El Retroceso Democrático y La Administración Pública

El retroceso democrático y la administración pública
La democracia liberal está en peligro. SuLas instituciones emblemáticas

(pluralismo político, separación de poderes y estado de derecho) están bajo
presión, a medida que crece el sentimiento autoritario en todo el mundo.
Mientras liberal-
el retroceso democrático ocupa un lugar destacado en la erudición de las
ciencias sociales,especialmente en las ramas relacionadas con los partidos
políticos y el comportamiento político, la investigación de la administración
pública está rezagada. Sin embargo, sin considerar los enfoques antiliberales
hacia el ejecutivo, los esfuerzos de los autoritarios reales y aspirantes siguen
siendo entendidos solo en parte. Las burocracias estatales son, después de
todo, importantes instrumentos de poder. Este volumen oportuno e
importante aborda las implicaciones administrativas de la recaída en la
democracia liberal. Estudia las administraciones públicas como objetos y
sujetos en el contexto de dinámicas iliberales. Para ello, el volumen reúne a un
grupo internacional de académicos para analizar las tendencias autoritarias
en varios países. Las contribuciones combinan trabajo teórico con trabajo
empírico,
Miguelw. bauer es la Cátedra de Administración Pública en la Escuela

deGobernanza Transnacional del Instituto Universitario Europeo, Florencia.
B. Guy Peters es Profesor Maurice Falk de Gobierno en la Universidadde

Pittsburgh y presidente fundador de la Asociación Internacional de Políticas
Públicas.
Jo T ART A es profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de
n rre
Gotemburgo, Suecia, y profesor adjunto de la Universidad de Pittsburgh.
K utsalyesilkagites profesor de administración pública en la Universidad

de Leiden.
stefan beckeres Investigador en el Instituto Thünen de Estudios Rurales,

el Instituto Federal de Investigación para Áreas Rurales, Silvicultura y
Pesca, Alemania.
Cómo los populistas en el gobierno transforman las burocracias

estatales
Editado por
miguel w. Bauer
Instituto Universitario Europeo, Florencia
B . chico
petersuniversidad de
pittsburghj o n
pie r re Universidad de
Gotemburgo
Kutsal yesilkagit
Universidad de Leiden
stefan becker
Instituto Thünen de Estudios Rurales
University Printing House, Cambridge CB2 8BS, Reino Unido
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Información sobre este
título:www.cambridge.org/9781316519387
DOI:10.1017/9781009023504
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Nombres: Bauer, Michael W., editor.
Título: Retroceso democrático y administración pública: cómo los populistas en
el gobierno transforman las burocracias estatales / editado por Michael W.
Bauer, B. Guy Peters, Jon Pierre, Kutsal Yesilkagit, Stefan Becker.
Descripción: Cambridge, Reino Unido; Nueva York, NY: Cambridge University
Press, 2021. | Incluye referencias bibliográficas e indice.
Identificadores: LCCN 2021010093 (imprimir) | LCCN 2021010094
(libro electrónico) | ISBN 9781316519387 (tapa dura) | ISBN
9781009010412 (rústica) | ISBN
9781009023504 (libro electrónico)
Materias: LCSH: Administración pública. | Cambio organizacional – Aspectos
políticos. | Organismos administrativos – Gestión. | Burocracia. | Populismo. |
BISAC: CIENCIA POLÍTICA / General | CIENCIA POLÍTICA / General
Clasificación: LCC JF1525.O73 D46 2021 (imprimir) | LCC JF1525.O73 (libro
electrónico) | DDC 351–dc23
Registro de LC disponible en https://lccn.loc.gov/2021010093
Registro de libro electrónico de LC disponible en
https://lccn.loc.gov/2021010094 ISBN 978-1-316-51938-7
Tapa dura
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Contenido
Lista de Figuras página viii

Lista de tablas viii
Lista de Colaboradores ix
Prefacio xi
1 Introducción: populistas, retroceso democrático y administración

pública 1
miguel w. Bauer, B. chico peters, j on pierre,
K utsal yesilkagit y stefan becker
2 Democratización incompleta, transformación del sistema y

servicio civil: un estudio de caso sobre Weimar
República y el régimen nazi en Alemania 22
B A J O tian strobel y sylvia veit
3 Resiliencia sin Resistencia: Administración Pública

Bajo populismos mutantes en el poder en Italia 47
F A B R I C A z io di mascio, alessandro natalini,
edoardo ongaro
4 Transformación iliberal de la burocracia gubernamental

en una democracia frágil: el caso de Hungría 76
G R A M O y o ¨rgyhajnal y zsolt boda
5 Administración pública en Polonia en el Times

de la deriva populista 100
estanislao maz ur
6 Alcaldes y Administración Pública Tecnócrata-Populista

en tres ciudades europeas 127
E L I S ˇ K ADra.´ C A M A R A D A ó v u l o ´
v
vi Contenido
7 El populismo y el estado profundo: el ataque a lo público

Servicio bajo Trump 151
donald moynihan
8 “Populismo de doble discurso” y Administración Pública:

El caso de México 178
mauricio i. dussauge -laguna
9 Venezuela: marginación de la administración pública bajo un régimen

revolucionario-populista 200
W o l f g a n GRAMOmunoy hećtor bricenõ
10 Trabajo, elusión y sabotaje en tiempos de retroceso democrático: un

estudio experimental en Brasil 221
j o a ˜ ovictor guedes-neto y b. chico peters
11 Administración pública: cómo responder al populismo y al retroceso

democrático 246
G E R R y fogonero
12 Conclusiones: la administración pública bajo la regla

de reincidentes demócratas 267
jon pierre, b. chico peters, michael w. bauer,
stefanbecker y kutsal yesilkagit
Referencias 285
Índice 326
Cifras
1.1 Marco analítico página17

2.1 Reemplazos de altos funcionarios 1920-1944 35
2.2 Índices de referencia del sistema formal y material 41
9.1 Número de militares en el gabinete 1999-2017 216
10.1 Lista de experimentos (eludir y sabotaje) 237
10.2 Lista de experimentos (eludir y sabotaje) en SC y MG 238
10.3 Experimento de viñeta (comprobación previa y posterior a la manipulación)
239
viii
Mesas
2.1 Número de casos para los cinco puntos de observación página24

2.2 Militancias partidarias para los cinco puntos de observación 37
3.1 Partidos populistas en el gobierno (Italia, 2001-2019): Posiciones
políticas sobre temas de reforma de la gestión pública 55
3.2 Partidos populistas en el gobierno (Italia, 2001-2019):
conversación y acción en dimensiones seleccionadas de la
gestión pública
reforma 68
6.1 Resumen de los hallazgos 147
7.1 ¿Continuidad o cambio? Patrones de reincidencia bajo
Triunfo 163
9.1 Crecimiento de la administración pública, 1998–2016 211
9.2 Misiones seleccionadas en Venezuela 213
10.1 Efectos promedio del tratamiento 234
10.2 Efectos heterogéneos del tratamiento 234
10.3 Tabla de balance 236
10.4 Diferencia de medias de experimentos de lista 240
10.5 Diferencia de medias de experimentos con viñetas (después de
comprobar la manipulación) 240
10.6 Efectos de tratamiento heterogéneos de los experimentos de lista 241
viii
Colaboradores
Michael W. Bauer ocupa la cátedra de Administración Pública en la Escuela de

Gobernanza Transnacional del Instituto Universitario Europeo, San Domenico
di Fiesole.
Stefan Beckeres investigador del Instituto Thünen de Estudios Rurales,

Alemania.
Zsolt Boda es catedrático de investigación y director general del Centro de

Ciencias Sociales – Centro de Excelencia de la Academia Húngara de Ciencias,
así como profesor a tiempo parcial de ciencias políticas en la Universidad
ELTE de Budapest.
Héctor Briceño es candidato a Doctor en Ciencias Políticas, en la Universidad
de Rostock, Alemania, e investigador del Centro de Estudios del Desarrollo de
la Universidad Central de Venezuela (CENDES-UCV).
Fabrizio Di Mascio es Profesor Asociado en el Departamento

Interuniversitario de Planificación y Estudios Regionales y Urbanos de la
Universidad de Turín, Italia. También es Presidente del Observatorio de
Evaluación de Impacto Normativo (Osservatorio AIR).
Eliška Drápalová es becaria postdoctoral Vinnova en la Universidad de
Gotemburgo y el Instituto QoG, e investigadora principal de su proyecto sobre
los determinantes del desarrollo de capacidades administrativas en el
gobierno local de Europa del Sur y del Este (CAPA-City).
Mauricio I. Dussauge-Laguna es Profesor-Investigador de la División de

Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE) en la Ciudad de México.
João Victor Guedes-Neto es estudiante de doctorado en la Universidad de

Pittsburgh.
György Hajnal es profesor de la Universidad Corvinus de Budapest y director

del Instituto de Políticas Públicas y Económicas de la Universidad. Él
ix
X Lista de
Colaboradores
también ocupa un puesto a tiempo parcial de Profesor Investigador de Políticas

Públicas yGobernanza en el Centro de Investigación Social, Centro de
Excelencia de la Academia Húngara de Ciencias.
Stanisław Mazur es profesor de la Universidad de Economía de Cracovia,
rector de la Universidad de Economía de Cracovia, exdecano de la Facultad de
Economía y Administración Pública y director del Departamento de Políticas
Públicas.
Donald Moynihan es el presidente inaugural de McCourt en la Escuela

McCourt de Políticas Públicas de la Universidad de Georgetown, y es profesor
invitado en la Universidad de Oxford y la Universidad de Aarhus.
Wolfgang Muno ocupa la Cátedra de Gobierno Comparado en la Universidad

de Rostock.
Alessandro Natalini es profesor asociado de Ciencias Políticas en el

Departamento de Derecho de la Universidad Parthenope de Nápoles.
Edoardo Ongaro es profesor de Gestión Pública en The Open University, Reino

Unido.
B. Guy Peters es profesor de Gobierno de la cátedra Maurice Falk en la

Universidad de Pittsburgh y presidente fundador de la Asociación
Internacional de Políticas Públicas.
Jon Pierre es profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de

Gotemburgo,Suecia y profesor adjunto en la Universidad de Pittsburgh.
Gerry Stoker es catedrático de Gobernanza en la Universidad de

Southampton, Reino Unido.
Bastian Strobel es Gerente de Proyecto del Censo 2022 en la Oficina de

Estadística de Renania del Norte-Westfalia y candidato a doctorado en la
Cátedra de Gestión Pública de la Universidad de Kassel. Es profesor en la
Universidad de Kassel e investigador contratado en la Universidad de Leibniz,
Hannover.
Sylvia Veit es profesora de Gestión Pública en la Universidad de Kassel en

Alemania.
Kutsal Yesilkagit es profesor titular de administración pública en la

Universidad de Leiden.
Prefacio
En 2018, Stefan y Michael comenzaron a trabajar en un artículo sobre

populismo, retroceso y administración pública. Encontraron artículos de Guy
y Jon, así como de Kutsal, que abordaban el tema desde diferentes ángulos.
Decidimos unir fuerzas y organizar un taller sobre el tema que contó con el
apoyo del Centro Robert Schuman de Estudios Avanzados y la nueva Escuela
de Gobernanza Transnacional del Instituto Universitario Europeo. Este taller
se llevó a cabo en varios días fríos y nevados a fines de enero de 2019. El
taller reunió a colegas junior y senior de todo el mundo.
la disciplina y de muchas partes del mundo, y las discusiones que tuvimos
fueron teórica y empíricamente estimulantes. Este
taller, en la maravillosa Capella de la Villa Schifanoia del Instituto
Universitario Europeo, constituyó el inicio del viaje intelectual que condujo al
presente volumen que analiza a los populistas en el gobierno y cómo intentan
transformar sus burocracias. Estamos en deuda con todos los participantes
del taller de Florencia y estamos felices de que muchas de las presentaciones
originales se hayan transformado en capítulos del libro. El proceso de pasar
de esos artículos al volumen actual fue más largo y agotador de lo que a
cualquiera de nosotros nos hubiera gustado, pero creemos que
definitivamente ha valido la pena el esfuerzo.
Además del apoyo financiero de la EUI, agradecemos el aliento que nos
brindó la profesora Brigid Laffan, directora del Centro Robert Schuman, así
como el profesor Miguel Poiares Maduro, entonces director de la Escuela de
Gobernanza Transnacional. Otros colegas de la EUI, así como de la
Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer, incluidos Alix
Weigel, Mia Saugman y Andrea Arendt, contribuyeron al éxito del taller.
Estamos sumamente agradecidos a Nora Wagner por su inestimable ayuda en
la gestión de la producción del volumen, y a John Haslam de Cambridge
University Press por alentarnos a participar en un volumen editado.
xi
xi Prefacio
También estamos en deuda con los revisores que proporcionaron

comentarios adecuados y útiles sobre los borradores anteriores.
El tema de este libro es de gran importancia en las democracias
contemporáneas y esperamos que, al menos de alguna manera, estemos
contribuyendo a mantener y mejorar la gobernabilidad democrática. El
proceso de producción de este volumen ha sido una experiencia de
aprendizaje para todos nosotros, pero también una experiencia personal muy
gratificante de trabajar con grandes colegas.
Michael W. Bauer, B. Guy Peters, Jon Pierre, Kutsal Yesilkagit y Stefan
Becker.
1Introducción: populistas, retroceso democrático y administración
pública
miguel w. Bauer, B. Guy Peters, Jon Pierre,
Kutsal Yesilkagit y Stefan Becker
La democracia liberal está en peligro. Su ascenso desde la Segunda Guerra

Mundial se ha detenido recientemente. Una vez considerado como el único
juego político en la ciudad, el destino de la democracia liberal se está
volviendo más incierto a medida que los autoritarios reales y aspirantes han
comenzado a socavar sus instituciones distintivas. Pluralismo político,
separación de poderes y estado de derecho
son cada vez más cuestionados. El “fin de la historia”, que implica el
agotamiento de alternativas sistemáticas viables al liberalismo occidental
(Fukuyama 1989; 2006), no ha logrado acercarse en los últimos años. En
cambio, la democracia liberal es cuestionada como no lo ha sido desde 1945.
Dos tendencias contribuyen al estancamiento actual de la democracia
liberal. Por un lado, muchos regímenes autoritarios –China sobre todo, pero
también muchos estados de Oriente Medio y África– no han vacilado, como los
modernos.
teorías de ernización una vez predichas. Más bien, han demostrado ser
resistentes, incluso frente a presiones externas e internas. Por otro lado,
muchas democracias, tanto antiguas como nuevas, han sufrido reacciones
autoritarias. Si bien los colapsos casi completos de la democracia, como en
Venezuela, siguen siendo excepciones, los gobiernos en países como
Turquía, Hungría y Polonia han implementado reformas iliberales de gran
alcance, vaciando sus instituciones democráticas. Incluso Estados Unidos, una
de las democracias liberales más sólidas, ha sido testigo de dinámicas
autoritarias con el presidente Trump. En muchos otros estados occidentales,
también, la democracia liberal está bajo asedio, como autoritario-
los partidos de mentalidad cambian los discursos políticos y, por lo tanto,
influyen en las políticas, o incluso ingresan al gobierno e implementan
reformas no liberales.
Muchos de estos procesos actuales de retroceso liberal-democrático están
impulsados por el populismo. Un término bastante controvertido en la
práctica política, el populismo puede entenderse como “una ideología
centrada en lo delgado que
1
2 Bauer, Peters, Pierre, Yesilkagit y Becker
considera que la sociedad está finalmente separada en dos partes homogéneas

ycampos antagónicos, 'el pueblo puro' versus 'la élite corrupta', y que
argumenta que la política debe ser una expresión de la [voluntad general] del
pueblo” (Mudde y Rovira Kaltwasser 2017, p. 6). La rela-
La relación entre populismo y democracia liberal es compleja; en algunas
circunstancias, como en los regímenes autocráticos, los movimientos
populistas pueden impulsar la política democrática al abrir el campo de juego
político para actores anteriormente excluidos o subrepresentados. En última
instancia, sin embargo, el populismo es incompatible con las nociones
modernas de democracia liberal. Como argumenta Müller (2016a, pp. 19-20),
el populismo es “un
imaginación moralista de la política, una forma de percibir lo político
mundo que establece un pueblo moralmente puro y totalmente unificado contra
las élitesquienes son considerados corruptos o de alguna manera moralmente
inferiores”. Siguiendo esta lógica, las ideologías populistas no solo son
antielitistas, sino también antipluralistas y, como tales, iliberales. Algunos
también ven elementos explícitamente autoritarios mezclados cada vez más
en muchas, si no en la mayoría, de las formas de contemporización.
ideologías populistas temporales (Norris e Inglehart 2019).
El retroceso liberal-democrático y el papel del populismo han atraído
mucha atención académica en los últimos años (ver, por ejemplo, Galston
2018; Krastev 2017; Levitsky y Ziblatt 2018a; Luce 2017; Manow 2018;
Mounk 2018; Zielonka 2018). Sin embargo, mientras se acumula el
conocimiento sobre las fuentes, variantes y consecuencias de los procesos de
retroceso, se sigue descuidando un aspecto central de la formulación de
políticas: la administración pública. Mucha erudición se enfoca en los políticos
populistas que rompen las reglas del discurso político, atacan a los medios y,
si ingresan al gobierno, obstruyen los tribunales e interfieren con las
elecciones. Sin embargo, la forma en que abordan la burocracia estatal ocupa
un lugar menos destacado. Esta omisión crea un vacío peculiar en el debate
sobre el retroceso liberal-democrático y el populismo, ya que las burocracias
son
fundamental en la preparación e implementación de políticas. Como Max
Weber(1978, p. 220) escribió, “el ejercicio de la autoridad consiste
precisamente en la administración”.
En este contexto empírico y teórico, este volumen
aborda la dimensión administrativa del retroceso liberal-democráticoing con un
enfoque en los gobiernos populistas. Estudia las administraciones públicas
como objetos y sujetos en el proceso de retroceso. Con este propósito, el
volumen reúne estudios de casos de países y análisis transversales. Las
contribuciones combinan teoría y empírica.
Introducció 3
n
trabajo, proporcionando la primera perspectiva verdaderamente comparativa
sobre el retroceso liberal-democrático, el populismo y la administración
pública.
La justificación de este compromiso es doble. Primero, como ya se indicó, el
volumen llena un vacío empírico. Actualmente sabemos poco sobre las
políticas administrativas de los gobiernos populistas, aunque hay amplios
indicios de que la reciente ola de populismo también implica la
transformación de la administración pública. Muchos populistas, por ejemplo,
están actualmente
participar en la reescritura del “manual operativo” del estado (Müller 2016a).
Estos esfuerzos no pueden detenerse antes de la oficina estatal.
locura Además, en aquellos casos en los que los populistas aún deben
enfrentar elecciones creíbles, buscan cumplir las promesas políticas, un
esfuerzo que está condenado al fracaso sin el respaldo de la maquinaria
administrativa. Por lo tanto, se espera mucho dinamismo cuando los políticos
populistas entrantes interactúan con las burocracias estatales establecidas,
pero la mayoría
los estudios se centran en las alteraciones de los sistemas de frenos y
contrapesos y tienden a descuidar la administración pública. Este volumen
explora así un aspecto pasado por alto de una de las tendencias políticas
contemporáneas más importantes: el retroceso democrático.
En segundo lugar, el volumen construye puentes entre diferentes hilos de
becas, que han permanecido bastante aisladas hasta ahora. Complementa el
debate sobre la transformación del sistema y la democracia con aspectos
administrativos, que ha descuidado durante mucho tiempo. Si bien existe un
rico cuerpo de literatura que se ocupa de las causas, condiciones y
consecuencias del ascenso y la caída de la democracia liberal, la mayor parte
de la investigación se ha centrado en las asociaciones a nivel macro. Por lo
tanto, ha prestado poca atención a la medida en que las burocracias eran
objetos y sujetos en los procesos de transformación. Este volumen ofrece un
camino para integrar los aspectos de la administración pública en la
investigación de la transformación del sistema al revelar el papel de las
burocracias en los proyectos de reforma de los gobiernos populistas. Al
mismo tiempo, devuelve cuestiones de democracia a la comunidad de la
Administración Pública, que durante mucho tiempo ha favorecido el estudio
de temas de gestión y eficacia. Aborda el lugar y el papel de la burocracia en la
democracia a través de la lente de las recientes dinámicas de retroceso.
Además, el conocimiento acumulado sobre las estrategias y las vías de las
políticas de administración pública no liberales empleadas por los gobiernos
populistas puede ofrecer consejos sobre cómo hacer que la burocracia sea
menos penetrable a las tendencias autoritarias.
Esta introducción sienta las bases teóricas y conceptuales. Eso
primero revisa debates más amplios sobre la transformación del sistema y la
administración, mostrando que el repertorio para estudiar la administraciónLas

dimensiones del retroceso liberal-democrático son actualmente escasas.
Luego identifica tres áreas de investigación, delineando expectativas y
propuestas para los estudios de casos empíricos. Estas áreas son los
conceptos generales de gobernanza de los políticos populistas, sus estrategias
para la reforma administrativa y las posibles reacciones de la burocracia. En
conjunto, estas áreas proporcionan un marco integral para estudiar las
dimensiones administrativas de la recaída en la democracia liberal.
Antecedentes: Transformación del Sistema, Democracia y

Administración Pública
Comprender la conducta de los gobiernos populistas en contextos liberal-

democráticos podría, en teoría, beneficiarse enormemente de la investigación
sobre la transformación del sistema, que ha generado muchos conocimientos
sobre el ascenso y la caída de la democracia. La mayor parte de esta
investigación, sin embargo,
se enfoca en asociaciones de macronivel, basándose en las ideas de Lipset (1959)en
la teoría de la modernización, y quizás mejor ejemplificado por el estudio de
Przeworski et al. (2000). Por lo tanto, presta poca atención a las
administraciones estatales. Algunos estudios han iluminado cuestiones
administrativas, como el fenómeno del autoritarismo burocrático como una
variante del gobierno autocrático (Collier 1979) o el papel de la burocracia en
la transición de los estados de Europa del Este después de la caída del Telón
de Acero (Baker 2002).
Sin embargo, estos estudios difícilmente se suman a una perspectiva
comparativa de las burocracias.
Con un reconocimiento limitado de la administración pública, la
investigación de la transformación del sistema sigue el camino de gran parte
del pensamiento sobre la democracia, donde las libertades civiles, la
competencia política y las elecciones justas se encuentran en el centro. La
trayectoria histórica de la investigación de la transformación de sistemas
puede explicar esta visión estrecha. La atención se ha centrado durante
mucho tiempo en el alejamiento de los regímenes autoritarios y hacia un
gobierno democrático. La democratización comienza con una mayor
organización social, competencia política más libre, elecciones más justas, etc.
Estos procesos ocurren lejos de la burocracia, que en cambio permanece
dominada por un ejecutivo autoritario hasta que la transición democrática en
las otras arenas haya sido exitosa. De ello se deduce que la burocracia suele
ser el baluarte natural de la dirección autocrática en el poder, y es de poca
importancia para los teóricos de la transformación interesados en el cambio
de régimen hacia la democracia. Sin embargo, analizar las transiciones de la
democracia a la
Introducció 5
n
Es probable que el autoritarismo necesite una perspectiva más centrada en la
burocracia, ya que las democracias modernas presentan relaciones político-
administrativas muy enredadas. También es plausible que la administración
pública democrática se encuentre entre las primeras instituciones sujetas a
las presiones de retroceso de los políticos autoritarios. Por estas razones, un
enfoque más fuerte en la burocracia estatal podría beneficiar la investigación
de la transformación.
Si los académicos dirigieran su atención hacia los aspectos burocráticos,sin
embargo, tendrían dificultades para encontrar conceptos y
operacionalizaciones apropiados para sus propósitos. Mientras que la
literatura sobre democratización en su mayoría ha hecho caso omiso de la
burocracia, gran parte de la erudición sobre la administración pública ha
evitado los temas de la democracia. Estas líneas de investigación coinciden
implícitamente en que tales temas pertenecen al
"político" en lugar del dominio "administrativo". De hecho, para gran
parte de la literatura sobre administración pública, las amenazas de
retroceso democrático
respecto a la burocracia son irrelevantes; por el contrario, perciben el
carácter jerárquico y la cultura de la organización burocrática como un
impedimento para la gobernabilidad democrática. Se teme que el poder global
de la burocracia sea susceptible de eludir el control político.
controlar y convertir a los ciudadanos en subordinados del gobierno anónimo
(Durant y Ali 2012, p. 278), o ser percibidos como superproductores de
bienes públicos para su propio engrandecimiento organizacional (Niskanen
1971). Desde esta perspectiva, el control político de la burocracia tiene
máxima prioridad, y los políticos electos deben determinar la dirección según
la cual debe actuar la burocracia. La dicotomía subyacente de la política y la
administración sigue siendo un ancla analítica prominente, en particular para
la erudición de la ciencia política cuantitativa basada en modelos (Shepsle
y Bonchek 2007), que se centra en el control idealizado y aplica un análisis
formal de principal-agente (Weingast 1984).
Otros enfoques, sin embargo, desafían este punto de vista. Se aplican abajo-
elaborar perspectivas basadas en estudios de casos para desentrañar lo que
sustenta la conducta de la burocracia (Meier y O'Toole 2006, p. 12). Esta línea
de investigación percibe las interacciones entre los políticos y la burocracia
como multifacéticas y complejas; regularmente, son más
una cuestión de negociación o colaboración que de mando y control de arriba
hacia abajo. Este enfoque no hace que las cuestiones de control político sean
irrelevantes, pero enfatiza la calidad democrática de la burocracia misma.
Dado que la administración pública constituye un componente del gobierno
moderno, también debe organizarse a lo largo de algunos
lineamientos democráticos. En palabras de Dwight Waldo, quien defendió

este punto de vista, simplemente no es creíble afirmar que “la autocracia
durante las horas de trabajo es el precio a pagar por la democracia después de
las horas” (Waldo 1952, p. 87).
Los estudios sobre las burocracias proporcionan evidencia empírica de por
quéCon respecto a la burocracia, las discusiones sobre la democracia quedan
incompletas. El impacto de las administraciones en la formulación de políticas
se ha obtenido en estudios sobre implementación (Pressman y Wildavsky
1984), burocracia a pie de calle (Lipsky 2010), burocracia representativa
(Meier 1993), coproducción (Bovaird 2007), redes, gobernanza y burocracia.
intermediación de intereses eaucratic (Lehmbruch 1991; O'Toole 1997), y
aportes administrativos en la preparación de leyes, por nombrar sólo algunos
ejemplos destacados. Además, el vínculo entre la administra-
capacidades administrativas y la legitimación del estado (Suleiman 2013)
sugiere una relación mucho más compleja entre la administración pública y la
democracia que la que han reconocido hasta ahora los debates sobre la
transformación del sistema y la ciencia política estándar (Denhardt y
Denhardt 2002). Sin embargo, si bien estas y otras contribuciones han
generado mucho conocimiento sistemático sobre muchos fenómenos
burocráticos,
apenas han abordado cuestiones de transformación del sistema – con respecto
a
ni democratización ni retroceso democrático. Además, apenas se han
traducido a términos democráticos. Si bien los estudios sobre rendición de
cuentas, participación ciudadana y temas correspondientes se dispararon,
rara vez beneficiaron los debates sobre la democracia o la transformación del
sistema.
Por lo tanto, el estudio de las dimensiones administrativas del retroceso
liberal-democrático puede basarse en una amplia base de literatura, pero aún
debe desarrollar su propio repertorio conceptual. La investigación en
transformación de sistemas y la Administración Pública aportan elementos
que deben ser ordenados y sintetizados, antes de ser puestos a prueba
empíricamente.
Agenda: Estudio de las dimensiones administrativas del

retroceso liberal-demócrata
Liberal-democráticola reincidencia es un proceso complejo y

multidimensional que puede abordarse desde muchos puntos de vista
diferentes. Esta sección desarrolla un marco para estudiar sus dimensiones
administrativas. En primer lugar, analiza los conceptos de gobernanza más
amplios del sentimiento antiliberal reciente, particularmente bajo la
apariencia de populismo, antes de reflexionar sobre su
Introducció 7
n
repertorio de reformas específicas para transformar la burocracia. Debido a
que las administraciones no son meros objetos de iniciativas políticas, esta
sección también analiza conceptos para capturar las reacciones del servicio
civil hacia el nuevo liderazgo populista. Primero, sin embargo, conviene hacer
algunas aclaraciones sobre el término “retroceso democrático”.
Retroceso Democrático
El retroceso democrático se ha convertido en un tema de debate de moda en
la última década, pero su significado preciso a menudo no está claro. Este
volumen sigue el uso que hace Bermeo (2016) del concepto que captura,
como golpes
los estados y las revoluciones se vuelven más raros, las formas más clandestinas de
socavando la democracia. Esta reincidencia incluye el acoso a la oposición, la
censura a los medios y la subversión de la rendición de cuentas horizontal,
pero también se manifiesta en el “engrandecimiento ejecutivo”
(Bermeo 2016, p. 10; véase también Coppedge et al. 2018). Este uso específico
del concepto ha sido criticado desde el punto de vista normativo y analítico.
En cuanto al primero, el concepto define implícitamente a la democracia como
liberal. Muchas interpretaciones de la democracia tienen más matices
(véanse, por ejemplo, las cinco dimensiones del proyecto Varieties of
Democracy (Lührmann et al. 2020): deliberativa, igualitaria, electoral, liberal,
participativa), y la noción amplia de liberalismo en sí misma ha atraído mucho
de critica En consecuencia, los debates sobre lo que se considera un retroceso
democrático suelen ser acalorados. Si bien reconoce diferentes
interpretaciones de la democracia, este volumen restringe su análisis a la
liberal, que tiene una visión negativa de la concentración del poder político y
enfatiza la importancia de los derechos civiles y el estado de derecho, así
como los controles y equilibrios (ver Coppedge et al. 2018). La premisa
normativa es que, sin algo de liberalismo, otras dimensiones de la democracia
también sufrirán, mientras que el razonamiento pragmático es que, en un
vasto campo de desarrollos empíricos, el análisis debe comenzar en alguna
parte. El enfoque inicial en la democracia liberal puede y debe ampliarse
posteriormente.
El concepto de retroceso democrático también ha sido criticado por
motivos analíticos: por su imprecisión, automatismo implícito y falta de
agencia (quién o qué impulsa este proceso); su punto de partida subjetivo (los
deterioros en los regímenes autoritarios no parecen estar incluidos); y su
falta de estrategias de medición y datos confiables.
Estos problemas analíticos dan peso a las sospechas de que el fenómeno

empírico podría no ser tan relevante como se describe. Sin embargo, se ha
comprobado empíricamente la existencia de una “tercera ola de
autocratización” (Lührmann y Lindberg 2019). Si bien las afirmaciones sobre
el fin de las democracias liberales (Diamond 2016; Runciman 2018) parecen
exageradas,
dicho, “el deterioro de las cualidades asociadas con la gobernabilidad
democrática, dentro de cualquier régimen” es evidente (Waldner y Lust 2018,
p. 8). Este volumen reconoce así los problemas conceptuales asociados
con el concepto de retroceso democrático, pero aún lo utiliza como punto de
partida, con la esperanza de contribuir a su desarrollo posterior mediante la
incorporación de factores administrativos.
Enfoques generales de la burocracia
Como se reconoció anteriormente, la votación de partidos y políticos

populistas para el gobierno no representa un retroceso democrático; más
bien, depende de su conducta en el cargo. Si bien gobernar siempre implica
aleatoriedad y actividad situacional, los gobiernos, sin importar su
perspectiva, enfrentan algunas opciones generales sobre cómo gobernar. Sus
respuestas preceden a cualquier preferencia política específica; definen cómo
los políticos en el gobierno ven su papel en relación con otras instituciones.
Estos conceptos de gobernanza son cruciales para comprender la
después de que un nuevo gobierno asuma el cargo, y más aún en los casos de
gobiernos iliberales que ganan elecciones en entornos liberales,
dada la presumiblemente marcada diferencia en los enfoques de gobernanza.
Con respecto a la institución de interés aquí, la administración pública, los
políticos tienen tres opciones generales después de ingresar al gobierno:
forrar, ignorar o usar la burocracia (ver también Peters y Pierre 2019). Sin
embargo, cada uno de ellos puede tener efectos secundarios no deseados.
En el primer escenario, el gobierno se resiste a utilizar la burocracia
establecida. Esta falta de voluntad está, por ejemplo, en línea con la
generaldicotomía populista de la élite virtuosa versus la élite corrupta. La
burocracia pública es, muy claramente, parte de la élite en las ciudades
capitales y, por lo tanto, es un blanco natural para el rechazo y la evasión por
parte de los políticos populistas. La marginación de la burocracia puede venir
a través de varias formas de patrocinio (para opciones, ver Peters 2013).
Dependiendo de la naturaleza del sistema administrativo, un presidente o
primer ministro entrante puede nombrar a cientos,
Introducció 9
n
a veces incluso miles, de funcionarios para reemplazar a los funcionarios
titulares. Si bien esto puede ser una práctica común, el estilo de los
nombramientos de patrocinio puede cambiar: los nombramientos pueden
pasar de ser personas en gran parte técnicamente calificadas que pueden
trabajar fácilmente con una burocracia pública calificada a funcionarios más
politizados con pocas calificaciones además de sus conexiones políticas con el
gobierno. liderazgo.
Otra opción para los políticos populistas que intentan “ocupar”
el Estado debe construir estructuras alternativas que complementen o
sustituyan la labor del servicio público de carrera. La Oficina Ejecutiva del
Presidente en los Estados Unidos es, por ejemplo, una oportunidad preparada
para este enfoque, y solo necesita ser ocupada por leales populistas para
tener una estructura paralela a la burocracia. Pero otros sistemas políticos
que han tenido un servicio civil superior más respetado han tenido líderes
que han creado tales estructuras de asesoramiento para su liderazgo político.
La administración Trump en los Estados Unidos ha tomado varias medidas
para socavar la independencia del servicio civil y politizar los nombramientos
en el gobierno federal. Estos han incluido una reducción gradual del servicio a
través del desgaste, la eliminación de algunas protecciones contra los
despidos,
Una tercera alternativa para dejar de lado a la burocracia establecida es
adoptar una solución tecnocrática para gobernar. Algo paradójicamente,
aunque los populistas pueden argumentar que las élites son inherentemente
corruptas, al menos algunos populistas estadounidenses han intentado
involucrar a expertos, ya sea
desde dentro de la burocracia o desde fuera. Por ejemplo, Charles Postel
(2007) ha señalado una “visión populista” del gobierno en la que las
soluciones profesionales y empresariales sustituirían la supuesta
incompetencia de los políticos. Esta versión de marginar a la burocracia
tiende a suponer que más que ser venial, la burocracia pública
La democracia se ajusta al estereotipo familiar de la burocracia como
perezosa e incompetente. Esto lleva a una visión de gobernar a través de
empleados creativos, innovadores y comprometidos traídos desde fuera del
“sistema”. Las recomendaciones de los líderes políticos populistas para la
profesionalización coincidían aproximadamente con las recomendaciones
similares del movimiento progresista para mejorar la gobernabilidad. Esta
visión de la gobernabilidad tecnocrática ha sido muy evidente en los
gobiernos latinoamericanos, especialmente en aquellos con niveles
relativamente bajos de institucionalización del sistema de partidos
(Mainwaring, Bizarro y Petrova
2018). En estos casos, la ausencia de experiencia dentro del gobierno ha

llevado al uso de expertos, a menudo vinculados a líderes políticos
individuales, pero en otros casos con fuertes vínculos con un partido político
(Panizza, Peters y Ramos 2019).
La segunda opción para los gobiernos entrantes es ignorar la burocracia
establecida. Su justificación podría provenir de diferentes razones. Por un
lado, los líderes políticos que asumen el cargo pueden simplemente no estar
interesados en gobernar; por otro lado, como en el caso de Donald Trump (y
muchos otros populistas), pueden pensar que pueden gobernar más
personalmente y con sus compinches que a través del aparato de gobierno.
Muchos líderes populistas tienden a suponer (a menudo con razón) que el
establecimiento se opone a ellos y vuelven a gobernar a través de una
camarilla más pequeña de amigos y asesores.
Paradójicamente, es probable que este enfoque de gobernanza empodere a
la burocracia. A pesar de la indiferencia de los políticos, el gobierno tendrá
que seguir de alguna manera. La ausencia de un liderazgo y dirección
efectivos desde arriba puede permitir que aparezca alguna forma de
“gobierno burocrático”, en contradicción directa con las intenciones de los
políticos que querían “drenar el pantano”. Esto es análogo a las observaciones
hechas en el momento de extrema inestabilidad política en Francia e Italia
que
dejó a la burocracia efectivamente a cargo (Diamant 1968). Los políticos
populistas pueden centrarse en unos pocos dominios de políticas, como la
inmigración y la regulación ambiental, y dejar gran parte del resto del
gobierno desatendido. Algunos funcionarios públicos pueden incluso
involucrarse en “guerrillas”.
gobierno” (O'Leary 2006; Olsson 2016). Si bien este es el estéreo-
Al igual que el papel de las burocracias que tienen muchos populistas (así
como otros de extrema derecha e izquierda), los servidores públicos pueden
creer que su única opción razonable es resistir en el lugar. Por lo tanto, la falta
de preocupación de muchos populistas con la burocracia, aparte de
denigrarla, puede socavar su agenda. Tal socavamiento puede no ser tan
evidente.
sabotaje correcto como las tareas diarias continuas de los administradores
públicos para administrar las leyes que ya están en los libros. La retórica y la
ira serán insuficientes para domar el estado administrativo. Sin una estrategia
clara para controlar y remodelar la burocracia, la capacidad de gobierno de
cualquier régimen antiliberal será limitada.
La tercera opción para los políticos populistas que ingresan al gobierno es
utilizar la burocracia. Roberto Michels argumentó (1915) que cuando los
partidos socialistas ganaron el poder en el gobierno, de hecho lo habían
perdido. Su argumento fue que, una vez en el poder, los principios de igualdad
y poder compartido
Introducció 11
n
ese había sido su leitmotiv político sería necesariamente abandonado cuando
los líderes del partido asumieran y tuvieran que gobernar. Incluso si no
estuvieran enamorados de las trampas del poder, estos líderes del partido
serían capturados por la necesidad de gobernar y se volverían diferentes de
otros miembros del movimiento socialista. El mismo tipo de captura y cambio
oligárquico puede ocurrir para los políticos populistas que ganan el cargo y
luego se enfrentan a cumplir las promesas de gobierno y política que hicieron
durante la campaña. La gobernabilidad no se produce fácilmente,
especialmente cuando la agenda es deshacer mucho de lo que se ha hecho
antes, y las personas que intentan hacer la transformación a menudo no
tienen experiencia y carecen de conocimiento sobre los procedimientos, así
como sobre la sustancia. Sin embargo, a diferencia del escenario marginal
antes mencionado,
Este escenario puede atraer más a las versiones fuertemente autoritariasdel
populismo que a las versiones democráticas más contemporáneas de la
derecha política. Si los autoritarios con una inclinación populista también
quieren ejercer control sobre la sociedad, es posible que necesiten la
burocracia (incluida la burocracia uniformada en forma de militares) para
tener éxito. La necesidad de gobernar puede colocar especialmente a los
autoritarios electorales en una especie de dilema, arriesgándose a perder su
base electoral ya sea por no cumplir o por ser vistos como cooperando
demasiado con las élites en la capital nacional. Los intentos de un gobierno
populista de cooperar y cooptar a la burocracia existente también pueden
poner a esa burocracia en una especie de dilema. Por un lado, esos burócratas
pueden querer mantener su control sobre la maquinaria del gobierno, y, por
lo tanto, puede estar dispuesto a aceptar el programa del régimen populista
para mantener ese poder. También pueden creer que es su tarea servir a
cualquier gobierno que sea seleccionado por medios legítimos, incluso
aquellos que parecen considerarlos a ellos, los administradores permanentes,
como un anatema. Pero el ideal populista de un reclutamiento más
democrático para los cargos públicos puede no ser del todo práctico, dadas
las exigencias del gobierno moderno. Si la administración quiere un gobierno
eficaz, incluso uno dedicado a desmantelar gran parte del gobierno, deberá
recurrir al mismo grupo de élites educadas que se supone que son el
problema. Por lo tanto, encontrar algún modo de acomodo entre los objetivos
antisistémicos de la retórica populista y la necesidad de gobernar presenta un
gran desafío. También pueden creer que es su tarea servir a cualquier
gobierno que sea seleccionado por medios legítimos, incluso aquellos que
parecen considerarlos a ellos, los administradores permanentes, como un
anatema. Pero el ideal populista de un reclutamiento más democrático para
los cargos públicos puede no ser del todo práctico, dadas las exigencias del
gobierno moderno. Si la administración quiere un gobierno eficaz, incluso uno
dedicado a desmantelar gran parte del gobierno, deberá recurrir al mismo
grupo de élites educadas que se supone que son el problema. Por lo tanto,
encontrar algún modo de acomodo entre los objetivos antisistémicos de la
retórica populista y la necesidad de gobernar presenta un gran desafío.
También pueden creer que es su tarea servir a cualquier gobierno que sea
seleccionado por medios legítimos, incluso aquellos que parecen
considerarlos a ellos, los administradores permanentes, como un anatema.
Pero el ideal populista de un reclutamiento más democrático para los cargos
públicos puede no ser del todo práctico, dadas las exigencias del gobierno
moderno. Si la administración quiere un gobierno eficaz, incluso uno dedicado
a desmantelar gran parte del gobierno, deberá recurrir al mismo grupo de
élites educadas que se supone que son el problema. Por lo tanto, encontrar
algún modo de acomodo entre los objetivos antisistémicos de la retórica
populista y la necesidad de gobernar presenta un gran desafío. Pero el ideal
populista de un reclutamiento más democrático para los cargos públicos
puede no ser del todo práctico, dadas las exigencias del gobierno moderno. Si
la administración quiere un gobierno eficaz, incluso uno dedicado a
desmantelar gran parte del gobierno, deberá recurrir al mismo grupo de
populista y la necesidad de gobernar presenta un gran desafío. Pero el ideal
populista de un reclutamiento más democrático para los cargos públicos
puede no ser del todo práctico, dadas las exigencias del gobierno moderno. Si
la administración quiere un gobierno eficaz, incluso uno dedicado a
desmantelar gran parte del gobierno, deberá recurrir al mismo grupo de
populista y la necesidad de gobernar presenta un gran desafío.
Introducció 13
n
desafío tanto para los aspectos políticos como burocráticos del gobierno.
La comprensión de las implicaciones administrativas del retroceso de la
democracia liberal comienza con la comprensión de lo que los políticos
desean lograr en general y lo que esto implica para la burocracia estatal en
particular. Esta tarea puede ser desafiante. Muchas agendas políticas son
complicadas y el discurso suele ser diferente del comportamiento. Además,
las oleadas populistas recientes están impulsadas por nuevos movimientos,
partidos y actores, que a menudo aún no han consolidado sus agendas. Por lo
tanto, su conducta puede ser contradictoria. Lo que puede parecer un intento
deliberado de sabotear la burocracia estatal puede, por ejemplo, ser a veces
simplemente un problema de acción colectiva en nombre del gobierno. El
primer paso necesario para analizar las iniciativas populistas de la
administración pública es, por lo tanto, la estimación cuidadosa de los
conceptos de gobernanza.
Estrategias para la reforma administrativa iliberal
Dependiendo de sus conceptos generales de gobernanza, se materializan

diferentes opciones administrativas para los gobiernos entrantes. Si buscan
dejar de lado a la burocracia establecida, pueden diseñar nuevas instituciones
desde cero. Pero incluso si deciden utilizar la burocracia establecida, no
deben resignarse a aceptar su organización actual. Más bien, pueden
involucrarse en moldear la administración en nuevas formas antiliberales. El
surgimiento del fascismo en Europa a principios del siglo XX proporciona
algunas ideas sobre posibles caminos. Es cierto que tales cuentas
retrospectivas tienen límites en su comparabilidad con los desarrollos
actuales. Los populistas actuales no son fascistas, y las democracias actuales
parecen más sólidas que las jóvenes repúblicas de principios del siglo XX que
sucumbieron al totalitarismo. Sin embargo, el desdén compartido por el
pluralismo hace que las políticas administrativas de la era fascista sean
relevantes para los tiempos actuales. Las siguientes ilustraciones se
extrajeron de trabajos autorizados sobre Italia (Bach y Breuer 2010),
Alemania (Bracher, Sauer y Schulz 1962; Caplan 1988; Reichardt y Seibel
2011), Portugal (Costa Pinto 2004; Madureira 2007; Schmitter 1975) y
Austria (Tálos y Manoschek 2005). Cuando estas jóvenes democracias se
derrumbaron, los gobernantes fascistas también transformaron la
administración pública. Se evidencian cinco líneas principales de acción.
Schmitter 1975) y Austria (Tálos y Manoschek 2005). Cuando estas jóvenes
democracias se derrumbaron, los gobernantes fascistas también
transformaron la administración pública. Se evidencian cinco líneas
principales de acción. Schmitter 1975) y Austria (Tálos y Manoschek 2005).
Cuando estas jóvenes democracias se derrumbaron, los gobernantes fascistas
también transformaron la administración pública. Se evidencian cinco líneas
principales de acción.
Primero, los gobernantes autoritarios entrantes buscaron alterar las

estructuras administrativas. Un intento común fue reducir la autonomía en lo
que generalmente era un sistema diferenciado vertical y horizontalmente. En
efecto, los nuevos gobernantes buscaron centralizar la burocracia. Debido a
que incluso los líderes autoritarios no pueden construir nuevas estructuras
burocráticas desde cero, al menos no a corto plazo, el cambio fue gradual. Los
nuevos gobernantes buscaron desempoderar a las organizaciones
establecidas mediante la creación de otras nuevas, implantando nuevas
unidades en las burocracias tradicionales y transfiriendo el poder a partes del
sistema administrativo más ideológicamente consolidadas y receptivas a los
deseos del nuevo liderazgo. En segundo lugar, la realineación organizativa
también podría realizarse mediante la redistribución de recursos. En este
caso, las asignaciones presupuestarias y de personal reorganizaron los
poderes administrativos, mientras que la configuración formal permaneció
intacta. En tercer lugar, los nuevos gobernantes intentaron influir en el
personal administrativo. Eventualmente ocurrieron purgas de personal y
altos burócratas, aunque en diferentes grados. Luego de despidos a gran
escala, los nuevos gobernantes a menudo colocaron partidarios ideológicos en
posiciones de importancia estratégica para consolidar su naciente poder
ejecutivo. Dichos nombramientos iban más allá del comportamiento normal
de despojo en el sentido de que las mismas reglas y procedimientos de
contratación y progresión de la carrera a menudo se reformaban para
producir un efecto duradero en el personal. Cuarto, el liderazgo autoritario
entrante buscó reformar las normas burocráticas. Intentaron establecer una
cultura administrativa que enmarcaba la crítica como desobediencia y
suprimía las opiniones disidentes. En efecto, se esperaba que los burócratas
fueran leales al nuevo liderazgo carismático, no a instituciones o
constituciones. En quinto lugar, los regímenes fascistas europeos
manifestaron su antipluralismo a través del uso extensivo del decreto
ejecutivo, que marginó a los cuerpos legislativos y la deliberación
representativa. El efecto de tales medidas fue una reconfiguración del poder
que otorgó total autoridad al ejecutivo y silenció las presiones externas.
Estas estrategias iliberales son iniciadores válidos para lo que podría
emplearse hoy. Sin embargo, la administración pública ha sufrido algunas
transformaciones en el último siglo. Una tendencia importante ha sido el
aumento de la apertura y la rendición de cuentas. El acceso institucionalizado
para las organizaciones de la sociedad civil, las consultas con los ciudadanos,
las leyes de transparencia y el mayor escrutinio de los medios han puesto a
las burocracias bajo un control externo más fuerte. Los parlamentos también
se han profesionalizado, lo que permite un mejor escrutinio del poder
ejecutivo.
Introducció 15
n
Las implicaciones pluralistas de estos desarrollos deben preocupar a los
políticos populistas en el gobierno. Teniendo esto en cuenta, las señales
históricas pueden desarrollarse en cinco dimensiones de las políticas
populistas de administración pública (ver también Bauer y Becker 2020). En
cada dimensión, se dispone de diferentes estrategias para transformar la
burocracia:
• Estructura: Centralizar el poder formal fortaleciendo el mando y control de

arriba hacia abajo en el gobierno central, reduciendo la dispersión
horizontal del poder y restringiendo la autonomía de los niveles inferiores
y de las agencias.
donde constituye un contrapeso al gobierno central.
• Recursos: Dirigir la conducta administrativa a través de la asignación de
fondos, así como recursos administrativos e informativos; por ejemplo,
debilitando unidades específicas mediante la reducción de fondos y
personal.
miembros, dejándolos fuera de los circuitos de información o perjudicando
su trabajo al imponer demandas administrativas excesivas.
• Personal: La limpieza ideológica del personal mediante la intensificación
del patrocinio en el reclutamiento y la progresión de la carrera más allá del
comportamiento “normal” estropea el comportamiento, al tiempo que
debilita los factores meritocráticos y representativos en el desempeño del
cargo.
política de personal por agotamiento excesivo de los instrumentos de
politización disponibles o introducción de nuevos.
• Normas: Comprometer por completo la cultura administrativa al nuevo
orden ideológico socavando la neutralidad oficial de la
burocracia o enfatizando su carácter instrumental, por ejemplo, ejerciendo
presión informal sobre el personal.
• Rendición de cuentas: Reducir la participación social y las
responsabilidades de las agencias de servicios frente al parlamento y otros
organismos externos.
controles, recortando la transparencia y el intercambio de información con
terceros, y restringiendo el acceso a los medios.
Estas son estrategias que los políticos populistas pueden usar para
transformar la administración pública de acuerdo con sus necesidades. Ni las
dimensiones ni las estrategias deben ser necesariamente exhaustivas, pero
proporcionan anclas plausibles para estudiar las implicaciones
administrativas del retroceso liberal-democrático. Al comprender la
administración específica
estrategias de reforma innovadoras, entonces sabemos más sobre la conducta
de los políticos populistas en el gobierno. Sin embargo, las burocracias
modernas no son
estructuras pasivas y permeables; son actores en la formulación de políticas.
Las reacciones burocráticas son, por lo tanto, cruciales para el destino de las
iniciativas populistas.
Reacciones de la burocracia
Conceptualizar las burocracias como actores parcialmente autónomos en la

formulación de políticas va en contra de algunas nociones convencionales.
Algunos argumentan que las burocracias no son entidades políticas. De hecho,
la noción de que la política y la administración deben tratarse como esferas
separadas no es nueva.
Wilson (1887, p. 212) retrata a este último como la “ejecución detallada y
sistemática del derecho público”, y por lo tanto apolítico. Pero, como
argumenta Peters (2018a, p. 164), es exactamente “esta supuesta separación
entre administración y política [lo que] les permite [a los administradores
públicos] participar en la política”. Esto significa que una vez que los
burócratas no son directamente responsables ante el público, utilizan sus
conocimientos técnicos y legales
para influir en la formulación de políticas. Brehm y Gates (2002) ofrecen tres
caminos que los burócratas pueden usar para influir en las políticas: trabajar,
eludir o sabotear. Su premisa es que los empleados del gobierno se mueven
por preferencias funcionales, es decir, la sensación de que están logrando algo
importante. Por lo tanto, pueden estar interesados en participar en las
políticas que se supone deben implementar. Tomemos, por ejemplo, la
sugerencia de Lipsky (2010) de que los maestros son los ministros de
educación a pie de calle. Estos servidores públicos tienen al menos dos fuertes
motivaciones: la educación de los conciudadanos y la representación del
Estado ante la población. Pueden surgir problemas cuando los burócratas no
creen que sus
los esfuerzos se están dedicando a algo deseable.
La literatura ofrece algunasideas sobre lo que sucede entonces. Gailmard y
Patty (2007, p. 874), por ejemplo, dividieron a los burócratas en dos tipos:
“motivados por la política ('fanáticos') o indiferentes a la política ('vagos')”.
Aunque la motivación de los holgazanes también es importante para la
conducta burocrática, los fanáticos son más cruciales cuando se trata de
conflictos ideológicos.
Si tienen las mismas preferencias ideológicas del director, debería ser una
situación de ganar-ganar. Sin embargo, si tienen preferencias políticas
diferentes a las del director, los fanáticos pueden usar su experiencia para
guiar el proceso político por un camino diferente al esperado por el líder.
principal (Downs 1965). Tal oposición podría estar mediada por una
motivación de servicio público más general (ver Perry, Hondeghem y Wise
2010), que, por ejemplo, incluye el “deseo de hacer el trabajo” (Wilson 1989,
p. 159). Sin embargo, la motivación de servicio público no debe
ser sobreestimado. A modo de ejemplo, un estudio reciente no logró
identificar su poder predictivo en las medidas de asistencia al trabajo y
desempeño dentro y fuera del rol (Wright, Hassan y Christensen
Introducció 17
n
2017). Además, un fanático burocrático que se enfrenta a un gobierno
ideológicamente opuesto es marcadamente diferente de los funcionarios
públicos con bajo rendimiento. En el primer caso, la elusión y el sabotaje son
resultados probables. Sin embargo, la elusión y el sabotaje no deben ser los
únicos resultados. La administración de Ronald Reagan en los Estados Unidos
sirve como
Un buen ejemplo. Implementó reformas que tenían como objetivo reducir el
tamaño del gobierno. El comportamiento racional de los servidores públicos
debería haber sido eludir o sabotear, si tenían la intención de proteger su
institución. Mientras que Aberbach y Rockman (2000) confirman que en
efecto hubo conflictos serios durante esta administración, Golden (2000, p.
163) dice que “el cumplimiento fue la norma [de oficina] predominante”.
respuesta cratica.” De hecho, la sospecha general de elusión burocrática
ing parece exagerado(ver Peters y Pierre 2017; Pierre y Peters 2017). Incluso
Brehm y Gates lo han rechazado: “la suposición de que los subordinados
necesariamente prefieren eludir el trabajo es innecesariamente simplista...
Los trabajadores preferirán producir algunos productos a otros.
salidas; no necesariamente eluden cada oportunidad” (Brehm y Gates 2002, p.
43).
Cuando los políticos populistas llegan al poder en las democracias
establecidas,sin embargo, esto es diferente de una transferencia regular de
poder. A menudo entran en funciones con una agenda transformadora.
¿Debemos esperar que los burócratas trabajen, eludan o saboteen? Son
concebibles diferentes dinámicas.
Los cálculos de costo-beneficio pueden diferir de las transferencias normales
de poder, y las reacciones burocráticas pueden variar en términos
temporales, sectoriales o jerárquicos.
dimensiones icas. Los análisis deben abstenerse de atribuir reacciones
específicas, ya sean burocracias que actúen como baluartes o excavadoras de
la democracia, sino examinarlas cuidadosamente. En combinación con los
conceptos generales de gobernanza de los líderes populistas y sus estrategias
de reforma específicas, estas reacciones son cruciales para los resultados
finales.
Un marco para estudiar el retroceso democrático y la administración

pública
En conjunto, las tres áreas discutidas brindan un marco analítico para

estudiar el retroceso de la democracia liberal y la administración pública de
manera integral (ver Figura 1.1). Primero toca los conceptos generales de
gobernanza de los gobiernos. ¿Qué quieren lograr con la burocracia estatal?
Hemos propuesto tres opciones: dejar de lado, ignorar y usar. Dependiente
Nivel político
Enfoques generales de la burocracia
marginación Postergaci Usando

ón
Administrativoestrategias de reforma
Estructuras Recursos Personal
Normas Responsabilida
d
Laboral eludir Sabotaje
Nivel
administrativo
Figura 1.1 Marco analítico

Fuente:compilación propia.
Sobre las opciones a este nivel macro, el marco analítico aborda las
estrategias que los políticos populistas pueden seguir para reformar la
administración estatal. Hemos identificado diferentes opciones en cuanto a
estructura administrativa, personal, recursos, normas y rendición de cuentas.
El marco analítico incluye además las reacciones de la burocracia. ¿Los
funcionarios eludirán, trabajarán o sabotearán, y bajo qué condiciones?
Este marco analítico sirve como una heurística que identifica, con base en
la literatura científica y pistas empíricas, factores potencialmente importantes
para estudiar las dimensiones administrativas de la recaída en la democracia
liberal. Guía las contribuciones a este volumen, que representa la primera
incursión sistemática en la relación entre el retroceso liberal-democrático, el
populismo y la administración pública. El resto de este capítulo presenta
brevemente las contribuciones.
Introducció 19
n
Esquema del Volumen
El retroceso liberal-democrático es un tema de actualidad; sin embargo, no es

un fenómeno nuevo. Se pueden extraer lecciones de muchos ejemplos
históricos, incluso si las circunstancias difieren. Antes de pasar a los casos
actuales, el volumen ofrece así una retrospectiva. Como se argumentó
anteriormente, el surgimiento del fascismo en Europa a principios del siglo XX
revela algunas ideas sobre el papel de la administración pública en la transición
del gobierno democrático. Bastian Strobel y Sylvia Veit (capítulo 2) analizan
cómo la burocracia estatal en Alemania fue abordada y finalmente
transformada por políticos antiliberales a finales de la República de Weimar y
luego bajo Hitler. Muestran que a pesar de ser una burocracia weberiana
profesional con fuertes barreras contra la politización, el servicio civil no
funcionó como salvaguarda de la democracia. Muchos funcionarios públicos
incluso dieron la bienvenida al retroceso de los principios democráticos y
facilitaron la transformación radical y la politización de la burocracia en poco
tiempo. El estudio de caso subraya que los valores democráticos también deben
institucionalizarse en el servicio civil para fortalecer su resiliencia frente a los
intentos de erosionar las instituciones democráticas liberales. Después de esta
retrospectiva, el volumen se centra en casos recientes de liberalismo.
retroceso democrático. Este cambio de perspectiva también pone de relieve el
populismo, uno de los impulsores más importantes de la actual dinámica de
retroceso. En el primer estudio de caso, Fabrizio Di Mascio, Alessandro
Natalini y Edoardo Ongaro (Capítulo 3) dan cuenta del cambio administrativo
y la resistencia burocrática bajo gobiernos populistas en Italia durante las dos
primeras décadas de la década de 2000. Muestran que los partidos políticos
en Italia han mostrado formas radicalmente diferentes de populismo, tanto de
izquierda como de derecha, y también han cambiado su postura con el
tiempo. Al mismo tiempo, sin embargo, el nivel de continuidad administrativa
ha demostrado ser significativo. Su principal argumento es, por lo tanto, que
los gobiernos populistas en Italia han mostrado un marcado abismo entre el
nivel de habla y el nivel de acción cuando se trata de la reforma de la
administración pública.
Tal abismo apenas es evidente en los dos estudios de caso posteriores, que
examinan la dinámica reciente en Hungría y Polonia. Estos dos países
representan los casos más drásticos de retroceso liberal-democrático en la
Unión Europea y, en ambos casos, la administración pública ha sido un objeto
central de reforma. Como muestran György Hajnal y Zsolt Boda (Capítulo 4),
Viktor Orbán y sus gobiernos han
implementó una amplia y profunda gama de cambios en la burocracia estatalen

su búsqueda por convertir a Hungría en una democracia “antiliberal”.
Consideran a este país un caso extremo de reincidencia, posibilitado por la
fragilidad de la democracia húngara, el gobierno personal de Orbán
estilo, basado en un uso intransigente del poder, y la duración de su mandato.
Observan además una ausencia casi total de resistencia burocrática, que
atribuyen a la tra- tabilidad autocrática de Hungría.
condiciones y la implementación radical del gobierno de su antiliberal
agenda de transformación. En el Capítulo 5, Stanisław Mazur analiza los
cambios en la administración pública polaca que se han producido desde las
elecciones de 2015, cuando la llamada Derecha Unida llegó al poder. La
siguiente deriva iliberal y populista ha resultado, entre otras cosas, en la
expansión de los poderes del gobierno central, una mayor participación del
estado en la economía, la captura del estado, la colonización del aparato
administrativo y su politización, y una posición más débil de los gobiernos
locales. . Aquí, también, los legados históricos, incluida la precedencia de los
lazos personales sobre los mecanismos institucionales, la lealtad al partido
gobernante sobre la lealtad al interés público y el patrocinio político sobre las
competencias sustantivas, parecen haber facilitado la dinámica del retroceso
liberal-democrático.
En el Capítulo 6, Eliška Drápalová concluye los estudios de casos europeos
con un examen del populismo tecnocrático a nivel local en Barcelona, Praga y
Roma. La premisa es que muchas ciudades con alcaldes populistas pueden
convertirse en laboratorios para experimentos de estrategias populistas, dado
que los partidos respectivos a menudo gobiernan al principio, y
a veces sólo – a nivel local. El capítulo investiga cómo
Los partidos y líderes tecnocrático-populistas en las ciudades interactúan con
la burocracia y combinan diferentes estrategias de retroceso democrático. Al
hacerlo, el capítulo también examina el papel de las herramientas e
innovaciones de las TIC dentro de las estrategias populistas. El análisis
empírico muestra que los populistas tecnocráticos en las tres ciudades
emplean, con éxito variable, estrategias para transformar la administración
pública, pero existen diferencias considerables que apuntan a la
heterogeneidad dentro del campo populista.
Con las siguientes tres contribuciones, el volumen cambia su atención de
Europa a las Américas. El estudio de caso de Donald Moynihan (capítulo 7)
aborda las formas en que la administración Trump ha ejemplificado y
acelerado una tendencia a largo plazo hacia el retroceso democrático en los
Estados Unidos. Mientras que las administraciones anteriores
Introducció 21
n
buscaron formas de ejercer un control más estrecho sobre partes del
gobierno con las que estaban en desacuerdo ideológicamente, la
administración Trump ha ido más allá. Ha dejado de lado la experiencia
administrativa y los científicos en muchas áreas, seleccionando a líderes
senior cuya falta de calificación con frecuencia solo se compara con su desdén
por la misión de su organización, y ha mostrado una voluntad de empujar los
límites de la ley más allá de su límite. La administración Trump también ha
tratado de debilitar la capacidad de los sindicatos del sector público para
negociar beneficios, castigó a las personas y unidades consideradas no leales
políticamente y debilitó los órganos de supervisión. Todo esto ha ido
acompañado de una retórica de deslegitimación, en la que el presidente y sus
seguidores invocan con frecuencia teorías conspirativas de complots de
Estado profundo.
El vecino del sur de Estados Unidos, México, juega un papel central en la
retórica y las políticas populistas de Donald Trump. En 2018, México eligió a
su propio líder populista: Andrés Manuel López Obrador. En el Capítulo 8,
Mauricio I. Dussauge-Laguna analiza cómo la administración pública
mexicana se ha visto afectada por un proceso de retroceso desde entonces.
Argumenta que México vive un caso de “populismo de doble discurso”. En el
ámbito administrativo, la centralización de la toma de decisiones y el uso de
nuevos controles ejecutivos han sido descritos como
esfuerzos para combatir la ineficiencia, el despilfarro y la corrupción, pero en
la práctica se han utilizado para socavar la independencia de las instituciones
y los reguladores. La representación de una llamada burocracia “dorada” ha
servido para promover reducciones presupuestarias y salariales, solo para
proporcionar fondos para los proyectos favoritos del presidente. Como
resultado, López Obrador
reformas han deteriorado aún más las instituciones burocráticas y
servicios, lo que afecta adversamente el bienestar general y los derechos
básicos de las personas a las que se supone deben ayudar.
Pasando a América del Sur, el estudio de caso final trata sobre quizás el
caso más drástico de retroceso democrático-liberal en la historia reciente:
Venezuela. Wolfgang Muno y Héctor Briceño (Capítulo 9) muestran que ha
sido una democracia, más o menos, en funcionamiento desde 1958. Luego,
después de que Hugo Chávez asumió la presidencia en 1998, y especialmente
bajo su sucesor, Nicolás Maduro, Venezuela experimentó un severo declive de
democracia, siendo hoy claramente un régimen autoritario. Un objetivo
general del chavismo-madurismo ha sido ampliar y cooptar todas las
instituciones del Estado, incluida la administración pública, para subordinarla
a la revolución. En este proceso, Muno y Briceño identifican tres estrategias
principales para dejar de lado a la burocracia establecida, que era vista como
afiliados al antiguo régimen: represión y despidos; eludir y descuidar, lo que

significa crear un “estado paralelo”; y la militarización del servicio “civil”.
Siguiendo los estudios de casos empíricos, João Victor Guedes-Neto y
Guy Peters (capítulo 10) profundiza en las reacciones de la función pública
frente al retroceso democrático. Preguntan si los funcionarios públicos
estarían dispuestos a actuar como jugadores con veto al negarse a
implementar políticas que socavan las instituciones democráticas. Su
contribución proporciona respuestas preliminares basadas en un conjunto de
experimentos de encuestas.
realizado con burócratas brasileños. Utilizando la tríada “trabajar, eludir y
sabotear”, sus resultados confirman que los servidores públicos están
dispuestos a eludir y sabotear si se les asigna la implementación de políticas
que son per-
concebidas para restringir los derechos democráticos, como las libertades de
prensa y de expresión. Además, demuestran que diferentes características
individuales afectan las intenciones de comportamiento de los burócratas en
estos
situaciones
En los dos últimos capítulos, el volumen amplía su perspectiva a la vez
quebuscando mirar hacia adelante. Gerry Stoker (capítulo 11) primero nos
recuerda que la relación entre el populismo y la administración pública puede
ser más compleja de lo que a menudo se supone. La administración pública
puede ser víctima de una recaída de inspiración populista, pero también
puede haber sido un precursor involuntario de la oleada populista. Las
reformas administrativas en boga durante las últimas dos décadas ayudaron a
crear las condiciones para el populismo. La gestión del desempeño, la
consulta ciudadana y la formulación de políticas basadas en evidencia eran
herramientas gerenciales populares, pero es posible que hayan fomentado
una pérdida de confianza pública por la forma en que se pusieron en práctica.
La amenaza de un retroceso democrático, impulsado por el populismo,
debería estimular a la administración pública a no agacharse sino a buscar
mejores formas de operar para recuperar la confianza pública.
El último capítulo sintetiza y reflexiona sobre los aspectos más importantes del
volumen.
hallazgos importantes. Comienza con los impulsores detrás del aumento
populista como se indica en los estudios de caso, antes de esbozar las
principales lecciones sobre el enfoque populista hacia la burocracia, incluidas
sus estrategias de reforma y la reacción de la burocracia. Concluye
presentando recomendaciones sobre cómo fomentar la resiliencia
administrativa en tiempos de amenazas populistas.
Introducció 23
n
2Democratización incompleta, transformación del sistema y servicio civil:

un estudio de caso sobre la República de Weimar y el régimen nazi
en Alemania
BAJOtian strobel y sylvia veit
Introducción
Una burocracia profesional se considera la piedra angular de la democracia

liberal. No existe, sin embargo, un modelo único sobre cómo organizar las
relaciones político-administrativas en las democracias liberales. En los
sistemas de Westminster, por ejemplo, las relaciones político-administrativas
se caracterizan por una división formal bastante estricta de ambas esferas
(Hustedt y Salomonsen 2014), mientras que muchos estados de Europa
continental toleran un grado mucho mayor de politización formal (Meyer-
Sahling y Veen 2012; Veit, Fromm y Ebinger 2018).
Independientemente de esta variación, en todas las democracias liberales un
“área borrosa
[existe], en el que existe un grado de indeterminación sobre los roles y la
relación entre los dos dominios [es decir, la esfera política y administrativa]”
(Alford et al. 2017, p. 752). Esta mezcla de política y burocracia ocurre en
particular en los departamentos del gobierno central, donde los funcionarios
públicos están profundamente involucrados en la formulación de políticas.
proporcionando asesoramiento sobre políticas y ayudando a sus superiores
políticos a coordinar y negociar políticas. En este contexto, se espera que los
burócratas muestren capacidad de respuesta (hacia el ministro) y, al mismo
tiempo, critiquen al ministro cuando sea necesario (por ejemplo, cuando
estén en juego valores constitucionales o democráticos centrales) para
salvaguardar el interés público y la integridad pública. (Ebinger, Veit y
Fromm 2019).
Los procesos de retroceso liberal-democrático amenazan el delicado
equilibrio establecido entre, por un lado, la capacidad de respuesta política de
la burocracia y, por el otro, la adhesión a las normas profesionales y los
valores liberal-democráticos. Los procesos de retroceso liberal-democrático a
menudo van acompañados de reformas administrativas que intentan imponer
cambios profundos en las relaciones político-administrativas.
22
Democratización incompleta, transformación del 23
sistema
relaciones y conducen a una creciente politización (y reestructuración) de la
burocracia. Como todos los gobiernos y líderes políticos dependen de la
burocracia para hacer cumplir las políticas públicas, así como para ejercer el
poder, el servicio civil juega un papel clave en los procesos de retroceso
liberal-democrático: puede apoyar estos procesos trabajando lealmente para
los políticos antiliberales u oponerse a ellos. con elusión o incluso sabotaje
(Bauer et al., Introducción, este volumen; Guedes-Neto y Peters, Capítulo 10,
este volumen). Bajo qué condiciones y por qué razones los servidores
públicos eligen trabajar lealmente para políticos antiliberales u oponerse a
sus intentos de vaciar las instituciones democráticas liberales es una pregunta
de investigación importante y poco investigada.
Primero describimos el material y los datos que usamos para el estudio de
caso. Nosotrosluego esboce la historia de las relaciones político-
administrativas en Alemania desde Prusia hasta la República de Weimar y los
desarrollos políticos en la República de Weimar como condiciones marco
importantes. Posteriormente, presentamos nuestro caso de estudio.
Siguiendo el marco analítico descrito en la introducción de este libro,
distinguimos tres dimensiones analíticas: el concepto de gobernanza, las
estrategias para la reforma administrativa iliberal y las reacciones
burocráticas. El capítulo concluye con una reflexión sobre los aprendizajes de
este caso histórico para los incidentes contemporáneos de retroceso
democrático-liberal en diferentes países.
Datos y Métodos
Aplicamos un enfoque de métodos mixtos que se basa en una revisión de los

hallazgos de la erudición histórica y un análisis de documentos, así como en el
análisis prosopográfico de los principales funcionarios públicos. La erudición
histórica ha realizado varios estudios de casos sobre ministerios individuales
a lo largo del tiempo. Publicaciones históricas más generales cubrieron la
administración pública específicamente en la República de Weimar y el
régimen nazi. Ambas formas de publicación se incluyeron en el análisis.
Además, se utilizó un análisis de documentos de los reglamentos del servicio
civil y otros reglamentos y documentos legislativos importantes (por ejemplo,
el presupuesto federal) para rastrear los patrones formales de las relaciones
político-administrativas y la distribución de recursos en la República de
Weimar y bajo el régimen nazi. . Además,
24 Strobel y Veit
Los organigramas de todos los ministerios del Reich se extrajeron de los

"Manuales del Reich Alemán" y se complementaron con información
encontrada en los archivos del Archivo Federal. Junto con los hallazgos de la
literatura, estos datos se utilizaron para el análisis de los cambios en la
estructura administrativa.
el prosopográficoEl método apunta a investigar las características comunes
de un grupo distinto (a menudo histórico) a través del estudio colectivo de
sus biografías. Aplicamos este método para el estudio de los altos
funcionarios. Los altos funcionarios no solo ocupan puestos centrales del
sistema político-administrativo, sino que también toman decisiones
relevantes que son importantes para la orientación estratégica del ministerio.
Son actores influyentes en el proceso de políticas y con respecto a las
decisiones de gestión interna, por ejemplo, en relación con las decisiones de
contratación y promoción en los niveles jerárquicos inferiores. Debido a su
posición destacada, actúan como portadores de cultura (Schröter 1993) que
representan y
influir en el clima y la cultura organizacionales de un ministerio. Características
de los altos funcionarios revela mucha información sobre las relaciones
político-administrativas: por ejemplo, si muchos altos funcionarios tienen
experiencia en política partidaria, esto indica un alto grado de politización
partidaria.
El análisis prosopográfico presentado aquí se basa en un originalconjunto de
datos compilado por los autores.1 Nuestra población de investigación está
definida por el enfoque posicional de identificación de élite (Hoffmann-Lange
2018). El conjunto de datos que utilizamos para este estudio de caso incluye a
todos los funcionarios en los dos rangos administrativos más altos, es decir, el
estado administrativo.
secretarios (nivel 1) y directores generales (nivel 2) - en alemán central
ministerios estatales (Reichsministerien) en cinco momentos diferentes
durante la República de Weimar (1920, 1927) y el régimen nazi (1934, 1939,
1944) (ver Tabla 2.1). En total, el análisis incluye 376 individuos.
Tabla 2.1 Número de casos para los cinco puntos de observación
1920 1927 1934 1939 1944
Secretarios de Estado 19 dieciséi 21 35 38

s
Directores Generales 44 52 78 105 112
Total 63 68 99 140 150
Fuente:propios
datos.
sistema
La recopilación de datos se basó en archivos personales del Archivo
Federal Alemán y otros archivos, biografías oficiales, comunicados de
prensa/artículos e investigaciones propias preexistentes. Incluía información
sobre el tiempo en el cargo de los principales funcionarios públicos,
afiliaciones partidarias, mandatos políticos y membresías en diferentes
organizaciones y asociaciones.
ciones que apoyan o se oponen al sistema político. La información solo se
agregaba al conjunto de datos cuando las fuentes la confirmaban sin duda
alguna.
Para medir las reacciones del servicio civil al cambio político (ver sección
“Reacciones del Servicio Civil”), aplicamos dos índices aditivos
estandarizados: el índice de referencia de sistemas formales y el índice de
referencia de sistemas materiales. La afinidad o distancia formal se mide
recopilando datos sobre membresías formales en organizaciones importantes
de cada sistema político, como, por ejemplo, las organizaciones paramilitares
SA (Sturmabteilung) y SS (Schutzstaffel) durante el régimen nazi. Para los
sistemas formales
índice de referencia, sumamos todas las membresías organizacionales en los
tres sistemas. A las organizaciones que apoyan el sistema se les asignan
valores positivos; a las organizaciones opuestas se les asignan valores
negativos. La afinidad material o la distancia de un sistema político se miden
analizando declaraciones y acciones a favor o en contra de cada sistema. Para
el índice de referencia de sistemas materiales, resumimos todas las
declaraciones y acciones a favor y en contra de cada sistema. A las
declaraciones o acciones afines se les asignan valores positivos; a las
declaraciones o acciones negativas se les asignan valores negativos (para
obtener una descripción general de todas las variables utilizadas para el
índice, consulte el Apéndice). Para ambos índices, la suma de todos los valores
se divide por el número de variables utilizadas. Por lo tanto, los valores tanto
del índice de referencia de los sistemas formales como del
el índice de referencia de los sistemas materiales oscila entre –1 y 1.
Relaciones Político-Administrativas de Prusia a la República de Weimar

La burocracia weberiana de la Alemania actual está marcada por su larga
historia y tradición. En Alemania, a diferencia, por ejemplo, de los Estados
Unidos, la burocracia es mucho más antigua que la democracia, lo que tuvo
fuertes implicaciones para la cultura administrativa y la percepción del papel
de los funcionarios públicos en la República de Weimar y el régimen nazi. Ya
en el siglo XVIII, la
26 Strobel y Veit
Las características fundamentales de la burocracia alemana se establecieron

en Prusia. Esto incluía, en particular, la percepción del rol central de los
burócratas como servidores del estado que se caracterizan por las “virtudes
prusianas” como la lealtad, la diligencia y la incorruptibilidad (Caplan 1988).
Este sistema se institucionalizó aún más durante el
Imperio alemán a finales del siglo XIX y principios del XX, donde los
burócratas se consideraban servidores leales del emperador reinante y una
contraparte de los partidos políticos y los sindicatos (Rebentisch 1989).
Después de que el Imperio Alemán se disolviera con la abdicación de
Guillermo II el 9 de noviembre de 1918, evolucionó la primera democracia en
Alemania, la República de Weimar. Las crisis económicas, en particular la
hiperinflación hasta 1923 y la Gran Depresión a partir de 1929, así como las
crisis políticas fomentaron la inestabilidad política en la República de
Weimar. Especialmente en los primeros años, tanto las fuerzas paramilitares
de derecha como de izquierda intentaron derrocar al gobierno mediante un
golpe de estado, siendo el más famoso el fallido golpe de Hitler de 1923.
La República de Weimar estaba gobernada por su presidente y gobiernos
de coalición, que dependían tanto de una mayoría en el parlamento
(Reichstag) como de la confianza del presidente. La estabilidad parlamentaria
era baja, lo que provocó una inestabilidad de los gobiernos
correspondientemente alta durante la República de Weimar: desde su
fundación en 1918 hasta su fin en 1933, hubo veintiún gobiernos diferentes.
Una razón importante de esta inestabilidad fue la polarización y
fragmentación
tación del sistema de partidos. En la extrema derecha, el NSDAP (Partido
Nacional Socialista de los Trabajadores Alemanes) y el DNVP (Partido Popular
Nacionalista Alemán) y, en la extrema izquierda, el Partido Socialdemócrata
Independiente y el Partido Comunista polarizaron el sistema de partidos.
y luchó contra la república desde adentro. Para formar gobiernos
mayoritarios, debían establecerse coaliciones multipartidistas con hasta cinco
partidos políticos.
En esto política y económicamentesistema inestable, la burocracia fue un
ancla de estabilidad y continuidad (Middendorf 2015) ya que se mantuvieron
las características tradicionales del servicio civil alemán: El principal
fundamento legal para los funcionarios en la República de Weimar, la Ley del
Servicio Civil (Reichsbeamtengesetz), se remonta a hasta 1873 y fue
modificada por última vez en 1907. En el Reichsbeamtengesetz, tenencia
vitalicia (§ 2), una lealtad especial al estado (§ 3), un salario basado en la
posición (§ 4),
sistema
la diligencia y el cumplimiento de las normas (§§ 10, 13) y la incorruptibilidad
(§ 15) se determinaron como estándares profesionales fundamentales para
los funcionarios públicos. Casi todos los funcionarios del Imperio Alemán
continuaron trabajando como funcionarios en la República de Weimar
(Caplan 1988; Gössel 2002). Además, los altos funcionarios recién nombrados
en la República de Weimar
fueron reclutados principalmente del servicio civil establecido y, por lo tanto,
tuvieron una larga permanencia en la burocracia del Imperio Alemán (Scholz-
Paulus et al. 2020). Este alto nivel de continuidad a través del proceso de
transformación fundamental del sistema es sorprendente, dado el papel
tradicional del servicio civil monárquico como antagonista de los partidos
políticos.
y el parlamento en el Imperio.
Consciente de la prevalencia de actitudes antidemocráticas en el servicio
civil, la constitución de 1919 amplió la obligación de lealtad de los
funcionarios del Reichsbeamtengesetz a la lealtad a la nueva constitución
democrática. En 1922, el parlamento aprobó la Ley sobre los Deberes de los
Servidores Públicos para Proteger a la República. Su principal intención era
socavar cualquier intento dentro del servicio civil de reintroducir una
monarquía: los funcionarios públicos estaban obligados a apoyar la forma
republicana de gobierno en el cumplimiento de sus deberes (§ 10a). Esto
incluía prohibirles hablar en público o frente a subordinados contra el
gobierno o el sistema republicano. Aunque no existía una prohibición formal
de afiliación partidaria para los funcionarios públicos, el artículo 130 de la
constitución
que subrayó la obligación de los funcionarios públicos de servir al interés público
y ningún partido político individual fue interpretado como una prohibición de
facto (Gössel 2002, p. 96 ff.). Además, se consideró inapropiado que los
funcionarios públicos se postularan o ocuparan un escaño en el parlamento
(Kordt 1938, p. 176). Sin embargo, se permitía explícitamente simpatizar con
los partidos políticos de todo el espectro político democrático (Mommsen
2010, p. 24).
A pesar del hecho de que el ideal weberiano de un gobierno imparcial y
orientado a las reglasy el servicio civil profesional estaba profundamente
arraigado no solo en las disposiciones legales pertinentes de la República de
Weimar, sino también en la práctica, el derecho de los ministros a intervenir
en las decisiones de personal no estaba totalmente restringido: los ministros
tenían derecho a contratar y despedir a los llamados
“funcionarios políticos” – es decir, funcionarios en los dos rangos
jerárquicos más altos en los ministerios nacionales que podrían ser
enviados a
“retiro temporal” en cualquier momento – a su discreción (§ 25,
Reichsbeamtengesetz). En niveles inferiores, siguiendo el weberiano
28 Strobel y Veit
concepción, el principio de mérito era el principal estándar de contratación de

los funcionarios públicos (Kordt 1938, p. 178 f.). En muchos aspectos, el
sistema burocrático de la República de Weimar estaba muy cerca del tipo
ideal de una burocracia weberiana, que se considera un modelo a seguir para
los sistemas democráticos liberales.
En las secciones sobre “Conceptos de gobernabilidad”, “Estrategias de
reforma administrativa” y “Reacciones del servicio civil”, analizamos el
desarrollo y el papel de la burocracia en el proceso de reforma liberal-
democrática.
retroceso y la transformación del sistema que comenzó en 1930 después de
otro colapso de una coalición de gobierno en la República de Weimar. El 28 de
marzo de 1930, el presidente Paul von Hindenburg nombró a Heinrich
Brüning como canciller del primer llamado gabinete presidencial, un gobierno
minoritario compuesto por los tres partidos conservadores, el Partido Liberal,
el nacionalista de derecha DNVP y algunos partidos disidentes.
corbatas. A diferencia de los gobiernos minoritarios anteriores, los gabinetes
presidenciales –los últimos cuatro gabinetes en la República de Weimar
(cancilleres Brüning I y II, Franz von Papen, Kurt von Schleicher)– se
caracterizaron por una posición particularmente fuerte del presidente (von
Hindenburg), quien inició el uso de la llamada legislación de emergencia
siguiendo el artículo 48 de la constitución. La legislación de emergencia
permitió al canciller y al gobierno aprobar e implementar leyes sin consultar
al parlamento. Esta concentración de poder en manos del ejecutivo es una
característica típica del retroceso liberal-democrático (Bermeo 2016).
Cuando Adolf Hitler fue nombrado canciller por primera vez el 30 de enero
de 1933, asumió el gobierno con una coalición del NSDAP, el DNVP y algunos
políticos independientes relacionados principalmente con Stahlhelm, una
organización paramilitar de derecha de ex soldados. Solo dos días después de
que Hitler llegara al poder, convenció a sus socios de coalición y al presidente
de disolver el parlamento y programar elecciones generales en marzo de
1933, lo que resultó en una mayoría para el NSDAP y el DNVP. En los meses
siguientes, Hitler y el NSDAP transformaron la democrática República de
Weimar en una dictadura autoritaria.
Conceptos de Gobernanza
Según Bauer et al. (Introducción, este volumen), los políticos no liberales que
ingresan al gobierno pueden aplicar tres reglas generales de gobernanza
diferentes.
sistema
conceptos para controlar el servicio civily hacer cumplir su poder: dejar de
lado, usar e ignorar. La marginación ocurre cuando la burocracia se reduce a
sus funciones de implementación, por lo que su papel en el proceso de
formulación de políticas es asumido por otros actores más politizados. El uso
se aplica cuando los políticos no liberales utilizan las capacidades de la
burocracia existente para la formulación e implementación de políticas con el
fin de acumular y mantener el control sobre el público. La tercera estrategia
de gobernanza, ignorar, se refiere al hecho de que la mayoría de los políticos
no liberales están interesados solo en un número muy limitado de temas (por
ejemplo, inmigración o terrorismo), que por lo tanto reciben altos niveles de
atención política y son cada vez más políticamente afectados. controlado por
una pequeña camarilla de seguidores leales. En áreas políticas menos
destacadas, ignorar podría incluso empoderar a la burocracia, ya que el
control político de la acción administrativa está muy ausente. Estos tres
conceptos de gobernanza no son mutuamente excluyentes, ya que se pueden
aplicar diferentes estrategias de gobernanza entre jurisdicciones y agencias.
Además, los conceptos de gobernanza pueden variar con el tiempo.
Nuestro análisis revela que en el proceso de retroceso liberal-democrático
de 1930 a 1933, dominó la estrategia de gobierno de usar la burocracia.
Especialmente los gabinetes del presidente Brüning (1930-1932) utilizaron
las capacidades de la burocracia existente para imponer una concentración de
poder en manos del ejecutivo mediante
medio de la legislación de emergencia. Esto fue posible porque muchos
servidores públicos acogieron y apoyaron este cambio de poder, que se
consideró adecuado para lograr una mayor estabilidad política y capacidad de
acción del gobierno (ver “Reacciones de la Función Pública”).
Servicio”) (Bracher, Sauer y Schulz 1962, p. 485; Middendorf
2015, pág. 340).
Después de que Hitler llegó al poder, el concepto de gobernanza de
marginación comenzó a desempeñar un papel destacado. Se aplicó
particularmente en la primera fase del régimen nazi para implementar su
agenda totalitaria, lo que significó ante todo la “cooptación” (Gleichschaltung)
de todas las partes de la sociedad alemana. La estrategia de marginación fue
observable en
tanto a nivel organizacional como individual. A nivel organizacional, se reflejó
en la creación de nuevas organizaciones y unidades altamente politizadas
(Gotto 2006). A nivel individual, la estrategia de marginación se reflejó tanto
en la creación de nuevos puestos (principalmente dentro de los ministerios y
agencias recién creados) como en un gran número de reemplazos motivados
políticamente dentro de los puestos establecidos.
30 Strobel y Veit
burocracia, especialmente al más alto nivel. La justificación subyacente era

principalmente garantizar una gobernanza eficaz y controlar la burocracia a
través de prácticas clientelistas.
Se formó un sistema opaco en el que los altos funcionarios leales (y los
políticos) a menudo ocupaban varios cargos al mismo tiempo: un ejemplo de
esta práctica común es Konstantin Hierl, quien no solo era jefe del servicio de
fatiga (Reichsarbeitsdienst) sino también director general de política laboral
en el Ministerio del Interior y secretaria administrativa de estado en el
Ministerio del Trabajo. Esta combinación de puestos permitió a Hierl
transferir responsabilidades clave, que originalmente residían en el
Ministerio del Interior y el Ministerio de Trabajo, al Reichsarbeitsdienst. La
acumulación de poder a nivel individual fue una elección estratégica hecha
para apoyar a Hitler. El entrelazamiento emergente de la burocracia estatal y
del partido y la coexistencia de organizaciones/actores en competencia con
competencias iguales o similares (Bracher, Sauer y Schulz 1962, p. 600) en
todos los niveles de la sociedad, y particularmente dentro del sistema
político-administrativo, se denomina policracia (Hüttenberger 1976, p. 422
f.). El sistema policrático fortaleció la posición de Hitler como líder
monocrático: su posición clave se basaba en la confusa coexistencia y
competencia entre diferentes actores, grupos e instituciones y una fuerte
confianza en las relaciones y redes personales. Un acceso cada vez mayor a
Hitler significó simultáneamente un aumento en el poder de los actores
individuales en el sistema. Esto ayudó a Hitler a fortalecer su posición como
líder omnipotente (Thamer 1992, p. 340). El sistema policrático condujo a
una influencia decreciente de los funcionarios públicos y una influencia
creciente de los líderes del NSDAP y los oficiales de las SS con el tiempo
(Hüttenberger 1976, p. 428 ff.). De este modo, aunque la marginación fue
presumiblemente el concepto de gobierno más obvio y prominente de los
nacionalsocialistas, especialmente en los años posteriores a su llegada al
poder, con el tiempo este concepto se complementó cada vez más con el
concepto de ignorar. La razón más importante de esto fue la desconfianza de
los nacionalsocialistas hacia los funcionarios de tipo weberiano: temían que la
inclinación burocrática hacia el legalismo y los mecanismos de control
burocráticos dificultaran la implementación efectiva.
tación de su propia agenda política (Hachtmann 2011, p. 36).
Sin embargo, todo esto no significa que la burocracia establecida no
desempeñó ningún papel en el régimen nazi. Mientras que los
nacionalsocialistas llegaron al poder con una actitud fuertemente
antiburocrática, ya en la década de 1920, Hitler proclamó que el servicio civil
tenía que ser
sistema
“revaluados”, que no significaba otra cosa que una purga de
demócratas, opositores y no arios de la burocracia (Mommsen
1973), pronto se dieron cuenta de que necesitaban las capacidades,
competencias y experiencia de los funcionarios para implementar
su agenda política. . los
la medida en que el concepto de gobierno de usar la burocracia se aplicó bajo
Hitler dependía de la prominencia del área política en cuestión. En campos de
política ideológicamente muy destacados como "judío"
política, política “racial” o política educativa, poderosas nuevas organizaciones
Se construyeron nuevas instituciones, dejando de lado en gran medida a los
ministerios y agencias existentes, mientras que en campos más técnicos, como
el servicio postal y el transporte, las viejas burocracias siguieron siendo
actores bastante influyentes (Hehl 2001, p. 11).
Estrategias de reforma administrativa
Las cinco dimensiones de las reformas administrativas iliberales descritas en

la introducción de este libro (rendición de cuentas, estructura, recursos,
personal y normas) sirven como heurística para el análisis de las reformas
administrativas que se implementaron bajo Hitler.
Responsabilidad
En cuanto a la dimensión de rendición de cuentas, la reducción de la

participación social en la formulación de políticas, la disminución del control
parlamentario del gobierno y su burocracia, la reducción de la transparencia y
el control de los medios son medidas de reforma típicas (Bauer et al.,
Introducción, este volumen). Todas estas reformas iliberales han sido llevadas
a cabo por los nacionalsocialistas. Inmediatamente después se
implementaron medidas integrales destinadas a romper los poderes de veto y
los mecanismos de control.
Hitler llega al poder (“política de cooptación”). Todos los sindicatos, partidos
y otras asociaciones sociales fueron prohibidos y reemplazados por
organizaciones nazis.
izaciones con membresías obligatorias para sus grupos objetivo, como las
Juventudes Hitlerianas o el Frente Laboral Alemán.
Después de disolver el parlamento a principios de febrero de 1933, Hitler
gobernó durante seis semanas sin una oposición organizada y utilizó este
tiempo para iniciar cambios preliminares hacia un régimen totalitario
(Thamer 1992). Con el Decreto del Presidente del Reich para la Protección del
Pueblo Alemán y el Decreto de Incendio del Reichstag en febrero de 1933, el
gobierno de facto destruyó el Partido Comunista.
32 Strobel y Veit
Partido y abolió los derechos fundamentales. Con la Ley Habilitante de marzo

de 1993, se abolió la separación de poderes entre el legislativo y el ejecutivo y
la competencia legislativa se entregó completamente al gobierno (artículo 1).
La Ley Habilitante permitía explícitamente al gobierno aprobar leyes que
violaban los principios fundamentales de la Constitución de 1919 (artículo 2).
La “cooptación” de los estados federales, es decir, la eliminación de los
principales actores con veto en la política alemana, comenzó el 31 de marzo
de 1933 con la Ley Preliminar para la Cooptación de los Estados con la
Reich.Con esta ley, todos los parlamentos de los Länder fueron disueltos y
recompuestos en base al resultado proporcional de las elecciones nacionales
del 5 de marzo de 1933. Solo una semana después, el 7 de abril de 1933, la
Segunda Ley para la Cooptación de los Estados con el Reich puso los
gobiernos estatales bajo el control y la supervisión de los Gobernadores del
Reich (Reichsstatthalter), que informaban directamente a Hitler. El
Reichsstatthalter tenía competencia para nombrar y destituir a los ministros
presidentes de los Länder y disolver los parlamentos estatales. En un último
paso, todos los derechos de los Länder fueron transferidos al gobierno central
con la Ley de Reconstrucción del Reich el 30 de enero de 1934.
En el mismo período, todos los periódicos, diarios y servicios de
radiodifusión quedaron bajo el control de Joseph Goebbels y su Ministerio de
Propaganda, lo que significa, en esencia, el NSDAP, ya que la mayoría de los
puestos en este ministerio habían sido ocupados por miembros leales del
partido (Fischer y Wittmann 2015). Después de la muerte del presidente von
Hindenburg en agosto de 1934 y la fusión de los cargos de presidente y
canciller en la persona de Hitler, todos influyentes
se eliminaron los jugadores con veto, se completó la “cooptación” de todos los
principales actores sociales (por ejemplo, los sindicatos, los medios de
comunicación) y se establecieron mecanismos democráticos.
abolidos los ismos de responsabilidad.
Estructura
En la dimensión estructural, las reformas administrativas iliberales

generalmente apuntan a centralizar la burocracia y abolir o debilitar las
estructuras administrativas regionales/estatales y locales para aumentar el
control centralizado (político) de la burocracia (Drápalová, Capítulo 6 de este
volumen). Otra estrategia típica es crear estructuras paralelas. Como se
señaló anteriormente, ambas estrategias fueron aplicadas por el
sistema
socialistas. Además de la centralización administrativa al eliminar el
federalismo, la estructura de la burocracia gubernamental estuvo sujeta a
cambios integrales durante la era nazi.
Especialmente en campos de política política e ideológicamente
destacados, como las políticas raciales, la educación y la salud, se
establecieron nuevas organizaciones y las responsabilidades se trasladaron
de la burocracia establecida a estas nuevas organizaciones. En total, se
crearon a nivel federal once nuevos ministerios y otras once nuevas agencias
estatales, que estaban subordinadas directamente a Hitler. Los nuevos
ministerios y agencias estaban muy politizados y fuertemente vinculados con
las organizaciones del NSDAP, que reflejaban sectores importantes de la
burocracia estatal. La burocracia del partido NSDAP supervisó a la burocracia
estatal y compitió con ella por las responsabilidades y el poder. Si bien
muchos funcionarios de las organizaciones recién creadas, que estaban
dirigidas por líderes del NSDAP, tenían un margen de maniobra considerable
en la toma de decisiones,
El análisis de organigramas y archivos de archivo revela que los cambios a
nivel político se reflejan en un número creciente de direcciones en los
departamentos ministeriales: mientras en 1934 había 89 direcciones, su
número aumentó a 118 en 1939 y 153 en 1944 (propios). datos). Sin
embargo, el creciente número de ministerios no fue la única razón del
aumento del número de direcciones: además, se crearon nuevas direcciones
dentro de los ministerios heredados para cumplir una misión ideológica y
ejercer control político. Por ejemplo, en varios ministerios se establecieron
direcciones para Germanidad (Deutschtum) con un amplio espectro de
competencias. Estos directorios estaban encabezados en su mayoría por
jóvenes leales al partido (datos propios del análisis prosopográfico). En total,
un tercio de las direcciones recién creadas se estableció para dejar de lado a
las direcciones establecidas. Dos tercios pueden atribuirse a los ministerios
de nueva creación (datos propios del análisis de organigramas).
Resumiendo, la creación de estructuras paralelas (organizaciones
dominadas por el NSDAP que controlan la burocracia heredada), tanto a nivel
macro de las organizaciones como dentro de la organización (es decir, dentro
de la burocracia heredada), fue característica del enfoque de reforma
administrativa de los nacionalsocialistas.
34 Strobel y Veit
Recursos
Faltan datos sobre la redistribución de los recursos financieros y de personal

durante el régimen nazi. Hay, sin embargo, algunos indicios de una amplia
redistribución de recursos. El crecimiento del número de organizaciones
burocráticas y unidades organizativas bajo Hitler, como se describe en la
sección anterior, constituye la creciente demanda de recursos financieros
para la burocracia politizada y la redistribución descrita del personal
existente y el aumento del reclutamiento de personal nuevo. La creciente
demanda de recursos financieros se refleja en el presupuesto nacional: en
1929, el presupuesto era de 20 870 millones de Reichsmark y disminuyó,
debido a la disminución de los ingresos internos durante la Gran Depresión, a
14 540 millones de Reichsmark en 1933 (Statista 2019). Desde 1934 en
adelante, el presupuesto no se publicó. Sin embargo, las cifras de algunos
ministerios individuales están disponibles. Indican que el presupuesto debe
haber aumentado enormemente. En 1934, el Ministerio de Aviación y el
Ministerio de Defensa, por ejemplo, tenían cada uno un presupuesto de
1.950 millones de Reichsmark y el Ministerio de Trabajo un presupuesto de
2.500 millones de Reichsmark (Buchheim 2008, p. 402 f.).
Personal
La cuarta dimensión comprende las reformas administrativas que se centran

en los cambios en el personal burocrático: “purgar” el personal e implementar
un sistema de clientelismo es una estrategia típica de las reformas
administrativas no liberales. De hecho, las políticas de clientelismo jugaron un
papel importante bajo Hitler.
En febrero y marzo de 1933 se inició el despido de funcionarios
seguidores o simpatizantes de partidos democráticos (Mommsen 1973,
2010; Thamer 1992, p. 239, 251 ss.). El 7 de abril de 1933, el parlamento
aprobó la Ley para la Restauración de laServicio Civil Profesionaly legalizó el
despido de un nutrido grupo de funcionarios, a saber, miembros de partidos
democráticos, no arios,
mujeres y funcionarios supuestamente “poco confiables”. Todos los
funcionarios tenían
para llenar formularios que fueron diseñados para probar su lealtad al nuevo
gobierno. Además, necesitaban un certificado de “buen carácter”, emitido por
el NSDAP (Caplan 1988; Gössel 2002; Rebentisch 1989).
Esta política provocó una ola de despidos. analizandoEl tiempo en el cargo
muestra el alcance de los reemplazos en el nivel superior durante este
período de tiempo:
sistema
mientras que los altos funcionarios en 1927 mantuvieron su posición en promedio
durante
67,6 meses, el tiempo medio en el cargo fue tres veces menor (20,3 meses) en
1934. Con la estabilización del régimen nazi, el tiempo medio en el cargo
volvió a aumentar (datos propios). Esto refleja que el reemplazo de altos
funcionarios como medio para controlar la burocracia fue particularmente
importante en el período de transición. Para 81 de los 99 altos funcionarios
públicos en 1934, fue su primer nombramiento en un puesto de élite. Solo 16
de los 68 altos funcionarios en 1927 todavía ocupaban un puesto similar en
1934. Figura
2.1 muestra que 81 altos funcionarios en 1934 fueron nombrados
recientemente. En 1944, 23 de ellos todavía estaban en el cargo.
El reemplazo de personal también ocurrió en los niveles jerárquicos más
bajos. El alcance de los despidos más allá del nivel superior varió
considerablemente entre departamentos y jurisdicciones. Un ejemplo bien
investigado para
norte
150
56
Imperio 78
1920
1927
1934
75
1939 81 69
1944
36
56 51
27 diec 23
8 iséi 9
1 1
s 1 1 2
4
0
1920 192 1934 1944
7 193
9
Figura 2.1 Reemplazos de altos funcionarios públicos 1920-1944
36 Strobel y Veit
una jurisdicción con una tasa de reemplazo general bastante baja es la

administración financiera del Reich. Entre enero de 1933 y agosto de 1934,
1.732 de los 73.000 funcionarios públicos (2,4 por ciento) fueron
reemplazados (Kuller 2013, p. 49 f.). Las políticas de clientelismo no solo se
referían a la “purga” de personal, sino que también incluían una política de
favorecer a los viejos luchadores (es decir, individuos
(Mommsen 2010, p. 70).
Dos pasos finales de las reformas del servicio civil se ejecutaron en los
años1937 y 1942, comenzando con la Ley del Servicio Civil alemán del 27 de
enero de 1937. Originalmente, esta ley estaba destinada a ser promulgada
mucho antes, pero Hitler y la cancillería del partido bloquearon el
procedimiento legislativo durante más de dos años al interpretar la ley. texto
como
una amenaza para el Führerprinzip, que puso la palabra del Führer por
encima de la ley escrita. En la práctica, este principio estaba destinado a
proteger la autonomía
omía no solo de Hitler sino de todos los líderes del partido a nivel local,
regional y federal del estado, ya que Hitler instruyó a estos líderes para que
actuaran en su nombre en ciertos campos (Gössel 2002; Gotto 2006). La
nueva ley facilitó la posibilidad de despedir a los funcionarios públicos “poco
confiables” y exacerbó la definición de no confiable. El más mínimo indicio de
una actitud no nazi, por ejemplo, la realización incorrecta del saludo nazi, era
suficiente para un despido (Majer 1987, p. 229). El 26 de abril de 1942, el
Reichstag, que se había reunido desde septiembre de 1940, decidió en su
última reunión durante el régimen nazi abolir todas las leyes civiles restantes.
derechos de servicio hasta el final de la guerra, lo que condujo a la
implementación total del Führerprinzip en todas las partes del sector público.
Enmarcado como un acto de ahorro presupuestario, esto incrementó aún más
el control político del servicio civil (Mommsen 2010, p. 106 f.).
Normas
La quinta dimensión analítica se refiere a las reformas administrativas que

pretendenmodificar las normas y valores burocráticos, es decir, sustituir la
neutralidad, la imparcialidad y la incorruptibilidad como principales normas
profesionales, por la estricta lealtad al nuevo gobierno como norma más
importante. La politización del servicio civil durante el régimen nazi no solo
se realizó a través de despidos, reemplazos y políticas de patrocinio, como se
describió anteriormente, sino también a través de medidas que apuntaban a
los valores y normas de los funcionarios públicos y sus familias. Los
funcionarios tuvieron que unirse organizaciones nazis, tuvieron que enviar a
sus hijos a las Juventudes Hitlerianas y (después de la muerte del presidente
von Hindenburg en agosto de 1934) tuvieron que jurar su cargo directamente
sobre la persona de Adolf Hitler en lugar de hacerlo sobre la constitución
(Bracher 1983) .
sistema
Tabla 2.2 Militancia partidaria para los cinco puntos de observación
1920 1927 1934 1939 1944
norte n % n % n % n %
% o o o o
rt rt rt rt
e e e e
No hay fiesta 57 90.5 se 95.6 37 37.4 17 12.1 9 6.0
se
nt
a
y
ci
nc
o
NSDAP 0 0.0 0 0.0 48 48.5 111 79.3 135 90,0
Otra fiesta 6 9.5 3 4.4 0 0.0 0 0.0 0 0.0
Desconocido 0 0.0 0 0.0 14 14.1 12 8.6 6 4.0
Fuente:propios datos.
Ya en 1934, El 48,5 por ciento de todos los altos funcionarios de los ministerios
alemanes eran miembrosdel NSDAP. La proporción de miembros del NSDAP
entre los altos funcionarios aumentó al 79,3 por ciento en 1939 y al 90,0 por
ciento en 1944 (Tabla 2.2) (datos propios). Mientras que no hubo políticos
anteriores o actuales en los principales puestos de la función pública durante
la República de Weimar, esto cambió considerablemente después de que
Hitler llegó al poder: en 1934, el 16,2 por ciento de los principales
funcionarios públicos tenían un mandato en un parlamento estatal2 o en el
Reichstag paralelo. a su puesto más alto en el servicio civil. Esta participación
aumentó aún más al 17,9 por ciento en 1939 y al 20,7 por ciento en 1944
(datos propios).
Resumiendo las reformas administrativas, podemos afirmar que los
nacionalsocialistas utilizaron todas las opciones políticas presentadas
anteriormente, aunque la política de reforma administrativa bajo Hitler se
persiguió con intensidad variable a lo largo del tiempo. En la primavera de
1933, el foco principal estaba en la purga y el intercambio de funcionarios.
Más tarde, los nacionalsocialistas intentaron cambiar las normas y valores del
servicio civil por un sistema de valores caracterizado por la lealtad y la
obediencia, lo que resultó en el nuevo juramento del cargo de Adolf Hitler en
agosto de 1934. Simultáneamente, los nacionalsocialistas reestructuró el
servicio civil y redistribuyó el presupuesto, el personal y las competencias
entre el estado y las organizaciones del partido. Las principales reformas
llegaron a su fin en el verano de 1934. Con la Ley del Servicio Civil Alemán de
1937 y la decisión del Reichstag en 1942,
38 Strobel y Veit
Reacciones del Servicio Civil
A los servidores públicos básicamente se les dan tres opciones diferentes

(Brehm y Gates 2002): la primera opción es trabajar lealmente para los
nuevos líderes tal como lo harían después de un cambio “regular” de
gobierno. La segunda opción es eludir. Los funcionarios públicos fingen ser
leales pero intentan eludir las órdenes directas de sus superiores. La tercera
opción es hacer
sabotajeel nuevo gobierno actuando deliberadamente. Estos tres ideales-Las
reacciones típicas corresponden a diferentes grados de lealtad/oposición al
nuevo gobierno.
Las actitudes en el servicio civil cambiaron durante el proceso de retroceso
democrático: mientras que la mayoría de los funcionarios públicos fueron
leales a los gobiernos democráticos al principio, muchos de ellos finalmente
dieron la bienvenida al ascenso de Hitler al poder en 1933. Durante el
régimen nazi, hubo
no hubo resistencia estructural en el servicio civil, es decir, la mayoría
los sirvientes trabajaron lealmente para el régimen de Hitler. La resistencia
dentro de la administración pública (evasión o incluso sabotaje) se limitó a
grupos únicos de funcionarios públicos, como algunos funcionarios
ferroviarios que se negaron a transportar personas a los campos de
concentración (Gottwaldt y Bartelsheim 2009). Las (no) reacciones de la
función pública durante la
El proceso de retroceso democrático y transformación del sistema puede
explicarse primero por las raíces históricas del servicio civil en el Imperio
Alemán y su desarrollo durante la República de Weimar; segundo, su actitud
antidemocrática; y tercero, el control activo del servicio civil a través de la
burocracia del partido.
Como se describió anteriormente, la transformación del Imperio Alemán a
la República de Weimar dejó al servicio civil prácticamente sin cambios. La
aversión a la democracia estaba muy extendida en el servicio civil (Föllmer
2001; Gössel 2002) y se vio reforzada por las crisis económicas y la
inestabilidad política. Cuando la fase de retroceso liberal-democrático
comenzó en 1930 con el uso de la legislación de emergencia, muchos
servidores públicos acogieron este paso porque prometía estabilidad y
fortalecía su influencia en el desarrollo de nuevas leyes (Middendorf 2015, p.
340; Mommsen 1973,
pags. 151 s.; Rebentisch 1989, pág. 128; Sontheimer 1999, pág. 70). Entre
1930 y 1932 cambió la actitud de los funcionarios hacia los dos gobiernos
minoritarios del canciller Brüning. En la década de 1920 y principios de la de
1930, los recortes salariales y los despidos en el servicio civil llevaron a la
frustración con el gobierno (Föllmer 2001, p. 63; Mommsen 1973, p. 154 ff.).
A principios de la década de 1930, muchos funcionarios pusieron sus
esperanzas en la
sistema
Nacionalsocialistas, porque prometieron “recuperar y revalorizar” la función
pública. En realidad, los nacionalsocialistas tenían en mente lo contrario, pero
la reivindicación de la revalorización fue fundamental para convencer a la
ciudadanía
sirvientes (Föllmer 2001, p. 66–67; Mommsen 1973, p. 165). Muchos
funcionarios se politizaron en este período y protestaron abiertamente contra
las políticas de Brüning. Comenzaron a eludir e incluso a sabotear el gobierno
democrático: a pesar de la inexistencia del derecho de huelga,
muchos funcionarios públicos participaron en huelgas, y algunos incluso
rechazaron la implementación de las leyes del servicio civil que fueron
diseñadas para imponer más recortes salariales en el servicio civil (Mommsen
1973). En esta situación, tanto políticos como funcionarios instaron al
presidente a destituir al canciller (Föllmer 2001, p. 66 f.). Finalmente, el
canciller Brüning tuvo que renunciar a su cargo en mayo de 1932.
Cuando Hitler llegó al poder en enero de 1933, muchos funcionarios
aceptaron e incluso dieron la bienvenida a este desarrollo y sus consecuencias
(Gössel 2002). La mayoría de los funcionarios públicos estaban dispuestos a
trabajar con el nuevo gobierno. Según la literatura, esto se debió a tres
razones principales: primero, muchos de los burócratas dieron la bienvenida
al nuevo sistema porque se ajustaba a su actitud antidemocrática. En segundo
lugar, con el principio de lealtad al Estado per se y no a principios
democráticos o partidos democráticos, los servidores públicos vieron su
deber en servir lealmente al nuevo líder del Estado. En tercer lugar, muchos
funcionarios aceptaron las políticas y reformas del servicio civil del nuevo
gobierno para salvar su propia posición en el sistema y asegurar su estatus
económico (Mommsen 2010, p. 67; Rebentisch 1989, p. 143). Un claro
ejemplo de esto
"Naziproceso de ficaciónes el caso del Ministerio de Economía. En la
primavera de 1933, el nuevo ministro Alfred Hugenberg encargó al
director
general de la dirección de personal, Fritz Freiherr von Massenbach, la tarea de
depurar el personal del ministerio y el personal de las agencias subordinadas.
Massenbach, que tenía antecedentes como funcionario de carrera en el
ministerio y no tenía afiliación con el Partido Nacionalsocialista
movimiento, no solo cumplió con esta tarea de buena gana, sino que también
usó su nuevo poder para saldar viejas cuentas con otros funcionarios del
ministerio (Abelshauser, Fisch y Hoffmann 2016).
Más tarde, en 1933, los funcionarios heredados mostraron los primeros
signos de decepción. La esperada “revalorización” del servicio civil no se
había producido. Más bien, los funcionarios del partido reforzaron la
afirmación de que el servicio civil aún tenía que demostrar su valía
(Mommsen 2010, p. 67). Para controlar la burocracia estatal, la burocracia del
partido implementó
40 Strobel y Veit
un sistema de vigilancia en todos los niveles del estado. Los funcionarios

públicos que no cumplieron con la ideología nacionalsocialista fueron
denunciados a la cancillería del partido por colegas (en su mayoría viejos
combatientes) que actuaron como soplones. Esos inconformes perdieron su
trabajo o incluso fueron a prisión. Combinado con la tradición weberiana de
neutralidad y sumisión al gobierno reinante, esto llevó a un alto nivel de
conformidad.
Sin embargo, muchos servidores públicos no estaban satisfechos con las
violaciones del principio de mérito en la contratación y promoción como
consecuencia de las políticas de clientelismo. Con la promulgación de la Ley
del Servicio Civil alemán en 1937, por lo tanto, se hizo visible una cantidad
cada vez mayor de elusión. En particular, el § 71 de la Ley de Servicio Civil
alemán fue recibido con fuertes reservas. Declaró que los funcionarios que
actuaran en contra de la ideología nacionalsocialista serían destituidos de la
función pública. En muchos casos, los funcionarios públicos que fueron
acusados por el NSDAP según el § 71 fueron protegidos por colegas que, por
ejemplo, retrasaron la transferencia de archivos y, por lo tanto, prolongaron
los juicios (Mommsen 2010, p. 104 f., 106). Esta estrategia de eludir tuvo
bastante éxito hasta la decisión del Reichstag.
el 26 de abril de 1942, para abolir todos los derechos restantes del servicio
civil (ver la sección sobre "Normas").
La elusión procesal fue observable ante todo cuando el
Los nacionalsocialistas intentaron recortar los derechos y privilegios de los
funcionarios públicos (Mommsen 2010), mientras que la elusión con respecto
a la implementación de políticas en otras áreas se restringió a grupos
dispersos de funcionarios públicos y casos únicos (Guedes-Neto y Peters,
Capítulo 10 de este volumen). ). Un ejemplo se puede encontrar en el
Ministerio de Relaciones Exteriores (Auswärtiges Amt), donde un grupo de
funcionarios intentaron oponerse a las políticas del liderazgo político. El
grupo que se formó alrededor de Ernst von Weizsäcker, Erich Kordt y Eduard
Brücklmeier intentó evitar el ataque a Polonia y la guerra posterior. Los
miembros de este grupo se pusieron en contacto con diplomáticos
extranjeros y les advirtieron de las intenciones nacionalsocialistas. A finales
de 1939, el Ministro de Asuntos Exteriores, Joachim von Ribbentropp,
destrozó esta resistencia retirando o transfiriendo a los resistentes a agencias
subordinadas (Conze et al. 2010). En otros ministerios se pueden encontrar
casos aislados comparables.
A pesar de ello, el servicio civil estaba lejos de ser la “institución rebelde”
que algunos funcionarios intentaron presentar después de 1945 (ver, por
ejemplo, los testimonios de funcionarios acusados en la
sistema
Ministerios Juicio de 1947). Varias juntas de investigación independientes
instaladas por los ministerios federales entre 1998 y 2016 concluyen que no
hay pruebas de que un gran número de funcionarios públicos sabotearon el
régimen o protestaron abiertamente contra las políticas de los
nacionalsocialistas (Abelshauser, Fisch y Hoffmann 2016; Conze et al. al.,
2010; Görtemaker y Safferling, 2014; Nützenadel, 2017). Más bien, el servicio
civil ha sido un elemento central en la estabilización del régimen nazi
(Mommsen 2010, p. 121).
El análisis prosopográfico de los altos funcionarios respalda esto. Para
investigar hasta qué punto los altos funcionarios apoyaron o rechazaron los
dos sistemas políticos (la República de Weimar y el régimen nazi),
distinguimos la afinidad formal y material o la distancia de cada sistema (ver
la sección sobre “Datos y Métodos”). ). El sistema formal
índice de referencia(Gráfico 2.2) revela que los altos funcionarios de la
La República de Weimar no tenía ninguna afiliación formal con
organizaciones que apoyaran o se opusieran a la República de Weimar, lo que
refleja la tradición weberiana de neutralidad política partidaria. Después de la
transición al régimen nazi, aumentó la afiliación formal a las organizaciones
nazis y disminuyó la afinidad formal con la República de Weimar (es decir, los
altos funcionarios del régimen nazi habían sido a menudo miembros de
organizaciones que se oponían a la República de Weimar en la década de
1920, como las SA , las SS u otras organizaciones paramilitares de derecha).
0.3
0.2
0.1
1920 1927 1934 1939 1944

0
–0.1
–
0.
Weimar formal Material Weimar Formal Régimen nazi
2
régimen nazi material
Figura 2.2 Índices de referencia del sistema formal y material
42 Strobel y Veit
Al analizar el índice de referencia del sistema material (Figura 2.2), se hace

evidente que los altos funcionarios de la República de Weimar tenían una
actitud positiva hacia la República de Weimar. Para los altos funcionarios de
1934 surge un panorama diferente, ya que muchos de ellos simpatizaban
abiertamente con el régimen nazi. Entre 1934 y 1939, el índice de la
República de Weimar vira hacia valores negativos, lo que refleja la postura
hostil hacia el sistema democrático. En 1939, el índice de apoyo al régimen
nazi está en su nivel máximo y se mantiene estable hasta 1944, mientras que
el índice de Weimar desciende ligeramente.
Resumiendo esta sección, se deben destacar tres hallazgos. En primer
lugar, los altos funcionarios de la República de Weimar no mantuvieron los
valores democráticos a largo plazo sino que, más bien, se identificaron con la
monarquía y, por lo tanto, apoyaron las tendencias de retroceso democrático.
La integración democrática de los funcionarios monárquicos fracasó. En
segundo lugar, con el tiempo aumentó la desconfianza hacia los valores e
instituciones democráticas (en particular, la toma de decisiones
parlamentarias), lo que condujo a la bienvenida del canciller Brüning en 1930,
quien inició la erosión de la democracia liberal y sentó las bases para el
proceso de transformación. lo que siguió. Los funcionarios públicos estaban
ansiosos por un retroceso a un sistema en el que un líder autocrático toma
decisiones sin un largo proceso parlamentario, lo que explica por qué
trabajaron con los gabinetes presidenciales de principios de la década de
1930 y finalmente con Hitler como líder autocrático. En tercer lugar, en el
régimen nazi, la elusión o incluso el sabotaje estaban restringidos a casos
únicos.
Discusión y conclusión
La transición de la República de Weimar al régimen nazi fue un proceso de

retroceso democrático. La burocracia desempeñó un papel significativo en
este proceso al apoyar la erosión de las prácticas e instituciones democráticas
liberales a principios de la década de 1930, antes de que los
nacionalsocialistas llegaran al poder. Con el fin de extraer lecciones para los
procesos contemporáneos de retroceso de la democracia liberal, es
instructivo arrojar luz sobre las razones de este desarrollo y, en particular,
sobre la historia de la administración pública en Alemania.
Aunque un servicio civil profesional y meritocrático a menudo se asocia
con un buen gobierno en las democracias liberales (p. ej., Boräng et al. 2018;
Dahlström, Lapuente y Teorell 2012; Nistotskaya y Cingolani 2016), nuestro
estudio de caso subraya que un
sistema
El estilo weberiano per se no determina la resiliencia administrativa en
procesos de retroceso liberal-democrático y en transformaciones de sistemas
a regímenes autoritarios. La literatura sobre la politización de la burocracia
muestra que en las democracias liberales, la capacidad de respuesta política
de la burocracia, por un lado, y la adhesión a las normas profesionales y las
instituciones democráticas, por el otro, tienen que ser equilibradas (Ebinger,
Veit y Fromm 2019; Shaw y Eichbaum 2018; Veit, Fromm y Ebinger 2018). En
la República de Weimar, este delicado equilibrio se violó al no lograrse la
institucionalización de los valores democráticos como estándares
profesionales de la acción administrativa (junto a la competencia técnica y el
cumplimiento de la ley). Las actitudes de los funcionarios a finales de la
República de Weimar (ver sección sobre
“Reacciones del Servicio Civil”) subrayan esta falta de
institucionalización de los valores democráticos.
La “democratización incompleta” de la burocracia en la República de
Weimar puede interpretarse como resultado de conceptos de gobernanza y
estrategias de reforma administrativa inadecuados en la República de
Weimar.
proceso de transformación del sistema hacia la democracia (del Imperio
Alemán a la República de Weimar). Lo que faltaba en la República de Weimar
era un anclaje sistemático de los valores democráticos en el servicio civil. El
intento de regular los valores de los servidores públicos a través de la ley no
condujo a cambios sustanciales en las actitudes políticas y sistemas de valores
de los servidores públicos, aunque los servidores públicos cumplieron
formalmente con las normas legales. Esto confirma lo que sabemos de la
teoría del nuevo institucionalismo: en
Para institucionalizar las regulaciones (es decir, para anclar profundamente
las reglas formales en el servicio civil a fin de lograr el cumplimiento de las
reglas sin la amenaza de sanciones), se requieren esfuerzos y medidas
adicionales. En el caso de la República de Weimar, hubiera sido útil (1)
reemplazar más personal en el sector civil
para debilitar el poder y el “espíritu de cuerpo” del grupo de funcionarios
“monárquicos”, (2) llenar deliberadamente los puestos de liderazgo en el
servicio civil con funcionarios competentes;
empresas con una alta afinidad ideológica con el sistema democrático y (3)
sistemáticamente ofrecen educación y capacitación política a los servidores
públicos con el fin de “democratizar” el servicio civil.
En cuanto al proceso de transición de la democracia hacia la
régimen nazi, nuestro estudio de caso revela que los nacionalsocialistas no
aplicaron un solo concepto de gobierno y estrategia de reforma, sino una
mezcla
44 Strobel y Veit
de conceptos de gobernanza y estrategias de reforma con variaciones en el

tiempo y entre jurisdicciones. Por un lado, la burocracia bajo Hitler estaba
muy politizada, fragmentada y caracterizada por jerarquías poco claras y
responsabilidades superpuestas de agencias y funcionarios (Bracher, Sauer y
Schulz 1962; Gössel 2002); por otro lado, la tradición weberiana era fuerte y
en muchas áreas la burocracia operaba sin problemas y con eficiencia
(Reichardt y Seibel 2011). Estas características contradictorias reflejan las
características básicas de una policracia. Desde una perspectiva weberiana,
un sistema policrático parece
caótico; desde el punto de vista de un líder autoritario, es productivo y ofrece
múltiples oportunidades para el control político, decisiones eficientes.
la toma de decisiones y la acción a través de la personalización, la
informalización, la falta de transparencia y la construcción de redes (sobre
esto último, ver Reichardt y Seibel 2011, p. 12). Un sistema policrático tan
complejo fortalece la posición de un líder político monocrático y obstaculiza
el control y la oposición externos.
Este estudio revela que la falta de resistencia (en general) del servicio civil
al giro antiliberal/autoritario en el caso alemán no puede explicarse
completamente en términos de políticas activas de reforma administrativa
emprendidas por el régimen nazi. La “democratización incompleta” dentro de
la burocracia alemana durante la República de Weimar que
implicaba la persistencia de actitudes antidemocráticas y reaccionariasLas
convicciones en el servicio civil proporcionaron un terreno fértil no solo para
la implementación exitosa de estas reformas, sino también para el proceso de
retroceso liberal-democrático que culminó con la toma del poder por los
fascistas.
La lección que se debe extraer es que prevenir el retroceso liberal-
democrático dentro del servicio civil con un diseño regulatorio solo funciona
si se combina con un concepto de integración democrática. Por lo tanto, los
valores democráticos tienen que estar anclados dentro del servicio civil
profesional para reforzar su función estabilizadora en
sistemas democráticos. La politización democrática de la burocracia es un
enfoque para fortalecer la resiliencia administrativa, es decir, la calidad
democrática de la burocracia. Por lo tanto, una lección importante para las
democracias liberales modernas que se puede aprender de este estudio de
caso es que el enfoque weberiano solo funciona en un sistema donde los
funcionarios son
comprometida con el interés público, así como con los principios y valores
liberal-democráticos. Sin estos estándares, la recaída en la democracia liberal
es difícil de prevenir.
sistema
Apéndice
Variables utilizadas para el índice de referencia de sistemas formales y el

índice de referencia de sistemas materiales. Cada variable está marcada en
negrita.
Variables Descripción
Afinidad Formal con ¿El individuo ha sido miembro de

la República de una organización paramilitar democrática
Weimar (2 o la Jungdeutsche Orden?
Variables) ¿El individuo activamenteapoyen
Afinidad material con elsistema de Weimar a través de
la República de discursos, acciones de apoyo o actos
Weimar violentos?
(4 Variables) ¿El profesional individualadaptarse
económicamente
del sistema de Weimar?¿El individuo ha sido
Distancia formal a la miembro de un derecho-
República de organización paramilitar de ala o de
Weimar izquierda o de resistencia organizada?
(3 Variables) ¿Se opuso activamente el individuo a
Distancia material a la lasistema de Weimar a través de discursos,
República de Weimar acciones opuestas o actos violentos?
(8 Variables) ¿Cuántos meses ha estado el individuo
en prisión en la República de
Weimar? ¿Se exilió el individuo?
¿El individuo ha sido víctima de violencia?
o sanciones económicas?
¿Ha sido el individuo víctima de un
enjuiciamiento sistemático?
¿De qué organizaciones sociales de la NS,
Afinidad formal con organizaciones del partido NSDAP y
el"NaziRégimen” (46
organizaciones espejo del partido ha sido
Variables)
miembro la persona?
¿Cuál era su rango más alto en una
organización militar (Wehrmacht) o
paramilitar (por ejemplo, Sturmabteilung
SA, Schutzstaffel SS)?
¿El individuo apoyó activamente al sistema
Afinidad del material con el de la Sociedad Nacional a través de
“Régimen discursos, acciones de apoyo o actos
violentos?
Nazi” (4
¿El profesional individualencajar económicamente
Variables)
desde
el sistema NS?
46 Strobel y Veit
(continuación)
Distancia formal a la ¿El individuo ha sido miembro de

¿"Régimen resistencia organizada?
nazi"? (1
¿El individuo se opuso activamente a la
variable)
NS?sistema a través de discursos, acciones
Material Distancia al
de oposición o actos violentos?
¿"Régimen
cuantos meses tiene elpersona ha estado en
nazi"? (8 prisión en la NS?
Variables) ¿Se exilió el individuo?
notas
1. Los datos fueron recolectados en el proyecto de investigación “Nuevas
Élites – ¿Personal Establecido? (Des)continuidades de los ministerios
alemanes en las transformaciones del sistema” (2017-2021).
Agradecemos al Comisionado Federal de Cultura y Medios por la
generosa financiación de este proyecto de investigación.
En el proyecto, se recopiló una amplia gama de datos sobre
sociodemografía, educación, trayectorias profesionales y afiliaciones
políticas tanto de altos funcionarios como de políticos en el siglo XX. A los
efectos de este estudio de caso, solo se analizaron algunas variables
seleccionadas y un grupo seleccionado de individuos de este conjunto de
datos más grande.
2. Durante el régimen nazi, los parlamentos estatales y los gobiernos
estatales todavía existían pero no tenían poderes legislativos.
2Democratización incompleta, transformación del sistema y servicio civil:
un estudio de caso sobre la República de Weimar y el régimen nazi
en Alemania
BAJOtian strobel y sylvia veit
Introducción
Una burocracia profesional se considera la piedra angular de la democracia

liberal. No existe, sin embargo, un modelo único sobre cómo organizar las
relaciones político-administrativas en las democracias liberales. En los
sistemas de Westminster, por ejemplo, las relaciones político-administrativas
se caracterizan por una división formal bastante estricta de ambas esferas
(Hustedt y Salomonsen 2014), mientras que muchos estados de Europa
continental toleran un grado mucho mayor de politización formal (Meyer-
Sahling y Veen 2012; Veit, Fromm y Ebinger 2018).
Independientemente de esta variación, en todas las democracias liberales un
“área borrosa
[existe], en el que existe un grado de indeterminación sobre los roles y la
relación entre los dos dominios [es decir, la esfera política y administrativa]”
(Alford et al. 2017, p. 752). Esta mezcla de política y burocracia ocurre en
particular en los departamentos del gobierno central, donde los funcionarios
públicos están profundamente involucrados en la formulación de políticas.
proporcionando asesoramiento sobre políticas y ayudando a sus superiores
políticos a coordinar y negociar políticas. En este contexto, se espera que los
burócratas muestren capacidad de respuesta (hacia el ministro) y, al mismo
tiempo, critiquen al ministro cuando sea necesario (por ejemplo, cuando
estén en juego valores constitucionales o democráticos centrales) para
salvaguardar el interés público y la integridad pública. (Ebinger, Veit y
Fromm 2019).
Los procesos de retroceso liberal-democrático amenazan el delicado
equilibrio establecido entre, por un lado, la capacidad de respuesta política de
la burocracia y, por el otro, la adhesión a las normas profesionales y los
valores liberal-democráticos. Los procesos de retroceso liberal-democrático a
menudo van acompañados de reformas administrativas que intentan imponer
cambios profundos en las relaciones político-administrativas.
22
sistema
relaciones y conducen a una creciente politización (y reestructuración) de la
burocracia. Como todos los gobiernos y líderes políticos dependen de la
burocracia para hacer cumplir las políticas públicas, así como para ejercer el
poder, el servicio civil juega un papel clave en los procesos de retroceso
liberal-democrático: puede apoyar estos procesos trabajando lealmente para
los políticos antiliberales u oponerse a ellos. con elusión o incluso sabotaje
(Bauer et al., Introducción, este volumen; Guedes-Neto y Peters, Capítulo 10,
este volumen). Bajo qué condiciones y por qué razones los servidores
públicos eligen trabajar lealmente para políticos antiliberales u oponerse a
sus intentos de vaciar las instituciones democráticas liberales es una pregunta
de investigación importante y poco investigada.
Primero describimos el material y los datos que usamos para el estudio de
caso. Nosotrosluego esboce la historia de las relaciones político-
administrativas en Alemania desde Prusia hasta la República de Weimar y los
desarrollos políticos en la República de Weimar como condiciones marco
importantes. Posteriormente, presentamos nuestro caso de estudio.
Siguiendo el marco analítico descrito en la introducción de este libro,
distinguimos tres dimensiones analíticas: el concepto de gobernanza, las
estrategias para la reforma administrativa iliberal y las reacciones
burocráticas. El capítulo concluye con una reflexión sobre los aprendizajes de
este caso histórico para los incidentes contemporáneos de retroceso
democrático-liberal en diferentes países.
Datos y Métodos
Aplicamos un enfoque de métodos mixtos que se basa en una revisión de los

hallazgos de la erudición histórica y un análisis de documentos, así como en el
análisis prosopográfico de los principales funcionarios públicos. La erudición
histórica ha realizado varios estudios de casos sobre ministerios individuales
a lo largo del tiempo. Publicaciones históricas más generales cubrieron la
administración pública específicamente en la República de Weimar y el
régimen nazi. Ambas formas de publicación se incluyeron en el análisis.
Además, se utilizó un análisis de documentos de los reglamentos del servicio
civil y otros reglamentos y documentos legislativos importantes (por ejemplo,
el presupuesto federal) para rastrear los patrones formales de las relaciones
político-administrativas y la distribución de recursos en la República de
Weimar y bajo el régimen nazi. . Además,
24 Strobel y Veit
Los organigramas de todos los ministerios del Reich se extrajeron de los

"Manuales del Reich Alemán" y se complementaron con información
encontrada en los archivos del Archivo Federal. Junto con los hallazgos de la
literatura, estos datos se utilizaron para el análisis de los cambios en la
estructura administrativa.
el prosopográficoEl método apunta a investigar las características comunes
de un grupo distinto (a menudo histórico) a través del estudio colectivo de
sus biografías. Aplicamos este método para el estudio de los altos
funcionarios. Los altos funcionarios no solo ocupan puestos centrales del
sistema político-administrativo, sino que también toman decisiones
relevantes que son importantes para la orientación estratégica del ministerio.
Son actores influyentes en el proceso de políticas y con respecto a las
decisiones de gestión interna, por ejemplo, en relación con las decisiones de
contratación y promoción en los niveles jerárquicos inferiores. Debido a su
posición destacada, actúan como portadores de cultura (Schröter 1993) que
representan y
influir en el clima y la cultura organizacionales de un ministerio. Características
de los altos funcionarios revela mucha información sobre las relaciones
político-administrativas: por ejemplo, si muchos altos funcionarios tienen
experiencia en política partidaria, esto indica un alto grado de politización
partidaria.
El análisis prosopográfico presentado aquí se basa en un originalconjunto de
datos compilado por los autores.1 Nuestra población de investigación está
definida por el enfoque posicional de identificación de élite (Hoffmann-Lange
2018). El conjunto de datos que utilizamos para este estudio de caso incluye a
todos los funcionarios en los dos rangos administrativos más altos, es decir, el
estado administrativo.
secretarios (nivel 1) y directores generales (nivel 2) - en alemán central
ministerios estatales (Reichsministerien) en cinco momentos diferentes
durante la República de Weimar (1920, 1927) y el régimen nazi (1934, 1939,
1944) (ver Tabla 2.1). En total, el análisis incluye 376 individuos.
Tabla 2.1 Número de casos para los cinco puntos de observación
1920 1927 1934 1939 1944
Secretarios de Estado 19 dieciséi 21 35 38

s
Directores Generales 44 52 78 105 112
Total 63 68 99 140 150
Fuente:propios
datos.
sistema
La recopilación de datos se basó en archivos personales del Archivo
Federal Alemán y otros archivos, biografías oficiales, comunicados de
prensa/artículos e investigaciones propias preexistentes. Incluía información
sobre el tiempo en el cargo de los principales funcionarios públicos,
afiliaciones partidarias, mandatos políticos y membresías en diferentes
organizaciones y asociaciones.
ciones que apoyan o se oponen al sistema político. La información solo se
agregaba al conjunto de datos cuando las fuentes la confirmaban sin duda
alguna.
Para medir las reacciones del servicio civil al cambio político (ver sección
“Reacciones del Servicio Civil”), aplicamos dos índices aditivos
estandarizados: el índice de referencia de sistemas formales y el índice de
referencia de sistemas materiales. La afinidad o distancia formal se mide
recopilando datos sobre membresías formales en organizaciones importantes
de cada sistema político, como, por ejemplo, las organizaciones paramilitares
SA (Sturmabteilung) y SS (Schutzstaffel) durante el régimen nazi. Para los
sistemas formales
índice de referencia, sumamos todas las membresías organizacionales en los
tres sistemas. A las organizaciones que apoyan el sistema se les asignan
valores positivos; a las organizaciones opuestas se les asignan valores
negativos. La afinidad material o la distancia de un sistema político se miden
analizando declaraciones y acciones a favor o en contra de cada sistema. Para
el índice de referencia de sistemas materiales, resumimos todas las
declaraciones y acciones a favor y en contra de cada sistema. A las
declaraciones o acciones afines se les asignan valores positivos; a las
declaraciones o acciones negativas se les asignan valores negativos (para
obtener una descripción general de todas las variables utilizadas para el
índice, consulte el Apéndice). Para ambos índices, la suma de todos los valores
se divide por el número de variables utilizadas. Por lo tanto, los valores tanto
del índice de referencia de los sistemas formales como del
el índice de referencia de los sistemas materiales oscila entre –1 y 1.
Relaciones Político-Administrativas de Prusia a la República de Weimar

La burocracia weberiana de la Alemania actual está marcada por su larga
historia y tradición. En Alemania, a diferencia, por ejemplo, de los Estados
Unidos, la burocracia es mucho más antigua que la democracia, lo que tuvo
fuertes implicaciones para la cultura administrativa y la percepción del papel
de los funcionarios públicos en la República de Weimar y el régimen nazi. Ya
en el siglo XVIII, la
26 Strobel y Veit
Las características fundamentales de la burocracia alemana se establecieron

en Prusia. Esto incluía, en particular, la percepción del rol central de los
burócratas como servidores del estado que se caracterizan por las “virtudes
prusianas” como la lealtad, la diligencia y la incorruptibilidad (Caplan 1988).
Este sistema se institucionalizó aún más durante el
Imperio alemán a finales del siglo XIX y principios del XX, donde los
burócratas se consideraban servidores leales del emperador reinante y una
contraparte de los partidos políticos y los sindicatos (Rebentisch 1989).
Después de que el Imperio Alemán se disolviera con la abdicación de
Guillermo II el 9 de noviembre de 1918, evolucionó la primera democracia en
Alemania, la República de Weimar. Las crisis económicas, en particular la
hiperinflación hasta 1923 y la Gran Depresión a partir de 1929, así como las
crisis políticas fomentaron la inestabilidad política en la República de
Weimar. Especialmente en los primeros años, tanto las fuerzas paramilitares
de derecha como de izquierda intentaron derrocar al gobierno mediante un
golpe de estado, siendo el más famoso el fallido golpe de Hitler de 1923.
La República de Weimar estaba gobernada por su presidente y gobiernos
de coalición, que dependían tanto de una mayoría en el parlamento
(Reichstag) como de la confianza del presidente. La estabilidad parlamentaria
era baja, lo que provocó una inestabilidad de los gobiernos
correspondientemente alta durante la República de Weimar: desde su
fundación en 1918 hasta su fin en 1933, hubo veintiún gobiernos diferentes.
Una razón importante de esta inestabilidad fue la polarización y
fragmentación
tación del sistema de partidos. En la extrema derecha, el NSDAP (Partido
Nacional Socialista de los Trabajadores Alemanes) y el DNVP (Partido Popular
Nacionalista Alemán) y, en la extrema izquierda, el Partido Socialdemócrata
Independiente y el Partido Comunista polarizaron el sistema de partidos.
y luchó contra la república desde adentro. Para formar gobiernos
mayoritarios, debían establecerse coaliciones multipartidistas con hasta cinco
partidos políticos.
En esto política y económicamentesistema inestable, la burocracia fue un
ancla de estabilidad y continuidad (Middendorf 2015) ya que se mantuvieron
las características tradicionales del servicio civil alemán: El principal
fundamento legal para los funcionarios en la República de Weimar, la Ley del
Servicio Civil (Reichsbeamtengesetz), se remonta a hasta 1873 y fue
modificada por última vez en 1907. En el Reichsbeamtengesetz, tenencia
vitalicia (§ 2), una lealtad especial al estado (§ 3), un salario basado en la
posición (§ 4),
sistema
la diligencia y el cumplimiento de las normas (§§ 10, 13) y la incorruptibilidad
(§ 15) se determinaron como estándares profesionales fundamentales para
los funcionarios públicos. Casi todos los funcionarios del Imperio Alemán
continuaron trabajando como funcionarios en la República de Weimar
(Caplan 1988; Gössel 2002). Además, los altos funcionarios recién nombrados
en la República de Weimar
fueron reclutados principalmente del servicio civil establecido y, por lo tanto,
tuvieron una larga permanencia en la burocracia del Imperio Alemán (Scholz-
Paulus et al. 2020). Este alto nivel de continuidad a través del proceso de
transformación fundamental del sistema es sorprendente, dado el papel
tradicional del servicio civil monárquico como antagonista de los partidos
políticos.
y el parlamento en el Imperio.
Consciente de la prevalencia de actitudes antidemocráticas en el servicio
civil, la constitución de 1919 amplió la obligación de lealtad de los
funcionarios del Reichsbeamtengesetz a la lealtad a la nueva constitución
democrática. En 1922, el parlamento aprobó la Ley sobre los Deberes de los
Servidores Públicos para Proteger a la República. Su principal intención era
socavar cualquier intento dentro del servicio civil de reintroducir una
monarquía: los funcionarios públicos estaban obligados a apoyar la forma
republicana de gobierno en el cumplimiento de sus deberes (§ 10a). Esto
incluía prohibirles hablar en público o frente a subordinados contra el
gobierno o el sistema republicano. Aunque no existía una prohibición formal
de afiliación partidaria para los funcionarios públicos, el artículo 130 de la
constitución
que subrayó la obligación de los funcionarios públicos de servir al interés público
y ningún partido político individual fue interpretado como una prohibición de
facto (Gössel 2002, p. 96 ff.). Además, se consideró inapropiado que los
funcionarios públicos se postularan o ocuparan un escaño en el parlamento
(Kordt 1938, p. 176). Sin embargo, se permitía explícitamente simpatizar con
los partidos políticos de todo el espectro político democrático (Mommsen
2010, p. 24).
A pesar del hecho de que el ideal weberiano de un gobierno imparcial y
orientado a las reglasy el servicio civil profesional estaba profundamente
arraigado no solo en las disposiciones legales pertinentes de la República de
Weimar, sino también en la práctica, el derecho de los ministros a intervenir
en las decisiones de personal no estaba totalmente restringido: los ministros
tenían derecho a contratar y despedir a los llamados
“funcionarios políticos” – es decir, funcionarios en los dos rangos
jerárquicos más altos en los ministerios nacionales que podrían ser
enviados a
“retiro temporal” en cualquier momento – a su discreción (§ 25,
Reichsbeamtengesetz). En niveles inferiores, siguiendo el weberiano
28 Strobel y Veit
concepción, el principio de mérito era el principal estándar de contratación de

los funcionarios públicos (Kordt 1938, p. 178 f.). En muchos aspectos, el
sistema burocrático de la República de Weimar estaba muy cerca del tipo
ideal de una burocracia weberiana, que se considera un modelo a seguir para
los sistemas democráticos liberales.
En las secciones sobre “Conceptos de gobernabilidad”, “Estrategias de
reforma administrativa” y “Reacciones del servicio civil”, analizamos el
desarrollo y el papel de la burocracia en el proceso de reforma liberal-
democrática.
retroceso y la transformación del sistema que comenzó en 1930 después de
otro colapso de una coalición de gobierno en la República de Weimar. El 28 de
marzo de 1930, el presidente Paul von Hindenburg nombró a Heinrich
Brüning como canciller del primer llamado gabinete presidencial, un gobierno
minoritario compuesto por los tres partidos conservadores, el Partido Liberal,
el nacionalista de derecha DNVP y algunos partidos disidentes.
corbatas. A diferencia de los gobiernos minoritarios anteriores, los gabinetes
presidenciales –los últimos cuatro gabinetes en la República de Weimar
(cancilleres Brüning I y II, Franz von Papen, Kurt von Schleicher)– se
caracterizaron por una posición particularmente fuerte del presidente (von
Hindenburg), quien inició el uso de la llamada legislación de emergencia
siguiendo el artículo 48 de la constitución. La legislación de emergencia
permitió al canciller y al gobierno aprobar e implementar leyes sin consultar
al parlamento. Esta concentración de poder en manos del ejecutivo es una
característica típica del retroceso liberal-democrático (Bermeo 2016).
Cuando Adolf Hitler fue nombrado canciller por primera vez el 30 de enero
de 1933, asumió el gobierno con una coalición del NSDAP, el DNVP y algunos
políticos independientes relacionados principalmente con Stahlhelm, una
organización paramilitar de derecha de ex soldados. Solo dos días después de
que Hitler llegara al poder, convenció a sus socios de coalición y al presidente
de disolver el parlamento y programar elecciones generales en marzo de
1933, lo que resultó en una mayoría para el NSDAP y el DNVP. En los meses
siguientes, Hitler y el NSDAP transformaron la democrática República de
Weimar en una dictadura autoritaria.
Conceptos de Gobernanza
Según Bauer et al. (Introducción, este volumen), los políticos no liberales que
ingresan al gobierno pueden aplicar tres reglas generales de gobernanza
diferentes.
sistema
conceptos para controlar el servicio civily hacer cumplir su poder: dejar de
lado, usar e ignorar. La marginación ocurre cuando la burocracia se reduce a
sus funciones de implementación, por lo que su papel en el proceso de
formulación de políticas es asumido por otros actores más politizados. El uso
se aplica cuando los políticos no liberales utilizan las capacidades de la
burocracia existente para la formulación e implementación de políticas con el
fin de acumular y mantener el control sobre el público. La tercera estrategia
de gobernanza, ignorar, se refiere al hecho de que la mayoría de los políticos
no liberales están interesados solo en un número muy limitado de temas (por
ejemplo, inmigración o terrorismo), que por lo tanto reciben altos niveles de
atención política y son cada vez más políticamente afectados. controlado por
una pequeña camarilla de seguidores leales. En áreas políticas menos
destacadas, ignorar podría incluso empoderar a la burocracia, ya que el
control político de la acción administrativa está muy ausente. Estos tres
conceptos de gobernanza no son mutuamente excluyentes, ya que se pueden
aplicar diferentes estrategias de gobernanza entre jurisdicciones y agencias.
Además, los conceptos de gobernanza pueden variar con el tiempo.
Nuestro análisis revela que en el proceso de retroceso liberal-democrático
de 1930 a 1933, dominó la estrategia de gobierno de usar la burocracia.
Especialmente los gabinetes del presidente Brüning (1930-1932) utilizaron
las capacidades de la burocracia existente para imponer una concentración de
poder en manos del ejecutivo mediante
medio de la legislación de emergencia. Esto fue posible porque muchos
servidores públicos acogieron y apoyaron este cambio de poder, que se
consideró adecuado para lograr una mayor estabilidad política y capacidad de
acción del gobierno (ver “Reacciones de la Función Pública”).
Servicio”) (Bracher, Sauer y Schulz 1962, p. 485; Middendorf
2015, pág. 340).
Después de que Hitler llegó al poder, el concepto de gobernanza de
marginación comenzó a desempeñar un papel destacado. Se aplicó
particularmente en la primera fase del régimen nazi para implementar su
agenda totalitaria, lo que significó ante todo la “cooptación” (Gleichschaltung)
de todas las partes de la sociedad alemana. La estrategia de marginación fue
observable en
tanto a nivel organizacional como individual. A nivel organizacional, se reflejó
en la creación de nuevas organizaciones y unidades altamente politizadas
(Gotto 2006). A nivel individual, la estrategia de marginación se reflejó tanto
en la creación de nuevos puestos (principalmente dentro de los ministerios y
agencias recién creados) como en un gran número de reemplazos motivados
políticamente dentro de los puestos establecidos.
30 Strobel y Veit
burocracia, especialmente al más alto nivel. La justificación subyacente era

principalmente garantizar una gobernanza eficaz y controlar la burocracia a
través de prácticas clientelistas.
Se formó un sistema opaco en el que los altos funcionarios leales (y los
políticos) a menudo ocupaban varios cargos al mismo tiempo: un ejemplo de
esta práctica común es Konstantin Hierl, quien no solo era jefe del servicio de
fatiga (Reichsarbeitsdienst) sino también director general de política laboral
en el Ministerio del Interior y secretaria administrativa de estado en el
Ministerio del Trabajo. Esta combinación de puestos permitió a Hierl
transferir responsabilidades clave, que originalmente residían en el
Ministerio del Interior y el Ministerio de Trabajo, al Reichsarbeitsdienst. La
acumulación de poder a nivel individual fue una elección estratégica hecha
para apoyar a Hitler. El entrelazamiento emergente de la burocracia estatal y
del partido y la coexistencia de organizaciones/actores en competencia con
competencias iguales o similares (Bracher, Sauer y Schulz 1962, p. 600) en
todos los niveles de la sociedad, y particularmente dentro del sistema
político-administrativo, se denomina policracia (Hüttenberger 1976, p. 422
f.). El sistema policrático fortaleció la posición de Hitler como líder
monocrático: su posición clave se basaba en la confusa coexistencia y
competencia entre diferentes actores, grupos e instituciones y una fuerte
confianza en las relaciones y redes personales. Un acceso cada vez mayor a
Hitler significó simultáneamente un aumento en el poder de los actores
individuales en el sistema. Esto ayudó a Hitler a fortalecer su posición como
líder omnipotente (Thamer 1992, p. 340). El sistema policrático condujo a
una influencia decreciente de los funcionarios públicos y una influencia
creciente de los líderes del NSDAP y los oficiales de las SS con el tiempo
(Hüttenberger 1976, p. 428 ff.). De este modo, aunque la marginación fue
presumiblemente el concepto de gobierno más obvio y prominente de los
nacionalsocialistas, especialmente en los años posteriores a su llegada al
poder, con el tiempo este concepto se complementó cada vez más con el
concepto de ignorar. La razón más importante de esto fue la desconfianza de
los nacionalsocialistas hacia los funcionarios de tipo weberiano: temían que la
inclinación burocrática hacia el legalismo y los mecanismos de control
burocráticos dificultaran la implementación efectiva.
tación de su propia agenda política (Hachtmann 2011, p. 36).
Sin embargo, todo esto no significa que la burocracia establecida no
desempeñó ningún papel en el régimen nazi. Mientras que los
nacionalsocialistas llegaron al poder con una actitud fuertemente
antiburocrática, ya en la década de 1920, Hitler proclamó que el servicio civil
tenía que ser
sistema
“revaluados”, que no significaba otra cosa que una purga de
demócratas, opositores y no arios de la burocracia (Mommsen
1973), pronto se dieron cuenta de que necesitaban las capacidades,
competencias y experiencia de los funcionarios para implementar
su agenda política. . los
la medida en que el concepto de gobierno de usar la burocracia se aplicó bajo
Hitler dependía de la prominencia del área política en cuestión. En campos de
política ideológicamente muy destacados como "judío"
política, política “racial” o política educativa, poderosas nuevas organizaciones
Se construyeron nuevas instituciones, dejando de lado en gran medida a los
ministerios y agencias existentes, mientras que en campos más técnicos, como
el servicio postal y el transporte, las viejas burocracias siguieron siendo
actores bastante influyentes (Hehl 2001, p. 11).
Estrategias de reforma administrativa
Las cinco dimensiones de las reformas administrativas iliberales descritas en

la introducción de este libro (rendición de cuentas, estructura, recursos,
personal y normas) sirven como heurística para el análisis de las reformas
administrativas que se implementaron bajo Hitler.
Responsabilidad
En cuanto a la dimensión de rendición de cuentas, la reducción de la

participación social en la formulación de políticas, la disminución del control
parlamentario del gobierno y su burocracia, la reducción de la transparencia y
el control de los medios son medidas de reforma típicas (Bauer et al.,
Introducción, este volumen). Todas estas reformas iliberales han sido llevadas
a cabo por los nacionalsocialistas. Inmediatamente después se
implementaron medidas integrales destinadas a romper los poderes de veto y
los mecanismos de control.
Hitler llega al poder (“política de cooptación”). Todos los sindicatos, partidos
y otras asociaciones sociales fueron prohibidos y reemplazados por
organizaciones nazis.
izaciones con membresías obligatorias para sus grupos objetivo, como las
Juventudes Hitlerianas o el Frente Laboral Alemán.
Después de disolver el parlamento a principios de febrero de 1933, Hitler
gobernó durante seis semanas sin una oposición organizada y utilizó este
tiempo para iniciar cambios preliminares hacia un régimen totalitario
(Thamer 1992). Con el Decreto del Presidente del Reich para la Protección del
Pueblo Alemán y el Decreto de Incendio del Reichstag en febrero de 1933, el
gobierno de facto destruyó el Partido Comunista.
32 Strobel y Veit
Partido y abolió los derechos fundamentales. Con la Ley Habilitante de marzo

de 1993, se abolió la separación de poderes entre el legislativo y el ejecutivo y
la competencia legislativa se entregó completamente al gobierno (artículo 1).
La Ley Habilitante permitía explícitamente al gobierno aprobar leyes que
violaban los principios fundamentales de la Constitución de 1919 (artículo 2).
La “cooptación” de los estados federales, es decir, la eliminación de los
principales actores con veto en la política alemana, comenzó el 31 de marzo
de 1933 con la Ley Preliminar para la Cooptación de los Estados con la
Reich.Con esta ley, todos los parlamentos de los Länder fueron disueltos y
recompuestos en base al resultado proporcional de las elecciones nacionales
del 5 de marzo de 1933. Solo una semana después, el 7 de abril de 1933, la
Segunda Ley para la Cooptación de los Estados con el Reich puso los
gobiernos estatales bajo el control y la supervisión de los Gobernadores del
Reich (Reichsstatthalter), que informaban directamente a Hitler. El
Reichsstatthalter tenía competencia para nombrar y destituir a los ministros
presidentes de los Länder y disolver los parlamentos estatales. En un último
paso, todos los derechos de los Länder fueron transferidos al gobierno central
con la Ley de Reconstrucción del Reich el 30 de enero de 1934.
En el mismo período, todos los periódicos, diarios y servicios de
radiodifusión quedaron bajo el control de Joseph Goebbels y su Ministerio de
Propaganda, lo que significa, en esencia, el NSDAP, ya que la mayoría de los
puestos en este ministerio habían sido ocupados por miembros leales del
partido (Fischer y Wittmann 2015). Después de la muerte del presidente von
Hindenburg en agosto de 1934 y la fusión de los cargos de presidente y
canciller en la persona de Hitler, todos influyentes
se eliminaron los jugadores con veto, se completó la “cooptación” de todos los
principales actores sociales (por ejemplo, los sindicatos, los medios de
comunicación) y se establecieron mecanismos democráticos.
abolidos los ismos de responsabilidad.
Estructura
En la dimensión estructural, las reformas administrativas iliberales

generalmente apuntan a centralizar la burocracia y abolir o debilitar las
estructuras administrativas regionales/estatales y locales para aumentar el
control centralizado (político) de la burocracia (Drápalová, Capítulo 6 de este
volumen). Otra estrategia típica es crear estructuras paralelas. Como se
señaló anteriormente, ambas estrategias fueron aplicadas por el
sistema
socialistas. Además de la centralización administrativa al eliminar el
federalismo, la estructura de la burocracia gubernamental estuvo sujeta a
cambios integrales durante la era nazi.
Especialmente en campos de política política e ideológicamente
destacados, como las políticas raciales, la educación y la salud, se
establecieron nuevas organizaciones y las responsabilidades se trasladaron
de la burocracia establecida a estas nuevas organizaciones. En total, se
crearon a nivel federal once nuevos ministerios y otras once nuevas agencias
estatales, que estaban subordinadas directamente a Hitler. Los nuevos
ministerios y agencias estaban muy politizados y fuertemente vinculados con
las organizaciones del NSDAP, que reflejaban sectores importantes de la
burocracia estatal. La burocracia del partido NSDAP supervisó a la burocracia
estatal y compitió con ella por las responsabilidades y el poder. Si bien
muchos funcionarios de las organizaciones recién creadas, que estaban
dirigidas por líderes del NSDAP, tenían un margen de maniobra considerable
en la toma de decisiones,
El análisis de organigramas y archivos de archivo revela que los cambios a
nivel político se reflejan en un número creciente de direcciones en los
departamentos ministeriales: mientras en 1934 había 89 direcciones, su
número aumentó a 118 en 1939 y 153 en 1944 (propios). datos). Sin
embargo, el creciente número de ministerios no fue la única razón del
aumento del número de direcciones: además, se crearon nuevas direcciones
dentro de los ministerios heredados para cumplir una misión ideológica y
ejercer control político. Por ejemplo, en varios ministerios se establecieron
direcciones para Germanidad (Deutschtum) con un amplio espectro de
competencias. Estos directorios estaban encabezados en su mayoría por
jóvenes leales al partido (datos propios del análisis prosopográfico). En total,
un tercio de las direcciones recién creadas se estableció para dejar de lado a
las direcciones establecidas. Dos tercios pueden atribuirse a los ministerios
de nueva creación (datos propios del análisis de organigramas).
Resumiendo, la creación de estructuras paralelas (organizaciones
dominadas por el NSDAP que controlan la burocracia heredada), tanto a nivel
macro de las organizaciones como dentro de la organización (es decir, dentro
de la burocracia heredada), fue característica del enfoque de reforma
administrativa de los nacionalsocialistas.
34 Strobel y Veit
Recursos
Faltan datos sobre la redistribución de los recursos financieros y de personal

durante el régimen nazi. Hay, sin embargo, algunos indicios de una amplia
redistribución de recursos. El crecimiento del número de organizaciones
burocráticas y unidades organizativas bajo Hitler, como se describe en la
sección anterior, constituye la creciente demanda de recursos financieros
para la burocracia politizada y la redistribución descrita del personal
existente y el aumento del reclutamiento de personal nuevo. La creciente
demanda de recursos financieros se refleja en el presupuesto nacional: en
1929, el presupuesto era de 20 870 millones de Reichsmark y disminuyó,
debido a la disminución de los ingresos internos durante la Gran Depresión, a
14 540 millones de Reichsmark en 1933 (Statista 2019). Desde 1934 en
adelante, el presupuesto no se publicó. Sin embargo, las cifras de algunos
ministerios individuales están disponibles. Indican que el presupuesto debe
haber aumentado enormemente. En 1934, el Ministerio de Aviación y el
Ministerio de Defensa, por ejemplo, tenían cada uno un presupuesto de
1.950 millones de Reichsmark y el Ministerio de Trabajo un presupuesto de
2.500 millones de Reichsmark (Buchheim 2008, p. 402 f.).
Personal
La cuarta dimensión comprende las reformas administrativas que se centran

en los cambios en el personal burocrático: “purgar” el personal e implementar
un sistema de clientelismo es una estrategia típica de las reformas
administrativas no liberales. De hecho, las políticas de clientelismo jugaron un
papel importante bajo Hitler.
En febrero y marzo de 1933 se inició el despido de funcionarios
seguidores o simpatizantes de partidos democráticos (Mommsen 1973,
2010; Thamer 1992, p. 239, 251 ss.). El 7 de abril de 1933, el parlamento
aprobó la Ley para la Restauración de laServicio Civil Profesionaly legalizó el
despido de un nutrido grupo de funcionarios, a saber, miembros de partidos
democráticos, no arios,
mujeres y funcionarios supuestamente “poco confiables”. Todos los
funcionarios tenían
para llenar formularios que fueron diseñados para probar su lealtad al nuevo
gobierno. Además, necesitaban un certificado de “buen carácter”, emitido por
el NSDAP (Caplan 1988; Gössel 2002; Rebentisch 1989).
Esta política provocó una ola de despidos. analizandoEl tiempo en el cargo
muestra el alcance de los reemplazos en el nivel superior durante este
período de tiempo:
sistema
mientras que los altos funcionarios en 1927 mantuvieron su posición en promedio
durante
67,6 meses, el tiempo medio en el cargo fue tres veces menor (20,3 meses) en
1934. Con la estabilización del régimen nazi, el tiempo medio en el cargo
volvió a aumentar (datos propios). Esto refleja que el reemplazo de altos
funcionarios como medio para controlar la burocracia fue particularmente
importante en el período de transición. Para 81 de los 99 altos funcionarios
públicos en 1934, fue su primer nombramiento en un puesto de élite. Solo 16
de los 68 altos funcionarios en 1927 todavía ocupaban un puesto similar en
1934. Figura
2.1 muestra que 81 altos funcionarios en 1934 fueron nombrados
recientemente. En 1944, 23 de ellos todavía estaban en el cargo.
El reemplazo de personal también ocurrió en los niveles jerárquicos más
bajos. El alcance de los despidos más allá del nivel superior varió
considerablemente entre departamentos y jurisdicciones. Un ejemplo bien
investigado para
norte
150
56
Imperio 78
1920
1927
1934
75
1939 81 69
1944
36
56 51
27 diec 23
8 iséi 9
1 1
s 1 1 2
4
0
1920 192 1934 1944
7 193
9
Figura 2.1 Reemplazos de altos funcionarios públicos 1920-1944
36 Strobel y Veit
una jurisdicción con una tasa de reemplazo general bastante baja es la

administración financiera del Reich. Entre enero de 1933 y agosto de 1934,
1.732 de los 73.000 funcionarios públicos (2,4 por ciento) fueron
reemplazados (Kuller 2013, p. 49 f.). Las políticas de clientelismo no solo se
referían a la “purga” de personal, sino que también incluían una política de
favorecer a los viejos luchadores (es decir, individuos
(Mommsen 2010, p. 70).
Dos pasos finales de las reformas del servicio civil se ejecutaron en los
años1937 y 1942, comenzando con la Ley del Servicio Civil alemán del 27 de
enero de 1937. Originalmente, esta ley estaba destinada a ser promulgada
mucho antes, pero Hitler y la cancillería del partido bloquearon el
procedimiento legislativo durante más de dos años al interpretar la ley. texto
como
una amenaza para el Führerprinzip, que puso la palabra del Führer por
encima de la ley escrita. En la práctica, este principio estaba destinado a
proteger la autonomía
omía no solo de Hitler sino de todos los líderes del partido a nivel local,
regional y federal del estado, ya que Hitler instruyó a estos líderes para que
actuaran en su nombre en ciertos campos (Gössel 2002; Gotto 2006). La
nueva ley facilitó la posibilidad de despedir a los funcionarios públicos “poco
confiables” y exacerbó la definición de no confiable. El más mínimo indicio de
una actitud no nazi, por ejemplo, la realización incorrecta del saludo nazi, era
suficiente para un despido (Majer 1987, p. 229). El 26 de abril de 1942, el
Reichstag, que se había reunido desde septiembre de 1940, decidió en su
última reunión durante el régimen nazi abolir todas las leyes civiles restantes.
derechos de servicio hasta el final de la guerra, lo que condujo a la
implementación total del Führerprinzip en todas las partes del sector público.
Enmarcado como un acto de ahorro presupuestario, esto incrementó aún más
el control político del servicio civil (Mommsen 2010, p. 106 f.).
Normas
La quinta dimensión analítica se refiere a las reformas administrativas que

pretendenmodificar las normas y valores burocráticos, es decir, sustituir la
neutralidad, la imparcialidad y la incorruptibilidad como principales normas
profesionales, por la estricta lealtad al nuevo gobierno como norma más
importante. La politización del servicio civil durante el régimen nazi no solo
se realizó a través de despidos, reemplazos y políticas de patrocinio, como se
describió anteriormente, sino también a través de medidas que apuntaban a
los valores y normas de los funcionarios públicos y sus familias. Los
funcionarios tuvieron que unirse organizaciones nazis, tuvieron que enviar a
sus hijos a las Juventudes Hitlerianas y (después de la muerte del presidente
von Hindenburg en agosto de 1934) tuvieron que jurar su cargo directamente
sobre la persona de Adolf Hitler en lugar de hacerlo sobre la constitución
(Bracher 1983)
sistema
Tabla 2.2 Militancia partidaria para los cinco puntos de observación
1920 1927 1934 1939 1944
norte n % n % n % n %
% o o o o
rt rt rt rt
e e e e
No hay fiesta 57 90.5 se 95.6 37 37.4 17 12.1 9 6.0
se
nt
a
y
ci
nc
o
NSDAP 0 0.0 0 0.0 48 48.5 111 79.3 135 90,0
Otra fiesta 6 9.5 3 4.4 0 0.0 0 0.0 0 0.0
Desconocido 0 0.0 0 0.0 14 14.1 12 8.6 6 4.0
Ya en 1934, El 48,5 por ciento de todos los altos funcionarios de los ministerios
alemanes eran miembrosdel NSDAP. La proporción de miembros del NSDAP
entre los altos funcionarios aumentó al 79,3 por ciento en 1939 y al 90,0 por
ciento en 1944 (Tabla 2.2) (datos propios). Mientras que no hubo políticos
anteriores o actuales en los principales puestos de la función pública durante
la República de Weimar, esto cambió considerablemente después de que
Hitler llegó al poder: en 1934, el 16,2 por ciento de los principales
funcionarios públicos tenían un mandato en un parlamento estatal2 o en el
Reichstag paralelo. a su puesto más alto en el servicio civil. Esta participación
aumentó aún más al 17,9 por ciento en 1939 y al 20,7 por ciento en 1944
(datos propios).
Resumiendo las reformas administrativas, podemos afirmar que los
nacionalsocialistas utilizaron todas las opciones políticas presentadas
anteriormente, aunque la política de reforma administrativa bajo Hitler se
persiguió con intensidad variable a lo largo del tiempo. En la primavera de
1933, el foco principal estaba en la purga y el intercambio de funcionarios.
Más tarde, los nacionalsocialistas intentaron cambiar las normas y valores del
servicio civil por un sistema de valores caracterizado por la lealtad y la
obediencia, lo que resultó en el nuevo juramento del cargo de Adolf Hitler en
agosto de 1934. Simultáneamente, los nacionalsocialistas reestructuró el
servicio civil y redistribuyó el presupuesto, el personal y las competencias
entre el estado y las organizaciones del partido. Las principales reformas
llegaron a su fin en el verano de 1934. Con la Ley del Servicio Civil Alemán de
1937 y la decisión del Reichstag en 1942,
38 Strobel y Veit
Reacciones del Servicio Civil
A los servidores públicos básicamente se les dan tres opciones diferentes

(Brehm y Gates 2002): la primera opción es trabajar lealmente para los
nuevos líderes tal como lo harían después de un cambio “regular” de
gobierno. La segunda opción es eludir. Los funcionarios públicos fingen ser
leales pero intentan eludir las órdenes directas de sus superiores. La tercera
opción es hacer
sabotajeel nuevo gobierno actuando deliberadamente. Estos tres ideales-Las
reacciones típicas corresponden a diferentes grados de lealtad/oposición al
nuevo gobierno.
Las actitudes en el servicio civil cambiaron durante el proceso de retroceso
democrático: mientras que la mayoría de los funcionarios públicos fueron
leales a los gobiernos democráticos al principio, muchos de ellos finalmente
dieron la bienvenida al ascenso de Hitler al poder en 1933. Durante el
régimen nazi, hubo
no hubo resistencia estructural en el servicio civil, es decir, la mayoría
los sirvientes trabajaron lealmente para el régimen de Hitler. La resistencia
dentro de la administración pública (evasión o incluso sabotaje) se limitó a
grupos únicos de funcionarios públicos, como algunos funcionarios
ferroviarios que se negaron a transportar personas a los campos de
concentración (Gottwaldt y Bartelsheim 2009). Las (no) reacciones de la
función pública durante la
El proceso de retroceso democrático y transformación del sistema puede
explicarse primero por las raíces históricas del servicio civil en el Imperio
Alemán y su desarrollo durante la República de Weimar; segundo, su actitud
antidemocrática; y tercero, el control activo del servicio civil a través de la
burocracia del partido.
Como se describió anteriormente, la transformación del Imperio Alemán a
la República de Weimar dejó al servicio civil prácticamente sin cambios. La
aversión a la democracia estaba muy extendida en el servicio civil (Föllmer
2001; Gössel 2002) y se vio reforzada por las crisis económicas y la
inestabilidad política. Cuando la fase de retroceso liberal-democrático
comenzó en 1930 con el uso de la legislación de emergencia, muchos
servidores públicos acogieron este paso porque prometía estabilidad y
fortalecía su influencia en el desarrollo de nuevas leyes (Middendorf 2015, p.
340; Mommsen 1973,
pags. 151 s.; Rebentisch 1989, pág. 128; Sontheimer 1999, pág. 70). Entre
1930 y 1932 cambió la actitud de los funcionarios hacia los dos gobiernos
minoritarios del canciller Brüning. En la década de 1920 y principios de la de
1930, los recortes salariales y los despidos en el servicio civil llevaron a la
frustración con el gobierno (Föllmer 2001, p. 63; Mommsen 1973, p. 154 ff.).
A principios de la década de 1930, muchos funcionarios pusieron sus
esperanzas en la
sistema
Nacionalsocialistas, porque prometieron “recuperar y revalorizar” la función
pública. En realidad, los nacionalsocialistas tenían en mente lo contrario, pero
la reivindicación de la revalorización fue fundamental para convencer a la
ciudadanía
sirvientes (Föllmer 2001, p. 66–67; Mommsen 1973, p. 165). Muchos
funcionarios se politizaron en este período y protestaron abiertamente contra
las políticas de Brüning. Comenzaron a eludir e incluso a sabotear el gobierno
democrático: a pesar de la inexistencia del derecho de huelga,
muchos funcionarios públicos participaron en huelgas, y algunos incluso
rechazaron la implementación de las leyes del servicio civil que fueron
diseñadas para imponer más recortes salariales en el servicio civil (Mommsen
1973). En esta situación, tanto políticos como funcionarios instaron al
presidente a destituir al canciller (Föllmer 2001, p. 66 f.). Finalmente, el
canciller Brüning tuvo que renunciar a su cargo en mayo de 1932.
Cuando Hitler llegó al poder en enero de 1933, muchos funcionarios
aceptaron e incluso dieron la bienvenida a este desarrollo y sus consecuencias
(Gössel 2002). La mayoría de los funcionarios públicos estaban dispuestos a
trabajar con el nuevo gobierno. Según la literatura, esto se debió a tres
razones principales: primero, muchos de los burócratas dieron la bienvenida
al nuevo sistema porque se ajustaba a su actitud antidemocrática. En segundo
lugar, con el principio de lealtad al Estado per se y no a principios
democráticos o partidos democráticos, los servidores públicos vieron su
deber en servir lealmente al nuevo líder del Estado. En tercer lugar, muchos
funcionarios aceptaron las políticas y reformas del servicio civil del nuevo
gobierno para salvar su propia posición en el sistema y asegurar su estatus
económico (Mommsen 2010, p. 67; Rebentisch 1989, p. 143). Un claro
ejemplo de esto
"Naziproceso de ficaciónes el caso del Ministerio de Economía. En la
primavera de 1933, el nuevo ministro Alfred Hugenberg encargó al
director
general de la dirección de personal, Fritz Freiherr von Massenbach, la tarea de
depurar el personal del ministerio y el personal de las agencias subordinadas.
Massenbach, que tenía antecedentes como funcionario de carrera en el
ministerio y no tenía afiliación con el Partido Nacionalsocialista
movimiento, no solo cumplió con esta tarea de buena gana, sino que también
usó su nuevo poder para saldar viejas cuentas con otros funcionarios del
ministerio (Abelshauser, Fisch y Hoffmann 2016).
Más tarde, en 1933, los funcionarios heredados mostraron los primeros
signos de decepción. La esperada “revalorización” del servicio civil no se
había producido. Más bien, los funcionarios del partido reforzaron la
afirmación de que el servicio civil aún tenía que demostrar su valía
(Mommsen 2010, p. 67). Para controlar la burocracia estatal, la burocracia del
partido implementó
40 Strobel y Veit
un sistema de vigilancia en todos los niveles del estado. Los funcionarios

públicos que no cumplieron con la ideología nacionalsocialista fueron
denunciados a la cancillería del partido por colegas (en su mayoría viejos
combatientes) que actuaron como soplones. Esos inconformes perdieron su
trabajo o incluso fueron a prisión. Combinado con la tradición weberiana de
neutralidad y sumisión al gobierno reinante, esto llevó a un alto nivel de
conformidad.
Sin embargo, muchos servidores públicos no estaban satisfechos con las
violaciones del principio de mérito en la contratación y promoción como
consecuencia de las políticas de clientelismo. Con la promulgación de la Ley
del Servicio Civil alemán en 1937, por lo tanto, se hizo visible una cantidad
cada vez mayor de elusión. En particular, el § 71 de la Ley de Servicio Civil
alemán fue recibido con fuertes reservas. Declaró que los funcionarios que
actuaran en contra de la ideología nacionalsocialista serían destituidos de la
función pública. En muchos casos, los funcionarios públicos que fueron
acusados por el NSDAP según el § 71 fueron protegidos por colegas que, por
ejemplo, retrasaron la transferencia de archivos y, por lo tanto, prolongaron
los juicios (Mommsen 2010, p. 104 f., 106). Esta estrategia de eludir tuvo
bastante éxito hasta la decisión del Reichstag.
el 26 de abril de 1942, para abolir todos los derechos restantes del servicio
civil (ver la sección sobre "Normas").
La elusión procesal fue observable ante todo cuando el
Los nacionalsocialistas intentaron recortar los derechos y privilegios de los
funcionarios públicos (Mommsen 2010), mientras que la elusión con respecto
a la implementación de políticas en otras áreas se restringió a grupos
dispersos de funcionarios públicos y casos únicos (Guedes-Neto y Peters,
Capítulo 10 de este volumen). ). Un ejemplo se puede encontrar en el
Ministerio de Relaciones Exteriores (Auswärtiges Amt), donde un grupo de
funcionarios intentaron oponerse a las políticas del liderazgo político. El
grupo que se formó alrededor de Ernst von Weizsäcker, Erich Kordt y Eduard
Brücklmeier intentó evitar el ataque a Polonia y la guerra posterior. Los
miembros de este grupo se pusieron en contacto con diplomáticos
extranjeros y les advirtieron de las intenciones nacionalsocialistas. A finales
de 1939, el Ministro de Asuntos Exteriores, Joachim von Ribbentropp,
destrozó esta resistencia retirando o transfiriendo a los resistentes a agencias
subordinadas (Conze et al. 2010). En otros ministerios se pueden encontrar
casos aislados comparables.
A pesar de ello, el servicio civil estaba lejos de ser la “institución rebelde”
que algunos funcionarios intentaron presentar después de 1945 (ver, por
ejemplo, los testimonios de funcionarios acusados en la
sistema
Ministerios Juicio de 1947). Varias juntas de investigación independientes
instaladas por los ministerios federales entre 1998 y 2016 concluyen que no
hay pruebas de que un gran número de funcionarios públicos sabotearon el
régimen o protestaron abiertamente contra las políticas de los
nacionalsocialistas (Abelshauser, Fisch y Hoffmann 2016; Conze et al. al.,
2010; Görtemaker y Safferling, 2014; Nützenadel, 2017). Más bien, el servicio
civil ha sido un elemento central en la estabilización del régimen nazi
(Mommsen 2010, p. 121).
El análisis prosopográfico de los altos funcionarios respalda esto. Para
investigar hasta qué punto los altos funcionarios apoyaron o rechazaron los
dos sistemas políticos (la República de Weimar y el régimen nazi),
distinguimos la afinidad formal y material o la distancia de cada sistema (ver
la sección sobre “Datos y Métodos”). ). El sistema formal
índice de referencia(Gráfico 2.2) revela que los altos funcionarios de la
La República de Weimar no tenía ninguna afiliación formal con
organizaciones que apoyaran o se opusieran a la República de Weimar, lo que
refleja la tradición weberiana de neutralidad política partidaria. Después de la
transición al régimen nazi, aumentó la afiliación formal a las organizaciones
nazis y disminuyó la afinidad formal con la República de Weimar (es decir, los
altos funcionarios del régimen nazi habían sido a menudo miembros de
organizaciones que se oponían a la República de Weimar en la década de
1920, como las SA , las SS u otras organizaciones paramilitares de derecha).
0.3
0.2
0.1
1920 1927 1934 1939 1944

0
–0.1
–
0.
Weimar formal Material Weimar Formal Régimen nazi
2
régimen nazi material
Figura 2.2 Índices de referencia del sistema formal y material
42 Strobel y Veit
Al analizar el índice de referencia del sistema material (Figura 2.2), se hace

evidente que los altos funcionarios de la República de Weimar tenían una
actitud positiva hacia la República de Weimar. Para los altos funcionarios de
1934 surge un panorama diferente, ya que muchos de ellos simpatizaban
abiertamente con el régimen nazi. Entre 1934 y 1939, el índice de la
República de Weimar vira hacia valores negativos, lo que refleja la postura
hostil hacia el sistema democrático. En 1939, el índice de apoyo al régimen
nazi está en su nivel máximo y se mantiene estable hasta 1944, mientras que
el índice de Weimar desciende ligeramente.
Resumiendo esta sección, se deben destacar tres hallazgos. En primer
lugar, los altos funcionarios de la República de Weimar no mantuvieron los
valores democráticos a largo plazo sino que, más bien, se identificaron con la
monarquía y, por lo tanto, apoyaron las tendencias de retroceso democrático.
La integración democrática de los funcionarios monárquicos fracasó. En
segundo lugar, con el tiempo aumentó la desconfianza hacia los valores e
instituciones democráticas (en particular, la toma de decisiones
parlamentarias), lo que condujo a la bienvenida del canciller Brüning en 1930,
quien inició la erosión de la democracia liberal y sentó las bases para el
proceso de transformación. lo que siguió. Los funcionarios públicos estaban
ansiosos por un retroceso a un sistema en el que un líder autocrático toma
decisiones sin un largo proceso parlamentario, lo que explica por qué
trabajaron con los gabinetes presidenciales de principios de la década de
1930 y finalmente con Hitler como líder autocrático. En tercer lugar, en el
régimen nazi, la elusión o incluso el sabotaje estaban restringidos a casos
únicos.
Discusión y conclusión
La transición de la República de Weimar al régimen nazi fue un proceso de

retroceso democrático. La burocracia desempeñó un papel significativo en
este proceso al apoyar la erosión de las prácticas e instituciones democráticas
liberales a principios de la década de 1930, antes de que los
nacionalsocialistas llegaran al poder. Con el fin de extraer lecciones para los
procesos contemporáneos de retroceso de la democracia liberal, es
instructivo arrojar luz sobre las razones de este desarrollo y, en particular,
sobre la historia de la administración pública en Alemania.
Aunque un servicio civil profesional y meritocrático a menudo se asocia
con un buen gobierno en las democracias liberales (p. ej., Boräng et al. 2018;
Dahlström, Lapuente y Teorell 2012; Nistotskaya y Cingolani 2016), nuestro
estudio de caso subraya que un
sistema
El estilo weberiano per se no determina la resiliencia administrativa en
procesos de retroceso liberal-democrático y en transformaciones de sistemas
a regímenes autoritarios. La literatura sobre la politización de la burocracia
muestra que en las democracias liberales, la capacidad de respuesta política
de la burocracia, por un lado, y la adhesión a las normas profesionales y las
instituciones democráticas, por el otro, tienen que ser equilibradas (Ebinger,
Veit y Fromm 2019; Shaw y Eichbaum 2018; Veit, Fromm y Ebinger 2018). En
la República de Weimar, este delicado equilibrio se violó al no lograrse la
institucionalización de los valores democráticos como estándares
profesionales de la acción administrativa (junto a la competencia técnica y el
cumplimiento de la ley). Las actitudes de los funcionarios a finales de la
República de Weimar (ver sección sobre
“Reacciones del Servicio Civil”) subrayan esta falta de
institucionalización de los valores democráticos.
La “democratización incompleta” de la burocracia en la República de
Weimar puede interpretarse como resultado de conceptos de gobernanza y
estrategias de reforma administrativa inadecuados en la República de
Weimar.
proceso de transformación del sistema hacia la democracia (del Imperio
Alemán a la República de Weimar). Lo que faltaba en la República de Weimar
era un anclaje sistemático de los valores democráticos en el servicio civil. El
intento de regular los valores de los servidores públicos a través de la ley no
condujo a cambios sustanciales en las actitudes políticas y sistemas de valores
de los servidores públicos, aunque los servidores públicos cumplieron
formalmente con las normas legales. Esto confirma lo que sabemos de la
teoría del nuevo institucionalismo: en
Para institucionalizar las regulaciones (es decir, para anclar profundamente
las reglas formales en el servicio civil a fin de lograr el cumplimiento de las
reglas sin la amenaza de sanciones), se requieren esfuerzos y medidas
adicionales. En el caso de la República de Weimar, hubiera sido útil (1)
reemplazar más personal en el sector civil
para debilitar el poder y el “espíritu de cuerpo” del grupo de funcionarios
“monárquicos”, (2) llenar deliberadamente los puestos de liderazgo en el
servicio civil con funcionarios competentes;
empresas con una alta afinidad ideológica con el sistema democrático y (3)
sistemáticamente ofrecen educación y capacitación política a los servidores
públicos con el fin de “democratizar” el servicio civil.
En cuanto al proceso de transición de la democracia hacia la
régimen nazi, nuestro estudio de caso revela que los nacionalsocialistas no
aplicaron un solo concepto de gobierno y estrategia de reforma, sino una
mezcla
44 Strobel y Veit
de conceptos de gobernanza y estrategias de reforma con variaciones en el

tiempo y entre jurisdicciones. Por un lado, la burocracia bajo Hitler estaba
muy politizada, fragmentada y caracterizada por jerarquías poco claras y
responsabilidades superpuestas de agencias y funcionarios (Bracher, Sauer y
Schulz 1962; Gössel 2002); por otro lado, la tradición weberiana era fuerte y
en muchas áreas la burocracia operaba sin problemas y con eficiencia
(Reichardt y Seibel 2011). Estas características contradictorias reflejan las
características básicas de una policracia. Desde una perspectiva weberiana,
un sistema policrático parece
caótico; desde el punto de vista de un líder autoritario, es productivo y ofrece
múltiples oportunidades para el control político, decisiones eficientes.
la toma de decisiones y la acción a través de la personalización, la
informalización, la falta de transparencia y la construcción de redes (sobre
esto último, ver Reichardt y Seibel 2011, p. 12). Un sistema policrático tan
complejo fortalece la posición de un líder político monocrático y obstaculiza
el control y la oposición externos.
Este estudio revela que la falta de resistencia (en general) del servicio civil
al giro antiliberal/autoritario en el caso alemán no puede explicarse
completamente en términos de políticas activas de reforma administrativa
emprendidas por el régimen nazi. La “democratización incompleta” dentro de
la burocracia alemana durante la República de Weimar que
implicaba la persistencia de actitudes antidemocráticas y reaccionariasLas
convicciones en el servicio civil proporcionaron un terreno fértil no solo para
la implementación exitosa de estas reformas, sino también para el proceso de
retroceso liberal-democrático que culminó con la toma del poder por los
fascistas.
La lección que se debe extraer es que prevenir el retroceso liberal-
democrático dentro del servicio civil con un diseño regulatorio solo funciona
si se combina con un concepto de integración democrática. Por lo tanto, los
valores democráticos tienen que estar anclados dentro del servicio civil
profesional para reforzar su función estabilizadora en
sistemas democráticos. La politización democrática de la burocracia es un
enfoque para fortalecer la resiliencia administrativa, es decir, la calidad
democrática de la burocracia. Por lo tanto, una lección importante para las
democracias liberales modernas que se puede aprender de este estudio de
caso es que el enfoque weberiano solo funciona en un sistema donde los
funcionarios son
comprometida con el interés público, así como con los principios y valores
liberal-democráticos. Sin estos estándares, la recaída en la democracia liberal
es difícil de prevenir.
sistema
Apéndice
Variables utilizadas para el índice de referencia de sistemas formales y el

índice de referencia de sistemas materiales. Cada variable está marcada en
negrita.
Variables Descripción
Afinidad Formal con ¿El individuo ha sido miembro de

la República de una organización paramilitar democrática
Weimar (2 o la Jungdeutsche Orden?
Variables) ¿El individuo activamenteapoyen
Afinidad material con elsistema de Weimar a través de
la República de discursos, acciones de apoyo o actos
Weimar violentos?
(4 Variables) ¿El profesional individualadaptarse
económicamente
del sistema de Weimar?¿El individuo ha sido
Distancia formal a la miembro de un derecho-
República de organización paramilitar de ala o de
Weimar izquierda o de resistencia organizada?
(3 Variables) ¿Se opuso activamente el individuo a
Distancia material a la lasistema de Weimar a través de discursos,
República de Weimar acciones opuestas o actos violentos?
(8 Variables) ¿Cuántos meses ha estado el individuo
en prisión en la República de
Weimar? ¿Se exilió el individuo?
¿De qué organizaciones sociales de la NS,
Afinidad formal con
organizaciones del partido NSDAP y
el"NaziRégimen” (46
organizaciones espejo del partido ha sido
Variables)
miembro la persona?
¿Cuál era su rango más alto en una
organización militar (Wehrmacht) o
paramilitar (por ejemplo, Sturmabteilung
SA, Schutzstaffel SS)?
¿El individuo apoyó activamente al sistema
Afinidad del material con el de la Sociedad Nacional a través de
“Régimen discursos, acciones de apoyo o actos
violentos?
Nazi” (4
¿El profesional individualencajar económicamente
Variables)
desde
el sistema NS?
46 Strobel y Veit
(continuación)
Distancia formal a la ¿El individuo ha sido miembro de

¿"Régimen resistencia organizada?
nazi"? (1
¿El individuo se opuso activamente a la
variable)
NS?sistema a través de discursos, acciones
Material Distancia al
de oposición o actos violentos?
¿"Régimen
cuantos meses tiene elpersona ha estado en
nazi"? (8 prisión en la NS?
Variables) ¿Se exilió el individuo?
notas
1. Los datos fueron recolectados en el proyecto de investigación “Nuevas
Élites – ¿Personal Establecido? (Des)continuidades de los ministerios
alemanes en las transformaciones del sistema” (2017-2021).
Agradecemos al Comisionado Federal de Cultura y Medios por la
generosa financiación de este proyecto de investigación.
En el proyecto, se recopiló una amplia gama de datos sobre
sociodemografía, educación, trayectorias profesionales y afiliaciones
políticas tanto de altos funcionarios como de políticos en el siglo XX. A los
efectos de este estudio de caso, solo se analizaron algunas variables
seleccionadas y un grupo seleccionado de individuos de este conjunto de
datos más grande.
2. Durante el régimen nazi, los parlamentos estatales y los gobiernos
estatales todavía existían pero no tenían poderes legislativos.
3Resiliencia sin resistencia: la administración pública bajo populismos
mutantes en el cargo en Italia
FABRICAzio
di mascio, alessandro natalini,
edoardo ongaro
Introducción
Este capítulo describe la dinámica del cambio administrativo y la resiliencia

burocrática bajo los gobiernos populistas en Italia, centrándose en las dos
primeras décadas de la década de 2000, que se han caracterizado por la
presencia intermitente de partidos populistas en el gobierno. Nuestro
explanandum clave es el efecto sobre la administración pública de los
gobiernos populistas en ejercicio, y los principales rasgos de las reacciones
burocráticas en estas circunstancias. Nuestro principal argumento a lo largo
de este capítulo es que los gobiernos populistas en Italia han mostrado un
marcado abismo entre la retórica y los hechos, entre el nivel de habla y el
nivel de acción (Brunsson 1989), cuando se trata de la administración pública
y la reforma de la burocracia, y que el nivel de continuidad administrativa ha
sido significativo.
La proposición central de este capítulo es una declaración calificada sobre
la resiliencia burocrática bajo un gobierno populista: el dato empírico es uno
de continuidad administrativa y resiliencia, aunque con calificaciones.
Primero, “resiliencia” no es sinónimo de “resistencia”, aunque tenemos mucha
evidencia anecdótica sobre funcionarios públicos desgarrados
sobre cómo reconciliar la mayordomía del gobierno elegido
democráticamente en ese momento con la defensa de los valores públicos
consagrados constitucionalmente. La adaptación y preservación por parte de
la burocracia del estatus y poder adquiridos es una interpretación igualmente
adecuada de la naturaleza de la resiliencia burocrática en Italia.
En segundo lugar, y de manera crucial, la resiliencia de la burocracia y la
continuidad enarreglos administrativoshan sido facilitados por la falta
manifiesta
47
48 Di Mascio, Natalini y Ongaro
de una reforma administrativaagenda de todos los gobiernos populistas

italianos. En otras palabras, los gobiernos populistas mostraron un interés
limitado en priorizar reformas administrativas. La postura estratégica básica
de estos gobiernos puede haber oscilado entre un intento de “capturar” y
uno de “reformar” el aparato administrativo (Bauer y Becker
2020), pero nunca ha llegado a lo más alto de la agenda gubernamental ni se
ha perseguido reuniendo los recursos necesarios y desplegando el capital
político para intentar superar de manera convincente la resiliencia
burocrática. A lo sumo, la política administrativa emprendida por los
gobiernos populistas puede calificarse de fragmentaria (con la excepción
parcial de un gobierno populista en funciones durante el
período 2008-2011, pero luego el impacto de la crisis financiera prevaleció
sobre cualquier otro negocio).
Deberíamos agregar que la transformación del sector público requiere
tiempo (Pollitt y Bouckaert 2017) y, por lo tanto, el mandato relativamente
corto de dos de los tres gobiernos populistas considerados en este capítulo
explica en parte por qué la magnitud del cambio real no está a la altura de las
expectativas. charla magnilocuente. Los gabinetes de corta duración explican
por qué la reforma del sector público en Italia requiere hacer frente a la
inestabilidad política y que los posibles emprendedores de reformas
administrativas estén equipados con una combinación de habilidades
(delineadas por Mele y Ongaro 2014) que no eran evidentes en los gobiernos.
estamos examinando.
Los pilares de la resiliencia burocrática siguen siendo los factores
identificados por la literatura (y resumidos, con un impulso normativo, por
Bauer et al., Introducción, este volumen; véase también Skocpol 1985): el
nivel relativamente alto de autonomía burocrática en el italiano estatal
(Ongaro 2008; 2009), la red intensiva y extensa de vínculos con organismos
internacionales y redes transnacionales, y un alto nivel de integración
supranacional e internacional. Además, el servicio civil en Italia es
principalmente un sistema de carrera, y la burocracia mantiene una variedad
de vínculos con grandes sectores de la sociedad (por ejemplo, a través de los
sindicatos aún poderosos). En resumen, las condiciones básicas para esperar
resiliencia burocrática están todas dadas en el caso de Italia.
Nuestro relato de la dinámica del cambio administrativo y la resiliencia
burocrática bajo los gobiernos populistas en Italia procede de la siguiente
manera. Primero, presentamos los antecedentes de este estudio, es decir, los
patrones institucionales de la burocracia italiana. En segundo lugar,
proporcionamos más detalles sobre las múltiples formas de populismo, que
interactuaron con
Resiliencia sin resistencia 49
entre sí durante el lapso de tiempo observado, y en la política del gobierno

hacia la burocracia. En tercer lugar, estructuramos el análisis empírico
basándonos en el marco analítico esbozado en el capítulo introductorio de
este libro: primero abordando los conceptos generales de gobernanza de los
gobiernos populistas; y luego abordar las diferentes opciones de reforma con
respecto a las estructuras administrativas, el personal, los recursos y la
rendición de cuentas. Luego examinamos las reacciones burocráticas. La
sección final analiza el impacto de los gobiernos populistas y la resiliencia del
orden administrativo.
Analíticamente, este capítulo se centra en Italia durante las dos primeras
décadas de la década de 2000, que se caracterizan por la presencia
intermitente de partidos populistas en el gobierno. Estas son, en nuestra
clasificación, las coaliciones de gobierno que consisten en Forza Italia (o “Go
Italia”, en adelante FI), junto con Alleanza Nazionale (AN, que
más tarde en el período de observación se fusionó con FI para formar el
partido Popolo della Libertà [Pueblo de la Libertad]) y la Lega Nord (Liga del
Norte [LN]), que gobernó Italia por primera vez entre 2001 y 2006
y luego en 2008–2011; y la coalición “amarillo-verde” apoyó
por el Movimento Cinque Stelle (Movimiento Cinco Estrellas [FSM]) y la
misma LN en 2018-2019. Estos partidos mostraron formas de populismo
radicalmente diferentes, y también cambiaron su postura con el tiempo, razón
por la cual calificamos al populismo italiano como “mutante” (Verbeek y
Zaslove
2016). En particular, el FSM entró en coalición gubernamental en 2019 con el
Partido Demócrata (segundo Gobierno Conte) formando un gobierno que no
cumple con la calificación de populista. Más tarde, en 2021, tanto la LN como
el FSM entraron en un gobierno no populista encabezado por Mario Draghi,
exgobernador del Banco Central Europeo (2011-19) y una figura acérrimo
pro-UE y antipopulista. El gobierno de Draghi cuenta con hasta tres
(¿antiguos?) partidos populistas en su coalición parlamentaria de apoyo,
junto con otros partidos no populistas. Esta evidencia refuerza nuestra
calificación del populismo en Italia como mutante.
La razón por la que distinguimos entre los periodos de gobierno 2001-
2006 y 2008-2011 -aunque gobernó la misma coalición- se debe tanto a la
diferente composición del gabinete (las elecciones legislativas se celebraron
ambas en 2006, ganadas por un partido de centro-izquierda
y, en 2008, nuevamente ganada por la coalición liderada por Berlusconi) y,
especialmente, a las diferentes condiciones económicas: 2008 marcó el
comienzo de la transformación de la crisis financiera en una crisis económica
y luego fiscal en Europa (Kickert y Ongaro 2019). El principal
La demarcación entre estos dos períodos y el período 2018-2019 es la

diferente composición de la coalición gobernante populista: en 2018-2019,
Italia tenía dos partidos populistas simultáneamente en el gobierno, y una
combinación de elementos radicales de derecha e izquierda: el
populismo de derecha de la LN combinado con el populismo algo de izquierda
del FSM.
Características de la burocracia italiana
El sistema administrativo italiano se basa en sus rasgos fundamentales en el

modelo de estado francés, “napoleónico” (Peters 2008; 2020): un servicio
civil de carrera, con una regulación distintiva del empleo público, un amplio
cuerpo de derecho administrativo, un énfasis en la normativa y los tribunales
administrativos de control y rendición de cuentas (Ongaro
2009, 2010 y 2018; Ongaro et al., 2016). Si bien las instituciones se inspiran
en el modelo francés, la administración pública italiana también ha mostrado
durante mucho tiempo características típicas de lo que se ha denominado el
modelo burocrático del sur de Europa: clientelismo en la contratación de
funcionarios de bajo rango; una distribución desigual de recursos,
fragmentación institucional y mecanismos insuficientes para la coordinación
de políticas; formalismo y legalismo complementados por estructuras
informales de gobierno en la sombra; y la ausencia de una élite administrativa
típica europea (Sotiropoulos 2004).
Otro rasgo histórico distintivo de la burocracia italiana es su
“surenización”, lo que significa que la administración pública se utilizó como
amortiguador social para recompensar la lealtad de las clientelas del sur a
través de la distribución particular de beneficios selectivos, incluidos los
puestos de trabajo. Muchos empleados públicos traen consigo las actitudes
típicas de las regiones del sur, lo que significa, entre otras cosas, que se valora
más el aprecio por la estabilidad laboral que la influencia en la toma de
decisiones. Los altos ejecutivos también han exhibido una actitud posesiva
hacia los cargos públicos. Constituían un “mundo osificado” (Cassese 1999),
de edad avanzada y con un nivel de profesionalismo relativamente bajo, en el
que los ascensos eran recompensas por edad y antigüedad, con movilidad
horizontal y vertical limitada.
Las tendencias escleróticas del servicio civil superior han sido
cimentada por el pacto de autocontrol recíproco formado entre las élites
políticas y administrativas: el servicio civil superior renunció a un papel
autónomo y proactivo en el proceso de formulación de políticas, mientras que
los políticos se abstuvieron de interferir en la gestión de la carrera (Cassese

1999), aunque sí intervinieron caso por caso en el proceso administrativo, a
cambio de la estabilidad laboral, que era parte del trato (Ongaro 2009).
La falta de integración entre las élites políticas y administrativas hizo que
los gobiernos se mostraran reacios a utilizar la burocracia establecida, como
lo revela la subordinación de altos funcionarios al Ministro en la historia
posterior a la unificación de la administración italiana (Mattei 2007). El
enfoque general de la burocracia ha sido "dejar de lado"
lo que significa que los gobiernos llenaron los gabinetes ministeriales con cientos
de funcionarios leales al partido, estableciendo una estructura asesora
paralela. Por lo tanto, "marginar" fue una estrategia utilizada en Italia mucho
antes de la era de los gobiernos populistas. Los gabinetes ministeriales
sustituían a las burocracias ordinarias y ejercían tareas ejecutivas, por lo que
también difuminaban
suenan las líneas de responsabilidadentre la política y la administración. El
legalismo propio de la tradición administrativa napoleónica condujo a la
designación preferencial de magistrados, reclutados de cuerpos profesionales
como el Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas, como máximos asesores
ministeriales (Di Mascio y Natalini 2016).
Tradicionalmente, los gobiernos también buscaron manipular las
estructuras administrativas. Las burocracias ministeriales se habían visto
debilitadas por el desarrollo de una galaxia compleja de agencias públicas y
corporaciones públicas marcadas por una gran variedad de modelos
organizacionales. Esta estructura paralela de organismos públicos quedó bajo
el pleno control de la
luego, las redes de partidos gobernantes, que, hasta el colapso del sistema de
partidos tradicional a mediados de la década de 1990, estaban en Italia muy
estrechamente
organizados y unidos por un fuerte pegamento ideológico. La búsqueda de
apoyo también llevó al gobierno de turno a dejar la mayoría de los aspectos
de la administración y gestión del personal a los procesos de consulta y
negociación con los entonces muy poderosos sindicatos, un factor que en
retrospectiva resultó ser una fuente de trabas burocráticas.
Resiliencia.
La desconfianza hacia la burocracia reforzó los mecanismos legales en aras
del control: para reducir la discreción ejercida por los burócratas, las leyes
habían regulado progresivamente todos los aspectos de los procedimientos
administrativos, aumentando así los poderes de control de órganos como el
Consejo de Estado, la Corte de Contabilidad y el Departamento de
Contabilidad General del Ministerio de Hacienda. El creciente legalismo
implicó una mayor rigidez en la gestión, que fue eludida por el surgimiento de
arreglos informales (Di Palma 1979). La vinculación política con los partidos
de gobierno fue la principal vía de acceso a la burocracia para las
organizaciones de la sociedad civil, ya que la transparencia y la participación
no figuraban en la agenda gubernamental en ese momento. El énfasis en el
secreto burocrático era consistente con el legado administrativo que la nueva
democracia italiana había heredado del régimen fascista.
Así, la burocracia italiana había sido marginada mucho antes de la llegada
de los gobiernos populistas, y las estrategias para controlarla se centraron en
múltiples áreas (estructura, recursos, personal, normas, apertura) para
asegurar el apoyo a los partidos gobernantes, combinado con patrones de
favoritismo en el distribución de los recursos públicos. los
La “porosidad” de las organizaciones del sector público frente a los
intereses privados condujo a una fragmentación de las decisiones y
una pérdida de coordinación, lo que hizo
es difícil guiarlos hacia un cambio de gran alcance, lo que en última instancia
reduce la capacidad política del estado italiano (Ongaro 2008). Dado que las
organizaciones del sector público a menudo eran utilizadas por las élites
políticas para cultivar
sus clientelas, ningún gobierno pudo o quiso emprender una reforma de la
burocracia (Tarrow 1977). Esta dinámica exacerbó aún más la falta de
deferencia que mostraban los ciudadanos italianos hacia el sector público
(Cassese 1993).
Por lo tanto, no sorprende que no se haya formulado ninguna legislación
innovadora en el campo de la reforma de la gestión pública hasta principios
de la década de 1990, cuando las doctrinas que circulaban a nivel mundial
comenzaron a remodelar el debate público sobre las reformas
administrativas. Entre 1992 y 1994, el sistema de partidos experimentó una
gran transformación, luego de una crisis económica (cuando la moneda
italiana fue expulsada del Sistema Monetario Europeo), una investigación
judicial a nivel nacional que decapitó a los líderes de la mayoría de los
partidos políticos y nuevas leyes electorales. proporcionando arreglos
mayoritarios. La mayoría de los partidos políticos que participaron en las
elecciones de 1994 eran nuevos o eran el producto de un cambio
organizacional y de liderazgo importante; la alternancia en el gobierno entre
coaliciones preelectorales se convirtió en la nueva configuración predecible
de la competencia política.
El colapso de los partidos tradicionales, que no habían querido modificar
una máquina burocrática disfuncional, abrió una ventana de oportunidad
para las reformas de la gestión pública (Capano 2003). La autonomía formal
del servicio civil superior fue concebida como el punto de partida para la
modernización administrativa en la década de 1990 (Di Mascio y Natalini
2014; ver también Borgonovi y Ongaro 2011). En 1993, el
El gobierno tecnocrático liderado por Ciampi introdujo la distinción formal

entre las esferas política y gerencial, y entre las dos esferas se interpuso la
gestión por objetivos (Ongaro 2011). Esto significó que los gerentes
estuvieran a cargo de tomar decisiones sobre la utilización de los recursos
para el logro de los objetivos establecidos por los principales políticos, y se
introdujeron nuevos órganos consultivos especializados para evaluar sus
resultados. La subordinación tradicional de los altos funcionarios públicos a
los ministros se eliminó definitivamente en 1998, cuando se produjo una
segunda reforma importante bajo el gobierno de centroizquierda de Prodi,
que abolió cualquier prerrogativa de los ministros para anular los actos de los
altos directivos públicos. Todos los nombramientos para los puestos de
gerente pasaron a ser temporales,
El proceso de integración europea impuso restricciones crecientes a la
distribución irresponsable y particularista de los recursos públicos. Las
presiones fiscales provocaron un repertorio de medidas de recorte
complementadas con reformas inspiradas en las doctrinas de la Nueva
Gestión Pública (NGP) (Di Mascio, Natalini y Stolfi 2013; Ongaro 2009). Sin
embargo, un porcentaje significativo de las iniciativas de reforma lanzadas
en este período sufrió una “brecha de implementación” (Ongaro y
Valotti 2008) que se originó en el alto nivel de inestabilidad política que
determinó la falta de incentivos políticos para implementar reformas y
requirió defensores de la reforma dotados de una combinación muy rara de
habilidades (Mele y Ongaro 2014). La brecha en la implementación de las
reformas administrativas contribuyó al persistente déficit de competitividad
económica a lo largo de la década de 1990. Esto ha mantenido intensas las
presiones presupuestarias, lo que ha contribuido a servicios públicos
relativamente deficientes que, junto con la continua corrupción generalizada
y los engorrosos procedimientos administrativos, probablemente han
contribuido a impulsar el surgimiento de partidos populistas en el panorama
político extremadamente fluido creado por el colapso del gobierno. sistema
de partidos anterior.
Italia: un caso de populismo mutante
Único en Europa, Italia fue testigo de tres gobiernos de coalición dominados

por partidos populistas en las dos primeras décadas de la década de 2000.
Calificamos a Italia como un caso de “populismo mutante”, en el que surgieron
diversos partidos populistas (FI, LN y FSM) como diferentes encarnaciones de
un ethos antisistema (Verbeek y Zaslove 2016). Al mutar
populismo queremos decir que los actores populistas en Italia han

reaccionado y respondido al éxito y la institucionalización de otros actores
populistas. En particular, la presencia continua de partidos populistas en el
gobierno contribuyó al surgimiento de nuevas fuerzas populistas. A medida
que los partidos populistas ingresaron a los gobiernos de coalición, nuevos
actores populistas reaccionaron ante la ineficacia de los gobiernos
desgarrados por el antagonismo y la parálisis derivada de la incoherencia de
las posiciones políticas de los miembros de la coalición de gobierno populista
y sus aliados no populistas.
El éxito de los partidos populistas se remonta, entre otras cosas, a ciertos
determinantes a largo plazo de la insatisfacción política que caracterizan a la
frágil democracia italiana. Las deficiencias del sistema administrativo italiano
(corrupción, procedimientos administrativos engorrosos, mala calidad de los
servicios públicos) allanaron el camino para el auge del populismo que ha
cobrado fuerza desde principios de la década de 1990, cuando la magnitud de
los problemas no resueltos los problemas económicos y sociales y la escasez
de recursos hicieron que la insatisfacción con los servicios públicos fuera un
tema clave de preocupación (Morlino y Tarchi 1996). En este sentido,
se puede plantear la hipótesis de que la insatisfacción con la burocracia
también desempeñó un papel en impulsar a los partidos populistas al poder,
un hallazgo que puede ser interesante desarrollar más en una perspectiva
comparativa.
La austeridad impuesta por el gobierno de la zona euro al presupuesto
italiano ha sido otro objetivo de las campañas populistas, que ha alimentado
la percepción del euro como una restricción dolorosa que aflige a la economía
estancada (Badell et al. 2019). Falta de compromiso con la disciplina fiscal.
Esta línea se convirtió en una oposición abierta a las normas fiscales de la UE
bajo el gobierno del Conte I (2018-2019), formado por dos partidos
populistas que compartían una virulenta retórica euroescéptica. La
gobernanza de la eurozona ha sido tanto una bendición como una maldición
para los actores populistas: por un lado, la austeridad ayudó a alimentar la
insatisfacción; por otro lado, dejó limitada
espacio para introducir cualquier cambio importante en la política
macroeconómica.
Como se muestra en la Tabla 3.1, que resume los programas de los partidos
populistas que han estado en el gobierno durante el período bajo
investigación (2001-2019), la simplificación administrativa y la reducción de
la carga para las empresas y los ciudadanos (reducción de la burocracia) han
sido mantras en los gobiernos populistas. campañas Si bien la simplificación
administrativa
ción ha sido una característica unificadora, los partidos populistas diferían en
el énfasis que se debe dar a las diferentes áreas de reforma.
Cuadro 3.1 Partidos populistas en el gobierno (Italia, 2001–2019): Posiciones políticas sobre temas de reforma de la gestión
pública
PERÍODO GOBIERNOS PARTIDOS POPULISTAS EN EL GOBIERNO SOCIOS DE LA COALICIÓN
2001-2006 Berlusconi II–III Vamos Italia: fiesta personal que pide Alianza Nacional: partido posfascista que no
desregulación y ganancias de eficiencia apoyó la devolución y simpatizaba con el
asociadas a una reforma gerencial de la servicio civil
administración pública vagamente UDC: partido demócrata-cristiano que no
definida; Énfasis puesto en la apoyó la desconcentración mientras
"politización abierta" que se basa en la practicaba la sure- nalización del empleo
afluencia de personas ajenas a los altos público mediante el reclutamiento
cargos. clientelar
rangos de servicio civil
Liga del Norte: partido regionalista que pide
la desregulación y una mayor devolución
de poderes a los gobiernos regionales y
locales para desvincular al productivo
norte de Italia de la ineficiente Sin socios menores de coalición
administración central.
2008-2011 Berlusconi IV Gente de la libertad: llamada de grupo
personal
para la desregulación y las ganancias de
eficiencia asociadas a la reforma de la
gestión pública introduciendo la
divulgación y evaluación total del
desempeño individual; Énfasis puesto en
frenar el sector público
Cuadro 3.1 (continuación)
PERÍODO GOBIERNOS PARTIDOS POPULISTAS EN EL GOBIERNO SOCIOS DE LA COALICIÓN
privilegios laborales; Imposición de

límites a la negociación colectiva y
política estricta de ausentismo en el
sector público; Reformas estructurales
centradas en la abrogación de provincias;
Falta de compromiso con la disciplina
fiscal impuesta por la UE; Falta de
compromiso con la delegación de
poderes a una agencia anticorrupción
independiente.
Liga del Norte: partido regionalista que pide
la desregulación y una mayor devolución
de poderes a los gobiernos regionales y
locales; Oposición a cualquier
reorganización de los niveles de gobierno
provinciales y locales; Falta de
compromiso con la disciplina fiscal
impuesta por la UE; Falta de compromiso
con la delegación de poderes a una
agencia anticorrupción independiente.
2018-2019 Conté yo Cinco Star Movement: antisistema Sin socios menores de coalición
partido que pide simplificación
administrativa y mejor regulación;
Compromiso con la delegación de
poderes a una agencia anticorrupción
independiente complementada con altos
rangos de servicio civil menos
politizados; Oposición a la disciplina
fiscal impuesta por la UE; Oposición a
mayores niveles de autonomía otorgados
a las regiones del norte.
Liga del Norte: partido nacionalista de
extrema derecha que pide la
desregulación; Oposición a la
intrusividad de la agencia anticorrupción
en el campo de la contratación pública;
Política estricta sobre ausentismo en el
sector público; Oposición a la disciplina
fiscal impuesta por la UE; Compromiso
con mayores niveles de autonomía
otorgados a las regiones del norte.
Los partidos personales liderados por el magnate de los medios Silvio

Berlusconi (Go Italy en 2001 y People of Freedom en 2008) priorizaron la
reforma del servicio civil. La LN había sido tradicionalmente un partido
populista regionalista que priorizaba la autonomía de las regiones del norte
en varias formas (federalismo, devolución e incluso independencia)
dependiendo de las distintas formas políticas.
oportunidades icas. La división territorial molestó al gobierno de coalición
liderado por Berlusconi en el período 2001-2005, cuando la LN desempeñó el
papel de “oposición dentro del gobierno”, dada la mala relación con los socios
menores de la coalición: la AN posfascista y los ex demócratas cristianos de la
Unión. UDC: ambos percibidos como simpatizantes del sur de Italia y sus lazos
clientelares con
el sector público (Albertazzi y McDonnell 2005). Los partidos populistas que
se unieron al gobierno de coalición de centro-derecha en
2001–2006 y 2008–2011 compartieron el llamado a un enfoque
desregulatorio, que se esperaba impulsara la eficiencia de las pequeñas
empresas.
empresas La LN mantuvo su enfoque en la desregulación en 2018 cuando se
unió a una coalición apoyada por el FSM, un partido que respaldó un enfoque
más estatista de las políticas públicas, junto con un énfasis en la legalidad y
enfatizando la probidad como la principal cualidad requerida de los
administradores públicos. Esto condujo a contradicciones políticas: la LN
deseaba reducir los trámites burocráticos para las empresas de construcción
para ayudar a impulsar la economía estancada, pero el FSM estaba
preocupado por los controles anticorrupción, que implicaban más burocracia
en lugar de menos. Si bien los partidos populistas anteriores en el gobierno
habían mostrado poco compromiso para delegar
poderes a una agencia anticorrupción independiente (Di Mascio, Maggetti y
Natalini 2018), la agenda política del FSM incluía una fuerte postura
anticorrupción y transparencia (Mosca y Tronconi 2019). Además, surgieron
divisiones norte-sur más tradicionales, con el LN dominando los gobiernos
regionales en todo el norte.
y la parte más rica de Italia, mientras que el FSM hizo campaña a favor de un
mayor gasto en las regiones del sur.
El colapso del primer gobierno de Conte en el verano de 2019 confirmó la
controvertida relación entre los populismos y la volatilidad del fragmentado
sistema de partidos italiano. Por un lado, los populistas se beneficiaron de la
ineficacia de los gobiernos de coalición, que brindaron oportunidades para el
surgimiento de nuevos movimientos. Por otro lado, una vez en el poder, los
populistas se encontraron con turbulencias dentro de los gabinetes que se
originaban en la incoherencia de las posiciones políticas.
Análisis empírico
En esta sección examinamos la dinámica de las reformas administrativas en
Italia bajo gobiernos populistas, siguiendo el marco adoptado en este
volumen (Bauer et al., Introducción, este volumen): después de revisar el
enfoque o la postura general de los gobiernos populistas para reformar la
burocracia, discutimos los cambios (o la ausencia de los mismos) en las
estructuras administrativas, los recursos, el personal y la rendición de
cuentas. Finalmente, examinamos la reacción de la burocracia y mostramos
cómo ha sido crucial para los resultados finales de los esfuerzos de reforma.
Enfoque general de la burocracia
Los gobiernos populistas italianos eligieron hasta cierto punto una

combinación de los tres principales enfoques descritos en la introducción de
este volumen: dejar de lado, usar e ignorar. Mientras que las cuestiones más
destacadas y sumamente sensibles de la formulación y coordinación de
políticas se encomendaron a los gabinetes ministeriales como estructuras
paralelas (marginación, un rasgo de
continuidad con décadas anteriores de gobierno de Italia, como hemos visto),
la ejecución de la mayoría de las tareas permaneció dentro del aparato
burocrático, ya que los actores populistas buscaban nombramientos internos
a la burocracia ministerial, con un nivel de rotación (usando) como máximo
modesto. En términos más generales, la burocracia italiana no ha sido
remodelada por actores populistas, que probablemente ingresaron al
gobierno sin el compromiso y seguramente sin las habilidades estratégicas y
operativas requeridas para remodelar el aparato estatal (ignorando); de
hecho, el aparato administrativo se ha mantenido bastante inalterado.
Más detalladamente, la burocracia se ha dejado de lado a través de la
designación depersonal dentro de los gabinetes ministeriales, en continuidad con
las prácticas que datandécadas atrás. En Italia, los gabinetes ministeriales no
forman parte de la jerarquía administrativa y representan una estructura
alternativa que sustituye el trabajo de los altos funcionarios como fuente de
asesoramiento sobre políticas. Los partidos populistas en el gobierno
reclutaron a altos funcionarios para los gabinetes ministeriales del mismo
grupo de individuos técnicamente calificados que eran miembros de las
estructuras consultivas heredadas del régimen anterior a 1992 (en formas no
muy diferentes a las prácticas de los gobiernos que no etiquetamos como
populista). Vale la pena destacar la evolución del enfoque de los
nombramientos de gabinete de la LN, que, en los años en que llegó al poder
por primera vez, era el único partido que nombraba funcionarios con una
política partidaria.
antecedentes en gabinetes ministeriales, producto de la falta de vinculación con

el profesionalcuerpo; luego, enfatizó los nombramientos reclutados de los tres
cuerpos profesionales dominantes en el seno del estado (Consejo de Estado,
Tribunal de Cuentas, Fiscalía General del Estado). En cuanto al FSM,
inicialmente mostró una falta de confianza mutua con respecto a los cuerpos
profesionales y nombró personal que no había servido bajo gobiernos
anteriores de una gama más variada de grupos de reclutamiento que los
grandes cuerpos que generalmente dominaban los gabinetes ministeriales.
Los actores populistas también recurrieron a las reformas de los
nombramientos gerenciales promulgadas justo antes de que llegaran al poder
(Mattei 2007). Las reformas promulgadas por el gobierno de centro-izquierda
en 1996-2001 hicieron que los altos funcionarios públicos fueran designados
por el consejo de ministros, y la politización de la alta función pública fue
luego reforzada por el Berlusconi.
gobierno, que amplió el alcance de los nombramientos políticos a niveles
jerárquicos más bajos, además de abolir la duración mínima de su mandato en
2002. En el período 2001-2006, también se hizo hincapié en la contratación
de personas externas para los puestos burocráticos más altos: esto reflejaba
la trayectoria de Berlusconi, quien fue la primera persona en Italia
asumir el cargo de primer ministro sin haber tenido ningún cargo público
previo. Sin embargo, los partidos populistas carecían de la capacidad para
gestionar la amplia politización del servicio civil superior que habían previsto
las reformas de la gestión pública (Di Mascio y Natalini 2014; Ongaro 2011).
En un contexto de inestabilidad gubernamental, no quedaba tiempo para que
nuevos partidos políticos colonizaran la burocracia, ya que sus
organizaciones superficiales dominadas por líderes populistas
no pudieron consolidar redes de funcionarios leales que llegaran
profundamente a la burocracia ministerial (Di Mascio 2014). Los gobiernos de
Berlusconi no pudieron cubrir la mayoría de las vacantes nombrando nuevos
funcionarios leales de entornos no ministeriales. El gobierno de Berlusconi
también cooptó a la mayoría de los altos directivos públicos existentes al
confirmar
su nombramiento y, bajo la presión de la burocracia, finalmente reintrodujo la
duración mínima de su mandato en 2005.
Bajo los gobiernos de Berlusconi en 2001-2006, los procesos de
el nombramiento no utilizó la evaluación del desempeño: por un lado, esto
mejoró la discrecionalidad política en la distribución de los nombramientos;
por otro lado, la falta de rendición de cuentas por los resultados del
desempeño suscitó la hostilidad del público en general hacia los
administradores públicos, a quienes se percibía como controlados por los
principales políticos. El descontento generalizado con los nombramientos
políticos fue abordado por el
posterior gobierno de Berlusconi en 2009, mediante el establecimiento de

mecanismos procedimentales que aseguren la transparencia y competitividad
en la distribución.ción de citas. Sin embargo, la inclusión de dos disposiciones
en los paquetes más completos de reducción del déficit determinó una brecha
entre el habla y la acción (a lo largo de este libro seguimos la distinción de
Brunsson [1989] entre los diferentes niveles en los que la organización
el cambio “ocurre”: ya sea en la “charla” de reforma (decisiones formales
legalmente vinculantes) o al nivel de las “acciones” reales, ya que la mayoría
de las reformas administrativas no surgen simplemente de estar consagradas
en
legislación, pero requieren la contribución activa de muchos actores para
hacerlos realidad). Se eliminaron los vínculos procesales entre la evaluación
del desempeño y el nombramiento (Decreto Ley 78/2010), lo que significa
que, en la práctica, los nombramientos podrían seguir ignorando las medidas
de desempeño; y se suprimió la duración mínima del nombramiento de los
altos ejecutivos (Decreto Ley 138/2011), por lo que los altos directivos
podían ser removidos discrecionalmente con independencia de su
desempeño.
El FSM reaccionó a lapolitización persistente de los nombramientos
mediante campañas para estabilizar los puestos directivos. Dado su corto
tiempo en el cargo, el gobierno de Conte de 2018-2019 solo pudo emitir un
proyecto de ley marco sobre la reforma del servicio civil, que no mencionaba
restricciones procesales sobre la discrecionalidad ministerial en el proceso de
designación ni
la ampliación de la duración mínima de los cargos. Al igual que los gobiernos
encabezados por Berlusconi, el ConteEl gobierno optó por utilizar el aparato
burocrático: la tasa de rotación se mantuvo en un nivel medio y los
nombramientos quedaron reservados a los de adentro, elegidos dentro de los
ministerios individuales.
Estructura
Los cambios en el sistema de partidos en la década de 1990 contribuyeron a

fortalecer el papel rector de la Oficina del Primer Ministro, en un país donde
el jefe de gobierno había sido tradicionalmente el mero facilitador de las
decisiones políticas adoptadas por los partidos políticos en coaliciones
inestables. - ciones. Este fue claramente el caso de los gobiernos de
Berlusconi, en
que el jefe de gobierno era también el líder del partido principal de la
coalición y la base de su éxito electoral. Sin embargo, incluso bajo Berlusconi,
la centralidad del primer ministro se vio mitigada por la naturaleza del
gobierno de coalición y las negociaciones prolongadas con los socios menores
de la coalición. Además, el
El reforzamiento de las restricciones presupuestarias europeas aumentó el

protagonismo del Ministro de Economía que, especialmente tras las crisis
financiera, económica y fiscal mundial desde 2008, dentro de la nueva
gobernanza de la UE acabó desempeñando el papel de garante de la
estabilidad fiscal (Di Mascio et al., 2019; Ongaro y Kickert, 2020).
La fragmentación de las coaliciones de gobierno afectóno sólo la dispersión
horizontal del poder sino también el diseño organizativo burocrático. En un
contexto marcado por coaliciones heterogéneas que enfrentan incertidumbre
sobre sus perspectivas de supervivencia, los gobiernos populistas carecieron
de compromiso para modificar las estructuras administrativas y se
concentraron en
“mantener” la estructura organizativa (Pollitt y Bouckaert 2017).
La respuesta a la crisis fiscal no se tradujo en fusiones o liquidaciones.ción de
organismos públicos (Di Mascio y Natalini 2015) y no se buscó un
realineamiento organizacional importante, ni se ha producido una mayor
transferencia de poderes a agencias semiautónomas o autoridades
administrativas independientes que caracterizó a fines de la década de 1990 y
principios de la década de 2000 (Ongaro 2006).
En cuanto a la dispersión vertical del poder, se han desatado presiones
fiscalesfuerzas centrípetas dentro de un marco institucional regional bastante
descentralizado. Bajo presiones fiscales cada vez mayores de la UE, la gestión
fiscal se centralizó revigorizando las restricciones a la autonomía de gasto de
los gobiernos subnacionales, que se habían introducido.
ducido a fines de la década de 1990 para hacer que todos los niveles de
gobierno sean corresponsables
por respetar los objetivos de consolidación fiscal acordados por la UE. Bajo el
gobierno de Berlusconi IV, la LN no cuestionó la supervisión financiera
centralizada de los gobiernos subnacionales, mientras que se opuso
firmemente a cualquier terminación o reorganización de los gobiernos
provinciales.
aunque esto era parte de la agenda de austeridad que el gobierno
italianoacordado con las instituciones europeas. Bajo el gobierno de coalición
LN-FSM en 2018-2019, LN mantuvo la retórica sobre mejorar la autonomía de
los gobiernos regionales en el norte de Italia (la constitución italiana prevé la
posibilidad de una autonomía diferencial), un resultado que fue vetada, sin
embargo, por el FSM. En suma, la continuidad con
el pasado más que la discontinuidad era la nota dominante.
Recursos
Los gobiernos populistas operaron bajo estrictas restricciones fiscales, pero
aunque la austeridad fue un accesorio durante muchos años, no condujo a la
adopción de enfoques prioritarios para los recortes de gastos. En otras palabras,

elLa crisis fiscal no se aprovechó para reorganizar los poderes administrativos a través
deasignaciones presupuestarias. A pesar de su campaña contra el despilfarro
en el sector público, el gobierno de Berlusconi de 2008 a 2011 respondió a la
crisis de la deuda soberana únicamente reforzando la ya bien
institucionalizada,
recortes generales: un enfoque que evitaba un gobierno fragmentadocoalición
internacional teniendo que tomar decisiones difíciles sobre prioridades (Di
Mascio y Natalini 2014).
La crisis de la deuda soberana no implicó un cambio hacia revisiones del
gasto destinadas a aumentar la eficiencia. De hecho, los ejercicios etiquetados
como “revisión de gastos” se habían llevado a cabo como una actividad
experimental desde la década de 1990.
principios de la década de 1980, antes de institucionalizarse progresivamente a
través del establecimientocomités técnicos de publicación; estos comités
siempre se habían establecido sobre una base ad hoc y estaban integrados por
expertos externos que operaban a distancia de la administración
presupuestaria del Departamento de Contabilidad General. La insatisfacción
pública con las medidas de austeridad, así como las presiones de la UE para
identificar ahorros de eficiencia, renovaron las discusiones sobre la revisión
del gasto: la varita mágica para hacer que los recortes sean menos dolorosos.
Para acomodar estas presiones internas y supranacionales, los gobiernos
posteriores
gobiernos en el período 2011-2016, liderados por Monti, Letta y Renzi,
una vez más llamó a expertos externos para identificar dónde se podrían
lograr recortes con el menor impacto en la prestación del servicio. En
particular, Carlo Cottarelli, exdirector del Departamento de Finanzas Públicas
del Fondo Monetario Internacional, fue nombrado comisionado para la
revisión del gasto por parte del gobierno de Letta a fines de 2013, con más
poderes que sus predecesores y un mayor alcance para su misión. El trabajo
del Sr. Cottarelli fue elogiado por el FSM, que hizo campaña por la
implementación del ambicioso plan de ahorro por eficiencia que había sido
formulado por la revisión de gastos antes de su renuncia en octubre de 2014.
Sin embargo, el plan producido por Cottarelli no fue implementado por el
gobierno de Renzi, ni se nombró un nuevo comisionado de revisión de gastos
antes del colapso del gobierno de Conte I. Resumiendo, también en este
ámbito la continuidad con el pasado es la nota dominante. A diferencia del
área de reforma anterior, aquí no encontramos ninguna división a nivel de
conversación, ya que los partidos populistas compartieron con los partidos
mayoritarios la identificación en la revisión del gasto de una herramienta
clave para responder a la insatisfacción pública con las medidas de
austeridad. Los actores populistas también compartieron con los partidos no
populistas la misma renuencia a otorgar autonomía de acción a los técnicos
externos.
Personal y Normas
A principios de la década de 1990, una reforma aumentó las áreas de empleo
público sujetas al derecho laboral privado. También introdujo un sistema de
contratos laborales de dos niveles: uno negociado a nivel nacional y otro
complementario a nivel de cada administración. Se encomendó a una nueva
agencia autónoma (ARAN) la negociación de contratos colectivos con los
sindicatos.
El manifiesto electoral de la campaña de Berlusconi en 2001 hacía hincapié
en premiar el mérito y recortar el gasto. El discurso de Berlusconi también
mostró aversión a los sindicatos, aunque los gobiernos encabezados por el
magnate durante 2001-2006 aumentaron sustancialmente los salarios del
personal público, muy en línea con una larga tradición en Italia de utilizar
empleo para generar apoyo. En particular, los aliados menores en la coalición
de gobierno (AN y UCD, pero también FI) competían por el apoyo de este
grupo social (que en ese momento ascendía a
C.3.5 millones de personas). Sin embargo, los funcionarios se convirtieron
más tarde en el objetivo de una campaña de opinión que inicialmente fue
lanzada por representantes del Partido Demócrata, pero que luego fue
ampliamente retomada por todos los gobiernos (populistas y no) que han
liderado Italia desde 2008 (Ichino 2006).
En respuesta a esta campaña, el gobierno de Berlusconi IV intentó
revitalizar la implementación de oleadas anteriores de reformas centradas en
aumentar la productividad a través del relanzamiento de herramientas de
NGP como la gestión del desempeño. Por primera vez, un gobierno
encabezado por Berlusconi lanzó un importante paquete de reforma de la
gestión pública (Decreto Legislativo 150/2009), introduciendo un nuevo
sistema de gestión del desempeño: se restableció la remuneración
relacionada con el desempeño mediante una lógica de clasificación forzada
centrada en los individuos. - resultados individuales en los que solo una
cuarta parte de los funcionarios públicos podría obtener la bonificación más
alta, y una cuarta parte no obtendría ninguna bonificación, con una
bonificación menor para el 50 por ciento restante (Ongaro y Bellé 2010). La
reforma se lanzó como una cruzada contra los fannulloni (holgazanes) que
supuestamente prosperaban en la fuerza laboral pública italiana, y se
complementó con medidas contra el ausentismo, que redujeron el pago de
licencias por enfermedad y aumentaron el control. El gobierno de Berlusconi
también se centró en reducir el alcance de la negociación colectiva, que tenía
por objeto reducir la influencia de los sindicatos sobre las normas de empleo
público.
La reforma aún estaba en marcha cuando los efectos de la crisis financiera

global de 2008 comenzaron a sentirse, lo que llevó a los formuladores de
políticas a vaciar por completo la implementación de la remuneración
relacionada con el desempeño, privando a la reforma de los recursos
presupuestarios para apoyarla, como empleo
experimentó recortes masivos luego del paquete de “consolidación fiscal de
emergencia” de 2010. El abismo entre el discurso y la acción se vio
exacerbado aún más por la combinación de tasas de reemplazo y recortes a
empleos temporales: por un lado, esta combinación resultó ser la táctica
políticamente más viable, ya que permitió a los ejecutivos políticos no
enfrentar la resistencia de los trabajadores titulares sindicalizados que se
oponían a cualquier hipótesis de despidos selectivos; por otro lado, produjo
un envejecimiento dramático de la fuerza laboral del sector público (Di
Mascio et al. 2017). Si las doctrinas de la NGP siguieran siendo una parte
central del conjunto de herramientas en los últimos
gobierno de Berlusconi, fueron volcados a favor de un “enfoque pragmático”
por parte del gobierno Conte I, reduciendo así la incoherencia entre el
discurso y la acción. Ministra de Administraciones Públicas Giulia
Bongiorno enfatizó un enfoque más personalizado para la reforma
administrativa, reemplazando paquetes anteriores inspirados en NGP con un
Plan de “Acciones Concretas” de tres años, que será preparado anualmente
por un autodenominado
“Unidad para la Concreción” del Ministerio de Administraciones Públicas.
los
El gobierno del Conte I también intervino en el ausentismo mediante la
introducción de herramientas de detección biométrica y cámaras para
monitorear el acceso de los empleados públicos al lugar de trabajo (Ley n.
56/2019).
Rendición de cuentas y transparencia
Los cuatro gobiernos encabezados por Berlusconi en diferentes momentos

entre 1994 y 2011 no abordaron el conflicto de intereses derivado de la
presencia de un magnate de los medios en el gobierno. Además, se aprobaron
una serie de medidas para contener y debilitar el impacto de las
investigaciones judiciales sobre corrupción y delitos económicos que
involucran a Berlusconi, quien denunció la excesiva autonomía de los
tribunales y su intrusión en la esfera política (Della Porta y Vannucci 2007).
La primera agencia anticorrupción italiana se estableció en 2003 como
reacción a las preocupaciones de la OCDE sobre las fallas en la política
anticorrupción existente en Italia, que tradicionalmente se había limitado a
investigaciones criminales. La escasez de recursos, complementada con laEl
alcance limitado del mandato de la agencia y su terminación en 2008, destacó
la falta de compromiso con los esfuerzos anticorrupción creíbles.
por los gobiernos de Berlusconi (Di Mascio, Maggetti y Natalini 2018).

Para abordar una nueva ronda de inquietudes de la OCDE y el Consejo de
Europa-Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), el cuarto gobierno
de Berlusconi introdujo un nuevo organismo con recursos insuficientes, la
Comisión para la Evaluación, Transparencia e Integridad (CIVIT), que guía la
implementación de la reforma de transparencia (Decreto Legislativo
norte. 150/2009). Se mejoró la transparencia a través de la divulgación
obligatoria de datos sobre las organizaciones del sector público y los salarios
de los funcionarios públicos, una medida que había sido identificada por el
gobierno de Berlusconi como una respuesta clave a la insatisfacción popular
con los servicios públicos. Sin embargo, esto fue principalmente un ejercicio
de relaciones públicas para obtener beneficios de reputación y, de hecho, las
partes interesadas relevantes no participaron en la selección de la
información que se publicaría. Como resultado, los organismos públicos se
vieron obligados a publicar datos que el público en general no consideró más
útiles (Di Mascio, Natalini y Cacciatore 2019).
Desde 2009, el FSM ha hecho campaña por más medidas proactivas de
transparencia como un tema clave de su enfoque más amplio hacia la
soberanía popular sin mediación a través de la implementación de
herramientas digitales para la rendición de cuentas. Estas presiones
influyeron en la agenda de los gobiernos de gran coalición en el período 2012-
2014. Un nuevo conjunto de transparencia
se introdujeron obligaciones, previendo la publicación sin precedentes
ción de información sobre los representantes políticos, incluidas las
declaraciones de renta y patrimonio. La antigua CIVIT se reconfiguró como la
Agencia Nacional Anticorrupción (ANAC), introduciendo un enfoque
anticorrupción sin precedentes centrado en la prevención, que había sido
propugnado por organismos internacionales.
Desde la primavera de 2014, la ANAC está dirigida por Raffaele Cantone,
exfiscal antimafia. La falta de afiliación política y su reputación hicieron de
Cantone un candidato muy adecuado para el puesto. El FSM acogió con
beneplácito el nuevo nombramiento y también respaldó el pedido de más
poderes y una mayor delegación de competencias a la ANAC, en particular las
funciones de supervisión y regulación en la contratación pública.
Sin embargo, la ANAC se convirtió en el objetivo de los esfuerzos de reforma
del gobierno populista FSM-LN. El acuerdo de coalición (denominado
“contrato”) preveía la consolidación de la autoridad anticorrupción,
pero una disposición impulsada por la LN restringió las facultades
reglamentarias de la ANAC, en un intento de acelerar los procedimientos de
contratación, particularmente en el área de obras públicas, con el objetivo
declarado de
desregular e impulsar el crecimiento. Cantone destacó los mayores riesgos de

corrupción resultantes de este cambio antes de su renuncia en el verano de
2019.
Las áreas de anticorrupción y transparencia son probablemente las áreas
en las que los gobiernos populistas han sido más activos en la reforma, y en
las que mostraron la mayor disociación entre discurso y acción. Son
posiblemente también las áreas en las que los esfuerzos por “domar a la
burocracia”, incluido el intento de frenar su autonomía (autonomía de los
tribunales,
en particular, en los gobiernos de Berlusconi) y, en última instancia, para
reducir su papel como una institución del pluralismo (ver Bauer et al.,
Introducción, este volumen; y Bauer y Becker 2020).
Como se destaca en la Tabla 3.2, que brinda una representación
relativamente estilizada de nuestro análisis empírico, los gobiernos
populistas en gran medida no siguieron una agenda distintiva en materia de
reforma administrativa: encontramos más palabras que acciones, pero
también encontramos que la mayoría de las palabras eran bastante similar a
la de los partidos mayoritarios con respecto a las reformas administrativas.
Quizás el elemento más notable en los gobiernos populistas de Italia,
especialmente en su encarnación de 2018-2019, es el abandono de las recetas
de la NGP en favor de intervenciones percibidas como más simples y directas.
Hay, sin embargo, un énfasis tanto en “domar a la burocracia”
(supuestamente potencialmente hostil, dada su familiaridad con el régimen
anterior) como en “hacerse amigo de la burocracia”, también como parte de
una búsqueda de legitimación por parte de los partidos antisistema.
con el objetivo de establecerse. A la luz de estas consideraciones, ahora es el
momento de considerar a la burocracia no como un objeto de intervención
sino como un sujeto de agencia, es decir, discutir cómo la burocracia
reaccionó a los intentos de los gobiernos populistas de intervenir en su estructura
y funcionamiento.
Reacciones burocráticas
No ha habido una reacción abierta de los altos funcionarios ante la

precariedad de los nombramientos. Se reprodujo el patrón establecido de una
negociación entre el poder político y la seguridad laboral: una vez más, los
altos funcionarios públicos se vieron privados de un papel autónomo en la
formulación de políticas, mientras que los políticos se abstuvieron de
practicar una gran rotación en los puestos superiores. Además, los altos
funcionarios públicos fueron compensados por el vertiginoso crecimiento de
sus salarios a fines de la década de 1990 y principios de la de 2000 (Gualmini
Cuadro 3.2 Partidos populistas en el gobierno (Italia, 2001–2019): discurso y acción en dimensiones seleccionadas de la
reforma de la gestión pública
Dimensiones Berlusconi II y III (2001-2006) Berlusconi IV (2008-2011) Conté yo (2018-2019)

Enfoque general Hablar Hablar Hablar
de la burocracia Politización abierta del servicio Vínculo entre la evaluación del Estabilidad de los puestos
civil a través del nombramiento desempeño y la distribución directivos y drástico recorte de
de personas ajenas de nombramientos la remuneración de los altos
técnicamente calificadas funcionarios
Comportamiento
Comportamiento “marginación” de la burocracia Comportamiento
“marginación” de la burocracia a través del nombramiento “marginación” de la burocracia
a través del nombramiento de gabinetes ministeriales; a través del nombramiento
de gabinetes ministeriales; “Usar” la burocracia a través de gabinetes ministeriales;
“Usar” la burocracia a través de la distribución de “Usar” la burocracia a través de
de la distribución de nombramientos temporales la distribución de
nombramientos temporales nombramientos temporales;
Estabilidad de la compensación de
los altos funcionarios
Estructura Hablar Hablar Hablar
Fortaleciendo el PrimerDespacho Derogación del nivel provincial Más poderes a las regiones del
del Ministro de gobierno norte
Comportamiento Comportamiento Comportamiento
La reforma se implementó La Liga del Norte se opuso La reforma fue vetada por el FSM
parcialmente en un contexto firmemente a la reforma.
marcado por coaliciones de
gobierno fragmentadas y
Hablar Hablar
heterogéneas
Campaña contra los residuos Respaldo a la revisión del
Recursos Hablar
en el sector público gasto tecnocrático
Campaña contra los residuos
en el sector público Comportamiento Comportamiento
Cortes transversales; Falta de Falta de institucionalización de la
Comportamiento
institucionalización de la revisión del gasto
Cortes transversales; Falta de
institucionalización de la revisión del gasto
Hablar Hablar
revisión del gasto
Campaña contra los sindicatos; “Concreción” de las
Personal Hablar
Reducción del alcance de la medidas de reforma;
Convocatoria de reconocimiento al
mérito negociación colectiva; Vínculo Lucha contra el absentismo
entre evaluación de desempeño
y salarios; Lucha contra el
absentismo
Comportamiento Comportamiento
Congelaciónde salarios; brecha de Herramientas biométricas para
Comportamiento implementación de la detectar presencia de personal
Aumento de salarios sin vínculo evaluación del desempeño
con el desempeño
Cuadro 3.2 (continuación)
Dimensiones Berlusconi II y III (2001-2006) Berlusconi IV (2008-2011) Conté yo (2018-2019)

Rendición de Hablar Hablar Hablar
cuentas y Los controles anticorrupción La transparencia proactiva como Desacuerdo entre FSM y LN
transparenci están políticamente sesgados única herramienta para la sobre la simplificación de los
a prevención de la corrupción controles anticorrupción en
el ámbito de la obra pública
Comportamiento Comportamiento
Introducción de un Comportamiento Desregulación de los controles
anticorrupción de escasos Introducción de un anticorrupción en el ámbito
recursosagencia organismo de escasos recursos de la obra pública
que supervisa la aplicación de
la transparencia
2002). Si consideramos el “hablar” antiburocrático de la coalición de centro-

derecha, es bastante sorprendente que el sistema salarial de los altos
funcionarios no fuera cuestionado por el gobierno de Berlusconi durante el
crisis de la deuda soberana. Por el contrario, el FSM hizo campaña a favor de
una reducción significativa de los salarios de los altos funcionarios, para
aliviar la carga de la crisis de la deuda soberana, pero este tema se eliminó de
su agenda cuando entró en el gobierno.
Los sindicatos del sector público fueron enmarcados como parte de una
gran campaña contra su supuesta influencia excesiva en la regulación del
personal público, lo que llevó a la división de su frente cuando la
confederación más grande, la izquierdista Confederación General del Trabajo
Italiana (CGIL) expresó su oposición a las políticas de austeridad. Esta
reacción resultó ser
ineficaz ya que los otros dos sindicatos principales cooperaron con el
gobierno, lo que los llevó a centrar la consolidación fiscal en los trabajadores
temporales, que tenían una tasa de sindicalización más baja (Di Mascio et al.
2017). Los sindicatos también se beneficiaron del alto nivel de regulación del
mercado laboral interno en un contexto institucional legalista. Esto mejoró el
poder de veto de actores como los sindicatos, que podrían amenazar con
denunciar a los gobiernos ante los tribunales si no complementaban las
reformas importantes con una cadena compleja de implementación de
disposiciones reglamentarias (Di Mascio, Feltrin y Natalini 2019).
Por lo tanto, el bajo nivel de politización de los altos funcionarios y el
marco legalista del mercado laboral público constituyen factores que hicieron
que el sector público italiano fuera resistente al mantener, o incluso reforzar,
el “triángulo de hierro” entre las élites políticas, los altos directivos y el
comercio. sindicatos También cabe destacar que el proceso de europeización
reforzó aquellas burocracias que disfrutan de un crédito considerable a los
ojos de las tecnocracias europeas; en particular, la Contaduría General del
Estado surgió como un actor muy poderoso en el proceso presupuestario, que
mantiene bajo control el gasto público.
La autonomía de la Contaduría General del Estado ha sido una fuente
constante de tensión dentro del ejecutivo, particularmente bajo el gobierno
de Conte. El FSM ha mostrado una considerable desconfianza hacia los jefes
burocráticos del Ministerio de Finanzas, pero el control sobre las carreras
burocráticas permaneció interno al servicio civil, ya que los funcionarios de
menor rango fueron promovidos a rangos superiores. Esto revela que los
gobiernos populistas se aprovecharon de la competencia de los funcionarios
que trabajan en la administración financiera, cuya colaboración es esencial
para evitar ser abrumados por la especulación financiera internacional.
operadores y mantener canales de diálogo con la UE en relación con el

cumplimiento de las restricciones presupuestarias.
Los partidos populistas también se han visto obligados a confiar en el
asesoramiento político proporcionado por el cuerpo profesional del Estado
italiano, que siguió ocupando los puestos más altos en los gabinetes
ministeriales y cuyas extensas redes personales son el pegamento que
mantiene unido el funcionamiento interno del aparato público. . También
cabe destacar que el nombramiento de magistrados en gabinetes
ministeriales no ha significado una reducción de la independencia judicial. De
hecho, la legalidad de las decisiones y acciones de los gabinetes populistas ha
sido cuestionada con frecuencia por las magistraturas que operan en todos
los niveles (Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas,
poder judicial ordinario).
Conclusión
Este capítulo ha investigado el impacto del populismo en el servicio público

italiano y ha resaltado algunos rasgos que marcan su influencia sobre la
burocracia y las reformas administrativas, así como, aunque de manera más
indirecta, algunas características del populismo italiano durante las dos
primeras décadas del milenio. En primer lugar, en Italia deberíamos hablar de
populismos en el
plural: un populismo de derecha comprensible a través de la lente de lo que
parece ser una “internacional del populismo” encarnada por la LN y moldeada
en modelos extranjeros, como el francés Le Pen, a cuyas posiciones
ideológicas se ha acercado la LN; esto fue después de haber comenzado como
una fuerza política regionalista/secesionista. Otro populismo de derecha tuvo
una impronta neoliberal y fue moldeado por el conflicto de intereses de su
fundador y dominus, Silvio Berlusconi. Y, en la izquierda, estaba el populismo
del FSM, que nació como un partido radicalmente antisistema.
La pregunta clave es si estas diferencias llevaron a estos partidos a tener
diferentes prioridades para remodelar la burocracia. Por un lado, estos
partidos centraron sus esfuerzos de reforma en diferentes objetivos: la LN se
centró en la estructura de gobierno, con miras a devolver competencias y
recursos a los gobiernos regionales (en línea con su historia como partido
regionalista del norte); la IF se centró en la gestión del desempeño,
principalmente como una forma de domar a los burócratas y vincularlos más
estrechamente con los funcionarios electos, pero también mostró
algunos elementos de una ideología de “gobierno similar a los negocios”
(NPM, por sus siglas en inglés), arraigada no tanto en las influencias
internacionales sino más bien en la
biografía personal de su fundador y líder; el FSM se centró en la transparencia

y la lucha contra la corrupción como sus reformas emblemáticas. Por otro
lado, estos partidos compartían una renuencia a aplicar las doctrinas de la
NGP de manera más amplia, y esto marcó una desviación del curso de acción
seguido por los gobiernos en funciones en la década de 1990. la insatisfacción
con la complejidad de la NGP, en doctrina y prácticas, se resume en el énfasis
en acciones “concretas” para elevar la productividad del empleo público que
mostró el primer gobierno de Conte.
En segundo lugar, y el hallazgo principal, los gobiernos populistas han
mostrado un marcado abismo entre la retórica y los hechos, entre el nivel de
la palabra y la acción (Brunsson 1989) y, en términos de la reforma del
sistema administrativo, difícilmente han logrado (si es que lo han hecho). en
absoluto) caminó el camino. Es difícil sobreestimar el grado de continuidad
administrativa y, de hecho, es la característica principal de la reforma bajo un
gobierno populista: no parece haber modelos o paradigmas alternativos de
administración pública (Ongaro 2020, capítulo 8) a la vista, y la fantasía
cambiar el sistema administrativo parece limitarse a eliminar a ciertos altos
vuelos para reemplazarlos por otros (no necesariamente con puntos de vista
diferentes y, lo que es más importante, no necesariamente menos dóciles que
los que fueron despedidos)
o la introducción de nuevos controles sobre las trampas en el fichaje y otras
prácticas de mala administración, un rasgo muy en línea con lo que sucedió en
otros lugares: “la retórica sobre deshacer el estado administrativo no se ha
correspondido con mucha acción o un énfasis fuerte y consistente en cambiar
patrones de gobernanza” (Peters y Pierre 2019, p.1522).
Esto también se debe en parte a que la reforma de la burocracia no es una
prioridad, ni se le otorga ningún premio a los empleados de los partidos
populistas para que desarrollen un conocimiento profundo sobre el
funcionamiento del sector público y el servicio público.
vicios Por lo tanto, las personas con las habilidades requeridas no están
disponibles en los cuadros de los partidos populistas (Mele y Ongaro 2014).
Como resultado, todos los gobiernos populistas enfrentaron la crisis fiscal
optando por reformas destinadas a “mantener” el sistema administrativo, un
enfoque que se adapta bien al contexto italiano marcado por coaliciones de
gobierno fragmentadas.
difícilmente capaz de establecer prioridades.
Tercero, el patrón de reacción de la burocracia fue "reaccionar a través deno
reacción'. Eludir proporcionó un truco simple que a menudo bastaba para
desactivar la mayoría de los intentos de cambiarlo (si alguna vez esos intentos
fueron
serio más allá de lo hablado, y no solo en Italia: ver Guedes-Neto y Peters,
Capítulo 10, este volumen). En términos más generales, a lo largo de este
capítulo evaluamos los resultados de los gobiernos populistas considerando
la producción
de la interacción entre los populistas y los demás actores (funcionarios

superiores, asesores políticos, instituciones de supervisión, sindicatos, etc.)
que reaccionaron a sus iniciativas. Interpretamos lo que hemos observado
como una amplia continuidad en las prácticas administrativas, muy parecida a
la dependencia de la ruta. Y, dado que nuestra postura teórica permite
también una lógica de
consecuencias en las que la agencia individual sí importa, encontramos que
las intervenciones de los actores individuales sí importaron para
desencadenar o desactivar intervenciones específicas. En general,
observamos que los gobiernos populistas hablaron más de lo que actuaron, y
que las instituciones establecidas (y los intereses creados) dieron forma a la
mayor parte de lo que sucedió o, más precisamente, en este
ejemplo, lo que no sucedió.
En cuarto lugar, en los regímenes liberal-democráticos los partidos
mayoritarios compiten con los populistas alterando las posiciones políticas y
la prominencia y propiedad de las dimensiones de los problemas. Más
específicamente, los partidos mayoritarios pueden descartar los problemas
de los partidos populistas o pueden abordarlos acercándose o alejándose de
la posición política adoptada por los partidos populistas.
fiestas (Heinze 2018). Nuestro análisis reveló que los partidos mayoritarios
no intentaron activamente ganar debates contra los partidos populistas
manteniendo su posición política sobre la reforma administrativa y
comunicándolo más claramente. Más bien, los partidos mayoritarios tomaron
prestadas posturas políticas de los partidos populistas, como la devolución de
poderes a los gobiernos subnacionales en el caso del gobierno de centro-
izquierda a fines de la década de 1990 en respuesta a
al “separatismo” de la LN; o la campaña anticorrupción en el caso de los
gobiernos de Monti y Renzi, para frenar el ascenso del FSM. En suma,
los partidos del establishment simplemente absorbieron la retórica populista. Sin
embargo, yDe manera crucial, también descubrimos que los partidos
populistas no perseguían una agenda distinta en asuntos de reforma
administrativa más allá de los tonos fuertes: descubrimos que los gobiernos
populistas se preocupan más por las palabras que por los hechos, pero
también encontramos que la mayor parte de la charla era bastante similar. a
la de los partidos mayoritarios en términos de reformas administrativas.
En quinto lugar, y quizás el elemento más notable de los gobiernos
populistas en Italia, particularmente en su encarnación de 2018-2019, es el
abandono de las recetas de la NGP, probablemente consideradas demasiado
complicadas para entenderlas.
implementar (y posiblemente incluso demasiado complicado para
comprender intelectualmente), y reemplazado con soluciones percibidas
como más simples y más directas. Combinado con la resiliencia burocrática,
esto puede explicar completamente el grado muy limitado de reformas
administrativas bajo los gobiernos populistas en Italia durante el período de
observación considerado. Más problemático es evaluar si las reformas de la
NGP inspiradas en la
La década de 1990 y las formas en que se pusieron en práctica pueden haber

fomentado una pérdida de confianza pública, lo que a su vez estimuló el
surgimiento de movimientos populistas, como argumenta Stoker en el
Capítulo 11 de este volumen, basado en evidencia de países anglosajones. A la
luz del caso de Italia, no estamos en posición de hacer afirmaciones sobre si
este ha sido el caso también para este país mediterráneo: de hecho,
simplemente parece haber habido muy poca implementación de tales
reformas para atribuir causalidad aquí.
Finalmente, una declaración resumida demasiado simplista, pero
posiblemente no infundada: vivimos en una era de populismo en aspectos
importantes, incluso cuando no estamos gobernados por un gobierno
populista. El debate sobre la reforma administrativa se ha escapado de las
manos de la comunidad epistémica y política de los expertos en
administración pública (académicos, funcionarios públicos de alto nivel y
espíritus afines) y se ha acercado a los teólogos y expertos en política.
asesores de medios de los políticos; y, en consecuencia, las reformas
burocráticas, siempre y cuando se prioricen en la agenda gubernamental, ya
no son concebidas ni impulsadas por la figura tradicional (posiblemente
idealizada) del funcionario electo que practica la ética de la responsabilidad
(Weber 1949), sino más bien apropiado por el locuaz, obsesionado con los
medios, omnipresente –podríamos decir pseudo-futurista, para citar un
movimiento ideológico artístico y doctrinal italiano de las dos primeras
décadas del siglo XX que es fuente de inspiración para algunos movimientos
populistas contemporáneos– político.
4Transformación iliberal deBurocracia gubernamental en una democracia
frágil: el caso de Hungría
G R A M O y o ¨rgyhajnal y zsolt boda
Introducción
Hungría representa quizás el ejemplo más fuerte en la Unión Europea de lo

que la literatura profesional ha denominado, entre otras cosas, “retroceso
democrático” o “regresión iliberal” (Bermeo 2016; Levitsky y Ziblatt 2018a).
A principios de la década de 2010, la literatura académica advirtió sobre la
expansión del populismo, la erosión del gobierno de
ley,ataques contra la sociedad civil y los medios de comunicación, corrupción
generalizada y patrones de “capitalismo de compinches”, especialmente en
Hungría (Batory 2016; Bozóki 2011; Korkut 2012; Kornai 2015). En 2019, la
Unión Europea activó el “mecanismo del estado de derecho” bajo el Artículo 7
contra Hungría y Polonia, demostrando que el reconocimiento político de los
problemas de estos dos países con la democracia liberal se había vuelto más
que académico.
A pesar de ser, como argumentaremos en breve, un caso excepcionalmente
fuerte de lo que podría denominarse transformación antiliberal, hasta ahora
prácticamente no se ha dedicado atención académica a los efectos de este giro
antiliberal en Hungría.administración del gobierno central. Nuestra propuesta
inicial, sin embargo, es
que estos efectos existen, ya que las consecuencias han sido identificadas
porestudios previos a nivel de administración territorial, y es una suposición
segura que estas influencias se extienden a la administración central (Hajnal y
Rosta 2016). Además, diez años de política iliberal y reformas
gubernamentales continuas, intensas y prácticamente ilimitadas en Hungría
deberían ser lo suficientemente poderosas como para afectar la estructura y
las operaciones de la administración central, incluso si se supone que tales
instituciones poseen una inercia y una resistencia considerables al cambio.
Se agradecen los comentarios y sugerencias recibidos con respecto a

versiones anteriores de este estudio del Prof. György Gajduschek
(Universidad Corvinus de Budapest y Centro de Investigación Social,
Hungría).
76
Transformación iliberal de la burocracia 77
gubernamental
Nuestra ambición general es proporcionar una descripción detallada de

cómo se ha transformado el sistema de gobierno de Hungría en la actual era
antiliberal (posterior a 2010). En particular, examinaremos, primero, si el
marco analítico presentado en la introducción de este volumen tiene
suficiente poder descriptivo para caracterizar la transformación iliberal
de la burocracia del gobierno central de Hungría; y, segundo, si las expectativas
teóricas con respecto a la dirección y naturaleza de esta trans-
formación son corroborados por el caso húngaro. En términos de su enfoque
analítico, el estudio explora específicamente las consecuencias de este giro
antiliberal en la política.sistema. Empíricamente, el estudio se concentra en la
maquinaria administrativa del gobierno central. Finalmente, en lo que se
refiere a datos y método, nuestra investigación se esfuerza por describir tanto
los formales e informaleselementos de los cambios administrativos. En primer
lugar, proporcionamos una breve descripción general del caso húngaro.
Luego, presentamos nuestros datos y método. La cuarta sección detalla los
hallazgos empíricos. Finalmente, ofrecemos una discusión de nuestros
resultados y sus implicaciones, para comprender mejor la naturaleza de la
gobernanza iliberal.
Antes de continuar,tenemos una breve observación, principalmente
terminológica, que hacer con respecto a uno de nuestros conceptos centrales:
la transformación iliberal. Aunque básicamente estamos de acuerdo con las
opciones conceptuales y terminológicas esbozadas en la introducción sobre el
retroceso democrático, la autocratización y la democracia iliberal, cuando nos
referimos a la
En el caso húngaro usamos el término “transformación iliberal”. Lo hacemos
por dos razones. En primer lugar, muchos otros términos, como “recesión” o
“retroceso”, implican un proceso un tanto espontáneo e involuntario. Como
mostraremos, este definitivamente no es el caso de la transformación
húngara.
ción, que es a largo plazo, cuidadosamente diseñada y sistémica. En segundo
lugar, “antiliberal” (democracia, sistema, etc.) es un término utilizado por los
propios “reformistas”, como el primer ministro Orbán.1 El término refleja, por
lo tanto, la naturaleza sistémica del fenómeno de otra manera.
El caso de Hungría: contexto y antecedentes
A fines de la década de 1980 y principios1990, Hungría fue líder en reformas

políticas y económicas en el camino del comunismo a la democracia y el
capitalismo. Desde 2010, la política del país ha dado un giro en U. En la
literatura académica relevante, es indiscutible en gran medida que la calidad
de la democracia se ha deteriorado mientras que los frenos y contrapesos se
han debilitado.
(Batory 2016; Bozóki 2011; Kornai 2015; Pap 2017). En el
78 György Hajnal & Zsolt Boda
A continuación, proporcionamos una breve descripción de las principales

características de Hungría.giro iliberal, destinado a ofrecer una visión holística
en lugar de un análisis riguroso de la transformación, y basado
principalmente en consenso
afirmaciones en el discurso académico internacional dominante. Luego
pasamos a la burocracia de manera más específica y presentamos brevemente
los factores contextuales de su transformación iliberal, siguiendo el modelo
establecido en la introducción.a este volumen.
En 2010, el partido de centro-derecha de Viktor Orbán, FIDESZ, obtuvo una
victoria aplastante en las elecciones nacionales, adquiriendo más de dos
tercios de los escaños en el parlamento, lo que resultó en una “supermayoría”
constitucional. La victoria, posiblemente el momento decisivo y el punto de
partida de la transformación antiliberal de Hungría, se debió en parte a los
profundos problemas económicos y sociales causados por la crisis financiera
de 2007-2009, así como al débil desempeño de la anterior administración
socialista-liberal, la mala gestión del conflicto. , y la falta de integridad
durante ese período.
En el período previo a las elecciones de 2010, un segmento del público
húngaro parecía apático y cansado de las múltiples crisis económicas y políticas,
mientras que otro segmento estaba, a veces sin críticas, entusiasmado
conFIDESZ, el partido de oposición de centroderecha, y su carismático líder
Viktor Orbán. Ilustrativo de la persistencia de este estado de ánimo público es
que FIDESZ ganó las elecciones parlamentarias con una gran mayoría, y esta
victoria fue seguida por varias victorias adicionales en las elecciones
(locales/regionales y europeas) poco después. En la década de 2010, la
mejora gradual
El cambio en la situación económica de Hungría, junto con el aumento de los
fondos estructurales de la UE, fortaleció aún más la legitimidad de Orbán. La
coyuntura política creó un contexto propicio para develar su innovadora y
disruptiva
política tiva, frecuentemente caracterizada como un tipo ideal de populismo
(Bartha,Boda y Szikra 2020; Batory 2016). Orbán ha sido descrito como un
innovador político que es capaz de revisar constantemente su estilo, sus
objetivos políticos y los medios utilizados para lograrlos, sorprendiendo así
tanto al público como a sus oponentes (Illés, Körösényi y Metz 2018).
Además, Orbán se caracteriza con frecuencia como un líder populista que
critica a las élites e instituciones liberales, incluida la Unión Europea.
Construye con éxito enemigos contra los que luchar, como el International
Monetary Fund, el filántropo multimillonario George Soros y las ONG
“extranjeras” financiadas por la Fundación Soros, polarizando así a los
húngarospolítica a lo largo de las líneas del partido mientras justifica su
política a través de la mayoría
apoyo (Batory 2016; Korkut 2012).
gubernamental
En los primeros años de la era antiliberal posterior a 2010, FIDESZ aprobó

un número récord de leyes (Sebők, Kubik y Molnár 2017), iniciando reformas
políticas a gran escala en los campos de la educación, la energía, la agricultura
y la política social. , entre otros. Un tema recurrente de estos
reformas ha sido la “toma del poder”, es decir, el fortalecimiento radical y la
centralización del poder y la influencia del gobierno central sobre otros
actores político-administrativos, sociales y empresariales.
Además, las reformas arrolladoras han alterado fundamentalmente el
sistema de frenos y contrapesos no solo al fortalecer enormemente el
patrocinio, sino también al introducir reformas institucionales de gran
alcance. FIDESZ ha designado a destacados leales al partido para todos los
cargos importantes, incluidos el Presidente de la República, los jueces de la
Corte Constitucional y el Fiscal General, así como los jefes de la Autoridad de
Medios y de la Oficina de Impuestos del Estado. En cuanto a las reformas
institucionales, la administración promulgó una nueva ley que regula los
medios de comunicación; poner el organismo a cargo de la asignación de
fondos para las ONG bajo el control de destacados leales al gobierno que
toman decisiones de una manera cada vez más sesgada política e
ideológicamente; establecer una nueva autoridad para supervisar el poder
judicial; modificó el sistema electoral a su favor; y, en 2011, incluso ratificó
una nueva constitución. En resumen, la dirección general de los cambios
institucionales apunta, por un lado, hacia un debilitamiento de los controles y
equilibrios sobre el poder del gobierno y, por el otro, un mayor control del
gobierno sobre la sociedad y los actores independientes (Pap 2017).
En cuanto a los efectos de la transformación iliberal en la administración
del gobierno, se han realizado algunas investigaciones. Si bien no emplea los
términos "retroceso democrático" o "antiliberalismo",
Hajnal y Csengődi (2014) dan cuenta de la formal e informal
medios para aumentar el control político sobre la administración pública en la
Hungría posterior a 2010. Describen las tendencias de centralización en
varios niveles: el debilitamiento de la protección legal de los servidores
públicos, el aumento de las medidas de control y vigilancia, el clientelismo y el
aumento de la interferencia política también por otros medios. Hajnal y Rosta
(2016) brindan una descripción general de las características
transformadoras seleccionadas del período 2010-2015 que, en conjunto,
constituyeron un cambio deliberado en la política, debilitando tanto el estado
de derecho como la legitimidad democrática del lado de la entrada.
Estas características transformadoras incluyeron la eliminación radical de un
servicio civil de carrera (que aún existía en forma débil), además del
debilitamiento drástico de la legislación sobre libertad de información y
instituciones involucradas en la reconciliación de intereses (Hajnal y Rosta

2016).
Mientras que los desarrollos anteriores claramente hacen de Hungría un
caso de transformación iliberal,2 al mismo tiempo, es discutible hasta qué
punto
Hungría está en el camino de la democracia liberal hacia la autocracia, y si el
sistema político húngaro es “simplemente” una democracia defectuosa o ya
un régimen híbrido, si no una autocracia.3 Es importante destacar que, en
Los partidos de oposición de 2019 ganaron las elecciones locales en varias
ciudades importantes, incluida la capital, Budapest. Esto proporcionó
evidencia para aquellos que sostienen que Hungría sigue siendo una
democracia.
Es muy probable que los cambios descritos aquí hayan sido facilitados por
el hecho de que Hungría es una democracia relativamente nueva y,
aparentemente, frágil. El país no tiene tradiciones democráticas sustanciales,
y durante las siete décadas anteriores al cambio de régimen de 1989-1990, su
sistema político vaciló entre diferentes formas de autocracia,
democracias limitadas, e incluso dictaduras totalitarias.
La introducción a este volumen sugiere una serie de variables contextuales
que presumiblemente desempeñan un papel en la configuración del resultado
que es nuestro enfoque principal: la transformación iliberal de la burocracia
del gobierno central. Los vínculos internacionales entre la burocracia estatal
central y otros actores y redes inter o transnacionales son relativamente
débiles. Aunque ser miembro de la UE crea inevitablemente una amplia gama
de conexiones funcionales entre los actores administrativos nacionales y de la
UE, el enlace con sus homólogos de la UE ha sido tradicionalmente una
función fuertemente centralizada y estrictamente supervisada dentro de la
administración húngara. Tales conexiones están restringidas a un conjunto
muy limitado de entidades administrativas insulares. Además, el gobierno
húngaro ha hecho esfuerzos conscientes para debilitar los vínculos existentes,
un excelente ejemplo
de los cuales fue la retirada del gobierno húngaro de una importación-
red internacional de hormigas y muy visible, Open Government Partnership, en
2016.4
Otra característica que modera el proceso de transformación antiliberal
puede ser el predominio de un tipo específico de experiencia burocrática.
Desde al menos el siglo XIX, la burocracia de Hungría ha estado dominada por
un enfoque casi exclusivo en la ley (positiva) y el pensamiento legalista
(Hajnal 2016). Este fenómeno puede tener incluso
gramoRownortes trongramoejemdespués del cambio de sistema de
1989/1990, creando condiciones en las que las iniciativas de política de los
políticos fueron frecuentemente detenidas con éxito por el monopolio legal
de los funcionarios públicos (de alto nivel).
gubernamental
pericia tecnocrática. Después de las reformas del servicio civil de 2006

introducidas por el segundo gabinete (socialista-liberal) de Gyurcsány bajo el
lema de “gobierno político”, las oportunidades para tal discrecionalidad
administrativa se redujeron hasta cierto punto. Sin embargo, (mayor)
los burócratas pudieron retener un poder significativo para cambiar o
bloquear acciones políticas no deseadas. La institución de los secretarios de
estado permanentes –pilar central de la autonomía burocrática– fue
eliminada formalmente (Kovács y Hajnal 2017), aunque cabe señalar que
durante mucho tiempo había sido un nombramiento político de facto (Ványi
2018). Como resultado, muchos administradores de alto nivel de renombre y
de larga data abandonaron el servicio público. Por lo tanto, la transformación
de 2010 apuntó a una burocracia ya sustancialmente debilitada en términos
de experiencia y capacidad. Gran parte de la experiencia administrativa
restante de la "vieja escuela" y muchos de los expertos fueron despedidos de
sus cargos poco después.
después del cambio de administración en 2010, cuando los cuatro niveles
jerárquicos superiores de la burocracia del gobierno central fueron
eliminados casi por completo (Hajnal y Csengődi 2014). En consecuencia, en
lugar de una relación equilibrada entre la administración gubernamental, los
intereses sectoriales y los actores socioeconómicos, todos los sectores y
segmentos de la gobernanza y muchas de las arenas socioeconómicas, antes
de 2010, habían sido efectivamente “capturados” por los partidos políticos,
como Meyer-
Sahling y Jáger (2012) lo plantean.
Entre los países post-comunistas de Europa Central y Oriental, el sistema
de servicio civil de Hungría fue el primero de estilo occidental, basado en el
mérito en términos de sus elementos simbólicos y componentes formales. (En
práctica, funcionó mucho menos). Desde su adopción en 1992, ha sido objeto
de frecuentes reformas. Los objetivos declarados y la retórica de estas
reformas sugirieron (al menos hasta 2006, pero posiblemente incluso hasta
2010) que un objetivo importante de las reformas era aumentar el carácter
independiente y basado en el mérito del sistema de servicio civil. Sin
embargo, una observación cuidadosa incluso de estas reformas anteriores a
2006 sugiere que, detrás de la fachada de reformas basadas en el mérito, se
ejerció sutilmente e institucionalizó de facto un mayor control político por
parte de los principales políticos. Como se mencionó anteriormente, las
reformas del servicio civil de 2006 se apartaron abiertamente de esta
tendencia, destacando la importancia de un servicio civil políticamente
instrumental y cada vez más competitivo, con espíritu de sector privado en
varios aspectos. Esto, presumiblemente, tuvo un impacto directo en el ethos y
la percepción del papel de los funcionarios públicos (en particular, de alto
nivel). El sentimiento general entre los practicantes durante el
período 2006-2010 fue que los expertos y la experiencia ya no disfrutaron de

lamisma influencia.
Además de las características contextualespresentado en la introducción de
este volumen, destacamos uno adicional: a saber, el significado de las
relaciones personales, que merece especial atención ya que puede no ser
común a todos los regímenes no liberales. No obstante, fue definitivamente
importante en los regímenes comunistas de Europa del Este (Kulcsár 2001).
Además, se demostró que esta característica profundamente arraigada
sobrevivió, en gran medida, al cambio de sistema y las primeras décadas de
desarrollo democrático posteriores (Staronova y Gajduschek 2013).
Paradójicamente, pudo coexistir con la sobrerregulación, dando
dar lugar a la anarquía burocrática, ya que los servidores públicos no están
seguros de qué reglas o qué oficial seguir, creando así una “burocracia
desviada” con efectividad limitada (Kulcsár 2001). (Para conceptualizaciones
algo similares en contextos occidentales, ver Savoie 1999; 2008).
En resumen, Hungría constituye un caso posiblemente ejemplar de una
transformación antiliberal, no solo por el alcance del cambio, que ha invadido
la arena política y los fundamentos básicos del sistema político.
instituciones, sino también debido a la configuración y operación únicas de la
maquinaria burocrática. Parece, por lo tanto, un ejercicio potencialmente
perspicaz para escudriñar los tipos de cambios que esta transformación
iliberal ha traído a la burocracia del gobierno central de Hungría. En la
siguiente sección, describimos el enfoque empírico adoptado para lograr esto.
apuntar.
Datos y método
Como se explicó en la introducción de este capítulo, nuestro objetivo es

principalmente descriptivo y busca identificar las implicaciones de la
transformación iliberal de Hungría en la burocracia del gobierno central. La
base empírica de nuestro estudio es un conjunto de entrevistas
semiestructuradas realizadas a informantes clave. Aunque las entrevistas
fueron pre-
como parte de un esfuerzo de investigación más amplio, también
proporcionaron datos relevantes para la investigación actual. Los
entrevistados eran altos funcionarios públicos con experiencia gerencial
sustantiva en la administración central que abarcaba los períodos antes y
después del inicio de la crisis.
transformación iliberal (es decir, los años anteriores y posteriores a 2010).
Identificamos a los entrevistados utilizando la red personal de los autores,
complementada con un muestreo de bola de nieve.
gubernamental
Tenga en cuenta que, en términos de inclinación ideológica, el primer

criterio de selección conduce a un claro sesgo entre los encuestados. Ser un
alto directivo en la administración central de la era de Orbán significa que el
director dado debe estar (o, al menos, debe ser percibido como) ideológica y
políticamente alineado con el partido gobernante. Sin embargo, dada la
ambición de nuestro estudio:
adquiriendo una visión profunda de cómo la burocracia gubernamental de la era de
Orbán
opera – tuvimos que aceptar este sesgo como inevitable, ya que los informantes
clavecon la información y las actitudes que deseamos descubrir tenemos que
estar en el cargo. Realizamos 22 entrevistas, cada una de las cuales duró entre
1y
2 horas. Al citar textualmente, anonimizamos ciertos detalles para evitar
exponer las identidades de los encuestados.
El marco descriptivo-analítico que informa nuestro trabajo empírico
es ligeramente diferente de la presentada en la introducción de este libro. Más
específicamente, las pautas de la entrevista indagaron sobre los cambios
relacionados con la centralización, el patrocinio, el papel de la experiencia, la
interferencia política externa, el diálogo social y la participación, la anarquía
burocrática, la coordinación intragubernamental y la resistencia burocrática
después de 2010. Aquí estructuramos nuestros hallazgos a lo largo de las
categorías analíticas: ies del modelo presentado en este libro. Por
conveniencia, describiremos brevemente las principales categorías analíticas
en la parte empírica al comienzo de cada subsección.
Recomendaciones
Estructuramos y presentamos nuestros hallazgos a lo largo de las categorías

descriptivo-analíticas descritas en la introducción de este volumen. Primero,
evaluamos el concepto general de gobernanza que informa la transformación
iliberal de la burocracia. Luego, describimos la estrategia de reformas
administrativas en términos de estructura, recursos, personal, normas y
rendición de cuentas. Finalmente, presentamos cómo la burocracia ha
reaccionado a las medidas de transformación iliberal.
Concepto de Gobernanza General
El concepto general de gobernanza de Bauer et al. (Introducción, este

volumen) se refiere a la cuestión de “qué quiere lograr el gobierno con
respecto a la burocracia estatal”. Se proponen tres categorías básicas para
esta variable: dejar de lado, ignorar o usar la burocracia.
Los hallazgos generales de nuestro estudio indican que el gobierno ha
ambos persiguieron la marginación y utilizaron la burocracia. Apenas

encontramosevidencia de que lo ignoraron. Como se mostrará en las
siguientes secciones, la politización de la burocracia ha sido una característica
particularmente dominante de la transformación antiliberal en Hungría. Es
principalmente esta dinámica la que ha llevado a dejar de lado la burocracia y
la experiencia burocrática, especialmente cuando se trata de la formulación
de políticas.
En contraste, la burocracia se ha utilizado especialmente para
implementar, en lugar de diseñar, políticas. De hecho, varios de nuestros
encuestados pensaron que el patrón emergente más significativo de gobierno
antiliberal era la naturaleza estricta, de arriba hacia abajo, de estilo de mando
de los aparatos gubernamentales, totalmente instrumental para su política.
voluntad de los amos. Tenga en cuenta que algunos de los encuestados vieron
esto como una característica negativa, mientras que otros lo vieron como algo
claramente positivo.
uno, con otro subconjunto vacilante en hacer una elección en el espectro
evaluativo.
La diferencia más importante entre la burocracia antes y después de 2010 es

la capacidad de actuar. Veo varios cambios negativos en los últimos años; sin
embargo, esta es una gran diferencia. Antes de 2010, no hacíamos nada. .. .
Una vez [después de 2010] le mencioné a un secretario de Estado que regresé
a la administración con gran entusiasmo, pero estaba muy preocupado por
este nuevo patrón de sacar todo adelante [aparentemente].
atuses] por pura fuerza. Él respondió que si seguían los estándares
profesionales y construían el [nuevo] sistema poco a poco, entonces habría
tantos debates, tantos eventos fortuitos que ralentizarían enormemente o
incluso detendrían el proceso. Más bien, dijo, deberíamos darle la vuelta a
todo y luego continuar corrigiendo los errores. No estoy de acuerdo con esto,
pero aun así, se han creado muchas cosas importantes y buenas.
Por aquí. [Fuente 03]
Así, la mayor virtud de la nueva burocracia emergente es, desde una

perspectiva técnica y operativa, que es mucho más rápida y operativamente
más eficaz:
Todo se volvió mucho más rápido. Se crearon muchas más regulaciones, pero
al mismo tiempo, también se aceleró la implementación. Si decían que se
debía hacer algo al día siguiente, o que alguna unidad debía trasladarse a otro
lugar, en los viejos tiempos, eso habría sido imposible de cumplir. El volumen
de trabajo ha crecido considerablemente. Ya nada es imposible. En los viejos
dias,
a las 4 y media, todos se cabrearon. Ahora bien, esto es raro; si tienes que estar
allí en
gubernamental
10 pm o los fines de semana, luego lo haces. La burocracia se volvió más

flexible, más parecida al sector privado. [Fuente 05]
Al mismo tiempo, como ilustrarán los datos presentados en las siguientes

secciones, la ética de trabajo mejorada se basa en el miedo en lugar de las
normas profesionales o el sentido del deber. En 2011, en respuesta a una
sentencia de la Corte Constitucional que consideró inconstitucional el despido
de funcionarios
sin justificación alguna, el Parlamento modificó la ley para que fuera posible
despedir a alguien por motivos tales como “falta de lealtad” o “no
conformidad con los estándares de valores del supervisor”.
Sin embargo, al mismo tiempo que se deja de lado la burocracia (por
formulación) y su uso (para la implementación de políticas) no procede sin
tensiones. Las expectativas de que los burócratas se desempeñen de manera
instrumental y la búsqueda de operaciones administrativas efectivas de tipo
militar implica la devaluación de la experiencia burocrática, el debilitamiento
de las autonomías administrativas y un mayor control político. Estos últimos
fenómenos conducen a una baja moral del personal y una creciente rotación
(especialmente entre los expertos experimentados) por un lado, e
incertidumbre, falta de iniciativa y anarquía burocrática por el otro. Está
mucho más allá del alcance de este capítulo hacer una evaluación general de
una década de operaciones administrativas en Hungría, pero nuestros
encuestados proporcionaron evidencia de ambos patrones: mayor
efectividad, especialmente en términos de implementación de políticas, y
disminución de la calidad de la gobernanza general.
Estrategias de reformas administrativas iliberales
Estructura
El cambio estructural es una dimensión analítica clave de las estrategias de
reforma no liberales. Compartimos la expectativa de que las reformas
iliberales pueden buscar fortalecer “el mando y control de arriba hacia abajo
en el gobierno central, reduciendo la dispersión horizontal del poder y
restringiendo los niveles inferiores”.
agencia y autonomía” (Bauer et al., Introducción, este volumen). Nuestro
los hallazgos reales corroboran esta predicción. Nuestros informantes
coincidieron casi por unanimidad en que tanto la centralización formal como
la informal han tenido lugar dentro de la administración central de Hungría.
Varias fuentes enfatizaron, sin embargo, que esta ha sido una tendencia a
largo plazo, habiendo
comenzó mucho antes de 2010. Sin embargo, incluso la mayoría estuvo de
acuerdo en que esta tendencia ciertamente recibió un impulso en la última
década. Centralización
ocurrió en varios niveles. El gabinete consta de un número menor de

ministerios y ministros. Los “superministerios” se crearon mediante la
integración de varios ministerios previamente independientes. Esta
centralización fortaleció aún más la posición del primer ministro: “Hoy en día,
los más cercanos al núcleo político, es decir, el primer ministro, pueden
decidir incluso en contra de las intenciones sectoriales [es decir,
ministeriales]” [Fuente 05].
La centralización ocurrió no solo entre, sino también dentro de las
organizaciones administrativas: “Antes, los jefes de departamento tenían su
propia autonomía e incluso presupuesto; pero hoy en día, esto es
inimaginable. Esta es la tendencia en todas partes de la administración”
[Fuente 05]. Como ilustra esta cita, un aspecto importante de la centralización
era el control.
el presupuesto y otros recursos. (Hablaremos más sobre esto en la siguiente
sección). Otros motivos importantes de la centralización parecen ser una
desconfianza general en la burocracia y un deseo de tener más control sobre
todo el aparato. “El verdadero motivo es que los líderes quieren más control
[sobre la burocracia], y una mayor distancia significa menos control. Esto
refleja una falta de confianza” [Fuente 10].
Varios de los que respondieron señalaron que la centralización no es solo un
proceso descendente, sino también un proceso informal, de abajo hacia
arriba, en el que los niveles administrativos inferiores abandonan la
responsabilidad de tomar decisiones.
Es probable que el jefe de departamento no se atreva a decidir y pase la
decisión hacia arriba. El subsecretario de Estado hace lo mismo a su vez... en
los viejos tiempos, no tenías esto. Si se cometía un error, la persona no estaba
acabada. Pero ahora todos están asustados. Si hacen algo inapropiado, serán
despedidos. No me imagino a Orbán diciendo: “Oye, yo quiero decidir sobre
todo." [Fuente 17]
Varios encuestados mencionaron el miedo a ser despedidos como motivo
para evitar riesgos, lo que a su vez alimenta la centralización informal: “Esta
es una tendencia. Si el miedo es parte del juego, entonces las decisiones
comienzan a ascender en la jerarquía, porque todos toman precauciones
Antes, la gente
[trabajar en la administración central] no se sentía tan vulnerable; no estaban
asustados. Los colegas con experiencia tenían mucha estima, pero hoy son
fáciles de despedir” [Fuente 13].
Los encuestados también ven la centralización como un instrumento de
Gobernanza: “Ven esto como una garantía de que los objetivos políticos no se
detengan por el aparato. Así es como puede controlar mejor la
implementación. Y funciona, de hecho. Mira el EKÁER [sistema nacional de
gubernamental
control del transporte por carretera], el caso de las cajas registradoras online, el
muro de lafrontera sur [como ejemplos de implementación efectiva de
políticas]” [Fuente 01]. Sin embargo, otros son más escépticos con respecto a
la efectividad de la centralización: “Todo está extremadamente centralizado,
incluso donde no debería estarlo. Nunca hay suficiente información en el
centro” [Fuente 11]. La centralización a menudo conduce a una sobrecarga en
los niveles más altos de la jerarquía: “Participé en una reunión de gabinete
donde la agenda constaba de 400 puntos. Eso es una locura, un absurdo. El
primer ministro tiene que decidir sobre ellos si le gusta o no” [Fuente 17].
A pesar de ser una tendencia general, la centralización no es uniforme en
todas las áreas políticas e instituciones:
Depende del tema. Donde hay un fuerte interés político, es muyfuerte;

donde no es ni política ni financieramente importante, es bajo. Aún así, al
final, no importa, ya que en estas áreas no pasa nada, de todos modos. Lo que
es importante son los fondos de la UE, el transporte, este bull-
Mierda, esto es algo político, y los medios. Lo que no importa son las políticas
humanas de asuntos sociales en general y la política rural. [Fuente 09]
Esta opinión ilustra que la centralización es un proceso profundamente

político: “Las decisiones importantes han sido extremadamente
centralizadas” [Fuente 09]. Sin embargo, algunos encuestados sostuvieron
que la centralización ha dependido en gran medida de los líderes (ministros y
secretarios de estado) en cuestión, algunos de los cuales eran menos
propensos a aumentar el control sobre
subordinados
Recursos
En términos de recursos, el marco analítico espera que los cambios no
liberales conduzcan a “dirigir la conducta administrativa a través de la
asignación de fondos, así como recursos administrativos e informativos, por
ejemplo, debilitando unidades específicas mediante la reducción de fondos y
personal,
dejándolos fuera de los circuitos de información o perjudicando su trabajo
imponiendo demandas administrativas excesivas” (Bauer et al., Introducción,
este volumen).
Nuestros principales hallazgos aquí, que señalan consistentemente la
inmensa importancia de los recursos para dar forma al panorama de la
burocracia gubernamental iliberal, son dos. En primer lugar, la búsqueda de
los políticos para controlar los recursos es un impulsor crucial del cambio
más visible en el gobierno.
burocracia, a saber, la centralización, como se describe en la sub-sección. En

segundo lugar, las decisiones y patrones de asignación de recursos son, en
gran medida, impulsados por la intención de canalizar fondos públicos para
actores o círculos económicos y financieros favorables al gobierno.
En cuanto al primer hallazgo, ya hemos destacado la opinión de varios
encuestados de que la centralización está motivada por la necesidad de
controlar el flujo de dinero, especialmente los enormes fondos que se
originan en la UE. La entrada de dinero ha aumentado gradualmente desde la
adhesión de Hungría a la UE (2004), pero se aceleró aún más en los años
posteriores. La centralización ha seguido de cerca esa tendencia: “Hasta la
adhesión a la UE, los conceptos dominantes eran la descentralización, la
subsidiariedad y la MLG [gobernanza multinivel]. A partir de 2006, el viento
empezó a cambiar, especialmente en el campo de la política de cohesión...
Después de 2010, se produjo un avance total [de la centralización]” [Fuente
16].
La centralización no solo afecta a los fondos de la UE y los contratos externos:
es decir, flujos de dinero hacia adentro y hacia afuera. La autonomía
financiera de las unidades administrativas de nivel inferior y sus líderes
también ha sido restringida: “Está en la ley que un subsecretario de Estado no
puede decidir sobre más de 3 mil millones de florines sin pedir el
consentimiento del gobierno. Pero antes esa cantidad era de 5 mil millones”
[Fuente 12].
Una característica peculiar relacionada con la asignación de recursos es que,
contrariamente a
las “tradiciones” una vez arraigadas de negociación burocrática y política, las
decisiones sobre los recursos se toman cada vez con mayor facilidad,
incluidas aquellas que afectan los fondos y presupuestos: “En los viejos
tiempos era imposible imaginar que el secretario de estado del [núcleo -de-
ministerio de gobierno]
recibiría a los ministros, uno cada 30 minutos, para acordar el plan
presupuestario” [Fuente 05].
Volviendo al segundo hallazgo sobre el papel de la canalización de fondos,
debe tener en cuenta que Hungría se encuentra entre los países con peor
desempeño en la UE en términos de control de la corrupción.5 En los últimos
diez años, la tendencia general de la corrupción ha empeorado. Los patrones
de corrupción, el “capitalismo de compinches” y el “Estado depredador” en
Hungría se han abordado extensamente en la literatura académica (p. ej.,
Bozóki 2015;
Scheiring 2019). Los análisis destacan que el gobierno húngaro ha sido capaz
de canalizar efectivamente grandes cantidades de fondos de la UE a empresas
y empresarios cercanos al partido gobernante y al propio Primer Ministro
(Becker 2017). Estos fondos se han utilizado para crear una nueva élite
económica que, a su vez, ha apoyado los objetivos políticos del gobierno, por
ejemplo, superando
gubernamental
anteriormente medios de comunicación independientes y transformarlos en

medios progubernamentales. No es sorprendente que nuestros informantes
tengan puntos de vista similares sobre cómo el gobierno usa su poder para
asignar recursos estratégicamente a sus aliados: “Las razones [detrás de la
centralización] son manifiestas.
pliegue, como apoyar el desarrollo de una 'burguesía nacional' y
canalizando los fondos donde la política quiere” [Fuente 16].
Un notableEl mecanismo de tal canalización es "eminencias grises" o
"consiglieri". Estos son fideicomisarios de poderosos actores políticos o
económicos que no poseen un cargo o posición formal; aún así, están
profundamente
involucrados en la toma de decisiones estratégicas y del día a día. Esto fue
confirmado por varios encuestados: “El ministro tenía un asesor que aparecía
en las reuniones. Cuando él estaba allí, todo sucedía como él quería,
independientemente de que estuvieran presentes los secretarios de Estado”
[Fuente 10]; “Lo que sucede muchas veces es que alguien, un extraño, aparece
en el ministerio y nos dice qué hacer, dando órdenes a los líderes y
desconociendo las normas administrativas” [Fuente 05].
Al mismo tiempo, la mayoría de los entrevistados estuvo de acuerdo en que
los fideicomisarios de este tipo existen desde hace mucho tiempo, sin
embargo, el número de encuestados que indican un cambio cualitativo es
significativo. Poniendo esto junto, nuestra interpretación es que, desde la
perspectiva de las operaciones burocráticas, el cambio parece ser cualitativo y
doble. Considerando que la cantidad de
influencia ejercida por “influyentes” económicos y políticos, tal como se perciben
por los encuestados, podría no haber cambiado significativamente, los
encuestados perciben una fusión de las élites políticas y económicas, una
mayor centralización en la red de “eminencias grises”, en oposición al
pluralismo de años anteriores.
Personal
Los cambios en el personal del servicio civil se refieren a la “depuración
ideológica del personal mediante la intensificación del patrocinio en el
reclutamiento y la progresión de la carrera más allá del comportamiento
'normal' que estropea el comportamiento, mientras se debilitan los factores
meritocráticos y representativos en la política de personal a través de un
exceso de
agotamiento de los instrumentos de politización disponibles o introducción
de nuevos” (Bauer et al., Introducción, este volumen). En términos de tales
cambios de personal, esperábamos, en particular, un aumento en el tipo de
patrocinio basado en relaciones confidenciales personales (en oposición a
mecenazgo basado en la lealtad ideológica o política). Nuestras fuentes
corroboraron nuestras expectativas. La mayoría de los encuestados estuvo de
acuerdo en que hubo un fuerte aumento en el patrocinio desde 2010 en: “[El
año]
2010 fue el otro punto de inflexión. Incluso me despidieron, aunque no pensé

que tuviera motivos para estar asustado. Cuadros del partido FIDESZ de
segundo y tercer grado inundaron los ministerios” [Fuente 01]. Un punto
importante es que el fortalecimiento de la red orientada al cliente
obras en la década de 2010 está ligada a la larga incumbencia del gobierno:
“Después de 12 años [es decir, de 2010 a 2022, tres ciclos parlamentarios], se
extiende hasta el nivel de los maestros de escuela. No
sólo los ministerios, sino todo el sector público. La situación se está
deteriorando, porque antes las redes orientadas al cliente se descartaban
cada cuatro años, pero ahora pueden llegar a lo más profundo” [Fuente 01].
Panizza, Peters y Ramos Larraburu (2019) presentan una tipología de
mecenazgo que implica otra dimensión. Además del tipo de lealtad (partidista
o personal), consideran el tipo de competencia esperada, donde las categorías
posibles son “profesional” o
"político." En cuanto a la primera dimensión, parece que el personal
la lealtad es cada vez más importante:
Es más bien personal: pasado común, experiencia de vida común o

dependencia económica y financiera. Fueron juntos a la escuela, jugaron
fútbol.
juntos. Puedes ver la importancia de la lealtad personal mirando
cómo se mueven los cuadros en las organizaciones. Si Boss X se coloca en
algún lugar, todas las personas asociadas con Boss X también se mueven y
ocupan las posiciones de nivel inferior. Cuando el jefe se traslada a otro
lugar, los subordinados también se van. [Fuente 01]
Si bien la lealtad personal es el patrón dominante, la lealtad política no es

irrelevante; más bien, es el resultado final: “Claramente se ha desplazado a la
lealtad personal a partir de 2010. La lealtad política es el punto de partida. en
el mismo
mínimo, no debe parecer que usted lo rechaza. Cuando contrato a alguien,
revisa su perfil de Facebook; si al candidato le gustan las cosas de oposición,
entonces olvídelo” [Fuente 10]. En cuanto a la segunda dimensión, las
respuestas a nuestras preguntas sobre el papel y la importancia de la
experiencia sugieren que, aparte de un conjunto limitado de áreas técnicas, el
papel de la competencia profesional ha disminuido considerablemente: “[Los
políticos muestran] una hostilidad emocional hacia la experiencia y las
instituciones. . Está prohibido que los compañeros más jóvenes aprendan de
los más experimentados. el mismo
la existencia de expertos independientes es el problema” [Fuente 02]. En tales
condiciones, la competencia política -entendida aquí como la capacidad
gubernamental
percibir correctamente e identificarse con los políticos formales e

informalesexpectativas – se convirtió en un estándar de oro:
[Después de 2010], se sintió una brecha infranqueable entre los profesionales
y los políticos. Como funcionarios representantes del conocimiento
profesional, hasta el nivel de subsecretario de Estado, no pudimos comunicar
a los políticos lo que considerábamos importante. Los políticos, por otro lado,
no confiaban en nosotros. Consideraron nuestras propuestas débiles,
políticamente pálidas... La desconfianza creció gradualmente. [Fuente 03]
Sin embargo, en cuanto a las competencias requeridas, nuestros

entrevistados señalaron una contradicción. Si bien, ante todo, se espera que la
burocracia produzca resultados, lo que, en principio, requiere
experiencia – la obediencia parece ser la expectativa más importante,
lo que puede ir en contra de las consideraciones tecnocráticas. Como
consecuencia, el papel de la experiencia política burocrática, legal, técnica y
sustantiva se ha debilitado claramente desde 2010. La degradación de la
experiencia es un medio para sustituir las operaciones centralizadas y
dirigidas por comandos por el pensamiento burocrático autónomo y crítico.
y acción: “Mientras que, en 2003, un jefe de sección era una persona seria con
un impacto significativo, para 2013 esa persona se ha convertido en un
gerente de
un grupo a cargo de la implementación técnica” [Fuente 03]. La hostilidad
hacia los expertos y la experiencia proviene en parte del predominio de las
consideraciones políticas:
Si transforma, digamos, el sistema educativo para que todos los expertos

en educación lo critiquen, entonces es seguro que no está bien. [Pero
ahora] todo está subordinado a los beneficios políticos... Un elemento
importante para derrocar las reglas del juego fue que un diputado no
podía entregar [al Parlamento] un proyecto de leysin antes haberlo
revisado desde el punto de vista burocrático. Pero después
2010, este papel de supervisión de la burocracia dejó de existir. Alguien entra
con ella [una propuesta legislativa], y al día siguiente se convierte en ley. En
los viejos tiempos, eso no podría haber sucedido. Hubo, al menos, algún
proceso para determinar si entra en conflicto con la legislación de la UE o lo
que la profesión tiene que decir al respecto. [Fuente 05]
Estrechamente vinculado a los mecanismos descritos anteriormente, se

puede ver que está surgiendo una nueva característica de la administración
central. A ello se suman elementos como la baja estima, la baja autonomía
profesional y los bajos salarios de los funcionarios: “Los burócratas no se
sienten bien. Esto es seguro. En todas partes. No es una experiencia
enriquecedora trabajar aquí. Ni la sociedad ni el gobierno los respetan, por lo
que no se sienten
facultados para tomar las decisiones que se supone que deben tomar...
Simplemente no les importa” [Fuente 15]. No es sorprendente que, como
resultado, el servicio civil se enfrente a problemas de contratación y alta
rotación:
El prestigio de ser funcionario se deteriora constantemente y cada vez es más

difícil encontrar buenos profesionales. Hoy en día, solo podemos contratar a
jóvenes principiantes, no a expertos experimentados. No importa lo agradable
la retórica [oficial] es que el 30 por ciento de rotación anual que se ve en la
administración territorial no es saludable. Pero incluso aquí, en el Ministerio
de X, tenemos alrededor del 20 por ciento de facturación anual. [Fuente 07]
Normas
El marco analítico propone medir los cambios en las normas burocráticas.
Aquí, la expectativa es que la cultura administrativa esté comprometida “con
el nuevo orden ideológico socavando la neutralidad oficial de la burocracia o
enfatizando su carácter instrumental, por ejemplo, ejerciendo presión
informal sobre el personal” (Bauer et al. , Introducción, este volumen).
Mientras compartimos esto
expectativa, añadimos una adicional, a saber, el aumento de la buro-
anarquía cratica. Tomando en consideración las especificidades del contexto
húngaro, asumimos que restar importancia a la experiencia (en particular, la
experiencia burocrática) mientras se enfatiza la política y el estilo de gestión
extremadamente centralizados y de arriba hacia abajo (en combinación con
una sobrecarga de tareas, mecanismos informales de control político y anti -
actitudes institucionales) conduciría a la frecuente superación de las reglas y
procedimientos formales que normalmente regulan las operaciones de la
burocracia. Es decir, esperábamos una erosión de las normas burocráticas
tradicionales, una especie de anomia y, por lo tanto, un aumento de la
anarquía burocrática. Nuevamente, estas expectativas fueron corroboradas.
Las normas que rigen las expectativas con respecto a la lealtad política y
personal hacia los políticos constituyen un subconjunto importante de las
normas burocráticas. Sin embargo, ya hemos discutido esto anteriormente.
Además, parece que la disciplina militar y la ejecución de órdenes se han
convertido gradualmente en la norma dominante en la administración.
Algunos encuestados indicaron que expresar cualquier preocupación o crítica
sobre
decisiones o planes se ha interpretado como mezquindad, desobediencia o
deslealtad: “En 2008, podías escribir tu punto si no estabas de acuerdo con
una decisión, pero ahora esto no está permitido. tuve un desacuerdo
gubernamental
con un subsecretario de Estado, y le pedí permiso para proporcionaruna

declaración escrita, pero dijo que mi opinión no era necesaria” [Fuente 05].
La desconfianza hacia los líderes ha generado incertidumbre y aversión al
riesgo en los rangos inferiores, al mismo tiempo que ha reforzado las
tendencias centralizadoras que sobrecargan a los líderes. Aunque algunos de
los encuestados perciben las operaciones cada vez más anárquicas como un
tendencia a largo plazo en lugar de una característica de los cambios
posteriores a 2010, algunos de los relatos de nuestras fuentes se asemejan a
representaciones satíricas de la burocracia:
Ha empeorado; es cada vez más impredecible. Y cada vez más frustrante.
Hacen esto y aquello, y hay idiotas por todas partes. Los subsecretarios de
Estado son realmente idiotas. No hay un plan de trabajo, y todos se ocupan de
cualquiera que sea el problema más crítico a resolver en ese segundo dado.
Todos están muertos de miedo, por eso. Organizan reunión de coordinación
interministerial. Pero no hay invitación oficial, ni agenda, así que no hay
son doce personas hablando todo tipo de chorradas. Después de 45
minutos, dos de ellos se levantan y dicen: “Lo siento, creemos que vinimos
a otra reunión”, y se van. Este es un día normal de trabajo en el ministerio.
[Fuente 06]
Relatos de operaciones burocráticas similares a esta fueron recurrentes en las

entrevistas. Diez de los veintidós encuestados sostuvieron que la anarquía
burocrática ha aumentado desde 2010. La anarquía, como sugiere la cita
anterior, está estrechamente ligada, en parte, a la actitud defensiva y al riesgo
de los funcionarios públicos.
evitar el comportamiento por un lado, y la actitud de quererlo todo de los superiores
en el otro. Además, sin embargo, la anarquía también está estrechamente
relacionada con la falta de experiencia, como se discutió anteriormente:
“[Como resultado de la indiferencia por la experiencia], el proceso de
formulación de políticas es cada vez más agitado. Las regulaciones legales
cambian con mayor frecuencia y existe una incertidumbre general en la
administración pública. De repente recibe la tarea de redactar una propuesta
dentro de una hora. Este tipo de cosas impregna la vida cotidiana de la
burocracia” [Fuente 10].
Responsabilidad
También se esperan cambios en los patrones de rendición de cuentas, como la
reducción de la “participación social y las responsabilidades de las agencias
de servicios frente al parlamento y otros controles externos, la reducción de
la transparencia y el intercambio de información con terceros, y la restricción
de los medios de comunicación”. acceso” (Bauer et al., Introducción, este
volumen).
Varios de nuestros encuestados confirmaron que existe un movimiento

consciente por parte del gobierno para limitar el alcance de la participación
social y excluir del proceso a los actores “antipáticos”:
El cambio real [desde 2010] es que la participación efectiva ha disminuido...

Ya no involucro a la cámara de jueces ni a los notarios públicos en la
formulación o implementación de políticas. Crean grupos de trabajo, pero esto
es más un gesto simbólico. Puse el proyecto de ley en el sitio web y hay una
casilla para marcar [para la participación pública]. [Fuente 04]
Los rasgos participativos y de consulta social han perdido relevancia, pero

formalmente no han desaparecido por completo. Más bien, se han convertido
cada vez más en una especie de ritual:
Anteriormente era como si el aparato anunciara que quieren consultar a la

industria del automóvil. Pero ahora no se puede presentar ningún socio que
no goce del estatus de socio estratégico. De hecho, hay una lista... Por ejemplo,
en [Ministerio X], se incluyeron un total de 150 socios. En el sector de la
educación, sin embargo, solo tiene 20 organizaciones y solo puede consultar
con ellas. [Fuente 10]
Varios encuestados señalaron el nuevo fenómeno de las cuasi-ONG creadas

por el gobierno, para participar en las cuasi-consultas formalistas
mencionadas anteriormente:
Para demostrar que se cumplen los requisitos básicos del estado de derecho,
comenzaron a crear, en cada área, actores de representación de intereses
“apropiados”. No tienen ninguna influencia en las decisiones. En cambio, solo
legitiman las decisiones [del gobierno]. Saben lo que tienen que decir. Por
ejemplo, es el gobierno quien designa al líder del organismo que representa
los intereses de los funcionarios. Solo consultan a los que
sabe, de antemano, estará de acuerdo. [Fuente 05]
Incluso los socios sociales favorables al gobierno son forzados

constantementepara apoyar la causa del gobierno debido a la amenaza de
retención de sus fondos:
Ha sucedido, y sucede también en la actualidad, que los líderes [de dos

conocidas ONG que abogan por cuestiones de política familiar] tienen que
salir a la palestra cuando hay un conflicto político. Tienen que formular
sus opiniones en público, ya que son subvenciones del gobierno. Si no
están dispuestos a participar, cortamos su financiación. En los viejos
tiempos, no había
subsidio estatal, para que todos pudieran decir lo que quisieran. Ahora solo
puedes
gubernamental
conviértase en un socio social si está fuertemente comprometido con el

gobierno. [Fuente 15]
reacciones
En términos de reacciones burocráticas, el marco analítico identifica tres

posibles reacciones de los burócratas a los desafíos de la gobernabilidad
iliberal: trabajar, eludir o sabotear. Si bien nuestras entrevistas no abordaron
estas estrategias explícitamente, les preguntamos a nuestros entrevistados
sobre un aspecto en particular: la resistencia burocrática. Nuestra expectativa
era que la resistencia burocrática haya disminuido o incluso haya sido
eliminada. (Tenga en cuenta nuestra discusión anterior sobre derechos
laborales y protecciones para los funcionarios públicos drásticamente
reducidos).
Nuestros encuestados ven una disminución en la capacidad de la
burocracia para resistir, y mucho menos alterar, la voluntad de sus amos
políticos. La eliminación de la resistencia burocrática está estrechamente
relacionada con la eliminación de la pericia (el principal recurso de la
burocracia en el que puede confiar cuando se resiste) y el aumento del
patrocinio, siendo este último el medio principal para deshacerse de la
burocracia.
expertos burocráticos:
En los viejos tiempos, solía conocer a muchas más personas que podían
ofrecer una resistencia muy dura. En el Ministerio X quedan uno o dos; sin
embargo, en estos días, simplemente no puedo imaginar que haya un
veterano experimentado y bien preparado que no apoye de todo corazón la
política oficial y
aún permanece en una posición de jefe de sección. De ninguna manera,
esa persona sería despedida. [Fuente 05]
En 2010, comenzaron a eliminar la resistencia... Trajeron a partidarios
leales. Son estúpidos como el infierno. Solían estar pegando vallas
publicitarias [durante la campaña electoral], pero ejecutan las órdenes
centrales que les dan. [Fuente 06]
Nuestros entrevistados no han experimentado casos de nada que pueda

considerarse sabotaje directo. Un encuestado argumentó que la resistencia
siempre ha sido muy leve: “La burocracia siempre ha conocido su
lugar. Ha sido extremadamente raro que alguien de la administración
se habría opuesto a las intenciones del gobierno. realmente no veoalgún
cambio en esto, porque siempre ha sido muy parco” [Fuente 14].
Sin embargo, pudimos identificar signos de elusión en términos de la
aversión al riesgo de los burócratas y el impulso de centralización de abajo
hacia arriba que presentamos anteriormente. Dado que los servidores
públicos a menudo no están seguros de cuándo
llega a las expectativas políticas y no se atreve a cometer errores, tiende a

minimizar su contribución, evita mostrar cualquier iniciativa, y delega
cualquier responsabilidad a los niveles superiores de la administración.
Los encuestados señalaron dos estrategias dominantes de los servidores
públicos: trabajar (lealtad) o irse (salida). Como presentamos anteriormente,
desde 2010, tanto la cantidad como el ritmo de trabajo han aumentado
sustancialmente. Los burócratas se han visto obligados a adaptarse a las
nuevas condiciones.
ciones. Sin embargo, la alta tasa de rotación indica que muchos estaban
insatisfechos y optaron por dejar el servicio público: “Este es un cambio en
comparación con épocas anteriores. Aquellos que no pueden adaptarse al
ritmo, tarde o temprano se irán. Esto es nuevo” [Fuente 13].
Resumen de los hallazgos
En las secciones anteriores, presentamos nuestros principales hallazgos sobre

patrones y efectos de la transformación iliberal dentro de la burocracia
húngara. Nuestros datos provienen de veintidós entrevistas que realizamos
entre altos funcionarios que han trabajado en la administración central tanto
antes como después del inicio de las reformas iliberales (2010). Aunque el
Las pautas de entrevista que utilizamos se basaron en análisis analíticos
ligeramente diferentes.categorías que las del modelo presentado en este libro,
para los propósitos de este capítulo estructuramos nuestros hallazgos de
acuerdo con las categorías analíticas del libro.
Descubrimos que, de los tres conceptos generales de gobernanza
propuestos, ignorar la burocracia no se aplica al caso de Hungría. Los
patrones generales que surgieron son dejar de lado la burocracia
(especialmente con respecto a la formulación de políticas) y utilizarla
(durante la fase de implementación).
La principal característica estructural de la transformación es el nivel
extremode centralización formal e informal, tanto en todos los niveles de
gobierno como dentro de los ministerios. Esto está en línea con las
expectativas del modelo. La centralización fue impulsada por la voluntad de
ejercer un mejor control sobre los burócratas. Mientras tanto, la necesidad
percibida de controlar fue alimentada por la desconfianza hacia la
administración, el papel fortalecido de las consideraciones políticas y las
crecientes expectativas de lealtad política, así como el objetivo de una mayor
eficacia. Sin embargo, los resultados son mixtos con respecto a este último
objetivo. Aunque la implementación se volvió más efectiva, la calidad general
de las políticas probablemente disminuyó. También identificamos el
mecanismo de centralización ascendente. Desde abajo-
gubernamental
Los burócratas de rango están cada vez más inseguros acerca de las
expectativas políticas, tienden a minimizar las iniciativas, eluden la
responsabilidad y empujan las decisiones hacia arriba.
En cuanto a las peculiaridades de la asignación de recursos, encontramos
que la centralización también fue impulsada por la búsqueda de un mejor
control de los recursos, mientras que la asignación de fondos se ve afectada
en gran medida por la lógica de
el capitalismo de compinches y la intención de canalizar esos fondos hacia
destinatarios “adecuados”. En términos de políticas de personal, el patrón
más importante parece ser el de clientelismo, muy extenso y fuerte, incluso
en comparación con el servicio civil preexistente, ya altamente politizado. El
clientelismo se basa en las lealtades personales, aunque la lealtad política
también es importante como condición mínima. La competencia esperada es
más difícil de identificar. Aparentemente, la principal expectativa para los
altos burócratas es una especie de competencia política, en términos de ser
capaces de reconocer las expectativas formales y reales de los amos políticos
y ejecutarlas sin cuestionamientos en minucioso detalle. También
encontramos una desconfianza general hacia la burocracia, especialmente en
relación con su experiencia. Estos hallazgos corroboran las expectativas del
modelo. Otra característica del personal bajo el gobierno antiliberal húngaro
es el descontento general y la frustración de los servidores públicos. Esto se
debe a la baja estima, los bajos salarios y la excesiva carga de trabajo.
Con respecto a las normas y la cultura burocrática, identificamos la
tendencia a la politización que suprime la cultura y el ethos burocráticos
clásicos, el declive de la experiencia y la expansión de la disciplina de tipo
militar. Plantear inquietudes o argumentar en contra de las propuestas de
políticas de los burócratas se ha vuelto desagradable. Las crecientes
expectativas de arriba hacia abajo, junto con la reducción de la autonomía y la
creciente incertidumbre en la parte inferior, conducen a un aumento de la
anarquía burocrática.
Planteamos el tema de la rendición de cuentas en nuestras entrevistas en
relación con la participación pública en el proceso de elaboración de políticas.
En línea con las expectativas del modelo, encontramos que los espacios
participativos se han erosionado, por un lado, y las consultas se han
convertido en meros rituales con la participación selectiva de actores sociales
progubernamentales, por el otro. Finalmente, en nuestras entrevistas,
indagamos sobre la resistencia burocrática como posible reacción de los
servidores públicos a la gobernabilidad iliberal. Encontramos que la
resistencia era virtualmente inexistente, y nuestros encuestados no
dar ninguna cuenta de sabotaje. Aunque la elusión está presente (véase, por
ejemplo, la centralización de abajo hacia arriba antes mencionada), el patrón
dominante entre los servidores públicos en Hungría parece estar funcionando
(lealtad) o marcharse (salida).
Conclusión
Hungría es un caso de transformación populista iliberal. Esto afecta la

organización y el funcionamiento de la administración estatal central, y
nuestra investigación busca arrojar luz sobre los patrones que surgen en la
burocracia gubernamental como resultado de la transformación antiliberal.
En este capítulo, presentamos nuestros hallazgos a lo largo de las categorías
analíticas del modelo desarrollado en la introducción de este volumen. Al
aplicar el modelo
Para el caso de Hungría, nuestro objetivo era examinar si el modelo ofrece un
marco útil y significativo para estudiar el fenómeno de
reformas administrativas iliberales.
Los resultados de nuestros hallazgos fueron bastante tranquilizadores en
términos de la relevancia empírica y el poder descriptivo del marco
propuesto en este libro. El modelo ofreció una rúbrica significativa para
estudiar e interpretar las reformas administrativas antiliberales en Hungría.
Además, las expectativas basadas en el modelo fueron corroboradas por
nuestros datos empíricos. Sin embargo, dos peculiaridades del caso húngaro
ciertamente merecen atención al interpretar los resultados: primero, el hecho
de que Hungría es una democracia nueva y frágil con un fuerte legado
histórico autocrático; y, en segundo lugar, la duración, la profundidad y la
naturaleza sin restricciones de los cambios antiliberales desde 2010.
Probablemente relacionados con estas características del contexto político,
Viktor
El estilo personal de gobierno de Orbán, basado en un uso intransigente del
poder, también debe considerarse un factor potencialmente importante.
Estas peculiaridades hacen de Hungría un caso extremo y pueden explicar
algunos de los hallazgos.
Creemos que este es el caso, especialmente a la luz de las respuestas de la
burocracia al giro antiliberal. Sorprendentemente, en el transcurso de la
entrevistas, no hemos encontrado evidencia de instancias de resistencia
burocrática, ni siquiera exiguas, nada que se compare con las anécdotas
contadas por los ayudantes de Donald Trump, quienes intentaron obstruir o
manipular las decisiones del presidente (Anónimo 2019). Suponemos que
esta ausencia casi total de resistencia burocrática es atribuible a las
tradiciones autocráticas de Hungría y la
gubernamental
la implementación políticamente sin restricciones del gobierno de una agenda
de transformación iliberal. De manera reveladora, la administración usó su
cómoda mayoría constitucional en el Parlamento para modificar la ley.
sobre servidores públicos inmediatamente después de llegar al poder (y
varias veces más después). Estas modificaciones resultaron en una
eliminación total de las protecciones laborales especiales de los servidores
públicos.
identificando la lealtad como un requisito explícito del empleo
(y, en consecuencia, su falta como causa de despido). Suponemos que esto no
es necesariamente un aspecto de las tendencias iliberales, especialmente en
las democracias menos frágiles.
notas
1. Verwww.youtube.com/watch?v=PXP-6n1G8ls (descargado el 10 de
marzo de 2020); para un resumen en inglés, ver por
ejemplowww.ft.com/cms/s/ 0/0574f7f2-17f3-11e4-b842-
00144feabdc0.html#axzz3ExyGRrtE.
2. Para hacer una breve referencia a algunos eventos que han ocurrido
desde la investigación de campo y que fortalecen aún más nuestro
punto, en particular, merecen mencionarse algunas reacciones
gubernamentales a la pandemia de COVID-19. A nivel internacional, el
elemento más visible de estas medidas fue la adopción de la llamada
Ley de Autorización el 30 de marzo de 2020, que permite al gobierno
anular los actos parlamentarios sin limitaciones funcionales o
temporales, sin ningún debate en el Parlamento, ysin ninguna garantía
de revisión constitucional inmediata y efectiva.
3. En su informe de 2020, el Instituto V-Dem describió a Hungría como una
“autocracia electoral”, la única en la UE. Verwww.v-dem.net/medi
a/filer_public/de/39/de39af54-0bc5-4421-89ae-fb20dcc53dba/democ
informe_racy.pdf (descargado el 24 de marzo de 2020). Dos meses
despues,
Freedom House clasificó a Hungría, por primera vez, como un régimen
híbrido. Verhttps://freedomhouse.org/sites/default/files/2020-
04/05062020_FH_ NIT2020_vfinal.pdf(descargado el 27 de mayo de 2020).
4. www.opengovpartnership.org/hungary-withdrawn/ (último acceso el 20
de septiembre de 2020).
5. Ver los datos de Transparencia Internacional
(https://www.transparency.org/ país/HUN# – descargado el 28 de
marzo de 2020) y los Indicadores Mundiales de Gobernanza
(https://info.worldbank.org/governance/wgi/Home/ Informes–
descargado el 28 de marzo de 2020).
5La administración pública en Polonia en tiempos de deriva populista
estanislao mazur
Introducción
Desde 2015, cuando la llamada Derecha Unida1 llegó al poder tras las
elecciones democráticas, la administración pública polaca ha estado sujeta a
una serie de cambios inquietantes. El enfoque teórico aplicado al ejemplo de
retroceso democrático que aparece en este capítulo se basa en los conceptos
de competencia de ideas y disrupción ideacional. Este último se entiende en
términos de una reconfiguración de la jerarquía de ideas que desencadena un
cambio institucional y conlleva una reorientación normativa de los actores
clave hacia las ideas predominantes del momento. La fuente de tal
reorientación puede ser el razonamiento objetivo, que enfatiza la desventaja
de retener ciertas instituciones y la distribución resultante de beneficios (por
ejemplo, estatus, beneficios materiales), así como el surgimiento de nuevas
instituciones competitivas.
Se tiende a suponer que la razón básica tanto del auge como de la caída de
las instituciones es la naturaleza de su relación con las ideas. La prueba de
fuego de tal competencia de ideas es la fuerza y durabilidad de su impacto en
las instituciones. Estos últimos, a su vez, determinan la forma y los
mecanismos de la administración pública (Mazur 2020).
Este capítulo comienza con una descripción general de las características
de la administración pública de Polonia, con un énfasis especial en aquellas
características que afectan sus actitudes hacia el desmantelamiento del
estado de derecho liberal democrático. A continuación, el planteamiento del
PiS (Ley
y Justicia) del gobierno a los temas de gobernabilidad se analiza usando el
marco conceptual presentado en el capítulo introductorio de este libro,
específicamente cómo la política iliberal del gobierno del PiS afecta la
administración pública. El impacto de los factores externos en esta política se
analiza en la sección siguiente. La sección final explora más
100
Administración Pública en 101
Polonia
implicaciones de los hallazgos del estudio, que se basa en gran medida en el

análisis de la literatura, informes y opiniones de expertos, y datos de
entrevistas con funcionarios públicos, así como observaciones directas hechas
por los autores como resultado de su participación en el proceso de
modernización de administración pública en Polonia.
La perspectiva teórica
De la transformación sistémica a la consolidación democrática
El ritmo vertiginoso al que se están desmantelando los principios del estado

de derecho liberal-democrático sugiere que el proceso debe estudiarse
utilizando los conceptos de competencia de ideas y rupturas ideológicas.
Parece que sin profundizar en los estratos más profundos de la cultura y sin
adoptar una perspectiva histórica más amplia, la lectura de este proceso sería
superficial y tal vez incluso engañosa. Sin duda, en el caso de la evolución del
orden legal y político en Polonia, el impacto de la dependencia del camino en
el proceso de cambio es evidente, lo que se aplica especialmente a las ideas
fuertemente arraigadas en la esfera de la cultura.
Ideas
Tres grandes ideas políticas informaron el único transformación políticade

Polonia iniciado a finales de los años 80 y 90: a saber, el estado democrático
de derecho, la economía de mercado y la sociedad civil. Inspiraron la
imaginación colectiva, desencadenaron la movilización social y
proporcionaron una señal para los reformadores. Dieron forma al marco para
un estado de derecho liberal-democrático y, al mismo tiempo,
mismo tiempo, sentó las bases para la presencia plena de Polonia en el mundo
occidental gracias a su pertenencia a la OTAN (la idea de
seguridad) y la adhesión a la Unión Europea (la idea de la europeización)
(Mazur 2020).
Instituciones
Como resultado de la transformación política que tuvo lugar en la primera

mitad de la década de 1990, las instituciones autoritarias fueron
reemplazadas por instituciones democráticas, es decir, elecciones libres,
libertad de expresión, transición de
102 Estanislao Mazur
poder, y las reglas para el equilibrio de poderes reemplazaron a la autoridad

única típica del sistema anterior. El sistema de gobierno se descentralizó
mediante el establecimiento del gobierno local. De un solo golpe, la economía
se reestructuró radicalmente; como resultado de la desregulación, la
liberalización y la privatización, los monopolios estatales colapsaron y el
sector privado quedó libre para desarrollarse.
Durante esta transformación política, también se sentaron las bases para el
establecimiento de un aparato administrativo moderno, se estableció el orden
jurídico-administrativo democrático, se instituyó el gobierno local, se
introdujeron reglas fiscales en el sistema de finanzas públicas y se tomaron
medidas para construir una administración pública eficiente (Mazur 2020).
Disrupción ideacional
Las consecuencias de los cambios que tuvieron lugar en Polonia desde la

caída del régimen comunista hasta la adhesión a la UE incluyeron dos
instancias de interrupción de ideas. En el primero, las ideas de un estado
democrático de derecho, economía de mercado y sociedad civil llegaron a
dominar el mercado de las ideas, lo que condujo a la supremacía de la
institucionalidad.
orden arraigado en ellos. La otra interrupción estuvo asociada con el giro
geopolítico de Polonia hacia Occidente y significó que el orden institucional
reformado se volvió, al menos formalmente, comparable al compartido por
los estados miembros de la UE.
Cada una de estas interrupciones desempeñó un papel crucial en el cambio
de las trayectorias de desarrollo de Polonia y en la modernización de su
administración. los
Este último rápidamente se asemejó a las administraciones modernas en
términos de sus reglas de operación, así como de sus estructuras
organizativas y funcionales, a pesar de que el proceso de mejora de la eficacia
y eficiencia de su funcionamiento avanzó con bastante lentitud (Mazur 2020).
¿De un orden democrático a una democracia iliberal?
Ideas
Poco después de la adhesión de Polonia a la UE, comenzaron a surgir nuevas
ideas en su espacio público. La reorientación ideológica de una parte de la
élite política se debió a una serie de fenómenos interrelacionados, entre ellos
la
altos costos socioeconómicos de la transformación política, insatisfacción con
la distribución de beneficios económicos, desilusión con
Polonia
la democracia y la calidad de la clase política, así como las expectativas

incumplidas de pertenencia a la UE debido a su imagen originalmente
idealizada. También invocaron el patrimonio histórico y varios mecanismos
de gobernanza, incluidos los rechazados a principios de la década de 1990,
como la democracia iliberal, los sentimientos anti-UE y el intervencionismo
estatal.
En esencia, la idea de democracia iliberal consiste en cuestionar el orden
liberal y su arreglo institucional concomitante, como se refleja en el
cuestionamiento de principios como el estado de derecho o el respeto por los
derechos de las minorías y la glorificación del gobierno de la mayoría. Esto va
acompañado de intentos de restringir la autonomía de instituciones
anteriormente independientes (por ejemplo, tribunales constitucionales,
tribunales generales) y de obtener control político sobre los medios públicos.
Los sentimientos anti-UE se manifiestan como reservas sobre los valores y
estándares respaldados por las instituciones europeas, que supuestamente
amenazan los valores tradicionales, lo que lleva a la pérdida de soberanía de
los estados nacionales y la transformación de la UE en un organismo federal.
ización La coalición gobernante de Polonia se mantiene unida por un
profundo temor de que la UE esté a punto de transformarse precisamente en
tal
una estructura. Estas preocupaciones tienen sus raíces en la creencia,
ampliamente compartida por los líderes del PiS, de que la soberanía de
Polonia se verá socavada por una integración europea más profunda y,
específicamente, por la obligación de delegar una variedad de poderes de
toma de decisiones del gobierno a las instituciones de la UE.
Por último, el concepto de intervencionismo económico exige una mayor
participación y propiedad del Estado en la economía. Sus consecuencias
incluyen, entre otras, el clientelismo político y la corrupción política. La idea
de intervencionismo también se asocia con la centralización, lo que debilita la
posición política de los gobiernos locales (Mazur 2020).
Instituciones
Los controles y equilibrios formales aún se mantienen en Polonia; sin
embargo, lo que parece ser la principal amenaza para la democracia liberal y
el estado de derecho es la violación de la Constitución y su modificación de
facto por lo que se podría llamar sus interpretaciones creativas por parte del
presidente, el gabinete y el parlamento. Tales interpretaciones sirven para
concentrar el poder en manos del partido de gobierno (Dostal et al. 2018, p.
24), al igual que los cambios radicales en el sistema judicial que socavan su
independencia y los estándares europeos al respecto (SGI 2018, pág. 184).
Los sentimientos contra la UE se expresan a través de las críticas del

gobierno del PiS a las instituciones de la UE y sus políticas, que
supuestamente respaldan soluciones federalistas que amenazan la soberanía
de los estados nacionales. particularmente
La feroz disputa entre Polonia y la UE se refiere a cuestiones relacionadas con el
respeto del estado de derecho.
En la práctica de la gobernabilidad, la idea de nacionalización se refleja en
el fortalecimiento formal del gobierno central y el creciente intervencionismo
estatal. Esto conduce a una intensa politización de la economía que, entre
otras cosas, da como resultado un control más estricto por parte de quienes
están en el poder. Como comentaristas de The Economist (2018)
señaló, “'Repolonización' se ha convertido en una palabra de moda en PiS,
aplicada
a todo, desde la construcción naval hasta las medicinas”. A medida que la
economía se vuelve a nacionalizar, numerosos puestos en empresas estatales
son
ocupado por miembros y simpatizantes del partido de gobierno. Otro ejemplo de
esta tendencia incluye la limitación de los poderes de los gobiernos locales y sus
fuentes de ingresos. Como resultado, su situación financiera se está deteriorando,
al igual que la calidad de los servicios públicos que se espera que brinden. Esto es
particularmente evidente en los gobiernos locales dirigidos por políticos que son
miembros de partidos que se oponen a la coalición gobernante.
Los cambios también afectan la esfera institucional del sector de las ONG.
El gobierno del PiS intenta desacreditar a las organizaciones no
gubernamentales, especialmente aquellas que cuentan con el apoyo
financiero de donantes extranjeros, y en ese sentido ha promulgado medidas
para controlar sus fuentes de financiamiento. Por otro lado, las
organizaciones y los medios que abiertamente se ponen del lado del PiS
reciben más apoyo y ven su perfil elevado.
Disrupción ideacional
Los acontecimientos actuales en Polonia revelan tres tipos de perturbaciones
ideacionales. El primero está asociado a la implementación de soluciones
propias de una democracia iliberal y conduce a una reconstitución del orden
institucional en el ámbito de la gobernabilidad, incluyendo la violación del
principio de separación de poderes; limitar la autonomía de varios órganos
independientes, incluido el poder judicial; y la subordinación de los medios
públicos.
La segunda disrupción ideacional implica sentimientos anti-UE. Como
consecuencia práctica, se violan los valores y principios propugnados por la
UE, en particular el estado de derecho, y algunas de sus políticas, incluida la
política de migración, se cuestionan de manera rutinaria.
Polonia
En el ámbito normativo, la tercera ruptura, la nacionalización, encarna el

anhelo de un Estado omnipotente. En la práctica de la gobernabilidad, sus
efectos incluyen el fortalecimiento de los poderes del gobierno central, una
mayor participación del estado en la esfera económica, la captura del estado,
colonización del aparato administrativo y su politización, así como el
debilitamiento de los gobiernos locales (Mazur 2020).
Estas disrupciones ideacionales, que han encontrado un terreno social
fértil, son catalizadas por líderes políticos que hábilmente se comunican con
el público usando retórica populista y resentimiento nacional. Constituyen un
grupo específico de empresarios políticos capaces de generar nuevas ideas
políticas y de seducir al público con la suficiente influencia como para
provocar más perturbaciones ideológicas (Pakulski 2016).
Igualmente común y destructiva para el orden institucional del sistema
democrático es la instrumentalización de las instituciones, lo que implica su
subordinación a los objetivos corrientes del partido de gobierno. Como
resultado, las instituciones se convierten en armas en la lucha política que
sirven para controlar y capturar el estado en nombre de su reconstrucción
radical (Mazur, Możdżen´ y Oramus 2018).
La escala e intensidad de estos fenómenos en Polonia pueden conducir a la
regresión institucional y al desmantelamiento del modelo democrático de
gobierno (Rupnik 2007), dando como resultado el surgimiento de una
administración oligárquica, en la que la lealtad política prevalece sobre la
competencia, se identifica el interés público con la del partido gobernante, y el
estado de derecho se distorsiona con su instrumentalización. La consolidación
del modelo oligárquico de administración socavaría, de hecho, lo logrado
hasta ahora en términos de construcción de una administración pública
eficiente y eficaz basada en los principios de un Estado democrático de
derecho.
Características de la Administración Pública en Polonia

Comprender la naturaleza de la administración pública de Polonia requiere
una breve mención del legado de la era socialista real (1945-1989) y los
cambios que han tenido lugar en los últimos treinta años. En cada
En estos períodos históricos, ciertos procesos influyeron fuertemente en
características específicas de la administración que se consideraban
importantes para comprender su actitud hacia la erosión del estado de
derecho liberal-democrático.
En los tiempos del socialismo real (1945-1989), las características
distintivas del aparato administrativo centralizado y burocrático
subordinados al partido incluían bajas competencias del personal

administrativo, burocratización, nomenklatura, arbitrariedad,
personalización, corrupción, ineficacia e ineficacia, dominio de los contactos
interdepartamentales informales y planificación del desarrollo concebida de
manera muy constructivista. La lealtad al partido gobernante se convirtió en
el criterio básico de evaluación y promoción (Mazur y Hausner 2010).
Después de que Polonia recuperó su independencia en 1989, el mal
funcionamientola administración heredada del sistema anterior tuvo que ser
reconstruida radicalmente tanto en términos de competencia como de forma
de operación. Se introdujeron los principios del Estado democrático de
derecho; la organización uniforme y jerárquica del aparato administrativo
vigente durante
se abolió la República Popular de Polonia; y se instituyó el gobierno local. El
mecanismo de administración del partido y su hegemonía con
respecto al aparato administrativo del Estado era, al menos formalmente,eliminado
El año 2015 vio el resurgimientode una fuerte creencia en la importancia
declientelismo político para las carreras en la administración pública,
especialmente lapoder de mantener relaciones personales con los líderes
políticos, que se remonta al socialismo real. Bajo el régimen comunista, estas
relaciones se consideraban cruciales para construir la carrera de uno como
oficial. Esta actitud,
aunque en una forma mucho más débil, también fue perceptible después de
1989, pero ha
convertido en un lugar común desde que el PiS llegó al poder en 2015. En la era
del socialismo real, los mecanismos de gestión centralizada y jerárquica y la
dominación de un solo partido político en el sistema de gobierno estatal, incluida
la esfera de la administración pública, estaban fuertemente arraigados.En la
actualidad, se revive este modo de administrar el Estado, así como la
instrumentalización del derecho con fines políticos y su inevitable baja
calidad.Esta última era una característica casi universal de la legislación de la
República Popular de Polonia. Aunque esta tendencia disminuyó después de
1989, la calidad de la elaboración de leyes sigue siendo insatisfactoria. Sin
embargo, desde 2015 asistimos tanto a una progresiva instrumentalización
del derecho en lo que atañe a la administración pública como a un fuerte
deterioro de su calidad.
La actitud del gobierno del PiS frente a la administración

pública
La actitud del gobierno del PiS hacia el Servicio Civil puede describirse mejor
como marginación (es decir, debilitamiento del Servicio Civil). Se basa en la
particular desconfianza que los políticos del PiS tienen hacia los altos cargos.
Polonia
funcionarios de alto rango, que son percibidos como miembros de un cuerpo

de élite que no trabaja en el mejor interés del estado. En consecuencia,
cualquier cambio implementado presentado por PiS tiene como objetivo
subordinar completamente la institución en cuestión al partido gobernante.
Ejemplos de tales medidas incluyen reemplazos masivos de gerentes, la
abolición de la competencia por el reclutamiento para puestos de alto nivel y
la reducción general de los estándares que se espera que cumplan los
designados (Kopin´ska 2018). Las vacantes se llenan según el criterio de la
lealtad política, práctica agravada por el familismo amoral (Banfield 1958),
que implica el empleo de familiares de miembros prominentes del partido
gobernante en la administración pública. Sin embargo, el tipo de patrocinio
favorecido por el PiS permite una gobernabilidad bastante efectiva debido a la
fuerte lealtad de los candidatos a la élite gobernante del partido y su ideología
y, como resultado, su determinación de alcanzar las metas establecidas por el
gobierno. Otra medida destinada a debilitar la posición de la administración
pública, especialmente sus segmentos percibidos como demasiado
independientes del gobierno, es crear nuevas oficinas que lleven a cabo tareas
simultáneas o realizadas anteriormente por instituciones bien establecidas
(por ejemplo, la Comisión Nacional).
Instituto de la Libertad – Centro de Desarrollo de la Sociedad Civil,
Plenipotenciario del Gobierno para los Derechos Humanos). PiS también se
debilita
administración pública mediante la creación de agencias de cuasi-negocios
encargadas de tareas anteriormente ejecutadas, al menos en cierta medida,
por la administración pública (Agencia Polaca de Inversiones y Comercio,
Fondo Polaco de Desarrollo, Reserva Nacional de Bienes). Su gestión está
encomendada a representantes del sector privado, lo cual es una paradoja
dada la retórica del gobierno sobre las élites corruptas de las que estos
gerentes aparentemente forman parte.
La actitud de los líderes del PiS hacia la dotación de altos cargos en la
Función Pública parte de la creencia de que la voluntad de un líder político
−que se materializa gracias a la vanguardia del movimiento político formada
por sus colaboradores más cercanos y de mayor confianza− es más más
importante para el proceso de gobierno que cualquier regla formal de
operación. La razón detrás de esto es que el Servicio Civil en general, y sus
funcionarios de alto rango en particular, tienden a no apoyar gobiernos
populistas e iliberales. La situación sólo puede remediarse mediante la
concentración de poder y el dominio del factor político en la formulación e
implementación de las políticas públicas. Con ese fin, las decisiones clave
deben ser tomadas por un grupo reducido de activistas del partido y asesores
políticos del Primer Ministro. Tal enfoque revela la hostilidad de
el liderazgo del PiS hacia las instituciones de gobierno establecidas, que

perciben como restricciones indebidas en sus planes de largo alcance. Su
aversión conduce a esfuerzos por desacreditar los poderes sustantivos que
subyacen a la posición especial del Servicio Civil, como la marginación de las
políticas públicas basadas en evidencia por parte del gobierno del PiS o un
alcance significativamente reducido de la evaluación de impacto regulatorio y
las consultas públicas (SGI 2018, pág. 184; SGI 2019, pág. 3).
Como consecuencia de las promesas electorales tanto sociales como
económicas hechas por el PiS, su gobierno se ve obligado a llevar a cabo una
política intervencionista muy activa, que no se puede lograr sin la
participación del Servicio Civil, hecho del cual miembros destacados del
campo gobernante son plenamente conscientes. Con el fin de asegurar su
completo control sobre el
cuerpo, se han centralizado los mecanismos de toma de decisiones y se ha
generalizado una política de dotación basada en la lealtad política y la
afinidad ideológica.
Estrategias para reformas administrativas iliberales
Declaraciones Políticas
Los efectos de los procesos de transformación social y política posteriores a

1989, la integración europea y la pertenencia a la Unión Europea, así como la
gobernanza multinivel, han contribuido al mito del Estado débil. Los
populistas se divirtieron mucho denunciando la ineficacia de las agencias
estatales, siendo la palpablemente baja calidad de las instituciones estatales
un objetivo fácil ya menudo justificado de sus críticas. El populismo fue
alimentado por la
“incumplimiento de promesas” por parte de quienes están en el
poder, la oligarquía
lazos, la influencia de los grupos de interés, el proceso poco claro de
privatización de la propiedad pública, la falta de transparencia en los
procesos de toma de decisiones, el egoísmo y el particularismo de las élites
políticas a expensas del bien público (Bobbio 1987; Papadopoulos 2007).
El Estado y la administración pública invocan con frecuencia estas cuestiones
enlos manifiestos políticos defendidos por la Derecha Unida de Polonia. Los
temas de empoderamiento del Estado y de la administración pública
constituyen invariablemente elementos importantes de la razón de ser
política de esta agrupación política y son frecuentemente contrastados con el
llamado “imposibilidad”, definido en este caso como una falta de voluntad
para actuar. , que según los líderes del PiS es un rasgo común de los demás
partidos políticos. La clave
Polonia
elemento de tal empoderamiento es el aparato administrativo, que estratado

como una herramienta para implementar los planes políticos del campo
gobernante.
El programa electoral del PiS de 2014 dice: “No se puede aceptar una
situación en la que el Estado es incapaz de movilizar fuerzas y recursos para
la
implementación de grandes proyectos sociales o económicos necesarios para
el bien común” (PiS 2014, p. 12). El mismo documento contiene la siguiente
disposición: “Restituiremos la dimensión genuina de la idea de un personal
administrativo profesional y apolítico. Miembros de la Civil
Los Cuerpos de Servicio gozarán de protección y apoyo, pero no quedarán
impunes en caso de mal desempeño de sus funciones o violación de las
normas aplicables” (PiS 2014, p. 51).
Aparecieron promesas de promulgar nuevos cambios en la administración pública
en el programa electoral del PiS de 2019: “El gobierno del PiS ha reorganizado
la administración del gobierno. Se empezó a construir un Estado eficiente y a
la vez eficaz, en el que los ciudadanos juegan el papel más importante” (PiS
2019, p. 44).
En los últimos tres años, la lógica de dar marcha atrás en reformas anteriores
se ha vuelto cada vez más evidente, especialmente a la luz de los cambios que
afectan a la administración pública. Varios de estos cambios están destinados
afortalecer la posición del gobierno central para alterar radicalmente las
reglas y mecanismos de la vida económica y social, sin los cuales, a juicio del
gobierno, es imposible lograr la
objetivos estratégicos del estado. El partido en el poder prefiere la jerarquía
y métodos directivos de dirección y coordinación sobre los mecanismos
típicos de la gobernanza multinivel.2
Direcciones de cambio
La Derecha Unida ha lanzado un asalto en tres frentes contra la

administración pública (en la introducción de este libro se presentan
reflexiones conceptuales sobre los enfoques adoptados por los gobiernos no
liberales). En primer lugar, este ataque consiste en limitar la autonomía del
Servicio Civil mediante la centralización de sus mecanismos de gestión, la
creación de nuevas oficinas y agencias encargadas de la implementación de
objetivos políticos de particular importancia para el PiS y el cambio de
competencias entre los diferentes segmentos de la administración pública. En
segundo lugar, implica modificar los principios de asignación de presupuesto
y recursos humanos para debilitar o fortalecer una oficina/organismo de la
administración pública en particular. En consecuencia, aunque formalmente
hablando el aspecto organizativo de
estas instituciones públicas debilitadas no se ven afectadas, su posibilidad

realposibilidades de operación se reducen sustancialmente. Finalmente, la
tercera vertiente involucra despidos masivos de gerentes del Servicio Civil.
Los altos cargos así dejados vacantes luego son ocupados por candidatos del
partido que comparten
Ideología y objetivos del PiS. Además de dividir el botín y formar un grupo de
funcionarios políticamente leales, esta estrategia también pretende
cambiar las reglas institucionales y así consolidar las recién adoptadassoluciones
(por ejemplo, la liquidación del Consejo de la Función Pública o la abolición de
la contratación abierta para puestos superiores de la Función Pública).
Los esfuerzos mencionados anteriormente realizados por PiS ejemplifican
el fenómeno de la disrupción ideacional (discutido en la primera parte de este
capítulo), que consiste en cuestionar el orden político liberal-democrático y,
en consecuencia, desconoce una serie de principios y mecanismos. de
funcionamiento antes considerado propio de la administración pública. La
razón de tal cambio radical no es que se consideren ineficaces, sino una
creencia fuertemente ideológicamente motivada por parte de los líderes
populistas de que es imperativo reconstruir los mecanismos de
funcionamiento del Estado sobre la base de valores diferentes de aquellos en
los que se basan los liberales. se fundó originalmente el orden democrático de
gobierno. En su opinión, alejarse de este último modelo eliminaría la
institucionalidad
restricciones que limitan el potencial de desarrollo del estado y dificultan
larealización de las aspiraciones de sus ciudadanos.
Dimensiones de las Políticas de la Administración Pública Iliberal
En un intento de transformar la administración pública de manera

consistente con la ideología antiliberal, los líderes políticos recurren a una
serie de estrategias para cambiar las estructuras organizativas, la distribución
de los recursos financieros y humanos, y la dotación de personal para los
puestos gerenciales en oficinas particulares. y agencias. También alteran sus
reglas de operación, desmantelan las disposiciones de rendición de cuentas y
diluyen los mecanismos establecidos de pesos y contrapesos (los aspectos
teóricos de este tema se discuten más ampliamente en la introducción de este
libro).
(a) Estructuras
Expansión ostensible de los poderes del primer ministro
El programa electoral del PiS de 2019 dice: “La posición del Primer Ministro se
ha fortalecido, tanto en la administración como en la toma de decisiones.
Polonia
términos, así como en el contexto de dar forma a la política de propiedad

estatal hacia las entidades subordinadas, incluidas las empresas con
participación del Tesoro que tienen un impacto significativo en el desarrollo
económico del estado” (PiS 2019, p. 44).
Específicamente, la Cancillería del Primer Ministro se convirtió en la clave
centro de toma de decisiones para la implementación de la política del
gobierno y se le otorgaron facultades adicionales para este fin. Además, se
estableció el Centro de Análisis Estratégico y se le encomendó la
responsabilidad de elaborar proyectos de estrategias de política pública así
como de opinar sobre los proyectos sometidos a las funciones legislativas y
programáticas del Consejo de Ministros. Además, se introdujo un mecanismo
para coordinar las decisiones legislativas dentro del Proceso Legislativo
Gubernamental (PiS 2019, p. 45).
Por un lado, asistimos a un proceso de fortalecimiento formalde la posición
del Primer Ministro, mientras que por otro lado, el gobierno
esdesinstitucionalizados debido a la concentración real de plenos
autoridad política y poderes reales de toma de decisiones en manos del PiSlíder
Jarosław Kaczyn´ski, quien formalmente es solo un diputado.
Consolidación de los mecanismos de gestión y control Los poderes del

gobierno central se ampliaron con el establecimiento de nuevos ministerios
encargados de la tarea de implementar los objetivos políticos del PiS (es decir,
el Ministerio de Energía, el Ministerio de Inversiones y
Desarrollo). Además, los nuevos instrumentos destinados a ayudar al
gobiernoinfluyeron más efectivamente en la economía, incluyendoel Fondo
Polaco de Desarrollo, el programa Start in Poland, la Agencia Polaca de
Inversiones y Comercio y el Fondo Nacional de Bienes Inmuebles. También se
realizaron cambios en el área de la administración de la propiedad pública
mediante la reorganización de la Oficina del Fiscal General de la República de
Polonia.
y el establecimiento de la Administración Nacional de Ingresos (KAS)(PiS
2019,
pags. 46). La expansión de los poderes administrativos en la economía reflejabala
creencia del gobierno del PiS en la necesidad de un estado más fuerte (es decir,
soberano)influencia en materia económica.
Con el tiempo, sin embargo, las estructuras gubernamentales en expansión
comenzaron a ser vistas por los escalones superiores del PiS como menos
propicias para el logro de sus objetivos originales. La anunciada reducción del
número de departamentos ministeriales de veintiuno a doce se justifica en
términos de fortalecer la capacidad de coordinación del gobierno. Aún así,
vale la pena tener en cuenta que el gabinete, incluido el Primer
Ministro, está formado por personas que fueron seleccionadas

personalmente, o al menos aprobadas, por Jarosław Kaczyn´ski, lo que las
hace leales a él personalmente. En consecuencia, se esfuerzan por realizar sus
ambiciones políticas plenamente conscientes del hecho de que sus carreras
dependen de sus relaciones personales con el líder (SGI 2019).
Limitación de la dispersión horizontal del poder

Según los expertos de la Fundación Helsinki para los Derechos Humanos,
entre 2015 y 2019 se registró el mayor deterioro en la protección de los
derechos humanos en Polonia desde 1989. La mayoría gobernante, a pesar de
no alcanzar la mayoría de dos tercios necesaria para enmendar la
Constitución , introdujo una serie de cambios en el sistema de gobierno
estatal, socavando así el estado de derecho y el principio de la división
tripartita del poder. Al adaptar la legislación a objetivos políticos, el estado de
derecho fue reemplazado por el estado de derecho (Szuleka y Wolny 2019).
Las violaciones a la independencia y los cambios que muchas veces se
denominaron “seguridad nacional”, “protección de fronteras” y “orden social”,
limitaron los derechos y libertades cívicas y afectaron a la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, los tribunales comunes y las
fiscalías. . Se anunciaron planes para limitar la independencia del Defensor del
Pueblo y se
los medios de comunicación estaban completamente subordinados a la
mayoría gobernante. Los cambios en la distribución de fondos públicos para
las organizaciones sociales y las agresiones verbales a organizaciones no
gubernamentales individuales, así como a sus representantes, también son
motivo recurrente de preocupación.
De 2015 a 2019, el parlamento polaco aprobó más de veinte leyes cuyas
disposiciones sirvieron principalmente para expandir el poder político del
campo gobernante a expensas del poder judicial, las instituciones
independientes, los derechos civiles y las libertades personales (Szuleka y
Wolny 2019) .
La desconfianza del PIS en el principio de la dispersión del poder y las
instituciones independientes que respetan la ley quizás se ilustra mejor en la
actitud del partido hacia el Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo actual,
Adam
Bodnar, defiende activamente los derechos civiles y políticos, y por ello ha
sido criticado habitualmente por el PiS; simultáneamente, su oficina vio una
reducción en la financiación de las actividades estatutarias.
Limitando la Autonomía de la Administración Pública de Nivel Inferior El

proceso progresivo de centralización del Estado está socavando los logros de
los últimos treinta años y la independencia de los gobiernos locales.
Polonia
autoridades. Los observadores del Consejo de Europa señalaron con

preocupación que:
• El nivel de autonomía que disfrutan las autoridades locales se está

erosionando por la recentralización de varias competencias previamente
transferidas a tales autoridades;
• La injerencia generalizada de las autoridades estatales en la independencia local
funciones pendientes socava la asignación a las autoridades locales de
facultades plenas y exclusivas;
• Aunque el Comité Conjunto representa un marco legal adecuado para la
consulta, la tendencia reciente es pasar por alto este mecanismo.
ismo, haciéndolo ineficaz;
• Un número creciente de actos deel Estado impone soluciones organizativas
rígidas a las autoridades locales;
• El estatus de los representantes electos, especialmente su compensación
financiera, está empeorando;
• La supervisión de las autoridades locales, llevada a cabo por
representantes del gobierno, se usa cada vez más y no puede considerarse
proporcional a la importancia de los intereses que se pretende proteger.
proteger;
• Está aumentando la tendencia a transferir responsabilidades a las
autoridades locales sin transferir los recursos financieros adecuados;
• Las autoridades locales reciben una parte cada vez menor de los ingresos
de los impuestos locales;
• Disminución de la autonomía de las autoridades locales para fijar la tarifa o
tarifas de los servicios locales que están obligados a prestar (Informe
2019).
(b) Recursos
Uso de medios financieros para controlar las unidades de la administración pública
La práctica de manipular las unidades de la administración pública alterando
la asignación de fondos ha sido aplicada ampliamente por el gobierno del PiS
de varias formas. El primer método consiste en subfinanciar las tareas
delegadas a los gobiernos locales. Hay mucho que sugiere que en este caso el
punto es etiquetar a los gobiernos locales individuales, muchos de los cuales
siguen dominados por partidos de oposición, a los ojos de sus
los electores como ineficientes e ineficaces. Esto puede resultar de PiS
actitud ambivalente hacia la descentralización estatal y la preferencia desus
líderes por mecanismos centralizados de gestión pública.
La segunda forma de ejercer presión sobre la administración pública es

limitar la cantidad de fondos asignados por el parlamento, actualmente
dominado por el partido gobernante, a las actividades de las agencias
administrativas.
que critican las acciones del gobierno, por ejemplo la Oficina del
Ombudsman.3 Por el contrario, las instituciones públicas que gozan de la
simpatía del campo político gobernante, como el Instituto de la Memoria
Nacional, reciben más fondos del presupuesto central.
Otra práctica más consiste en crear alternativas a las instituciones
quedesaprueban las acciones del gobierno, como la creación del cargo de
Plenipotenciario Gubernamental para los Derechos Humanos (como
Viceministro en el Ministerio de Justicia), a pesar de que ya existe una oficina
constitucional con las mismas atribuciones, a saber, el
Defensor del Pueblo. La decisión fue criticada por este último, quien señaló
que “solo la Defensoría del Pueblo es independiente de las autoridades. Solo
un organismo es independiente de las autoridades, tiene el derecho de
atender las quejas de los ciudadanos y tiene el mandato de la Constitución y el
Parlamento, y ese es el Defensor del Pueblo.”4
Desde hace algún tiempo se viene observando un fenómeno inquietante en el
distribución de fondos gubernamentales a las autoridades locales. Como
señalaron los expertos, la orientación política de las autoridades locales se
convirtió en un factor en las decisiones relativas a las asignaciones del Fondo
de Carreteras del Gobierno Local. El monto de los fondos otorgados a los
municipios gobernados por funcionarios asociados con PiS es varias veces
mayor que en los administrados por no partidistas. La mayoría de los
municipios donde los funcionarios del gobierno local de la oposición están en
el poder no han recibido apoyo del programa.5
Además, se han planteado una serie de preocupaciones sobre los principios
de asignación de fondos en el marco del programa de gobierno del Fondo de
Inversión Local, creado recientemente, diseñado como una medida de apoyo
para los gobiernos locales ante los problemas causados por la pandemia de
coronavirus. El problema principal es que los criterios de asignación
infradefinidos permitirán recompensar a las unidades favorables al PiS y
fomentar el clientelismo entre los gobiernos locales (Drabik 2020).
(c) Personal
Cuerpo de Servicio Civil
El funcionamiento del Cuerpo de la Función Pública en Polonia se rige por la
Constitución. El artículo 153 establece que el Servicio Civil se establece en las
oficinas de la administración pública con el fin de asegurar la profesionalidad,
Polonia
desempeño confiable, imparcial y políticamente neutral de las tareas del
estado (Konstytucja 1997). Las disposiciones detalladas se establecen en la
Ley de la función pública de 21 de noviembre de 2008, modificada por la Ley
de la función pública
y otras leyes seleccionadas del 30 de diciembre de 2015 (Ley del servicio civil
de 2015). Este último, impulsado por el Parlamento por el PiS en 2015,
introdujo cambios fundamentales en el Servicio Civil. Entre otras, dispuso
que:
1) Los altos cargos de la Función Pública se cubrirán mediante designación.

En la práctica, esto significó abolir la contratación abierta y competitiva
para puestos superiores en el Servicio Civil;
2) Los contratos de trabajo de quienes ocupaban cargos superiores en la
Administración Pública quedaron extinguidos a partir de la entrada en
vigor de la Ley;
3) Modificación de la normativa relativa al estatuto de los altos funcionarios
abolió la obligación de realizar el servicio preparatorio y someterse a
evaluación periódica;
4) Los no miembros del Cuerpo de Servicio Civil se hicieron elegibles para el
cargo de Jefe del Servicio Civil debido a la abolición del requisito de tener
suficiente experiencia en la administración gubernamental;
5) Se suprimió el Consejo de la Función Pública.
Los cambios antes mencionados socavaron efectivamente los cimientos del

Servicio Civil y han resultado en su politización significativa.
Por otro lado, 2019 vio el mayor aumento en la remuneración promedio
del personal de la Administración Pública de Polonia en once años. A pesar de
esto, el número promedio de candidatos para el cuerpo sigue siendo
declive (Sprawozdanie 2020).
purgas
Durante 2015-2016, aumentó significativamente el número de proyectos de
ley que, bajo el pretexto de la reorganización, permitieron implementar
cambios de personal de gran alcance en la administración del gobierno. A
fines de 2017, el parlamento polaco aprobó treinta y siete “leyes de recursos
humanos” de este tipo (Paczocha 2018). Las herramientas más comunes
utilizadas
por iniciar tales reorganizaciones fueron:
1) Interrumpir el mandato de una autoridad unipersonal o pluripersonal;

2) Transferencia de citas del nivel local al central;
3) Abolición de las autoridades pluripersonales;

4) Terminación legal de los contratos de trabajo (por ejemplo, alrededor de
un tercio de todos los altos cargos en el Servicio Civil);
5) Abolición de la contratación por concurso abierto para puestos directivos
en el Servicio Civil.
La adopción de estas leyes provocó el despido de al menos 11.368
funcionarios, incluidos aproximadamente 6.773 gerentes y miembros de
autoridades pluripersonales (febrero de 2018) (Paczocha 2018). Sin
embargo, a pesar de estas reducciones masivas, las cifras generales de empleo
en el Servicio Civil son
en aumento, especialmente en puestos gerenciales (Wójcik 2018). De las 560
personas empleadas por la oficina del Primer Ministro, 290 son jefes, asesores
o directores (Radwan 2018).
El llamado “escudo anticrisis” –paquete de acciones gubernamentales
encaminadas a estimular el desarrollo económico ante las consecuencias de la
epidemia de coronavirus– contiene disposiciones para despidos sumarios de
funcionarios y reducciones salariales. Aunque no
Aunque hasta ahora se ha emitido una orden ejecutiva a tal efecto, estas
amenazas continúan causando una gran preocupación entre los funcionarios,
lo que se ve agravado aún más por la escasez de personal y el aumento
resultante de la carga de trabajo por empleado debido a la pandemia
(Kubicka-Żach 2020).
(d) Estándares y Principios

Violación de la Neutralidad del Servicio Civil
Los nombramientos por motivos políticos para cargos directivos en la función
pública se convirtieron en un estándar generalmente aceptado a raíz de los
cambios legislativos introducidos por el gobierno del PiS en 2015, lo que, sin
embargo, equivalía a romper con el principio de neutralidad política de los
cargos públicos. administración.
Cuestionar la importancia de la neutralidad política del Servicio Civil surge
de la sospecha albergada por los círculos del PiS de que el cuerpo como grupo
de élite no es leal ni está dispuesto a implementar la ideología o la agenda del
gobierno. Así, en opinión de los ideólogos del PiS, la politización del Servicio
Civil es un paso necesario para subordinar lo público
administración y una condición previa para la implementación de los planes
de reforma de la coalición gobernante. Este razonamiento revela claramente
el escepticismo de Derecha Unida sobre la importancia de las instrucciones y
los mecanismos formales de gobierno, así como su fe inquebrantable en el
principio revolucionario de contar con personal dedicado que suscriba las
Polonia
agenda del partido de gobierno. Como consecuencia, esto conduce a una

reversión de los efectos de las reformas administrativas anteriores (Meyer-
Sahling 2011).
(e) Calidad del Servicio Civil

Situar la lealtad partidista por encima de las competencias sustantivas de los
funcionarios públicos ha tenido un efecto negativo en el conjunto del cuerpo,
con especial perjuicio para los altos cargos. Las consecuencias incluyen un
uso significativamente restringido de evidencia para informar el diseño e
implementación de políticas públicas y consultas públicas limitadas de las
decisiones tomadas por el gobierno. Otro resultado negativo notorio de la
politización del Servicio Civil es el creciente problema de asegurar una
coordinación interdepartamental efectiva.
Al llegar al poder, el gobierno del PiS cambió la institucionalidadarreglos de
gobernabilidad. Modificó varias veces las carteras ministeriales, creó nuevos
comités de gabinete, modificó la Ley del Servicio Civil y fortaleció la posición
del gobierno central frente a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, su
funcionamiento exitoso hasta ahora se ha debido principalmente a su mayoría
parlamentaria, la fuerte disciplina del partido y el papel indiscutible del líder
del partido, Jarosław Kaczyn.
esquí. No se introdujeron reformas para mejorar la capacidad estratégica del
gobierno, como consultar abiertamente a expertos reconocidos. El principal
La prioridad del actual gobierno es implementar su ideario y consolidar el
poder ejecutivo (SGI 2019).
Una de las consecuencias de la evolución desfavorable de la función pública
puede ser una mayor disminución del interés de los jóvenes por formarse
para los puestos disponibles en el sector, lo que ha
afectó en particular a la Escuela Nacional de Administración Pública (Radwan
2020).
Consecuencias institucionales del populismo
(a) “Restaurar el Estado a sus ciudadanos”

Vale la pena señalar que la crítica del sistema existente y su establecimiento
"degenerado" no conduce al diseño de un nuevo orden o nuevas instituciones
(más sobre esto en la introducción de este libro). En
al contrario: cuando los populistas llegan al poder, recrean el anteriorarreglos:
utilizan las instituciones ya existentes para obtener un control ideológico
completo sobre ellas (Müller 2016b). Sin embargo,
este mecanismo, que de hecho representa una transformación política, se

vuelve evidente solo cuando los populistas han obtenido suficiente poder
para permitirles tomar el control de las instituciones clave, como lo ilustran
los cambios introducidos en Polonia después de las elecciones de 2015.
La implementaciónde cambios, que supuestamente estaban destinados a
“restaurar el estado a sus ciudadanos”, consistieron principalmente en tomar
el control del poder judicial, a saber, la Oficina del Fiscal y la Corte Suprema,
los medios de comunicación públicos y las instituciones culturales, así como
las instituciones financieras clave. institución
ciones y entidades comerciales, que fueron nacionalizadas. Aunque los
cambios estructurales no siempre brindan un pretexto suficiente para tomar
el control de instituciones independientes, la instrumentalización del derecho
en realidad lo hace posible. Una y otra vez, la consigna de “recuperar el
control de estas instituciones” se ha presentado como un argumento a favor
de la eficacia de la acción política, así como una prueba de que el partido se ha
mantenido
sus promesas electorales.
Vale la pena señalar que PiS cumplió efectivamente con lo que se había
comprometido durante las campañas presidenciales y parlamentarias de
2014/2015, incluidos 500+ (un beneficio mensual de 500 PLN para el
segundo y cada hijo subsiguiente), reduciendo la edad de jubilación de las
mujeres a 60 y para los hombres a 65, mejorando la recaudación de
impuestos y reduciendo la tasa preferencial del IRPF del 15 por ciento al 9
por ciento para las pequeñas empresas. En la campaña de las elecciones
parlamentarias de 2019, el PiS se comprometió a introducir un generoso
paquete de beneficios sociales y recortes de impuestos que se alardeó como
los Kaczyn´ski Five. El costo de este programa se estima en 40 mil millones
PLN. En la campaña presidencial de 2020, el candidato del PiS, Andrzej Duda,
hizo una serie de promesas, una proporción significativa de las cuales quedan
fuera de sus poderes constitucionales. Su programa incluía, entre otras cosas,
(b) Responsabilidad
Elaboración de leyes Un aspecto importante del principio de responsabilidad
de los que están en el poder ante la sociedad es la forma en que se aprueban
las leyes. En los años que van de 2015 a 2019, bajo el gobierno del PiS, la
mayor preocupación fue causada por la tendencia a limitar el debate
parlamentario y disminuir la importancia de las consultas públicas. Como
resultado de los frecuentes
Polonia
el uso de procedimientos extraordinarios, y en contravención de lo dispuesto

en el Reglamento de Trabajo del Consejo de Ministros, en el último año de su
mandato el Gobierno consultó menos de las dos terceras partes de los
proyectos de ley presentados. Las consultas duraron en promedio menos de
doce días (XIII Komunikat 2020).
Otro motivo de grave preocupación son los denominados proyectos de ley
encubiertos: proyectos de ley presentados por el gobierno que sólo se ponen
en conocimiento de la opinión pública después de haber pasado a formar
parte de la agenda parlamentaria. Estos proyectos de ley ingresan al
parlamento sin que se haya puesto a disposición ningún documento previo
sobre los trabajos legislativos en cuestión, ya sea en la Lista de Trabajos
Legislativos y de Programa del Consejo de Ministros o en la plataforma del
Proceso Legislativo Gubernamental (RPL); ni se discuten formalmente como
un procedimiento separado o se someten a consulta o revisión (XIII
Komunikat 2020).
Las consultas públicas también se están acortando. En su tercer año en el
poder, el gobierno de Derecha Unida dedicó solo 13,5 días a consultas
públicas. En total, 28 proyectos de ley (16 por ciento) recibieron un período
de consulta inferior al mínimo legal de catorce días. Los datos del último año
de mandato pintan un panorama aún más inquietante: el tiempo medio
dedicado a las consultas públicas fue inferior a doce días. Del total de
proyectos de ley sujetos a consulta (noventa y cinco), diecisiete (17,9 por
ciento) fueron consultados por un período inferior al mínimo (XIII Komunikat
2020).
El 1 de junio de 2016, el gobierno modificó el Reglamento de Trabajo del
Consejo de Ministros, entre otras cosas, aboliendo la regla de que cualquier
trabajo sobre un proyecto de ley debe comenzar con la preparación de las
disposiciones marco pertinentes. Esto ahora se ha vuelto opcional (XIII
Komunikat 2020).
Según la influyente organización económica Empleadores de Polonia
(Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej), la elaboración de leyes en Polonia
está plagada de una serie de fallas, las más notorias de las cuales se conocen
como los “siete pecados capitales” e incluyen consultas poco confiables,
secretos proyectos de ley, la presentación de proyectos de propuestas
gubernamentales por parte de individuos
parlamentarios duales en un esfuerzo deliberado por evitar consultas, ritmo
acelerado de trabajo, falta de reflexión, regulación excesiva e inestabilidad de
la legislación (Pracodawcy RP 2019).
La regla de la ley
En opinión del Defensor del Pueblo, los cambios introducidos por el PiS en el
poder judicial polaco y el proceso de toma de control de las instituciones
supremas y centrales del Estado democrático de derecho (es decir, el Tribunal
Constitucional, el Consejo Nacional del Poder Judicial, el Tribunal Supremo
Juzgado, juzgados comunes y Ministerio Público)
restringen significativamente su independencia.
A pesar de estas importantes violaciones del estado democrático de
derecho, los órganos constitucionales individuales independientes del
ejecutivo todavía tienen poderes parciales para controlar a este último,
aunque cada vez en menor medida, ya que el parlamento ha sido “tomado”
como las otras instituciones. y por el hecho de que las facultades del Ministro
de Justicia y del
Fiscalía General ahora están investidos en una sola autoridad.
El 16 de julio de 2020, la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos
Interiores del Parlamento Europeo (LIBE) escuchó oficialmente un informe
sobre el estado de la democracia, el estado de derecho y la protección de los
derechos humanos en Polonia. Según el informe, existe un riesgo claro de
incumplimiento grave por parte de Polonia de los valores de la UE
enumerados en el artículo 2 del Tratado de la UE con respecto a lo siguiente:
• el funcionamiento de los sistemas constitucional, legislativo y electoral;

• la independencia del poder judicial y el respeto de los derechos de los jueces;
• la protección de los derechos fundamentales, incluidos los derechos de las
minorías.
Estos inquietantes desarrollos también se reflejaron en el más
recienteClasificación de democracia de Freedom House, “Naciones en
tránsito”, en la que Polonia registró su calificación más baja desde su primera
inclusión en la encuesta en 2011. Después de una fuerte caída durante cuatro
años consecutivos, más
El deterioro de la calidad de la democracia en Polonia se refleja en los ataques
actuales contra el poder judicial y los gobiernos locales, así como en las
campañas de odio contra la comunidad LGBT y los propios jueces. En
consecuencia, se reclasificó de la categoría de Democracias Consolidadas a
Democracias Semiconsolidadas (Freedom House,
“Naciones en Tránsito 2020”, pág. 25).
Respuesta de funcionarios y personal administrativo al cambio
PiS, por su implacable impulso para subordinar el Servicio Civil, provoca una
variedad de respuestas dentro del propio cuerpo. Estos son quizás
Polonia
mejor descrito en los términos propuestos por Brehm y Gates (discutido enmás
detalles en la introducción de este libro), quienes categorizaron las diversas
formas en que los burócratas pueden optar por influir en la implementación
de políticas para trabajar, eludir o sabotear (Brehm y Gates 1997). La mayoría
de los funcionarios y el personal administrativo parecen ser leales a sus
superiores políticos basándose en el supuesto de que toda autoridad elegida
democráticamente es legítima y que el papel de la administración pública es
legítimo.
istración debe limitarse al desempeño de las tareas que le han sido
encomendadas. En general, adoptan una estrategia conocida como trabajo, es
decir, utilizan sus habilidades y recursos para apoyar al gobierno. Sin duda,
esto se ve favorecido por los esfuerzos para profesionalizar y mejorar la
calidad de los servicios públicos (Perry, Hondeghem y Wise 2010).
Naturalmente, no
significa que el personal que adopta tal actitud permanece ajeno a las
amenazas derivadas de las políticas antiliberales y populistas, pero sus
críticas tienden a expresarse en privado. Curiosamente, alrededor del 35 por
ciento del personal del Servicio Civil votó por el PiS en las elecciones de 2015
(Wybory 2015).
Entre el personal del Servicio Civil que coopera lealmente con sus
superiores políticos, hay un grupo de personas designadas para puestos
directivos gracias a sus afiliaciones con el PiS, a menudo por medio de
mecenazgo político. Esta es una subpoblación específica, a menudo descrita
como “celosa”.
ots” (Gailmard y Patty 2007, p. 874), quienes comparten las ideologías de
sus superiores, apoyan sus decisiones y, al igual que los políticos, se
benefician de la nueva asignación de roles y recursos en la administración
pública.
En principio, el eludir el trabajo o incluso sabotear las decisiones en el
Servicio Civil es raro. Los funcionarios que tienen diferentes preferencias
políticas o no están de acuerdo con ciertas decisiones tomadas por sus
superiores, casi nunca utilizan su conocimiento para socavar la posición de
estos últimos, como afirma Downs (1965). Esto puede revelar no sólo un
fuerte sentido de Civil
El espíritu de servicio, pero también los efectos de las estrictas medidas de
supervisión instituidas por los superiores políticos, y el miedo concomitante a
perder el trabajo o ver frustradas las perspectivas de carrera. Otra razón
puede ser que los miembros del personal que rechazan la forma en que el
Servicio Civil es
dirigidos por la gerencia recién nombrada o que no están de acuerdo con los
objetivos de política pública perseguidos por el gobierno del PiS simplemente
renuncian a sus puestos. Si observamos el número de personas que han
dejado el Servicio Civil en los últimos años, la rotación de personal
(Sprawozdanie 2019) y la disminución del número de personas interesadas
en trabajar para la administración estatal (Wójcik 2018), los datos
ciertamente revelan
desacuerdo considerable con los movimientos populistas e iliberales

realizados por el gobierno del PiS.
El impacto de los factores externos en la erosión del Estado de

derecho liberal-democrático
Una serie de factores en el entorno político e institucional del gobierno actual

retrasan el ritmo de erosión del sistema liberal-democrático de gobierno.
Estos incluyen: la internacionalización del Estado, las competencias de los
funcionarios, los vínculos entre el Servicio Civil y los sectores
socioeconómicos, el modelo de política de personal en el Servicio Civil, la
percepción social de las relaciones político-administrativas y la actividad de
los medios (más sobre este tema en la introducción de este libro). Estos
factores refuerzan la capacidad de los cuerpos para resistir presiones de
gobiernos no liberales y para implementar políticas públicas con cierto grado
de autonomía en
relación con las preferencias de este último (Evans, Rueschemeyer y Skocpol
1985; Skocpol 1979).
Como Estado miembro de la UE, Polonia pertenece a una serie de
instituciones internacionales y redes supranacionales cuya influencia puede
utilizarse para compensar, al menos en parte, las tendencias populistas del
actual partido gobernante, especialmente en lo que respecta al poder judicial.
Sin embargo, en términos del Servicio Civil, y en particular su apolítica y
neutralidad, no puede decirse que sus vínculos internacionales (por ejemplo,
las redes profesionales europeas de administración pública) lo hayan
protegido lo suficiente de los ataques extremos.
politización. Ciertos impactos positivos derivados de la pertenencia de
Polonia a la UE, especialmente la presión ejercida por sus instituciones,
no impidió la destrucción del estado de derecho; en el mejor de los casos, solo
puede ralentizar el proceso.
El nivel de profesionalismo de la función pública en Polonia sigue estando
por debajo de la media entre los estados miembros de la UE, a pesar de que la
calidad de su funcionamiento ha ido mejorando gradualmente. Cuando el PiS
llegó al poder en 2015, comenzó a debilitar y politizar el cuerpo, lo que,
combinado con la opinión pública relativamente baja sobre la calidad de la
administración pública en Polonia, no sirve para mejorar su perfil
institucional ni fortalecer su capacidad para frenar la esfuerzos antiliberales y
populistas de quienes están en el poder.
Un factor que mitiga los efectos negativos de las medidas populistas del
gobierno es la estrecha cooperación entre los
Polonia
órganos de administración y los círculos empresariales con miras a garantizar

condiciones estables para el crecimiento económico (Evans 1995). Hasta
cierto punto, este mecanismo funciona en Polonia, como lo demuestra la
condición de la economía y la política bastante racional del gobierno del PiS
en esta área. También cabe señalar que el actual gobierno ha intentado no
dañar la economía,aunque las organizaciones de empleadores creen cada vez
más que el Consejo de Diálogo Social se ha convertido esencialmente
una organización de cortina de humo, a pesar de que tiene el mandato de
coordinar la política social y económica entre el gobierno, los representantes
de los empleadores y los empleados (Pracodawcy 2018).
En este contexto, cabe mencionar el papel de los medios de comunicación
privados,que a menudo critica al gobierno actual, incluidas sus decisiones
queafectar al Servicio Civil. Como resultado, las políticas propuestas a veces se
desacreditan o el partido gobernante se ve suficientemente presionado para
abandonarlas. En la actualidad, sin embargo, prevalece el mensaje
propagandístico de los medios públicos, con su imagen mayoritariamente
negativa de la administración pública.
Además, durante varios años, PiS ha estado anunciando los llamados “repolo-
nización” o cambios en el mercado de medios de Polonia destinados a limitar la
influencia de las fuentes de opinión de propiedad extranjera. Esto da lugar a
entender-
temores de violar el pluralismo de los medios y la monopolización de los
mediosespacio de la televisión pública, al que muchos se refieren como “PiS
TV”.
Conclusiones
Los acontecimientos que se están desarrollando actualmente en Polonia

revelan tres tipos de rupturas ideacionales: la difusión de soluciones típicas
de una democracia iliberal en su versión populista, los sentimientos anti-UE y
la nacionalización junto con la centralización. Se basan en una serie de
fenómenos interrelacionados, incluidos los altos costos socioeconómicos de la
transformación política y la consiguiente insatisfacción con la forma en que se
distribuyeron los beneficios económicos, la desilusión con la democracia y la
calidad de la clase política, así como las expectativas insatisfechas de la UE.
pertenencia resultante de su imagen idealizada.
Esta deriva iliberal y populista ha dado lugar a una serie de cambios enel
orden institucional de gobierno, incluida la violación del principio de
separación de poderes, la limitación de la autonomía de los órganos
independientes y el menoscabo del estado de derecho y la independencia del
poder judicial, así como la subordinación de los medios de comunicación
públicos al gobierno Por último, pero no menos importante, el progresivo
La centralización del sistema de gobierno estatal está frenando gradualmente

la autonomía de los gobiernos locales.
Otros efectos de esta deriva incluyen la expansión de los poderes del
gobierno central, una mayor participación del estado en la economía, la
captura del estado, la colonización del aparato administrativo y su
politización, y una posición más débil de los gobiernos locales. El legado de la
era socialista real, así como los vestigios de los últimos treinta años, incluida
la
precedencia de los vínculos personales sobre los mecanismos institucionales, la
lealtad a
el partido gobernante sobre la lealtad al interés público y el patrocinio
político sobre las competencias sustantivas parecen favorecer fuertemente
estos desarrollos.
Siguiendo una agenda política decididamente populista, el gobierno del
PiSrevela su actitud predominante hacia el Servicio Civil, a saber,
marginación. Esto se basa en la desconfianza particular que los políticos del
PiS tienen hacia los funcionarios de alto rango, a quienes se percibe como
miembros de un cuerpo de élite que no trabaja en el mejor interés del Estado.
En consecuencia, cualquier cambio implementado propuesto por PiS tiene
como objetivo subordinar completamente el Servicio Civil al partido
gobernante. Un componente central de este enfoque es el patrocinio político,
incluida su variante que consiste en llenar altos cargos en la administración
pública con pragmatismo.
tecnócratas políticos que suscriben los objetivos políticos del PiS. Esto
permite que el gobierno de la Derecha Unida opere con bastante eficacia.
La administración pública es importante para los líderes del PiS, ya que la
capacidad de actuar con eficacia ocupa un lugar destacado en sus cálculos
políticos. Esta capacidad se contrasta con el llamado “imposibilidad”, que,
según los políticos del PiS, es un rasgo característico de sus oponentes
políticos. Una forma de asegurar el pleno poder de esta capacidad es a través
de una administración pública.
tración vista como una herramienta para la implementación práctica de la
agenda política del partido de gobierno.
Otro elemento clave de este mecanismo implica la política extrema
cización del Servicio Civil. Cuestionar la importancia de la neutralidad política
del cuerpo tiene sus raíces en la creencia, muy extendida en todo el aparato
del PiS, de que el Servicio Civil no es leal ni está dispuesto.
implementar las prioridades ideológicas del gobierno. Sin embargo, tal crítica
al sistema y sus instituciones “degeneradas” no conduce a la creación de un
nuevo orden o al diseño de nuevas instituciones. En
al contrario: cuando los populistas llegan al poder, recrean el anteriorsistema
basado en las instituciones ya existentes para ganar una posición dominante
en ellas y, una vez completamente subordinadas, utilizar
Polonia
para promover su agenda política (el trasfondo teórico de este fenómeno se

analiza en la introducción de este libro).
La política del gobierno del PiS ha suscitado una serie de respuestas dentro
del Cuerpo de la Función Pública. La lealtad hacia los superiores políticos
todavía parece predominar entre sus funcionarios y personal administrativo;
después de todo, toda autoridad elegida democráticamente puede ejercer
legítimamente el poder, mientras que el papel de la administración pública
debe limitarse a la
cumplimiento de las tareas que se le encomiendan. Sin embargo, una
proporción considerable del cuerpo rechaza la política del gobierno actual,
como lo demuestra la gran cantidad de personas que renuncian al Servicio
Civil y el decreciente interés por asumirlo como carrera.
Factores externos – como la internacionalización del estado, las
competencias de los funcionarios, los vínculos entre el Servicio Civil
y la economía, el modelo de política de personal en la Función Pública, la
percepción pública de las relaciones político-administrativas y la actividad de
los medios de comunicación- sólo pueden combatir parcialmente los
mecanismos de corrupción tanto de la ley como de los principios de la
equidad en el gobierno.
La escala y la intensidad de los fenómenos descritos anteriormente en
Polonia pueden conducir al declive y eventual desmantelamiento del modelo
democrático de gobierno, lo que probablemente resulte en el surgimiento de
una administración oligárquica en la que los criterios de lealtad política
prevalecen sobre la competencia, el interés público se identifica con la del
partido gobernante, y el estado de derecho se distorsiona con su
instrumentalización.
La administración oligárquica es esencialmente politizada, con ciertos
rasgos distintivos, entre ellos los siguientes:
a) Ocupar altos cargos con aquellos que se identifiquen fuertemente con la

ideología del partido gobernante;
b) Los lazos de lealtad motivados ideológicamente entre los designados para
altos cargos de la administración pública y los líderes del partido
gobernante son un criterio principal para el avance en la carrera;
c) Persuadir a los altos funcionarios de la administración pública de la
necesidad de reestructurar radicalmente el orden social, económico y
político y de oponerse a la élite política y administrativa actual;
d) Centralización de los mecanismos de gobierno en la administración
pública y concentración del poder en manos de una nueva élite
administrativa que comparte la ideología y los objetivos políticos del
partido gobernante;
e) Utilizar el patrocinio político para ocupar altos cargos en la

administración pública con tecnócratas pragmáticos que disfrutan de la
confianza del líder o líderes del partido gobernante;
f) La percepción del “lanzamiento de paracaidistas” de activistas del
partido en
los cargos directivos en la administración pública como medio para
democratizarla;
g) Exención de la responsabilidad de los altos funcionarios por violar la ley
si se vieron obligados a actuar en circunstancias extraordinarias (por
ejemplo, el parlamento ahora está debatiendo un proyecto de ley a tal
efecto, citando la necesidad de combatir la epidemia de coronavirus).
notas
1. Este término se utiliza como abreviatura de tres partidos políticos: Prawo

i Sprawiedliwość (Ley y Justicia), Solidarna Polska (Solidaridad de
Polonia) y Porozumienie (Alianza).
2. Desde la perspectiva de la democracia liberal, uno de los pocos
ejemplos positivos de reformas llevadas a cabo de acuerdo con los
principios de la formulación de políticas públicas fueron los cambios
en la educación superior perseguidos en el espíritu del diálogo social
por el Ministro J. Gowin.
3. www.rpo.gov.pl/pl/raport_1/729
4. https://deon.pl/swiat/wiadomosci-z-polski/bodnar-o-powolaniu-pelno
mocnika-rzadu-ds-praw-czlowieka-tylko-rpo-jest-niezalezny-od-wladzy,
669414
5. https://wspolnota.org.pl/news-rankingi/raport-wspolnoty-pieniadze-na-
drogi-tylko-dla-swoich
6 Tecnocrático-populistaAlcaldes y Administración Pública en
Tres Ciudades Europeas
E L I S ˇ K ADra.´ PALOVA´
Introducción
De acuerdo aSegún numerosos informes internacionales, el estado de la

democracia en el mundo está en declive (Lührmann et al. 2019). Este declive
democrático actual no es causado por golpes y movimientos repentinos hacia
la autocracia, sino por la erosión interna silenciosa y lenta de las instituciones
y valores democráticos (Bermeo 2016; Levitsky y Ziblatt 2018a; Tomini y
Wagemann 2018). Asociado con tal retroceso liberal-democrático está el
debilitamiento de los partidos políticos tradicionales y el espectacular
ascenso de movimientos populistas y antisistémicos en los Estados Unidos,
América Latina, Asia y Europa. Si bien el auge del populismo y su polarización
política e inestabilidad asociadas se reconocen como preocupaciones
importantes (Albertazzi y McDonnell 2015; Taggart y Kaltwasser 2016), se ha
prestado poca atención al efecto de los populistas en la administración
pública (Peters y Pierre 2019).
Aunque el gobierno subnacional no ocupa un lugar destacado ni en la
literatura sobre el retroceso de la democracia liberal ni en la investigación
sobre el populismo, el gobierno local es un elemento relevante en ambos
procesos (Drápalová y Wegrich 2020). Los gobiernos locales brindan la
mayoría de los servicios públicos, distribuyen recursos e implementan
políticas públicas.
helados La distribución desigual de los recursos entre los territorios y la baja
capacidad de los gobiernos locales para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos son fuentes importantes de desestabilización del régimen
(Rodríguez-Pose 2017). Las ciudades son a menudo el primer nivel de la
administración con el que interactúan los ciudadanos y, como tal, es probable
que su bajo rendimiento dé forma a la confianza y
evaluación de todo el sistema (Weitz-Shapiro 2008) y, en consecuencia,
127
128 eliškaDrápalová
conducir a un mayor nivel de apoyo a los partidos populistas y antisistema

(Rodríguez-Pose, Lee y Lipp 2020).
Al igual que con los sistemas de partidos nacionales, las ciudades europeas
también han experimentado un rápido declive de los partidos tradicionales y
el espectacular ascenso de los movimientos populistas y antisistémicos. Por
ejemplo, en la República Checa, entre 2011 y 2019, los partidos populistas
pasaron de no tener representación a tener presencia en el 70 % de los
consejos locales y gobernar en doce de las ciudades más grandes, incluida
Praga. En Italia, antes de ganar las elecciones generales de 2018, el
Movimiento Cinco Estrellas (M5S) ganó las elecciones locales de 2016 en
Roma, Turín y unas cuarenta ciudades más pequeñas. De hecho, en muchos
casos, los partidos populistas se abrieron paso primero a nivel local y
utilizaron los recursos y las experiencias locales como trampolín y banco de
pruebas para estrategias implementadas más tarde a nivel nacional (Paxton
2020). A pesar del espectacular avance de los partidos populistas en los
gobiernos locales, sabemos muy poco sobre cómo se comportan en el
gobierno y cuál es su impacto en la gobernabilidad. ¿Hasta qué punto ocurre
el retroceso democrático a nivel municipal bajo el gobierno de (ramas de)
partidos populistas locales? ¿Las características del gobierno local imponen
restricciones específicas sobre el éxito de las estrategias populistas?
Este capítulo sigue el marco analítico presentado en la introducción de este
volumen y explora las estrategias y el impacto de los populistas en la
administración pública en tres ciudades europeas. Se centra en el populismo
tecnocrático: un tipo de populismo que combina el populismo con el discurso
y la experiencia tecnocráticos (Bickerton e Invernizzi Accetti 2018). Este
capítulo argumenta que los tecno-populistas, como todos los populistas,
buscan modificar el proceso político reescribiendo el
“manual operativo” del estado (Müller 2016a). lo hacen por
cambiando el equilibrio de poder y concentrándolo en el gobierno ejecutivo
(estructura), aumentando su control sobre la administración (recursos,
personal, normas) y limitando la participación social (rendición de cuentas).
Dado el componente tecnocrático, este tipo de populismo utilizará la retórica
de la experiencia, la eficiencia y los resultados como sus mainframes. Además,
la tecnología y las TIC tendrán un papel destacado en su discurso y estrategia.
Esta investigación contribuye a la literatura de dos maneras. Primero, se
suma a los estudios del populismo al observar las estrategias populistas
frente a la administración desde la perspectiva del gobierno local en tres
ciudades europeas: Praga, Roma y Barcelona. Un enfoque subnacional todavía
es raro en esta investigación, aunque ofrece un excelente punto de vista para
estudiar
Alcaldes tecnocráticos- 129
populistas
el impacto de los gobiernos populistas en la administración. Este capítulo

estudia tres ciudades con alcaldesas de la misma familia de partidos
populistas en tres sistemas administrativos diferentes. En segundo lugar, el
capítulo complementa la literatura sobre la recaída en la democracia liberal.
Explora la intersección entre el discurso populista, la tecnocracia y la gestión
administrativa. Se centra en una agenda política tecnocrático-populista y sus
estrategias para hacer frente a la administración del gobierno local y la
gobernanza ejecutiva (Bickerton e Invernizzi Accetti 2017; Drápalová y
Wegrich 2020). Este tipo particular de partido populista y su apelación a la
eficiencia y la gestión eficaz mediante el uso de expertos podría producir un
impacto diferente en la administración que los tipos de partidos populistas
ideológicamente más extremos.
Además, el enfoque subnacional empleado en este capítulo tiene una
ventaja empírica significativa, ya que muchos partidos populistas gobiernan
al principio a este nivel y juegan un papel crucial en la configuración de la
política local, los servicios públicos y la reforma administrativa. Hay muchos
alcaldes populistas que, a diferencia de sus líderes nacionales, tuvieron la
oportunidad de implementar su agenda política y usar diferentes estrategias
para reformar la administración pública. Los funcionarios electos son mucho
más operativos a nivel local que en la política nacional y, por lo tanto, están
mejor posicionados para atacar lo que consideran procesos burocráticos
rígidos e ineficientes. Sin embargo, el nivel local podría imponer a los
populistas que buscan implementar sus agendas un conjunto único de
condiciones restrictivas. A nivel local, la política y la administración se
mezclan, la presión para cumplir es mayor,
El capítulo está organizado de la siguiente manera: la siguiente sección
introduce el concepto de populismo tecnocrático y su vínculo con la
tecnología. La tercera sección adapta el marco presentado en el capítulo
introductorio al nivel local. La cuarta sección trata de los casos empíricos de
Praga, Barcelona y Roma para probar el marco propuesto; también muestra
que los casos varían en cuanto a la combinación de elementos desplegados en
la práctica. La sección final señala el valor potencial y las limitaciones del
marco y las lecciones aprendidas para los académicos tanto de la
administración pública como del populismo.
Populismo tecnocrático y tecnología
Aunque la definición de populismo sigue siendo un tema de debate, la

mayoría de los autores están de acuerdo en la retórica antisistema dicotómica
que establece
el “pueblo” contra la “élite” como característica central. Por ejemplo, Mudde

(2004, p. 543) define al populismo como “una ideología que considera que la
sociedad está finalmente separada en dos grupos homogéneos y antagónicos,
'la gente pura' versus la élite 'corrupta', y que argumenta que la política debe
ser una expresión de la 'volonté générale' (voluntad general) del pueblo.” Esta
división maniquea de la sociedad constituye, sin embargo, un ancla ideológica
débil. El populismo adapta así su
contenido dependiendo de la división política predominante y el
establecimientonacional contra el que se moviliza (Canovan 1999). Esta
naturaleza camaleónica del populismo crea potencialmente tipos
notablemente diferentes de partidos populistas en ambos lados del espectro
ideológico (Stanley 2008).
Hanley y Sikk (2016) han descrito un tipo distintivo de partido antisistema
centrista que posiciona la ideología como secundaria y, en cambio, basa su
legitimidad en la competencia, la anticorrupción y la eficiencia como
características centrales. Dentro de este grupo, algunos partidos basan su
discurso en la pericia tecnocrática y en el uso de ideas y herramientas de
gestión tomadas directamente de la esfera privada. En la literatura, esta
sinergia entre la tecnocracia y la retórica populista se denomina
“populismo tecnocrático” (Bickerton e Invernizzi Accetti 2017;
Buštíková y Guasti 2018; Drápalová y Wegrich 2020; Havlik 2019). Bickerton
e Invernizzi Accetti (2018, pp. 143-144) definen a los populistas tecnocráticos
como “partidos antipluralistas con bajo potencial de coalición, que
contraponen la élite corrupta y la gente honesta y
proponen una concepción tecnocrática de la política como una orientación a
la resolución de problemas gerenciales”. Drápalová y Wegrich (2020, p. 5)
añaden un elemento antiburocrático; definen al populismo tecnocrático como
una “estrategia basada en combinar la hostilidad hacia la política (de
partidos) y la administración, la centralización y personalización del gobierno
ejecutivo y la exaltación de la gestión aparentemente apolítica de 'lo que
funciona'
estrategias implementadas por expertos.” Para Buštíková y Guasti, la tecnología
El populismo cratico consiste en el uso estrategico de “el atractivo de la
competencia tecnocratica y los numeros para entregar un mensaje populista.
Eso
combina la ideología de la experiencia con un atractivo político populista para
la gente común” (Buštíková y Guasti 2018, p. 334). Algunos de los ejemplos
más destacados de populismo tecnocrático en Europa han
sido identificado en España e Italia (Bickerton e Invernizzi Accetti 2018) y en
la República Checa (Buštíková y Guasti 2018; Císař y Šteˇtka 2016; Havlík
2019).
populistas
Para algunos, la combinación de populismo y tecnocracia parece

contradictoria, incompatible o incluso contraproducente. Stoker (Capítulo 11,
este volumen), por ejemplo, argumenta que la tecnocracia (mal
implementada) ha alimentado el populismo, indicando que la burocracia ha
desempeñado un papel activo proporcionando el contexto para el
surgimiento del populismo al impulsar activamente la despolitización, la
centralización y la despolitización. soluciones tecnocráticas que con
frecuencia alimentaron la desconfianza pública en las prácticas de gobierno.
Hanley y Sikk (2016) encuentran, sin embargo, que en sistemas políticos con
alta corrupción política y baja consolidación de partidos, los partidos
contrarios al sistema que utilizan la estrategia de promover la experiencia y la
gestión eficaz tienen éxito. En el contexto de alta corrupción y bajo
desempeño administrativo, el componente tecnocrático aporta la experiencia
que falta y la promesa de proporcionar eficiencia y buena gestión (Drápalová
y Wegrich 2020). Los populistas son frecuentemente criticados por su falta de
experiencia, retórica vacía e incompetencia. De ahí que la intersección entre
populismo y tecno-
El racismo puede entenderse como una forma de compensar la “brecha de
competencias” de los populistas y de enmarcar la oposición a las élites en
términos más pragmáticos y menos nativistas en áreas con bajo desempeño
gubernamental.
ance (Panizza, Peters y Ramos Larraburu 2019). Los populistas tecnocráticos
apelan a los votantes como la alternativa competente y limpia.
Dentro de la ola populista actual, las redes sociales y las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC) se han convertido en instrumentos de
comunicación destacados. Los populistas de todos los colores dependen en
gran medida de las nuevas redes sociales para difundir su mensaje,
movilizarse y conectarse con sus seguidores. Según Stoker (capítulo 11 de
este volumen), las redes sociales han creado cámaras de eco, alimentado la
desconfianza entre los ciudadanos y los políticos, y contribuido
significativamente al auge del populismo. En la estrategia tecno-populista, sin
embargo, el uso de las TIC y las redes sociales va más allá de las meras
herramientas de comunicación y se convierte en un componente central para
una gestión eficaz. Por ejemplo, M5S, ANO y Podemos han respaldado la idea
de una democracia directa y un gobierno mejorados tecnológicamente. M5S
ha propuesto el uso del gobierno electrónico y las innovaciones del sector
público basadas en las TIC para abordar problemas crónicos del estado
italiano, como la corrupción y la ineficiencia del sector público (Bickerton e
Invernizzi Accetti 2018). el atractivo-
La utilidad de las herramientas TIC para el populismo tecnocrático radica en
la combinación de la discrecionalidad, el control y la aparente neutralidad de
valor de los responsables políticos (Bloom y Sancino 2019; Cardullo y Kitchin
2019).
Estrategias de retroceso desde la perspectiva del gobierno local
A pesar del conocimiento limitado sobre cómo los diferentes líderes

populistas se relacionan con la administración pública, la literatura existente
ya proporciona algunas pistas. Según Nancy Bermeo (2016), los populistas
concentran el poder a través del engrandecimiento ejecutivo. Margaret
Canovan (1999) afirma que los populistas en el gobierno, al igual que los
semiautoritarios, reducen el pluralismo y socavan el sistema de frenos y
contrapesos al debilitar a la oposición y silenciar las presiones externas.
Investigaciones recientes han asociado a los populistas en el poder con el
patrocinio a gran escala, la politización y la disminución de la independencia y
la experiencia de la administración (Borins 2018; Peters y Pierre 2019). La
introducción de este libro ha tratado de resumir estas proposiciones
dispersas en un marco analítico completo en el que se identifican tres
estrategias posibles (marginar, usar, e ignorar la administración) que los
populistas podrían emplear para alterar las organizaciones, los programas y
los procesos públicos. Los autores distinguen entre diferentes escenarios y
proporcionan mecanismos que los populistas podrían usar: cambiar las
estructuras administrativas, el personal, los recursos y las normas. Cómo se
emplearán estas estrategias y si tendrán éxito siguen siendo preguntas
empíricas abiertas.
El gobierno local es un excelente lugar para buscar el impacto de los
partidos tecnocráticos-populistas en la administración debido a una
combinación de enigmas teórico-empíricos únicos al nivel local. Por un lado,
el mensaje populista debería encajar particularmente bien a nivel local. En la
política municipal, la conexión entre políticos y ciudadanos es por necesidad
más directa y personalizada. Incluso en las formas más colectivas de gobierno
local, el alcalde es una figura política prominente y un representante. Los
funcionarios electos también son mucho más operativos y menos restringidos
en este nivel. Además, el gobierno local a menudo se percibe como el ámbito
de la administración que implementa políticas mecánicamente desde arriba y,
por lo tanto, donde los discursos tecnocráticos encuentran terreno fértil. Los
populistas tecnocráticos deberían, por lo tanto, estar en un mejor lugar para
responder al desafío del desempeño al evocar la experiencia gerencial que
movilice efectivamente los medios para entregar (Drápalová y Wegrich
2020). Para lograr esta difícil tarea de combinar la capacidad de respuesta
con la responsabilidad, los populistas tecnocráticos encuentran en las
recientes innovaciones de las TIC herramientas útiles para usar en la
comunicación, la toma de decisiones y la implementación.
populistas
Por otro lado, esta combinación de política y administración, específica del

gobierno local, ejerce una presión adicional sobre las estrategias de los
populistas y sus agendas políticas. El municipio tiene que recolectar basura
diariamente, tramitar licencias, reparar baches y organizar el transporte
(Burnet
y Kogan 2016). La acumulación de basura en las calles, el mal desempeño y
las carreteras con baches son inmediatamente observables por los
ciudadanos. En una ciudad, la brecha entre el discurso radical y el desempeño
real puede no ser tan fácil de ocultar como lo es a nivel nacional. La
competencia del alcalde es, por tanto, un factor relevante al que los votantes
prestan atención durante las elecciones. Por lo tanto, a nivel local, los
populistas apenas pueden sobrevivir sin comprometerse con la burocracia. De
hecho, luchan entre un discurso radical que desea dejar de lado la
administración ineficiente y la necesidad pragmática de mantener la
maquinaria administrativa funcionando sin problemas para asegurar la
reelección. Esto es aún más cierto en el caso de los populistas tecnocráticos,
ya que basan su legitimidad en la eficacia de la producción.
ciencia y el cumplimiento efectivo de los deseos de las personas (Buštíková y
Guasti 2018).
Este capítulo se basa en el marco propuesto en la introducción, lo adapta al
gobierno a nivel local y explora empíricamente las estrategias de los
populistas tecnocráticos en las administraciones de las ciudades. En
particular, se enfoca en los cambios en (1) la estructura administrativa, (2) el
personal y los recursos, y (3) la rendición de cuentas.
Estructura administrativa
La característica más destacada del populismo es la centralización del poder

en la figura del líder. Los populistas tecnocráticos no son diferentes a este
respecto. Según Daniele Caramani, tanto los populistas como los tecnócratas
comparten una visión “unitaria, no pluralista, no mediática”.
visión alterada e irresponsable del interés general de la sociedad”
(Caramani 2017, p. 54). Tanto los tecnócratas como los populistas prefieren el
estilo centralizado y sin mediación de la formulación de políticas, en el que
“los resultados de las políticas no se basan en la competencia entre las
facciones e intereses políticos, o la intervención directa de los ciudadanos,
sino que son el resultado de
de decisiones rápidas e incontestables” (Esmark 2017, p. 502). En
consecuencia, se puede suponer que el gobierno tecnocrático-populista
La gestión conducirá a aumentos en la concentración del poder de liderazgo y
de toma de decisiones y, como ya se mencionó, al engrandecimiento ejecutivo
(Bermeo 2016).
En el contexto de la administración pública local, esta estrategia de

centralización se traduce en el fortalecimiento del mando y control de arriba
hacia abajo, la acumulación de responsabilidades en la figura del alcalde o del
ejecutivo, y la reducción de la dispersión del poder y la autonomía de las
agencias. Los populistas tecnocráticos identifican el problema como un bajo
desempeño previo en la administración anticuada, ineficiente, incompetente
y, a menudo, corrupta. Con frecuencia proponen
reestructuración para agilizar el proceso administrativo y actualizaciones
tecnológicas para “llevar la administración al siglo XXI” a través de las TIC y
herramientas de gestión del desempeño. En la literatura sobre gestión del
sector público, las herramientas de gobierno electrónico se consideran
medios eficaces para agilizar los procedimientos burocráticos y aumentar la
control del desempeño y las acciones administrativas (Supiot 2017; Yeung
2018).
Personal y Recursos
Las estrategias populistas no se limitan a cambiar la estructura institucional

sino que apuntan directamente al personal administrativo que pueda resistir
o sabotear sus acciones. La literatura actual asocia el ascenso de los
populistas en el poder con la limpieza sistemática del personal, así como con
el aumento de las prácticas clientelistas y clientelistas en la contratación
(Borins 2018). Como resultado, se espera que los populistas tengan un efecto
perjudicial en la capacidad administrativa y la experiencia de los órganos de
formulación de políticas (Pierson 2017). Según la introducción de este
volumen, los populistas ganan control sobre la administración a través de la
reasignación de recursos y el debilitamiento de las unidades de control al
recortar
competencias de las agencias, así como sus recursos de información. Matar de
hambre a la administración es una forma alternativa de cambiar el alcance de
la
acción sin tocar las competencias reales.
Los populistas tecnocráticos, a diferencia de los populistas de izquierda o
de derecha, no rehuyen la experiencia. Más bien, un enfoque en la gestión
profesional es lo que los define. La competencia y el patrocinio no se conciben
como incompatibles; en cambio, intentan combinarlos. Los populistas
tecnocráticos prefieren ocupar los puestos ejecutivos clave con especialistas:
los llamados tecnócratas programáticos (Panizza, Peters y Ramos Larraburu
2019). Estos tienden a ser de fuera de la administración pública y aplican
soluciones profesionales y empresariales a la administración. Los forasteros
expertos están, sin embargo, incrustados en
populistas
una red de lealtad personal al líder político (Drápalová y Wegrich 2020). La

presión para cumplir tenderá a empujar a los políticos tecnocráticos a
combinar lealtad y experiencia. Por lo tanto, a diferencia de otros tipos de
populismo, los populistas tecnocráticos podrían, en última instancia,
aumentar la capacidad de la administración pública.
Se espera que los populistas tecnocráticos inviertan en modernización y
tecnologías de la información. Aunque no toda la inversión en tecnología sirve
a los objetivos y estrategias populistas per se, en manos de los populistas, las
TIC pueden ser una cortina de humo eficaz y una herramienta útil para
controlar el uso de los recursos. La transparencia, los sistemas de informes en
línea y las calificaciones de los usuarios pueden usarse para justificar la
reasignación de recursos o la terminación de agencias. La tecnología se
convierte en una herramienta útil para monitorear y controlar el desempeño
de los burócratas individuales. Estas estrategias también pueden crear más
control y disciplina en el lugar de trabajo, introduciendo una mayor
incertidumbre y nuevos canales para la aplicación del cumplimiento.
Responsabilidad
Si bien los populistas afirman estar en conexión directa con el pueblo,

encarnando su voluntad, paradójicamente, cuando son elegidos,
frecuentemente ignoran, limitan o incluso manipulan la participación
ciudadana (Batory y Svensson 2019; Paxton 2020). Paxton (2020) ha
mostrado en el caso de tres ciudades que, a pesar de su retórica, los alcaldes
populistas no
implementar cualquier mecanismo participativo. Hajnal y Boda (Capítulo 4 de
este volumen) mencionan que el gobierno de Fidesz en Hungría utiliza el
proceso participativo para distorsionar la opinión pública y fabricar apoyo
para las políticas de Fidesz. Además, como sugiere la introducción, los
populistas reducirán el intercambio de información con terceros y
restringirán el acceso a los medios. Si bien las redes sociales generalmente se
presentan como un medio para permitir una sociedad interconectada y un
acceso directo y (hasta cierto punto) sin mediación a la información y los
servicios orientados al ciudadano, en manos de los populistas la tecnología
puede convertirse en un instrumento que refuerza el control y el statu quo. .
Por ejemplo,
Muchos canales participativos mejorados tecnológicamente promueven una
visión reduccionista y pasiva del papel de los ciudadanos y se utilizan con
frecuencia como un medio de control de la participación, canalizándola hacia
áreas
que son menos desafiantes para los titulares (Cardullo y Kitchin 2019).
En resumen, las características del gobierno local (personalización de la
política local, contacto directo con los ciudadanos, implementación de
políticas)
puede hacer que el éxito del populismo sea más probable, pero al mismo
tiempo más difícil de sostener a largo plazo sin la colaboración de la
administración. De acuerdo con las expectativas comunes a todos los partidos
populistas, los tecnopopulistas apuntarán principalmente a una
reconfiguración del
estructura administrativa que otorgará una autoridad más amplia al alcalde y
al ejecutivo y limitará la participación de los ciudadanos en las políticas. Esta
concentración podría ocurrir mediante el aumento de las responsabilidades
del alcalde
o restringiendoel papel de la oposición u otros actores relevantes. A diferencia
de otros tipos de populismo, los populistas tecnocráticos basan su legitimidad
en la eficiencia de la producción y, por lo tanto, apuntarán a simplificar los
procedimientos y reducir los costos. Usarán argumentos de eficiencia y
experiencia para limitar la independencia de la burocracia y tratar de
marginarla mediante la contratación de expertos externos (tecnócratas
programáticos) que, sin embargo, son leales al líder (Panizza, Peters y Ramos
Larraburu 2019). Además, los populistas tecnocráticos priorizarán las
soluciones tecnológicas
para dirigir la contribución de los ciudadanos y dar una ilusión de participación
ciudadana
con más frecuencia que otros populistas y actores políticos tradicionales. La
siguiente sección tiene como objetivo encontrar patrones de retroceso liberal-
democrático en las tres ciudades europeas.
El populismo tecnocrático y sus estrategias en tres ciudades europeas
Este capítulo se basa en un estudio de caso comparativo de tres grandes

ciudades europeas: Barcelona (España), Praga (República Checa) y Roma
(Italia), gobernadas por alcaldes populistas que desplegaron
un enfoque tecnocrático de la política ejecutiva. partidos populistas
Consecuentemente primero ganan representación a nivel subnacional, y las
grandes ciudades pueden servir como un caso de prueba para su desempeño
y capacidades. Por lo tanto, estas tres ciudades sirven como ejemplos
ilustrativos y también como posibles indicadores de tendencias en estos
países. Aunque en diferentes países, las grandes capitales tienden a compartir
muchas características y desafíos (socioeconómicos y culturales) (Sassen
2000).
Las tres ciudades están gobernadas por alcaldes de partidos tecnocráticos-
populistas: ANO en Praga (hasta 2018); Barcelona en Comú en Barcelona
(Podemos); y el Movimiento Cinco Estrellas (M5S) en Roma. En cada caso, el
gobierno local populista precedió al éxito del partido populista a nivel
nacional. Los tres líderes locales son mujeres con experiencia previa limitada
en política. Además, factores similares
populistas
desencadenaron el éxito de los candidatos populistas en estas tres ciudades, a

saber, la dinámica de los partidos políticos, los escándalos de corrupción y las
ineficiencias endesempeño de la administración pública (Agerberg 2017). La
mala gestión anterior, la implosión del sistema de partidos y los escándalos de
corrupción en Roma y Praga, y la mala gestión de las políticas de austeridad
durante la crisis económica en Barcelona, ciertamente jugaron a favor de los
líderes populistas.
No obstante, los casos también difieren en varios aspectos. Las tres
ciudades representan tres tipos diferentes de entornos de gobierno local
(Mouritzen y Svara 2012): una forma de gobierno de comité con un alcalde
elegido indirectamente (Praga); un alcalde fuerte pero elegido indirectamente
(Barcelona); y un alcalde fuerte y elegido directamente (Roma). Esta
diversidad entre los casos hace que sea difícil probar las afirmaciones
causales. Aún así, al mismo tiempo, proporciona abundante evidencia sobre
los mecanismos bajo consideración y nos permite ver cómo se desarrollan las
estrategias en contextos ligeramente diferentes (Seawright y Gerring 2008).
La parte empírica se basa en el análisis de periódicos locales y nacionales y
documentos del gobierno de la ciudad en el idioma original, así como
literatura secundaria como publicaciones académicas y discursos, según se
informa en los medios de comunicación.
reivindicaciones y propuestas de los usuarios y su interacción con la administración.
Movimiento Cinco Estrellas, ANO y Podemos
Entre 2014 y 2016, ANO, el Movimiento Cinco Estrellas, y Podemos

celebraron sus primeros avances electorales en elecciones locales, victorias
que presagiaban lo que pronto sucedería a nivel nacional. Por primera vez en
la historia, Praga, Barcelona y Roma no solo tenían alcaldesas, sino también
gobiernos populistas. En las elecciones municipales de 2014, tres años antes
de la victoria de ANO en las elecciones generales checas, ANO ganó en Praga y
en dieciséis grandes ciudades. En Praga, ANO formó un gobierno de coalición
y la candidata de ANO, Adriana
KrnáCóvulo, la anterior gerente de la checo rama de Transparencia
Internacional, se convirtió en alcalde de Praga. En España, las elecciones
municipales de 2015 supusieron un terremoto en el panorama político de
Barcelona. Un nuevo partido, Barcelona en Comú, una coalición de varias
entidades políticas, incluida Podemos, se convirtió en la principal fuerza
política de la ciudad, y su líder, la activista por la vivienda Ada Colau,
se convirtió en alcalde. En Italia, poco antes de las elecciones municipales de

2016, el gobierno de Roma implosionó debido a un escándalo de corrupción
masiva (Pezzi 2019). Virginia Raggi, entonces abogada que se postulaba para
el Movimiento Cinco Estrellas (M5S) como la candidata antisistema que
denunciaba
corrupción, ganó con casi el 70 por ciento en la segunda vuelta, el mayor
margen en la historia de la ciudad. M5S aplaudió su aplastante victoria como
preludio de lo que seguiría a nivel nacional y como una oportunidad para
demostrar que el M5S podría gobernar un sistema político y administrativo
complejo (de la Rosa y Quattromani 2019).
Aunque son partidos diferentes, los tres comparten un enfoque
tecnocrático (Bickerton e Invernizzi Accetti 2018; Drápalová y Wegrich 2020;
Havlík 2019). El Movimiento Cinco Estrellas fue fundado en 2009 por el
comediante, activista y bloguero italiano Beppe Grillo (Bordignon y Ceccarini
2013). El M5S se identificó generalmente como un partido populista y
contrario al establecimiento que denunciaba la corrupción generalizada y la
total incompetencia de la élite política italiana (Mosca 2014). Más
recientemente, los autores han caracterizado al M5S como un ejemplo de
populismo tecnocrático por su visión pragmática y no ideológica de la política,
un fuerte énfasis en la competencia y su apoyo entusiasta a la tecnología para
mediar entre el partido y los ciudadanos (Bickerton e Invernizzi Accetti 2018;
Drápalová y Wegrich 2020). En línea con lo nacional
manifiesto electoral, el programa del partido para las elecciones municipales de
2016.
ciones en Roma se basaron en dos puntos principales: una dura crítica de las
élites políticas y administrativas corruptas, incompetentes y egoístas, y un
apoyo entusiasta a la democracia electrónica y el gobierno electrónico.
ANO (Acción de Ciudadanos Insatisfechos) fue fundada en 2011 por Andrej
Babiš, un rico empresario y propietario de la empresa de procesamiento de
alimentos más grande del país y de varias empresas de medios de
comunicación. El discurso político de ANO tiene tres componentes
principales: “el papel central de Babiš como líder del partido, un discurso que
enfrenta a un gobierno ineficaz y corrupto
élite política frente al pueblo trabajador, y un estilo de elaboración de
políticas que sustituye la política y la deliberación por la gestión racional de la
empresa” (Drápalová y Wegrich 2020, p. 11). Adriana
KrnáCóvulo seguido la fiesta retórica. En su programa prometió
un “nuevo estilo de gobierno” basado en la transparencia, tecnología
inteligente y un equipo de expertos que reorganizaría y aceleraría la
administración pública de Praga. Krnácˇová se distanció de la política
profesional y destacó su experiencia gerencial: “Creo que el alcalde no debe
ser solo un cortador de cinta. El alcalde debe ser
populistas
una gerente”, declaró en una de sus primeras apariciones públicas (Krnácˇová

2014). Los eslóganes de la campaña de ANO en Praga aludieron directamente
a la necesidad de sustituir a los políticos por administradores competentes
del sector privado: “¡Praga está dirigida por idiotas! ¡Nos desharemos de los
padrinos, votemos por los profesionales!”. (citado en Drápalová y Wegrich
2020, p. 1). Si Podemos y su confluencia local con otros partidos como
Barcelona en Comú debería ser considerada populista sigue siendo algo
controvertido. Para Bickerton e Invernizzi Accetti (2018), Podemos
personifica el partido tecnocrático-populista, mientras que otros ven a
Podemos como un partido radical de izquierda (Blanco, Salazar y Bianchi
2019). Sin embargo, el liderazgo, el discurso y la agenda de Ada Colau
muestran aspectos específicos del discurso populista y tecnocrático. En su
programa y declaraciones, describe a las élites políticas como un grupo
corrupto,
cártel deshonesto y egoísta que no tiene en cuenta las necesidades de la gente
común. Durante la campaña electoral, Colau afirmó que “lo que estaba en
juego en las elecciones municipales de 2015 era elegir entre la 'Mafia' o el
'pueblo'” (Colau 2015, citado en Blanco, Salazar y Bianchi 2019, p. 10) .
Denunció a los partidos mayoritarios por su
la corrupción y su complicidad con los poderes económicos. Insistió
públicamente en que su candidatura había llegado “para sacar a la mafia de la
ciudad” (Colau 2015, citado en Blanco, Salazar y Bianchi 2019,
pags. 10). El programa del partido también denuncia la captura de políticos
partidos por las élites económicas y la limitación y criminalización de la
participación pública de los ciudadanos. Al mismo tiempo, Colau afirmó que
“su gobierno está comprometido con el sentido común y quiere mantener lo
que funciona independientemente de la ideología” (Colau 2015, citado en
Blanco, Salazar y Bianchi 2019, p. 11).
Estructura: Centralización del Poder y Reforma Administrativa
Desde el principio, la recién electa alcaldesa de Roma, Virginia Raggi, enfrentó

un gran desafío. Los gobiernos anteriores habían sido investigados por un
gran escándalo de corrupción (Mafia Capitale), mientras que la asombrosa
sobrecarga de la deuda, el presupuesto y las imágenes de servicios públicos
disfuncionales (autobuses quemados y basura acumulada en las calles)
llegaron a las noticias internacionales. Raggi se propuso rediseñar la máquina
administrativa y hacerla más limpia, rápida y eficiente. Unos meses después
de asumir el cargo, Raggi anunció un plan a gran escala para organizar
reforma nacional de la administración del ayuntamiento, que pretendía “aumentar
transparencia, productividad e innovación y limitan las oportunidades para la

corrupción” (Sina 2016c). En consecuencia, la nueva estructura
administrativa debe ser más simple y alineada de acuerdo con las
competencias de los administradores expertos para evitar la superposición y
la fragmentación funcional.
(Sina 2016b). Entre los proyectos destinados a transformar y centralizar la
administración de Roma, los basados en la tecnología ocuparon un lugar
central. El alcalde anunció la creación de un centro de operaciones único para
la gestión ordinaria y de emergencia de la ciudad, y el desarrollo de una
interfaz de comunicación única para la administración pública (Sina 2016a).
Raggi resume estos puntos en una de sus declaraciones públicas:
Hay trabajo por hacer a mediano plazo para simplificar y estandarizar los
trámites [en la ciudad]. Hay que digitalizar trámites y eliminar papeleos… y
aumentar la transparencia no solo de las cuentas sino también de los
contratos, que deben ser accesibles para todos. Haremos puntos de acceso
administrativos únicos, centralizados, físicos y telemáticos, gestionados
directamente por el municipio y no por cooperativas y empresas.. . Hay que
reorganizar la maquinaria burocrática: hay oficinas de 800 personas y otras
de cuatro. Iniciaremos una reasignación de personal, cierres y fusiones
(Metro News 2016, citado en Drápalová y Wegrich 2020, p. 16).
Raggi también intentó repetidamente aumentar sus competencias. En 2019 se

hizo cargo de una agenda TIC muy visible, y ese mismo año Raggi solicitó al
gobierno central cambiar la ley y aumentar sus competencias y poderes
ejecutivos con un decreto gubernamental (D'Albergo 2019).
El líder de ANO, Andrej Babiš, es un abierto defensor de la reducción
ción del número de parlamentarios, la abolición del Senado y el recorte de la
administración estatal demasiado grande e ineficaz (Babiš 2016). En Praga,
ANO estaba en posición de implementar su visión. En 2015, Krnácˇová
anunció una reorganización masiva de la estructura administrativa. Ella
planeó fusionar las agencias locales y transferir el núcleo de com-
competencias en una sola dirección y reorganizar el departamento de TI de la
ciudad. Bajo su dirección, el nuevo equipo ejecutivo inició la reestructuración
de los directorios ejecutivos de la mayoría de las empresas de la ciudad,
fusionadas
y redistribuyó agendas y agencias, eliminó un nivel de control y modificó el
sistema de auditorías (CˇTK 2015; Pražský deník 2015). En
2018, Praga inició la compra de la mayoría de las acciones de la
populistas
Compañía de Agua de Praga, volviendo a incorporarla a la cartera de
propiedades de la ciudad.
KrnáCóvulotrató de reforzar su posición acumulando control sobre agendas
importantes. Tenía supervisión personal sobre anticorrupción.
ción, la agenda legislativa y TI, así como las comisiones de control de las
compras públicas (Oppelt 2017). Esta acumulación de posiciones fue inusual
incluso en comparación con sus predecesores y señaló su intención de
obtener un control político más directo sobre las agendas estratégicas y
políticamente expuestas. En parte debido a una situación política compleja
dentro de la coalición, Krnácˇová recurrió con frecuencia a información oculta
e
mala negociación tanto con la coalición como con la oposición. el opo-
ition se quejó de que las decisiones importantes no se tomaban en las
reuniones del consejo sino en la cocina del ayuntamiento (Otto y Thuong Ly
2018).
La columna vertebral del programa fue la actualización tecnológica de la
gobernanza de la ciudad (Smart Prague Agenda), destinada a simplificar los
procedimientos, aumentar la transparencia y conectar diferentes agencias y
departamentos. Al igual que en Roma, su equipo ha propuesto la creación de
una plataforma de datos unificados que conectaría electrónicamente al
gobierno metropolitano de Praga y diferentes distritos de la ciudad (iDNES.cz
2016). La versión piloto de la plataforma (Golemio) se lanzó en 2018 y fue
diseñada para aumentar el control sobre los proveedores de servicios
públicos estratégicos.
Según Blanco, Salazar y Bianchi (2019), Barcelona en Comú se propuso
desarticular el anterior plan de gobernanza, conocido como “Modelo
Barcelona”, diseñado por los antecesores de Xavier Trias. Aunque Colau y su
equipo directivo reorganizaron varios aspectos de la estructura
administrativa de la ciudad (la contratación y retribuciones)
cipalización de las empresas municipales de agua y energía), ha mantenido los
principales elementos organizativos (estructura gestora de la ciudad). El uso
de la tecnología para conectar y organizar la administración fue más
frecuente en Barcelona que en los dos casos anteriores, con plataformas de
datos de código abierto y licencia abierta (Ajuntament de Barcelona 2016).
No obstante, en contra de las expectativas teóricas, Colau también promovió
la descentralización política, transfirió responsabilidades a los distritos de la
ciudad y mantuvo la autonomía administrativa de las agencias locales.
Los cambios en la organización administrativa son las reformas populistas
más radicales y duraderas. El cambio en el equilibrio de poder tiene
consecuencias directas sobre la probabilidad de que los líderes populistas
sean
capaz de implementar su agenda. En las tres ciudades, los políticos populistas

alteraron la estructura administrativa una vez en el cargo, aunque no siempre
de acuerdo con el argumento de este capítulo. En Praga y Roma, los alcaldes,
con mayor o menor éxito, han acumulado varias agendas relevantes
(sobre todo las agendas anticorrupción, adquisiciones y TIC) bajo su dirección
y realizó cambios en la estructura administrativa de la alcaldía. Barcelona, sin
embargo, se ha desviado de los dos casos. Ada Colau no persiguió una
acumulación y centralización del poder, sino que descentralizó algunos
aspectos de la gobernanza hacia los barrios de la ciudad. Además, Barcelona y
Praga municipalizaron servicios estratégicos y empresas de servicios
públicos, como agua y electricidad.
Personal y recursos: disciplinar a la burocracia ineficiente
En Roma, el M5S tenía una fuerte retórica anticorrupción y protransparencia.

Por lo tanto, el nuevo ejecutivo se dispuso ferozmente a impedir la
discrecionalidad administrativa que conducía, creían, al nepotismo, el
clientelismo y la prestación ineficiente de servicios públicos. Para prevenir la
corrupción, Raggi anunció que los líderes y empleados departamentales
serían reelegidos. Este procedimiento se resumió en una nota oficial:
“Cada gerente tendrá la oportunidad de proponerse para
llenar eltareas a asignar y serán, por tanto, elegidas en función de su
currículum y motivaciones... Por primera vez, el mérito prevalecerá sobre la
vieja lógica clientelar” (Sina, 2016b). El plan del gobierno local para
transformar la administración se presentó en un documento titulado
“Reglamento sobre la organización de las oficinas y servicios de los gitanos
Capitale” (Regolamento sull'ordinamento degli ufici e dei servizi di
Roma Capitale). Este documento detalla los nuevos procedimientos de
contratación, evaluación y nombramiento.
Lejos de la anunciada purga de la burocracia municipal, Raggi y su equipo
iniciaron el proceso de contratación de unos 4.800 nuevos empleados
municipales. Aunque gran parte de esta contratación estaba prevista en el
Plan de reclutamiento 2020-2022 por relevo generacional, el momento de la
“maxi concorsone”, en un año electoral, no fue fortuito. Raggi anunció con
orgullo a los medios que “una de cada cuatro personas que ahora trabajan
para Roma Capitale ha sido contratada por esta administración” (Perrone
2020). Aún más controvertidos fueron los cambios de personal en los puestos
ejecutivos de la empresa de servicios públicos.
populistas
empresas y agencias (residuos municipales, agencia de turismo y empresas de

transporte metropolitano), por lo que Raggi enfrentó duras críticas, siendo
acusado de nombramientos clientelistas. Para 2016, Raggi ya estaba siendo
criticada por los medios de comunicación por ocupar altos cargos con
colaboradores que habían estado asociados con su empleo anterior en una
práctica legal. Su jefe de oficina tuvo que renunciar por cargos de corrupción
y nepotismo. Asimismo, la colaboración con el
tecnócratas programáticos no estuvo exento de problemas. En tres años
(2016-2019), diecinueve de los asesores municipales designados (assessori)
se habían ido o habían sido reemplazados (D'Albergo 2019). En un escándalo
reciente, Raggi supuestamente amenazó y despidió indebidamente al gerente
de
la empresa municipal de recolección de residuos después de que se negara a
seguir sus órdenes de informar mal el saldo presupuestario (Fittipaldi 2019;
Fiaschetti y Sacchettoni 2019).
En Praga, poco después de asumir el cargo de alcaldesa, Krnácˇová declaró
que traería un equipo de gerentes profesionales a la
ayuntamiento y anunció una reestructuración de personal a gran escala,
incluido un plan para reducir la administración local en un 10 por ciento para
limitar los costos
(Cˇconocimientos tradicionales 2015; Pražský deník 2015). A pesar de esta
declaración pública, ella
no redujo el personal administrativo pero siguió contratando nuevos
empleados (Oppelt 2016). Los cambios de personal más radicales se
dirigieron a los puestos directivos de las empresas y agencias de servicios
públicos municipales. Durante la campaña electoral prometió que las
empresas municipales estarían a cargo de gerentes profesionales de la
privada
y no por los políticos, como se había hecho anteriormente (Drápalová y
Wegrich 2020). Una vez en el cargo, Krnácˇová reorganizó los directorios de la
mayoría de las empresas públicas, pero los usó como un sistema de
recompensa por
miembros de la coalición (Dolejší y Prchal 2016; iDNES.cz 2018). Krnácˇová
también inició algunos cambios de personal discutibles. ella dis-
se perdió el director del Instituto de Planificación y Desarrollo de Praga
(IPR), que es responsable de la estrategia urbana. Según el alcalde, el IPR
bloqueó con frecuencia las decisiones del gobierno municipal. También
despidió al director de la Compañía de Transporte Público de Praga.
(CONNECTICUTk 2016). Un concejal del Partido Pirata se quejó de
politizadocontratación en una entrevista:
“Ella despidió al jefe de la empresa de transporte y nombró a su

propio hombre sin una licitación abierta adecuada, como si Praga
fuera otra sucursal de Babi.sempresa privada” (Oppelt 2016).
En Barcelona, Ada Colau atacó con frecuencia al sistema político, llamándolo

“mafia” y acusando a los partidos de colusión con los intereses económicos.
Sin embargo, una vez en el cargo, no apuntó a la administración pública y ha
mostrado reiteradamente respeto por la larga trayectoria de Barcelona.
historia de la innovación administrativa. Las medidas de austeridad nacional
han paralizado la contratación de todas las administraciones locales desde la
crisis de 2008, por lo que Colau no había tenido margen para una purga
sistémica. Por el contrario, en 2017 anunció la creación de 2.000 nuevos
puestos destinados principalmente a estabilizar el personal temporal ya
contratado por la ciudad (Blanchar 2017). El nuevo gobierno trató de
contrarrestar su falta de experiencia política con pericia. Muchos de los
puestos ejecutivos más altos en el gobierno y la administración han sido
ocupados por profesores, expertos y activistas políticos activos en el
movimiento contra la austeridad, desplazando a los funcionarios designados
por gobiernos anteriores (Blanco, Salazar y Bianchi 2019). Quizás los
nombramientos más reconocidos internacionalmente fueron su gerente de
Smart City y estudioso de datos críticos, Francesca Bria, y el conocido
profesor Joan Subirats. La ciudad también contrató a numerosos expertos en
tecnología y TI y analistas de datos para aumentar la capacidad analítica
interna (Ajuntament de Barcelona 2016).
De acuerdo con el marco de la introducción, la distribución arbitraria de
recursos, el despido estratégico y la contratación de personal administrativo
por patrocinio son métodos utilizados por los populistas para disciplinar a la
burocracia. En la versión tecnocrática, los recursos se concentran
principalmente en la transformación tecnológica de la administración (ciudad
inteligente, herramientas de gestión digital), y las políticas de personal se
caracterizan por la contratación de tecnócratas programáticos, seleccionados
en función de su experiencia pero también de su lealtad personal a la
empresa. líder del partido La evidencia recopilada de los tres casos bajo
consideración no apunta a una estrategia unificada. Las tres ciudades
anunciaron e iniciaron una reorganización de personal a gran escala, pero en
lugar de despidos generalizados, optaron por aumentar el personal
administrativo. Esto puede verse como una estrategia para colonizar la
administración pública con simpatizantes del partido, pero es más probable
que sea una señal de la necesidad de aumentar la capacidad de las
administraciones que se han quedado sin personal como consecuencia de las
políticas de austeridad anteriores. Donde estas ciudades siguieron claramente
la misma lógica fue en el área de los puestos administrativos de mayor nivel.
Las tres ciudades realizaron cambios de personal a nivel ejecutivo estratégico
en empresas y organismos municipales. Alcaldes de Praga, Barcelona y Roma
populistas
ocuparon estos puestos con expertos y directivos de la academia y los

sectores público o privado que, a pesar de su esperada lealtad a los líderes,
mostraron un cierto grado de independencia profesional. Sin embargo, como
muestra el caso de Roma, aquellos profesionales que eran demasiado
independientes fueron rápidamente reemplazados.
Rendición de cuentas: omisión de la participación ciudadana

El Movimiento Cinco Estrellas vinculó explícitamente la participación
ciudadana directa con la digitalización y las TIC. Según sus fundadores,
Internet y las nuevas tecnologías son instrumentos de “desintermediación”
entre ciudadanos e instituciones y brindan oportunidades para la democracia
directa sin interrupciones (Grillo y Casaleggio 2011). A pesar de lo fuerte
retórica, en Roma ningún esfuerzo significativo para aumentar la entrada de los
ciudadanos ense observó la formulación de políticas (de la Rosa y Quattromani
2019). Los procedimientos internos de toma de decisiones del partido fueron
criticados con frecuencia por su falta de transparencia, representatividad y
apertura (Mosca 2014). Para consultas internas con miembros del partido,
M5S utiliza
una plataforma en línea cerrada (Rousseau), donde solo los miembros
registrados y los simpatizantes pueden votar sobre las propuestas del partido
y las opciones estratégicas, como la selección de candidatos. Aunque el M5S
creó una agenda específica para la digitalización y la participación (Roma
Semplice), no se llevó a cabo una implementación sustantiva del gobierno
electrónico y los servicios en línea. Hasta 2019, solo 10.000 ciudadanos
habían participado en algunas de las consultas en línea activadas en el portal
de gobierno electrónico Roma Capitale, según la declaración del alcalde.
Praga también muestra una inconsistencia similar entre la retórica y la
implementación.mentación Aunque los procesos participativos mejorados
tecnológicamente
estaban en la parte superior del programa de ANO, la implementación real fue
tímida en el mejor de los casos. Aunque Krnácˇová frecuentemente declaró
que con la ayuda de la tecnología la ciudad respondería mejor a los
ciudadanos, ha habido
no ha habido avances significativos en la agenda participativa. Las únicas
consultas directas tuvieron lugar en los distritos de Praga gobernados por la
oposición. ANO no organizó un solo referéndum de ciudad, ni desarrolló
proyectos de participación en línea.
Quizás la diferencia más significativa entre Barcelona y las otras dos
ciudades esté en la centralidad de la participación ciudadana. A diferencia de
Praga y Roma, Ada Colau transformó radicalmente el modelo de participación
ciudadana de Barcelona (Blanco, Salazar y Bianchi 2019).
La agenda participativa de Barcelona se compone de dos ejes principales: una

plataforma digital y motor de agenda-setting llamado Decidim Barcelona, y
reuniones abiertas con el alcalde cada quince días
(Cardullo y Kitchin 2019; Drápalová y Wegrich 2020). En sus declaraciones
públicas, Colau destaca el papel de la tecnología, consiguiendo una mayor
participación y coproducción efectiva de servicios (Calzada 2018; March y
Ribera-Fumaz 2018). En 2016, Barcelona puso a prueba
una plataforma participativa en línea, Decidim, que tiene como objetivo
mejorar la capacidad de creación de agenda de los ciudadanos en asuntos
presupuestarios y financieros, medio ambiente y gobierno (Ajuntament de
Barcelona 2016). Esta plataforma fue declarada un éxito debido a sus altas
tasas de participación. El segundo eje de la agenda participativa fue el
presencial abierto
reuniones con representantes políticos en los distritos de Barcelona
(Eizaguirre, Pradel-Miquel y García 2017). Ada Colau también publica detalles
sobre su agenda y reuniones, y el departamento económico da a conocer
datos sobre el gasto y la contratación pública de todos los organismos que
dependen del ayuntamiento.
Los hallazgos matizan el argumento teórico propuesto. Los líderes
populistas de Praga y Roma no restringieron la participación de los
ciudadanos, sino que simplemente abandonaron cualquier plan inicial para la
inclusión de los ciudadanos en la formulación de políticas. Los populistas
tecnocráticos afirman traer una nueva versión de democracia directa
mejorada por tecnología que da voz a los ciudadanos ordinarios.
personas, sin embargo, el análisis empírico encuentra una brecha entre la
retórica y las políticas que promulgan. Sólo Barcelona tradujo en políticas
concretas las promesas de una mayor participación ciudadana. Colau
implementó presupuestos participativos, reuniones directas con el alcalde y
una nueva plataforma participativa en línea, Decidim, durante su primer
mandato. En Barcelona, las últimas tecnologías jugaron un papel importante
como interfaz entre los ciudadanos y la administración.
En resumen, los casos considerados varían en cuanto a la combinación de
los elementos desplegados en la práctica (ver Tabla 6.1). Tras analizar el
gobierno de las tres ciudades, inmediatamente se hace evidente que el estilo
de gobierno de Barcelona en Comú difiere del de ANO y M5S. En Praga y
Roma atestiguamos claras intenciones de centralizar
las estructuras de gobierno, para sustituir los puestos ejecutivos y gerenciales
por tecnócratas programáticos, y para aumentar el control sobre la
administración, así como la falta de compromiso con los ciudadanos. La
interacción de Ada Colau con la administración y los ciudadanos, sin embargo,
choca con las predicciones del capítulo. Barcelona en Comu
populistas
Tabla 6.1 Resumen de hallazgos
Dimensión Roma Praga Barcelona
Fiesta M5S ANO Barcelona en Comu

Estructura Centralización y Centralización de Reorganización y
reorganización Agendas bajo fusión de
de la supervisión departamentos.
departamentos. directa del Descentralizació
alcalde. n de la toma de
Reorganizació decisiones
n y fusión de políticas.
departamentos
.
Personal/ Contratación Contratación Contratación
Recursos masiva de masiva de masiva de
funcionarios funcionarios funcionarios
públicos. públicos. públicos.
Cambios en los Cambios en los Cambios en los
principales principales principales
cargos cargos cargos
directivos en directivos en directivos en
organismos organismos organismos
públicos y públicos y públicos y
empresas. empresas. empresas.
Nuevos Nuevos Nuevos
gerentes: gerentes: gestores:
expertos y expertos, expertos,
leales compinches y académicos y
conectados. leales activistas.
conectados.
Rendición de cuentas Varios r los
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Aporte de los a
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de democracia directa. Se impleme
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Los ciudadanos tienen aportes mos
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s
directas
con el
alcalde,
participa
ción
presu
puest
ación,
cocrea
ción
públic
o-
privad
a.
populistas
descentralizó el poder aumentando las competencias de los distritos de la

ciudad, potenció la cocreación, ofreció contratos de largo plazo a los
empleados públicos e implementó una agenda participativa basada en
herramientas digitales y asambleas abiertas. Además, a pesar de la
centralidad de la tecnología en los programas populistas, solo Barcelona
implementó las TIC para organizar los servicios y la participación.
Conclusión
El retroceso democrático y su efecto en la organización y administración del

Estado están cobrando impulso dentro de la investigación de la
Administración Pública a medida que los partidos populistas comienzan a
implementar sus agendas políticas. A pesar de la creciente relevancia del
tema, rara vez se analiza el gobierno local. Este capítulo adoptó el marco de la
introducción para arrojar luz sobre el impacto del populismo tecnocrático en
la administración pública en tres ciudades europeas. Los hallazgos
corroboran el marco presentado en la introducción del libro. Los populistas
tecnocráticos trataron de dejar de lado y utilizar la administración apuntando
a su organización, composición del personal y recursos. Específicamente, ANO
en Praga y M5S en Roma hicieron cambios en la organización de la
administración de la ciudad y concentraron el poder en la oficina del alcalde y
su equipo ejecutivo. Ambos alcaldes debilitaron la independencia de la
administración por la sustitución estratégica de cargos directivos y ejecutivos
y el posterior nombramiento de tecnócratas programáticos leales al líder del
partido, y no por la destitución generalizada de funcionarios. En la desafiante
búsqueda de combinar la influencia sobre la formulación de políticas y
mantener la calidad de los servicios, el populismo tecnocrático aumentó tanto
la lealtad de los administradores como su competencia. La democracia directa
y las agendas participativas se desvanecieron rápidamente de sus discursos y
programas. En la desafiante búsqueda de combinar la influencia sobre la
formulación de políticas y mantener la calidad de los servicios, el populismo
tecnocrático aumentó tanto la lealtad de los administradores como su
competencia. La democracia directa y las agendas participativas se
desvanecieron rápidamente de sus discursos y programas. En la desafiante
búsqueda de combinar la influencia sobre la formulación de políticas y
mantener la calidad de los servicios, el populismo tecnocrático aumentó tanto
la lealtad de los administradores como su competencia. La democracia directa
y las agendas participativas se desvanecieron rápidamente de sus discursos y
programas.
Sin embargo, hubo diferencias importantes entre los casos en términos de
la combinación de elementos desplegados en la práctica y su impacto.
Barcelona se separó claramente de Roma y Praga. Ada Colau implementó la
descentralización horizontal del poder, una agenda de gobernanza
participativa (Decidim) y la mejora tecnológica (cocreación) de políticas y
servicios seleccionados. El éxito de la nueva plataforma participativa digital
Decidim contrasta directamente con la falta de acción de M5S y ANO. Este
capítulo muestra que los partidos populistas son una familia de partidos cada
vez más heterogénea que podría tener una influencia muy diferente impacto
en el desempeño del gobierno. Barcelona en Comú demuestra que la oleada
populista también puede dar lugar a fuerzas políticas más progresistas.
Además, esta marcada diferencia entre Roma y Praga por un lado, y Barcelona
por el otro, apunta a la presencia de una variedad de estrategias populistas
que no conducen automáticamente a consecuencias negativas para la
administración pública. Los resultados ilustran que el efecto de los partidos
populistas en el gobierno depende de las características, la organización y el
enfoque político del partido. Por lo tanto, los estudiosos de la administración
pública deberían prestar más atención a las características de los partidos y
su base electoral.
Los partidos populistas prosperan en todos los niveles de gobierno. Las
características del gobierno local –a saber, un mayor enfoque en la
implementación y administración, una conexión más cercana y directa con los
ciudadanos y una tendencia a personalizar la política– hacen de las ciudades
un trampolín adecuado y banco de pruebas para proyectos populistas, pero al
final al mismo tiempo un duro
campo de pruebas para su éxito. En la política municipal, la presión para
cumplir es mayor y la competencia es muy apreciada. Los populistas en las
ciudades se ven obligados a combinar su discurso anti-élite que quiere dejar
de lado la burocracia y la necesidad de comprometerse con la administración
para brindar servicios de manera efectiva. Los populistas tecnocráticos
parecían encontrar la clave de este enigma combinando la estrategia
populista con la tecnocracia. Sin embargo, esta mezcla crea tensiones que son
visibles a mediano y largo plazo y representa una amenaza importante para la
sostenibilidad de este proyecto político (Drápalová y Wegrich 2020). ANO en
Praga hizo
no se presentará a la reelección en 2019. En Barcelona, Ada Colau perdió las
elecciones pero mantuvo su posición solo porque el Partido Socialista de
Cataluña (PSC) la temía menos que a los separatistas catalanes.
Virginia Raggi, alguna vez la alcaldesa con el mayor nivel de apoyo, tiene
pocas posibilidades de ser reelegida. El apoyo electoral de los partidos
populistas se rompió por la falta de resultados tangibles y los conflictos entre
los tecnócratas programáticos y los políticos populistas. Los politólogos que
se ocupan del impacto de los partidos populistas deben tener en cuenta tales
conflictos con la administración pública, especialmente en situaciones en las
que la administración plantea desafíos significativos para la implementación
de la agenda populista.
Como se argumentó en la introducción, el contexto institucional influye
tanto en las estrategias de los populistas como en la resiliencia de la
administración pública. Esta preocupación es especialmente relevante para la
política subnacional, donde la diferente organización del gobierno local, las
relaciones multinivel
populistas
con el gobierno central, y la autonomía local reducirá o ampliará el espacio de

gobernanza para que los populistas implementen su agenda. En este capítulo,
la organización del gobierno local varía según los casos, siendo las tres
ciudades ejemplos de los tres tipos más difusos de organización del gobierno
local. A pesar de la variación institucional, observamos notables similitudes
en las estrategias tecnocrático-populistas en los tres casos. Este hallazgo
fortalece la generalización del marco y apunta a una nueva y emocionante
agenda de investigación que combina la administración pública y el
populismo.
Sin duda, surgirán nuevos desafíos con emergencias como la actual
pandemia de COVID-19 y la consiguiente recesión económica que pondrá a
prueba la viabilidad del proyecto tecnocrático-populista. ¿Serán los
populistas tecnocráticos más responsables que otros tipos de populistas? La
cooperación efectiva con la administración y la coordinación multinivel van a
ser cruciales en la implementación de políticas que apunten a combatir la
emergencia sanitaria sin precedentes. Durante esta emergencia, los gobiernos
locales deben convertirse en coordinadores efectivos entre los ciudadanos y
el gobierno central. ¿Se limitarán los populistas a este papel o se verán
tentados a explotar la crisis para atacar a las élites y mostrar sus habilidades
de liderazgo? ¿La pandemia de COVID-19 obligará aún más a los populistas a
la centralización gubernamental y territorial o, por el contrario, permitir más
experimentación subnacional? Estas son todas preguntas empíricas abiertas.
Los hallazgos de este capítulo y el marco teórico proporcionan un posible
punto de partida.
152 donald moynihan
7 El populismo y el estado profundo: el ataque al servicio

público bajo Trump
donald moynihan
Introducción
Este capítulo abordacómo la administración Trump ejemplificó y aceleró una

tendencia a largo plazo hacia el retroceso democrático en los Estados Unidos
al socavar las instituciones del sector público, con un enfoque particular en el
servicio público federal de carrera. Como se señaló en la introducción de este
volumen, los líderes populistas pueden emplear una combinación de
estrategias, desde ignorar hasta dejar de lado o usar la burocracia. Mientras
que los presidentes anteriores buscaron tomar un control más directo de las
partes del gobierno con las que están en desacuerdo ideológicamente, la
administración Trump fue más allá. Dejó de lado la experiencia administrativa
y los científicos en muchas áreas. Trump eligió a líderes públicos cuya falta de
calificación con frecuencia solo se comparaba con su desdén por la misión de
su organización. Para ejercer el control burocrático, la administración Trump
empujó los límites de la ley más allá de su punto de ruptura. Si bien evitó un
ataque legislativo directo al servicio civil a través de una reforma
gubernamental, afirmó que podría eliminar las protecciones del servicio civil
a través de una orden ejecutiva, debilitó la capacidad de los sindicatos del
sector público para negociar beneficios, castigó a las personas y unidades
consideradas no políticamente leales, y órganos de supervisión debilitados
como los Inspectores Generales. Todo esto estuvo acompañado de una
retórica de deslegitimación, en la que el presidente y sus partidarios con
frecuencia castigó a personas y unidades consideradas no leales
políticamente y debilitó los órganos de supervisión, como los inspectores
generales. Todo esto estuvo acompañado de una retórica de deslegitimación,
en la que el presidente y sus partidarios con frecuencia castigó a personas y
unidades consideradas no leales políticamente y debilitó los órganos de
supervisión, como los inspectores generales. Todo esto estuvo acompañado
de una retórica de deslegitimación, en la que el presidente y sus partidarios
con frecuencia
invocó teorías conspirativas de complots de "estado profundo" que se han
convertidoincrustado en el Partido Republicano. Trump puede ser un caso
atípico, pero no es una anomalía en términos del retroceso democrático de los
Estados Unidos. Y mientras el
Las elecciones de 2020 pueden haberle dado a Trump una derrota, hizo poco
para persuadir al Partido Republicano de que abandonara los elementos
autoritarios del trumpismo.
No cabe duda de que la administración Trump cuenta como un movimiento
populista. Lo Mudde y Rovira Kaltwasser (2017, p. 6)
El populismo y el estado 153
profundo
Definir como el populismo seguramente encaja: “una ideología de centro

estrecho que considera que la sociedad está finalmente separada en dos
campos homogéneos y antagónicos, 'el pueblo puro' versus 'la élite corrupta',
y que argumenta que la política debería ser una expresión de la volonté
générale (voluntad general) del pueblo”. El trumpismo tiene pocos puntos de
referencia ideológicos fijos. Su matrimonio con las políticas republicanas
tradicionales ha
no resultó en políticas más redistributivas a través de un sistema de bienestar
más generosoestado, pero en mayores recortes de impuestos inclinados hacia
personas con mayores ingresos, ataques en gran parte infructuosos a los
programas de salud y bienestar, y nacionalismo económico caracterizado por
guerras comerciales y reducción de la inmigración (tanto legal como ilegal). El
matrimonio retórico del trumpismo y el estilo paranoico que residió en gran
medida en el Partido Republicano desde la década de 1960 ha sido una unión
más natural, construida sobre suposiciones compartidas de que
“(1) un pequeño número de personas está (2) conspirando en
secreto para (3) hacer signidaño significativo(Hart 2020, p. 363), donde
los integrantes de la carrera civilservicio se encuentran entre los
sospechosos habituales (Hofstadter 2012).
La descripción que hace Trump del servicio público refleja una tendencia a
presentar el mundo en términos maniqueos: como una batalla entre las fuerzas
del mal ybien. Comenzó su campaña oficial caracterizando a los inmigrantes
mexicanos
subvenciones como violadores, continuó retratando a los inmigrantes y a los
“globalistas” sombríos como invasores que amenazan a Estados Unidos, y
culpó de su derrota al fraude electoral masivo. Incluso antes de convertirse en
candidato, construyó
una base dentro del Partido Republicano al unirse al movimiento de
nacimiento que cuestionaba si el presidente Obama realmente nació en
Estados Unidos y, por lo tanto, por extensión, si su presidencia era legítima.
Los demócratas de la oposición fueron retratados rutinariamente como
corruptos. Este estilo retórico populista se extendió al sector público.
Mientras que los presidentes anteriores participaron en alguna forma de
ataque a la burocracia, Trump fue mucho más allá, retratando la
administración más amplia.
sistema tivo como un "estado profundo" o "pantano" que sólo él podía arreglar.
La dificultad en cualquier evaluación del populismo de Trump tiene sentido
del gran volumen de material: separar un tweet grandioso de un cambio
administrativo significativo. Lo que sería extraordinario en cualquier otra
administración: un alto funcionario de carrera haciendo acusaciones de
grave irregularidad contra el presidente, por ejemplo- se convirtió en ru-
tine bajo Trump. El otro desafío es separar los patrones más amplios de
retroceso democrático de los específicos de Trump. Como veremos, la erosión
de las instituciones del sector público no comenzó con Trump; muchos ya
estaban en su lugar, aunque no fueron explotados previamente por
154 donald moynihan
un líder con tan claras tendencias autoritarias. La administración Trump

persiguió el retroceso democrático con los mayores efectos en la politización
del personal y las normas, y una evasión de los mecanismos tradicionales de
responsabilidad tradicional.
Estas tendencias, y sus costos consiguientes, se ilustran en dos breves
estudios de caso: el proceso de juicio político de Trump y una respuesta
fallida al COVID-19. El capítulo concluye discutiendo cómo el
La intensa polarización del electorado estadounidense proporcionó un escudo
protector para la administración Trump. Esto plantea quizás el aspecto más
preocupante del caso de EE. UU.: el retroceso democrático se entiende en gran
medida desde una perspectiva partidista, con un partido en gran parte como
autor de dicho retroceso, y con sus patrocinadores en gran medida
indiferentes o que apoyan el proceso. Se vuelve difícil ver cómo un electorado
polarizado puede romper permanentemente este ciclo.
Patrones de reincidencia
¿Cómo reconocemos los retrocesos en las democracias liberales en el

contexto de la administración pública? Bauer y Becker (2020) identifican la
centralización de la estructura y los recursos, la politización del personal o las
normas y la evasión de la rendición de cuentas como indicadores clave (ver
también la Introducción a este volumen). Como explico en las próximas
secciones y en los estudios de casos, documentar cómo Trump se compara
con estos criterios significa reconocer que tales tendencias han sido parte del
gobierno federal de EE. UU. durante mucho tiempo. De hecho, un aspecto del
excepcionalismo estadounidense es la sospecha populista de la burocracia
federal, evidente incluso en los orígenes del estado. Una de las principales
críticas de Alexander Hamilton por parte de sus rivales republicanos fue que
estaba creando un ejército de burócratas federales. El presidente Andrew
Jackson anunció el sistema de botín como una forma de evitar una clase
permanente de burócratas. La introducción del sistema de servicio civil a
fines del siglo XIX atenuó este patrón y, durante gran parte del siglo XX, los
defensores del buen gobierno lograron expandir las inversiones en
experiencia y neutralidad al brindar a los empleados federales más
protecciones (Gailmard y Patty 2013). .
Independientemente del consenso que existiera sobre el papel del estado
administrativo en el apoyo a la democracia, la influencia política se mantuvo.
El servicio civil creció en parte porque los presidentes ampliaron las
protecciones del estatus de carrera a sus designados, mientras conservaban
un pequeño ejército de políticos.
profundo
designados para ayudarles a dirigir el gobierno (Ingraham 1995). El “estilo

paranoico” de la política estadounidense enmarcó a los burócratas federales
como parte de la élite gobernante, como lo demuestran los ataques
macartistas a los funcionarios públicos de carrera como comunistas durante
la década de 1950 (Hofstadter 2012).
En las décadas siguientes, los partidos se alejaron más en su evaluación del
servicio público de carrera. La administración de Nixon emprendió una
campaña de control político de los burócratas de carrera, cuyos aspectos
repetirían los futuros presidentes, pero los republicanos los usaron más
agresivamente y Trump los llevó a un nuevo nivel. Nixon y sus sucesores
vieron a los burócratas federales como egoístas, decididos a proteger sus
programas y que no respondían a ningún líder.
que buscan el cambio y, en particular, a los presidentes conservadores que buscan
remodelar y reducir el estado administrativo (Moynihan y Roberts 2010).
Las tendencias académicas siguieron su ejemplo hasta cierto punto. Las
aplicaciones de la teoría del agente-principal que surgieron en el mismo
período comenzaron con suposiciones sobre el mal comportamiento del
agente, pero ofrecieron poca preocupación sobre los motivos del principal
(Moe 1985; Niskanen 1971). Algunas investigaciones documentaron las
tensiones entre los burócratas y sus amos políticos durante las
administraciones Reagan (Durant 1992; O'Leary 2020) y Bush (Lewis 2008;
Moynihan y Roberts 2010; Resh 2015). Pero atención a cómo una presidencia
más politizada debilitó la eficacia de la agencia, las articulaciones de la
American
estado que enfatizó el papel de la burocracia como una salvaguardia
democrática(por ejemplo, Rohr 1986) pasaron de moda tanto en la
administración pública como en la ciencia política.
Como veremos, el escenario permitió a Trump emplear una combinación
de estrategias. El hábito del patrocinio político y el control politizado facilitó
la marginación de la burocracia y la dependencia de los nombramientos
políticos. Trump llevó estas tradiciones más allá de lo normal. Los designados
con poca competencia fueron seleccionados debido a su lealtad política. La
administración Trump anuló los consejos de expertos y basados en la ciencia
de los burócratas de carrera. En partes de la administración, sobre todo en la
restricción de la inmigración, Trump usó la burocracia para implementar con
éxito políticas populistas para las que no tenía apoyo legislativo. En las
siguientes secciones revisamos más a fondo cómo funcionaron las estrategias
específicas presentadas en la introducción durante la administración Trump.
156 donald moynihan
Control centralizado
El modelo nixoniano de control presidencial adoptó dos formas principales

(Moynihan y Roberts 2010). Uno fue la centralización de la formulación de
políticas; el otro era el control del personal. El primer enfoque encaja bien con
la estrategia de estructuras centralizadoras de Bauer y Becker (2020). La Casa
Blanca, en lugar de agencias individuales donde el personal de carrera
dominado, se convirtió en el corazón de la formulación de políticas desde la
administración de Nixon en adelante. En esto, la administración Trump fue
similar a las administraciones anteriores, pero con una diferencia obvia. Los
miembros del círculo interno de la Casa Blanca incluían a la propia familia del
presidente y otros con poca experiencia y mucho escepticismo sobre el
gobierno. En varios momentos, el yerno del presidente tuvo la tarea de liderar
iniciativas que abordan la epidemia de opiáceos, relaciones diplomáticas con
México y China, la reforma de la justicia penal, la paz en Oriente Medio, un
grupo de trabajo en la sombra de COVID-19 y reformas gubernamentales
generales, donde prometió hacer que el gobierno federal “funcione como un
gran
empresa estadounidense” (Parker y Rucker 2017)
Si bien los presidentes anteriores se basaron en "gabinetes de cocina" de
asesores informales, la calidad de esos asesores y sus funciones eran
diferentes.
bajo Trump. A tres miembros del club Mar-A-Lago privado de Trump se les
otorgó una influencia extraordinaria sobre el Departamento de Asuntos de
Veteranos, la agencia federal más grande en términos de empleados, hasta el
punto
que ayudaron a expulsar a su Secretario (Arnsdorf 2018). El presidente
ordenó a su abogado privado, Rudy Giuliani, que lo representara ante
gobiernos extranjeros, lo que en parte precipitó su primer juicio político.
Trump observó con avidez y consultó a los comentaristas de televisión
conservadores, con una puerta giratoria entre la Casa Blanca y su defensor de
los medios más vocal, Fox News, que a veces parecía un medio de propaganda
controlado por el estado (Mayer 2019).
La centralización de la asignación de recursos que identifican Bauer y
Becker (2020) se ajusta menos al contexto estadounidense que al sistema
parlamentario, dada la separación de poderes en el proceso presupuestario.
Como muchos presidentes han aprendido, el Congreso guarda celosamente el
poder de la bolsa. Trump pidió grandes recortes en su presupuesto
propuesto, lo que llevó a la inusual vista de los jefes de agencias explicando a
la aprobación del Congreso.
comités de priación que necesitaban menos dinero. Pero la propuesta de
presupuesto del presidente es solo eso: una propuesta, con influencia limitada
en
decisiones presupuestarias. El presidente tiene algunos poderes en el presupuesto
profundo
ejecución. Como se detalla a continuación (ver Caso 1: Acusación), Trump
abusó de esos poderes, resistiendo los controles del Congreso. En el contexto
del proceso de juicio político, los esfuerzos para centralizar los recursos
fracasaron por
moviendo la Casa Blanca al reino de la ilegalidad. Pero, de nuevo, esto no es
nuevo. El estándar de un presidente poderoso que ejerce una política estricta
y un control de los recursos se remonta al menos a Nixon, con una evasión
similar de la ley.
Politización del Personal
La segunda forma de control perseguida por los presidentes anteriores fue un

control político más estrecho de la burocracia. Aquí, la administración Trump
volvió a repetir patrones anteriores, mientras se movía mucho más allá de las
normas de los presidentes anteriores.
Estados Unidos es inusual en términos de la prevalencia y el poder de los
nombramientos políticos que no son de carrera. La dependencia de unas
4.000 personas designadas es en parte un eco histórico del sistema de botín,
en el que los puestos de gobierno se trataban efectivamente como propiedad
de los partidos políticos, y en parte refleja una desconfianza conservadora
hacia los burócratas y, con ella, una creencia permanente de que el presidente
necesita su propio poder. gente. Esta filosofía alcanzó su apoteosis bajo
Trump, quien ve la carrera civil
servicio como "el estado profundo" tramando permanentemente su
desaparición.
Una cosmovisión trumpiana que divideservidores públicos en leales o en un
estado profundo deja poco espacio para la competencia neutral.
Es fácil pensar que la politización del personal ocurre en una dimensión: el
experto neutral es reemplazado por alguien seleccionado sobre la base de la
lealtad política. Cuanto mayor sea la importancia de esa lealtad en la
selección, mayor será la politización. Si los designados políticos ofrecen
capacidad de respuesta a los funcionarios electos a través de su lealtad, esta
capacidad de respuesta tiene un costo. La mejor evidencia que tenemos es
que los funcionarios designados generan un desempeño organizacional más
pobre en relación con los funcionarios de carrera (Lewis 2007). En esta
dimensión, la administración Trump se politizó más. Muchos republicanos
experimentados se mostraron reacios a trabajar para él dada su volatilidad y
carácter (Rein y Philip 2017). La administración se basó en gran medida en
leales políticos que a menudo tenían poco interés o conocimiento sobre su
trabajo, o cabilderos en busca de clientes (Lewis 2018). En un grado sin
precedentes, los líderes senior designados para las agencias expresaron sus
sospechas o abiertamente
hostilidad a los elementos de la misión de su agencia en una amplia gama de
políticas
158 donald moynihan
áreas, incluida la regulación ambiental, energética y de tierras federales;

educacion publica; alojamiento; y salud y programas sociales.
Hay otros dos criterios relevantes para la politización que afectan la calidad
del gobierno y parecen especialmente pertinentes bajo regímenes populistas.
La primera es lo que podríamos llamar profundidad. La administración
Trump simplemente no tenía suficientes jugadores calificados para formar un
equipo completo. El segundo criterio es la estabilidad. Generalmente se
asume que el experto es un funcionario de carrera, con una estabilidad
laboral que le permite perdurar de una administración a otra. El designado es
menos seguro, sirviendo en el
placer del presidente. Los nombramientos políticos estadounidenses suelen
durar entre 18 y 24 meses. En la administración Trump, la rotación fue
mayor. Triunfo
removió a los funcionarios clave y declaró una preferencia por los
nombramientos temporalesen lugar de presentarlos al Senado para su
aprobación formal. Cuatro de los cinco puestos principales de la Casa Blanca
se entregaron durante la presidencia de Trump, y un tercio de los puestos de
liderazgo principal seguían vacantes incluso en 2020 (Steinhauer y Kanno-
Youngs 2020).
Dichos líderes temporales no pueden establecer metas a mediano plazo,
hacer compromisos creíbles u ofrecer una visión para la dirección de su
agencia. Tienen toda la credibilidad de un maestro sustituto. Según un cálculo,
los puestos de más alto nivel del gabinete fueron ocupados por funcionarios
"interinos".
para una novena parte de la administración de Trump, aproximadamente tres veces la
tasa de
la administración anterior de Obama (Blake 2020).
Una implicación de la falta de profundidad está ligada a la falta de
estabilidad, que es el papel de los funcionarios de carrera para llenar los
puestos de liderazgo. Los presidentes tienden a concentrar a sus designados
más calificados en agencias de alto perfil, entornos de políticas en los que
quieren tener un impacto o agencias en las que desconfían (Lewis 2008). En
las agencias que carecen de estas características, es más probable que los
funcionarios de carrera permanezcan en los puestos de liderazgo más altos.
Esto puede parecer que proporciona una protección contra el retroceso
democrático, y tal vez sea mejor que el contrafactual. Pero el sistema de EE.
UU. está diseñado para funcionar con personas designadas políticamente. Por
ejemplo, la Ley Federal de Vacantes de 1998 permite que los funcionarios de
carrera asuman roles de liderazgo designados políticamente, normalmente
sujetos a la confirmación del Senado, pero limita la cantidad de días que un
El funcionario puede ocupar un puesto de alto nivel como líder “interino” por
menos de un año. Por lo tanto, la inestabilidad del sistema continúa incluso
cuando la carrera
los oficiales son designados como líderes.
Estos aspectos de la politización (experiencia, profundidad y estabilidad)
combinados para producir un resultado caótico, en términos de un
profundo
personal politizado y desempeño. La eficacia de Trump para dejar de lado o
ignorar a la burocracia se vio obstaculizada por la incapacidad de construir y
mantener una estructura paralela de autoridades políticas competentes.
designados
En otras áreas, Trump socavó las protecciones de los empleados federales.
En términos de legislación, el Congreso aprobó la Ley de Responsabilidad y
Protección de Denunciantes del Departamento de Asuntos de Veteranos en
2017, que debilitó las protecciones de los empleados en la agencia federal
más grande, facilitando su despido y dificultando que los empleados apelen
medidas disciplinarias. Al mismo tiempo, Trump no ha ofrecido ningún
intento serio de legislar la reforma del servicio civil en todo el gobierno. El
Congreso rechazó una propuesta para eliminar la agencia gubernamental de
recursos humanos, la Oficina de Administración de Personal. En parte, esto se
debe a que la Casa Blanca generalmente carecía de empresarios políticos que
podría convertir esas ideas en legislación, como se refleja en el escaso
historial legislativo de Trump.
Trump esperó hasta pocoantes de las elecciones de 2020 para impulsar su
cambio más ambicioso en el sistema de servicio civil: "Orden ejecutiva sobre
la creación del Anexo F en el servicio exceptuado". Esta orden estableció una
nueva clase de designados políticos. Cualquier empleado de carrera con una
póliza
la función de asesoramiento podría pasar a la categoría, lo que significa que
decenas de miles (o incluso más) de los funcionarios públicos de carrera
perderían sus protecciones laborales. La magnitud de la orden fue
impresionante, lo que indica la opinión de los funcionarios de Trump de que
la constitución otorga al presidente un control casi absoluto sobre la
burocracia, y que el presidente tiene derecho a exigir lealtad absoluta de los
empleados federales (Rein, Dawsey y Olorunnipa 2020).
La ironía del asalto de Trump a la burocracia es que recurrió al mismo estado
administrativo que había denunciado cuando sus elecciones legislativas
fracasaron las iniciativas. Una gran proporción de sus objetivos políticos más
significativos (por ejemplo, en las áreas de políticas de inmigración,
regulación y bienestar) se han perseguido a través de órdenes ejecutivas y el
proceso de elaboración de normas.
Estas herramientas administrativas también se han utilizado para cambios
en las políticas de la administración pública. Trump firmó la Orden Ejecutiva
13839 en 2018: Promoción de la rendición de cuentas y agilización de los
procedimientos de remoción de acuerdo con los principios del sistema de
méritos, que estableció un marco gubernamental más amplio para facilitar el
despido y la disciplina de carrera.
160 donald moynihan
empleados. Ha emprendido una amplia batalla contra los sindicatos del sector
público. Una regla permitía a los empleados federales optar por no pagar sus
cuotas sindicales, una estrategia que los gobernadores republicanos habían
utilizado en otros lugares para debilitar significativamente a los sindicatos
públicos en sus estados. Ya en
En 2017, los funcionarios de la Casa Blanca trazaron el objetivo de
descertificar dichos sindicatos como una forma de socavar a los “ideólogos de
izquierda” que los dirigen (Kullgren 2019). En enero de 2020, el presidente
Trump propuso
eliminando la negociación colectiva en el Departamento de Defensa, creando
el potencial para eliminar los derechos de negociación de 500,000 empleados
federales. Este patrón volvió a hacer eco del pasado. De manera similar, la
administración Bush había buscado eliminar los derechos de negociación
colectiva de los empleados del Departamento de Seguridad Nacional cuando
se creó el Departamento (Moynihan 2005).
Para los empleados federales, existen preocupaciones obvias acerca de
cómo el debilitamiento de los derechos de negociación afectará su bolsillo. En
sus presupuestos propuestos, Trump buscó hacer que los empleados paguen
más por sus beneficios y limitar los aumentos salariales. Existen
preocupaciones más amplias no solo sobre si tales recortes socavan la
capacidad del gobierno federal para reclutar y retener talento, sino también
sobre la posibilidad de que una fuerza laboral federal menos protegida esté
más sujeta a la politización. Los sindicatos no son perfectos, pero ofrecen una
forma organizada de resistencia contra la politización. Despojados de su
poder de negociación, los sindicatos se vuelven menos relevantes y menos
capaces de defender a sus miembros de la politización.
Politización de las Normas
La línea entre la politización de los procesos de selección de personal yel

debilitamiento de las protecciones y la politización de las normas es borroso.
Con Trump, es justo decir que tales estrategias están entrelazadas. Un aspecto
de la politización de las normas es el abrazo entusiasta y la creación de
normas de deslegitimación del sector público por parte de Trump. Trump
parece
creer en las teorías de conspiración del estado profundo a las que da voz con
frecuencia. Es imposible encontrar un presidente desde que se construyó el
servicio civil que estuviera tan enganchado con la idea de que los funcionarios
de carrera son una fuerza del mal que necesita controlar. En el espacio de
cuarenta años, el mensaje republicano pasó de “el gobierno no es la solución a
nuestro problema;
gobierno es el problema” en el discurso inaugural de Reagan a un público más
evocación conspirativa de funcionarios públicos como no sólo
profundo
disfuncional pero decidido a socavar al presidente. El cambio de tono se

refleja en un alto funcionario de la Casa Blanca, Steve Bannon, que promete la
“deconstrucción del estado administrativo” (Rucker y Costa 2017), lo que
refleja una filosofía de que los funcionarios gubernamentales
tenían poco que ofrecer en términos de experiencia, y las normas y
reglamentos que habían diseñado deberían eliminarse en la medida de lo
posible. En un discurso en Polonia, Trump advirtió sobre “el avance constante
de la burocracia gubernamental”.
democracia que drena la vitalidad y la riqueza de la gente” (Clark 2017).
Cuando Trump diseñó el cierre de servicios más largo en la historia del
gobierno federal, tuiteó (incorrectamente) “que la mayoría de las personas a
las que no se les paga son demócratas”, lo que indica la creencia de que los
los empleados federales eran sus oponentes partidistas. El efecto acumulativo
de esta mezcla de cinismo y conspiración no solo debilita la motivación de los
empleados actuales, sino que también dificulta la contratación de la próxima
generación de servidores públicos. Las conspiraciones del estado profundo
también proporcionaron una excusa útil para los fracasos y escándalos de
Trump. En
varios tweets, Trump propuso que el "estado profundo" era la razón
por qué sus rivales políticos estaban siendo protegidos del enjuiciamiento,
mientras que élestaba siendo víctima de calumnias injustificadas por parte de
un gobierno similar a la Alemania nazi.
El presidente no estaba solo. Su Jefe de Gabinete, Mick Mulvaney, exjefe de
la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB), expresó su frustración
porque no era más fácil despedir a los funcionarios de carrera que
consideraba liberales (Dawsey 2020). En otra parte, Mulvaney aplaudió la
reubicación forzosa de una unidad de científicos federales como “un
manera maravillosa de racionalizar el gobierno” porque tantos
dejar de fumar (Katz 2019). Los investigadores habían ofrecido evidencia de
que Trump
las políticas comerciales estaban perjudicando a los agricultores, lo que
resultó en lo que parecía ser una medida de represalia para obligarlos a
mudarse a Kansas City o dejar sus trabajos federales. Uno de los métodos
informales que la administración de Nixon había desarrollado para dejar de
lado a los molestos burócratas federales eran las reubicaciones forzadas, con
la esperanza de que renunciaran, o al menos fueran menos influyentes
(Ingraham 1995). Pero la administración de Nixon nunca había intentado
nada a tal escala. De los 224 empleados
programado para mudarse, tres cuartas partes renunciaron (Guarino 2019).
La orden ejecutiva de Trump para eliminar las protecciones laborales de los
funcionarios con
las funciones de asesoramiento sobre políticas buscaban eliminar la
necesidad de tales laboriosos esfuerzos; en cambio, podría simplemente
despedir a los funcionarios públicos que entregaron pruebas con las que no
estaba de acuerdo (Rein, Dawsey y Olorunnipa 2020).
162 donald moynihan
Otra opción para ignorar la burocracia implica simplemente reemplazar los

puestos de carrera. Si bien el Congreso se resistió a los recortes propuestos, la
administración Trump se demoró en la contratación en algunas áreas en
particular. La Agencia de Protección Ambiental perdió 700 científicos, solo la
mitad de los cuales fueron reemplazados, lo que indica una tendencia más
amplia de una caída del 1,5 por ciento en los científicos contratados durante
los dos primeros años de la administración, en comparación con un aumento
del 8 por ciento durante el período equivalente de la
administración Obama (Gowen et al. 2020). Trump también ordenó la
eliminación de un tercio de los comités asesores externos, es decir, científicos
externos que brindan experiencia gratuita al gobierno, con el argumento de
que dichos comités son un desperdicio (Gowen et al. 2020).
Dentro de las agencias científicas, las personas designadas por Trump
buscaron formas de minimizar la experiencia científica cerrando estudios,
ignorando los consejos científicos sobre las decisiones, disuadiendo a los
científicos de proporcionar información pública y declarando prohibidas
ciertas áreas de investigación o terminología (Plumer y Davenport 2019). ).
Este ambiente, más extremo que antes, provocó la salida de muchos
científicos de la administración.
Evitar la rendición de cuentas
El sistema estadounidense está diseñado para controlar el poder y

proporcionar transparencia. Los movimientos de Trump hacia el retroceso
democrático dependieron de la eliminación de muchos de esos mecanismos
tradicionales de rendición de cuentas. Los republicanos en el Congreso se
mostraron escépticos ante los críticos de Trump, y el Departamento de
Justicia de Trump estaba dirigido por personas designadas por políticos que
parecían...
decididamente decidido a proteger al presidente.
La Oficina del Inspector General se creó como una reforma de buen
gobierno posterior a Nixon con la intención de proporcionar una forma de
rendición de cuentas interna mediante la colocación de organismos de control
de la corrupción en cada agencia. Una falla en el diseño del puesto es que
técnicamente es un nombramiento presidencial, aunque la norma ha sido que
los presidentes rara vez destituyen a los Inspectores Generales y solo por una
causa, a diferencia de otros nombramientos políticos. En un grado sin
precedentes, Trump reemplazó a los Inspectores Generales que consideró
desleales (Ward 2020). Esto les da a los empleados pocas razones para
informar o cooperar con los Inspectores Generales, quienes podrían ser
reemplazados por un leal. Los investigadores del Congreso sobre
irregularidades encontraron algunos denunciantes dispuestos a testificar,
pero poca cooperación de la administración Trump, que ha tendido a
resistirse a las investigaciones legislativas.
profundo
Si un empleado alega un trato injusto por parte de un designado político,

teóricamente podría apelar a la Junta de Protección de Sistemas de Mérito, el
organismo encargado de monitorear y prevenir la politización de la fuerza
laboral de carrera. Sin embargo, debido a un proceso de designación lento, la
Junta no tuvo quórum durante la administración de Trump, lo que significa
que los casos no pudieron escucharse. Las agencias del gobierno central,
como la Oficina de Gestión de Personal, han mostrado poca disposición a
denunciar abusos como la reasignación de funcionarios de carrera por
motivos políticos (Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE. UU., 2020).
Trump despidió a los jefes del FBI y del Departamento de Justicia por
supuesta falta de lealtad, una cualidad crucial dados los problemas legales de
Trump. Históricamente, el Departamento de Justicia buscó mantener cierto
grado de independencia del presidente para poder investigar sus acciones.
Esta distancia fue borrada en gran parte con la
nombramiento de William Barr como Fiscal General. Barr fue un entusiasta
defensor de la teoría del ejecutivo unitario y propuso en un memorando del
Departamento de Justicia que “Constitucionalmente, es incorrecto concebir al
presidente simplemente como el funcionario más alto dentro de la jerarquía
del poder ejecutivo. Solo él es el poder ejecutivo. Como
como tal, es el único depositario de todos los poderes Ejecutivos que le
confiere la Constitución” (énfasis en el original) (Barr 2018). Sobre esta base,
Barr limitó activamente las investigaciones sobre las acciones del presidente.
También intervino directamente y anuló a los fiscales federales de carrera en
casos en los que estaban investigando a asociados del presidente, en
particular, retirando el enjuiciamiento del ex fiscal nacional del presidente.
El asesor de seguridad, Michael Flynn, después de que Flynn se declarara
culpable. Casi 2.000 ex alumnos del Departamento de Justicia escribieron una
carta abierta pidiendo la renuncia de Barr.
La tabla 7.1 resume la evidencia sobre cómo Trump se alinea con las
categorías de posibles reincidencias descritas en la introducción. Como
veremos, estas estrategias preparan el escenario para las respuestas
burocráticas, que se examinan en la siguiente sección.
Es imposible separar la politización del gobierno de la respuesta de los

funcionarios públicos. ¿Participan los funcionarios públicos en la salida, la
voz, la lealtad, como propuso Hirschman, o participan en actos de sabotaje o
negligencia (Golden 1992; Hirschman 1970; Guedo-Neto y
164 donald moynihan
Cuadro 7.1 ¿Continuidad o cambio? Patrones de reincidencia bajo Trump
Continuidad o cambio Ejemplos
Estructuras Mayormente miembros del

centraliza continuidad, pero con presidenteclub privado
que controla el VA, el
doras un alto grado de
yerno del presidente
informalidad en los dado
tomadores de responsabilidades
decisiones extraordinarias
Centralizaci Trump retuvo ilegalmente
ón de la los fondos apropiados
Mayormente
asignació de Ucrania, lo que
continuidad, intentos
n de provocó un juicio
fallidos de recortes,
recursos político
control más abierto de
los fondos
politizando al personal Tácticas similares al Desplazamiento del
pasado, personal visto como
peroutilizado desleal, asignación de
más tareas desagradables,
agresivament debilitamiento de las
e protecciones laborales,
orden ejecutiva que
elimina las
protecciones del
servicio civil
Normas de politización Sin precedentes en
ataques Caracterización del
“estado profundo”,
sobre los
ataques públicos y
servidores
esfuerzos para
públicos,
castigar a servidores
retribución por públicos vistos como
deslealtad desleales
Reducir la Esfuerzo sin Despido de inspectores
responsabilidad precedentes para generales, negativa a
externa limitar la supervisión cooperar con la supervisión
legal de sus acciones. del Congreso
Fuente:compilación propia.
Peters, Capítulo 10, este volumen)? Vimos una mezcla de respuestas bajo
Trump, aunque con evidencia relativamente débil de sabotaje. Como se señaló
anteriormente, las salidas aumentaron en ciertas áreas, como la comunidad
científica. En 2017 hubo un marcado aumento en las salidas en general, con
profundo
un aumento del 16 % con respecto al año anterior, pero dichas salidas se
estabilizaron poco después (Heckman 2018). Incluso esa estadística necesita
contexto, ya que una gran proporción de los empleados federales son
elegibles para la jubilación, lo que significa que una salida no significa
necesariamente renunciar a la mitad de su carrera.
164 donald moynihan
Algunos funcionarios de carrera combinaron la voz con las salidas,

haciendo declaraciones públicas en las que criticaban a Trump cuando
renunció, incluido un embajador en Panamá, un embajador interino en China,
un empleado del Departamento de Estado que protestó contra el trato a los
inmigrantes, un funcionario de la CIA
funcionario motivado por la denigración de Trump de su agencia, e
investigadores que detallaron la hostilidad hacia la ciencia y el abuso del
personal
facultades en el Departamento de Agricultura, la Agencia de Protección
Ambiental y el Departamento del Interior. Algunos funcionarios optaron por
participar en la denuncia de irregularidades, lo que involucró canales
formales para plantear inquietudes sobre comportamiento inapropiado y, en
particular, desencadenó la primera investigación de juicio político. Por
ejemplo, un denunciante describió que los funcionarios designados por el
Departamento de Seguridad Nacional minimizaban tanto el riesgo de
interferencia rusa en la democracia estadounidense como la creciente
amenaza del nacionalismo blanco para encajar con la agenda populista de
Trump (Cohen 2020).
El uso de tal vozha proporcionado relatos de politización de primera mano
y registrados que fueron destacados por los medios estadounidenses, que
generalmente han brindado informes de investigación convincentes sobre el
funcionamiento interno de la administración Trump. Pero tal ejercicio de voz
fue desalentado por el debilitamiento de las protecciones de los empleados y
el efecto limitado. Más allá de crear vergüenza para las administraciones, el
principal poder de la voz es animar a otros políticos a actuar. Dentro de la
administración Trump, ser duro con los burócratas estaba más cerca de una
insignia de honor que de una letra escarlata. Una administración en gran
medida indi-
diferente a la mala prensa que provenía de los denunciantes, que
generalmentepalidece en comparación con cualquier otro escándalo que
estaba sucediendo esa semana, estaba inmunizado contra el poder de la voz.
Los burócratas que combinaron la voz con la lealtad corrieron el riesgo de
ser marginados. Por ejemplo, los empleados de carrera que expresaron su
preocupación por las violaciones de la ética que, en última instancia,
provocarían la renuncia del director de la EPA, fueron colocados en puestos
menos influyentes o se les pidió que buscaran un nuevo trabajo (Lipton, Vogel
y Friedman, 2018). Altos funcionarios del Departamento de Estado, incluidos
ex embajadores, alegaron que fueron castigados asignándolos a trabajos
administrativos. En el Departamento de Gobernación, decenas de altos
funcionarios de carrera fueron reasignados por un Secretario que se quejó
su personal incluía "el 30 por ciento de la tripulación que no es leal a la
bandera"
(Miedos 2017). Si bien no hay forma de saber el grado en que los burócratas
usaron la opción de voz a través de filtraciones anónimas a los medios,
parecía normal para una administración famosa por filtraciones.
profundo
Más allá de los ejemplos de voz, el sabotaje burocrático ha sido difícil de

observar, en parte porque tales acciones generalmente ocurren por debajo
del radar (O'Leary 2020), en parte porque Trump ha exagerado enormemente
el grado de sabotaje real por parte de los burócratas, y
en parte porque cualquier acto visible de resistencia se enfrenta a una
reacción violenta despiadada. Altos agentes del FBI que participaron en los
esfuerzos para investigar la corrupción potencial y las conexiones con Rusia
por parte de la campaña de Trump fueron objeto de ataques personales
extraordinariamente hostiles por parte del presidente, seguidos de despidos y
amenazas de investigación penal por delitos como escribir mensajes de texto
críticos. del presidente, o simplemente supervisando tales investigaciones
(Bertrand 2019).
En áreas donde la administración de Trump mantuvo objetivos de políticas
consistentes y designaciones capaces, la burocracia ha respondido. Sobre
algunas de las políticas más controvertidas: desechar Irán
tratado y acuerdo de París, retirándose del Pacífico Transatlántico
Asociación: se implementaron los objetivos del presidente. El área de la
inmigración es instructiva. La Casa Blanca de Trump inmediatamente produjo
una prohibición de viajar a países predominantemente musulmanes. mal
elaborado,
la política no pudo resistir el escrutinio legal. Pero los designados políticos
finalmente encontraron una burocracia que respondía bastante a la dirección
política, aunque trabajaba lentamente y requería una dirección administrativa
formal. La prohibición de viajar de Trump fue revisada de una manera que
sobrevivió al escrutinio legal, y los procesos legales de inmigración se
detuvieron en gran medida.
a través de una variedad de mecanismos administrativos y sin ningún cambio
de política significativo por parte del Congreso. En esta área política, el estado
administrativo demostró ser notablemente leal a los deseos de un presidente
antiinmigrante.
Caso 1: Impeachment
Es instructivo examinar, aunque sea brevemente, dos casos que ilustran las
consecuencias del enfoque de gobierno de la administración Trump. En
ambos casos, los patrones de retroceso democrático resultaron en
extralimitación y fracaso. El primero puso en peligro la presidencia de Trump;
el segundo empeoró la respuesta a la pandemia y puede haberle costado un
segundo
término.
El presidente Trump fue acusado el jueves 16 de enero de 2020 por una
Cámara de Representantes controlada por los demócratas. un republicano-
166 donald moynihan
El Senado controlado votó para no condenarlo el 5 de febrero. La raíz del caso

contra Trump fue una acusación de que había hecho un uso indebido de su
cargo con fines políticos. Había retrasado la liberación de fondos militares
muy necesarios para Ucrania y parecía condicionar la liberación de esos
fondos a que Ucrania proporcionara información que dañaría a Joe Biden, su
rival presidencial.
El problema era que este dinero no era de Trump para negociar.
Tanto el Congreso como la Corte Suprema han sido claros en este punto,
respondiendo a los abusos del presidente Nixon. La Corte Suprema razonó
(Train v. City of New York 1975) que un presidente no podía incautar (elegir
selectivamente no gastar los fondos asignados) ya que efectivamente le
otorgaba poderes de elaboración de presupuestos para promover sus propias
prioridades. El Congreso aprobó la Ley de Control de Incautaciones y
Presupuesto del Congreso de 1974 para limitar también el abuso ejecutivo del
poder presupuestario, lo que exige que cualquier futuro presidente solicite
explícitamente al Congreso si no desea gastar fondos. La Casa Blanca no siguió
los procedimientos de la Ley; de hecho, buscó asegurarse de que el Congreso
no descubriera la falta de gasto durante el mayor tiempo posible, y solo
cuando el Congreso comenzó a preguntar sobre el gasto se liberó el dinero. La
Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno,
Dentro de la administración, los funcionarios designados por motivos
políticos ignoraron las preocupaciones legales planteadas por el personal de
carrera sobre la retención de fondos. Dos abogados de carrera en OMB
objetaron y renunciaron. El funcionario de carrera de la OMB que supervisaba
los gastos militares fue destituido de la supervisión del proceso cuando
cuestionó cómo se podía retener la ayuda sin dejar de cumplir con la Ley de
incautación. El mismo asistente sería el único de varios funcionarios de la
OMB citados que realmente testificaron ante la Cámara de Representantes
como parte de su investigación de juicio político (Lipton, Haberman y Mazetti
2019). Un alto funcionario financiero del Departamento de Defensa también
expresó su preocupación y preguntó si la decisión de retener dinero había
sido aprobada por un asesor legal. Ella explicó durante meses que la demora
haría imposible liberar fondos de manera consistente con la ley.
al personal de carrera del Departamento de Defensa, a lo que el oficial de
Defensa respondió “No puede hablar en serio. Estoy sin palabras” (Brannen
2020).
profundo
La administración Trump no hizo ningún esfuerzo por justificar

públicamente estas acciones cuando las llevó a cabo. Las personas designadas
políticamente en la Casa Blanca y el Departamento de Justicia ofrecieron una
fórmula legal secreta según la cual Trump podría ignorar la ley de manera
efectiva. El reclamo se basó en la teoría del ejecutivo unitario, que sostiene
que el presidente puede violar la
ley en los casos en que la seguridad nacional está en riesgo (Cook 2020). La
administración Bush se basó ampliamente en esta teoría, nuevamente con
memorandos legales secretos, para justificar la vigilancia de sus ciudadanos y
los actos de tortura de los detenidos como parte de la guerra contra el
terrorismo y los elementos de este enfoque.
continuó bajo la administración de Obama (Edelson 2016). Es la misma teoría
que justificó la orden ejecutiva de Trump que le permite despedir a los
funcionarios públicos.
Si bien la demora en la financiación se hizo pública a través de los medios
de comunicación, el supuesto quid pro quo del presidente no surgió hasta que
un denunciante se acercó al Inspector General de Inteligencia. Se filtró la
noticia de la denuncia del denunciante. Las personas designadas por Trump
inicialmente se negaron a
comparte la queja, incluso cuando Trump defendió sus acciones públicamente
y publicó una transcripción de una llamada telefónica con el líder ucraniano,
que solo parecía confirmar un quid pro quo. Finalmente, la denuncia del
denunciante se proporcionó después de que la Cámara anunciara una
investigación de juicio político el 24 de septiembre de 2019.
Una serie de funcionarios de carrera actuales y anteriores y designados
políticos testificaron primero en privado y luego en público, en la
investigación de la Cámara, proporcionando evidencia adicional de un quid
pro quo. También surgieron pruebas de que Trump había retirado a un
funcionario de carrera que estaba sirviendo
como embajadora en Ucrania, Marie Yovanovitch, basándose en rumores
inexactos de que ella no le era leal, rumores perpetuados en parte por el
abogado privado del presidente, que estaba en Ucrania tratando de encontrar
pruebas para perjudicar al oponente del presidente. El presidente atacó
públicamente a Yovanovitch, quien se jubiló, lo que provocó que algunas
autoridades del Departamento de Estado
funcionarios a renunciar también cuando el líder de su departamento no pudo
defender a su personal.
El gobierno de Trump se negó a proporcionar los documentos solicitados
como parte de la investigación de juicio político y prohibió a los funcionarios
del poder ejecutivo o incluso a exfuncionarios testificar. Tal bloqueo total de
la supervisión del Congreso es extraordinario, y una
ejemplo extremo de la evasión de responsabilidad de Trump. Esta falta de
cooperación con los procesos estándar de rendición de cuentas formaría en sí
misma
la base para un artículo de juicio político. Sin embargo, había poco
168 donald moynihan
dudas sobre el resultado. El líder de la mayoría en el Senado señaló que

trabajaría en “total coordinación” con la Casa Blanca y, rompiendo con todos
los juicios de destitución anteriores, se negó a llamar a testigos adicionales o
buscar documentos.
La forma en que la evasión de Trump de los procesos de rendición de
cuentas estuvo estrechamente ligada a la politización de las normas fue clara.
Durante el
proceso de juicio político, Trump y otros republicanos atacaron al
denunciante. Históricamente, a los denunciantes se les ha ofrecido el
anonimato, pero un senador republicano nombró al presunto denunciante en
el pleno del Senado. Los servidores públicos de carrera que aceptaron
testificar también fueron objeto de ataques públicos, no solo de Trump sino
también de otros republicanos de alto perfil. Tal ruptura con las normas
tradicionales garantizaba que los futuros funcionarios de carrera se
mostrarían reacios a presentarse.
Cuando concluyó el juicio político, la Casa Blanca rápidamente cumplió la
promesa de venganza a quienes habían testificado, tomando represalias
contra los funcionarios de carrera que aún no habían renunciado
destituyéndolos de sus puestos, bloqueando promociones o degradándolos en
la medida permitida. por ley. El funcionario de finanzas del Departamento de
Defensa que había expresado su preocupación sobre la legalidad de retener
los fondos de Ucrania vio que su nominación a un puesto de alto nivel fue
retirada. Un oficial militar de la Casa Blanca que testificó fue destituido de su
cargo. El Inspector General que había informado al Congreso sobre la
denuncia del denunciante fue destituido, al igual que el Director de
Inteligencia Nacional que finalmente la proporcionó (Cheney, Betrand y
McGraw 2020). Dichos funcionarios fueron caracterizados por el presidente y
sus partidarios como parte de una profunda conspiración estatal para
destituirlo.
Caso 2: Respuesta COVID-19
Trump siguió siendo afortunado en sus primeros tres años para evitar una
crisis que expuso los costos de su estilo de liderazgo. No enfrentó ninguna
Gran Recesión, ni el 11 de septiembre. La economía continuó en la misma
trayectoria positiva que mantuvo durante la mayor parte de la administración
Obama.
Mientras Trump salía prácticamente intacto de su proceso de destitución, se
perfilaba otra prueba en el horizonte, una en la que las deficiencias de su
gestióndel estado administrativo se volvería imposible de ignorar: la
pandemia de COVID-19. La administración pasó por alto las señales de
advertencia
profundo
sobre la gravedad de la enfermedad, incluyendo una serie de informes de

inteligencia. La falta de preparación condujo a una respuesta despreocupada,
suministros médicos insuficientes y ningún plan coherente para
proporcionarlos. Mucho después de que la mayoría de los países pares
hubieran reducido la propagación de la enfermedad, esta continuó creciendo
en los Estados Unidos. Para el día de las elecciones, 230.000 habían muerto
como resultado de COVID-19. Trump fracasó en aspectos básicos de
comunicación. En lugar de proporcionar mensajes consistentes sobre los
riesgos para la salud pública, varió los mensajes, al principio minimizando los
riesgos y prometiendo que el virus desaparecería rápidamente, luego
enfatizando la necesidad de reabrir la economía, mientras mezclaba teorías
médicas extrañas y no probadas. Los eventos de prensa diarios a menudo se
convirtieron en ataques acalorados contra los reporteros que se atrevieron a
hacer preguntas incómodas.
La evidencia preliminar sugiere que el desdén por la ciencia de la
administración Trump contribuyó a la mala respuesta. Antes de la pandemia,
los científicos de los Centros para el Control de Enfermedades (CDC, por sus
siglas en inglés) habían visto al presidente tratar de recortar su financiación y
desviar sus fondos a programas contra la inmigración, y les habían dicho que
evitaran el uso de los términos
“basado en evidencia” y “basado en la ciencia”. Trump también había
recortado la financiación
para programas de salud global que podrían haber mejorado la preparación
para la respuesta, y puestos de salud pública con sede en China destinados a
ofrecer detección temprana de brotes de enfermedades (Goodman y Schulkin
2020).
La interferencia política con los funcionarios de carrera de los CDC
aumentó dramáticamente a medida que la respuesta a la pandemia se
tambaleaba. Los designados políticos expresaron su desconfianza hacia los
científicos de la agencia, clasificándolos como "estado profundo" (Lipton et al.
2020) y especulando que estaban tratando de dañar al presidente (Diamond
2020a). También bloquearon la guía pública de los CDC.
sobre viajes y distanciamiento social que entraba en conflicto con el deseo de
reabrir la economía, publicó una guía de prueba menos estricta que los
científicos de los CDC no habían aprobado (Mandavilli 2020) y exigió el
derecho a revisar y cambiar los informes científicos de los CDC (Diamond
2020a). Una alta funcionaria de los CDC fue dejada de lado después de que
Trump reconociera a fines de febrero que se estaban preparando para una
pandemia. una caída en el mercado de valores (Lipton et al. 2020). La oficina
de personal de Trump proporcionó enlaces sin experiencia en la Casa Blanca,
algunos de los cuales no habían completó su título universitario, poder sobre
sus propias personas designadas y funcionarios de carrera, con una licencia
para vigilar cualquier deslealtad percibida en CDC o su departamento matriz,
Salud y Servicios Humanos (Diamante 2020b). Un científico denunciante dijo
que fue ignorado y excluido
170 donald moynihan
de las reuniones cuando expresó su preocupación por la grave escasez de

suministros médicos, y finalmente fue trasladado a otro puesto cuando se
resistió a la presión para que los medicamentos no probados promovidos por
el presidente estuvieran ampliamente disponibles (Abutaleb y McGinley
2020). Cuatro ex CDC
Los directores escribieronuna carta abierta titulada “Dirigimos el CDC. sin
presi-Dent nunca politizó su ciencia como lo ha hecho Trump” (Frieden et al.
2020). La credibilidad a largo plazo de la agencia resultó gravemente dañada.
El fracaso de la respuesta al COVID-19 de la administración Trump se
entiende mejor como un fracaso del liderazgo político. Las responsabilidades
de los designados políticos cobran mayor importancia en tiempos de crisis
(Boin, Stern y
Sundelius 2016). A las burocracias les va bien con las tareas rutinarias en las
que pueden desarrollar procedimientos operativos estándar. Pero para las
tareas novedosas o los tipos de situaciones de decisiones ambiguas creadas
por una crisis, el servicio civil de carrera necesita líderes políticos que puedan
brindar urgencia, recursos y decisiones estratégicas en condiciones complejas
y que cambian rápidamente. Los populistas que no logran dirigir el estado
administrativo se encuentran en el mar cuando se les pide que respondan a
crisis que necesariamente requieren habilidades administrativas.
En una crisis, una buena burocracia no puede arreglar un mal liderazgo
político. Los nombramientos políticos hechos por un presidente se vuelven
mucho más cruciales. Incluso entre aquellos con experiencia relevante, la
planificación para una pandemia ocupaba un lugar bajo en su lista de
prioridades. Por ejemplo, el asesor de seguridad nacional de Trump, John
Bolton, cerró el National
Dirección del Consejo de Seguridad para la Seguridad de la Salud Global y
Biodefensa, y desechó a los miembros del Consejo de Seguridad Nacional con
experiencia en seguridad de la salud global y preparación para emergencias.
El jefe de los CDC era un científico médico, pero carecía de experiencia en el
manejo de una agencia federal.
La inestabilidad del personal se convirtió en un problema significativo. La
administración de Obama había presentado un plan de preparación para
pandemias para los funcionarios de Trump e incluso organizó un evento de
transición sobre capacitación para pandemias. De los treinta altos
funcionarios que participaron en la capacitación, solo ocho funcionarios de
Trump seguían en sus puestos cuando llegó el COVID-19, ninguno de los
cuales tenía antecedentes en salud pública o respuesta a crisis (Goodman y
Schulkin 2020). Dos tercios de los puestos de alto nivel en el Departamento de
Seguridad Nacional estaban vacantes o ocupados con personas designadas en
funciones cuando llegó el COVID-19 (Pettypiece 2020).
Después del juicio político, que coincidió con el comienzo de la pandemia,
Trump redobló su apuesta por priorizar la lealtad sobre
profundo
pericia. Autorizó a un ex asistente personal a buscar y eliminar a los

designados desleales mientras tuiteaba que "queremos que la gente mala
salga de nuestro gobierno" (Diamond 2020b). En ese momento el Director de
Inteligencia Nacional, cuya oficina había advertido sobre los riesgos de
una pandemia, fue reemplazado por un leal a Trump sin experiencia
perceptible en inteligencia. Trump también destituyó a un inspector general
del Departamento de Salud y Servicios Humanos que había proporcionado
informes que documentaban una grave escasez de suministros médicos. Otros
altos funcionarios de las agencias descubrieron que la Casa Blanca reemplazó
a su personal con leales a Trump, y sin su aprobación. En un reflejo adecuado
de dónde estaba el poder en estas luchas, la jefa de la Oficina de
Administración de Personal, que supervisa todo el sistema de personal
federal, renunció cuando se opuso a una estructura de informes creada por el
jefe de la Oficina de Personal Presidencial ( Cisne 2020).
Es difícil vencer una pandemia con una agencia de trabajo temporal donde el
personal estáaterrorizado de decir la verdad. Cuando el secretario del
Departamento de Salud y Servicios Humanos inicialmente trató de informar al
presidente sobre el problema, Trump descartó los informes como alarmistas
y, en cambio, quiso hablar sobre productos de vapeo (Goodman y Schulkin
2020).
En tales condiciones, cuando Trump prometió que “un día, como un milagro,
desaparecerá” (Rogers 2020), ¿quién lo desafiaría? Las respuestas de Trump a
la pandemia demostraron otros elementos del retroceso democrático. En
varias ocasiones pareció sugerir que
el acceso a los recursos federales dependería de escuchar los elogios de los
funcionarios estatales o el apoyo a su objetivo de reiniciar rápidamente la
economía. Cuando el Congreso aprobó un proyecto de ley de ayuda, incluyó
$500 mil millones en fondos para gastos económicos supervisados por la Casa
Blanca. Al firmar el proyecto de ley, Trump rechazó los requisitos de
supervisión adjuntos que había establecido el Congreso, aplicando la teoría
del ejecutivo unitario para controlar
cluir que infringió los derechos del poder ejecutivo, un marcado contraste con
la intensa supervisión del gasto de estímulo durante la Gran Recesión bajo su
predecesor. El Congreso nombró un panel federal para supervisar a cargo de
los Inspectores Generales y un Inspector General especial para supervisar los
gastos. El presidente retiró al presidente del panel de su puesto de Inspector
General, lo que lo hizo inelegible para servir, y nombró como Inspector
General especial a un abogado de la Casa Blanca.
estrechamente alineado con Trump. Por lo tanto, la capacidad de Trump para
controlar los recursos y el personal, y evitar la rendición de cuentas, se
combinó para darle mayor
172 donald moynihan
apalancamiento en la distribución de fondos mientras se minimiza el riesgo

de culpa. Una expectativa básica de la burocracia en una democracia liberal es
la rendición pública de cuentas sobre el destino de los recursos fiscales. En
este caso, el presidente borró sin miramientos esta expectativa, convirtiendo
a la burocracia en un instrumento que dispersaba fondos pero sin el
acompañamiento
rendición de cuentas e invitando a la especulación de favoritismo hacia los
partidarios y donantes del presidente. Es difícil mantener la confianza pública
en tales condiciones.
Un entorno cambiante
Como deja en claro la introducción a este volumen, el entorno es importante

para el potencial de un retroceso democrático y, por lo tanto, para
comprender a Trump es importante comprender el entorno más amplio en el
que opera y cómo ha cambiado en las últimas décadas. Es cierto tanto que el
sistema de gobierno de EE. UU. ha mostrado resiliencia y restringió sus
impulsos autoritarios, como que Trump fue más allá que sus predecesores,
aunque también explotó la retórica y las herramientas de presidentes
anteriores.
En muchos aspectos, el estado de EE. UU. está diseñado para resistir el
retroceso democrático. Las restricciones institucionales que dificultan el
cambio (federalismo, separación de poderes y múltiples niveles de rendición
de cuentas) se crearon con la intención de restringir al autoritario en
potencia. Trump no puede centralizar la autoridad administrativa en el
camino
que, por ejemplo, Orbán tiene en Hungría (ver Hajnal y Boda, Capítulo 4, este
volumen). La mayoría de los estadounidenses también vivían en un estado
con un gobernador demócrata, luego de que los demócratas obtuvieran siete
cargos de gobernador en las elecciones de 2018. Varias de las iniciativas
políticas emblemáticas de Trump, sobre todo en las áreas de inmigración y
política social, fueron
bloqueada o al menos retardada por el poder judicial. Su logro legislativo más
significativo, una gran reducción de impuestos que favoreció a las personas
con mayores ingresos, es la política republicana estándar y no terriblemente
populista. En resumen, el contexto institucional convirtió a Trump en un
hombre fuerte y débil.
Sin embargo, sería un error asumir que estas instituciones rechazaron
enérgicamente a Trump. Los miembros republicanos del Congreso lo
defendieron enérgicamente, haciéndose eco de sus ataques a los funcionarios
públicos de carrera. Entre la Cámara y el Senado, solo un miembro
republicano votó a favor del juicio político. La restricción de la Corte al
presidente Trump también ha sido
parcial. La Corte Suprema permitió, por ejemplo, una versión modificada de
profundo
Trump prohibió viajar desde países de mayoría musulmana y aceleró más
decisiones a favor del presidente que antes (Vladeck 2019). Incluso derrotas
aparentes, como el uso de la
censo para solicitar información de ciudadanía o los esfuerzos para poner fin
al programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia, se realizaron
por motivos de procedimiento, lo que indica que los tribunales permitirían la
política más extrema de Trump.
posiciones si la administración siguió correctamente los procedimientos para
elaboración de reglas
Por supuesto, la Corte no es completamente independiente de Trump. El
presidente nombra a los jueces federales designados, y Trump lo hizo a un
ritmo impresionante. A fines de 2019, uno de cada cuatro jueces de tribunales
de circuito (el nivel directamente debajo de la Corte Suprema) eran
designados por Trump. En un mandato, Trump nombró a tres de los nueve
miembros supremos
Jueces de la corte, dando a los conservadores una mayoría de 6 a 3. De hecho,
el impacto más duradero de Trump puede ser la entrega de nombramientos
de por vida a
una generación de jueces que comparte en cierta medida su cosmovisión.
Algunos poderes de la presidencia están menos limitados por las
instituciones y más por el carácter de la persona que ocupa el cargo. Un
ejemplo es el uso de la teoría ejecutiva unitaria a la que se hace referencia a lo
largo de este capítulo. En su forma moderna, Reagan fue el primer presidente
en emplear declaraciones firmadas que se inspiraron en la teoría del ejecutivo
unitario, y se convirtió en un elemento básico de la administración de George
W. Bush, ganando amplia aceptación en los círculos legales conservadores y,
por extensión, entre los
rama Judicial. Los elementos de este enfoque (razonamiento legal secreto para
ignorar las leyes existentes) son profundamente problemáticos para los valores
democráticos de
transparencia, separación de poderes y estado de derecho. Los riesgos de
tales teorías legales se vuelven exponencialmente más claramente peligrosos
en manos de un presidente con un semblante autoritario, dispuesto a usarlo
para despedir a los servidores públicos de los que sospecha que son desleales.
Como se documenta en este capítulo, muchas de las herramientas de
retroceso democrático abrazadas por Trump estaban listas y al alcance de la
mano cuando llegó a la presidencia. Sería incorrecto decir que ambos partidos
políticos han sido delincuentes por igual. Mientras que los demócratas han
centralizado la formulación de políticas y han utilizado a los designados
políticos, los elementos clave del retroceso democrático están más
centralmente establecidos en el Partido Republicano, que ha incorporado,
alentado y desafiado el estilo paranoico del pensamiento conspirativo. Es en
este partido político donde la sospecha hacia los burócratas, la élite y la
ciencia se ha convertido en algo más oscuro. Si bien existe alguna versión de
populismo en la izquierda, no es una
174 donald moynihan
se centró en la premisa de deconstruir el estado administrativo. Con base en

un estudio de las posiciones políticas de republicanos y demócratas a lo largo
del tiempo, Lührmann, Medzihorsky, Hindle y Lindberg (2020, p. 1) concluyen
que “el partido republicano en los EE. UU. ha dejado de defender las normas
democráticas en los últimos años. Su retórica está más cerca de
partidos autoritarios, como AKP en Turquía y Fidesz en Hungría. Por el
contrario, el Partido Demócrata ha mantenido un compromiso con los
estándares democráticos de larga data”. Sus datos muestran que el apoyo
republicano a la democracia, la demonización de los opositores y la voluntad
de incitar a la violencia ya mostraban patrones de antiliberalismo antes.
Trump emergió como una figura política, pero se aceleró dramáticamente con
su llegada.
Trump amplificó las teorías de conspiración que con frecuencia son de
naturaleza antiinstitucional y antiestatista. Un estudio de sus declaraciones
políticas encontró que utilizó el estilo paranoico más que cualquier candidato
presidencial desde 1948 (Hart 2020). En última instancia, la buena
gobernanza exige
cierta racionalidad básica, pero Trump logró deslegitimar muchas
instituciones basadas en hechos de las que dependen las democracias: los
medios o la experiencia del gobierno, por ejemplo. Si bien la confianza en el
gobierno es importante por derecho propio, la desconfianza profunda
conlleva el riesgo de violencia. En 1995, 168 empleados federales fueron
asesinados por
un terrorista doméstico con creencias antigubernamentales. En los últimos
años, tales creencias parecen estar en aumento nuevamente (Graff 2020).
Tras su derrota electoral, Trump promovió teorías conspirativas de fraude
masivo que socavaron la fe del público en los procesos democráticos e insistió
en que millones de votos legales eran ilegítimos, lo que cimentó aún más las
posiciones antidemocráticas dentro del Partido Republicano.
Quizás el aspecto más preocupante de la era Trump es que ha reforzado las
diferencias partidistas en las filosofías de gobierno en competencia. Si el
enfoque caótico de Trump es un resultado de la máxima de Reagan de que el
gobierno es el problema, depende de un grado de intensa polarización.
ción que oculta los costos reales de esta filosofía para muchos. Procesos
derazonamiento motivado partidarios ciegos a los efectos de rendimiento de
una mala administración (Jilke y Baekgaard 2020). La alineación partidista no
solo ha asegurado la unidad del partido para Trump; también se ha asegurado
de que una gran parte del público siga manteniendo la confianza en él,
descartando como prueba de lo contrario las noticias falsas y
comprometiéndose más con la idea de que el gobierno federal le falló a
Trump, ya que el mismo Trump nunca puede fallar.
profundo
Otro factor ambiental merece mención. Estados Unidos cuenta con una
burocracia altamente profesionalizada, donde la entrada se ha basado en gran
medida en el mérito, aunque con una gran puerta lateral de personas
designadas seleccionadas por otras razones. Al mismo tiempo, cada vez más
los asuntos del gobierno no son asumidos por actores públicos, sino por
contratistas privados o sin fines de lucro. Según una estimación, en 2015
había 2,6 empleados contratados o personas pagadas con subvenciones
federales por cada empleado federal civil.
empleado (Luz 2017). El grado de transparencia de dichos actores,
especialmente aquellos que operan en el campo de la seguridad nacional, es
menor que el de sus pares públicos. Si bien las normas de contratación buscan
limitar la corrupción,
el potencial de influencia política es mayor en un entorno en el que los
contratistas se centran únicamente en los términos de su contrato y en ganar
el siguiente. Sabemos relativamente poco sobre posibles abusos en este
dominio durante la administración Trump.
Conclusión
Trump se acercó al sistema estadounidense utilizando una combinación de

estrategias identificadas en la introducción de este volumen. En algunos
sectores de la administración, Trump pudo utilizar la burocracia, sobre todo
cuando tenía designados políticos hábiles que supervisaban funciones en las
que el Congreso había delegado mucho poder al ejecutivo. Trump también
ignoró la burocracia. Un pequeño ejército de designados políticos, muchos de
ellos muy jóvenes y con poca experiencia, buscaban imponer su voluntad al
personal de carrera. El resultado ha estado lejos de ser exitoso. Algunos
burócratas se fueron y muchos usaron su voz para señalar los abusos de
poder. Aparte de los verdaderos creyentes, no hay un electorado real que crea
que Trump mejoró
la calidad de la gobernabilidad. La moral decayó entre los empleados
públicos, debido en gran parte a los implacables ataques de Trump, lo que
sugiere que la deslegitimación retórica merece ser considerada como una
estrategia de retroceso democrático junto con el uso, la ignorancia y la
marginación de la burocracia.
Las crisis revelan la capacidad de gobierno, pero sobre todo revelan los
límites del liderazgo político. La incompetencia y la inestabilidad entre los
designados políticos socavaron más los objetivos de Trump que la burocracia.
resistencia crática jamás podría tener. COVID-19 puso de manifiesto muchas
elementos del retroceso democrático bajo Trump, al tiempo que revela los
límites de su filosofía de gobierno. Los funcionarios de carrera quedaron
marginados. Trump repitió teorías no probadas sobre soluciones médicas
mientras
176 donald moynihan
prometiendo una respuesta a la crisis que demostró ser incapaz de cumplir. A

pesar de las advertencias, sus designados políticos no se habían preparado
para la pandemia y parecían dormidos cuando la amenaza se convirtió en
realidad.
El proceso de juicio político también reveló mucho: un presidente que
propagó teorías conspirativas sobre las acciones de su oponente político y
funcionarios de carrera. Un grupo de designados políticos aparentemente
incapaces de detener el proceso, pero dispuestos a proporcionar una teoría
legal para permitir el incumplimiento de la ley, mientras silencian y marginan
a los funcionarios de carrera que, en última instancia, podrían haber evitado
que el presidente violara la ley si hubieran sido escuchados. Ataques al
denunciante y obstrucciones de documentos cruciales del Congreso. Castigo
impuesto a los funcionarios de carrera que respondieron a las solicitudes del
Congreso para declarar. Quizás el contraste más marcado que ofrece el caso
fue entre los funcionarios públicos de carrera que se vieron envueltos en el
centro de atención y hablaron de manera persuasiva sobre la importancia de
la integridad en el servicio público, y la manera lamentable en que fueron
desechados por la Casa Blanca. Una solución a estos problemas es
simplemente reducir el papel de los designados políticos. Los buenos
reformadores del gobierno en los Estados Unidos han argumentado durante
décadas que restringir el número de personas designadas ofrece una forma
sencilla de mejorar la calidad del gobierno. Hacerlo también despuntaría un
arma principal en los ataques a la burocracia, limitando el grado en que los
forasteros no calificados pueden politizar
procesos.
Brindar y hacer cumplir otras protecciones para los burócratas también
serviría para proteger la burocracia: protecciones legislativas más fuertes
para los denunciantes y los inspectores generales, y la aplicación de sanciones
por parte del Congreso por no cooperar con los procesos básicos de rendición
de cuentas, harían más probable que los burócratas pudieran usar su voz para
brindar una alerta temprana contra el retroceso democrático en los procesos
administrativos. Si la administración Trump ha demostrado algo, es que los
objetivos de los principales políticos pueden necesitar ser controlados por
agentes con principios.
Tales soluciones dependen de un compromiso de los dos partidos
principales en los Estados Unidos hacia el buen gobierno. Ese compromiso ha
estado en gran parte ausente, impulsado principalmente por el Partido
Republicano que incorpora y cultiva oleadas de sentimiento
antigubernamental conspirativo. Con pocos recursos, Trump se hizo con el
control del partido político estadounidense más antiguo con notable facilidad
al reconocer y
profundo
apelando al estilo de pensamiento paranoico de sus miembros. Su estilo de

gobierno reflejó este enfoque y permanece.
Si bien Trump fue derrotado en 2020, el trumpismo no fue repudiado. La
elección estuvo reñida y muchos nuevos votantes acudieron en masa al
Partido Republicano. Los republicanos que se mantuvieron cerca de Trump
no enfrentaron ninguna sanción electoral. Inmediatamente después de las
elecciones, los posibles líderes de los partidos compitieron para capturar la
base populista de Trump con un tono más pulido.
Acercarse. Un líder que lo logra y puede gobernar más
competentemente podría expandir enormemente los patrones de retroceso
democráticoque Trump persiguió. Por lo tanto, la pérdida de Trump no debe
interpretarse como un regreso a la normalidad.
Mientras un partido en un sistema bipartidista ya no invierta en un buen
gobierno, la calidad del gobierno se erosionará. Los funcionarios de carrera
valoran la oportunidad de desarrollar y utilizar su experiencia (Gailmard y
Patty 2013). Si cada elección corre el riesgo de arrojar un presidente cuyo
objetivo es frustrar tales oportunidades, será cada vez más difícil atraer una
fuerza laboral talentosa motivada por el servicio público.
8 “Populismo de doble discurso” y administración pública: el caso
de México
mauricio i. dussauge-laguna
Introducción
El retroceso democrático se ha convertido en una preocupación internacional,

pero, como señalan los editores de este libro, sus implicaciones para la
administración pública hasta ahora solo han recibido una atención limitada
(Batory y Svensson 2019; Bauer y Becker 2020; Bauer et al., Introducción,
este volumen ; Borins 2018; Goodsell 2019; Peters y Pierre 2019; Stoker
2019a). Entendida como un “deterioro de las cualidades propias de la
democracia”.
gobernanza, dentro de cualquier régimen” (Waldner y Lust 2018, p. 95; véase
también Bermeo 2016), el concepto ha ganado visibilidad con líderes
populistas como Viktor Orbán, Hugo Chávez, Evo Morales y Donald Trump.
Sin embargo, mientras que el “retroceso democrático actual
comienza en las urnas”, como afirman Levitsky y Ziblatt (2018a,
pags. 5), algunas de sus consecuencias más significativas solo las sienten los
ciudadanos en una etapa posterior, a través de cambios en los programas
públicos, los servicios y los arreglos organizativos. Por lo tanto, estudiar cómo
el retroceso democrático impacta en las políticas públicas y las estructuras
burocráticas es un esfuerzo relevante y muy necesario.
Tomando como punto de partida los debates internacionales actuales
sobre el tema, particularmente tal como se presentan en el marco analítico
proporcionado por los editores de este volumen, este capítulo analiza cómo la
administración pública mexicana está siendo afectada como resultado de la
Agradezco a los participantes del taller “Retroceso democrático y

administración pública”, auspiciado por el Instituto Universitario Europeo, a
los editores de este volumen, y a los profesores María del Carmen Pardo, Cas
Mudde, David Arellano-
Gault, José Olivas, Rodrigo Velázquez y Maira T. Vaca-Baqueiro por sus
amables comentarios y sugerencias relevantes. Además, Patricia Guzmán,
Nahely Ortiz, Antonio Villalpando, Luis Estrada y Pedro Canales ofrecieron
ideas muy valiosas sobre este capítulo durante nuestro seminario de
doctorado. Por último, pero no menos importante, Marcela Aguilar brindó una
excelente asistencia en la investigación e ideas relevantes para completar este
capítulo. Se agradece la financiación del programa FAI del CIDE.
178
“Populismo de doble discurso” y 179
proceso de retroceso desencadenado por el actual gobierno de Andrés
Manuel López Obrador (2018-2024). El caso mexicano es particularmente
interesante porque este país suele ser percibido como una democracia no
consolidada (Bruhn 2013). De hecho, hasta fines de la década de 1990, las
elecciones
en Mexicono eran competitivos. La victoria electoral de López Obrador
con el apoyo de su partido político MORENA (o Movimiento de
Regeneración Nacional) es solo el tercer cambio de partido político en el
gobierno desde que comenzó la transición democrática en 2000, luego de
setenta años de dominio ininterrumpido del llamado “partido de
la revolución” instaurada a fines de la década de 1920. Además, algunos de los
Las prácticas que actualmente se asocian con el retroceso, como el mayor
clientelismo y la politización de los programas públicos, históricamente han
sido una característica de la tradición administrativa mexicana (Cejudo 2017;
Dussauge-Laguna 2011; Méndez 1997; Méndez y
Dussauge-Laguna 2017; Merino 2013). Por lo tanto, un desafío significativo es
evaluar qué es nuevo y qué es simplemente “lo de siempre” en la dinámica de
la gobernabilidad de México. Además, a pesar del crecimiento de los estudios
sobre las tendencias populistas y de retroceso a nivel internacional, incluso en
la región de América Latina (De la Torre 2017), los cambios políticos y
administrativos contemporáneos
Los desarrollos en México aún no se han explorado completamente.
Este capítulo argumenta que México vive un caso de lo que podría
denominarse “populismo de doble discurso”, que está transformando la
administración pública del país de manera profunda. El populismo de doble
discurso se refiere, en primer lugar, a una situación en la que los líderes
políticos utilizan el tradicional
retórica populista (principalmente basada en la idea de un conflicto entre
“élites corruptas” y “buenas personas”; ver Mudde y Rovira 2017; Müller
2016b) para disfrazar sus verdaderas intenciones políticas. Frases y
términos que supuestamente promueven las necesidades olvidadas de la
gente en realidad esconden una intención bastante diferente (incluso
opuesta). En segundo lugar, el populismo de doble discurso permite a los
políticos presentar sus estrategias políticas bajo una luz positiva, desviando
así la contienda política sobre su verdadero significado y consecuencias. Al
final, el populismo de doble discurso importa porque la retórica utilizada por
los políticos para presentar sus propuestas
Los cambios políticos y administrativos propuestos, supuestamente “queridos
por el pueblo”, en realidad traen consigo medidas que perjudican las
necesidades básicas de la población a la que se supone que deben beneficiar.
En la experiencia mexicana, la agenda de López Obrador se ha incrustado
en términos y frases tradicionalmente asociados con la izquierda política (p.
ej., igualdad, “ayudar a los pobres”), a pesar de incluir políticas
180 Mauricio I. Dussauge-Laguna
medidas más cercanas a la derecha (por ejemplo, reducción del estado,

políticas de austeridad). Además, estas medidas se han introducido ocultando
deliberadamente sus intenciones últimas y sus posibles efectos. Por ejemplo,
los recortes se han etiquetado como “ahorros”, pero la escasez de recursos no
ha sido un problema al proporcionar nuevas transferencias directas de
efectivo a grupos sociales por
el presidente. La centralización de los procedimientos de toma de decisiones y
el uso de nuevos controles se han descrito como esfuerzos para combatir la
ineficiencia, el despilfarro y la corrupción, pero se han utilizado para socavar
la independencia de las instituciones y los reguladores. La representación de
una burocracia denominada “dorada” (p. ej., rica y privilegiada) ha servido
para
anticipar reducciones presupuestarias y salariales, sólo para proporcionar
financiación para
dudosos proyectos presidenciales. Como resultado, las reformas de López
Obrador han deteriorado aún más las instituciones burocráticas y los
servicios públicos de México, afectando así el bienestar general y los derechos
básicos del pueblo.
se supone que deben ayudar.
El resto del capítulo se estructura en tres secciones principales. La primera
sección presenta el caso mexicano analizando las principales características
políticas del presidente López Obrador, incluido su comportamiento político
pasado, para comprender mejor de dónde viene y por qué puede
ser considerado un líder populista. La segunda sección sigue las dimensiones
analíticas identificadas por los editores en la introducción de este volumen
para explicar cómo las iniciativas gubernamentales actuales están afectando
las instituciones administrativas y las políticas públicas de México. El capítulo
se cierra con algunas reflexiones y comentarios finales sobre la
consecuencias más amplias del populismo de doble discurso de López
Obrador en la gobernabilidad democrática de México.
El capítulo se basa en tres fuentes principales de información: propuestas
de políticas y otra información relacionada con el gobierno tal como aparece
en los medios de comunicación; discursos, comentarios y declaraciones del
presidente; y análisis y comentarios de expertos de académicos y
especialistas en políticas (Casar 2019a; 2019b; Cejudo y Gómez-Álvarez 2018;
Chaguaceda 2019; Monroy 2019; Pardo 2020; Puente 2020).
Populismo de doble discurso en el México contemporáneo: el caso de

López Obrador
Para comprender el proceso de retroceso democrático en México y cómo

afecta las estructuras y los procedimientos de la administración pública del
país, primero es necesario hacerse algunas preguntas sobre la actuación de
López Obrador.
razonamiento político y doble discurso-estilo populista. Sus rasgos políticos
se entienden mejor cuando se comparan con los rasgos comúnmente
asociados con los líderes populistas de todo el mundo. En particular, las
continuas referencias a “la (buena) gente” como grupo opuesto a
las élites “corruptas” o “perversas”; el desprecio por las leyes establecidas
normas y prácticas que se perciben como “desleales”; y la suposición de que el
líder es el único actor que realmente entiende qué es lo político.
y cambios administrativos que “la gente” exige (Mudde y Rovira 2017; Müller
2016b; Stoker 2019a). Visto así, el desempeño histórico de López Obrador
como político y gobernante
ment oficial ciertamente se ajusta a la descripción populista (Bruhn 2013;
Puente2020). Muchas de las declaraciones públicas recientes de López
Obrador no solo han repetido sus mensajes políticos y patrones de acción
política anteriores, sino que también se han hecho eco de las tendencias
populistas contemporáneas.
Además, han inspirado su enfoque general hacia las políticas públicas y las
reformas de la administración, incluido su desdén por los burócratas y las
estructuras gubernamentales que cree que obstruyen su agenda política.
Las características políticas y personales de López Obrador han atraído
durante mucho tiempo la atención de los analistas políticos. Al menos desde
principios de la década de 2000, cuando se convirtió en alcalde de la Ciudad
de México, López Obrador ha aparecido con frecuencia en los medios y sus
acciones han sido ampliamente reportadas. En 2006, justo antes de las
elecciones presidenciales, Enrique Krauze (2006) señaló que López Obrador
“utilizó una retórica de polarización social... Su vocabulario político se
impregnó de
conflictos de clase. Sus enemigos eran los enemigos del pueblo: 'los de arriba',
los ricos... los 'pijos', los 'exquisitos'”. Durante su reciente campaña política
(2017-2018), López Obrador afirmó con frecuencia que “no puede haber un
pueblo pobre con un gobierno rico”, y prometió “cortar todos los privilegios”
de los expresidentes y servidores públicos de alto nivel.1 En sus apariciones
públicas, a menudo hablaba de la llamada “mafia del poder”, supuestamente
formada por los dos partidos políticos más grandes (el Partido Revolucionario
Institucional [PRI] y
el Partido Acción Nacional [PAN]), ricos empresarios y otros miembros del
establishment que conspiraban “contra él” (Aguilar-Camín 2018, p. 36). Las
mismas palabras y frases fueron
incluido en su discurso inaugural en diciembre de 2018 (López Obrador
2018). Asimismo, sus ruedas de prensa diarias como presidente han estado
salpicadas de ataques directos contra servidores públicos (chapulines fifí),
científicos (mafia científica) y medios de comunicación (hampa del

periodismo); bravo 2019; López 2019; Redacción Animal Político 2019b;
Rosagel 2019).
López Obrador ha sostenido durante mucho tiempo una relación
ambivalente con respecto al estado de derecho. Desde sus inicios como
político estatal, cada vez que perdía una batalla política, privilegiaba las
movilizaciones políticas sobre las disputas legales (Aguilar-Camín 2018;
Krauze 2006). Por ejemplo,
allá por 2003, cuando su gobierno perdió un juicio por una apropiación de
tierras, declaró que: “una ley que no es justa es inútil. La ley es para el
hombre, no el hombre para la ley. Una ley que no imparte justicia no tiene
sentido... El tribunal no puede estar por encima del pueblo soberano” (Krauze
2006). Una ilustración aún más clara de López
La actitud de Obrador hacia el estado de derecho fue su comportamiento
después de perder
la elección presidencial de 2006 (Aguilar-Camín 2018). En vez de aceptar -Al
conocer los resultados una vez que se siguieron todos los cauces legales,
López Obrador llamó a sus seguidores a bloquear una de las avenidas
centrales de la Ciudad de México (Reforma) por más de un mes y medio. Más
tarde, en una reunión política, se autodenominó “presidente legítimo”,
designado
un gabinete, y propuso un manifiesto de gobierno (El País 2006).
Hoy, como presidente, ha resurgido esta actitud ambivalente hacia el estado
de derecho. Ha manifestado públicamente que, “si hay que optar entre la ley y
la justicia, no hay que pensarlo mucho: decidirse por la justicia” (Redacción
2019).
Un tercer aspecto que merece atención es la comprensión del propio López
Obrador
posición de su papel como líder político. Según Jesús Silva-Herzog (2018),
está “convencido de que la solución para México es él. Cree que, para acabar
con la corrupción, basta con su presencia. Si el presidente es honesto, todos
serán honestos, como él ha dicho”. Muchos otros comentaristas han señalado
que López Obrador se ve a sí mismo como una figura histórica que lidera una
“transformación” (como los presidentes mexicanos anteriores, como Benito
Juárez o Lázaro Cárdenas;
ver Aguilar-Camín 2018; Fonseca2018; Woldenberg 2019).
Recientemente, afirmó que “purificará” las instituciones públicas de
Méxicoy la vida política, aunque la gente lo llame una persona “mesiánica”
(Morales2019).
¿Qué tipo de tendencia populista representa López Obrador? Según
Kathleen Bruhn (2013), allá por la década de 2000, López Obrador se
presentaba como un político de centro izquierda, muy preocupado por los
problemas de pobreza y desigualdad. De hecho, algunas de sus políticas
como alcalde de la Ciudad de México se enfocaron en brindar transferencias
monetarias a grupos sociales desfavorecidos (madres solteras, ancianos,
pobres). Sin embargo, cuando Bruhn evaluó su plataforma y acciones, López
Las políticas de Obrador parecían ser incluso más conservadoras que la
agenda de su propio partido (en ese momento, el izquierdista Partido de la
Revolución Democrática, PRD o Partido de la Revolución Democrática). Bruhn
sugiere que gobernó más como un “moderado” que como un alcalde de
izquierda. Recientemente, como
el líder de MORENA, López Obrador ha sido retratado nuevamente
comoun político de izquierda (The Economist 2019), y como el primer
presidente de izquierda de México (Ahmed y Villegas 2018).
Sin embargo, las cosas se vuelven más complejas cuando se analizan
muchas de las decisiones y acciones de López Obrador. Primero, durante las
elecciones de 2018 estableció una alianza política con el Partido Evangelista
(Pantoja 2017). Desde que en el gobierno, sus encuentros con grupos
evangélicos y
el trasfondo religioso de sus mensajes políticos y ruedas de prensa ha sido
ampliamente difundido (y criticado). En segundo lugar, ha sido ambivalente
con respecto a ciertos temas tradicionalmente asociados con la izquierda,
como el aborto, los derechos de los homosexuales y la legalización de las
drogas (por ejemplo, el cannabis). De manera similar, ha ignorado la protesta
pública y la evidencia científica sobre los riesgos ambientales y los impactos
negativos de algunos de sus proyectos favoritos (por ejemplo, la refinería de
petróleo Dos Bocas en su estado natal de Tabasco y el Ferrocarril Maya en la
Península de Yucatán). Tercero, en lugar de expandir los beneficios y servicios
públicos a través de
estructuras del estado de bienestar, López Obrador ha propuesto un enfoque
de “estado mínimo”, que depende en gran medida de las transferencias
directas de efectivo. De hecho, a diferencia de anteriores líderes populistas
mexicanos que hicieron un uso extensivo de los fondos públicos, López
Obrador ha introducido una fuerte agenda de “políticas de austeridad” que
parece más cercana a las políticas neoliberales de la década de 1990. La
reciente pandemia de COVID-19 se ha utilizado para reforzar
la necesidad de recortes gubernamentales y redistribuciones presupuestarias.
Sin embargo, no está claro si los recursos se han transferido a los sectores de
salud y política social, donde son muy necesarios, o a los proyectos políticos
del presidente.
Por lo tanto, si bien López Obrador ha empleado una retórica populista
usando frases y referencias tradicionalmente asociadas con la izquierda, en
muchos aspectos su agenda está más cerca de la derecha del espectro político.
Más importante aún, su comprensión del papel que debe desempeñar el
sector público en las interacciones entre el Estado y los ciudadanos tiene
profundas implicaciones prácticas. Su defensa retórica de las necesidades del
pueblo,
particularmente los pobres, le ha servido para empaquetar una serie de reformas

quepromover un gobierno más pequeño y centralizar el poder y la toma de
decisiones burocrática. Estas medidas se presentan como benéficas para “la
personas” (por ejemplo, los recortes se presentan como “ahorros”), y algunos
pueden en realidad
proporcionar ayuda muy necesaria para ciertos grupos sociales (por ejemplo,
transferencias de efectivo). Sin embargo, en el largo plazo, la mayoría de ellos
afectarán la capacidad administrativa del Estado mexicano para proporcionar
bienes y servicios públicos de manera imparcial y no politizada. De hecho,
algunos beneficiarios (p. ej., padres que trabajan, pacientes con cáncer y
beneficiarios de transferencias condicionales)
fers) ya están enfrentando las consecuencias de los recortes presupuestarios
y la terminación del programa. Por lo tanto, la retórica populista de doble
discurso no está poniendo a “los pobres primero”, como afirma López
Obrador. La siguiente sección describirá con más detalle cómo este estilo de
gobierno populista de doble discurso se está traduciendo en cambios en la
opinión pública de México.
instituciones, programas y principios de administración.
El populismo de doble discurso y la transformación de la

administración pública en México
Los siguientes párrafos presentan las iniciativas de reforma de la
administración pública de López Obrador con base en el marco analítico
provisto por los editores de este volumen. Como muestra la sección, la
profundidad y amplitud
de su estilo populista de doble discurso está reformando la administración
pública federal de México. Al marginar sistemáticamente el aparato
burocrático
Hasta ahora (aunque en ocasiones utilizando ciertos cargos públicos con fines
claramente políticos), López Obrador ha llevado a cabo una serie de
estrategias que simultáneamente han aumentado su control sobre el aparato
burocrático y reducido las capacidades administrativas del Estado mexicano.
Detrás de una fachada retórica que refleja una profunda desconfianza hacia
los burócratas y disfraza los cambios administrativos como supuestas
respuestas a “la
necesidades de la gente”, López Obrador está transformando patrones de
gobernabilidad
y estructuras de manera perjudicial para los beneficiarios y los usuarios de
los servicios públicos.
Dejando de lado (pero a veces usando) una

infraestructura burocrática desconfiada
Durante la campaña electoral de 2018, López Obrador propuso un conjunto

de reformas de la administración pública que se llevarían a cabo una vez que
asumiera el cargo.
Estos fueron incluidos en su manifiesto “50 lineamientos generales para
luchar contra la corrupción y aplicar una política de austeridad republicana”
(AMLO 2018;2 Cejudo y Gómez-Álvarez 2018). Las directrices establecidas,
para
ejemplo, que: a) ganaría la mitad del salario del anterior titular; b) se
extinguirían las bonificaciones, los seguros privados de salud y las cuentas de
ahorro para el retiro de todos los servidores públicos federales; c) el número
de “puestos de confianza” (puestos de confianza, que incluyen una mezcla de
analistas de políticas, funcionarios de nivel medio y superior, y funcionarios
políticos)
designados) se reduciría en un 70 por ciento; yd) se eliminaría el pago de
pensiones a los ex presidentes.
La mayoría de estas medidas tenían en mente un objetivo simbólico obvio,
pero otras estaban claramente dirigidas a cambiar la estructura y el
funcionamiento de la burocracia federal para adaptarla a su agenda política.
De hecho, ellos
reflejan el populismo de doble discurso de López Obrador, ya que las razones
para adelantar algunos cambios “en nombre del pueblo” han carecido de una
justificación razonable, más allá de su desconfianza hacia los funcionarios
públicos. Como
Las estrategias de reforma descritas mostrarán que ha expresado un
profundo desdén hacia los burócratas federales y los programas públicos
establecidos en administraciones anteriores. Por lo tanto, ha tratado de
sustituir las estructuras y procedimientos existentes con nuevos canales de
control centralizados y personalistas, incluso si estos a veces marginan a los
miembros de su propio gabinete.
Si bien su enfoque general ha sido el de dejar de lado a los actores y
estructuras burocráticas, López Obrador también ha utilizado algunas áreas
del gobierno con fines políticos, con la ayuda de leales personales que ha
designado. Por ejemplo, los titulares de la Secretaría de la Función Pública y la
Unidad de Inteligencia Financiera han denunciado públicamente presuntas
ilegalidades y actos de corrupción en instituciones públicas en las que el
presidente ha enfrentado resistencias a su reforma. agenda. Asimismo, el
titular del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología ha recortado la
financiación de programas de investigación de larga data y ha condicionado la
renovación
de incentivos financieros a los científicos, supuestamente "para generar
ahorros", aunque esto se ha hecho principalmente para castigar a una
comunidad política
(científicos) que el presidente cree que son injustamente privilegiados. Por
último, la agencia de información del estado mexicano (Notimex) ha sido
utilizada tanto para atacar a personas percibidas como enemigos políticos
como para difundir
propaganda y mensajes falsos que apoyan la agenda presidencial (Cultura

Colectiva 2019).
Extender el control y socavar la autonomía de las

organizaciones existentes
Una de las principales estrategiasLo que ha buscado López Obrador es

incrementar su control personal sobre las instituciones públicas y, al mismo
tiempo, buscar socavar la legitimidad y autonomía de las instituciones
establecidas en gobiernos anteriores, ya sea para desempeñar funciones
regulatorias especializadas o para servir como “freno y contrapeso” en el
poder Ejecutivo
(Rubio 2019).
Se ha buscado el control presidencial a través de varios medios. La más
notoria es el uso de ruedas de prensa diarias, una práctica que utilizó
anteriormente cuando fue alcalde de la Ciudad de México. Durante estas
sesiones informativas, que duran aproximadamente una hora y media, López
Obrador presenta programas públicos, analiza eventos recientes y presenta a
funcionarios de alto nivel recién nombrados; pero, sobre todo, busca
principalmente agitar y controlar la agenda política nacional. Esta estrategia
de comunicación se ha complementado con dos medidas. En primer lugar, una
participación muy activa en
redes sociales (Twitter y Facebook) por parte del jefe de comunicaciones de
López Obrador, así como el uso de todas las cuentas institucionales de
instituciones federales para reforzar los mensajes políticos clave del
presidente. En segundo lugar, el desmantelamiento de las oficinas de
comunicación ministeriales para concentrar sus recursos en el despacho del
presidente (A. López 2018). Como resultado, el presidente se ha convertido
en el principal argumento de venta de su gobierno al público. Además, ha
enviado el mensaje (tanto al exterior como al interior de su propio gabinete)
de que es sólo él quien manda con respecto a las decisiones gubernamentales.
La segunda forma en que el presidente ha tratado de personalizar la toma
de decisiones es mediante la creación de estructuras administrativas que le
rindan cuentas directamente. Uno es el de los llamados superdelegados, un
grupo de treinta y dos funcionarios que representan al gobierno federal en
cada uno de los estados (Pardo 2020). Mientras que en el pasado los
ministerios federales tenían sus propias delegaciones para tratar con los
gobiernos estatales (que son constitucionalmente autónomos porque México
es un sistema federal), los superdelegados ahora están a cargo de tratar todos
los asuntos federales. Además, reportan sus actividades a la Coordinación
General de Delegados, cuyo titular es un cercano asesor del presidente
(Morales y
Zavala 2019). Este nuevo arreglo intergubernamental ha sido fuertemente
criticado porque otorga demasiado poder a los representantes presidenciales,
pero también porque algunos de los superdelegados claramente están siendo
posicionados para una eventual candidatura a gobernadores estatales.
Otra estructura administrativa fuera del sistema de personal del poder
ejecutivo es la de los siervos de la nación, un grupo ad hoc de
servidores públicos de nuevo ingreso administrados directamente desde la
oficina presidencial. Este grupo de servidores públicos se ha dado a la tarea
de construir un censo de potenciales beneficiarios de los nuevos programas
sociales de López Obrador. Sin embargo, ha habido muchas críticas con
respecto a la forma en que fueron reclutados, la solidez y la transparencia de
la encuesta.
metodologías que han utilizado y la politización abierta de sus actividades
(por ejemplo, utilizaron para promover la imagen de López Obrador durante
sus visitas; ver Rosas 2019).
En su esfuerzo por extender el control presidencial sobre el aparato
burocrático, las acciones de López Obrador también han afectado a las
instituciones públicas que están fuera del poder ejecutivo. Los ajustes
presupuestarios, por ejemplo, se han aplicado al conjunto de instituciones no
mayoritarias establecidas durante las últimas dos décadas. Estos son los
llamados "constitucionales".
organismos autónomos” e incluyen el banco central (Banco de
México), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social
(CONEVAL), el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), el
Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), el Instituto Nacional
Electoral (INE), el Instituto Nacional de Transparencia y Protección de
Datos (INAI ), el Ministerio Público
Nacional (FGR), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH),
y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) (Dussauge-
Laguna 2015).
López Obrador ha criticado muchas veces a estas instituciones, que según
él “habían crecido como hongos después de la lluvia” (Rodríguez 2018). Por lo
tanto, ha tratado de socavar su reputación y autonomía a través de una
variedad de medios. Por ejemplo, ha culpado injustamente al banco central
por algunas de las dificultades económicas que han tenido lugar.
(o podrían tener) lugar durante su gestión, aunque se deban a malas
decisiones de su propio gobierno (Maldonado 2018). También ha criticado al
INAI (el instituto de transparencia) por la falta de resultados en la lucha
contra la corrupción, área que no es competencia de esa institución
(SDPnoticias 2018). En materia de nombramientos, López Obrador ha
nominado a personas que han sido políticamente cercanas
a él durante varios años por un puesto en el directorio del banco central

(González 2018), y por el cargo de jefe fundador de la nueva procuraduría que
debería ser formalmente independiente del poder ejecutivo (Arellano y
Mercado 2019). Del mismo modo, el jefe de
CONEVAL fue destituido de su cargo luego de criticar las políticas sociales del
presidente y los recortes presupuestarios a su institución (Expansión Política
2019). Aún más significativo, López Obrador introdujo una reforma
constitucional para revertir la “reforma educativa” de la administración
anterior. Este cambio legal incluyó la terminación del Instituto Nacional para
la Evaluación de la Educación (INEE), una agencia no mayoritaria establecida
a principios de la década de 2000 para evaluar la gestión del gobierno.
política educativa (Cortés y Soto 2019).
Con estas y otras medidas, el presidente pretende centralizar
personalmente la toma de decisiones políticas y burocráticas. Además, sus
acciones están socavando las características legales, institucionales y
presupuestarias del estado mexicano establecido durante los últimos treinta
años (Méndez y Dussauge-Laguna 2017). Estos incluyen los organismos
constitucionales autónomos creados para despolitizar y especializar ciertas
funciones del Estado, como la gestión de elecciones, la medición de
estadísticas nacionales, la regulación de la competencia económica y la
evaluación de políticas educativas y sociales.
Redistribución de Recursos y Reorganización de Áreas Administrativas

López Obrador también ha seguido una estrategia de redistribución
discrecional de los recursos entre las áreas de política del gobierno. Esto ha
implicado en ocasiones el desmantelamiento de organizaciones y programas.
La implementación de “políticas de austeridad” y la lucha contra la corrupción
(y, más recientemente, la pandemia de COVID-19) han sido comúnmente
señaladas
como las razones detrás de estas medidas. Sin embargo, su administración hano
se proporcionaron análisis convincentes de costo-beneficio o pruebas sólidas
de irregularidades previas. En última instancia, la redistribución de recursos
parecería estar motivada simplemente por la necesidad de desinvertir fondos
para financiar las prioridades políticas y los proyectos favoritos de López
Obrador.
Por ejemplo, ha habido esfuerzos sistemáticos para reducir el tamaño de
el Gobierno federal. Algunas agencias, incluido el Consejo de Promoción
Turística (Consejo de Promoción Turística; Paredes 2018), la Agencia para la
Promoción de la Inversión Extranjera en México (ProMéxico) y el Instituto
Nacional para el Emprendimiento (Instituto Nacional del
Emprendedor[INADEM]) han sido despedidos (La Razón 2018). En otros
casos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ordenó el despido de miles
de servidores públicos en varias instituciones federales, incluida la agencia
tributaria (Servicio de Administración Tributaria; Ureste 2018), la Secretaría
de Educación (Secretaría de Educación Pública; El Heraldo de México 2019a),
y la Comisión Reguladora de Energía (Comisión Reguladora de Energía; El
Financiero 2018). Asimismo, sin dar explicaciones claras, el presidente ha
ordenado la eliminación de altos cargos burocráticos.
ciones etiquetadas“director general adjunto” (directores generales
adjuntos; El Heraldo de México 2019b). Más recientemente, López
Obrador decretó
la terminación de una docena de estructuras de subsecretarías ministeriales
(Miranda y Guerrero 2020). Al momento de redactar este informe, algunos
informes habían indicado que más de 500,000 puestos públicos (entre
puestos temporales y permanentes) habían sido eliminados de la burocracia
federal (Muédano 2019).
Los recortes presupuestarios también han afectado a las instituciones que
forman el denominado Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Esto incluye
siete agencias de los distintos poderes federales, incluyendo la Secretaría de
la Función Pública (MPA), el INAI, la FGR, la Auditoría Superior de la
Federación (ASF), el Consejo de la Judicatura Federal y la Cámara Federal.
Tribunal de Justicia Administrativa, todos ellos coordinados por una
Secretaría Ejecutiva. Con excepción de la ASF y la MPA, todas las demás
agencias se han enfrentado a recortes presupuestarios. En efecto, el sistema
fue objeto de una reducción presupuestaria de MX$ 5,000 millones en el
FY2019
(García 2018), una medida que choca directamente con el supuesto
compromiso del presidente con la lucha contra la corrupción.
Además, el presupuesto federal se reorganizó de manera claramente
discrecional durante los primeros años de la administración de López
Obrador. Si bien se ha señalado la “austeridad” para justificar los recortes en
varias áreas de políticas, algunas instituciones y programas han
experimentado aumentos presupuestarios considerables. Este ha sido el caso,
por ejemplo, del sector de la energía,
particularmente la empresa petrolera nacional Petróleos Mexicanos (PEMEX),
que es una prioridad para el presidente. De manera similar, los programas
públicos de nueva creación, como Jóvenes Construyendo el Futuro y
Sembrando Vidas, han recibido montos significativos de dinero a pesar de
carecer de diseños de políticas claros o planes de seguimiento y evaluación.
Se supone que el financiamiento adicional para estos programas proviene de
los "ahorros" de todo el gobierno;
en la práctica, proviene de recortes aplicados a otras áreas de política, como

ciencia, tecnología y salud (Miranda 2019; Redacción/LP 2019). Finalmente,
López Obrador ha dado por terminados importantes programas sociales
heredados de administraciones anteriores. Tres casos han ganado
significativa atención pública: el Programa de Estancias Infantiles, Prospera y
el Seguro Popular. El primero otorgó subsidios a guarderías privadas para
ayudar a los padres que trabajan. Según el presidente, los proveedores
privados cobraban por servicios que en realidad no estaban prestando. Sin
embargo, su gobierno no ha podido probar ningún caso de irregularidades
(Villegas 2019). En el caso de Prospera (un programa de transferencias
monetarias condicionadas establecido en la década de 1990 que brindaba
beneficios a personas pobres, sujeto a asistencia escolar y chequeos médicos),
López Obrador argumentó (nuevamente sin mostrar pruebas) que los
burócratas les estaban robando fondos a estas familias y por eso decidió
cambiar el programa a transferencias directas incondicionales (Ramírez
2020). Acusaciones similares se hicieron contra el Seguro Popular, un
mecanismo para brindar apoyo en salud a personas pobres que no tenían un
seguro social o privado. Sin embargo, la mayoría de los expertos en política
social han dicho que (a pesar de sus limitaciones) Prospera y el Seguro
Popular fueron programas efectivos y que los cambios propuestos no
ayudarán a reducir los niveles de pobreza ni a aumentar los servicios de salud
entre los grupos vulnerables (Frenk y Gómez 2019; Gómez-Hermosillo
Acusaciones similares se hicieron contra el Seguro Popular, un mecanismo
para brindar apoyo en salud a personas pobres que no tenían un seguro social
o privado. Sin embargo, la mayoría de los expertos en política social han dicho
que (a pesar de sus limitaciones) Prospera y el Seguro Popular fueron
programas efectivos y que los cambios propuestos no ayudarán a reducir los
niveles de pobreza ni a aumentar los servicios de salud entre los grupos
vulnerables (Frenk y Gómez 2019; Gómez-Hermosillo Acusaciones similares
se hicieron contra el Seguro Popular, un mecanismo para brindar apoyo en
salud a personas pobres que no tenían un seguro social o privado. Sin
embargo, la mayoría de los expertos en política social han dicho que (a pesar
de sus limitaciones) Prospera y el Seguro Popular fueron programas efectivos
y que los cambios propuestos no ayudarán a reducir los niveles de pobreza ni
a aumentar los servicios de salud entre los grupos vulnerables (Frenk y
Gómez 2019; Gómez-Hermosillo
2019a, 2019b; Villalpando 2019).
Por lo tanto, las finanzas públicas han sido manejadas y redistribuidas sin
ninguna justificación clara más que la voluntad del presidente. Se han
señalado públicamente presuntas corrupciones e ineficiencias, pero el
presidente no ha proporcionado pruebas que las respalden. recortes
presupuestarios
se han aplicado en todo el gobierno en nombre de la austeridad, pero los
recursos para los proyectos favoritos del presidente y las instituciones
preferidas (PEMEX) han sido abundantes. Otro problema es que los
programas recién creados carecen de principios básicos de buen diseño de
políticas y criterios de evaluación de programas. Por lo tanto, existe un alto
riesgo de que el gasto público sirva a objetivos políticos a corto plazo, pero
también representará un gran desperdicio de recursos públicos a largo plazo.
Ejercer influencia sobre la gestión del personal público

Una tercera estrategia seguida por López Obrador es la relacionada con la
gestión del personal público. Además de los despidos a gran escala ya
mencionado, las estructuras del servicio civil han sido atacadas

principalmente en dos frentes: los niveles salariales y las presiones
clientelistas. La politización de los nombramientos en el sector público ha
sido durante mucho tiempo una característica de la administración pública de
México (Dussauge-Laguna y Casas, en prensa). Sin embargo, actual
las prácticas de mecenazgo han sido diferentes en dos sentidos: se han
llevado a cabo en abierto desafío a los procedimientos meritocráticos
establecidos (anteriormente respetados al menos formalmente); y han
privilegiado la lealtad de los designados hacia el presidente y su movimiento
político, sin tener en cuenta sus habilidades profesionales.
Con el apoyo de la mayoría política de MORENA en ambas cámaras
legislativas, López Obrador impulsó una nueva política federal de
remuneraciones
ley a principios de noviembre de 2018, un mes antes de su toma de posesión
(Arias et al. 2018; DOF 2018). Esto afectó los niveles de pago de miles de
servidores públicos en todos los sectores de política pública. Originalmente,
se suponía que las reducciones salariales se aplicarían solo a los servidores
públicos superiores (por ejemplo, secretario de estado, subsecretario de
estado, jefe de unidad, director general y subdirector general), así como a
cualquier persona con un salario más alto que el del presidente. (alrededor de
US$5,000 por mes, después de impuestos). Sin embargo, los funcionarios de
nivel inferior y otros servidores públicos en cargos no gubernamentales (por
ejemplo, trabajadores e investigadores de universidades públicas) también se
vieron afectados. La ley prohibió los pagos a través de vales, bonos, incentivos
y otros conceptos salariales históricamente utilizados para compensar los
bajos niveles de salarios públicos.
Ernesto Zedillo (1994–2000) también fue despedido (Hernández 2019). Estos
recortes de pagos también tuvieron impactos más allá del ejecutivo
como entre los órganos autónomos constitucionales y el poder judicial. Estos
cambios fueron justificados por López Obrador como una medida para acabar
con los “privilegios” de lo que denominó “el oro”.
burocracia”, algo que ya no es aceptable en un país asolado por la pobreza.
país como México. Sin embargo, no se tuvieron en cuenta factores
importantes como las variaciones salariales entre los precios del mercado
laboral o la experiencia, las habilidades y los derechos adquiridos de los
empleados públicos.
Las estructuras burocráticas federales también se han visto afectadas por
un uso extensivo de nombramientos basados en patrocinio. Naturalmente, el
presidente ha aprovechado su prerrogativa política para nombrar miembros
del gabinete y muchos otros funcionarios de alto nivel. Esta ha sido
tradicionalmente la norma en México, a pesar de que la introducción de una
ley de servicio civil a principios de la década de 2000 introdujo algunas
restricciones en el patrocinio.
citas basadas (Dussauge-Laguna y Casas, en prensa; Merino 2013). Sin
embargo, la información anecdótica y los escándalos de los medios sugieren
que los nuevos funcionarios han pedido a sus subordinados (incluidos
algunos en la estructura del servicio civil) que entreguen sus cartas de
renuncia, independientemente de su experiencia o afiliación política. Un caso
bastante extremo de clientelismo se dio cuando el ministro de Energía
entrante pidió ilegalmente la renuncia de los titulares de la Comisión Nacional
de Hidrocarburos y de la Comisión Reguladora de Energía, de carácter
semiautónomo (Camarena 2018). El presidente logró así designar a un grupo
de leales luego de un proceso altamente politizado y contencioso, en el que se
evaluó la experiencia e independencia de los nuevos reguladores.
severamente cuestionada tanto por legisladores como por expertos del sector
energético. Más recientemente, el presidente declaró públicamente que
esperaba una “lealtad ciega” hacia su proyecto político por parte de los
servidores públicos (Morales 2020). Estas medidas han ampliado el control
de López Obrador sobre la burocracia, pero también han dañado la cantidad y
calidad de
capital humano dentro del gobierno federal (Maldonado 2019). Las
condiciones de trabajo se han deteriorado y la capacidad de las
organizaciones públicas para contratar expertos se ha reducido. La
politización de la estructura del servicio civil ha aumentado, mientras que las
ya limitadas capacidades analíticas y de implementación de la administración
federal se están ampliando aún más.
Revisión de principios administrativos y normas burocráticas
López Obrador ha manifestado explícitamente su deseo de transformar los

valores que rigen la administración pública de México (López Obrador 2018).
Sin embargo, las acciones que ha promovido su administración a menudo van
en contra de los principios de buen gobierno ampliamente aceptados, como la
necesidad de evidencia en la formulación de políticas o la separación entre el
estado y el gobierno.
iglesia. Además, en ocasiones su actitud respecto al uso y difusión de fake
news se asemeja claramente a la de otros líderes populistas. Todas las
iniciativas de reforma implementadas por la administración de López
Obrador han compartido una característica clave: la falta de antecedentes
sólidos, estudios, diagnósticos, datos o evidencia que demuestren su
idoneidad o utilidad potencial. Ni el presidente ni los miembros de su
gabinete han explicado
cómo o por qué los recortes en el servicio civil, las reducciones salariales o las
redistribuciones presupuestarias mejorarán el desempeño del gobierno. El
llamado a la “austeridad republicana” ha sido el mantra bajo
que se ajusta a cada propuesta de política. Cuando es confrontado por

periodistas sobre datos sobre temas como la seguridad pública, el crecimiento
económico o los niveles de empleo, López Obrador suele cuestionar la calidad
y validez de las fuentes de información, y afirma que tiene
“datos alternativos” (El Sol de México 2019; Impacto redacción
2019). Recientemente, durante la crisis del COVID-19, López
Obrador ha tratado de
minimizar la relevancia y veracidad de los datos y comparaciones
internacionales que muestran claramente los graves errores que ha cometido
su gobierno frente a la pandemia (Peci, González y Dussauge-Laguna 20203).
Por todo esto, un destacado periodista ha sugerido
que “[l]as ruedas de prensa de la mañana no están en línea con una estrategia
que favorece la transparencia. Es una estrategia -muy eficaz, según las
encuestas- de comunicación y propaganda. Útil para eludir intermediarios. De
poca utilidad en términos de rendición de cuentas” (Moreno 2019).
El presidente ha causado revuelo público en varias ocasiones por utilizar
referencias bíblicas o términos religiosos durante sus discursos y ruedas de
prensa (González 2019). Esto contrasta fuertemente con su supuesta
admiración por el expresidente Benito Juárez (quien decretó la separación
entre la iglesia y el estado en el siglo XIX). Un claro ejemplo de cómo López
Obrador desdibuja deliberadamente las líneas entre la esfera pública y las
creencias religiosas individuales es cuando le pidió públicamente al líder de la
iglesia evangélica que distribuyera la Cartilla moral (Juárez 2019). Escrita
originalmente por un intelectual público (Alfonso Reyes) a mediados del siglo
XX, López Obrador considera que la Cartilla Moral es un documento útil para
avanzar en su objetivo de construir una nueva moral pública en México. Sin
embargo,
Así, López Obrador ha mermado la calidad de los debates públicos, al
mismo tiempo que ha contribuido a la difusión de noticias falsas y
desinformación, incluso para temas tan trascendentales como la pandemia del
COVID-19. Esto va en contra del movimiento de evidencia informada que poco
a poco había ganado fuerza en la administración pública federal durante las
últimas décadas (Méndez y Dussauge-Laguna 2017). Asimismo, a pesar de la
tradición secular de la burocracia mexicana, el lenguaje que utiliza el
presidente en actos públicos está introduciendo un peligroso tono cuasi
religioso en las acciones y decisiones gubernamentales.
Al final, la supuesta comprensión de López Obrador de la voluntad del pueblo
y de los estándares morales relevantes se ha convertido en un sustituto válido
para cualquier explicación técnica o justificación política.
Eludir los canales deliberativos, procesales y legales establecidos
Una última estrategia López Obradorha perseguido a través de algunas de sus

acciones es ir en contra de los principios administrativos básicos como el
estado de derecho o deliberadamente eludir las normas burocráticas
establecidas. Si bien los gobiernos anteriores trataron regularmente de
disfrazar acciones legales dudosas y, a menudo, revocaron las decisiones una
vez que fueron criticadas públicamente por carecer de la justificación legal o
administrativa adecuada, López Obrador ha mostrado una actitud
abiertamente ambigua hacia los principios y procedimientos legales.
Algunas de las decisiones más publicitadas de la administración han
mostrado un claro desprecio por los estándares burocráticos básicos. Por
ejemplo, cuando
Al anunciar las transferencias mensuales de efectivo a estudiantes de
secundaria y adultos mayores de 68 años, López Obrador declaró que los
fondos se transferirían directamente a través de cuentas bancarias
administradas por Banco Azteca (Informe índigo 2019). Sin embargo, no
explicó la razón de usar este banco (que es propiedad de un miembro del
comité asesor económico presidencial) sin antes pasar por un proceso de
licitación abierta. Ante las críticas del titular de la Comisión Federal de
Competencia Económica y varios comentaristas políticos, López Obrador
afirmó que la ley no lo obligaba a usar un proceso competitivo para comprar
servicios financieros (lo cual no es del todo cierto). Del mismo modo, durante
una escasez de gasolina sin precedentes
crisis en diciembre de 2018–enero de 2019, el presidente decretó la
adquisición de 571 camiones cisterna (a un costo de US$ 85 millones) para
facilitar
distribución de gasolina (Animal Político 2019). Una vez más, la decisión no
fue completamente explicada y López Obrador simplemente argumentó que
estaba lidiando con una emergencia nacional. Luego agregó que “porque no
tenemos ningún problema de conciencia, porque no somos corruptos, por eso
procedimos de esta manera” (etcétera 2019). Esta falta de
interés en aplicar procesos de licitación competitiva, que
en contra de su compromiso público con la lucha contra la corrupción, se ha
mantenido como una característica de su administración: al menos tres
cuartas partes de todos los contratos públicos se han adjudicado
directamente (Redacción Animal Político 2019a).
Otro ejemplo de la incómoda relación de López Obrador con el estado de

derecho es el uso discrecional (e incluso ilegal) de las consultas públicas. En
octubre de 2018, meses antes de asumir el cargo,
pidió al “pueblo” que decidiera si la construcción de la Ciudad de México
nuevo aeropuerto internacional debería continuar en el mismo lugar, o si un
nuevo proceso de construcción debería comenzar en un lugar diferente al que
había favorecido públicamente (políticomx 2018). Luego de un ejercicio de
consulta pública muy criticado, el proyecto de US$ 13.000 millones (que había
arrancado en 2015 y se esperaba que finalizara en 2024) fue cancelado. Unas
semanas después, en otra consulta pública, López Obrador
“Preguntó al pueblo” si el gobierno debe implementar una lista de
diez “proyectos de máxima prioridad” (el ferrocarril maya, internet
gratis para todos, programas sociales, etc.). Ambos ejercicios
fueron severamente cuestionados por
analistas y expertos, quienes criticaron la falta de representación estadística
de los resultados, el sesgo en la redacción de las preguntas, la ubicación
abiertamente política de los lugares de votación y la ausencia de mecanismos
antifraude (Cruz 2018; Garrido 2018; I. López 2018; Woldenberg 2018).
Finalmente, a pesar de contar con el apoyo de mayorías políticas en ambas
cámaras legislativas, López Obrador ha decretado una serie de memorandos
ejecutivos en temas como la cancelación de la reforma de la política educativa
de la administración anterior y la implementación de políticas
gubernamentales de austeridad. Según varios expertos legales, estos
medidas carecen de un sustento legal adecuado (La Redacción Proceso 2019b;
López-Ayllón 2019; Pérez de Acha 2019; Vivanco 2019). También ponen a los
funcionarios públicos en medio de acertijos burocráticos y éticos.
En general, estas acciones muestran la falta de respeto de López Obrador
por los principios administrativos y legales básicos. Ha usado su legitimidad
democrática
imacy y apoyo popular para evitar rutinas procesales y burocráticas. Al
hacerlo, el presidente está dañando el ya frágil respeto del país por el estado
de derecho. Al mismo tiempo, la implementación sesgada de procedimientos
de consulta, como los aquí descritos, es
erosionando tanto la utilidad de esta herramienta para el diseño de políticas
como su valor a largo plazo para la legitimación de políticas.
Conclusiones
El estudio de cómo las tendencias de retroceso democrático pueden afectar a

la gestión pública es de gran relevancia, tanto por razones prácticas como
teóricas. A medida que aumenta el número de políticos populistas en el
gobierno
aumenta en todo el mundo, se ha vuelto necesario describir y analizar las
posibles consecuencias que las políticas iliberales tienen sobre las estructuras
y procedimientos burocráticos. Esto nos permite comprender mejor si la
reincidencia es un problema temporal o si es algo que tendrá consecuencias a
largo plazo en la infraestructura administrativa del estado. Este conocimiento
también puede brindarnos ideas sobre cómo luchar mejor contra la erosión
de los principios de gobernabilidad democrática.
Para agregar a nuestra conversación comparativa, este capítulo ha
investigado la experiencia reciente de México bajo el gobierno de Andrés
Manuel López Obrador. En línea con los populistas contemporáneos, López
La retórica política de Obrador está llena de imágenes de “élites corruptas”
y “buena gente”. Al mismo tiempo, de manera claramente antiliberal,
ha expresado una profunda desconfianza en los controles y equilibrios
institucionales. Con el apoyo de una fuerte victoria electoral en las elecciones
presidenciales de 2018, López Obrador ha podido emprender una ambiciosa
agenda de reforma institucional que, según él, refleja la “voluntad del pueblo”.
Así ha decretado la extinción de determinados organismos públicos y
programas sociales; reasignó los recursos presupuestarios de manera altamente
discrecional.moda aria; aumentó la personalización de los poderes de toma de
decisiones; y atacó principios y prácticas ya frágiles relacionados con la
formulación de políticas basadas en evidencia, el estado de derecho y la
profesionalización del servicio civil. Estas medidas están en línea con las
categorías y variables introducidas por los editores de este volumen, lo que
muestra tanto la aplicabilidad más amplia de este marco analítico como la
profunda relevancia que las preguntas de investigación discutidas en este
libro tienen para nuestro tiempo (ver Roberts 2019).
Si bien algunas de las características de la experiencia mexicana son
similares a las que tienen lugar en otros lugares, una particularidad de este
caso es que los cambios administrativos propuestos por López Obrador se
han integrado en un estilo de gobierno populista de doble discurso.
Supuestamente ha promovido un programa de gobierno de izquierda para
favorecer a los pobres, pero en la práctica su agenda ha estado más cerca de la
derecha en muchos aspectos. Por ejemplo, ha dejado de lado a los actores e
instituciones burocráticos, buscado reducir el tamaño del estado y promovido
una agenda de “austeridad” en todo el gobierno. Este último ha recibido
añadido
énfasis desde el inicio de la pandemia de COVID-19. En lugar de invertir en
infraestructura de servicios públicos, que puede brindar servicios públicos de
mayor calidad a largo plazo, López Obrador ha
prefirió el uso de transferencias directas a algunos grupos sociales (jóvenes

desempleados y ancianos), que pueden convertirse en clientelas políticas y así
proporcionarle dividendos políticos a corto plazo. En el camino, ha cancelado
programas sociales que fueron ampliamente reconocidos por su diseño de
políticas efectivas y sus impactos positivos en los padres que trabajan, las
personas pobres y los grupos sociales sin seguro. De manera similar, si bien
se han aplicado recortes significativos en las instituciones autónomas, los
salarios de los funcionarios públicos y sectores políticos como la ciencia y la
salud,
los recursos se han hecho abundantes para los proyectos favoritos del
presidente. Por lo tanto, existe una profunda contradicción entre la retórica
de izquierda de López Obrador y sus medidas de reforma, que claramente
están dirigidas a
cercenar el aparato administrativo del Estado mexicano.
En segundo lugar, el estilo populista de doble discurso de López Obrador se
ha puesto de manifiesto en la forma en que envuelve sus estrategias en frases
que al mismo tiempo expresan preocupación por la “voluntad del pueblo”
mientras disfrazan sus verdaderas intenciones políticas. Por ejemplo, la
centralización de decisiones-
se dice que hacer trata de eliminar el abuso político, pero nunca se presenta
como una medida para personalizar el control; la austeridad se trata de
ahorros, no de recortes; la introducción de transferencias directas se trata de
agilizar los trámites burocráticos, no de vincular los beneficios a la imagen
presidencial; las consultas públicas tienen por objeto escuchar las
la voluntad del pueblo, no de manipular las decisiones públicas; y el uso de
Se dice que los decretos ejecutivos o los procesos de licitación no
competitivos, que van en contra de los principios legales establecidos, son
meramente una medida para acelerar la llamada “transformación” que el
pueblo pedía. Además, debido a que su triunfo electoral fue en parte una
reacción popular a muchos años de corrupción gubernamental, López
Obrador ha
asumió que puede emplear herramientas de control de la corrupción como
mejor le parezca, incluso si eso requiere el uso de información confidencial
para atacar públicamente a sus adversarios políticos. Por último, pero no
menos importante, los proyectos de política mal concebidos de su
administración (como invertir en megaproyectos riesgosos y ambientalmente
peligrosos, o programas sociales que carecen de recursos básicos)
elementos de un buen diseño de políticas o criterios de seguimiento y
evaluación) se defienden argumentando que aportarán recursos muy
necesarios a comunidades olvidadas hace mucho tiempo.
En última instancia, el populismo de doble discurso de López Obrador está
erosionando rápidamente la infraestructura administrativa de México. Las
agencias públicas, los procedimientos burocráticos, las estructuras de
personal, las asignaciones presupuestarias y los principios administrativos
están siendo cuestionados “en el
nombre del pueblo.” Como resultado, las organizaciones públicas enfrentan
escasez de capacidad y los canales de provisión de servicios públicos se ven
socavados. De hecho, no pasa un día sin noticias de beneficiarios.
ies (padres que trabajan, pacientes con cáncer, empleados del sector público,
científicos) siendo afectados ya sea por la llamada “austeridad republicana” o
por iniciativas presidenciales encaminadas a acabar con las políticas
anteriores. Así, una administración supuestamente enfocada en proveer
las “necesidades del pueblo” en realidad está restringiendo la capacidad
burocrática del Estado mexicano para enfrentar tanto los mayores desafíos
sociales del país (por ejemplo, la pobreza, la desigualdad y la corrupción)
como sus necesidades básicas del día a día.
servicios diurnos en primera línea.
Es innegable que las instituciones burocráticas de México ya luchaban con
importantes déficits administrativos que las naciones desarrolladas ahora
enfrentan debido al retroceso democrático.
cesos El patrocinio generalizado, una actitud ambivalente hacia el estado de
derecho y un uso altamente discrecional del presupuesto y otros recursos
públicos han sido características del estado mexicano durante mucho tiempo
(Méndez 1997; Merino 2013). Sin embargo, se implementaron varias
reformas institucionales en los últimos treinta años para aumentar la
transparencia del gobierno, el uso de evidencia en la formulación de políticas,
la gestión de personal basada en el mérito y la coherencia de políticas en los
programas sociales. Al mismo tiempo, se establecieron nuevas instituciones
no mayoritarias para promover la especialización burocrática y reducir la
politización de las decisiones políticas (Méndez y Dussauge-Laguna 2017). En
la implementación
su agenda de reformas, López Obrador supuestamente está siguiendo “la
voluntad del pueblo”. En la práctica, está promoviendo cambios que reflejan
un profundo desdén por los principios de la gobernabilidad democrática. Más
allá de su retórica populista de doble discurso, las acciones de López Obrador
ya están dejando atrás un Estado más pequeño y más débil, más receptivo a
los deseos presidenciales pero menos capaz de responder a las necesidades
sociales de México, incluidas las de su gente más pobre y débil.
notas
1. https://lopezobrador.org.mx/temas/privilegios/
2. AMLO (2018). 50 lineamientos generales para el combate a la
corrupción y la aplicación de una política de austeridad republicana.
3. Peci, A., González, C. & Dussauge-Laguna, MI (2020). Narrativas

presidenciales y el (mal) uso de la experiencia científica:
Comparación de las respuestas de formulación de políticas de
Covid-19 en Brasil, Colombia y México. Manuscrito no publicado.
9 Venezuela: marginación de la administración pública

bajo un régimen revolucionario-populista
W o l f g a n GRAMOmunoy hećtor bricenõ
Introducción
Según varias medidas de democracia, como Freedom House o V-Dem, ha

habido un declive global neto de la democracia durante catorce años
consecutivos. V-Dem analiza una “tercera ola de autocratización” (Lührmann
y Lindberg 2019). La forma más frecuente de declive democrático se ha
convertido en la erosión de la democracia por parte de los gobernantes,
lo que desató un debate sobre el retroceso democrático. Si bien la
investigación de la democracia comparada ha abordado recientemente varios
aspectos del retroceso democrático, la dimensión administrativa sigue siendo
un desiderátum, como lo han mostrado los editores de este volumen en la
introducción. ¿Qué sucede con las burocracias estatales cuando surge el
autoritarismo? ¿Cómo buscan los autócratas utilizar la administración para
sus fines y cómo reacciona? Estas preguntas se abordan en este volumen.
Analizaremos a Venezuela como un ejemplo de declive de la democracia,
aunque es algo especial porque su declive democrático ha llevado no solo a
una erosión de la democracia sino también al establecimiento de un régimen
autocrático. El país ha sido (más o menos) una democracia en funcionamiento
desde 1958. Dentro del sistema de los llamados
“Puntofijismo,Los principales partidos acordaron un modelo
consensuado de democracia.
racy, compartiendo oficinas y distribuyendo los ingresos de la renta petrolera.
La administración pública apoyó y gestionó la distribución. Esto condujo a la
estabilidad y la riqueza en comparación regional, al menos para partes de la
población. Debido a varios problemas inherentes, el modelo político-
económico se derrumbó en las décadas de 1980 y 1990. En 1998, Hugo
Chávez, ex militar y golpista fallido, asumió la presidencia de Venezuela.
Instaló un régimen revolucionario-populista:
el “Socialismo del siglo XXI” venezolano. En los años siguientes, Venezuela
experimentó un severo declive de la democracia y es hoy,
bajo el presidente Maduro, un régimen autocrático. Casa de la libertad
200
Venezuela 201
categoriza a Venezuela como “no libre”; VDem lo clasifica como

“autocracia electoral” (FH 2020; Lührmann et al. 2020b). Bajo el
chavismo–madurismo, el objetivo general del régimen era expandir y
cooptar todas las instituciones del Estado, incluida la administración pública,
para subordinarla a la “revolución” y hacerse con el control de los ingresos
petroleros. Como aspecto central del capítulo, analizaremos las estrategias de
los gobiernos chavistas frente a la administración para lograr su
metas. Más concretamente, luego de discutir el concepto de “retroceso
democrático” y el papel de la administración pública, mostraremos, en primer
lugar, cómo se produjo el retroceso democrático en Venezuela. En segundo
lugar, en base a
En el marco analítico desarrollado por los editores en la introducción de este
volumen, analizamos cómo los gobiernos venezolanos de Chávez y Maduro
trataron a la administración pública en el proceso de retroceso democrático.
Identificamos tres estrategias principales para marginar a la buro-
cracia: represión y despido, elusión y descuido, y militarización. Con estas
estrategias, el chavismo-madurismo desmanteló la antigua administración
pública existente e instaló una nueva administración, leal al régimen, como
parte del proceso de retroceso democrático, que finalmente condujo a la
autocratización.
Recientemente, los académicos han comenzado a conceptualizar la regresión

democrática o la reincidencia con más detalle (Bermeo 2016; Levitsky y
Ziblatt 2018a; Svolik 2018; Waldner y Lust 2018). El retroceso democrático
no conduce necesariamente a la ruptura democrática. Este puede ser el
resultado en el peor de los casos. Por otro lado, la reincidencia puede implicar
“solo”
un deterioro más detallado de la calidad democrática (véase también
Lührmann y Lindberg 2019). Por un lado, Venezuela es un caso típico de
retroceso democrático, donde la democracia se erosionó lenta e
incrementalmente con el tiempo (para más detalles, ver Corrales 2020a). Por
otro lado, Venezuela es especial, porque su retroceso democrático llevó al
quiebre de la democracia. Como apunta Javier Corrales, “Es difícil
encontrar casos recientes de decadencia democrática en cualquier parte del mundo que
puedan
coincidir con la caída de Venezuela” (Corrales 2020b, p. 39).
Investigación comparada sobre democratizacióno el retroceso democrático
hasta ahora ha dejado de lado la dimensión administrativa en un grado
considerable, como discuten los editores de este volumen (Bauer et al.,
Introducción, este volumen). En todo caso, la burocracia se menciona en el
contexto de una
202 Wolfgang Muno y Héctor Briceño
estado efectivo que requiere un aparato estatal (Merkel et al. 2003, pp. 55ff.).
Juan Linz y Alfred Stepan señalan la necesidad de “una burocracia estatal que
sea utilizable por un nuevo gobierno democrático”, aunque sin analizar esto
en detalle (Linz y Stepan 1996, p. 7). El término “utilizable” alude al hecho de
que la burocracia no es vista como un
actor pendiente o unidad de análisis; el debate está más relacionado con
lacuestión de “estatalidad” en general. El concepto de autoritarismo
burocrático, desarrollado por Guillermo O'Donnell, menciona explícitamente
la "burocracia", pero también es una teoría estatal (Collier 1979; O'Donnell
1979). Una excepción parcial es el concepto de neopatrimonialismo, que se
utiliza en el análisis de las transiciones africanas.
(Bratton y van de Walle 1997; Erdmann 2013). En esta perspectiva,
refiriéndose explícitamente a Max Weber, el neopatrimonialismo se
conceptualiza como un régimen híbrido en el que se mezcla la autoridad
tradicional y la legal-racional, no hay distinción entre privado y público, el
Estado es propiedad privada del gobernante, y la burocracia es únicamente
responsable ante el gobernante, usualmente atada por el clientelismo.
La idea de una burocracia "utilizable" o "neutral" se basa en Weber
concepto de tipo ideal de burocracia como parte de la autoridad racional-
legal(Weber 2005; ver Cornell, Knutsen y Teorell 2020 como un ejemplo
reciente de la relevancia del concepto de Weber). Una burocracia “weberiana”
podría no objetar el retroceso democrático porque los cambios a menudo se
basan, al menos en la superficie, en decisiones legales formales. Además, una
burocracia “weberiana” está subordinada a la autoridad,
y por lo tanto tiende a aceptar nuevas autoridades. La base del ideal de Weber
tipo, la burocracia prusiano-alemana, muestra precisamente eso. Comenzando
por debajouna monarquía absolutista, trabajando para una monarquía
constitucional, la democracia de Weimar, la Alemania nazi y más tarde la
Alemania comunista o democrática, la burocracia alemana ha sido bastante
flexible. En particular, el retroceso democrático bajo Weimar y la toma del
poder del NSDAP, donde no ha habido gran resistencia, parece ser un
ejemplo de subordinación a la autoridad (ver Strobel y Veit, Capítulo 2, este
volumen). En resumen, una burocracia “weberiana” neutral podría no ser un
obstáculo para el retroceso democrático y, lo que es más importante, podría
no ser vista como un obstáculo por los reincidentes.
Una segunda perspectiva sobre la burocracia enfatiza el papel político, es
decir, la burocracia se conceptualiza como un actor político. En una versión
moderada, liberal-pluralista, la burocracia es un actor político entre muchos,
con intereses privados y objetivos políticos.
Venezuela 203
preferencias Esta idea se atribuye a las teorías pluralistas, desarrolladas por

Robert Dahl y Ernst Fraenkel (Dahl 1961; Fraenkel 2011; véase también, con
especial referencia a Fraenkel, Bauer y Becker 2020). Otros enfoques,
vinculados a la teoría de la Elección Racional, enfatizan la bur-
intereses privados de los eaucrats o intereses en aumentar los presupuestos y
engrandecer su organización (Downs 1965; Niskanen 1971). Si
la burocracia es democrática, es un obstáculo para el retroceso democrático,
pero si dominan los intereses privados, la negociación entre políticos y
burócratas podría redefinir la relación entre políticos y burócratas, tal como
la conceptualizan Hood y Lodge (Hood y Lodge 2006; ver Bauer et al. .,
Introducción, este volumen). Garantías
de privilegios y posiciones, salarios y promociones: el intercambio de
recompensas por competencia y lealtad podría reconciliar a los burócratas
con
reincidentes
Las perspectivas sobre las burocracias mencionadas aquí se analizan con
más detalle en la introducción de este volumen, pero para el caso venezolano
se debe introducir una tercera perspectiva adicional: una variante más
radical, que se puede encontrar en las perspectivas marxistas de una
administración politizada. (ver Farazmand 2010). La burocracia es vista como
un instrumento de la clase dominante, que ayuda a mantener el statu quo y
resiste el cambio, especialmente el cambio revolucionario. Por lo tanto, la
burocracia tiene que ser abolida por completo (ver Farazmand 2010). Esta
perspectiva es especialmente relevante para el caso venezolano porque el
régimen se ha entendido a sí mismo como un régimen socialista-
revolucionario: el llamado
“Socialismo del siglo XXI”.
Como se muestra, la burocracia no es necesariamente un obstáculo para el
retroceso democrático, pero puede serlo. Si es así, los reincidentes intentarán
neutralizar o eliminar a los burócratas. A partir de un análisis de casos
históricos y reales empíricos, Bauer et al. delinear cinco estrategias para la
marginación administrativa en el contexto del retroceso democrático
(Introducción, este volumen): la centralización de la estructura
administrativa, la disciplina de la burocracia a través de la redistribución de
recursos, la limpieza del personal administrativo y el reclutamiento de leales,
la desvalorización de la norma de neutralidad y recorte de los mecanismos de
rendición de cuentas. Otro aspecto central del marco analítico desarrollado en
la introducción se refiere a la reacción de la burocracia, ofreciendo tres
caminos posibles: trabajar, eludir o sabotear. Bauer et al.
autonomía que, en última instancia, puede funcionar como un freno a los

intentos de un régimen autoritario de dominar la sociedad (Introducción, este
volumen).
En la siguiente sección, aplicaremos los conceptos anteriores a
el caso venezolano, demostrando que el régimen ha aplicado todas las tácticas
de marginar a la burocracia. Además, mostraremos que los esfuerzos de
resistencia de los burócratas fueron inútiles, aunque ha habido un alto nivel
de autonomía y una fuerte burocracia en Venezuela, simplemente porque los
gobiernos venezolanos aplastaron toda resistencia.
Democracia, administración pública y retrocesos en Venezuela
En diciembre de 1998, el exlíder golpista fallido y exoficial militar Hugo

Chávez ganó las elecciones presidenciales con el 56 por ciento de los votos.1
Después de su elección, Hugo Chávez inmediatamente comenzó a remodelar
el panorama político de Venezuela. Una democracia de cuarenta años
comenzó a retroceder. En los siguientes párrafos, describimos, primero, el
antiguo
sistema político, y en segundo lugar, el proceso de retroceso democrático, con
especial énfasis en el papel de la administración pública.
Después de décadas de gobierno autoritario, Venezuela fue democratizada
el 23 de enero de 1958. El dictador militar Marcos Pérez Jiménez huyó
después de una oposición masiva, protestas públicas, una huelga general y un
motín militar (ver Levine 1978; Levine 1989). El 31 de octubre de 1958, los
principales partidos existentes acordaron forjar el llamado Pacto de Punto
Fijo, en el que aceptaron elecciones democráticas, un gobierno conjunto y una
nueva constitución democrática, que fue ratificada en 1961. Adicionalmente,
los pactos se hicieron con sindicatos, empresarios y militares. Estos pactos
fundaron una democracia elitista-corporativista, pero relativamente estable
(ver Rey 1976). La renta petrolera jugó un papel central, tanto en el proceso
de construcción de consenso de las élites como en la satisfacción de las
demandas populares, y la administración pública organizó la distribución de
la renta petrolera entre todos los sectores de la sociedad, dando lugar a una
extensa burocracia. Durante este período, la administración pública estuvo
centralizada; la coordinación central de la presidencia (Cordiplan) era la
encargada de planificar y organizar la gestión pública desde la capital. La
cuota de gasto público representó más del 60 por ciento
del PIB, y Venezuela fue llamada un “estado burocrático desarrollista”
(Sonntag 1988). La burocracia no era neutral: los cargos se repartían entre
partidos, lo que los críticos llamaban “partidocracia”.
Venezuela 205
Una cuarta parte de la población formaba parte de la administración pública

de alguna manera, de una manera altamente clientelista. La selección de
equipos de gobierno comúnmente involucró cinco criterios: circunstancias
políticas, relaciones personales, vínculos partidistas, compromisos externos y
competencias profesionales (Iturbe 2017, p. 201).
Inicialmente, la democracia venezolana cumplió sus promesas de
desarrollo. Durante las décadas de 1960 y 1970 se registraron importantes
avances económicos y sociales: el PIB per cápita aumentó de US$ 955 en 1960
a US$ 3.893 en 1980, y la esperanza de vida al nacer mejoró de
59,83 a 68,54 en el mismo período. Las tasas de analfabetismo disminuyeron de
44,8 por ciento en 1961 a 14 por ciento en 1981. El sistema político obtuvo
altos niveles de apoyo tanto de las élites como de la población: la democracia
se consolidó. Después de dos victorias electorales consecutivas del Partido
Socialdemócrata (AD) en 1958 y 1963, Rafael Caldera, líder del opositor
Partido Socialcristiano (COPEI), ganó las elecciones de 1968. Su victoria fue
particularmente significativa: por primera vez en la historia venezolana, el
líder del principal partido de oposición llegó al poder por la vía pacífica. La
democracia fue apoyada masivamente. La participación electoral fue de más
del 90 por ciento. En 1973, al final del tercer gobierno democrático, las
encuestas mostraban que el 64 por ciento de la población se identificaba con
un partido político, mientras que el 75 por ciento consideraba que los
partidos eran importantes (Rey 2009, p. 183).
A pesar del éxito inicial, en la década de 1980 el modelo político-económico
comenzó a desmoronarse. La primera alarma se disparó el 18 de febrero de
1983 (conocido como Viernes negro), cuando el patrón cambiario
de la moneda nacional Bolívar, que había gozado de gran estabilidad durante
durante mucho tiempo, sufrió una importante devaluación, mostrando la
clara debilidad del modelo económico. Consciente del deterioro social y
político que atravesaba el país, en 1984 el presidente Jaime Lusinchi nombró
una amplia comisión para reformar el estado
(COPRE – Comisión Presidencial para la Reforma del Estado) con el objetivo
de evaluar y proponer un plan de modernización del sistema nacional
administración pública, que se había desarrollado en las décadas precedentes
como “un sector descoordinado, ineficaz y sin controles efectivos, que había
crecido por simple agregación de partes, sin un plan de desarrollo coherente”
(Cordiplan 1990), lo que llevó a la expansión sión de la corrupción
administrativa y la provisión ineficiente de servicios públicos
servicios.
En realidad, las reformas fueron limitadas y, apenas cinco años después, en

1989, un estallido social masivo evidenció el agotamiento del modelo
sociopolítico. En diciembre de 1988, el líder del partido socialdemócrata
Carlos Andrés Pérez fue elegido para un segundo mandato presidencial, luego
de haber gobernado durante los años del auge petrolero de mediados de la
década de 1970. Sin embargo, esta vez su gobierno tenía una orientación
ideológica completamente opuesta. Si en su primer mandato impulsó la
expansión del Estado y la intervención económica, ahora tomó las banderas
del neoliberalismo.
“Consenso de Washington” como plan de gobierno, que, apenas un
mes
tras el inicio de su mandato, derivó en un violento estallido social conocido
como “El Caracazo”, mostrando el descontento social hacia un modelo de
desarrollo que acumulaba al menos una década de declive político y
económico, en el que la pobreza pasó del 10 por ciento al principios de 1979
al 63 por ciento a principios de 1989.
En los próximos años, ocurrieron tres eventos consecutivos, lo que indica
laprofundización de la crisis y su manifestación política. En 1992 se
produjeron dos intentonas de golpe de Estado (febrero y noviembre), lo que
demuestra que el descontento había llegado a los militares, y también que los
ex-militares profesionalizados no querían permanecer subordinados al poder
civil sino, más bien, convertirse en protagonistas activos de la misma. política
y desarrollo nacional. El intento de golpe de Estado de 1992 había sido
dirigido por un oficial del ejército anteriormente desconocido, Hugo Chávez,
quien usó su arresto televisado para convertirse en el político más popular de
Venezuela. En mayo de 1993, el presidente Carlos Andrés Pérez, que se había
convertido en el blanco de todas las críticas, perdió el apoyo de su partido en
el Congreso y fue acusado y procesado por corrupción. A fines del mismo año,
Rafael Caldera ganó las elecciones presidenciales por segunda vez.
término – esta vez, sin embargo, comolíder de una alianza de pequeños
partidos y contra su ex partido COPEI, proclamando con su victoria la
comienzo del derrumbe del sistema bipartidista que había regido los
primeros treinta y cinco años de democracia, en un claro preludio de lo que
sucedería. Caldera no pudo resolver la crisis política, social y económica, pero
perdonó a Hugo Chávez.
En resumen, el Estado desarrollista democrático en Venezuela, basado en
una administración pública que distribuye la renta petrolera, comenzó como
una historia de éxito en la comparación regional, pero pronto se desmoronó.
La erosión del modelo de Estado desarrollista político-económico condujo al
ascenso de Hugo Chávez. Candidato a la presidencia,2 Hugo Chávez presentó
principalmente una agenda anticorrupción, criticando duramente la
Venezuela 207
burocracia ineficaz y corrupta. Después de ganar las elecciones, comenzó a

reformar Venezuela (Corrales y Penfold 2011; Ellner y Tinker Salas 2007).
Una nueva constitución amplió los derechos presidenciales (incluyendo la
posibilidad de reelección), estableció muchos derechos sociales
derechos en la constitución, y ampliaron aún más los derechos de
participación, especialmente a través de plebiscitos. La “relegitimación” de los
poderes públicos continuó con la llamada megaelección de 2000.
El 30 de julio fueron elegidos simultáneamente el Presidente de la República,
los miembros de la Asamblea Nacional, los Gobernadores del Estado, los
Alcaldes y los Concejos de los cuerpos legislativos. Seis meses después, los
venezolanos volvieron a las urnas para elegir a los integrantes de los Consejos
Municipales y los Consejos Parroquiales. En ambos eventos, Chávez logró
imponer, en distinto grado, su mayoría electoral sobre una oposición que
actuó descoordinada. De esta manera, irónicamente, Chávez usó la nueva
Carta Magna para avanzar en su control del sistema político. Se produjo un
retroceso democrático y, cada vez más, elementos de una política
revolucionaria de izquierda de
Se instaló en Venezuela el “Socialismo del Siglo XXI”, la República
Bolivariana. La ideología de un “Socialismo del Siglo XXI” sigue sin
estar clara: Chávez mezcló marxismo, participativo
democracia, populismo e incluso elementos de la teología de la liberación con
una fuerte orientación hacia Cuba y el sistema socialista unipartidista de
Castro. Esto incluía la ambición de controlar todo el aparato estatal, desde el
poder judicial, el sistema educativo y las autoridades electorales hasta la
administración pública en general.
Un elemento central del régimen fue el uso de recursos económicos para
legitimar su proyecto político revolucionario. Para hacerlo, el régimen
necesitaba controlar la burocracia. Durante los gobiernos de Hugo Chávez y
Nicolás Maduro se realizó el 49,8 por ciento de todas las exportaciones reales
de petróleo venezolano entre 1958 y 2016, incluyendo, en los primeros años
de la presidencia de Chávez, los precios del petróleo más altos de la historia,
resultando en el mayor auge petrolero en la historia venezolana. Con la
enorme cantidad de dinero amasado por la renta petrolera, el régimen amplió
el gasto público a través de diversos mecanismos, entre ellos las políticas
públicas conocidas como misiones sociales. La expansión del gasto público
ayudó a reducir la pobreza del 48 por ciento al 27,5 por ciento entre 1999 y
2007, lo que pretendía legitimar tanto al nuevo régimen como a su líder
indiscutible.
En 2013, Hugo Chávez murió de cáncer. A pesar del retroceso democrático,

disfrutó de un amplio apoyo, especialmente entre los pobres, a lo largo de sus
mandatos. Su sucesor, Nicolás Maduro, vicepresidente y presidente interino
tras la muerte de Chávez, y elegido por el propio Chávez como su heredero
político, fue elegido el 14 de abril de 2013, con apenas
50,66 por ciento de los votos, aunque la elección estuvo lejos de ser libre y
justa. Maduro hizo mucho uso de la ventaja de ser el titular, la oposición fue
intimidada y hubo muchas irregularidades. La estrecha victoria de Nicolás
Maduro en las elecciones presidenciales de 2013 mostró la debilidad electoral
del nuevo gobierno. En las elecciones parlamentarias de diciembre de 2015, la
oposición obtuvo, por primera vez, una clara mayoría, con el 56 por ciento de
los votos, logrando así el control total de la Asamblea Nacional. Para
contrarrestar esto, Maduro, aprovechando la subordinación del sistema de
poderes públicos heredado de Chávez, despojó por completo de poderes al
órgano legislativo con la ayuda de la leal Corte Suprema. En mayo de 2017,
Maduro convocó a una Asamblea Nacional Constituyente, una clara violación
de la constitución, con el objetivo de construir un poder legislativo paralelo
leal a su proyecto. La primera noción de la Asamblea Nacional Constituyente
fue la destitución del Procurador General de la Nación, ex
aliado de Chávez y crítico de las acciones de Maduro. Este movimiento
permitió al régimen profundizar el control sobre todos los poderes públicos.
El chavismo-madurismo también destruyó sistemáticamente las condiciones
electorales,
sobre decisiones de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Nacional
Electoral (CNE). Las principales estrategias aplicadas fueron la inhabilitación
política de los líderes más populares, la ilegalización de los partidos políticos
de oposición más importantes, la manipulación del voto a través del cambio y
redistribución del electorado en las mesas electorales, la anulación de la
elección de los Diputados del estado de Amazonas, la convocatoria anticipada
de las elecciones presidenciales y el desarrollo de un mecanismo de control
clientelar basado en la emisión de los so-
llamado “Carnet de la Patria”, que se había introducido para administrar la
distribución de alimentos y medicinas y se usaba para intimidar
votantes. El deterioro de las condiciones electorales se combinó con el
hostigamiento, persecución y desmantelamiento de la oposición (ver Briceño
y Bautista de Alemán 2019,3 Corrales 2020).
La continua expansión del control sobre los poderes públicos e
institucionales del Estado, la persecución y desmantelamiento de la oposición,
y el aumento de la represión y los controles sociales sistemáticamente
Venezuela 209
socavadodemocracia y continuó el proceso de retroceso democrático. Más

recientemente, la eliminación de la Asamblea Nacional electa marca el punto
de inflexión hacia un régimen autoritario. Las calificaciones de Freedom
House respaldan esta categorización: política y civil
los derechos se deterioraron lenta pero constantemente y, desde 2017,
Venezuela está clasificada como “No libre” (FH 2020).
En resumen, el ascenso de Hugo Chávez al poder en 1998 dio cuenta de la
ruptura de la democraciaque nació cuarenta años antes y marcó el
surgimiento de un nuevo sistema político revolucionario, el “Socialismo del
Siglo XXI” o Chavismo-Madurismo, que se basó en tres pilares: (i) la
manipulación de las normas constitucionales, (ii) la población
(mal) uso de listas electorales, y (iii) el uso de los ingresos del petróleo como
fuente de legitimidad política. Para asegurar los ingresos petroleros y la
distribución de la renta petrolera, el régimen tuvo que controlar el aparato
estatal y la burocracia, lo cual se describe en detalle en la siguiente sección.
Administración pública y retroceso democrático en Venezuela
La administración pública había sido un elemento central de la democracia de

la renta petrolera en Venezuela y, a pesar de las crisis económicas, sociales y
políticas de las décadas de 1980 y 1990, la burocracia seguía funcionando.
Como
mencionado, bajo el chavismo-madurismo, el objetivo era expandir
y cooptar todas las instituciones del Estado, incluida la administración
pública, para subordinarlas a la revolución. El régimen percibió a la
burocracia como un enemigo más que neutral, como un obstáculo para los
cambios revolucionarios más que utilizable y útil, y como parte del antiguo
régimen, tal como se describe en la perspectiva radical antes mencionada. Por
lo tanto, en el contexto del retroceso democrático, los reincidentes
venezolanos intentaron neutralizar, marginar o eliminar a los burócratas.
Identificamos tres estrategias principales para marginar a la burocracia
establecida: primero, represión y despido; segundo, eludir y descuidar, lo que
significa crear
un “estado paralelo”; y tercero, la militarización del servicio “civil”.
Represión y despidos
Un momento crucial fue un golpe de estado fallido en 2002 y huelgas masivas
organizadas por sindicatos afiliados a los viejos partidos en 2002 y 2003.
Chávez estaba “luchando por sobrevivir” (Corrales y Penfold 2011, p. 78).
Muchos servidores públicos participaron en esta huelga, tratando de resistir
el nuevo
gobierno. Un papel central lo jugó la corporación estatal Petróleos de

Venezuela SA (PDVSA), un bastión de la oposición. La industria petrolera en
Venezuela había estado en manos de empresas extranjeras desde principios
del siglo XX. Pero en 1975, durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez, del
Partido Socialdemócrata Acción Democrática (Acción Democrática AD), se
nacionalizó el petróleo. En 1976 se había creado la estatal petrolera PDVSA
como una empresa petrolera de propiedad estatal pero algo independiente:
un holding encargado de coordinar la operación de las diversas empresas
nacionalizadas que a partir de entonces funcionaron como empresas
subsidiarias. Entre ellos destacan dos: Lagoven SA, empresa que había
adquirido todos los activos y concesiones de la North American Creole
Petroleum Corporation; y Maraven SA filial holandesa, Shell de Venezuela.
Una clave importante del período iniciado en 1975 es que tanto PDVSA como
sus filiales fueron concebidas como empresas públicas de derecho privado
(sociedades anónimas), con el Estado venezolano como único accionista,
representado por el gobierno. También mantuvieron sus estructuras
operativas independientes como habían operado hasta 1975 y, gracias a su
condición de sociedad anónima, gozaron de una gran autonomía operativa y
de gestión con respecto al gobierno, garantizando simultáneamente altos
ingresos al Estado a través de tres canales. : recaudación de regalías,
recaudación del impuesto a la renta y participación en las utilidades de la
empresa a través de dividendos (Espinasa 2006). Las empresas petroleras, a
diferencia del resto de la administración pública, eran constantemente
evaluadas por sus propios méritos empresariales y comerciales (Espinasa
2006). Por eso, esta parte de la burocracia estatal, dotada de expertos
altamente profesionales, disfrutaba tradicionalmente de un nivel muy alto de
autonomía estatal en el sentido mencionado en la introducción de este
volumen, trabajando casi como un estado dentro del estado. Para asegurarse
los fondos petroleros, Chávez despidió a la gerencia de PDVSA y tomó el
control directo de la empresa y, a través de ella, de los importantísimos
ingresos petroleros. Chávez despidió a unos 18.000 empleados, entre ellos la
mayoría de los mandos medios y altos. Los nuevos presidentes de PDVSA ya
no eran independientes, sino miembros del gabinete presidencial y, por lo
tanto, controlados directamente por el presidente. En varias divisiones de
PDVSA, entre el 40 y el 100 por ciento de todos los empleados de PDVSA
fueron despedidos, casi todos en los departamentos de finanzas y recursos
humanos, y cuatro de cada cinco ingenieros fueron despedidos. Los puestos se
llenaron con chavistas leales, muy a menudo independientemente de su
calificación. Hoy en día, hay alrededor de 150.000 personas trabajando
Venezuela 211
Cuadro 9.1 Crecimiento de la administración pública, 1998–2016
Entidad 1998 2007 2012 2016
Vicepresidencias 0 1 7 7
ministerios dieciséis 27 28 32
Misiones 0 ? ? 29
Organismos 313 - 812 1.287
descentralizados
Organismos autónomos 6 9 9 9
Empleados Nacional 740.125 1.202.316 1.590.065 1.686.580a
Empleados de la
Administración Pública 50.821 78.739** 132.086 150.032*
PDVSA
Empleados públicos, total 1.395.326 1.966.413 2.579.113 2.713.324
*
Elaboración propia, fuentes: Iturbe 2017, Instituto Nacional de Estadística, Notas:

*Datos 2015. **2008.
a: Estimaciones.
para PDVSA (tres veces más que antes del chavismo), y la antigua autonomía
ha sido abolida por completo (ver Cuadro 9.1).
En el proceso de reclutamiento de nuevos burócratas leales al proyecto
político, el gobierno de Chávez implementó como filtro de selección la
llamada “Lista Tascón”:4 una base de datos con los nombres de los 3,2
millones de votantes que solicitaron la realización del referéndum
revocatorio presidencial. - dum del año 2004. Obviamente, estos votantes no
eran elegibles
para un trabajo en la administración pública. Los nuevos empleados leales
fueron también destinatarios, promotores y portadores de una nueva cultura
política e institucional caracterizada por sus devenires excluyentes y de
alineamiento con el proyecto político revolucionario. En referencia a los
colores que identifican al Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), y al
Chavista–
Proyecto político madurista en general, en octubre de 2006 el ministro de Petróleo
y presidente de la estatal petrolera venezolana entre 2004 y 2013, Rafael
Ramírez, acuñó el lema “PDVSA es roja rojita” con el objetivo de reafirmar que
solo quienes compartían la ideología y los objetivos del chavismo proyecto
político podría funcionar en la empresa pública venezolana más importante.
Luego de hacerse con el control de PDVSA, Chávez ordenó la creación de un
nuevo fondo de gasto social: FONDESPA. Pagado inmediatamente por la renta
petrolera, el fondo no estaba controlado por ninguna entidad más que por
Chávez
él mismo. A través de esto, PDVSA se convirtió en el “brazo de gasto del

gobierno central” (Corrales y Penfold 2011, p. 81). En 2006, PDVSA tuvo un
volumen de transacciones de US$ 102 mil millones y obtuvo una utilidad de
alrededor de US$
25 mil millones Chávez utilizó esta inmensa cantidad de dinero para el gasto
social – sólo en 2006 ascendió a más de US$ 13 mil millones. Entre 1999 y
2014, el mundo fue testigo de un impresionante proceso de expansión del
precio del petróleo, que en el caso venezolano combinó
con las mayores exportaciones del producto. Esto le permitió al presidente
Chávez emprender cualquier proyecto que quisiera.
El caso de PDVSA ilustra claramente varios aspectos de la marginación
administrativa en el contexto del retroceso democrático como lo mencionan
Bauer et al. (Introducción, este volumen): centralización de las estructuras
administrativas, limpieza del personal administrativo y reclutamiento de
leales, y la desvalorización de la norma de neutralidad. Pero Venezuela
contradice la suposición mencionada en la introducción de que una
burocracia fuerte, dotada de burócratas altamente profesionales y expertos,
disfrutará de un alto nivel de autonomía que, en última instancia, puede
funcionar como un freno a cualquier aspiración retrógrada de un régimen. El
caso venezolano muestra que esto no es necesariamente así. Si bien PDVSA
fue un ejemplo de una burocracia sólida, altamente profesional y basada en la
experiencia, la resistencia fue aplastada simplemente despidiendo al personal
principal de la oposición e intimidando a otros. Si un régimen reincidente está
utilizando sus poderes para cambiar las reglas del juego, entonces una
administración pública profesional no es una protección a nivel político
sistémico; solo sería capaz de resistir si se deja intacto. El caso de Venezuela
esclarece las condiciones de alcance de tal situación como se mencionó en la
introducción.
Eludir y descuidar
El dinero del petróleo se utilizó para iniciar nuevos programas sociales: las
llamadas “misiones” (Buchardt 2005). Las misiones constituyeron el núcleo
duro de las iniciativas sociales, que pretenden llegar a los pobres sin trabas
burocráticas. La burocracia institucionalizada fue completamente soslayada:
por un lado, porque se la consideraba ineficiente y no calificada; por otro lado,
se sospechaba que estaba del lado de la oposición, no apoyando las nuevas
medidas sociales dirigidas a los pobres. El constante temor al sabotaje del
gobierno de Chávez explica el “extra-
carácter institucional” de las misiones. La concepción, la planificación
Venezuela 213
y la ejecución de las misiones estaban exclusivamente en manos de

lospresidencia, y sus aspectos financieros no estaban regulados por los
presupuestos oficiales. Fondos especiales de la presidencia y PDVSA
(controlada por la presidencia) financiaron las misiones. Las misiones fueron
ejecutadas por una nueva burocracia paralela, independiente del sistema
nacional establecido.
administración pública, respondiendo exclusivamente al presidente (D'Elia y
Cabezas 2008).
Según el informe anual de PDVSA de 2016, entre 2001 y 2016 sus aportes
al FONDEN y FONDESA alcanzaron los US$ 265 mil millones. Las misiones
siguen siendo el medio dominante de la política social en Venezuela hoy, ya
que el sucesor de Chávez, Maduro, ha continuado con las misiones.
El sitio web del gobierno venezolano actualmente enumera treinta y cinco
misiones: las más importantes cubren prácticamente todos los aspectos
sociales, como salud, educación, pobreza, vivienda, reforma agraria, etc. (ver
Venezuela 2020). Para ilustrar las medidas, algunas se enumeran en la Tabla
9.2. Aparentemente, las misiones son universales, no condicionales, lo que
significa que brindan servicio a todos. En realidad, son
ubicado e implementado particularmente en barrios pobres, beneficiando así
principalmente a los partidarios del chavismo-madurismo.
Cuadro 9.2 Misiones seleccionadas en Venezuela
Nombre comie Apuntar

nzo
Zamora 2001 Pobreza: reforma agraria
robinson 2003 Educación: alfabetización de adultos.
ribas 2003 Educación: graduados de Misión Robinson
puede alcanzar la educación superior
Sucre 2003 Educación: estudios académicos gratuitos
Barrio Adentro 2003 Salud: atención médica gratuita para todos
Hábitat 2004 Vivienda social
Milagro 2004 Salud: operaciones oculares para ciegos
Sonrisa 2006 Salud: prótesis dentales gratis
Negra Hipólita 2006 Pobreza: apoyo a niños de la calle, ancianos,
e indígenas
jose gregorio 2008Salud: apoyo a discapacitados
hernandez
Compilación propia; fuente de datos: Venezuela 2020

Es imposible dar información exacta sobre cuántas personas trabajan para las
misiones, o cómo se financian, ya que no se publican datos precisos sobre
estos temas, solo estimaciones. Un hecho notable es que varias misiones se
ejecutan con ayuda cubana. Los maestros cubanos ayudan en las misiones
educativas, y las enfermeras y médicos cubanos en las misiones de salud.
siones, especialmente Barrio Adentro, que instaló puestos de salud gratuitos
en barrios marginales a cargo de personal médico cubano. Se estima que
entre 10 000 y 20 000 cubanos trabajan en las misiones de salud venezolanas;
a cambio, hasta hace poco, Venezuela ha enviado alrededor de 90.000 barriles
de petróleo por día a Cuba (Muno 2015).5 Los nuevos programas sociales
tenían
componentes que permitieron a los beneficiarios participar directamente en
el diseño de las políticas públicas, aunque en la mayoría de los casos la
participación ciudadana fue ineficaz y limitada, ya que los espacios estaban
controlados desde arriba, lo que permitió al gobierno cumplir con dos
objetivos políticos. Primero, mantuvo activos y movilizados a todos los
beneficiarios de las Misiones y otros programas sociales a favor del proyecto
político. En segundo lugar, estos espacios participativos operativizaron una
relación directa entre el pueblo (beneficiario de las políticas públicas) y el
líder carismático. La imagen de que las Misiones eran políticas públicas de
responsabilidad exclusiva y directa de Hugo Chávez fue promovida por el
gobierno y compartida por los beneficiarios,
El caso de las Misiones ilustra otros aspectos de la marginación
administrativa en el contexto del retroceso democrático como lo mencionan
Bauer et al. (Introducción, este volumen): podemos identificar el recorte de
los mecanismos de rendición de cuentas, pero, más notablemente, vemos la
disciplina de la burocracia a través de la redistribución de recursos. La
burocracia establecida perdió acceso a la población y, a través de esto, perdió
posibilidades de funcionar como intermediario clientelista. En cambio, el
Las misiones podrían establecer nuevos vínculos clientelistas entre el
régimen chavista-madurista y la población pobre (ver Penfold-Becerra 2007).
Militarización
Otra estrategia central para marginar a la burocracia establecida fue la

militarización de la administración pública, lo que significa que los militares
han asumido cada vez más la función de administración pública en
Venezuela 215
Varias áreas. Corrales habló recientemente de “fusión de funciones” para

describir lo sucedido en Venezuela (Corrales 2020, p. 40). Usó esa etiqueta
para describir, entre otras características, el papel destacado de los militares
en
la economía y la administración pública.
Desde la transición a la democracia hasta el fallido golpe de Estado de
1992, los militares venezolanos habían cultivado una autonomía profesional,
respetando el Pacto de Punto Fijo y absteniéndose de ejercer política
influencia Ningún oficial militar era miembro del gabinete ni ocupaba cargos
políticos de alto rango. A raíz de la crisis de la democracia venezolana, el
militar resurgió como actor político, involucrándose en la lucha contra los
disturbios y, en última instancia, en el fallido golpe de estado (ver Trinkunas
2002). Chávez, como ex militar,
logró integrar a los militares en su régimen como un revolucionario
socio, haciéndose cargo de muchas tareas no militares que anteriormente habían
sido eldeber de la administración pública (Norden 2008). La primera
iniciativa surgió inmediatamente después de la elección de Hugo Chávez en
febrero de 1999: “Plan Bolívar 2000”. Se desplegaron un total de 40.000
soldados para distribuir alimentos y organizar programas educativos.
A través de esto, Chávez mostró a los militares su confianza personal, los
militares comenzaron a involucrarse en asuntos no militares (a diferencia de
antes, donde los militares se involucraban solo en asuntos puramente
militares), y la imagen de los militares en la sociedad venezolana mejoró
sustancialmente. Con esta iniciativa, los militares adquirieron experiencia de
primera mano en la sustitución de la burocracia establecida. Y, por supuesto,
los militares obtuvieron acceso a
Recursos adicionales. Un año después del inicio del “Plan Bolívar 2000”, el
programa fue suspendido debido a denuncias de corrupción generalizada.
ción entre los oficiales militares responsables de la implementación. Sin
embargo, los militares continuaron ejerciendo los asuntos de Estado, en
sustitución de la administración pública.
A lo largo de los años, Chávez amplió la influencia del gobierno y el papel
del Estado en la economía venezolana (Arenas 2010). No sólo se nacionalizó a
PDVSA sino también a otras empresas, como la empresa de
telecomunicaciones CANTV, empresas cementeras, aeropuertos y puertos.
Muchas de estas empresas fueron entregadas a militares oa militares
retirados. La influencia de los militares en el gobierno, el estado y la economía
estatal aumentó constantemente. En 2012, nueve de cada veinte
gobernadores elegidos por el partido chavista PSUV eran ex generales. En
2018, once de veinte gobernadores eran ex militares (Hetland 2017; Polga-
Hecimovich 2019).
35 32.1
31.8
29.4
27.6 27.3
26.7
30 25.8
24 24.1
21.4 21,9
21.1
25 20 20 19.4
16.7
14.8
20 13.3 13.3
15
10
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Figura 9.1 Número de militares en el gabinete 1999–2017, porcentaje del
gabinete
Fuente:Compilación propia; fuentes de datos: Maingon 2017,6 Diario El
Nacional 2015, cálculos propios
La representación militar en el gabinete ha fluctuado entre 13 por cientoy 32 por

ciento (ver Figura 9.1).
Desde 2015, los militares no solo participan en los gabinetes, sino que
también encabezan la estatal petrolera PDVSA y muchas otras empresas
estatales. En 2020, los militares activos o retirados juegan un papel
fundamental en Venezuela: ocho de los treinta y tres ministerios y siete de las
diecinueve gobernaciones están en sus manos, y al menos sesenta empresas
estatales son administradas por ellos. Además, desde 2013, el presidente
Maduro ha fundado catorce empresas que son propiedad directa de los
militares, y varios generales venezolanos han fundado y/o son propietarios
de cuarenta y una empresas privadas que han recibido 220 contratos
estatales (Corrales 2020). La estrategia revolucionario-socialista de
nacionalización de la economía se combinó con la militarización del Estado,
las empresas estatales y la administración pública, que es una característica
especial
del chavismo-madurismo y explica parcialmente la estabilidad de la
autocracia.
Para asegurar la lealtad de los militares, el chavismo-madurismo ascendió
a muchos oficiales a rangos más altos. El número de generales en Venezuela
pasó de 50 en 1993 a 4.000 en 2016, según
Estimaciones de Bloomberg (Bloomberg 2016). A modo de comparación, EE.
Venezuela 217
El ejército emplea actualmente a 653 generales, mientras que la Bundeswehr

alemana tenía un total de 49 desde su creación en 1955. Los oficiales militares
adquirieron una serie de privilegios, poder y acceso a recursos. Además de los
beneficios formales, sus cargos y mandatos les permitieron obtener
beneficios informales de la corrupción y las actividades ilegales, tales como
contrabando y narcotráfico (Corrales 2020). Esto los convirtió en fieles
seguidores del chavismo-madurismo y en un pilar del régimen. El régimen,
por otro lado, aseguró el apoyo del grupo de actores más importante en la
política venezolana, y podría usar la supuesta eficiencia y capacidades
organizativas de las fuerzas armadas para fines administrativos.
propósitos
El apego partidista y la politización burocrática de las fuerzas armadas
venezolanas a expensas de la burocracia establecida revela varias de las
estrategias antes mencionadas de marginación administrativa, especialmente
el disciplinamiento de la burocracia a través de la redistribución de recursos,
el reclutamiento de leales, la desvalorización de la
norma de neutralidad y la reducción de los mecanismos de rendición de
cuentas (Bauer et al., Introducción, este volumen). Esto puede verse como una
forma especial de marginar a la burocracia. La militarización de la
administración pública, como se describe aquí, condujo en última instancia a
una agencia de gestión pública militar-evolutiva paralela: por un lado, un pilar
estable
del régimen; por otro lado, un “estado profundo” o un “estado dentro de un
estado”.
Conclusión
Venezuela ha sido analizada como un caso típico o representativo del declive

de la democracia, que finalmente conduce a la ruptura democrática. Centrarse
en la dimensión administrativa ha ayudado a comprender el proceso de
retroceso y ruptura democrática.
La democracia venezolana se ha deteriorado sustancialmente bajo el
chavismo-madurismo, los regímenes de los presidentes Hugo Chávez y
Nicolás Maduro, quienes establecieron un régimen populista con una
ideología revolucionaria: el “Socialismo del Siglo XXI”. Bajo el chavismo-
madurismo, el objetivo general era expandir y cooptar
todas las instituciones del Estado, incluida la administración pública, para
subordinarlas a la revolución y obtener el control sobre los ingresos
petroleros y la distribución de las rentas petroleras. La burocracia
establecida, vinculada al antiguo régimen antiguo de una democracia elitista,
era vista como un enemigo y un
obstáculo para los cambios revolucionarios, y por lo tanto tuvo que ser dejado
de lado. Identificamos tres estrategias principales para marginar a la
burocracia. Primero, represión y despido: la crítica o la resistencia de los
empleados públicos condujo al despido y al intercambio de personal; la
empresa petrolera estatal PDVSA es un ejemplo de esta estrategia. Después de
una huelga, miles de empleados,
incluso la gerencia, fueron despedidos y se instalaron partidarios leales.
Segundo, eludir y desatender, lo que significa crear un “Estado paralelo”: El
gobierno de Chávez partió de una nueva
política – las llamadas Misiones – que fueron llevadas a cabo por nuevos órganos,
eludiendo la administración establecida. En tercer lugar, la militarización del
servicio “civil”: el ejército asumió cada vez más tareas de la administración
pública, y los ministerios y organismos públicos fueron dirigidos por
funcionarios leales al régimen.
Estas estrategias desmantelaron la administración pública existente e
instalaron una nueva administración, leal al régimen, como parte del proceso
de autocratización. Por lo tanto, el caso de Venezuela encaja con las
estrategias esbozadas en la introducción: la centralización de la
administración, la redistribución de recursos y la marginación de la
burocracia establecida a través de nuevas organizaciones, la depuración del
personal y el reclutamiento de leales, la desvalorización de la norma de
neutralidad y la reducción de los mecanismos de rendición de cuentas.
Adicionalmente, identificamos la militarización de la burocracia como un
elemento nuevo. Los militares ayudan a llevar a cabo las estrategias y sirven
como apoyo leal al régimen. El ejército venezolano se ha convertido en un
pilar central de
el régimen venezolano del chavismo-madurismo.
En este sentido, el caso venezolano apoya los supuestos esbozados en la
introducción sobre la marginación de la burocracia en el contexto del
retroceso democrático. Pero en un aspecto importante, Venezuela modifica la
suposición de que una burocracia fuerte, dotada de burócratas altamente
profesionales y expertos, disfrutará de un alto nivel de autonomía y puede
funcionar como un freno a las aspiraciones retrógradas de un régimen. El caso
venezolano muestra que esto no es necesariamente así. Aunque PDVSA fue un
ejemplo de una burocracia fuerte, altamente profesional y basada en la
experiencia, la resistencia fue aplastada, ya que el personal opuesto
simplemente fue despedido. Si el régimen reincidente es lo suficientemente
fuerte como para cambiar las reglas y abolir la burocracia autónoma, su
profesionalismo ya no es un obstáculo.
Los (nuevos) puestos en la administración pública fueron muy utilizados
para la distribución clientelista y se llenaron de leales al chavismo.
Venezuela 219
Madurismo, a menudo independientemente de la cualificación. Entre 1998 y

2016, la cantidad de empleados públicos se duplicó con creces, la cantidad de
ministerios se duplicó y la cantidad de empleados de la empresa petrolera
estatal PDVSA se triplicó.
Venezuela no es sólo un ejemplo de retroceso democrático que derivó en
una autocracia corrupta y clientelista, sino también un caso interesante y
especial de marginación administrativa en un régimen populista-
revolucionario. La nueva administración pública, llena de leales, y
especialmente militares, se ha convertido en un pilar del nuevo régimen y
contribuye esencialmente a la estabilidad de la autocracia.
Si bien esta estrategia ayudó a estabilizar la autocracia, tuvo graves efectos
secundarios socioeconómicos. Cuando Chávez asumió la presidencia, la
producción diaria de petróleo superaba los 3 millones de barriles diarios; en
2018, solo
Se produjeron 1,38 millones de barriles por día. La falta de inversión, la mala
gestión y la corrupción destruyeron la producción petrolera, a PDVSA y al país
en su conjunto. El gobierno aplastó y marginó a la burocracia establecida por
razones políticas e ideológicas, pero finalmente socavó la base del estado. Las
burocracias, como mencionan Bauer et al. en la introducción, son
“crucial en la preparación e implementación de políticas”. El resultado de
una burocracia politizada, leal, pero en gran medida no calificada es obvia:
hoy, más del 80 por ciento de los venezolanos viven por debajo del umbral de
la pobreza, uno de cada siete niños está gravemente desnutrido y más de 5
millones de venezolanos han huido del país, según información de la ONU. . La
inflación está explotando: en más de 1 millón por ciento en 2018, y con el FMI
estimando 10 millones por ciento en 2019. Venezuela está muy endeudada,
con al menos US$ 17 mil millones en Rusia, más de US$ 60 mil millones en
China y un total de alrededor de US$ 170 mil millones en todo el mundo. En
tiempos normales, esto no sería un problema: el país tiene más de 300 mil
millones de barriles de reservas probadas de petróleo, las más altas del
mundo. Pero Venezuela no es solo un ejemplo de retroceso democrático y
marginación de la administración pública:
notas
1. Partes de los siguientes párrafos se basan en Muno (2005) y Briceño,

H. y Bautista de Alemán, P. (2019). De la democracia al autoritarismo. Venezuela
2018. Perspectivas de cambio de régimen. Universidad de Rostock,
mimeografiado.
2. “Relegitimación” fue el nombre que se le dio al proceso de

elección de nuevas autoridades delcinco poderes públicos para
adaptarlos a las exigencias de la nueva Constitución. Esto se llevó a cabo a
través de elecciones (ejecutivas
y legislativo a nivel nacional, estatal, municipal y parroquial) y
designación por el parlamento (TSJ, CNE, Contraloría General, Defensoría
Pública y Fiscalía General).
3. Briceño y Bautista de Alemán (2019).
4. Nombrada en honor al diputado Luis Tascón del partido de gobierno
Movimiento Quinta República [MVR], la lista Tascón es una base de
datos que contiene los nombres de todos los votantes venezolanos
inscritos en el Registro Electoral, identificados por identidad política
según su participación o no enprocesos electorales, si votaron en
elecciones, y si firmaron para solicitar la realización del referéndum
revocatorio presidencial de 2004. Esta información fue colocada en un
sitio web de acceso público por el diputado.
5. No hay datos reales disponibles, pero los expertos estiman que el número
se ha reducido debido a la actual crisis de producción en el sector
petrolero de Venezuela.
6. Maingon, T. (2017). Base de datos de ministros, 1998–2017, CENDES-
UCV,
mimeo
10 Trabajo, elusión y sabotaje en tiempos de retroceso democrático:
un estudio experimental en Brasil
j o a ˜ ovictor guedes-neto y b. chico peters
Introducción
Una gran familia(en inglés, la Gran Familia) fue una comedia de situación
popular que se emitió entre 2001 y 2014 en Globo, el canal de televisión más
popular de Brasil. El programa se centró en una familia estereotipada de clase
media encabezada por Lineu Silva, un veterinario de 50 años que trabaja
como inspector de salud en una burocracia pública local. Lineu representó el
Tipo ideal weberiano de funcionario: metódico, respetuoso de la ley, honesto
y políticamente correcto en todo momento. Sin embargo, su jefe y amigo,
Mendonça, distaba mucho de compartir este perfil. Este gerente era un
bromista y un oportunista al que no le gustaba trabajar. Siempre que fue
posible, utilizó la burocracia local para su propio beneficio. Si bien esta
dicotomía no es representativa de todo el servicio público, con frecuencia se
han presentado sátiras similares en la cultura popular mundial (por ejemplo,
Spin City y Parks and Recreation, por nombrar un par de otras en el contexto
estadounidense).
La elusión y el sabotaje suelen retratarse en la televisión y, en gran medida,
en la literatura académica, como comportamientos negativos. Sin embargo,
estas posibles reacciones también colocan a los burócratas en una posición
estratégica de vigilancia. De hecho, la capacidad de negarse a implementar la
voluntad de los políticos puede, en algunas circunstancias, contribuir a la
estabilidad de las instituciones democráticas. Tomemos, por ejemplo, el caso
de funcionarios electos que promueven reformas iliberales, como se analiza
en otros capítulos de este libro. En estos escenarios, la elusión y el sabotaje se
vuelven normativamente deseables porque pueden evitar el retroceso
democrático. Sin embargo, vienen a expensas de un riesgo personal, como las
represalias del partido gobernante o de sus superiores en la organización. En
este sentido,
221
222 João Victor Guedes-Neto & B. Guy Peters
¿Los burócratas trabajan, eluden o sabotean cuando se les asigna la

implementación de proyectos no democráticos? Este capítulo se propone
responder a esa pregunta a partir de un estudio experimental realizado en
dos ciudades brasileñas. Pretende captar la intención de los burócratas de
eludir o sabotear ante proyectos que restringen los derechos democráticos,
como el
libertades de prensa y expresión. Además, considera una serie de efectos de
tratamiento heterogéneos, que incluyen el tipo de trabajo en el gobierno, la
posición de liderazgo, el nombramiento político, la discreción y las ganancias
esperadas en un trabajo diferente en el sector privado.
Brasil es un caso ideal para evaluar la respuesta burocrática al retroceso
democrático. En octubre de 2018, el país eligió al populista de derecha Jair
Bolsonaro. Exoficial del ejército y legislador durante mucho tiempo, el actual
presidente ha pasado su carrera política expresando admiración por el
régimen militar que controló el país desde 1964 hasta 1985 (Duque y Smith
2019). En el poder desde enero de 2019, Bolsonaro formó un gabinete con
una alta proporción de militares y ha atacado constantemente a la prensa y la
Corte Suprema (Amorim Neto y Pimenta 2020). Esto llevó a varios autores a
sugerir que Brasil está en camino hacia la autocratización (Lührmann y
Lindberg 2019; Skaaning 2020).
Amorim Neto y Pimenta (2020) identifican similitudes pertinentes entre
Bolsonaro y Jânio Quadros, el último presidente elegido antes del golpe
militar de 1964. Sin embargo, como explica Bermeo (2016), la naturaleza del
retroceso democrático es algo diferente ahora que en décadas anteriores.
Mientras que el principal temor de Linz (1990) era el de nuevos
intervenciones militares, la forma moderna de movimiento hacia autoc-
picante es más sutil. Hoy en día, los políticos iliberales se involucran en
reformas que permiten el engrandecimiento del ejecutivo y la manipulación
electoral estratégica, en lugar de seguir intervenciones clásicas como golpes
de Estado y fraudes electorales (Bermeo 2016).
Schmitter (1971, 1972) argumenta que muchos burócratas fueron
cooptadospor la dictadura militar que terminó en 1985. Una explicación para
esto fue la brutalidad del régimen. Negarse a cooperar podría significar no
solo la pérdida del empleo, sino también el encarcelamiento. Ahora bien, es
poco probable que existan estos tipos de castigos extremos. Sin embargo, los
burócratas todavía tienen la tarea de implementar las políticas promulgadas
por la presidencia. Siguiendo las propuestas de este libro para la investigación
de la transformación del sistema, esta responsabilidad de implementación
posiciona a los empleados públicos como actores centrales en la prevención
del retroceso democrático.
Eludir y sabotaje en la burocracia brasileña 223
Considere el reciente nombramiento del jefe de la Oficina del Ministerio Público

en septiembre de 2019. Los nombramientos para este cargo a menudo siguen
elrecomendación de la Associação Nacional dos Procuradores da
República (la asociación nacional de fiscales). Sin embargo, Bolsonaro
decidió elegir un aliado político, Augusto Aras, que no figuraba en la lista de
nombressugerido por la asociación. Desde su nombramiento, Aras se ha
involucrado en una serie de enfrentamientos con otros fiscales (Teófilo y
Souza 2020) y ha cabildeado contra la Operação Lava Jato (Shalders 2020), el
esfuerzo nacional para castigar el lavado de dinero que ha llevado a la cárcel a
varios políticos, incluido el ex presidente. Luiz Inácio Lula da Silva.
Las reacciones de la burocracia contra el fiscal jefe de Bolsonaro van desde
la elusión hasta el sabotaje. La lista de enfrentamientos incluye,
entre otros, una petición pública firmada por fiscales objetando el
nombramiento de Aras (Oliveira 2020) y una carta abierta criticando sus
recientes políticas y discursos leídos por subfiscales durante una reunión del
Conselho Superior do Ministério Público (el consejo principal de la
burocracia) (Camarotti 2020). La evidencia de elusión se identifica en
el intento de Aras de designar nuevos fiscales para la Operação Lava Jato
como una forma de debilitar la autonomía de los funcionarios que trabajan en
esta investigación desde 2014 (O Antagonista 2020). Mientras que esto sería
visto como un trabajo de ensueño para muchos fiscales, solo doce arribistas
solicitaron el puesto.
En las siguientes secciones de este capítulo, desarrollamos una teoría de la
burocracia.respuesta democrática al retroceso democrático y probar si esta
ilustración anecdótica es representativa de la burocracia brasileña. Este capitulo
esdividido de la siguiente manera. Primero, desarrollamos nuestra teoría basada
en Brehm y Gates.(2002) Tríada de trabajo, elusión y sabotaje. En segundo lugar,
planteamos la hipótesis de que
los burócratas deberían estar dispuestos a eludir o sabotear si se enfrentan a un
proyecto que socava los derechos políticos. Más adelante discutimos cómo
personal ylas características profesionales pueden influir en estos resultados.
Luego, presentamos nuestro diseño de investigación, que incluye dos
experimentos de lista y un experimento de viñeta. Finalmente, presentamos
nuestros resultados. Demostramos hallazgos significativos que confirman seis
de nuestras nueve expectativas teóricas.
Trabajar, eludir o sabotear
La noción de que la política y la administración deben ser tratadas como

esferas separadas no es nueva. Wilson (1887, p. 212) retrata a este último
como el
“ejecución detallada y sistemática del derecho público”, y por lo

tanto apolítica. Sin embargo, como argumenta Peters (2018a, p.
164), “esta supuesta separación entre administración y política les
permite [a los administradores públicos] participar en la política”.
Esto significa que una vez que los burócratas no estén
directamente responsables ante el público, utilizan su conocimiento técnico y
legal para influir en la formulación de políticas. En este sentido, sus criterios
pueden sustituir a los esperados por los líderes políticos.
Brehm y Gates (2002) ofrecen tres amplios caminos que los burócratas
pueden utilizar para influir en el proceso político: trabajar, eludir y sabotear.
Los autores afirman que los empleados del gobierno se mueven por
preferencias funcionales, es decir, la sensación de que están logrando algo
importante. Por lo tanto, pueden estar interesados en participar.
en las políticas que se supone deben implementar. Tomemos, por ejemplo, la
sugerencia de Lipsky (1980) de que los maestros son los ministros de
educación a pie de calle. Estos servidores públicos tienen al menos dos fuertes
motivaciones para trabajar: son formadores de ciudadanos y representan
directamente a la
Estado a la población. Sin embargo, ¿qué pasa cuando no creen que sus
esfuerzos están siendo dirigidos hacia algo deseable?
La literatura ofrece algunas ideas. Gailmard y Patty (2007,
pags. 874) dividió a los burócratas en dos tipos: “motivados por la política
('fanáticos') o indiferentes a la política ('vagos')”. Consideremos el caso de los
fanáticos. Si tienen las mismas preferencias ideológicas que el director e
invierten en experiencia profesional, la producción de la burocracia debería
ser mayor (Gailmard y Patty 2007). Sin embargo, si tienen preferencias
políticas diferentes a las del principal, la experiencia de los fanáticos puede
ser superior a la del principal. Esta información y experiencia acumulada
permitiría a la administración guiar el proceso político por un camino
diferente al esperado por la clase política (Downs 1965).
La literatura sobre la motivación del servicio público también proporciona
algunas ideas (ver Perry, Hondeghem y Wise 2010). Esto incluye, por ejemplo,
el “deseo de hacer el trabajo” (Wilson 1989, p. 159). Mientras que
varios estudios señalan una correlación positiva entre la capacidad de los
burócratas
motivación y desempeño laboral (Andersen, Heinesen y Pedersen 2014; Bellé
2012; Vandenabeele 2009), los resultados son mixtos. Un estudio reciente
encontró que la motivación del servicio público no podía predecir las medidas
de asistencia al trabajo y el desempeño dentro y fuera del rol (Wright, Hassan
y Christensen 2017). Aun así, la motivación del sector público no es
la principal variable de interés cuando se trata de las interacciones entre la

política y la administración. De hecho, la desmotivación puede estar
relacionada con los conflictos políticos, pero las variables no deben tratarse
como sinónimos. El interés central del presente capítulo es el cumplimiento
político (o no) del principal.
Naturalmente, reconocemos que la elusión y el sabotaje no son los únicos
resultados del desacuerdo político. La administración de Ronald Reagan en
los Estados Unidos funciona como un buen ejemplo. La escuela de elección
pública predice que las preferencias políticas de los burócratas están
relacionadas con el interés propio. Esto debería llevar a los empleados del
gobierno a luchar por
un sector público más grande que se otorga mayor poder y
presupuestos(Niskanen 1971; Tullock 2004). Si esta suposición es correcta,
Reagan trabajó en contra del interés propio de los burócratas. Implementó
reformas que tenían como objetivo reducir el tamaño del gobierno. Por lo
tanto, el comportamiento racional de los burócratas debería haber sido eludir
o
sabotaje. Mientras que Aberbach y Rockman (2000) confirman que ser-
De hecho, hubo varios conflictos durante esta administración, Golden (2000,
p. 163) dice que “el cumplimiento fue la respuesta [burocrática]
predominante”.
Peters y Pierre son críticos del enfoque de elección pública para el
hipótesis de elusión (ver Peters y Pierre 2017; Pierre y Peters 2017). Según
ellos, el “estudio de Brehm y Gates se ha convertido en una especie de
referencia estándar para quienes defienden la tesis de la elusión” (Pierre y
Peters 2017, p. 13). Sin embargo, como destacan, los mismos Brehm y Gates lo
han rechazado: “la suposición de que los subordinados necesariamente
prefieren eludir a trabajar es
innecesariamente simplista... Los trabajadores preferirán producir algunos
productos a otros; no necesariamente eluden cada oportunidad” (Brehm y
Gates 2002, p. 43). Pero, ¿es esto cierto si creen que algunos valores
fundamentales de la democracia están siendo amenazados?
La administración pública en tiempos de retroceso democrático
En el presente trabajo, probamos si el desacuerdo político entre políticos y

burócratas conduce al trabajo, la elusión o el sabotaje. Sin embargo, tomamos
en consideración las críticas de Peters y Pierre a la literatura de Public Choice
en la administración pública. También aceptamos tres sugerencias de
contribuciones recientes al estudio de la política pro-
proceso: una mayor interacción entre la administración pública comparada
y política comparada (Peters 2018b), la consideración de la democracia como

un elemento importante de los estudios de políticas (Ingram, deLeon y
Schneider 2016), y el uso de experimentos para asegurar mayores relaciones
causales (Peters 2018b).
Primero, Peters (2018b) sugiere que los estudiantes del proceso de
políticas podrían beneficiarse de una mayor integración con el campo de la
política comparada. Cita, por ejemplo, el trabajo de Tsebelis (2002) sobre
jugadores con veto, es decir, actores que tienen el poder de bloquear una
agenda política. En este sentido, Peters (2018b) destaca la importancia de la
institucionalidad
diseño,pero también crea una vía para futuras exploraciones del papel de los
burócratas como jugadores con veto en el proceso de formulación de
políticas. Si de hecho son capaces de eludir o sabotear, los responsables de la
toma de decisiones deberían prestar especial atención a los empleados del
gobierno al aprobar una ley. Los funcionarios públicos pueden funcionar
individualmente como jugadores con veto, por ejemplo, a nivel de calle,
cuando se niegan a cumplir con las reglas o usan sus propios criterios para
implementar una política (Zacka 2017). Además, los académicos deben
considerar no solo el interés propio de los burócratas individuales, sino
también sus intereses colectivos. Por ejemplo, los empleados del gobierno
tienden a responder a influencias organizacionales como la lealtad, las
normas profesionales y las presiones de los compañeros (Pierre y Peters
2017).
En segundo lugar, Ingram, deLeon y Schneider (2016, p. 175) se refieren a
la democracia en el campo de los estudios de políticas como “el elefante en la
esquina”. Es relevante, visible y, en muchos casos, herido, pero muchos
académicos aún no lo discuten directamente. Como argumentan los autores,
existen varias políticas que afectan directamente a la democracia, como en
materia de
redistribución, participación y libertades civiles. De hecho, este tema debe
abordarse particularmente en tiempos de retroceso democrático (Levitsky y
Ziblatt 2018b; Mainwaring y Pérez-Liñán 2014). Yesilkagit (2018) cita el
surgimiento de partidos y políticos populistas en países como Italia, Hungría,
Polonia y Estados Unidos, como
así como los casos del régimen socialista de Venezuela y el reciente Brexit
voto, como ejemplos de retroceso democrático. Este contexto es ideal para
estudios que relacionen las burocracias públicas con la sostenibilidad de la
democracia. Hasta ahora, hemos presentado al menos cuatro elementos de
interés: elusión y sabotaje, intereses colectivos, jugadores con veto y
retroceso democrático. Conducen a la pregunta central de esta investigación:
¿Los burócratas trabajan, eluden o sabotean cuando se les asigna la
implementación de proyectos no democráticos? Aquí, los servidores públicos
se enfrentan a una tarea que no necesariamente va en contra de su propio
interés racional. Su reacción es
un asunto de interés colectivo. Al apoyar una agenda antidemocrática, la

empleada del gobierno puede estar actuando en contra del interés colectivo
de la población de la que forma parte. Alternativamente, si elude o sabotea,
podría estar funcionando como un jugador con veto en defensa de las
instituciones democráticas. Mientras que la elusión y el sabotaje son
normativamente indeseables en la narrativa de la mayoría de los estudiosos
de las políticas, aquí podrían considerarse comportamientos positivos.
Respondemos a esta pregunta de investigación en relación con una tercera
sugerencia. Peters (2018b, p. 97) propone que los experimentos “ofrecen una
comprensión potencialmente mayor de las relaciones causales”. Muchos
estudiosos de las ciencias sociales se han comprometido con este método
porque asegura
mayor validez interna, lo que permite una mayor precisión en la inferencia
causal (McDermott 2002). Sin embargo, como destaca Peters (2018b), existe
el riesgo de comprometer la validez externa. Para limitar esto, consideramos
efectos de tratamiento heterogéneos, es decir, pretratamiento
datos observacionales “para describir cómo los tratamientos difieren entre las
categorías
ies” (Kam y Trussler 2017, p. 729). Esto nos permite señalar cómo el
tratamiento interactúa con las características institucionales e individuales.
terísticas de interés.
Como se resume en la siguiente sección, proponemos que los burócratas
serán más propensos a eludir o sabotear si se les asigna trabajar en un
proyecto que socava la democracia que cuando se enfrentan a otras tareas.
Sin embargo, dados los riesgos que implica sabotear una iniciativa, esperamos
que la hipótesis de elusión brinde mejores resultados. En general, asumimos
que los burócratas deberían percibir los proyectos antidemocráticos como
indeseables, proporcionando así incentivos para trabajar contra su principal -
quees, el hacedor elegido.
También esperamos que estos efectos de tratamiento estén mediados por
características preexistentes.1 Primero, planteamos la hipótesis de que los
funcionarios públicos titulares deberían verse más afectados por una tarea
antidemocrática que los empleados no titulares. Como señalaron Pierre y
Peters (2017, p. 167), “la elusión es más probable en los sistemas
tradicionales de servicio civil de carrera en los que los funcionarios públicos
son titulares y pueden tener menos motivación para desempeñarse”. El hecho
de que exista un menor riesgo de perder su trabajo puede permitir una mayor
flexibilidad para negar el cumplimiento de los principales. Sin embargo, lo
contrario debería ser cierto para los servidores públicos que son designados
políticamente o responsables de supervisar a sus pares. Mientras que la
promoción y el nombramiento no siempre se otorgan a los clones ideológicos
del director (Bertelli y
Feldmann 2007), la presión de los compañeros y la lealtad deberían hacer que

estos individuos sean más propensos a cumplir con el director.
Finalmente, esperamos que un proyecto antidemocrático aumente la
propensión a eludir más entre los burócratas que disfrutan de mayores
niveles de discreción y piensan que podrían ganar un salario más alto en el
sector privado. La última hipótesis sigue un argumento similar al de los
empleados fijos. Una vez que el burócrata cree que podría disfrutar de
beneficios similares o mayores en un trabajo diferente, debería estar más
dispuesto a arriesgar su empleo actual. Sin embargo, esta variable también
puede demostrar que el servidor público está en el servicio público debido a
la autoselección y, por lo tanto, potencialmente más influido por preferencias
funcionales (es decir, la voluntad de contribuir a objetivos deseables y
democráticos). La discreción, por otro lado, podría funcionar simplemente
como el medio básico para permitir la elusión.
Resumen de hipótesis
Desarrollamos una serie de hipótesis sobre las actitudes y comportamientos

de los servidores públicos frente a políticas antidemocráticas. Estamos
interesados en dos posibles motivaciones de los ciudadanos para eludir o
sabotear. Una es que una política es antiliberal o antidemocrática; la segunda
es que el proyecto puede ser malo para el país en otros términos de política.
En este entorno experimental, por supuesto, no observamos
comportamientos reales, sino que consideramos la disposición de los
funcionarios públicos a eludir o sabotear.
Hipótesis 1: Los burócratas son más propensos a eludir que a trabajar cuando
se les asigna trabajar en un proyecto que restringe las libertades políticas
como la libertad de expresión o la libertad de prensa.
Hipótesis 2: Los burócratas son más propensos al sabotaje que al trabajo

cuando se les asigna trabajar en un proyecto que restringe las libertades
políticas como la libertad de expresión o la libertad de prensa.
Hipótesis 3: Los burócratas son más propensos a eludir que a sabotear

cuando se les asigna trabajar en un proyecto que restringe las libertades
políticas como la libertad de expresión o la libertad de prensa.
Hipótesis 4: Los burócratas son más propensos a eludir si se les asigna un

proyecto que se percibe como malo para el país y perjudicial para los
derechos políticos de los ciudadanos que si se les asigna un proyecto que es
malo para el medio ambiente.
país, pero no perjudicial para los derechos políticos de los ciudadanos.
Hipótesis 5: Los burócratas tienen una mayor propensión a eludir los

proyectos que restringen los derechos políticos en comparación con los
proyectos que no lo hacen cuando tienen titularidad (servidor público de
carreira en Brasil) que cuando no tienen titularidad.
Hipótesis 6: Los burócratas tienen una menor propensión a eludir proyectos

que restringen derechos políticos en comparación con proyectos que no lo
hacen cuando son responsables de supervisar a otros funcionarios que
cuando no son responsables de supervisar a otros.
Hipótesis 7: Los burócratas tienen una menor propensión a eludir proyectos

hacen cuando son designados políticos (cargo de confiança) que cuando no
son designados políticos.
Hipótesis 8: Los burócratas tienen una mayor propensión a eludir proyectos

hacen cuando tienen alta discrecionalidad que cuando no la tienen.
Hipótesis 9: Los burócratas tienen una mayor propensión a eludir proyectos

que restringen los derechos políticos en comparación con proyectos que no lo
hacen cuando piensan que podrían ganar un salario más alto en el sector
privado que cuando no piensan eso.
Diseño experimental
Selección de casos
Los experimentos se realizaron con muestras de conveniencia de

Brasilburócratas de dos ciudades medianas: una en el estado de Santa
Catarina, en el sur de Brasil (en adelante, SC), y otra en el estado de Minas
Gerais, en el sureste (en adelante, MG). En cooperación con la administración
local, el gobierno municipal envió un correo electrónico invitando a todos los
burócratas a responder un cuestionario en línea. La tasa de respuesta fue
notablemente baja: 68 respuestas completas en SC y 60 en MG de
aproximadamente 2500 burócratas en cada ciudad. Sin embargo, esto no
afecta los resultados: primero, porque no teníamos la intención de hacer que
estas muestras fueran representativas a nivel nacional (o local), por lo tanto,
la aleatorización adecuada entre los grupos debería eliminar los problemas de
sesgo sistemático; segundo, como se explicará más adelante, porque las

pruebas dieron resultados estadísticos satisfactorios.
Brasil representa un caso ideal por varias razones. En los últimos años, un
presidente de izquierda fue acusado y su predecesor del mismo partido
político arrestado. Santos y Guarnieri (2016) etiquetan al primero como un
golpe parlamentario y consideran muchos de sus procedimientos como
fascistas (ver Avelar 2017 para una perspectiva diferente). Pérez-Liñán
(2018) y Nunes y Melo (2017) argumentan que si bien la democracia no se ha
puesto en riesgo durante estos eventos, ciertamente hubo una fuerte crisis
política. Este posible retroceso democrático se vio exacerbado por las
elecciones de 2018. En octubre de 2018, fue elegido presidente el candidato
derechista Jair Bolsonaro. Calificado como autoritario y populista en trabajos
recientes (Hunter and Power 2019; Levitsky 2018), el nuevo
el presidente ha elogiado repetidamente la dictadura militar (1964-1985)y
hablado en contra de los derechos humanos.
Si bien la democracia brasileña había disfrutado de niveles relativamente
altos de estabilidad en los años anteriores a la crisis política (Nunes y Melo
2017), la narrativa del retroceso democrático a menudo estaba presente en la
esfera pública. En 2004, sólo el 63 por ciento de la población consideraba que
el presidente Lula, de izquierda, era democrático (Folha de São
Pablo 2004b). En el mismo año, Folha de São Paulo (2004a), uno de los
periódicos más populares de Brasil, preguntó a los líderes sectoriales si el
gobierno de Lula era antidemocrático. En ese entonces, el secretario general
de la Confederação Nacional dos Trabalhadores do Serviço Público
Federal (un importante sindicato de funcionarios públicos federales) y el
presidente de laEl colegio de abogados de Brasil argumentó que el país se
dirigía por un camino autoritario. Algunos ejemplos presentados en los
medios nacionales incluyeron los juicios para regular la prensa (Nery, Seabra
y Franco 2011) y para reducir los poderes del legislativo (Senado Federal
2014).
Esta información llevó a suponer que el debate sobre la erosiónde las
instituciones democráticas ha sido destacada durante un tiempo
razonablemente largo en ambos lados del espectro político, y se ha
intensificado con la reciente elección de Jair Bolsonaro. Por lo tanto, es
adecuado estudiar las posibles reacciones de los burócratas brasileños si se
les asigna la implementación de un proyecto que se percibe como
antidemocrático.
Cabe destacar que la interacción entre el servicio público brasileño y los
gobiernos autoritarios ya ha sido el foco de estudios anteriores. Schmitter
demostró una fuerte relación
entre organizaciones corporativistas de burócratas de alto nivel y políticasélites

de 1930 a 1965 (Schmitter 1971), y el servicio público y la dictadura militar
después del golpe de 1964 (Schmitter 1972). En
En ambos casos, el sector público y sus organizaciones fueron cooptadoso
amenazadoen conformidad con el gobierno. Aquí, como se discutió
anteriormente, proponemos un "cambio de corazón" en la reacción
burocrática a
cambio de política antidemocrático: primero, porque el nivel de autoritarismo
en períodos anteriores fue marcadamente mayor que desde la
redemocratización dela década de 1980; segundo, porque nuestra medida de la
intención de eludir oel sabotaje es diferente a participar realmente en tales
comportamientos. Por ejemplo, como discutiremos más adelante, no
consideramos los costos de la disidencia.
los experimentos
Experimentos de lista
A medida que los sujetos ingresan al cuestionario en línea, justo después de

dos preguntas de elegibilidad, se les presenta un experimento de lista. Se les
dice que:
Los siguientes cuatro escenarios son comunes en los departamentos públicos

de todo el mundo. Hay evidencia de que algunos de estos escenarios
desmotivan a los servidores públicos, llevándolos a dedicar menos esfuerzos
de los que dedicarían a otras actividades. Por ejemplo, pueden intentar
asignar a otro colega para que haga estas tareas, pueden hacerlas
parcialmente, no cumplir con los plazos o no hacerlas.
El grupo de control lee cuatro situaciones de línea de base que

potencialmente desmotivan a los servidores públicos a la hora de realizar
tareas regulares:
Un funcionario fue asignado a trabajar en un proyecto que...
. . . es muy similar a cualquier otro proyecto en el que siempre ha trabajado.

. . . favorece únicamente a su propio grupo político.
. . . es completamente nuevo para él/ella, lo que requiere capacitación y esfuerzos
adicionales.
. . . crea una ventaja política para los grupos a los que se opone.
Se les pide que respondan cuántas de estas tareas harían que un burócrata
promedio “dedique menos esfuerzos al proyecto en comparación con otras
actividades” (es decir, eludir). El grupo de tratamiento, por su parte, tendrá
acceso a cinco situaciones: las mismas cuatro que el grupo de control, más “un
proyecto que restringe los derechos políticos de los ciudadanos, por
ejemplo, la libertad de expresión o de prensa”. También deben indicar

cuántos proyectos debe hacer que un burócrata promedio eluda (list_shirk2).
La diferencia entre el resultado de cada grupo es el porcentaje de
sujetos afectados por el tratamiento.Esta estrategia es útil para reducir el
impacto del sesgo de deseabilidad social, dado que no se requiere que los
encuestados digan qué tareas específicas los harían eludir.
Además, usamos el mismo diseño para preguntar sobre la posibilidad de
sabotaje (list_sabotage). A los sujetos se les presentan las mismas situaciones
después de leer la siguiente introducción:
Ahora, considere la posibilidad de sabotaje. Una reacción común en diferentes

departamentos públicos es que algunos servidores públicos deciden trabajar
en contra de un proyecto en el que fueron asignados a trabajar. Es decir, en
vez de implementarlo, deciden hacer lo que sea para que el proyecto no
avance.
La pregunta está redactada de la siguiente manera:
En su opinión, ¿cuántos de los escenarios anteriores llevarían a un

funcionario estándar a trabajar en contra del proyecto en lugar de
implementarlo? Por favor, responda solo el número de escenarios.
Debe reconocerse que el comportamiento esperado y el comportamiento real

pueden diferir marcadamente. El costo de decir que uno eludiría o sabotearía
frente a un proyecto antidemocrático es menor que el de eludir o sabotear
realmente. Sin embargo, este diseño captura la intención de participar en
tales comportamientos frente a proyectos antidemocráticos en comparación
con otras situaciones. En este sentido, esta medida sigue siendo válida para
los fines de esta investigación.
Experimentos de viñeta
Al final del cuestionario, los mismos sujetos participan en un experimento de

viñeta. Esto está diseñado de la siguiente manera:
Paulo es un funcionario en Brasil. Recientemente, fue asignado a trabajar

en un proyecto con el que no está de acuerdo. Según Paulo, “[este
proyecto no reduce la libertad de expresión y de prensa de la población,
pero /
este proyecto reduce la libertad de expresión y de prensa de la población,
y]sigue siendo terrible para el país”.
Utilizando su propia autonomía, Paulo decidió no realizar sus tareas
relacionadas con este proyecto.
Si estuvieras en los zapatos de Paulo, ¿cuál es la probabilidad de que no

hubieras llevado a cabo también tus tareas relacionadas con este proyecto?
Utilice la escala de 0 a 10, donde 0 significa "muy improbable" y 10 "muy
probable".
Después de leer sobre Paulo, un funcionario ficticio, los sujetos reciben una
viñeta que afirma que el proyecto en el que se le asignó no se percibe como
perjudicial para las libertades de expresión y de prensa. Al grupo de
tratamiento, en cambio, se le dice que Paulo considera que el proyecto es
perjudicial para esas libertades. Para justificar una situación potencialmente
socialmente indeseable, afirmamos que Paulo decidió eludir. Finalmente,
preguntamos qué tan probable es que los sujetos también estén dispuestos a
eludir (vign_shirk). Como en el caso del experimento de la lista, la diferencia
entre el resultado del tratamiento y los grupos de control es el efecto de
interés. Una vez más, el lector debe tener en cuenta que el comportamiento
previsto y el real pueden diferir. Por lo tanto, este diseño solo captura
diferencias en la intención de eludir frente a diferentes escenarios.
Covariables y efectos heterogéneos del tratamiento
Antes del experimento de la lista, se pregunta a los sujetos sobre su rango de

edad3 (edad) y si trabajan para el sector público. Los sujetos menores de 18
años o que no trabajan para el sector público quedan excluidos de una mayor
participación. Entre la lista y los experimentos de viñetas, hacemos preguntas
relacionadas con las características individuales e institucionales. Consideran
discreción4 (discreción), nivel administrativo (admin_level), poder
administrativo (power), años de experiencia5 (experiencia), nivel de
educación (educación), diferencia salarial esperada si trabaja para el sector
privado6 (salario), género ( masculino), su ubicación (estado) y si el sujeto
supervisa a otras personas (jefe), es un funcionario titular (tenure) y un
designado político (designado). Estas preguntas aparecerán en un orden
aleatorio.
Métodos de análisis
Analizamos los resultados utilizando una prueba t de dos colas entre los
resultados dediferentes grupos (es decir, diferencia de medias) y análisis de
regresión OLS. Siguiendo la Tabla 10.1, estamos interesados en el efecto de
cada tratamiento, es decir, AB (H1), CD (H2) y EF (H4), que esperamos que
sea positivo, así como en la diferencia entre (AB) -(CD) (H3), que
Tabla 10.1 Efectos promedio del tratamiento
Tratamiento Control Hipótesis
Lista (shirk) A B 1: A>B

Lista (sabotaje) C D 2: C>D
Viñeta (shirk) mi F 4: E>F
Fuente:diseñado por los autores.
Cuadro 10.2 Efectos heterogéneos del tratamiento
Hipótesis
tenencia5: (EF) es mayor si antigüedad=1 que si

antigüedad=0jefe6: (EF) es menor si jefe=1 que si jefe=0
designado7: (EF) es menor si designado=1 que si
designado=0discreción8: cuanto mayor sea la discrecionalidad,
mayor será (EF)
salario9: el menor salario es, mayor es (EF)
Fuente:diseñado por los autores.
también esperamos ser positivos. Los efectos heterogéneos del tratamiento se

analizarán utilizando pruebas t de dos colas teniendo en cuenta el
experimento de la lista de elusión.7 Los resultados esperados se describen en
la Tabla 10.2. En el trabajo final, los resultados se presentarán por
departamento público y se agruparán.
Cada regresión tendrá el resultado de interés como variable dependiente,
es decir, las respuestas para el experimento de la lista de elusión, el
experimento de la lista de sabotaje y el experimento de la viñeta. La variable
independiente de interés es una variable dicotómica para el tratamiento,
donde 1 significa tratados y 0 es el grupo control. Los datos restantes se
utilizarán como
controle las variables solo si no se logra el equilibrio entre los grupos a través
del proceso de aleatorización.
Resultados
En promedio, la muestra de conveniencia hasta el momento está compuesta

principalmente por mujeres que no son designadas políticamente y no
supervisan a otros
burócratas. Suelen tener entre 32 y 45 años y tienen entre 6 y 15 años en el

sector público. En su mayoría, creen que su nivel de discrecionalidad es
medio-alto y que ganarían más o un salario similar si estuvieran trabajando
en el sector privado. Aunque estas características pueden no ser
representativas de la población general de sus compañeros burócratas, se
logró el equilibrio entre los grupos en todas las categorías (Tabla 10.3). Por lo
tanto, esto valida la estrategia de aleatorización.
Cuando los sujetos ingresaron al cuestionario en línea, se les presentó el
experimento de la lista que evalúa su disposición a eludir frente a una serie de
situaciones. Mientras que el grupo de control solo ve cuatro opciones, al
grupo de tratamiento se le presenta una alternativa adicional. Como se
explicó en la sección anterior, se pide a los sujetos que indiquen cuántos
elementos de la lista harían eludir a un empleado medio del sector público. De
acuerdo con las respuestas de los 128 sujetos que se distribuyeron
aleatoriamente entre los dos grupos, el 84 por ciento de los burócratas en esta
muestra de conveniencia creen que un funcionario público promedio eludiría
si se le asigna un trabajo en un proyecto que se percibe que socava derechos
como el libertades de prensa y expresión (Figura 10.1). Esto confirma H1.
Mientras que este resultado ya es considerablemente fuerte, el tratamiento
de sabotaje produce efectos aún más fuertes. La diferencia de medias entre
los grupos es 1,04 (Figura 10.1). Esto es compatible con H2. Primero, significa
que los sujetos esperan que los burócratas saboteen más que eludir los
proyectos antidemocráticos. En segundo lugar, los proyectos
antidemocráticos tienen un efecto desencadenante que lleva a los
encuestados a considerar sabotear un comportamiento normal frente a otros
proyectos también. En otras palabras, destacar tanto el sabotaje como el
retroceso democrático crea un incentivo adicional para luchar contra otros
proyectos indeseables.
Los resultados de la muestra agrupada rechazan H3, es decir, la propuesta
ción de que los efectos del tratamiento serían mayores para la elusión que
para el sabotaje. Sin embargo, cuando se realizan las mismas pruebas
considerando cada una de las ciudades, los resultados varían (Gráfico 10.2).
En ambos casos, se confirman las dos primeras hipótesis. Sin embargo, el
marcado aumento en el sabotaje posterior al tratamiento es impulsado por
SC. En MG, las respuestas siguen la expectativa hipotética de que la elusión
posterior al tratamiento debería ser mayor que el sabotaje. Esto sugiere que
los burócratas pueden tener diferentes preferencias en cada una de estas
ciudades.
Cuadro 10.3 Cuadro de saldos
ListaVignette
Control Tratamiento Diferencia Control Tratamiento Diferencia
Años 3.43 3.37 0.06 3.00 3.47 0.47

Masculino 0.21 0.25 0.04 0.29 0.19 0.10
Universidad 3.34 3.48 0.14 3.42 3.33 0.09
Tenencia 0.81 0.78 0.02 0.81 0.81 0.01
Jefe 0.35 0.35 0.00 0.29 0.35 0.06
Persona designada 0.29 0.28 0.02 0.24 0.30 0.06
Experiencia 2.51 2.33 0.18 2.18 2.46 0.27
Discreción 6.15 6.53 0.39 6.42 6.19 0.23
Salario 1.82 1.90 0.08 1.92 1.86 0.06
norte 68 60 - 38 57 -
Los datos para los grupos de viñetas solo consideran sujetos que pasaron la verificación de manipulación. Ninguna de las
diferencias de medias es significativa a niveles convencionales.
Fuente:calculado en base a datos propios.
1.5 1
tratamiento
Efectos del
.5 0
list_shirk_grouplist_sabot_group
Eludir(Combinado) Sabotaje (agrupado)
Figura 10.1 Lista de experimentos (eludir y sabotaje)

La línea vertical de la izquierda representa los efectos del tratamiento del
experimento de la lista de elusión. La línea vertical de la derecha representa
los efectos del tratamiento del experimento de la lista de sabotaje.
Presentamos los resultados del experimento de la viñeta en la figura 10.3.

Aquí,temas leídosla historia ficticia de Paulo, un funcionario que decidió eludir
cuando fue asignado a trabajar en un proyecto que consideró terrible para el
país. A los encuestados del grupo de control se les dijo que el proyecto no
lesionaba las libertades de prensa y expresión, mientras que a los sujetos
tratados se les dijo que este proyecto sí lesionaba dichos derechos. Primero,
nuestra manipulación parece haber causado confusión en algunos sujetos del
grupo de control. De los 64 sujetos asignados a esta viñeta de control, solo 38
recordaron (o notaron) que el proyecto no representaba una amenaza a los
derechos de prensa y expresión. Es posible que algunos de ellos no leyeron la
viñeta con suficiente atención para percibir la frase negativa. En el grupo de
tratamiento, 57 de 64 sujetos pasaron el control de manipulación. Segundo,
en
ambos casos, es decir, considerando la muestra completa y solo los sujetosque
pasó la prueba de manipulación: las diferencias entre los grupos no son
significativas en los niveles convencionales. Presentamos estos resultados en
la Tabla 10.5.
2
1.5
1.5
tratamiento
tratamiento
Efectos del
Efectos del
1
1
.5
.5
0
list_shirk_grouplist_sabot_grouplist_shirk_grouplist_sabot_group
Shirk (SC)Sabotaje Shirk (MG)Sabotaje (MG)
(CAROLINA DEL SUR)
Figura 10.2 Lista de experimentos (eludir y sabotaje) en SC y MG

El gráfico de la izquierda representa los efectos del tratamiento para ambos
experimentos en SC. A la derecha, los efectos del tratamiento para ambos
experimentos en MG.
Finalmente, si se consideran diferencias no significativas, presentan

resultados mixtos. La muestra agrupada y la MG confirman H4. Sin embargo,
la muestra SC presenta el resultado contrario. Es decir, en la ciudad del sur,
cuando a los sujetos se les decía que Paulo consideraba terrible este proyecto
porque iba en contra de los derechos democráticos, su comprensión
La posición de “terrible” se suavizó, reduciendo así su intención de eludir.
Mientras que la no significancia indica que debe entenderse
se mantuvo simplemente como ruido, también puede sugerir que algunos
burócratas pueden considerar las amenazas a los derechos democráticos no
tan “terribles” como otras amenazas.
Además, la marcada diferencia en los resultados obtenidos de la lista y los
experimentos de viñeta sugiere evidencia de sesgo de deseabilidad social.
Mientras que el primero permitía un mayor sentido de anonimato y
preguntaba por un “funcionario medio”, el segundo preguntaba por la
reacción específica del sujeto. Dicho de otra manera, los burócratas eran
más dispuestos a presentar preferencias por eludir y sabotear cuando
3
Efectos del tratamiento (después del control
2
2
TratamientoEfecto
1
0 1
0
s
–2manipulación)
–1
–1
–2
de
–3
–3
grupo_vign_grupo_vign
AgrupadoSCMG AgrupadoSCMG
Figura 10.3 Experimento de viñeta (comprobación previa y posterior a la

manipulación)
El gráfico de la izquierda presenta los efectos del tratamiento para la muestra
completa. El gráfico de la derecha presenta los efectos del tratamiento de la
muestra después de excluir a los sujetos que no pasaron el control de
manipulación.
hablando de un “compañero desconocido” que de ellos mismos. Un estudio

reciente realizado por Gonzales-Ocantos et al. (2012) sobre la compra de
votos en Nicaragua presenta resultados similares y refuerza la validez de
enumere experimentos para estudiar las actitudes que pueden verse
afectadas por el sesgo de deseabilidad social.
En la tabla 10.4 presentamos los efectos heterogéneos del tratamiento de
los experimentos de elusión y lista de sabotaje. Debemos resaltar que esto es
una desviación de nuestro plan de análisis original, el cual fue pre-registrado
en la plataforma Evidencia en Gobernanza y Política (EGAP). Originalmente,
propusimos estudiar los efectos del tratamiento heterogéneo del experimento
de la viñeta. Sin embargo, una vez que se descubrió que las diferencias de
medias eran insignificantes dados nuestros efectos de tratamiento
inesperados, tenía más sentido centrarse en el experimento que arrojaba
resultados más relevantes para las hipótesis de elusión. Agregamos los
resultados de los efectos heterogéneos del tratamiento del experimento de la
lista de sabotaje, aunque nuestras hipótesis solo eran válidas para la
alternativa de elusión (Tabla 10.6).
Tabla 10.4 Diferencia de medias de experimentos de lista
Control Tratamiento Diferencia Energí

a
Shirk (agrupado) 1,95 (1,03) [68] 2,80 (1,13) [60] 0,84*** 1.00
Sabotaje 1,68 (0,87) [68] 2,72 (1,30) [60] 1.04*** 1.00
(agrupado)
Eludir (SC) 2,12 (1,12) [34] 2,97 (1,29) [34] 0,85** 1.00
Sabotaje (SC) 1,70 (0,90) [34] 3,09 (1,36) [34] 1.38*** 1.00
Eludir (MG) 1,79 (0,91) [34] 2,58 (0,86) [26] 0,78** 1.00
Sabotaje (MG) 1,65 (0,85) [34] 2,23 (1,07) [26] 0,58* 0.99
En la columna “Diferencia”, *** p-valor<0,001; ** valor p<0,01; * valor

p<0,05. Desviación estándar entre paréntesis y tamaño de muestra entre
paréntesis.
Tabla 10.5 Diferencia de medias de experimentos con viñetas (después de

comprobar la manipulación)
ControlTratamientoDiferenciaPoder
agrupado 5,24 (3,32) [38] 5,35 (3,42) [57] 0.11 0.06

s
CAROLI 6,67 (3,10) [21] 6,03 (3,11) [33] –0,64 0.32
NA DEL
SUR
mg 3,47 (2,72) [17] 4,42 (3,68) [24] 0,95 0.43
Nota: Ninguno de los resultados es estadísticamente significativo a niveles

convencionales. Desviación estándar entre paréntesis y tamaño de muestra
entre paréntesis. Fuente:calculado en base a datos propios.
En primer lugar, es más probable que los sujetos que tienen un puesto
permanente estén de acuerdo en que los funcionarios públicos eludirían un
proyecto antidemocrático. Esta característica, que confirma H6, representa la
segunda mayor diferencia entre grupos. Sin embargo, lo contrario es cierto
para el experimento de sabotaje, ya que los efectos del tratamiento fueron
considerablemente mayores entre los sujetos no titulares.
H6 y H7 son rechazados. Ambos siguen una lógica similar. Se esperaba que
cuanto más cerca estuvieran los súbditos de sus principales, menos
propensos serían a afirmar que los funcionarios públicos promedio eluden los
proyectos antidemocráticos. Sin embargo, esto no es cierto para los
encuestados que ocupan un puesto de supervisión o un nombramiento
político.
Tabla 10.6 Efectos del tratamiento heterogéneo de los experimentos de lista
Grupos TE (Eludir) TE (sabotaje)
Titular 0,96 (0,000) [55] 0,93 (0,000) [47]

no titular 0,38 (0,311) [13] 1,46 (0,001) [13]
Jefe 0,99 (0,004) [24] 1,00 (0,005) [21]
no jefe 0,77 (0,002) [44] 1,06 (0,000) [39]
Persona designada 1,12 (0,005) [20] 1,31 (0,000) [17]
no designado 0,74 (0,001) [48] 0,93 (0,000) [43]
Baja discreción 0,74 (0,065) [22] 1,58 (0,000) [16]
Alta discreción 0,90 (0,000) [46] 0,85 (0,000) [44]
Salario bajo a medio 1,06 (0,000) [47] 1,07 (0,000) [39]
Salario alto 0,38 (0,217) [21] 0,95 (0,007) [21]
Los efectos del tratamiento (TE) se calculan como la diferencia de medias

entre los grupos. Representan el porcentaje de sujetos que potencialmente
eligieron el quinto elemento. Los valores de p se presentan entre paréntesis
y el tamaño de la muestra entre paréntesis. Fuente:calculado en base a
datos propios.
Los efectos de tratamiento heterogéneos para el experimento de sabotaje son

mixtos. Mientras que la diferencia de medios entre los jefes es levemente
menor que entre otros, los nombramientos políticos están considerablemente
más influenciados por los efectos del trato que otros.
H9, es decir, la predicción de que los sujetos con mayor discreción serán más
propensos a eludir, también se confirma. Aún así, lo contrario es cierto en el
experimento de sabotaje Finalmente, también se valida H10. Propuso que los
sujetos que perciben que su salario actual es igual o inferior en el sector
público de lo que podría ser en el sector privado están más dispuestos a
eludir que los sujetos que creen que están mejor pagados ahora. Se
encuentran resultados similares después del experimento de sabotaje.
Discusión
Este capítulo espera contribuir a la literatura de administración pública

comparada y política comparada y, más específicamente, a los debates sobre
la motivación del sector público y el retroceso democrático. Lo hace
proponiendo tres diseños experimentales para responder si los burócratas
trabajan, eluden o sabotean cuando
asignados para emprender proyectos antidemocráticos. Los resultados

confirman seis hipótesis y rechazan tres. Aunque estos hallazgos se refieren
únicamente a Brasil, son relevantes para los otros casos de retroceso
democrático que se encuentran en este libro. Por ejemplo, ¿los burócratas en
Hungría o Venezuela tienen actitudes similares sobre continuar trabajando en
el sector público?
El hallazgo general, por lo tanto, es que los servidores públicos están
dispuestos a tomaren cuenta las normas democráticas a la hora de tomar
decisiones. En contra del modelo weberiano habitual del burócrata siendo
apolítico y siguiendo las reglas formales, estos encuestados informaron que
considerarían hasta qué punto las propuestas del gobierno socavaban la
democracia al tomar decisiones. Por lo tanto, la decisión de trabajar, eludir o
sabotear requiere que el individuo elija entre implementar las políticas de un
gobierno elegido democráticamente o seguir sus propios valores sobre lo que
es sustancialmente democrático. La disposición a eludir o sabotear puede ser
una barrera importante para los excesos de los regímenes populistas como el
recientemente elegido en Brasil.
Sin embargo, esta intención de actuar está determinada por las
características profesionales. En primer lugar, es más probable que los
funcionarios públicos titulares expongan una preferencia por eludir los casos
de reformas políticas antidemocráticas que los funcionarios no titulares. Esto
refuerza la relevancia de la estabilidad laboral como determinante de la
acción contra el principal. Además, también podría reflejar, hasta cierto
punto, una motivación del sector público. En otras palabras, los funcionarios
públicos titulares pueden ver el servicio público de manera diferente a los
empleados temporales no titulares. Por lo tanto, pueden tratar de defender
las instituciones democráticas más que otros. La suposición de la motivación
del sector público se ve reforzada a medida que confirmamos que los sujetos
que creen que su salario es bajo o medio (en comparación con los salarios en
el sector privado) son más propensos a eludir. De este modo,
Contrariamente a nuestras expectativas hipotéticas, la cercanía con el
director aumenta la propensión a eludir las políticas que restringen los
derechos de expresión y de prensa. Se teorizó que la lealtad, las normas
profesionales y la presión de los compañeros harían que los jefes y los
designados políticos tuvieran más probabilidades de adherirse a los deseos
de sus directores. Sin embargo, lo contrario parece ser cierto. Puede darse el
caso de que ellos
están dispuestos a usar su posición para defender objetivos políticos
deseables. Esto se alinearía con la hipótesis de la discrecionalidad, es decir, la
proposición validada de que los servidores públicos con mayores grados de
discrecionalidad tienden a
ser más propensos a eludir en estos casos que otros funcionarios públicos.
Futuros estudios deberían evaluar este mecanismo causal.
Hay dos hallazgos adicionales que deben explorarse más a fondo en futuras
investigaciones. En primer lugar, los experimentos con viñetas y listas
condujeron a resultados marcadamente diferentes. Hay al menos dos
explicaciones para esto. El primero, como se mencionó anteriormente, es el
sesgo de deseabilidad social. Los sujetos pueden haberse sentido más
cómodos hablando de eludir y sabotear cuando estaban
noel "foco de la conversación". Es decir, cuando se habla de “unfuncionario
promedio”, era más fácil decir que eludiría o sabotearía que cuando hablaban
de ellos mismos. Como se señaló en el
introducción al volumen, la elusión y el sabotaje a menudo se describen en la
cultura popular y en la literatura como comportamientos negativos. Esta
presión de grupo genera un sesgo de deseabilidad social que influye en los
servidores públicos incluso cuando tales comportamientos son
normativamente deseables. Siguiendo esta lógica, el experimento de la lista
les permitió hablar de sí mismos evitando los costos potenciales que eso
podría tener. Alternativamente, puede darse el caso de que, durante el
experimento de la lista, en realidad estuvieran hablando de otra persona.
En cualquier caso, esto abre las puertas a más estudios que consideren los
costos de la desviación. Los experimentos de laboratorio en el campo podrían
agregar costos a la elusión, por ejemplo, el castigo por parte del director o los
compañeros (por ejemplo, cuando un funcionario público elude, puede dejar
la tarea o el problema a un colega que puede no estar feliz de hacerlo). serle
asignado). Es más,
mientras que eludir puede ser una decisión individual, también puede
depender de la acción colectiva. Dichos experimentos deben considerar la
voluntad de eludir frente a diferentes escenarios o jugadores.
En segundo lugar, los efectos del tratamiento variaron entre ciudades y, lo
que es más importante, entre grupos al comparar las alternativas de elusión y
sabotaje. El primer tema debe abordarse más a fondo a través de estudios
comparativos que también consideren variables de nivel macro. En esencia,
¿qué características del departamento público, ciudad, región o país, entre
otras, conducen a distintas intenciones de actuar? Además, ¿por qué las
intenciones de eludir y sabotear varían, a veces en direcciones opuestas, entre
grupos de características profesionales? Si bien este trabajo se limitó a
formular hipótesis sobre lo primero, analizar ambos casos puede mejorar
nuestra comprensión del comportamiento burocrático.
Finalmente, el retroceso democrático y la discusión sobre el retroceso
democrático son elementos diferentes. Los costos reales y el entorno al que se
enfrentan los burócratas durante los regímenes autoritarios son
considerablemente
mayor y puede dar lugar a diferentes reacciones (Schmitter 1972). Además, la

percepción de los sujetos con respecto a lo que es un cambio de política
antidemocrático varía. Este capítulo lo considera desde una perspectiva
amplia: una política que restringe las libertades de expresión y de prensa.
Permite la comparabilidad y se ajusta a la realidad actual de Brasil, donde
recientemente asumió un nuevo gobierno. Sin embargo, estudios adicionales
podrían considerar políticas específicas, para comprender cómo los ejemplos
concretos afectan la intención de eludir.
Otra investigación en curso para ayudar a verificar estos resultados es un
experimento de encuesta del mismo tipo en los Estados Unidos, que involucra
a funcionarios públicos que se enfrentan a las políticas de la administración
Trump. Otro conjunto de estudios adicionales, que ya está planificado y se
está implementando, consiste en utilizar experimentos de laboratorio que nos
permitirán manipular el grado de desviación de las políticas de las normas
democráticas liberales, así como los posibles costos para los encuestados, y
así medir su Comportamiento probable. Por supuesto, no podemos estar
seguros de si los resultados en otros sistemas serán similares, pero podemos
estar seguros de que los desafíos para mantener la democracia liberal son
similares y significativos. Finalmente, podríamos intentar entrevistas con
funcionarios públicos para evaluar cómo conceptualizan la elección de seguir
políticas con las que no están de acuerdo.
notas
1. Aquí, nos desviamos de nuestro plan de análisis registrado previamente.

En el diseño original de la investigación, planteamos la hipótesis de que
cuanto mayor sea el nivel administrativo, mayores serán los efectos del
tratamiento (por ejemplo, nivel federal frente a local). Sin embargo, no
hemos podido llevar a cabo este experimento a un nivel administrativo
que no sean los municipios.
2. Los nombres de las variables se presentan en negrita.
3. En lugar de pedir la edad como un número continuo, el cuestionario ofrece
rangos de edad. Esta estrategia se adopta para asegurar que los sujetos
permanezcan en el anonimato. Una vez que las poblaciones de interés
sean razonablemente grandes, es poco probable que esta información sea
suficiente para identificar a los encuestados.
4. “Algunos servidores públicos tienen una gran autonomía para
tomar decisiones. En otra
es decir, pueden decidir cómo implementar sus tareas, qué se debe
priorizar, qué respuestas se deben dar en cada escenario, etc.
Sin embargo, otros funcionarios tienen que seguir reglas estrictas y no

tienen autonomía para tomar decisiones en su trabajo diario. En
general, ¿cómo¿Cuánta autonomía tienes en tu trabajo diario? Por favor
responda lo siguiente
la escala de 0 a 10, donde 0 significa 'sin autonomía' y 10 significa 'mucha
autonomía'.”
5. La pregunta sobre años de experiencia sigue la misma estrategia que la de
edad, es decir, rangos de años.
6. “Imagine que un funcionario, que tiene la misma experiencia y
contactos
como lo ha hecho, decidió dejar su trabajo actual y buscar trabajo en el
sector privado. Cuando encuentre un nuevo trabajo, ¿cuál cree que
será el salario deserá este ex-funcionario? El salario en el sector privado
será más alto; El salario en el sector privado será el mismo; El salario en el
sector privado será más bajo”.
7. Aquí, nos desviamos del plan de análisis registrado previamente. mientras que
nosotros
Proponemos pruebas para efectos de tratamiento heterogéneos basados
únicamente en el experimento de la viñeta, decidimos ejecutar estas
pruebas considerando el experimento de la lista de elusión. Nuestro
razonamiento se discute después de presentar los resultados.
11 Administración pública: cómo responder al populismo
y al retroceso democrático
FOGONERO DE GERRY
Introducción
Tres declaraciones resumen el mensaje de este capítulo. Al considerar cómo

responder al populismo, la administración pública debe reconocer que
algunas de sus prácticas pueden haber creado una oportunidad para la
acusación populista. Desafiar efectivamente el populismo significa entender
más claramente qué es y qué no es. La amenaza de un retroceso democrático,
impulsado por el populismo, debería estimular a la administración pública no
a agacharse sino a buscar mejores formas de operar.
Los dos mundos de la administración pública y la política se han
entrelazado en una relación simbiótica. En la mayoría de las democracias
liberales, durante gran parte del siglo XX, la política y la administración
desarrollaron su “baile” en torno a dos amplios campos: los principales
partidos profesionalizados que buscan el poder de gobernar, atendidos por
un público neutral y experto.
Servicio. Esta asociación entre la política y la administración pública requería
una gestión cuidadosa y un delicado equilibrio de roles e influencia, un punto
reconocido por ambos socios. Pero las parejas de baile se entrelazaron cada
vez más profundamente, reaccionando entre sí. La política establecida o
dominante buscaba modificar la administración pública para que se ajustara a
sus propósitos y objetivos, que consistían principalmente en demostrar logros
para sostener el éxito electoral. La administración pública se jactó de su
capacidad de entrega y presentó nuevos procedimientos, esquemas de
gestión y reformas para demostrar su valía. A medida que los políticos se
preocuparon más por la entrega y la política de competencia (Green y
Jennings 2017), inevitablemente entraron en una relación más estrecha con la
administración pública, creando así oportunidades para que los servidores
públicos ambiciosos ofrezcan soluciones. Una de las más destacadas de esas
soluciones fue la idea de la Nueva Gestión Pública, un estilo de administración
pública que imita las prácticas empresariales hasta cierto punto y ofrece una
ejecución eficaz frente a objetivos preestablecidos.
246
Cómo responder al 247
populismo
Sus orígenes se remontan a la década de 1970, pero como paradigma alcanzó
fama mundial en la década de 1990. Otra solución ofrecida fue el movimiento
hacia la formulación de políticas basadas en la evidencia, que también tiene
una historia larga y problemática (Lindblom 1990), pero adquirió
prominencia en el
1980 y 1990 cuando los políticos exigieron saber "lo que funciona" en
términos de intervenciones políticas (Cairney 2016; Davies, Nutley y Smith
2000). Finalmente, los esquemas de consulta y participación oficial más
desarrollados fueron vistos por muchos en la administración pública y más
allá como parte de la respuesta al desafío de mejorar la experiencia de los
ciudadanos con los servicios y programas públicos (Cornwall 2008; Lowndes,
Pratchett y Stoker 2006; OECD 2001). ).
La política dominante buscó una respuesta gerencial o técnica para aliviar
las presiones creadas por un nuevo contexto de gobierno. Al populismo se le
ocurrió una respuesta diferente, más abiertamente política: llevemos al poder
a mejores políticos, más en sintonía con los ciudadanos. Un servicio público
que reivindica la capacidad de servir a gobiernos pasados, actuales
no es probable que los populistas vean a los futuros poseedores del podercomo
un socio confiable, ya que esa postura indica una falta de apreciación de la
afirmación de la firma populista de haber descubierto la voz auténtica del
pueblo. Por lo tanto, el populismo representa un peligro potencial para las
prácticas convencionales de la administración pública, como parte de una
política más general.
retroceso democrático. Como se argumenta en la introducción de este
volumen, si su reclamo es servir a la gente contra la élite, entonces es
inevitable que las burocracias públicas sean un foco potencial de atención.
Desde la perspectiva de todos los populistas, los proveedores de servicios
públicos deberán adaptarse para servir la voluntad de la gente de manera
más efectiva. Dentro de las versiones extremas del populismo, impulsadas por
el miedo a una profunda conspiración estatal contra el pueblo entre sus
nuevos representantes populistas, los servidores públicos pueden convertirse
en objetivos más directos de ataque.
Sin embargo, la administración pública no puede ser simplemente
designada como una víctima potencial de una política cambiada. Las reformas
de la administración pública favorecidas ayudaron a crear las condiciones
para el populismo. La gestión del desempeño, la consulta ciudadana y la
formulación de políticas basadas en evidencia eran herramientas gerenciales
populares, pero la evidencia presentada en este capítulo sugiere que pueden
haber fomentado una pérdida de confianza pública debido a la forma en que
se pusieron en práctica. Al desarrollar reformas de la Nueva Gestión Pública
que estimularon el cinismo sobre las prácticas de gobierno dominantes, la
administración pública ayudó a fertilizar el terreno para que un populismo
emergente creciera con más vigor. Administración Pública
248 gerry
fogonero
ha desarrollado, a su vez, respuestas equivocadas al auge del populismo
queindica que muchos de sus líderes aún no logran comprender la naturaleza
del desafío populista. Se requieren nuevas ideas y nuevas prácticas para la
administración pública como parte de su respuesta al populismo.
Antes de continuar, hay una advertencia importante a tener en cuenta. Este
capítulo se centra principalmente en la administración pública en las
democracias liberales establecidas, e incluso entonces las prácticas que se
exploran son más prominentes en los países anglosajones que en otros,
aunque, dado el poder de esas naciones, sus ideas sobre la administración
pública y el hombre.
gestión tienetendía a tener una influencia global. El populismo adopta
diferentes formas fuera de las democracias liberales y, de nuevo, siguiendo el
tema del libro sobre el retroceso democrático, este capítulo se centra en el
surgimiento del populismo dentro de los países liberal-democráticos. El
capítulo puede perder amplitud comparativa, pero sí enfoca la atención,
útilmente, en cómo las prácticas generalizadas en la administración pública
han desempeñado su papel para facilitar el surgimiento del populismo y no
abordar sus causas subyacentes.
El contexto de gobierno cambiado
El enfoque en la competencia de los políticos y las respuestas

correspondientes de la administración pública fueron impulsados por un
contexto de gobierno diferente. Tres desarrollos marcados: espacio político
nacional reducido, el aumento de ciudadanos desafiantes o críticos
impulsados en parte por niveles más altos de educación y un entorno de
información más pluralista.
contribuyó a un entorno en el que la política dominante no podía depender
como
depende mucho de las lealtades establecidas de clase e identidad para
mantener el apoyo. Los políticos debían demostrar que eran competentes y
que podían lograr un mejor desempeño en la economía, los servicios públicos
y el medio ambiente. La pregunta pertinente para los votantes se convirtió en:
¿qué puedes hacer por mí?
Las fuerzas que impulsan el cambio en la gobernanza alentaron la
adaptación de la corriente principal, pero también el ataque populista (Stoker
2019a; b). El primer cambio refleja la reducción de la capacidad del estado-
nación bajo el impacto de la globalización. La democracia surgió
principalmente en estados nacionales que eran actores poderosos y
autónomos, en gran medida a cargo de su propio destino. Pero los estados
nación durante las últimas décadas se han encontrado considerablemente
más limitados. El impacto combinado de las crecientes fuerzas de la
globalización social y económica,
populismo
acompañada por el movimiento de poderes y de toma de decisiones hacia
organismos internacionales o supranacionales, no ha eliminado sino que ha
reducido la capacidad de la política nacional. Cuestiones clave: derechos
humanos, normas comerciales,
responsabilidades ambientales – se han trasladado a lo legal (a menudo
internacional) fuera de la política. La “eliminación” de la política de las
decisiones sobre la fijación de tipos de interés, el control de la oferta
monetaria,
y así sucesivamente limita la capacidad de los políticos nacionales, aunque en
este y otros casos algunas de las restricciones son autoimpuestas. Las
implicaciones las explica Cas Mudde (2017, pp. 3–4): “Esto ha agotado el
debate político y ha creado una brecha entre las expectativas públicas y los
poderes políticos a nivel nacional, a menudo empeorada por el hecho de que
los políticos nacionales todavía fingen ser todopoderosos en la campaña electoral.
penas, pero se declaran impotentes cuando el público critica ciertos
acontecimientos (desde la crisis económica hasta la crisis de los refugiados)”.
Más allá de una política de promesas excesivas y evitación de culpas, muchos
ciudadanos también han tenido la sensación de que la política dominante
ofrece solo un margen.
aliado diferenteversiones de la misma agenda. Hábil, profesional, impulsada
por fragmentos de sonido y acceso controlado a los medios, la política
dominante se convirtió en un desvío masivo para grandes sectores de la
población (Clarke et al. 2018).
Junto con un espacio político nacional reducido, hay otro desarrollo que
indica un cambio importante en el entorno de gobierno: el surgimiento de
ciudadanos críticos. Los desarrollos de un acceso más fácil a la educación y un
cambio social más amplio han llevado a la “movilización cognitiva” (Dalton
1984), un proceso mediante el cual los niveles de educación y las habilidades
políticas
impulsar tanto una menor confianza en el gobierno como el surgimiento de
nuevas formas de acción política menos dirigidas por las élites. Norris (1999)
argumenta que los ciudadanos en gran parte del mundo, y especialmente los
ciudadanos más jóvenes, continúan apoyando los principios del régimen (la
democracia como una forma ideal de gobierno) pero han retirado el apoyo de
las instituciones del régimen (la democracia).
desempeño de los partidos, parlamentos, gobiernos). Estos procesos se
combinan con el impacto de la desalineación partidista (Dalton 1984), por lo
que los ciudadanos están menos atados a un partido mayoritario y es más
probable que muestren volatilidad en sus preferencias de voto. Estas fuerzas
crean un panorama político en el que los partidos pueden depender menos de
la lealtad y deben atraer votantes mediante reclamos de competencia o, como
en el caso de los populistas, explotando el resentimiento (Stoker 2019b). La
ironía es, como Mudde (2017,
pags. 4) comenta: “En muchos sentidos, solo ahora la población es lo que los
teóricos democráticos han prescrito durante mucho tiempo: una colección de
críticos y
250 gerry
fogonero
ciudadanos independientes. Esto significa que tienen que estar convencidos
de los programas políticos y sólo dar su apoyo de forma condicional y
temporal. Responsabilizan a los políticos y los castigan si no hacen (todo) lo
que prometieron”.
Sin embargo, un cambio final en el contexto de gobierno significa que
los ciudadanos luchan por asumir su papel democrático en un entorno de
información y comunicación transformado. Clarke et al. (2018) argumentan
que a mediados de las décadas del siglo XX, los ciudadanos se encontraron
con los políticos y la política formal de manera más prominente a través de
largos discursos de radio y reuniones políticas ruidosas. Estos contextos
permitieron ciertos modos de interacción política (escuchar, escuchar,
desafiar), que permitieron a los ciudadanos adoptar una estrategia viable en
los entornos de baja confianza inherentes a la política democrática (Hardin
2006): confiar, pero verificar. Los largos discursos y los encuentros cara a
cara apoyaron la capacidad de juicio. A principios del siglo XXI, los ciudadanos
se encontró con políticos de manera más prominente en la cobertura mediática
de debates "dirigidos por el escenario", oportunidades para tomar fotografías y
a través de fragmentos de sonido, además
encuestas de opinión asociadas y análisis de expertos. En estos contextos, a
los ciudadanos les ha resultado más difícil juzgar o verificar las acciones de
los políticos y, por lo tanto, se han desviado en gran número hacia una
posición predeterminada de “desconfianza” o cínica. La estructura cambiante
de los medios también ha marcado la diferencia. En las primeras décadas del
siglo XX muchos medios
los medios tenían afiliaciones o conexiones partidarias, pero en décadas más
recientes“La mayoría de los medios son de propiedad privada y no
están inspirados por ideología o lealtad organizacional, sino por
proencajar Los medios necesitan oyentes/lectores/espectadores para vender
anuncios y la mejor manera de conseguirlos es ofrecer cosas que'vender':
estafaConflictos, rarezas y escándalos.(Mudde 2017, p. 5).
Es necesario sumar a estos desarrollos la llegada de las
durante la última década, que desafía a los principales medios de
comunicación (alentando tal vez aún más el enfoque en lo extremo y en la
crisis) y al mismo tiempo se ha convertido en un punto focal para burbujas y
cámaras de eco (en las que personas de ideas afines repiten sin cesar el
mismopuntos de vista políticos entre sí) o noticias falsas (nuevas historias
erróneas o falsas creadas por opositores políticos dentro de un sistema o
adversarios internacionales fuera de él). El otro lado de la revolución de las
redes sociales es, por supuesto, el libre flujo de información y conocimiento.
La experiencia se ha convertido en un reclamo más pluralista. Dentro de las
redes sociales,
material autogenerado por usuarios y ciudadanos – reseñas de productos
yservicios, comentarios sobre noticias y eventos, crowdsourcing de ideas –
populismo
ha transformado el entorno de confianza en la medida en que la información y

la experiencia de arriba hacia abajo a menudo se combinan con la confianza
en los conocimientos producidos por el usuario o por pares.
Estos tres desarrollos marcados en el contexto de gobierno: reducción
el espacio político nacional, los ciudadanos desafiantes y un entorno de
información más pluralista han requerido un cambio. La política dominante y
la administración pública comenzaron a cambiar sus prácticas a la luz
de nuevas condiciones de gobierno, con una respuesta diferente surgiendo
luego con fuerza de los populistas.
Respuestas de la Administración Pública: Gestión del

Desempeño, Consulta y Evidencia
La reacción de la política dominante ante un cambio en el contexto de

gobierno arrastró a la administración pública al centro del escenario. En
ciencia política, el término “política de valencia” (Clarke et al. 2004; 2009) se
ha utilizado para
capturar algunas de las características de esta práctica política: para ser justos, la
El modelo se extiende más allá del enfoque más estrecho en la competencia,
pero tiene eso en su corazón. El argumento es que los votantes se centran
principalmente en la capacidad de los gobiernos para desempeñarse en
aquellas áreas políticas que más preocupan a la gente, especialmente la
economía. Los ciudadanos, se argumenta, pueden participar en juicios
bastante complejos. Green y Jennings (2017)
mostrar cómo los partidos políticos llegan a ganar o perder la “propiedad” de
los temas, cómo son juzgados por su desempeño en el gobierno a través de la
política
y cómo desarrollan una reputación de competencia (o incompetencia)
durante un período en el cargo. Su análisis rastrea los principales eventos que
hacen que las personas reevalúen la reputación de los partidos y los costos de
gobernar que hacen que los electores castiguen a los partidos en el poder. Una
administración pública que da la apariencia o la esperanza de una entrega
efectiva trasladada al seno de la política como respuesta a estas presiones.
Las últimas cuatro décadas han visto un gran impulso hacia la reforma del
servicio público, y aunque la dirección del viaje ha variado entre los países,
con mayor énfasis en la subcontratación y la privatización en los países
anglosajones y más énfasis en la eficiencia y la eficacia. mejoras en los países
de Europa continental (Pollitt y Bouckaert 2004), hay algunos programas de
cambio ampliamente compartidos. El foco de atención aquí está en tres temas
de reforma: objetivos de desempeño, consulta y uso de evidencia. Estas
reformas comparten la pretensión de apoyar y extender la legitimidad de los
servicios públicos.
252 gerry
fogonero
servicios y programas en el contexto de un entorno de gobierno desafiante,
pero cada uno se ha desarrollado dentro de la administración pública de una
manera que a su vez puede generar desconfianza pública o incluso cinismo, y
un clima positivo para la explotación populista.
Medición del desempeño

Como señala Boswell (2018, p. 1): “El uso de la medición del desempeño como
herramienta de gobernanza ahora es omnipresente en los países
económicamente desarrollados”. Una idea que se desarrolló originalmente en
el sector privado comenzó a extenderse a grandes sectores de los servicios
públicos desde el
1980 en adelante. Los objetivos, las clasificaciones y las tablas de clasificación
son instrumentos comunes de la gestión de los servicios públicos. De
diferentes maneras, estas medidas tenían como objetivo lograr que los
servidores públicos se concentraran en la entrega. Los incentivos no eran solo
financieros (primas por desempeño y salarios más altos para los gerentes de
alto nivel), sino también reputacionales (hacer que las tablas de clasificación
por desempeño estuvieran disponibles en el dominio público para “nombrar”
de manera efectiva).
y vergüenza” gerentes y unidades de servicio de bajo desempeño). Mal
los gerentes de servicios de desempeño fueron presionados para mejorar
rápidamente el desempeño inadecuado. La sanción máxima por el desempeño
gerencial deficiente era el despido de gerentes individuales y/o el envío de los
llamados “escuadrones de ataque” de nuevos equipos gerenciales para
hacerse cargo de la administración de las unidades de servicio público que
fallaban. Como señala Lewis (2015), realizar-
La medición de la renta se rige por una lógica racional-técnica, pero también
por una lógica político-realista. El primero se enfoca en medir para mejorar
los resultados, pero el segundo se trata del ejercicio del control, la
manipulación de la información y la retórica ambigua.
La lógica política detrás de la expansión de la medición del desempeño fue
demostrar un control firme por parte de los gobernadores para lograr
mejores resultados a fin de apaciguar a un público crítico. El objetivo era
aumentar la confianza en la capacidad de los servicios públicos para prestar:
“Recursos tradicionales
para establecer relaciones de confianza entre políticos y votantes – en el
forma de familiaridad o fuentes simbólicas de autoridad- han sido
erosionado En cambio, los líderes políticos deben recurrir a modos
alternativos de generar confianza. Un dispositivo importante es crear nuevos
mecanismos de rendición de cuentas, mediante el establecimiento de formas
de medición del desempeño” (Boswell 2018, p. 3).
Sin embargo, las medidas de desempeño no generan confianza automáticamente.
Un ejemplo tendrá que ser suficiente. En el Reino Unido, en la década de 2000 los
objetivos eran
populismo
acordado por el Ministerio del Interior (el departamento responsable) con
respecto asolicitantes de asilo (ver Boswell 2018, pp. 84–89). El primero se
relacionó con el procesamiento del 75 por ciento de los solicitantes dentro de
dos meses, y el segundo involucró la eliminación de una mayor proporción de
solicitudes de asilo fallidas.
buscadores Se crearon unidades especiales y se establecieron nuevos
procedimientos. Pero los objetivos se fallaron constantemente, en parte
porque los aspectos centrales del proceso de gestión de los solicitantes de
asilo estaban fuera del control del Ministerio del Interior y estaban en manos
de otros, como los tribunales; La “administración descuidada” generó más
demoras. También hubo juegos
ing, con un enfoque en los casos más fáciles de manejar para alcanzar los objetivos.
Otra táctica fue la remodelación de objetivos, por lo que el objetivo se redefinió
comoel manejo inicial de los casos, dejando fuera de consideración las fases
posteriores del proceso que consumen mucho tiempo (como las apelaciones y
las destituciones). Eventualmente, después de un escándalo político y un
ajuste de objetivos, se hizo un compromiso a gran escala de más recursos.
Pero, para entonces, se había perdido la confianza pública y ministerial
(política) en el sistema.
Existen motivos más amplios para dudar de la veracidad total de la
información sobre el desempeño que se encuentra detrás de las afirmaciones
del gobierno sobre las mejoras en los servicios públicos. Hood (2006)
describe cómo las estrategias de juego estándar en el contexto de los
regímenes de establecimiento de objetivos fueron practicadas por los
jugadores e identificadas por aquellos que supervisan los sistemas en los
niveles más altos de gobierno. Estos incluyeron:
Efectos de trinquete: bajo rendimiento para evitar un ajuste demasiado alto.un
objetivo la próxima vez;
efectos de umbral: objetivos que recompensan el desempeño promedio y
danningún incentivo para que los trabajadores de alto rendimiento
vayan más allá; y
prácticas de distorsión de salida, por ejemplo, cambiando temporalmente
recursos adicionales a un área de práctica para alcanzar un objetivo.
Como argumenta Hood (2006), se hicieron varios intentos para abordar los
peores abusos y para disuadir la mentira abierta sobre los datos de
desempeño, pero muchos dentro de la administración pública toleraron
algunos elementos de juego, en parte porque querían informar el éxito a los
ciudadanos y sus amos políticos. . En ocasiones, los objetivos que se perdieron
y que podrían haber sido políticamente vergonzosos, fueron enterrados y
abandonados en silencio.
En todo caso, el impacto de la medición del desempeño ha sido aumentar la
desconfianza y el cinismo. Boswell (2018, p. 8) demuestra, en su cuidadoso
análisis, “que los objetivos no han logrado producir
254 gerry
fogonero
confianza política, ya sea por parte de los votantes o entre los líderes políticos
y sus burocracias”. La obsesión con la medición del desempeño y la auditoría
en la cultura gerencial durante las últimas décadas no puede escapar a las
críticas. Por supuesto, no hay nada de malo en evaluar
programas o servicios. Pero en la práctica, con demasiada frecuencia son
ejercicios mediante los cuales los funcionarios del gobierno intentaron
manipular la forma en que los ciudadanos juzgaban su desempeño. Se dio
prominencia a los datos positivos; a veces se ocultaban datos menos útiles. Se
perfeccionaron los mensajes sobre los logros, se transmitieron listas de
objetivos alcanzados. Mientras tanto, los servidores públicos de primera línea
y muchos ciudadanos descubrieron que las afirmaciones de éxito
contrastaban con sus propias experiencias más negativas. Lejos de promover
la confianza, paradójicamente, el empaquetamiento del desempeño puede
haber contribuido a la desconfianza en la gobernabilidad que luego explotó el
populismo.
Consulta
La consulta se une a la medición del desempeño como una de las prácticas de

administración pública más difundidas que se ha desarrollado a partir de las
décadas de 1970 y 1980. El servicio público tenía relaciones establecidas
desde hace mucho tiempo a través de triángulos de hierro o redes con partes
interesadas clave en la mayoría de las áreas de interés político, pero las
presiones de un gobierno cambiante
El contexto, los ciudadanos más críticos, el escrutinio más amplio de los
medios y el temor de los actores políticos nacionales de que ya no tenían los
recursos para lograr resultados positivos abrieron el camino a la práctica de
la participación o consulta pública. La revisión de la OCDE (2001, p. 18) aclara
el pensamiento detrás de esta extensión del compromiso entre el gobierno y
los ciudadanos.
La información, la consulta y la participación activa brindan a los
ciudadanos la oportunidad de conocer los planes de política del gobierno,
hacer oír sus opiniones y contribuir a la toma de decisiones. Esta
participación crea una mayor aceptación de los resultados políticos. Gobierno
muestra apertura, lo que la hace más confiable para el ciudadano, el soberano en
cualquier democracia. Al generar confianza en el gobierno y mejorarpolíticas
públicas, el fortalecimiento de las relaciones entre el gobierno y los
ciudadanos mejora la legitimidad del gobierno.
Existe considerable evidencia que sugiere que la consulta tal como la
practican los gobiernos no siempre ha fortalecido las relaciones con el
público. Dos ejemplos tendrán que ser suficientes. Wang (2001, p. 334),
informando desde los Estados Unidos sobre esquemas de participación en las
ciudades,
populismo
descubrió que “la participación en la toma de decisiones administrativas
puede no generar confianza pública hacia las administraciones”.
Preocupación por un déficit democrático en la toma de decisiones de la Unión
Europea
Unión Europea (UE) alentó los esquemas de consulta y participación, pero
cuando se trata de responder de manera efectiva y sostenible, pocos podrían
estar en desacuerdo con el juicio de Follesdal y Hix (2006, p. 548) de que la
El historial de la UE hasta el momento no es suficiente... para garantizar
resultados aceptables de manera que brinden confiabilidad crucial.
El problema no es tanto la falta de esfuerzo para realizar la consulta, sino la
falta de capacidad para brindar oportunidades de participación efectiva. Al
igual que en el caso de la medición del desempeño, existe una brecha entre la
idea y la entrega. La investigación muestra que uno de los mayores
impedimentos para la participación es la percepción de los ciudadanos sobre
la falta de respuesta.
de esquemas de consulta oficial, a menudo descritos como “consultas
fatiga” (Lowndes, Pratchett y Stoker 2006). La consulta patrocinada
oficialmente se ha arruinado con demasiada frecuencia al solicitar la
participación pública.
ment cuando ya se han tomado decisiones, o donde no hay compromiso de
responder a las ideas que se generan (Cornwall 2008). Las presiones del
cambio de contexto y de los líderes políticos pueden conducir a la promoción
de la idea de participación, pero el edificio de la forma en que se toman las
decisiones en la administración pública se altera sólo marginalmente. El
número de guías para profesionales sobre cómo hacer mejor la participación
es una indicación de que el camino de la consulta pública ha estado sembrado
de limitaciones y fracasos, roto con éxitos ocasionales.1 Es probable que las
prácticas de consulta hayan llevado a una mayor desconfianza pública como
curar la división entre el gobierno y los ciudadanos.
Estrategias basadas en evidencia

El movimiento de políticas basadas en evidencia y “lo que funciona es lo que
importa” es otra respuesta desde dentro de la administración pública a las
presiones para apoyar y justificar las decisiones políticas en un contexto más
exigente.
ambiente. Al igual que los datos de desempeño y la consulta, el mantra de que
“nos impulsan las pruebas” podría proporcionar a los administradores
públicos una herramienta de legitimidad adicional. Hay mucho valor en el uso
de evidencia para impulsar decisiones políticas. En términos generales,
ganaría público
apoyo, y parecería una cuestión de buena gobernanza brindarlo. Una vez más,
la brecha entre la idea y la entrega ha abierto el camino para el ataque. Que
los líderes políticos tienden a seleccionar evidencia para apoyar sus
256 gerry
fogonero
preferencias políticas (y a menudo fueron ayudados en ese proceso por los
administradores públicos), y no al revés, ha contribuido a un clima en el que
los populistas pueden destrozar la experiencia.
Dentro de la UE, y en los niveles nacionales de gobierno, muchos expertos
que impulsan los debates sobre políticas y regulaciones parecen estar
estrechamente conectados con varios negocios u otros intereses sectoriales.
Esta situación ha contribuido a desacreditar la idea de una política basada en
expertos. La práctica se trata tanto de generar legitimidad política como de
aprender de la evidencia (Boswell 2008). Estas dudas sobre las afirmaciones
de la política basada en la evidencia son un lugar común dentro de la
literatura de administración pública (remontándonos a Weiss 1979). La
recopilación de pruebas es ampliamente considerada como un ejercicio cínico
por parte de los servidores públicos. Una serie de talleres ejecutivos con
senior
funcionarios de políticas retenidos en Australia, el Reino Unido y Nueva
Zelanda durante 2012–2014 (informado en Stoker y Evans 2016,
pags. 17) indicó que la evidencia más vista como escaparate en lugar de
que como el factor decisivo en la toma de decisiones. Hubo una aceptación
abrumadora de que la buena evidencia era una condición importante para
una mejor formulación de políticas, pero en la práctica, aproximadamente
ocho de cada diez funcionarios sugirieron que dedicaron más tiempo a
adaptar la evidencia a la política, en lugar de hacerlo al revés, y que a corto
plazo imperativos de política
impidió cualquier posibilidad de utilizar pruebas. Seis de cada diez
coincidieron en que un problema era que sus amos políticos eran
“indiferentes a los hechos”. Una estrategia para dejar que la evidencia impulse
la política como un mecanismo para reforzar la legitimidad se ha convertido
con demasiada frecuencia en una práctica de adaptar la evidencia a las
preferencias políticas. La generación de evidencia basada en políticas es la
forma apropiada
término peyorativo para describir esta práctica de usar evidencia para
respaldar una política que ya ha sido decidida.
Jugando en manos del populismo
Para el populismo, el dilema de la entrega no se trataba esencialmente de la

capacidad de gestión; más bien se trataba de llevar al poder a políticos mejor
conectados con la voluntad popular. La desconfianza en la gobernanza
dominante proporciona el combustible para su ascenso. Como señala la
introducción del libro, la relación entre la democracia liberal y el populismo
es compleja. El populismo hoy encuentra su expresión más común dentro de
las democracias, y en la mayoría de los casos ha forjado una relación con las
instituciones democráticas (Albertazzi y McDonnell 2008; Chwalisz 2015;
Elchardus y Spruyk 2016). Estas formas modernas de populismo no se
proponen
populismo
abolir las elecciones libres o instalar la dictadura; por el contrario, su
demanda es por una democracia que “entregue lo que la gente quiere”. El
populismo encuentra su voz moderna como crítico de las fallas percibidas del
gobierno en las democracias contemporáneas.
Ese desafío está definido por tres elementos de la práctica política del
negativismo que se alimentan de la desconfianza hacia la política y la
administración pública dominantes: antielitismo, antipluralismo y
representación directa (Mudde y Kaltwasser 2017; Müller 2017; Stoker
2019a; Urbinati 2014). Los populistas critican a las élites por usurpar la
democracia popular.
control crático. El populismo se basa en la distinción entre puro y
pueblo soberano, por un lado, y una élite política corrupta e insensible, por el
otro, así como la primacía moral del primero sobre el segundo. Cuando el
“Nosotros” triunfa sobre el “Ellos”, la política encuentra su verdadera función
como expresión del derecho moral del pueblo a gobernar.
El populismo glorifica al “pueblo”, pero ofrece una visión singular de quiénes
son “el pueblo”; como tal, una segunda característica crucial es que se opone a
una comprensión pluralista de la sociedad. Los populistas niegan la
diversidad entre
ciudadanos y confían en el mito de que existe un “pueblo” auténtico y
homogéneo cuyos valores e intereses entienden. Finalmente, los populistas
otorgan un papel especial al líder que puede expresar el punto de vista del
“pueblo”. Los populistas tienen una “noción no institucionalizada del pueblo”
(Müller 2017, p. 31). El líder discierne lo que la gente
saber y querer, y las instituciones intermediarias como el parlamento, la
función pública, las organizaciones no gubernamentales y los medios de
comunicación que amenazan esta representación directa son foco de crítica o
control (Urbinati, 2014).
El populismo moderno se distingue de las fuerzas políticas convencionales
por la medida en que combina elementos democráticos y autoritarios. Los
populistas aspiran a ganar el poder a través de las elecciones, pero hacen
afirmaciones que niegan la legitimidad de otras voces que no sean las suyas y
privilegian el poder del liderazgo populista para impulsar el cambio sin
restricciones. El populismo, como señala la introducción al libro, amenaza las
prácticas fundamentales de la administración pública, incluido el
nombramiento por mérito, la apertura a socios de gobierno alternativos y la
postura de neutralidad. La administración pública, a través del prisma del
populismo, podría verse negativamente, como parte del establecimiento,
defensora del pluralismo y una ayuda dudosa para cumplir su agenda. El
populismo puede representar un peligro para las prácticas convencionales de
la administración pública en
258 gerry
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democracias contemporáneas. También puede utilizar la burocracia como
herramienta para lograr sus objetivos, como se señala en la introducción de
este libro.
Pero, como se argumenta en este capítulo, el populismo también se ha
alimentado de las fallas de las reformas de la administración pública:
medición del desempeño, consulta y recolección de evidencia. En principio,
cada uno podría haber contribuido a una mejor relación entre el gobierno y
los ciudadanos, pero la práctica retorcida de cada uno abrió la posibilidad de
aumentar la desconfianza pública.
y, en última instancia, de una respuesta populista. Si esa respuesta surgió en
países particulares y la forma que tomó, depende de un complejo de variables.
Los investigadores puedenidentificar los factores tanto de demanda como
de oferta que impulsan el surgimiento del populismo y argumentar que dado
que el populismo se trata de una relación política diferente entre las élites y
los ciudadanos, es probable que ambos factores estén en juego (Kaltwasser
2015; Mudde y Kaltwasser 2017, pp. 98– 108). Por el lado de la demanda,
existe un sentimiento entre los ciudadanos de
descontento social que refleja fuerzas que pueden incluir pérdidas económicas,
fracasos, escándalos de corrupción o amenazas a los valores culturales, lo que
a su vez va acompañado de una sensación generalizada de que el sistema
político no responde. Los proyectos fallidos de reforma de la administración
pública que ofrecieron medir el desempeño objetivamente pero no lo
hicieron, que propusieron escuchar a la gente pero a menudo no lo hicieron, y
que defendieron políticas impulsadas por evidencia pero a menudo no
cumplieron, agregaron y contribuyeron a estos impulsores del populismo del
lado de la demanda. Del lado de la oferta, los populistas encontraron su nicho
al señalar una convergencia percibida entre los principales partidos en
perspectiva y política, y al identificar ciertos grupos que se habían quedado
atrás en el impulso por modernizarse y enfrentar los desafíos de la
globalización. Las reformas de la administración pública también jugaron con
estas narrativas, dado que sus reformas preferidas podrían presentarse como
conectadas con las demandas y tendencias globales para un cambio hacia la
transformación y modernización de la prestación de servicios públicos. Las
prácticas defectuosas de la administración pública contribuyeron a la
sensación de descontento de los ciudadanos y al fracaso gubernamental
percibido que el populismo podía explotar.
Respuestas de la Administración Pública al populismo: viciadas y

equivocadas
Las respuestas a la amenaza del populismo adoptadas por los

administradores públicos indican un continuo fracaso en captar las fuerzas
motrices y
populismo
trayectoria del populismo. La administración pública desempeñó un papel en
permitir el populismo y parece no entender cuál es la mejor manera de
responder.
Mantener un perfil bajo: duplicar la competencia

Una reaparición de los administradores públicos al populismo ha sido
redoblar el argumento de que su papel es tecnocrático: Deje que los
populistas manejen la primera etapa del gobierno, pero deje que la
administración pública controle la parte trasera de la implementación, y así
dirigirla. desarrollo de políticas lejos del alboroto del populismo. Los
administradores pueden administrar las prácticas entre bastidores por sí
mismos para desarrollar e implementar políticas prácticas para resolver
problemas sociales y mantenerse alejados del frente del escenario de los
medios centrados y orientados a los medios.
la política, esa arena amada por los populistas (Klijn 2016). el mensaje es
quemientras que los políticos pueden pasar al terreno populista, los
funcionarios aún pueden
utilizar técnicas de control administrativo para hacer las cosas.
Sin embargo, no hay razón para suponer que, cuando estén en el gobierno,
los populistas dejarán en paz los procesos tras bambalinas de la
gobernabilidad. Además, como señala Müller (2017, pp. 44–49), cuando están
en el poder, los populistas quieren intervenir en lugar de dejar en paz la
prestación de servicios gubernamentales.
Están dispuestos a colonizar los puestos gubernamentales y ven esto como
una oportunidad para ejercer un control más personal sobre la burocracia. Se
involucran en el clientelismo masivo, ofreciendo beneficios materiales o
simbólicos a cambio de votos (por ejemplo, ofreciendo pases de autobús
gratuitos para los jóvenes o sanciones comerciales para proteger las
industrias principales y favorecidas), lo que significa que quieren dirigir la
política con fines políticos, no dejarla a los oficiales.
Kettl (2017) sugiere que los funcionarios del gobierno podrían recuperar el
respeto y la confianza del público al mejorar en lo que él llama las funciones
de nivel minorista de brindar, operativamente, políticas que sean justas y
efectivas, y que estén conectadas con lo que la gente quiere. En un entorno
turbulento, el argumento es ceñirse a los conceptos básicos de la gobernanza
de la implementación y hacerlo bien.
Pero pasar al backstage pierde elementos vitales para reconstruir la
confianza. Como argumenta la OCDE (2017), desempeñarse con mayor
competencia técnica y capacidad operativa es una plataforma en torno a la
cual generar confianza, pero el meollo del asunto está en los valores que
reflejan si los ciudadanos se ven tratados con respeto, justicia e integridad.
Los procesos importan tanto como el rendimiento. Estos valores
260 gerry
fogonero
dimensiones para responder a la falta de confianza son quizás un terreno
menos cómodo para la administración pública. Muchas organizaciones del
sector privado a gran escala tienen una estrategia explícita y sostenida de
fomento de la confianza:
apelando a la lealtad del cliente a través de la razón, pero también de la emoción,
que
las interpretaciones más tradicionales de la administración pública podrían
argumentar que es inapropiado. Pero dado que el populismo funciona en
parte apelando a la emoción, ¿puede la administración pública darse el lujo de
dejarlo fuera de su arsenal?
Cuente una mejor historia emocional
Otra respuesta común es argumentar que los populistas ganan las discusiones
con el público porque apelan a las emociones y los sentimientos irracionales.
Por lo tanto, una sugerencia de quienes asesoran a los funcionarios es
desarrollar una dimensión emocional o de interés humano más fuerte en la
forma en que se presenta la información oficial. Este argumento corre el
riesgo de no comprender que el populismo no es irracional sino antitécnico;
quiere valores, prejuicios morales y verdades autorrealizadas para gobernar
el día. La salvación de la administración pública no se logra con el desarrollo
de algunas historias de interés humano, sino con
una reorientación que responde tanto a preguntas de “por qué” como a
preguntas de “cómo”. Los populistas y sus partidarios temen que las prácticas
de gobierno actuales conduzcan a gobernar por intereses especiales,
corrupción, poner
los beneficios antes que las personas, etc. Lo que se necesita es un
reconocimiento de la verdad parcial de esa acusación y una mayor voluntad
de reformar y desafiar lo que se ha convertido en una forma cómoda de
gobernar para las élites políticas y administrativas.
Más Educación Cívica
Aquellos que buscan una respuesta al populismo a veces piden más educación
para la ciudadanía. Pero es poco probable que eso haga una diferencia. El
populismo no ve la necesidad de educar a la gente; más bien, se supone que
las personas ya tienen esas habilidades y el buen sentido para tomar
decisiones acertadas. Los debates sobre el aumento del sarampión en Italia y
otros países europeos enfrentaron a los expertos que argumentaron que lo
que se necesitaba era un nuevo compromiso con los programas completos de
vacunación contra los populistas que señalaron que su punto principal era
que confiaban más en las personas que en los expertos. Como argumentó un
defensor del populismo:
populismo
“Aquellos que continúan traduciendo el populismo como un rechazo
a los expertos, incluso un rechazo a la verdad misma, se niegan a
reconocerlo por lo que realmente es: un rechazo a la explotación
política de la experiencia. No somos
rechazar la verdad; estamos rechazando su supuesta verdad” (Black 2018,pág.2).
Más participación “real”

Un nivel similar de duda podría expresarse sobre otra respuesta ofrecida al
populismo: un llamado a una mejor participación ciudadana, más
innovaciones democráticas o incluso más referéndums. Mediante mejores
formas de compromiso con los ciudadanos, se pueden suavizar las
características jerárquicas y alienantes de la democracia representativa
formal. Hay muchos ejemplos de este tipo de reclamo. Claudia Chwalisz
(2017) presenta un comentario claro y pide respuestas democráticas más
innovadoras a la acusación de populismo, reclamando la voluntad de los
ciudadanos en general y de aquellos que apoyan a los partidos populistas
para comprometerse con estas innovaciones. Las nuevas formas de
compromiso político no deben presentarse como una amenaza a los sistemas
formales de gobierno, sino como un enriquecimiento muy necesario. Pero es
poco probable que una loable preocupación por democratizar aún más las
redes de gobierno convenza a quienes se adhieren a la perspectiva populista
que ve el problema como redes y otros mecanismos de gobierno, porque se
interponen en el camino de la voluntad popular directa. El argumento
populista es por una simple conexión entre la gente y un líder receptivo, no
por un impulso para hacer nuevas demandas a los ciudadanos o agregar capas
de complejidad a la toma de decisiones (Canovan 1999).
Reconectar la administración pública a la política democrática: una

estrategia para responder al populismo
No sorprende a ningún administrador escuchar el argumento de que la

elección de una política es el comienzo del viaje, no el final. Los procesos
complejos de prestación de servicios y los programas que se ocupan de
problemas complicados no funcionan sin problemas sin una supervisión
continua y cuidadosa. La dirección y el remo no se pueden separar. Ambos
requieren un compromiso continuo, reconectarlos con afirmaciones sobre el
logro de valor público (Stoker 2006). La política y la admisión pública no son
mundos separados; más bien, están profundamente entrelazados.
262 gerry
fogonero
necesita desarrollar una cultura de justificación de decisiones que exprese sus
argumentos en términos no técnicos. El populismo necesita ser desafiado por
argumentos morales, emocionales y humanos. No es sólo lo que funciona lo
que importa, sino también lo que puede justificarse como bueno, correcto,
justo y legítimo. La administración pública, si va a sobrevivir al asalto
populista,
necesita cambiar su mantra general "para hacer menos dirección y más
validación". Necesita reconectarse con el frente de la política en lugar de
aislarse de él alentando un liderazgo político que esté dispuesto
y capaz de presentar el caso moral (así como el caso práctico) de lo que se
está haciendo en términos de gobierno, política y prestación de servicios
(Stoker 2019a).
La administración pública también necesita encontrar una manera de
abordar los diversos elementos del contexto cambiado para la gobernabilidad.
El primer tema es cómo enmarcar la gobernabilidad en un mundo donde la
soberanía nacional está inevitablemente restringida por el impacto de la
globalización y la influencia de las organizaciones y sistemas internacionales.
Dado que "retomar el control" fue un tema en la campaña Brexit en el Reino
Unido
y es un mantra compartido por muchos movimientos populistas, algunos
podrían
Argumentan que las medidas que dan control a los ciudadanos deben ser el
leitmotiv de la reforma. Los populistas exigen una democracia que “entregue
lo que la gente quiere”. La democracia se ha basado en gran medida en este
entendimiento, pero en la práctica entrega el control a los
los ciudadanos ha resultado ser ilusorio. En un mundo que se ha vuelto más
globalizado, interconectado y sujeto a rápidos cambios tecnológicos, el
control ya no es una opción sostenible. Muchos políticos todavía hacen
promesas de control, pero al hacerlo, en última instancia, alimentan la
sensación de decepción con la política democrática. Otra objeción es que
quiénes son “las personas” no están tan claros en las sociedades que tienen
volverse más fragmentados por la movilidad geográfica, los patrones de
inmigración y mayor respeto y apoyo a la diversidad. Finalmente, en la
mayoría de las democracias, el sentido de pertenencia a un proyecto
“nacional” exitoso se cuestiona a medida que aumenta la desigualdad de
ingresos. Cada vez hay más personas que están completamente marginadas
económicamente o se sienten económicamente inseguras, temerosas de
sus trabajos en una era de reestructuración continua, contención de costos y
precarización.
Si la democracia no puede entregar control, ¿qué puede ofrecer a sus
ciudadanos? La respuesta es influencia y una oferta de participación en un
proceso creativo. Los ciudadanos están buscando oportunidades para hacer
las cosas, para
populismo
encontrar sus propias soluciones, individual y colectivamente. La administración
pública debe ser parte de un marco impulsado por una mayor conectividad y
actividad habilitadora, y caracterizado por compartir abiertamente y afiliación
condicional. Una práctica creciente que expresa este estilo de trabajo es el diseño
centrado en el ciudadano (Bason 2018; Evans y Terrey 2016). Los ciudadanos y
los proveedores de servicios trabajan juntos, utilizando técnicas de diseño, para
desarrollar mejores prácticas de prestación de servicios.
Codesign rompe con la idea de que los servidores públicos tienen el
monopolio de la experiencia sobre los servicios y reconoce que las
experiencias y reflexiones de los usuarios también pueden ayudar en el
rediseño. La dinámica creativa del proceso de diseño se suma a la sensación
de que hay un viaje conjunto de descubrimiento por recorrer, con una
configuración compartida de los problemas,
ejercicios para estimular las soluciones y un compromiso de probar opciones
con retroalimentación rápida, seguido de más adaptaciones si corresponde.
Como argumenta Bason (2018, p. 33), “los gerentes y el personal deben
mostrar el coraje para liderar la innovación en todos los niveles, contra viento y
marea
ya pesar de las limitaciones y presiones diarias .. . el generalEl desafío para los
líderes públicos es ceder parte de su poder y control al involucrar a las
personas, logrando así el poder para lograr los objetivos.
resultados deseados."
Hay un grupo cada vez mayor de servidores públicos internacionales que
están impulsando la idea del gobierno de un solo equipo.2 El punto de partida
central es romper las barreras entre la formulación y la ejecución de políticas
y, en su lugar, trabajar en asociaciones creativas que unan a los servidores
públicos en todos los niveles con los ciudadanos y sociedad civil. Muchos de
los siete principios de estos reformadores del servicio público son familiares:
trabajo transfronterizo, probar y poner a prueba ideas, trabajar de manera
abierta e inclusiva. Además, un conductor debe
trabajo para los usuarios y otros ciudadanos afectados por nuestro trabajo;
todo lo que hagamos estará guiado por nuestro impacto en ellos. Hablaremos
con ellos, temprano y con frecuencia; utilizaremos los mejores métodos de
investigación para entenderlos mejor. Nos distinguiremos por nuestra
empatía, por los usuarios y entre nosotros. La política que desarrollemos se
probará con personas reales lo antes posible y se refinará con
sus necesidades en mente.3
El segundo reto de gobierno lo marca el surgimiento de ciudadanos

críticos. Los mecanismos establecidos de participación y consulta pública
(aunque eviten ser simbólicos), como hemos argumentado, no se han
mostrado adecuados para enfrentar el desafío de una educación mejor
educada, menos deferente,
264 gerry
fogonero
y ciudadanos más escépticos. Pero hay otras opciones. La principal lección es
que los políticos y los administradores públicos deben cuidar mucho más la
construcción de la legitimidad. El Centro para el Impacto Público argumenta
que los gobiernos deben comprender mejor cómo se ve la legitimidad en las
condiciones actuales).4 Haciéndose eco de algunas de las ideas del
Un equipopioneros, The Center for Public Impact identifica cinco
comportamientos
Patrones anteriores que pueden respaldar la búsqueda de legitimidad:
trabajar junto con las personas hacia una visión compartida, traer empatía al
gobierno, construir una conexión auténtica, permitir que el público escudriñe
al gobierno y valorar las voces de los ciudadanos y responder a ellas. Por
supuesto, estas ideas no son novedosas, pero hay un énfasis más consistente
en desarrollar
un enfoque centrado en el ser humano para el diseño de prácticas y servicios
públicos. La administración pública logrará la legitimidad en el nuevo
contexto de gobierno no a través de la fijación de objetivos jactanciosos e
inverosímiles, la consulta pública falsa o las afirmaciones de estar siempre
impulsada por la evidencia, sino mostrando autenticidad, compromiso con la
vida de las personas y
una apertura a las ideas y la crítica.
El tercer gran desafío de la gobernanza lo establece el surgimiento de un
entorno de medios más fragmentado, más propenso al sensacionalismo y, en
general, un rechazo a la provisión de información de arriba hacia abajo. La
importancia del material generado por el usuario en ese entorno, y la forma
en que la información de dichas fuentes se considera más auténtica y, por lo
tanto, más confiable, no encaja fácilmente con el enfoque gubernamental
estándar de enviar mensajes de información, promociones y marketing a sus
ciudadanos. y usuarios de los servicios públicos. La administración pública
necesita ofrecer un tipo diferente de enfoque para el uso de la experiencia. El
argumento central proviene de Lindblom (1990), pero se refleja en otros
debates sobre políticas públicas. Con demasiada frecuencia, la administración
pública se ha enmarcado en modelos basados en la ciencia en los que los
expertos en cómo piensan y se comportan los seres humanos ofrecen ideas
prácticas que se basan en su conocimiento para mejorar las políticas públicas.
Como argumenta Lindblom, este modelo basado en la ciencia tiene una larga
pero no siempre honorable historia. Dada la complejidad de la sociedad y los
límites del conocimiento, un enfoque más pluralista podría ser más
apropiado. El marco alternativo al que se refiere Lindblom podría etiquetarse
como solución de problemas para sociedades autodirigidas. Hace un llamado
a la política para combinar los conocimientos de expertos y funcionarios
públicos con los de los ciudadanos y otros actores. Es un proceso en el que los
expertos no están a la cabeza, pero son partidarios de un proceso de tal
modelo dirigido por la ciencia tiene una larga pero no siempre honorable
historia. Dada la complejidad de la sociedad y los límites del conocimiento, un
enfoque más pluralista podría ser más apropiado. El marco alternativo al que
se refiere Lindblom podría etiquetarse como solución de problemas para
sociedades autodirigidas. Hace un llamado a la política para combinar los
populismo
conocimientos de expertos y funcionarios públicos con los de los ciudadanos
y otros actores. Es un proceso en el que los expertos no están a la cabeza, pero
son partidarios de un proceso de tal modelo dirigido por la ciencia tiene una
larga pero no siempre honorable historia. Dada la complejidad de la sociedad
y los límites del conocimiento, un enfoque más pluralista podría ser más
apropiado. El marco alternativo al que se refiere Lindblom podría etiquetarse
como solución de problemas para sociedades autodirigidas. Hace un llamado
a la política para combinar los conocimientos de expertos y funcionarios
públicos con los de los ciudadanos y otros actores. Es un proceso en el que los
expertos no están a la cabeza, pero son partidarios de un proceso de
266 gerry
fogonero
cambio impulsado por los ciudadanos y otros. Requiere un proceso de política
que sea abierto y dinámico. Mira hacia una competencia de ideas en una
búsqueda incesante de soluciones a los problemas sociales.
Conclusiones
La administración pública necesita reconocer cómo sus prácticas le han hecho

el juego a la oleada populista. Necesita repensar algunas de sus premisas
centrales, así como defender principios fundamentales como el
nombramiento por méritos, el compromiso con el pluralismo y el estado de
derecho. La disminución del espacio político nacional, la aparición de
ciudadanos críticos y un entorno mediático cambiante han transformado las
condiciones para gobernar en las democracias establecidas. Las
oportunidades para el populismo, e incluso las prácticas de alejarse de las
prácticas democráticas, reflejan el impacto de
cambiaron las condiciones de gobierno. Pero muchas de las respuestas
iniciales de la administración pública (inclinación hacia la tecnocracia, la
explosión de medidas falsas de desempeño y estrategias cínicas de consulta
pública) han alimentado la desconfianza pública y, por lo tanto, también han
ayudado al surgimiento del populismo y han creado un espacio para el
retroceso democrático. Público
La administración se ha enfrentado al populismo con respuestas equivocadas
basadas en estrategias que buscan negar o eludir las fuerzas del cambio. Solo
mediante el desarrollo de diferentes prácticas que adopten las nuevas
condiciones de gobierno puede la administración pública responder al
populismo y cumplir con su ethos de servicio público en una nueva era.
La administración pública, si va a sobrevivir al ataque populista, debe
abandonar su defensa de la dicotomía política-administración. Este mantra,
que fue reforzado en la década de 1980 por el compromiso de “menos remar,
más dirección”, argumentaba que los líderes políticos podían marcar la
dirección, y otros, ya sea como servidores públicos domiciliarios o como
contratistas externos, adelante con la entrega. Esa perspectiva siempre fue
problemática, pero ahora está en bancarrota. El mantra dejó la puerta abierta
para que los populistas argumentaran que solo un líder fuerte puede dirigir y
garantizar que el remo se mantenga en el buen camino. La simplificación del
modelo -un principio ingenuo- marco de amigo-agente: proporcionó el
camino hacia un populismo simplista solución. Necesitamos desarrollar una
administración pública que pueda trabajar a través de las fronteras políticas y
administrativas, asociarse con ciudadanos críticos y explotar las nuevas
tecnologías como la mejor defensa contra el populismo y el retroceso
democrático.
Notas
1. Se pueden encontrar dos ejemplos enhttps://participapedia.net/ ywww

.involve.org.uk/resources/publications.
2. www.oneteamgov.uk/principios
3. www.oneteamgov.uk/principios
4. www.centreforpublicimpact.org/assets/documents/Finding-a-more- Gobierno-Humano.pdf
12 Conclusiones: la administración pública bajo el dominio de los
reincidentes democráticos
jon pierre, b. chico peters, miguel

w. bauer, stefan becker y kutsal yesilkagit
Los populistas en el gobierno no están inevitablemente condenados al

fracaso. No existe un agotamiento populista automático por ejercer el poder
ejecutivo, ni los partidos liberales están destinados a eventualmente volver a
controlar el gobierno (Albertazzi y McDonnell 2015). El populismo puede ser
derrotado en elecciones democráticas. Sin embargo, también puede
afianzarse y transformar el sistema político hacia el antiliberalismo o la
autocracia total (Pappas 2019). Además, la investigación comparativa sobre el
populismo encuentra poco apoyo a la tesis de que los populistas en el
gobierno actúan más
a menudo como meros correctivos democráticos. Más bien, “el gobierno
populista conduce a la decadencia del liberalismo y, a veces, incluso al colapso
democrático” (Pappas 2019, p. 82). Los populistas logran tales fines atacando
a los
instituciones formales e informales de la democracia liberal, como el estado
de derecho, los derechos de las minorías, los parlamentos, el poder judicial y
los medios de comunicación, sin mencionar la violación de las convenciones
informales del juego político (Levitsky y Ziblatt 2018a; Manow 2020; Rovira,
Kaltwasser , y Taggart 2016; Weyland y Madrid 2019).
Si bien el impacto del gobierno populista en el sistema político y la
sociedad ha recibido una atención cada vez mayor, el papel del instrumento
central para preparar e implementar políticas públicas, a saber, la burocracia
estatal, ha permanecido fuera del foco. Es en este contexto que el
compleja relación entre los gobiernos populistas y susEl aparato burocrático
constituyó el centro de los análisis teóricos y empíricos de este libro. En ocho
estudios de caso que cubren Europa (Este y Oeste) y América (Norte y Sur) se
ha examinado el destino de los sistemas de administración pública después de
que los populistas llegaran al poder. Dos capítulos adicionales profundizan en
los patrones de las reacciones burocráticas y la compleja relación entre el
populismo y la administración pública.
267
268 Pierre, Peters, Bauer, Becker y Yesilkagit
En este último capítulo se analizan los hallazgos más importantes. Comienza

con los impulsores detrás del aumento populista como se indica en los
estudios de caso, antes de esbozar las principales lecciones sobre el enfoque
populista hacia la burocracia, incluidas sus estrategias de reforma y la
reacción de la burocracia. Concluye presentando recomendaciones sobre
cómo fomentar la resiliencia administrativa en tiempos de amenazas
populistas.
Impulsores del populismo

Los estudios han identificado numerosos impulsores detrás del reciente
aumento del populismo (Albertazzi y McDonnell 2008; Eatwell y Goodwin
2018; Germani 1978; Levitsky y Ziblatt 2018a; Manow 2020; Rovira
Kaltwasser et al. 2017). Los capítulos de este volumen se hacen eco de esto
mezcla de diferentes dinámicas. Sugieren que el populismo –o, más
generalmente, el sentimiento antiliberal– ha sido alimentado por la
disminución de la confianza en las instituciones públicas y los actores
políticos (México, Estados Unidos,
Alemania en la década de 1930 y populismo tecnocrático a nivel local);
radicalización militar-socialista (Venezuela); “populismo de doble discurso”
(México); una reacción contra la globalización y un resurgimiento del
nacionalismo y la xenofobia (Hungría, Polonia, Estados Unidos); una
respuesta a los continuos fracasos de la gobernabilidad y la corrupción
(Italia); una revuelta
contra el pluralismo y la incorporación de los valores liberales y los derechos
humanos (Polonia, Hungría); y una reacción negativa al neoliberalismo
(nuevamente México).
Sin embargo, a pesar de algunos puntos en común, los estudios de casos de
este volumen advierten que los movimientos populistas no se prestan a una
clasificación simple y unidimensional. De hecho, pueden contradecirse a sí
mismos con regularidad. Di Mascio, Natalini y Ongaro (capítulo 3 de este
volumen) atribuyen una marcada diferencia entre la retórica y la práctica
tanto a la derechista Lega Nord como al Movimiento Cinco Estrellas de
tendencia más izquierdista. Dussauge-Laguna afirma lo mismo para el
resurgimiento populista en México. Probablemente se les pediría a los líderes
de los partidos políticos convencionales que explicaran tales inconsistencias,
pero eso parece ser mucho menos común para los partidos populistas. Parte
de la razón por la cual los populistas
rara vez se cuestiona a los líderes por este “doble lenguaje” (Dussauge-
Laguna, Capítulo 8, este volumen) podría ser que tal responsabilidad sea
emblemática de la democracia liberal que los populistas –líderes y
seguidores– no parecen apreciar (Mény y Surel 2002;
Administración pública bajo el gobierno de los 269
reincidentes
Muller 2017; Pappas 2019, pág. 73). Los líderes populistas también tienden a
disfrutar de un estatus reverenciado dentro de sus partidos que los protege
de preguntas incómodas, y denigran o reprimen a la prensa que puede
cuestionar sus inconsistencias, o incluso falsedades manifiestas.1
Si bien la cuestión de qué explica el surgimiento del populismo no es laEn el
enfoque principal del presente análisis, sugerimos que comprender las
fuerzas sociales y políticas que llevaron al poder a los líderes populistas
puede ayudarnos a comprender cómo esos líderes han percibido la
burocracia y cómo han elegido relacionarse con el servicio público. Como lo
corroboran los capítulos empíricos de este volumen, los proyectos políticos
específicos perseguidos por los populistas en el gobierno, y el grado en que
expresan una relación positiva de colaboración o un compromiso
contradictorio con la burocracia, proporcionan una pieza clave del
rompecabezas. populismo contemporáneo.
Las principales características del populismo en el gobierno son la
confianza en el liderazgo carismático; la búsqueda estratégica de la
polarización política; un impulso para tomar el control del estado, castrar las
instituciones liberales e imponer una constitución antiliberal; y, por último,
pero no menos importante, el uso sistemático del patrocinio para
recompensar a los partidarios y desplazar a la oposición (Pappas 2019, p. 74).
De esos elementos, es la toma del control estatal, así como la colonización de
las instituciones estatales vía clientelar, que afectan directamente a los
sistemas de administración pública. Sin embargo, la medida en que los
populistas en el gobierno tratan a la burocracia como
una de esas instituciones de élite gobernante que quieren unificar a "la gente"
contra depende de la combinación particular de sus afirmaciones ideológicas.
Parece haber una afinidad entre las ramas nativistas de derecha del
populismo y las agendas procapitalistas dirigidas a atacar a la burocracia. A
fin de cuentas, reconocemos, sin embargo, una incómoda ambigüedad en la
relación de los populistas con la burocracia. Si esta relación
se acuña por posturas más enemigas o más bien indiferentes depende de la
elementos ideológicos de los manifiestos políticos de los populistas, a los que
ahoragiro.
Populismo y burocracia pública
Los análisis presentados en los capítulos empíricos destacan la naturaleza

diversa del populismo (ver Maerz et al. 2020; Müller 2017; Peters y Pierre
2020; Rovira Kaltwasser et al. 2017). Bajo el concepto general de populismo
podemos ver proyectos políticos que difieren en
en términos de sus objetivos y metas políticas, y también en términos de los

electorados sociales que buscan movilizar para alcanzar esos objetivos. Esto
significa que diferentes corrientes de populismo verán de manera diferente al
Estado y, en particular, a la administración pública. Por lo tanto, los populistas
de izquierda como Andrés Manuel López Obrador en México han adoptado
una estrategia diferente para involucrar a la burocracia pública que el más
derechista y nacionalista Donald Trump en los Estados Unidos.
Los enfoques hacia la burocracia pública de los gobiernos populistas
estudiados en este volumen difieren tanto como sus ideologías. La
introducción presentó tres escenarios generales para los populistas en el
gobierno: pueden dejar de lado, ignorar o utilizar la burocracia establecida.
Los tres escenarios tienen equivalentes en el mundo real, como muestran los
estudios de caso, siendo la marginación y el uso de la burocracia las rutas más
utilizadas. La mayoría de los casos, sin embargo, no encajan claramente en
una de esas categorías. El caso venezolano se acerca más a representar un
solo escenario, con el chavismo mostrando una fuerte tendencia a dejar de
lado a la burocracia establecida y recrear una nueva como una rama de las
fuerzas armadas. Aparte de eso, los populistas tienen enfoques diferenciados
hacia la burocracia pública. Dejan de lado una agencia,
Los enfoques diferenciados pueden, por un lado, derivar de prioridades
temáticas. Como un claro ejemplo, el enfoque nacionalsocialista combinó el
uso o la ignorancia de la burocracia establecida en campos más técnicos como
el correo y el transporte, mientras que fue dejado de lado en las áreas más
destacadas de la "política racial" (Strobel y Veit, Capítulo 2, este artículo).
volumen). Por otro lado, el enfoque diferenciado puede ser tarea
establecido. Los casos húngaro y, hasta cierto punto, polaco muestran que los
gobiernos populistas pueden despojar a las burocracias ministeriales de
cualquier obligación de formulación de políticas mientras mantienen o
incluso fortalecen su papel de implementación, buscando, en efecto,
establecer una nueva dicotomía política-administración que ha presentado
tan prominentemente en público
Beca de administración desde sus inicios (Overeem 2005; Rosenbloom 2008).
Mientras que algunos populistas tienen un enfoque unificado o
diferenciado, otros parecen no tener una postura clara hacia la burocracia
pública. El capítulo 3, sobre el caso italiano, muestra que tras el último
gobierno de Berlusconi, influido por la Nueva Gestión Pública, la
reincidentes
Los gobiernos populistas posteriores han adoptado un enfoque bastante
pragmático. Esto puede tener beneficios, ya que dejar de lado y utilizar la
burocracia al mismo tiempo tiene sus costos. Como muestra de manera
ejemplar Eliška Drápalová en su capítulo sobre el populismo tecnocrático en
tres ciudades europeas (Capítulo 6), esta estrategia mixta crea tensiones y
plantea una amenaza importante para la sostenibilidad de los proyectos
populistas.
Como se argumentó anteriormente, los enfoques que adoptan los
populistas hacia la burocracia establecida dependen de su tipo específico de
populismo. La burocracia misma plantea un desafío complejo a los regímenes
populistas, por varias razones. La primera razón se refiere a la considerable
influencia regulatoria de la burocracia para ejercer la autoridad formal; como
Max
Weber (1978, p. 220) argumentó que “el ejercicio de la autoridad consiste
precisamente en la administración pública”. En pocas palabras, la ignorancia
total de la burocracia establecida no es una opción para los populistas que
llegan al gobierno, especialmente si quieren cumplir sus promesas electorales
o aumentar sus posibilidades de reelección. De nuevo, a riesgo de ser
repetitivo, si los populistas buscan implementar cambios, sustantivos o
institucionales, necesitan tomar una posición frente a la burocracia.
En segundo lugar, las burocracias públicas son organizaciones
inherentemente legalistas. Así, su ámbito de actuación y el tipo de tareas que
se les puede pedir que realicen (o no) están detallados en la legislación y la
normativa. Un líder populista que ordena una acción política y administrativa
que cae fuera de ese marco encontrará inmediatamente la oposición de la
burocracia, y el líder populista puede o no aceptar ese argumento de la
burocracia.2
Hasta cierto punto, la naturaleza del populismo es no reconocer las
restricciones legales sobre la acción política. De hecho, algunos populistas
atacan específicamente el marco legal de la burocracia, que tienden a
presentar como el epítome de la burocracia y la rigidez burocrática. Buscando
presentarse a sí mismos como extraños al sistema político y su élite, los
populistas a veces se esfuerzan por desafiar las reglas de la política.
y procesos administrativos bajo el argumento de que son “injustos”,
comoDussauge-Laguna argumenta en el Capítulo 8 sobre el populismo en
México. Ley
y a menudo se argumenta que las reglas son instrumentos mediante los cuales
el "Estado profundo" se protege a sí mismo de la responsabilidad e impone
sus deseos al resto de la sociedad.
Tercero, el servicio público se caracteriza por fuertes marcos normativos
de integridad, imparcialidad, responsabilidad y profesionalismo. Como es el
caso con la naturaleza legalista de la burocracia, esta
estructurapresenta obstáculos al proyecto populista en términos de

garantizar la capacidad de respuesta y la lealtad al régimen populista. Sin
embargo, a diferencia de la legislación y la regulación, estas dimensiones
normativas de la administración pública no pueden abolirse de la noche a la
mañana. En cambio, algunos regímenes populistas buscan asegurar la lealtad
administrativa reemplazando a los burócratas de carrera.
con fieles seguidores. La evidencia comparativa sugiere que aumentarla
politización de la burocracia, o aumentar el número de leales políticamente
designados en puestos estratégicos en el servicio público, es una estrategia
populista común para tomar el control de la burocracia.
Así, dada la centralidad de la burocracia en el gobierno y la autoridad
formal-legal que alberga, los regímenes populistas deben relacionarse de una
forma u otra con la burocracia pública. Los capítulos empíricos han mostrado
diferentes patrones de comportamiento populista frente a la administración
pública. Aparte de los enfoques generales, la introducción ha esbozado
cinco estrategias específicas que los líderes populistas pueden seguir: centralización
deestructura, centralización de recursos, politización del personal,
politización de las normas y reducción de la rendición de cuentas. Ha
argumentado que, en general, ninguna de estas estrategias es necesariamente
problemática. De hecho, como muestra la investigación sobre la
administración pública comparada, los intentos de politizar al personal, por
ejemplo, pueden tener razones legítimas y abundantes precedentes
históricos.
Sin embargo, llevadas al extremo, tanto individualmente como combinadas,
las estrategias tienen el potencial de desmantelar la administración pública
democrática y contribuir a lo que Guillermo O'Donnell llama “la lenta
muerte de la democracia” (O'Donnell 2011, p. 30; ver también de la Torre y
Ortíz Lemos 2016; Bauer y Becker 2020). Para llevar más lejos esta discusión,
necesitamos diferenciar entre los diferentes tipos de populismo y las
estrategias que tienden a aplicar cuando involucran a la burocracia pública.
Aquí, Peters y Pierre (2020) han esbozado una tipología de movimientos
populistas basada en dos dimensiones: si son
“democrático inclusivo” (más bien de izquierda, internacionalista) o
“autoritario excluyente” (más bien de derecha, nativista) en sus
objetivos políticos generales; y si son una base política de masas o
de élite.
(ver también Norris e Inglehart 2019; Mudde y Rovira Kaltwasser 2013).
Asimismo, debemos distinguir entre el populismo como movimiento social y
político por un lado, y los líderes populistas en cargos ejecutivos por el otro,
ya que es en este último rol donde la relación del populismo con la
administración pública se vuelve
un tema destacado.
reincidentes
Las estrategias presentadas aquí parecen relacionarse principalmente con
los populistas autoritarios, como se aborda en este volumen, mientras que es
más probable que los populistas democráticos abran nuevas vías para los
ciudadanos y los clientes en el sector público y eliminen los privilegios de los
empleados del sector público. Así, tanto los populistas democráticos como los
autoritarios plantean un gran
desafío para el servicio público, aunque de diferentes maneras. Los populistas
autoritarios, como se mencionó anteriormente, son reacios a someterse a la
autoridad legal formal de la administración pública. Por lo tanto, es probable
que consideren utilizar alguna o todas las opciones estratégicas descritas por
Bauer y Becker (2020), a saber, capturar, desmantelar, sabotear o reformar el
burocracia para convertirla en un instrumento leal y receptivo
controlada por el régimen. Los populistas que buscan mejorar la democracia,
por el contrario, tienden a movilizar sus movimientos para desafiar a la
administración pública al intentar mejorar la participación y la inteligencia
colectiva.
También justifican la creciente politización de la burocracia como una
estrategia para atacar al supuestamente egoísta “Estado Profundo” y dar a los
líderes políticos más control sobre el servicio público. En la mente de los
líderes políticos populistas, al menos, reducir el papel de la carrera
el servicio público en el gobierno es democrático, siguiendo la voluntad de los
electores, aunque al hacerlo puedan violar principios legales o incluso
constitucionales.
Por lo tanto, diferentes tipos de populistas prefieren diferentes enfoques
de la burocracia debido a factores tales como su orientación ideológica
general, donde los populistas de izquierda e inclusión tendrían una visión más
positiva de la administración pública y el estado en general, mientras que los
populistas de derecha excluyentes buscaría reforzar el control político de la
burocracia, cambiar su modus operandi o simplemente obstruir o sabotear su
trabajo (Bauer y Becker 2020). Del mismo modo, los gobiernos populistas
basados en el atractivo de un líder o líderes pueden ser más desdeñosos con
la administración pública que los que representan una base organizativa en la
sociedad y representan a los ciudadanos que quieren que se presten servicios.
Estructuras burocráticas que condicionan las estrategias de transformación de los

populistas
Además de la dimensión ideológica del gobierno populista, también hay

varios aspectos de la propia burocracia pública que
lógicamente dará forma a la estrategia populista de compromiso tanto para

los líderes políticos como para la burocracia. Un líder de gobierno populista
puede desear que la burocracia pública se ajuste a sus deseos, pero la
naturaleza de esa burocracia puede hacer que la tarea que enfrenta ese líder
político sea más o menos difícil. Dado que la mayoría de los populistas que
asumen el cargo tienen relativamente poca experiencia con el sector público,
es posible que no entiendan las probables reacciones de sus servidores
públicos ante los cambios en los estilos y propósitos de gobierno.
Autonomía administrativa, formal y real. La primera característica de la

administración pública que puede afectar su capacidad para resistir las
presiones de los líderes políticos es su autonomía. En algunos casos, esa
autonomía puede ser formal, con estatutos o incluso constituciones que
describen el papel de la burocracia y su lugar dentro del gobierno. Este factor
es similar a
La distinción de Knill (1999) entre burocracias autónomas e instrumentales,
donde las primeras tienen algún estatus orgánico independiente
dentro del estado, mientras que este último es simplemente un instrumento para
ser manejado porel gobierno de turno.
Aunque la posición formal de la administración pública en el gobierno es
ciertamente importante, el papel y la autonomía percibidos también pueden
ser importantes. Aunque legalmente vulnerable a las presiones políticas, un
servicio civil muy respetado puede mantener su autonomía cuando se
enfrenta a gobiernos populistas. No hay ejemplos en nuestra colección de
casos en los que un servicio público que funcione y tenga un desempeño
razonablemente bueno se enfrente a un liderazgo político populista, pero si
eso ocurriera, existe la posibilidad de una confrontación importante por el
control de los programas gubernamentales. Volveremos al tema de la
autonomía burocrática cuando consideremos los potenciales administrativos
para la resiliencia.
Profesionalidad y motivación intrínseca. El profesionalismo del servicio civil y

su compromiso con el servicio público (Vandenabeele, Brewer y Ritz 2014)
también influirán en la forma en que la institución en su conjunto, así como
los servidores públicos individuales, respondan a los gobiernos populistas. La
profesionalidad del servicio público está relacionada con la medida en que el
servicio se basa en el mérito y constituye una carrera. Los servicios civiles
profesionales resentirán cualquier intento de socavar su participación o
control sobre la política y la gestión dentro del sector público. Esta
profesionalidad y compromiso pueden
reincidentes
llevar a esos políticos populistas a caracterizarlos como el "Estado Profundo",
mientras que los funcionarios pueden verse a sí mismos como solo haciendo
su trabajo.
Los altos niveles de motivación intrínseca de los servidores públicos y la
creencia asociada de que están en sus puestos para servir al interés público
también pueden generar más conflictos con los líderes políticos populistas.
Además de servir a la ley, los funcionarios públicos se consideran a sí mismos
al servicio del público. Este compromiso con el servicio público puede ser
especialmente
importante en los niveles más bajos de la burocracia: los burócratas de nivel
de calle (Hupe 2019). Si los populistas con una ideología de derecha toman
poder, entonces los burócratas de nivel de calle con compromisos con sus
clientes pueden estar motivados para resistir las acciones de ese gobierno y
continuar apoyando a sus clientes.
Sistema de gestión y sensibilidad a nivel político. Lo que hace una burocracia

también puede ser importante para su relación con los líderes populistas.
Todas las burocracias son responsables de implementar la ley y administrar
los programas públicos, pero aquellas que se enfocan en esas funciones
administrativas básicas y no se involucran demasiado en la formulación de
políticas pueden verse menos influenciadas por el advenimiento de la política
populista. Incluso dentro de un solo sistema administrativo, las agencias u
otras organizaciones más o menos autónomas pueden aislarse de las
presiones políticas. Es probable que las organizaciones administrativas con
un aislamiento efectivo de la política resistan las presiones populistas y
mantengan
algo que se acerque a "negocios como de costumbre". Otros segmentos de la
burocracia, especialmente aquellos que están en contacto cercano, incluso
diario, con los líderes políticos, desarrollarán otras formas de interacción ('t
Hart y Wille 2006). Lo que hay que subrayar aquí es que la relación entre
el liderazgo populista y la burocracia es en gran medida una función de las
relaciones político-administrativas individuales.
La tendencia en la reforma de la gestión pública en las últimas dos décadas
ha sido hacia un mayor enfoque en los resultados y el desempeño, al mismo
tiempo que otorga a los gerentes más autonomía en relación con el nivel
político de gobierno. El papel principal de los funcionarios electos en este
sistema de gestión es establecer objetivos a largo plazo para el servicio
público; los políticos en este sistema de gestión son retirados de cualquier rol
operativo, y varias de sus palancas tradicionales para controlar la burocracia
se han debilitado o incluso abolido (ver Pollitt y Bouckaert 2017). Si bien esta
reforma ha desencadenado un amplio debate sobre la pérdida de
el control político y la rendición de cuentas, puede ayudar a proteger el

servicio público de los regímenes populistas que ascienden al poder.
Historia de politización y clientelismo. Finalmente, algunos sistemas

administrativos tienen un historial de estar más influenciados por el control
político y por los nombramientos de patronazgo que otros. Aunque parece
que la politización se está volviendo más común en todos los sistemas
políticos (Neuhold, Vanhoonacker y Verhey 2013), los nombramientos de
patrocinio son la norma y no la excepción en algunos países. Muchos de los
países de América Latina, por ejemplo (ver Dussauge-Laguna, Capítulo 8; y
Muno y Briceño, Capítulo 9, este volumen; ver también Peters, Ramos y Alba,
de próxima publicación). Y en Europa, varios países de ECO ya tenían altos
niveles de patrocinio en la administración pública antes del surgimiento de la
política populista (ver Hajnal y Boda, Capítulo 4; y Mazur, Capítulo 5, este
volumen; ver también Kopecký, Mair y Spirova 2012).
A los países con un historial significativo de nombramientos de patronazgo
les resultará más difícil resistir los esfuerzos de los líderes populistas para
hacerse cargo de la administración utilizando a sus propios partidarios en
puestos de servicio público (Kenny 2017). Estos sistemas ya tendrán
numerosos puestos designados como abiertos a nombramiento. Además,
tener amplios nombramientos de patrocinio en estos sistemas
administrativos no se considerará una violación de los cánones del buen
gobierno, como podría ocurrir en sistemas con servicios civiles más
autónomos y profesionales. El patrocinio será simplemente como de
costumbre, aunque con un tipo de persona designada bastante diferente.
Esa diferencia en el tipo de designados puede ser importante tanto para la
gobernabilidad como para la interacción de los servidores públicos de carrera
y los designados. Como ya se señaló, la mayoría de los populistas que llegan al
cargo tienen una experiencia limitada en el gobierno: Donald Trump es un
excelente ejemplo. Por eso, muchos de los nombramientos que hacen los
políticos populistas son
probable que sean personas con experiencia limitada. De hecho, en la
ideología de los populistas, tener poca o ninguna experiencia en el gobierno
puede ser una virtud y no un vicio.
Respuestas administrativas al populismo
Las secciones anteriores discuten algunos de los factores estructurales e

institucionales asociados con las diferentes respuestas de las burocracias a los
populistas.
reincidentes
gobiernos Además de esos factores, también debemos considerar las
respuestas individuales de los burócratas y las formas en que pueden
cooperar o resistir a los gobiernos populistas que, en su opinión, pueden estar
socavando la gobernanza y la administración adecuadas. La tendencia entre
los ciudadanos, e incluso entre los académicos, ha sido suponer que los
burócratas públicos tienen pocas ideas propias, o que los únicos valores que
tienen se basan en el interés propio. Esa suposición tiende a ser incorrecta, y
los individuos dentro del gobierno a menudo están muy comprometidos con
las políticas y los programas (Brehm y Gates 2002).
Cuando se enfrentan a desafíos a sus políticas preferidas, o a su forma de
administrarlas, los burócratas tienen varias opciones (ver Brehm y Gates
2002; Guedes-Neto y Peters, Capítulo 10 de este volumen). La opción más
sencilla es que acepten las directivas del gobierno de turno e implementen
cambios en sus formas de hacer
cosas - trabajando. También pueden optar por trabajar lo más lentamente
posible, siguiendo todas las reglas de procedimiento e intentando ralentizar el
proceso.
implementación de programas – elusión.
La tercera opción disponible para los burócratas, el sabotaje, es la más
interesante y lo más inusual. Si los burócratas creen que los fundamentosSi los
valores legales o morales están siendo violados por las políticas de su
gobierno, pueden optar por encontrar formas de evitar que eso suceda (ver
O'Leary 2006, 2017). Elegir el sabotaje como respuesta representa elegir sus
propias reglas legales y tal vez constitucionales.
compromisos por encima de los habitualesresponsabilidades de servir al
gobierno de turno y trabajar fielmente en sus puestos. Ante lo que pueden
considerar órdenes ilegales de sus superiores, esta es para algunos
funcionarios la única alternativa aceptable que no sea la dimisión.3
Dicho esto, sin embargo, también hay circunstancias en las que los
servidores públicos no necesariamente están en desacuerdo con las ideas y
objetivos del régimen populista. Así, en su análisis de la reacción de los
burócratas ante la consolidación del poder nazi en Alemania a principios de la
década de 1930, Strobel y Veit (capítulo 2) señalan que “mientras que la
mayoría de los
sirvientes eran leales a los gobiernos democráticos al principio, muchos de
finalmente dieron la bienvenida al ascenso de Hitler al poder en 1933... no
hubo resistencia estructural en el servicio civil, es decir, la mayoría de los
funcionarios trabajaron lealmente para el régimen de Hitler” (cursivas en el
original). Si esto se debió a un sentido del deber de ayudar al gobierno de
turno,
independientemente de su ideología, o la lealtad al cargo de servidor público,
o la simpatía con el régimen populista, o simplemente querer mantener su
posiciones en el gobierno, la observación es importante ya que disipa el mito

de que los servidores públicos, por definición, no están de acuerdo con los
populistas.
Los capítulos empíricos muestran un patrón en el gobierno populista
contemporáneo de anticipar reacciones burocráticas adversas y, por lo tanto,
recurrir a centralizar el control sobre la burocracia, dejando de lado la
resistencia potencial (a menudo a través de nombramientos de seguidores en
posiciones estratégicas, pero también como base). ), o directamente creando a
partir de nuevas estructuras leales (esto último, por ejemplo en Venezuela).
Nuestras explicaciones empíricas, sin embargo, encuentran poca evidencia de
resistencia colectiva, y mucho menos sistemática, a las transformaciones
populistas de manera sustancial. Después de todo, los populistas en el
gobierno tienden a torcer las reglas, en lugar de descaradamente
romperlos. Eso ayuda a explicar por qué no se puede detectar “ninguna
reacción abierta del servicio civil superior” (Di Mascio, Natalini y Ongaro,
Capítulo 3, este volumen), y por qué la reacción más común a las crecientes
demandas de control centralizado de la burocracia “es obediencia, en lugar de
eludir o sabotear” (Hajnal y Boda, Capítulo 4, este volumen). Burócratas
entrenados en lealtad y debido proceso
sufren la ambigüedad de los líderes populistas y se vuelven inseguros si se
encuentran en desacuerdo con la línea de su gobierno.A menudo parecen
“internalizar” su desacuerdo y la incongruencia emergente con el efecto de
una moral cada vez más baja, una mayor rotación y una creciente falta de
iniciativa (Hajnal y Boda, Capítulo 4, este artículo).
volumen). No existe una cultura de resistencia dentro de las maquinarias de
los gobiernos; “La burocracia siempre ha conocido su lugar. Ha sido
extremadamente raro que alguien de la administración se haya opuesto a las
intenciones del gobierno” (Hajnal y Boda, Capítulo 4, este volumen).
Como consecuencia, muchos funcionarios públicos huyen hacia un rol
pasivo y se enfocan en cumplir literalmente con sus tareas. La excepción de
tal comportamiento de "aversión al riesgo" se vuelve más probable cuando los
burócratas ven el peligro de acarrear la culpabilidad individual sobre ellos
mismos al seguir
órdenes que aparentemente son ilegales (y por lo tanto arriesgan sus puestos
de trabajo). Entonces, los signos de elusión se vuelven más claros (Hajnal y
Boda, Capítulo 4, y Guedes-Neto y Peters, Capítulo 10, este volumen). Sin
embargo, solo pequeños grupos de burócratas sabotean las órdenes de los
gobernantes populistas, incluso en países como Polonia y Hungría, donde los
populistas
podría decirse que la intrusión fue más lejos (ver Mazur, Capítulo 5, así como
Hajnal y Boda, Capítulo 4, este volumen).
reincidentes
Lo que es más, partes de la ola de reforma de la Nueva Gestión Pública
reforzaron la tendencia del sí-men, ya que produjo una tecnocracia
complaciente centrada en la eficiencia y la eficacia de arriba hacia abajo,
reduciendo así otros valores de la administración pública (Stoker, Capítulo
11, este volumen). En ese sentido, la mayoría de los capítulos hablan un
lenguaje claro:
La burocracia “weberiana” no parece ser un gran obstáculo para los
reincidentes democráticos (Muno y Briceño, Capítulo 9, este
volumen).
Pero son los valores más allá de la eficiencia y la eficacia, como la
participación, la justicia y el debido proceso, los que son requisitos previos de
una burocracia democrática. Estos valores, sin embargo, no surgen por sí
solos, sino que deben fomentarse deliberadamente dentro del sector público y
más allá.
Los capítulos de este volumen destacan cómo las respuestas
administrativas al populismo muestran en su mayor parte un conflicto entre
normas y valores tanto a nivel institucional como individual. El gobierno
democrático depende de la lealtad de los servidores públicos en el gobierno y
las agencias, pero ese compromiso se vuelve aparentemente insostenible
cuando un gobierno electo no suscribe las ideas fundamentales sobre la
democracia. A nivel institucional, las burocracias y las normas que
representan y reproducen pueden sostener a un líder populista a corto plazo,
pero es menos probable que lo hagan durante un período prolongado.
A la larga,si los gobiernos populistas persiguen su proyecto antiliberal, los
burócratas democráticos quedarán fuera de servicio (por su propia elección o
por el juego estructural de los gobiernos populistas; ver Muno y Briceño,
Capítulo, así como Hajnal y Boda, Capítulo 4, este volumen). El punto clave
aquí es que las burocracias estatales per se no son semilleros de resistencia
contra el gobierno iliberal, una observación que genera preguntas.
ciones sobre cómo proteger estructural y profesionalmente al público
servicio contra las tomas de poder populistas.
Resiliencia administrativa
Sería sobrecargar el papel de los burócratas presentarlos como guardianes
dedemocracia liberal. Pero podemos preguntarnos qué tipo de características
burocráticas institucionales, estructurales, procedimentales o normativas
podrían ser más adecuadas.
resistentes a las transformaciones populistas que otros. Los capítulos
testifican que los contextos y las tradiciones sí importan, por lo que las
recomendaciones generales siempre deben adaptarse a las condiciones
locales. Sin embargo, medidas
en tres áreas puede ayudar a evitar que los gobiernos elegidos

democráticamente renieguen de los términos de la relación institucionalizada
con la burocracia.
Una sugerencia es revisar la cuestión de la autonomía burocrática (Bauer y
Ege 2016; Carpenter 2001; Huber y Shipan 2002; Yesilkagit y van Thiel 2008).
La autonomía burocrática es necesariamente relativa y aceptable en la
medida en que es necesaria para la
administración para hacer un trabajo eficiente. Las adquisiciones populistas
sacan a relucir ventajas si el acceso, y por lo tanto la capacidad de reversión,
del ejecutivo central está amortiguado por algunas medidas de seguridad. Las
relaciones fiduciarias que aíslan contra la volatilidad política podrían verse
aquí bajo una luz diferente y más positiva (Majone 2001). Si bien se
recomienda
arreglar aislar a la burocracia de las disposiciones políticas sería tirar al bebé
con el agua del baño, una solución podría ser traer a los parlamentos como
árbitros. En lugar de centralizar el poder en una sola institución ejecutiva o
incluso en un gobernante individual, ampliar la gama de instituciones
políticas involucradas en la supervisión y el control burocráticos podría ser
una precaución en vista del riesgo de tomas de poder populistas.
La segunda sugerencia se refiere al arraigo social, en términos
generalesentendido – de la burocracia. Los tratados multilaterales y los
vínculos con la sociedad civil, las empresas o los sindicatos pueden, en
esencia, contrarrestar
intenciones transformadoras de los populistas en el gobierno. En sistemas de
administración pública más corporativista, tal colaboración con intereses
organizados ha llevado al establecimiento de instituciones fuertes y formas de
autodirección colaborativa de esos intereses bajo la guía de la burocracia. Si
bien tales arreglos pueden obstaculizar el camino de los populistas, no son
insuperables para ellos, aunque se necesita esfuerzo político y tiempo para
cambiarlos. los
Lo mismo se aplica a los compromisos multilaterales. gobiernos populistas -
y especialmente si se basan en una ideología nativista antiglobalización:
pueden retirarse de los tratados internacionales que, en su opinión, no son
más que acuerdos restrictivos. Sin embargo, la salida de regímenes y
organizaciones internacionales probablemente necesite tiempo y secuencia
para mantener a raya las repercusiones internas. Por lo tanto, los arreglos de
arraigo burocrático pueden ralentizar, aunque solo sea temporalmente, la
sumisión administrativa a las agendas populistas.
Finalmente, la capacidad de resiliencia también radica en los estándares
profesionales y la ética de los burócratas individuales. Sería injusto confiar en
reincidentes
burócratas individuales -bajo el riesgo de su existencia profesional-oponerse a
los gobiernos populistas electos. Sin embargo, eso no impide mantener en alta
estima las normas éticas de los funcionarios públicos y
invertir más en la educación profesional y ética de los (futuros) funcionarios
públicos, aunque solo sea para aumentar la conciencia de que el burócrata
individual eventualmente sirve a los ciudadanos y se ha comprometido a
proteger la constitución democrática. Esto puede sonar demasiado heroico,
pero de todos modos puede verse como un consejo pragmático.
Perspectivas para la investigación de la administración pública sobre los

reincidentes democráticos
La crisis actual en muchos sistemas políticos, derivada del poder de la política

populista, representa el choque de dos principios políticos igualmente
importantes. El primero es el principio de la democracia. Los líderes
populistas llegan al poder a través de un proceso democrático, aunque
algunos intentan mantener su poder por medios menos que democráticos. El
segundo principio es el liberalismo, con énfasis en la libertad, el estado de
derecho y la protección de los derechos individuales. Este principio aparece
como una amenaza en muchos gobiernos populistas contemporáneos.
El mensaje de este libro es que el conflicto entre el liberalismo y el
antiliberalismo no solo se libra en las urnas o en los foros de debate. Dada la
centralidad de la burocracia pública para cualquier gobierno, liberal o no,
asegurar el control sobre el servicio público de una forma u otra es un
elemento crucial de ese conflicto entre la democracia liberal y sus enemigos
temporales (Popper 1962). De manera un tanto paradójica, tal vez, una de las
lecciones clave que podemos extraer del análisis actual es que el papel de la
burocracia puede ser defender la gobernabilidad democrática y el estado de
derecho frente a las amenazas tanto a la democracia como al liberalismo. La
mayoría de la gente tiende a pensar que la burocracia y la democracia son
antítesis entre sí, pero están estrechamente vinculadas y una burocracia
independiente y eficaz puede ser esencial para el liberalismo.
democracia (Meier y O'Toole 2006).
Los populistas bajo escrutinio en este volumen han seguido, con diferentes
opciones e intensidades, todas las estrategias de transformación burocrática,
desde la centralización de la estructura, la sobrecentralización de los
recursos, la politización del personal, la politización de las normas y la
reducción de la rendición de cuentas. Algunos casos, como Venezuela y, en
menor medida, México y Hungría, han sido testigos de las cinco dinámicas,
mientras que otros
han visto combinaciones o una estrategia más bien dominante (por ejemplo,
la politización del personal y las normas bajo Trump, o el intento de evitar las
medidas tradicionales de rendición de cuentas en el caso del populismo
tecnocrático a nivel local). En todos los casos, la politización del personal y la
centralización de la estructura han sido las estrategias más frecuentes.
No hace falta decir que también son los más fáciles de detectar. La politización
de las normas burocráticas, si se hace de manera más silenciosa que en el caso
de Trump, y la reducción de la rendición de cuentas, si se logra de manera
menos obvia que en el caso de Orbán, son más difíciles de observar. Ahora
que tenemos suficiente "causa probable" para una mayor investigación, la
investigación futura debería profundizar en estas estrategias mediante la
realización de estudios más detallados y sistémicos.
estudios de casos temáticos comparativos.
Con respecto a las estrategias de reforma, la investigación futura también
debería tratar de desarrollar escalas de medición, cualitativas o, cuando sea
posible, cuantitativas, para permitir una perspectiva más comparable. Los
diseños metodológicamente rigurosos permitirán a los estudiosos de las
ciencias políticas y del público
administración para ir más allá de los estudios de casos descriptivos o incluso
normativos de reincidencia. Los estudios de este volumen muestran la
variedad de enfoques metodológicos que pueden emplearse para el estudio
sistemático de las negociaciones cambiantes entre políticos y burócratas. Al
mostrar el camino para futuros estudios sobre retrocesos burocráticos, los
capítulos también deben verse como demostraciones de los méritos (y
advertencias) de los diseños de investigación que varían desde diseños
cualitativos de un solo país y comparativos hasta análisis cuantitativos,
longitudinales e incluso históricos. (como en Strobel y Veit, Capítulo 2, este
volumen).
Dado que el retroceso democrático expone a los funcionarios públicos a
dilemas morales y decisiones difíciles, esperamos que este campo también
aumente la demanda de enfoques más experimentales y conductuales (como
en Guedes-Neto y Peters, Capítulo 10, este volumen). Como ejercicio
exploratorio, los casos de este libro se han abstenido de partir de categorías
analíticas demasiado rígidas. Una vez más, como se han confirmado las
primeras sospechas, se deben recopilar más datos. Sin embargo, los estudios
de casos también muestran que cada gobierno populista opera en un entorno
muy específico. Esto puede no solo complicar la recopilación de datos;
también debe tenerse en cuenta al interpretar los datos. Lo que se considera
inusual en un sistema político puede no serlo tanto en otro.
La investigación futura también debe buscar, a primera vista, situaciones
paradójicas.tendencias en estas estrategias. Mientras que, por ejemplo, el
populismo tecnocrático
reincidentes
busca eludir los canales tradicionales de responsabilidad política, utiliza
referéndums o herramientas de participación en línea para promover sus
causas. Se trata, por tanto, de un aislamiento bastante selectivo de la
burocracia. Otro desarrollo aparentemente paradójico se encuentra en el caso
polaco. Tiempo
Las reformas recientes han fortalecido la oficina del Primer Ministro y, como
era de esperar, al centralizar las estructuras formales, al mismo tiempo ha
sido
desinstitucionalizado, con el líder del partido PiS Kaczyn´ski
efectivamentetirando de las cuerdas. Ambos desarrollos tienen sentido a corta
distancia. Sin embargo, en cuanto a los enfoques diferenciados hacia la
burocracia en general, tales complejidades deben reconocerse al generalizar
sobre los populistas en el gobierno.
Finalmente, como en muchas otras áreas, la pandemia de COVID-19 ofrece
nuevas cartas a los líderes políticos liberales y no liberales. A nivel general, las
dificultades económicas de la pandemia serán mucho peores que las de la
última recesión, que, en general, podrían mantenerse dentro de los mercados
financieros. Las dificultades económicas esta vez serán globales y golpearán el
los estados más pobres, con menor potencial fiscal para contrarrestar, más
difícil que el mundo más rico. Y también afectará a las capas más pobres de la
sociedad en los países ricos más fuerte que cualquier recesión en décadas,
como anuncian las crecientes cifras de insolvencia empresarial y las tasas de
desempleo. La depresión económica en general, y el desempleo en particular,
son fácilmente explotables por los populistas de cualquier tipo, especialmente
si están en la oposición. No es casualidad que la ola actual de populistas
llegara al gobierno después, y principalmente como consecuencia de, la crisis
económica.
recesión después de 2008. Esto oscurece el panorama para los próximos años. En
En el mediano plazo, el inevitable empeoramiento de las condiciones
económicas en todo el mundo podría alimentar la radicalización en las urnas
y, por lo tanto, mayores oportunidades electorales para que los populistas
lleguen al poder. Desafortunadamente, la investigación sobre el impacto que
tienen los populistas en el gobierno en los sistemas burocráticos seguirá
siendo relevante en el futuro previsible.
Si bien es probable que la pandemia ayude a los populistas a conquistar el
poder político, su impacto en los populistas que gobiernan durante la crisis es
un asunto diferente y parece digno de una exploración más sistemática. Si
bien Orbán en Hungría parece estar bien, la capacidad de los populistas de
hombres fuertes como Bolsonaro o Trump para hacer frente de manera
efectiva a la crisis de COVID-19 es, desde todos los puntos de vista, pobre. Una
parte de su fracaso para limitar el impacto de la pandemia tiene que ver con
su negativa a escuchar a los expertos y, en particular, a refutar los consejos de
sus burócratas de la salud. En otras palabras, la situación es ambivalente.
Tiempo
Los populistas en el gobierno pueden aprovechar la situación extrema creada

por la emergencia sanitaria para desmantelar aún más los arreglos liberal-
democráticos, también dentro de los sistemas administrativos. Es una
pregunta abierta si el gobierno populista en general se beneficiará de la actual
crisis sanitaria. El jurado aún está deliberando sobre si COVID-19
impulsar o desalentar las aspiraciones populistas. Sin embargo, lo que se
puede decir es que el desafío de los populistas en el gobierno permanecerá
con nosotros durante algún tiempo (Albertazzi y McDonnel 2015; Pappas
2019,
pags. 82; Taggart y Rovira Kaltwasser 2016). Este libro ha mostrado cómo las
transformaciones populistas de la administración pública afectan a las
instituciones y, eventualmente, a la vida de los ciudadanos. Se espera que los
conceptos analíticos desarrollados aquí, así como los casos empíricos
estudiados, ayuden a promover el necesario debate sobre populismo y
burocracia democrática, tanto dentro como fuera de la disciplina de la
Administración Pública.
notas
1. Según el recuento del Washington Post, Donald Trump superó el hito de

las 18.000 falsedades el 17 de abril de 2020; consulte el Verificador de
datos del Washington Post, 17 de abril de
2020.www.washingtonpost.com/politics/2020/ 14/04/presidente-
trump-hizo-18000-afirmaciones-falsas-o-engañosas-1170- días/
2. Así, por ejemplo, cuando Kirstjen Nielsen, entonces directora de Seguridad
Nacional en los Estados Unidos, le dijo al presidente Trump que la ley
impedía que las fuerzas del orden federal ejecutaran algunas tareas
específicas que él solicitó, Trump respondió "entonces los perdonaremos"
( Rucker y Leonnig 2020, p. 307).
3. La otra tricotomía disponible para los funcionarios públicos puede ser
“salida, voz o lealtad” (ver Hirschman 1970).
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Índice
Anónimo, 98
Abelshauser, W., 39, 41, 285 Antagonista, 223, 311
Aberbach, JD, 16, 225, 285 Arellano, S., 188, 286
Abutaleb, Y., 170, 285
Arenas, N., 215, 286
lograr, 12, 16, 82, 83, 132
Arias, L., 191, 286.
responsabilidad, 6, 7, 13, 17, 31, 32,
49,
50, 51, 59, 60, 66, 83, 93,
97,
110, 118, 128, 133, 153, 161,
163, 167, 168, 171, 172, 176,
193, 203, 214, 217, 218, 252,
268, 271, 272, 276, 281, 283
cultura administrativa, 13, 14, 25,
92reforma administrativa, viii, 3, 4,
14, 16,
17, 18, 21, 23, 31, 33, 37,
43,
44, 48, 49, 52, 53, 54, 55,
58,
59, 61, 63, 64, 65, 66, 67,
68,
69, 72, 73, 74, 75, 76, 85,
116,
129, 139, 151, 155, 158, 161,
184, 185, 188, 192, 195, 196,
197, 198, 205, 213, 251, 258,
260, 262, 268, 273, 275, 279,
282, 291, 294, 295, 303, 312,
315, 320
Agerberg, M., 137
Aguilar-Camín, H., 181, 182, 285
Ahmed, A., 183, 285
Ayuntamiento de Barcelona 2016,
141,
144, 146
Alba, C., 276
Albertazzi, D., 58, 127, 256, 267,
268,
284, 285
Alford,J., 22,
285 Ali, SB, 5
Amorim Neto, O., 222, 286
Andersen, LB, 224, 286
Animal Político, 182, 194, 316
Referencia 331
s 76, 77, 79, 100, 127, 128, 129,
Arnsdorf, I., 155, 286 austeridad, 54, 136, 148, 151, 152, 153, 157,
62, 63, 71, 137, 144, 180, 161, 162, 163, 165, 171, 172,
183, 185, 188, 189, 190, 192,
173, 175, 176, 177, 178, 179,
195, 196, 197, 198
180, 195, 198, 200, 201, 202,
regímenes autoritarios, 1, 4, 7, 43, 243 203, 204, 207, 208, 209, 212,
autocracia, 2, 4, 19, 42, 98, 200
214, 217, 218, 219, 221, 222,
autonomía, 13, 14, 36, 48, 52, 57, 58,
223, 226, 230, 235, 241, 243,
62, 63, 65, 67, 71, 81, 85, 86,
246, 247, 248, 265, 282, 293
88, 91, 97, 103, 104, 109, 112, Badell, D., 54
113, 122, 123, 134, 141, 150,
Baekgaard, M., 174, 302
186, 187, 204, 210, 212, 215,
Panadero, R., 4
218, 223, 232, 244, 274, 275, Banfield, E., 107
280, 287, 301, 312, 324 Barack Obama, 152, 157, 161, 167,
Avelar, I., 230, 286 168, 170
Barcelona, 19, 128, 129, 136, 137, 139,
Babiš, A., 140 141, 142, 144, 145, 146, 147,
Bach, M., 12 148, 149, 285, 288, 290, 296,
reincidencia, viii, xi, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,
307
12, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21,
Barr, W., 162,
22, 23, 28, 29, 38, 42, 43, 44,
287
326
Índic 327
e
Cervecero, Georgia, 274, 322
Bartelsheim, U., 38
Basón, C., 263, 287
Batory, A., 76, 77, 78, 135, 178
Bauer, MW, ix, xii, 1, 14, 23, 28, 31,
48, 49, 59, 67, 83, 85, 87, 89,
92, 93, 153, 155, 178, 201,
203,
204, 210, 212, 214, 217, 219,
267, 272, 273, 280, 287
Bautista de Alemán, P., 208, 219
Becker, A., 88, 287
Becker, S., ix, xii, 1, 14, 48, 67, 153,
155, 178, 203, 267, 272, 273,
287
Bellé, N., 64, 224, 287, 312
Bermeo, N., 7, 28, 76, 127, 132, 134,
178, 201, 222, 287
Bertelli, A., 228, 287
Bertrand, N., 165, 168, 287, 291
Bianchi, I., 139, 141, 144, 145
Bickerton, C., 128, 130, 131, 138,
139
Bizarro, F., 10
Negro, T., 261, 288
Blake, A., 157, 288
evitar la culpa, 249
Blanchar, C., 144
Blanco, I., 139, 141, 144, 145
Floración, P., 131
Bloomberg, 216, 288
Bobbio, N., 108
Boda, Z., ix, 18, 76, 78, 135, 172,
276,
278, 279, 287, 319
Boin, A., 170, 288
Bonchek,MS, 5
Borang, F., 42
Borgonovi, E., 52
Borins, S., 132, 134, 178, 288
Boswell, C., 252, 253, 256, 289
Bouckaert, G., 48, 62, 251, 275, 315
Bovaird, T., 6
Bozóki, A., 76, 77, 88
Bracher, KD, 29, 30, 37, 44
Brannen, K., 166, 289
Bratton, M., 202, 289
Bravo, C., 182, 289
Brasil, 199, 221, 222, 229, 230,
232,
242, 244, 270, 295, 301, 318
Ministerio Público, 223 Brehm,
J., 15, 16, 38, 121, 223, 224,
225, 277, 289
328 Índic
217
e
Brexit, 226, 262, 311
Briceño, HG, ix, 20, 200, 208, 219, Cheney, K., 168, 291
Christensen, RK, 16, 224, 324
276, 279, 289
Bruhn, K., 179, 181, 182, 183, 290
Brunsson, N., 47, 61, 73
Buchheim, C., 34
presupuesto, 13, 23, 34, 36, 37, 54,
63, 71,
86, 88, 109, 114, 139, 143,
155,
166, 189
Burchardt, HJ, 212
Burnet, CM, 133
Buštíková, L., 130,
131, 133
Cabezas, L., 213, 293

Cacciatore, F., 66
Cairney, P., 247, 290
Calzada, I., 146
Camarena, S., 192, 290
Camarotti, G., 223, 290
Canován, M., 130, 132, 261, 290
capacidad, ix, 10, 29, 52, 60,81,
111,
117, 122, 124, 127, 134, 135,
144, 146, 175, 184, 198, 246,
247, 248, 250, 252, 255, 256,
259, 280, 312
Capano, G., 52
Caplán, J., 12, 26, 27, 34
Caramani, D., 133
Cardullo, P., 131, 135, 146
Carpintero, DP, 280, 291
Casaleggio, G., 145
Casar, MA, 180, 291
Cassese, S., 50, 51, 52, 291
Ceccarini, L., 138
Cejudo, GM, 179, 180, 185, 291
CENDES-UCV, 220
Centros para el Control de
Enfermedades, 169 centralización,
20, 33, 79, 83, 85, 86,
87, 88, 89, 93, 95, 96, 97, 98,
103, 112, 113, 123, 124, 125,
130, 131, 133, 134, 139, 142,
147, 150, 153, 155, 180, 197,
203, 212, 218, 272, 281
Centro de Análisis Estratégico,
111 Chaguaceda, A., 180, 291
Chávez, Hugo, 20, 178, 200, 204,
206,
207, 208, 209, 212, 214, 215,
Índic 329
e
187, 188, 189, 190, 194,
Chwalisz, C., 256, 261, 291
197,
Cingolani, L., 42
198, 205, 206, 215, 217,
Cisař, O., 131 219,
Ciudades, 127, 136, 307, 318, 323 258, 260, 268, 294
educación ciudadana, 260
Cortés, N., 188, 293
servicio civil, 7, 9, 18, 21, 23, 25, 26,
Costa Pinto, A., 12, 293
27, 29, 30, 36, 37, 38, 39, Costa, R., 160, 318
40,
42, 43, 44, 48, 50, 52, 55,
57,
58, 60, 61, 68, 71, 74, 79,
81,
89, 92, 97, 127, 151, 152,
153,
156, 158, 159, 163, 170, 191,
192, 196, 197, 227, 257, 274,
277, 278, 288, 291, 308, 315,
317
Ley de Servicio Civil de 2015, 115
Centro de Desarrollo de la Sociedad
Civil, 107 Clarke, HD, 251, 292
Clarke, N., 249, 250
clientelismo, 134, 208, 214, 218,
219
Cohen, Z., 164, 292
Cola, 138, 139, 141, 142, 144, 145,
146, 148, 149, 288
Collier, D., 4, 202, 292
Corte Constitucional, 72, 79, 85,
112 consulta, 21, 51, 94, 113, 119,
195,
247, 251, 254, 255, 258, 263,
265, 311
consultas, 13, 94, 97, 108, 117,
118, 119, 145, 195, 197
Conze, E., 40, 41, 292
Cook, B., 167, 292
coordinación, 50, 52, 59, 83, 93,
100,
111, 117, 150, 168, 204
Coppedge, M., 7
Cordiplan 1990, 205
Cornell, A., 202, 288, 292
Cornualles, A., 247, 255, 292
corporativismo, 204, 231, 280
Corrales, J., 201, 207, 208, 209, 212,
215, 216, 217, 293
corrupción, 20, 53, 54, 65, 67, 70,
76,
88, 103, 106, 125, 130, 131,
137, 138, 139, 141, 142, 143,
161, 165, 175, 180, 182, 185,
330 Índic
e
ciudadanos críticos, 248, 249, 250, 254,
263, 265
Cruz, J., 195, 293
Csengődi, S., 79
Čconocimientos tradicionales 2015,
140, 143
Čconocimientos tradicionales 2016,
143
Cultura Colectiva, 186
República Checa, 128, 131,
136, 291
ANO, 131, 136, 137, 138, 140, 145,
146, 147, 148, 149
D'Albergo, L., 140, 143

D'Elía, Y., 213, 293
Dahl, R., 203, 293
Dahlström, C., 42
Dalton, RJ, 249, 293
Davenport, C., 161, 315
Davies, H., 247, 293
Dawsey, J., 158, 160, 293, 317
De la Rosa, R., 145
De la Torre, C., 179, 272, 294
De León, P., 226
Estado Profundo, 151, 271, 273, 275
Della Porta, D., 65
Denhardt, RB, 6
Di Mascio, F., ix, 18, 47, 51, 52, 53, 58,
60, 62, 63, 65, 66, 71, 268, 278,
286, 294, 295
Di Palma, G., 52
Diamant, A., 10
Diamante, D., 8, 169, 171, 294
DOF, 191, 295
Dolejsi,V, 143
Dostal, V., 103
populismo de doble discurso, 20, 179,
180,
181, 184, 185, 196, 197, 198,
268
Downs, A., 15, 121, 203,
224, 295
Drabik, P., 114
Drapalová, E., 19, 32, 127, 129, 130,
131, 132, 135, 138, 139, 140,
143, 146, 149, 271
Duque, D., 222, 295
Durant, RF, 5, 154, 296
Dussauge-Laguna, MI, ix, 20, 178,
179, 187, 188, 191, 192, 193,
198, 199, 268, 271, 276, 291,
296, 308
Índic 331
e
Eatwell, R., 268, 296 Fiaschetti, ME,
Ebinger, F., 22, 43, 296, 323 143Financiero, 290, 296
Economista, 104, 183, 296, 322 Fisch, S., 39, 41, 285
Fischer, E., 32
Ege, J., 280, 287
Eichbaum, C., 43
Eizaguirre, S., 146
El Financiero, 189
El Heraldo de México, 189, 293, 296
El Pais, 182
El Sol de México, 193
Elchardus, M., 256,
297
Ellner, S., 207, 297
Erdmann, G., 202, 297
Esmark, A., 133
Espinasa, R., 210, 297
Parlamento Europeo, 120 Unión
Europea, 54, 56, 57, 62, 63, 72,
78, 80, 87, 88, 91, 99, 102,
103,
104, 120, 122, 123, 255, 256,
286, 298, 303, 307, 308, 312,
319
Evans, M., 256, 263
Evans, P., 123
formulación de políticas basada en la
evidencia, 21, 196,
247
políticas públicas basadas en
evidencia, 108 Expansión Política,
188 pericia, 10, 15, 20, 80, 82, 83, 84,
85,
86, 90, 91, 92, 93, 95, 97,
128,
130, 131, 132, 134, 136, 144,
151, 153, 157, 160, 161, 170,
171, 174, 175, 177, 192, 199,
203, 212, 218, 224, 251, 256,
261, 263, 264
Farazmand, A., 203, 297, 304

Miedos, D., 164, 297
federalismo, 9, 23, 32, 33, 36, 41,
103,
151, 153, 154, 155, 157, 158,
159, 160, 162, 163, 170, 171,
173, 174, 175, 184, 185, 186,
188, 189, 191, 192, 193, 230,
244, 284, 287, 291, 301, 308,
321
Feldmann, S., 228, 287
Feltrin, P., 71
332 Índic
Gortemaker, M., 41, 299
e
Fittipaldi, E., 143
Folha de São Paulo, 230, 298, 310 Gössel, K.-D., 27, 34, 36, 38, 39, 44
Follesdal, A., 255, 298 Gotto, B., 29, 36
Gottwaldt, AB, 38
Föllmer, M., 38, 39
Fonseca, D., 182, 298
Fraenkel, E., 203, 298
frágil democracia, 80, 98
Franco, BM, 230, 310
Casa de la Libertad, 99, 201, 209
Frenk, J., 190, 298
Frieden, T., 170, 298
Friedman, L., 164, 305
Fromm, N., 22, 43, 296, 323
servidores públicos
de primera línea,
254 Fukuyama, F., 1,
298
Gailmard, S., 15, 121, 153, 177, 224,

298, 299
Gajduschek, G.,
82 Galston,
WA, 2 García,
G., 286
García, I., 189, 299
García, M., 146
Garrido, S., 195, 299
Puertas, S., 15, 16, 38, 121, 223,
224,
225, 277, 289
Jorge Soros, 78
Germani, G., 268, 299
Alemania, ix, x, 12, 18, 22,
23, 25, 26,
42, 160, 202, 268, 277, 291,
303
Régimen Nazi, 22, 23, 25, 29
República de Weimar, 18,
22, 23, 24, 25, 26, 27,
28, 37, 38, 41, 42, 43,
44, 45, 202, 291
Gerring, J., 137
Dorado, MM, 16, 162, 225, 299
Gómez, O., 190, 298
Gómez-Álvarez, D., 180, 185, 291
Gómez-Hermosillo, R., 190, 299
González-Ocantos, E., 239, 299
González, C., 193, 199
González, L., 188
González, S., 193
Goodman, R., 169, 170, 171, 299
Goodsell, Connecticut, 178, 299
Goodwin, M., 268, 296
Índic 333
e
Hupe, P., 275, 302
gobierno, 8, 10, 11, 19, 129, 138,
177, 192, 246
Plenipotenciario
Gubernamental para los
Derechos Humanos, 114;
Gowen, A., 161, 300
Graff, G., 174, 300
Verde, J., 246, 251, 300
Grillo, B., 145
Gualmini, E., 71
Guarino, B., 160, 300
Guarnieri, F., 230, 286, 318
Guasti, P., 130, 131, 133
Guedes-Neto, JV, ix, 21, 23, 40,
73,
162, 221, 244, 277, 278, 282
Guerrero, K., 189, 308
Haberman, M., 166, 305

Hachtmann,R, 30, 33
Hajnal, G., ix, 18, 76, 79, 80, 81,
135,
172, 276, 278, 279, 300, 303
Hanley, S., 130, 131
Hardin, R., 250, 300
Hart, PR, 152, 174, 301
Hassan, S., 16, 224, 324
Hausner, J., 106
Havlík, V., 130, 131, 138
Heckman, J., 163, 301
Hehl, U., 31
Heinesen, E., 224,
286 Heinze, AS, 74
Hernández, A., 191
Hetland, G., 215, 301
Hindle, G., 174, 306
Hirschman, AO, 162, 284, 301
Hix, S., 255, 298
Hoffmann, D., 39, 41, 285
Hoffmann-Lange, U., 24, 301
Hofstadter, R., 152, 154, 301
Hondeghem, A., 15, 121, 224
Capó, C., 203, 253,
301 Huber, JD, 280
Hungría, 1, 18, 76, 77, 78, 79, 80, 81,
82, 84, 85, 88, 96, 98, 99, 135,
172, 174, 226, 242, 268, 270,
278, 281, 283, 287, 289, 300,
303, 308, 313, 318, 320, 323
FIDESZ, 78, 79, 90, 319
Asociación de Gobierno Abierto,
80 Hunter, W., 230, 301
334 Índic
e
Hustedt, T., 22, 302
Hüttenberger, P., 30
Ichino, P., 64
TIC, 19, 128, 131,132, 134, 135, 140,
142, 145, 148
iDNES.cz 2016, 141
iDNES.cz 2018, 143
Illés, G., 78
iliberaldemocracia, 77, 102, 103, 104,
123, 325
transformación iliberal, 19, 76, 77, 78,
79, 80, 82, 83, 84, 96, 98, 99
inmigración, 154, 158
Impacto redacción, 193, 302juicio
político, 153, 155, 156, 163, 164,
166, 167, 168, 170, 172, 176,
291
implementación, 6, 19, 29, 30, 36, 39,
40, 44, 53, 63, 64, 65, 66, 69,
70, 75, 84, 85, 86, 91, 94, 96,
99, 104, 109, 111, 116, 117,
118, 121, 124, 132, 135, 145,
147, 149, 188, 192, 195, 213,
215, 222, 259, 270, 277, 312
Inglehart, R., 2, 272, 311
Ingraham, PW, 154, 160, 302
Ingram, H., 226, 302
Instituto Nacional de Estadística, 211,
302
marcos interpretativos, 100
Invernizzi Accetti, C., 128, 130, 131,
138, 139
Italia, 47, 48
Movimiento Cinco Estrellas, 49, 57,
58, 69,
128, 136, 137, 138, 145, 268
Liga Norte, 49, 268
Iturbe, E., 205, 211, 302
Jáger, K., 81
Jair Bolsonaro, 222, 230
Jennings, W., 246, 251, 292, 300
Jilke, S., 174, 302
Juárez, M., 193
Kaltwasser, C., 127, 257, 258, 267,

268, 269, 272, 284, 294, 302,
310, 318, 321
Kam, C., 227, 303
Kanno-Youngs, Z., 157, 321
Índic 335
e
Linz, J., 202, 222, 304, 305
Kenny, policía, 276, 303
Kettl, D., 259, 303
Kickert, W., 49, 62
Cocina, R., 131, 135
Klijn, EH, 259, 303
Knill, C., 274, 303
Knutsen, C., 202, 292
Kogan, V., 133
Kopecký, P., 276, 303, 308
Kopin´ska, G., 107
Kordt, E., 27, 28
Korkut, U., 76, 78
Kornai, J., 77
Körösenyi, A., 78
Kovacs, E., 81
Krastev, I., 2
Krauze, E., 181, 182, 304
Krnácˇová, A., 137, 138, 139, 140,
141, 143, 145, 293, 295, 302,
304,
312
Kubicka-Zach, K., 116
Kubik, B., 79
Kulcsár, K., 82
Kuller, C., 36
Kullgren, I., 159, 304
La Razón, 189
La redacción, 195
Lapuente, V., 42
Decreto Ley,
61Césped.
56/2019, 65 Lee,
N., 128
populismo de izquierda, 182
Decreto Legislativo, 66
Lehmbruch, G., 6
leoning,C., 284, 318
Levine, D., 204, 304
Levitsky, S., 2, 76, 127, 178, 201,
226,
230, 267, 268, 304, 305
Lewis, DE,154, 156, 157, 305
Lewis, J., 252, 305
Lewis, M., 156, 305
democracia liberal, 1, 2, 7, 22, 42,
76,
80, 103, 126, 172, 244, 256,
267, 268, 279, 281, 299
Luz, P., 175, 305
Lindberg, SI, 8, 174, 200, 201, 222,
292, 306
Lindblom, C., 247, 264, 305
336 Índic
e
Lipp, C., 128
Pintalabios, SM, 4
Lipsky, M., 6, 15, 224, 305
Lipton, E., 164, 166, 169, 305
experimento de lista, 231, 233, 234,
235,
237, 239, 243, 245
Gobierno local, 132
Logia, M., 203, 301
López Obrador, AM, 20, 179, 180,
181, 182, 183, 184, 185, 187,
188, 189, 190, 191, 192, 193,
194, 195, 196, 197, 198, 270,
306
López, A., 186, 286, 306
López, C., 182, 306
López, I., 195, 306
López-Ayllón, S., 195, 306
Lowndes, V., 247, 255, 306
Luce, E., 2
Lührmann, A., 8, 127, 174, 200, 201,
222, 292, 306
Lula da Silva, 223, 230, 298
Lujuria, E., 8, 178, 201, 323
Madrid, RL, 267, 324

Madureira, NL, 12
Maduro, Nicolás, 20, 200, 201, 207,
208, 213, 216, 217
Maerz, SF, 269, 306
Magetti, M., 58, 66
Maingon, T., 220
política dominante, 63, 67,
74, 78, 139, 246, 247,
248, 249, 250, 251, 256,
257, 258, 301
Mainwaring, S., 10, 226, 306
mayor,P., 276, 303, 306, 308
Majer, D., 36
Majone, G., 280, 298, 307
Maldonado, M., 187, 192, 307
Mandavilli, A., 169, 305, 307
Manoschek, W., 12
Manow, P., 2, 267, 268, 307
Marzo, H., 146
Mattei, P., 51, 60
Mayer, J., 155, 307
Mazetti, M., 166
Mazur, S., x, 19, 100, 101, 102,
103,
105, 106, 276, 278, 307
McDermott, R., 227, 307
Índic 337
e
Morales, A., 182, 187, 192, 309
McDonnell, D., 58, 127, 256, 267, Morales, Evo, 178
268, 284, 285
McGinley, L., 170, 285
McGraw, M., 168, 291
medios, 2, 7, 13, 14, 31, 32, 58, 65, 75,
76, 79, 87, 89, 93, 99, 103, 104,
112, 118, 122, 123, 125, 131,
135, 137, 138, 142, 155, 164,
167, 174, 180, 181, 192, 230,
249, 250, 254, 257, 259, 264,
265, 267, 303, 306, 309
Medzihorsky, J., 174, 306
Meier, KJ, 5, 6, 281, 307
Melé, V., 48, 53, 73
Meló, CR, 230, 311
Méndez, JL, 179, 188, 193, 198,
291, 308
Mény, Y., 268, 308, 313
Mercado, A., 188, 286
Merino, M., 179, 192, 198, 308
Merkel, W., 202, 308
Noticias Metro 2016, 140
Metz, R., 78
México, 20, 152, 178, 179, 180,
182,
183, 184, 185, 188, 193, 196,
197, 198, 291, 296
populismo de doble discurso, 179
populista de doble discurso, 181,
184, 197,
198
Meyer-Sahling, JH, 22, 81, 117, 308
Michael Flynn, 162
Michels, R., 10
Middendorf, S., 26, 29, 38
militarización, vii, 11, 45, 85, 92, 97,
166, 168, 200, 204, 206, 214,
215, 216, 217, 218, 219, 222,
230, 231, 268, 270, 288
Miranda, F., 189, 308
Miranda, P., 190misiones
(Veneuela), viii, 207, 212, 213,
214, 218
modernización, 1, 4, 52, 101, 135,
205,
258, 312
Moe, TM, 154, 309
Molnar, C., 79
Mommsen, H., 27, 31, 34, 36, 38,
39,
40, 41
Monroy, LA, 180, 309
338 Índic
e
Moreno, D., 193, 309
Morlino, L., 54
Mosca, L., 58, 138, 145
Mounk, Y., 2 Mouritzen,
PE, 137
Moynihan, D., x, 19, 151, 154, 155,
159, 309
Mudde, C., 2, 130, 151, 179, 181, 249,
250, 257, 258, 272, 290, 309
Muedano, M., 189, 310
Müller, J.-W., 2, 3, 117, 128, 179, 181,
257, 259, 268, 269, 310
Muño, W., x, 20, 200, 214, 219, 276,
279, 290, 310
Natalini, A., x, 18, 47, 51, 52, 53, 58,

60, 62, 63,66, 71, 268, 278,
286, 294, 295
nacionalización, 104, 105, 123, 216
Nery, N., 230, 310
Neuhold, C., 276, 310, 314, 320
neutralidad, 14, 36, 40, 41, 92, 116,
122,
124, 131, 153, 203, 212, 217,
218, 257, 313
Niskanen, WA, 5, 154, 203, 225, 310
Nistotskaya, M., 42
Norden, D., 215, 311
Norris, P., 2, 249, 272, 311
Nunes, F., 230, 311
Nutley, S., 247, 293
Nützenadel, A., 41
O'Donnell, G., 202, 272, 311

O'Leary, R., 154, 165,277, 311
O'Toole, 311
O'Toole, LJ, 5, 6, 281, 307 OCDE, 65,
66, 247, 254, 259, 311, 319
Oliveira, M., 223, 311
Olorunnipa, T., 158, 160, 317
Olsson, J., 10
Ongaró, E., x, 18, 47, 48, 49, 50, 51,
52, 53, 60, 62, 64, 73, 268, 278,
286, 288, 294, 295, 303, 308,
312
Opelt, R., 141, 143
opulismo, 310
Oramus, M., 105
Orban, Victor, 18, 77, 78, 83, 86, 98,
172, 283
Ortiz Lemos, A., 272, 294
Índic 339
e
Pierre, J., x, xii, 1, 8, 16, 73, 127, 132,
Otón, P., 141
178, 225, 226, 227, 267, 269,
Overeem, P., 270, 313
272, 314, 315
Paczocha, J., 115, 116
País, 288, 297, 319
Pakulski, J., 105 pandemia, 99,
114, 116, 150, 165, 168,
169, 170, 171, 183, 188, 193,
196, 283, 299, 317
Panizza, F., 10, 90, 127, 131, 134,
136
Pantoja, S., 183, 313
Papanicolaou, AL, 77, 79
Papadopoulos, Y., 108
Pappas, TS, 267, 268, 269, 284, 313
Pardo, MC, 178, 180, 186
Paredes, M., 188,
313.Acuerdo Climático
de París, 165
patrocinio, 8, 9, 14, 19, 30, 34, 36,
40,
79, 83, 89, 90, 95, 97, 106,
107,
121, 124, 126, 132, 134, 142,
143, 144, 154, 179, 191, 198,
269, 276, 303, 308
Patty, J., 15, 121, 153, 177, 224, 298,
299
Paxton, F., 128, 135
Peci, A., 193, 199
Pedersen, LH, 224, 286
PEMEX, 189, 190
Penfold, M., 207, 209, 212, 293
Penfold-Becerra, M., 214, 313
Pérez de Acha, L., 195, 313
Pérez-Liñán, A., 226, 230, 306, 314
medición del rendimiento, 252, 253,
254, 255, 258, 265, 305
Perrone, M., 142
Perry, JL, 15, 121, 224
Peters, BG, x, xii, 1, 8, 10, 15, 16,
21, 23, 40, 50, 73, 90, 127,
131,
132, 134, 136, 163, 178, 221,
224, 225, 226, 227, 244, 267,
269, 272, 276, 277, 278, 282,
296, 300, 302, 312, 313, 314,
315
Petrova, A., 10
Pettypiece, S., 170, 315
Pezzi, MG, 138 Philip,
A., 156, 317
340 Índic
272, 276, 279, 282, 284, 288, e
Pierson, P., 134
Pimienta, GA, 222, 286 290, 294, 296, 297, 301, 302,
PiS, 109, 111 304, 309, 310, 311, 313, 314,
315, 316, 317, 318, 320, 321,
Plumer, B., 161, 315
323, 324
pluralismo, 1
Podemos, 131, 136, 137, 139, 288
Polonia, 1, 18, 40, 76, 100, 101, 102,
103, 104, 105, 106, 108, 111,
112, 114, 115, 118, 119, 120,
122, 123, 125, 126, 160, 226,
268, 278, 307, 313, 317, 319,
322
Consejo de la Función Pública,
110, 115
Komunikat 2020,
119Partido Ley y Justicia,
100, 103, 104,
106, 107, 108, 109, 110, 111,
112, 113, 114, 115, 116, 117,
118, 120, 121, 122, 123, 124,
283, 315
Defensoría del Pueblo,
112, 114, 120Ministerio
Público, 120
Derecha Unida, 19, 100,108, 109,
116,
118, 119, 124
Polga-Hecimovich, J., 215,
315derechos políticos, 112,
223, 228, 229, 231
politización, 14, 18, 19, 22, 23,
24, 36,
43, 44, 55, 60, 61, 68, 71, 84,
89, 97, 104, 105, 115, 116,
117,
122, 124, 132, 153, 156, 157,
159, 162, 164, 168, 179, 187,
191, 192, 198, 217, 272, 273,
276, 281, 288, 302
Político, 291, 316, 322
políticomx, 195, 315
Pollitt, C., 48, 62, 251, 275, 315
Popper, K., 281, 315
populismo, xi, 1, 2, 3, 6, 11, 17, 18,
19,
20, 21, 48, 49, 50, 53, 54, 72,
75, 76, 78, 108, 117, 127,
128,
129, 130, 131, 133, 135, 136,
138, 148, 150, 151, 152, 173,
178, 179, 180, 184, 185, 196,
197, 207, 246, 247, 248, 254,
256, 257, 258, 259, 260, 261,
262, 265, 267, 268, 269, 271,
Índic 341
e
298, 308, 320
politicos populistas, 2, 3, 4, 8, 9, 10,
Ramírez, L., 190, 316 Ramos
14, 16, 17, 142, 149, 195,
Larraburu, CR, 127, 131, 134,
275, 276
136
Postel, C., 9
Poder, 139, 240, 285, 291, 293,
296,
313, 318
Poder, TJ, 230, 301
Pracodawcy, 123
Pracodawcy RP 2019., 119
Pradel-Miquel, M., 146
Praga, 19, 128, 129, 136, 137, 138,
140, 141, 142, 143, 144, 145,
146, 147, 148, 149, 286
Pratchett, L., 247, 255, 306
Pražský deník, 143
Prchal, L., 143
Pressman, JL,
6
profesionalidad, 13, 175, 206, 246
Przeworski, A., 4 administración
pública, viii, x, xi, 2, 3, 4,
5, 6, 8, 12, 13, 14, 16, 17, 18,
19,
20, 21, 23, 42, 47, 49, 50,
55,
73, 75, 79, 93, 100, 102, 105,
106, 107, 108, 109, 110, 112,
113, 114, 116, 121, 122, 123,
124, 125, 126, 127, 128, 129,
132, 134, 137, 138, 140, 144,
148, 149, 153, 154, 158, 178,
179, 180, 184, 191, 192, 193,
195, 200, 201, 204, 205, 206,
209, 210, 211, 212, 213, 214,
215, 216, 217, 218, 219, 225,
241, 246, 247, 248, 251, 252,
253, 254, 255, 256, 257, 258,
259, 260, 265, 267, 269, 270,
271, 272, 273, 274, 276, 279,
280, 282, 284, 291, 307, 320
salarios del sector público, 20, 26, 71,
116,
180, 185, 191, 192, 228, 229,
233, 234, 235, 241, 242, 245
Puente, K., 180, 181, 316
Quattromani, D., 145
Radwan, A., 116, 117

Rafael Ramírez, 211
Raggi, 138, 139, 140, 142, 149, 293,
342 Índic
e
Ramos, C., 10, 90,127, 131, 134, 136,
276
Razón, 302, 304, 306
Reagan, Ronald, 16, 154, 159, 173,
174, 225, 299
Rebentisch, D., 26, 34, 38, 39
Redacción, 182, 190, 194, 316
Reichardt, S., 12, 44, 300, 316
Rein, L., 156, 158, 160, 317
Memoria 2019, 113
Informe índigo, 194, 299, 317
Resh, GT, 154, 317
Rey, J., 204,205, 317
Ribera-Fumaz, R., 146
Ricardo Nixon, 154, 155, 156, 160,
161, 166
Ritz, A., 274, 322
Roberts, A., 154, 155, 196, 309, 317
Rockman, BA,16, 225, 285, 317
Rodríguez, A., 187, 317
Rodríguez-Pose, A., 127, 128, 317
Rogers, K., 171, 317
Rohr, JA, 154, 317
Roma, 19, 128, 129, 136, 137, 138,
139, 141, 142, 144, 145, 146,
147, 148, 294
Rosagel, S., 182
Rosas, O., 187, 318
Rosenbloom, D., 270, 318
Rosta, M., 76, 79
Rovira Kaltwasser, C., 2, 151, 179,
181, 257, 258, 267, 268, 269,
272, 284, 294, 310, 318
Rovira, c., 290
Rubio, L., 186, 318
Rucker, P., 160, 284, 318
Rueschemeyer, D., 122
estado de derecho, 1, 7, 76, 79, 94,
103,104,
105, 106, 112, 120, 122, 123,
125, 173, 182, 194, 195, 196,
198, 265, 267, 281
Runciman, D., 8
Rupnik, J., 105
sabotaje, vii, 10, 12, 15, 16, 17, 21, 23,

38, 39, 42, 95, 98, 121, 134, 162,
165, 203, 212, 221, 222, 223,
224, 225, 226, 227, 228, 231,
232, 234, 235, 237, 238, 239,
240, 241, 242,243, 273, 277, 278
Índic 343
e
Sacchettoni, I., 143 195,
Safferling, C., 41, 299 196, 197, 198, 212, 214
Sonntag, H., 204, 320
Salazar, Y., 139, 141, 144, 145
Salomonsen, HH, 22, 302
Sancino, A., 131
Santos, F., 230, 286, 318
Sassen, S., 136
Sauer, W., 12, 29, 30, 44
Saboya, DJ, 82
Scheiring, G.,
88
Schmitter, P., 12, 222, 230, 231,
244,
318
Schneider, A., 226, 302
Scholz-Paulus, S., 27
Schröter, E., 24
Schulkin, D., 169, 170, 171
Schulz, G., 12, 29, 30, 44
SDPnoticias, 187, 319
Seabra, C., 230, 310
Seawright, J., 137
Sebok, M., 79
Seibel, W., 12, 44, 300, 316
Senado Federal, 230
SGI 2018, 103, 108
SGI 2019, 108, 112, 117
Shalders, A., 223, 319
Shaw, R., 43
Shepsle, KA, 5
Shipán, CR, 280, 301
eludiendo, 15, 16, 21, 23, 38, 40, 42,
95,
98, 121, 203, 221, 223, 224,
225, 226, 227, 228, 234, 235,
237, 238, 239, 242, 243, 245,
277, 278
marginación, 8, 9, 11, 16, 29, 30, 51,
59,
83, 85, 96, 106, 124, 132, 151,
154, 158, 175, 176, 184, 185,
203, 214, 217, 218, 219, 270,
271, 315
Sikk, A., 130, 131
Silva-Herzog, J., 182, 319
Sina, Y., 140, 142
Skaaning, S.-E., 222, 292, 320
Skocpol, T., 48, 122
holgazanes, 15, 64, 224
Smith, AE, 222, 295
Smith, P., 247, 293
programas sociales, 157, 187, 190,
344 Índic
Teorell, J., 42, 202, 292, 293 e
Sontheimer, K., 38
Terrey, N., 263, 297
Sotiropoulos, D., 50
Soto, E., 188
Souza, R., 223, 322
Spirova, M., 276, 303, 308
Sprawozdanie, 115, 121
Spruyt, B., 256
Stanley, B., 130
Staronova, K., 82
secretarios de estado, 24, 81, 87, 89,
93
Estadista, 34
Steinhauer, J., 157, 321
Stepán, A., 202, 304, 305
Popa, E., 170, 288
Šteˇtka, V, 131
Stoker, G., x, 21, 75, 131,
178, 181,
246, 247, 248, 249, 255,
256,
257, 261, 262, 279, 292, 297,
306, 321
Stolfi, F., 53
burócratas de nivel de calle, 226, 275
Strobel, B., x, 18, 22, 202, 270, 277,
282, 318
gobierno
subnacional, 127
Suleiman, EN, 6
Sundelius, B., 170, 288
Supiot, A., 134
Tribunal Supremo, 112, 118, 120,
166,
172, 173, 208, 222
Surel, Y., 268, 308, 313
Svara, J., 137
Svensson, S., 135, 178, 287
Svolik, M., 201, 321
Cisne, J., 171, 321
Szikra, D., 78
Szuleka, M., 112
't Hart, P., 275, 321

Taggart, P., 127, 267, 284, 294, 310,
318, 321
Talos, E., 12
Tarchi, M., 54
Tarrow, S., 52
tecnocracia, 9, 19, 53, 69, 81, 91,
128,
129, 130, 131, 132, 133, 135,
136, 138, 139, 144, 148, 150,
259, 268, 271, 282
Teófilo, S., 223, 322
Índic 345
e
160
Thamer,H.-U., 30, 31, 34
Tinker Salas, M., 207, 297 Partido Republicano, 151, 152,
Tomini, L., 127 173, 177 Urbinati, N., 257, 322
Ureste, M., 189, 322
altos funcionarios, 51, 53, 59, 71,
82,
115, 296
transparencia, 13, 14, 31, 52, 58, 61,
65, 66, 67, 70, 73, 93, 99, 108,
138,
140, 141, 142, 145, 161, 173,
175, 187, 193, 198, 295
efectos del tratamiento, viii, 222, 227, 234,
235, 237, 238, 239, 240, 241,
243, 244, 245
Trinkunas, H., 215, 322
Troncón, F., 58
Administración Trump, 9, 19, 151,
153, 154, 155, 156, 157, 161,
162,
164, 165, 166, 167, 169, 170,
175, 176, 244, 294, 300, 317
Trump, Donald, 1, 9, 10, 19, 20, 98,
151, 152, 153, 154, 155, 156,
157, 158, 159, 160, 161, 162,
163, 164, 165, 166, 167, 168,
169, 170, 171, 172, 173, 174,
175, 176, 177, 178, 244, 270,
276, 282, 283, 284, 300, 301,
309, 311, 315, 317, 318, 321,
323
Trussler, M., 227, 303
Tsebelis, G., 226, 322
Tullock, G., 225, 322
Turquía, 1, 174
uniones, 9, 20, 26, 31, 32, 48, 51,

64, 65, 69, 71, 74, 151, 159,
204, 209,
280, 294
Reino Unido, x, 47, 252, 262, 301,
307, 312
Center for Public Impact, 264
Estados Unidos, 1, 9, 16, 19, 151,
156,
169, 176, 225, 226, 244, 254,
268, 270, 284, 319, 324
Oficina de Rendición de Cuentas
del Gobierno, 162
Inspectores Generales, 151
Junta de Protección de Sistemas de
Mérito, 162 Oficina de Gerencia y
Presupuesto,
346 Índic
e
Valotti, G., 53
van de Walle, N., 202, 289 van
Thiel, S., 280
Vandenabeele, W., 224, 274, 322
Vanhoonacker, S., 276, 310, 314, 320
Vannucci, A., 65
VDem, 200
Veen, T., 22, 308
Veit, S., x, 18, 22, 43, 202, 270, 277,
282, 296, 318, 323
Venezuela, viii, ix, 1, 20, 200, 201, 204,
206, 209, 210, 211, 212, 213,
214, 215, 216, 217, 218, 219,
220, 226, 242, 268, 278, 281,
286, 288, 289, 290, 293, 297,
301, 304, 310, 320, 323
PDVSA, 210, 211, 212,213, 215,
216, 218, 219
Partido Social Cristiano (Venezuela),
205
Partido Socialdemócrata (Venezuela),
26, 205, 210
Partido Socialista Unido, 211
Verbeek, B., 49, 53
Verhey, L., 276, 310, 314, 320
experimento de viñeta., 223, 232, 234,
239
Villalpando, A., 190, 323.
Villegas, G., 190, 323
Villegas, P., 183, 285
Vivanco, M., 195, 323
Vladeck, SI, 173, 323
Vogel, K., 164, 305
Wagemann, C., 127

Waldner, D., 8, 178, 201, 323
Waldo, D., 6
Wang, X., 254, 323
Ward, A., 161, 323
Weber, M., 2, 75, 202, 271, 318, 323
Wegrich, K., 127, 129, 130, 131, 132,
135, 138, 139, 140, 143, 146,
149
Weingast, BR, 5 Weiss,
C., 256, 324
Weitz-Shapiro, R., 127
estado del bienestar, 152, 183
Weyland, K., 267, 324
Wildavsky, AB, 6 Wille, A.,
275, 321
Índic 347
e
Wilson, J., 15, 224, 324 Yesilkagit, K., x, xii, 1, 226, 267, 280,
Wilson, W., 15, 223, 318, 324Yeung, K., 134
324
Sabio, LR, 15, 121, 224, Zacka, B., 226, 325
314, 324 Zaslove, A., 49, 54
Wittmann, R., 32 Zavala, M., 187, 309
Wojcik, K., 116, 121 fanáticos,15, 121, 224
Woldenberg, J., 182, 195, Ziblatt, D., 2, 76, 127, 178, 201, 226,
324 267, 268, 292, 304
Wolny, M., 112 Zielonka, J., 2
Wright, B., 16, 224, 324
Wybory, 121

El Retroceso Democrático y La Administración Pública - Traduc

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La democracia liberal está en peligro. SuLas instituciones emblemáticas

Miguelw. bauer es la Cátedra de Administración Pública en la Escuela

B. Guy Peters es Profesor Maurice Falk de Gobierno en la Universidadde

K utsalyesilkagites profesor de administración pública en la Universidad

stefan beckeres Investigador en el Instituto Thünen de Estudios Rurales,

Cómo los populistas en el gobierno transforman las burocracias

Cambridge University Press es parte de la Universidad de Cambridge.

Lista de Figuras página viii

1 Introducción: populistas, retroceso democrático y administración

2 Democratización incompleta, transformación del sistema y

3 Resiliencia sin Resistencia: Administración Pública

4 Transformación iliberal de la burocracia gubernamental

5 Administración pública en Polonia en el Times

6 Alcaldes y Administración Pública Tecnócrata-Populista

7 El populismo y el estado profundo: el ataque a lo público

8 “Populismo de doble discurso” y Administración Pública:

9 Venezuela: marginación de la administración pública bajo un régimen

10 Trabajo, elusión y sabotaje en tiempos de retroceso democrático: un

11 Administración pública: cómo responder al populismo y al retroceso

12 Conclusiones: la administración pública bajo la regla

1.1 Marco analítico página17

2.1 Número de casos para los cinco puntos de observación página24

Michael W. Bauer ocupa la cátedra de Administración Pública en la Escuela de

Stefan Beckeres investigador del Instituto Thünen de Estudios Rurales,

Zsolt Boda es catedrático de investigación y director general del Centro de

Fabrizio Di Mascio es Profesor Asociado en el Departamento

Mauricio I. Dussauge-Laguna es Profesor-Investigador de la División de

João Victor Guedes-Neto es estudiante de doctorado en la Universidad de

György Hajnal es profesor de la Universidad Corvinus de Budapest y director

también ocupa un puesto a tiempo parcial de Profesor Investigador de Políticas

Donald Moynihan es el presidente inaugural de McCourt en la Escuela

Wolfgang Muno ocupa la Cátedra de Gobierno Comparado en la Universidad

Alessandro Natalini es profesor asociado de Ciencias Políticas en el

Edoardo Ongaro es profesor de Gestión Pública en The Open University, Reino

B. Guy Peters es profesor de Gobierno de la cátedra Maurice Falk en la

Jon Pierre es profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de

Gerry Stoker es catedrático de Gobernanza en la Universidad de

Bastian Strobel es Gerente de Proyecto del Censo 2022 en la Oficina de

Sylvia Veit es profesora de Gestión Pública en la Universidad de Kassel en

Kutsal Yesilkagit es profesor titular de administración pública en la

En 2018, Stefan y Michael comenzaron a trabajar en un artículo sobre

También estamos en deuda con los revisores que proporcionaron

La democracia liberal está en peligro. Su ascenso desde la Segunda Guerra

considera que la sociedad está finalmente separada en dos partes homogéneas

administración, mostrando que el repertorio para estudiar la administraciónLas

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2018). En estos casos, la ausencia de experiencia dentro del gobierno ha

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