Auto 1505/22

Expediente: CJU-906

Conflicto de Jurisdicciones entre el Juzgado

Tercero Administrativo del Circuito de
Bogotá Sección Primera y la
Superintendencia de Industria y Comercio

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar

Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo
241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 23 de octubre de 2019, el Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y

Cambio Climático -IDIGER- inició un proceso de contratación estatal bajo la
modalidad de Selección Abreviada por subasta inversa presencial, identificado
con el radicado IDIGER-SA-SI-009-2019, con el objetivo de “[c]ontratar el
servicio transporte terrestre para el desarrollo de las actividades que tiene a su
cargo el IDIGER como coordinador del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos
y Cambio Climático -SDGR-CC-.”1 Con ocasión del proceso reseñado
participaron, entre otras, la Unión Temporal TRASET y la Unión Temporal
Email II.

2. El 15 de noviembre de 2019, por intermedio de apoderado judicial, la

Unión Temporal TRASET remitió a la Superintendencia de Industria y
Comercio un documento titulado “medida cautelar de urgencia sin presentación
de Demanda.”2 En dicho escrito solicitó que dentro de las 24 horas siguientes a
la radicación de la solicitud se decretaran las siguientes medidas cautelares
innominadas contra la empresa Unión Temporal Email II y el Instituto Distrital
de Gestión del Riesgo y Cambio Climático -IDIGER-: (i) ordenar la suspensión
del proceso de selección; y (ii) ordenar al Comité Evaluador del Instituto
Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático -IDIGER- no habilitar la

1
Expediente Digital CJU-000906, “12ExpedienteDigitalSIC.pdf”, pp. 5-11
2
Expediente Digital CJU-000906, “12ExpedienteDigitalSIC.pdf”, pp.11-12.
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M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

propuesta de la unión temporal. Lo anterior debido a que la selección del proceso

se llevaría a cabo el 20 de noviembre de 2019 a las 8:30 a.m.3

3. De acuerdo con el escrito radicado, la Unión Temporal TRASET

consideró que se había configurado un “acto de competencia desleal (…), toda
vez que se pretende en el proceso de selección No. IDIGER-SA-SI-009-2019,
que adelanta el Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático
IDIGER, generar una ventaja competitiva, mediante la violación del artículo 5º
del Decreto 1082 de 2018.”4 Específicamente, dado que no presentaron de
manera conjunta la oferta con su póliza de garantía de seriedad, y este se trata de
un asunto no subsanable que debe presentarse al momento de presentar la oferta.
A su juicio, esta situación se enmarcar en la conducta prevista en el artículo 18
de la Ley 256 de 1996 que se refiere a la violación de normas, de acuerdo con el
cual “[s]e considera desleal la efectiva realización en el mercado de una ventaja
competitiva adquirida frente a los competidores mediante la infracción de una
norma jurídica. La ventaja ha de ser significativa.”

4. Mediante el Auto 121026 del 26 de noviembre de 2019, la

Superintendencia de Industria y Comercio señaló que carecía de jurisdicción por
cuanto la medida cautelar se dirigía en contra de una entidad pública cuya
competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, en el Auto
20051 del 5 de marzo de 2020 remitió el proceso a dicha jurisdicción.5

5. Con Auto del 16 de agosto de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo

del Circuito de Bogotá asumió el conocimiento del presente proceso. A su turno,
mediante Auto del 20 de abril de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Bogotá, Sección Primera declaró que no tenía competencia para
conocer de este asunto y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. En
concreto, explicó que el caso correspondía a un asunto de competencia desleal,
por lo que la llamada a resolverlo era la Superintendencia de Industria y
Comercio, con fundamento en el artículo 24 del Código General del Proceso y
los artículos 1436, 144 7y 1478 de la Ley 446 de 1996. En consideración a lo
anterior, el 4 de mayo de 2021 se remitió el expediente digital a la Corte

3
Expediente Digital CJU-000906, “12ExpedienteDigitalSIC.pdf”, pp. 4-8.
4
Expediente Digital CJU-000906, “12ExpedienteDigitalSIC.pdf”, p. 2.
5
Expediente Digital CJU-000906, “12ExpedienteDigitalSIC.pdf”, pp. 123-125.
6
Artículo 143 de la Ley 446 de 1996 “Funciones sobre competencia desleal. La Superintendencia de Industria y
Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones
señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas.”
7
Artículo 144 de la Ley 446 de 1996 “Facultades sobre competencia desleal. Los procesos jurisdiccionales que se
adelanten ante la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, se seguirán
conforme a las disposiciones del proceso abreviado previstas en el Capítulo I, Título XXII, Libro Tercero del
Código de Procedimiento Civil. En caso de existir pretensiones indemnizatorias, estas se tramitarán dentro del
mismo proceso. (…)”
8
Artículo 147 de la Ley 446 de 1996 “Competencia a prevención. La Superintendencia o el Juez competente
conocerán a prevención de los asuntos de que trata esta parte.”

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Constitucional para que decidiera sobre la controversia.9

6. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el

expediente de la referencia al despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez
Najar, y la Secretaría General lo remitió oficialmente el 9 de junio de 2021.10

Pruebas solicitadas en el trámite ante la Corte Constitucional

7. En Auto del 4 de marzo de 2022, se resolvió “OFICIAR al Instituto

Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático -IDIGER para que, en el
término de cinco (5) días contados a partir la comunicación del presente auto,
remita un informe en el cual explique y certifique el estado del proceso de
selección y/o de ejecución el contrato IDIGER-SA-SI-009-2019. De igual forma,
que precise cómo participaron la Unión Temporal TRASET y la Unión
Temporal Email II.” Esta providencia fue comunicada por la Secretaría General
de esta Corporación mediante Oficio OPCJU-049-2022 del 8 de marzo de 2022.

8. El 16 de marzo de 2022, el Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y

Cambio Climático -IDIGER- señaló que el proceso de contratación por subasta
inversa continuó su trámite con ocasión del principio de buena fe. Asimismo,
señaló que mediante “Resolución de Adjudicación No. 625 del 20 de noviembre
de 2019, el comité evaluador del proceso habilitó a los proponentes la Unión
Temporal Email II y U.T. INDEGER JRPLA 2019, quienes continuaron en la
audiencia de adjudicación.” Finalmente, mencionó que el proceso de selección
culminó con la suscripción del contrato 494-2019 entre el Instituto Distrital de
Gestión del Riesgo y Cambio Climático -IDIGER- y la Unión Temporal Email II
(proponente que ofertó el menor precio). Es de anotar que el presente Contrato,
tal y como lo denota la entidad, “se encuentra en liquidación, teniendo que el
mismo fue prorrogado hasta septiembre 30 de 2021.”

9. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el

expediente al despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, y este fue
enviado por la Secretaría General de esta Corporación el 9 de junio de 2021.11

II. CONSIDERACIONES

10. De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la

Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

9
Expediente Digital CJU-000906, “14AutoProponeConflicto.pdf”, p.p. 1-10.
10
Expediente Digital CJU-000906, “CJU-0000906 Constancia de Reparto.pdf -”
11
Expediente CJU-906, “Constancia de Reparto CJU-906.pdf”, p. 1.

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2015,12 la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los

conflictos de competencia entre jurisdicciones.

A. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos de competencia

entre autoridades de distintas jurisdicciones se presentan, cuando “(…) dos o
más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones
se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a
ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva
incumbencia (positivo).”13

12. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, 14 la Sala Plena precisó que se
requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de
jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea
suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a
diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir
una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda
verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro
trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del
cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de
un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las
cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

13. Por consiguiente y previamente a la revisión de fondo del asunto, se hace

necesario por parte de esta Corporación el verificar de acuerdo al material
probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos
procesales precitados.

14. En tal sentido, la Corte ha especificado que previo al análisis de fondo es

requerido el cumplimiento de tres presupuestos para que se entienda configurado
un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal
y como se demuestra a continuación:

Presupuesto Contenido Constatación

La controversia debe El conflicto se suscitó entre la Superintendencia de
ser suscitada por, al Industria y Comercio, en ejercicio de la función
menos, dos autoridades jurisdiccional consagrada en el artículo 24 del Código
Subjetivo que administren justicia General del Proceso (jurisdicción ordinaria) y otra
y pertenezcan a perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso
diferentes administrativo.
jurisdicciones.15
12
“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de
competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
13
Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
14
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez

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En lo que respecta a este asunto, la Superintendencia de

Industria y Comercio se presenta como autoridad
jurisdiccional que ejerce competencia a prevención en
procesos relacionados con competencia desleal, junto
con los jueces civiles del circuito, en virtud de lo
señalado en los artículos 20.316 y 24.117 del Código
General del Proceso, es decir, como parte de la
jurisdicción ordinaria en la especialidad civil.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha

especificado que las Superintendencias son entidades de
carácter técnico y administrativo, a las cuales se les ha
asignado por parte del Legislador la posibilidad de
ejercer funciones de carácter jurisdiccional, con
observancia del artículo 116 de la Constitución Política y
la libertad de configuración normativa que se desprende
de la función legislativa.18

A su turno, esta Corporación de manera reiterada ha

puesto de presente que la Superintendencia de Industria y
Comercio habérsele asignado función jurisdiccional,
puede proponer conflictos de jurisdicciones cuando se
cumplan los presupuestos legales para ello. 19

Por otra parte, el Juzgado Tercero Administrativo del

Existencia de una causa
judicial sobre la cual se
desarrolle la
controversia, lo que
requiere constatar que
está en desarrollo un
proceso, un incidente o
Objetivo
cualquier otro trámite
de naturaleza
jurisdiccional20.
Circuito de Bogotá, Sección Primera pertenece a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que
se acredita la participación de dos autoridades de
distintas jurisdicciones.
Se advierte la existencia de una causa judicial, que versa
sobre la posible imposición de una medida cautelar
innominada en un proceso de contratación Estatal.
Asimismo, se constata por esta Corporación, que esta
medida busca proteger los intereses de la Unión
Temporal TRASET, quien alude una afectación grave del
derecho de la competencia, en virtud de la entrega de una
ventaja anticompetitiva (subsanación de la oferta) por
parte del IDIGER a la Unión Temporal Email II. Sobre el
particular la Corte también advierte, que aun cuando se
estableció que el proceso de contratación Estatal ya fue
adjudicado y el contrato se encuentra a portas de su
liquidación, es necesario definir cuál es la autoridad
competente para conocer de esta causa y resolver lo

15
En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión
no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley
1957 de 2019).
16
“Los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De los de
competencia desleal, sin perjuicio de las funciones jurisdiccionales atribuidas a las autoridades
administrativas.”
17
“Las autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones jurisdiccionales
conforme a las siguientes reglas:
1. La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos que versen sobre:
a) Violación a los derechos de los consumidores establecidos en el Estatuto del Consumidor.
b) Violación a las normas relativas a la competencia desleal.”
18
Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 2001.
19
Corte Constitucional, autos 1082 de 2021 y 507 de 2022.
20
En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe,
porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o
político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).

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pertinente sobre la medida cautelar solicitada.

Las autoridades Como se reseñó en los antecedentes de la presente
involucradas en el providencia, la Superintendencia de Industria y
conflicto de Comercio consideró que, con ocasión a la existencia de
jurisdicciones deben una disputa extracontractual donde se encuentra inmersa
haber manifestado una entidad pública (Instituto Distrital de Gestión del
expresamente las Riesgo y Climático -IDIGER-), carece de competencia
razones por las cuales para dirimir el caso con ocasión de los artículos 1522 y
se consideran 2423 Código General del Proceso y el 104 24 del Código de
Normativo
competentes -o no- para Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
conocer de dicha causa Administrativo. Por su parte, el Juzgado Tercero
judicial.21 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera
argumentó que el conocimiento de la disputa se enmarca
en un proceso de competencia desleal, y por tanto se
encuentra entre las causales que autorizó el Legislador
para que la Superintendencia de Industria y Comercio
ejerza función jurisdiccional.

15. Con observancia a que el conflicto de jurisdicciones se ha presentado entre

la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y la Superintendencia de
Industria y Comercio, se adoptará la siguiente metodología para la decisión: (i)
reiterar las reglas relativas al carácter especial de la competencia desleal y la
competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de este
tipo de asuntos; (ii) exponer la naturaleza de la acción declarativa y de condena;
y (iii) recordar la naturaleza de las medidas cautelares. Agotado lo anterior, (iv)
se procederá con el análisis del caso concreto.

B. La competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para

resolver sobre los asuntos relativos a la competencia desleal

21
Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades
judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la
exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente,
fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia
22
Artículo 15 del Código General del Proceso “CLÁUSULA GENERAL O RESIDUAL DE COMPETENCIA.
Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por
la ley a otra jurisdicción.
Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté
atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria.
Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro
juez civil.”
23
Artículo 24 del Código General del Proceso “EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES POR
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. Las autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán
funciones jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas:
1. La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos que versen sobre:
a) Violación a los derechos de los consumidores establecidos en el Estatuto del Consumidor.
b) Violación a las normas relativas a la competencia desleal.”
24
Artículo 104 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “DE LA
JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes
especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones,
sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares
cuando ejerzan función administrativa. (…)”

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16. Tal y como lo desarrolla el ordenamiento jurídico colombiano, las

Superintendencias son entidades de carácter técnico y administrativo, las cuales
se les ha asignado por parte del Legislador la posibilidad de ejercer funciones de
carácter jurisdiccional. Lo anterior, con observancia del artículo 116 de la
Constitución Política de Colombia y la libertad de configuración normativa que
ejerce el legislador.

17. Esta posibilidad, adicionalmente, se encuentra amparada en la teoría del

poder público, la cual hace referencia a que todo Estado nace desde un poder
único e indivisible que emana del pueblo y que puede ser expresado de distintas
formas (ramas del poder público, órganos de control, etc.), permitiendo que cada
una de las entidades que surjan con ocasión de ello, se les confiera facultades
propias para satisfacer un especifico campo jurídico dentro del Estado. No
obstante, dicha entrega inicial no es un limitante para que las entidades puedan
eventualmente ejercer funciones distintas dentro del Estado con el fin de cumplir
de mejor manera los objetivos estatales.25

18. Siguiendo la misma línea, es claro que con ocasión del artículo 116 de la
Constitución Política y el principio de libertad de configuración normativa, es
viable que autoridades de ámbito técnico y administrativo tengan uso de las
facultades jurisdiccionales. En concreto, la Corte ha señalado que “[l]a
interpretación que mejor respeta el principio constitucional de igualdad, así
como lo dispuesto en el artículo 116 Superior, es aquella según la cual, en las
normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y
que éstas últimas, serán forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de
la República. Aquellas pretensiones que los jueces de la República estudian a
través de las acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos de
competencia desleal, pueden igualmente plantearse ante la Superintendencia,
cuando ésta haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud
de la Ley 446/98.”26

19. Ahora, cabe destacar que estas funciones otorgadas tienen un carácter
excepcional, y no pueden suplir completamente la función judicial conferida a la
Rama Judicial en la Constitución Política.27 En el caso específico de las
Superintendencias, esta Corte ha fijado algunas “condiciones bajo las cuales
puede entenderse que las facultades jurisdiccionales asignadas a (…) [estas
entidades] son constitucionales: (i) las materias específicas deben estar
precisadas en la ley, (ii) no pueden tener por objeto la instrucción de sumarios o
el juzgamiento de delitos y, (iii) al interior de la Superintendencia debe estar
estructuralmente diferenciado el ámbito de la función judicial del
correspondiente a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y

25
Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2003.
26
Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 2001.
27
Corte Constitucional, Sentencia C-437 de 2013 “aunque la libertad de configuración normativa del legislador
es amplia, tiene ciertos límites que se concretan en el respeto por los principios y fines del Estado, la vigencia de
los derechos fundamentales y la observancia de las demás normas constitucionales”

7
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control. Por lo tanto, no pueden ser ejercidas ambas funciones por los mismos
funcionarios.”28

20. En desarrollo de lo anterior, el Título I de la Parte IV de la Ley 446 de

199829 se refiere al ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las
Superintendencias. En el caso de la Superintendencia de Industria y Comercio se
le asigna tal naturaleza a lo relativo a la competencia desleal y a la protección
del consumidor. De igual manera, esta regla fue reiterada en el artículo 24 del
Código General del Proceso el cual dispone:

“Artículo 24. EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES POR

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. Las autoridades administrativas a que se refiere
este artículo ejercerán funciones jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas:

“1. La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos que versen sobre:

“a) Violación a los derechos de los consumidores establecidos en el Estatuto del

Consumidor.

“b) Violación a las normas relativas a la competencia desleal. (…)”

21. Para el caso sub examine es preciso mencionar que el artículo 143 de la
Ley 446 de 1998 establece que “respecto de las conductas constitutivas de la
competencia desleal [la Superintendencia tendrá] las mismas atribuciones
señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de
la competencia y prácticas comerciales restrictivas.” Por su parte, el artículo 144
de la misma norma dispone que “[e]n las investigaciones por competencia
desleal la Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento
previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares
contempladas en las disposiciones legales vigentes.”

22. Con el fin de determinar esta competencia, es preciso advertir que

constituye competencia desleal “todo acto o hecho que se realice en el mercado
con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las sanas costumbres
mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los usos honestos en
materia industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado a afectar o
afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el funcionamiento
concurrencial del mercado.”30 Los artículos 8 a 19 de la Ley 256 de 1996 31 se
refieren a las prácticas de competencia desleal, los cuales se enuncian a
continuación: (i) actos de desviación de clientela; (ii) actos de desorganización;
(iii) actos de confusión; (iv) actos de engaño; (v) actos de descrédito; (vi) actos
28
Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 2001
29
“Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,
se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.”
30
Artículo 7 de la Ley 256 de 1996.
31
“Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal”

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de imitación; (vii) explotación de la reputación ajena; (viii) violación de secretos;

(ix) inducción a la ruptura contractual; (x) violación de normas; y (xi) pactos
desleales de exclusividad.32

23. De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 24 del Código General del
Proceso, “[l]as funciones jurisdiccionales a que se refiere este artículo, generan
competencia a prevención y, por ende, no excluyen la competencia otorgada por
la ley a las autoridades judiciales y a las autoridades administrativas en estos
determinados asuntos.” Tal como lo ha explicado esta Corporación, eso significa
que “por tratarse de una atribución que originalmente les asistía a los jueces
civiles de la Jurisdicción Ordinaria, su otorgamiento excepcional a la SIC no
hace nada distinto a ampliar las alternativas que tienen las personas para
recurrir en defensa de sus derechos, habilitando un mandato de escogencia sobre
la vía que consideren más idónea, apta o especializada para resolver y tratar su
controversia.”33

24. En la Sentencia C-649 de 2001, la Corte Constitucional al declarar la

exequibilidad de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, señaló que:

“hay que tener en cuenta que el varias veces citado artículo 147 de la Ley 446/98 habla
de competencia a prevención entre los jueces y la Superintendencia; esto quiere decir
que ambos funcionarios son competentes para ejercer el mismo tipo de función
respecto de los actos de competencia desleal. Teniendo en cuenta que la materia ya se
encontraba regulada con anterioridad por la Ley 256/96, y que en virtud de ésta los
jueces ya venían ejerciendo función jurisdiccional sobre estos actos, es viable concluir
que fue voluntad del legislador el que la Superintendencia conociera, ejerciendo
función jurisdiccional, de los mismos asuntos de los que ya venían conociendo los
jueces de la República. Esta es la interpretación que mejor se acopla al mandato
constitucional reseñado”.34

25. En dicha sentencia, la exequibilidad estuvo condicionada “en el sentido de

que la Superintendencia de Industria y Comercio debía adecuarse
institucionalmente con el propósito de que en la organización interna de la
entidad estuvieran definidas y separadas las funciones administrativas y las
jurisdiccionales. También precisó la Corporación que la entidad tenía la
obligación de informar adecuadamente a las personas involucradas sobre el
carácter jurisdiccional o administrativo de los procedimientos iniciados.”35

26. Ahora bien, la posibilidad de obrar como juez de la República no implica

necesariamente operar bajo los mismos principios que rigen el quehacer de los
32
Corte Constitucional, Auto 549 de 2022. Para adelantar los reclamos por la inobservancia de la normatividad
sobre competencia desleal, se pueden interponer dos acciones a las que se refiere el artículo 20 de la Ley 256 de
1996. Primero, la acción declarativa y de condena que permite que el afectado por actos de competencia desleal
reclame la declaración de ilegalidad de los actos realizados, la remoción de los efectos producidos y/o la
indemnización de los perjuicios causados. Segundo, la acción preventiva o de prohibición que se instaura con el
fin de evitar o prohibir la realización de una conducta desleal y que, por su propia naturaleza, exige que el acto
cuestionado aún no se haya perfeccionado. (Corte Constitucional, Auto 1036 de 2022)
33
Corte Constitucional, Auto 1036 de 2022.
34
Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 2001.
35
Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 2001.

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organismos jurisdiccionales, sino que "por el contrario, existen justamente para

adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de
aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente
con lo que sucede con la justicia arbitral."36 Esta Corte ha especificado que en el
caso de que las Superintendencias sobrepasen los limites autorizados por ley, las
mismas estarán actuando como entidad administrativa y no como judicial, por
cuanto señala que “lo excepcional es la atribución a la Administración de
funciones de dicha naturaleza, aquellos actos que rebasen los límites de la
competencia judicial atribuida deben tenerse como actos administrativos, por
razón de ser ésta la forma general del actuar de tales entes.” 37 Finalmente, se
advierte que la competencia jurisdiccional asignada a las Superintendencias se
entiende como parte de la estructura propia de la Jurisdicción Ordinaria.38

27. Recientemente, en el Auto 1036 de 2022, esta Corporación estudió un

conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y la
Superintendencia de Industria y Comercio frente al conocimiento de una acción
declarativa y de condena por competencia desleal iniciada por Colmédica
Medicina Prepagada SA en contra de Alianza Medellín EPS SAS. Debido a que
esta última entidad contaba con porcentaje de participación estatal superior al
50%, inicialmente, la Superintendencia de Industria y Comercio declaró su falta
de competencia para conocer la demanda en virtud de la naturaleza
mayoritariamente pública de la demandada y remitió el asunto a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por
su parte, tampoco asumió la competencia del proceso al considerar que era un
asunto de competencia de la Superintendencia señalada.

28. En aquella oportunidad, la Corte manifestó que, en primer lugar, el

artículo 20 de la Ley 256 de 1996 estableció las acciones declarativas y de
condena frente a actos de competencia desleal, así como la acción preventiva o
de prohibición de este tipo de comportamientos, las cuales, según el ámbito de
aplicación de la misma Ley pueden iniciarse por y en contra de los
“participantes en el mercado”. En segundo lugar, la citada providencia también
recordó que, según el numeral 3 del artículo 20 del Código General del Proceso,
los jueces civiles del circuito son los competentes para conocer en primera
instancia, entre otros, de los asuntos de competencia desleal, “sin perjuicio de
las funciones jurisdiccionales atribuidas a las autoridades administrativas.”
Igualmente, se señaló que el artículo 24 del mismo Código establece, entre los
asuntos jurisdiccionales de competencia de la Superintendencia de Industria y
Comercio, aquellos relacionados con la violación de las normas relacionadas con
la competencia desleal, todo lo anterior para concluir que “resulta claro que, en
materia de competencia desleal, la naturaleza de las pretensiones y no de las
partes determina la competencia la SIC.”39

36
Ibidem.
37
Corte Constitucional, Sentencia C-384 de 2000.
38
Ibidem.
39
Corte Constitucional, Auto 1036 de 2022.

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29. Conforme a lo previsto en el artículo 24 del Código General del Proceso,

se señaló que la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio
como autoridad administrativa que puede ejercer funciones jurisdiccionales:

“(i) se deriva de una norma especial que admite el conocimiento especializado de

dicha entidad en ciertas materias, incluyendo la promoción del derecho de la
competencia; (ii) es una atribución excepcional y circunscrita a materias precisas
sobre las cuales se autoriza por la ley; (iii) se ejerce a prevención junto con los jueces
civiles del circuito que conforman la Jurisdicción Ordinaria, por lo que desplazan su
competencia; (iv) los procesos que se tramitan deben seguir las mismas pautas
procesales previstas en la ley para los jueces; y (v) los fallos que se profieran no son
impugnables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 40

30. Finalmente, al resolver el caso concreto, la Corte consideró que era

necesario aplicar la siguiente regla de decisión:

“La Jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de

la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal, lo que incluye la
competencia a prevención que se dispone a favor de la Delegatura para Asuntos
Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, en los procesos en
que dicha autoridad participe, sin importar que en el extremo pasivo de la acción se
encuentre una sociedad de economía mixta, conforme con lo dispuesto en la Ley 256 de
1996, en el artículo 461 del Código de Comercio y en el literal b) del numeral 1° del
artículo 24 del Código General del Proceso.”41

C. Medidas cautelares

31. De acuerdo con la Corte Constitucional, el “inevitable tiempo que dura un

proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables,
en el derecho pretendido por un demandante”, por lo que se hacen relevantes las
medidas cautelares.42 Fue entonces necesario que el ordenamiento estableciera un
dispositivo para prevenir esas “afectaciones al bien o derecho controvertido, a
fin de evitar que la decisión judicial sea vana. Y tales son precisamente las
medidas cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el
ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la
integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.”43 En otras
palabras, las medidas cautelares tienen como objetivo proteger un menoscabo
durante la duración del proceso, manteniendo una naturaleza transitoria, que se
encuentra limitada al término perentorio en el que el juez tenga los elementos
necesarios para el fallo, y siempre y cuando se mantenga vigente la amenaza del
derecho que se busca proteger.

32.El artículo 31 de la Ley 256 de 1996 establece que:

40
Ibidem.
41
Ibidem.
42
Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 2000.
43
Ibidem.

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“Comprobada la realización de un acto de competencia desleal, o la inminencia de la

misma, el Juez, a instancia de persona legitimada y bajo responsabilidad de la misma,
podrá ordenar la cesación provisional del mismo y decretar las demás medidas
cautelares que resulten pertinentes.

Las medidas previstas en el inciso anterior serán de tramitación preferente. En caso de

peligro grave e inminente podrán adoptarse sin oír a la parte contraria y podrán ser
dictadas dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la presentación de la
solicitud.

Si las medidas se solicitan antes de ser interpuesta la demanda, también será

competente para adoptarlas el Juez del lugar donde el acto de competencia desleal
produzca o pueda producir sus efectos.

No obstante, una vez presentada la demanda principal, el Juez que conozca de ella será
el único competente en todo lo relativo a las medidas adoptadas.

Las medidas cautelares, en lo previsto por este artículo, se regirán de conformidad con
lo establecido en el artículo 568 del Código de Comercio y en los artículos 678 a 691
del Código de Procedimiento Civil.”

33. Por su parte, el artículo 18 de la Ley 1340 de 2009 44 establece que la

Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad nacional de
protección de competencia podrá “ordenar, como medida cautelar, la
suspensión inmediata de conductas que puedan resultar contrarias a las
disposiciones señaladas en las normas sobre protección de la competencia,
siempre que se considere que de no adoptarse tales medidas se pone en riesgo la
efectividad de una eventual decisión sancionatoria.”

D. Sobre el caso concreto

34. En esta oportunidad la disputa jurídica que subyace al conflicto de

jurisdicciones se presenta entre las uniones temporales TRASET y Email II,
derivada de una posible irregularidad en la subsanación de una oferta
contractual, dentro de un proceso de contratación bajo la modalidad de selección
abreviada por subasta inversa presencial dirigido por el IDIGER. A juicio de la
Unión Temporal TRANSET, la entidad pública otorgó una ventaja competitiva
ilegal que constituye un acto de competencia desleal, razón por la que solicitó
una medida cautelar para la protección de la competencia ante la
Superintendencia de Industria y Comercio, la cual consistía en suspender el
proceso de selección y ordenar no habilitar la propuesta de la Unión Temporal
Email II.

35. A su turno, de la información precisada por IDIGER como respuesta al

Auto de pruebas del 4 de marzo de 2022, se pudo constatar que el contrato del
cual se suscitó la controversia, fue adjudicado en Resolución No. 625 del 20 de
noviembre de 2019 y que se encuentra actualmente en liquidación, luego de que

44
“Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”

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fuere prorrogada su duración hasta el 30 de septiembre de 2021. Como se

advirtió, esta Corporación considera que existe una causa jurídica que debe ser
resuelta por el juez cuya jurisdicción se determine, puesto que quien solicita la
protección se encuentra legitimado y su causa está amparada por el
ordenamiento.

36. Si bien el asunto sobre el cual recae la disputa en cuestión se refiere a un

asunto propio de la contratación estatal, ya que ocurrió en el marco de un
proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial, lo cierto es que la
pretensión de la Unión Temporal se dirige a controvertir un supuesto acto de
competencia desleal, que acaeció en el marco del proceso adelantado por el
IDIGER. Dicha práctica se configuró por un incumplimiento de las normas de la
contratación que exigía que la póliza de garantía de seriedad fuese allegada con
la oferta, exigencia que, según alega la Unión Temporal TRASET, no cumplió la
Unión Temporal Email II, circunstancia que los puso en una situación de
competencia desleal amparada por la entidad estatal contratante. Bajo este
panorama, la Sala advierte que el asunto recae sobre una cuestión de
competencia desleal, cuyo conocimiento fue atribuido de manera específica por
el Código General del Proceso, en su artículo 24, a la Superintendencia de
Industria y Comercio. De ahí que, en virtud de la atribución especial,
excepcional y a prevención que el Legislador estableció en cabeza de dicha
entidad administrativa, es la llamada a resolver la cuestión.

37. Sobre el particular vale la pena señalar que la facultad otorgada por el
Legislador responde a una atribución de la competencia por el asunto sobre el
que recaiga la pretensión, más allá de la naturaleza del agente infractor. En otras
palabras, cuando la finalidad de la demanda o escrito que solicita una medida
cautelar se refiere a la ocurrencia de un posible acto de competencia desleal, el
conocimiento del asunto deberá asignarse a la Superintendencia de Industria y
Comercio, sin importar si el agente del mercado es de naturaleza pública o
privada. Esto abarca la presentación de medidas cautelares que puedan solicitarse
para evitar la configuración de un perjuicio con ocasión de un supuesto acto de
competencia desleal, en los términos del artículo 18 de la Ley 1340 de 2009.

38. Igualmente, como ya se citó, en un asunto de similares características, esta

Corporación consideró que los procesos que se inicien en materia de
competencia desleal son de competencia a prevención de la jurisdicción
ordinaria, a través de la Superintendencia de Industria y Comercio, sin importar
la naturaleza de las partes involucradas, en concordancia con la Ley 256 de 1996,
y el artículo 24 del Código General del Proceso.45

39. Acreditado lo anterior, la Corte encuentra que el conocimiento de la

medida cautelar es de la Superintendencia de Industria y Comercio, por cuanto,
(i) su función jurisdiccional no se encuentra limitada a un escenario donde los
participantes sean únicamente privados, y (ii) que el contenido de la medida
45
Cfr. Corte Constitucional, Auto 1036 de 2022.

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cautelar se refiere a un posible acto de competencia desleal, por cuanto se

refieren a que el IDIGER otorgó una ventaja anticompetitiva.

40. Regla de decisión: La solicitud de medidas cautelares, por la posible

ocurrencia de actos de competencia desleal, en el marco de procesos de selección
de contratos estatales, debe ser analizada por la Superintendencia de Industria y
Comercio, en virtud a la competencia especial, excepcional y a prevención
prevista en el artículo 24 del Código General del Proceso.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- PRIMERO- DIRIMIR el conflicto negativo entre el Juzgado

Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera y la
Superintendencia de Industria y Comercio. Con ocasión de ello DECLARAR
que el conocimiento del proceso corresponde a la Superintendencia de Industria
y Comercio, en meritó de lo expuesto en la providencia.

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-906 a la Superintendencia de

Industria y Comercio para lo de su competencia y, asimismo, comunique la
presente providencia a las partes y terceros interesados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

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DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada
Ausente con permiso

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

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