Revista lus et Prous, Ao 26, NP 2, 2020, 99.282-252 Issn 0717-2877 Universidad de Tales - Facultad da Cancias uridicasy Saciales “Obedientes y No Daliberante:*:Fusrzas Armadas, Awonomia y Control Demecrético an Chile Pablo Contreras Sebasién Salazar Pisa “Teabsjo rebel 14 ce novembre cle 2018 y apeobad ! 10 de enero de 2070 “Obedientes y No Deliberantes”: Fuerzas Armadas, Autonomia y Control Democratico en Chilet “OBEDIENT AND NON-DELIBERATING": ARMED FORCES, AUTONOMY AND DEMOCRATIC CONTROL IN CHILE Paso ConTRERAS” SEBASTIAN SALAZAR PzaRRO™ Resumen El texto examina la subordnacién democréticay la autoncinia de las Fuer2as Armadas en el derecho chileno. Para ell, repasa la evolucién constiucional dela cldustla de obadienciay de prohibicién de deliberacion resnecto de las Fuer2as ‘Armadls, En Tuncion de los cambios, conceptuali2a el principio de obedliencia ne eeiberacién, en una incerpresacion ‘compatible con el regimen constxucional y democratico chileno. & partir de ello, se analiza la autonornia normative y funcional de las Fuerzas Armadas bajo el ordenamiento jridico, El texto concluye que, si bien el esquera consttucional de subordinacién democrduca de los mlltares fue adapcado satisfactoriamente para los fines demoersilcos, persisen tespacios importantes de autonornia militar que deben ser evisados, ‘AasrRact “The paper examines autonomy and democratic subordination of the Armed Forces under Chilean law. To this end, it reviews the constitutional evolution of the obedience and nor-deliberation clause with respect to the Armed Forces. Considering those changes, the paper conceptualizes the obedience and non-deliberation dause, in a compatible Inerpretation under the Chilean consiltutional and democratic regime. Based en this, the normative and functional autonomy of the Armed Forces is analyzed under the legal systema, The paper concludes that although the consuetional rules ef democratic subordination ofthe miltary was satisfactorily adapred for democratic purposes, important spheres of rilary autonomy persist and must be reviewed. PALABRAS CLAVE Fueraas Acradas, Subordinacién democratica, autonomfa funcional Key woros Armed Forces, Democratic subordination, functional autonomy, 2 Borredores preimineres des tras fueron presetedosycomentades en dstintasinstonciasacadémicasEspecolmente, dseomos gradecer «by ex minstta del Tribune Constvional,Woriscl Pena, v2 los esentes de Sener que se efectos en bs Universidad Alberio Hurtado (04.032016), as com a lo papantes de ls jamads “Vignes cca: tenslones consttuionaesy pales, frgenzada ar Ie Universidad de Antofagasta (4.062017). or kim, querernce agradecer 2 enjemin Jahason por su adsencha lunes de es uentes blicgrfices ads, El rsulado final ex de exces rpansablied de oe ares * Rhogada, Lcanciado on lens uridkar dee Univeradad Albeo Hurtsdo. Mopar an Gable y Soledad dela Universidad Alberto Hurd. Master en Derecho (ULM) de Northwastom University. Doctor en Derecho (8.0), Northwestern Unlersky. Profesor de Deracho Constuctonal y Greccr del Cents de Rogulacén y Consume le Facultad de Darecho dls Unlatsdad Autcnoms de chile. Gores etn: pablacntrerasucuionomad, Coe postal Europ 1320, Provence, WM, Chi, Teton: #56366019632. Abogado, Ucendodo en Gercias Juridica de by Uniesided Alberto Hurtado, nvexigador iniedo de ls Facultad de Derecho, Universtiad Alberto Hurode, Wiser Universo en Derecho Pubic en lo Univer stad Carlos de Kix, Docterando en Derecho y CGlnel Plea ens Unkersat de Barcelona. Jefe de Asesores ures Legilstves en elatinets del nists de Defena Nacional, desde actubre de 2315 hasta septiembre de 2027. Correa elecrnec: bsselosrp@gml om, Correa posal: Avenida Cad Anne? 1834, Tere 2, Daptn. 1008 Prawidencl,Sweiga, Chil. Telena: 15975095500, 232 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 pp. 232-258ARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO Sila fuerza piblica pudiera deliberar y obrar de propia cutoridad, sise convirtiesen en guardias preterianas que pretendiesen imponer su voluntod los primeros mandatarios de fa Nacién, a Constitucién seria un fantasma, el orden piiblico una farsa y las gerentios individuates que ella nos asegura, una mera sombra Manuel Carrasco Albano Comentarios sobre a Constitucién Politica de 1833 1. Introduccién Referirse, hoy, a la autonomia y el control democrético sobre las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad padrta parecer extempardneo. Pareciera que este es un tema superado en Chile, Con las reformas constitucionales del 2005* y con le muerte de Augusto Pinochet, para varios, se pocia declarar cerrado este capitulo de la transicién, Perola clausura, en realidad, constituye un pacto que hoy debe ser revisaco, En este ensayo proponemos volver a mirar a las condiciones institucionales ce autonomfa y control ce las Fuerzas Armadas (FF.AA) y Carabineros, Si bien el pacto de la transicién reconstituyé la posicién de las FR.AA. dentro de un sistema democrético, dejé espacios de autonomia lnstitucional que no se candicen con su realidad de un érgano de la Administracién central del Estado bajo el mando del Jefe de Estaco. Esos espacios cle autonomia frente al poder democraticamente electo han auedado. invisibiizacos y dejados de lado, pero hoy emergen por los costados. Algunos ejemplos podrian itustrario, Hoy, el sufijo “Gate” se emplea con naturalidad para referir a escdncalos politicos. En el contexto de las FFAAA. y Carabineros, cuando se utiliza el sufijo de “Gate”, hablamos de casos en que habria corrupcién y malversacién de fonds fiscales. E! “Milicogate” y el “Pacogate” son las, referencias obligadas*, Estos dos casos de corrupcién dicen relacidn con las compras y ejecucién de gastos, con cargo a recursos publicos, de parte de las FF.AA. y Carabineros, Se trata de esa parte del presupuesto ptiblico que prescinde del sistema general de control del gasto, que esté estructurado bajo un régimen de secretismo, controles ad-hoc y escasa supervisiOn civil, En estos casos, ell secretismo llegé al paroxismo ce, incluso, leyes secratas, cuyos aleances constitucionales han sido criticadas por fa doctrina nacional por infringir la cléusula democrética de la Constitucién, el principio de publicidad constitucional, el contenido esencial del derecho de acceso a la informacién piblica y la obligacién constitucional de publicar las leyes®. El Milicogate fue cobijaco bajo las reglas = FUENTES (2012); CONTRERAS (2015), pp. 321-32. ® Seb clan 9 akance de suio “gate” como forme de namina esendolos de corupcin,véase OXFORD ENGUSH DICTIONARY goa, 1a expreston“miliengoe” fue cmplenda paral parca que destap6leshechssy quehs dacumentads elmlbrare dessa al Estado, VEEL 2018} WIBEL (2038), CONTRERAS (2030); CONTRERAS (2014) COUTRERAS (2017). Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 233 pp. 232-258* OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADA, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE de la Ley N° 13.196, Reservada cel Cobre (LRC}, ley que solo fue desclasificaca por el legislacor a finales del aro 2026° El argumento principal cel documento es que las FFAA, en tanto instituclones subordinadas al poder civil democraticamente electo, deben ser estructuradas organicamente para asegurar condiciones institucionales de obediencia y no celiberacién. Deliberacién comprende la opinién politica tanto sobre el diseffo y funcién de las FF.AA. en decisiones sobre politicas piiblicas y politicas de cefensa, como aquellas materias que cigan relacidn con la organizacién de la Defensa Nacional, las competencias de la Jefatura de Estaco, la conceptualizacién de términos tales como “seguridad nacional” 0, en general, cualquier materia constitucional, organizacional o funcional relativa a politicas ptblicas. Sin embargo, los margenes de autonomia existentes en el funcionamiento interno en las amas castrenses —como los que originaron dichos fraudes—, complejizan la materializacién ce los seifalacos principios constitucionales. El trabajo se estructura de la siguiente forma, Primero, se revisan los antecedentes Institucionales y constitucionales que prohiben la deliberacién de las FR.AA. y cémo esta cléusula ha evolucionaco en nuestra tradicién constitucional. Aqui se repasa brevemente las mocificaciones constitucionales que han permitido establecer la apoliticidad de las FF.AA. y el principio de defensa de la Constitucién, en base al cumplimiento de las obligaciones y competencias juridicamente establecidas para todos los érganos cel Estado. Segundo, se analiza someramente el contenico de los conceptos ce defiberacién y participacion. Se dispore que la celiberacién contiene un elemento de opinién politica que es incompatible con el rol constitucional ce las FF.AA, Tercera, se analiza cémo la autonomia de las FAA. se ha trasladaco desde la autonomia politica en el plano constitucional, a la autonomia operativa y funcional en el plano legal y acministrativo, Cemostrindose por medio de ejemplos concretos, El texto concluye que, si bien el escuema constitucional de subordinacién democrética de los militares fue acaptaco satisfactoriamente para los fines democréticos, persisten espacios importantes de autonomia que ceben ser revisados. 2. Antecedentes institucionales y constitucionales, La posicién de las FF.AA. dentro del actual Estado Democrético de Derecho es fruto de una progresién histérica, una ruptura institucional y la restauracién constitucional ce las bases cemocréticas cel principio constitucional de no deliberacién y de suborclinacién ce las FAA. ala autoricad civil 2.1. La Constitucién de 1833, En la Constitucién de 1823 se configuré una dependencia de las FF.AA, respecto del poder Civil. El articulo 157 disponfa cue “I]a fuerza ptiblica es esencialmente abeciente” y que “[nlingtin cuerpo puede deliberar”, La dogmética constitucional, desde temprano, entendié el profundo fundamento republicano de una regla ce tal naturaleza. Como sostuvo Carrasco Albano, en la cita que inaugura este texto. Ley #20377, de 2016, CONTRERAS (2017, pp. 418-421 7 Las antecedenres stress de dich clousula pueden ser remomads al consttuconslisma revoluonalo francés que, na Cconmueion del RoI (2723), conssgraron el rico 27S: Uf force pique ert exsemlementcblzonte: nul corps aes ne pe deter 234 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 pp. 232-258ARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO sila fuerza pGblica pudiera deliberar y obrar de propia autoridad, si se convirtiesen en guarcias pretorianas que pretendiesen imponer su voluntad a los primeros mandatarios de la Nacién, 4a Constitucién seria un fantasma, e| orden pibico una farsa y las garantias individuales que ella nos ‘segura, una mera sombra® Sin embargo, la regla constitucional estuvo claramente tensionaca en distintos episocios de nuestra historia, Asi, por ejemplo, en la guerra civil de 189°, en el cenominado “ruido de sables” —con funcionarios de la Armada apersondndose en el Congreso Nacional porla discusién ce la dieta parlamentaria—" y en la conducta del Ejército en la generacién de la Constitucién ce 1925, alinedndose con el presidente Alessandri para cerrar el texto de constitucién y someterla a plebiscito, descartando cualeuier alternativa ce asamblea constituyente*, 2.2. La Constitueién del 1925 y sus modificaciones Bajo la Constitucién de 1925, la progresién histérica fue de consolidacién de las bases republicanas de subordinacién democrética de los cuerpos castrenses bajo las autoridades cemocréticamente electas, EI texto original de la Constitucién de 1925 no tenia una mencién explicita respecto de la posicién institucional de las FF.AA, Sin embargo, replicaba el principio de obediencia y no deliberacién bajo la férmula de la Constitucién de 1833. El articulo 22 estableci “La fuerza piiblica es esencialmente obeciente. Ningtin cuerpo armado puede deliberar”. EI més importante tratadista de la épaca describia el principio de obediencia de la siguiente forma: Iplara la fuerza pablica, como cuerpo orgénico, la obeciencia es absoluta, sin reservas ni ilaciones de ninguna especie. La més leve apasicién 0 expresién de dlsentimiento que emane de fos institutos armados de defensa o poticie, manifiéstese de modo expreso o implicito, ha de considerarse como grovisiea ofenso « ta democrocia y constituye uno Inminente omenoza potenciata su subsitenclo®. En relacién can la prohibicién ce celiberacién, se sostenta que las instituciones no podian “‘cebatir acerca de los problemas colectivos con miras a uniformar apreciaciones 0 coordinar actitudes que conduzcan a expresar aplauso 0 critica a los érganos del poder politico 0 a hacer prevalecer soluciones propias en cualquier aspecto”™* La jurisprudencia de la Corte Marcial de la época interpreté el articulo 22, con el objeto de delimitar el alcance cel principio bajo examen y fijé su cardcter institucional, En 1956, la Corte sostuvo que dicha disposicién no impide que los militares, en tanto cuanto individuos particulares y bajo su concicién de ciucadaros, puedan manifestar su opinién politica bajo la forma y con las limitaciones que establezca la ley y los reglamentos institucionales, mientras que, sin ambigledad alguna, el articulo 22 imponia la. mas absoluta prohibiei6n de actuar como conglomerado o grupo militar en actividades deliberativas o poltticas. Por consiguiente, los que participan en un grupo militar con finalidades = cARRASCO (1858), p, 236. GARCIA WONTES (1934), 173, YOUN (1389, p93. ™ gnez 2010}, p28 Bava (2953) pad ALVA (2983), p58, Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 235 pp. 232-258* OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADA, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE poitticas, econdricas y sociales, como asimismo los que instan a otros a su ingreso 0 hacen su Apologia, infringen el deber que pronfae la deiberacién colectival® La reforma de 1971 supuso la consolidacién de la progresién institucional aqui anotada respecto de los principios bajo andlisis. La mocificacién al articulo 22 definié que la fuerza publica estaba “constitvida tinica y exclusivamente por las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de Carabineros”, especificando, a la vez, que eran “instituciones esencialmente profesionales, jerarquizadas, disciplinadas, obecientes y no deliberantes” (articulo 22, Constituci6n de 1925, tras la reforma de la Ley No. 17.398}. Los tratadistas de la época precisaron los principios de obediencia y no celiberacién en linea con lo cue ya se entendia con anterioricad a las especificaciones materializadas. Asi, por ejemplo, Evans sostenfa que por obediencia cebla entenderse “el sometimiento a la autoridad civil, especialmente a la cel Presidente de la Republica, al cue la Constituci6n le confiere un conjunto de atribuciones de cardcter miltar”®, A su vez, la prohibicién de deliberacién vecaba a las instituciones a "someter a debate” las érdenes de la autoridad, aunque en un sentido més amplio, comprendia la “prescindencia politica como instituciones” de las FFAA, La dogmética constitucional ya presentaba rasgos de la doctrina “ciudadano en uniforme”, puesto ue la prohibicién ce celiberacién no excluia la posibilidad que los incividuos adoptaran ideas politicas, sino que, lo que se proscribia era que los miembros de las FF.AA. adoptaran “actitudes politicas o someter su vida y carrera militares a posiciones o ideas partidistas”™. 2.3. El modelo original de la Constitucién de 1980 La ruptura institucional se cristaliza constitucionalmente con el texto original de la Constitucién de 1980", La ruptura es total, dado que el poder constituyente y el legislative fue ejerciéo por la Junta Militar que celiberé y adopté la Constitucién de 1980". En este sentido, la arquitectura de la Constitucién de 1980 produce una cistorsién con la tradicién republicana nacional, al dotar ce rango constitucional la participacién politica de las FF.AA. centro cel sistema politico”, nde las FF.AA., como es evidente, tuvo impacto en el contenido constitucional cia y la prohibicién de deliberacién. El antiguo articulo 90 disponia, en su inciso 42, que las FF.AA, “como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes” y agregaba los principios ce profesionalidad, jerarqula y dlsciplina. Si bien en esto seguia la formulacién de la Constitucién de 1925, la lectura aislada de la Constitucién de 1980 no da cuenta ce posicidn que efectivamente tenian las FF.AA, centro cel régimen, Godoy estimd que las reglas constitucionales conducian a la confusién entre “el principio esencial ce obediencia y no deliberacién de los cuerpos armados, por una parte, y la constitucionalizacién ce su participacién en instituciones politicas, por otra”. Leda la Constitucién en su conjunto, la prohibicién ce deliberacién no era mas que una promesa vacia 2 RD) (2987), p03; SILVA (1983 pp. 346-347; FERNANDEZ (2011) EVANS (1973), p13 EVANS 1973), p. 120. ® EVANS (1373), p. 120, 3 AGUERO (1986, 110. GOUOY (1358), 235; ASUERO (2003), p. 256, Sobre ls potestad consttuyente de fa Junta Ma, véose GRIST (1998), pp, 77-10; BARROS (2008), pp. 207-232. = GODOY [1996),p. 296 ip. 308 236 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 pp. 232-258ARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO La mejor forma de explicar el disefio original es recurriendo al mismo titulo que el constituyente emples en su momento: las FF.AA. eran parte de un “Poder de Seguridad” a cargo de la tutela de la estructura de poder establecica en la Constitucién de 1980. El Poder de Seguridad fue una expresién utilizada, precisamente, por Pinochet, para determinar la arquitectura del poder autoritario definido en las reglas constitucionales™. La intervencién de las FF.AA. en materias de ecisién politica estaba cada por una serie de preceptos en la Constitucién®*, EI mismo articulo 80 antes citaco, en su inciso segundo, disponia que las FF.AA, eran garantes “cel orden institucional de la Repiiblica”®. El resto de la normativa constitucional consolidaba este ideal de seguridad, incluyendo la inamovilidad de los Comandantes en Jefe {articulo $3, Constitucién de 1980, texto original}, la institucién ce los senadores institucionales o “designacos” (articulo 45, inciso tercero, Constitucién de 1980, texto original] o la creacién cel Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) con participacién mayoritaria de los cuerpos armados (articulos 95 y 96, Constitucién de 1980, texto original. El COSENA contaba con la facultad de “[rJepresentar, a cualquier autoridad establecida por la Constitucién, su opinién frente a algin hecho, acto materia, que a su juicio atente Bravemente en contra de las bases de la institucionalidad 0 pueda comprometer la seguridad nacional” (articulo $6, letra b, Constituciin de 1980, texto original). Esta sola potestad daba cuenta cue las FF.AA,, bajo el modelo de la Constitucién original, eran deliberantes, al punto que podian representar decisiones a la autoridad cemocréticamente electa, a través de este organismo. 2.4. Lareforma la Constitucién de 1980 La restauracién demoxratica en el marco de las normas juridicas solo se produce a partir de las reformas constitucionales del 2005. Las reformas de 1985 no tocaron la esencia del Poder de Seguridad, alcanzando solo cuestiones de personal militar y modificaciones menores al COSENA, cambiando la “representacién” por “hacer presentaciones” a la autoridac. El eufemismo, sin embargo, no lograba el objetivo de subordinacién militar al poder civil. Solo a partir ce la Ley 20.050 se puede volver a conceptualizar los principios ce obediencia y no celiberacién bajo la clave cemocrética que se establecié durante la vigencia de la Constitucién ce 1925, en contra de lo que ha sostenido una coctrina minoritaria”, Las reformas constitucionales, entre numerosas modificaciones, desmantelaron el Poder de Seguridad. Se eliminaron los senadores designacos y vitalicios, se establecié la regla de remocién GARCIAY MONTES (1994), pp. 386-398, CONTRERAS [20:8 pp 319.321. ® Monza dl Ejcuh3 bs Comité de Esudios paral uve Consttucin, 10 de moslembe de 1977 (los FAA. debian garontizarls| superdverce del stad, los principe bscs dee nsttuconaided, ns erandes ypermanentes objets de N2i6n". GoOY (1386), p. 238-300 * Eltesn orginal no acogi 2 pos extrema de lime Gurmsn, quien prapusoestableer alas FF-AA come ln gare hia” del fren instutionsl ENC (1978), p 2803, ANDRADE (2002), pp 232238, 2 CEAY MORALES (2018), pp. 216-222 Estos autres parecen cbservar continued em el principio d= chedienciay no deieracn en toda traicicn consttuionel chiles, Por ejmpl, estes autores sosienen que “Ja Consitucn Peltica de 1380 vino = consoar ral que el consttunalismehe cupid aa larga de histori lnsituctorel clea a esta a chedienca de bs Feros Aras Ys condiin de crganos ne deliberate. or meravez un texto cnsttucianal eds un captlo completa als Funes Amada rns do una srle de cos proceptos quo las rrenclonan eapresamonte, come Iss netmas relat al ordan publce en los aez05 ‘lctorcler” CEA Y MORALES (2018. 220" La posi do bs autres no adore conuskn quo, csi dos dcadas ante, habia Insredo Godoy v que prosenarnos ms rib. ‘GODOY (1986p. 208. Su ands ont eo cia deb Const de 1980, Io forma comme bs FF.AA. ean ausnomas ene a oder il ys fcuodes de deberacén que enn 2 wawésdel COSER Per lo, noosta sole con rita real const icin isha, Sin faber examina, en su conunt, sister consttuconal ognalmente ised gars rantener una supremacist sobre el pede tl S CONTRERAS (2015), pp. 309-321. Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 237 pp. 232-258* OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADA, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE de los Comandantes en Jefe de las FF.AA,, se elimind la facultad del COSENA de “hacer presente” observaciones a las autoricades publicas y, en Ultimo término, se dispuso cue Ia garantia de la institucionaliéad era un principio que corresponcia a cada érgano del Estado, en el marco del reparto de competencias que la misma Constitucién fija®. ‘Tras las reformas, a nivel constitucional, las FF.AA. son genuinamente obecientes, no celiberantes y cependientes del poder civil cemocréticamente electo, a través del Ministerio de Defensa Nacional, por lo cue su autonomia normativa politico- institucional queda limitada, Dada esta estructura, es necesario recomprencer los conceptos de obediencia y no deliberacién.. 3. Obediencia yno deliberacién de las FFA. 3.1. Fundamentos y alcances dela obediencia y no deliberacion El fundamento del principio de no celiberacién se deriva de las consecuencias del monopolio ce la violencia estatalmente organizada en el marco ce los Estados mocernos. Como se ha sostenico, “[plrecisamente porque éstas reciben de la sociedad civil el derecho privativo del uso cel poder armado, se las sustrae al debate y las decisiones politicas contingentes que corresponden a una actividad proplamente politica”®, Ademds, dentro del marco del Estado Democrdtico de Derecho, el poder tiene su legitimidad en la soberania del pueblo y, por ello, las autoridades cemocréticamente electas —y responsables politicamente ante la ciudacanla— pueden deliberar en el sentido aqui anotado. Un autor espafiol lo cestaca correctamente: “el anverso de la supremacia civil no es otro que la subordinacién militar, la cual exige la asuncién por la institucién armada de su posicién sumisa a los poderes constitucionales’™. La obediencia es una concicién necesaria para la materializacién ce la no deliberacidn. Esta exige, en su cimensidn vertical, que el Inferior se supedite al mando del superior que, dentro del marco constitucional, obliga a las FFA. sujetarse al Ministro ce Defensa Nacional e, incluso, al Presidente ce la Repiblica®. El poder civil cemocréticamente electo delibera y adopta las cecisiones politicas y a las FF.AA. no les cabe otro rol que cumplir con ells. Esta posicién no es més que una proyeccién de la separacién de poderes, ce un Estado de Derecho, en el cual la Administracidn se sujeta al marco de las leyes*?, Desde el punto de vista de un concepto ce obediencia, sometida al imperio del derecho, se ha explicado que el contenido narmativo exige el cardcter “teflexiva” de parte del subordinado™. En especifico [ell deber de obeciencia no es limitado, pues se trata de una ‘obediencia reflexiva’, lo que significa que el subaiterno tiene la facultad de ‘ciscernir, pudienco representar al superior la ilegalidad y deberes de caca institucién, en todo lo que ciga relacién con su funcién espectica® La Contraloria General ce la Reptblica, a su vez, ha desarrollado la prohibicién de Celiberacién ce las FFAA. 2 propésito de sus instrucciones con motivo ce elecciones de PFEFFER 2005) PEA (2008) FUENTES (202, pp. 93.96. MARA 2985), p 297, COMING (2002) 31. En materia de derocho comrparado, en genom, isso 2 HUNTINGTON (1957), pp 8Oy 5. FINER (2002), pp 65; BORN et a (2008), pp 238-255; LEARY (2008), pp 32-48. GRAY CORONADO O12}, 86 La domain burocrtica debe queda sulci a as Sedones del soberano, formaiadas 9 wads del Dexecho. La ideo se reenge d& {VERE 1969), p.172y s.y 736 ss La concen con la searacion de potees se toma de HABERBAS {1908}, p. 255 ys. = yenpuco (2002) PEM 2007) = VERDUGO 2002) p60. 228 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 pp. 232-258ARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO representantes populares, De acuerdo a la interpretacién de la Contraloria las FF.AA. estén sujetas "a un estricto régimen de prohibiciones y deberes, que los obliga a observar una absoluta prescindencia politica y a abstenerse de toda actividad de cardcter politico partidista, tanto en el desempefio de sus cargos como fuera del servicio”®. Esto implica que las FF.AA. no pueden valerse de sus cargos “para favoracer o perjudicar a una determinada tendencia [politico contingente]"™, La tinica limitacidn que fjaa este criterio es el derecho de sufragio (activo) cue se reconoce a todos los ciudadanos™, Este criterio se mantiene sin variantes en la actualidac™, En consecuencia, la prohibicién de celiberacién establece la apolticidad de las FF.AA.Sibien la apoliticidad no es exclusiva de las FRA. y afecta a toda la Administracién del Estado", la relevancia cel principio constitucional ce obeciencia y no deliberacién es garantizar el manco civil ¥ permitir el funcionamiento del sistema politico y no, meramente, una cuestién de neutralidad politica por razones técnicas®, Esto significa que las FE.AA, no pueden adoptar una agenda politica, Adicionalmente, queda vedado que las FF.AA. utilicen estratégicamente su poder para presionar, explicita 0 sutilmente, en agendas propias de las instituciones. Bajo la vigencia de la Constitucién de 1925, los tratadistas entendieron la deliberacién como opinién politica y excluyeron una serie de intervenciones que, entencian, no violaban el principio constitucional ce obediencia y no deliberacién. Por ejemplo, Silva Bascufién sostenia que no constitula deliberacién “los debates que sélo con propésitos de estudio 0 perfeccionamiento se realicen en el seno de los institutos armados |..." Dichos estudios solo podian ser evacuados por via de “conducto regular’, bajo la estructura jerdrauica de las FF.AA. y ante la autoridad chil Como revisamos, no tenia sentido estudiar el principio de no deliberacién en el marco del texto original ce la Constitucién de 1980, dado que la estructura del Poder de Seguridad impedia reconocer una genuina prohibicién, en tal sentido, para las FAA." Una vez reformaca la Constitucién, se reestablece el principio que las FF.AA. no podrén promover institucionalmente agendas de modificacién ce normas de ningtin tipo, — constitucionales, legales 0 administrativas—, incluso en materias que sean parte de la misién y las funciones de las mismas. Toclas estas materias son esencialmente politicas y quedan fuera de la competencia ce las FF.AA. Corresponce al poder civil democréticamente electo, determinar los alcances ycontenidos de la normativa del sector defensa nacional. La prohibicién de celiberacién constituye el cumplimiento del mandato de garantia del orden constitucional que establece, actualmente, el articulo 6 ce la Constitucién. El cuebrantamiento de este principio funcamental ce la tradicién constitucional chilena supone una © Cemtalora Genera de Reps, ietamen NE 57.200, de US de septiembre 2013. = Centalera General del Repuis,ietamen N* 57200, de 0S de septiembre 2013. * Centalora General del Replica, Dictomen #8 57.200, de OS de septiembre 2013 2» Conrlria General de fe Republics, Dicomen NE 57.200, de 5 de sepsembre 2013, tando a Cniralaria General de Ia Republc, Ditarnen I 28.885, de 14 de gosto de 2995, ‘ cantalora General des Replica, Dictamen HE 28.10, de 8 de CRAY CORONADO POLI), p. 442 "por btat, no seat de un dlema de extensin del prince de apotikiad —esn cu restulngl et la agenci pla de loz membres de lr FAA frente ls de a Adminitrackn dl Estado sino uno considrackn aottatha en tomo ale caractrikas dd las FFA. como entas que moropalzan ls voloncb exttalmento crgarzads. SLUR 2983), p34, “in gertico dello pxindo de obedient yn delberacin fue inpuest,poicarrent, en el marco dels dbcsiéndelasmisras reforrasconsitucondes de 208, EI viniro de Defenss de por, Mero Fansndex,“derand6al Sendo no pedir decamenie ‘pinion de bs Fuerzas meds, sino sguendo e conduct oral raves del Winiserto de la Defenss Nacional para ei I publ salbescin dees mtares sabe Ie syana dels temas de pins narlonal.Femande? sollte cpnicn de los comandantesenj=te "ylisge concurs persanalmenceairtcemar I opblen de as FAA ya del Gatlern” ane ol Senado, FUSFISCH Y ROBLEDS (2022. 15-71 Sobre este spactode In reformasconstruconols del 2008, vesse SHVAY SIVA (290), pp. 72-72 1 de 2007 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 239 pp. 232-258“OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADAS, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE violacién de las Bases de Ia Institucionalidac y debe ser sancionado con el maximo rigor que establecen las leyes penales y los reglamentos de disciplina’®. A su vez, cualquier intervencién politica violaria la limitacién ce la competencia juridicamente atribuida a las FF.AA. en el articulo 101 Ge la Constituci6n. Tal infraccién atenta contra la separacién de poderes que efectta la Constituci6n en el articulo 7 de la Constitucién*. La prohibicién de deliberacién de las FF.AA. tiene un fundamento cemocritico que es ineludible: al excluir la opinién politica de los cuerpos armacos se configura una garantia democrética para todos los sectores politicos. Seré el juego democrdtico el que permitiré determinar el curso y la contingencia de las decisiones politicas que se adopten dentro del sistema politico. La neutralicad de las FFLAA. frente al cebate puiblico es central para permitir el desarrollo politico pacifico dentro de un Estado de Derecho Democritico de tal deliberacién. En este sentico, es una forma de resguardar el principio democrético que establece la Constitucién en su articulo 4, puesto cue, silas FAA. toman posicién, entonces no es posible la deliberacién politica pacifica sin amenaza o eoerci6n. La sintesis obligada de este andlisis constitucional es la sentencia ce Carrasco Albano: si no respeta la regla de abediencia y no deliberacién, a Constitucién seria un fantasma, 3.2. Canales de participaciones y restricciones La prohibicién de deliberacién consolida la suborclinacién de los militares al poder civil, Para analizar la actuacién de las FFAA,, dentro del sistema politico, deberd distinguirse entre lo institucional y lo incividual. La autoridad civil podrd solictar aportes, estucios e informes a las FF.AA.en la forma y modo. cue determine, Para ello podré cictar las instrucciones y érdenes pertinentes al manco militar. En el caso de los miembros ce las FF.AA., se emplea un concepto cemocritico de participacién, esto 5, participacién sin perjuicio de las limitaciones y restricciones a sus derechos politicos dado el cardcter de relacién especial de sujecién. En lo institucional, las FF.AA, pueden expedit los informes y estucios en ia formay el mado ue el poder civil democraticamente electo disponga, Esto supone que la actuacidn de las FF.AA. es reglada y ordenado por e! Presidente de la Reptiblica, a través del Ministro de Defensa Nacional” Esta es la Gnica modali¢ad compatible con los principios de obediencia y no deliberacién, en el marco ce la subordinacién democrética de los militares. Ademés, y tal como sefalaba Silva Bascufidn, la participacién se reduce a debates sobre “estucios y perfeccionamientos” al interior ce las instituciones™, Con ello, el tratadista entencia que la intervercién no podia nunca ser politica. Cualouier ambigtiedad en la forma de cumplir con tales tareas es sumamente celicada: l]a mas leve oposici6n o expresion de disentimiento que emane de jos institutos armados de defensa O pola, manifiéstese de modo expreso o impitito, ha de considerarse como gravisima ofensa a la demacracia y constituye una inminente amenaza potencial a su suasistencia'® “por profundzar esta materi, vos pordgrafo 3.2. ANMEREZ 0986}. 382. © pecculo 10 des Cnsttuesn, de 1980, Ariculo 38 de Ley 38.948, de 1990, Ariula 2° de ay 20.424, de 2010. ‘SILVA (1963), 345 La posckin de -INETIEZ (986) p. 26, s© puede interpreta en el mismo sei. HVA (1955), p30, 240 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 pp. 232-258AARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO Descle el punto de vista ce los indivicuos, el problema se conecta con las doctrinas de ciudacanos y ciudadanas “en uniforme” y las restricciones de sus derechos funcamentales. Como se ha sostenido Inlo debe confuncirse, sin embargo, el comportamiento personal de cada integrante de las Fuerzas armadas de aque! que les correspande especificamente como miembros de éstas. [..] Cada militar, marino, aviador 0 caratinero, no deja, por revestir alguna de esas calidades, de cistrutar de las garantias ce que tlene camo cualquier habitante ée la ReaUblica y de sus derechos ee chileno y de ciudadano®, Sobre los funcionarios de las FF.AA. pesan restricciones especiales que concicionan, al minimo, su agencia politica. Evicentemente, dichas restricciones tienen el objeto de consolidar la expectativa institucional de obediencia y no deliberacién, Al igual que el resto ce la Administracién del Estado, los uniformados se sujetan a un principio de alta tecnificacidn™ y con una exigencia de apoliticidad con concrecién positiva en su propia ley orginica constitucional”. No toclas las restricciones especiales de los derechos funcamentales ce los uniformados tienen st funcamento en la proteccidn ce la cléusula de subordinacién democritica de las FFA. Basicamente, las restricciones se dividen en dos grupos". En general, las limitaciones estén establecidas en funcién de asegurar la eficacia de las instituciones castrenses, bajo la Idgica ce la disciplina, la jerarquia y otros dispositivos burocréticos™. El segundo orden de restricciones esté ideado, precisamente, para garantizar la prohibicién de deliberacién de las FF.AA. En el caso chileno, las restricciones estén explicitadas en materia de sufragio pasivo, asociacién, sindicalizacién y reunién Esto. significa que la participacién democrética de los uniformados, considerados individualmente, requiere cumplir con las restricciones del derecho de asociacién o las inabilidades ce derechos sufragio pasivo que la Constitucién y las leyes fijen. Asimismo, la levy los reglamentos pueden disciplinar la participacién de los militares en las instancias de cislogos ciudadanos, 4. Autonomia normativa de las FF.AA. Sin embargo, debemos identificar una serie de ejemplos que dificultan la materializacién y control de los principios en estucio, radicaco principalmente en el exceso de autonomfa normativa ue cuentan las FF.AA. en la actualidad. En este sentido, lo que constitucionalmente se ha resuelto, atin requiere de un programa de revisién legislativo y administrativo coherente para fortalecer la subordinacién democratica de los militares al poder civil 4.1. Origen dela autonomia normativa de las FF.AA. Las FF.AA, tienen un tratamiento en el capitulo IX de la Constitucién de 1980, complementaco por la Ley 18.948, LOC FF.AA., lo cue ha motivado a parte de la literatura militar a LUA 2983), p38, S RUZ-TAGLE (2017) p 218, arkulo2" de fo ey 18.948, de 1990, Véase HUIDOBRO (2011) 99. 109.11, COMING (2002), 9p. 373378. "Um lamp de eo sella epi, en atria de derecha de defen de osmiltresenelcentestoadminissthvedecletneia. La Conhucien hace excepcion dela resera de ey an ln regulcion del derecho de defenesy depone que, en esta mater, el derecho "ce regin porles nermas pernentes de sus respects stature” (arcs 9", risa 2} Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 241 fap. 232-252* OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADA, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE sostener que estas deben ser entencidas como autonomias constitucionales, en consideracién a las funciones encargadas a los cuerpos armados™, No abstante, lo anterior, importa recordar que las FF.AA, son organismos pertenecientes a la Administracién del Estado, como ast lo estipula el articulo 1° inciso segundo de la Ley Orgdnica Constitucional de Bases Generales de la Administracién cel Estado {LOCBGAE)”. Esta sujecién implica la existencia de una normativa genérica para los organismos de la Administracién cel Estado en aspectos organizacionales, regimenes de contratacién, control de su actividad, entre otras, en virtud al articulo 38 inciso primero de la Constitucién. Asu vez, para el caso ce los arganismos aut6nomos fuera de este régimen general, estos se caracterizan {i) por ser organismos de la Administracién que se cescentralizan funcionalmente por mandato ce a ley; {i) por constituirse como personas juricicas ptiblicas, dotadas de patrimonio propio administrado con incependencia cel poder central; y (il) por no encontrarse sujetos a subordinacién jerdrquica, sino a una relacién ce tutela u supervigilancia administrativa con el Presidente de la Reptiblica™, Este no es el caso de las FF.AA., que no son autonomias segiin los criterios ya sefialacios, pues depencen directamente del Ministerio ce Defensa Nacional, en su condicién de colaborador directo del Presidente de la Repdblica”. sin embargo, se les reconoce un ambito de desconcentracién furcional™, establecido en el articulo 21 inciso segundo ce la LOCBGAE, al permitir un régimen diferenciado en favor de estas, que remite a las normas constitucionales pertinentes y leyes orgénicas constitucionales (LOC) o de quérum calificacos, la regulacién de sus aspectos fundamentales, como su organizacién y funcionamiento, La elaboracién ce dicha normativa se desarrollo principalmente durante los thtimos aifos de la dictadura miltar, con colaboracién directa de civiles tecnécratas afines al régimen, buscéndose implementar un alto grado ce autonomia ce las FFA. en su relacién con el poder civil, protegiéndose su cardcter profesional y generéndose una serie de estatutos especiales y diferenciados, respecto al resto de los organismos de la Administracién del Estado™. En este sentido, pocemos sostener la existencia de dos niveles de funcionamiento auténomo normativo en las FF.AA.: (i] la cenominada polftico-institucional, referida al rol cue cumplen {y cumplieron) las ramas castrenses en el sistema politico y constitucional nacional; y {i} la llamada operativa funcional. En el segundo nivel, los criterios se agrupan en {a} elestablecimiento de materias reguladas por LOC; (bj materias protegidas bajo causales de reserva o secreto; y (c} regulaciones especiales que se diferencian del régimen general ce la Administracién del Estado, come los bienes inmuebles, ejemplos que veremos a continuacién CEAY CORONADO O11}, p $5. "= RUAZ-TAGLE (2007), pp.297-238, © Docreto con Fuerza do Ley Nt 19853, do 2001, SS CORDERO (208), pp 186-190. © Ver not al ple 47. En ene sentido, es menesterdestacarlaatrbuciénexlusva del Presidente de Replica contenids enol articule 32817 dela onsttuein: “Diponer de ks eras de ae, ery ett, organizaasy dbus de acuerdo con es necesdades de ia seguridad nacina 5 CORDERO (2015), pp 122-123. = AGOERO (2003). pp. 256-257, "= Ulata en arena 2.4 Eleoncepta de utcnomiamieartombien ‘ue acuta dee a lanclaplltca, HEISS VAI (2007. pp. 279. ve 242 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 pp. 232-258AARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO 4.2. Niveles de autonomfa normativa operativa-funconal A continuacién, se estudiarén en forma somera los 3 niveles de autonomia normativa operativa-furcional icentificados, andlisis que contard forzosamente con ejemplos concretos provenientes ce su nommativa, los que ilustraran de mejor manera, los margenes de actuacién auténoma de las FF.AA, en el cumplimiento de sus funciones®, 4.2.1. Materias reguladas por leyes orgénicas constitucionales El primer criterio corresponde a materias reguladas por LOC, en virtud al articulo 105 de la Constitucién de 1580. La LOC FF.AA,, norma aprobada a finales de febrero de 1980, materializa principalmente este mandato, y considera también la organizacién general de las instituciones; la carrera profesional de su correspondiente personal, con decisiones que, por regla general, son a proposicién ciscrecional del Comandante en Jefe institucional {Cll}; el funcionamiento de la antigiedad y manco ejercido principalmente por los CII; aspectos previsionales y de seguridad social; y normas generales sobre el régimen presupuestario de las FF.AA,, estableciendo niveles concretos de autonomia, Las LOC exigen para su creacién, mocificacién 0 supresién, el voto de cuatro séptimos de diputados y senadores en ejercicio, lo gue acompafiado del sistema binominal para la eleccién de Jos parlamentarios (antiguo articulo 108 bis ley N° 18.799, de 1989}, bajo la recaccién original de la Constitucién, que contemplaba la existencia de senadores cesignados ex uniformacos, que representaban cirectamente los intereses ce las FF.AA., y con un control preventive obligatorio por parte cel Tribunal Constitucional (TC} de estas materias, cificultaban el desarrollo de una agenda reformista en el sector defensa, Este panorama afecté el proceso de deliberacién democratica, por lo que cualquier cambio normativo que se impulsaba, cebia contar necesariamente con el acuerdo de los sefialados representantes y de la derecha politica en general, pues la finalidad! eva conservar los Ambitos de privilegios establecidos normativamente, y asegurar la autonomia en el funcionamiento y esempeiio ce las atribuciones constitucionales conferidas a las ramas castrenses®, Respecto a la carrera profesional®, los nombramientos, ascensos y retiros de cargos importantes y estratégicos del personal militar, se efectian por decreto supremo expedido a través del Ministerio de Defensa Nacional, a proposicién del respectivo Cll, esto titimo, como requisito fundamental en dicha decisién®, para asegurar el caracter jerarquizaco y el ejercicio del mando en las FF.AA, Ademds, estas autoridades adoptan cecisiones ciscrecionales en materias tan civersas como el ingraso y reincorporacién al servicio del personal en retiro temporal; el pase parael ascenso de los Oficiales Superiores; las convocatorias y el funcionamiento de las Juntas ce Seleccién y de ‘Apelaciones; las comisiones dle servicio al extranjero; la contratacién cle personal a contrata y su " Easen tos nkvdes de autononla opera uncinel en etc al contol de la funn riitary espectcamente en att de Jursiecon penal mii Si bien hen evsido cambios sknstvas en ot alcance de [a compstencia de los tlbunales eiltares — destacands In loves NE 19.047, do 1981 N 20.080, de 2008, NE 20477, do 2010 y NE 20.963, do 2016 tamo la esuctura do Is Jusiesurs mila coma ol grocodmionts ponal mila se encuentran al dake en mators de curliiente de Is oblgsciones Icomsclonsos de derechoshumanes detinias pore Corte Interamercana de Derechos Hurranos eno aso Palomar bane v. Ce Y teterads en el caso Almond Areliona eto. Cle. Sobre esos etandares, Vase EVA (2005); AGUIRRE (2007! DIAZ (2007) [CONTRERAS (2011: 209-226, Por motinos de extension, hemos dead fuera este aspect que erarca mds el comol penal nar sue Ibotgoniackn aamisroivade bs Defens nial AGOERO (2003, . 258: ATRA 2000), po. 19-20, CONTRERAS (2015), pp. 325-32 = Enesamatena, a LOCFEAA. se complements fone Beretocon Fuses deLsy (OF) N° 1, de 1097 ‘= prea Sy de Ley 18.988, d= 999, Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 243 pp. 232-258* OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADA, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE encasillamiento a un determinado grado de suelco base; la fijacién de los periodos de feriados; entre otras, cecisiones adoptadas por el CII, oe! Director de Personal y sus equivalentes”, En relacién a la calificacién del personal, se establece un régimen de evaluacién por medi de las Juntas de Seleccién y de Apelacién de las FF.AA,, las cuales contemplan amplias atribuciones para determina las listas ce ascensos, formacién y retiro del personal militar, cuyas deliberaciones son secretas y sus resultados son soberanos® Los procesos de formacién, perfeccionamiento y capacitacién quedan entregados a las propias FFAA., con un mandato de aseguramiento ce estos procesos en la Ley de Presupuestos. Estas determinan sus propios planes y programas de estudio en las escuelas matrices, las que son consideracas como Instituciones de Educacién Superior para estos efectos, y entregan una serie de gracos acacémicos y titulos técnicos y profesionales, equivalentes a los que otorgan las otras instituciones de educacién reconocidas por el Estado™, Sobre los aspectos previsionales y de seguridad social, la LOC FF.AA. establece un régimen auténomo de reparto solicario que considera la progresién de la carrera profesional militar, contemplanco una serie de beneficios previsionales. El sistema se financia: (i) por el aporte que realiza el personal militar adscrito al régimen a través de imposiciones, cotizaciones y aportes cliversos; y {i} el Fisco, el que aporta anualmente la mayor parte ce los fondos suficientes para cubrir el pago de los beneficios”. En relacién a las inutilidades, le corresponce a los Ci determinar los respectivos grads de inutilidad y la capacidad de continuar a no en el servicio porparte del personal militar, por lo que podemos observar que los mayores niveles de autonomia. decisién ciscrecional sobre la materia, se encuentran en la determinacién de estos beneficios”, Ahora bien, este régimen ha sido criticado por las ostensibles diferencias con el resto ce la poblacién adscrita a las normas generales de previsién y seguridad social, ya que se ha sostenido que, ante niveles similares de cotizacin, las pensiones de las FAA. son entre cuatro y siete veces superiores al resto (promecio cde CAPREDENA es de $741,487}, Por {ltimo, la LOC FF.AA. establece disposiciones sobre el régimen de financiamiento de las, FRAA, gue aseguran un importante graco de autonomla funcionaloperativa a estas, con prerrogativas bastante beneficiosas en comparacién con el resto de los organismos puiblicos. Dicha norma establece tres mecanismos”s {i} elaporte fiscal por medio de la Ley de Presupuestos, con reglas especiales, en un régimen de relacién directa entre los Cll y el Ministro de Defensa Nacional, en gue se informan de las necesidades presupvestarias de las ramas y los servicios ptblicos asociacos @ estas, las cue, posteriormente, son remitidas al Ministerio de Hacienda, procedienco a aplicarse las normas generales sobre Acministracién Financiera del Estaco” y el establecimiento ce pisos minimos de arti 5 eta deb Loy 18.986, de 1990, A vos, of aticule SP TER de b Ley 18.585, de 1950, aca por ety NE 20303, ds 2009, que etabiece una inuscién respecto al eto absolut dels Ofciaes,Cindro Permanente y Gente de Wi, 9 Empledos Ces de Ins FFA leis rzones fancies par deterincr ls cess dl serio y proceder al etira absolro dst personal sata ala Tropa Proestonal 5 gtilo 26 dea Lay 14.948, de 1990. aril 18 y sigue dee Ley 18,989, de 1900, ° Complorentande dcha Infomation, ol spore del Reco estbloclds on la Parda 38, Coptulo 13, Programa Od, Subtle 09, erm ‘Atenas 03, pats ls Ley de Precupuesto del Sector Publica de fs at 2036 y 2057 eecutad fue de 93 65.632 y 984,206,082, reapecthamenes: yleaprobado en 2038 acclende 1.018 06.742 Cae en rilee de pesos BENAVIDES V JONES (2012); CIEDESS (2037), pp. 28-26 pekulo66 y sigue de Ley 18,388, de 1930, OEDESS (2017 7 prnculs3 dea Ley 18.948, 4 1990, "aril 9 de la Ley 38.948, de 199. 05 principles norma son: (Ba Ley N!20.128, de 2008, que Ho regis de alone esrucurs ‘YW elecreto Ley N#s.263, de 1975. 244 Revista us et Praxis, Aflo26, NE2,2020 pp. 232-258ARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO financiamiento presupuestario para las FF.AA’, lo que constituye uno de los principales ‘mecanismos de proteccién o garantia, que asegura su autonomia funcional ante cualcuier decision politica cue implicase una disminucién en su firanciamiento regular’®. Esto debe complementarse con lo referente al gasto en personal, ya que el itado articulo también prescribe que estos deberin reajustarse periédicamente de conformidad a las normas respectivas, distinguienco en forma nitida este tipo de gasto en funcién al resto, asegurado por el sefialado piso. {il) ingresos propios en moneda nacional o extranjera, como los Fordos Rotativos de Abastecimienta (FORA)”, cue permite a las ramas disponer de cuentas bancarias destinadas y efectuar variadas operaciones firancieras para ingresar 0 gastar recursos originados en los respectivos sistemas ce abastecimiento, con la posibilicad de ejecutar cichos montos més allé de tun afio calendario presupuestario, y con una serie de exenciones y bereficios acuaneros y tributarios” y (il recursos provenientes de otras leyes vigentes ala dietacién de esta ley, como el caso de la Ley Reservada del Cobre (LRC). 4.2.2. Materias protegidas bajo causales de reserva o secreto El segundo criterio consiste en las causales de reserva y secreto, consideradas principalmente para el financiamiento de Proyectos de Inversién (Pl) y de Mantenimianto del Potencial Bélico (MPB) de las FF.AA., por medio de la LRC?. Actualmente, la LRC autoriza el ingreso de un 10% ce las ventas totales de las exportaciones ce cobre y sus subproductos realizacas por CODELCO, recursos que son recaudados por tinica vez, ya mas tardar al 15 de diciembre del affo en curso, por la Tesoreria General de la Repéblica en una cuenta del Banco Central Esta recaucacion se divide contablemente en partes igualesen las cuentas de reserva individualizadas para cada rama castrense, en consideracién cel piso minimo de ingreso fijado por el articulo 1° inciso segundo de la LRC, es decir, sila cantidad total cel rencimiento del 10% fuera inferior a ciento ochenta millones de célares (US$ 180.000.000,00) los ate serén reajustados afo a afio.a contar del 1° de enero de 1987, en la variacién que haya experimentaco el Indice de Precios al Por Mayor de los Estados Unidos de América del afio anterior al del respectivo reajuste. Si existe diferencia, esta deberd ser completada por el Fisco*. Para proceder al gasto de los fordos disponibles, es necesario la cictacién de un Decreto, por orden del Presicente de la Reptiblica y que lleva las firmas del Ministro ce Hacienda y de Defensa Nacional, en el cual se fia el marco de gasto global por conceptos ce MPB y Pl, correspondiente a un ato calencario™ artical 96 y 98 dele Ley 1898, do 1980, l primero pare presypueso genre de las FFA, yl egund pare gososseservadcs Lo formule estableckto en ef arcu 96 asegura la asignacen d'un monte minima corespandiente a} determinado en la Ley de Presupusstos aprabada yejutada para al afe 1989, reajstado.n Tuncsn del porte en ened nacional pore acor que result de ia lor delindice Promedo de Precis al Consumidr del alo en quer Is Ly de Presupuestos yl promedis dele 1989, A ver earl 98 ulate femmula respi paa los gastos reseriados, loss srs fiados para cada lnc des Fue35| ‘Armada por dere supreme, pedide a través del Winter de Defencatlsclond y aust, adem, por el intra de Hackend, tend la sola cbgacton deren cuonta on forma latalyresarvads, mediante Cerf de Sums invert, " AGUERO (2003, pp. 259-260. pecreto Ley NE 127, de 1975, petklo 10 dels Ley 18.845 de 1580 Vigne en vitud dl onto 37 de Ley 18.598 de 1590, ‘2 tka medfescion radi por las 20.580, de 2017 MN 2007), p 222: CONTRERAS (2015), pe 328-332. MN 2017), 208, Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 245 fap. 232-252* OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADA, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE Este régimen excepcional de financiamiento ha sido fuertemente criticado por la falta de transparencia y gran opacidad en su funcionamiento, el excesivo recelo por el cardcter reservaco 0 secreto de la normativa y la informacién relacionada, la falta de deliberacién cemocrtica de las decisiones sobre qué proyectos priorizar y financiar, acorde con una metodologia y estrategia conereta para el desarrollo de las capacidaces militares, y el control —principalmente financiero y macroecondmico por el Ministerio de Hacienca— escaso que se efecttia en el uso y en la rencicién ce cuentas sobre los recursos utilizados en funcidn de la LRC™, Incluso, los hechos sefalados en la introduccién motivaron la conformacién de una Comisién Especial Investigadora en la H. Cémara de Diputados, que propuso {ij la tramitacién de la ley 20.977 de 2016, cue exigia la publicacién en el Diario Oficial de la Ley N° 13.196, Reservada del Cobre*; y (ii) la cerogacién ce la LRC, y establecer un nuevo Sistema de Financiamiento para las FRAA.®, entre otras medidas, adoptadas por el Ministerio de Defensa Nacional, de indole ormativas, administrativas, de fiscalizacién y auditoria, y probidaditendientes a mejorar los niveles de control dentro del flujo de la LRC* 4.2.3. Regulaciones especiales sobre bienes inmuebles de las FF.AA. Por tiltimo, tenemos las excepcionales attorizaciones para adquirir y enajenar blenes Inmuebles y la existencia del Patrimonio ce Afectacién Fiscal (PAF) en los Servicios de Bienestar El articulo 99 del Decreto Ley N° 1.929 cle 1977, nonmas sobre Aduisicién, Administracién y Disposicién de Bienes cel Estado, mantiene vigente el Decreto Ley N° 1.113 de 1975, y otras Cisposiciones legales vigentes que rigen la adquisicién, acministracién y disposicién ce bienes inmuebles para las FF.AA. La Ley 17.174 de 1965, faculta al Presidente de la Repiiblica para enajenar precios e inmuebles que incica, previa proposicién de los Cll, a titulo oneroso los precios, viviendas Y cuarteles de propiedad fiscal no imprescincibles que fuesen destinados a las ramas castrenses; y can los fondos resultantes se podrén financiar la adquisicién de propiedades y de terrenos o para la construccién de nuevas instalaciones y viviendas cestinadas todas ellas al uso ce la respectiva Institucién, 0 en la ampliacién, reparacién y dotacién de las ya existentes. ‘Ademés, el Decreto Ley N° 1.113 de 1975, que fija normas para la Adquisicién de Bienes Raices por las FF.AA, dispone un régimen especial de adquisicién y enajenacién de inmuebles para las instituciones, representando al Fisco para adquirir 0 enajenar® a cualquier titulo, bienes raices para Sus instituciones. Esta ley faculta, meciante autorizaci6n previa de los Cll, a los comandantes O jefes del Comanco de Ingenieros del Ejército, del Servicio de Obras y Construcciones de la Armada y cel Comando Logistico ce la Fuerza Aérea, para representar al Fisco para acquirir 0 enajenar® a cualquier titulo, bienes raices para sus instituciones. Estos terrenos son complementarios a los destinados por parte del Ministerio de Bienes Nacionales, para el cumplimienta de los fines de los cuerpos castrenses. Dichos fondos serdn usados en el estudio, planeamiento, proyeccién, construccién, demolicién, ampliacién, reparacién, conservacién, reposicién o adquisicién de bienes cestinados al uso de la respectiva institucién; si no son usados durante el afio calencario, estos © CONTRERAS (2018), p, 381-383; CONSEIO|2018), pai. SS COMTRERAS (2017, pp 428-422. 08 de agosto de 2013, actual goberno presen uns Indcacién sus a proyecto deley sfelado, que considers a creacin del Fondo Purarual pare les Copsctides Esuatégeas de by Defense, encorpado de fenclor Ia version en mares bela, Infaestucturay gests de sosteimiento con un program pluanual ds invesiones. FUENTES (2018), °S 140M (2017), pp. 238283. "hedeacan agregads por ley NE 38872, de 2990, "= Medeacan agregads por ley NE 38872 de 1990. 246 Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 pp. 232-258ARTICULOS DE INVESTISHCION RESEARCH ARTICLES Paguo Conraenss ‘SEBASTIAN SALAZAR PIZARRO fondos igualmente quedarén a disposicién de las ramas castrenses para st uso.en los fines indicacos, los cuales estarsn libres del pago de impuestos 0 derechos, Adicionalmente, la Ley N° 18.712 de 1988, que aprueba un nuevo Estatuto de los Servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas, cuya finalidad es proporcionar al personal las prestaciones que tiencan a promover una adecuada calidad de vida cue contribuya a su bienestar y al de sus familias, principalmente para fines educativos, habitacionales y recreacionales, credndose el PAF para el cumplimiento de dichos fines, Este se encuentra compuesto de bienes ¥ recursos proveniente de operaciones comerciales y financieras de diversa indole Esta ley prescribe que los Servicios de Bienestar de las FE.AA. actuarén como personas jurfdicas representadas por sus correspondientes jefes, los cue podran celebrar una gran cantidad de actos y contratos, operaciones financieras y bancarias sobre los bienes cue componen el PAF, tenciente a conseguir y mantener las condiciones de bienestar social ya seflalacas, Determinan sus presupuestos anualmente y previa autorizacién de la autoridad respectiva; y los fordos no invertidos dentro del presupuesto anual, pueden ser usados al affo siguiente. Ademés, las prestaciones otorgadas por los servicios de Bienestar Social quedan liberados de los impuestos al valor agregaco, a la renta, de timbres y estampillas y exentos del pago del impuesto territorial. Finalmente, el tnico control que se ha realizado en este aspecto ha sido desde la Ley de Presupuestos, ya que durante los afios 2010, 2011, 2012, 2017 y 2018, se ha establecido un articulo ue incorpora los recursos obtenidos por enajenaciones de bienes inmuebles de las FF.AA. a los corresponcientes capitulos ce la partica cel Ministerio de Defensa Nacional, para financier proyectos de infraestructura militar y social de las FF.AA., junto con informar trimestralmente a la Comision Especial Mixta ce Prasupuestos las enajenaciones de estos. 5. Conclusiones, La posicién de las FFLAA. dentro del actual Estado Democrético de Derecho es fruto de una progresién histérica de dependencia bajo el poder civil elegico democréticamente, durante la vigencia ce las Constituciones de 1833 y 1925, La Constitucién de 1980, en su versién original, implicé una ruptura institucional con la tradicién constitucional chilena, al asumir las ramas castrenses el rol de garantes ¢ intervinientes en la institucionalidad politica, como manifestacién concreta del Poder de Seguridad. Con las reformas constitucionales de 2005, se restauran las bases cemocréticas cel principio constitucional de no deliberacién y de suborclinacién ce las FAA. ala autoricad civil Los principios de obediencia y no deliberacién cumplen una funcién fundamental en una democracia, pues se configuran como limite al monopolio de la fuerza entregado a las FF.AA., en consideracién a sus atribuciones constitucionales. La intervencién de estas en el proceso politico atenta gravemente el ejercicio del poder, el que radica en la soberania popular y en sus representantes electos, Por tanto, la obediencia y no deliberacién de los cuerpos castrenses implica la subordinacidn a las decisiones del poder civil la apoliticidad en las decisiones adoptadas por estas, y en la no injerencia o favoritismo sobre posiciones politicas que pueden esgrimirse por determinados sectores en la deliberacién plblica. ‘Ahora bien, la exclusién ce la celiberacién requiere precisién, Una vez que la autoricad civil adopte una decisién de politicas ptiblicas 0 ce organizacién administrativa, se podrd requerir a las La Ley R# 18713, 1985 tat sabre Carbineres de Chl, yl ey N# 28.734, de 1988, se referee Plicia de Ivestigscenes de hl, Revista us et Pras, Aflo26, NE, 2020 247 fap. 232-252* OREDIENTES ¥ NO DELIBERAN TES" FUERZAS ARMADA, ALITONOMIA ¥ CONTROLOEMOCRATICO EN CHILE instituciones castrenses que provean estudios 0 insumos necesarios para que se analicen las consecvencias de las decisiones o acuerdos que se adopten, especialmente, en materia de defensa rracional. Para ello, las FF.AA. deben intervenir bajo la metocologia que defina el Ejecutivo ya través de los informes y opiniones técnicas que sean requericos al efecto, Esta forma de conducir la accién ce las FF.AA,, permite consolidar el control civil de los cuerpos armados y reafirmar la subordinacién democritica de estos. Sin embargo, de la revisiGn de la normativa constitucional y legal, ha cuedado patente la existencia de amplios mérgenes de autonomia en las FF.AA. Estas esferas de autonomia se Clasificaron como politico-institucional y operativa funcional, y grafican la compleja relacién entre el poder civil y militar, para materializar adecuadamente los principios de obediencia y no celiberacién. Esta situacién se concretiza por la subsistencia de privilegios y regimenes ciferenciados, sin una justificacién plausible, en favor de los militares; por las amplias decisiones discrecionales y carentes de motivacién que adoptan sus autoridades en el ejercicio del mando; y por la falta de actualizacién de su normativa a partir de las reformas constitucionales del aio 2005. Por tanto, es fundamental que el poder civil efectde una revisién completa ce la normativa estudiada, en clave democrética, y acorde a la interpretacién entregada sobre los principios analizacos, De esta manera, se podré eliminar 0 restringir, todos aquellos aspectos ce autonomia que se consideren perjuciciales para la implementacién de principios de actual vigencia en el Derecho Administrativo general, como la probidad administrativa, la transparencia y el acceso a la informacién pdblica, principalmente, y el respeto y promocién ce los Derechos Fundamentales, dentro ¢e las instituciones armadas, Asi, se configurara una evolucién desde el escenario actual hacia una buena administracin y promocidn del buen gobierro™, como exigencia concreta a las FRA, en un Estado Democratico de Derecho. 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