PLANEACION Y DESARROLLO ECONOMICO: 20 AÑOS DESPUES DE LA NUEVA

CONSTITUCION POLITICA COLOMBIANA

Elaborado por: Luis Nelson Beltrán Mora1

Introducción

La planeación es el instrumento más expedito para hacer y realizar política pública

de largo plazo que favorezca el desarrollo económico y social de una nación,

región o localidad. En Colombia, como en algunos países del mundo, la

planeación se realiza a través del presupuesto nacional, toda vez que su

programación se hace para beneficio de toda la población; la planeación de

ingresos, gastos y deuda, son variables de participación ciudadana. Desde 1945,

el acto legislativo 01 introdujo la planeación en el presupuesto por: programas y

proyectos; y en 1991 con la entrada en vigor de la nueva carta magna no sólo el

“Plan Nacional de Desarrollo PND”, adquirió asiento constitucional, sino que en el

titulo XII de hacienda pública, la constitución aboga por la elaboración de un plan

general, y un plan de inversiones para atender los problemas más sentidos de la

población colombiana en materia económica y social.

Dentro de la filosofía del liberalismo económico, en materia de planeación, la

constitución del 1991 privilegio la disciplina fiscal para favorecer la estabilidad

macroeconómica, la productividad y la competitividad de los mercados; es decir

que se estableció un modelo de crecimiento económico basado en el mercado;

                                                            
1
Luis Nelson Beltrán Mora es Economista y Ph.D en Integración y Desarrollo Económico de la
Universidad Autónoma de Madrid, Candidato a doctor en Derecho Internacional y Relaciones
Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid. Profesor medio tiempo, Facultad de
Sociología de la Universidad Santo Tomas.
pero también dentro de la filosofía del Estado social de derecho, la nueva

constitución propendió por el gasto social para la superación de la pobreza y el

desarrollo humano; 20 años después hay que concluir que la planeación en

Colombia se ha inclinado más por el crecimiento que el propio desarrollo social, e

incluso que la apertura económica pudo generar desequilibrios en materia de

bienestar que produjeron más inequidad, y por lo tanto una mala distribución del

ingreso, es decir que el modelo de crecimiento pudo aumentar la pobreza en

Colombia.

Este artículo se divide en dos grandes items: en el primero se revisa las teorías del

desarrollo económico, para mostrar que la planeación, como parte de la política

pública, es hoy el instrumento más expedito para proyectar el crecimiento

económico y el bienestar social de una nación; en la medida que el manejo de los

ingresos y gastos públicos, permite en términos macro- sociales, conciliar

objetivos de crecimiento económico y bienestar social de largo plazo. La política

fiscal de gastos e impuestos, tiene efectos multiplicadores sobre la distribución del

ingreso, la inequidad y la pobreza, e incluso sobre el propio crecimiento, por sus

efectos favorables en la investigación, el desarrollo y la innovación.

En el segundo ítem se realizará una evaluación de lo quedó consignado en la

Constitución de 1991 en materia de planeación y desarrollo económico en

Colombia. Se mostrará que la Carta Magna, en especial los nuevos gastos en

materia de derecho económicos y sociales lograron que, el Estado aumentara los

pagos de bienestar esto es en gasto social en educación y salud; sin embargo, la

introducción de modelos de crecimiento basados más en una economía de

mercado: apertura, privatizaciones; sin criterios de equidad en los gastos e

impuestos, castigaron el objetivo de distribución del ingreso y algunas conquistas

sociales, en especial el consumo de los bienes meritorios como: los servicios

públicos.

1. Modelos de desarrollo económico y social

Una de las muchas definiciones de desarrollo económico es la que habla de la

capacidad de países o regiones para crear riqueza y promover la prosperidad, y

bienestar social de los ciudadanos. El desarrollo es sinónimo de crecimiento y de

producción de bienes materiales y servicios; por eso define al Producto Interno

Bruto PIB como el indicador más expedito para conocer el progreso de un país en

un periodo de tiempo determinado, generalmente un año. Los modelos

neoclásicos van más allá en materia de crecimiento, y predicen que el aumento

del PIB tiene efectos positivos en el crecimiento y bienestar de la población, e

incluso de distribución del ingreso; en la medida que una nación donde se

incremente el PIB, cada individuo de tendrá más bienes y servicios a su

disposición, lo que significa también un mayor bienestar, está última medida se

conoce como el PIB per cápita; que se define como la producción o ingreso que

corresponde a cada individuo de la población.

La corriente neoclásica aboga por estrategias de desarrollo encaminadas al

crecimiento de la producción para el mejoramiento del ingreso per cápita:

utilización de los factores productivos (capital, trabajo y tierra); aumento de la

productividad marginal de los mismos; combinación óptima de esos factores; y

cambios tecnológicos, entre otros. Los neoclásicos consideran que de no

incrementarse la producción, difícilmente se puede mejorar el bienestar de la

población.

Las teorías del desarrollo a través del crecimiento económico se ponen en duda

toda vez que la realidad muestra una contradicción entre crecimiento del PIB y

bienestar social. Sobre esta última base ya no se tiene en cuenta solo al per cápita

como la medida evolutiva del desarrollo, sino que han aparecido en escena

diferentes indicadores para medir el bienestar social. El Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD entiende el desarrollo económico como

el bienestar de la población, en cuanto a calidad de vida, de medio ambiente y

desarrollo humano.1 El índice de desarrollo humano (IDH) es un indicador,

elaborado por el PNUD y se basa en tres parámetros: Vida larga y saludable

(medida según la esperanza de vida al nacer); Educación (medida por la tasa de

alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación

primaria, secundaria y superior, así como los años de duración de la educación

obligatoria). Nivel de vida digno (medido por el PIB per cápita PPA en dólares).

De los párrafos anteriores se puede concluir que el desarrollo económico de las

naciones, se podría definir como el crecimiento económico más el bienestar social

de la población (Senn, 2000). Los neoclásicos defienden sus posturas en torno a

que el crecimiento genera bienestar; hay muchos ejemplos de lo que significa el

crecimiento y su impacto en el desarrollo económico; Se estima que el crecimiento

económico y social de los países que hoy se consideran desarrollados por que su

per cápita que supera los US $30.000 anuales, como es el caso de naciones de
Alemania, Japón, Estados Unidos, entre otros, es atribuible al aumento de la

productividad de los factores en esas economías; entre 1950-1980, periodo

después de la segunda guerra mundial y hasta finales de la década de los

setenta, estos países lograron tasas de crecimiento superiores a 5% anual; en los

noventa la base del aumento de la productividad marginal de los factores Estados

Unidos logró tasas de crecimiento superiores al 3%, con un aumento del per cápita

de US $30.000 a US $40000 entre 1990 y 2000 respectivamente (Cuadro No.1).

El diagnóstico que hace el PUND (2000) sobre desarrollo económico parte de

reconocer las contradicciones entre crecimiento y bienestar; haciendo énfasis en

el deterioro de los indicadores de bienestar y del aumento de la pobreza en la

década de los noventa. Según PNUD, si los indicadores de desarrollo se miden

por la evolución del PIB y el índice de Desarrollo Humano2; habría que decir que,

1/5 de la población en el mundo3, se considera desarrollada; esto es que 4/5 de la

población sufría en el año 2000 del fenómeno de pobreza. Cabe agregar que

incluso algunas naciones que tuvieron altos crecimientos entre 1970 y 2000,

fueron también las que peores índices de desarrollo humano percibieron en los

indicadores ya mencionados, haciendo pensar que no siempre el PIB genera

desarrollo; aún países que adoptaron modelos de apertura en los noventa, el

desarrollo económico se vio acompañado de bajos niveles de bienestar y

desarrollo humano.

1.1 Modelos de crecimiento endógeno

                                                            
3
Los países con altos niveles de desarrollo son, entre otros : Japón, Europa Occidental, Estados Unidos,
Canadá, Australia y Nueva Zelanda
Los modelos de crecimiento endógeno han analizado la importancia de la

innovación como factor estimulante de la productividad y, por ende, del

crecimiento. En concreto, las contribuciones más recientes han enfatizado la

importancia de los esfuerzos en investigación y desarrollo y la innovación (I+D+I)

domésticos, y la difusión de tecnología para aumentar productividad de los

factores, y por esta vía la producción PIB, y por esta vía el bienestar. La teoría

neoclásica defensora del mercado y las leyes de la oferta y la demanda, viene

trabajando desde los años sesenta, modelos que incorporan los elementos del

desarrollo social y humano al crecimiento; introduciendo la teoría del crecimiento

endógeno, trata de interiorizar los factores que determinan el crecimiento en

sociedades modernas. Paul Romer (1991) introdujo la idea en torno a que el

"conocimiento" produce mayor producción; y Robert Lucas (2005) señala como

prioritario la utilización del capital humano; los autores explican que el crecimiento

del ingreso o del producto de una nación depende del capital humano (educación)

y del cambio tecnológico (innovación). En otras palabras en estos nuevos

modelos, el crecimiento del producto de una nación, aparece asociado a la calidad

de vida de la población, y los adelantos tecnológicos.

Así una población con mayor salud, educación y una mejor tecnología; tendrá,

también un mayor nivel de productividad  de  sus  factores:  capital  y  trabajo; la

productividad debe entenderse como que una población puede generar con los

mismos recursos de partida, una mayor cantidad de bienes materiales4; los

                                                            
4
Otros factores que pueden generar crecimiento son el clima, según Jevons aseguraba en el siglo
XIX que las fluctuaciones económicas se relacionaban con las manchas solares. Hoy hay quienes
autores desarrollaron modelos para endogenizar el cambio tecnológico y se

diferencian del modelo neoclásico, porque no reproducen la idea en torno a que la

disminución de costos, es la variable para explicar el crecimiento5. Romer6 (1991)

eliminó la tendencia de los rendimientos decrecientes del capital, utilizando el

supuesto de que el conocimiento era obtenido como un subproducto de la

inversión en capital físico. Según Lucas (2005), para niveles bajos de renta, la

mejor inversión y política pública que se puede hacer, para incrementar la

productividad del cuerpo humano son los gastos de salud y alimentación. A

medida que la renta per cápita crece, la inversión más importante que se puede

realizar para beneficio de la población es la educación.

Sin duda que la puesta en marcha de las estrategias tendientes a aumentar el

crecimiento han explicado el bienestar social en muchos países entre los años

1950 y 2010. Un ejemplo de crecimiento acelerado por la vía de la utilización y la

productividad marginal de los factores, esta última basada en el mejoramiento de

la educación de los ciudadanos, fue la base del desarrollo de los Tigres Asiáticos.
                                                                                                                                                                                     
destacan que los países fríos como Suecia tienen mayor éxito económico que países calurosos
como Nigeria. En etapas primitivas de la historia de la Humanidad, el desarrollo económico y
cultural se concentraba en los lugares calurosos de la Tierra, como Egipto. A día de hoy, no
obstante, los estados fríos del Norte tienen índices de PIB per capita mayores que los de estados
calurosos del Trópico. Este aspecto de la economía (geografía económica)--y su influencia en
migraciones humanas y estructuras políticas--fue estudiado a conciencia por Ellsworth Huntington,
catedrático de Economía en la Universidad de Yale a principios del siglo XX.

5
Los Modelos Neoclásicos de Crecimiento Endógeno suponen que el motor de crecimiento de
largo plazo está dentro del propio modelo y no por variables exógenas -como en la versión original
de Solow-, siendo la tasa de crecimiento del stock de capital per cápita en el estado estacionario
positiva, con una tasa de crecimiento sin rendimientos decrecientes a escala en el largo plazo.
(Argandoña, 1997:357)

6
 Paul Romer (1991) plantea que el capital humano es el imput clave del sector de investigación, el cual 
genera nuevos productos e ideas que determinan el proceso tecnológico.  
En estas economías entre 1960 y 2010; en tanto que el PIB creció a tasas de más

5% anual; el per cápita lo hizo más de 10 veces en el mismo período. Así en

países como Taiwan y Corea del Sur, el PIB per-cápita pasa de menos de US

$1.000 a US $18.000 entre 1960 y 2010. (Cuadro No.1).

Finlandia en Europa y su modelo de desarrollo basado en la educación y la

revolución tecnológica logró que el Per cápita pasará de US $10.000 a US

$35.000 millones entre 2000 y 2010.

1.2 Sector externo como motor de crecimiento local

Las estrategias de crecimiento económico también han involucrado al sector

externo. Desde tiempos pasados, los clásicos como Adam Smith (1776) y David

Ricardo (1819), defendieron el libre comercio como gestor del crecimiento local:

reducir los aranceles y acceder a mercados significaba la generación de empleos

a través de la división internacional del trabajo, y la nivelación de los salarios,

entre países ricos y pobres. En este sentido con la nueva ola de globalización en

la década de los noventa y el crecimiento del comercio mundial de bienes, los

países han planeado políticas públicas, incorporando elementos del desarrollo

económico para dirigir parte de su producción al comercio exterior. En este

sentido el modelo de transformación de ventajas comparativas en competitivas,

como lo señala Porter (2006), es una de las mejores oportunidades para participar

con éxito del comercio mundial.

Los modelos económicos han mostrado que el desarrollo del comercio

internacional, no sólo puede traer aparejado el crecimiento local, sino que el

mismo puede virtuosamente generar desarrollo humano. Nurkse (1961) fue uno de

los primeros economistas que encontró en sus estudios evidencias positivas entre

comercio y crecimiento económico; este autor atribuyó el mejoramiento del PIB per

cápita de las regiones del norte de Estados Unidos, Australia y Argentina entre

1940 y 1950, a la participación que tenían estas regiones en el comercio

internacional.

Para otros economistas como Rodrik (2005), el libre comercio internacional en

economías que desarrollan modelos basados en educación y capital humano con

sendos procesos de integración, el comercio exterior produce resultados

interesantes en materia de crecimiento del PIB y por supuesto de bienestar social;

en efecto Asia y Europa son continentes con evidencias donde las exportaciones

han generado crecimiento y bienestar: China, Taiwan y Corea del Sur son

ejemplo donde las exportaciones lograron aumentar el PIB y con ello el ingreso

per cápita de esas economías entre 1990 y 2010 estos continentes lideraron el

comercio mundial.

Para la primera corriente, el subdesarrollo de las economías de Africa, América

Latina, Asia y Europa Oriental, la evolución de la pobreza estaba atada a

fenómenos como: bajos crecimientos de la producción, y especialmente a la falta

de tecnología en los países para generar procesos productivos de mayor valor

agregado. Los teóricos cepalinos, como el profesor Prebish (1967), señalaban que

la pobreza en los países de América Latina era producto de las contradicciones

entre el Centro y la Periferia; la pobreza entre países estaba explicada en factores

de estructura de los medios de producción, que señalaban que los países del
Centro desarrollados involucraban en sus procesos de producción la tecnología

en tanto que los de la periferia eran productores de productos primarios7.

Así fue muy difícil que la economía tradicional reconciliara el modelo de

crecimiento con el desarrollo social en América Latina; no obstante los resultados

y la brecha entre países desarrollados y en vías de desarrollo, las propuestas de

políticas de los pequeños que eran entre otros accesos a mercados con

preferencias, y el proteccionismo para la producción de ciertos productos; no eran

generalmente aceptables para los países desarrollados, sólo basta mirar las

preferencias que pedían los sub-desarrollados en los acuerdos multilaterales como

el GATT, donde dichos foros los países más avanzados terminaron por imponer

las políticas liberales de los mercados de estos8.

1.3 Estado, planeación y política pública para el desarrollo

Cabe señalar que son también los neoclásicos los que introducen la teoría del

bienestar y los fundamentos en torno a la necesidad de programar políticas

encaminadas a que el Estado provea bienes y servicios colectivos que, por

ineficiencia o fallas de los sistemas del mercado no puede producir el sector

privado; por eso la primera política pública de origen neoclásico se podría

                                                            
7
Los marxistas explicaban incluso la diferencia de desarrollo entre países, a fenómenos como el
racismo o etnocentrismo, anteponiéndose políticas anti-imperialistas para el desarrollo de los
países pequeños.

8
  Lo anterior, dio origen en siglo XX a una nueva aproximación de los modelos de crecimiento y
desarrollo económico; en este sentido el referente fue el “Consenso de Washington », donde se
establecen los derroteros de la política pública a seguir para mejorar el desarrollo económico en
países con pobreza.
considerar como un Estado con alta participación en la producción de los bienes y

servicios público de desarrollo meritorios como: educación, salud, agua, luz,

defensa nacional, entre otros; se ha demostrado en la teoría económica que estos

bienes no son rivales en su consumo, al mismo tiempo que su costo marginal de

producción es cero, y que es más eficiente y eficaz la producción de los mismos

por el Estado que el propio mercado o agente privado; además que los mismos en

términos de producción generan efectos multiplicadores para el desarrollo de una

nación; entre los 1945 y los años 1970 el crecimiento económico de Europa

dependió del Estado benefactor que dio origen a las empresas estatales de

servicios públicos y a todos los sistemas previsión social en el campo de la salud,

las pensiones y la educación.

Keynes es sin duda el primer economista que sin ser considerado un reformador

social (Sunkel y Paz, 1982), introduce la política pública y la planeación para el

mejoramiento del crecimiento económico de largo plazo; es necesario acotar que

en su libro sobre Teoría de la Ocupación el Interés y el Dinero 1936, keynes

defensor del capitalismo, introdujo las ideas del manejo del presupuesto nacional:

ingresos, gastos y deuda pública para estabilizar el ciclo de los negocios, y

corregir y regular los fallos del mercado: por ejemplo la política fiscal para superar

la crisis de 1929, requería especialmente la reducción de impuestos y el aumento

del gasto, toda vez los efectos multiplicadores que la política fiscal tenía en las

variables de: empleo, consumo, e inversión. La historia no puede olvidar que en

ese periodo gran parte de los países adoptaron políticas públicas intervencionistas

y benefactoras para el desarrollo económico y social de los pueblos.

En el anterior contexto se le conoce a las planeación como el estudio de la proyección del

desarrollo, y al presupuesto nacional como el instrumento mediante el cual se puede

realizar política pública y participación de la población (Estado) en la programación futura

del desarrollo económico y social de una nación. La política pública supone ajustes

legales e institucionales de los presupuestos públicos que, son las variables para dar

incentivos a los bienes y servicios colectivos que favorezcan el desarrollo de la comunidad

y sirven para fomentar innovaciones e inversiones con el propósito general de crear un

eficiente sistema de rentas y un sistema de distribución de los bienes y servicios para sus

ciudadanos.

La política fiscal tiene así como funciones máximas, para cerrar la brecha entre

crecimiento y bienestar social: 1. Estabilización de los mercados donde el Estado

con el manejo de los ingresos y gastos públicos, debe contribuir como agente

interviniente de la economía para corregir el ciclo de los negocios; esto es que se

acepta que las economías de mercado generan unas veces expansión que se

acompañan de fenómenos inflacionarios; y otras veces de depresión, donde se

presenta el desempleo; ambos fenómenos son perjudiciales para el

funcionamiento de los mercados e incluso para el bienestar social; en esa

situación la mejor política pública será entonces la expansión del gasto en épocas

de depresión; pero también del aumento de los impuestos en la expansión, lo que

sugiere finalmente la estabilización de los mercados y equilibrio fiscal para tal

situación.

La segunda función es la redistributiva; al aceptar que las economías de mercado

generan distorsiones y que no se cumplen los principios de la competencia

perfecta, en el sentido estricto que en aún en las economías modernas existen

monopolios, de que hay altos costos de información, y de que existe la posibilidad

de que no todos los agentes económicos parten de las mismas condiciones o

tengan los mismos recursos para actuar en los mercados; se tiene que la

estrategia de crecimiento se puede acompañar de concentración de ingresos e

inequidad y finalmente de pobreza; es en este sentido que el mercado y la

iniciativa privada pueden perjudicar el interés colectivo.

En el contexto anterior de economía pública y planeación, se sugiere que la mejor

política pública de redistribución en naciones con alta concentración del ingreso,

será aquella donde se propenda por impuestos progresivos como la renta, y de

pagos sociales para la población en bienes básicos de subsistencia; en ambos

casos la planeación será propia de un Estado benefactor. La planeación ha tenido

modas entre crecimiento y bienestar social; desde el punto de vista de los economistas,

se insiste en las estrategias, de planes, programas y proyectos para aumentar la

producción; en tanto que las demás ciencias sociales y un reducto de economistas

propenden por una planeación estatal de derechos económicos y sociales; solo basta

señalar que el PNUD, en la última década ha intentado que mediante públicas de

planeación se incorpore al presupuesto los objetivos del milenio ODM; todos ellos

porque exigen gasto público para mitigar la pobreza que ha generado las economías de

mercado.

La planeación da así las primeras pautas para los conceptos de desarrollo local y

regional, al trasladar el tema de la brecha entre crecimiento y desarrollo humano al

ámbito de la programación de la política fiscal; esto es del presupuesto nacional.

Hacia los años noventa el desarrollo económico de las naciones se enfocaba en el

presupuesto público anual, y su proyección en el tiempo se considera como la

planeación. Como conclusión se puede señalar que las causas del desarrollo

económico están asociadas a la planeación en materia de crecimiento económico

y de bienestar social o desarrollo humano. Las teorías del desarrollo, actuales,

pretenden identificar las condiciones socio-económicas y ambientales necesarias

para hallar una senda de desarrollo humano y crecimiento económico sostenido

(productivo o no).

« Un nuevo pensamiento y accionar donde la interacción coevolutiva entre las ciencias y la

sociedad posibiliten el deseado desarrollo de la humanidad. Concepto que, para que sea
cierto, debe ser humano y en armonía con el planeta y con las generaciones del futuro. Es
decir, no es posible entender el desarrollo si este no es humano, si no se refiere al mejor
estar de la humanidad en la sociedad. Y es imposible hablar de desarrollo humano sin que
tenga una connotación con la responsabilidad frente al equilibrio ecológico del planeta ».
(López, et al, 2006, 80).

1. CONSTITUCION POLITICA Y PLANEACION EN COLOMBIA

La constitución de 1886 fue demasiado conservadora en los temas de proyección

económica y social o de desarrollo; la misma en el capítulo de hacienda pública

propendía por la iniciativa privada y funciones fiscales del Estado para mantener el

aparato burocrático y la regulación de los mercados. La reforma constitucional de

1936 de inspiración liberal recogía muchos preceptos del estado benefactor, y

especialmente de un Estado más intervencionista en la economía; cabe señalar

que la reforma en el estado liberal de Alfonso López Pumarejo, en materia de

crecimiento había hecho ver la necesidad de un Estado más activista para superar

la crisis mundial de 1929; pero también en Estado que debía garantizar los
derechos económicos y sociales de la población. La revolución en marcha como

se le conoce al primer gobierno de López 1934-1938, introdujo en su plan de

gobierno verdaderos instrumentos de planeación que se traducían desde el

presupuesto público en grandes ideas para el desarrollo económico y social de la

nación. El pensamiento de López en su plan de gobierno era:

“El partido entiende que en la época actual la libertad sólo se realiza cuando el hombre
alcanza a satisfacer dentro de la vida social el conjunto de sus necesidades económicas y
sociales; y que la democracia es y debe ser la expresión del auténtico gobierno de las
mayorías productoras.

El liberal considera el problema de la educación nacional como hecho económico y social, y

en consecuencia lucha por el establecimiento de la escuela de trabajo, gratuita, única, laica
y obligatoria…La escuela debe capacitar a los ciudadanos como unidades de producción al
servicio de la sociedad, y tiene como base ideológica una nueva posición del hombre ante el
mundo y ante la vida que rechaza los dogmatismos reaccionarios.

En materia de tributo rechaza el método existente, que grava especialmente al consumidor,

para remplazarlo por un sistema de cargas donde predomine la imposición directa y
progresiva que logre la igualdad de sacrificios ante las necesidades del Estado” (Giraldo,
1994).

El itinerario de la administración de López se tradujo en varias Leyes: La Ley 200

y ..1935 se convierten en los programas de ley de tierras y la reforma tributaria

que introduce el impuesto de renta en el país para superar la alta concentración de

los ingresos y la pobreza del periodo de los años treinta y cuarenta. Con este

pensamiento en 1945 en el acto legislativo 01 se introduce la planeación para el

desarrollo futuro del país. En 1945 haciendo caso a la intervención y participación

del Estado para el desarrollo socio-económico del país; el artículo 7 señalaba que

le corresponde al Congreso “fijar los planes y programas a que debe someterse el

fomento de la economía nacional y los planes programas de todas obras públicas

que hayan de emprenderse o continuarse”.

La Ley 19 de 1958, es la que lleva a la práctica la asignación del gasto por medio

de planes y programas. Se modificó el sistema presupuestal, y se creó el

presupuesto por programas: las partidas estaban organizadas de acuerdo a lo que

el gobierno iba a realizar, y en cada programa se especificaban las metas que se

deberían alcanzar durante la vigencia del mandatario. El primer presupuesto que

utilizó esta técnica fue el de 1959, y en 1960 se presentó el primer Plan de

desarrollo conocido como el Plan decenal que proyecto programas a diez años9.

Es la reforma de 1968 donde la planeación tiene que tener en cuenta la resolución

de los conflictos sociales del momento mediante programas y proyectos que

contemplen gasto público a más de 1 año; en 1968 se le quita al Congreso la

iniciativa en materia de gasto y pasa según el artículo .. a manos del propio

Ejecutivo. Para cumplir con los planes y programas el Congreso le otorgaba al

Ejecutivo unos recursos (los impuestos y el cupo de endeudamiento) con un

presupuesto; donde el Ejecutivo anualmente presenta el proyecto de presupuesto

al Congreso, quien lo modifica con el objeto de ajustarlo a los planes y programas

incluso en esta reforma se introduce el control fiscal, cuya función consiste en la

vigilancia de la gestión de la administración pública (artículo 93).

Se concentraron en el ejecutivo las decisiones acerca de la planeación, el

presupuesto público, el crédito público, y los impuestos al comercio exterior

(artículo 79). Además se crearon posibilidades para que el gobierno pudiera crear
                                                            
9
  Sobra advertir que en 1951 el primer plan de desarrollo realizado por la Misión Colombia se
denominó “Bases de un programa de fomento para Colombia, donde el profesor Currie y la
estrategia de crecimiento no era otra que el proceso de urbanización y desarrollo de la iniciativa
privada.
nuevos impuestos a través de la emergencia económica y el régimen

presupuestal. Con lo anterior se puede acotar que los gobiernos de los años 1934-

1989 planearon el desarrollo de Colombia con una visión intervencionista del

Estado en materia crecimiento y desarrollo social; antes de la reforma a la nueva

constitución política en 1991 se le conoce como a este modelo como el de

sustitución de importaciones y del estado benefactor;

Es a finales de los años ochenta que se comienzan a introducir todos los principios

liberales en materia de planeación y presupuesto público en Colombia. No solo va

incidir en la planeación los teoremas de los mercados sino las recomendaciones

de los agentes externos por ejemplo del FMI que se traducen en el Consenso de

Washington; de un presupuesto que se manejaba para los ministerios se introduce

el equilibrio y la racionalidad fiscal para el desenvolvimiento de la economía de

mercado. En efecto, la ley 38 de 1989 que reemplaza al estatuto orgánico de

presupuesto 294 de 1972, según Cesar Giraldo esta ley concentró el manejo del

presupuesto en el Ministerio de Hacienda creando una dictadura financiera, toda

vez que los gastos e ingresos deben ajustarse a una programación

macroeconómica; e incluso los gastos sociales deben someterse a un banco de

proyectos. Desde 1989, la planeación ya no se entiende como planes y programas

sino como un banco de proyectos donde se discute su viabilidad financiera antes

que sus efectos multiplicadores de desarrollo económico y social: El banco

consiste en un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente

evaluadas social, técnica económicamente registradas y sistematizadas en el

DNP. (Ley 38 artículo 32)

Con la Ley 38 de 1989 la ciudadanía perdió participación porque debe acogerse a

los proyectos que planeación dice que son buenos; la población no puede

participar en la discusión y decisión de la orientación general del gasto público. En

este sentido el presupuesto comienza con el programa macroeconómico; donde

están consignadas variables como: el déficit fiscal, la inflación, las tasas de

cambio, los medios de pago, y los aranceles, entre otros. (artículo 29)

Del programa se deriva el plan financiero (artículo 29) que reproduce las metas

financieras del sector público dictadas por min-hacienda y planeación que se

asignan unilateralmente y sin derecho a suplica; las cuotas de funcionamiento y de

inversión a cada uno de los ministerios y entidades públicas. En este caso la

programación macroeconómica y financiera sustituye a la planeación. Muchos

estudios se han realizado para señalar que incluso la política económica está

determinada por los organismos internacionales como el FMI y el BM, que

establecen los propios programas de seguimiento y cumplimiento de los

compromisos en las mismas metas ya definidas anteriormente.

Los planes de desarrollo enfocados en lo económico y con algunos objetivos

sociales entre 1951 y 2010 se podrían clasificar por su enfoque y realizaciones en

una planeación intervencionista y benefactoras entre 1938-1986 con claros

fundamentos intervencionistas y otros pensamiento liberal y regulacionistas entre

1990-2010.
2.1 Los planes de desarrollo y su visión intervencionista y benefactora

El primer plan de desarrollo que se elaboró en el país oficialmente se denominó

“Bases de un programa de fomento para Colombia; este plan fue liderado por el

que hoy es considerado el padre de los economistas colombianos, el ciudadano

norteamericano “Lauchlin Currie”, el profesor como se le conocía en Colombia

había trabajo en Estados Unidos con el gobierno de Franklin D. Roosevelt en las

políticas del “New Deal” de los treinta en ese país; financiado por El Fondo de

Reconstrucción y Fomento hoy denominado FMI con un grupo de economistas

colombianos trabajo en el plan de desarrollo en mención entre los años 1947 y

1949, año que lo entregó al Gobierno de Mariano Ospina Pérez.