Proceso de Gobierno en México II.

Ámbito municipal
Martínez Yllescas Irvin Miguel

De la transparencia al Gobierno abierto en el ámbito municipal

Introducción

Pareciera que los gobiernos municipales mexicanos tienen poco interés temas
actuales como la Transparencia y el Gobierno Abierto, posiblemente porque las
autoridades municipales mantienen una gran desconfianza en hacer pública la
información con la que toman decisiones de gobierno, ejecutan sus políticas
municipales y gestionan el funcionamiento de las instituciones de gobierno. No
parece muy atractiva la idea de que cualquier persona pueda acceder a la
información que se resguardan en los archivos municipales y con la cual pueda
cuestionar el porqué se están tomando tales decisiones y por qué se están
llevando a cabo los proyectos gubernamentales de cierta manera y no de otra
alternativa, en fin, la autoridad puede pensar que gobernar es un asunto que le
corresponde a ella que para eso fue electa por los votantes y sería inaceptable
tener que justificar sus acciones de gobierno con cualquier persona, y de la misma
manera, permitir que cualquier gente pudiera modificar sus políticas o la manera
de llevarlas a cabo.

La costumbre que tiene la autoridad de tomar las decisiones gubernamentales de

forma vertical y desempeñar sus actividades de forma secreta para los
gobernados ha existido desde siempre. Esta actitud autoritaria y hermética es
causa de la falta de desarrollo democrático en los municipios, también de los actos
de corrupción de los servidores públicos: llámese nepotismo o compadrazgo,
apropiación indebida del dinero público, desvío de recursos públicos a áreas
ajenas de las programadas, extorsión de funcionarios por particulares a cambio de
favores ilícitos, salarios y prestaciones exorbitantes, clientelismo político, etc.
Asimismo, repercute en el deficiente desempeño de los municipios en la provisión
de servicios públicos;1 también en la ineficiencia de la implementación de las
políticas municipales y si falta de efectividad para satisfacer las necesidades y
demandas sociales.

1
El artículo 115-III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que los municipios son
responsables de proveer al menos 8 servicios públicos a la población, que son los siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; y
h) Seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito.
Pero aún mas grave, la falta de democracia, la corrupción y la ineptitud al no
otorgar bienestar social vulneran la legitimidad política de la autoridad. Esto lleva,
a su vez, a la apatía ciudadana por conocer o participar en los asuntos públicos, o
bien, se manifiesta en protestas que de salirse de control conducen a convulsiones
sociales. Otra alternativa a la falta de legitimidad política resulta en movimientos
autogestivos, es decir, grupos de ciudadanos que se desvinculan de las
autoridades formales para ellos mismos resolver sus problemas colectivos más
inmediatos, por ejemplo, las policías comunitarias a falta de seguridad en los
barrios o grupos vecinales que recuperan áreas verdes para la recreación de sus
hijos y ahuyentar a delincuentes e indigentes.

Ciertamente, la displicencia a discutir e insertar temas de Gobierno Abierto y los

principios que se derivan (transparencia, participación ciudadana y colaboración
gobierno-sociedad) radica en la incapacidad de que los gobiernos municipales
tienen para vislumbrar los beneficios recibidos: mantener una comunicación
constante con la ciudadanía y promover modelos de gobierno horizontales donde
colaboran sociedad civil y autoridades resulta en una mejora en la eficiencia,
eficacia y capacidad de respuesta de la autoridad hacia problemas públicos
puntuales, al tiempo que se combate la corrupción y se recupera la confianza
ciudadana en el gobierno.

El presente trabajo tiene la intención de explicar dos obstáculos que Víctor Peña y
Luis Ríos han identificado por los que los municipios no se han sumado a un
gobierno abierto y se proporcionan algunas recomendaciones para comenzar a
abordar el tema.

Fallas en el diseño institucional en materia de transparencia

Ante el autoritarismo y la opacidad de los gobiernos se propuso que la

transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades sea una directriz para la
resolución de los problemas que generan aquéllos, antes mencionados. Sin
embargo, el camino por implementar mecanismos efectivos en materia de
transparencia ha sido complicado debido al desfase entre los avances de la
federación y las entidades federativas en comparación con los municipios. Víctor
Peña y Luis Ríos señalan que los municipios se han retrasado en la aplicación
efectiva de las reglas de transparencia, pese al interés de la ciudadanía en su
funcionamiento, esto se debe al descuido del diseño institucional municipal de los
poderes legislativos locales cuya atención se ha abocado al ámbito estatal; pero
también a la falta de homologación de las normatividades de transparencia.

El gobierno federal fue pionero en la legislación en materia de transparencia con la

promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental del año 2002, la que a su vez dio origen al Instituto
Federal de Acceso a la Información (IFAI). A partir de esta fecha hasta 2007, los
congresos de las entidades federativas elaboraron sus propias leyes en esta
materia, de tal manera que hoy en día se cuenta con una ley federal y 32 leyes
estatales de transparencia.2

Los autores antes mencionados se lamentan que los municipios hayan quedado
relegados de las legislaciones, pues no se les concedió la importancia que
realmente tienen por ser el nivel de gobierno más próximo a los ciudadanos y las
que más solicitudes de transparencia recibieron según el estudio de
“Transparencias y rendición de cuentas municipales: un impulso desde la
legislatura estatal y la sociedad organizada” de 2019 que señala:

la importancia del municipio puede derivarse [entre otros aspectos, del] del
interés mostrado en este ámbito, con base en las solicitudes presentadas.
Del total de estas solicitudes, en Coahuila, por citar algunos ejemplos, el
57% se han dirigido al nivel municipal; en Guanajuato, el 51%; en
Michoacán, el 44%; y en el Estado de México, el 41%. En Chihuahua, el
primer lugar en solicitudes se presenta en este ámbito con 603 de las 1625
que suman el total.3

Víctor Peña y Luis Ríos refieren que el problema de la homologación en la

normatividad de transparencia generó dos problemas que en parte fueron
resueltos. El primero tiene que ver con las competencias en materia de
transparencia entre dos distintos niveles de gobierno, el municipal y el estatal. A
manera de ejemplo, es significativa la controversia entre Torreón y el Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública (ICAI), la cual se produjo por la
negativa del municipio a acatar las resoluciones del ICAI, ya que anteriormente a
la creación del órgano garante estatal, Torreón ya contaba con una instancia
administrativa que regulaba en materia de transparencia. En 2007, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación “dejó en claro que la materia del derecho de acceso
a la información era competencia de las leyes generales que los congresos
estatales deberían emitir, sin perjuicio de que los municipios puedan reglamentar
conforme a esas bases el contenido de sus autoridades y obligaciones en la
esfera interna.”4 De tal manera que la materia de transparencia y rendición de
cuentas del municipio queda sujeto a la legislación y cualquier reglamento
municipal en esta materia debe realizarse tomando en cuenta la ley estatal de
transparencia.

2
Agustín Millán Gómez, El ABC de la Transparencia, México, Conferencia Mexicana para el Acceso a la
Información Pública (COMAIP), s/f p. 11
3
Citado en Víctor Peña S. y Luis Efrén Ríos Vega, “De la Transparencia al Gobierno Abierto. Una breve mirada
a la esfera municipal”, en Héctor Díaz Santana (coord.) Retos y Perspectivas de los Municipios, México,
SEGOB, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal, 2011 p. 202
4
Ibidem, p.203
Asimismo, hubo diferencias sustantivas en la forma en que las diferentes
legislaturas estatales elaboraron sus correspondientes leyes de trasparencia,
entonces la homologación de leyes era necesaria para definir claramente las
competencias entre estados y federación. Este perfeccionamiento del diseño
institucional tuvo su primer ajuste en la reforma del artículo 6 de la Carta Magna
donde se obliga al Estado mexicano de garantizar el Derecho de Acceso a la
Información a toda persona apagándose a ciertos principios y bases operativas
que el apartado A de dicho artículo menciona:

Principios.
 Toda la información en posesión de los órganos del estado mexicano es
pública (en fracción I) […];
 El principio de máxima publicidad (fracción I) [con sus excepciones];
 La protección de la vida privada y de los datos personales, como límite del
derecho de acceso a la información (fracción II);
 Que el ejercicio del derecho de acceso a la información, y de acceso y
rectificación de datos personales, no puedan estar condicionados ni requerir
de acreditación de interés alguno (fracción III);
 El principio de gratuidad (fracción III).

Bases operativas
 La suficiencia de mecanismos de acceso que permitan a cualquier persona
realizar y obtener de manera expedita el acceso a la información, a sus
datos personales o la rectificación de estos últimos (fracción IV);
 La necesaria existencia de mecanismo de revisión, también expedito, ante
un órgano u organismo especializado (fracción IV);
 La necesaria existencia de organismos [con autonomía] operativa que
consiste en la administración responsable con criterios propios; [con
autonomía] de gestión presupuestaria que se refiere a […] ejercer su
presupuesto con base en los principios de eficacia, eficiencia y
transparencia, sujetándose a la normatividad, la evaluación y el control de
los órganos correspondientes […], y finalmente la [autonomía] de decisión,
que supone una actuación basada en la ley y en la capacidad de un juicio
independiente debidamente fundado y motivado, al margen de las
autoridades en turno;
 La necesaria existencia de mecanismos para proporcionar a través [de]
medios electrónicos sus principales indicadores de gestión, así como
información sobre sus actividades que procure una adecuada rendición de
cuentas (fracción V);
 Existencia de mecanismos legales sobre la manera en que los sujetos
obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos
públicos que entreguen a personas físicas o morales […] (fracción VI);
  El establecimiento de sanciones por la inobservancia a las disposiciones
contenidas en las leyes en la materia (fracción VII). 5

Pero la homologación de la ley no se limita a la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), otro momento importante es la publicación
de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP)
en mayo de 2015, que vino a “establecer los principios, bases generales y
procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información” 6 y tiene
aplicabilidad en toda la República mexicana, de tal manera que las leyes de
transparencia estatales y las de protección de datos personales locales tendrían
que ajustarse a esta nueva reglamentación.

La importancia de la LGTAIP se encuentra en que incorpora el concepto de

Gobierno Abierto, que es mucho más amplio que el de transparencia y la rendición
de cuentas para hacer cumplir el derecho al acceso a la información. Pues el
concepto de transparencia se hace operativo en una serie de 67 obligaciones
enlistadas en el artículo 70 de esta ley, las cuales debieran estar expuestas en la
página de internet de cada organismo público; en el caso especifico de los
municipios también deberían ventilarse las disposiciones del artículo 71: a) El
contenido de las gacetas municipales y b) Las actas de sesiones de cabildo, los
controles de asistencia de los integrantes del ayuntamiento a las sesiones de
cabildo y el sentido de las votaciones sobre las iniciativas o acuerdos. Por otra
parte, el concepto de rendición de cuentas se activa cada vez que una persona
ejerce su derecho de acceso a la información por medio de una solicitud de
transparencia, en donde se le pide a un sujeto obligado 7 que proporcione la
información pública que tiene en su poder; el organismo público tiene que
responder cada solicitud en un plazo específico, lo cual no significa que la
respuesta sea de utilidad para el solicitante.

Por otra parte, el Gobierno Abierto se refiere a:

un nuevo modelo de gobernanza que busca transformarla relación entre

gobierno y sociedad para fortalecer nuestra democracia. […] Gobierno
abierto se basa en una cultura de transparencia, colaboración, participación
y rendición de cuentas que permita la creación de nuevos emprendimientos
y la generación de soluciones a retos públicos que se suscriban al
desarrollo del país.8
5
Ibidem, 210 y 211
6
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
7
Los sujetos obligados son todos los organismos públicos de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y
municipal), de los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), también los Organismos Constitucionales
Autónomos (federales y estatales) y añádase tangencialmente a los organismos privados que manejan
recursos públicos.
8
Citado en Alejandro González Arreola, Gobierno Abierto, México, INAI, 2017 p. 26
Entonces, el Gobierno Abierto apuntala los mecanismos de la transparencia al
incorporar otros dos principios relevantes: la participación y la colaboración. El
primero se refiere a la participación ciudadana, es decir, que las personas se
interesen por la resolución de los problemas públicos y en este sentido
contribuyan con ideas que puedan servir a los gobernantes. Respecto a la
colaboración se puede entender en una incidencia directa de la ciudadanía en el
diseño, implementación o evaluación de las políticas gubernamentales. Estos tres
principios fueron recogidos en el Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto
de 2009 presentado por el entonces presidente estadounidense Barack Obama el
primer día de su gobierno.9

En México, tales principios se vuelven un referente desde que nuestro país se

integró a la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA) en 2011 y el gobierno federal
comenzó a elaborar en conjunto con miembros de las Sociedad civil organizada
los Planes de Acción, que consisten en una serie de compromisos concretos para
promover la transparencia, aumentar la participación ciudadana en los asuntos
públicos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías. Asimismo, la
LGTAIP de 2015 menciona la idea de Gobierno Abierto como una estrategia para
impulsar políticas y mecanismos de apertura gubernamental.

Debido a que las ideas de gobierno abierto no se han concretado en los

municipios, Víctor Peña y Luis Ríos dan cinco propuestas especificas para allegar
esta nueva estrategia de gobierno.

1) para fortalecer la transparencia hay que regularizar los tiempos en que se

actualiza la información pública de los portales de internet y también hay que
poner en orden los archivos municipales.

2) El tema de datos abiertos es sumamente importante ya que no basta con

posibilitar a las personas a acceder a las bases de datos en bruto, sino que la
autoridad debe hacerlas inteligibles a los solicitantes, debe haber un
procesamiento de la información que indique el porqué es relevante.

3) Es posible que las autoridades creen una cuenta institucional en redes sociales
o algún blog donde los ciudadanos puedan manifestar su opinión sobre los
problemas públicos, la manera en que la autoridad está actuando o sugerencias
para encontrar soluciones; sin duda, el empleo de tics se vuelve una herramienta
fundamental para establecer vínculos de comunicación con la ciudadanía.

4) Otra manera de fomentar la participación ciudadana y evaluar la actuación

gubernamental es a través de consultas públicas sobre la forma de solucionar
9
Alejandro González Arreola, op. cit., pp. 9 y 11.
ciertos problemas sociales, valorar los proyectos gubernamentales y permitir que
la ciudadanía dé soluciones alternativas que puedan ponerse a discusión.

5) Es necesaria la capacitación de los servidores públicos municipales en temas

de Gobierno Abierto, no solo para implementar procesos de gestión, sino también
para sensibilizarlos e involucrarlos en el cambio a una nueva forma de gobernar.

A manera de conclusión, se puede decir que para implementar medidas de

transparencia y gobierno abierto es necesaria la voluntad de las autoridades
municipales y la disposición de los ciudadanos para abordar los asuntos
prioritarios de los municipios. Desde el poder, la transparencia no es funcional si
se brinda información no sustantiva, incompleta, con un lenguaje complejo para el
ciudadano o en formatos difíciles para poder acceder a ella, o simplemente
cuando hay una negativa constante en proporcionar la información solicitada. Por
el lado ciudadano, es indispensable utilizar los mecanismos de transparencia
existentes e insistir a la autoridad a que proporcione la información solicitada sin
obstáculos de antemano.

A lo largo del trabajo se ha visto las trabas institucionales por las que ha sido difícil
abordar temas de gobierno abierto en los municipios, muchas de ellas producto de
una legislación inacabada o inoperante porque no hay voluntad para cambiar o no
existe la infraestructura institucional para hacer avances. Seguro que faltan mucho
por avanzar en materia de transparencia y gobierno abierto, pero aquí el cambio
de actitud de los actores involucrados es crucial para que se den los
acercamientos y discusiones que pongan en la mesa los temas sustanciales del
municipio, pues difícilmente tendrán los problemas se resolverán sin la
colaboración gobierno-sociedad.

Fuentes

González Arreola, Alejandro, Gobierno Abierto, México, INAI, 2017

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, 2015

Millán Gómez, Agustín, El ABC de la Transparencia, México, Conferencia

Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), s/f.

Peña S., Víctor y Luis Efrén Ríos Vega, “De la Transparencia al Gobierno Abierto.
Una breve mirada a la esfera municipal”, en Héctor Díaz Santana (coord.) Retos y
Perspectivas de los Municipios, México, SEGOB, Instituto Nacional para el
Federalismo y Desarrollo Municipal, 2011 pp. 201-216