho estatal; algunos otros, teoría
constitucional; en Francia e Italia, derecho constitucional; en España, derecho
político; algunos más, teoría general del Estado, etcétera.
En cualquiera de sus denominaciones, la Constitución es el documento y
la norma tanto política como jurídica más importante de una sociedad polí-
ticamente organizada. Es la encargada, cuando menos, de darle forma y or-
ganización al Estado, de otorgar derechos fundamentales a los ciudadanos y
establecer los límites al ejercicio del poder; asimismo, establece los principios
bajo los cuales se regirá y orientará toda la estructura tanto institucional como
legal del Estado y de la sociedad. El derecho, en particular el constitucional,
por su parte, se encarga de darle forma y cauce a todo el contenido de la
Constitución, estableciendo su jerarquía e interpretación con respecto a las
demás leyes.
Si desde los clásicos se trata de un gobierno de leyes y no de hombres,
entonces estamos hablando del Estado de derecho, y en la actualidad se ha-
bla del Estado democrático de derecho, en donde la conexión se ubica en el
control del ejercicio del poder por parte del pueblo, así como en los límites
y división de poderes del Estado. Esta composición tiene como rasgo común
los derechos fundamentales, los cuales, como mínimo, son las libertades, la
propiedad y la participación (Wolfgang, 2000: 121-122). Todo ello es obje-
to de estudio, materia y contenido del derecho constitucional actual y de la
democracia.
Ahora bien, si a las definiciones de democracia mínima, democracia subs-
tancial, políticas públicas y constitucionalismo, les agregamos el contenido
que aporta el concepto sobre calidad de la democracia –incluido el que se
refiere al Estado de derecho–, el enfoque que aquí se propone para investi-
gaciones más amplias en América Latina y México realiza seis aportaciones
esenciales:
1. Ofrece las bases teórico-metodológicas que vinculan la igualdad y la li-

bertad de las personas como valores inherentes a los seres humanos desde
sus orígenes, pero principalmente a inicios de este siglo xxi en donde las
condiciones de pobreza y desigualdad de la población en el mundo no sólo
no se han atendido, sino que van en aumento;
2. Desde el debate clásico, moderno y posmoderno de la democracia como
forma de gobierno, se demuestra que hasta nuestros días se constituye
como el régimen político más compatible y adecuado para buscar el cum-
plimiento de ambos valores a través del establecimiento y la garantía de
un conjunto de derechos que inician con parámetros mínimos, pero que
se pueden extender hasta lograr las mejores condiciones de vida, como
sucede en las democracias más consolidadas del mundo;
3. A partir de esa disparidad en el desarrollo institucional de las democra-
cias contemporáneas, el marco teórico que en este libro se apunta tiene
la posibilidad de aplicarse en distintas escalas: regionales, nacionales y/o
subnacionales a partir de ocho dimensiones a saber:
• Tres de contenido fundamental.- Libertad, igualdad y responsividad; y

• Cinco de procedimiento.- Participación de actores con poder de deci-
sión, ciudadanos incluidos; Competencia política para el acceso y la
distribución de los cargos públicos; Estado de derecho; Rendición de
cuentas electoral y Rendición de cuentas interinstitucional.
De manera independiente a la configuración empírica de las democra-

cias que se pretendan estudiar, tales dimensiones permiten la rigurosidad
Consideraciones finales • 105
académica necesaria para cohesionar la teoría de la democracia necesaria

en este siglo, pero también garantizan la identificación diferenciada de sus
alcances, limitaciones y/o fortalezas, de acuerdo con su desarrollo socio-
histórico, político y económico;
4. Tal identificación diferenciada adquiere mayor importancia en el contexto
no sólo de la globalización económica, sino de la globalización de la polí-
tica y de las distintas formas de gobierno. ¿Cómo se realiza? A través de su
medición y evaluación en términos de sus contenidos, de sus procedimien-
tos y de sus resultados. Mediante la aplicación tanto de indicadores como
de variables, como se muestra en los ejemplos del Índice de Desarrollo
Democrático de América Latina, el Índice de Desarrollo Democrático de
México, Latinobarómetro Opinión Pública Latinoamericana, o alguno
de los organismos internacionales mencionados en el apartado “Teoría y
práctica sobre la calidad de la democracia: críticas a su aplicación”.
La implementación de este tipo de estudios –al margen de las posibles
críticas a su metodología y objetivos– permite transitar del debate ideoló-
gico sobre el deber ser de la democracia y de las diferentes etapas que, de
manera obligatoria, se tendrían que cumplir antes de llegar a su consoli-
dación, hacia el ser de la democracia y los resultados que está generando
en el mundo real, de manera concreta e inmediata frente a las demandas
de una sociedad crítica y participativa con recursos de comunicación y
vinculación que no se tenían aún durante la segunda mitad del siglo pasa-
do, que cuestionan, se organizan y protestan contra la adopción de políti-
cas públicas y económicas que afectan sus condiciones de vida. Así se ha
demostrado a través de movilizaciones sociales que se aglutinan en torno
a intereses comunes alrededor de todo el mundo;
5. El conocimiento sobre las causas y consecuencias del desarrollo hetero-
géneo de la democracia en sus distintas escalas facilita el diseño y la im-
plementación de políticas públicas o acciones de gobierno distintas a las
que no generan los resultados esperados o a las que no se adecúan a
las demandas y características de las sociedades actuales. Permite, de ma-
nera eventual, la definición de una agenda política de reformas tendientes
a mejorar las condiciones de igualdad y libertad en materia económica y
política, pero también en aspectos sociales, culturales y humanos. Esta es
la agenda a atender con prioridad no sólo en México sino en toda América
Latina; y
6. En lo que se refiere al ámbito académico, estos apuntes teóricos se dirigen

hacia la elaboración de proyectos de investigación multidisciplinarios que
enlacen lo mejor de las tradiciones teóricas sobre la democracia. A través
de una o de las ocho dimensiones que definen a las democracias con ca-
lidad, tal como se argumentó al inicio del libro, la Economía, la Ciencia
Política, la Filosofía, la Sociología y/o la Ciencia Jurídica, deben colaborar
para identificar y resolver problemas del siglo xxi que, de manera aislada,
muy difícilmente se lograría como nos muestra la realidad actual.
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La democracia y su calidad en el siglo xxi. Algunos
apuntes teóricos se terminó de imprimir el 15 de diciem-
bre de 2019, en los talleres de Ediciones Verbolibre,
S.A. de C.V., Sur 23 núm. 242, Col. Leyes de Reforma
1ra sección, alcaldía Iztapalapa, Ciudad de México,
C.P. 09310. Tel.: 5640-9185. <edicionesverbolibre@
gmail.com>. La edición consta de 1,000 ejemplares.

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La democracia y su calidad en el siglo xxi

Algunos apuntes teóricos

Algunos apuntes teóricos

Raúl Figueroa Romero

ISBN Eón: 978-607-8732-03-6

© Ediciones y Gráficos Eón, S.A. de C.V.

Impreso y hecho en México

Consideraciones finales 103

Después de la Segunda Guerra Mundial, casi todos los esfuerzos teóricos y

se refiere al aspecto técnico y multidisciplinario que regularmente atiende la

parte de la investigación realizada en Pérez y Chavarría, 2018.

Hacia el final de la segunda mitad del libro, y con el objetivo también de

El vocablo “democracia” y su concepto han sido, a través del tiempo, uno de

En cambio, no muy alejado del Ágora, en un lugar denominado pnyx

Iniciemos por el análisis propiamente de la palabra “democracia” para des-

plethos, es decir, el plenum, el cuerpo de los ciudadanos en su integridad. Aquí

pueden encontrar la democracia clásica, la protectora, la desarrollista, la liberal, la tecnocrática,

1) Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de política

No exento de comentarios tanto en favor como en contra, en México pode-

de asociación, de formar partidos, agrupaciones o grupos independientes para

Se llevan a cabo elecciones justas significativas, pero algunas organizaciones polí-

Lugar Breve interpretación

Este breve cuadro sirve de referencia para ubicar el contexto general de la

4 Para profundizar en el tema, véase a Dahl, 1993.

dentro de la toma de decisiones, más democracia. El siguiente esquema puede

Fuente: Elaboración propia con base en Dahl, 1993.

Regresando a la idea de Sartori antes mencionada respecto a lo cuidadoso

Ahora bien, Norberto Bobbio ofrece elementos significativos en su defi-

Las reglas de Bobbio son las siguientes:

por mayoría debe limitar los derechos de la minoría, particularmente el dere-

que quedan para ejercer el poder. La importancia de limitar el ejercicio del

La democracia mínima se refiere a la dimensión de los procedimientos de

Formal o mínima Substancial o de Contenidos

 Reglas para el acceso y el ejercicio del  Más y mejores condiciones de acceso a:

Fuente: Elaboración propia, complementada con Figueroa, 2017: 43.

Las reglas constituyen una de las bases primordiales de la concepción de

representadas y relevantes, y agrega una definición que llama genética de la

[…] aquel conjunto de normas y procedimientos que resultan de un acuerdo-

Este autor también ofrece una definición mínima de democracia, es decir,

establezca la igualdad en los derechos fundamentales como normas constitu-

Las políticas públicas y la democracia6

la cuestión es otra, y se concentra en la capacidad de los gobiernos elegidos

El enfoque y concepto de la gobernanza se presenta como la respuesta a esta

Siguiendo con lo anterior, la gobernanza usualmente se presenta como una so-

Las grandes sociedades no pueden tomar de manera directa las decisiones.

El planteamiento anterior explica la construcción de grupos cerrados o éli-

Inicialmente se utilizó como sinónimo de gobernación o proceso de gobernar

Recapitulando, las políticas públicas tienen como propósito realizar objetivos

[…] una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, to-

Al parecer, los nuevos desafíos que se presentan en el contexto actual de go-

La doble dimensión de las políticas públicas

El propósito de este apartado es hacer un análisis crítico sobre dos marcos de

a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho

De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento

De esta manera, el análisis de las políticas públicas ha estado influenciado por

siones que no son factibles o que son absurdamente costosas; o, al contrario,

Nos hemos vuelto más conscientes de que el proceso de la política (policy

En este sentido, las políticas públicas requieren una multidisciplinariedad de

de Harold D. Lasswell,11 quien se incluía en una sociedad propia de Occidente

11 En 1951 apareció el proyecto original del policy sciencie o “ciencias de políticas” en un

Formación de la agenda Agenda de Gobierno

Formulación y legiti- Produce Las proposiciones de la

Fuente: Elaboración propia con datos de S. C. Patterson, R. H. Davison y R. B. Ripley. A more

Reglas para el acceso y el ejercicio del Más y mejores condiciones de acceso a: