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SECCIN DE OBRAS DE POLTICA y DERECHO

GOBERNABILIDAD, CRISIS Y CAMBIO

MANUELALCNTARASEZ

GOBERNABILIDAD, CRISIS Y CAMBIO


Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas polticos en pocas de crisis y cambio

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FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO

Primera edicin, 1995 Primera reimpresin, 1995

Una versin de este libro fue publicada en Espaa con el mismo ttulo, y fue editada por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid (ISBN 84-259-0959-7), quien posee los derechos de publicacin para la Pennsula Ibrica.

D. R. 1995, FONDO DE CULruRA ECONMICA Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 Mxico, D. F.

ISBN 968-16442~9
Impreso en Chile

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INTRODUCCIN
El legado del pasado autoritario en numerosas sociedades; la esclerosis gubernamental; los desajustes institucionales que hacen que con frecuencia se enfrenten los poderes del Estado en carreras que tienen como resultado su descrdito; el diseo de polticas inadecuadas, cuando no demasiado costosas e ineficientes; la incapacidad a la hora de garantizar cierto crecimiento econmico sostenido; el bloqueo a la hora de tomar decisiones por parte de los dirigentes que resuelvan los problemas de la sociedad; la disfuncionalidad en la representacin en el sistema poltico de los ciudadanos; la falta de confianza de stos en el sistema poltico a pesar de que en tiempos recientes su incorporacin al mismo haya sido masiva (quiz tambin por esa razn); y el descrdito de la poltica como nicho generador de corrupcin de difcil control: estas son algunas de las circunstancias a las que se enfrenta la poltica en la actualidad. En una poca en la que la poltica ha resultado ser un escenario muy relevante donde pueden resolverse problemas fundamentales que afectan a las sociedades, la preocupacin llega a alcanzar lmites insoportables. Ms an cuando se han vivido casos, muchos de los cuales todava no han concluido, en los que la instauracin de una operatividad poltica democrtica ha supuesto el fin de la arbitrariedad, de la sistemtica violacin de derechos humanos y la esperanza en un futuro inmediato de justicia y de prosperidad. En esos mbitos, el riesgo de volver al pasado como posible consecuencia de un mal gobierno adquiere una dimensin dramtica. Pero se trata de algo que, por otra parte, no deben ignorar aquellos pases con sistemas democrticos consolidados, donde los problemas que se plantean adquieren un nivel cualitativamente distinto. Aqu, las constricciones configuradas en el escenario de la poltica pueden llegar a
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comportarse de forma tal que el deterioro del sistema poltico se produzca por otros mecanismos, sin dejar, por otra parte, de generar resultados negativos de gnero similar a los alcanzados en los sistemas no consolidados. Los estudios sobre la accin de gobierno o, en trminos ms clsicos, del Poder Ejecutivo, la forma en que sta se adopta y se pone en marcha, sus caractersticas, sus consecuencias y la percepcin de las mismas por parte de los destinatarios finales requieren de una buena dosis de pluridisciplinariedad en el seno de las ciencias sociales. Tambin se hace necesaria la utilizacin del enfoque comparativo que se va a seguir en el presente texto, tanto en su propia concepcin en cuanto mtodo de es tudio como por la aceptacin de la idea de que los problemas no son exclusivos de una sola sociedad. Sin ambos elementos cualquier aproximacin corre el riesgo de no alcanzar ptimos resultados. Esto es an ms evidente cuando se constata que en la realidad internacional de la ltima dcada los cambios polticos hacia la democratizacin van de la mano de transformaciones econmicas que suponen procesos de liberalizacin definidos por profundas mutaciones en el papel del Estado, por el predominio de las reglas de juego que impone el mercado, por la des regularizacin y la apertura al comercio y al capital financiero internacional y por los efectos del nivel alcanzado por el cambio tecnolgico. En las pginas que siguen va a prestarse especial atencin a la conceptualizacin de lo que se entiende por gobernabilidad en el mbito de un sistema poltico. Trmino que adquiere una connotacin imprecisa y ambigua, de "palabra atrapatodo" -I/catch-all word" (Flisfisch, 1989: 113)-, o de "concepto elusivo" (Tomassini, 1993: 11), y que refirindose a un tema de estudio clsico ha cobrado inters en los ltimos aos, de manera que ha llegado a introducirse en las agendas de los principales foros de discusin planetarios. De esta forma, en un momento inicial se lleva a cabo una revisin de parte de la bibliografa sobre el tema para adoptar

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una definicin concreta vlida con respecto al conjunto del texto. El concepto de gobernabilidad, que en cierta medida contina la discusin terica entablada con respecto al de estabilidad, se ha desarrollado a lo largo de las tres ltimas dcadas en torno a varios escalones profundamente diferentes. El primero de ellos lo representaron los distintos escritos sobre la "crisis de la democracia"; posteriormente entr en liza la corriente intelectual preocupada con el rendimiento del sistema poltico, tanto en el mbito econmico como en el institucional; tambin otro escaln fue el conformado por el debate en torno a la crisis del Estado; por ltimo, en cuanto a su capacidad de alumbrar un modelo de desarrollo que facilitase la prosperidad de los pases menos avanzados. Ms adelante, desde una posicin terica concreta de lo que se entiende por sistema poltico, el texto se centra en el examen de cmo algunos de los escenarios del mismo pueden situarse en el origen de las dificultades potencialmente desencadenantes de una crisis de gobernabilidad. As se destaca el rendimiento de las polticas pblicas o "productos" del sistema, en la medida en que puedan contribuir a la resolucin de problemas reales de la sociedad retroalimentando la legitimidad del sistema. Al mismo tiempo, se encuentra el nivel procedimental del sistema poltico, y los problemas de mal funcionamiento que pueden arrastrar los procesos de descentralizacin, el sistema electoral, la naturaleza de los partidos polticos y el propio carcter de la forma de gobierno. Las discusiones tericas sobre la crisis del Estado conciernen a las peculiaridades diferenciadas de sta en un mbito de localizacin doble. Por una parte se aborda el modelo del Estado del bienestar y, por otra, se seleccionan pases que recientemente han vivido una transicin poltica y que se encuentran inmersos en profundas transformaciones con respecto al papel de su Estado en el sistema poltico. Entre estos ltimos, se presta atencin a los pases de Amrica Latina y de Europa del Este. No se recoge, sin embargo, el anlisis de

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la crisis de gobernabilidad para el caso especfico de otro sistema democrtico de indudable significado corno es el que representa India (Kohli, 1990), donde el Estado, que ha venido estableciendo desde la independencia las lneas maestras del cambio socioeconmico, se encuentra igualmente inmerso en una profunda crisis a la hora de ser capaz, simultneamente, de promover el desarrollo y de acomodar los intereses diversos de la sociedad. El propsito final es el de llevar a cabo una comparacin entre los dos polos citados para establecer en qu medida sus problemas de gobernabilidad se encuentran relacionados con el diferente grado de consolidacin democrtica de sus sistemas polticos. De alguna manera se quiere integrar el estudio de la gobernabilidad de un sistema poltico en escenarios distintos definidos por una situacin de crisis en un marco terico ms general. Esto es as por cuanto que slo se ha comenzado a hablar expresamente de gobernabilidad cuando est latente, o se ha desencadenado, una crisis. Por crisis, a 10 largo de las pginas siguientes, se va a entender una dinmica hacia el deterioro que si se deja desenfrenada puede continuar hasta tener consecuencias negativas y, al mismo tiempo, se va a compartir la acepcin de Montoro (1985: 178-179), en el sentido de enfatizar dos de los componentes de dicho concepto: aqul que entiende la crisis como proceso y no corno un momento; y el que sostiene la existencia de un aspecto objetivo (por el que el grado de la crisis puede ser empricamente mesurable) y otro subjetivo (por el que la crisis se sita en el seno de las creencias o de la confianza). Por tanto, es una propuesta de anlisis comparado de la gobernabilidad que atraviesa los distintos casos de estudio, que componen los pases agrupados en los tres escenarios acabados de enunciar, que se encuentran unidos por la crisis del Estado y que, no obstante, estn separados por el distinto grado de consolidacin democrtica de sus sistemas polticos. En trminos generales, la crisis del Estado de bienestar ha supuesto la aparicin de ciertas constricciones, entre las que

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la ms seria es la crisis presupuestaria (en cuanto a crisis fiscal). Las otras constricciones, relativas a ciertos aspectos formales del rgimen poltico situados en la esfera de la representacin (partidos y sufragio, principalmente) o a la forma de relacionarse las instituciones (gobierno-parlamento) no son nuevas ni exclusivas del tipo de Estado adoptado. S lo es en cambio la constriccin que surge en el seno de los valores de la sociedad bajo distintos epgrafes como son las crisis de ciudadana y de legitimidad". En cuanto a la incidencia de la crisis presupuestaria, parece ganar terreno la idea de que, en la coyuntura actual, el crecimiento sostenido y la competitividad dependen ms de la oferta que de la demanda. Un dficit presupuestario mayor espoleara a la demanda pero a costa de destruir la oferta futura. Si los correspondientes gobiernos desean realmente una prosperidad a largo plazo que ahuyente una de las formas de ingobernabilidad, no les queda ms remedio que tomar medidas tendentes a una disminucin sensible del dficit. Y esto puede llevarse a cabo merced a la reduccin gradual de programas presupuestarios. Sin embargo, desde el lado de la oferta, en cualquier caso, el gobierno no debe renunciar a intervenir en tres reas fundamentales sobre las que deben centrar prioritariamente sus polticas pblicas, stas son: la educacin, la sanidad y la promocin de inversiones en infraestructuras. La prctica totalidad de los pases insertos en el modelo del Estado del bienestar, tras la crisis de la dcada pasada, no han renunciado a actuar en dichas reas y mantienen elementos generales de la filosofa que lo alumbr a lo largo del ltimo medio siglo. El hecho significativo, no obstante, es que los intentos neoconservadores en pro de su liquidacin no han llegado a sus ltimas consecuencias, y su puesta en prctico ha sido parcial y con un efecto limitado. Por todo ello, al analizar los diferentes casos nacionales de Estado de bienestar se observa que la bibliografa sobre la crisis de gobernabilidad en este mbito ha tenido o bien un tono retrico o bien un carcter preventivo. En el primer caso, ha gene11

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rada un cuerpo ideolgico de doctrina contra los fundamentos tericos de dicho Estado. En el segundo, la reflexin ha estado dominada por un discurso del tipo: "10 que puede pasar si..." Por todo ello, y dejando de lado la peculiar excepcin que representa Italia,' se estima como un postulado de este trabajo que el Estado de bienestar tiende a facilitar la gobernabilidad de un sistema poltico por cuanto que asegura el equilibrio y la retroalimentacin de su legitimidad y eficacia. Los procesos de transicin poltica, iniciados en 1974 y an no concluidos, adems de contribuir a una tendencia en favor de la universalizacin de la poliarqua, han supuesto la introduccin de la variable que representa la incertidumbre que les caracteriza en el escenario de la accin de gobierno. Esto es, los gobiernos han tenido que actuar en el seno de una situacin de recomposicin de la arena poltica, con la aparicin de nuevos actores organizados y lgicas del juego estimulantes de la participacin y de la responsabilidad, y en el mbito de una fuerte crisis econmica que les empujaba a poner en marcha transformaciones significativas. Mientras que los elementos de este segundo factor son conocidos en las poliarquas tradicionales, los efectos del primero generan una situacin de mayor complejidad. Fundamentalmente esto es debido al ritmo imprimido que pretende quemar rpidamente etapas en el proceso de modernizacin que otros pases necesitaron de varias generaciones para agotar. Pero tambin a la interconexin entre los mundos de la poltica y de la economa, a los que deben sumarse en la actualidad los procesos "macro" de internacionalizacin y de globalizacin a que se ven sometidos, y del avance imparable de las nuevas tecnologas, cuyo carcter en los dos ltimos casos es ambivalente y contradictorio pues sus efectos sobre la gobernabilidad no tienen un sentido nico. Todo ello hace que, a pesar del xito formal con el que muchas transiciones cul1 Para la comprensin de la vida poltica italiana y de sus claves interpretativas desde la presente perspectiva, vase LaPalombara (1987).

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minaron, siga existiendo una brecha profunda entre los sistemas polticos consolidados y aquellos que no lo estn. A efectos de su gobernabilidad, esta gran diferencia cualitativa es de clara dependencia de la consolidacin, en la medida en que aqu van a definirse estos conceptos. De esta forma, cabra formular un segundo postulado que sostuviese que los pases que han llevado a cabo recientemente una transicin poltica y no han conseguido cierto nivel de consolidacin democrtica se arriesgan, con un alto grado de probabilidad, a entrar en un circuito de ingobernabilidad, cuyas expresiones no necesariamente tengan que aflorar de manera continua.? La sntesis de ambos postulados lleva a uno de carcter ms general que seala que slo aquellos pases democrticamente consolidados pueden garantizar la gobernabilidad de sus sistemas polticos. La base inicial de la que se parte es la aceptacin de la legitimidad democrtica como la nica plausible. Dicho tipo de legitimidad es entendida tanto como una situacin de hecho" basada en la ausencia de desafos concretos, como en la aceptacin consciente y mayoritaria por parte de la ciudadana de unas determinadas reglas. Como seala Peters, de alguna manera el fenmeno de la gobernabilidad es inherente a la democracia representativa por el desfase que sta conlleva en el momento de trasladar el mandato electoral en polticas que pudieran ponerse en marcha de una manera concreta y con unos resultados determinados .:: Gonemnbilit y
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is a particular problem for democratic couniries because of the difficulty of traslating a mandate from voters in an e1ection into workable policies" (Peters, 1987: 256). Idea parecida a la que
seala que, bajo condiciones democrticas, la gobernabilidad es problemtica debido"a la posibilidad efectiva de la alternancia de partidos distintos en el gobierno y del hecho de que la reproduccin del orden democrtico en el tiempo
2 De nuevo existira un contraejemplo en el caso de Mxico, cuyo rgimen no polirquico ha asegurado la gobernabilidad del sistema hasta 1993 a lo largo de ms de seis dcadas. Vase Alcntara y Martnez (1992a).

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exige la preservacin de esa posibilidad" (Flisfisch, 1989: 115). Pero, a su vez, la gobernabilidad en sistemas democrticos representa una situacin especial por cuanto que la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica mientras que la gobernabilidad respeta la del poder (Coppedge, 1983). De esta manera, aunque la gobernabilidad es un fenmeno relativo a cualquier tipo de rgimen, en el presente trabajo se centra fundamentalmente en los de mbito democrtico durante las dos ltimas dcadas. El amplio alcance de dicho mbito, dentro de una perspectiva histrica, es algo muy reciente. La extensin de los sistemas democrticos a un elevado nmero de pases, sin llegar todava a la mayora, que comienzan una inslita andadura bajo imperativos formales algo o totalmente desconocidos hasta la fecha por sus sociedades, permite referirse, por primera vez en la historia, a una forma casi similar de gobierno. Por consiguiente, se presentan unas condiciones semejantes para la accin de gobierno, que ataen a una cincuentena de pases (Huntington, 1991). No obstante, tambin se plantea el tema de la gobernabilidad en sistemas que no son democrticos. La justificacin de dicha opcin se basa en el inters en desarrollar un anlisis de la gobernabilidad en sistemas polticos de pases que abandonaron su carcter no democrtico recientemente. Todo ello, porque se estima que ciertos aspectos que configuran una crisis de gobernabilidad ya se encontraban presentes al iniciarse las transiciones polticas. Por consiguiente, el objetivo primordial de este libro consiste en introducir los temas de ciencia poltica que se refieren a las condiciones que afectan a la accin de gobierno. Estas condiciones se encuentran en el seno del propio gobierno en cuanto que son parte de su propio funcionamiento y, asimismo, aparecen en el entorno del mismo. Las primeras se refieren al modo en que se conforma el gobierno desde la perspectiva del juego de partidos y del sistema electoral, yal prDceso de toma de decisiones, donde concurren las relaciones en-

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tre los poderes del Estado, el estilo de las polticas pblicas puestas en marcha yel acceso de diferentes grupos de corte socioeconmico. Las segundas comportan un conjunto de elementos integrados por el legado histrico de la sociedad, la composicin de las rupturas o dimensiones (clivnjes) de la misma, las caractersticas de su estructura econmica y el tipo de engarce que mantiene con el escenario internacional. Se trata, por tanto, de una tarea que difcilmente puede aportar teoras explicativas unicausales, sino ms bien un entramado de causalidades movibles, algunas veces cuestionables y difciles de comprobar empricamente como explicaciones de valor universal. La complejidad que entraan los factores explicativos de la gobernabilidad, o el hecho de ser precisamente"el producto nico de fuerzas diversas" (Arbs y Ciner, 1993: 66), se ve conformada tanto por aquellos productos que provienen del gobierno en forma de polticas pblicas, como por las respuestas que ste recibe de la sociedad, bien de estratos de individuos organizados o bien actuando individualizadamente, de manera que una aproximacin sistmica al fenmeno parece apropiada. El flujo constante existente entre uno y otro polo queda condicionado por un nmero muy elevado de aspectos. Sin embargo, de acuerdo con las principales lneas de anlisis desarrollado por las ciencias sociales, el conjunto de factores explicativos del mayor o menor grado de gobemabilidad se circunscribe a una cifra relativamente baja de condiciones que se indican a lo largo de las pginas siguientes cuyo carcter es el de variables independientes. Por otra parte, existen dos tipos de elementos que se relacionan con la gobernabilidad por ser los de la propia consolidacin, y cuya caracterstica fundamental es la de su interrelacin. El primero de ellos, sin pretender establecer ningn orden de prelacin, es la legitimidad del sistema poltico, entendida en su vertiente estricta de creencia en que las instituciones existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas, y que, por tanto, el gobierno puede

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exigir obediencia. En segundo trmino, la eficacia, en el doble aspecto que requiere la capacidad de un rgimen para encontrar soluciones a problemas: en cuanto a la idoneidad de las polticas diseadas por el gobierno para reducir al mnimo el conflicto, asegurar una tendencia a la reparticin de la riqueza y propiciar su incremento; y con respecto a la capacidad operativa del gobierno de actuar sin sobresaltos, pudiendo realizar sus programas y no estando sujeto a elementos disfuncionales. Ahora bien, un aspecto final dentro de estas consideraciones preliminares lleva a plantear cierta relativizacin de la poltica en cuanto al papel que pudiera desempear el "buen gobierno" en una sociedad. El variopinto entramado conformador de un rgimen poltico no es un medio que por s mismo necesariamente tienda a contribuir a la construccin de una sociedad ms justa, igualitaria e integrada por individuos libres y ms felices, pero s lo puede ser para evitar que sta se deshaga. Es desde esta percepcin desde donde debe valorarse el significado que representa que la gobernabilidad de un sistema se sita en un continuo en el que lo verdaderamente preocupante es traspasar los lmites, a veces difcilmente reversibles, en los que se entra en un estadio de ingobernabilidad con los consiguientes resultados negativos. El sndrome yugoslavo o de varias de las nuevas repblicas independientes que conformaban la hoy desaparecida Unin Sovitica es, en este sentido, desafortunadamente revelador. Antes de concluir estas pginas introductorias es menester agradecer a todas aquellas personas e instituciones que han colaborado decisivamente a la hora de formular crticas y comentarios a la presente investigacin. Entre las primeras por su inters, paciencia y amistad, debo hacer mencin muy especialmente a Eva Anduiza, Sergio Berensztein, Rafael del guila, Esther del Campo, [onathan Hartlyn, Juan J. Linz, Lourdes Lpez Nieto, Ivan Llamazares, Mnica Mndez, Jos Ramn Montero y [oan Subirats, En cuanto a las instituciones

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tengo que destacar fundamentalmente cuatro: el Ministerio de Educacin y Ciencia por su apoyo financiero mediante el programa de estancia de profesores en el extranjero avalado por la Secretara General del Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa; el Departamento de Ciencia Poltica y el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de North Carolina en Chapel Hill, escenarios magnficos en los que llev a cabo la presente inves tigacin y realic la redaccin de estas pginas, y el Colegio Nacional de Licenciados en Ciencia Poltica y Administracin Pblica de Mxico, donde, por mediacin de Mauricio Merino, pude exponer un boceto de las ideas aqu desarrolladas. Estas ideas tambin compusieron en gran medida los ejercicios para el acceso a la ctedra de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad de Salamanca que obtuve en febrero de 1993. Ni qu decir que, a pesar de haber tenido en cuenta buena parte de las observaciones recibidas, las pginas siguientes son de entera responsabilidad del autor. Finalmente tambin tengo que sealar lo gratificante de acompasar el trabajo intelectual con el grito de ligo tar heels, go!", que especialmente llen algunas de las noches del invierno has ta alcanzar el clamor que supuso volver a conquistar el campeonato de baloncesto.
Chapel Hill, julio de 1993

PRIMERA PARTE

UNA APROXIMACIN TERICA AL FENMENO DE LA GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS POLTICOS

1. LOS CONCEPTOS DE GOBERNABILIDAD, ESTABILIDAD y SISTEMA POLTICO


dificultades a la hora de gobernar en los pases occidentales industrializados a lo largo del ltimo medio siglo han pasado por etapas diferentes vinculadas generalmente con problemas suscitados en el mbito de la economa y, en menor medida, a fallas en su diseo institucional' o en su capacidad de mantener el orden. Sus gobiernos, en una era de prosperidad econmica intensa y de prolongada duracin, continuaron la tendencia esbozada en el primer tercio del siglo y crecieron en tamao, capacidad de controlar la violencia institucionalizada, habilidad en administrar recursos y dominio de la economa llegando a conformar aparatos estatales de inslito vigor y de mayor complejidad. De esta manera, la operatividad del Estado en el escenario de la economa, lleg a ser tal que su interaccin con la misma afect seriamente al propio nivel de actividad del gobierno cuando aparecieron turbulencias econmicas. El gobierno, por su mayor ndice de participacin en el mundo econmico y de incidencia en la vida de los individuos, se encontr sometido a los vaivenes de la economa, por lo que stos surgan como un nuevo obstculo. El estado inicial de las cosas apareci recogido en la percepcin pesimista, que reemplaz a la visin optimista inmediatamente anterior, de la bibliografa politolgica escrita despus de 1975 tras la asimilacin de los efectos de la crisis de 1973 y en la que se recoga, como denominador comn, la gama de dificultades para goberLAS
1 Quiz la gran excepcin en este sentido sean la IV Repblica francesa, que sucumbi por una combinacin de problemas institucionales, y los efectos desestabilizadores que originaba la cuestin argelina y las recurrentes crisis en Italia que empezaron a tomar un carcter virulento en la dcada de los setenta, llegndose a convertir en crnicas, para estallar con efectos irreversibles hacia su sistema poltico en 1991.

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UNA APROXIMACIN TERICA

nar.? A partir de ese "estado mental", que superaba la preocupacin inicial por la mera estabilidad, el trmino gobernabilidad pas a ocupar un lugar central en la reflexin terica sobre el futuro del Estado. Por su parte, en los pases menos desarrollados, la gobernabilidad ha adquirido una notable connotacin socioeconmica. De manera que los factores polticos de la misma se contemplan, generalizadamente, en su capacidad de producir resultados econmicos que aseguren el crecimiento y la superacin de la marginacin social y de la pobreza.

GOBERNABILIDAD y ESTABILIDAD

La estabilidad es un concepto que en gran parte de la bibliografa, en especial aquella referida a pases democrticos desarrollados, se aproxima, cuando no se ha llegado a identificar, con el de gobernabilidad. 3 Ya Hurwitz (1973), como recogen Dowding y Kimber (1983: 230), seala que el concepto de estabilidad poltica es una excelente ilustracin de
2 Este es el sentido de los trabajos pesimistas acerca del futuro de la democracia (Crozier, Huntington y Watanuki: 1975); tambin para los casos britnico (Tyrrell: 1977), francs (Peyrefitte: 1977) y alemn (Hennis, Kielmansegg y Matz: 1977), este ltimo introduciendo el propio trmino de gobernabilidad. Curiosamente, muchas de las ideas bsicas que ya criticaron al redistributivo Estado benefactor datan de tres lustros antes -Hayek (1960)y Friedman (1962)-, si bien no tuvieron un efecto significativo hasta el periodo neoliberal de la dcada de los ochenta. 3 Incluso la estabilidad como aproximacin conceptual precede a la de la gobernabilidad (Schmitter, 1988: 354); cuando no, se indica que se entiende la gobernabilidad "como la capacidad para preservar la estabilidad del sistema" (Tomassin, 1993: 46). De suerte que una muestra de ello son los trabajos de Eckstein (1961)y de Almond y Yerba (1963). El primero de los dos autores manifestaba que el trmino de estabilidad aplicado a las democracias implicaba tres condiciones: "persistence ofpattem, decisiotutl effictitlerless, and altthenticityJl (Ekstein, 1961: 2). Por su parte, Almond y Yerba correlacionaron la cultura poltica y la estabilidad democrtica (1963: 493-497).

GOBERNABILIDAD, ESTABILIDAD Y SISTEMA POLTICO

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lo exotrico y de la confusin en la investigacin en ciencia poltica a la hora de la formacin de conceptos, su operacionalizacin y medida; de esta forma, las visiones y aproximaciones diferentes entienden la estabilidad poltica como: ) la ausencia de violencia; i) la longevidad o duracin gubernamental; ii) la existencia de un rgimen constitucionallegtimo; v) la ausencia de cambio estructural, y 1') atributo de una sociedad multifactica. En la misma direccin de establecer un listado de dimensiones por medio de las cuales entender la estabilidad poltica, pero aadiendo aspectos econmicos a los estrictamente polticos, Ersson y Lane (1983: 261) enuncian seis dimensiones: ) el dficit del sector pblico; i) la inflacin; iii) la volatilidad; iv) la estabilidad gubernamental; v) la violencia, y vi) la protesta civil. Finalmente, de manera mucho ms reducida y centrndose nicamente en el caso britnico.iNordlinger (1971) apunta cmo las actitudes de la poblacin hacia la autoridad poltica contribuyen a la estabilidad. Estos listados de elementos constitutivos de una situacin de estabilidad poltica se ven rechazados por una concepcin que relaciona el trmino con una determinada forma de comportamiento. De manera genrica Dowding y Kimber la definen como un Estado vinculado con la capacidad de prevenir contingencias que pueden llegar a conducir a la desaparicin del objeto poltico -"poltical stl1lJilty is the staie in

which a poliiical object exists tonen it possesses ihe cl1pacity to preoeni contingencies from [orcing its non-SUnJi1J11l" (Dowding
y Kimber, 1983: 238-239). Pero anteriormente, Ake lleg a sostener, desde una posicin funcionalista, que la estructura poltica en una sociedad constitua una red de expectativas de funciones que impona restricciones sobre los actos polticos llevados a cabo por los individuos. Su visin de la estabilidad poltica era que tal condicin exista en la medida en que los miembros de la sociedad se autolimitaban para comportarse en el seno del marco impuesto por la estructura po-

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UNA APROXIMACIN TERICA

ltica, de suerte que quedaba vinculada con la regularidad en el flujo de los intercambios polticos pottical stability is the regularityo/ theflow o/ political exchanges" (Ake, 1974: 586). Complementariamente, mientras que este autor, como ha quedado dicho, se refera a la estabilidad en trminos de regularidad en el comportamiento (" only relations or a system o/ relaiions can be said to be stable"; Ake, 1974: 585), Sanders lo haca en trminos de su normalidad.t esto es, en cuanto a las desviaciones de la pauta especfica" normal" del sis tema; lo verdaderamente importante de este ltimo autor es su capacidad para construir un modelo terico relativo al estudio de la estabilidad de los sis temas polticos mediante mecanismos cuantitativos. De esta manera, establece un complejo entramado conformado por lo que, de acuerdo con Easton, estima que son dos de los tres elementos bsicos del sistema poltico: gobierno (autoridad) y rgimen (reglas) -el tercero sera la comunidad poltica-; junto con el comportamiento que puede darse en el seno del gobierno o rgimen por el que se manifiesta la inestabilidad, bien de cambio o de reto (violento o pacfico) (Sanders, 1981: 59). Complementariamente, Sanders recoge la necesidad de incorporar a su estudio la idea de considerar el problema en el contexto del sistema y del momento en que ocurre, as como una serie de variables exgenas que se refieren a los "paradigmas del cambio poltico". Por tales entiende al "desarrollo", a la "dependencia" y a las"caractersticas estructurales" de los sistemas polticos, esto es: el papel de la coercin gubernamental, la desigualdad y la divisin por diva/es (1981: 120). El resultado de todo ello es la formulacin de cuatro modelos
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4 Defina inestabilidad de la siguiente forma: "TI,e extent lo wJicJ apolitical system may becharacterized as 'unstable'at any gil'l!II point in time11Ilries in direct proportion to the extent to tohich the OCII rrence or nOlr-OC/l rrence oj chunges in and dtailenges 'to tire goternment, regime or communinj deoiates from the preuious system especijic 'normal'pnttern oj regime/goremment/commrmity chmrges 01 c1rallenges; a paltem tohich will itselll'ary Oller time" (San-

ders, 1981: 66).

GOBERNABlLIDAD, ESTABILIDAD Y SISTEMA POLTICO

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predictivos de cada dimensin de la inestabilidad y que se centra en la inestabilidad de cambio de rgimen, en la inestabilidad de cambio de gobierno, en la inestabilidad como consecuencia de un reto violento y en la inestabilidad como resultado de un reto pacfico. Desde la perspectiva de Rouqui (1985: 603), preocupado por el anlisis de las causas del cambio poltico a que presumiblemente conduce toda situacin de inestabilidad, el significado de la estabilidad poltica se vislumbra ms pragmticamente al situar a s ta en el nivel del rgimen poltico. Para ello, es necesario optar por una clara distincin entre rgimen y sistema poltico, aspecto que se lleva a cabo en pginas posteriores desde una perspectiva institucionalista. Ahora bien, la paradoja es que en un caso tan significativo como el del rgimen italiano, y tomando como elementos indicadores la frecuencia de los cambios en el Ejecutivo y la ausencia de un Ejecutivo de "pleno iure" (refirindose esto ltimo al periodo de tiempo dedicado para resolver la formacin de un gobierno; Battegazzorre, 1987: 290), no se encuentra correlacin alguna entre estabilidad-inestabilidad del gobierno y rendimiento del mismo. En otra direccin, Bollen (1980: 385) al realizar su medicin comparativa de la democracia poltica sobre la base de seis nicas variables, desecha explcitamente la estabilidad poltica como un elemento componente de su ndice de anlisis. Por ltimo, Lange y Meadwell, que rechazan la estabilidad como concepto, consideran que la estabilidad democrtica no es un factor a tener en cuenta a la hora de evaluar el rendimiento de un sistema poltico. A pesar del atractivo intuitivo, histrico y normativo de este concepto, no constituye un punto de comienzo prometedor para un anlisis sistemtico y comparativo del rendimiento de los sistemas democrticos. El elemento fundamental de esa incapacidad, reside en que el concepto de estabilidad tiende a "confundir las amenazas al statu quo poltico y econmico, con las amenazas a la persistencia

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del orden liberal democrtico mismo" (Lange y Meadwell, 1985: 101). Aunque estos autores alejen la estabilidad, en s misma considerada, del escenario de los factores explicativos de la gobernabilidad, su postura representa un contraejemplo del presupuesto general defendido en estas pginas que se basa en la idea de que si bien la estabilidad no es condicin suficiente, s es necesaria para el buen rendimiento de las instituciones que asegure la gobernabilidad del sistema. La gobernabilidad queda reducida a un mbito de dos tipos de categoras dentro del sistema poltico, las de orden estrictamente formal y aquellas referidas a la poltica econmica, por 10 cual mantiene una notable presencia en la esfera de accin del gobierno. En efecto, ambas esferas constituyen las variables independientes que explican el rendimiento de un sistema. Los resultados polticos en el escenario formal estaran referidos al funcionamiento institucional y quedaran constituidos por la estabilidad gubernamental, entendida en cuanto a la duracin del gobierno y al grado de control del Ejecutivo," y por la violencia poltica, en cuanto incapacidad del sistema poltico para institucionalizar el conflicto y medida por los indicadores que representan el nmero yel tipo de manifestaciones de protesta y de desrdenes. Los resultados del mbito de la poltica econmica, se calibran por el ndice anual de crecimiento del producto interno bruto, el ndice anual de desempleo, la inflacin anual, el ndice anual de "disconformidad" (ndice de desempleo ms ndice de inflacin), la cantidad de das de trabajo perdidos por huelgas y el nivel anual de endeudamiento pblico (Lange y Meadwell, 1985: 105). Si se acepta la premisa de que el rendimiento de todo sistema poltico se encuentra directamente relacionado con la gobernabilidad del mismo, entonces las
5 La duracin del gobierno mide la estabilidad de los gobiernos por el tiempo de ocupacin del poder, mientras que el grado de control indica si el gobierno cuenta o no con la mayora del Legislativo.

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variables independientes que afectan al rendimiento," integrantes de los distintos enunciados, tendrn mucho que ver a la hora de entender la gobernabilidad del sistema.

Los ENFOQUES CONCEPTUALES DEL TRMINO GOBERNABILIDAD

Condiciones e indicadores de la gobernnbilidlld


El inters sobre el trmino de gobernabildad se encuentra relacionado con la aparicin o agudizacin de situaciones de crisis en los sistemas polticos. Estas crisis de gobernabilidad se prestan a mltiples interpretaciones, entre las que destacaran dos como las ms relevantes y cuyo carcter es contrapuesto. Se trata de la comprensin de la crisis de gobernabilidad como incapacidad de los gobernantes insertos en las "condiciones contradictorias de los sistemas capitalistas" y, en segundo trmino, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos (Pasquino, 1988: 192). Adems, en este ltimo caso, el nmero y la intensidad de las fracturas y dimensiones (clivajes) pueden llegar a generar una situacin an ms compleja. Si bien tienen algunos puntos en contacto, tienden a degenerar en acusaciones, convirtindose en punta de lanza de perspectivas ideolgicas enfrentadas, circunstancia que debe tenerse en cuenta a la hora de llevar a cabo cualquier anlisis. Ambas concepciones ponen de relieve lo complejo de las relaciones que se establecen al interior de un sistema poltico y del juego de factores que influyen en su gobernabilidad, pero comparten el criterio general que localiza los problemas de gobernabilidad en la contienda en que se ven inmersos grupos relevantes con cierto poder de acuerdo con una
6 Si bien habra que tener en cuenta la necesidad de establecer umbrales a la hora de evaluar el significado y efecto de los rendimientos. La cuantificacin porcentual se alza as como un reto notable en el momento de definir su efecto concreto en la estabilidad-gobernabilidad del sistema.

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serie de reglas establecidas de manera formal o informal

_"governance is understood as the degree to uihid: the relniine power of the relevan t groups in a public arena is respected by the formal and informal institutions o] the political process"
(Coppedge, 1993: 2). De este modo, resulta fundamental el estudio de la manera en la que el gobierno se ocupa y desarrolla sus funciones as como su relacin con la sociedad. Circunstancias que exigen detenerse en el anlisis de la conformacin terica de un sistema poltico como se realizar en las pginas siguientes dentro del presente captulo. Desde una perspectiva preocupada por el establecimiento de indicadores que marquen el nivel de gobernabilidad de un sistema poltico, aqu se han tomado tres conceptualizaciones de entre la diferente literatura sobre el tema que se conecta con las concepciones citadas. La primera seala la existencia de cuatro notas generales que caracterizan una situacin de ingobernabilidad y que son: i) la indisciplina, manifestada 11 en los esfuerzos que realizan determinados ciudadanos para influir en las decisiones pblicas por mtodos violentos, ilegales o anmalos"; ii) la inestabilidad, en cuanto fracaso de los intentos de la lite poltica 11 para conservar sus posiciones de dominacin o para reproducir las coaliciones preexistentes"; iii) la ineficacia, entendida como la disminucin de la capacidad de polticos y burcratas "para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento de ellos por medio de medidas de coordinacin obligatorias o de decisiones emanadas de la autoridad del Estado", y iv) la ilegalidad, es decir, los esfuerzos realizados por los poseedores de un poder corporativo de alto nivel 11 para evadir restricciones legales y constitucionales en su bsqueda de ventajas e incluso de su propia supervivencia" (Schmitter, 1988: 375). Por otro lado, Sundquist? establece, en una segunda conceptualizacin, cuatro caractersticas que afectan la capaci7

Citado en Peters (1987).

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dad de gobierno. La primera es el grado de calidad de la burocracia que garantice de manera suficiente asesoramiento y liderazgo en el proceso de formulacin y puesta en marcha de las polticas. La segunda se refiere al compromiso de la burocracia con los objetivos del gobierno del momento en contraposicin con sus intereses en tanto que organizacin y que individuos. En tercer lugar, el entorno institucional en el proceso de gestacin de polticas por parte del gobierno puede influir en la gobernabilidad. Por ltimo, se seala que el sistema de partidos puede asimismo influir en la gobernabilidad, especialmente en lo relativo a la habilidad para generar y poner en marcha mandatos claros de accin. Coppedge (1993: 13) enuncia seis condiciones de la gobernabilidad, centrando las dos primeras en su mbito general (la capacidad y el deseo de todos los grupos polticamente relevantes para comprometerse con algn tipo de arreglo institucional que sirviese para dirimir sus diferencias) y las restantes en la gobernabilidad democrtica. Estas cuatro ltimas se refieren a: i) la aceptacin de compromisos institucionales democrticos que confieren gran peso a los grupos de masas polticamente relevantes (bsicamente los partidos polticos) por parte de aquellos otros de carcter ms elitista (Iglesia, empresarios, militares, etctera); ii) la aceptacin de arreglos que permitan la representacin efectiva de estos ltimos grupos por parte de la clase poltica elegida; iii) la efectiva representacin de los ciudadanos por esta clase poltica elegida, y iv) la creacin y el mantenimiento de mayoras que funcionen basadas en criterios partidistas como consecuencia de decisiones tomadas por la clase poltica. Tomassini (1993: 12) hace depender la gobernabilidad de tres variables: el fortalecimiento de la sociedad civil y la evolucin de la cultura poltica, la orientacin y el comportamiento de la economa, y la integracin de sectores cada vez ms amplios de la sociedad en el sistema productivo. Este autor llega a sealar un extenso nmero de "condiciones para fortalecer la gobernabil~dad" (33) que sita en los tres es-

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cenaras que representan: los organismos de gobierno encargados de manejar la economa y al sector pblico; el conjunto de las organizaciones del Estado, incluyendo la interaccin entre los organismos econmicos y polticos del Poder Ejecutivo, sus relaciones con los dems poderes pblicos, y con otras instituciones y procesos con los cuales el Estado se encuentra vinculado; y el tercero incluye la interaccin entre una amplia gama de actores pertenecientes a la sociedad civil organizada, a la economa y al mercado, y a los sectores sociales menos favorecidos (Tomassini, 1993: 71). Finalmente, la constatacin de que la gobernabilidad es un fenmeno pluridimensional lleva a plantear por parte de Arbs y Ciner (1993: 14) la existencia de cuatro niveles, como mnimo, en los que se mueven los procesos complejos de la gobernabilidad de las sociedades. Se trata del dilema legitimidad-eficacia; de las presiones y demandas del entorno gubernamental, o de la carga de responsabilidades; de la restructuracin corporativa de la sociedad civil, y de la expansin y cambio tecnolgico, con sus repercusiones demogrficas, ecolgicas y sociales consiguientes.

Explicaciones tericas acerca de la gobernabilidad


Al momento de avanzar en la comprensin del fenmeno de la gobernabilidad en el marco de teoras explicativas Birch (1984) y Pasquino (1988) coinciden en indicar la existencia de tres hiptesis o corrientes intelectuales en el seno de los estados occidentales industrializados, que contribuyen a explicar el tema de la gobernabilidad." Sus categorizaciones, en todo caso, son bastante complementarias y aparecen en buena medida integradas en la posicin de Bourricaud (1992) que se aborda en cuarto lugar.
8 Arbs y Ciner (1993:9-11) concuerdan tambin casi plenamente al dibujar cuatro concepciones tradicionales de gobernabilidad: la de los conservadores, la de los neoconservadores, la de los liberales y la de los marxistas.

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La primera corriente referida a la gobernabilidad, derivada de un planteamiento neoconservador lidereado, entre otros, por Daniel Bell y Samuel Huntington, explicaba su posicin negativa (la ingobernabilidad) como el producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado responda con la expansin de sus servicios y de su intervencin provocando inevitablemente una crisis fiscal. La acusacin que se verta sobre las polticas del Estado de bienestar era haber enfatizado los derechos y dado mayor importancia a la igualdad, adems de subrayar el debilitamiento de la familia y de los vnculos comunales dejando que la gente dependiera de las agencias gubernamentales. De manera ms concreta, el diagnstico de la situacin llevaba a plantear la existencia de cuatro tendencias que generaban disfunciones en el sistema democrtico (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 161-171) y que se referan: i) a la deslegitimacin de la autoridad y a la prdida de confianza en el liderazgo como consecuencia de la persecucin de las virtudes democrticas de la igualdad y del individualismo; ii) a la "sobrecarga" del gobierno debido a la expansin de la participacin poltica y del desarrollo de las actividades gubernamentales; iii) a la desagregacin de intereses como consecuencia de la intensificacin de la competencia poltica y que ha conducido a la fragmentacin de los partidos polticos, y iv) al incremento del parroquialismo nacionalista en la poltica exterior dadas las presiones ejercidas por la sociedad. Todas es tas tendencias, segn seal tiempo despus Hirschman (1991: 148) eran la imagen prototpica de la "tesis del riesgo". Es decir, "la insistencia en el riesgo de daar un logro anterior con alguna accin", ya que estos tres autores lo que venan a mantener era que la vitalidad de la democracia en los pases industrializados en la dcada de los aos sesenta haba producido un aumento considerable de la actividad gubernamental y una consiguiente disminucin notable de la autoridad gubernamental. La segunda categora es la formulada por economistas

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neoliberales, polticamente neoconservadores, cuyo principal punto de partida se basa en el presupuesto de la mala relacin entre el keynesianismo y la democracia, de suerte que "la yuxtaposicin de las prescripciones de la poltica keynesiana y la democracia poltica crea una mezcla inestable" (Buchanan y Wagner, 1983: 126). En ese sentido, sealan que la democracia se encuentra presionada y que llega a generar una rpida inflacin cuando los gobiernos se ven confrontados por los sindicatos y por los votantes que consideran al Estado como un botn de servicios inagotables. La consecuencia de un anlisis segn el cual los polticos son percibidos como unos dilapidadores empedernidos, "empeados en una competencia continua, gastan ms que lo que recaudan" (Buchanan y Wagner, 1983: 160), es que se debe actuar sobre la inflacin bien con medidas monetarias o con otras de tipo presupuestario. Con respecto a las primeras, se precisa que la inflacin es consecuencia del dficit, por cuanto las instituciones monetarias hacen que la oferta monetaria sea variable en relacin con el dficit. Ahora bien, no se producira una situacin inflacionaria si hubiese un aumento de la oferta monetaria en relacin con la oferta de bienes (Buchanan y Wagner, 1983: 101-102). En cuanto a la actuacin en el escenario presupuestario, se lleva a cabo mediante el establecimiento de impuestos crecientes y de controles sobre precios y salarios. En cualquiera de los dos casos se constat que se trataba de una visin excesivamente coyuntural puesto que las tasas de inflacin se redujeron y permanecieron estables en la dcada siguiente a 1983. Por otra parte, tampoco se lleg a experimentar el citado control, ni se increment la presin impositiva. En tercer lugar, la corriente neomarxista queda de manifiesto en el trabajo de O'Connor, por un lado, y de Habermas y Offe por otro. O'Connor (1973) se refiri a la "crisis fiscal del Estado" resultante de las contradicciones del Estado del "capitalismo avanzado" agravadas por el sistema democrtico. Por su parte, Habermas (1978: 70-71) mantuvo la exis-

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tencia de una doble crisis: "de entrada", en su acepcin de crisis de legitimidad clsica, y "de salida" como crisis de racionalidad, en el momento en el que la burocracia no hace compatibles, o es incapaz de manejar correctamente, los mecanismos de control que le exige el sistema democrtico. A ojos de los trabajadores el sistema capitalista est legitimado por el Estado liberal democrtico que suplanta el papel dominante de la clase capitalista. En este tipo de Estado los valores polticos de esta clase gozan de lo que Gramsci llam "hegemona ideolgica", y por tanto ambos establecen los trminos principales del debate poltico e indican los canales y los lmites en los que se confina normalmente al debate poltico. El Estado liberal-democrtico adopta varias polticas y tcticas para proteger tanto su propia legitimidad como la del orden social desarrollndose para ello servicios asistenciales. La situacin final lleva a que este sistema de legitimacin empiece a quebrarse apareciendo crisis fiscales, conflictos entre diferentes tipos de trabajadores segn su rama de produccin, conflictos regionales y conflictos tnicos (Birch, 1984). De todas estas amenazas, en los pases industrializados solamente ha adquirido una presencia notable el conflicto en torno al replanteamiento de un nuevo modelo federal en Canad. Por ltimo, Bourricaud (1992) seal que si se parta de la definicin del concepto de gobernabilidad como un conjunto de condiciones que asegurasen el ejercicio del poder en una sociedad sin excesivo riesgo de que sta llegara a desarticularse violentamente, deba aceptarse la existencia de ciertas condiciones que preservaran un mnimo de coherencia y de unidad en las sociedades. De esta forma, la discusin se centraba en un terreno clsico en el que predominaba el sentimiento de pertenencia al mismo cuerpo poltico y la creencia de que haba una ley implcita comn que todos los ciudadanos estaban obligados a respetar. Las condiciones no seran otras que la existencia de un sistema normativo respetado por las autoridades centrales con el uso ocasional

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de sanciones efectivas y, en segundo trmino, la congruencia entre el sistema normativo y las motivaciones de los actores. Ahora bien, dichas condiciones deberan verse complementadas por dos principios: la consecucin del grado ms alto de productividad y la mejor, cuanto no la ms justa, distribucin. Sin embargo, en relacin con la sociedad de los pases desarrollados al filo de 1990, Bourricaud denunci la posibilidad de que las crisis de gobernabilidad fueran consecuencia directa de la gestacin y evolucin de minoras vehementes ("impassioned minorities") que rompieran el equilibrio del cuerpo poltico como consecuencia de distintos aspectos que podran enmarcarse desde la crisis de valores, a la difcil relacin entre productividad y solidaridad, pasando por el peligro de la anomia social. Dichas minoras, surgidas en un espacio comn al que Bourricaud denomina Babel y que no es slo un espacio de confusin sino tambin de confrontacin, son actores colectivos intermedios entre los grupos de inters y los movimientos sociales. Su presin violenta puede eventualmente terminar, en el ms extremo de los casos, en terrorismo o en la exacerbacin del comportamiento del free rider al tratar de obtener los beneficios de la cooperacin sin asumir ningn tipo de los costes (Bourricaud, 1992: 47).

Gooernuuilidnd en pases en va de desarrollo


En el caso de los sistemas polticos democrticos de los pases en va de desarrollo, se da una situacin terica en que si bien "la problemtica de la gobernabilidad tiene una historia muy breve" (Mayorga, 1992: 17), existen razones sobradas para estimar que la accin de gobierno en s misma considerada es algo trascendental que sobrepasa la actual coyuntura democratizadora the fact tluit some problems
_JI

predate the current wave of democracu suggests that the problem 01gooernance is more[undamental ihan the problem 01democratic governance" (Coppedge, 1993: 2). En dicho medio, tanto la

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aproximacin estructural-funcionalista como la neomarxista han tendido a converger en un nivel similar de causacin a la hora de explicar las crisis de gobernabilidad (Kohli, 1990: 24). Desarrollistas y dependentistas han contemplado la emergencia del desorden (o del conflicto de clases) como un resultado de la creciente dislocacin entre los aspectos subjetivos de comprensin de la estructura social y objetivos de la posicin en que dicha estructura tiende a crear una sobredemanda o un conflicto de clases en el sistema poltico; eso es, del fracaso de los valores prevalecientes (ideologas) para legitimar la divisin del trabajo (la estructura de clase). Para los estructural-funcionalistas las fuerzas motrices de dichos cambios han sido el desarrollo econmico y su concomitante modernizacin, mientras que para los marxistas se trataba del capitalismo. En ambas visiones se produca una obvia inclinacin en favor de centrar en la sociedad las explicaciones de la crisis de gobernabilidad. Sin embargo, en las democracias del Tercer Mundo se dan condiciones polticas especiales que realzan el significado de las variables polticas para entender las recurrentes crisis de gobernabilidad. De esta suerte, pueden asumirse como tales: la calidad del liderazgo y las preferencias de ste, la ideologa prevaleciente, el grado de armona interlites, el diseo de las instituciones polticas dominantes como el sistema de partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y el peculiar papel del Estado como responsable primordial del desarrollo socioeconmico (Kohli, 1990: 29). A todas ellas cabra aadir el grado de corrupcin, no nicamente patrimonio de los pases en va de desarrollo pero s con una mayor capacidad de impacto, que el sistema puede llegar a aceptar como consecuencia de su gravitacin en el descontento social. No obstante, es precisamente la capacidad interventora del Estado la que por ltimo acenta las crisis de gobernabilidad bien por su mayor tendencia a politizar la sociedad que la de un Estado limitado, bien por la elevada influencia que se ejerce sobre la economa y sus li-

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mitados recursos que hace que se convierta en objeto de una considerable atencin poltica. Con respecto a Amrica Latina, Coppedge seala la existencia de una evasin recurrente de los mecanismos institucionales a la hora de dilucidar los conflictos entre los grupos polticamente relevantes a los que no son ajenas fuerzas externas que continuamente les influyen haciendo obsoletos tales mecanismos. Esto tambin es debido al desajuste entre las instituciones formales que no respetan el relativo poder de dichos grupos. Pero, en segundo trmino, asimismo se registra cierta reluctancia a que estos grupos relevantes se comprometan con algn arreglo institucional. Todo lo cual se sintetiza en que las tradicionales manifestaciones de ingobernabilidad en Amrica Latina no son otra cosa que un desequilibrio en las relaciones de poder entre grupos e instituciones -"manifestations of ungonernabilitu... are ihe product of unbalanced power relations nmong the politiclllly releuantgroups and decision-making formulas thal do not rcflect accuratelu the equilibria that do exist" (Coppedge, 1993: 9). Desde otra perspectiva, se ha abogado por una mayor conexin con el mbito socioeconmico, de manera que se ha indicado que "el problema de la gobernabilidad, que en sus reencarnaciones sucesivas estuvo confinado al mbito de la poltica, hoy da aparece cada vez ms bajo la forma del contexto o de las condiciones bajo las cuales es posible el desarrollo" (Tomassini, 1993: 11).

El concepto de gobemabiiidad
La revisin de parte de la literatura sobre el concepto de gobernabilidad realizada hasta aqu suministra un cmulo de elementos suficientemente rico donde enmarcar la definicin del concepto de gobernabilidad adoptada en este estudio. De esta manera, puede entenderse por gobernabilidad la situacin en que concurre un conjunto de condiciones fa-

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vorables para la accin de gobierno de carcter medioambiental o intrnsecas a ste. Por lo contrario, ingobernabilidad se refiere a una situacin disfuncional que dificulta la actividad y la capacidad gubernamental. Esta definicin coincide con la de Leca al equiparar el concepto de gobernabilidad con la accin de gobierno a la que se le da un carcter positivo, cuando no moralmente satisfactorio, puesto que "le ierme de 'gouuemnbilit' renuoie a la propension a (ou la possibilit d') etre gouuem, c'est-a-dire d'adopter un comportement conforme aus regles d'un bon gouoernement" (Leca, 1985a: 18). Asimismo, la referida conceptualizacin comparte la visin de Nohlen (1992: 4) cuando indica que "el concepto de gobernabilidad se refiere a la interaccin entre gobernantes y gobernados, entre capacidades de gobierno y demandas polticas de gobierno. Hace referencia a la tensin que existe entre las dos partes y pone en cuestin el sistema de gobierno, corno productor de decisiones polticas y encargado de su ejecucin, y su capacidad para estar a la altura de los problemas a resolver". Tanto la adjetivizacin de "favorables", en la definicin establecida, como la del "buen gobierno" de Leca, y el imperativo de Nohlen de poseer una determinada "capacidad para estar a la altura...", reenvan directamente el problema conceptual al marco terico de la eficacia. Si, complementariamente, el gobierno del que se est hablando, requiere de un tipo definido de apoyo o de aceptacin social, el marco que se introduce es el de la legitimidad. De esta manera, se da paso a las definiciones de Flisfisch(1989), Tomassini (1993) y Arbs y Ciner (1993). --El primero de ellos define gobernabilidad corno "la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo" a la que se le deben considerar las siguientes dimensiones: capacidad de adoptar oportunamente decisiones ante eventos que son desafos que exigen una respuesta gubernamental; efectividad y eficiencia de las decisiones adoptadas: aceptacin social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones a travs del tiempo, de manera que no produzcan efectos

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contradictorios (Flisfisch, 1989: 113). El segundo autor seala que la gobernabilidad "no slo se refiere al ejercicio del gobierno, sino adems a todas las condiciones necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legitimidad y respaldo social" (Tomassini, 1993: 6). Los ltimos autores igualmente definen la gobernabilidad como "la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo" (Arbs y Ciner, 1993: 13). Por todo ello, el objetivo de anlisis queda centrado en el mbito de lo que hace o deja de hacer el gobierno, de manera que en el idioma espaol haya que desarrollar un vocablo redundante como es el de gobernabilidad que sustituye al de la "accin de gobierno" tgonernonce en ingls) al que se le aade una obligada expectativa positiva que culmina en el "buen gobierno". De ah que sean las dos esferas indicadas anteriormente relativas al funcionamiento del aparato formal del sistema poltico y al rendimiento de la poltica econmica, siempre con respecto a sus resultados y a la evaluacin social de los mismos, los indicadores de dicho estudio. Ambos conceptos, gobernabilidad e ingobernabilidad, conforman los dos polos de un continuo, de manera que el paso de una situacin a otra es gradual y nunca totalmente irreversible. Complementariamente a la existencia de las condiciones favorables a la accin de gobierno, el propio fenmeno de la gobernabilidad se encuentra sometido a la percepcin que de dichas condiciones, y de ciertas disfunciones, entre las que la corrupcin poltica es una de las ms frecuentes, tiene la sociedad. De esta suerte, debe incluirse dentro de su anlisis la valoracin subjetiva llevada a cabo de manera peridica por la misma. Esta respuesta puede formularse tanto por canales institucionalizados como por medios informales. En todo caso, para que su repercusin sobre el propio fe-

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nmeno de ingobernabilidad sea significativa, es necesario que alcance una "masa crtica" en funcin de que las reclamaciones formuladas afecten a elementos sensibles" del sistema poltico o conjuguen una movilizacin social relevante. Aunque la unidad de anlisis es el sistema poltico, ambos conceptos apenas tendran que ver, en principio, con la forma poltica que definiera las reglas de funcionamiento del rgimen poltico y las relaciones de sus instituciones ms relevantes con la sociedad civil. Slo concerniran a la esfera de lo gubernamental entendida corno el medio donde se formulan y se ponen en marcha decisiones polticas que afectan al conjunto de la sociedad. Sin embargo, tanto el legado de la bibliografa sobre el tema corno la situacin mundial en 1993 cuando tienden a generalizarse el sistema poltico democrtico y las formas ms abiertas de entendimiento econmico, no parecen considerar otra perspectiva acerca del citado binomio antagnico que su ubicacin, como ya se expres en la Introduccin, en el mbito del Estado democrtico y en una economa de mercado." Todo ello an teniendo en cuenta las constricciones que registran muchos de los pases latinoamericanos y del este europeo en el momento de consolidar sus sistemas democrticos y abandonar el terreno inseguro en el que se encuentran asentados. En consecuencia, una hiptesis fundamental ser que la gobernabilidad quedar aqu asegurada en la medida en que un gobierno pueda simultneamente mantener la legitimidad y promover el desarrollo socioeconmico. En este sentido, al plantearse las dimensiones subyacentes a la proJJ

9 A pesar de que, precisamente, bajo ese marco de gobernabilidad es donde encuentra mayor conflicto. "G071ernallCe allll democracu are based 011 antagonistic principies, and therefore il/el,ifllbly conflict. Gorernnnce requires efective repreeentation of grol/ps in proportion to theirpotoer; democrao] requires represenmtion ojgrollps in proporiion to the llllmber oj supporters t/ey haue. Caucmance respecis the logic o/ pomer, 7I'hile democracy respecte file logir oj political eouolits]" (Coppedge, 1993: 11).

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blemtica de la gobernabilidad en Amrica Latina, se ha sealado que stas no son otras que "el fortalecimiento de la legitimidad del sistema poltico y de las instituciones estatales; y el desarrollo de la eficacia de las polticas pblicas diseadas e instrumentadas por el Estado" (Mayorga, 1992: 41). Y, en trminos de Flisfisch: "para la consecucin de la gobernabilidad no basta con la pura operacin de las reglas del juego democrtico... exige como resultado de la operacin de esas reglas un orden" (Flisfisch, 1989: 117-118). Ese orden no es sino una situacin de equilibrio social, generalizado y relativamente estable.

EL SISTEMA POLTICO
De los elementos conceptuales recin abordados puede deducirse en trminos de Nohlen (1992: 33) que, desde la perspectiva de la gobernabilidad, "son la funcionalidad y la capacidad de logro del sistema poltico y de sus partes, as como del sistema electoral, las que se ponen en el centro de la atencin". Esta circunstancia aboca a que se aborde en las pginas del presente epgrafe la lnea terica de comprensin adoptada de sistema poltico que, como se mencion anteriormente, compone la unidad de anlisis, el papel que en l desempea la poltica econmica, los productos del sistema, entendidos como polticas pblicas, as como su interrelacin mutua. Pero tambin se toma en consideracin el rendimiento del sistema desde su perspectiva institucionaL Esto es, se analiza en qu medida algunos mecanismos procedimentales son funcionales en el sentido de su capacidad de actuar de la manera prevista y de obtener los resultados esperados. Asimismo, habida cuenta de la relacin entre la poltica econmica y la formulacin de la poltica misma, ms adelante se dar cabida a los anlisis efectuados con respecto a las polticas econmicas nacionales que registran

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una marcada inclinacin a moverse dentro de un implcito modelo de entendimiento de la poltica. Ambas circunstancias hacen oportuno un anlisis conceptual previo relativo al sistema poltico para arribar a la conviccin de un necesario eclecticismo.

Corrientes explicativas en el estudio del sistema poltico


El estudio de la ciencia poltica despus de la segunda Guerra Mundial ha seguido diferentes sendas interpretativas que, desde una perspectiva de poltica comparada, se llegan a encontrar, al menos, siete aproximaciones en alguna medida distintas, stas son: funcional, cultural, eleccin racional, de la organizacin, grupo-conflicto, Estado-cntrico e institucional. Todos estos modelos, presentes en la literatura de ciencia poltica elaborada en las ltimas cuatro dcadas, conforman un cuerpo terico segn el cual cada uno reclama poseer el correcto entendimiento de la poltica no siendo enteramente consistente uno con otro. Un notable nmero de trabajos ha reivindicado la necesidad de una integracin de algunas de las referidas lneas de anlisis,"? cuando no de una completa asimilacin en un cuerpo terico en el que tuvieran cabida como variables independientes. Sin embargo, la elevada cifra de stas as corno la dificultad de vertebrar causalidades partiendo desde presupuestos tan diferenciados ha hecho muy difcil que se aceptara la perspectiva eclctica como un singular modelo interpretativo ms, a pesar de que en pginas posteriores se abogue por una solucin de este tipo. Para una mejor comprensin del proceso de relacin entre el sistema poltico y sus productos (las polticas emanadas) as como el medio econmico en el que se
10 Es el caso, entre muchos otros, de Diamond y Linz (1989) a la hora de establecer el listado de precondiciones para que la democracia pudiera tener xito en Amrica Latina siguiendo el fundamental trabajo de Dahl (1971).

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ve inmerso, todo lo cual incide en el nivel de gobernabilidad del sistema, a continuacin se sealan cules son las caractersticas ms relevantes de las citadas siete aproximaciones.'! Los anlisis funcionalistas desarrollados por Easton (1957) y Merton (1957), entre otros, parten de la aceptacin de que la vida poltica debe entenderse como un todo orgnico en el que se produzca una constante interaccin de las distintas partes, de manera que las acciones del Estado se explican por las funciones que llevan a cabo para la estabilidad o supervivencia del sistema poltico en su totalidad. La teora de sistemas (Almond y Powell, 1966) derivada de esta percepcin, explica generalmente la pues ta en marcha de diferentes polticas como el requisito de la realizacin de funciones para el mantenimiento de un sistema poltico y econmico dado, de forma que todo interacta de acuerdo con imperativos sistmicos superordenados. De esta manera, se sugiere a menudo que las polticas econmicas se persiguen para asegurar la ejecucin de dos funciones en particular: la de acumulacin, entendida como el mantenimiento de condiciones para la acumulacin rentable de capital, y la de legitimacin, entendida como mantenimiento de la armona social y del apoyo para el rgimen. El riesgo que comporta esta aproximacin, que hace muy difcil entender cmo ocurre el cambio, es la dificultad de precisar los elementos constitutivos del sistema y las funciones que desempean -" ihe terms used to specifij iohat functions a system must perform are usually quite vague ... are so open-ended ihai they fail to identify the policies or institutions thai will perform sudi functions with any degree 0lspecifity" (Hall, 1986: 6)-, de manera que las conexiones causales entre unos y otros adolecen de rigor.P En
11 En las pginas que siguen, dentro de este apartado, se utiliza como hilo conductor el trabajo de Hall (1986). 12 Poco ms adelante este mismo autor seala el papel que desempean las instituciones a la hora de dar contenido a un sistema al indicar que "It may toett be that the polity and econonuj are {/ sysfefll, iu SOl/le sense 01 file term, but il so, il is by virtue 01 tlie inetutions tI/{/1 prcsent il/dil'idullls uiith 11

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trminos mas concretos del estudio de la gobernabilidad, supone que sta se va a ver afectada no slo por este rosario de interconexiones. Ms an, al desconocer los mecanismos de la propia causalidad, resultar muy complicado realizar predicciones en cuanto al funcionamiento del sistema. Por otra parte, el funcionalismo insiste demasiado en el mantenimiento del equilibrio, de manera que cualquier tipo de cambio se presenta como disfuncin, con una connotacin de valor negativo; siendo la principal razn por la que la teora funcionalista ha sido tachada de conservadurismo y de conformismo, ya que defiende al "sistema" descuidando conceptualmente al cambio social -y as estorbndolo. Tambin son imprecisas las funciones asignadas a priori al Estado, otras que las de legitimacin y acumulacin, como son las de reclutamiento, articulacin y agregacin de intereses, que, adems, son trminos que con frecuencia fracasan a la hora de identificar las polticas o las instituciones que llevarn a cabo tales funciones con cierto grado de especificidad. Finalmente, el funcionalismo no tiene en cuenta el contexto internacional y la manera en que los componentes de un sistema poltico pueden ser afectados por factores exgenos que, irnicamente, a su vez llegan a interactuar de forma sistmica como integrantes de una unidad mayor. El estudio iniciado por Almond y Yerba (1963) sobre la importancia de la cultura poltica" como variable deterrnimatrix cf inccntines 7l'Jicl, rendcr them interacpcndcnt, 1II11f link tlieirbeiuniiour lo lile natu re of the syslclII. Structu rnl-fimeliollalism Dllly tnork ir i I gi7'CS causal priorin] lo structure ratherthan fa function" (Hall, 1986: 7).
13 Estos autores sealaban que "la cultura poltica envuelve a un nmero de diferentes orientaciones psicolgicas que incluyen elementos ms profundos de valor y creencia sobre cmo la autoridad poltica debera estructurarse y cmo el individuo debera relacionarse, y actitudes ms temporales y mutables, sentimientos y evaluaciones concernientes al sistema poltico" (Almond y Verba, 1963: 14). Ms recientemente el propio Almond (1990: 153) ha mantenido que la cultura poltica" consiste en el conocimiento, sentimientos y evaluaciones que los miembros del sistema poltico tienen con respecto a s mismos como actores polticos, y hacia

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nante a la hora de explicar las polticas nacionales divergentes enfatizando los diferentes hbitos mentales de sus ciudadanos y dirigentes, ha calado igualmente de forma profunda. Los argumentos culturalistas, desde la ptica de la gobernabilidad, presuponen la existencia de una notoria serie de condicionamientos estructurales que gravitan enormemente sobre los procesos polticos y que llegan a explicar su contenido y su forma de comportamiento. De esta manera, se registra un marcado determinismo que ignora la presencia de otros elementos. Adems, en un mundo tan interconectado y global como el presente, la cultura, que es ms bien fruto del aprendizaje que de la herencia, se encuentra sesgada por influencias internacionales que desvirtan la existencia de caractersticas nacionales singulares. Es dudoso que los procesos de socializacin que habitualmente han reproducido ciertas actitudes nacionales no se hayan visto sometidos en el ltimo medio siglo a estas influencias, tendindose a generar patrones de comportamiento ms universales. De esta suerte, quizs debieran ser los vehculos de creacin y transmisin de las modernas pautas culturales los que merecieran la atencin, cosa que, por cierto, no sucede entre los que se dedican al estudio de la cultura poltica. En cuanto a la incidencia de los factores culturales en la puesta en marcha de instituciones polticas debe sugerirse que stas a lo largo de la historia se han visto sometidas a un elevado nmero de impactos gracias a coyunturas histricas que tenan que ver con la distribucin del poder entre grupos sociales y a procesos migratorios de intensidad diferente y que han alterado su constitucin original. Al igual que el anlisis culturalista, los tericos de la eleccin racional (Schumpeter, 1962; Downs, 1957, y Olson,
otros actores polticos, incluyendo otros grupos polticos tales como partidos y grupos de inters, y las lites polticas especficas y gubernamentales y con respecto a los productos del sistema -sus polticas internas (extractiva, regulativa y distributiva) y sus polticas externas (militar, diplomtica y econmica)-"; pero, adems, la cultura poltica se ve retroalimentada por los propios resultados del sistema poltico.

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1965) sitan el centro de su atencin en el papel de la accin individual pero, a diferencia de aqullos, la unidad de anlisis la constituyen los individuos concebidos como actores racionales. Procede de axiomas sobre los motivos y el comportamiento en lo humano y deriva las lgicas implicaciones institucionales y polticas de dichos axiomas. Todo ello conduce a un individualismo metodolgico que argumenta que todos los fenmenos sociales se derivan de las propiedades y de los comportamientos de los individuos. Por consiguiente, las decisiones polticas se explican mejor como el resultado de un concurso ldico en el que los individuos a la bsqueda del poder, o las instituciones actuando como individuos, compiten por los recursos y por el apoyo de los electores quienes tambin buscan maximizar sus recursos personales.l! Igualmente, en lo que a la economa se refiere se postula que los agentes econmicos, a la hora de formar sus expectativas, lo hacen como si conocieran la verdadera estructura de la economa, aunque excepten el elemento aleatorio de la misma. De nuevo en ambos terrenos se da la circunstancia de que los actores pueden ver influenciadas sus preferencias en funcin del esquema institucional adoptado y de las constricciones generadas por l mismo. Pero adems, en una revisin sobre los estudios de economa poltica comparada, se ha sealado, acertadamente, que las aproximaciones desde la ptica de la eleccin racional tienen serias limitaciones (Evans y Stephens, 1988: 732). stas se refieren al lugar donde se sita el proceso de toma de decisiones y a la especificacin de la estructura de las preferencias de quienes toman la decisin. Con respecto a la primera limitacin, se trata de la necesidad de identificar las decisiones relevan14 Es por lo que esta percepcin ha dado paso a formulaciones matemticas basadas en la teora de juegos. En ella se dan cabida situacones en las que actan de dos a 11 jugadores sobre recompensas tanto limitadas como ilimitadas, en mbitos temporales constreidos y enmarcado en una lgica en la que la estrategia ms racional para un jugador puede variar en funcn de la probable respuesta de los otros jugadores.

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tes y los actores sociales que tienen el poder de afectarlas, circunstancias que resultan extremadamente complejas en el mbito de un sistema poltico. En cuanto al segundo trmino, resulta al igual difcil la especificacin de las preferencias de los actores racionales a la hora de tratar de maximizar cualquier conjunto de utilidades, de manera que se corriera el riesgo de reducir las explicaciones bajo la perspectiva de la eleccin racional a tautologas post hoc resumidas en el aforismo "people do toha! they umnt to do" (Evans y Stephens, 1988: 733). Este vaco produjo la teora de la organizacin (Cyert y March, 1963) que representaba un intento de combinar modelos de comportamiento de actores racionales con una comprensin ms completa del efecto de los medios organizativos en tal comportamiento. De esta manera, las polticas se ven como el producto de una racionalidad que est acotada por la aplicacin de un conjunto ms limitado de reglas decisionales y por el efecto de la agregacin organizativa del tipo encontrado en muchos escenarios de hacer poltica. Complementariamente, desde la perspectiva de la escuela econmica de raz neoclsica, que se ha apropiado de la visin interpretativa de la eleccin racional, la incorporacin de expectativas racionales en los modelos de equilibrio general supone la confirmacin de la incapacidad de la poltica econmica para cambiar los resultados del mercado." Existe tambin una cuestin fundamental que radica, una vez ms, en si es una teora que contiene en su alcance la sustancia y el mtodo para investigar asuntos normativos y que se destaca la dificultad de explicar el hecho de que la forma en que la gente acta no es necesariamente la manera en que debera comportarse.
15 "Si los agentes econmicos son capaces de anticipar -mediante sus expectativas racionales- los efectos de las medidas econmicas actuarn en consecuencia anulando los efectos que pudieran tener -al menos en el corto plazo en un esquema de tipo Friedman. As, para esta escuela, la actuacin econmica no estocstica -por ejemplo previsible- del Estado no es buena ni mala, sino tan slo intil" (Muoz de Bustillo, 1989: 35-36).

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Las teoras grupales ponen el acento en el papel de los grupos o clases sociales que entran en conflicto con la poltica y, por consiguiente, sta es el resultado directo del enfrentamiento grupal. Macridis (1977: 322) haca basar en el inters, como fuerza propulsora primaria derivada de la competencia y de la lucha, la configuracin del poder y de ah la ideologa, los valores, la organizacin formal de la toma de decisiones polticas y el propio contenido de las decisiones. Pero tambin la autodefinicin e inters de un grupo puede ser modelado por sus pautas organizativas y por la organizacin de aqullos con los que contiende. De esta suerte, desde una perspectiva no pluralista y ms neomarxista, Przeworski y Wallerstein (1982) han sealado que la formacin de compromisos de clase a menudo depende de la naturaleza de las organizaciones de inters y de la presencia de intermediarios institucionales apropiados. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad se encuentra relacionada con la permanente superacin del conflicto que atenaza a la sociedad de manera tambin constante. Esta situacin, en gobiernos democrticos, conduce a la formacin de coaliciones cuyo xito se entrelaza con la propia gobernabilidad. Sin embargo, en situaciones no democrticas o de crnica inestabilidad democrtica, la gobernabilidad slo puede ser garantizada por el uso de la fuerza. En todo caso, conviene considerar como crtica el hecho de que, por todo lo referido, las estructuras institucionales modelan las demandas surgidas de los intereses de clase de los grupos sociales de masas .:: iheir power is being determined, and their circunstances altered" (Hall, 1986: 15). Por otra parte, al enfatizarse el importante papel que las coaliciones de grupos sociales desempean en el proceso poltico no pueden explicar por qu algunos grupos son ms poderosos que otros, fuese en funcin de recursos polticos, econmicos o culturales. Las teoras estatistas o estadocntricas argumentan que la poltica no es una reaccin primaria a la presin de los grupos sociales interesados. Por lo contrario, sugieren que el Es-

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tado debera contemplarse como algo mucho ms autnomo de la presin societal de lo que podra imaginarse en un principio. Krasner (1978), Sacks (1980) y Nordlinger (1981) argumentan que el Estado tiene intereses y preferencias polticas propias as como la capacidad para imponer estas preferencias contra la resistencia de la sociedad. Si bien desde similares posiciones tericas se ha llamado la atencin acerca de la accin del Estado en cuanto a su capacidad en perpetuar su poder y en sobrestimar su eficacia -"stlldying sta! ndian

should not eniuil either glorifying state power or oncresiimating iis efficacy" (Evans et al., 1985: 365).
La cuestin es que esta primaca del Estado retrotrae el problema a todo lo ya indicado con respecto a la teora de sistemas, tendindose a confundir el Estado con el sistema poltico. Adems, el Estado es una variable interviniente que modela, pero tambin es modelado, por las fuerzas societales. Por otra parte, decir que la poltica es el producto de la accin del Estado, sea en el inters pblico o no, es a duras penas una explicacin." Complementariamente, la actuacin del Estado en nombre del "inters nacional" de acuerdo
16 Ante la opacidad de la explicacin de los resultados de las decisiones polticas que convierten al Estado en una caja negra, existen tres destacadas lneas tericas. La primera mantiene que el proceso de hacer poltica puede verse como un proceso de" poltica burocrtica" (Allison, 1971) por el que se recuerda que los estados no son actores unitarios y que la poltica no puede ser el resultado de una racionalidad estratgica. De esta manera, la actividad poltica se mantiene como una relativamente indeterminada "guerra de todos contra todos" en la que slo en esta ocasin la contienda se lleva a cabo dentro del Estado. La segunda lnea propugnada por Deutsch establece que la actividad poltica debera verse menos como una lucha por el poder y ms como un proceso de aprendizaje social, o, en otros trminos, debera ser ms ventajoso concebir al gobierno como algo que fuera menos un problema de poder y ms un problema de conduccin y sta es "decisivamente un asunto de comunicacin" (Deu tsch, 1963: ix). Por ltimo, se ha sealado que la eleccin de las polticas de un Estado debe estar muy influenciada por sus capacidades para llevar a cabo una gama de polticas, de suerte que el xito o el fracaso de una poltica depender en gran medida de los recursos institucionales que el Estado tenga para asegurar su puesta en marcha (Skocpol y Finegold, 1983).

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con Huntington comporta un trmino demasiado nebuloso para predecir los resultados de las polticas desarrolladas con un mnimo grado de precisin. En trminos de la gobernabilidad, resultara que sta solamente se encontrara en funcin de las decisiones estatales sin considerar ni las referencias societales citadas ni el escenario internacional. La conviccin de que del equilibrio entre el Estado y la sociedad civil depende en gran medida el buen gobierno democrtico de cada pas (Arbs y Giner, 1993: 21), y por ende la gobernabilidad de su sistema, conduce a la bsqueda de un modelo de anlisis que integre ambos escenarios. La aproximacin institucional a las relaciones Estado-sociedad descansa en la superacin del tradicional estudio formal de las instituciones que durante la primera mitad de este siglo constituy el ncleo fundamental objeto de la ciencia poltica. Ya la escuela institucionalista francesa encabezada por Hauriou y Renard haba enfatizado la necesaria distincin entre lo que denominaban las "instituciones cuerpo" (instituciones organismo) que correspondan a una colectividad humana, unida por una ideologa o una necesidad comn y sometida a una autoridad reconocida as como a reglas fijas; y las "instituciones cosas" (instituciones mecanismos) que no se trataban de un complejo humano jurdicamente estructurado, sino de un sistema de reglas de derecho que formaban un conjunto mecnico susceptible de combinarse con otras. E! institucionalismo se centra en la consideracin del papel de las instituciones localizadas en el seno de la sociedad y de la economa, y tambin de las redes organizativas menos formales, en la determinacin de la poltica." Las instituciones quedan referidas aqu a las organizaciones y procedimientos que han llegado a ser aceptados por una sociedad
17 Otra de las diferencias sealadas por Hall frente al institucionalismo de la primera mitad de siglo es su militancia contra las comparaciones entre naciones, mientras que la nueva visin, contrariamente, las utiliza para identificar los determinantes institucionales ms sobresalientes de la poltica (1986: 20).

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adquiriendo as valor y estabilidad (Huntington, 1968: 12).18 Son un entramado formal que afecta a los individuos en la esfera de la poltica y de la economa -"formal rules, C0111pliance procedures, and standard operating practises that structure the relationship betuieen indiuiduals in uarious units of the polity and economy" (Hall, 1986: 19). Una definicin complementaria a esta ltima, a la vez que ms sucinta, es la de North quien relaciona a las instituciones con cualquier forma de constriccin en las interacciones humanas -"iIlStitlltiol1s include (my form of consiraint (sucli as rules or conuentions and codes ofbeiuiviour) thai human beings devise to shnpe human interactions" (North, 1990: 4). El principal papel de las instituciones as concebidas en una sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable para la interaccin humana. Segn todo esto, se confieren a los factores institucionales dos papeles fundamentales en el modelo: por una parte, la organizacin en el proceso de toma de decisiones polticas afecta al grado de poder que cualquier conjunto de actores tiene sobre los resultados de la poltica; pero, por otra, la posicin organizativa tambin influye en la definicin del actor de sus propios intereses mediante el establecimiento de sus responsabilidades institucionales yen relacin con los otros actores. En definitiva, se establece la idea, que fluye entre lo deseable y lo posible, de que toda poltica nacional viene influenciada fundamentalmente por la presin a que un gobierno se ve sometido para llevarla a cabo y, en segundo trmino, por lo que puede efectivamente hacer en el dominio de que se trate. De acuerdo con Hall (1986: 232), las presiones en favor de una determinada lnea poltica y su posibilidad de ponerla en marcha se encuentran afectadas por cinco factores. Los tres primeros son intrnsecos a la estructura socioeconmica de una nacin, siendo variables que interactan una con
18 Segn eso, la institucionalizacin se refiere al proceso mediante el cual organizacin y procedimientos se convierten en instituciones.

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otra, de forma que se considera: la organizacin de la clase trabajadora, principalmente en el mercado laboral; la organizacin del capital, en cuanto a la relacin entre capital financiero y capital industrial, y la organizacin del Estado, bsicamente con referencia a la organizacin interna de su aparato entendido como los rganos que ejecutan las funciones ejecutiva, legislativa y judicial de la nacin. Los otros dos factores restantes se refieren a la posicin del pas en el escenario internacional y a la organizacin de la competicin poltica en cuanto a las distintas prcticas de representacin.'? Este ltimo factor que configura el sistema poltico tiene una gran importancia pues es la principal va por la cual el electorado puede influir la direccin y el contenido del proceso de formacin de las polticas. La relevancia del sistema poltico, concebido en estos trminos, le ha hecho ser considerado como el elemento singular ms importante originador de innovaciones en la poltica, siendo los partidos polticos que actan en su seno los responsables de tal circunstancia en funcin de su capacidad de alcanzar compromisos de clase y de popularizar nuevas ideas y de transferirlas al escenario poltico (Rose, 1984).20 De todas las corrientes explicativas, la
19 Hall (1986) denomina textualmente a este quinto factor" sistema poltico", reivindicando su uso para referirse a "tlie electoral practises and netuiork. cforganized poluicat parties that dominatc the electoral arene" (232) y, entenderlo con ms precisin como" the complex of political organizations thnt competeJorofJice of the righf lo reprcseni Ihe lliews of social grollps and the rules under uihich they operate" (271). En resumen. el sistema poltico sera una arena, prxima pero ligeramente separada del Estado. en la que una constelacin de organizaciones polticas competiran por el apoyo electoral. 20 Esta afirmacin es mucho ms controvertida cuando se realiza una aproximacin al origen de las polticas econmicas puesto que habitualmente se considera que su formulacin pertenece al mbito de los tcnicos y no al de los polticos, habida cuenta de su complejidad tcnica. Sin embargo. Hall. tras analizar los casos francs y britnico. rompe una lanza en favor de los polticos a la hora de hacer poltica al afirmar que" innovations in econontic polieyomeas much, if not more, topoliticinns thon lo officnls" (1986: 274).

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institucionalista es la ms reciente. Bajo sus presupuestos, el estudio de la gobernabilidad adquiere un nivel de rigor y de consistencia elevado, de suerte que es la que se aproxima ms a la concepcin de sistema poltico aqu utilizada. Se trata de una visin que puede ser utilizada para la evaluacin de las prcticas gubernamentales y el riesgo en su puesta en marcha en sistemas polirquicos y en los que no lo son.

Definicin y elementos constitutivos de un sistema poltico


Las corrientes anteriormente enunciadas dejan un pozo 10 suficientemente rico y atractivo que facilita la opcin personal hacia un concepto concreto de sistema poltico. De esta manera, puede entenderse como sistema poltico al conjunto conformado por los siguientes elementos cuyo significado y contenido ontolgico no es obviamente paralelo: En primer lugar, 10 integran los elementos institucionales (a cuya expresin formalizada aqu se le denomina rgimen poltico) que representan los poderes polticos y sus reglas de interaccin para consigo mismo y para con la sociedad, pero tambin a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin y a sus constricciones. En segundo trmino, los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir y modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y de los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la actividad poltica se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias histricas. Finalmente, debe sealarse que la existencia de un sistema poltico"de carcter nacional" se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuacin de otros sistemas polticos de carc-

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ter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional. Una definicin como la presente intenta superar dos crticas fundamentales de Cotarelo al funcionamiento del sistema poltico segn presupuestos eastonianos (1979: 127): el ser un modelo de comportamiento mecnico que ignora la realidad poltica en cuanto a iniciativas y el solapamiento entre sistema y medio. La comprensin del cambio como el resultado de la adaptacin a los incentivos del entorno y la diferenciacin aqu propuesta entre sistema y rgimen contribuyen a dicha superacin. Por otra parte, se elude tambin la crtica correcta formulada que indica que "los modelos que la teora de sistemas presenta como deseables son nicamente los dominantes y hegemnicos en la realidad poltica" (Cotarelo, 1979: 132), ya que se plantea un modelo de validez cuasi universal.?' Asimismo, ayuda a resolver la encrucijada de Arbs y Giner (1993: 52) al reducir el mbito de accin significativo al Estado, nica organizacin que, segn ellos, "abarca a toda la colectividad y que ostenta el poder poltico en su nombre". Finalmente, se soslaya el problema de los lmites del sistema por cuanto que se sigue lo ya indicado por Almond y Powell (1966) que establecieron la presencia constitutiva de funciones en los sistemas sociales con el consiguiente efecto de producirse desplazamientos constantes en sus lmites. En la definicin aqu adoptada, los elementos institucionales y los actores institucionalizados desempean el mismo tipo de comportamiento que las funciones, de manera que los lmites del sistema poltico se encuentran inmersos en grandes fluctuaciones que se hallan relacionadas con momentos concretos, bien definidos por una coyuntura crtica determinada, o por el propio ca21 Circunstancia personalmente probada mediante la aplicacin del concepto propuesto al estudio de la poltica en Amrica Latina, donde, con excepcin del caso particular de Hait, los restantes casos nacionales pudieron ser analizados con los citados criterios.

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lendario normativo del rgimen poltico (elecciones, renovacin de jueces, negociaciones sindicales, etctera). Los cuatro subconjuntos indicados anteriormente interaccionan de una manera sistmica en la que la variacin en una de las partes llega a afectar al todo. No obstante, el significado real de dicha alteracin se encuentra condicionado por los indicadores espaciales y temporales, as como por la historia previa del sistema, de manera que se dificulta seriamente cualquier intento de prediccin del comportamiento de sistemas polticos en condiciones semejantes.P Desde esta aproximacin, el estudio de la gobernablidad puede realizarse teniendo en cuenta cada uno de los citados cuatro campos y sus elementos integrantes mnimos que se resumen en: el rgimen poltico, integrado por el Estado, poderes y su entramado institucional, la Constitucin Poltica y las leyes fundamentales reguladoras de la poltica, la sociedad y la economa; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos polticos, los grupos de presin y los movimientos sociales; la cultura poltica; y el escenario internacional. As como de sus respectivas interacciones. Ahora bien, estas ltimas conforman un mbito especfico en el que se dan cabida categoras que ataen, por una parte, a la justificacin profunda de las razones de la existencia del propio sistema poltico en virtud de la comprensin y de la aceptacin que del mismo tiene la sociedad, y, por otra, al rendimiento producido por la interaccin de los referidos subconjuntos y a su evaluacin, figurada o real, llevada a cabo por la sociedad o por los individuos. Lo que quiere decir que, aun asumiendo que la mayora de los actores ms relevantes en la economa y en los sistemas polticos sean organizaciones formales en las que las instituciones de la ley y de la burocracia ocupan un lugar dominante en la vida actual, no
22 Todo ello a pesar de encontrarse en un medio homogeneizador derivado del hecho de "considerar a las organizaciones polticas como sistemas sujetos, por tanto, a unas leyes y comportamientos fijos de carcter sistmico" (Cotarelo, 1979: 131).

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agotan" en s mismas" el estudio de la poltica como aqu se concibe. Por otra parte, los diferentes componentes del sistema poltico estn entrelazados por una determinada "lgica" de actuacin. Esto es, por una especfica manera de relacionarse que llega a conformar unas ciertas reglas del juego. Puede darse la circunstancia que stas sean explcitas o no y que reciban la aceptacin total, parcial o nula de los interesados. Pero su funcin lubricante en el sistema permite que ste sea definido de una u otra forma. Es en este escenario donde la democracia, cuyo significado y contenido ser desarrollado en la segundaparte, desempea un papel estelar tanto por su presencia como por la de sus formas antagnicas o, si se prefiere, enemigas, permitiendo construir sobre ella diferentes taxonomas como las realizadas muy recientemente por Linz (1992). En el seno del sistema poltico se genera un movimiento circulatorio doble, conformado por diferentes elementos, que es esencial para la propia existencia del mismo." Estos elementos son, por una parte, los flujos de la sociedad para con el rgimen poltico que, de manera simplificada, son las demandas surgidas de cualquier fuente y condicionadas a la naturaleza del rgimen, y el apoyo al mismo que es particularmente relevante porque su variacin afecta al destino de las distintas autoridades polticas, al propio rgimen y a la misma sociedad. Por otra parte, se encuentran los flujos del rgimen poltico hacia la sociedad que representan las polticas pblicas. La relacin entre las demandas, el apoyo y las polticas conforman un proceso de retroalimentacin (tpico
23 Defiendo la imagen de circuito, tomada de la circulacin sangunea con dos tipos de sangre (arterial y venosa) y de vas (arterias y venas) que intermedian en los pulmones y en el corazn frente a la de Easton, que concibe el sistema como una caja con entradas (illpll/S) y salidas (0/111'"15), Esta posicin hace que no se incluyan ambos elementos en el sistema, sino que, de alguna manera, sean externos a l. La postura que personalmente defiendo es que son partes constitutivas del mismo.

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del enfoque sistmico) permanente que tiene una incidencia directa en la vida del sistema poltico y que conforma el universo de las relaciones conceptuales entre legitimidad, apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia e, igualmente, en la propia gobernabilidad del sistema, entendida aqu meramente como habilidad del rgimen poltico de un pas para dirigir su economa y su sociedad. Finalmente, esta particular visin recoge la idea de Dah1 (1984: 60) de la "inevitabilidad del cambio", esto es, en cada sistema poltico, con independencia de lo slido que sea o que aparente ser, tarde o temprano se producen cambios y, adems, como consecuencia de que el cambio es tan difcil de predecir, un rasgo propio de la vida poltica es una gran dosis de incertidumbre. Y es en el seno de lo que se denomin "development of Politicul Systems" por Almond y Powell (1966), donde se han enunciado hasta cuatro retos al sistema poltico en el seno de sus perspectivas de cambio. Se trata, en primer lugar, del problema denominado de construccin del Estado -" state building" - que, en la dificultad por eliminar desafos armados al gobierno central, puede provenir de una amenaza desde el medio internacional o desde una presin revolucionaria interna; pero tambin como consecuencia del desarrollo entre la lite poltica de nuevos objetivos que afecten profundamente a la sociedad. En segundo trmino se encuentra el reto de la construccin nacional -"nation building" - que enfatiza los aspectos culturales del desarrollo poltico al transferirse compromisos y lealtades de unos grupos sociales a otros. En tercer lugar, el problema de la participacin acontece cuando aparecen nuevos grupos sociales que presionan por incorporarse al sector que formula las decisiones del sistema y que terminan produciendo alguna forma de infraestructura poltica o, ms recientemente, como consecuencia de" desajustes" en los principios y en los mecanismos de participacin. El ltimo reto se deriva del problema de la distribucin del bienestar que se suscita cuando se registra un rpido incremento en el

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volumen y en la intensidad de las demandas que el sistema poltico controla o afecta a la dis tribucin de recursos o valores entre los diferentes sectores de la poblacin. Estos cuatro retos genricos a los que se enfrenta cualquier sistema poltico en su proceso de desarrollo, entendido aqu como de cambio, conforman una gua elemental sobre la cual analizar situaciones de ingobernabilidad a lo largo de los diferentes procesos polticos, de manera que, junto con el desarrollo de los subconjuntos constitutivos del sistema poltico, sus productos y su lgica de funcionamiento estarn presentes en las pginas siguientes.

n. EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO DESDE SU OPERATIVIDAD PROCEDIMENTAL


OFFE (1984:81) ha adoptado una posicin escptica sealando que existe una doble condicin para que los sistemas sociales no caigan en la ingobernabilidad. Se trata de que las reglas que sus miembros siguen no violen sus propias leyes funcionales subyacentes y de que estos miembros acten de tal manera que estas leyes puedan funcionar al mismo tiempo. Esta doble condicionalidad afecta de lleno a las sociedades industriales capitalistas desarrolladas que no tienen a su disposicin un mecanismo que ponga en sintona normas y valores de los ciudadanos con los elementos del sistema .: deueloped capiialist industrial societies do nor haue at tlteir disposal a mechanism with tuhicn to reconcile the norms and ualues of thcir members with the systemic ftmctionnl requirements underlying them" (Offe: 1984, 83)-. Es en ese sentido en el que esas sociedades son ingobernables, pero lo interesante es que se trata de un fenmeno estructural, ya que tambin estaba presente en el largo periodo de prosperidad econmica anterior a la mitad de la dcada de 1970, por 10 cual, segn indica irnicamente el propio Offe, debe descargarse de todo dramatismo al tema de la crisis, puesto que slo ignorando este factor existen razones para estar alarmado, de acuerdo con sus propios trminos -" only if one ignores these siructural conditions of ungovernability can one be offected by the model of alarm being sprend by the neoconsenxioecrisis liiemture", Sin embargo, desde una aproximacin formal a la estricta institucionalidad, la gobernabilidad dependera prioritariamente del grado de operatividad procedimental, es decir de la manera en que funciona el rgimen poltico y de la forma en la que ste aborda diferentes problemas muchas veces surgidos de su propia naturaleza. Por consiguiente, se dejan para ms adelante los efectos que sobre la gobernabilidad tienen
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los "productos" institucionalizados del sistema poltico que representan las polticas pblicas. En el presente captulo se han identificado hasta cuatro escenarios globales en los que la peculiar operatividad de un elemento institucional del sistema poltico llega a crear un problema de gobernabilidad. En este sentido, se dan cabida a los escenarios relativos a los procesos de descentralizacin, al sistema electoral, a la naturaleza de los partidos polticos, yal propio carcter de la forma de gobierno. Un corolario de las implicaciones sobre la gobernabilidad de un sistema poltico de la forma de gobierno y de la especial capacidad de los partidos polticos, lleva a una particular explicacin de la crisis. Se enfatiza que los gobiernos de coalicin, que dominan la vida poltica en algunos pases, se encuentran sujetos a un buen nmero de disfunciones debidas a su propia naturaleza, que llegan a afectar seriamente a su rendimiento.' Por otra parte, el bloqueo de un sistema poltico producido en ciertas de las situaciones recin descritas, lleg a ser tan serio que fue condicin necesaria, aunque no suficiente, a la hora de explicar respuestas violentas antisistema que conformaron movimientos terroristas.? Paralelamente, se
1 AS, en el caso italiano, se destacan cinco disfunciones ms relevantes que acompaan a la inestabilidad y al "estrabismo" poltico que dominan el escenario (Urban, 1984): la excesiva amplitud del Consejo de Ministros, que supera habitualmente los veinte miembros; su sobrecarga de competencias y de funciones decisorias, al tener que coordinar y organizar un nmero elevado de centros relevantes en el proceso de toma de decisiones; su excesiva fragmentacin, tanto en lo que se refiere a la alta dispersin de competencias y a la pltora de comits como al progresivo seccionalismo del mismo debido a su acentuado carcter partidista, que lo hace encontrarse dividido segn" cuotas" en favor de los partidos y de sus corrientes; su escasa coordinacin, al funcionar en un estilo "tercera va", por cuanto que ni se descansa en una colegiatura absoluta ni es un tipo de gobierno monocrtco, y su desarbolamiento organizativo, ya que existen serias dificultades en seguir las realizaciones efectivas de las decisiones adoptadas. 2 De esta manera se explica el surgimiento de las Brigadas Rojas en Ita-

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ha gestado la aparicin de formas de oposicin que, en un grado de incidencia notable, han llegado a alcanzar la condicin de "semileal", caracterizadas por su ambigedad a la hora de asumir "un compromiso pblico a emplear medios legales para llegar al poder y rechazar el uso de la fuerza" (Linz, 1987: 60). En este sentido, el arco comprende desde las Ligas Regionales italianas surgidas a finales de la dcada de 1980 como un nuevo resultado de la esclerosis, cuando no caducidad, del sistema, hasta la formacin poltica "Cambio 90" que sirvi de plataforma electoral al peruano Fujimori. Seguidamente se desarrollan dichas situaciones ilustrndose con ejemplos de casos nacionales significativos de la ltima dcada. Un mayor nfasis se va a dar a la relacin de la participacin poltica, a travs de partidos y de elecciones, y a las relaciones entre gobiernos y parlamentos con la gobernabilidad del sistema poltico. De esta manera, los dos mbitos recin citados van a ser abordados de forma mucho ms minuciosa habida cuenta de las implicaciones que sobre la gobernabilidad tienen muchos de sus elementos constitutivos y la diferente casustica generada.

LA DESCENTRALIZACIN

La discusin en torno al tipo de Estado desde la perspectiva de la disyuntiva entre centralizacin y descentralizacin ha
lia (Bonanate, 1983: 46). Asimismo, el propio desencanto de la extrema izquierda alemana por el pacto de gobierno entre demcratas cristianos y socialdemcratas entre 1966 y 1969, precipit una seria percepcin de una crisis de legitimidad en dichos medios arrastrndolos a la creacin del Ejrcito Rojo. La incapacidad del sistema a dar respuesta alguna a la crisis econmica de los sectores medios, estuvo igualmente en el origen de los Tupamaros en Uruguaya finales de la dcada de 1960 y principios de la siguiente. Sin embargo, a diferencia de Uruguay que pas por una experiencia autoritaria, los sistemas polticos alemn e italiano pudieron concebir una respuesta contundente a la agresin terrorista sin que por ello el italiano dejara de encontrarse bloqueado.

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producido distintos nveles de ingobernabilidad que se separaban de cualquier lazo exclusivo con el grado de consolidacin democrtica del sistema poltico. Puede sealarse, como una hiptesis tentativa de trabajo, que en aquellos casos en los que han coincidido la forma del Estado nacional, asentada histricamente durante un largo periodo de tiempo y una tradicin de liberalismo poltico, la disyuntiva recin planteada comporta un efecto menor en la gobernabilidad que en las restantes circunstancias. En cualquier caso, se constata que el avance de formas democrticas de gobierno a lo largo del ltimo cuarto del siglo xx lleva implcito el desarrollo de procesos de representacin y de participacin diferentes que los estrictamente referidos al nivel estatal. De esta manera, la descentralizacin poltica tiene especialmente xito en la conformacin de mbitos locales (municipales, provinciales, regionales) dndose paso a sistemas polticos en escala micro que introducen una dinmica desconocida en los pases implicados. En otro escenario, y volviendo a los dos elementos antes referidos, si se toman los casos de Canad, la anterior Repblica de Checoslovaquia y de Espaa, se observa el tipo diferente de efecto producido sobre el sistema poltico por la configuracin de una nueva forma de Estado, teniendo como trasfondo los dos elementos referidos que tienen caractersticas muy diferentes. Mientras que la crisis de gobernabilidad fue extrema en Checoslovaquia arras trando al propio Estado a una situacin terminal que culmin con el surgimiento de dos nuevos estados, en Canad, el fallido referndum sobre la ampliacin de la presencia de Quebec en la vida poltica nacional, tuvo una repercusin intermedia; y en Espaa, comparativamente, adquiere una resonancia menor aunque sea uno de los retos ms serios a los que se enfrenta la poltica espaola en el proceso de desarrollo del modelo autonmico. La crisis desatada sobre la unidad nacional como consecuencia del rechazo mayoritario por parte de los ciudadanos y

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de las provincias de Canad del Acuerdo de Charlottetown en octubre de 1992 supuso la apertura de una situacin de ingobernabilidad del sistema poltico canadiense. Con ese fracaso en las urnas, que signific la primera consulta electoral que se realizaba en la historia de Canad sobre su entramado constitucional, quedaba enterrado el quinto intento de reforma, emprendido desde la dcada de 1960, de una Constitucin que desde 1927 no haba podido revertir su forma de dominio britnico, autnomo y con autogobierno. Al menos eran tres los elementos que gravitaban sobre la gobernabilidad del sistema. En primer lugar se encontraba el rechazo mayoritario de la sociedad a un proyecto elaborado y consensuado por los principales actores polticos institucionalizados. Este fracaso poltico, tena una repercusin ms seria en cuanto a sus efectos futuros por cuanto que la ltima ronda de negociaciones haba dejado polticamente exhaustos a los actores intervinientes y se haban realizado numerosos actos de consulta por medio de toda clase de comits y comisiones (Russell, 1993: 35). En segundo trmino, quedaba el espacio y el papel de Quebec en el escenario nacional, arrinconado por el sentimiento de miedo que significa el sentido permanente de la inseguridad lingstica (Dion, 1993: 39). Y por ltimo, se encontraba el futuro del propio Estado canadiense, del que no eran ajenos ni la difcil, cuando no precaria, existencia de la propia identidad nacional, ni el desarrollo operativo, en el terreno de la praxis, de sus instituciones polticas. Apenas cuatro meses despus de la declaracin formal de independencia de checos y eslovacos, no slo las medidas institucionales adoptadas para suavizar los efectos de la separacin haban fracasado, sino que, a la vez, las economas de los dos nuevos estados sufran las consecuencias de la misma. En efecto, el acuerdo sobre moneda comn adoptado en febrero de 1993 que deba facilitar durante los siguientes seis meses el proceso de desmantelamiento econmico de entidades y bienes comunes apenas dur seis semanas.

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En otro orden de cosas, la unin aduanera establecida en enero de 1993, contempl cmo en ese mismo mes el comercio entre ambas partes cay 60% en comparacin con el promedio mensual de 1992; el sistema puesto en marcha para realizar los pagos entre checos y eslovacos tambin quebr de manera que las deudas de unos a otros llegaron a ascender a sumas significativas; los activos de los checos en manos de los eslovacos y viceversa y la dificultad tcnica de transferirlos han dificultado enormemente la creacin de mercados de valores en el mbito de ambos estados. Las consecuencias de todo ello se han visto reflejadas en el descenso del PIE, puesto que se estima que, en el caso de los checos, una cada de 10% de sus exportaciones a Eslovaquia se traduce en 1 % de disminucin de su PIB y de 0.5% de descenso en los ingresos fiscales.? El modelo de Estado de las autonomas adoptado por la Constitucin espaola de 1978 ha funcionado relativamente bien llegando a representar uno de los indicadores de la consolidacin del sistema democrtico. Desde el punto de vista de la gobernabilidad se destaca bsicamente la capacidad para establecer con xito microsistemas polticos en cada una de las comunidades autnomas cuyo grado de operatividad ha sido razonablemente bueno. El principal escenario de discusin se centra en el ritmo de distribucin de competencias desde el Estado que es desigual de unas comunidades a otras yen el techo que debe alcanzar. Es, posiblemente, la descentralizacin fiscal, adoptada constitucionalmente como uno de los componentes fundamentales del rgimen poltico espaol, la que produce situaciones de conflicto. No slo en 10 relativo a la gestin de la fiscalidad sino, bsicamente, a los criterios que regulen su distribucin porcentual en el margen de disponibilidad por comunidades autnomas. Esta circunstancia representa una de las preocupaciones ms sensibles en cuanto a la gobernabilidad del sistema como ha
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Vase TheEconomist, 17 de abril de 1993, p. 50.

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quedado enfatizado por el propio Presidente del gobierno espaol.'

LA PARTICIPACIN POLTICA
Las dimensiones de la participacin
El concepto de participacin surge de forma central en la ciencia poltica, tanto desde su perspectiva emprica como terica, de manera que desempea un papel relevante en el anlisis de la democracia y del sistema poltico. En el presente apartado se analizan las dimensiones de la participacin, enfatizndose aquellas que se realizan por mediacin de los partidos polticos y de las elecciones. Se ha optado por centrarse, con detalle, preferentemente en la relacin entre partidos y elecciones por suponer un aspecto de indudable atraccin y operatividad en el estudio de un sistema poltico y en los efectos sobre la gobernabilidad del sistema. Con respecto a la vertiente terica, las teoras de la democracia pueden dividirse, de una manera muy simple, entre aquellas que enfatizan la participacin de los ciudadanos derivadas del pensamiento de Rousseau, y las que tienden a limitarla por ser partidarias de una cierta divisin de funciones polticas de acuerdo con el pensamiento de Schumpeter. En relacin con la vertiente emprica, la participacin se referira a la incidencia en el control de los polticos y de sus decisiones -" political participation refers to those adivities by private citizens that are moreor less directly aimed at injluencing
4 Felipe Gonzlez sealaba en "Soliloquios del presidente", El Pas, Madrid, 25 de octubre de 1992: "Atribuyo enorme importancia a las declaraciones de Pujol. Cunta disgregacin puede producir la aceptacin de un planteamiento como el suyo reciente? -se refiere a la propuesta del presidente de la Generalitat de asumir en Catalua el 100% del Impuesto sobre el Rendimiento de las Personas Fsicas-. Si se habla de gobernabllidad, hay que estar dispuestos a hacerlo por el Estado, no slo por un territorio. El Gobierno ha de ser de Espaa. Cunta ingobernabilidad introduce, al margen de la aritmtica de las mayoras?"

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the selection 01gooernmen tal personnel and/or the aciions t!ley take" (Verba y Nie, 1972: 2)-; o, en trminos similares, significara la incorporacin al proceso de desarrollo de las polticas pblicas -" the act01taking partin the formulaiion, passage or impiernentation of public policies" (parry, 1987: 461). Por todo ello, se trata de un concepto central que se desparrama a lo largo de los diferentes elementos que componen el sistema poltico. El punto de unin de ambas esferas se centra en la efectividad de la participacin ciudadana que es esencial para entender la poltica democrtica, puesto que cuanto mayor participacin hay en las decisiones, mayor democracia hay -" ihe more pariicipation there is in decisions, the more democracy there is" (Verba y Nie, 1972: 1). La bibliografa publicada a lo largo de las ltimas tres dcadas desarrolla como comn denominador la idea de la existencia de distintas dimensiones de la participacin. Milbrath (1965) ya se refera a la existencia de ocho subdimensones" en el mbito de la ms genrica dimensin que enfrentaba a la accin con la inaccin, a la participacin frente a la no participacin. Divida la jerarqua del"envolvimiento poltico" -political inoolucment- en cuatro grados: el de los apticos, el de las actividades de espectadores, el de las actividades transicionales o intermedias y el de los gladiadores (glnditorinlnctivities) o personas plenamente envueltas en la actividad poltica. En esta direccin, Sani (1981: 1181) ha destacado la existencia de tres niveles de participacin poltica: el primero lo designa con el trmino de "presencia" y se refiere a comportamientos esencialmente receptivos o pasivos en los que el individuo no hace ninguna aportacin personal; el segundo lo indica con el trmino"activacin" ya que el sujeto desarrolla dentro o fuera de una organizacin poltica una serie de actividades; por ltimo, el trmino "participacin", en sentido estricto, lo reserva a las situacio5 Las ocho subdivisiones son: pblico-escondido; autnomo-dependiente; accesible-esquivo; episdico-continuo; inputs-ounkes; expresivoinstrumental; verbal-no verbal, y social-no social (Milbrath, 1965: 10-13).

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nes en las que el individuo contribuye directa o indirectamente en una situacin poltica. Los dos ltimos niveles concentran la participacin poltica para los grandes sectores de la sociedad en el mbito de los partidos polticos, de forma restringida, y de las elecciones, de forma multitudinaria. Aun estando de acuerdo con esta direccin puesto que aboga por la oportunidad de considerar conjuntamente a los partidos y a la participacin, Montero realiza una puntualizacin que forzosamente no debe soslayarse y que resulta vlida en funcin de la perspectiva adoptada en las lneas siguientes. Seala que hay que tener en cuenta que equiparar el hecho de la participacin a la actividad partidista es una restriccin que se introduce en el campo del anlisis, "dado que las mltiples funciones que llevan a cabo los partidos no se agotan al proporcionar canales de participacin, y que los posibles modos de participacin no se cien a los realizados a travs de aquellos canales" (Montero, 1981: 35). Los dos factores que van a condicionar, positiva o negativamente, la participacin poltica se encuentran enmarcados en el concepto de sistema poltico ya enunciado: se trata de las instituciones polticas existentes y de la cultura poltica de la sociedad en cuestin. Con respecto a las primeras, la condicionalidad participativa se vincula al tipo de instituciones para cuya conformacin se requiere a la ciudadana, a las normas electorales y a las caractersticas de la sociedad que, en virtud del legado histrico, de unas dimensiones (clivajes) u otras y del espacio institucional, ha conformado un determinado sistema de partidos. La cultura poltica, por su parte, expresa la proclividad de la sociedad a que los individuos se integren en grupos polticos afines as como su motivacin para expresar su opinin mediante mecanismos como el voto u otros recogidos por las instituciones polticas. En cualquier caso, sea cual fuese la dimensin de la participacin escogida para el anlisis de su efecto sobre la gobernabilidad, la participacin es una variable independiente que afecta a la gobernabilidad. Su grado de incidencia es, no

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obstante, heterogneo y contradictorio segn los objetos de estudio. Nada permite afirmar, como una regla de valor universal, que una determinada dimensin de la participacin favorezca o dificulte la gobernabilidad ni tampoco que lo haga su mayor o menor nivel de intensidad.

La representacin poltica
Uno de los aspectos ms atractivos del estudio de la representacin poltica es el de su relacin con el mantenimiento de las pautas de la poliarqua en un sistema democrtico. Lijphart (1968), dentro de los "requisitos previos para la democracia asociativa" ya sealaba, entre otros, dos cuya incidencia es notable en el escenario de la conformacin partidista: en primer lugar, se refera a la capacidad para trascender la divisin subcultural a nivel de la lite, y, en segundo trmino, a la capacidad de elaborar las soluciones ms adecuadas a las demandas de las subculturas; tesis que sintonizaban con los estudios empricos de Daalder (1989) referidos al caso holands en la dcada de 1950 y mitad de la siguiente, y del propio Ljphart (1981) con respecto a Blgica. La proposicin general vena a indicar el peligro que significaba para el orden democrtico, en cuanto a la gobernabilidad del mismo, la existencia de profundas divisiones en la lite poltica segn criterios subculturales. Por otra parte, se sealaba asimismo la incapacidad de aportar esperanzas a sectores subculturales subrepresentados o, incluso, no representados. La contradiccin latente en esa situacin provena del hecho de que, en la mayora de los casos, estos ltimos sectores tenderan a aglutinarse clientelarmente en torno a lites propias que, en la contienda poltica, podran llegar a desplegar las banderas de su hecho diferencial conculcando, as, el primero de los requisitos formulados. Tambin, la paulatina consolidacin de asociaciones que llegaban a representar o controlar intereses colectivos grupales o

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sectoriales en el seno de las sociedades, conformando el fenmeno del corporatismo, era "altamente relevante para explicar la problemtica de la gobernabilidad" (Arbs y Ciner, 1993: 41). El estudio de situaciones como la aqu descrita, pone de relieve que deben articularse distintos mecanismos para asegurar que las probabilidades de arribar a buen puerto sean lo ms altas posibles. En este sentido, aparecen tres instrumentos cuya combinacin es garanta del mantenimiento de la gobernabilidad del sistema. En primer lugar, se debe tener en cuenta el nivel de ingeniera poltica. ste hace alusin al diseo de garantas constitucionales que aseguren derechos polticos universales (en lo concerniente al voto y en lo relativo a la conformacin de grupos polticos); a la generacin de espacios de representacin regidos por criterios proporcionales no restrictivos; y a la valoracin poltica de las minoras, mediante su dotacin de elementos institucionales complementarios para que no primen acciones que las arrinconasen. En segundo trmino, ciertas polticas pblicas tienen que estar formuladas con criterios integradores, de suerte que favorezcan la ruptura de "muros socioculturales interiores", lo que supone la existencia de un Estado eficaz que ayudara a fomentar y redistribuir no slo bienes econmicos sino valores socioculturales. En tercer lugar, el clima econmico nacional presupone una relacin directamente proporcional entre crecimiento y el xito final de la empresa. Finalmente, "la gobernabilidad en las sociedades corporativas se ejerce en condiciones generales de colectivismo particularista y egosmo institucional... (de suerte que)... se ha convertido en una cuestin de entendimiento entre el poder gubernamental y el de los mono u oligopolios sociales" (Arbs y Ciner, 1993: 47-48).6
6 Cuatro esquemas nacionales, en los que probar estos mecanismos y su repercusin con respecto a la viabilidad del sistema poltico democrtico mediante la existencia de un sistema de partidos articulador de los distintos grupos sociales y con capacidad de cumplir las restantes funcio-

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La consecuencia de todo ello comporta la necesidad terica de plantear los estudios de la representacin, de acuerdo con lo que se viene reivindicando a lo largo de estas pginas, en el seno del sistema poltico y en perspectiva comparada. El sistema poltico, como consecuencia de sus mecanismos institucionales y de las caractersticas del entramado social, ofrece la indicacin del modo en que la representacin de los distintos intereses sociales va a repercutir en sus elementos." mientras que la comparacin es, de nuevo, el instrumento intelectual que facilita la comprensin de lo sucedido.

Los partidos polticos


El desarrollo de las formas de gobierno representativo se encuentra relacionado con la emergencia de los partidos politicos" ya la puesta en marcha de medidas e instituciones elecnes tericas, son los de Holanda, Blgica, Checoslovaquia y Per, Mientras que los dos primeros casos suponen procesos culminados con xito en los que la lite poltica consigui superar sus divisiones, merced a un proceso de transferencia de sus valores desde la esfera de lo pblico a la de lo privado, y crear un sistema de partidos adecuado a las demandas subculturales, en los dos ltimos casos fue lo contrario, En Checoslovaquia las lites Iiderearon la disolucin del Estado yen Per grupos sociales mayoritarios encuentran que, momentneamente, la mejor forma de alcanzar soluciones a sus demandas es por fuera de cualquier sistema partidista y directamente con el Poder Ejecutivo, En estos dos casos, el profundo clima de depresin econmica al que se enfrentan contrasta con el mundo ms favorable encontrado en Blgica y Holanda. 7 Incluso en esquemas donde el corporativismo resulta un orden poltico y econmico especifico que pudiera llegar a implicar un tipo de gobernabilidad distinta, "se tratara de una gobernacin de las sociedades a travs de una multiplicidad de pactos, contratos y relaciones relativamente estables y multilaterales entre instituciones, gremios, empresas y compaas de indole diversa y, en muchos casos, rransnaconal" (Arbs y Giner,l993: 50). 8 A los efectos de seguir una lnea conceptual concreta, se adopta la definicin de que un partido poltico es "toda asociacin voluntaria perdurable en el tiempo, dotada de un programa de gobierno de la sociedad en

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torales. Por tanto puede decirse que el nacimiento yexpansin de los partidos est vinculado al problema de la participacin, esto es, al continuo incremento de la peticin de estar activamente presentes en el proceso de formacin de la poltica de los distintos sectores de la sociedad. Un escenario donde se concitan estos elementos es el marco constitucional que paulatinamente se ha ido acomodando a las tensiones derivadas de las enormes transformaciones econmicas y sociales que afectaron histricamente a la estructura tradicional de la sociedad y amenazaron con destruir sus relaciones de poder. Ahora bien, esto no es bice para que no se deje de recordar que, a 10 largo de los tiempos, ha habido ncleos partidistas surgidos a la sombra de posiciones, en el origen, claramente anticonstitucionales. Lipset y Rokkan (1967), en un intento de relacionar el avance de los partidos con la evolucin de las formas polticas, ligaron la generacin de los sistemas de partidos a la existencia de coyunturas crticas histricas. De esta manera, suscitaron un instrumental terico fundamental para el estudio de los partidos a partir de entonces. Este bagaje qued constituido por un ncleo de temas que conformaron con el tiempo cuatro dimensiones o rupturas bsicas de carcter binario.? sobre los cuales explicar el origen y el desarrollo de
su conjunto, que canaliza determinados intereses sectoriales y que aspira a ejercer el poder poltico o a participar en l mediante su presentacin reiterada a los procesos electorales" (Cotarelo, 1985: 14). 9 Ambos autores se refirieron a la dimensin centro-periferia suscitada a lo largo de los siglos XVI y XVII en torno a la religin de corte nacional frente a la de mbito supranacional y a la utilizacin del latn frente a la lengua nacional. En segundo lugar, definieron la dimensin Estado-Iglesia surgida despus de 1789 y que contrapona el control de la educacin secular al religioso. En tercer lugar, la dimensin campo-industria que giraba en torno a la Revolucin Industrial y a sus consecuencias sobre los niveles de tarifas para los productos agrcolas as como sobre la polmica entre control y libertad de la empresa industrial. Por ltimo, tomaron en cuenta la dimensin propietario-trabajador que, a partir de 1917, introduca el tema de la integracin en la poltica nacional frente al compromiso con el movimiento revolucionario internacional (Lipset y Rokkan, 1967:

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muchos partidos polticos hasta llegar a la nueva modalidad de partido atrapatodo" surgida entrado el siglo xx. Los partidos polticos han desempeado desde hace dos siglos el papel fundamental de vincular la estructura formal del sistema poltico (ms atrs denominada rgimen poltico) con los distintos elementos de la sociedad civil, fuesen ciudadanos individuales o integrados en los muchos tipos de grupos constituidos segn criterios econmicos, culturales, religiosos y raciales, entre otros. Obviamente, sta no es la nica funcin desarrollada por los partidos, ni en lo que respecta a la operatividad del sistema ni a la justificacin de su origen. Aunque Duverger (1951) no se refera expresamente a las funciones de los partidos, de su trabajo incial se desprendan tres: la eleccin de gobernantes, la representacin de la opinin yen cuanto a la estructura del poder (como gobierno y como oposicin). Lipset y Rokkan (1967: 27) sealaban como funciones las de legitimacin, incorporacin, representacin y movilizacin. Mientras que Macridis (1967: 16) estableca las funciones en: representacin, conversin y agregacin; integracin (participacin, socializacin y movilizacin), persuasin, represin, reclutamiento y eleccin de lderes, deliberacin, formulacin de polticas y control del gobierno. Por su parte, Cotarelo (1985) destaca dos funciones genricas: de tipo social y de tipo institucional (las primeras abarcan la socializacin poltica, la movilizacin de la opinin pblica, la representacin de intereses y la legitimacin del sistema poltico; mientras que las segundas se refieren al reclutamiento y seleccin de lites, a la organizacin de elecciones; a la organizacin y composicin
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47). Por otra parte, Cotarelo (1985) desmenuza las teoras explicativas de la emergencia de los partidos y las agrupa en tres conjuntos: i) teoras institucionales que expresan la relacin entre los partidos y los parlamentos; 1) teoras de la situacin histrica por las que son determinadas crisis o rupturas histricas las que explican el origen de los partidos, y iii) la teora del desarrollo que relaciona el origen de los partidos con los procesos de modernizacin.

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del parlamento, y a la composicin y al funcionamiento del gobierno). Por consiguiente, los partidos polticos operan en los lmites que separan la parte formal (legal o constitucional) con la informal (societal) del sistema poltico, pero a diferencia de otras formaciones sociales, como los grupos de inters, no buscan influir en la estructura legalmente constituida del poder, sino ocupar posiciones en la misma. Todo esto sin que sean parte de esa estructura aunque estn regulados por ella. En este sentido, tanto la Constitucin como las leyes de partidos tienden a sealar la forma en la que los partidos deben comportarse en cuanto a su creacin, en su organizacin interna y en sus funciones institucionales. Pero son las normas electorales las que desempean una mayor influencia con relacin a la propia"existencia poltica" de los partidos y a su potencial desarrollo. Independientemente de su relacin institucional con el sistema, que se lleva a cabo de acuerdo con los parmetros recin descritos, el estudio de los partidos puede abordarse en s mismo siguiendo, al menos, la evolucin de cuatro variables cuyo comportamiento les liga estrechamente a la propia gobernabilidad del sistema. stas se refieren a la cuestin de la militancia partidista; a la naturaleza del liderazgo; al carcter de su programa electoral y a las fuentes de financiacin. El anlisis de estas variables ayuda a entender al partido desde la perspectiva de su papel en el sistema poltico y a la consiguiente elaboracin generalizadora de taxonomas, puesto que pueden poner de relieve: la identificacin del ncleo social que lo sostiene, as como a los mecanismos clientelares por los que sta puede mantenerse o ampliarse y las mltiples razones por las que los ciudadanos se afilian que van desde las de orden moral (Montero, 1981: 53) a las de sesgo utilitario; las prcticas de seleccin de sus lderes y el estilo de conduccin por ellos desempeado; la oferta a la ciudadana de poner en marcha polticas pblicas concretas y las razones para ello; y el peso de los "patrones" financie-

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ros con respecto al desglose de las aportaciones presupuestarias de las cuotas de sus miembros, donaciones, y transferencias institucionales. Todos estos elementos estn extremadamente interrelacionados y pueden llegar a configurar diagnsticos sobre el "estado de salud" de los partidos y, de ah, sobre sus implicaciones en la gobernabilidad. Montero (1981: 67-68), sealaba hasta qu medida la afiliacin a los partidos se ha visto influida por elementos corno los "intentos de 'pacificacin' interna que amortiguan las conflictivas disparidades ideolgicas"; "la persistencia de la amplia autonoma concedida a los dirigentes, paralela a la escasa influencia de los miembros de base"; y la incidencia de las grandes transformaciones polticas y sociales del ltimo medio siglo que han hecho que substancialmente se modificaran tambin los trminos funcionales de la afiliacin. En este sentido, Montero sostena que la cristalizacin de los estados sociales de derecho ha trado consigo dos consecuencias fundamentales: i) "la privacin a los partidos de no pocas motivaciones para fomentar la integracin de diversos sectores sociales en sus filas y la movilizacin para satisfacer unas demandas que hasta entonces ofrecan casi en rgimen de monopolio por medio de sus numerosas secciones", y ii) "la financiacin estatal ha alterado profundamente la relacin entre el aparato central del partido y los afiliados, en el sentido de facilitar un mayor grado de independencia a los candidatos y dirigentes con respecto a los miembros individualizados. Adems [...] contribuye a desincentivar los esfuerzos organizativos del partido para aumentar sus niveles de afiliacin, dado que su tradicional dimensin corno la fuente principal de los recursos econmicos de un partido de masas aparece evidentemente disminuida". Por ltimo, tambin se refera a "los cambios habidos en los procesos y cauces de comunicacin poltica" (Montero, 1981: 68-69). Los aspectos tenidos en cuenta hasta ahora aportan suf-

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cientes elementos para llevar a cabo diferentes clasificaciones de los partidos por medio de las cuales se pudiera conocer su incidencia efectiva en los sistemas polticos al correlacionarlos con otros elementos de los mismos y por ende su repercusin en la gobernabilidad de los mismos. Sin lugar a dudas, dentro de esas clasificaciones, una de las ms clsicas y que, al mismo tiempo, ofrece un mayor contenido emprico, es aqulla que basa el criterio taxonmico en el nmero de partidos. Tanto Duverger (1951) como Rae (1967) basaron sus teoras en este criterio como variable explicativa de varios de los rasgos fundamentales de los partidos polticos, as como teorizaron relaciones entre su nmero y los sistemas electorales. A partir del ndice de fraccionalizacin propuesto por Rae, aparecieron otras aproximaciones cuantitativas con la intencin de realizar con mayor precisin la operacin de "contar" el nmero de partidos.l? Lo interesante de esta perspectiva en la bibliografa politolgica es que, se adoptase el mtodo que se adoptase, el resultado final obtenido iba a ser una funcin de distintos elementos del sistema electoral. La mayora de los mtodos utilizados para contar los partidos usan como base numrica sus resultados traducidos en escaos (que a fin de cuentas es lo relevante) y ah entran en liza los mecanismos electorales que no son otra cosa que instrumentos tcnicos intermediadores entre una voluntad poltica determinada y el resultado efectivo de la misma en el sistema poltico. Ahora bien, desde el momento en que Lijphart (1987) y otros autores comenzaron a establecer que existan sistemas polticos en los que, por su propia naturaleza, lo que verdaderamente contaba era la capacidad "simptica" de los partidos para esta10 Una revisin muy reciente de las distintas formas de "contar partidos" la lleva a cabo Molinar, quien ha establecido una" frmula" para saber el nmero de partidos que tiene en cuenta el tamao del partido ganador, la diferencia entre los dos partidos mayores y el grado de concentracin de los partidos minoritarios (Molinar, 1991: 1386).

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blecer coaliciones estables de gobierno, el nmero en s de aqullos resultaba, por tanto, algo irrelevante. Esta situacin se daba en casos en los que, bajo un criterio de representacin proporcional, la arena poltica quedaba repartida constantemente entre formaciones que ninguna poda por s misma alcanzar el poder. La consecuencia era la generacin de un panorama consociacional dominado por la lgica bipolar gobierno-oposicin; el escenario, a pesar de que incluyera a un nmero real elevado de partidos, tena un carcter bipolar, aunque enmarcado en un modo de operar muy diferente al "bipartidismo de dos"." Este marco se diferenciaba tambin del propuesto por Sartori (1976) que introduca el elemento cualitativo de la relevancia de los partidos, de suerte que descartaba a aqullos que no tuvieran un potencial para coaligarse o para chantajear" de alguna manera u otra a los restantes socios, haciendo valiosa su existencia. Sin embargo, no se alejaba completamente de poner nfasis en el nmero de partidos, si bien exiga "contar inteligentemente" -"intelligellt counting" (Sartori, 1976: 124)-, para lo cual planteaba medir la fuerza real de los partidos en el sistema (en el sentido de que algunos partidos "cuentan ms" que otros) de manera que se tuviera en cuenta la clase de sistema de partidos predominante conjuntamente con el hecho de su fragmentacin potencial, esto es, de la existencia de un sistema con muchos partidos pero sin que ninguno obtuviese la mayora absoluta. Finalmente, suscitaba la importancia de la distancia y de la intensidad ideolgica que separaba a los partidos polticos, pasan11

11 Sartori (1970: 339 nota 43) ya hizo notar esa diferencia al sealar que su definicin de polarizacin contradeca el uso de Duverger de la misma. Puesto que mientras que l mantena que un sistema poltico poda ser bipolar y no polarizado, Duverger (1951: 279) identificaba polarizacin con blpolardad y negaba la existencia del centro como espacio poltico capaz de ser capturado por formacin poltica alguna; por lo contrario, era precisamente la existencia de partidos con vocacin centrista lo que estaba en la base de los procesos de polarizacin.

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do a establecer las conocidas siete clases, de las cuales dos conformaban esferas segn el criterio que dominara (polarizacin frente a moderacir.P En cuanto a la naturaleza de los partidos pueden destacarse dos aspectos que tienden a conducir a una crisis de gobernabilidad y que varan en funcin del grado de consolidacin de un sistema poltico: su naturaleza clientelar y su incapacidad de acoplarse a las variadas fracturas o dimensiones (clivnjes) de una sociedad compleja. La naturaleza clientelar de los partidos polticos se enfrenta a serios problemas como consecuencia de la accin de un Estado disminuido. Esto es, muchos de los partidos apenas si tienen capacidad de extraer recursos del Estado para satisfacer a sus clientelas; slo en aquellas circunstancias donde todava esa prctica ha sido posible han podido mantener su presencia activa." El segundo aspecto citado se refiere a la dificultad
12 Sartori sostiene que en aquellos casos en los que hay hasta cinco partidos existe una tendencia a que se desarrolle el pluralismo moderado, mientras que donde hay ms de cinco partidos se da una tendencia hacia el pluralismo polarizado. Es interesante hacer notar que Sartor public una primera aproximacin a esta correlacin seis aos antes (Sartori, 1970) y que uno de los inmejorables ejemplos de la poca de pluralismo polarizado lo constitua el caso del sistema de partidos chileno, donde, precisamente, el nmero de partidos era de seis. Sartori no menciona explcitamente este caso en los dos trabajos referidos (aunque s lo recoge en la figura 4 -1976: 128-) pero es obvio que el ejemplo chileno tuvo que influir en l a la hora de situar el mgico nmero divisor. 13 En Amrica Latina, excepto en Chile, Uruguay y, en menor medida Colombia, los partidos polticos, histricamente, no han sido el principal vehculo mediante el que la sociedad civil se haca presente en el Estado, proporcionando un engarce infraestructural entre el Estado v la sociedad que pudiera legitimar especficos tipos de rgimen. En definitiva, se da una situacin en la que es el acceso al poder y el control sobre los bienes que pueden distribuirse lo que define el juego de la poltica y no las formas de rgimen (Malloy, 1987: 252). El caso de Europa del Este es muy diferente, aunque se producen consecuencias similares. El sistema de partidos, como se indica ms adelante, ha sido creado segn avanzaban los procesos de transicin poltica, mostrando caractersticas de inconsistencia e inestabilidad.

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de entrar en consonancia con diferentes grupos sociales y llevar a cabo funciones de intermediacin en el sistema poltico. Esta situacin puede producirse por problemas derivados de falta de liderazgo, por un diseo ins titucional deficiente que no haga viable, impida o distorsione la representacin y por una escasez de medios materiales que ayudasen a su organizacin y desarrollo.

Las elecciones
Los estudios de la participacin, desde la perspectiva del flujo electoral que reciben los partidos polticos tras los comicios, se encuentran orientados por dos grandes aproximaciones tericas. La primera se refiere al examen de las actitudes de los votantes, mientras que la segunda concierne a la formulacin mecnica, as como a su efecto, de los criterios de eleccin concebidos como "leyes electorales"." Los anlisis del comportamiento de los electores tienen como hito fundamental, ya enunciado, el trabajo seminal de Campbell el al. (1960), abanderado de los estudios electorales de la escuela de Michigan y cuya lnea argumental ms importante fue desarrollar el concepto de "identificacin partidista". Dicha conceptualizacin gener la tesis que vena a negar que el comportamiento de los electores se moviera por opciones racionales para escoger candidatos basndose en las plataformas programticas de los partidos en cada ocasin. De esta manera, la identificacin partidista se contemplaba como algo esencialmente durable, de manera que el compromiso de los
14 Las leyes electorales son aquellas que gobiernan los procesos por los que las preferencias electorales se articulan como votos y por los que estos votos se trasladan en parcelas de autoridad gubernamental (tpicamente escaos parlamentarios) entre los partidos polticos contendientes -e/ectoral lauis are those uhich gOl'em ihe procese by wlticlt clcctomi preferel/ces are articulated as rotes and by tohich these notes are Irns/at.:d into dietrilnions of gonemmental autllOrity (tipically parliamentanj senfs) 1I1I1011g litecompeiing politicalparties- (Rae, 1967: 14).

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votantes con un partido llegaba a hacer que stos ajustaran sus actitudes, creencias y valores para que encajaran con su identificacin partidista (Campbell el al., 1960: 120-134); en otras palabras, porque los votantes se sentan de un partido era por lo que apoyaban las lneas programticas fundamentales del mismo y no al contrario. Lgicamente, una percepcin terica como sta yaca en el hecho de contar con sistemas de partidos consolidados y era difcilmente extrapolable a situaciones en las que el sistema poltico hubiera sufrido en los ltimos tiempos algn proceso transicional. Tras este hito quedaba abierta una lnea de investigacin que haca indispensable los estudios de opinin pblica para conocer las razones del comportamiento del voto (y de ah intentar inferir sus pasos futuros), de manera que se pudiera tener una idea ms rigurosa del perfil tpico de la clientela partidista en momentos electorales concretos. Pero tambin surgan como tema de estudio las razones de los posibles transvases de un partido a otro, e incluso de la desafeccin partidista que pudiera conducir a la abstencin." y de ah a una crisis que pudiera concluir en una situacin de ingobernabilidad. En esta direccin, en el caso de Espaa, partiendo del anlisis de un caso particular (Montero, 1987), se ha puesto de relieve en qu medida los estudios de opinin son muy tiles a la hora de conocer si un determinado partido ocupa o no un papel relevante en las" estructuras de antagonismo poltico" del sistema de partidos con respecto a las opciones electorales, mediante los denominados "niveles de rechazo". Siguiendo tambin este camino, se ha relacionado empricamente el comportamiento de la opinin pblica, a la hora de apoyar o no a un gobierno saliente, con la capacidad de ste de obtener resultados econmicos favorables; lo cual le permitira gozar de un "crdito de popularidad" (Goergen y
15 De ah que puedan realizarse aproximaciones bajo presupuestos muy diferenciados, pues, como seala Montero (1984: 225), "el abstencionismo constituye un resultado especfico".

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Norpoth, 1991) para afrontar los comicios con cierto xito. De alguna manera, se pona de relieve la eficacia de abordar el problema bajo la ptica de la eleccin racional segn la cual "el modelo del votante racional asume que la opcin entre votar y abstenerse depende de los beneficios y de los costes esperados" (Colomer, 1991: 313). Sin embargo, Rabinowitz el al. (1991) han confrontado dos modelos de competicin partidista a la hora de la bsqueda del voto. Frente al modelo denominado de proximidad, por el que la preferencia depende de la distancia entre el elector y los partidos, han desarrollado el modelo direccional. Este modelo se basa en la idea de que los temas fundamentales que conforman una agenda de preferencias electorales son bipolares, de manera que la gente se diferencia en funcin del polo por el que opta y del grado de intensidad de dicha opcin. De acuerdo con el modelo direccional, los electores escogern el partido que ms efectivamente abogue por la direccin de la poltica que prefieren -"according to tlle directional model, uotcrs utill chose the pllrty tlutt most efectively adoocates the direction of policy t'ley prefer" (Rabinowitz et nl., 1991: 149). Esta posicin refuerza tanto la primitiva idea del peso de las fracturas sociales en la gestacin de un sistema de partidos como la implicacin de que las mismas comportan posiciones dicotmicas, de manera que el electorado no slo se divide por su existencia sino por la toma de postura con respecto a las mismas. Por otra parte, la inclinacin del electorado hacia un partido se alza como una funcin de la capacidad de ste para atraerlo con respecto al conjunto de dicotomas ofrecidas. Por consiguiente, quedaba cerrado el ciclo abierto por la escuela de Michigan en cuanto a la formulacin de los modelos tericos, dejando un bagaje de instrumentos de estudio inexistente tres dcadas antes y de una gran capacidad analtica. Como se ha indicado, los sistemas electorales prefiguran en buena medida el sistema de partidos y, a su vez, pueden llegar a condicionar enormemente el rendimiento del siste-

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ma poltico, sobre todo en situaciones dominadas por una transicin poltica. A pesar de haber recibido crticas en otras facetas, queda todava en pie el sesgo persistente que, segn Rae, tienen todos los sistemas electorales, y que elev al rango de ley, de conformidad a lo que podra denominarse el "efecto Mateo",16 de favorecer a los partidos fuertes en detrimento de sus competidores ms dbiles -" the persistent bias

of electorallaws in faoour of strong parties asagainst their uieaker competitors" (Rae, 1967: 134). Esta caracterstica generaba consecuencias diferentes en sistemas polticos con grados de consolidacin democrtica diversos y, a la vez, repercuta en la propia credibilidad del sistema en cuanto a capacidad de poner verdaderamente en marcha algunas de las funciones de los partidos ya indicadas. La influencia de las leyes electorales en los sistemas de partidos se ejerce, bsicamente, a lo largo de tres dimensiones que son: el nmero de partidos; la capacidad de sobreprimar a uno o varios partidos en detrimento de otros, y la fortaleza de los propios partidos. A menudo, el sistema electoral elegido combina las tres dimensiones y en otras ocasiones slo dos de ellas, pero esta circunstancia no es bice para que ahora puedan examinarse por separado, habida cuenta de los efectos especiales que pudieran tener sobre la gobernabilidad. Como premisa relevante debe sealarse que el xito real de un partido poltico es obtener" parcelas de representacin"; esto es, escaos parlamentarios que puedan garantizarle una presencia en el cuerpo legislativo mayor. Obviamente, segn esta afirmacin, quedan de lado aquellos comicios en los que, por la naturaleza de la eleccin, hay un nico vencedor y que se sitan en el mbito de un determinado tipo de poderes ejecutivos. Por otra parte, las variables que entran en liza en las leyes electorales y que tienen que ver con las tres dimensiones citadas con anterioridad
16 De acuerdo con el contenido del pasaje bblico en Mateo 13:12 por el que se seala que a los que tienen se les dar y a los que no tienen se les quitar.

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son la votacin en s misma considerada, la circunscripcin y la frmula electoral (Rae, 1967: 16 y ss.) sobre la que se volver enseguida. El nmero de partidos se encuentra condicionado, en primer lugar, por el sistema de representacin utilizado. La ley formulada por Duverger (1951) de que el sistema de pluralidad favorece el bipartidismo mientras que el sistema proporcional desarrolla el pluripartidismo tiene todava bastante vigencia;17 en este sentido, se puede indicar que siempre que se aplica el sistema de pluralidad hay bipartidismo. En segundo lugar, el nmero de partidos queda influido por la aplicacin de un umbral mnimo en los casos de representacin proporcional, de manera que los partidos que no lo superan quedan excluidos del reparto de escaos parlamentarios, a pesar de que les correspondiesen segn un criterio de estricta proporcionalidad." La relacin del nmero de partidos con la gobernabilidad del sistema poltico es imprecisa e Inconsistente.'? Mientras que se ha llegado a afir17 Aunque estudios electorales comparados han puesto de relieve cmo puede darse una situacin de bipartidismo "a pesar del" sistema de representacin proporcional, como sucede en Argentina, Costa Rica, Honduras y Venezuela, entre otros pases. 18 Uno de los casos ms extremos es el de la Repblica Federal Alemana, donde este umbral queda situado en 5 por ciento. 19 Un ejemplo interesante de esa imprecisin e inconsistencia radica en el caso polaco. Las primeras elecciones generales al Sejm (Dieta) tras la transicin poltica de octubre de 1991 se efectuaron con una ley electoral extremadamente proporcional que haba sido promulgada al calor de un sentimiento democratizador mximo. Dicha ley prcticamente aseguraba la representacin de cualquier grupo poltico que obtuviera unas decenas de miles de votos. El resultado fue que en el primer parlamento democrtico estuvieron representados 29 partidos, en los que el mayoritario apenas si tena 14% de los 460 escaos que componen la Cmara Baja.La dificultad de conformar una amplia mayora que apoyara al gobierno de Suchocka hizo inevitable la disolucin anticipada del Parlamento en mayo de 1993 por parte del presidente Walesa. Las siguientes elecciones de septiembre de 1993 se realizarn, sin embargo, con una nueva ley electoral que establece un umbral mnimo para obtener representacin del 5%. En ambas situaciones, la gobernabilidad del sistema era el objetivo buscado.

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mar que un menor nmero de partidos favorece la gobernabilidad, paralelamente se ha cons tatado que los mecanismos favorecedores de tal situacin artificial contribuyen decisivamente a la polarizacin social y de ah a la amenaza de la quiebra del sistema. En cuanto a la capacidad de sobreprimar a unos partidos frente a otros, es obvia en el caso de las frmulas de pluralidad y mayoritaria. No obstante, en el sistema de representacin proporcional puede igualmente darse si no se respeta la regla de la estricta proporcionalidad (igual porcentaje de voto popular que de escaos adquiridos), y se produce como consecuencia de la aplicacin de tres mecanismos: la frmula matemtica del reparto de los "restos", que en muchos casos puede beneficiar a los partidos con mayor nmero de votos (como sucede cuando se aplica el mtodo D'Hondt). La modificacin artificial de los lmites de las circunscripciones para agrupar electorados"convenientes" (gerrynlll11deril1g). Y la proporcin del nmero de electores por escao a distribuir, que en muchas circunstancias tiende a ser distinta segn las circunscripciones. 20 Esta situacin ya haba sido denunciada por Rae al indicar que, como regla general, la combinacin de la frmula de la representacin proporcional con las circunscripciones grandes producen con mayor proximidad resultados proporcionales, mientras que el sistema de pluralidad combinado con circunscripciones pequeas produce la mayor desproporcionalidad (Rae, 1967: 138). Con respecto al tipo de efecto de la gestacin artificial de partidos sobreprimados en relacin con la gobernabilidad es tambin contradictorio. Los beneficios de la existencia de mayoras sustanciales que supongan en un principio cierta estabilidad para el sistema poltico pueden transformarse a largo plazo en tumores con efectos negativos sobre el sistema poltico. En una determinada coyuntura de crisis ste puede verse bloqueado has20 Nohlen (1984: 84) destaca que este mecanismo comporta la misma incidencia en daar la proporcionalidad pura que el establecimiento de umbrales mnimos sealado en el prrafo anterior.

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ta la extenuacin por dichas mayoras ajenas a la realidad social. 21 Finalmente, la posibilidad de fortalecer a los partidos de acuerdo con los criterios electorales escogidos es fruto de la utilizacin de instrumentos que restringen enormemente la capacidad de decisin del elector. Entre ellos, el ms conocido y usado son las listas cerradas y bloqueadas elaboradas en los estados mayores" de los partidos y frente a las que el elector no tiene capacidad alguna de ejercer ni opciones de prelacin (aunque esta posibilidad haya desatado serias crticas como sucedi en el caso italiano), ni de combinacin de sus candidatos preferidos entre listas de partidos distintos, generndose, igualmente, otra crtica conocida, que es la de alejar a los electores de sus representantes. Tambin en este apartado la relacin del grado de fortaleza as adquirida con la gobernabilidad es ambigua. Mientras que es un mecanismo bsico para crear un nuevo sistema de partidos en una situacin transicional, es una prctica que puede luego llegar a ser detestable por su significado a la hora de impulsar polticas clientelisticas dentro de los partidos. Adems, se imponen diputados cuneros ajenos a la realidad de la circunscripcin y con una elevada capacidad de escaparse del control de sus electores.P Desde los trabajos de Rae y de Duverger sealados, los anlisis que abordan los sistemas electorales han avanzado
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21 Este podra ser el caso de la Democracia Cristiana italiana y del Partido Demcrata Liberal japons (Delage y Alcntara, 1992). La inercia de ms de cuatro dcadas ininterrumpidas en el poder les consagra como uno de los principales elementos de parlisis en sus respectivos sistemas polticos. 22 Esta seria la principal crtica al sistema electoral espaol para diputados nacionales. Mientras que al principio de la transicin el sistema de listas cerradas y bloqueadas sirvi para reforzar internamente a los partidos polticos cohesionndolos en torno a sus cpulas dirigentes, posteriormente el mismo sistema ha contribuido a desacreditarles por sus manejos en la elaboracin de las candidaturas y a alejar a la clase poltica de los electores.

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notablemente,23 de manera que uno de los criterios fundamentales usados tradicionalmente para clasificarlos que es la frmula del reparto de escaos segn los votos y que da origen a los tres conocidos sistemas mayoritario, de pluralidad y proporcional, se considera insuficiente. De suerte que, el propio carcter de estas frmulas, fue rebatido a lo largo de la dcada de 1980 24 y fue ganando aceptacin la incorporacin de sistemas mixtos.P De este modo, complementariamente, se da una especial atencin a la propia estructura del voto, tanto enlo que se refiere a su objeto (listas o individuos aislados) como al procedimiento (nmero de votos que tiene cada elector y tipo de voto -nominal, ordinal, numrico-); ya la estructura del distrito electoral con respecto a la naturaleza de su composicin y a su magnitud. Todo ello, adems, debe ser concebido en un marco que tenga en cuenta la
23 Un repaso a la bibliografa sobre el tema que, adems, contiene una propuesta para clasificar a los sistemas electorales se encuentra en Blas (1988). 24 Rae expresamente sostena que la principal diferencia entre las leyes electorales yace en el continuo sencillo entre proporcionalidad perfecta (donde no sucede la redistribucin) y la desproporcionalidad extrema (donde los partidos fuertes se benefician ms y los dbiles sufren ms) .: the main

difference benoeen electoral unus lies, merefore, on 11 single continuum between perfect proportionalitu (uihere no redistribution occurs), and extremedisproportionlllity (uihere strong parties benefit most and toeak enes sllffermosi"- (Rae,
1967: 137-138). Este aspecto fue considerado irrelevante aos ms tarde por Rose quien en un estudio con abundante trabajo emprico demostr que la diferencia total en el grado de proporcionalidad entre la frmula de pluralidad y la de representacin proporcional apenas si era de ocho puntos en la medida de siete casos regidos por la primera y 17 por la segunda (Rose, 1984a: 75). Por su parte, Nohlen consider errnea la visin de un continuo en los sistemas electorales por cuanto que los dos principios de representacin" deberan considerarse como antitticos" (Nohlen, 1984: 313). 25 En ese sentido el sistema electoral alemn (Morales y Alcntara, 1991) ha ido adquiriendo un notable prestigio a la hora de asegurar un equilibrio entre las ventajas de los sistemas proporcionales (el aprovechamiento mximo del voto al traducir la expresin popular en escaos) y de los sistemas de pluralidad (la personalizacin del candidato y su responsabilidad directa frente a su electorado).

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situacin histrica y socio-poltica especfica bajo la que el sistema electoral debe operar y en conexin con la teora democrtica (Nohlen, 1984: 89). El sistema electoral se ha sealado como una explicacin complementaria responsable de problemas de gobernabilidad. 26 Su efecto ms relevante en un sistema poltico se realiza sobre los partidos a quienes confiere representacin efectiva en los distintos rganos de gobierno. Nohlen (1992) distingue dos efectos relevantes del sistema electoral sobre la gobernabilidad: el "efecto reductivo" obtenido por la comparacin entre el nmero de partidos que compiten y el de partidos que obtienen mandatos parlamentarios; y el proceso de formacin de mayoras (tanto en su vertiente estrictamente parlamentaria como en la presidencial-esto es, del mismo "color" poltico que el Presidente-).27 Partidos y elecciones representan un binomio indisoluble. En su seno se lleva a cabo una dimensin muy relevante de la representacin de la sociedad en el rgimen poltico. A su vez, aspectos institucionales de carcter normativo, emanados de ste, afectan decisivamente la correlacin entre partidos y elecciones. Ambas circunstancias hacen que se conforme un circuito cerrado, de indudable trascendencia sistmica en la poltica.
GOBIERNOS y PARLAMENTOS

El ncleo central de todo sis terna poltico se encuentra conformado por los poderes Ejecutivo y Legislativo, segn la ter26" Il proporzionaiemo produce iroppa frammentllziolle purti tiell, e elle uuesta frammentazione OstIlCO/1I /11 gonemuatlt. Ergo, il Ilostro proporzionalemo deoe

essere eleminato o quantomeno ridotio" (Sartori, 1991: 375). 27 Para el caso latinoamericano en concreto, Nohlen (1992: 27) encuentra que los sistemas electorales ejercen un efecto moderado, "sea reductiVD (sobre la cantidad de partidos) o sea desproporcionador (acerca de la relacin entre votos y escaos)", de manera que su influencia en los sistemas de partidos no llega a determinar su estructura"en forma exclusiva y tajante".

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minologa clsica. Las razones que avalan esta afirmacin se sitan en el plano de ser el lugar donde se realiza porexcelencia el proceso de asignacin de recursos; de llevarlo a cabo mediante ttulos suficientes que legitiman su autoridad para hacerlo; y a travs de procedimientos aceptados por la mayora de la sociedad. De esta manera, el Estado se define tanto por un determinado modelo de polticas pblicas, en cuanto a los programas que produce, como por lo que en s mismo es mediante las instituciones pblicas." Por su parte, el Parlamento legitima esta situacin e introduce demandas de la sociedad. En el presente apartado, se ha optado por centrarse en la evolucin y el significado de las relaciones entre gobiernos y parlamentos. La perspectiva adoptada atiende a la repercusin en dichas relaciones en el incremento y refinamiento de las formas de participacin de sociedades plurales y a los problemas de estabilidad poltica y por ende de gobernabilidad. En este sentido, en las ltimas pginas se aborda la polmica sobre la idoneidad de un tipo de relacin u otro en cuanto a la consolidacin del sis tema poltico democrtico.

Laevolucin histrica de las relaciones entre gobiernos y parlamen tos


Las relaciones entre ambas esferas desde finales del siglo XVIII han estado definidas por una serie de elementos que llegaron a generar dos modelos bien diferenciados, siendo el origen primordial de cualquier crisis clsica de gobernabilidad. Por una parte, se situaba el modelo dominado por la comprensin inglesa de la poltica en el que el Parlamento
28 Rose (1984b) seala que los elementos bsicos con los que cuenta un gobierno bajo esta perspectiva son: j) un conjunto de organizaciones movilizadoras; ji) tres recursos: leyes, dinero y burocracia; para producir, y jii) una variedad de programas de salida (defensa, subsidios agrcolas, educacin, pensiones, etctera).

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era el centro de gravedad poltico y se produca la "confusin" de poderes merced a una completa imbricacin entre el gabinete y el Parlamento, puesto que aqul proceda de la confianza de ste a la que permaneca sujeto y, en reciprocidad, el gabinete, que era un rgano colegiado, poda decretar la disolucin del Parlamento. Enfrente, se encontraba la posicin que mantena una es tricta separacin de los poderes, de manera que, a diferencia del anterior donde la legitimidad era nica, se generaban rganos con "legitimidades" separadas y funciones perfectamente diversificadas. El primero dio lugar al modelo denominado parlamentarismo, mientras que el segundo respondi al ttulo de presidencialismo. Este estado de cosas supuso la gestacin, a lo largo de dcadas de desarrollo histrico, de, al menos, cuatro conjuntos de caractersticas significativas diferenciadoras atenindose a los distintos puntos desarrollados en las pginas anteriores y cuya incidencia en la gobernabilidad era muy elevada. En primer lugar, en lo relativo al proceso de formacin de polticas, el sistema parlamentario implicaba un procedimiento ins tantneo de colaboracin entre los dos poderes por cuanto la propia existencia del gabinete estaba asegurada por una mayora de parlamentarios suficiente tambin para garantizar la aprobacin, en el brazo legislativo, de las medidas propuestas por el gobierno. El sistema presidencial, por lo contrario, no aseguraba automticamente esta asonancia entre los dos poderes; al proceder de orgenes distintos nunca se aseguraba que el Presidente contara con una mayora de su mismo grupo poltico que le apoyara, generndose, por consiguiente, costosos bloqueos en el procedimiento legislativo."
29 Sin embargo, la gran mayora de la bibliografa sobre el tema ha considerado esta situacin como virtuosa, habida cuenta que lo que vena a simbolizar era una situacin de control entre los poderes (en la direccin de la clsica frase de Montesquieu: "il fau! que le pouuoirarrt le pounoir" que se traduca en la frmula norteamericana del ideal de" checks and balances".

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En segundo trmino, el proceso electoral comportaba en un caso y en otro cuatro elementos de distincin. Mientras que en el sistema parlamentario era nico, pues to que los electores votaban por un Parlamento del que saldra un gobierno, en el sistema presidencial, era doble al votarse, de manera separada, la composicin del Legislativo y los candidatos a Presidente. Pero, adems, mientras que la convocatoria de las elecciones era potestad del jefe del gobierno en el sistema parlamentario (estando nicamente condicionado por un periodo mximo de vigencia del Parlamento elegido), en el caso presidencial aqulla era siempre fija obedeciendo a plazos y fechas preestablecidas constitucionalmente. En tercer trmino, el sistema electoral presentaba una diferencia bsica entre los dos sistemas, con independencia de cual fuera la frmula adoptada para la conformacin del Poder Legislativo, y sta era que toda eleccin presidencial se encontraba sujeta a una lgica"suma cero" mediante la cual slo poda haber un nico ganador. Esta situacin introduca un carcter plebiscitario a este tipo de elecciones muy diferente al que tenan las realizadas en el mbito parlamentario. En fin, la independencia de ambas elecciones en el sistema presidencial conduca con mucha frecuencia a la existencia de un calendario doble que llegaba a separar en el tiempo la cita electoral parlamentaria de la presidencial. En tercer lugar, las relaciones con el sistema de partidos preSuponan que el jefe del gobierno, en el sistema parlamentario, como lder de la faccin mayoritaria del Parlamento era, a su vez, lder del partido nacional mayoritario por lo que la "correa de transmisin" entre ste y el gobierno operaba con plena normalidad cumplindose, as, a la perfeccin algunas de las funciones sealadas anteriormente de los partidos polticos. Sin embargo, en el sistema presidencialista, el Presidente no tena necesariamente que ser ellder del partido mayoritario, en muchas situaciones haba podido ascender gracias a cualidades estrictamente personales; por consiguiente, poda llegar a producirse un cierto

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efecto de frustracin entre los partidos que se vean relegados a un lugar secundario en el sistema poltico. Por ltimo, la naturaleza del presidencialismo impona una constriccin al casi omnmodo papel del Presidente al limitar la posibilidad de su releccin, circunstancia que no se produca bajo el parlamentarismo. Esta medida supona, igualmente, la renovacin peridica en bloque de la lite gubernamental coincidiendo con los momentos de cambio presidencial.P Todas estas series de caractersticas recin enunciadas parecan defender la teora de que el modelo del parlamentarismo favoreca a priori la gobernabilidad del sistema, hacindose abstraccin de cualquier otro elemento complementario. De hecho, una aproximacin emprica sealaba que los casos de crisis de gobernabilidad mxima en que se haba llegado a la quiebra del sistema se inclinaban del lado del presidencialismo. Sin embargo, esta constatacin se vea influida por las discontinuidades en los regmenes polticos latinoamericanos que haban adoptado unnimemente (y, por otra parte, casi de modo aislado) el presidencialismo, encontrndose la explicacin de sus crisis recurrentes en otros problemas. Adems, del lado del parlamentarismo, aunque las crisis polticas fundamentalmente se centraron en la Repblica de Weimar, la II Repblica espaola y la IV Repblica francesa, tambin qued de manifiesto que la forma de gobierno concreta no era un seguro para ahuyentar la situacin de ingobernabilidad. Las cuatro series de elementos diferenciadores citadas ms atrs, fueron conformando histricamente dos modos de operar muy distintos en la poltica cotidiana" Ahora bien, in30 La casustica al respecto seala la existencia de tres variantes: la limitacin perpetua (Mxico), la limitacin a un segundo mandato ms inmediato (Estados Unidos) y la limitacin a mandatos alternos (uno intermedio en el caso de Argentina y dos intermedios en el caso de Venezuela). En Amrica solamente la Constitucin de la Repblica Dominicana no limita la reeleccin presidencial. 31 Debe sealarse que el sistema suizo de Ejecutivo Colegiado, estable-

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mediatamente hay que tener en cuenta, que en su formulacin estilizada correspondan exclusivamente a las pautas de actuacin seguidas en Gran Bretaa y en Estados Unidos. Con la explosin del constitucionalismo a lo largo del siglo XIX y de las formas polticas democrticas en el siglo xx la casustica generada ha sido enorme; pero, a la vez, se han dado cita fenmenos nuevos. De entre los factores que produjeron mayores cambios en el esquema ofrecido caben destacar: la plena incorporacin al sistema poltico de sociedades con cliuaies mltiples; la introduccin de mecanismos electorales sensibles al punto anterior y poseedores de una enorme capacidad de asegurar la representacin de todo tipo de grupos surgidos al calor de cualquier reivindicacin; la mayor sofistificacin de la accin del gobierno como consecuencia de la ampliacin de sus funciones y de sus elementos de gestin, lo que tambin produjo un crecimiento del mismo en detrimento del Legislativo incapaz de llevar adelante los nuevos programas altamente elaborados; el incremento en importancia de la poltica exterior en la mayora de los pases que, necesariamente, se concentra, a la hora de su formulacin, puesta en marcha y seguimiento, en el mbito de accin del Ejecutivo; la interdependencia que todos los gobiernos tienen en el seno de la comunidad internacional por servidumbres de la propia poltica exterior y, sobre todo, de los compromisos econmicos y financieros; y la aparicin de medios de comunicacin y de informacin instantnea capaces de configurar liderazgos polticos que tienen como resultado un modo distinto de la personalizacin del poder y, a la vez, de crear opinin pblica; pero que, tambin, son utilizados por el jefe del gobierno o el Presidente de la Repblica para explicar los problemas suscitados o las polticas a llevarse a cabo. En otro orden, el Poder Legislativo sustituy su estructucido tambin en dos ocasiones en Uruguaya lo largo del presente siglo, conformara en la historia un tercer modo de operar.

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ra bicameral por una de tipo unicameral en los pases nrdicos europeos.P y, en los restantes pases de Europa occidental, la segunda Cmara se alej del modelo nobiliario hereditario britnico para convertirse en un foro que poco a poco fue primando el factor regional con una intensidad diferente (donde los casos ms extremos seran los del Senado francs -intensidad mnima- y del Bundesrat alemn -intensidad mxima-) y cuya incidencia en el procedimiento legislativo cotidiano, a excepcin del ltimo caso citado, era ciertamente reducida. Al mismo tiempo, fueron surgiendo escenarios de representacin de intereses socioeconmicos que se concentraron en los consejos econmicos y sociales, aunque su carcter era estrictamente consultivo, lejos del ncleo central en el proceso de toma de decisiones. Todo ello hizo que, a comienzos de la l tima dcada del presente siglo, el panorama no tuviera la nitidez de dcadas atrs. Mientras que en el denominado polo presidencialista sus principales elementos permanecan prcticamente constantes.P No ocurra 10 mismo del lado parlamentario donde se haban introducido notables modificaciones" PosibleDinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia. Aunque se pudiera hablar de una "tipologa del carcter presidencial" como la desarrollada por Barber (1972: 8) al establecer cuatro tipos de presidencias segn el carcter del Presidente norteamericano combinando dos dimensiones. La primera se refiere a la "actividad-pasividad" del Presidente medida por el tipo y la extensin de su dedicacin al trabajo, de manera que el Presidente activo parece ms convulsivo en su devocin a la tica del trabajo, mientras que el pasivo evita nuevas aventuras y minimiza el compromiso con la poltica corriente. La segunda dimensin se refiere a la orientacin positiva o negativa hacia su tarea. La combinacin de ambas generaba tipos de presidentes: activos-pasivos (Roosevelt, Truman, Kennedy y Carter), activos-negativos (Wilson, Hoover, [ohnson, Nixon y Bush), pasivos-positivos (Taft, Harding, Ford y Reagan), y pasivos-negativos (Coodlidge y Eisenhower). 34 En el seno del presidencialismo, los pases latinoamericanos que adoptaron en su totalidad este sistema de gobierno, salvo cortos parntesis histricos, introdujeron la principal novedad en hacer responsable al legislativo de la eleccin del presidente si ninguno de los candidatos alcanzaba la mayora absoluta del voto popular (Chile -1925- y Bolivia);
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mente el principal origen de las alteraciones sufridas en la prctica del parlamentarismo fue consecuencia de la incorporacin de su mecnica a nuevas formas de Estado que tenan carcter republicano." Mientras que las monarquas europeas haban ido incluyendo el constitucionalismo liberal paulatinamente, de modo que el gabinete surgido del Parlamento se fue introduciendo de manera normal, las nuevas repblicas necesitaron elegir, de una forma u otra, un Presidente al que haba que dotarle de unas determinadas funciones. Por consiguiente, primero en la III Repblica francesa y, sobre todo, en la Alemania de Weimar y en la II Repblica espaola, comenzaron a surgir unos hbridos especiales que se separaban del decidido presidencialismo norteamericano, ya que sus presidentes tenan enormemente recortados sus poderes, y del parlamentarismo monrquico puesto que sus presidentes gozaban de una legitimidad democrtica que los reyes solo tenan como una forma de educada condescendencia de las distintas fuerzas polticas. El punto culminante de esta evolucin fue la V Repblica francesa que estableci una forma mixta denominada de semipresidencialismo donde conviven aspectos del parlamentarismo (la existencia de un gobierno con poderes ejecutivos, surgido de la Asamblea, responsable ante ella y con capacidad de disolverla a travs del Presidente de la Repblica y la
en segundo trmino, separaron la fecha de las elecciones presidenciales de las legislativas (Colombia, Chile -1925-, El Salvador y, por su carcter de renovacin parcial de las cmaras, Argentina); en tercer lugar incorporaron innovaciones a la clusula de no reeleccin imposibilitndola completamente en algunos casos (Mxico, Costa Rica, Colombia, Guatemala, Honduras, El Salvador y Ecuador) y, finalmente, slo Per, en el periodo comprendido entre 1980 y 1992, opt por una solucin constitucional de corte semipresidencial. Sobre el origen constitucional de los presidentes vase Shugart y Carey, 1992: 76-105. 35 "No debe olvidarse que las democracias europeas en 1918 eran todas monarquas constitucionales, con excepcin de Suiza y Francia. En ese momento, la Tercer Repblica francesa, con su rgimen de Asamblea, no era precisamente un modelo atractivo, y, por tanto, Alemania, despus de abolir la monarqua, se inclin por la innovacin poltica" (Lnz, 1990a: 75).

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posibilidad de llevarse a cabo la reeleccin presidencial) y del presidencialismo (Presidente elegido por sufragio universal y con notables poderes sobre las fuerzas armadas y en la conduccin de la poltica exterior). Sin embargo, el caso francs no fue el nico en desarrollar es te camino intermedio,36 aunque s fuera donde los rasgos se acentuaron ms profundamente. Por su parte, la forma parlamentaria en s misma considerada, sufri importantes innovaciones relativas a: la eleccin del Presidente de la Repblica (Alemania e Italia); incrementar el peso poltico de la segunda Cmara en el procedimiento legislativo (Ley Fundamental de Bonn de 1949); imposibilitar la disolucin anticipada del Legislativo, manteniendo un periodo de gobierno y de legislatura fijo (Finlandia y Noruega); determinadas restricciones a las mociones de censura parlamentaria al gobierno por parte de la oposicin (Alemania, Francia, Espaa y Noruega); y al establecimiento de mecanismos legislativos para conseguir la aprobacin de las leyes cuando no se tuviera mayora en el Parlamento (Francia). De todos estos mecanismos, las mociones de censura "constructivas" representaban uno de los medios ms efectivos para enfrentarse al peligro de la inestabilidad clsica que se imputaba a ciertos esquemas parlamentarios. Implicaban que el gabinete no poda ser censurado si quienes apoyaban y proponan dicha mocin no presentaban una frmula de relevo, de manera que el propio acto de censura al gobierno saliente se converta, simultneamente, en un proceso de investidura del gobierno entrante. De esta manera se erradicaba una potencial situacin de parlisis poltica propiciada por coaliciones contrarias al gobierno que, sin
36 Austria, Bulgaria, Finlandia, Islandia, Irlanda, Polonia, Portugal, Rumania y Rusia conformaran casos parecidos con presidentes elegidos por sufragio universal (aunque de forma indirecta en el caso fins), y alee jados del modelo seguido por Alemania, Grecia, Hungra e Italia que se situaran en el extremo de mayor debilidad presidencial por su elevada dependencia, a la hora de la eleccin, del Poder Legislativo. Todo ello sin salir del continente europeo.

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embargo, en su comn afn por derribarlo fueran incapaces de formular una solucin de compromiso alternativo.

La democracia consociacional. La desaparicin de lasformas de gobierno puras


Las modificaciones en las formas de gobierno surgieron fundamentalmente como consecuencia de la evolucin en los problemas de la coyuntura poltica y por la introduccin de sistemas electorales ms refinados que impulsaron al sistema poltico a sectores sociales identificados con agendas polticas nuevas. El reconocimiento de tener que tratar con sociedades plurales divididas por cliuaes y por actitudes electivas diferentes, derivadas de una situacin compleja de identidades y lealtades mltiples, en un medio polirquico en el que se daba la cooperacin interlites, conduca a la teorizacin por parte de Lijphart de la "democracia consociacional". La democracia consociacional se defina en trminos de cuatro caractersticas. La primera y ms importante de ellas la constitua el gobierno por una gran coalicin de lderes polticos de todos los segmentos significativos de la sociedad conformada segn caractersticas plurales, lo cual poda tomar varias formas diferentes, tales como un gabinete de gran coalicin en un sistema parlamentario, un "gran" Consejo o Comit en funciones consultivas importantes, o una gran coalicin de un Presidente y otros altos cargos en un sistema presidencial. Los otros tres elementos bsicos de la democracia consociacional eran: el veto mutuo o regla de la "mayora concurrente", que serva como una proteccin adicional de intereses vitales de las minoras; la proporcionalidad como el principal nivel de representacin poltica, de los nombramientos de la administracin pblica y de la asignacin de fondos pblicos; y por ltimo, un alto grado de autonoma para cada segmento para conducir sus propios asuntos internos (Lijphart, 1977: 25).

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Este concepto abra un nuevo horizonte a la hora de abordar el problema de las relaciones entre gobiernos y parlamentos. Incluso entre los dos modelos originales se haba podido comprobar una prdida en sus esencias, de manera que, desde una perspectiva ms preocupada por los resultados y los "productos" del sistema poltico, que por la propia estabilidad e incluso perdurabilidad del mismo, se poda constatar la convergencia entre las dos formas de gobierno. De esta manera, quedaban minusvaloradas las consecuencias de las, todava persistentes e inamovibles, diferencias institucionales. Es esta la perspectiva'? desde la que se ve converger a la Presidencia norteamericana hacia los sistemas que cuentan con jefes de gobierno como a stos hacia el modelo que significa aqulla. Porque, con independencia de las diferencias estructurales y organizativas entre ambos sistemas, los escollos son universales, trascendindose a la hora de sus anlisis de perspectivas nicas bien fuesen de carcter institucional o estructural -"7/l]lIlte7ler the structurt and organizational differences bettocen systel11s, tite problems of executioe government in western industrial deniocracies are perceioed as almost universal, tonile the analysis of those problems, if not the solutions, iranscend institutional ami structural uniqueness" (Hart, 1991: 208). Esta percepcin registraba la transformacin que, en Gran Bretaa, se haba ido produciendo despus de la segunda Guerra Mundial del gobierno de ga37 Puesto que desde el punto de vista del gasto pblico y de la composicin y dinmicas de las polticas pblicas norteamericanas sigue habiendo una brecha enorme con el resto de los pases de la ocm: que mantienen patrones parlamentarios; al igual que con respecto a la burocracia ya que el tamao de la misma en Washington que se encuentra" a las rdenes" del Presidente es muy inferior a la de cualquier jefe de gobierno europeo; finalmente, mientras que en los sistemas parlamentarios la proporcin de leyes presentadas por el gobierno, como consecuencia de contar con mayora legislativa, se sita en torno a 90%, enel caso norteamericano es slo de 10% llegando a usar el Presidente su poder de veto a una media de 10 veces al ao (como ha ocurrido durante el periodo del presidente Bush). (Rose, 1985 Y1984c.)

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binete al de Primer Ministro, merced al poder de ste de nombrar y de sustituir ministros, por su control de la estructura y agenda de las reuniones del gabinete y por su liderazgo en el partido. Es tos factores, que fueron haciendo suyos otros pases europeos, aproximaban al Primer Ministro britnico al Presidente norteamericano al que dominaban los rasgos de liderazgo o de carcter frente al Congreso donde los "intereses" y los asuntos locales contaban ms, sin que hubiera una relacin consistente entre ambos (Bell, 1985: 63). Paralelamente, aunque Rose encontraba tambin tareas prioritarias comunes a ambos escenarios como seran la bsqueda del apoyo popular, la gestin de las relaciones con el partido y con el Parlamento, la seguridad nacional y la poltica econmica, todas ellas tenan grados de intensidad diferentes. As, el mantenimiento a lo largo de un periodo de gobierno del apoyo popular es ms importante en un sistema parlamentario que en uno presidencial habida cuenta de la influencia cotidiana de la opinin pblica en la opinin del partido, y de ste de modo directo en el gobierno. Es igualmente distinta la gestin de las relaciones con el partido y con el Parlamento por cuanto que el jefe del gobierno tiene su terreno ms abonado que el Presidente al ser, antes que nada, lder del partido y parlamentario de una faccin que tiene asegurada la mayora en el Parlamento (Rose 1984c: 23-24). Todo ello condujo a un callejn sin salida en la dcada de 1980 quedando de relieve lo obsoleto de aplicar, como nico criterio tipolgico, una divisin formal de los sistemas polticos en torno a las dos categoras clsicas. Adems, el xito de los procesos de transicin poltica iniciados en 1974 con los casos del sur de Europa y de Europa del Este, an no totalmente concluidos, generaban un inters aadido por la operatividad de la ingeniera poltica y las posibles consecuencias de la misma al producir nuevos modelos que no casaran en las referidas categoras. Duverger, anticipndose a la oleada de las nuevas democracias surgidas a partir de la segunda mitad de la dcada de 1970 y a la circunstancia de

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que en su prctica totalidad conformaran "repblicas parlamentarias", seal la necesidad de introducir un modelo de estudio basado en cuatro variables esenciales: las reglas constitucionales, la composicin de la mayora parlamentaria, la posicin del Presidente con respecto a esa mayora, y la existencia de factores nacionales de carcter contingente (Duverger, 1980: 166). De la misma forma, Lijphart (1987) auspici la necesidad de tener en cuenta hasta ocho elementos a la hora de formar sus dos modelos de democracia de consenso y democracia mayoritaria. Entre estos elementos se encontraban, como en la propuesta de Duverger, aspectos relativos a las reglas constitucionales (la existencia o no de una Constitucin escrita, la separacin de poderes, el nmero de cmaras, y el tipo de Estado con respecto a la disyuntiva entre centralizacin y descentralizacin); el carcter de la mayora para poder conformar gobiernos de coalicin que hicieran compartir el Poder Ejecutivo; y, por ltimo, la forma de representacin electoral utilizada conjuntamente con el sistema de partidos y su conformacin sobre una o varias dimensiones (c1il1lljes). Tanto en esta aproximacin de Lijphart como en la de Duvergel' se produca un reconocimiento de que por encima de lo fijado por la Constitucin, deba tenerse en cuenta el efecto que la sociedad, a travs de los cauces representativos, tena sobre el sistema poltico. Lo cual, haba dado paso a configurar un variopinto y complejo esquema que sepultaba definitivamente las dos categoras clsicas'" como nico criterio clasificatorio y excluyente de matices y de formas hbridas.
38 De esta manera, al analizar el comportamiento del esquema constitucional francs, por encima de su carcter hbrido ya sealado, se observa su capacidad de actuar de manera opuesta en funcin de las condiciones polticas existentes V de los actores intervinientes. As, durante la presidencia de Mitterrand, su carcter ha sido presidencialista en los momentos en que ste ha contado con una mayora presidencial en la Asamblea Nacional, y fue parlamentario en la poca de la "cohabitacin" con Chirac como jefe de gobierno entre 1986 y 1988, o de Balladur a partir de 1993, usando los trminos de clasificacin clsicos.

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El efecto de la realidad sobre cualquier tipologa formulada mediante esquemas rgidos denunciaba su ineficacia. Al constatar que de los diez cambios de Primer Ministro habidos en Gran Bretaa despus de la segunda Guerra Mundial slo cinco fueron resultado de un proceso electoral y los otros cinco de una substitucin en el liderazgo del partido en el gobierno, se estaba haciendo pasar el centro de gravedad del sistema poltico al partido mayoritario y, de alguna forma, a la ley electoral que le dotaba de tal mayora en el Parlamento. De igual manera, en los diferentes gobiernos de coalicin europeos, un cambio en los socios de la coalicin, y por ende en la jefatura del gobierno, tiene una probabilidad doble de que ocurra durante el periodo de funcionamiento de un Parlamento que suceda tras una eleccin, por lo que la orientacin de la decisin popular en favor de un determinado jefe de gobierno se encuentra absolutamente mediatizada en beneficio de las lites de los partidos con representacin parlamentaria; circunstancia que se ve avalada por el hecho de que aproximadamente un tercio de los primeros ministros europeos no son lderes de la primera minora parlamentaria.P? La necesidad de integrar los procesos de conformacin de la representacin poltica en los estudios del gobierno es, por tanto, obvia. Ahora bien, tanto los estudios sobre la gobernabilidad de un sistema poltico democrtico como, sobre todo, los interesados en la consolidacin de sistemas que recientemente se vieron inmersos en una transicin poltica, reivindican hoy en da no dejar de lado una combinacin que integre la aproximacin institucional, como variable independiente, con otros elementos de tipo ms coyuntural.s? En este sentido hay un
La fuente de estos datos se encuentra en Rose (1984b: 13). Por ejemplo, desde la perspectiva de la gobernabilidad, se ha sealado que la alternancia democrtica en el gobierno de dos formaciones opuestas puede acarrear dos consecuencias negativas "la desincronizacin o desajuste entre la periodizacin poltica y las temporalidades de los juegos polticos... y el grado importante de incertidumbre, respecto a los resultados sucesivos de los juegos polticos entre partidos" (Flisfisch, 1989:
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retorno en la bibliografa de la ltima dcadas' a poner el acento en la necesidad de atender a los problemas derivados del comportamiento de las instituciones para explicar fenmenos de ingobernabilidad, de quiebra democrtica y de falta de consolidacin democrtica.

La discusin actual
Centrndose el anlisis en cul debe ser un diseo que asegure el correcto rendimiento de un sistema poltico que cuente con reglas y prcticas polirquicas recientes y que combine aspectos relativos al rgimen poltico con las frmulas de representacin de la sociedad, surge un cuadro bidimensional con cuatro grandes apartados. Si los ejes representan las formas "puras" de ambas variables, se sita en el extremo de uno de ellos el presidencialismo y en el opuesto el parlamentarismo; en el otro eje los extremos los conforman el sistema de representacin mayoritario con circunscripciones uninominales de tamao pequeo y el de representacin proporcional con circunscripciones plurinominales grandes. Mediante este mtodo los cuatro apartados son: presidencialismo-mayoritario, presidencialismo-proporcional, parlamentarismo-mayoritario y parlamentarismo-proporcional. Si bien Linz ha contrapuesto las "virtudes del parlamentarismo" (l990c) a los" peligros del presidencialismo" (1990b), su exposicin puede redondearse, completando su argumento, sealando que el presidencialismo todava se ve ms agravado en sus efectos sobre la gobernabilidad de un sistema cuando se combina con la frmula de representacin proporcional. En ese momento, la lgica 11 suma cero" que rige la elec116). Sin embargo, una constatacin emprica pone de relieve que esto no es necesariamente siempre as y que las consecuencias sobre la ingobernabilidad del sistema pueden no llegar a darse como en las transferencias de poder en Estados Unidos o las acaecidas entre Schmidt y Kohl en Alemania o entre Calvo Sotelo y Gonzlez en Espaa en 1982. 41 El caso ms reciente puede encontrarse en Lijphart (1992).

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cin de un Presidente se encuentra con la lgica del" todos ganan" que domina la representacin proporcional y el resultado es un Poder Ejecutivo que tiende a estar en una situacin de incompatibilidad con el Poder Legislativo al no alcanzar, con facilidad, la formacin de mayoras presidenciales en ste. El problema es particularmente ms grave en aqullos sistemas no consolidados democrticamente, por cuanto que un escenario como el indicado puede comportar tres elementos negativos: en primer lugar, disminuye el rendimiento del sistema como consecuencia del bloqueo en que se ven inmersos los poderes Ejecutivo y Legislativo mediante el uso del veto por parte del primero y de la regla de la mayora por el segundo, pero tambin habida cuenta de la inexistencia de mecanismos institucionales para enfrentarse a una crisis poltica en la que la credibilidad del Presidente o de la clase poltica en general se encuentre muy daada; en segundo trmino, debilita enormemente al sistema de partidos pues el hecho de tener la mayora no significa tener el poder ni participar en l, con la consiguiente frustracin, adems se constata la facilidad con la que pueden llegar al poder outsiders del sistema poltico mediante mecanismos plebiscitarios y sin necesitar apoyo alguno de los partidos; y por ltimo, tiende a polarizar la vida poltica de la nacin, especialmente en aqullos comicios que tengan carcter fundacional, abriendo viejas heridas y arriesgando a catalizar los latentes elementos de quiebra.v Contrariamente, Sartori, alejndose de un nivel de abstraccin general, ha sealado como una explicacin del origen de los problemas de gobernabilidad para el caso italiano el propio carcter parlamentario del rgimen. El parlarnen42 Linz realiza un excurso sobre los efectos negativos que habra tenido para la transicin poltica espaola el resultado de la primera eleccin presidencial". En su opinin, "no hay duda alguna de que ese sistema presidencial o semi presidencial hubiera hecho la transicin espaola a la democracia mucho ms difcil y aun arriesgada y, ciertamente, no hubiera creado el consenso sobre las instituciones de la nueva democracia espaola lograda por la Constitucin de 1978" (Linz, 1990a: 105-108).
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tarismo, afirma, paraliza la democracia.P de manera que ha llegado a abogar por un sistema de "presidencialismo alternante", consistente en un semipresidencialismo con "dos motores en sucesin" .: due mo tori in successione" (1991: 399)-, elegidos simultneamente por periodos iguales de cinco aos de duracin, que sacase a Italia del marasmo en el que se encuentra. Todo ello es prueba de que el propio carcter de la forma de gobierno est generando en la primera mitad de la dcada de 1990 una bibliografa abundante. De esta manera, se discute en torno a la mayor idoneidad del parlamentarismo frente al presidencialismo y viceversa, encontrndose partidarios de una y otra forma de gobierno segn los casos. La polmica sobre la reforma poltica en el nivel de la ingeniera constitucional se encuentra abierta no slo en los pases que representan nuevos sistemas democrticos sino en los viejos tambin. La opcin en favor del parlamentarismo corno garante de la consolidacin democrtica defendida por Linz (1990a), y Valenzuela (1990),entre otros autores, contrasta con los matices elaborados por Nohlen (1991) en torno a las posibilidades del presidencialismo en Amrica Latina. Mientras que en Italia lo que se busca es un Presidente "plenipotenciario", en algunos de los pases de Amrica Latina (Bolivia y Chile permanecen como los casos ms significativos)" lo que se pretende es reducir y contrabalancear los poderes del Presidente.v y en Europa del Este se desea encontrar una
43 Seala que, en el caso italiano, lleva a convertir a la poltica en una mquina por su automatismo que la hace caer en un mecanismo perverso ungido de inercia propia _" le maccliine salla uutonmtismie 111 politica italiana si coetituiece in macdtina appllll toperch e diuenmt /lIlI/lCCCIlII ismo pen'erso chegira, sciupa e ditora per moto propio, in caduta illerzialc"(Sartori, 1991: 396). 44 Brasil tambin lo era hasta que un plebiscito en abril de 1993 sobre el futuro constitucional despej completamente la incgnita al inclinarse el electorado por el apoyo al mantenimiento de la frmula presidencialista. 45 En Amrica Latina, la capacidad de un gobierno, concebido como administrador de la sociedad a travs del Ejecutivo y su entorno de tecncratas, no solamente se encuentra constreida por estos problemas de ingeniera constitucional, tambin se dan cabida las dificultades en la

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combinacin que asegure slidos liderazgos efectivos conjuntamente con partidos potentes. Las consecuencias de todo lo expuesto deben generar una toma de conciencia que rechace la existencia de fotos fijas". Los diferentes casos nacionales democrticos ofrecen hoy en da tal grado de matices y de variaciones en las relaciones entre sus gobiernos y parlamentos, que obliga a generar constantemente modelos diversificados de comprensin. Adems, el dinamismo de la situacin hace inevitable que dichos modelos sean abiertos y que permanezcan permeables a la aceptacin de las repercusiones que pudieran producir los otros aspectos del sistema poltico abordados en los apartados anteriores. Una ltima precisin en este sentido la aporta Blondel al sealar la existencia de tres dimensiones generales a la hora de realizar una tipologa del proceso de toma de decisiones de un gobierno. Se trata del grado de control partidista, del nivel de participacin de los ministros y del papel del jefe de gobierno (Blondel, 1989: 218). La superacin de la dicotoma entre presidencialismo y parlamentarismo, basada en una limitada aproximacin formal, queda as constatada al incorporarse la variable del grado de control y de presencia de los partidos polticos. Su fortaleza viene dada en funcin tanto de los mecanismos de representacin y de participacirr" como de las caractersticas de la sociedad donde se encuentran asentados.
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formulacin de polticas (Malloy, 1992), procesos en los que se deben resolver primeramente la necesidad, tanto tctica como estratgica, de conformar coaliciones (electorales y de apoyo al gobierno en algunas polticas especiales) entre los grupos de la sociedad civil vinculndolos con el desarrollo del proceso. 46 El bloqueo en Estados Unidos entre el Congreso, dominado por el Partido Demcrata, y la Presidencia, durante los periodos de Reagan y de Bush, no concluy con la eleccin de Clinton (aunque se mejorara sustancialmente). La escasa disciplina partidista y las peculiaridades del sistema electoral (de pluralidad y con elecciones en intervalos de slo dos aos en el caso de la Cmara de Representantes) hizo que el voto de congresistas demcratas conservadores no se deslizara automticamente en favor de los proyectos del Presidente, a pesar de que, en contra de lo sucedido en la dcada anterior, fuera de su propio partido.

lII. EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO EN RELACIN CON LAS POLTICAS PBLICAS
LAS polticas pblicas tambin son elementos institucionalizados del sistema poltico. Slo una visin basada en la formalidad de las fuentes que las producen yen los criterios que conducen a su demanda por parte de la sociedad, por medio de la representacin y de la participacin, las hace aparecer fuera del marco del captulo anterior. Sin embargo, al igual que en el caso precedente, el sistema poltico puede ser evaluado por el rendimiento de las polticas pblicas y, consecuentemente, stas pueden llegar a generar situaciones donde la gobernabilidad se encuentre al borde de una crisis. Se sealara, adems, que por ser los elementos ms visibles, cotidianos y familiares del sistema poltico para los ciudadanos, son su objeto de valoracin continua y, por tanto, las que ayudan a generar de manera directa e inmediata un grado u otro de confianza en el sistema. Al establecer Putnam (1993) un listado de indicadores que le pudieran servir para medir el grado del rendimiento institucional -lIinstitutionnl performance"- del sistema poltico italiano, en su nivel regional, encontr un ajustado equilibrio entre sensores que formaran parte del captulo anterior y otros que integraran el presente.' En cualquier caso, quedaba de relieve la necesidad de analizar un sistema poltico y los efectos que de l mismo se derivan, por su constitucin (la ope1 Los doce indicadores del rendimiento institucional para el estudio llevado a cabo en las regiones italianas seran: la estabilidad del gabinete; la prontitud en la ejecucin presupuestaria; los servicios estadsticos y de informacin; las reformas emprendidas a travs de la legislacin (medidas por su grado de comprensin, coherencia y creatividad); la innovacin legislativa; los centros de socorro; las clnicas familiares; los instrumentos de poltica industrial; la capacidad de gasto agrcola; los gastos de la unidad sanitaria local; el desarrollo urbano y de la vivienda, y la capacidad de respuesta de la burocracia (putnam, 1993: 67-73).

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ratividad procedimental) y por su ejecucin (las polticas pblicas), sobre su propio nivel de gobernabilidad. Por otra parte, se ha sealado el inters en relacionar los estilos de polticas, o, en los trminos anteriormente utilizados, los estilos de la accin de gobierno (policy styles) y la gobernabilidad de un sistema poltico, en especial cuando ste se encontraba inserto en un proceso de transicin poltica con implicaciones en el terreno de la economa. Bresser Pereira et al. (1993: 210) han sealado esta correlacin al defender que los estilos de la accin de gobierno importan por cuanto que tienen el efecto de canalizar los conflictos polticos y de ensear a los actores polticos dnde se localiza en realidad el poder.
LAS pOLTICAS PBLICAS COMO PRODUCTOS DEL SISTEMA POLTICO

El concepto de polticas pblicas y su estudio


En el presente anlisis se consideran las polticas pblicas como determinados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad. Concebidas como "productos del sistema poltico", no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscritos al mbito del Estado. Por otra parte, las polticas pblicas pueden definirse en trminos del uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales -" strategic use of resources to alleoiate national problems or gouernmenial concerns" (Chandler y Plano, 1988: 107)- o como "el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos't.?
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La definicin es de Peters (1982) recogida por Pallars (1988: 143) quien

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Las distintas aproximaciones conceptuales ponen de relieve la existencia de una serie de rasgos que se encuentran generalmente reconocidos como asociados a la misma nocin de polticas pblicas. En primer lugar se distinguen ante todo por el contenido que les es propio y que no es otro que el trabajo gubernamental (poliey making) que produce resultados concretos y sobre el que se volver ms adelante. En segundo trmino, contienen elementos de decisin o de asignacin cuya naturaleza deriva, en mayor o menor medida, de la coercin ejercida por la legtima autoridad de los actores gubernamentales; en este sentido es una regla, enunciada verbalmente o por escrito, que gua los comportamientos y se presenta como el producto formalizado del sistema poltico de acuerdo con el contenido de los captulos precedentes. En tercer lugar, las polticas pblicas dibujan un cuadro de accin bastante general formado por la suma de actos singulares aisladamente considerados y cuya existencia no presupone necesariamente una estrategia global o continua; esto es, no todas las polticas estn basadas en perspectivas explcitamente definidas, articuladas racionalmente entre sus elementos, ni son permanentes en el tiempo. Las polticas pblicas afectan, bien por su contenido o por su efecto, a un pblico muy diferente, compuesto por individuos, grupos u organizaciones, de manera extremadamente heterognea. Finalmente, se presume que los actos en que se basan las reenvan con orientaciones explcitas o implcitas, manifiestas o latentes. El estudio de las polticas as entendidas, implica una conle da mayor precisin sealando tres aspectos complementarios: el "proceso decsonal" bajo el que deben considerarse las politicas pblicas, habida cuenta de estar configuradas por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo, siguiendo, normalmente, una secuencia racional; as como que los casos de" inaccin" -como indicar tambin Subrats (1988)- constituyen formas de hacer polticas pblicas y, finalmente, que para que una poltica pueda definirse como" pblica" debe "haber sido generada -o al menos procesada hasta cierto puntoen el mareo de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales".

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textualizacin necesaria desde la ciencia poltica y, ms concretamente, desde el sistema poltico habida cuenta del grado de influencia que en ella ejercen los aspectos institucionales, los fenmenos participativos, las frmulas de representacin y otros elementos colaterales como pudieran ser las dimensiones y los rendimientos efectivos de la economa. Lo que tambin plantea un rechazo a una visin del problema desde disciplinas jurdico normativas que atienden ms al desarrollo procedimental reglado que a los resultados, toda vez que, a los efectos de este captulo, la administracin est compuesta de aquellas actividades especficamente dirigidas hacia la aplicacin de la accin poltica a un gobierno. Adems, los cambios dados en la lgica de la legitimidad que preside la accin pblica son una realidad manifiesta (Subirats, 1988). La introduccin de intereses y grupos antagonistas no slo ha modificado el proceso de hacer poltica sino tambin la base de legitimacin del mismo; desde una legitimidad impersonal de carcter racional-legal se vuelve a fundamentar en la confianza de la relacin personal con asociaciones y grupos. Por otra parte, el estudio de las polticas pblicas debe realizarse desde una perspectiva comparada' en el sentido de responder a los interrogantes de cmo, por qu y cules son los efectos que los diferentes gobiernos persiguen mediante las formas de accin o de inaccin particulares (Heidenheinrner el al., 1983: 4-6) y las razones de su cada en una situacin de ingobernabilidad. Al preguntar a los gobiernos cmo escogen actuar se focaliza la atencin en lo que sucede en el interior y en los aledaos del Estado; requiere el aprendizaje de aspectos de las estructuras y de los procesos mediante los cuales se alcanzan las decisiones gubernamentales. Al pregun3 Subirats se muestra decididamente partidario de este enfoque al que califica de "atractivo", de manera que enfatiza la conveniencia de avanzar en estudios de polticas pblicas de carcter comparado, debido a "la misma operatividad que ofrecen (los estudios) en la articulacin de nuevas polticas" y a "la capacidad de explicacin general que pueden derivarse de los mismos" (Subirats, 1992: 19-20).

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tarse por qu los gobiernos persiguen formas de accin particulares, el investigador puede adentrarse en los distintos efectos de los desarrollos histricos de los sistemas polticos, en las subyacentes culturas polticas de los pases y en los modos en que se reciben influencias del exterior. Por ltimo, cuando se pregunta sobre los efectos de las diferentes polticas se enfatiza el significado que para la sociedad representa lo que el gobierno hace para y por ella, con sus consiguientes repercusiones en la legitimidad del sistema.

El lugar donde tienen su origcn la polticas pblica


La relacin de las polticas pblicas con el sistema poltico no deja de situarse sino en el mbito de la dicotoma entre Administracin, entendida como el proceso mediante el que se llevan a cabo decisiones y polticas, y poltica.' Esta posicin qued formulada como base terica a la limitacin del spoils system y a sus efectos dainos sobre un Estado que ganaba en competencias y en capacidad de accin, pero tambin creci gracias al acicate que supuso el desarrollo de la administracin pblica como objeto acadmico. Ambas circunstancias se encuentran, como situacin indita, en el trabajo intelectual y prctico de Woodrow Wilson quien, hace ms de un siglo, sealaba la independencia entre ambas esferas por cuanto que no entenda como polticas las cuestiones administrativas y, por ende, comenzaba un antagonismo que iba a extenderse durante dcadas."
4 El ingls como lengua tiene la ventaja de ofrecer tres trminos diferentes: poliet) califica el cuadro de la accin de gobierno, politics designa la lucha por el poder, y polity representa el marco general donde se llevan a cabo las otras dos. 5 Woodrow Wilson, profesor de ciencia poltica y Presidente de Estados Unidos, sealaba al respecto: "17,e field of adminietraton is ajield of ousiness. It is removed from thel/IIrry and strifcojpolitics... lt is a par! of politica l

life o/llyas themethods of thecounting-house are a partoj tlle lifeof socicfy; ollly as machinery is part of the mnnufactured product... administretion lies outside

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Pero con el transcurso del tiempo tambin surgieron tipos diferentes de desarrollo terico para el estudio de la administracin pblica que abandonaban la rgida separacin de Wilson y animaban a que se dinamizaran aquellos estudios europeos continentales que acentuaban casi nicamente su carcter normativo como resultado de la slida presencia del derecho administrativo. De esta forma, en el ltimo cuarto de siglo han aparecido seis modelos tericos (Hood, 1990), muchos de los cuales ya se han abordado en captulos anteriores. Se trata de la "aproximacin a la accin de gobierno" (policyapproach) que adopta como objeto de anlisis no el diseo institucional sino los programas de polticas pblicas genricas, procesos, opciones o resultados y que en las pginas siguientes ocupar un lugar central. Otro modelo terico presente es el de la "sociologa organizacional" que ofrece una teora explicativa de las estructuras y del comportamiento de todas las organizaciones formales. La "teora del Estado neomarxista" que trata de buscar la manera en que puede colocar a la administracin pblica tradicional en el contexto de las fuerzas sociales fundamentales que tienden a encontrarse en medios urbanos. Las"aproximaciones crticas o filosficas" desarrolladas por la escuela de la nueva administracin pblica enfatizan que valores tales como equidad e igualdad deberan ser sobresalientes en la administracin pblica y que incluso los administradores no deberan limitarse a simplemente obedecer las directrices de los polticos electos para alcanzar cualquier objetivo seleccionado por estos ltimos. La "gestin pblica" proviene de la influencia de la teora de la gestin de la empresa privada de manera que integra a la orientacin normativa de la tradicin de la administracin pblica clsica con la aproximacin instrumental de la gestin empresarial. Por ltimo, la eleccin pblica"confa el mtodo de la propia escuela para
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theproper sphere ofpo/ities. Adminietmtne quesiions are1I0t politica/ qucstions. Altlrollglr polities sets tire tasks jor adminiemuion, ii sltould 1/01 be suffered lo mnnipulaie its offiees" (Wilson, 1887: 209~210).

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el anlisis de la administracin, de manera que el argumento bsico se hace descansar en la preferencia por la eleccin del consumidor ms que en el monopolio del productor. Desde una aproximacin a la administracin pblica como accin de gobierno o, en otros trminos, de los "nervios o canales de comunicacin y de decisin" del cuerpo poltico -"its nemes, its channels of communication ami decision" (Deutsch, 1963: ix)-, se ha puesto de relieve la existencia de al menos cinco aspectos referidos a un intento de teorizacin de la misma de acuerdo con el trabajo de Morrow (1980). En primer lugar, la teora descriptiva enuncia lo que realmente sucede en la administracin y postula posibles causas del comportamiento observado. La teora prescriptiva aconseja cambios en la direccin de las polticas pblicas explotando el conocimiento de la burocracia y de la influencia poltica; de acuerdo con esta teora, la teora de la ciencia de la administracin existe para reformar, corregir y mejorar el proceso de gobierno. En tercer lugar, la teora normativa se refiere a la disyuntiva de si la burocracia debe asumir un papel activo en la poltica y en el desarrollo poltico y si tales funciones deben o no estabilizarse, extenderse o restringirse. La teora de la presuncin se centra en la mejora de la calidad de las prcticas administrativas mediante el intento de entender cmo la naturaleza de los seres humanos interacta con las instituciones polticas en un medio ambiente burocrtico. Finalmente, la teora instrumental conceptualiza los medios para mejorar las tcnicas de la gestin administrativa para hacer que sean ms realizables los objetivos polticos. La aparicin de estas corrientes, que paulatinamente fueron contribuyendo a la construccin de una slida teora de la administracin, se vio influenciada en gran medida por movimientos polticos dirigidos a mejorar la va por la que los administradores llevaban a cabo su cometido. De este modo, las pocas de reformismo poltico dieron nfasis a las teoras prescriptiva, normativa y de la presuncin. Tambin los intereses tradicionales se fueron ampliando, pasando

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de la eficiencia a la efectividad, luego a las tcnicas presupuestarias, de ah a las tcnicas ms sofisticadas de buena administracin, para llegar al ltimo escaln que representa el inters por la equidad social. El resultado de todo ello era una administracin pblica que posea tres caractersticas bsicas: la burocracia, las actividades en gran escala y las responsabilidades en la formulacin y en la ejecucin de polticas," A efectos de la finalidad del presente epgrafe, se tiene, por una parte, el conglomerado que representa la adminis tracin pblica y la necesidad de encuadrarlo en el sistema poltico, por otra, las actividades administrativas y su necesaria diferenciacin de las polticas pblicas y, en tercer lugar, la relacin entre el polo que representa el gobierno que hace la poltica pblica y el polo que la administra. Todo ello a partir de la tarea asignada por LasswelF a la ciencia poltica que deba atender al interrogante que formulaba sobre"quin obtiene qu, cundo y cmo" -"wl1o gets iohat, tohen, 1107.0" - Y siendo conscientes de que el proceso poltico est en las manos, en buen nmero de situaciones, de aqullos que son tecnolgicamente competentes para comprehender los proble(,Chandler y Plano (1988: 29-30) manifiestan a este respecto que la administracin pblica debe marcar en el mbito de la burocracia la distincin entre lo pblico y lo privado en el sentido de que" public administration is Iorge-scale adminetration" y esto conlleva que sus objetivos sean plurales (no el nico de obtener ganancias como sucede en el mbito de lo privado), sus servicios no se vendan en el mercado, sus usuarios sean toda la poblacin, y el grado de publicidad de sus acciones sea mximo. Con respecto al factor que representa el tamao, la administracin pblica suele ser el mayor empleador. Y en cuanto a la formulacin y ejecucin de polticas, la administracin pblica se encuentra entre los lugares de origen ms importantes de proyectos y de enmiendas tanto de reglamentos como de legislacin. 7 Consideraba que el estudio de la poltica deba referirse a la influencia y a lo que influencia, esto es las demandas sobre valores como el respeto, el ingreso y la seguridad -"by the studyof politice is here meant tlie stlldy of influenceand the i/lflllentinl. The influentialcannotbesntisJactorily described by theuseofll si/lgle index, To sorne extent i/lfluellce is iudicatcd by claims ooer mil/es, Iike defereuce, income, sajety' (Laswell, 1936: 233)-.

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mas, las alternativas polticas y sus respectivos efectos; estos tecncratas o expertos tienden a encontrarse, ya sea en los niveles superiores de la administracin pblica o del sector administrativo del gobierno o fuera del gobierno en los grupos de inters organizados. La administracin pblica se encuentra subordinada al rgimen poltico, en diferente grado segn sus componentes, aunque representa una realidad organizativa distinta a las estructuras polticas de ste. De alguna manera, las reglas de la burocracia clsica optimizan los valores de la prediccin y de la eficiencia, que lo son para la puesta en marcha de cualquier poltica, mientras que opera contra los valores de la adaptabilidad y de la respuesta inmediata, que son imperativos para la formulacin de la poltica en una democracia con xito (Mayer, 1989: 121). Este mismo aspecto es recogido por Lindblom (1980: 11) al sealar que se dan dos cuestiones sobresalientes, la primera referida a cmo hacer que las polticas pblicas sean ms efectivas en resolver problemas sociales, mientras que la segunda afecta a la manera en que debe llevarse a cabo el trabajo gubernamental de forma que est sujeto al control popular, o, en otras palabras, que "permanezca permanentemente en la esfera de lo poltico". La cuestin entonces estriba tanto en el nivel de autonoma de la administracin pblica a la hora de conformarse, como en el aspecto ms fundamental del proceso de generacin de productos donde aparecen muy integrados los aspectos puramente administrativos y los polticos. En el primer aspecto puede aceptarse la idea que configura a la administracin pblica como burocracia en un estadio ms del rgimen poltico organizado segn reglas emanadas de los tres poderes fundamentales del Estado y conformado como un sector plenamente representativo (en el sentido de una correspondencia proporcional) de las diferentes dimensiones en la sociedad. De esta manera, se constata que la burocracia ha seguido, paso a paso, en estrecha relacin, los sucesos que han afectado al Estado y al gobierno en su evolucin

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histrica. Sin embargo, es en el segundo aspecto donde se concitan los interrogantes ms serios. En las actividades administrativas pueden individualizarse dos atributos comunes: en primer lugar, ser dependientes o subordinadas a otras (y por stas controladas) que determinan y especifican las finalidades por realizar (actividades polticas, soberanas y de gobierno); en segundo lugar, ser ejecutivas en el doble significado de llevar a cabo una opcin o una norma precedente y de ejecutarla interviniendo para la satisfaccin final de intereses y fines ya individualizados. Estos atributos condujeron a la identificacin de la administracin pblica esencialmente como funcin, vale decir como actividad-objetivo (condicionada por un objetivo) y como organizacin, es decir, como actividad dirigida a asegurar la distribucin y la coordinacin del trabajo para una finalidad colectiva (Pastori, 1981: 13). Respecto a la relacin entre el eje del gobierno que hace la poltica pblica y el eje que la administra, en cuya interconexin pueden encontrarse con frecuencia problemas de gobernabilidad, LaPalombara (1974: 250-253) conform un tablero especfico. Tomando posiciones extremas de centralismo y descentralizacin, se obtuvieron cuatro subespacios resultado de la combinacin de ambas variables en los dos ejes referidos. Bajo esta divisin, las categoras que tienen el mayor grado de coherencia y que aparecen corno "naturales" son en las que coinciden un gobierno que hace poltica de forma centralizada mediante una administracin tambin centralizada y un gobierno que hace poltica descentralizada mediante una administracin descentralizada. Sin embargo, en las ltimas dcadas se ha desarrollado un fenmeno que muestra la existencia de una tendencia intermedia y "menos natural" que combina la accin poltica centralizada del gobierno con la administracin descentralizada de la misma. Pero lo interesante es el movimiento autnomo generado por la administracin descentralizada para presio-

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nar en favor de un proceso, tambin descentralizado, a la hora de hacer poltica."

Diferentes tipologas de las polticas pblicas


Desde una perspectiva de extremada utilidad para el estudio del sistema poltico, segn el clsico trabajo de Lowi (1972: 300), las polticas pblicas se presentan bajo cuatro tipos distintos. En primer lugar, se encuentran las polticas regulatorias o reglamentarias que establecen las reglas de comportamiento, cuya principal herramienta es la legislacin, se basan en aspectos disuasorios tales como multas o incluso privacin de libertad para poner en vigor el acatamiento con los patrones prevalecientes de conducta. En segundo trmino, las polticas redistributivas clasifican a las personas segn criterios que les dan o no acceso a ventajas, se pueden llevar a cabo mediante instrumentos fiscales y posteriormente los impuestos son canalizados en programas de asistencia pblica. En tercer lugar, las polticas distributivas se centran en el inters gubernamental de garantizar igual acceso a los recursos. En ltimo trmino, las polticas esenciales o constitutivas que definen reglas sobre reglas (el cdigo penal), sirven a la nacin corno un todo al atender las necesidades operativas del propio gobierno y de la administracin y al proteger la seguridad nacional. Ahora bien, si se tiene en cuenta la forma en la que el pblico afectado percibe una poltica particular, es
8 Obviamente, los casos que ponen de relieve esta tendencia responden a razones a veces muy diferentes. En Italia las Ligas Regionales bsicamente presionan sobre Roma con el fin de romper lo que para el Estado italiano es una forma de solidaridad nacional aduciendo el derecho de las regiones ms desarrolladas no slo a administrar sino a disponer polticamente del presupuesto (tanto respecto a los ingresos como a los gastos). En Espaa, con independencia de que pudiera darse un sentir similar en nacionalistas catalanes y vascos, existen razones histricas y culturales que no se dan en Italia y que, no obstante, empujan hacia una situacin semejante.

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posible subdividir las polticas reglamentarias en dos categoras: la que limita los intereses o la libertad de las personas a las que debe aplicarse (el cdigo de circulacin), y la que podra denominarse autorreglarnentaria (el acceso a una profesin). Paralelamente, existen otros tipos de taxonomas establecidas segn criterios diversos. As, el estatuto institucional del rgano que torna la decisin permite definir los programas de accin segn su carcter administrativo, parlamentario, judicial o gubernamental. Otra distincin es la que establece diferencias entre las polticas nacionales y las polticas locales y stas segn diversos grados de organizacin. Tambin los grupos que sirven de objetivo explcito a la accin pblica constituyen un factor discriminante, sobre todo con respecto a las polticas de ayuda social o de educacin. Subirats (1988) complementa esta tipologa haciendo hincapi en la importancia de las polticas pblicas tanto "positivas" corno "negativas", es decir que el "hacer" puede ser tan importante como el "no hacer" en el proceso de establecimiento de la agenda. De alguna manera, lo que enfatiza es la conceptualizacin de las polticas pblicas como resultado de una serie de decisiones relacionadas, de interacciones y grupos que marcan la necesidad de plantear un estudio doble que alcance tanto a las intenciones corno a las conductas. Todo lo cual plantea consecuencias relevantes en la propia concepcin de la ciencia poltica y, dentro de ella, en la relacin entre la teora y la prctica. El hecho de que los estudios de polticas pblicas no pretendan nicamente mejorar los procesos de toma de decisiones y puesta en prctica de las polticas sino tambin una mejora en los objetivos a alcanzar y en la adecuacin de ambos, liga esta lnea de anlisis de alguna forma a los estudios de teora poltica. Ahora bien, igualmente se seala que esta lnea de anlisis de polticas pblicas plantea algunos problemas. Uno de ellos es la interpretacin reductivista de la poltica corno mera interaccin de actores; y, por otro lado, se encuentra el peligro de que los

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estudios sean demasiado coyunturales y, por consiguiente, difcilmente generalizables, de aqu que se defienda la utilizacin de es tudios denominados de "es tilos de polticas". Bajo una perspectiva comparada, esencialmente se podra llegar a conocer el grado de divergencia o de convergencia de dichas polticas; inferir su posible incidencia en relacin con la gobernabilidad del sistema, de suerte que se pudiera establecer una relacin entre la gobernabilidad y un determinado estilo de polticas; y conformar una tipologa de los sistemas polticos a travs de dichos estilos. Richardson et al. propusieron una sencilla tipologa bsica de los estilos de polticas que serva apropiadamente a la hora de confeccionar una clasificacin de los sistemas polticos segn su forma de operar. Dicha tipologa la fundamentaban en dos factores: el primero era la forma de aproximarse el gobierno para resolver un problema (que a menudo se ha caracterizado en trminos del debate incrementalismo-racionalismo y que estos autores rechazan) segn su actuacin fuese la de una actitud anticiputoria-aciiua hacia los problemas de la sociedad o fuese reactiva. El segundo factor se refera a la relacin del gobierno con otros actores en el proceso del trabajo gubernamental, de manera que se desprendan dos caractersticas en esta actuacin: una que privilegiaba el consenso y la otra que se basaba en la imposicin de las soluciones. De esta forma, concluan definiendo el estilo de poltica como la interaccin entre, por una parte, la aproximacin del gobierno a la resolucin del problema y, por otra, la relacin entre el gobierno y otros actores en el proceso de la poltica -" the interaciion between a) the governmen t 's approach to probiem-solong and b) the relutionship beiuieen governmcnt and otheractors in thepolicy process" (Richardson ei al., 1982:12-13).9
9 Este entramado terico es el adoptado por Subirats para llevar a cabo el anlisis del sistema poltico espaol desde la perspectiva de la formacin de polticas pblicas; de suerte que se encuadra a nuestro pas "en el cuadrante reactivo-consensual, con ms nfasis en lo reactivo que en lo consensual" (Subirats, 1992:130).

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Desde la perspectiva de la gobernabilidad, el cuadro as formado debe tenerse presente para introducirlo en los diferentes anlisis de polticas pblicas y de sus consecuencias en el sistema poltico. Ahora bien, a la vez tiene que considerarse que no existe un estilo que a priori pudiera asegurar por s mismo un mayor grado de gobernabilidad, aunque desde una lgica democrtica la combinacin de las variables anticipatoriaactiva y de consenso tuviera un perfil ms favorable a la gobernabilidad.

La agenda de las polticas pblicas


Apenas unas lneas ms arriba se indicaba la estrecha y definitiva relacin entre el trabajo gubernamental y las polticas pblicas, de suerte que la discusin en torno a la misma se sita en el ncleo central de la reflexin de este captulo. March y Olsen (1976) produjeron un esquema muy interesante para el estudio de las decisiones en las organizaciones pblicas, de manera que distinguieron los componentes de base presentes en todos los procesos de decisin, stos eran: los problemas a resolver, las soluciones a poner en marcha, los actores que intervienen, y las ocasiones favorables para tornar la decisin. Lo interesante del esquema era que, complementariamente, sus cuatro elementos podan estructurarse en el tiempo segn combinaciones variadas. Sin embargo, Jones (1970) haba formulado con anterioridad un marco analtico que racionalizaba la secuencia de actividades que iban desde el surgimiento pblico de un problema a la culminacin de la accin gubernamental y que se resuman en fases estructuradoras de las tareas de las distintas autoridades. Estas eran: i) la identificacin de un problema; ii) la formulacin de soluciones; iii) la torna de la decisin; iv) la puesta en marcha del programa, y v) la evaluacin de la accin.l? A cada fase le correspondera un sistema de ac10 El

esquema es muy similar al que adopta Subirats (1989) consistente

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cin, desempendose actividades especficas por parte de la autoridad pblica o en su entorno (bsicamente los grupos de presin). Frente a esta euforia tipologizadora de los pasos constitutivos del trabajo de gobierno, Lindblom (1980) opuso un espeso escepticismo que proceda de la idea que tena de la poltica a la que consideraba originada por un compromiso entre actores que desconocan el resultado. En cualquier caso, esta ltima visin no contradeca la vinculacin entre los distintos pasos enunciados constitutivos de la accin gubernamental y el propio nivel de gobernabilidad del sistema. Es precisamente en el desarrollo de dichas tareas donde se pueden llegar a encontrar obstculos, decisiones errneas y clculos incorrectos con incidencia directa en el proceso de gobernabilidad. El trabajo de Jones abri un abanico de estructuras complejas que, cada una de ellas, conformaron entidades especficas. As, la fase definida como de identificacin de un problema ha venido a centrarse fundamentalmente en el proceso
en: i) definicin del problema, relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos; ii) alternativas de actuacin y anlisis de prospectiva, toma de decisiones y fijacin de objetivos; iii) la puesta en prctica de las polticas pblicas, con especial detenimiento en el papel de la burocracia; ,) la evaluacin de las polticas, y 1') la sucesin y terminacin de polticas. Tambin Pallars (1988) seala tres pasos que se desdoblan en nueve fases: 1) la formulacin; i/) la implementacin, y iii) la evaluacin y la continuidad o cambio; distinguiendo en el seno de la formulacin: el establecimiento de la agenda poltica; la definicin de los problemas; la previsin; el establecimiento de objetivos y, por ltimo, la seleccin de la opcin. Al igual que [enes cuando seala que" el final es el principio" ambos autores llevan a cabo la conceptualizacin de un ltimo paso que denominan la "sucesin" o la "continuidad" y que supone la nocin de que el desenlace de toda poltica pblica abre la puerta y prefigura una nueva. Idea que tambin se recoge en Lindblom al sealar que la evaluacin no es un paso constitutivo en el trabajo gubernamental si no se inicia otro movimiento; si bien este autor es partidario de observar al trabajo gubernamental "como un proceso extremadamente complejo sin Comienzo ni fin y cuyos lmites permanecen en la mayora de los casos inciertos" (1980: 5).

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conocido como de" elaboracin de la agenda" gubernamental (agenda setting) que qued integrada por cinco conceptos clave (jones: 1970: 35-41): la percepcin de los sucesos, la definicin de un problema, la agregacin de intereses, la organizacin de las demandas y la representacin y acceso ante las autoridades pblicas; todos los cuales se relacionaban generando resultados diferentes en virtud de su particular funcionamiento, aunque tenan en comn el producir, como resultado final, una demanda de accin poltica que poda ser o no considerada por el gobierno. Ahora bien, Pallars (1988: 152) ha sealado en qu forma estudios empricos han mostrado que ciertas caractersticas confieren mayores probabilidades para entrar a los hechos en la agenda: alcanzar proporciones de crisis o de amenaza de crisis; componente altamente emotivo; su relacin con las cuestiones de poder y legitimidad en la sociedad; y que afecten a un amplio nmero de personas. La propia sensacin de crisis de gobernabilidad ha llegado a crear, cuando es generalizada, un ritmo de actuacin y de sealizacin de problemas que en buena medida ha sido contagioso de un pas a otro.'! En cuanto a la formulacin de una solucin o de una accin tras llegar al gobierno las percepciones, definiciones e interpretacin de algn suceso acaecido en la sociedad, concurren dos aspectos substanciales absolutamente relacionados: el propio diseo en que consiste la misma formulacin y los ttulos de legitimidad para que puedan aplicarse al problema. La formulacin precisa definir los agentes que la van a producir (normalmente el Poder Ejecutivo pero tambin el Legislativo); asimismo sus tipos que pueden referirse
11 Un ejemplo de esa situacin puede encontrarse en la "ola privatizadora" que, por sealar el tamao del Estado como uno de los principales responsables de la crisis de gobernabilidad de buen nmero de pases, ha conducido a la puesta en prctica de una vertiginosa campaa de privatizacin masiva de servicios pblicos. Algunas de estas privatizaciones econmicamente eran innecesarias, otras afectaban a sectores estratgicos y, finalmente, una tercera gama se refera a servicios sociales inalienables a la accin de un Estado democrtico.

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segn categoras del objeto en cuestin, por la naturaleza de los problemas y de los grupos afectados; igualmente se puede distinguir entre formulacin "rutinaria", derivada de enfrentarse a problemas surgidos corno consecuencia de una poltica aplicada a un rea concreta, y formulacin "creativa", referida a problemas de nuevo cuo. Ahora bien, como recin se sealaba, no toda la atencin del proceso de formulacin debe centrarse en el problema y en como resolverlo, debe pensarse tambin en trminos de que la accin que vaya a tomarse est legitimada, cuestin que lo complica enormemente por la propia dificultad del trmino. Todo ello se relaciona con la toma de decisin y con la necesidad de creacin de una coalicin mayoritaria que produzca la poltica efectiva desde el mayor grado de legitimidad posible. El proceso de aplicacin de la poltica se sita de lleno en la esfera de la accin de gobierno y conlleva su puesta en marcha mediante la gestin y la administracin. La asignacin a un determinado rgano administrativo, bien fuera ya existente o de nueva creacin, es esencial a la hora de determinar los posibles efectos que pudiera producir la poltica en cuestin, ya que entran en funcin aspectos como el grado de apoyo poltico con el que cuenta tal rgano, si tiene una sobrecarga de tareas o es especfico para la poltica referida. Por otra parte, la accin se ve afectada por dos dimensiones de la administracin (Jones, 1970: %): la discrecin administrativa de los individuos concernidos que procede, e incluso se potencia, en muchas ocasiones por las ambigedades de los textos legales y normativas; y el simbolismo en la administracin derivado de la evaluacin del proceso poltico en trminos de intercambios en los que la administracin goza de un valor aadido generado por su propia existencia. La ltima fase se refiere a la evaluacin, entendida como estimacin, de los resultados de la poltica que sirve para juzgar sus efectos en los problemas pblicos. Lo cual requiere la definicin de criterios de medicin debido a la posibilidad de usar: la compensacin para el pblico, los costos afecta-

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dos, el apoyo poltico, o, incluso, los problemas creados. En trminos generales, el proceso de evaluacin es formalmente acometido por el Poder Judicial, por el defensor del pueblo y, en menor medida, por el Legislativo, e, informalmente, por los medios de comunicacin, los grupos de inters y el mundo acadmico.

LA POLTICA ECONMICA Y LAS roirrrcxs PBLICAS

Poltica y economa
Uno de los aspectos centrales que deben tenerse en cuenta cuando se analiza la gobernabilidad de un sistema poltico es la consideracin de la poltica econmica y de los distintos procesos y medidas que la ponen en marcha como algo estrictamente integrante del proceso poltico. En ese marco se llevan a cabo interacciones que estn lejos de ser unidireccionales entre los mundos de la poltica y de la economa. De esta forma, la poltica, en cuanto aportacin procesal resolutiva de aspectos tcnicos, es una respuesta a las constricciones estructurales implcitas en la organizacin socioeconmica en cada nacin. Pero al mismo tiempo, al tratarse de un producto generado fundamentalmente por los gobiernos, y ser stos de naturaleza estrictamente poltica, todas las variables polticas que tienen cabida en su seno comportan un relevante efecto en las decisiones gubernamentales. Como se ha sealado, sin la comprensin de que la economa no puede funcionar sino dentro de un marco poltico y con intervenciones gubernamentales, y que la poltica gira en gran medida en torno a cuestiones econmicas y es altamente sensible al comportamiento -y manejo- de la economa, no es posible comprender las variables de las cuales depende la gobernabilidad de los pases" (Tomassini, 1993: 16). Por consiguiente, todo el proceso de elaboracin de la poltica econmica se alza hoy en da como una de las activida11

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des ms importantes del Estado. Su accin se lleva a cabo desde una plataforma definida por la situacin previa de las necesidades sociales y de las crecientes trabas. Pero, simultneamente, se encuentra mediatizada por un mundo cada vez ms interdependiente, sobre todo en el nivel financiero y comercial. Todo lo cual debe tomarse en consideracin a la hora del diseo de las polticas. stas son determinadas no simplemente por las condiciones econmicas prevalecientes sino tambin por la dinmica poltica. Por ello, el mantenimiento de la autoridad poltica en situaciones de dificultades econmicas, va la normalizada actividad del gobierno, es el mayor reto con el que puede enfrentarse un gobierno, fuera de las amenazas que suponen los conflictos de tipo tnico en los momentos actuales. Esto es as, incluso por encima de las propias disfunciones formales sobre las que pudiera estar asentado tanto a la hora de su conformacin como del procesamiento de sus polticas. Desde este escenario, el tema de la gobernabilidad adquiere un sentido relevante. Pero, por otro lado, las condiciones de las cuales tambin depende varan de acuerdo "con las caractersticas y la eficacia del modelo econmico vigente" (Tomassini, 1993: 34). En cualquiera de los casos, el estudio de la gobernablidad no debe abordarse desde una perspectiva exclusivamente economcista.P sino teniendo en cuenta que toda accin de gobierno, como se indic al principio, est forzosamente mediatizada por tres particularidades: su carcter externo, su entramado institucional y el propio sentido de los "productos" del sistema poltico. Por el carcter externo se entiende aqu el cmulo de elementos dados que rodean la accin de
12 La perspectiva que tiende a evaluar la gobernabilidad nicamente desde la economa poltica es mayoritaria. Se estima que debe ser as ya que el reto que encaran los pases es de esa naturaleza. Una posicin eclctica se encuentra en Rose y Peters (1978: 6) cuando sealan que"es poltico porque concierne a la propia autoridad del gobierno; es econmico porque una de las causas principales es el fracaso de las economas nacionales para crecer tan rpidamente como los compromisos del gobierno para gastar dinero" .

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gobierno en el escenario internacional (tanto desde la perspectiva de los intereses de la economa internacional como de los intereses nacionales en este mbito). El entramado institucional se refiere a las formas de propiedad, a los valores de cultura poltica ya las instituciones polticas formales. En cuanto a los "productos" del sistema poltico, se refiere a las polticas sectoriales que representan las metas de las lites dirigentes y a las respuestas dadas a las mismas por aqullos a quienes van dirigidas. En el seno de estas polticas, la poltica econmica desempea un papel estelar.

lncrementalismo frente a inercia


Otro punto que debe tenerse en consideracin a la hora de analizar los problemas que acechan a la gobernabilidad se refiere al proceso mismo de toma de decisiones polticas en lo que se refiere a su ritmo de actuacin. En este sentido se dan cabida dos concepciones en el seno de los gobiernos democrticos. Frente a la visin que estimaba que la puesta en marcha se realizaba mediante pequeos pasos consecutivos y constantes, de manera que la construccin de las grandes polticas se llevaba a cabo de forma gradual, ha surgido otra que pone el acento en los efectos que como resultado de la inercia se ejercen sobre la poltica. As, el gobierno de hoy en da no se refiere tanto a la realizacin de opciones nuevas como a convivir con las consecuencias inerciales a largo plazo de opciones del pasado. En contra de la visin incrementalis ta, el modelo inercial enfatiza tanto el efecto acumulativo de las decisiones pretritas como el hecho de que muchas consecuencias a largo plazo son impredecibles, incluso aunque exista una conexin acumulativa; ms an, son desestabilizadoras en potencia, irreversibles y muy variables en su efecto. Mientras que el incrementalismo se refiere al comportamiento de los polticos, "el modelo inercial concierne a la marcha del gobierno" .13
13 Rose

y Karran advierten sobre las consecuencias de evitar tomar de-

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En trminos ms precisos, las instituciones no tienen un comportamiento determinado por el tiempo, aguantan, y aguantan de forma mucho ms duradera que los individuos. Los compromisos derivados de la inercia reflejan las consecuencias irreversibles de las opciones del pasado; desde entonces, los compromisos se han convertido en leyes y en organizacin comportando un lastre considerable. De este modo se llega a producir una especie de sedimentacin de conflictos que grava con mayor fuerza a los estados con menor capacidad poltica como consecuencia de aspectos institucionales, de consenso social o de xito econmico. La fuerza de la inercia queda igualmente constatada por el anlisis que seala que la composicin poltica de los gobiernos no es el factor decisivo para determinar las prioridades en el proceso de elaboracin de la poltica.'! Bien es ciercisiones a largo plazo por las dificultades del corto plazo, confirmndose la importancia del modelo de inercia que enfatiza la orientacin de no tomar decisiones de los polticos -"wllen polilicians al'oid laking (orL'Vel/ perceiving) decisione abou! long-temi trends because of thcir snort-term diffiCllllies, Ihis confirms lile importance of the inertia model. Yo eueiain a gil'ell pnttern of resarce nllocation for decades, poliiicians do not need lo act; doing noihing call also tuireformidable consequences. TI/e illerlia model enuiasizc tue non-decisiollmakillg orientation of polieymakers, especially uihcn dccision reqllire long-term (and in present circlll1slallCes, awkward) choiccs" (Rose y Karran, 1984: 27)-. 14 En este sentido Schmidt advierte que no hay una lnea divisoria clara entre las polticas adoptadas por los gobiernos socialdemcratas y los burgueses _" there is 1/0 clear-cut diuiding line belweCII lile policies adopted by Social Democratic and bourgcoi gOllen/menls" (Schmidt, 1983: 16)-; posicin no compartida por Przeworski y Sprague (1986: 109-122) al sealar que las estrategias de maximizacin del voto llevaron a los partidos socialdemcratas a diferenciar claramente sus programas electorales de los de su oposicin centrista y conservadora. Igualmente Huber el al. (1992: 4) marcan diferencias significativas entre la duracin en el poder de los partidos de izquierda y la de los partidos demcrata-cristianos en lo referente a las polticas econmicas asociadas: los primeros se basan en la expansin de la economa pblica y en los efectos redistributivos de la poltica fiscal; por lo contrario, los segundos se asocian a las transferencias de pagos directos y algo menos con el gasto global en beneficios sociales y menos an Con la expansin general de la economa pblica y de los impuestos.

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UNA APROXIMACiN TERICA

to que siempre existe la posibilidad de que las fuerzas de la inercia que continan en movimiento sean detenidas por una fuerza mayor (un lder poltico, un movimiento de opinin, movilizaciones populares, la crisis derivada del endeudamiento externo...). Por ltimo, tambin debera sealarse que en los pases industrializados, en algunas circunstancias, se aplicaron las polticas anticclicas tpicas del keynesianismo para romper las consecuencias inerciales. Este tipo de actuaciones se refera a la puesta en marcha de polticas monetarias expansivas, mediante el incremento de la masa monetaria en circulacin y la contencin de los tipos de inters, y de polticas fiscales, a travs de la reduccin de impuestos."

Laelaboracin del presupuesto nacional


Un ejemplo clsico en la formulacin de polticas pblicas es la elaboracin del presupuesto nacional que ocupa una posicin cenital en la arena poltica." No en vano en la prctica totalidad de los textos constitucionales se preven procedimientos especiales a la hora de los debates presupuestarios, y en los regmenes presidenciales son origen de frecuentes enfrentamientos, cuando no serios bloqueos, entre el Ejecutivo, que propone el presupuesto, y el Legislativo, que habitualmente
15 Posiblemente la administracin Reagan, a partir de 1984, sea el ejemplo ms evidente de aplicacin de polticas anticclicas. Para ello utiliz los elementos keynesianos que suponan las polticas monetaria y fiscal, y solamente vio limitada su accin en el uso de dichos instrumentos anticclicos keynesianos en lo relativo a los intentos de modificar las tarifas del comercio exterior (el tercer elemento), ya que la estructura del comercio internacional lo haca sumamente difcil). 16 En este mbito, es importante el concepto de PPBS (Planning-Prograrnming-Budgeting-System) cuyo principal beneficio intelectual es que posibilita a los ejecutores de la poltica" idelltifij... nationnlgoalsll'itll precision aud on a continuing basis" Ganes, 1970: 115).Sin embargo, Wildavsky (1988: 352) ha sido siempre muy crtico y escptico con respecto a esta aproximacin puesto que, segn l, slo tuvo xito en el Departamento de Defensa de los Estados Unidos en tiempos de McNamara.

EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO

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tiene limitada su capacidad a la hora de poder incrementarlo. Las consecuencias de un presupuesto desequilibrado generador de dficit anuales que se acumulan alcanzando un nivel alarmante, son tema de una literatura numerosa a lo largo de la dcada de los aos ochenta. Pionero de la misma fue el trabajo de Wildavsky, quien anticipndose a lo que inmediatamente sera la poltica presupuestaria del presidente Reagan, abogaba por una enmienda constitucional que limitara el incremento en el gasto pblico al incremento proporcional de la produccin privada -"a constitutionnl amendment

to limit the increase in publu: spending to a proportionatc increase


of priuaie produciion" (Wildavsky, 1980: 21). En otro orden de cosas, el estudio de la realizacin del presupuesto a escala nacional ha enfatizado la posibilidad de una aproximacin a su estudio comparado reuniendo dos variables para clasificar a los distintos procesos presupuestarios: el nivel de riqueza y la predictabilidad. La inclusin de la prediccin incorporaba aspectos relativos a la propia naturaleza del sistema poltico y a su capacidad de producir resultados ciertos o inciertos. Segn el trabajo de Wildavsky, la combinacin de ambas variables generaba un escenario dominado por cinco soluciones cuya aplicacin al estudio de la poltica comparada era de gran utilidad como se haba reflejado en el estudio de Ashford (1978) entre otros. Estas soluciones eran: la del proceso presupuestario incrementalista tpico de las sociedades ricas con sistemas polticos que ofrecen certidumbre; la del proceso presupuestario de ingresos ("revenue lnuigeting") suscitado en sociedades pobres en que tambin domina la certidumbre (el ejemplo seran las ciudades norteamericanas); la incertidumbre combinada con pobreza genera un proceso presupuestario repetitivo ("repetitive bugdeting"); y la riqueza con la incertidumbre provoca una situacin doble, esto es, aqulla en la que la inestabilidad poltica conduce a un incrementalismo alternante y a un proceso presupuestario repetitivo (como se dio en la IV Repblica francesa), y en la que la incapacidad

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UNA APROXIMACIN TERICA

administrativa lleva a un proceso presupuestario suplementario (Jlsupplemelltnl budgetillg") (Wildavsky, 1975: 12). Al integrar estas cinco soluciones con el tipo de rgimen poltico, en lo concerniente a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, se obtiene otro esquema de anlisis para el estudio de la gobernabilidad del sistema en el que las variables intervinientes son: el grado de colaboracin entre los dos poderes, el nivel de riqueza del pas en cuestin y la capacidad de prediccin de los principales retos que tiene la sociedad.

IV. EL PAPEL DE LA DEMOCRACIA EN UN SISTEMA POLTICO


UNO de los conceptos centrales en la poltica es el de democracia. El objeto del presente captulo es el de plantear su incidencia en el seno de un sistema poltico a lo largo del ltimo medio siglo y en la circunstancia de que en el periodo comprendido entre 1973 y 1990, los pases democrticos prcticamente han doblado su nmero al pasar de treinta a cincuenta y ocho (Huntngton, 1991: 26). Es este formidable incremento el que permite referirse a este intervalo como el de la "tercera ola" de democratizacin. Por consiguiente, las siguientes pginas no abordan, salvo de manera muy tangencial, aspectos de la teora de la democracia y nicamente se hace un rpido repaso a la evolucin histrica de dicho concepto. Al considerar a la democracia como una "lgica" que preside las reglas de juego de la poltica, en consonancia con su imbricacin en un sistema poltico, la atencin va a centrarse en esa rbita, as como en las condiciones para su mantenimiento.

LA EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE DEMOCRACIA


Como muchos otros conceptos, la democracia se trata de un trmino extremadamente complejo que incluso ha dado paso a su propia teorizacin. Prueba de ello es la muy abundante literatura sobre la "teora de la democracia" que comporta un slido legado intelectual. Por otra parte, segn seala Bobbio (1981:493), a lo largo de la evolucin his trica del pensamiento poltico y de sus tres grandes tradiciones, la democracia ha desempeado un papel estelar. En efecto, la teora clsica, transmitida como teora aristotlica de las tres for129

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UNA APROXIMACIN TERICA

mas de gobierno, segn la cual la democracia, como gobierno del pueblo, de todos los ciudadanos o bien de todos aquellos que gozan de los derechos de ciudadana, se distingue de la monarqua, como gobierno de uno solo, y de la aristocracia, como gobierno de pocos. En segundo trmino, la teora medieval de derivacin romana, de la soberana popular, en base a la cual se contrapone una concepcin ascendente a una descendente de la soberana segn que el poder supremo derive del pueblo y sea representativo o derive del prncipe y sea transmitido por delegacin del superior al inferior. En tercer lugar, la teora moderna, como teora originada en Maquiavelo, nacida con el surgimiento del Estado moderno en la forma de las grandes monarquas segn la cual las formas histricas de gobierno son esencialmente dos, la monarqua y la Repblica, siendo la antigua democracia una forma de repblica (la otra es la aristocracia) donde tiene origen el cambio caracterstico del periodo prerrevolucionario entre ideales democrticos e ideales republicanos, y al gobierno genuinamente popular se le llama, antes que democracia, repblica. Esta situacin se vio, adems, modificada por el cambio decisivo en la localizacin de la forma de gobierno al pasarse de la pequea escala de las ciudades-Estado a la mayor del Estado nacional moderno. Las consecuencias de este traspaso en la ubicacin yen el tamao del sujeto poltico fueron notables para la evolucin posterior del concepto y tuvieron que ver, segn Dahl (1987: 167), con nuevas formas de representacin indirecta y de participacin poltica, con la multiplicacin de los clivnjes polticos en el seno de poblaciones menos homogneas, la creacin de nuevas instituciones polticas y la aparicin de organismos y de asociaciones autnomas entre s y con respecto al gobierno. Esta presencia cenital de la democracia en la poltica se mantuvo, igualmente, a lo largo del siglo XIX en el que la discusin en torno a este concepto se desarroll principalmente a travs de un enfrentamiento con las doctrinas polticas pre-

LA DEMOCRACIA EN UN SISTEMA POLTICO

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dominantes de la poca: el liberalismo por un lado y el socialismo por otro. En el seno de este conflicto se contraponan una idea de democracia basada en la libertad poltica y que paulatinamente se iba asentando y canalizando mediante la participacin en la representacin en las instituciones del Estado; con otra no muy diferente pero que la conceba en s misma como un instrumento para la realizacin de transformaciones radicales en el Estado yen la sociedad. En el primer caso, la lnea de desarrollo de la democracia se mova en dos direcciones: en la gradual ampliacin al derecho al voto y en la multiplicacin de los rganos representativos (Bobbio, 1981: 500). En la democracia concebida por la visin socialista, el Estado era el punto de partida del proceso de democratizacin (y no el punto de llegada como sucede con el liberalismo) de manera que, retomando el tema de la democracia directa, abogaba por el control del poder desde abajo extendindolo de los rganos de decisin poltica a los de decisin econmica consiguiendo el paso del autogobierne a la autogestin. Esta ltima forma se vio secuestrada en la prctica por la puesta en marcha de la teora leninista del partido como "vanguardia" de una determinada clase que asumi la citada funcin de control desde abajo. La teora de las lites, formulada a principios del presente siglo, introdujo una voz de alarma muy seria en el estudio de la vida poltica al sealar la pertinaz presencia de una denominada"clase poltica" que detentaba el poder efectivo de manera continuada aunque se aplicasen los mtodos representativos y de participacin popular ms refinados. Esta formulacin, en cuanto a su nivel de aportacin emprica ms que ideolgica, contribuy decisivamente a abrir la senda de los nuevos, y an actuales, elementos conceptuales elaborados en torno a la democracia. As, Schumpeter en 1942 estableci que la democracia se trataba de "arreglos institucionales para alcanzar decisiones polticas en las que los individuos adquieren el poder para

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UNA APROXIMACIN TERICA

decidir por medio de una lucha competitiva por el voto popular".! Schumpeter no haca sino invertir el orden de los dos elementos que componan la proposicin en la teora clsica de la democracia- animado por la evidencia del papel relevante que desempeaba el liderazgo segn las percepciones tericas de los elitistas; por consiguiente, se estableca que el papel del pueblo era el de producir un gobierno, de manera que el proceso de decidir sobre asuntos concretos por parte del electorado pasaba a ser secundario. Ahora bien, en esta situacin se deba dar cabida a tres rasgos: el reclutamiento de la clase poltica mediante una libre competencia electoral, como si de un mercado se tratase; la extensin de una clase poltica numerosa a distintos escenarios del poder tanto central y local como en el gobierno y en la oposicin; y unas fuentes del poder basadas en el mbito de reglas establecidas por criterios avalados mayoritariamente y en una delegacin de la representacin renovable peridicamente. Estos criterios sentaron los cimientos para que una dcada ms tarde Dahl (1956) comenzara a desarrollar sus reflexiones creando las bases de la aproximacin pluralista de la poltica y que culminaran en su fundamental trabajo de 1971. Ambos estudios de Dahl sentaron las bases de la aproximacin pluralista de la poltica encuadradas en los dos ejes que marcan la representacin como participacin y la liberalizacin del sistema poltico en cuanto a debate pblico. El trmino clave de su trabajo intelectual fue el de poliarqua que fue desarrollado como sustituto del de democracia, con la intencin de mantener la distincin entre sta, como sistema
1 "The democratic method is that insttutona ermngcment jor arriring lit political decieions in 1l'/e/1 indiuidunls acquire the potoer to decide by means oj 11 competitioe strllgg/e jor the people's <lote" (Schumpeter, 1962: 269). 2 Schumpeter (1962: 269) sealaba que la percepcin clsica era que "el pueblo" tena una opinin definitiva y racional sobre cualquier cuestin individual y que haca efectiva esta opinin, en una democracia, escogiendo "representantes" quienes se encargaran de poner en marcha lo que tal opinin estableciera.

LA DEMOCRACIA EN UN SISTEMA POLTICO

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ideal, y los convenios ins titucionales que deban verse como una aproximacin imperfecta al ideal. Dahl (1971), mediante el trmino de poliarqua, se refera a una situacin definida por el libre desarrollo de los conceptos de participacin y de oposicin, debindose reunir al menos las ocho garantas institucionales siguientes: libertad para constituir e integrarse en organizaciones; libertad de expresin; derecho de voto; elegibilidad para cargo pblico; fuentes alternativas de informacin; elecciones libres y limpias; derecho de los lderes polticos a competir por el voto; y que las instituciones para hacer poltica de gobierno dependan del voto y de otros signos de preferencia. La aceptacin de esta aproximacin hace posible abandonar definitivamente la vieja idea que equiparaba democracia con forma de gobierno o, en otros trminos, con sistema poltico. De esta manera, se asume plenamente que la democracia es "un mtodo o un conjunto de reglas procesales para la constitucin del gobierno y para la formacin de las decisiones polticas (es decir, de las decisiones vinculantes para toda la comunidad) ms que una determinada ideologa" (Bobbio, 1981: 503). Por consiguiente, es un mero elemento instrumental dentro del sistema poltico, o, como se indicaba anteriormente, "una lgica de funcionamiento". En este sentido, al estudiar los sistemas polticos, uno puede constatar la presencia de principios democrticos en unos escenarios pero no en otros. La cuestin estriba en que, indefectiblemente, tienen que estar presentes en lo que aqu se viene denominando el rgimen poltico, para que el sistema sea calificado de democrtico. La ausencia de los mismos en el terreno de los actores polticos, de los valores que integran la cultura poltica y del escenario internacional no son un requisito necesario aunque pueden contribuir decisivamente al fracaso de la democracia en el rgimen y, por tanto, a cierta forma de colapso del mismo, corno se ver ms adelante. De esta manera, aqu se defiende la posibilidad de que la de-

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UNA APROXIMACIN TERICA

mocracia sea exportable en la medida e intensidad en que han sido exportadas otras formas institucionales que permanecen invariablemente en todos los pases.' Desde otra postura terica, puede concebirse la democracia como un particular sistema de procesamiento y resolucin de conflictos de carcter intergrupal en cuyos resultados domina claramente la incertidumbre (Przeworski, 1988: 93). De esta manera, se concibe a la democracia como un sistema de incertidumbre organizada en el que la cuestin capital reside en la evaluacin del proceso (segn Lipset su legitimidad "compromiso ex ante") o en la evaluacin de los resultados del mismo (segn Lipset su efectividad "evaluacin ex post").4 Se insiste en la necesidad de la existencia de una gama variada de notas peculiares entre las que destacan: el expreso reconocimiento, como una caracters tica permanente de la actividad poltica, de la existencia de intereses antagnicos y de la organizacin que tiende a satisfacerlos; el procesamiento y la liquidacin de los conflictos conforme a reglas especificadas a priori, explcitas, potencialmente familiares para todos los participantes y que slo pueden ser modificadas de acuerdo con reglas; y, finalmente, el uso de
3 Tmese, por ejemplo, entre otras, a los grandes principios legales recogidos en los diferentes cdigos o a instituciones como los bancos centrales, las fuerzas armadas y las organizaciones empresariales y de trabajadores. 4 Przeworski posteriormente ha ampliado esta idea al sealar que la incertidumbre de la democracia proviene del hecho de que ninguna nica fuerza controla lo que ocurre. Los resultados de los conflictos particulares no se conocen ex ante por las fuerzas polticas que compiten, ya que las consecuencias de sus acciones dependen de las de otros, y stas no pueden anticiparse nicamente. De aqu que desde el punto de vista de cada participante los resultados sean inciertos. Przeworski (1991: 12) matiza la incertidumbre al sealar que "significa que los actores no conocen lo que puede suceder, saben lo que es posible pero no lo que es probable o lo que es posible y probable pero no suceder -"lIllcerll1il/ly CIIII mel111 tuat actors do 1101 knotu w/1I11 cml happen, 1/1111 IlIey knoui w/1I11 is poesibe 11111 1/01 w/iIlI ie lkely,or 111111 IlIey knou: wI1111 is possible ond Iike/y but 1101 w/1I11 wilIll11ppell"-. La democracia es incierta slo en ese sentido.

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la fuerza fsica, organizada de manera permanente, regulado mediante normas que especifican las contingencias en las que puede aplicrsela universalmente y ex ante. La democracia corno gran principio que movi buena parte de la teora poltica durante siglos pareciera que por el momento quedara relegada a desempear un papel menor en el seno del sistema poltico, ms an en un tiempo corno el presente en que aparentemente no se vislumbran enemigos suyos. Sin embargo, aunque una visin "schumpeteriana" de la democracia sealara que sta tiene que ver con las reglas que establecen cmo se debe llegar a la decisin poltica y no qu se debe decidir, su concepcin en tanto que medio lubricante del sistema hace que su suerte se vea enteramente ligada a la del mismo. No se trata nicamente de mantener su valor histrico de garante de derechos y de libertades individuales, sino que, como se ha indicado en los captulos anteriores, su imbricacin en el sistema poltico le hace progresivamente afectar al proceso de torna de decisiones y al control popular de las polticas pblicas emanadas de ellas. En este mbito se hace descansar una de las ms serias constricciones con que se puede enfrentar la democracia en situaciones consolidadas." Pero, adems, el estancamiento del sistema, por no decir su colapso, medido por el rendimiento en su funcionamiento institucional y por la manera en que opere el circuito conformado por el apoyo, las demandas y las polticas pblicas descrito, que constituyen una suerte de sensores evaluadores, entre otros, puede poner de nuevo en marcha la reflexin terica, no totalmente detenida.s sobre el sentido de la democracia.
5 Ashford llama la atencin al plantear que las teoras pluralistas de la democracia sufriran un gran vuelco en el caso de que las polticas fueran, en algn sentido, variables independientes _" if pocles are, ;/1 some sense, independent rather than dependent tariables, then the entire pluralist uniueree has been stood 011 its head" (Ashford, 1992: 344)-. 6 A este respecto es significativo el propio contenido de los recientes trabajos de Bobbio (1985), de Dahl (1989b) y de Linz (1992).

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UNA APROXIMACIN TERICA

Puede mantenerse hoy como generalizacin vlida que el hecho de referirse a un rgimen poltico comporta la asuncin del credo democrtico en su funcionamiento interno, de suerte que"slo cabe en la actualidad una sola teora del sistema" (Cotarelo, 1990: 86): el democrtico. El colapso de los regmenes comunistas en la Europa del Este, que sigui a las anteriores transiciones, ha trado consigo cierta convergencia hacia una definicin comn de democracia que ha producido un remarcable consenso sobre las condiciones mnimas que debe reunir la poltica para merecer el apelativo prestigioso de democrtica -"... has produced a uielcome convergeHce towards a common dcfinition of democracy. Every toliere there Izas been a silent ahandonmeni of dubious adjectives like 'popular', 'guided', 'bourgeois' and 'formal' to modify 'democracf', At the same time, a remarkuble consensus has emerged concerning the minimal conditions that polities must meet in order to merit the prestigious appellation of 'democratic" (Schmitter y Karl, 1991: 75). Sin embargo, ahora es el momento en que podra establecerse una clasificacin por pases atendiendo al funcionamiento de sus sistemas polticos en cuanto a su mayor o menor grado de flexibilidad frente a situaciones de amenaza de quiebra del mismo e incluso frente a su capacidad potencial de generarlas; todo lo cual provocara la necesaria definicin de un coeficiente de fragilidad, aspecto ste que queda lejos del objeto del presente trabajo. Un repaso a la bibliografa politolgica muestra la existencia de una amplia gama de condiciones ligadas al devenir de un sistema poltico para garantizar su pervivencia.

LAs CONDICIONES DE LA DEMOCRACIA

El propio trabajo de Schumpeter (1962: 290-295) sealaba la existencia de cinco condiciones para el xito de la democracia, as: en primer lugar mantena que"el material humano" -"human material of politics" - de la poltica tuviera suf-

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cientemente alta calidad, en el plano de la habilidad y en el de la moral; la segunda condicin sera que el rango efectivo de las decisiones polticas no se extendiera demasiado lejos; en tercer lugar que el gobierno democrtico fuera capaz de mandar sobre una bien entrenada burocracia de buen nivel y tradicin; la cuarta condicin se referira al autocontrol democrtico; y la ltima concernira a que la competicin efectiva por el liderazgo requiere una larga medida de tolerancia con respecto a las diferentes opiniones. Por otra parte, el estudio de Moore (1967: 430-431) haba examinado los prerrequisitos de la democracia. Propona cinco precondiciones: i) el desarrollo de un balance que evitara una corona demasiado fuerte o una aristocracia terrateniente demasiado independiente; ii) un giro hacia una forma apropiada de agricultura comercial; iii) el debilitamiento poltico de la aristocracia terrateniente; iv) la prevencin de una coalicin aristocrtico-burguesa contra los campesinos y los trabajadores, y v) una ruptura revolucionaria con el pasado, esto es, de los elementos burgueses sobre aqullos que representan valores precapitalistas, instituciones y modos de produccin. Ahora bien, su excesiva vinculacin al peso del pasado y al determinismo econmico hicieron insatisfactoria su aproximacin para explicar la democracia poltica pues to que quedaban fuera aspectos relativos a las influencias exteriores, valores culturales, ideas, e instituciones polticas que pudieran considerarse como variables independientes. Algo similar ocurri con otras corrientes surgidas en la dcada de 1960, basadas en la vinculacin entre desarrollo econmico y democracia, que tomaron una notable consistencia. El trabajo de Lipset (1960), al sealar que el desarrollo econmico era un requisito de la democracia, abri las puertas a los tericos de la modernizacin que, sin embargo, pronto tuvieron que revisar sus tesis al aparecer nuevas formas autoritarias, precisamente en situaciones de explosin desarrollista. La gestacin de los estados burocrticos autoritarios en el sur del continente americano fue una prueba evidente

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UNA APROXIMACIN TERICA

de ello (O'Donnell, 1982). Si bien puede ser sarcstico constatar que, en muchos casos, las condiciones que permiten a un sistema democrtico sobrevivir a corto y medio plazo son capaces de constreir su potencial para resolver los enormes problemas de pobreza y desigualdad (Karl, 1990: 13) y cuya no resolucin es posible que acarree, en el largo plazo, el fin del sistema democrtico. Ms recientemente, Diamond (1992), apoyado en un abundante material emprico, precisaba que en la relacin entre desarrollo socioeconmico y democracia caba indicar que aqul promueve sta en dos sentidos: contribuye significativamente a la legitimidad y a la estabilidad donde la democracia ya existe y, en los escenarios donde la democracia no se da, el desarrollo socioeconmico conduce ms pronto o ms tarde al xito de su establecimiento. Pero tambin destacaba cmo el desarrollo socioeconmico no produca los mismos efectos legitimadores duraderos para los regmenes autoritarios que para los democrticos. Finalmente limitaba el peso especfico del desarrollo econmico al establecer que no era por s mismo el factor ms importante en la promocin de la democracia -"it is not economic deuelopment per se and certainly not economic growth that is the most important deneiopmental factor in promoting democracy" (Diamond, 1992: 125). Linz (1987), mximo representante de lo que podra entenderse como la aproximacin interpretativa de la quiebra de la democracia", ha puesto de relieve cmo la existencia de ciertas caractersticas y actuaciones de importantes actores polticos disminuyeron las probabilidades razonables de supervivencia y consolidacin de algunos regmenes democrticos precipitndoles en su cada autoritaria. As, la prdida de legitimidad, de eficaciay de efectividad de un rgimen, la existencia de un sistema de partidos inadecuado y de una oposicin desleal o semileal, la estabilidad del gobierno y la manera de establecerse un nuevo rgimen democrtico, tanto en su fase constituyente como en la capacidad de incorporacin a aqullos que no formaban parte de la coalicin fun11

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dadora, son algunos de entre los elementos que pueden predeterminar la quiebra del sistema democrtico. Centrando la discusin en un enunciado positivo de las condiciones que favorecen significativamente las oportunidades para el debate pblico y la prctica democrtica, el grueso de la bibliografa que apareci en la etapa de las transiciones polticas parece centrarse en el binomio referido a satisfacciones econmicas por parte de la mayora de la poblacin y a la implcita aceptacin por parte de sta del sistema. El desarrollo econmico y la legitimidad, entendida como el grado en que las instituciones son valoradas en s mismas y consideradas justas y adecuadas (Lpset, 1960: 28), dan paso a siete series de condiciones ms minuciosas: secuencias histricas, grado de concentracin en el orden socioeconmico, nivel de desarrollo socioeconmico, desigualdades, segmentacin cultural, control extranjero y creencias en los activistas polticos (Dahl, 1989'1: 39), todas las cuales amparan el carcter procedimental mnimo que Dahl confiere a la poliarqua. Estas series, dentro de un mbito de mayor sofistificacin dan paso a cinco condiciones fundamentales cuya vigencia, en un determinado pas, pueden derivar el mantenimiento y el progreso de las instituciones de la poliarqua en un alto grado (Dahl, 1989b: 264). En primer lugar, los medios de la coercin violenta deben encontrarse neutralizados por el control de los civiles sobre los militares y la polca.? En segundo trmino, la sociedad debe tener caractersticas modernas -con unos niveles histricos promedio de riqueza, ingreso, consumo y educacin, gran diversidad ocupacional, poblaciones mayoritariamente urbanas, un descenso marcado de la poblacin agraria, y una relativa importancia econmica de la agricultura-; dinmicas -crecimiento econmico e incremento de los niveles de vida-; y pluralistas -numerosos grupos y organizaciones relativamente autnomos, particu7 Aspecto ste extremadamente sensible en la vida latinoamericana y en algunos pases rabes, pero tambin en aquellos otros casos de seria amenaza guerrillera y terrorista.

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larmente en la economa-o En tercer lugar, el pas debe ser culturalmente homogneo, de manera que si fuera heterogneo no debe encontrarse segmentado en subculturas fuertes y diferenciadas, y si se encuentra as segmentado sus lderes han debido tener xito en crear un arreglo consociacional para enfrentarse a los conflictos subculturales." En cuarto lugar, las creencias y la cultura poltica, fundamentalmente entre los activistas polticos, tienen que apoyar las instituciones de la poliarqua." Por ltimo, no debe estar sometido a intervencin alguna por parte de una potencia extranjera hostil a la poliarqua. 10 Ahora bien, tendra que enfatizarse que lo que la bibliografa politolgica ha considerado tradicionalmente como precondiciones de la democracia deberan ser mejor concebidas, al menos para Amrica Latina, como los resultados del sistema democrtico (Karl, 1990: 5), posicin sta que viene a complicar el problema y a centrarlo en un terreno dominado por un marcado probabilismo y por causalidades indeterminadas. Adems introduce la discusin terica en el mbito de la consolidacin del rgimen poltico que se aborda seguidamente.
LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

En trminos generales puede aceptarse la definicin de consolidacin democrtica como "el proceso de reforzamiento,
8 En este sentido aparece uno de los principales retos que tienen aquel1associedades que no han sabido articular en la vida poltica la presencia importante de sectores indgenas; pero, al mismo tiempo, el caso de Checoslovaquia y las tensiones en Canad ponen de relieve el nivel de crispacin en la poltica nacional que puede introducir esta variable, l1egando a precipitar la virtual desaparicin del Estado prexistente. 9 Con frecuencia, en los recientes regmenes democrticos el estilo de conduccin poltica de sus lderes ha comportado actitudes antinstitucionales, prximas al autoritarismo o al despotismo que, en todo caso, conllevaban un fuerte contenido de desprecio hacia modelos racionales. 10 Circunstancia muy extendida a lo largo de la historia en los pases de Europa del Este y algunos americanos de la Cuenca del Caribe.

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afirmacin, robustecimiento del sistema democrtico, encaminado a aumentar su estabilidad, su capacidad de persistencia y a contrarrestar y prevenir posibles crisis" (Morlino, 1986: 13). Frente a esta acepcin, las formuladas por Di Palma (1988) y Linz (1990) tienen un carcter minimalis ta segn admiten los propios politlogos. En la otra acera, se situara la posicin que identifica la consolidacin del sistema democrtico con la eficiencia de las polticas pues tas en marcha por l mismo. Ambas aproximaciones tienen corno elemento comn la idea de que la consolidacin es un estado dinmico de los sistemas polticos. De manera que no puede concebirse corno una situacin que, una vez alcanzada, es irreversible. Al insistir Linz que un rgimen consolidado es aqul en el que "ninguno de los actores polticos principales, partidos, intereses organizados, fuerzas, e instituciones consideran que hay alternativa alguna a los procedimientos democrticos para obtener el poder, y que ninguna institucin poltica tiene derecho a vetar la accin de los que gobiernan democrticamente elegidos" (Lnz, 1990: 29), centra la discusin en el mbito weberiano de la legitimidad. En los trminos de Linz, el sistema democrtico debe ser percibido como el nico casino en el pueblo" -" the 0111y game in t01011" (Linz, 1990: 29)-, para utilizar una expresin del "viejo Oeste". Continuando con esta percepcin figurada que equipara lo democrtico con un juego abierto de resultados inciertos que no impone a sus jugadores otra expectativa que el hecho de jugar" (Di Palma, 1988: 73), se abre una conceptualizacin minimalista y posibilista. Es la habilidad para crear reglas de competicin, que atraigan a los jugadores hacia el juego y que, adems, puedan despejar o convertir en inoperante la tentacin de jugadores esenciales de boicotear el juego, lo que define la factibilidad de la consolidacin de la democracia. El juego se convierte bsicamente en conflictos distributivos -s-distrbuticru COI1flicts- que deben ser institucionalizados con independencia de las presiones que representan las necesidades de la sociedad, de manera que las fuerzas polticas deben someter sus
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intereses al veredicto de las instituciones democrticas -17 0 -

litical forces must bewilling to subject iheir interesi to the ueredict of democratic institutions- (Bresser Pereira et al., 1993: 4). En
este sentido, tambin se coincide con Schmitter quien centra el ncleo del dilema en torno a la consolidacin en la propuesta de un conjunto de instituciones que los polticos pueden acordar y que los ciudadanos estn dispuestos a apoyar

-" the core of the consolidation dilemma lies in coming up with a set ofinstitutions that politicinl1s Clll1ngree l/P(JI1 ami citizens are ioilling to support" (Schmitter, 1992: 159). En otros trminos,
las instituciones democrticas quedan consolidadas slo en el caso de que ofrezcan a los grupos polticamente relevantes incentivos para procesar sus demandas en el seno del marco institucional (Bresser Pereira et al., 1993: 5). En relacin con la posicin maximalista, Linz adopta an una postura de reto evidente al expresar su conviccin de que "el hecho de que algunas democracias pudieran ser ineficientes a la hora de resolver problemas importantes no debera confundirse con lafalta de consolidacion, aunque pudiera calificarlas como democracias que se arriesgan a la inestabilidad". Ms adelante seala la importancia de" mantener separados analticamente el problema de la consolidacin del rgimen y el de su actuacin, sus problemas y sus crisis" (Linz, 1990: 32). Morlino define la consolidacin democrtica, en trminos ms precisos a los recogidos anteriormente, como" el proceso de adaptacin-eongelacin de estructuras y normas democrticas que son aceptadas como legtimas, en parte o del todo, por la sociedad civil. Tal proceso, complejo y variado, se desarrolla en direcciones diferentes y alcanza tal refuerzo de aquellas instituciones y normas como para permitir su persistencia" (Morlino, 1986: 19). Tanto en este caso como en la posicin de Linz aparecen dos elementos constantes: el asentimiento del rgimen por parte de la poblacn.P lo que conduce al
11 Cuando las reglas de la democracia han sido" interiorizadas" por la sociedad, segn Prez Daz (1991: 110) se da el proceso de "institucionali-

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problema de la legitimidad, y el funcionamiento procesal de estructuras y reglas, esto es, instituciones. En cuanto a la legitimidad de los sistemas democrticos, concebida en un mbito dominado por traumas histricos derivados de la persistente inestabilidad o de la absoluta sequa democrtica, con independencia de las notas que conlleva de apoyo y consenso, se asocia ntimamente con la satisfaccin de necesidades de la poblacin. El propio Morlino (1985) ha estudiado esta relacin entre legitimidad y eficacia. Es en este nivel dnde se da cabida a la variable socioeconmica, pudindose retrotraer la discusin y enlazarla con los elementos relativos al desarrollo, satisfaccin de necesidades y demandas, igualdad de oportunidades, etctera, recogidos en los listados de factores que dan contenido a una situacin polirquica. La discusin terica entre la igualdad y la libertad, analizada en un trabajo de Dahl (1990), apareca tambin plenamente vigente a la hora de realizar una aproximacin al fenmeno de la consolidacin del sistema democrtico. Pero si el autogobierno, por medio del procedimiento democrtico es un derecho fundamental, incluso inalienable; si el ejercicio de dicho derecho inalienable necesariamente implica un nmero sustancial de derechos ms especficos, los cuales, en consecuencia, son tambin fundamentales e inalienables; y si una cierta igualdad de condiciones es necesaria para la igualdad poltica que entraa el proceso democrtico, entonces el conflicto no se produce de forma necesaria entre la igualdad y la libertad. Se trata, por consiguiente, de dilucidar la confrontacin, en el plano conceptual, entre las libertades fundamentales de un tipo especial -aquellas que disfruta una sociedad por el hecho de gobernarse a s misma por medio del procedimiento democrtico- y otras libertades de diferente tipo -entre las que se situara la libertad econmica-o Pero en este caso chocan dos lgicas de contenido intrnseco
zacin" de la democracia, estadio posterior al de la consolidacin democrtica, que se decide en el mbito del debate pblico.

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UNA APROXIMACIN TERICA

muy diferente: la del gobierno y la del mercado, esta ltima coincide con el peligro inminente de profundizar desigualdades sociales existentes (Mansilla, 1991: 43) con sus consiguientes efectos perniciosos, mucho ms serios en aquellos sistemas no democrticamente consolidados. Sin embargo, Przeworski ha enfatizado el hecho de que en una situacin postransicional sumida en reformas no slo polticas, sino fundamentalmente econmicas, cualesquiera que fuesen las consecuencias a largo plazo de las mismas, a corto plazo son negativas para la consolidacin democrtica. Esto es as porque las reformas econmicas emprendidas en Europa del Este y en Amrica Latina han generado inflacin, desempleo y desajustes en la colocacin de recursos as como cambios voltiles en la renta relativa; resultados todos ellos polticamente impopulares. Bajo tales condiciones, la democracia no tiene el camino fcil con las reformas econmicas _" democracy in ale political realnt works against ec011Omic reforms" (Przeworski, 1991: 161). Pero esta es una posicin terica que fundamentalmente tiene validez'? para los primeros momentos de despus de la transicin en los que se espera que el rgimen democrtico obtenga resultados positivos inmediatos. Incluso la no consecucin de los mismos no llega a afectar de manera significativa el caudallegitimador con el que arranca el nuevo rgimen, como se examinar en pginas posteriores. El reconocimiento del derecho personal de la propiedad se sumerge en un marco de lmites amplios que establece el propio gobierno. Se da, de este modo, un salto notable hacia la democracia econmica.P el cual para Cotarelo (1990a: 114)
12 De hecho el propio Rose (1992) ha probado, con indudable rigor, la tesis contraria a la de Przeworski. 13 "Por democracia econmica se entiende aquel rgimen en que los trabajadores sobre todo y, en ltimo trmino, otros sectores tambin, por ejemplo, usuarios de los servicios, intervienen en los procesos de adopcin de decisiones en aquello que les afecte" (Cotarelo, 1990a: 97), de ma-

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"es una forma de la democracia elitista". Ahora bien, la democracia econmica queda lejos de asegurar la consolidacin al afectar nicamente una parcela del escenario de toma de decisiones sin inferir en los restantes mbitos del sistema poltico ya sealados.

nera que "el presupuesto ms caracterstico de la democracia econmica es el control democrtico y participativo de la economa" (Cotarelo, 1990a: 110).

SEGUNDA PARTE

LA CRISIS Y EL CAMBIO COMO DETONANTES DE LA INGOBERNABILIDAD

A 10 largo de este siglo se han ido asumiendo de manera rotunda los presupuestos tericos weberianos de la dominacin legal-racional sobre la que se asientan los sistemas polticos democrticos, que, en la actualidad y por primera vez en la historia, superan el medio centenar. Por tales razones, en las pginas siguientes se abordan los elementos analticos bsicos para el mantenimiento de un sistema democrtico, representados por los conceptos de legitimidad y de eficacia, de manera que se sostiene que son los indicadores que advierten con mayor precisin de la aparicin de una crisis. El escenario de esta segunda parte del libro se refiere al intento de establecer un marco comparativo entre pases democrticamente consolidados y aquellos que no 10 son para abordar la crisis que afecta a sus respectivos estados. El mbito de los primeros viene a coincidir con el de los pases occidentales industrializados, mientras que el de los segundos incluye a pases en va de desarrollo junto con pases adscritos anteriormente al r'socalsmo real/l. Aunque se trata de tipos de crisis diferentes, es importante destacar el hecho de su aparicin casi simultnea en marcos tan alejados. La hiptesis que surge a 10largo del primero de los siguientes captulos, con respecto al fenmeno desencadenante de un proceso de ingobernabilidad de los sistemas polticos de ambos esquemas, es que se encuentra invariablemente relacionado con las situaciones de crisis. En este sentido, se constata el afloramiento de una extensa bibliografa sobre la gobernabilidad cuando se desatan los distintos tipos de crisis, aunque muchos de los problemas reales denunciados fueran de carcter estructural y/o dataran de tiempo muy anterior. Por otra parte, queda de relieve la mayor profundidad de la crisis del Estado de los pases latinoamericanos y del Este de Europa que la del Estado de bienestar y, por consiguiente, sus efectos ms duraderos y significativos en la gobernabilidad de sus sistemas polticos. Por otra parte, la relacin entre transiciones polticas y con149

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solidacin democrtica, que se aborda ms adelante, es un aspecto muy vivo de la ciencia poltica a lo largo de la ltima dcada. Ahora bien, con respecto a este libro, si se tiene en cuenta que uno de sus objetivos se centra en la contraposicin que suponen las relaciones entre una situacin democrtica y la gobernabilidad del sistema poltico, y entre otra no consolidada y asimismo la gobernabilidad, es oportuno adentrarse en el fenmeno de la dinmica de la consolidacin democrtica. Por todo ello, a lo largo del ltimo captulo se enlazan los trminos de transicin y de consolidacin desde la perspectiva de la incidencia que ambos procesos tienen en la gobernabilidad. El propio hecho transicional, al que se propone una aproximacin mediante un modelo establecido, va a determinar el grado de irunadurez de la consolidacin y, por ende, cierta propensin a dejar abiertas crisis potenciales de ingobernabilidad. No se afirma rotundamente que los pases que superaron transiciones polticas"estn condenados" a ser en un determinado momento ingobernables (Espaa y Portugal seran los ms claros contraejemplos), pero s que determinadas formas de transicin, unidas con factores medioambientales, como seran el escenario internacional y la crisis econmica, junto con otros histricos, como sera el dficit democrtico, generan una indudable propensin a la ingobernabilidad.

V. LOS ASPECTOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS DE LA CRISIS


mencion anteriormente, toda crisis conlleva, como caras de una misma moneda, elementos subjetivos yobjetivos. En el caso de una crisis de gobernabilidad, estos elementos vienen representados por aspectos tales como la legitimidad, la credibilidad y el apoyo del sistema poltico, por un lado, y la eficacia, la efectividad y la eficiencia del mismo, por otro; conceptos que, teniendo un significado preciso diferenciado, se integran, los tres primeros, en el mbito de lo subjetivo, y, los tres segundos, con las matizaciones que se formularn, en la esfera de lo objetivo. De modo paralelo, se trata de trminos fundamentales en la bibliografa de la ciencia poltica,' de manera que su incidencia en las bases tericas sobre las que surgen, se apoyan, perduran y se consolidan los regmenes polticos actuales es extraordinaria. Ahora bien, como va a sealarse en las pginas siguientes, el grado de objetividad y de subjetividad de dichos aspectos tiende con gran frecuencia a entremezclarse. As, se va a constatar cmo toda crisis se mueve con ellos de manera que, por retroalimentarse de manera constante y variar la intensidad de los mismos en todo momento, su separacin es poco viable.
COMO se

ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES

Todo rgimen poltico mantiene prolongadamente su propia existencia si se sostiene en equilibrio sobre el magma que re1 No slo en este mbito, en la literatura contempornea puede leerse: ".,. el nico consejo que le dio fue que nunca impartiera una orden si no est seguro de que la van a cumplir...", Garcia Mrquez en Elotoo del patriarca, Bruguera, Barcelona, 1983, p. 245, pona as en boca del autcrata un consejo para evitar el surgimiento de crisis de gobernabilidad por la

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presenta la sociedad. La continuidad ideal de dicha situacin contribuye a lubricar la gobernabilidad del sistema; pero el desarrollo de instrumentos institucionalizados para realizar regularmente decisiones polticas necesita contar con el hecho de que la sociedad crea en el rgimen y que ste "haga algo" por la sociedad. El grado de confianza se expande o se constrie en funcin de que lo que la sociedad recibe del rgimen poltico, colme o no tanto sus expectativas corno sus necesidades. A la confianza habitualmente se la conoce como apoyo o, con mayor propiedad, se la denomina legitimidad? al grado de cumplimiento de expectativas y necesidades, eficacia. Legitimidad y eficacia son dos condiciones esenciales que ha de cumplir cualquier gobierno para que su existencia no sea precaria, puesto que son necesarias para llevar a cabo las funciones de estabilidad del gobierno y del orden social, en cuya capacidad de desempeo basan la gobernabilidad Arbs y Ciner (1993: 5). Legitimidad y eficacia son para Linz (1987: 48) dimensiones analticas distinguibles "que caracterizan a los regmenes y que en realidad estn entremezcladas de una forma de la que sabernos muy poco". Por legitimidad se va a entender la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones polticas son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas, y que por tanto pueden exigir obediencia (Linz, 1987: 38). En una direccin similar, Beetham (1991: 16), basndose en que la clave para entender el concepto de legitimidad yace en el reconocimiento de que es muldimensional en carcter, integra reglas establecidas con creencias compartidas y
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incapacidad de poner en marcha acciones de casi imposible ejecucin, bien fuese por el contenido de las mismas o por las caractersticas del entorno en que fueran a llevarse a cabo. 2 El calificativo de legtimo puede aplicarse a todo sistema que rena determinados requisitos preestablecidos, pero desde Max Weber es concebido como la base esencial e indispensable de la autoridad poltica, si bien detrs de la legitimidad no hay condiciones sino creencias.

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con la evidencia del consenso por parte de los subordinados en la relacin de poder concreta. Dichos aspectos coinciden con los elementos sealados por Linz de operatividad institucional, creencia y compulsin. Finalmente, Arbs y Ciner (1993: 15) se refieren a la legitimidad del gobierno como "la condicin aceptable que tiene su autoridad a los ojos de los ciudadanos". Por su parte, la eficacia se refiere" a la capacidad de un rgimen para encontrar soluciones a problemas bsicos con los que se enfrenta todo sistema poltico (y los que cobran importancia en un momento rustrico) que son percibidas ms como satisfactorias que como insatisfactorias por los ciudadanos conscientes" (Linz, 1987: 46). En cuanto a la efectividad de un rgimen es otra dimensin, entendindose por ella "la capacidad para poner realmente en prctica las medidas polticas formuladas, con el resultado deseado" (Linz,1987: 49). Esta comprensin de la efectividad como rendimiento ya haba sido sealada por Lipset al definirla como "the extent

to which the system satisftes the basic[unctions of gouernmeni as most of the population and such powerfull groups tnithin it as big business or the armedforces see them" (Lipset, 1960: 77).3
Una forma previa que puede articularse a la de Linz de presentar esta relacin fue la de Easton quien introdujo la idea de apoyo. El apoyo se entenda como la actitud positiva o
3 Es comn que se encuentren tambin como sinnimos los conceptos de efectividad y de eficiencia, llegndose a confundir con el de eficacia. Sin embargo, debe precisarse que efectividad es la habilidad para alcanzar objetivos preestablecidos, mientras que la eficiencia se refiere a la cualidad que produce el servicio mejor con la misma cantidad de recursos empleados. Habida cuenta que se trata de trminos propios de administracin de empresas y de la teora de la organizacin, su aplicacin a la poltica resulta engorrosa (Offe, 1984:136), habindose reconocido que "la efectividad a menudo no se la separa de la eficacia" (Linz, 1987: 49). No obstante, el trmino que aqu va a utilizarse con mayor frecuencia es el de eficacia, dejndose los otros trminos para aquellas ocasiones en que sean eXpresamente citados en l sentido acuado por los distintos autores (debindose tener en cuenta que entonces pudieran ser empleados con un significado diferente al aqu expuesto).

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negativa de una persona hacia un objeto -"we can describe support as an atti lude by wlzich a person orients himscl] to an object either favorably or unjaorubu}, postively or negatineb]. Such an attitude may be expressed in parnllel action. In short, in its common usage support refers to the way in which a person evaluately orients himselftosome object through eiiher his attitudes or his behauiour" (Easton, 1975: 436).. Lo interesante es que en el contexto de los anlisis de sistemas se refera a dos clases de apoyo que integraban el binomio conceptual anterior. Por una parte destacaba el apoyo especfico que localizaba en su relacin con las satisfacciones que los miembros de un sis tema sienten que obtienen de las polticas diseadas por las autoridades, siendo, por consiguiente, una respuesta a las mismas. Enfrente, defina el apoyo difuso referido a las evaluaciones de lo que un objetivo es o representa, no de lo que hace; consiste, pues, en una reserva de actitudes favorables por la que se aceptan soluciones que en otro caso no se toleraran _" a reserooir offavorable attitudes or good will that helps members to accept or tolera te outputs to uihid: they areopposed or the effects ofwhich they seeas damaging to iheir uiants" (Easton, 1975: 444). De esta forma entendidos, el apoyo difuso tendera a ser ms duradero que el especfico proviniendo sus fuentes de la socializacin y de la experiencia directa y se expresara a travs de dos formas: la confianza y la credibilidad en la legitimidad de los objetos polticos.' Paralelamente al desarrollo del concepto de legitimidad y a los problemas que concit el mismo en sociedades industriales, Leca ha abordado, desde una perspectiva en la que tambin se priman los anlisis subjetivos, el efecto en la go4 Con estos instrumentos, Easton (1975: 452) trazaba una tipologa de la legitimidad encuadrada en dos ejes conformados por los" objetos de legitimidad" _" objects of legitiml1C1j" -, que representan el rgimen y las autoridades, y por las "fuentes de legitimidad" -"sol/rces oflegitimnClj'integradas por la ideologa, la estructura y las cualidades personales. El cruce de sendas variables creaba la citada tipologa con tres titulares destacados: la legitimidad ideolgica, la legitimidad estructural y la legitimidad personal.

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bernabilidad de un sistema de las transformaciones de la nocin de ciudadana. De esta manera, ha sealado a la "crisis de la ciudadana" _" lacrise delaciiouennet" - como un serio problema al que debe enfrentarse la democracia de los pases avanzados (Leca, 1985b: 185-187). Segn dicho autor, la ciudadana moderna se conoce en general como un conjunto de tres rasgos: un estatuto jurdico que confiere derechos y obligaciones con respecto al cuerpo poltico; un conjunto de funciones sociales especficos que suponen disposiciones culturales adecuadas permitiendo en particular la inteligibilidad del Estado (reconocimiento de la necesidad de una autoridad racional, lealtad con respecto a las ins tituciones con vocacin universalista e inters por los asuntos pblicos); y un conjunto de cualidades morales consideradas como necesarias para la existencia del "buen" ciudadano. Sin embargo, la conjuncin de dos fenmenos no estrictamente nuevos pero intensificados en los ltimos aos ha golpeado fuertemente a la conciencia de ciudadana. El primero se refiere al desarrollo del individualismo, puesto de manifiesto por los estudios de opinin pblica que enfatizan el mayor inters por la vida privada, las relaciones interpersonales y la liberalizacin de las costumbres, en el sentido de no existir lmite normativo alguno a la manifestacin de las necesidades individuales. El segundo fenmeno, muy relacionado al anterior, reside en la proliferacin de organismos especializados para "satisfacer" dichas necesidades, circunstancia que se complica an ms por el hecho de que la divisin del trabajo hace al individualismo autnomo para asegurar su supervivencia y su seguridad." La consecuencia de todo ello es que la sociedad no tiene fuerza suficiente para gestionar las demandas contradictorias del individualismo.
5 La familia, por ejemplo, ya no transmite el modelo de autoridad, lo pide al colegio, agente transmisor del saber, que difunda, por tanto, una disciplina social; el colegio, por su parte, se ve sobrecargado y tiene una tendencia a acudir a otras organizaciones como los psiclogos, los animadores sociales, la polica o la televisin.

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Centrando ahora la atencin en la eficacia, un aspecto que tiene una estrecha conexin con la percepcin de la eficacia de un gobierno se refiere a los resultados concretos a la hora de atajar problemas significativos. Entre los que se ha sealado su repercusin en la inestabilidad de una sociedad, la prdida de legitimidad para su sistema poltico y su consiguiente entrada en una situacin de ingobernabilidad. Se trata de siete factores: i) la existencia de un problema concebido como "insoluble"; ii) la existencia de una desavenencia irreconciliable en la vida poltica que lleva a la polarizacin excluyente; iii) el crecimiento de la violencia privada incontrolada por el gobierno; iv) la dislocacin de sectores sociales (producida, por ejemplo, por procesos de industrializacin rpida); v) conflictos multirraciales o multitribales; vi) la alienacin de la inteligencia (el desencanto de las lites culturales que poseen los smbolos de integracin de una sociedad), y vii) la humillacin en la guerras (Bell, 1976: 181). Ahora bien, la eficacia puede evaluarse asimismo con respecto a la resolucin de problemas relevantes a la hora de la formulacin de polticas pblicas cotidianas. Estos problemas requieren de un proceso continuado de anlisis para comprobar su incidencia en los diferentes sectores de la poblacin. Pero aparecan relacionados a elementos que conducan al bloqueo de la sociedad, entre los que se encontraban: las estructuras territoriales, el sistema administrativo en cuanto funcin pblica, y el mantenimiento de castas administrativas y empresariales (en torno a colegios profesionales) (Crozier, 1970: 217-228).
6 Es interesante constatar cmo estos factores dan cabida en su seno al nivel de percepcin subjetiva que grandes ncleos de la sociedad pudieran tener con respecto a un determinado problema. As, la percepcin del paro como un problema de imposible solucin en la dcada de 1930 o el sentimiento de humillacin en la primera Guerra Mundial por parte de los alemanes o la inevitabilidad de un conflicto civil excluyente en Espaa en julio de 1936, permiten comprender su efecto como generadores de ingobernabilidad.

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Por otra parte, a lo largo de la dcada de 1980, la discusin entre regulacin y desregulacin como opciones para lubricar la eficacia de la accin de gobierno (Hancher y Moran, 1989) y, consiguientemente, para facilitar la gobernabilidad del mismo, fue cobrando importancia. La des regulacin se conceba como algo que cubra dos tipos separados de procesos: los cambios en la estructura de las reglas incorporadas en los sistemas regulatorios y las perturbaciones a la estabilidad de estos sistemas debido a la nula habilidad de los regidores del sistema para hacerlo funcionar con plena efectividad. Pero tambin se encontraba la dificultad de poner en marcha cualquier tipo de plan que detuviera el crecimiento del Estado de bienestar en el inters de la productividad del sector privado de la economa, que se introduca en el sistema poltico a travs de los grupos de presin. La actividad de estos grupos de presin, que buscaban asegurar la cobertura del gobierno de aquellas "necesidades" que han identificado, no est rigurosamente regulada y, adems, conduca a importantes y perjudiciales consecuencias econmicas para el gobierno en el sentido de que los partidos polticos, inmersos en una sociedad de bienestar, se encontraban sujetos continuamente a una presin electoral en la que se prometa incrementar la provisin de recursos asistenciales. El interrogante surga de este modo por partida doble, en la relacin entre lo pblico y lo privado yen la contradiccin entre una sociedad que abogaba por los beneficios del Estado de bienestar, pero que exiga al gobierno mayor rigor en el gasto y menor presin impositiva.

ASPECTOS DE LA RELACIN ENTRE LEGITIMIDAD Y EFICACIA

Las relaciones entre los dos grupos de variables, que no estn predeterminadas, exigen un equilibrio a la hora de facilitar la gobernabilidad de un sistema poltico. Es la interaccin entre la legitimidad y la eficacia que representa la capacidad

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de la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad lo que hace referencia a la gobernabilidad (Tomassini, 1993: 6). Sin embargo, dichas relaciones "estn muy lejos de ser transitivas y lineales" (Linz, 1987: 43). De la rica bibliografa sobre el binomio que componen la legitimidad y la eficacia, pueden llegarse a deducir dos posiciones fundamentales a ser tenidas en consideracin para generar explicaciones en torno a la gobernabilidad. Aunque, en cualquier caso se trata de dos conceptos dinmicos que varan temporalmente; "los miembros de una sociedad otorgan o retiran la legitimidad de da en da" (Linz, 1987: 40) y las polticas desarrolladas ofrecen resultados variables. De esta manera, la gobernabilidad adquiere un alto grado de dinamismo y queda constatado su carcter procesal. Por otra parte, ya no se mantiene que tengan una naturaleza contrapuesta, como correspondera a lo que se sealaba como su doble carcter subjetivo y objetivo: mientras que el polo subjetivo donde se situaba la legitimidad era valorativo, el polo objetivo en el que se inclua la eficacia era primariamente instrumental (Lipset, 1960: 77). Morlino (1985: 222) ha llamado especialmente la atencin sobre el aspecto subjetivo de la eficacia en el sentido de la importancia de que se d una"eficacia creda". Es to es, que los grupos demandantes crean que la peticin ha sido satisfecha, independientemente de que se verifique si las decisiones han alcanzado o no su objetivo," por lo que, en este particular extremo, deja de diferenciarse de la legitimidad. Todo lo cual introduce matizaciones suficientemente relevantes sobre el carcter exclusivamente objetivo de la eficacia. La primera de las dos posiciones indicadas reivindica la necesaria autonoma de ambos conceptos: la percepcin de la intrnseca legitimidad del orden poltico en cuanto que es en s mismo, justo y apropiado -" perccptions tha! theorder is, in andofitself,just and proper" (Eckstein, 1979: 5)- como algo
7 Aunque "la percepcin de eficacia y efectividad de un rgimen tiende a estar sesgada por el compromiso inicial con su legitimidad" (Linz1987: 43).

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necesario que supere la situacin en la que los miembros de una sociedad poltica toleren su "consti tucin" simplemente porque no perciban otras alternativas, o porque lo consideren una perversin necesaria para lograr otras metas muy valoradas, tales como la paz domstica o el desarrollo socioeconmico. En una parecida direccin, tambin se ha sostenido que las crisis de legitimidad, que concurren cuando hay una seria amenaza institucional o un desgaste substancial en las creencias que proveen la justificacin de las reglas del juego poltico, no son consecuencia de los problemas de rendimiento del Estado aunque esto llevara consigo el debilitamiento o el socavamiento de la autoridad de los gobiernos (Beetham, 1991: 168). Sera, por tanto, la aceptacin del presupuesto kantiano de separacin entre legalidad y moralidad, de manera que al definir aqulla como "las reglas del juego" y separarla de los asuntos privados de la conciencia en los que el Estado no tena que intervenir (Bell, 1955: 58), se abra la puerta hacia una aquiescencia activa y generalizada del sistema por parte de la mayora de la sociedad. Se daba el salto de la "substancia" de la autoridad de la persona o del gobernante al "modo" por el cual son reclutados los detentadores de la autoridad. Contrariamente, la segunda posicin sostiene que ambos trminos deban interrelacionarse en un momento dado para sacar a un rgimen de la "bancarrota poltica" (Rose y Peters, 1978: 6), destino que encara un gobierno que ha malgestionado de tal manera su economa "que pierde apoyo popular as como efectividad econmica", haciendo caer a los ciudadanos en la ms pura indiferencia. Situacin que, adems, representa un preludio de una crisis de gobernabilidad y que slo puede ser revertida por una combinacin de ambos aspectos. s En este sentido, bajo una perspectiva de cierto determinismo econmico, se seala que hay un nico punto de
8 Lipset fue el primero en formular la hiptesis de que "la estabilidad de un sistema democrtico depende tanto de su eficacia como de su legitimidad". En Linz (1987: 42, nota 17).

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equilibrio general en la relacin entre legitimidad y eficiencia (Offe, 1984: 138), de suerte que ese balance armnico se consigue si: la aceptacin de las reglas legitimadoras de los regmenes polirquicos se refuerza merced a los resultados materiales de las medidas y de las polticas del gobierno y si ambas son eficientes de la manera en que un Estado capitalista puede ser eficiente (en la provisin y recuperacin para todos los ciudadanos y para la totalidad de sus necesidades yen el mantenimiento con xito de las relaciones productivas}? Finalmente, se aboga por la interrelacin de la eficacia y la legitimidad de la accin de gobierno al enunciarse tres elementos que determinan a ambas de manera similar: el inters general, la democracia representativa, y la participacin en cuanto supuestos ideolgicos, organizativos y funcionales respectivamente.

9 Pero en esta ltima consideracin no es el carcter capitalista del Estado lo sustancial puesto que en Espaa el rgimen de Franco, al igual que sucede durante varias dcadas en Mxico, el binomio se desequilibra al presentarse resultados materiales positivos en un marco de ausencia de legitimidad democrtica.

VI. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR

ALGUNAS NOTAS ACERCA DEL ESTADO DE BIENESTAR

Origen y desarrollo del Estado de bienestar


A LOS efectos de estos captulos se va a entender por Estado fundamentalmente al conjunto de ins tituciones formales que procesan en su seno las demandas y presiones de diferente significado por parte de grupos organizados y que produce polticas! acorde a las mismas. El Estado capitalista, por su parte, desarrolla dos funciones bsicas y a menudo contradictorias que debe tratar de cumplir y que son las de acumulacin y de legitimacin (Bell, 1976: 231). Ello significa que tiene que tratar de crear o de mantener las condiciones en que sea posible una acumulacin de capital rentable y que tambin el Estado debe tratar de crear o de mantener las condiciones de armona social. Un Estado capitalista que abiertamente usa su fuerza coercitiva, existiendo otras alternativas, para ayudar a que una clase acumule capital a expensas de las otras pierde su legitimidad y por consiguiente socava las bases de su lealtad y apoyo. Pero un Estado que ignora la necesidad de concurrir al proceso de acumulacin de capital arriesga secar las fuentes de su propio poder, la capacidad productiva sobrante de la economa y los impuestos obtenidos de ese sobrante. Esta disyuntiva ha gravitado intensamente sobre el Estado burgus y su contrapunto, dentro de la rbita capitalista y de la poliarqua, el Estado socialdemcrata. El Estado capitalista de los pases occidentales industrializados increment notablemente las caractersticas, que ha1 Estas polticas (policies) corresponden a lo que en la primera parte se denomin" accin de gobierno" .

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ba ido asumiendo en la etapa preblica y que se desarrollaron en Estados Unidos en la poca del "New Deal", el Reino Unido y los estados del norte de Europa, tras el empuje que supusieron la incorporacin al mismo despus de 1945 de la IV Repblica francesa, la Repblica italiana y la Repblica Federal de Alemania. El ambiente de consenso generalizado entre las principales formaciones polticas, con independencia de su sesgo ideolgico, asuma las visiones socialdemcratas de la poltica, junto con el desarrollo del concepto de justicia social procedente de distintos medios, con las recetas keynesianas puestas en marcha para salir de la crisis de 1929 ya su concepcin macroeconmica de que no era natural la tendencia del mercado al equilibrio de todos los recursos en conjuncin con el pleno empleo. Se trataba de potenciar un Estado fuerte, capaz de intervenir en la economa tanto en su esfera reguladora como en la productiva -a travs de una propuesta de nacionalizacin-,2 redistribuidor? de riqueza mediante la poltica fiscal y gestor de una amplia gama de servicios en la que predominaba el carcter asistencial. Todo ello con el objetivo de asegurar y de asumir la responsabilidad del bienestar de la inmensa mayora de la poblacin. En el plano estrictamente poltico, aceptaba las reglas de la poliarqua y realizaba la funcin de incorporacin al sistema de toda la poblacin mediante la extensin generalizada del voto y el desarrollo de la interlocucin con los partidos polticos,
2 Paramio (1988: 122) seala la necesidad de subrayar tres cuestiones: "Primera, el contexto especial en el que se decide la nacionalizacin de sectores considerados clave para el desarrollo de la economa nacional" por cuanto que significaban un remedio a la decadencia industrial en el caso de Gran Bretaa. "Segunda, el problema muy real de la diferencia entre nacionalizacin y socializacin." "Tercera, el problema de la mayor o menor eficiencia de las empresas nacionalizadas frente a las privadas, en una situacin estable o en una situacin de cambio de los factores externos." 3 En este sentido Barry seala: "for the wholenotionof the welfare state"as cften been jllstifiedin termsof a concept of iustce that is specijiClllly redistribu tive" (Barry, 1990: 2). Ms adelante este mismo autor incorporar al seno de este concepto las "necesidades" (Barry, 1990: 49).

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algunos de los cuales tenan estrechas relaciones con el mundo sindical. Desde un punto de vista explicativo del origen y expansin de los diferentes tipos de Estado de bienestar suscitados, Huber et al. (1992:2) han encontrado a travs de la variada literatura tres corrientes interpretativas dominantes. La primera se refiere a lo que denominan la lgica del industrialismo, explicacin que atae al desarrollo econmico y a sus consecuencias demogrficas y de organizacin social, las cuales estaran en la base del"esfuerzo" realizado por el Estado para alcanzar el grado de Estado de bienestar. La segunda se centra en lo que denominan el argumento de los recursos del poder o de la lucha de clases poltica y que se refiere a la manera en que el grado de movilizacin de la clase trabajadora y la fortaleza de los partidos de izquierda fueron los determinantes primarios del Estado de bienestar. Por ltimo, la tercera corriente interpretativa se basa en explicaciones de tipo estadocntrico, segn las cuales la propia estructura del Estado y las actividades en la gestacin de polticas de la administracin eran las fuentes iniciales de las diferencias internacionales en la poltica del bienestar, siendo, a la vez, responsables de la expansin del Estado de bienestar a lo largo del tiernpo.! El heterogneo modelo de Estado de bienestar creado, ofreca una doble vertiente derivada de la necesaria distincin entre el nivel del porcentaje del gasto social sobre el producto interior bruto como una caracterstica del Estado y la orientacin de la poltica social, como otra (jones, 1985). Esta diferenciacin generaba una dimensin en la que se acentuaba la concepcin capitalista mediante un esquema constituido por el objetivo de la igualdad de oportunidades aneja al ni4 De la diferente literatura analizada por Huber el 11/. sealan como representante de la lgica del industrialismo al trabajo de Wilensky (1975), de la lucha de clases poltica a los trabajos de Korpi (1983) YStephens (1979), y de la aproximacin estadocntrica a los trabajos de Hedo (1974) y de Weir el 11/. (1988).

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mo para competir, la sociedad en primer lugar, el medio prioritario basado en el trabajo y el logro individual y el xito corno modelo. Contrariamente, la segunda dimensin enfatizaba la concepcin asistencialista a travs del objetivo de una sociedad ms igualitaria y perfecta, el individuo como elemento central, el medio prioritario basado en el ciudadano y la redistribucin y la institucionalizacin como modelo. Histricamente, Estados Unidos y Alemania se incluiran en el primer caso, mientras que Suecia y el Reino Unido estaran en el segundo." Durante las tres dcadas siguientes al final de la segunda Guerra Mundial, el modelo, que, segn lo acabado de indicar, no result nico a la hora de aplicarse a una veintena de pases, funcion. "Cada democracia constituy sus propios conceptos y puso en prctica formas diversas para reconciliar los objetivos abstractos de la justicia social y la igualdad social con el sistema democrtico" (Ashford, 1986a: 356). La legitimidad del sistema quedaba garantizada tanto por los indicadores del ejercicio del voto regular por parte de las mayoras de las poblaciones como por su implcita aceptacin mediante mltiples aspectos de la vida cotidiana que iban desde la actividad asociativa, a la libre circulacin de ideas y los valores predominantes. En cuanto a la eficacia del sistema, sta fue muy elevada a la hora del mantenimiento de altas tasas de crecimiento econmico, por la ampliacin de las clases medias y por la extensin de servicios sociales prcticamente universales. Dentro de este modelo, el elemento que apareca como cla5 Pero incluso dentro de los integrantes de los dos casos citados cabran destacarse fuertes diferencias en lo relativo a la alianza entre el partido socialdemcrata y los sindicatos en Alemania frente a la realidad en Estados Unidos. Tambin en cuanto al significado del Plan Beveridge en Gran Bretaa"que pretenda crear una red social que abarcara a toda la poblacin" y la poltica social sueca que planteaba"elevar el nivel de vida y ofrecer un poco de seguridad a los ciudadanos" (Snchez de Dios, 1993: 285-286).

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ve era, en primer trmino, el Estado. En su seno, el gobierno se alzaba sobre un consenso poltico por el que contaba con la legitimidad suficiente para llevar a cabo una poltica que culminara las expectativas de los ciudadanos (de ah la necesidad de que fuera efectiva). En este sentido, se trataba del mantenimiento del pleno empleo mediante la intervencin en el mercado merced al uso de polticas macroeconmicas, la provisin de un sis tema generalizado de bienes tar que operaba fuera del mercado y de las formas tradicionales de caridad privada, y la promocin de la igualdad social y econmica a travs de la nacionalizacin y de la substraccin de recursos de la propia sociedad mediante la poltica fiscal (Barry, 1990: 3). La complejidad de la operacin, conforme la actuacin adquira mayores niveles de sofistificacin, haca que incluso antes de que se percibieran los efectos de la primera gran crisis que afect a este modelo, y desde una postura conservadora, slo se debatiera la necesidad de establecer un sistema de contabilidad social que contuviera "presupuestos de rendimiento" -"performance budgets" (Bell, 1973: 327)- en varias reas para servir como criterios que indicaran cmo iban las cosas. El segundo elemento que surga, igualmente de manera relevante, aunque no por igual en todos los pases, eran los partidos polticos de izquierda. La mayor intesidad de su presencia en el entramado poltico se hallaba relacionada con el tipo de vnculos que mantenan con los sindicatos y con el papel y grado de fortaleza de stos en el sistema poltico. La casustica ofrecida variaba desde una situacin de nula relacin y de extrema debilidad sindical, como era la norteamericana, a otra de mximo engarce y de gran relevancia, como la definida en los pases del norte de Europa, pasando por una de perfil intermedio, como era la existente en los pases del sur de Europa. La relacin entre partidos y sindica tos comporta tal grado de importancia que explica cmo en aquellos pases donde era ms dbil, la introduccin de programas de austeridad y de polticas de corte neoliberal al iniciarse la d-

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cada de 1980 se llev a cabo fcilmente y con un ritmo ms rpido por parte de gobiernos socialdemcratas sin aparente contradiccin doctrinaria.

El problema del dficit presupuestario


La mayor capacidad del Estado, frente a una forma ms reducida de Estado no interventor anterior, le llev al diseo de modos de actuacin entre los que figuraba una propensin a moverse constantemente con un dficit presupuestario elevado que tenda a incrementarse. Esta situacin conllev acudir al endeudamiento. No slo se trataba de cubrir el dficit producido como consecuencia de que la creciente actividad poltica no poda ser atendida por la tambin creciente recaudacin fiscal, igualmente exista la concepcin keynesiana de que el recurso al endeudamiento poda ser un excelente catalizador de la economa nacional. La discusin sobre su bondad o no, su nivel y, finalmente, su manejo comenz a circular en relacin con el dficit presupuestario como instrumento poltico y, en definitiva, a las constricciones que pudiera conllevar sobre las condiciones relativas a la accin de los gobiernos, esto es, a su gobernabilidad. Sin embargo, el dficit presupuestario apareca como algo generalizado a todas las grandes economas a lo largo del ltimo cuarto de siglo. La visin no dramtica del dficit provena de la existencia del recurso al endeudamiento externo." Pero tambin se estimaba que la economa poda crecer independientemente del dficit. En fin, todo se resuma en la idea de que un gobierno nunca poda quebrar, como corolario del teorema de Lerner por el que una economa poda sa6 Con la consiguiente subida irreal de los tipos de inters en muchos casos y las respectivas turbulencias en los mercados financieros, amn de las consecuencias de otro tipo generadas como fue en el proceso de endeudamiento externo de Amrica Latina -aunque no sucedi as en Estados Unidos-.

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lir de la "estagnacin" si el gobierno recurra al dficit (Bell, 1985: 54). Ahora bien, lejos de esa visin conformista y de sesgo optimista, la cuestin se centraba en dos interrogantes sobre las medidas a tomar si sedeseaba atajar el dficit y en relacin con los problemas que provocaba una situacin de dficit elevado y permanente si no se ponan soluciones. Todo ello en la perspectiva de posibilitar la gobernabilidad del sistema, la cual, por otra parte, no se encontraba dramticamente afectada de acuerdo con anlisis empricos (Schmidt, 1983: 17). Si el dficit elevado persista, nicamente caba elevar los impuestos, reducir el gasto, actuar sobre la moneda nacional (devaluando o sobrevaluando) o incrementar la peticin de prstamos alcanzando un mayor nivel de endeudamiento. Cualquiera de las cuatro opciones comportaba trabas en la accin de gobierno, derivadas en los tres primeros casos de la prdida de confianza ciudadana por el malestar generado, y en el cuarto de las constricciones a la accin poltica como consecuencia de tener que atender al servicio de la deuda. Sin embargo, la pasividad en adoptar una solucin de las citadas conduca a cuatro problemas (Thurow, 1985). El primero se refera a la menor inversin que se generaba ya que se trataba de una situacin en la que generalmente se daban menos ahorros, tanto en la esfera personal como en la gubernamental, con la consiguiente prdida en la capacidad de acumulacin. El segundo problema lo constituan las presiones inflacionarias; si bien la existencia de un gran dficit poda ser apropiada en medio de pocas de crisis no lo era cuando la economa se recuperaba y se regresaba al pleno empleo, entonces el dficit presupuestario conllevaba demandas agregadas con resultados inflacionarios. En tercer lugar, la lucha contra futuras recesiones se vea afectada, ya que incluso con un dficit elevado una recesin no era imposible; en un escenario dominado por un gran dficit persistente, los ejecutores de las polticas pblicas tenan mayores dificultades para llevar a cabo las polticas enmarcadas en el dficit en el mo-

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mento adecuado. Por ltimo, la competitividad internacional, que dependa a largo plazo del crecimiento de la productividad, pero a corto del dficit presupuestario, se vea influida; los tipos de inters altos, hacan que subiese la moneda nacional en el mercado y que las firmas nacionales no fuesen competitivas en los mercados mundiales al encontrarse su moneda sobrevaluada. Otro punto que ha sido tomado en cuenta a la hora de evaluar las responsabilidades sobre el dficit es el peso del denominado "principio asegurador", en virtud del cual el Estado ha puesto en marcha un sistema de transferencias de una generacin a otra sin adaptarse a la lgica de funcionamiento de los sistemas de seguros ordinarios (Thurow, 1985: 129). Como el propio Thurow sealaba, el efecto de las pensiones sobre el dficit pblico haba alcanzado unas dimensiones imprevistas puesto que nunca se haban presentado estudios mdicos que se refiriesen a las razones de establecer en los 65 aos la edad de jubilacin; si bien en el Estado de bienestar la cobertura de las pensiones costaba muy poco al principio, posteriormente, a la duda recin enunciada, se sum adems el incremento en las expectativas de vida (Thurow, 1985: 131). Pero, por otro lado, la atencin prestada a esta funcin aseguradora por parte del Estado, que debera haberse abordado con criterios de mercado, supuso, en opinin de muchos crticos, el abandono de su estricto papel benefactor en cuanto a " the reliefof indigence" (Barry, 1990: 114). El proceso que conlleva la gestin de los ingresos y de los gastos estatales presenta en Bell una diferenciacin artificial, que tiende al maniquesmo, al encargar dicha gestin a un organismo que satisficiera las necesidades pblicas frente a las carencias privadas _"it is the ageney for the satisfilction of publie needs andpublie uxmts, as against priva te W1lI1 ts" (Bell, 1976: 221). Dicha gestin, no obstante, se enfrenta con dos problemas: en primer lugar la creciente"sobrecarga" de temas fundamentales que el sistema poltico puede simplemente ser incapaz de gestionar. En segundo trmino, a causa de la pre-

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sin de los derechos adquiridos que tienden a incrementarse, hay una tendencia constante de los gastos del Estado a aumentar, requirindose ms impuestos para pagar los servicios y estimulando ms la inflacin como consecuencia de los desequilibrios en la productividad. Ambos son, simplemente, recetas para el incremento de la inestabilidad poltica yel descontento social (Bell, 1976: 235).

Los ELEMENTOS DE LA CRISIS DEL

ESTADO DE BIENESTAR

Corrientes explicativas de la crisis


La preocupacin sobre el futuro del Estado de bienestar se hizo generalizada cuando se desencaden la crisis energtica de 1973, por cuanto que poda significar la entrada en una recesin prolongada donde el estancamiento econmico hiciera ms complejo el arte de gobernar." En este sentido, los avisos ms serios procedan de las denuncias en torno a la crisis fiscal (O'Connor, 1973); a la menor eficacia y responsabilidad ante el mercado de las empresas pblicas frente a las privadasf y, al final de la dcada de 1970, de la necesidad de frenar la inflacin a que se haba llegado en los pases occidentales como consecuencia de la "sobrecarga" acumulada
7 Los importantes aumentos en los precios de los productos energticos en 1973 y en 1979 obligaron adoptar perspectivas sobre todo econmicas en el estudio explicativo de la crisis del Estado de bienestar (Cotarelo, 1990: 123). 8 En este sentido, en el contexto general de la crisis de la economa britnica de la dcada de 1970, las empresas nacionalizadas adquirieron una imagen de especial incapacidad para la innovacin, mala adaptacin a las cambiantes circunstancias externas y gestin especialmente conservadora. Adems, se contraponan a las empresas privadas en cuanto que stas contaban con un regulador mnimo de su eficiencia que era el mercado al penalizar, en forma de prdidas, la mala gestin o la prdida de competitividad. Mientras que la empresa estatal cubra sus prdidas a cuenta de los presupuestos generales del Estado, lo que haca posible, en principio, la continuidad de la mala gestin.

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por el Estado y que los gobiernos no parecan saber detener. Por consiguiente, se suscitaban fuertes contradicciones entre legitimidad y eficacia, que enturbiaban su idealizado equilibrio (Offe, 1984: 139 y ss.). El escenario termin de complicarse cuando emergieron regmenes neoconservadores, por una parte, y regmenes"social-eorporativos", por otra, como alternativas al desacreditado Estado de bienestar keynesiano (Mishra, 1990: 116). Los regmenes polirquicos han sufrido dos amenazas que, segn una visin neoconservadora, se las puede calificar de endmicas y que les han afectado en gran medida. Ambas se refieren a la generacin de expectativas excesivas y a los efectos destructivos en la persecucin del propio inters de los diferentes grupos en el mercado. Los orgenes de estas amenazas son distintos: mientras que las expectativas surgen como consecuencia de los mismos aspectos democrticos del sistema que ponen el acento en la participacin y en la igualdad, los efectos destructivos provienen de la lgica econmica ms elemental no encontrndose directamente conectados con la estructura poltica. Sin embargo, la unin de estos dos potenciales efectos perniciosos genera una situacin de alto riesgo para la supervivencia del rgimen democrtico y que se resume en la ausencia de una restriccin presupuestaria entre los votantes .:: the lack of a budgetconstraintamong uoters" (Brittan, 1975: 139). Esto es, ante la ignorancia por parte de los ciudadanos de que la mejora en su calidad de vida no es ilimitada y que cuesta un gran trabajo alcanzarla, los electores tienden a esperar demasiado de la accin del gobierno y muy poco de su coste. Esta circunstancia se ve todava ms agravada por la extendida prctica entre los polticos de suscitar falsas expectativas entre el electorado, que, por tanto, ve reconocido y reforzado su ilusorio listado de demandas. Por otra parte, como recapitulacin de lo hasta ahora abordado con respecto a la crisis del Estado de bienestar, se puede estimar, de acuerdo con Mishra, la existencia de cinco indicadores que preludiaban la presencia de "seales de preocu-

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pacin". En primer lugar se encontraba el comienzo de una situacin conjunta de estancamiento y de inflacin (" stagfation") que supona el final del crecimiento econmico, lo que significaba que no slo desaparecan los recursos para llevar a cabo el gasto social, sino, lo que era ms ominoso, que el propio Estado de bienestar era un freno para la recuperacin econmica. En segundo trmino, se registraba el fin del pleno empleo y el inicio del desempleo a gran escala. En tercer lugar, surga la crisis fiscal del Estado, en parte como resultado de la recesin econmica que haca que los gobiernos tuvieran que encarar la brecha creciente entre los recursos necesarios para financiar el gasto pblico y los ingresos recaudados.? En cuarto lugar, disminuan los recursos para desarrollar los servicios sociales y se adoptaban, en ciertos pases, polticas deliberadas de recorte de los mismos. Finalmente, apareca una prdida general de confianza en el sistema social del Estado de bienestar, de manera que se dudaba de su capacidad para gestionar la economa mixta. De esta suerte, era esta prdida de confianza la que estaba en el corazn de la crisis -"in many ways it is ihis lossofconfidencc thai is at the heari of the crisis" (Mishra, 1984: xiii)-, llegando a provocar un serio problema de falta de legitimidad con las consiguientes repercusiones en la preocupacin por la gobernabilidad de los sistemas polticos. Otra postura explicativa de las races de la crisis de legitimacin del Estado social de bienestar es la de Montoro (1985: 185), quien seala la existencia de cuatro formas de manifestacin del fenmeno de crisis. De esta manera, se refiere a la existencia de una crisis de motivacin, en la esfera sociocultural; de una crisis de identidad, que es un reflejo de las dems crisis; de una crisis de racionalidad, en la forma de entender el orden social; y, por ltimo, de una crisis econmica.
9 Puesto que la recesin reduca los ingresos del gobierno e incrementaba el gasto pblico por la cobertura del desempleo.

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Tres modelos nacionales de la crisis


El hecho de que no exista un modelo uniforme de la crisis del Estado de bienestar, justifica el inters en realizar una visin general del panorama en distintos casos nacionales." De esta manera, a continuacin se abordan algunos elementos que definen la situacin en el Reino Unido, Francia y Suecia, pases que se considera que renen aspectos lo suficientemente diferenciados para generar una comprensin ms global y que representan tipos caractersticos de corrientes diferentes. En todo caso, una constatacin que se adelanta, es que fuera cual fuera la caracterizacin de la crisis, la distinta bibliografa consultada no alude a que se percibieran serios problemas de gobernabilidad en dichos casos." Las consecuencias de la crisis del Estado de bienestar en los pases europeos tuvieron una impronta diferente. En el Reino Unido, el colapso del gabinte laborista, incapaz de conseguir el grado necesario de coordinacin entre las polticas monetarias y fiscales y la poltica salarial con los sindicatos
10 En este sentido, se ha sealado que los modernos estados de bienestar no pueden entenderse sin tomar en consideracin las constricciones polticas e histricas que conformaron el escenario democrtico de cada pas a lo largo del tiempo. De ah que se haya abogado por un estudio del contexto institucional de cada pas bajo una perspectiva de anlisis estructural (Ashford, 1986b). 11 Un camino apenas abordado en el presente trabajo, pero de inters relevante, sera el anlisis ideolgico de la bibliografa de la crisis. Esto es, en su vertiente de creacin artificial de problemas. En este sentido un ejemplo a seguir ira en la direccin del trabajo de Beltrn con respecto a la "teora econmica de la burocracia", que quiere explicar la imposibilidad de que la burocracia sea eficiente, y la conclusin-denuncia de dicho autor de que" desempea ante todo el papel de un artefacto ideolgico dirigido contra los supuestos mismos del Welfare State" (Beltrn, 1985: 48). Por otra parte, los diferentes trabajos compilados por Muoz de Bustillo se expresan en trminos de "reeditar el pacto keynesiano" a partir de ciertas consideraciones. Puesto que la crisis nunca lleg a tocar fondo, se entiende que" pese a los deseos de unos u otros, buena parte del gasto social se va a mantener al menos a medio plazo. No cabe pues hablar de 'desmantelamiento' del Estado del Bienestar" (Muoz de Bustillo, 1989: 22).

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(Scharpf, 1991: 88), vino unido a la crisis econmica de finales de la dcada de 1970. Ambos elementos fueron el preludio de una fuerte crtica a los presupuestos polticos del Estado de bienestar. El nuevo gabinete conservador produjo distintos tipos de medidas para atajar la crisis econmica mediante polticas monetaristas que contuvieran la inflacin, y para descabalgar al movimiento sindical tras el pulso celebrado entre el gobierno y los sindicatos que supuso la huelga de la minera entre marzo de 1984 y marzo de 1985. Paralelamente proliferaron todo tipo de instrumentos evaluadores del rendimiento de las polticas pblicas.F que fueron bienvenidos por el descrdito que haban alcanzado los servicios pblicos a finales de la dcada de 1970 y que culminaron con un masivo proceso privatizador. Si el gobierno se haba envuelto hasta entonces en una u otra rea de la actividad social y econmica por mediacin de la provisin de bienes, por el subsidio o la gravitacin impositiva y mediante la regulacin de la produccin y de la distribucin, con resultados de clara ineficiencia en los ltimos tiempos y de dudosa equidad (Le Grand, 1991), ahora se trataba de deshacerse con la mayor velocidad e intensidad posible de dichas formas de actuacin. Para ello el mtodo de la privatizacin patrocinado por el gabinete de Thatcher era el ms adecuado puesto que adems inclua el valor aadido de, incrementando financieramente el patrimonio del Estado, reducir el dficit pblico. En cuanto a la gobernabilidad del sistema no se constat deterioro alguno, pues, al contrario, el gabinete, a partir de 1979, entr en un periodo de formidable fortaleza con la que se enfrent con xito a las constricciones medioambientales que se produjeron (a las ya citadas debera aadirse el conflicto de las Malvinas). Por lo contrario, de la crisis del modelo francs de polti12 "111 thecontextofpoliticsand manngemcni, perfonnance is a 'er!! anracti'etermo It eludes mI aroma of action, dy"amism, purposefu! effort. It slIggesls a sorting 011 t of thegoodfrom the liad" (Pollt, 1986: 320).

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cas pblicas (Muller, 1992), surgieron dos conclusiones principales: la primera concerna a la prdida de centralidad del Estado, y en particular de la alta administracin, en los procesos de mediacin social, esto es a la vez en los mecanismos de produccin del "sentido" (de las imgenes del mundo) y en los mecanismos de expresin de los intereses sociales.P La segunda conclusin se referira a que esta crisis de mediacin estaba ligada al surgimiento de un nuevo espacio pblico europeo, espacio estructurado en torno a dos normas fundamentales que definen una cierta concepcin del papel del Estado en la sociedad: la primera es la norma de la economa social de mercado, caracterstica del modelo alemn, consistente en considerar que el Estado no tiene el derecho de intervenir en la vida econmica y social ms que por dos razones: hacer que las condiciones de la competencia estn definidas por el principio de la igualdad e intervenir con carcter social. Por consiguiente, este tipo de intervencin se inserta en la lgica de la Unin Europea tendente al mismo tiempo a la profundizacin del gran mercado de inspiracin liberal y a la preservacin de la necesaria cohesin social, tan cara a los gobiernos del sur del continente. La segunda es la norma de subsidariedad que define un modo de relacin entre el Estado y las colectividades territoriales. Su presupuesto bsico se funda en una combinacin de la prioridad dada al escaln que supone la descentralizacin junto con el papel dado al Estado de regulacin global, principio igualmente aplicado a las empresas pblicas. En este caso, el peligro de desajus tes en la gobemabilidad nicamente pudo venir como consecuencia de la peculiaridad en el escenario institucional que produjeron las etapas de "cohabitacin" entre 1986 y 1988, Y la inaugurada en 1993, circunstancia que no aconteci. Por ltimo, un ejemplo de comportamiento diferente se dio en relacin con el modelo de Estado de bienestar sueco y a
13 Era claro qlle si, en el transcurso de los aos de la posguerra, el Estado tuvo tendencias a monopolizar esta funcin de mediacin, este papel se encuentra cuestionado actualmente en su totalidad.

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las modificaciones que sufri en sus lneas maestras para enfrentarse a una severa crisis econmica, definida por el estancamiento y su prdida de competitividad internacional. El acuerdo suscrito entre el gobierno burgus y la oposicin socialdemcrata, que por s mismo supona eliminar todo rastro de posible crisis de gobernabilidad, se centraba en el recorte de los subsidios (vivienda, seguridad social de los trabajadores y ayuda exterior al desarrollo), en el incremento de la edad de jubilacin de los 65 a los 66 aos y en el aumento de impuestos al consumo de gasolina y tabaco. Su contenido haca tambalear elementos bsicos de la filosofa del Estado de bienestar y adems no consegua detener la crisis poltica a la que se lleg cuando se anunciaron recortes elevados en el presupuesto de 1993-1994 para defender la moneda.l! Sin embargo, la imbricacin de la sociedad con los ideales del Estado de bienestar hace que parezca "prcticamente imposible por va democrtica desmantelar un sistema organizativo tan eficiente" (Snchez de Dios, 1993: 303).

La revisin del Estlldo de bienestar


Tras la crisis del Estado de bienestar han surgido dos fenmenos llamativos cuya combinacin ofrece una perspectiva de perplejidad con respecto a la gobernabilidad de los sistemas polticos en cuestin. El primero es el fin del consenso generado despus de la segunda Guerra Mundial entre fuer14 El acuerdo alcanzado el 20 de septiembre de 1992 -con un ndice de aceptacin segn las encuestas de 85% de la poblacin- intenta hacer frente a una crisis definida por un dficit presupuestario de 7% del nn, un crecimiento negativo del nn desde 1990 e inferior a la media de la nClw desde 1970 y un ndice de desempleo prximo a un inusual 6% (Thc Economiei, 26 de septiembre de 1992, p. 53). Sin embargo, en enero de 1993, al preverse un dficit presupuestario de 13.8% del 1'1Il, dicho consenso se rompi pues el gobierno conservador plante severas reducciones en las prestaciones por desempleo que provocaron el rechazo sindical (Ttu: ECOI/Dmist, 16 de enero de 1993, p. 50).

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zas polticas que competan por el apoyo mayoritario de la sociedad y que se encontraban, ideolgicamente, en polos opuestos, acerca del modelo de Estado y de las principales reglas del juego poltico y econmico a seguir. El segundo es que la ortodoxia neokeynesiana de despus de dicha contienda blica no ha sido reemplazada por una nueva ortodoxia (Mishra, 1990: 2) y, lo que es ms sobresaliente, el propio Estado de bienestar apenas si ha sido desmantelado. En este sentido, los ms severos procesos privatizadores llevados a cabo por los gobiernos conservadores a partir de 1979 afectaron slo a elementos perifricos, dejando de lado el ncleo central de los estados de bienestar. De esta manera, el circuito privatizado lleg a centrarse en un ncleo de empresas, fundamentalmente del sector servicios, que no constituan la parte asistencial tradicional del Estado de bienestar. Las polticas sociales apenas si fueron afectadas, mantenindose constante la proporcin destinada a las mismas del producto interno bruto. Los ingresos percibidos por las transferencias resultado del proceso privatizador detuvieron la crisis presupuestaria, y la gestin por los nuevos propietarios privados disminuy la tensin que sobre el Estado ejerca la sociedad en demanda de mejores rendimientos. El resultado de los dos fenmenos anteriormente citados genera un escenario, por consiguiente aparentemente contradictorio, de ruptura y de continuidad. Todo ello queda enmarcado en una fase de lo que para unos es de progresivo agotamiento de la agenda socialdemcrata (Padgett, 1993: 101), siendo para otros un mero reajuste en los medios, no un abandono de los objetivos (Scharpf, 1991: 274). En este ltimo sentido, an reconocindose que el pleno empleo, la subida real de los salarios, mayores transferencias de bienestar y ms y mejores servicios pblicos no pueden alcanzarse al mismo tiempo, es precisamente cuando aumenta en importancia la habilidad para establecer prioridades estratgicas.P
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Todos esos productos clsicos del Estado del bienestar no pueden al-

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Contemplado desde la preocupacin del estudio de la gobernabilidad del sistema, parecera que sta debera entenderse corno una funcin de los elementos constitutivos inerciales del propio Estado de bienestar, por encima de cualquier otra consideracin." Esta hiptesis Ashford la resume al afirmar que "el Estado de bienestar, con toda su complejidad y diversidad, es una exaltacin de las capacidades del gobierno democrtico" (Ashford, 1986a: 364), por lo que su construccin y desarrollo en los pases que accedieron recientemente al sistema democrtico se mantiene como una asignatura pendiente. Es en ese sentido que ha dejado de ser un concepto para pasar a ser una fuerza poltica de consecuencias inimaginables (Ashford, 1991: 362).

canzarse simultneamente porque las tasas de crecimiento son inadecuadas y porque se han incrementado las demandas distributivas que el capital puede llevar a cabo. Pero eso no es necesariamente el fin de las estrategias socialdemcratas -"Buf iha! need not be fhe end o/ eocial democmtic strategies. 011 tite contrarf: 1I'IIL'/I 1I0f al! gonls en/l Ile realizcd at file Sllllle tinte, me nbi/ify fo set strategic prioritics increases in intporuntcc" (Scharpf 1991: 274)-. 16 Se trata de una hiptesis de trabajo fundamental, ciertamente arriesgada, que tendra que ser contrastada empricamente.

VII. LA CRISIS EN LOS ESTADOS NACIONAL POPULAR Y SOCIALISTA


DESDE la perspectiva del estudio de la gobernabilidad, la situacin en pases que recientemente han comenzado a desarrollar prcticas polirquicas, presenta caractersticas muy diferentes a la de los casos de los pases occidentales industrializados que adoptaron el marco del Estado de bienestar. Esta peculiaridad es debida a la existencia de constricciones especficas en los pases de Amrica Latina y de Europa del Este, tanto en lo relativo a su legado histrico como por la forma en que se desarroll el cambio poltico. Por otra parte, se trata, ya sea en unos pases como en los otros, de sustituir el papel especfico anteriormente desempeado por el Estado ("matriz estadocntrica") y de establecer nuevas reglas de juego en la economa. De esta manera, se va a llegar a la necesaria conceptualizacin de una categora nueva de pases que no han alcanzado el nivel de la consolidacin democrtica. Todos estos aspectos van a ser objeto de la atencin del presente captulo desde una perspectiva general. El inters en el estudio de los mismos radica en continuar la construccin del marco comparativo entre pases democrticamente consolidados y los no consolidados para comprender su relacin con el objetivo final de este libro que es la gobernabilidad de los sistemas polticos.

LAGOBERNABILIDAD EN REGMENES POLTICOS NO DEMOCRTICOS Aunque las pginas precedentes, y la preocupacin del presente libro, se centran en sistemas democrticos, ello no es bice para que no se haya dejado de prestar atencin al anlisis de los problemas de gobernabilidad en regmenes no de178

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mocrticos, cuya posicin en la ciencia poltica es tradicionalmente central en autores como Maquiavelo o Hobbes. Complementariamente, el hecho de adoptar, como una de las dimensiones principales de este anlisis, la incidencia en la gobernabilidad de los procesos de cambio, hace que sea oportuno revisar dicha situacin en los escenarios no democrticos que se encontraban a las puertas de la transicin poltica.

La legitimidad y laeficacia en los regmenes no democr ticos


La existencia de una asociacin entre ausencia de democracia e ingobernabilidad en lo que concierne a la falta de legitimidad de este tipo de regmenes, sobre lo que se volver en el captulo siguiente, fue una idea polmica en el seno de la literatura politolgica en el medio siglo anterior a 1989. Una corriente mayoritaria, aunque no por ello dominante, presupona que la gobemabilidad era un atributo de slo los gobiernos legtimos (democrticos). Sin embargo, una visin como la sealada en pginas anteriores de Coppedge (1993), que vinculaba la gobernabilidad con el ejercicio del poder, ampliaba la posibilidad del estudio a cualquier tipo de rgimen poltico. Pero adems, la existencia de dis tintos casos nacionales, fundamentalmente como consecuencia del proceso de descolonizacin iniciado despus de la segunda Guerra Mundial, pusieron de relieve lo inadecuado de esa hiptesis para una mejor comprensin de la nueva realidad poltica. Al extenderse rpidamente la percepcin de que una legitimidad de origen revolucionario tena capacidad para sustituir de forma suficiente a la de carcter legal-racional,' se pens que podran igualmente ser sujeto de estudio sus gobiernos bajo la citada preocupacin.
1 De manera que Argelia y Mxico seran dos casos dispares de esta tendencia hasta el final de la dcada pasada.

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No obstante, conviene tener en cuenta la peculiaridad de que gran parte de los procesos de formacin de las demandas en cualquiera de estos regmenes no democrticos no tiene lugar en el seno de la poltica "visible". Esto es, no son el resultado de una competicin ms o menos abierta entre los partidos y los grupos, sino ms bien el resultado de procesos que se desarrollan en el mbito de la poltica"invisible" (Morlino, 1985: 239). Dicha circunstancia hace alejarse del escenario poltico la posibilidad del conflicto y por ende de uno de los elementos ms constrictores de la gobernabilidad de todo sistema poltico. Cuando se abrieron las posibilidades del cambio poltico, la crisis de gobernabilidad estuvo presente en la mayora de los casos, llegndose a despertar un problema slo latente hasta entonces desde la perspectiva de la legitimidad, segn lo indicado. En muchos casos, la vuelta, o el acceso por primera vez, a una forma de gobierno democrtica tuvo que ver fundamentalmente con la crisis econmica y no tanto con la situacin poltica interna o con factores internacionales. De esta manera, los malos resultados econmicos, producto de la ineficacia de los regmenes no democrticos, en conjuncin con la crisis econmica general, precipitaron la salida del poder de sus gobiernos. Concretamente, en el caso latinoamericano, los regmenes burocrticos autoritarios intentaron mantener niveles de crecimiento a travs de la "refuion" lo que les llev a unos dficits comerciales que tuvieron que ser cubiertos por flujos continuos de reservas (Richards, 1986). Por otra parte, sobre todo en el Cono Sur, los regmenes intentaron eliminar la inflacin por medio de una estrategia heterodoxa de subdevaluacin de los tipos de cambio, lo que supuso el fin de la mayora de las polticas restrictivas puestas en marcha a principios de la dcada de 1980. Adems, de acuerdo con Hartlyn y Morley (1986: 50), los resultados econmicos de los regmenes burocrtico autoritarios fueron generalmente insatisfactorios tanto en comparacin con los anteriores regmenes civiles de los mismos pa-

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ses como en comparacin con los regmenes civiles de otros pases latinoamericanos durante periodos de tiempo equivalentes. En la misma direccin Remmer (1986) ha sealado lo incorrecto de estimar que los regmenes autoritarios latinoamericanos eran ms capaces que los democrticos de llevar adelante las polticas estabilizadoras diseadas por el FMI. Este aspecto, relativo al agotamiento de la dinmica autoritaria, ya haba sido puesto de relieve por otros autores.? La correlacin positiva"entre resultados econmicos y el trmino de los regmenes militares", como consecuencia de la mayor debilidad de stos para enfrentarse a resultados adversos que los civiles, cuya capacidad de aguante" era su perior haba sido enfatizada convincentemente (McKinley y Cohan, 1976: 310). Tambin se ha indicado, en este sentido, que la existencia de altos niveles de legitimidad acta como una barrera protegiendo al sistema poltico contra los efectos potencialmente perjudiciales de los fracasos en los rendimientos econmicos -" the existence ofhigh leoels cf legitirnno] acts
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as a barrier protecting ihe poliiical system against the potentinlly deleterious effects offailures in economic performance" (Finkel,
Muller y Seligson, 1989: 350). Sin embargo, McKinley y Cohan han subrayado que los regmenes militares se encontraban probablemente asociados con una mejora en el rendimiento econmico ms que con su deterioro, aunque esta asociacin no era lo suficientemente fuerte para apoyar la imagen de los militares como una fuerza importante para el desarrollo econmico.' Finalmente debe sealarse la paradoja con2 En un trabajo emprico para los pases latinoamericanos durante un periodo de cuatro dcadas, Limongi y Przeworski (1992)encontraron que la probabilidad de que un rgimen no democrtico sobreviviera a tres aos consecutivos de crecimiento negativo era de 33% mientras que la probabilidad de que un rgimen democrtico lo hiciera era de 73%. Ms dramticamente, ningn rgimen no democrtico sobrevivi a ms de tres aos de crecimiento negativo mientras que la probabilidad de que un rgimen democrtico sobreviviera cuatro y cinco aos de crecimiento negativo consecutivo era de 57 y 50% respectivamente. 3 "Mientras que es claro que... los regmenes militares no tienen un xi-

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sistente en que si bien en un principio los regmenes militares no tienen necesidad de buenos resultados econmicos para mantenerse, aunque a largo plazo los necesiten ms, stos son muy necesarios en el caso de los nuevos gobiernos civiles democrticos para asegurar su consolidacin. Pero pasado el tiempo, y es otra paradoja, los regmenes militares ven minada su capacidad de gobierno si obtienen buenos rendimientos econmicos, circunstancia que es inversa en el caso de que un rgimen democrtico alcanzase malos resultados.

Gobernabilidad y coyunturas crticas

Con todo ello, la gobernabilidad pareciera estar ligada no slo al tipo de rgimen sino al factor tiempo que seala el calendario poltico, esto es, al momento concreto en el que se realiza la poltica. De esta manera, el estudio de la gobernabilidad tiene que tener en cuenta que se pueden distinguir dos momentos o situaciones temporales bien diferenciados de la vida poltica. Por una parte, se encuentra el escenario cotidiano definido por aspectos coyunturales de la poltica del" da a da". Como ya se ha indicado, se encuentra dominado por el concepto de estabilidad y representa el marco donde se llevan a cabo polticas "normalizadas". Enfrente, aparece el momento conceptualizado como de "coyuntura crtica" -" critical juncture" (Lipset y Rokkan, 1967; y Collier y Collier, 1991)- y cuyo significado bsico se refiere a las discontinuidades que exhibe la vida poltica en determinados hitos histricos. Desde la perspectiva del estudio de la gobernabilidad, en
to uniforme en todas las reas de la poltica, es as mismo claro que la simple equiparacin del rgimen militar con un obstculo al desarrollo es bastante errnea" -"while it is clear from the incidence of uprisings and[uriher coups thatmilitan) regimes areIIOt 11 11 iformely s uccesfuIin nllareas of policy performance, it is eqllally clear that thesimple equation of the mi/itary regime lI'ith anobstacle todeoetopment is quiteerroneoue" (McKinleyy Cohan, 1976: 310)-.

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la primera de las situaciones sealadas, se debe centrar la atencin, de acuerdo con la definicin formulada, tanto en los elementos de la accin del gobierno como en aquellos otros de orden medioambiental. Pero en el caso de los regmenes no democrticos no parece presentarse excesivos problemas de gobernabilidad en este momento ni en ambos elementos. Si bien, al equipararse gobernabilidad con estabilidad se reduce su significado, desprendindose el principio de legitimidad que da sentido a su actuacin. Sin embargo, al entender una coyuntura crtica como "un periodo de cambio significativo que ocurre de distintas formas en pases diferentes y que genera un nuevo legado/herencia que ser incorporado a otro nuevo periodo de crisis o de coyuntura crtica" -"a period ofsignificantchange, uihid: tipieal1y occurs in distan! wllYs in differentcountries (or in other units 01 (//1ll1ysis) and uhich is hypothesized to produce distinct legacies" (Collier y Collier, 1991: 29)-,4 la gobernabilidad se ve relacionada con todo el proceso de cambio. Por consiguiente, su estudio tambin tiene que ser el de estos procesos, a partir de una serie de condiciones antecedentes que condicionaran las caracte4 D. Y R. Collier (1991) aplican este marco terico-conceptual al caso latinoamericano en el siglo xx para comprender su desarrollo poltico. Su aportacin principal pasa por considerar al mundo del trabajo como el eje vertebrador de transformacin poltica en Amrica Latina para el periodo considerado. La nocin bsica a considerar se halla constituida por la idea de "incorporacin" a la vida poltica de nuevos grupos sociales hasta entonces marginados; as, "incorporacin" aparece como el nuevo legado posterior a la coyuntura crtica de los aos treinta, superando, de esta forma, definitivamente al anterior legado constituido por la idea de "represin". A esta visin le falta una perspectiva ms integradora de lo econmico, social y poltico como diferentes aspectos de una nica y compleja realidad histrica. Ambos autores se han fijado casi de forma nica en los factores circunstanciales y/o dinmicos del proceso, prestando escasa atencin a los elementos de largo plazo y/o estructurales. Probablemente la causa ltima de esta visin radica en la concepcin de la sociedad dentro del proceso histrico, como un mero mercado poltico (al que, durante el periodo considerado, se incorporara el mundo del trabajo), olvidando los otros factores ya sealados.

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rsticas O rasgos del posterior legado poltico de la coyuntura crtica.

EL mercado y los diferentes tiposde rgimen


En el caso de los pases que accedan a una situacin polirquica tras un largo parntesis o, virtualmente, por primera vez en su historia, el fenmeno de la gobernabilidad tambin entr en escena como consecuencia de la crisis del Estado que antecedi o acompa al proceso transicional. Sin embargo, a pesar de compartir una situacin de crisis, conviene subrayar la diferencia entre dos de los escenario abordados en este estudio, por cuanto que su naturaleza era radicalmente distinta. El caso de los pases de Europa del Este, que abandonaron esquemas totalitarios' donde la economa se encontraba totalmente planificada con escaso margen de autonoma para la propiedad privada y donde las instituciones del liberalismo econmico no existan (cdigo de comercio, registro de la propiedad, etctera), era muy diferente del de los pases de Amrica Latina y del sur de Europa donde s existan. En estos ltimos, asimismo se abandonaban esquemas autoritarios y la economa se encontraba fuertemente regulada por un Estado que desempeaba un papel sobresaliente pero no exclusivo. En los pases de Europa del Este, las condiciones favorables para la accin de gobierno bajo presupuestos nuevos debieron superar constricciones de muy variado tipo que iban desde 10 institucional a la extensin de prcticas y de hbitos nuevos y, finalmente, a la propia reformulacin de la economa. En cuanto a Amrica Latina, las condiciones de gobierno se vieron afectadas, en cierta medida como en los pases desarrollados, por la crisis econmica que estall en 1982 y que no hizo sino poner de relieve los defectos de un modelo de crecimiento periclitado.
5 La diferenciacin terica entre rgimen autoritario y rgimen totalitario puede encontrarse en Linz (1975).

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Todo ello conduce a la relacin entre Estado y mercado (Barry, 1990: 70),6 o entre democracia y mercado (Przeworski, 1991b), o, de forma ms compleja, entre el desarrollo de unas instituciones polticas que aseguran la participacin y la representacin de los ciudadanos, el nivel de desarrollo y un marco de actividad econmica poco regulado donde el Estado o interviene menos o es un actor ms en igualdad de condiciones que los restantes? La historia indica que la relacin entre las partes de la ecuacin ha sido muy compleja. De esta manera, la democracia ha convivido con mercados cautivos y fuertemente regulados, aunque no en un grado tan elevado como en los sistemas de "socialismo real"; al mismo tiempo, la compaginacin del libre mercado con la ausencia de democracia ha sido una situacin muy comn. De manera que no se produce una correlacin perfecta entre capitalismo y democracia. A este respecto, Beetham (1991: 177) seala la existencia de dos problemas que presenta la economa capitalista a la democracia liberal y cuyo carcter se agudiza en los pases no desarrollados. En primer lugar el hecho de que la fuerza motriz del capitalismo sea la persecucin del inters propio de los individuos choca con el Estado que debe actuar como agente consciente del inters pblico interviniendo para asegurar un marco mnimo regula torio del mercado e incluso llegar a actuar cuando ste cae o es insuficiente. En
6 Aunque Barry corrige esta dicotoma por dos razones: "Firsi, it can not be assumed a priori that the stnie is sensitire lo thoscnecds. Sccotid, it elides ihe possilJi/ity oj therebejl/garen/m cfhuman action 1/1111 is neitltcrpotitica nor economic"; de manera que la reconvierte en dos categoras ms genricas: "the corred dicuotomu sitould be benoeen freedom and cocnion; UIId [reedom is not limited to marketexchangesfor the absel/ce of coertiou increaees the opportunitiesfor indiniduale to ellgnge in a 'nrie~1 offorms of social organization" (Barry,

1990: 70).
7 Las tesis de la no intervencin del Estado en trminos absolutos parecen carecer de rigor toda vez que el Estado siempre va a mantener determinadas parcelas de accin como seran las de poltica monetaria, poltica fiscal, poder judicial y algunas polticas especficas (la de medio ambiente es una de ellas de ms reciente configuracin). Estos elementos son condiciones necesarias para que el mercado funcione.

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segundo trmino, el mercado, lejos de ser un instrumento uniformemente democrtico, tiende a intensificar las desigualdades econmicas de forma que frustra el principio de igualdad poltica que es central a un orden democrtico: esto slo se modifica bien por la redistribucin, bien desde arriba o por intermediacin de instituciones autnomas sociales. Waisman (1992) ha sealado en qu medida el grado en que la economa se encuentra orientada hacia el mercado media en la relacin entre capitalismo y democracia. De esta manera, sostiene que existe una correlacin positiva entre un modelo de industrializacin competitiva y una democracia liberal estable, de manera que, por lo contrario, el modelo basado en la industrializacin autrquica tendera a un nivel menor de estabilidad democrtica. De ah que pueda sostenerse que, en este apartado, un componente fundamental de la gobernabilidad sera la extensin de las reglas de juego del mercado al mbito de la economa en el sistema poltico. Por todas estas circunstancias, la cuestin fundamental que debe plantearse es la de cmo deben combinarse Estado y mercado para mantener la existencia del rgimen democrtico y asegurar el crecimiento econmico -todo ello en situaciones de debilidad en la consolidacin democrtica y de reforma econmica con que se enfrentan las nuevas poliarquas (Haggard y Kaufman, 1992: 321)-, de modo que sus frutos lleguen al genuino soporte de aqul que es la sociedad. Y esta combinacin no es otra cosa que la base en la que se sustenta la gobernabilidad del sistema.

LAS CONSTRICCIONES A LA POLIARQUA EN SISTEMAS


DEMOCRTICOS NO CONSOLIDADOS

El legado histrico
Una caracterstica general, que atae con singular intensidad a la mayora de los pases que iniciaron procesos de transi-

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cin poltica a partir de la dcada de 1980, es que sus sistemas polticos haban acumulado un serio dficit democrtico desde su origen como entidades soberanas. En numerosos casos se puede incluso sealar la completa inexistencia de prcticas democrticas a lo largo de las distintas historias nacionales." Pero en los restantes, la discontinuidad fue la nota dominante tanto en la lenta puesta en marcha de procedimientos democrticos en mbitos de la actividad pblica como eran los de los gobiernos municipales, provinciales o regionales, as corno en el seno de los sindicatos y de las organizaciones empresariales. En todas estas instancias se han generalizado tmidamente las prcticas polirquicas pese a seguirse manteniendo hbitos cotidianos y de orden cultural de sentido opuesto. Respecto a Amrica Latina, gran nmero de sus sociedades polticas mostraron un peculiar constreimiento. Este se produjo bien en el terreno del aparato estatal o en el crecimiento de los sectores medios, o bien en el reducido desarrollo de la clase trabajadora o en el fracaso en el proceso de debilitamiento de los grandes terratenientes (sector que ms seriamente se opuso al desarrollo de la dernocraciaj.? Todo ello dio paso a largos periodos de tutela militar explicados por cuanto que el Ejrcito serva fundamentalmente a los intereses de la oligarqua econmica, que pugnaba por el mantenimiento inclume de sus posiciones de favor y de sus beneficios, o desempeaba la funcin de nica estructura
8 Estos seran los casos de pases tan dispares como Bulgara, Rumania y la desaparecida URSS, por un lado, y El Salvador, Nicaragua y Paraguay, por otro. 9 Rueschemeyer el al. (1992), sostienen que precisamente estos dos ltimos aspectos son fundamentales para entender la relacin entre capitalismo y democracia. sta no se desarrolla, segn los citados autores, gracias al crecimiento de las clases medias o por la extensin de una determinada serie de valores de cultura poltica, sino por el grado de desarrollo de la clase trabajadora y de institucionalizacin en el sistema poltico y por la prdida de protagonismo de la oligarqua, clase que ms enconadamente se opuso a la expansin de la democracia.

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institucional operativa. Adems, una peculiar insercin en la economa mundial, basada en exportaciones agropecuarias y mineras e importaciones de capital y de bienes de consumo y de equipo, debilitaron la aparicin de sectores medios en la direccin tomada en Europa en el periodo de entreguerras. En otro orden de cosas, ha sido tradicional la definicin de la poltica en Amrica Latina ms en trminos de participacin -o de no participacin- que de representacin (Touraine, 1989: 138), siendo una de las debilidades de la poltica de participacin la de no contar con el apoyo de la mayora cuando su capacidad distributiva disminuye, por lo que la expresin formal de la democracia apareca minusvalorada y, por ende, arrinconada. En esta misma direccin, al enfatizar Fals Borda (1991) el papel que debera desempear la "democracia participativa",lO ofrece un material lo suficientemente rico, muy representativo de cierta tendencia interpretativa, para poder constatar la enorme dificultad de institucionalizar ese tipo de "lgica" y los problemas de gobernabilidad que acarrea. Interpretacin que comparte 'Donnell (1992: 7) al considerar el trmino" democracia delega tiva", como una democracia "no institucionalizada ni institucionalizante", o mejor dicho, que no institucionaliza prcticas polirquicas. Por ltimo, la pervivencia de grandes bolsas de poblacin indgena o mestiza marginada en Amrica Latinan contribua
10 "La democracia participativa no se decreta, sino que se construye con esfuerzos persistentes dirigidos a estimular la solidaridad, el altruismo, el espritu cvico y el respeto a la diversidad para irla ganando en sectores distintos de nuestra compleja sociedad, desde las familias y de manera cotidiana, y en todas las expresiones corrientes de la vida." Y poco ms adelante enfatiza: "La democracia participativa resulte ms de la accin de movimientos sociales, regionales, ecolgicos, de gnero, gremiales, tnicos, culturales, etctera, que buscan afirmarse en el poder popular" (Fals Borda, 1991: 107 y 109). 11 Este aspecto es particularmente relevante en pases como Bolivia, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Per. En menor medida lo es en Honduras, Mxico y Nicaragua.

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a una difcil integracin social y a la casi imposible socializacin nacional, por lo que se incrementaba el riesgo de dualizacin, con los consiguientes efectos en la gobernabilidad de los sistemas. En cuanto a Europa del Este, los regmenes polticos, a pesar de alcanzar un alto grado de diferenciacin, cuando se analizan caso por caso, impusieron esquemas basados en la ideologa marxista-leninista, que fue abrumadoramente su base comn de legitimidad. Las lites comunistas afirmaban gobernar porque, de acuerdo con el concepto marxista de progreso, los partidos comunistas eran los nicos capaces de decidir las polticas que haban de desarrollarse por el bien de la sociedad. El modelo de institucionalizacin, basado en los modelos soviticos, articul un esquema de partido nico que se confunda con el aparato del Estado y que se mostr manifiestamente incapaz de resolver el problema de la sustitucin de la lite dirigente. Finalmente, pusieron en marcha un sistema econmico en el que se aboli prcticamente la propiedad privada, se centralizaron en el Estado todas las decisiones econmicas, que fueron sujetas a la planificacin por parte de ste. Tanto en un caso como en el otro, surgieron estilos de conduccin poltica no democrtica, crendose maquinarias poltico-administrativas nuevas, que llenaron el espacio del dbil, oligarquizado e inoperante Estado en Amrica Latina, a partir de la dcada de 1960, y que conformaron los partidos comunistas oficiales en Europa del Este despus de la segunda Guerra Mundial. Es interesante constatar que el Estado as surgido fue botn clientelar de unos sectores, cuya fuerza se incrementaba en funcin de lo que aqul creca; la lgica del momento desechaba cualquier idea de pluralidad de intereses o de multiplicidad de lealtades, imponiendo la concepcin de una obligada incorporacin al proyecto, populista o comunista, con la obvia sancin de exclusin de 10 pblico que llevaba el rechazo a tal invitacin a participar. De cualquier manera, nuevamente la prctica democrtica quedaba

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excluida de estas experiencias llegando a quedar adjetivada con el trmino "formal" (sinnimo de la democracia burguesa) para identificar supuestamente un mbito de estricto sentido procedimental -cuya ejecutoria irregular era una constante- que se alejaba de la "democracia real" (sinnimo de la democracia popularj.P Esta situacin comport, por una parte el desprecio de la denominada"democracia formal" al ser sta identificada con"sistema poltico burgus", y por otra, el camuflage de una situacin no democrtica, autoritaria, por la larga plyade de trminos que se impusieron: fuera el de la democracia participativa, o el de la democracia sustantiva." En las cuatro dcadas que siguen al final de la segunda Guerra Mundial, mientras que los pases de Europa del Este tuvieron un comportamiento ms homogneo, los latinoamericanos mantuvieron una relacin con las prcticas democrticas desigual. Los primeros se movieron en el seno de un nico modelo de caractersticas totalitarias, no obstante arropar expresiones diferenciadas. Por lo con trario, en Amrica Latina se dieron modelos muy diferentes, a pesar de que el trmino del conflicto blico haba contemplado la extensin de experiencias democrticas, que iban desde la intensificacin del derecho del sufragio a la expansin del nmero de pases democrticos. El denominador comn en Amrica Latina fue el Estado populista, o su homnimo el Estado nacional popular, en el que, como caracterstica esencial, predominaban las categoras polticas sobre las sociales y su corolario: la ausencia de diferenciacin entre el sistema poltico y el Es12 Todava muy recientemente se puede leer: "la experiencia de las democracias establecidas en Amrica Latina ha puesto de manifiesto las debilidades de la representacin formal, cuyo carcter participativo tiene un fuerte componente declarativo. La prctica ejercida busca consolidar el rgimen poltico en su condicin procedimental manteniendo intacto lo sustantivo, es decir, los modos de vida desiguales con brechas que imposibilitan la democracia real" (Lpez Maya, 1991: 13). 13 Como si los acuerdos democrticos pudiesen constituir un compromiso sustantivo y no slo una transaccin institucional contingente (przeworski, 1988: 98).

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tado. En otras palabras, "un rgimen nacional popular slo puede existir si Estado, sistema poltico y actores sociales no estn separados unos de otros, si no son actores que tendran que negociar sus relaciones" (Touraine, 1989: 167). Este tipo de rgimen, segn el propio Touraine, se define por la interdependencia de tres componentes: el Estado como defensor de la identidad nacional frente a una dominacin extranjera, como mecanismos polticos y sociales de integracin y como defensa de la cultura nacional y popular. Ahora bien, Amrica Latina constitua una regin heterognea, que s poda mostrar como comn denominador la unnime aceptacin terica del credo constitucionalista desde la independencia de sus estados frente a Europa del Este, donde esta situacin, salvo en un parntesis de dos dcadas en Checoslovaquia, era totalmente desconocida. Irnicamente, en ciertos casos, la profusin de dictadores y de irrupciones antinstitucionales, se vi acompaada con la puesta en marcha sucesiva de nuevas constituciones que intentaban abrir espacios formales sin contenido poltico real alguno; este proceso autojustificativo en la bsqueda de la legitimidad de los diferentes regmenes contribuy decisivamente al descrdito de la regulacin legal-racional de la vida poltica." El panorama hasta el inicio de la dcada de los aos ochenta, desde la ptica democrtica, para Amrica Latina y Europa del Este era devastador." Esto era as, en primer lugar, por el ya indicado dficit histrico que supona la ausencia de los procedimientos democrticos de la vida poltica nacional. Asimismo por la inestabilidad e incapacidad de los reg14 Esta situacin, que fue tpica de Amrica Latina y que no se dio en Europa del Este, posibilit recuperar con cierta facilidad el mecanismo de legitimidad racional, habida cuenta de la percibida necesidad de usar una herramienta como la citada. 15 Si bien Amrica Latina mostraba ciertas discontinuidades, puesto que los altibajos registrados hacan de los aos setenta un periodo peor que el comprendido entre 1958 y 1964, lo cual haca que su panorama histrico fuera menos desolador, en trminos de vigencia de la democracia, que en los pases de Europa del Este.

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menes polticos democrticos para mantenerse operativos en el caso latinoamericano y por el fracaso en las polticas de crecimiento econmico y en la finalizacin de los procesos de modernizacin en los pases de Europa del Este. En ambas instancias, los serios problemas de gobernabilidad desde la perspectiva de posiciones no democrticas, propugnaban la necesidad de un asentamiento de nuevas frmulas de rgimen poltico y de cambios en el papel central del Estado en la economa por una nueva matriz de clara orientacin mercadocntrica" .16
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Interpretaciones de la debilidad de 111 poliarqua en Amrica Latina


Con respecto a Amrica Latina, se haba sealado, con una visin poco esperanzadora de acuerdo con el repaso que a continuacin se realiza de la bibliografa surgida en torno a la dcada de 1960, que no haba razn alguna para creer que la estabilidad poltica en la regin fuera mayor en la dcada de los aos cincuenta que como lo era cien aos antes (Tannembaum, 1978: 51)17 por lo que se le otorgaba un
16 Slo en el caso chileno, durante el gobierno del general Pinochet, se produjo el decidido inicio de estos cambios. De manera que en el resto de los pases latinoamericanos y de Europa del Este, como se indicar ms adelante, las transformaciones polticas precedieron, o fueron simultneas, a las econmicas. 17 Tannenbaum ya sealaba en 1955 la existencia de "dificultades polticas contemporneas de Latinoamrica que no pueden divorciarse de su pasado histrico", vinculado con "la tradicin espaola que es autoritaria, burocrtica y centralizada" (1978: 51). Esta explicacin de determinismo cultural conceba la " tradicin espaola" como nica, monoltica y completamente separada de la de su entorno europeo de la poca; por otra parte no tena en consideracin la circunstancia de que los pases latinoamericanos haban diseado su propio escenario poltico a lo largo de ms de siglo y medio de vida independiente, periodo en el que se registraron profundos cambios societales y en los que la nfl uencia espaola se red ujo enormemente. De esta manera, la inestabilidad quedaba ms bien ligada

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carcter crnico. De esta manera, la gobernabilidad poda asimismo verse afectada por dicha carencia. Esta visin pendular ha gozado durante un largo periodo de la aquiescencia de buen nmero de politlogos como seala Crdova (1991), de manera que de lo que se trataba era de formular soluciones para conseguir detener el pndulo (Pastor, 1989). Tiempo atrs se sealaba que la inestabilidad poltica latinoamericana estaba asociada a unos brutales procesos de modernizacin, que se estaban llevando a cabo en el continente a un ritmo muy superior al que esas transformaciones se haban realizado en Europa o en Estados Unidos (Gil, 1966: 6). Desde una perspectiva diferente, se enfatizaba la profunda impregnacin del pensamiento liberal en Amrica Latina y su plasmacin constitucional en la figura terica de la preponderancia presidencialista, cuyo principal "vicio" no era el de generar dictaduras y por ende fomentar las rupturas democrticas, sino "la de prestarse a disimular las dictaduras bajo formas constitucionales" (Lambert, 1973: 523). Por ltimo, al equipararse la viabilidad del funcionamiento de las instituciones polticas democrticas con la existencia de comunidades que no fuesen socialmente democrticas (Lago Carballo, 1970: 577), se vinculaba modernizacin y desarrollo social con el estrictamente poltico. En todas estas aproximaciones quedaba ausente la posibilidad de la autonoma de la esfera de lo poltico. Circunstancia que debe ser enfatizada para hacerse idea del contenido de las corrientes explicativas de una poca. Mucho ms recientemente, sin dejar el escenario de Amrica Latina, Diamond y Linz (1989) as como Touraine (1989) y Skidmore (1989), enuncian diferentes listados de elemena la persistencia de una determinada estratificacin social, al liderazgo poltico de tipo caudillista que se transform en un presidencialismo arbitrario, a la escasa representatividad de los partidos polticos junto con su carcter movimientista, y al peculiar engarce de la economa latinoamericana con la economa mundial.

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tos condicionantes del progreso y del fracaso democrtico en Amrica Latina, desde una perspectiva mltiple y en la que las posibles variables dependientes funcionan e inciden con diferente intensidad segn el tiempo y las propias caractersticas de cada uno de los pases. Se trata, por consiguiente, de unas lneas interpretativas que, a diferencia de las indicadas en el prrafo anterior, tienen un carcter multivariable. Diamond y Linz (1989) sealan hasta once fuentes de progreso y fracaso democrtico, que funcionan e inciden con diferente intensidad segn las propias caracters ticas de cada uno de los pases. Un listado de las mismas recoge algunos de los condicionantes ya enunciados y otros especficos que vale la pena enunciar: los factores histricos, la cultura poltica, el liderazgo poltico, las instituciones polticas, la fortaleza y estructura del Estado, los militares, la sociedad civil y su vida asociativa, la desigualdad en funcin de la clase social y otros clivajes, el desarrollo socioeconmico, las polticas econmicas y sus resultados y, por ltimo, los factores internacionales. Por su parte, Touraine (1989: 428) se refiere a la existencia de cuatro condiciones mnimas "para que exista la democracia" en esta regin. La primera afecta a la existencia de un espacio poltico especfico en el que se reconozca que se encuentran presentes tanto un sistema poltico como ciudadanos. La segunda concierne a la separacin de la sociedad poltica, espacio de pluralismo y de diversidad de los intereses, y del Estado. En tercer lugar, es necesaria la presencia consciente de un principio de igualdad entre los individuos que permita conceder a todos los mismos derechos. Por ltimo, es imprescindible la existencia de grupos de inters reconocidos y organizados de manera autnoma, es decir, al margen de la intervencin de los partidos polticos, de manera que las instituciones representativas correspondan a unos intereses representables. Sin embargo, sobre todos ellos,"la principal debilidad de la democracia en Amrica Latina es

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la ausencia de actores sociales que posean una autonoma de accin suficiente" .18 Skidmore (1989: 135-138) destaca la necesidad de distinguir entre factores internos y externos que fortalecen o debilitan la democracia. Entre los primeros encuentra: la necesidad del consenso en torno a las reglas del juego democrtico; la necesidad de un sistema de partidos polticos fuerte; la necesidad de crecimiento econmico; la necesidad de unas fuerzas armadas subordinadas al gobierno electo; y la necesidad de reforma social. En relacin con los factores externos, se recogen desde la perspectiva de la economa nacional: la solucin al problema de la deuda externa; la reforma del sistema comercial, fundamentalmente en lo relativo a la apertura de mercados y a la supresin de barreras arancelarias; y la cooperacin econmica latinoamericana en cuanto al fortalecimiento de los procesos de integracin regional. De forma paralela, aparecen, tambin recientemente, dos corrientes interpretativas cuyo carcter explicativo del escaso progreso de la democracia en Amrica Latina se centra en sendos aspectos profundamente diferentes. Mientras que una presta su atencin al nivel donde se dan cita elementos institucionales y de la cultura poltica de los actores sociales proyectando una determinada visin de la participacin poltica, la otra tiene un carcter perifrico enfatizando el mbito de la cooperacin internacional y el comportamiento de las lites polticas. La primera (Menndez Carrin, 1991; O'Donnell, 1989; Pecaut, 1989; y Torres-Rivas, 1991) se refiere a la constatacin de la debilidad del concepto de ciudadana y a la incapacidad de "limitar lo pblico y lo privado" en un proceso que pone de relieve "la enorme dificultad de construir la dimensin cvica y republicana" (O'Donnell, 1989: 110). Se trata de devolver a la sociedad civil su condicin de ciudadana"
11

18 Aunque este no fuera precisamente el caso de Argentina, donde los actores sociales desempearon un papel tan relevante que, con frecuencia, desbordaron al sistema poltico.

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(Menndez Carrin, 1991: 83) yen la que s ta pud iera llegar incluso a ser redefinida de manera que se admitesen otras formas de ciudadana -"aquellas que se constituyen, de manera inestable, frente a las estrategias de grupos sociales diversos" (Pecaut, 1989: 147)- y que marcan una situacin entre lo social y lo poltico, que, en el escenario latinoamericano, viene enunciado por los movimientos sociales. TorresRivas (1991) seala de qu manera lila vida democrtica precisa de una ciudadana viva que no slo exista en la proclama constitucional", para lo cual demanda tres condiciones: un Estado de derecho; un espacio pblico para la accin colectiva; y una cierta condicionalidad material para el ejercicio de los derechos pblicos o del ciudadano (Torres-Rivas, 1991: 58). La segunda (pastor, 1989a), parte de la aceptacin de la idea que sostiene que la creacin de un slido entramado internacional, junto con el compromiso moral de los lderes polticos electos, es suficiente para facilitar tanto la transicin como la consolidacin del sistema democrtico. As, establece siete propuestas, articuladas como recetas de puesta en marcha tcnica simple, cuyo cumplimiento contribuira al establecimiento del citado entramado: la existencia de comits nacionales para defender la democracia (en otros trminos, la movilizacin de la sociedad civil); el establecimiento de lazos transnacionales para reforzar el pluralismo (reforzndose tanto los vnculos entre" familias" de partidos polticos y sindicatos, corno de asociaciones de Organizaciones No Gubernamentales); la creacin de una organizacin internacional de supervisin electoral; la puesta en marcha de una nueva y efectiva "Doctrina Betancourt" (ruptura de todo tipo de relaciones con regmenes no democrticos); la multilateralizacin de dicha Doctrina y la incorporacin de la democracia en el seno de la Organizacin de Estados Americanos; y las dos ltimas se refieren a la operativizacin del grupo de presidentes democrticos y a su formalizacin en una suerte de consejo de jefes de Estado democrticos (Pastor, 1989a: 144-152).

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LA COYUNTURA CRTICA DE LA DCADA DE

1980.

EL DIAGNSTICO DE LA CRISIS

Un nuevo escenario tras elfin de la "guerra fra"


Sin embargo, repentinamente, el escenario sufri un brusco cambio dndose paso a una situacin de casi unanimidad poltica, inslita en la historia de Amrica Latina, donde nunca se dio tal condicin generalizada de predominio de los sistemas polticos democrticos. No obstante, desde una aproximacin terica, el estudio de la democracia en la regin est sometido a la respuesta del interrogante que plantea, si la actualidad no es una etapa ms en la inestabilidad crnica del rea antes enunciada y en la incapacidad de asentarse el citado conjunto de reglas procedimentales para conseguir terminar con la incertidumbre. Otro muy distinto sera el caso de los pases de Europa del Este donde lo que se tratara era de la pues ta en marcha de un rgimen no articulado hasta entonces. Allegado de la casi generalizacin para todos los pases de la ausencia de prcticas democrticas previas al establecimiento del rgimen comunista (Naimark, 1992: 65), haba que aadirle el poso, largamente sedimentado, de la concepcin de su propia legitimidad que chocaba diametralmente con la de corte democrtico weberiano. Segn Rigby (1982: 10), la legitimidad de los regmenes comunistas se asentaba en tres puntos principales: En primer trmino, el hecho de que el orden sociopoltico de tipo sovitico consistiera en un modelo de conducta complejo de burocracias (o"estructuras de comando" . : command-structures" -) limitadas y subsumidas por la maquinaria del partido comunista, generaba una sociedad "mono-organizativa" ("mono-organisational socieiY'). En segundo lugar, la orientacin predominante de dichas burocracias se diriga hacia el logro de objetivos ("goal-ac11ievement") y no hacia la aplicacin de reglas (que Weber identificaba

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como la orientacin predominante de las burocracias pblicas en las sociedades capitalistas). Por ltimo, y en consonancia con el punto anterior, la legitimidad de estos pases se encuadraba, para aqullos que detentaban el poder, en trminos de "racionalidad de objetivos" ("goal-rntionality") y no en la racionalidad formal-legal weberiana. La herencia de este tipo de legitimidad as caracterizada, que Fehr (1982) la calific de paternalista con el consiguiente efecto en los patrones de la cultura poltica, representa una seria constriccin a la poliarqua en los pases de Europa del Este, junto con los problemas econmicos que se abordarn ms adelante. Puede asumirse que el definitivo final de la "guerra fra" no es un requisito suficiente, aunque s necesario para el xito democrtico. Este tipo de causalidad se basara en el hecho de que la "guerra fra" no exista en la dcada de los aos treinta del presente siglo y las irrupciones autoritarias se avalanzaron como una oleada sobre Amrica Latina y Europa del Este. Pero, a la vez, los procesos de democratizacin en Amrica Latina perdieron la connotacin comunista reiterativamente alegada por los sectores ms reaccionarios de sus sociedades, yen Europa del Este fue consecuencia inmediata de las transformaciones acaecidas en la Unin Sovitica. Ahora surge con plena evidencia que de lo que se trata, normativamente ya corto plazo, es de "maximizar la probabilidad de que se mantengan ciertas condiciones mnimas de la democracia", en espera de que posteriormente sta se asiente de forma slida y duradera.'? De alguna manera parece que las democracias inciertas son un paso previo, de desconocida duracin en su vigencia, a las democracias ms consolidadas. No obstante, esto no implica que los regmenes ac19 "Como consecuencia del satisfactorio funcionamiento de la democracia representativa, se producir un proceso de aprendizaje o socializacin que llevar a los diversos actores a socializar los valores a ella asociados, lo cual permitir una profundizacin de la democracia desde el punto de vista poltico, hacia formas ms partcipatvas, y su eventual extensin a la esfera econmica y social" (Rey, 1990: 394).

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tuales de Amrica Latina y de Europa del Este sean igualmente inciertos ni a nivel de sus instituciones polticas ni siquiera de la simple gobernabilidad.

El agotamiento del modelo estadocntrico


En relacin con los pases de Amrica Latina, la crisis de la dcada de 1980 no hizo sino poner de relieve el agotamiento de un modelo de Estado, que en la gran mayora de los casos se encontraba vigente desde haca casi medio siglo y que Cavarozzi defini como de "matriz estadocntrica't.P Se trataba de una combinacin que otorgaba un papel central al Estado tanto en sus relaciones con la sociedad como con el mercado. Con aqulla, mantena una relacin no polirquica en la que la representacin de intereses se formalizaba mediante la par20 Por dicho tipo de matriz, Cavarozzi (1991)entiende una forma de Estado que evolucion con ms o menos xito dentro del marco de regmenes polticos extremadamente variados. En los aspectos econmicos, se caracteriza por la industrializacin sustitutiva, por una economa cerrada o semcerrada, por la regulacin estatal de los mercados y por un patrn de inflacin moderada. En cuanto a sus aspectos polticos, considera que en la relacin entre el mercado y el Estado, los procesos centrados en el mercado, por un lado, y aquellos centrados en el Estado, por el otro, no fueron antitticos sino complementarios; de esta forma se logr un balance entre dinamismo y regulacin. En cuanto a la relacin entre la sociedad civil y el Estado, la expansin de aqulla y el incremento de los niveles de participacin y de movilizacin implicaron la intensificacin de patrones c1ientelares tradicionales de la etapa oligrquica y la creacin de canales corporativos y semicorporativos. Segn el propio Cavarozzi, aparecen dos corolarios referidos a los regmenes vinculados con la matriz estadocntrica. El primero se refiere al carcter sustantivo de su legitimidad dependiendo de su capacidad de distribuir beneficios, o funcional (asociada a la fortaleza relativa de los respectivos mitos fundadores, como la revolucin, el batlllsmo, etctera). El segundo concierne al patrn de resolucin de conflictos que hizo muy difcil que se pudieran renegociar decisiones ya tomadas -el efecto del modelo inercial ya indicado anteriormente- lo que condujo a un complejo modelo de "sedimentacin de conflictos", alguno de los cuales se convirti, a su vez, en elemento constitutivo del propio rgimen.

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ticipacin y encuadramiento de los distintos sectores en grupos orgnicos institucionalizados de diferente manera. Con el mercado, la relacin se vertebraba a travs de mecanismos reguladores de una extensin e intensidad notable y sobre la base de una insercin en la economa internacional poco dinmica que primaba las exportaciones de productos primarios nada elaborados y una enorme dependencia en la importacin de tecnologa. Ambos aspectos se complementaban con la existencia de un gobierno que exhiba o un escaso inters o una baja capacidad para extraer recursos y para colocar dichos flujos de origen pblico segn una inexistente estrategia poltica estatal autnoma. Esta debilidad poltica estructural no slo contribuy al incremento del endeudamiento externo, sino que tambin entorpeci las habilidades de muchos de los gobiernos de los pases no desarrollados para ajustar los efectos de la economa internacional y para continuar manteniendo el servicio de su deuda externa. En este sentido, la suspensin de pagos, como consecuencia de la deuda externa, que adoptaron un nmero notable de pases a partir de 1982, no fue slo consecuencia de los cambios estructurales en la economa internacional. Tambin debe considerarse la debilidad poltica de sus gobiernos y la excesiva politizacin de sus polticas econmicas -" the poli tical uieakness of their gooernmenis and the excessive politiciuuion of their economic policies" (Snider, 1990: 1263). Esto es, la crisis de la deuda no conform nicamente una crisis econmica, se trataba de la punta de un iceberg de una crisis poltica que sealaba al fin del modelo descrito. En el caso de Europa del Este, la crisis del modelo vino generada por factores internacionales y de mbito nacional (Wolchik, 92: 85). Con respecto a los primeros cabe destacar el efecto demostracin que se registr como consecuencia, fundamentalmente, de los cambios producidos en la poltica sovitica a partir de 1986,tanto en lo domstico como en relacin con sus"pases satlites", y de las transformaciones internas

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que acaecieron en Polonia y Hungra antes de 1989.21 Pero tambin debe sealarse el efecto de las crisis econmicas de la dcada de 1970 en torno al aumento de los precios del petrleo y de la deuda externa despus de 1982, que llevaron a un pas como Polonia a una situacin muy prxima de suspensin de pagos. Aunque los sistemas comunistas de Europa del Este eran bastante diferentes unos de los otros, no slo por elementos culturales e histricos sino por las distintas formas e intensidades que adoptaron las fuerzas de oposicin poltica, puede establecerse un conjunto de factores de carcter nacional explicativos de la crisis. En primer lugar se registraba el legado del estilo de conduccin poltica stalinista: en lo relativo al liderazgo, supuso la concentracin extrema del poder en la cpula dirigente de los partidos comunistas y no gener mecanismos para la sustitucin de la lite lo que provoc un estrangulamiento"en la circulacin de las lites" y una situacin de gerontocracia; tambin se produjo el monopolio del poder por parte de los partidos comunistas en todos los mbitos de la vida poltica; y en cuanto a la organizacin de los nuevos estados, y a las polticas generadas por sus gobiernos, los logros de los primeros aos se hicieron a costa de "la alienacin y atomizacin de la poblacin" -" at the cost 01alienating and atomizing the populution" (Wolchik,1992: 87)-, con la consiguiente conformacin de una sociedad integrada por individuos que mantenan actitudes neutras hacia el sistema pero que, a la vez, eran potencialmente hostiles. En segundo trmino, el modelo de economa de planificacin centralizada, salvo el crecimiento producido al principio (si
21 Lo ms relevante en ambos pases fue la habilidad de la oposicin en provocar el fin del monopolio del poder del partido comunista, mediante la negociacin en Hungra y merced a las elecciones legislativas parciales en Polonia. Este tipo de actuacin, del que informaron vertiginosamente los medios de comunicacin, sirvi para crear un estado de expectacin inexistente en los pases vecinos meses antes.

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bien se parta de niveles de renta muy bajos), inmediatamente puso de relieve un cmulo de deficiencias en su rendimiento que se referan a la falta de incentivos apropiados, que incidan en una baja productividad; a los obstculos a la innovacin, con el consiguiente aumento de la brecha con los pases occidentales; y al crecimiento de la corrupcin. Finalmente, uno de los principales fracasos de los sistemas comunistas que estuvo presente en su colapso fue la nula habilidad de la clase dirigente para cambiar los valores de la sociedad -" ihe

inability 01communist elites lo clumge popular ualues and attitudes"


(Wolchik, 1992: 93)- despus de casi cuatro dcadas de incontestable gobierno. Elemento este ltimo en el que, adems, siempre se pens, en su opuesto (la capacidad para crear el "hombre nuevo"), como uno de los principales logros de tal tipo de sistema poltico. La identificacin entre baja capacidad poltica del gobierno, elevada proporcin del presupuesto gastado en subsidios o en consumo pblico y el alto nivel de endeudamiento pblico, como consecuencia del gran dficit presupuestario, integraban un cuadro clnico de una situacin que no daba para ms. Especialmente cuando el factor democratizador hizo su entrada en escena. Ahora bien, se trataba de la afloracin de cinco tendencias cuyo carcter no era coyuntural y que revertan al propio contenido de la "matriz estadocntrica". Estas eran: la crisis fiscal y el dficit crnico de la balanza de pagos; la reduccin del nivel de inversin de las empresas privadas; la alta inflacin; la evolucin del sistema econmico mundial en direcciones contradictorias; y la circunstancia de que los actores colectivos del pasado hubieran atravesado un proceso de desintegracin que se haba traducido en su gradual evaporacin (Cavarozzi, 1991). En este marco, la crisis fiscal" no era slo una situacin en la que el dficit pblico era crnico o la deuda pblica excesiva, el Estado haba perdido la capacidad de financiar su deuda en trminos no inflacionarios (Bresser Pereira, 1993: 7).
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La funcin del FMI en el marco de lt: crisis


Un aspecto interesante, derivado de las caractersticas de la crisis econmica, cuyo comportamiento y efecto en Europa del Este y Amrica Latina es bastante diferente, se refiere a la incidencia de las polticas de ajuste diseadas como consecuencia de las condiciones exigidas por el Fondo Monetario Internacional (BvU). Generalmente se estima que su puesta en marcha ha ocasionado serias dificultades en la gobernabilidad haciendo correr grandes riesgos a la su pervivencia del rgimen democrticov y que slo el autoritarismo puede asegurar el xito del ajuste. Sin embargo, no parece totalmente riguroso vincular como una nica relacin de carcter monocausal, la aceptacin por parte de los pases en va de desarrollo de las condiciones del FMI para obtener nuevos crditos (que incluyen la devaluacin de la moneda, la restriccin en la moneda circulante, la disminucin de los salarios en trminos reales, la pues ta en marcha de estrictos controles fiscales y el intento de eliminacin del dficit pblico) y su estabilidad poltica (Bienen y Gersovitz, 1986: 25). En trminos generales, el FMI a menudo provee recursos que pueden hacer el ajuste ms sencillo, disminuyendo, de esta forma, las posibilidades de inestabilidad, y sus condiciones pueden derivar a cambios de poltica que fueran ms probables en generar xito econmico, que aquellas polticas suscitadas por muchos gobiernos (si bien no es evidente que esta situacin se diera en Amrica Latina a lo largo de la dcada de 1980). Por otra parte, Remmer (1986) ha probado cmo el autoritarismo no es una condicin necesaria para la estabilizacin econmica. Si bien los regmenes autoritarios pueden llegar a inspirar una mayor confianza en el inversor extranjero, no son especialmente idneos a la hora de poner en marcha polticas de estabilizacin ni para sobrevivir a sus efectos - 11 they
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El ejemplo ms evidente que se suscita es el Venezuela en 1989.

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are no mere likely to initiate stabilization progrnl11s or to suroioe their political reoerbenuions" (Remmer, 1986: 20). De esta manera, el tipo de rgimen aparece como menos importante de lo que se haba supuesto e irrelevante a la hora de poner en marcha los programas del FMI. No obstante, los procesos de cambio de rgimen pueden conllevar diferencias significativas en los resultados de las polticas establecidas puesto que, en conjuncin con la crisis econmica, crean un espacio inusual para la puesta en marcha de medidas estabilizadoras. Por todo ello, la crisis de estabilidad puede surgir aupada por otros fenmenos no tan explcitos como son la visita de una delegacin del FMI o por la aceptacin por parte del gobierno en cuestin de la "carta de intenciones", que habitualmente aparecen como los detonantes de la misma sin tenerse en cuenta que el fracaso en la puesta en marcha de los programas del FMI en Amrica Latina ha sido la norma y no la excepcin (Remmer, 1986: 21). Problemas de liderazgo, de agotamiento de modelos clientelares de hacer poltica, de frustracin de expectativas, o de corrupcin pueden estar subyacentes sin que aparezcan como causantes inmediatos de la crisis. Los retos del cambio poltico
En el mbito de la coyuntura crtica que supusieron los profundos cambios de la dcada de 1980 acaecidos en el seno de los diferentes sistemas polticos, surge una gama de retos especficos con los que se enfrenta su gobernabilidad. La cuestin principal se centra en la desaparicin de las constricciones, riesgos, bloqueos e irregularidades que impiden que una situacin democrtica quede normalizada frente a la potencial posibilidad de involucin, quiebra e incluso inestabilidad permanente; o, si se prefiere, en la consolidacin democrtica como polo positivo frente a la incertidumbre democrtica que se situara en el negativo. Gobernabilidad frente a ingo-

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bernabilidad. Pues to que todas estas visiones, en situaciones de transicin poltica no son sino aspectos relativos a la propia gobernabilidad de los nuevos regmenes. En cualquier caso, como se ha venido argumentando reiteradamente a 10 largo del presente libro, supone adentrarse en el mbito ms complejo que representa el sistema poltico, del que la democracia es un instrumento operativo con una lgica funcional entre elementos del mismo. Por todo ello, conviene enfatizar el hecho de que no se trata ya de una evaluacin de la democracia en s misma que, dicho sea de paso, cuestiona su relacin causal con el progreso social (Di Palma, 1990: 17). En este sentido, las habituales imprecaciones contra "la democracia" por la no satisfaccin de necesidades econmicas o sociales o la no reparacin de injusticias lo son contra el sistema poltico y sus disfunciones e ineficacias. La confusin alcanzada por la equiparacin antes citada es aqu evidente y est en la base del generalizado, aunque muy superficial, desencanto democrtico.P Como ya se ha indicado, el problema del desarrollo de la poliarqua en Amrica Latina y Europa del Este, al iniciarse la dcada de 1990, radica fundamentalmente en la generalizada extensin de unas formas de gobierno previas que contabilizan maneras continuadas de nula vigencia democrtica o de expresiones de la misma tanto parciales como sometidas a un ritmo de existencia muy irregular. Por ello, la puesta en marcha de sistemas polticos democrticos en la actualidad debe tener en cuenta este dficit crnico histrico y el factor transicional inmediatamente precedente, en lo que concierne sobre todo a la estrategia seguida en el proceso de cambio. De cualquier manera, se constata tanto en el caso lat23 Los efectos polticos del desencanto seran "la desmovilizacin y desintegracin de la mayor parte de la vanguardia poltica que encabez la lucha contra la dictadura, con el consiguiente repliegue de sus componentes en la vida privada, y la simultnea despolltizacin de un amplio sector del electorado, manifiesta en el continuo crecimiento de la abstencin" (Paramio, 1982: 17).

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noamericano como en el de Europa del Este, que ninguna de las precondiciones para alcanzar la democracia en s misma considerada es suficiente para producir tal resultado, de suerte que se aboca a una situacin de fragilidad recurrente. Esta situacin endmica se ve agudizada por la persistencia de la violencia poltica en algunos pases, por la amplia autonoma de las fuerzas armadas en un gran nmero de casos y por la extensiva crisis econmica (Hakirn y Lowenthal, 1991). Esta ltima se hace ms aguda en Europa del Este por ser ms profundas y traumticas las transformaciones que se realizan en el seno de la economa. Las transiciones democrticas vividas desde finales de la dcada de 1970, introdujeron una lgica que impulsaba la presencia de intereses sociales en el sistema poltico, que apenas haban sido tenidos en cuenta con anterioridad. Pero tambin supusieron la puesta en marcha de una forma de hacer poltica definida por las reglas de la poliarqua, circunstancia de notable sensibilidad a la hora de tener que enfrentarse con el conflicto y deber plantear una solucin al mismo, lejos de una manera de actuar autoritaria. En este sentido, si bien los ritmos y los tiempos de las transformaciones en el mbito de la economa no siguieron pautas idnticas para cada caso,25haba consenso pleno en organizar una economa que racionalmente asignase recursos y en la que el Estado fuera financieramente solvente (przeworski, 1991b: 136) mantenindose bajo las reglas de juego democrticas. Lo interesante de
24 Esto es as en trminos generales regionales, porque pueden exceptuarse casos estrictamente nacionales: Costa Rica. 2~ Podra trazarse un esquema en el que se recogieran dos tipos de constricciones: polticas y econmicas. Las primeras derivadas de elementos propios del sistema poltico (relacin entre los poderes del Estado, partidos polticos e integracin de las lites econmicas en el sistema). Las segundas referidas a las caractersticas de la actividad econmica (acceso a mercados internacionales, estructura productiva por sectores y nivel del ingreso pblico sobre el 1'1Il). En Amrica Latina, Argentina y Mxico seran los casos extremos en ese esquema y en Europa del Este Rusia y Polonia.

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la situacin, desde una perspectiva de la gobernabilidad, radicaba en que la reestructuracin econmica dentro de un sistema democrtico era mucho ms complicada que bajo un techo autoritario. Esta situacin, cuando se refera a un importante nmero de pases que recientemente se movan en el mbito de la legitimidad polirquica, haca peligrar gravemente su estabilidad poltica, introducindoles en una esfera artificial donde el sistema apenas se sostena por la inercia de los procesos de democratizacin. El espejismo que representaban las urnas apenas si conformaba un subelemento marginal de la necesaria legitimidad del sistema. La gran mayora de los pases que abandonaron el autoritarismo en la oleada de las transiciones polticas de los ltimos tres lustros, puede insertarse en una categora genrica de pases en va de consolidacin democrtica, sobre la que se volver con ms detalle en el ltimo apartado del siguiente captulo. Recoge a aquellos casos nacionales que han asentado los procedimientos polirquicos y que, sin embargo, presentan ciertas dificultades (enmarcadas bajo el signo de la incertidumbre) para traspasar el umbral de los sistemas democrticos consolidados. Esto es debido: i) a los problemas heredados, centrados en este caso en el dficit democrtico histrico que arrastraban; ii) a las peculiaridades propias de la forma en que se llev a cabo la transicin desde el rgimen anterior; iii) a problemas graves derivados de la fal ta de eficacia de sus distintas instituciones; iv) a una notable inestabilidad en
26 De esta forma, muchas de las transformaciones llevadas a cabo durante el rgimen chileno de Pinochet habran tenido serias dificultades en su ejecucin por parte de un gobierno democrtico. En otro contexto muy diferente, las reformas introducidas en Mxico por el presidente Salinas de Gortari tendran que haberse enfrentado a una oposicin tenaz y slo superable mediante un pacto entre el ofcialista I'I{) y el derechista PAN, si hubiera tenido que jugar en un escenario distinto al que supone una situacin no polirquica; pero no es menos cierto que, en este caso, la restructuracin de la economa en dicho marco no polirquico haya asegurado el mantenimiento de la gobernabilidad del sistema.

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la percepcin por parte de la ciudadana de la legitimidad, y v) al derrumbe del socialismo real y a su desaparicin como referencia terica. Los tres ltimos aspectos conectaban con la diferenciada puesta en marcha'? de profundas transformaciones econmicas hacia el mercado que dejaran atrs el modelo "estadocntrico" anterior y, por consiguiente, se vean afectadas por su ritmo, por su profundidad, por la existencia de medidas paliativas de los efectos inmediatos ms negativos para la sociedad, por su capacidad de recabar consenso entre los actores sociales ms significativos y por sus resultados. A partir de estas consideraciones, pueden crearse distintas tipologas explicativas de la nueva situacin.

27 El calendario de estas transformaciones pudo anticiparlas a la transicin poltica (Hungra, Chile y Mxico), realizarlas al mismo tiempo (Checoslovaquia y Polonia) y demorarlas con respecto a la transicin poltica (Argentina, Brasil y Rumania).

VIII. LAS TRANSICIONES Y LAS DIFICULTADES EN LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA FRENTE A LA GOBERNABILIDAD


LAs situaciones de cambio poltico, entendidas en un sentido amplio como "coyunturas crticas", y no como una mera sustitucin del rgimen, comportan una gran incidencia en la gobernabilidad. Esto es as por cuanto que traen parejas alternativas sustanciales medioambientales y transformaciones profundas que ataen a la incorporacin de nuevos actores polticos, al establecimiento de reglas del juego poltico de contenido muy diferente a las del periodo anterior y a la propia accin de gobierno. Por consiguiente, de esta manera se justifica que el presente captulo aborde el anlisis de las transiciones polticas en cuanto a su incidencia en la gobernabilidad de los nuevos sistemas democrticos. Para ello, se lleva a cabo una breve introduccin al fenm.eno de .las transiciones de los ltimos tres lustros, se plantea un modelo para su estudio, que necesita ser desarrollado en su aplicacin emprica, y se discute la relacin entre el cambio poltico y las transformaciones econmicas. A efectos explicativos van a introducirse ejemplos relativos a las transiciones del sur de Europa, Amrica Latina y Europa del Este. Igualmente se analizan aspectos conceptuales relativos a la consolidacin democrtica para llegar a elaborar una categora especfica de pases en va de consolidacin democrtica. Los elementos tericos de la misma permiten sos tener, de conformidad con 10 indicado en las pginas anteriores, que este tipo de sistemas polticos estn en una situacin permanente"al borde de una crisis de gobernabilidad". Circunstancia que se produce por las posibilidades que ofrece el propio contenido del escenario definido.
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TRANSICIONES POLTICAS Y TRANSFORMACIONES ECONMICAS

Las transiciones polticas


La bibliografa producida a lo largo de la dcada de 1980 sobre el fenmeno de los cambios polticos ha generado tal volumen de trabajos que puede decirse, con irona, que ha surgido una especializacin en //transitologa". Los presupuestos de uno de los primeros anlisis rigurosos de esta gama, que es probablemente el de Rustow (1970)/ tuvieron una gran repercusin en los escritos posteriores. Del lcido contenido de su exposicin, caben extraerse dos elementos bsicos que sirven de gran utilidad para cualquier estudio de las transiciones polticas. En primer lugar, se encuentra la idea crtica que sostiene que no es til una aproximacin al fenmeno del cambio desde las condiciones previas obligatorias (prerrequisitos) para la viabilidad democrtica, como se formula desde una ptica funcionalista. Por lo contrario, es ms relevante una aproximacin gentica imbuida por la dinmica del cambio poltico. Por tanto, es la lgica secuencial el eje vertebradar en el establecimiento de la democracia poltica; de ah que ponga nfasis en el compromiso h-as situaciones de prolongado conflicto ("el pacto") y en el gradualismo como elementos bsicos para comprender los orgenes de los nuevos regmenes democrticos. En segundo trmino, no hay un modelo general de solucin al proceso; puesto que cada actor poltico prefiere un modo diferente en la futura configuracin institucional y ninguno es lo suficientemente dominante como para imponer su propio proyecto, el resultado es indeterminado y llega a contar con la aquiescencia de todos pues ninguno de los actores se identifica con l de forma inmediata. La senda abierta por Rustow permiti, veinte aos ms tarde/ que, al hacerse por parte de Pridham (1991) un repaso a lo publicado sobre el fenmeno de la transicin, se encontraran dos lneas tericas: la funcionalista y la gentica. Los au-

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tares agrupados en la primera han dado prioridad a los determinantes estructurales o ambientales (econmicos y sociales) del cambio poltico y han entendido las transiciones como productos de determinadas condiciones como el desarrollo econmico, los patrones culturales, o simplemente la modernizacin del sistema. La lnea terica gentica, por su parte, ha dado prioridad a los determinantes polticos en el cambio del sistema, y, adems, a la eleccin poltica ya la estrategia de los actores durante la transicin.' La idea secuencial constituye un instrumento capital en la teora elaborada por O'Donnell y Schmitter (1988), en cuanto a la relacin entre liberalizacin -entendida como el proceso de redefinir y ampliar los derechos- y democratizacin -referida a aquellos procesos en que las normas y procedimientos de la ciudadana son, o bien aplicados a instituciones polticas antes regidas por otros principios, o bien ampliadas para incluir a individuos que antes no gozaban de tales derechos u obligaciones o para abarcar problemas e instituciones que antes no participaban de la vida ciudadana. En el caso de Europa del Este y de Amrica Latina, esta relacin se concibe en la prctica totalidad de los casos, salvo el brasileo, corno un continuo en el que el desencadenamiento del proceso, donde la liberalizacin da paso a la democratizacin, se lleva a cabo en un plazo de tiempo muy corto.?
1 Mientras que la visin funcionalista, al definir las precondiciones socioeconmicas necesarias para lograr una democracia, ha hecho que muchos de sus estudios fuesen bastante deterministas; la definicin gentica del proceso de transicin lo hace ms fluido. Ahora bien, en este ltimo caso, la transicin es asimismo ms incierta por lo que existen diferentes grados de posibilidades/probabilidades de que el proceso de democratizacin se consolide, "ms que situaciones predeterminadas" (Del Campo, 1991: 86). 2 Alguno de los obstculos tericos clsicos al avance del credo democrtico por parte de sectores relevantes de la izquierda quedaron enterrados, pues el gobierno de los militares les forz a aceptar plenamente unas agendas que daban cabida a temas relativos al respeto a los derechos humanos, a las libertades civiles y polticas (Barros, 1986: 51); en definitiva, a la revalorizacin del tema de la democracia formal o procedimental. A

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Siguiendo la secuencia, en lo que se refiere al proceso de democratizacin en s mismo considerado, ste toma cuerpo en el peculiar desarrollo de la construccin de los nuevos sistemas polticos democrticos, absorbiendo la lgica democrtica frente a su anterior lgica autoritaria. El proceso de democratizacin que supone un autntico modelado en el interior del sistema contiene cuatro aspectos fundamentales (Di Palma, 1990: 8): la calidad del producto terminado, esto es, las reglas democrticas e instituciones particulares, escogidas entre las muchas posibles; el modo en la toma de decisiones que conduce a la seleccin de reglas e instituciones, es decir pactos y negociaciones frente a acciones unilaterales; el tipo de socios concurrentes o lo que es lo mismo, el tipo de alianzas y de coaliciones forjadas; y el calendario y el ritmo impuesto en las diferentes tareas y estadios de la transicin. Ahora bien, puede adoptarse un mtodo taxonmico para el estudio de las transiciones en el que lo que predominen sean aspectos formales o el mero calendario de las mismas. En este sentido, la gran mayora de las transiciones polticas se han producido siguiendo el camino definido como de redemocratizacin iniciada en el seno del rgimen autoritario anterior descrito por Stepan (1988: 115), en el que las fuerzas armadas o dirigentes renovadores de los anteriores aparatos autoritarios han desempeado un papel activo.' Este tipo de
este respecto conviene recordar, de acuerdo con Torres-Rivas (1991: 57), que "en la tradicin de la izquierda latinoamericana, ciertamente, nunca qued vinculado el tema de la injusticia social al de la democracia poltica". 3 Esta regla general recoge las excepciones de Argentina, donde el colapso de la institucin militar fue total a consecuencia del revs sufrido en la guerra de las Malvinas, y de Colombia y Venezuela (ambas en 1958), Uruguay (1984)y Chile (1989), que vieron cmo sus partidos polticos preexistentes al periodo autoritario tuvieron la posibilidad de precipitar la transicin mediante un pacto partidista con la concurrencia o no de elementos consociatvos (Stepan, 1988: 128). El caso de Nicaragua en 1979 conforma, asimismo, una dinmica autnoma al tratarse de un resultado derivado de una guerra revolucionaria. Pero tambin de Polonia y, ms amortiguadamente de Checoslovaquia y Hungra, donde sectores opositores de la sociedad civil tomaron rpidamente las riendas del nuevo rgimen.

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transiciones, en el que tambin se incluiran las caracterizadas por la apertura controlada de la oposicin y el repentino colapso del rgimen autoritario, ha sido denominado por Colomer (1991a) como de "transiciones pactadas" .: irunsitions by agreement", En este escenario se han identificado, aplicando la teora de juegos, tres condiciones necesarias para dicho tipo de transicin (Colomer, 1991a: 1300). La primera se refiere a la debilidad o ausencia de actores maximalistas que pudieran llegar a polarizar la situacin. La segunda condicin establece una preferencia entre los actores gradualistas favorables a la cooperacin y al compromiso frente a los que promocionan la confrontacin. Por ltimo, los principales actores del acuerdo no deben tener una posicin continua en una clasificacin por orden de preferencias para que se puedan crear interacciones que acarreen varias posibilidades de negociaciones.

Las transformaciones econmicas


La sincronizacin entre las transiciones polticas yeconmicas comporta un escenario peculiar que da una dimensin de mayor complejidad al fenmeno del cambio. Si bien durante el rgimen de Franco en Espaa la transicin econmica de la autarqua a una prctica econmica de mercados ms abiertos ocurri durante los aos sesenta y abri el camino a la transicin poltica va la modernizacin, en Europa del Este y Amrica Latina los dos cambios sucedieron simultneamente en trminos generales.' Sin embargo, en las transiciones en Europa del Este, este cambio fue, adems, sistmico; aspectos diferentes y radicales de la vida social, econmica y poltica deban ser transformados por completo. Di Palma seala como las caractersticas especficas de estas transiciones su naturaleza radical y su
4 Porque deben mencionarse las excepciones de Chile y Mxico, donde las transformaciones econmicas precedieron a las polticas, y de Rusia donde la situacin fue la inversa.

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velocidad, y el papel aparentemente central de la sociedad civil-" comuni ciiiadini" (Di Palma, 1990a: 215). En esos pases hubo un colapso del comunismo, entendido ste como el concepto de la administracin racional de la propiedad con el fin de satisfacer las necesidades humanas -la viabilidad de implantar el sistema de propiedad pblica de los recursos productivos por medio de una direccin descentralizada, el concepto de fundamentar una sociedad en la cooperacin desinteresada-, la posibilidad real de disociar la contribucin social de la recompensa individual (Przeworski, 1991a: 22). En otros trminos, lo que les interesaba a todos los pases del este europeo, debido a la existencia de sus economas socialistas ineficaces y centralizadas, no era reformar el sistema comunista sino encontrar la forma de abandonarlo y proceder con una transicin hacia algn tipo de economa de mercado. En el caso de los pases latinoamericanos, al igual que en la Espaa franquista, el objetivo principal de las nuevas transformaciones econmicas era reformar el sistema econmico en base a la misma filosofa capitalista que antes. Lo que se produca era una transicin del capitalismo autrquico y estadocntrico al capitalismo liberal escasamente desreguIador e interventor, y otra transicin de un rgimen poltico no democrtico a uno democrtico. En este orden, debe reiterarse que el escenario internacional tiene igualmente una notable trascendencia por cuanto que la homologacin de las economas nacionales con mbitos transnacionales ha facilitado tanto las transiciones polticas corno las reformas econmicas, en los casos en que se han producido importantes transferencias de capital. La Comunidad Europea desempe un papel catalizador extraordinario con respecto al sur de Europa, mientras que no lo est siendo en igual medida con respecto a Europa del Este. Por su parte, Amrica Latina recibi unos flujos financieros y goz de un acceso al mercado norteamericano inferior al deseado cuando se puso en marcha la Iniciativa para las Amricas" del presidente Bush.
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Para concluir este apartado, debe sealarse que las transiciones polticas por s mismas no resuelven otros problemas de la sociedad, que, en el caso latinoamericano, se refieren a su modernizacin, a la redefinicin de su modelo de desarrollo e insercin internacional de sus economas y a la democratizacin social (Carretn, 1991: 69); aspectos que se ven completados en Europa del Este por la puesta en marcha de transformaciones radicales en la economa y del papel desempeado por el Estado. Estas tareas son, asimismo, las hiptesis de consolidacin del rgimen democrtico. En la perspectiva de la gobernabilidad de estos regmenes, una vez concluidos sus procesos de transicin poltica e inmersos en los diferentes programas de transformacin econmica, aparece un listado de hasta nueve categoras de medidas (Williamson, 1990) que sirven para calibrar el grado de compromiso de los nuevos estados democrticos con las reformas a llevarse a cabo. Estas opciones son adems un programa de poltica econmica que enlaza el universo de estos pases con los problemas de las poliarquas tradicionales abordados en otros captulos, son: la disciplina fiscal; el cambio de prioridades en el gasto pblico; la reforma fiscal; la liberalizacin financiera; un tipo de cambio competitivo; la liberalizacin comercial; la inversin directa extranjera; la privatizacin; y la desregulacin. Ahora bien, las transiciones, desde la perspectiva de un legado poltico mal resuelto, pueden engendrar quistes cuya permanencia en los procesos polticos "normalizados" afecten a la gobernabilidad con independencia del xito o no en la puesta en marcha de las polticas recin enunciadas.
UN MODELO PARA EL ESTUDIO DE LAS TRANSICIONES POLITICAS5

Teniendo en cuenta las consideraciones previas y desde el punto de vista estrictamente formal, puede establecerse un mas En el presente epgrafe se recogen y discuten algunas de las ideas ya elaboradas en Alcntara (1992).

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delo para el estudio de la transicin poltica que debe abordar cinco elementos bsicos: las caractersticas del rgimen poltico anterior, el colapso del mismo, la estrategia del cambio, las caractersticas del nuevo rgimen y el escenario internacional. Todos ellos conforman un abanico de elementos de indudable incidencia en la gobernabilidad del nuevo sistema poltico surgido. En efecto, aqu se sostiene que la resultante del proceso de transicin va a quedar decisivamente afectada por las caractersticas, propias en cada caso, examinadas segn el listado indicado. Por consiguiente, el estudio de la nueva estructura del sistema poltico, tanto en sus aspectos formales como en su "lgica" operativa, a la hora de su funcionamiento, y por ende de la evaluacin de su grado de gobernabilidad, necesita tener en cuenta los citados elementos. En todo caso, a los efectos de las pginas siguientes, se seala que se considera la transicin poltica como un periodo concreto en el que se llevan a cabo diferentes procesos tendentes a instaurar una poliarqua; estos procesos concitan la puesta en marcha y el cumplimiento de una serie de reglas de juego mayoritariamente aceptadas. A partir del momento en que esta situacin se alcanza, el nuevo rgimen poltico democrtico comienza a funcionar procesando demandas de los ciudadanos y elaborando medidas que tienen una inmediata repercusin en mbitos distintos de la esfera pblica y con implicaciones directas o no sobre las referidas demandas. En la medida en que las reglas de actuacin del sistema sean concebidas como las nicas posibles por la gran mayora de los ciudadanos se habr consolidado el mismo.

Las caractersticas del rgimen poltico anterior


El primer elemento del modelo para el estudio de la transicin poltica se refiere a las caractersticas del rgimen pol-

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tico anterior," Esto tiene que ver con el anlisis de su origen, la coalicin social o poltica que le apoy, el grado de movilizacin, el nivel de institucionalizacin (abarcando como tal no slo el marco institucional sino tambin la dimensin del liderazgo, el abuso de derechos humanos, la existencia de oposicin interna y el nivel de control social), la eficacia en la satisfaccin de las necesidades sociales, econmicas y culturales de los ciudadanos y la existencia de principios de legitimidad. Las razones por las que una coalicin social o poltica encabeza el rgimen y se perpeta en el poder, tienen un inters relevante en funcin de su carga adyacente de apoyo al rgimen. Es probable que ste haya gozado de una base amplia de aquiescencia social, gracias a una estrecha alianza entre las lites polticas y sociales en un momento en que la sociedad se encontraba muy polarizada o porque, una vez en el poder, logr resultados econmicos positivos. Pero tambin es posible que esta coalicin dirigente se mantuviera en el poder sin el apoyo de la sociedad mediante el uso de la represin. La intensidad de la movilizacin popular depende del nfasis dado a la maximizacin de la participacin popular en contraste con una poltica desmovilizadora de exclusividad. Asimismo, debe tenerse en cuenta el grado de institucionalizacin: los regmenes personalizadosson muy diferentes de los regmenes donde hay una oligarqua consul tiva, y, al mismo tiempo, la existencia de soluciones legales para las crisis polticas peridicas, hace que sea ms fcil contrarrestar el efecto de bloqueo del veto personal del dictador. Tambin es oportuno considerar si el rgimen deja espacio abierto o no para un mnimo grado de pluralismo. Finalmente, un factor que obstaculiz los esfuerzos de los regmenes no democrticos contemporneos para buscar apoyo para el
6 La incorporacin del modelo de rgimen autoritario a la tipologa de sistemas polticos, y su posterior diferenciacin del rgimen totalitario (Linz, 1970 y 1975), apoya la idea de la existencia de diferentes regmenes no democrticos con el consiguiente efecto en su salida hacia la democracia.

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rgimen fue la ausencia, o la presencia de serias limitaciones, de principios de legitimidad. Los casos de transicin poltica acaecidos desde 1974 indican que los contrastes son mucho ms importantes que cualquier similitud en este primer elemento del modelo enunciado. Las caractersticas de los anteriores regmenes no democrticos eran muy diferentes de un caso a otro, as como en relacin con los factores que haban producido su aparicin? El papel desempeado por el Estado en todos estos casos fue muy importante. El Estado diriga la economa y la vida de sus ciudadanos. Sin embargo, su efecto fue mayor en Europa del Este, gracias a su imbricacin con el partido nico y a las formas de economa centralizada planificada adoptadas, y menor en Amrica Latina. En el conjunto de pases de ambas regiones, aparecieron, como denominador comn, esquemas econmicos dominados por polticas de sustitucin de importaciones (en el caso de Amrica Latina, y orientadas a los pases del CAME en Europa Oriental) y una fuerte intervencin en -y regulacin de- la economa por parte del Estado. Al mismo tiempo, el sistema unipartidista sui generis que se estableci" funcionaba de maneras diferentes. En Europa del Este y Amrica Latina el poder estaba concentrado en manos de un grupo reducido de personas que tomaban las
7 En Amrica Latina el ejrcito ostent el poder por un periodo relativamente corto; en Europa del Este los regmenes autoritarios estuvieron mucho ms institucionalizados y duraron ms tiempo as como en Espaa, que comparti algunos de los elementos de los dems ejemplos. En cuanto a su origen tambin es distinto: en Espaa fue una guerra civil; en Europa del Este, se derivaron de las consecuencias de la segunda Guerra Mundial, o, en el caso de Amrica Latina, del colapso poltico del rgimen democrtico. s Los partidos comunistas en Europa del Este, el Movimiento Nacional en Espaa, y las fuerzas armadas en Amrica Latina desempearon de distinta manera el papel de partido nico dirigente, aunque, obviamente, su naturaleza y efecto real fueron muy diferentes. De hecho, Linz, para el caso de Espaa se refiere a "limited pluralism" (1970: 255).

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decisiones principales y elegan al jefe de Estado: ste fue el papel del Politbur y de la Junta Militar. En Espaa el poder estuvo mucho ms centralizado y jerarquizado; con el paso del tiempo, Franco us el Movimiento Nacional nicamente como un aparato formal sin ningn papel importante. Por otro lado, este sistema partidista se logr mediante la ampliacin del poder de diferentes corporaciones que vinculaban la sociedad con el Estado, aunque este corporativismo era ms evidente en Espaa que en Europa del Este. La movilizacin de masas como un instrumento para maximizar la participacin popular fue un objetivo de suma importancia en la vida poltica de Europa Oriental. Por otro lado, con la excepcin de Per, los regmenes militares latinoamericanos eran exclusivos y repriman la movilizacin popular. En Espaa, el rgimen franquista trat de desarrollar formas especficas de movilizacin dentro de diferentes sectores sociales (trabajadores, juventud, mujeres), pero stas fracasaron.

El colnpso del rgimen no democrtico


El segundo elemento del modelo para el estudio de la transicin poltica se refiere a las notas que justifican la crisis y el colapso de los regmenes no democrticos. En trminos analticos, este proceso debe mantenerse separado de las transiciones a la democracia poltica, porque el colapso de un rgimen autoritario podra o no crear las condiciones para el establecimiento con xito de una democracia poltica (Linz, 1990: 10). Sin embargo, en trminos operativos este punto debe tomar en consideracin una situacin definida por el agotamiento del rgimen poltico anterior, la estructura de oportunidades polticas que engendra la movilizacin social, la ineficacia y la presin del exterior. Puede ser que el agotamiento del rgimen se deba a la desaparicin de la clase dirigente o a la falta de un grupo de sucesores jvenes. Esta fue la situacin en Espaa cuando Fran-

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co muri a los 83 aos de edad y despus de 36 aos en el poder; la clase dirigente gerontocrtica de Europa del Este tambin renunci despus de ms de 25 aos en el poder con edades superiores a los 72 aos. En este apartado, el principal problema consiste en la inexistencia, o en la extrema dificultad, a la hora de articular principios mnimamente legitimados de sucesin de las lites gobernantes. La estructura de oportunidades polticas engendra una movilizacin social que ocurre cuando un sistema cerrado y sin oportunidades comienza a abrirse; entonces entra en escena una mayor presin sobre el rgimen poltico mediante huelgas, disturbios, manifestaciones o el uso organizado de las instituciones gubernamentales. La presin en las calles fue un factor sobresaliente en la mayora de los pases de Europa Oriental, en especial en la Repblica Democrtica Alemana y Rumania, pero sucedi tambin en Uruguay y Brasil, donde las instituciones pudieron ser influidas ms fcilmente. El comienzo de una ola de movilizacin se considera como una respuesta colectiva a la expansin generalizada en las oportunidades polticas, al mismo tiempo que se reducen los costos y riesgos de la accin colectiva y se incrementan las posibles ganancias (Tarrow, 1991: 15). En consecuencia, aparecieron nuevos movimientos, de suerte que los que tuvieron ms xito consiguieron institucionalizarse y encabezar el cambio (Solidaridad y Carta 77 son los ejemplos ms conocidos). Estos movimientos les ofrecieron a los ciudadanos la oportunidad de expresar y expandir sus demandas, e inmediatamente alcanzaron a los grupos que utilizaban organizaciones puramente disidentes. Por otra parte, la adopcin de ciertas medidas polticas dividi a la propia coalicin autoritaria. Cuando los militares en Uruguay trazaron el camino institucional de 1980, tuvieron que convocar un referndum; al hacerlo, abrieron la puerta a cambios polticos que inmediatamente afectaron su posicin dominante. Normalmente la eficacia de los regmenes autoritarios es parcial en el sentido de que a veces sus resultados son vli-

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dos. Sin embargo, a diferencia de la democracia, estos regmenes no son capaces de convertir esa eficacia en legitimidad poltica (Linz, 1990: 13), producindose una situacin de ineficacia, entendida como la incapacidad de responder polticamente a nuevos desafos y satisfacer las expectativas de la sociedad. En este sentido las polticas comunistas resultaron ser anticuadas en trminos de la mejora de las condiciones de vida en Europa del Este en momentos en que se saba que los pases vecinos de Occidente estaban desarrollndose ms rpidamente; algo similar ocurri en algunos pases latinoamericanos (Per, Argentina y Brasil), donde los programas econmicos de los regmenes militares fracasaron. Con respecto al efecto de las polticas pblicas de los regmenes no democrticos para reunir el apoyo popular era totalmente inadecuado, a pesar de que tanto los regmenes comunistas como el franquista contaban con sistemas organizados de seguridad social y un sector econmico pblico que satisfaca ciertas demandas populares. De alguna manera, este esquema de organizacin econmica fue el responsable de que el colapso inmediato del rgimen poltico resultara ms difcil cuando se desencaden la crisis econmica." La presin del exterior es la explicacin fundamental de la transicin poltica que ocurri en Argentina despus de la derrota de sus fuerzas armadas en la Guerra de las Malvinas. Tambin lo fue el efecto demostracin en los casos de Europa del Este a partir de las reformas introducidas en la Unin Sovitica y en los pasos dados hacia la liberalizacin poltica en Polonia y Hungra. Otro factor externo que explica algunas de las diferencias entre Europa y Amrica Latina, es el deseo de los pases de Europa del Sur y del Este de alinearse con los pases vecinos y lograr la integracin econmica en la Comunidad Europea, que se examinar ms adelante.
9 En Espaa y Chile, sin embargo, la eficacia econmica fue satisfactoria en trminos comparativos con los restantes casos.

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Por consiguiente, el colapso de los regmenes no democrticos tambin fue diferente en Amrica Latina y Europa. Si bien las fuerzas armadas dibujaron el modelo de transicin en los pases latinoamericanos (con excepcin de Argentina), los factores que precipitaron la transicin europea fueron el ocaso de la lite dirigente y el fin de la Doctrina Brezhnev. Los cambios sociales produjeron demandas de democracia en la mayora de los pases. Sin embargo, los cambios sociales fueron ms radicales en los pases europeos que en Amrica Latina. En la mayora de los pases de Europa del Este y en Espaa, aunque de forma e intensidad distinta, surgieron una estructura social diferente y nuevos valores, debido a los largos periodos de dominio autoritario y las polticas pblicas que se haban puesto en marcha.

La estrategia del cambio


El tercer elemento del modelo para el estudio de la transicin poltica es la estrategia empleada en el proceso de cambio. En primer lugar, hace falta definir esa estrategia. Es posible que la decisin sea promovida por algn sector reformista de la clase dirigente, producindose una ruptura en el seno de la misma, circunstancia que aconteci en algunos de los pases de Europa del Este. Pero tambin lo es que sea dirigida por lderes de la oposicin que llenan el vaco poltico despus del colapso del rgimen no democrtico. Nuevos protagonistas polticos y sociales fueron los agentes del cambio en Espaa y en tres de los pases de Europa del Este, donde las negociaciones polticas estuvieron dominadas por la lgica del consenso, mientras que en los pases latinoamericanos el cambio fue dirigido por figuras ya establecidas. lO Despus debe considerarse la agenda para el cambio, los
10 Adems, en Espaa, Bulgara, Checoslovaquia, Hungra y Polonia las fuerzas polticas que se encontraban en el poder al poco tiempo despus de las transiciones eran las fuerzas de oposicin a los regmenes autoritarios.

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actores sociales y polticos, y el liderazgo. La agenda no se refiere nicamente al ritmo, sino tambin a los pasos tomados y al estilo del cambio. Por lo general, las transiciones se han desarrollado en periodos promedio de entre dos y cuatro aos. La transicin brasilea fue la nica que se prolong ms tiempo. Los pasos tomados pueden ser de dos tipos: los que implican una reforma radical del rgimen poltico; y otros que terminan adoptando las instituciones del ltimo rgimen democrtico. El primer tipo utiliza una metodologa similar en casos conexos: instituciones no democrticas son aprovechadas por los protagonistas democrticos bajo reglas electorales nuevas y competitivas, y luego las instituciones se transforman desde dentro de manera democrtica. Se organizan nuevas elecciones para elegir los rganos del Estado y se aprueba una nueva constitucin democrtica." En cuanto al estilo del cambio se refiere, si ste se produjo de manera negociada o abiertamente confrontadora. "El consenso y la comprensin mutua" a que se refiere Del guila (1982a: 126) para el caso espaol, puede generalizarse a los restantes pases europeos y latinoamericanos, salvo en Argentina segn lo indicado. Las instituciones polticas de los regmenes no democrticos se aprovecharon de manera pragmtica para lograr la transicin poltica, con la excepcin de Argentina y Uruguay. Incluso en algunos pases como Espaa, Brasil y Chile, estas instituciones facilitaron el cambio poltico. Sin embargo, el colapso poco esperado en Europa del Este y la transferencia hacia un camino de democratizacin pacfica se vi facilitado mediante el uso de las instituciones comunistas, y el sistema electoral empleado se encontr en estrecha relacin con el modelo de transicin seguido en cada caso (FIares, 1992: 207 y Gonzlez, 1993). El estudio de los actores sociales y polticos posibilita comprender el nivel de su presencia en regmenes anteriores. En
11 As sucedi en Espaa, Europa del Este, Brasil, Chile y Per. El segundo tipo de cambio se puso en prctica en Argentina y Uruguay.

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la mayora de los casos surgen nuevos actores sociales y polticos, con una capacidad de negociacin limitada debido a su falta de experiencia o a su debilidad en trminos de apoyo popular real. Esto sucedi en Espaa, Checoslovaquia y Hungra. En Polonia, Solidaridad hizo su aparicin diez aos antes de la cada del rgimen no democrtico, al igual que las fuerzas polticas en Brasil durante el rgimen militar. En Bulgaria y Rumania el cambio poltico fue dirigido por el partido nico anterior transformado, mientras surga una oposicin minoritaria en este ltimo pas. Durante los procesos de transicin en los dems casos se not una alta presencia de figuras sociales y polticas tradicionales del periodo anterior al rgimen no democrtico. El liderazgo tambin result ser un factor, con diferentes grados de importancia, en los procesos de transicin estudiados. Espaa es el nico caso en que existe un lder prominente que vincula el rgimen autoritario con el democrtico. El rey Juan Carlos fue nombrado por Franco por mediacin de las Leyes Fundamentales para ser su sucesor como jefe de Estado, siendo ms tarde aceptado por las fuerzas democrticas. En Europa del Este, los lderes predominantes surgieron durante los aos de oposicin: Lech Walesa y Vac1av Havel desempearon un papel muy importante durante la transicin. Aunque en Amrica Latina la poltica, en la mayora de los casos, est muy personalizada, las transiciones no produjeron lderes incuestionables debido al papel jugado por los partidos polticos tradicionales. El liderazgo se desarroll entre los protagonistas sociales o polticos y no en la arena general. Un ltimo componente de la estrategia del cambio se refiere a la emergencia de simbolismos polticos. stos llevan consigo la creacin de nuevas tradiciones y nuevas identidades que permiten sepultar los aspectos ms traumticos del pasado y construir un presente sin dichas ataduras (Prez Daz, 1991).

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Las caractersticas del nuevo rgimCl1


El cuarto elemento del presente modelo para el estudio de la transicin poltica que debe tomarse en cuenta es el nuevo rgimen poltico establecido una vez que se hayan fijado reglas polticas nuevas, funcionales y definitivas y stas hayan sido aceptadas por la mayora. Aspectos con los que se culmina el proceso transicional y sobre los que se volver en el prrafo siguiente. Los "productos" del proceso llegan a construir un entramado que pone de relieve la imposibilidad de referirse a un nico modelo transicional por sus consecuencias. El diseo producido, en lo que se refiere al marco institucional, es muy variado. Definido por constituciones presidencialistas y sistemas democrticos no consensuales de tipo mayoritario, a pesar de haberse insertado el sistema electoral proporcional en los pases de Amrica Latina, Polonia, Rumania y Rusia. Por lo contrario, la senda parlamentaria fue claramente adoptada en Hungra y en la anterior Checoslovaquia. Complementariamente, el modo en el que se han tomado las principales decisiones polticas ha sido abiertamente confrontador, alejndose de la poltica de pactos, y producindose, en los pocos casos que se materializaron, alianzas espreas."
12 Los ejemplos claros de una lgica no negociadora y unilateral en los ltimos tiempos seran la puesta en marcha de los planes Austral y Cruzado en Argentina y Brasil respectivamente, la nacionalizacin de la banca por parte del gobierno peruano de Alan Carda, la poltica uruguaya del gobierno colorado de Sanguinetti con respecto al juicio sobre responsabilidades de los militares y la poltica prista mexicana en general hasta la presidencia de Salinas de Cortari. Asimismo, aunque afectada por condiciones muy diferentes que sobre todo tienen que ver con la situacin de guerra civil, la poltica en Amrica Central promueve acciones unilaterales. Contrariamente, en las transiciones colombiana y venezolana de 1958, los pactos entre los partidos principales fueron fundamentales, llegando en el caso colombiano a integrarse plenamente en el sistema poltico con efectos peculiares sobre el mismo. Bolivia sera el caso de concertacin en la poltica por excelencia desde 1985 hasta la fecha; el "acuerdo patritica", alianza que coa liga a sectores de la derecha reaccionaria de Accin

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Se puede decir que la transicin culmina como proceso cuando han sido formuladas y aceptadas por la mayora reglas polticas nuevas." o cuando el nuevo rgimen poltico empieza a funcionar despus de un periodo de incertidumbre sin que se haya producido un acto explcito de acatamiento a las reglas del juego. 14 Ahora bien, la discusin terica en torno a cundo termina un proceso de transicin poltica no parece ser til si lo que se pretende es derivar, de manera absolutamente lineal, de su fin el inicio de otro periodo que suele denominarse de consolidacin. Una aproximacin mecanicista a este fenmeno no aporta los elementos necesarios para su comprensin. Adems, es simplista construir un modelo que recoja la idea de que una transicin poltica es indefectiblemente seguida por un periodo de consolidacin del rgimen poltico, por muy dinmica que quiera ser considerada esta secuencia.
Democrtica Nacionalista del ex dictador Bnzer con otros progresistas de Paz Estenssoro y de Paz Salinas. Esta situacin es muy distinta a la de Chile en la que se abre un acuerdo muy amplio que cubre a fuerzas del centro y de la izquierda del espectro poltico. Igualmente hubo acuerdo entre los colorados y los militares para posibilitar el Pacto del Club Naval en Montevideo. Finalmente, por lo que respecta a Amrica Latina, en Mxico el presidente Salinas de Cortari ha alcanzado importantes acuerdos sobre precios y sueldos con distintas organizaciones empresariales y sindicales. En Europa del Este, la confrontacin de origen nacionalista ha dominado la poltica en Checoslovaquia, y la que enfrenta al Ejecutivo con el Legislativo se registra en Polonia y Rusia as como en los primeros momentos de la postransicin en Bulgaria. 13 Este sera el caso en 1978 en Espaa, o en 1988 en Brasil, cuando por medio de un referndum se aprobaron las constituciones respectivas, yen 1989 en Chile cuando la Constitucin de Pinochet fue enmendada por un referndum. 14 Esta segunda situacin surge cuando: i) los problemas tradicionales han sido institucionalizados o procesados por el nuevo rgimen (Uruguay en abril de 1989 despus del plebiscito sobre la ley de amnista); o ii) cuando las instituciones permiten la renovacin de la lite poltica, o iii) los dirigentes tienen que enfrentar elecciones libres y competitivas (Argentina en 1985).

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El escenario internacional
Por ltimo, debera sealarse al escenario internacional como un elemento del modelo que no contina la lgica secuencial de los otros cuatro, sino que est presente a lo largo de todo el proceso. En este sentido, el factor internacional desempea en cada una de las otras etapas un papel catalizador, cuyo nivel de interaccin es extremadamente variable, tanto en extensin como en intensidad. Es decir, ni afecta a todos los pases, ni su efecto tiene igual vigor, sea de pas a pas o de momento a momento. En el sentido ms estricto, el proceso de transicin se concentra principalmente en el segundo y en el tercero de los elementos mencionados: es decir, el colapso del rgimen no democrtico y la estrategia del cambio poltico. Es el periodo de tiempo por excelencia en el que las reglas del juego poltico no estn definidas. Ambas circunstancias son influidas directamente por factores internacionales importantes que se perfilan como catalizadores del cambio. La ola de democratizacin tuvo un efecto domin de manera que un pas influy a otro.P Pero al mismo tiempo, la alineacin y la relacin con un esquema internacional es, en los casos de Espaa y Europa del Este, una confirmacin de los logros del cambio poltico. En otras palabras, el camino que las nuevas lites y la sociedad desean tomar en esos casos es el que les conduce hacia Europa. Finalmente, las actitudes de pases vecinos y de las superpotencias" pueden acelerar las transformaciones polticas o inclusive afectar su consecucin.

15 Espaa fue influida por Portugal, Argentina influy a Uruguay y luego a Brasil, los pases de Europa del Este interaccionaron amplia y rpidamente. 16 Esto aconteci, respectivamente, con los pases Andinos hacia Bolivia, y con Estados Unidos hacia Amrica Latina, o con la negativa de Gorbachev al uso de la fuerza militar en Europa del Este.

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Los PROBLEMAS DE LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA


A pesar de la visin minimalista que Linz tiene del fenmeno de la consolidacin democrtica sealado anteriormente, introduce ciertas matizaciones. As reconoce que en aquellas sociedades que tienen serios problemas sociales y econmicos, donde importantes segmentos de la poblacin sufren graves privaciones, el sistema democrtico que no pone en marcha relativamente pronto cambios sociales sobresalientes, ser desafiado por el descontento de las masas. El resultado producir quiz conflictos violentos que conduzcan bien a una violencia revolucionaria o, ms probablemente, a respuestas contrarrevolucionarias (Linz, 1990:32). En cualquier caso, quedara asegurada la gestacin de una crisis de gobernabilidad. Esta circunstancia concurre en buen nmero de casos nacionales de Amrica Latina y de Europa del Es te seriamente deteriorados por la crisis econmica y por los costes de las reformas estructurales recientemente puestas en marcha. De suerte que existen segmentos institucionales del propio sistema poltico que podran llegar a plantear un desafo a la poliarqua. stos quedaran agrupados en torno a actores polticos relevantes del pasado y a bloqueos en el mbito formal del sistema. Entre los primeros destacaran las fuerzas armadas, en la mayor parte de los pases latinoamericanos, y los comunistas renovados en el este de Europa.'? En cuan17 En este sentido debe recordarse el alto grado de autonoma con que cuenta el ejrcito en Amrica Latina frente al poder civil y el hecho de que en la mayora de los casos no saliera en absoluto debilitado tras los procesos de transicin. De manera que esta situacin debe ser tenida en cuenta por cuanto que hay gran consenso para estimar que el control civil sobre los militares es una dimensin de gran relevancia del concepto de democracia, especialmente importante para el mbito de esta regin (Karl, 1990: 2). En cuanto a Europa del Este, el control del poder por parte de antiguos comunistas renovados (Rumania y Lituania) est ralentizando enormemente las medidas de transformacin poltica y econmica de sus sistemas; por otra parte, se han registrado intentos fallidos de golpe de Estado en

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to a los segundos, el ms relevante lo constituiran los enfrentamientos registrados entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo." Schmitter ha insistido en entender la consolidacin como el proceso de transformar los arreglos accidentales y las soluciones contingentes adoptadas durante la transicin en relaciones de cooperacin y de competicin reconocidas, regularmente practicadas y voluntariamente aceptadas por los que participan en la accin de gobierno democrtico.l? En ese sentido se trata de un clsico proceso de institucionalizacin. De ah que un anlisis centrado en el problema que supone la puesta en marcha de nuevas instituciones y hasta de reglas del juego no experimentadas anteriormente, debe tener en cuenta que si se aceptan tres hiptesis formuladas por Morlino (1986: 53-58), la situacin de los pases de Amrica Latina y de Europa del Este es ambigua con respecto a la consolidacin democrtica, si bien ms favorable a la misma de lo que inicialmente cabra esperar. En primer lugar se indica que cuanto ms rpido, amplio y completo es el espectro de partidos que surgen y se organizan durante la transicin y la instauracin, integrndose en el nuevo rgimen, tanto ms prodiferentes repblicas de la antigua URSS por dirigentes del Partido Comunista. 1& Como sera el caso de la crisis abierta en el otoo de 1991 en Hait por la que el presidente Aristide fue desalojado del poder por una insurreccin militar inspirada por el Poder Legislativo; la crisis peruana de la primavera de 1992 en la que, al contrario, el presidente Fujimori anticonstitucionalmente disolvi el Congreso; la de Rusia donde el presidente Yeltsin pretendi poner fuera de la ley al principal grupo parlamentario opositor, y la de Guatemala al salir derrotado el presidente Serrano en su intento de introducir en el pas el modelo de Fujimori. Los bloqueos en el mbito del sistema son tambin un escenario de conflicto permanente, sea por problemas de ingeniera constitucional en Polonia o por la disolucin del Estado anterior en la antigua Checoslovaquia.

"Consotidaton couldbedefined as theprocess of lramjorlllil/g file accidcnsolllliollS Ilwl hnte emerged during the transition into relations of cooperation and compettion that are reliablyknoum, reglllnrly practiccd, and uduntari] accepted by fllOse persone or collecfillifies that participate in democratic gouemance" (Schmitter, 1992: 158).
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tal arrangements, prudcntia norme, and coniingen!

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bable es la consolidacin. En Amrica Latina se contabilizan casos en los que el sistema de partidos presenta una debilidad extrema y otros en los que el espectro poltico real no ha quedado totalmente cubierto por partidos polticos." Sin embargo, en Europa del Este el hecho de que los antiguos comunistas accedieran a incorporarse al libre juego partidista, ha aportado una inesperada estabilidad a los sistemas de partidos que favorece el juego entre el gobierno y la oposicin. 21 En segundo trmino se indica que si los protagonistas de la instauracin son fuerzas democrticas de derecha o centroizquierda, es ms probable la consolidacin. Situacin sta bastante extendida en ambas regiones. En ltimo lugar se sugiere la ventaja para la consolidacin de una cultura poltica poco radicalizada, como resultado de la memoria histrica dejada por los costes sufridos durante el periodo autoritario, o bien consecuencia de las profundas transformaciones socioeconmicas ocurridas durante ese periodo. Elementos ambos que se encuentran presentes, en trminos generales, en la mayora de los pases considerados. Otros aspectos institucionales que tienen que ser evaluados y que se refieren al orden socioeconmico, se centran en las condiciones en las que las asociaciones empresariales y sindicales aceptan una solucin democrtica y juegan en favor de la gobernabilidad del sisterna.P Por otra parte, hay
20 Los primeros seran Brasil, Guatemala, Ecuador, Hait, Panam y Per, entre los pases ms llamativos. Los segundos seran: Colombia, parcialmente hasta 1990, El Salvador, Mxico, hasta 1988 y Paraguay hasta 1991. 21 Precisamente en los casos donde los antiguos comunistas son ms dbiles es donde esta situacin es ms inestable (Polonia). 22 Como ejemplo, se reconoce fundamental la accin de ambas durante el gobierno de Ral Alfonsn en Argentina. La Central General de Trabajadores impuso 13 paros generales durante el periodo de mandato de aq ul, significando un inequvoco reto al gobierno democrtico; pero, igualmente, la actividad de los empresarios fue causa de la hiperinflacin que se abati sobre el pas durante el primer semestre de 1989 y que desencaden el sncope del gobierno radical, traducido en la precipitada antelacin con que tuvieron que traspasarse los poderes. Por lo contrario, en Guate-

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tambin que tener en cuenta si las condiciones de estructuracin de las organizaciones de intereses de la sociedad civil se relacionan con los niveles de complejidad socioeconmica. Esto es, si junto al cambio de rgimen no hay, adems, problemas de "cons truccin del Estado", o de creacin" de las estructuras administrativas y judiciales sirvientes" (Morlino, 1986: 57), todo lo cual facilita asimismo la consolidacin.P Finalmente, la homologacin de un pas por su ingreso en instancias internacionales econmico-financieras influye sobre sus fuerzas polticas, circunstancia que ha acaecido en la prctica totalidad de los pases latinoamericanos y de Europa del Este.> Continuando en es te plano, los logros econmicos de los diferentes gobiernos de Europa del Este y de Amrica Latina, a los que no es ajeno el efecto fuertemente negativo de la deuda externa y de las radicales transformaciones econmicas, no han sido muy positivos en los momentos inmediatamente siguientes a las transiciones polticas. Al reducido control de las tendencias inflacionarias se ha unido la aparicin de cifras de crecimiento econmico negativo, el aumento de la marginalidad, el incremento de las diferencias socioecomala durante la crisis de mayo-junio de 1993 desempearon un papel muy importante. En cuanto a Europa del Este, la ruptura del movimiento sindical por sus vinculaciones con el orden poltico anterior en casi todos los casos, salvo Bulgaria y Polonia, y la inexistencia de asociaciones empresariales slidas, representan un fuerte lastre para movilizar al sector productivo en favor de la consolidacin. Pero, al mismo tiempo, su debilidad no les permite conformarse como factores desestabilizadores. 23 El problema es muy serio en algunos casos de Amrica Central y Hai t, mientras que la cuestin es diferente en los restantes pases latinoamericanos en los que se impone la reforma del Estado, al menos en lo que se refiere al "achicamiento" de su maquinaria burocrtico-administrativa ya la modernizacin funcional de la misma. Sin embargo, en Europa del Este la situacin es profundamente diferente, puesto que adems de la reforma, en mucha mayor profundidad, del Estado es necesaria la creacin de las estructuras referidas. 24 La actitud del gobierno de Alan Garcia con respecto a la ruptura de relaciones con el Fondo Monetario Internacional no hizo sino precipitar el colapso econmico de Per.

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nmicas entre distintos sectores de la poblacin y la sensacin de la existencia de una situacin de corrupcin generalizada, ms aguda en las altas esferas del proceso de toma de decisiones y que por tanto debilita la percepcin de "bondad" de las mismas. Aunque siempre se ha sealado lo inoportuno del recurso de prometer, por parte de los lderes polticos, que el rgimen democrtico podra resolver todos los problemas, en lugar de admitir que existen serias dificultades que no pueden resolverse inmediatamente, es evidente que una situacin en la que no se ve "la salida del tnel", y en la que adems no exis ten elementos ejemplarizantes, tiende a afectar seriamente al nuevo rgimen. ste ha podido tener ms o menos xito en su poltica de derechos cvicos, incluso en su capacidad de reparar las atrocidades del anterior rgimen autoritario, pero el fracaso econmico puede traer consigo una sensacin de continua inestabilidad que, en el peor de los casos, conduzca a la reapertura de los tpicos ciclos de la poltica latinoamericana, cuando otro tipo de condiciones se renan, o que introduzca a Europa del Este en una situacin de permanente ingobernabilidad. Por todo ello, desde una perspectiva acadmica socialdemcrata, se han planteado tres recomendaciones para paliar los efectos de las reformas exclusivamente centradas en el mercado. Bresser Pereira el t. (1993: 213), en este sentido, han sealado la necesidad de elaborar e introducir una poltica social antes del lanzamiento de los planes de estabilizacin o de liberalizacin; que el paquete entero de reformas sea eficiente en el sentido de minimizar los costes sociales y sea diseado para reasumir el crecimiento; y que los programas de reforma sean formulados y puestos en prctica como consecuencia de una interaccin poltica de organizaciones representativas en el seno de las ins tituciones. El xito de la vorgine electoral puede ser concebido como probablemente necesario para la consecucin de un ptimo nivel de democratizacin, y contribuye de manera notable a la gobernabilidad de los sistemas polticos, aunque

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las elecciones por s mismas sean insuficientes para alcanzar la consolidacin (Drake y Silva, 1986: 2). La situacin de los pases del este europeo y latinoamericanos, sin llegar a ser de democracias consolidadas, se identifica, por tanto, con la de aqullas que se"arriesgan a la inestabilidad" segn la expresin de Linz. Pero, si se prefiere, puede darse paso a definirla como una de democracias inciertas o de "democracias pendientes" en la que la democracia no se entiende "como un modelo prefigurado a adoptar, sino como proceso dinmico de construccin de formas y contenidos de articulacin y relacin tendentes a regular la coexistencia sacie tal en contextos complejos y concretos" (Menndez Carrin, 1991: 76). Todo ello conduce a la formulacin ya indicada en un captulo anterior, de "pases en va de consolidacin democrtica"25 en clara contraposicin a la de las citadas democracias consolidadas. Esta conceptualizacin rompe la idea mecanicista de la inevitabilidad de que toda transicin poltica debe verse seguida de un proceso de consolidacin.

Los PASES EN VA DE CONSOLIDACIN DEMOCRTICA


Como continuacin de los diferentes aspectos tericos contemplados en los apartados anteriores pueden definirse los pases en va de consolidacin democrtica como aqullos que han asentado los procedimientos democrticos y que, sin embargo, presentan ciertas dificultades -enmarcadas bajo el signo de la incertidumbre- para traspasar el umbral de los sistemas democrticos consolidados. Esto es debido a peculiaridades propias de la forma en que se llev a cabo la transicin desde el rgimen no democrtico anterior, a problemas graves derivados de la falta de eficacia de sus distintas institu25 La obvia identificacin con la frmula escogida en los aos sesenta para definir al conjunto de pases que perteneca al denominado Tercer Mundo de pases en va de desarrollo (pvd) es ahora til para encasillar esta situacin intermedia.

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ciones y a una notable inestabilidad en su percepcin de legitimidad. Puesto que la definicin se articula sobre la contraposicin de los pases en va de consolidacin a la democracia con las formas de gobierno democrticas consolidadas, habra que aadir que se entiende por sistema democrtico plenamente consolidado, aqul que ha alcanzado un alto grado de institucionalidad polirquica en la que se incorporan libremente los distintos actores posibles y que es considerado legtimo por la gran mayora de la sociedad. Esta ltima acepcin integra el cumplimiento de las premisas polirquicas de Dahl, ya enunciadas, que ven asegurada su operatividad al ser institucionalizadas, esto es, asumidas en el proceso de formacin de estructuras-instituciones; pero al mismo tiempo, se ana como elemento necesario la libre participacin de actores sociales mediante reglas de juego mayoritariamente aceptadas. Ahora bien, lo que virtualmente condiciona la categora de pases en va de consolidacin democrtica es el legado de la transicin, la inoperancia institucional y la oscilante credibilidad con respecto a las virtudes del sistema. Los tres vectores aportan inequvocos efectos negativos al anlisis de la consolidacin del sistema poltico de la mayora de los pases latinoamericanos y del este europeo. A efectos sintetizadores, las transiciones han comportado una modalidad de democracia "por defecto", en el sentido de que las nuevas poliarquas aparecieron en escena fundamentalmente por el derrumbe de los anteriores regmenes no democrticos sumidos en una profunda crisis de ingobernabilidad, y, por consiguiente, se trata de pases"condenados a la democracia". La va seguida, en trminos generales, ha sido la pactista'"
26 Gran nmero de las transiciones en Amrica La tina se han basado en "pactos fundacionales", de nuevo ms por defecto que por exceso, esto es, se han llevado a cabo por el vaco dejado por la incapacidad del rgimen autoritario para manejar la conduccin poltica y por una estrategia de" imposicin" (Whitehead, 1991: 216) de los Estados Unidos, como acaeci en el caso centroamericano donde la "democracia electoral" domin la esce-

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en la que las fuerzas polticas que lideraron el periodo no democrtico mantuvieron una importante autonoma poltica y grandes parcelas de poder o consiguieron que se establecieran "arcos de silencio".27 Por otra parte, los sectores polticos democrticos han tenido dificultades para insertarse mnimamente en la sociedad, hacindose portadores de sus reclamaciones e intermediando en sus demandas para satisfacer las necesidades ms inmediatas. La inoperancia institucional, se refiere tanto a la incapacidad para establecer reglas de juego ms operativas que ayuden a la gobernabilidad del sistema y que afectan al diseo constitucional, como al rendimiento de los productos de las polticas pblicas puestas en marcha que tienen como resultado ms serio el completo descontrol de la economa. En el primero de los mbitos referido a Amrica Latina, ni las constituciones que se mantuvieron (Argentina, Bolivia y Uruguay), ni las restantes que fueron resultado de procesos constituyentes abiertos a la par de la transicin, consiguieron cambiar el designio general presidencialista y su lgica mayoritaria que predispone continuamente a la confrontacin (aunque su repercusin sea menos grave en los sistemas bipartidistas), as corno tampoco el bicameralismo estril con grandes desigualdades en la forma de representacin. De la misma manera, las medidas electorales puestas en marcha todava dificultan el sufragio, tanto por problemas tcnicos, derivados de
na frente a la metstasis revolucionaria, mientras que el detonante en Europa del Este fue la supresin de la "doctrina Breznev". 27 As denomina Del guila (1982b: 101) a los listados de temas sobre los que no convena hablar y que tampoco se trasladaron a los tribunales salvo en lo concerniente a los miembros de la Junta Militar argentina, al rcus en la desaparecida Unin Sovitica, al alemn Honecker y al blgaro Zhkov, con decisiones judiciales muy dispares. En otro mbito, en Amrica Latina ni las fuerzas armadas ni el sector empresarial han visto modificado sustancialmente su anterior papel, mientras que en el caso de Europa del Este no hay un modelo homogneo, pero en Rumania y diferentes repblicas surgidas de la URSSlos antiguos comunistas siguen manteniendo una situacin dominante.

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los censos deficientes, como por dificultades polticas, suscitadas por los criterios de representatividad empleados que mezclan sistemas mayoritarios para la eleccin presidencial (donde el "ballotage" gana terrenoj" con otros de carcter proporcional para la configuracin del Congreso. Tambin la ineficacia ha quedado de relieve en el vrtice del proceso privatizador, tras el cual el sector pblico est siendo desmantelado a una velocidad prodigiosa sin contraprestaciones evidentes para la mayora de la poblacin salvo aqullas derivadas de unos pinges ingresos en las arcas del Estado para atender momentneamente el dficit. Al mismo tiempo, la incapacidad para realizar reformas impositivas efectivas y crebles, desarrollar las exportaciones de productos no tradicionales, frenar la carrera inflacionista, alcanzar acuerdos de integracin regional viables, y sentar las bases para un inmediato crecimiento econmico que permita el reparto, socava dramticamente la confianza en el sistema. Finalmente, la oscilante credibilidad con respecto a las virtudes del sistema est ligada con el punto anterior, pero asimismo se refiere de nuevo a una actitud de "contraposicin al vaco"; esto es, frente a la ausencia de una forma de gobierno alternativa queda el sistema democrtico como nico posible. De esta forma, la adhesin al mismo es por defecto. La dualidad de la sociedad, ms relevante en los pases latinoamericanos, tambin juega a favor de la falta de verosimilitud del sistema al existir sectores mayoritarios que nunca participan en el mismo y del que las expecta tivas provenientes son nulas. Complementariamente, la credibilidad del rgimen se encuentra influida, dado el carcter fuertemente personalista de la poltica, por el comportamiento de las lites y de los lderes principales. Los escndalos, derivados bsica28 A este respecto, Sabsay (1991: 81) ha denunciado la dudosa utilidad, en trminos generales para Amrica Latina, de la aplicacin del "ballotage" que, segn sus palabras, "aparece como una suerte de injerto dentro de un rgimen poltico en el cual no genera relaciones y efectos beneficiosos para el logro de la gobernabilidad en el marco del Estado de derecho".

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mente de la corrupcin econmica y de actitudes personales desprolijas, fomentan esta incertidumbre. Por ltimo, la homologacin con sociedades ms avanzadas del rea, como se sealaba al final del apartado anterior, ejerciendo el consiguiente efecto tirn" de otras situaciones, entre las cuales las ms evidentes son las del sur de Europa con respecto a las de la Europa septentrional, puede llegarse a producir en Europa del Este, aunque su tejido productivo es una rmora de muy lenta readaptacin. En el caso de Amrica Latina, Estados Unidos es percibido bajo una mirada esquizoide en la que la componente de rechazo es elevada todava en numerosos sectores sociales, a pesar de suponel~ mediante el desarrollo de acuerdos de libre comercio y otras formas de posible cooperacin, una solucin a largo plazo.
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NDICE
Introduccin
9

Primera Parte
UNA APROXIMACIN TERICA AL FENMENO DE LA GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS POLITICOS

1. Los conceptos de gobernabilidad, estabilidad y sistema

poltico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gobernabilidad y estabilidad . Los enfoques conceptuales del trmino gobernabilidad


o o o o o o o o o

23

24 29

Condiciones e indicadores de la gobemabilidad, 29; Explicaciones tericas acerca de la gobernabilidad, 32; Gobemabilidad en pases en va de desarrollo, 36; El concepto de gobemabilidad, 38

El sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Corrientes explicativas en el estudio del sistema poltico, 43; Definicin y elementos constitutivos de un sistema poltico, 54

42

no El rendimiento del sistema polticodesde su operatividad procedimen tal . . La descentralizacin ... La participacin poltica .
o o o o o o o

60 62 66

Las dimensiones de la participacin, 66; La representacin poltica, 69; Los partidos polticos, 71; Las elecciones,79

Gobiernos y parlamentos

.,

87

La evolucin histrica de las relaciones entre gobiernos y parlamentos, 88; La democracia consociaconal. La

257

58

NDICE

desaparicin de las formas de gobierno puras, 96; La discusin actual, 101

IlI. El rendimiento del sistema poltico en relacin con las

polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105


Las polticas pblicas como productos del sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 El concepto de polticas pblicas y su estudio, 106; El lugar donde tienen su origen las polticas pblicas, 109; Diferentes tipologas de las polticas pblicas, 115; La agenda de las polticas pblicas, 118 La poltica econmica y las polticas pblicas . . . 122 Poltica y economa, 122; Incrementalismo frente a inercia, 124; La elaboracin del presupuesto nacional, 126

\ / .

~'(. El papel de la democracia en un sistema poltico


La evolucin del concepto de democracia Las condiciones de la democracia . La consolidacin democrtica. . . . . . .

. ..

129 129 136 140

Segunda Parte
LA CRISIS Y EL CAMBIO COMO DETONANTES DE LA INGOBERNABILIDAD

V. Los aspectos subjetivos y objetivos de la crisis . . . . . 151 Algunas precisiones conceptuales . . . . . 151 Aspectos de la relacin entre legitimidad y eficacia 157

VI. La crisis del Estado de bienestar . . . . . . . . . . . . 161 Algunas notas acerca del Estado de bienestar . . . 161 Origen y desarrollo del Estado de bienestar, 161; El problema del dficit presupuestario, 166 Los elementos de la crisis del Estado de bienestar 169 Corrientes explicativas de la crisis, 169; Tres modelos nacionales de la crisis, 172; La revisin del Estado de bienestar, 175

NDICE

259

VII. La crisis en los estados nacional popular y socialista. La gobernabilidad en regmenes polticos no democrticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La legitimidad y la eficacia en los regmenes no democrticos, 179; Gobemabilidad y coyunturas crticas, 182; El mercado y los diferentes tipos de rgimen, 184 Las constricciones a la poliarqua en sistemas democrticos no consolidados . . . . . . . . . . . . . El legado histrico, 186;Interpretaciones de la debilidad de la poliarqua en Amrica Latina, 192 La coyuntura crtica de la dcada de 1980. El diagnstico de la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un nuevo escenario tras el fin de la "guerra fra", 197; El agotamiento del modelo estadocntrico, 199; La funcin del FMI en el marco de la crisis, 203; Los retos del cambio poltico, 204 VIII. Las transiciones y las dificultades en la consolidacin

178
178

186

197

democrtica frente a la goberna/?ilidad . . . . . . . . . 209


Transiciones polticas y transformaciones econmicas 210 Las transiciones polticas, 210; Las transformaciones econmicas, 213 Un modelo para el estudio de las transiciones polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Las caractersticas del rgimen poltico anterior, 216; El colapso del rgimen no democrtico, 219; La estrategia del cambio, 222; Las caractersticas del nuevo rgimen, 225; El escenario internacional, 227 Los problemas de la consolidacin democrtica Los pases en va de consolidacin democrtica

228 233

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

239

Este libro se termin de imprimir y encuadernar en el mes de diciembre de 1995. en los talleres de Impresos Universitaria, San Francisco 454, Santiago de Chile Se tiraron 1.000 ejemplares