CAPÍTULO 11

LA PoLíTICA CoMPARADA Y EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS

DE GOBIERNO EN LA RECOPILACIÓN TEÓRICA DE
JosEPH BLONDEL Y MAURICE DuvERGER

SUMARIO

Introducción. 1. Las dificultades de la recopilación de información para el análisis

• amparado de los gobiernos. 1.1. Las dificultades que surgen de la importancia y
• .1rácter de las variab~es ligadas a los procesos históricos. 1.2. Las dificultades
urgidas del funcionamiento de las normas, las instituciones y el gobierno. 2. La
•jlmensión apreciable del funcionalismo estructural en el estudio comparativo de los
l•>biernos. 2.1. Las. limitaciones del modelo: el concepto de estructura . 2.2. El
umplimiento de las funciones. 2.3. El funcionalismo estructural y el totalitarismo.
1 El desarrollo de la teoría sobre gobiernos comparados. 3.1. Las bases de los
·lstemas políticos. 3.2. Los partidos polfticos. 3.3. Elementos de discusión sobre el
lo>bierno constitucional. 3.4. Gobierno no constitucional. 4. Características principales
1101 enfoque tradicional en el estudio comparado de las formas de gobierno (no
1 •>mparativo, descriptivo, localista, estático, y monográfico).

INTRODUCCIÓN

A fines de los sesenta un grupo de juristas y politólogos europeos, encabezados por

h,an Blondel y Maurice Duverger, decidieron combinar esfuerzos e intelectualidades
1• 1r.:~ ofrecer un trabajo exclusivamente dedicado a mostrar sus experiencias y
rlfoques con relación a la aplicación de la política comparada en el estudio analítico
•lt•las formas de gobierno más representativas de la época del mundo político de la
¡ f•>ca. En efecto, cada uno en su trinchera y tras varias décadas de enseñanza del
•ludio comparativo de las modalidades gubernamentales a partir de los sistemas
1h• gobierno existentes llegaron a la conclusión de que las ciencias políticas se orientan

hw:la el análisis sistemático de los problemas, hacia la identificación de las variables

fundamentales, así como al descubrimiento de aquellas condiciones que favorecían
urt.1 formas especificas de gobierno más que otras. Se hacia hincapié en que en
, Kw . anos si bien la literatura era abundante, se hallaba dispersa , y mientras las
l•torlas més generales eran las únicas que aparecían en fomna de libro, ya se contaban
por decenas los artículos y volúmenes avocados a estudios particulares, siendo
56 JuAN CARLOS VELAzOUEZ EuZARRARÁS

algunos de éstos casi imposibles de encontrar. De ahí la motivación de los trabajos

reunidos por los dos autores y que toca ahora ver en la presente obra.24
Sin embargo, la búsqueda de tal explicación no tiene sólo valor académico, pues
no somos meros observadores desapasionados de una serie de diferencias
interesantes del comportamiento humano, amén que el hecho de la tiranía o la
dictadura afecta, directa o indirectamente, a los ciudadanos de cualquier Estado. En
la antigua Grecia, en la Europa absolutista y en el mundo contemporáneo, el deseo
de comprender el surgimiento de las antiguas dictaduras o de los modernos regímenes
totalitarios va acompañado por el deseo de suministrar medios que impidan en el
futuro y limiten en el presente la propagación de las tiranías. Tales esfuerzos han
resultado a menudo fallidos, y se han presentado nuevos problemas con las
aspiraciones de las nuevas generaciones, la aparición de las "nuevas naciones" y el
impacto del desarrollo económico, con lo que la misma cuestión general ha venido
asi a plantearse de modo distinto y más complejo.
Sea por razones prácticas o puramente académicas, el estudio comparado de los
gobiernos ha crecido en los años recientes y se ha convertido en materia importante
de análisis, con investigadores que trabajan en los problemas prácticos y teóricos
que intentan las grandes síntesis. En tal virtud, es de esperarse que continúen
produciéndose avances importantes pese a la creciente complejidad de las
instituciones y los procesos de gobierno, por ejemplo respecto a la necesidad de
elaborar un modelo destinado a abarcar todos los regímenes existentes en el mundo
contemporáneo, que se ha reflejado en algunos trabajos preliminares para una teoria
general; pero la mayoría de los esfuerzos se ha dedicado a las teorías parciales,
referidas a aspectos específicos de la vida política y orientadas a descubrir
regularidades y pautas por detrás de aparentes elementos accidentales.
El estudio comparado de los gobiernos consiste en el análisis de los gobiernos
sobre bases comparativas, pero el campo de los "gobiernos comparados" incluye
más libros, textos o de monografías sobre gobiernos específicos o sobre aspectos
detallados de la vida de un Estado en particular, que tratados o monografías de
carácter comparativo. Lo que en primera instancia parece una paradoja es, en realidad,
el reflejo de las dificultades especiales que aguardan al investigador de los gobiernos
apenas intente trabajar sobre bases comparativas. Si bien, los trabajos de estos
autores son de carácter genuinamente comparativo, y se evita deliberadamente el
monografismo, deben destacarse desde el principio las razones especiales que
inclinan a muchos expertos en la ciencia política a depositar mayor confianza en los
estudios de un solo sistema. Por esta razón, la primera sección de la obra que
comentamos está dedicada a las dificultades del análisis comparado de los gobiernos,
para tener una mejor perspectiva en la siguiente sección donde se revisan las
condiciones que requiere un modelo comparado para cubrir toda la gama de pautas
de gobierno; asi, en la tercera sección se procede a la evaluación del estado actual
de las teorías parciales destinadas a explicar partes específicas del proceso

24
BLONDEL, J., DUVERGER, M., et al., Comparative Govemment. A reader, The Macmillan
Press ltd., London, U.K., 1971 , 306 pp.
C APITULO 11. LA PoLITICA COMPARADA Y EL ESTUDIO DE LAS FORMAS DE GOBIERNO. . . 57

~~ ubernamental. Evidentemente, hay limitaciones tanto en el modelo general como

11n las teorías parciales, pero al confrontarlas con la complejidad de los procesos
pol!ticos que deben "explicar". se apreciará mejor su utilidad práctica y su validez
toórica.

1. Las dificultades de la recopilación de información para el análisis

comparado de los gobiernos

1.1s instituciones y los procesos de gobierno se han hecho más complejos desde la
•tgunda posguerra hasta nuestros días de avasallante globalidad, donde la
' omparación política se ha extendido y diversificado, y los mayores problemas que
nnfrenta el estudioso de los gobiernos surgen más de la naturaleza especial de la
vida política que de la complejidad de los procesos. Primero, porque la obtención de
Información es a menudo difícil, en muchos aspectos hecha a base de información
•l•alada, y a veces recargada de inconvenientes teóricos; segundo, en razón de que
111 variables a considerar no son sólo numerosas, sino a veces difíciles de aplicar de
m1mera genuinamente comparativa; tercero, porque la interconexión de las leyes y
In práctica, las normas y el comportamiento, crea en algunos casos unos problemas
<In análisis casi insuperables. Las dificultades encontradas en la recopilación de
•hitos sobre algunos gobiernos en particular han sido expuestas a menudo, aunque
lil modernas técnicas de recopilación y análisis han resultado útiles en este campo;
un pero, algunos puntos hacen aún más difícil el estudio comparado de los gobiernos,
111 lu medida en que el nivel de análisis tiende a ser el común denominador entre los
l •. lt,mas políticos estudiados. El acceso a los datos muchas veces está cerrado;
•lc¡unos gobiernos son abiertos, mientras ciertos aspectos pueden ser estudiados,
•!Iros no. El investigador - principalmente el comparatista- precisa un alto nivel de
Información pública en todas partes, así como un clima general que favorezca el
llt.i' ' acceso a la información, y no en cualquier parte se encuentra con un ambiente
f11C)plcio (compárese el ambiente que priva en Estados democráticos respecto de los
lolnlltarios o las dictaduras).
l o cierto es que en la realidad los términos de acceso no son tan extremos, esto
111 cierre completo es tan sui generis como la apertura total. Incluso en los Estados
fllfl •· totalitarios no hay un cierre absoluto a los datos: algunos hechos emergen, al
llttmpo que otros hay que obtenerlos mediante el análisis, que por lo mismo suele ser
111•t.1do y tortuoso; estos sistemas requieren dar a conocer algunos hechos con el fin
lu ,Jicanzar ciertas metas, como el comunicar quién pertenece al gobierno, asl como
IP 1 •mera previa de los ministros. Considérese también que un estudio cuidadoso y
••llllompo d e los miembros del gobierno revelará, entre otras cuestiones, si el gobierno
1 llitable" o "inestable", qué tipo de hombres dirigen al pals, y probablemente q ué

l1u <Iones existen en realidad en el seno del grupo gobernante. Por el contrario,
nlnc¡un Estado es enteramente abierto, como lo muestran las democracias
•u' lchmtales, donde es relativamente grande la cantidad de campos y segmentos en
h•• •llW el acceso a la info rmación es limitado o prácticamente inexistente. Y es que
Jllll •drl haber razones de "interés público " que impidan difundir ciertos temas
58

relacionados con la defensa, con las relaciones exteriores, o incluso con la seguridad
interna; puede resultar "embarazoso" al dejar filtrar demasiados datos acerca de las
decisiones del Gabinete, las discusiones de los partidos, e incluso las negociacion
entre los grupos de interés, los de presión y los poderes fácticos. Más aún, existe
una suerte de "censura" informal, puesto que los expertos en la política dependef't
frecuentemente de la buena voluntad de los políticos para su información y, por lo
tanto, tienen que restringirse un poco, antes de publicar sus hallazgos, a fin de seguir
manteniendo esa buena voluntad. Otro impedimento frecuente radica en las leyel
que clasifican la información que el gobierno considera "clasificable", es decir,
inaccesible a la ciudadanía durante 20 o 30 años, y cuando se vuelve "accesiblt'
muchas veces resulta obsoleta o intrascendente.
También debe considerarse que los datos son difíciles de contar y a veces de
medir, y que muchas decisiones políticas parecen desafiar toda evaluación adecuadlt
y, por lo tanto, son escasamente utilizables para un tratamiento comparativo preciso
Pensemos en la idea de comparar, por ejemplo, el papel que juegan los poder
legislativos en un cierto número de Estados para saber qué grado preciso de influenclft
siguen manteniendo en las decisiones importantes; surgen de inmediato un gran
número de problemas, como el caso de la "influencia" sobre las "decisiones polític•·
que sólo puede ser comparable si se adopta una definición operacional precisa de
estos conceptos; y como no existe definición parecida, lo razonable parece ser
concentrarse en la legislación, el único rol natural que les concierne a los congres~.
y hacer a un lado la influencia directa, por grande que sea, que éstos pueden ejerOIIr
sobre las políticas gubernamentales de tipo no legislativo (que a menudo suelen s
vastas llegando a incluir la política exterior). Pero incluso es difícil establecer el papetl
de los legislativos en relación con la legislación: se puede medir la cantidad de
enmiendas aprobadas por una Cámara, y considerar si el gobierno las ha aceptaclo
o rechazado; pero la importancia relativa de estas enmiendas varia, no siendo siem
fácil determinar si el gobierno acepta las reformas a las que no se opone de maner
directa; aun con sus inconvenientes, el análisis de la legislación es, posibleme
un campo en el que pueden practicarse con éxito los estudios comparados de loa
procesos gubernativos. Pero otros campos pollticos están sembrados de mayo
problemas de definición y de operación, amén de que entre más Estados se pretenct
analizar, más indicadores tienden a tornarse vagos e imprecisos.
Por otra parte, Blondel destaca la dificultad de reunir información, dado qu
diversos elementos parecen ser "únicos" y, por consiguiente, el análisis compara
resulta impropio; desafortunadamente entre más se acerca el estudioso a los
de poder", mayor cantidad de procesos de decisión parecen "únicos".25 De tal sutu

25
Un experto en polftica se puede concentrar en las situaciones "únicas", las personalldM••
"únicas", las instituciones "únicas", en vez de hacerlo en modelos de comportamiento
considerar el carácter único de tales situaciones, corre el riesgo de no poder captar la
de la situación total de los dirigentes de los Estados analizados; pero si toma en cuenta
complejidad de la vida "real", su trabajo puede resultar una mera sucesión de monogntll1141
sobre los diversos ocupantes de los despachos supremos, en lugar de un estudio r-nmruor,•tiWIII
de los altos cargos.
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA v EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS DE GoBIERNO. .. 59

y por muchos motivos, la recopilación de datos de carácter único constituye un problema

mayor para los expertos de la política, además que las cuestiones de metodología se
interrelacionan con la dificultad de lograr información de gobiernos poco dispuestos o
de una prensa poco informativa. Considerando que las decisiones gubernamentales
son en la práctica las decisiones más importantes que afectan a las comunidades,
que es poco probable que la situación cambie de manera significativa, y que siempre
habrá pocos líderes en el máximo nivel, el carácter "único" será un problema que
siempre tendrán que afrontar quienes estudien comparativamente los gobiernos. Estas
son las limitaciones estructu.rales de la política comparada y se les debe aceptar aunque
no exagerar para que los investigadores no se desalienten.

1.1. Las dificultades que surgen de la importancia y carácter de las variables

ligadas a los procesos históricos

Una vez semblanteadas las dificultades que enfrenta el investigador al momento

de recoger la información, debe abordarse la cuestión de las variables a que debe
referirse el estudio. Sabemos que la vida pol!tica abarca la actividad de millones de
votantes, o de miles de manifestantes, así como la de pocos líderes, cuya pauta
específica está delineada por una amplia gama de factores, desde las condiciones
eco nómicas al clima, y desde las características geográficas hasta los
acontecimientos históricos. La complejidad de estas variables resulta evidente aun
considerando la política de un Estado particular, por lo que se debe establecer
algún orden si se desea que el análisis comparativo tenga avances importantes.
Algunos estudiosos de los gobiernos han intentado, en ocasiones, reducir estas
variables hasta su mínima expresión; por ejemplo, las explicaciones marxistas o
neomarxistas de la sociedad han puesto el énfasis en los factores económicos y,
de entre éstos, en la posesión de capital como la variable principal; de su lado, las
teorías basadas en el clima o en la geografia se han enarbolado en ocasiones para
•txplicar las grandes diferencias entre los tipos de gobierno. Pero ninguna de estas
teorías de una sola variable ha "explicado" satisfactoriamente más que una parte
y mínima- de las diferencias que existen entre un sistema político y otro; y como
r13sultado de ello, ha cambiado de modo importante el enfoque del moderno estudio
1:omparado, a grado tal que muchos autores hablan del surgimiento de una nueva
polltica comparada. Entonces, se estima que por encima de un factor que explique
todas las variaciones, los politólogos y comparatistas se remiten hoy, con criterios
més realistas, a otra concepción , es decir, a la visión de tratar de establecer la
Importancia relativa de todas variables y de determinar, con tanta precisión como
''ea posible, la medida en que una variable concreta es responsable de las
• macterísticas de un sistema político determinado.
Blondel subraya que actualmente existe consenso sobre la necesidad de un
mélisis a base de variables múltiples, sin embargo continúan los problemas
metodológicos. De un lado, algunas variables son fáciles de medir con precisión y se
h11 podido poner cifras a algunos indicadores socioeconómicos y racionarlos con
•"tpectos de la vida polltica, por ejemplo, estableciendo la medida en que el
•Jrgimiento de los partidos socialistas de la Europa occidental está asociado con el
60 JuAN CARLos VELAzauEz EuZARRARAs

crecimiento de una clase trabajadora urbana, la medida en que una democracia

liberal se vincula con un alto nivel de vida, y la medida en que pueden surgir regímenes
militares en los países en desarrollo. Pero hay otros factores que se facilitan menos
para este tratamiento cuantitativo, como los hechos únicos que parecen tener
importantes consecuencias; piénsese por ejemplo en la Revolución francesa, un
hecho único histórico que constituye una de tantas líneas directas que unen los
sucesos de una comunidad dada en un momento dado, no con otras comunidades,
sino con el anterior desarrollo de esa misma comunidad, esto es, con su "cultura"
original. Los grandes hechos llistóricos son difíciles de evaluar adecuadamente y
deben ser colocados en un extremo continuo; el otro está ocupado por amplios
indicadores socioeconómicos, como el ingreso per cápita o la distribución ocupacional
de la población nacional; mientras que otros factores, como la clases, implican una
combinación de elementos "mensurables" y menos "mensurables" y reflejan rasgos
de una cultura específica, así como las características generales de todas las
sociedades.
En tal virtud, en la práctica resulta difusa la oposición entre los hechos históricos
y las características socioeconómicas generales; los factores socioeconómicos puros
tienden a mezclarse con los rasgos culturales nacionales, por lo que los estudiosos
de los gobiernos comparados han tratado de considerar todas las variables, pero
llegando ser "descriptivos" en el extremo "cultural" del continuo y "cuantitativos" en el
otro extremo. Lo cierto es que es muy difícil para los comparatistas evaluar la
importancia de estas variables, por ejemplo, cómo puede formularse una afirmación
precisa acerca de la medida en la que la existencia de un partido comunista fuerte en
Francia se debe a factores económicos como el nivel salarial, o a variables sociales
como el status, o a características culturales como las presuntas actitudes
"antigobierno" o "anárquicas" promovidas por la Revolución. A la luz de esto, puede
decirse que la oposición que existe entre las escuelas de pensamiento, en el estudio
comparado de los gobiernos, puede deberse en gran parte a la dificultad de combinar
variables de este tipo, razón por la que además muchos investigadores han preferido
concentrarse en un sólo Estado para su mejor comprensión.
Sin embargo, algunas iniciativas recientes han procurado salvar la brecha existente
entre las explicaciones socioeconómicas y las culturalistas; por ejemplo, a través del
desarrollo de las técnicas de examen y su aplicación a la evaluación de actitudes,
los politólogos, extranjeros la mayoría y algunos mexicanos, hemos comenzado a
analizar las similitudes y diferencias entre las culturas políticas; más concretamente,
en vez de sólo describir las características únicas del desarrollo de una comunidad
determinada, estamos ahora en condiciones de aislar cierto número de actitudes
generales, políticas o cívicas, referidas a la comunidad, y establecer si los ciudadanos
de diferentes Estados modernos pueden compartirlas y, en caso afirmativo, en qué
grado y proporción. Los resultados representan indicadores generales de las
características culturales de las naciones a que se refieren, y no necesariamente
reflejan por completo la importancia de la historia, pero constituyen un notable avance
respecto a la situación anterior, en la cual el impacto de los "accidentes" históricos en
diversos Estados no se podia establecer comparativamente. De esta forma, es factible
comparar características detalladas de la "cultura" anglosajona con las de la francesa,
CAPITULO 11. LA PoLITICA COMPARADA Y EL EsTUDIO DE LAS FoRMAs DE GoBIERNO.. . 61

la mexicana o la alemana (varios aspectos hasta ahora "únicos" de diferentes

sociedades pueden ser introducidos ya en el modelo comparativo.26
Sin embargo, hay un riesgo que hasta ahora no ha sido superado
satisfactoriamente, y es que los indicadores culturales que se establecen mediante
el estudio de las actitudes de los ciudadanos tienden a ser "culturalistas", esto es, el
producto del acervo cultural de los politólogos que los han concebido. Al tiempo que
los indicadores socioeconómicos parecen ser "objetivos", los elementos que se
promueven para dilucidar las diferencias culturales son inventadas por los especialistas
en política, quienes están supeditados a su propia cultura polftica. Es viable clasificar,
y por ende comparar, a los Estados con arreglo a ciertos indicadores culturales; pero
éstos pueden simplemente mostrar hasta qué punto una comunidad dada difiere del
modelo cultural ideal que, conscientemente o no, el científico tiene previsto en el
momento de preparar sus preguntas tópicas, y puede que no se encuentre realmente
la cultura "verdadera" y específica de los Estados analizados. Esta dificultad es grave
y relativamente responsable de las limitaciones de los diversos modelos usados en
ti estudio comparado de los gobiernos, y es probable que no haya sido completamente
·¡uperada, por lo menos en la medida en que la mayor parte del trabajo realizado en
111 ciencia política es producto del esfuerzo de los científicos occidentales. Pero no
puede negarse que se ha intentado introducir la historia y tomar en cuenta los hechos
"únicos" en lo modelos contemporáneos para el estudio comparado de los gobiernos
y, en tal sentido, se puede evitar en buen grado el dilema entre el análisis comparativo
•¡eneral y el estudio en profundidad de ciertos gobiernos en particular.

1.2. Las dificultades surgidas del funcionamiento de las normas, las instituciones
y el gobierno.

f 1 estudio comparado de los gobiernos busca explicar por qué existen ciertos tipos
r1E1 gobiernos bajo ciertas condiciones, y una de las razones de ello es porque los
hombres han discutido sobre las formas de gobierno y han decidido por anticipado
que deberfan existir, estas decisiones deliberadas tienen "causas" que son resultado
•1t• la interrelación de las variables que se acaban de revisar. Pero estas decisiones
Introducen un elemento de valoro de norma en los sistemas gubernamentales, y se
1doptan puntos de vista sobre lo que un gobierno debe hacer y cómo debe hacerlo,
urgiendo entonces la cuestión de si la práctica se da conforme a la teoría o de si el
rnodelo (la norma) se corresponde con la realidad (o el funcionamiento). Al respecto,

Esta forma de estudio comenzó en los setenta del siglo XX y tardó algún tiempo en
pr•lciucir un impacto importante sobre los descubrimientos concretos en el terreno del estudio
' 1mparado de los gobiernos, aunque ya para mediados de los ochentas sumaban buen número
l11 rtscritos sobre los procesos de socialización de ciertos paises en particular. El estudio de
nlvttl nacional más importante -hoy clásico- fue el publicado en 1963 por G. A. Almond y S.
VnrbR bajo el titulo de The Civil Culture (Princeton University Press). Este sector del estudio de
11 ·, gobiernos, en su conjunto, tuvo un desarrollo significativo en su tiempo prolongándose
hn11t 1 la actualidad.
62 JuAN CARLOS VEL.ÁZOUEZ EuZARRARAs

anota Blondel que este asunto se planteó hace décadas en términos más bien
estrechos del contraste entre el régimen constitucional y la práctica política; las normas
políticas parecían abarcar a las constituciones, porque éstas eran los documentos
por los cuales se materializaba la idea del buen gobierno, pues nadie negaba que
existiera una relación entre las constituciones y sus antecedentes "de conducta".
Las opciones de los constructores constitucionales se basaban en juicios de valor
sobre los mejores sistemas de gobierno, y también en la experiencia de gobiernos y
constituciones previos; pero se esperaba que el comportamiento futuro estuviera
regido en gran medida por las decisiones tomadas por los proyectistas de la ley
fundamental. 27
La cuestión de las relaciones entre las normas y el comportamiento es más ge-
neral, y también más compleja; más general porque las constituciones son sólo un
caso especial entre varios que han intentado las sociedades para modificar los
gobiernos, y si se observa la generalidad de los sistemas politicos, se tiene que
considerar en un extremo el papel desempeñado por las normas impuestas
autoritariamente y, en el otro, el efecto de los modelos de comportamiento más
liberales. Empero, haya o no una constitución, las prácticas naturales tienden a
producirse hasta convertirse en costumbres, mientras que otras son menos
importantes y puramente formales. La constitución inglesa es el prototipo de este
desarrollo: el monarca perdió, por costumbre, su poder de vetar leyes; el primer
ministro (cargo que nace de la costumbre) adquirió, por costumbre, el derecho de
disolver el Parlamento; no obstante, tales vías no son exclusivas del Reino Unido,
sino que aquí se dan de manera más pronunciada y son las más antiguas. Se pueden
dar pues, en cualquier lugar, en contra o dentro de la Constitución, como en los
Estados Unidos se da la práctica por la cual los miembros del colegio electoral
presidencial están obligados a votar por el candidato en cuya lista fueron elegidos:
costumbre que nunca previnieron los padres constitucionales fundadores.
Estas prácticas "naturales" son producto de una conducta consolidada, que se

27
De esta manera, la existencia de las constituciones planteó así la cuestión de los niveles
de análisis en que debía darse el estudio comparado de los gobiernos, vislumbrándose dos
niveles diferentes aunque interrelacionados y no excluyentes: uno, el de las normas
gubernamentales, y el otro, el del comportamiento político. Años atrás, si se buscaba "predecir"
lo que ocurriria en una comunidad dada y en ciertas circunstancias, era preciso examinar tanto
lo que las normas expresaban como lo que el comportamiento anterior hacia esperar como
probable; y esta división provocaba una gran discrepancia entre los especialistas en el estudio
comparado de los gobiernos; algunos se interesaban más por el análisis constitucional, otro de
los modelos de conducta, aunque la verdadera tarea, pero la más sencilla, consistia en relacionar
ambos. A pesar de todo, la dificultad central de los investigadores no pudo ser superada mientras
persistió el problema de la oposición entre exigencias constitucionales y modelos de
comportamiento. Todo lo que había que hacer era examinar qué tipo de prácticas habían
conducido al desarrollo de las constituciones y qué tipos de arreglos constitucionales producían
ciertos tipos de prácticas; este análisis podría resultar empíricamente difícil, pero en teoría
fácilmente realizable, pues habría requerido simplemente un examen de los factores que
conduelan al desarrollo de estos arreglos constitucionales e, inversamente, a las consecuencias
el establecimiento de tal Constitución.
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA Y EL Esruo1o DE LAS FoRMAS DE GOBIERNO... 63

han vuelto tan "naturales" que acaban por imponerse a las generaciones futuras.
Pueden existir diferencias entre "normas naturales", esto es, no todas son igualmente
reconocidas como normas por todos los componentes de la comunidad, aunque en
todos los Estados se dan combinaciones políticas que han dejado de ser "meras"
prácticas en el sentido ordinario del término, por lo que al imponerse en la sociedad
del devenir, junto con las normas constitucionales y otras, merecen ser consideradas
•X>mo verdaderas "normas naturales". Hoy es claro que éstas representan uno de los
polos con los que se deben de enfrentar los investigadores de los gobiernos, pues
'm el extremo contrario están las regulaciones que son impuestas por la fuerza sobre
una sociedad (es el caso de los gobiernos dictatoriales o totalitarios). En sociedades
diferentes se pueden encontrar tipos distintos de normas, y así los sistemas politices
pueden ser comparados sobre la base de la media en que las normas impuestas
!loliberada o dictatorialmente se interrelacionan con las normas naturales: y donde
lus normas constitucionales se sitúan en el medio pues están caracterizadas por un
•¡rado limitado de imposición combinado con una gran porción de espacio dejado a
lns normas naturales.
Empero -subraya Blondel-, la relación entre las normas y el comportamiento es
' '>mpleja porque éstas no son siempre impuestas directamente a la sociedad polftica;
• decir, no necesariamente se dan en forma de "mandamientos" que los miembros
•lt1la comunidad deben obedecer, están insertas en la de modo muy concreto y dan
,,rigen a "estructuras", a "instituciones" que constituyen otras tantas manifestaciones
' •mcisas del mandamiento de la norma y suministran a las comunidades unos
procedimientos y unas combinaciones permanentes que ponen en práctica la
r•lgulación. 28
El estudio comparado de los gobiernos debe enfrentarse, por lo tanto, con normas,
lrmtituciones y formas de comportamiento. Pero la relación de estos tres elementos
un poco complicada dado que las normas y las instituciones no se vinculan de
m mera directa y uniforme; algunas estructuras pueden ser producidas por cierto tipo
dt• normas, pero ser usadas en contexto normativo diferente, por ejemplo, las
•tic taduras usan las legislaturas y los partidos para sus propios fines; las jerarquías
, dan fuera de los regímenes autoritarios, y las prácticas de las legislaturas se han
rnodificado frecuentemente por la costumbre. Una vez creada, una estructura puede
11 modificada o reemplazada; pero es ventajoso mantener vivas las estructuras
mh'!-. de reemplazarlas, pues como en el caso de las reorganizaciones políticas en
•11 m escala no es conveniente dejar "vacfos" estructurales. En este contexto, dos
llpc 1. de procesos sociales juegan un rol apreciable:

las estructuras e instituciones, igual que las normas, pueden ser impuestas a las
111 lt dBdes, o emerger naturalmente del desarrollo de la comunidad. Los regímenes dictatoriales
h u rollan estructuras jerárquicas; los regímenes constitucionales generan los legislativos y
lltnllnn ,¡ los ejecutivos y los tribunales, y los procesos "naturales" de las costumbres han dado
11111111 ·l grupos, facciones y partidos. Tales estructuras desempei'lan un papel normativo en
t mtc• organizan la manera como deben comportarse los miembros de la comunidad: el
uo¡>ortBmiento "real" tiene lugar dentro del contexto de estas estructuras.
64 JuAN CARLOS VeLAzauEZ EuZARRARAs

1) Primero, las instituciones pueden ser "importadas", y a menudo lo son; la

imitación se produce porque los miembros de una comunidad consideran que
una estructura que ha sido eficiente en otro sitio puede contribuir a promover
cambios importantes en su propia comunidad. Recordemos que la historia de
los gobiernos constitucionales del siglo XIX es, en gran parte, la historia de
las imitaciones; las prácticas gubernamentales británica y norteamericana eran
ideales para aplicarlas en otros terrenos importando las estructuras
institucionales norteamericanas y británicas.
2) Segundo, en la segunda "mitad del siglo XX, la imitación cunde aún más allá
de los limites de los procesos políticos, porque ha parecido posible forzar el
ritmo de desarrollo económico mediante la implantación de ciertas estructuras
políticas; muchos Estados copiaron por estas razones las prácticas políticas
de la Unión Soviética, de tal suerte que el sistema de partido único tuvo su
época de oro hasta el colapso de la URSS en 1991 y aun hoy en 2009 continúa
existiendo en Estados como el chino y el cubano.

Al llegar a este punto, se puede retomar el problema que plantea al estudio

comparado de las formas de gobierno la existencia de diversos tipos de normas. Por
ejemplo, si las normas constitucionales fueran las únicas en los órdenes jurídicos, la
revisión de los diferentes sistemas políticos debería incluir comparaciones en dos
niveles básicos: el del análisis constitucional y el del análisis conductual, con las
dificultades prácticas que derivan de la existencia de nexos entre la constitución y la
práctica; empero, si se incorporan otros tipos de normas, desde las naturales y
consuetudinarias hasta las impuestas deliberadamente, y considerando que tales
dispositivos pueden derivar de la imitación asi como del desarrollo interno de un
Estado determinado, surge otro problema: cada estructura tiene su propio significado
y una vida concreta específica, según aparezca "naturalmente" o haya sido creada
deliberadamente, sea un producto endógeno o una "importación". En virtud que los
sistemas políticos totalitarios conservan con frecuencia las estructuras tradicionales
(como el parlamento, los partidos y los grupos), debemos evitar el adjudicar a estas
estructuras el mismo significado en todos los sistemas.29
Como se puede apreciar, el estudio comparado de los gobiernos está plagado de
dificultades especiales, algunas de las cuales provienen de la naturaleza de los datos

29 Tómese por caso la comparación de dos Estados desde la perspectiva de la influencia de

los trabajadores sobre las políticas de gobierno; en el primero, es probable que los sindicatos
hayan tenido un larga historia de desarrollo y evolucionado desde un pequeño porcentaje de la
clase trabajadora urbana hasta convertirse en instituciones relevantes, después de una lucha
larga y difícil; mientras que en el otro, el gobierno puede haber decidido "crear" sindicatos
obreros y hacer obligatoria la pertenencia a ellos para obtener un empleo (como la famosa
"cláusula de exclusión", en México). De este ejemplo breve se desprende que las comparaciones
entre la fuerza, el papel y la importancia de los sindicatos pueden ser interesantes, pero en el
caso del segundo Estado, no serán muy reveladoras de la posibilidad real que tienen los
trabajadores de influir en las poHticas gubernamentales; en efecto, la existencia en éste de los
sindicatos obligatorios hará dificil formular aseveraciones realistas de carácter comparativo
acerca de la influencia de los trabaj adores sobre el gobierno en general.
CAPITULO 11. LA POLITICA COMPARADA Y EL ESTUDIO DE LAS FORMAS DE GOBIERNO. .. 65

y de la tendencia de los gobiernos a mantenerlos en secreto, y otras derivan del tipo

de variables que es preciso aplicar al estudio del sistema político; en efecto, el estudio
comparado tiende al empleo de variables "generales" o "nacionales", pero es necesario
evaluar de alguna manera el carácter "único" de cada política, si en realidad se espera
que las comparaciones expliquen la presencia de determinada forma de gobierno.
Hay además otras dificultades que pertenecen al terreno de los individuos que operan
con el sistema de gobierno y tratan conscientemente de manipularlo en mayor en
mayor o menor medida; pueden ser conocedores de sus propias limitaciones o intentar
promover alteraciones pro.fundas, cambiando a las instituciones en el terreno
gubernamental por estimar que estos cambios conducirán también a transformaciones
en el terreno económico. Así, los sistemas de gobierno se modifican de muchas
maneras distintas, en muchos niveles diferentes, por acción de los dirigentes;
históricamente hablando quizás sólo durante períodos limitados, los hombres parecen
estar en condiciones de imponer prácticamente cualquier sistema a su comunidad.
De ahí que los modelos y las teorías deben tener en cuenta todos los factores, sin
dejar de advertir que todos los modelos de organización política del Estado son difíciles
de construir y que la teoría general tarde generalmente un buen tiempo en
desarrollarse.
Toda esta relación de dificultades no sugiere precisamente que el estudio
comparado de los gobiernos sea imposible, sino la necesidad de explicar por qué la
Jlaboración de una teoría general ha resultado ser una tarea ardua y complicada; lo
que de inicio tenían que hacer los expertos en política era encontrar un parámetro
con el cual medir individualmente a los sistemas de gobierno, y compararlos a partir
de aquí. Pero este parámetro requiere cumplir necesita cumplir dos parámetros ge-
nerales: por un lado, ser muy preciso porque, de otra manera, las comparaciones
'lerlan tan vagas que no proporcionarán ayuda alguna para la comprensión del
funcionamiento de los sistemas políticos; por el otro, debe ser independiente de las
normas, pues de otra suerte no tendría valor para las sociedades que se rijan por
tules preceptos. Cabe decir que durante mucho tiempo pareció que estos dos
r•tquisitos se excluían mutuamente, pues no se llevó a cabo ningún esfuerzo analítico
1strictamente comparado de los gobiernos fuera de los limites de los sistemas
':onstitucionales. Ya señalamos que las leyes fundamentales suministran a los
J•t>litólogos una serie detallada de combinaciones y una estructura común aplicable a
todas las comunidades que obedecen a las normas constitucionales. Desde hace
<·ISi un siglo la mayoría de los Estados parecían encaminarse gradualmente hacia
l<ls sistemas constitucionales, quedando sólo las sociedades primitivas en el estadio
"preconstitucional"; de ahí que el estudio de los gobiernos no constitucionales haya
vonido ubicándose en el campo de trabajo de los antropólogos, y el estudio comparado
1lutemático de los gobiernos haya dejado de considerarlos hace ya mucho tiempo.
Sin embargo, el desarrollo de estructuras "naturales" como los partidos y la
•IJ••uición de los Estados totalitarios demostró la estrechez de límites de la estructura
• onstitucional, aunque el estudio comparado de los gobiernos pareció incapaz, du-
r.mte cierto tiempo, de explicar los sistemas y estructuras que se desarrollaron fuera
dul orden constitucional. Ya a principios de los cincuenta el especialista R. C. Macridis
rwtaltaba que el estudio comparado de los gobiernos se había vuelto localista y
66 JuAN C ARLOS VELAzouEZ E u ZARRARAs

descriptivo, más que sistemático y universal. Comenzaban a desarrollarse nuevos y

numerosos estudios de detalle sobre las instituciones occidentales, los regímenes
comunistas y las sociedades en desarrollo, pero era evidente que ninguna estructura
general podla integrar estos sistemas y, por lo tanto, explicar las grandes diferencias
entre las formas de gobierno.
Desde ese momento hasta prácticamente fines de los ochenta se hicieron
considerables progresos a partir de los trabajos de David Easton, G. A. Almond y D.
Alter. En un artículo publicado en 1957, titulado An Approach to the Analysis of Políti-
ca/ Systems, D. Easton ins_inuaba que se podía encontrar una solución para el
problema de comparar los gobiernos examinando la vida política en términos de un
sistema que se recibe ciertas entradas (inputs) de la sociedad y las convierte en
salidas (outputs) que afectan a esa misma sociedad. Puede advertirse que todos los
gobiernos reciben entradas que transforman en salidas; por lo tanto, se pueden hacer
comparaciones generales que darán lugar a un examen detallado de los dos procesos
de la operación. Sin embargo, el planteamaiento original de Easton era muy amplio y
no se podía aplicar directamente; incluso en sus trabajos posteriores (tales como A
SystemsAna/ysis of Política/ Life, que apareció en 1965), el brillante politólogo continúa
sobre su línea general no haciendo posible vislumbrar ninguna aplicación concreta
de su modelo. Pero se le ha dado un nuevo rumbo al análisis comparativo: los expertos
en política se han visto alentados a examinar el contenido y las características de las
demandas y los apoyos, que constituyen las entradas y a considerar las salidas en
términos del proceso de elaboración de decisiones que puede encontrarse en todos
los gobiernos. Las estructuras constitucionales ya no son el único parámetro. Si se
pudieran definir con mayor precisión estas entradas y salidas, se habría encontrado
un parámetro de mayor validez general.

2. La dimensión apreciable del funcionalismo estructural en el estudio

comparativo de los gobiernos

Jean Blondel comienza este apartado señalando la mayor precisión que, sin duda,
vendrían a aportar al modelo eastoniano G. A. Almond y J. S. Coleman, cuyo libro
Polítics of Developing Areas (1960) representó un verdadero hito en el desarrollo de
un modelo general de estudio comparado de los gobiernos. El enfoque de Almond y
Coleman (que fue replanteado, y en cierto modo mejorado, en Comparative Politics,
por G. A. Almond y G. B. Powell (1966) se basa en parte en los análisis de teoría
sociológica de Talcott Parsons y en los de elaboración de decisiones de H. Lasswell.
Inspirándose en Easton, Almond buscaba las funciones que podían incluirse entre
las entradas y salidas de todos los sistemas políticos; y observando el proceso de
conversión que ocurre al interior del sistema político, demostró que se pueden aislar
seis tipos de funciones. Primero, del lado de las entradas, las demandas se 1) formulan
(o articulan) y se 2) combinan (o agregan); segundo, del lado de las salidas las
normas se 3) formulan (elaboración de normas), 4) aplican (aplicación de normas) y
5) adjudican en casos particulares (adjudicación de normas); después, estas diversas
actividades se 6) comunican dentro del sistema y fuera de él. De igual manera,
CAPITULO 11. LA PoLíTICA CoMPARADA Y EL ESTUDIO DE LAS FoRMAS DE GoBIERNO... 67

Almond demostró que, aparte de convertir las entradas en salidas, un sistema tiene
que ser también definido en función de su capacidad para mantener y adaptar (a
través de un proceso de socialización política), así como del carácter de sus
realizaciones (idoneidad). De esta forma, se encontró un parámetro preciso que
pareció satisfacer, en esos años y por lo menos en gran parte, los requerimientos a
que Blondel se refirió con anterioridad.
El uso de funciones entraña algunas dificultades similares a las que se encontraron
en biología cuando se ha usado este concepto. El término función sugiere un tipo de
concepción teleológica que ponceptualmente no es del todo adecuada; primero,
porque hace difícil distinguir entre las que pueden denominarse metas deliberadas
de los participantes y lo que se produce simplemente porque el sistema aparentaba
alcanzar ciertas metas; segundo, porque no se puede alcanzar una objetividad
completa, debido a que la decisión de denominar "funcionales" a algunos tipos de
acciones en particular depende, en última instancia, de la interpretación que el
observador aplique a cierta clase de hechos; y, tercero, aunque se lograra algún
consenso entre todos los científicos acerca de las funciones que lleva a cabo el
sistema político, está presente el riesgo de que el enfoque se vea constreñido por las
consideraciones culturales y que las funciones atribuidas al sistema respondan sólo
a los sistemas políticos occidentales. 30 Habitualmente el análisis de A lmond es
conocido normalmente como "funcionalismo estructural", porque al tiempo que el
parámetro por el cual se evalúan los sistemas son las funciones que cumple dicho
sistema político, las unidades que se comparan son las diversas estructuras que
componen cada sistema político. Por lo tanto, este modelo indica que lo que deberán
intentar en el futuro los especialistas en el estudio de los gobiernos comparados será
ver qué estructuras o instituciones cumplen las funciones que se asignan a todos los
sistemas políticos.31 En suma, con el método deAimond, es viable relacionar diversos

30
Las tres críticas son válidas, aunque la versión modificada de Almond reduzca al mínimo
algunos inconvenientes del planteamiento original. Empero, Blondel hace dos observaciones:
una, que el funcionalista tiene además otras herramientas para un análisis genuinamente
comparativo (finalmente los sistemas políticos actúan como si cumplieran funciones); la otra,
que no es necesario que el parámetro tenga existencia objetiva: se le puede crear o inventar,
pues lo que se busca no es evaluar un sistema, sino comparar sistemas entre sí. El requisito
nodal es que el funcionalismo no esté sesgado en favor de un tipo de sistema, pues si estuviese
limitado por consideraciones culturales y no permitiera una comprensión legítima de todos los
sistemas, el modelo perderla validez. Sin embargo, no hay motivos para suponer que todos los
modelos funcionales estén limitados necesariamente por consideraciones culturales, aunque
•ti modelo particular de Almond esté más orientado hacia Occidente de lo que se puede admitir.
Ningún elemento intrínseco del funcionalismo indica -según aprecia Blondel- que resulte
Imposible hacer ajustes que perfeccionen el planteamiento y limiten el condicionamiento en
fnvor de los sistemas occidentales (Biondel, op. cit., pp. 27-28).
31
Por ejemplo, una de las funciones de todos los sistemas es la "agregación", que se define
como la manera en que "se combinan las demandas en forma de tipos alternativos de acción".
1 n tal "combinación" pueden desempeñar su papel diversos tipos e estructuras: en las
domocracias occidentales son quizás los partidos políticos las estructuras que por regla ge-
neral se proponen combinar y procesar las demandas; pero, incluso en Occidente, los grupos
dt• Interés de diversos tipos, como los sindicatos y las organizaciones patronales, también
68 JUAN CARLOS V ELAzQUEZ E LIZARRARAS

tipos de estructuras con una función en particular; más aún, mientras que el número
de estas funciones es fijo, el número de estructuras se puede aplicar indefinidamente,
y depende de las características de cada comunidad. En esta medida, el modelo
ostenta una flexibilidad considerable para el estudio comparado de los gobiernos. El
mismo Almond no se propone limitar los modelos de las relaciones estructurales,
señalando específicamente que en occidente cada función concreta suele ser
realizada por un tipo particular de estructura.
Otro elemento interesante que deriva del modelo de Almond es lo que él denomina
la "teoría probabilística de la comunidad", un rumbo de investigación diferente en el
que una vez que se definen operacionalmente las funciones del sistema político y se
categorizar con precisión ~as estructuras, resulta posible formular una "ecuación" de
cada sistema político que revele cuánto de cada función es cumplido por una estructura
concreta; la idea es descubrir con seguridad que cada función es cumplida por gran
número de estructuras, y ver que las comunidades pueden distinguirse, no sólo por
el tipo de estructuras en funcionamiento, sino también por la proporción en que
funcionan. 32 Blondel reconoce que esta es una meta lejana pero alcanzable si se
intenta una teoría general de los sistemas políticos y que sólo cuando las comunidades
sean comparables con arreglo a este sistema probabilístico, o a otro similar, se podrán
considerar el valor preciso de las variables que determinan los modelos de gobierno.
Lo importante es que las diferencias entre los sistemas ya no podrán ser descritas en
términos tan generales que limiten la comprensión de los matices entre un tipo y
otro, y sólo asl se podrá encarar el análisis de los modelos de gobierno de forma "no
localista". ~se a sus inconvenientes, el análisis comparado de los gobiernos ha
cobrado, gracias al funcionalismo estructural, una dimensión general que no tenía
en el pasado y de la que no es probable que se despoje en el futuro.

2.1. Las limitaciones del modelo: el concepto de estructura

El modelo general de Almond se define como funcionalismo estructural en razón de

que las variables de que se ocupa se definen como estructurales: abarcan los grupos,
los partidos, los legislativos, los ejecutivos y cualesquiera otras instituciones que

•
pueden lograr los mismos objetivos, bien por sí solos o en conjunción con los partidos. En
aquellos Estados donde los partidos son inexistentes o débiles, los grupos de parentesco
tradicionales o las iglesias, por un lado, y la burocracia o las estructuras gubernamentales, por
el otro, pueden contribuir a combinar las demandas, si bien en Occidente la "función" de la
burocracia suele consistir en la aplicación de las normas elaboradas por los legislativos y los
gobiernos (Biondel, op. cit., p. 28).
32 Los partidos políticos pueden cumplir la función de agregación en muchos países; pero

suele variar considerablemente la medida en que tal agregación es cumplida también por los
grupos de interés, los legislativos, los gobiernos o las burocracias. De esta forma, las
comunidades no podrían ser ya definidas, en última instancia, mediante la simple descripción
de las diversas estructuras que las caracterizan (puesto que éstas no podrían se definidas de
manera realmente comparativa), sino por las relaciones estructura-función específica de cada
una (Biondel, op. cit., p. 29).
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA v EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS DE GOBIERNO... 69

caractericen a los sistemas políticos. Recordemos que el estudio comparado de los

gobiernos debe referirse a las normas, estructuras y modelos de comportamiento, y
que la relación entre estos tres elementos es compleja y no uniforme; empero, al
considerar las estructuras Almond parece postular una relación simple; su modelo
no apunta a las normas y supone que los esquemas de comportamiento se reflejan
directamente en la trama misma de las estructuras: éstas se convierten en
"indicadores" del comportamiento. La crítica de Blondel parte de la evidencia de que
estos presupuestos no son válidos y afectan de diversas maneras la solidez del
planteamiento.

a) Primero, al no adjudicar a las "normas" del sistema ningún lugar en su

propuesta, Almond se ve obligado a tratar de la misma manera a sistemas en
que las normas son "naturales" y a otros en que éstas son "impuestas
deliberadamente" sobre la comunidad; en efecto, tiende a tratar a los sistemas
como si todos se caracterizan por una abrumadora preponderancia de las
"normas naturales" (un razonamiento inevitable, pues sólo las normas "natu-
rales" pueden surgir de la evolución sin perturbaciones de las sociedades; en
tanto que las "impuestas deliberadamente" no "reflejan" a la sociedad, pues
se introducen con el fin de cambiar pautas de comportamiento).33
b) Segundo, al no tener en cuenta las normas, Almond no puede considerar
hasta qué punto las estructuras se relacionan con ellas en los distintos tipos
de sociedad, por lo que no es posible determinar si una misma estructura
puede ser empleada para lograr diferentes tipos de normas. Es claro que un
mismo tipo de estructura puede desempeñar papeles distintos en sociedades
no iguales, pero estos roles diferenciados son necesarios sólo dentro del
contexto de las normas "naturales" (y, con las limitaciones ya señaladas, de
las normas "constitucionales"). Por eso se supone que una estructura como el
partido político es producto de la "solidificación" de las "pautas de
comportamiento" en cualquier sociedad: en el modelo no hay sitio para los
partidos políticos que sean resultado de normas "deliberadamente impuestas"
y que se proponga asegurar la penetración de tales normas en la sociedad.34
e) Tercero, el análisis de Almond sólo tiene un valor limitado en relación con las

33 Afirma Blondel que esta característica del modelo no conduce a mayores distorsiones

cuando se trata de sistemas "constitucionales" porque un gobierno constitucional sólo realiza

Intentos limitados de modificar las normas establecidas, y porque el ethos del gobierno
cc>nstitucional consiste precisamente en liberar a la sociedad de las limitaciones que impiden
que se manifiesten las pautas de comportamiento; por consiguiente, el gobierno constitucional
pmmlte que las normas "naturales" se desarrollen a partir de la repetición de tales pautas de
• onducta . Pero el modelo es mucho menos sólido cuando se trata de paises totalitarios, en los
qlw está mucho más extendido el carácter deliberado de las normas y el ethos general es
mucho menos permisivo.
l<l Blondel senala que la misma observación es aplicable a los grupos o cualquier otra
1tructura que pueda haber sido creada, no por un proceso de "solidificación del
• • )mportamlento", sino por una acción deliberada destinada a ·contrarrestar" el comportamiento
(()p. cit., p. 31 ).
70 JuAN CARLos VELAzauEZ EuZARRARAs

pautas de comportamiento de determinado tipo de sociedad. Dicho de otro

modo, mientras sea factible presumir que las estructuras constituyen "pautas
de comportamiento solidificadas", es válido considerar que son indicadores
fiables del comportamiento, aunque éste pertenezca al pasado; empero, donde
se imponen las estructuras al sistema politice como resultado de cierto tipo de
normas, la consideración de aquéllas puede confundir y no conducir a la
evaluación de las pautas de comportamiento.

Estos inconvenientes. son dignos de suma atención pues conducen, como se

indicará a continuación, a limitaciones profundas en dos aspectos importantes, pero
existen al menos dos maneras de contrarrestarlos. Una, es posible considerar
separadamente las normas y las formas de comportamiento y, de tal suerte, no tomar
a las estructuras como la única variable característica de los sistemas politicos (tal
cambio supone, sin embargo, dificultades en el terreno metodológico y problemas
insuperables en el operativo). La otra, quizás más realista, sugiere tomar en cuenta
el papel complejo de las estructuras determinando, en relación con cada comunidad,
la medida en que una estructura dada tenga un origen "natural" o "deliberado". 35

2.2. El cumplimiento de las funciones

Las deficiencias del modelo en su forma actual tienen al menos dos consecuencias
de cierta gravedad. La primera se refiere a la medida en que se cumplen las funciones
dentro de una comunidad. La visión de Almond parece postular que cualquier sistema
tiende a cumplir por completo la totalidad de cada una de las seis funciones que se
atribuyen a los sistemas pollticos; éstos agregan demandas y éstas a su vez pueden
ser realizadas por los partidos pollticos, los grupos, las burocracias o cualquier otra
estructura. Lo que distingue a las comunidades es la distribución relativa de las
estructuras que cumplen estas demandas, pero nadie afirma que puedan existir
comunidades en las que no se produzcan en cierta medida. Por cierto, Almond subraya
que los sistemas políticos se pueden distinguir por su "capacidad", a la que se define
como "la manera en que (el sistema) funciona como unidad en su ambiente"; en
concreto, uno de los aspectos de la capacidad es la "capacidad de respuesta" que
varía en grado y que corresponde a la medida en que el sistema político responde a
las demandas formuladas por el conjunto de la población o simplemente por una

35
Nuestro autor afirma con razón que, por deliberadamente impuesto que sea un sistema,
y por profundo que sea su intento de modificar las pautas naturales de comportamiento
mediante la imposición de estructuras, las normas naturales tienden a desarrollarse, bien
paralelamente, o incluso dentro de estas estructuras impuestas. Ahora bien, toda vez que se
sabe que las estructuras pueden así desempeñar un papel "ambiguo" y tratando de determinar
la medida en la cual una estructura dada constituye la "solidificación" de una forma de
comportamiento o es un instrumento para la penetració n deliberada de una norma "impuesta",
sería posible restringir el análisis a la consideración de las estructuras (no siempre, en la
mayoria de los casos), y dar al modelo, a pesar de e llo, el carácter general del que todavia
carece parcialmente (op. cit. , p. 31).
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA v EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS DE GOBIERNO. . . 71

aparte de ella. La dimensión de la "capacidad" introducida por Almond en este análisis

modificado intenta, probablemente, salvar la dificultad que surge de la eficiencia
aparentemente igual de todas las funciones y de todos los sistemas que se presupon la
en la formulación original; no obstante, la "capacidad" no nos permite todavla
diferenciar los regímenes por la medida en que se cumple o no cada función. 36
Una consecuencia obvia de este análisis sería por lo tanto la introducción, en el
caso de cada función, de una variable destinada a evaluar en qué medida tan función
es cumplida por el sistema. Las "unidades" de rendimiento tendrían que ser, sin
embargo, relativas, ya que. no hay manera de medir en abstracto si un sistema cumple
totalmente, en parte o de ninguna manera una o varias de las funciones que
desempeñan los sistemas políticos. Además , las funciones del sistema están
conectadas: la "articulación de las demandas" conduce a la "agregación de estas
demandas", que a su vez suministran las bases de los procesos de "elaboración de
reglas" que tienen lugar dentro el sistema. Una manera de evaluar la medida en la
que las demandas son agregadas de un modo "eficiente" sería la de comparar el
alcance de esta agregación, en un sistema dado y en determinado momento, con el
alcance de la articulación que se había producido en el momento anterior. Nótese
que para ser verdaderamente realista, tal análisis exigirla considerar las "pautas de
comportamiento" y precisarla, por ende, ir más allá del mero examen de las
"estructuras". Por tal razón, Blondel piensa que el análisis de Almond es, en general,
probabilístico sólo en un aspecto, el de la relación específica entre cada estructura y
cada función; pero la lógica del modelo reside en que también debería existir una
relación probabilística entre cada función y todas las estructuras que contribuyen a
cumplirla.

2.3. El funcionalismo estructural y el totalitarismo

De entrada es importante recordar que el modelo de Almond fue diseñado para permitir
a los politólogos la comparación de los sistemas politicos de las sociedades
desarrolladas y complejas con los de los Estados en vías de desarrollo, en los que
las estructuras están con frecuencia menos diferenciadas, las disposiciones
constitucionales eran inexistentes o no se ponian en práctica y la mayoría de las
"demandas" se formulaban a través de las agrupaciones tradicionales más que por

36
La introducción de la "capacidad" probablemente está relacionada con la totalidad del
sistema y no con alguna de sus funciones integrantes; también está conectada con la relación
entre el sistema y el mundo exterior, por ejemplo, con el grado en que el sistema es "capaz" de
captar las demandas no ya de pequeños sectores, sino de grandes segmentos de la población.
No se refiere a la manera en la cual, una vez formuladas y "articuladas", las demandas se
incorporan y están en situación de convertirse en políticas. Se necesita asf considerar la eficiencia
del sistema ·político dentro de cada una de las funciones, y no sólo su capacidad general en
relación con el resto del sistema social. Al presentar la capacidad como una característica
general y casi taxativa de la eficiencia, Almond nos suministra una fórmula vaga que apenas
ayudará a diferenciar a los sistemas políticos, aunque la distinción entre función y estructura
nos deberla permitir examinar el rendimiento de cada sector del sistema polftico.
72 JUAN CARLOS VELAzQUEZ ELIZARRARAS

las asociaciones modernas o los grupos de interés. Pero el modelo se hizo general y
pretendía ser aplicable tanto a los sistemas totalitarios modernos como a los Estados
de corte liberal y democrático; sin embargo, se dedicó poquísimo espacio a las
dictaduras, quizás porque se supuso que en estos regímenes , lo mismo que en otros
sistemas politicos, las "entradas" y "salidas" podían efectuarse mutuamente a través
de las mismas estructuras que en otras partes . Hacia principios de los setenta del
siglo anterior, cuando el modelo se intentaba aplicar ya a la vida política de cualquier
sistema, se tuvo mayor cuidado de introducir el análisis a los regímenes totalitarios;
pero pese a algunos ajustes.que le fueron hechos al efecto, el modelo general de
Almond todavía no permite comparaciones plenas entre las dictaduras y otros
sistemas.
Ya hemos revisado algunas de las razones teóricas por las cuales el modelo es
propenso a verse prejuiciado en favor de las estructuras "naturales" y en contra de
las "impuestas deliberadamente". En este sentido, aun en su formulación actual, el
esquema no es sólo poco satisfactorio porque el problema que plantea el carácter de
imposición deliberada de las estructuras de los sistemas totalitarios no se analiza a
fondo, sino también porque no considera a cabalidad hasta qué punto las estructuras
"naturales" surgen en los Estados totalitarios dentro y más allá de las estructuras
impuestas de manera deliberada .37 En su formulación actual el modelo da demasiada
importancia a las estructuras formales que crean los sistemas totalitarios y no deja
sitio suficiente a las estructuras informales que pueden aparecer más allá de dichas
disposiciones formales. Si, como postula Almond para su estructura general, cualquier
función puede ser cumplida por cualquier tipo de estructura, se podría fácilmente
suponer que deben existir sistemas en los cuales una función es cumplida por unas
estructuras completamente distintas de las que la cumplen en otro sistema.38
Los sistemas totalitarios pueden ser plenamente reintroducidos en el modelo sin
que sea necesaria una reconstrucción profunda o un abandono del marco general,
pero sí se requiriere una apreciación más ajustada sobre la manera en que se utilizan
las estructuras en el modelo: el concepto de estructuras se emplea de una manera
mucho más refinada en el contexto de las sociedades occidentales y de las que
están en vías de desarrollo que en el de las sociedades totalitarias. En estudio más

37
Admítase al respecto que, no cabe duda, el secreto que rodea a la vida política "real" en
los sistemas totalitarios hace a veces difícil el descubrimiento de estas estructuras naturales,
esto es, se sabe muy poco acerca de la manera en que las agrupaciones informales formulan
las demandas, sea al margen de los grupos reconocidos o dentro de las corporaciones admitidas,
tales como los sindicatos o el partido oficial. Pero la falta de datos fácilmente accesibles no es
la única razón de las limitaciones de este modelo.
Ja Así, por ejemplo, las demandas podían ser articuladas en la Unión Soviética de una
manera que no tuviera relación con el modo en que se articulaban en Gran Bretaf'la o loa
Estados U nidos; en este sentido puede ser que las características de la entonces Unión Soviética
se asemejaran más a las de una nación en vías de desarrollo: la Unión Soviética fue un pa ls en
vías de desarrollo durante gran parte del siglo XX; puede ser también que la mayor dife rencia
existente entre la entonces Unión Soviética y una nación en vlas de desarrollo residiera en loa
modos de regulación de las "salidas", y en los p rocesos de regulación de las "entradas".
CAPITULO 11. LA PoltTICA COMPARADA Y EL ESTUDIO DE LAS FORMAS DE GOBIERNO.. . 73

detallado de las estructuras de los paises totalitarios quizás revelaría una riqueza
mucho mayor en las pautas de desarrollo grupal de lo que sugiere incluso la
caracterización dada por Almond y Powell. Se podría, además, describir pautas de
relaciones entre estructuras y funciones para el sistema político en su totalidad. Pero
no hay duda que se requiere la depuración del concepto de estructura y un examen
minucioso de la medida en que las estructuras desempeñan parcialmente ciertas
funciones, lo cual puede coadyuvar a promover un desarrollo más rápido de la teoría
general.

3. El desarrollo de la teoría sobre gobiernos comparados

E1desarrollo de la teoría sobre gobiernos comparados que ha sido un tanto desigual,

•' extiende actualmente a toda la gama de estructuras, aun cuando muchas veces
no relacione las características de éstas con las funciones específicas. En algunos
• Jmpos asistimos a un crecimiento definido, mientras que en otros los hallazgos son
menos significativos, siendo este el caso típico del gobierno constitucional y de las
formas de comportamiento características de los Estados que se mueven en el marco
' •)nstitucional. Entretanto, el estudio de las bases de los sistemas políticos ha
• 1>nducido a una consideración detallada de las relaciones entre las formas de
'Jobierno y las variables socioeconómicas; se han analizado minuciosamente los
1• trtidos políticos y se comprende con cierto detalle su anatomía; se han investigado
més de cerca los sistemas totalitarios y los regímenes burocráticos y militares, y
p11rticularmente este último tipo ha sido objeto de investigaciones de mayor fondo.

1 1. Las bases de los sistemas políticos

'( 1 se señaló que son muchas y diversas las variables con que se tropieza en el
r ·atudio comparado de los gobiernos, y que algunas de carácter socioeconómico se
pmstan de manera natural al análisis cuantitativo. Se han hecho, por cierto, intentos
1lu medir el grado preciso de relación entre los sistemas políticos y el desarrollo
u •>nómico; por ejemplo, el tipo occidental de democracia liberal se presenta, en
Jr •lleral, asociado con un alto nivel de vida, mientras en los paises en vias de desarrollo
1' 1mcen caracterizarse tanto por una mayor inestabilidad como por una elevada
pr•)pensión al autoritarismo; claro está, hay excepciones. Pero el análisis tiende a
' omplicarse por la cantidad de variables que es necesario tomar en cuenta y por la
Imprecisión o ambigüedad relativas de algunos de los conceptos; es el caso de la
l. tbilidad política que, por ejemplo, es un concepto ambiguo que puede significar
,, ~ l.tbllidad de los regímenes o estabilidad de los gobiernos (la diferencia entre am-
h• ·, componentes no es siempre tan fácil de establecer); igualmente dificil de definir
In democracia liberal, puesto que los principales integrantes de un índice combinado
(ulc ~~ ~clones libres, transparencia, existencia de oposición, etc.) parecen desafiar
• 11 1lquier ejercicio heuristico riguroso. Se ha intentado, sin embargo, medir con cierto
11tlt<1 el grado de asociación entre democracia liberal y desarrollo socioeconómico;
1 11, ~, M. Lipset inició un estudio de tal relación en los contextos de los Estados
74 J UAN CARLOS V ELAzQUEZ E LIZARRARÁS

europeos, .mglosajones y latinoamericanos, resultando su clasificación bastante ele-

mental por basarse en pares de dicotomfas. También en 1962, P. Cutright elaboró un
lndl~· mét. preciso que abarcaba todo el mundo, con excepción de los paises africanos
que hnblan conquistado su independencia poco antes; también asignaba "puntos" a
cada pala que cumpliera cierta cantidad de condiciones objetivas caracterfsticas de
lu democracia, mismos que se adjudican sobre una base anual para 22 anos
comprendidos entre 1940 y 1961. De esta forma, se evaluó de forma más flexible el
carácter liberal de los Estados y su actuación general se enjuició con arreglo a una
serie de hechos que se'extendían a lo largo casi de una generación. 39
El análisis de la relación entre los indicadores socioeconómicos generales y las
formas de gobierno se ha hecho asf más preciso, en cambio, el estudio de la relación
entre los factores culturales y la vida política se encuentra, hasta la actualidad, menos
avanzado. El trabajo de Almond y Yerba sobre la cultura cfvica (The Civic Culture)
demostró que es posible una evaluación precisa de la cultura, pero comprendía
solamente cinco Estados siendo preciso llevar a cabo uno menos general antes de
que se pueda emprender un análisis de lo que Cutright llamó de las variables
culturales. Éste mostró que, por lo menos una parte sustancial de las variaciones
(aproximadamente un tercio) no puede ser explicada mediante los indicadores
socioeconómicos; es decir, que los patrones culturales especificas y los "accidentes
históricos" desempeñan un rol fundamental. Y el modo de descubrir estos patrones y
ordenar los accidentes lo demostró S. M. Lipset, cuyo análisis de las diferencias de
desarrollo histórico de una serie de Estados de la Europa occidental constituye uno
de los primeros intentos de integrar el factor "cultural" en el estudio comparativo de
los tipos de gobierno.
De esta forma se puede concluir que los índices de desarrollo socioeconómico y
cultura política de las naciones permiten "explicar" el marco general de la acción de
los gobiernos, pero el medio concreto por el cual la sociedad pasa a la acción polltictA
lo constituyen los grupos; éstos tienen características diferentes según los distintos
tipos de comunidades estatales. Los sistemas políticos desarrollados están sujeto
a las presiones de un número considerable de asociaciones, mientras que en otras
sociedades los grupos de parentesco, las tribus o "instituciones" como el ejército o la
Iglesia pueden ser el origen de idénticas demandas. Almond es pionero en el intento
de relacionar una clasificación general de los grupos con diversos tipos de sistema1

39
Cutright pudo así medir el grado preciso de relación entre el desarrollo politico y una
selección de varios indicadores socioeconómicos, y descubrió que el índice de lal
"comunicaciones", y no el del nivel de vida, es el que explicaba la mayor parte de las variacionet
Su trabajo permitió también medir el grado de superdesarrollo y subdesarrollo polfticos relativ~
para un nivel dado de desarrollo social o económico. Un punto interesante que también salió
relucir es que generalmente se piensa que los Estados latinoamericanos son subdesarrollada~•
debido a su inestabilidad general, empero, la mayorla de ellos están politicamen
superdesarrollados en relación con el nivel de sus logros socioeconómicos; por lo tanto, ro
sorprendente en América latina no es que los paises del subcontinente estén expuesto1•
periódicamente a brotes de autoritarismo, sino que estos periodos no sean más frecuentes o
prolongados.
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA v EL Esruo1o DE LAS FoRMAS DE GOBIERNO... 16

politices, aunque su clasificación pudo haber sido más depurada, y de hecho una
evaluación precisa del impacto de cada tipo de grupo podría contribuir de un modo
muy directo a la caracterización de los tipos de comunidad política. Al respecto,
apunta Blondel que, de cualquier suerte, al abordar la primera clasificación de los
grupos en relación con los sistemas políticos, Almond preparó el terreno para un
.málisis de los vínculos concretos entre el desarrollo político y el social.

3.2. Los partidos políticos

los partidos políticos constituyen el tipo moderno de estructura política por

.mtonomasia. Aunque tuvieron muchos precursores en las sociedades premodemas,
1u desarrollo fue una de las características principales del siglo XIX, y han adquirido
legitimidad en todos los sistemas políticos e incluso parecen sinónimos de
"modernidad" -aunque en los últimos años la mayoría de ellos está pasando por
rlrlsis severas. Los Estados en desarrollo han desarrollado una especial ansiedad
por tener varios o muchos partidos (asociándolos con el paradigma democrático),
1.amo tener una burocracia moderna y un sistema moderno de comunicaciones. Aun
•In el caso de los Estados totalitarios, se observa que lejos de abolir los partidos, se
hnn servido de ellos, tanto así que el sistema de partido único parecer ser tan
Importante para las modernas dictaduras y dictablandas como lo fue el sistema de
111>bierno parlamentario o presidencial para el desarrollo de las democracias liberales.
' ..,n ellos, los totalitarismos no sólo rinden tributo al papel de los partidos en las
1htmocracias, van más allá pretendiendo demostrar que estas instituciones se han
• 1>nvertido realmente en una de las estructuras universales de las sociedades
modernas.
El carácter de los partidos presenta una extraordinaria diversidad, pese a su
universalidad, por lo que fue necesario indagar a fondo para encontrar irregularidades
' lo largo de la gran cantidad de diferencias concretas. Sabemos que el interés por
l1• partidos empezó a principios del siglo XX, siendo las obras de Ostrogorski y
Mlc:hels las que encaminaron el estudio de los partidos hacia el hallazgo de tendencias
1JIItlerales.40 Sin embargo, se afirma que el primer estudio de los partidos de amplitud
v11rdaderamente internacional fue el de Maurice Duverger, Los partidos políticos, en
• ol ! :u al se buscaba clasificar a los partidos en función de dos polos: el partido de
1undros" (o comités) y el de masas, caracterizándose el primero por un origen y una
1 ''" tradicionales y elitistas, un nivel relativamente bajo de ideología y una tendencia
hu .tllsta, mientras que el partido de masas poseía características opuestas. Esta
luor la desató muchas controversias, principalmente por cuanto que el maestro francés
tlrlbula demasiada importancia a la afiliación individual como factor determinante,
• uundo el acento real había que ponerlo no ya en la existencia o falta de seguidores,

w OSTROGORSKI, Democracy and the Organízation of Política/ Partías, 1902; MICHELS,

•J/111< ,¡/ Psrtles, 1914.
76 JuAN CARLOS VELAzOUEZ EuZARRARAs

sino en el carácter nacional de la atracción del partido y en el grado en que evoca6a

"imágenes" amplias en las mentes de los electores. Más aún, había que concebir las
diferencias en términos de una polarización más definida, esto es, era necesario
evaluar a los partidos existentes en función de la medida en que eran partidos de
masas o partidos de comités. Se afirmaba que esto facilitaría la incorporación de los
partidos de los países en vías de desarrollo al marco de una teoría diseñada
originalmente para explicar sólo el surgimiento de los partidos occidentales y orientales.
Las críticas persisten, pero el argumento principal de la tesis de Duverger sigue
siendo válido, pese al hécho de que se han creado nuevos partidos en muchos
nuevos países. También siguen teniendo validez la mayoría de las cuestiones de
detalle de su análisis, en tanto y cuanto describen el papel de los simpatizantes
"círculos internos" y de los lideres de los diversos tipos de organizaciones. Duverger
demostró en concreto que la teoría de la naturaleza oligárquica de la dirección de los
partidos democráticos y socialistas, expuesta por vez primera por Ostrogorski en
términos de la "ley de hierro de la oligarquía", tenía un alcance bastante amplio. Más
aún, Duverger explicó la tendencia que muestran los partidos, tanto occidentales
como no occidentales, a encaminarse hacia un tipo de liderazgo "monárquico" (en
muchos casos de carácter carismático)."1 Por su parte, el estudio de la anatomfa de
los partidos políticos supuso así avances sustanciales, aunque el empleo realmente
riguroso de indicadores sería de gran valor, ya que de este modo podría clasificarse
y compararse con mayor exactitud a los partidos, tanto occidentales como no
occidentales.
No obstante, el estudio de los sistemas de partidos se encuentra en un estado
bastante más embrionario. Duverger no se propuso, definir los elementos que
intervienen en la composición de un sistema de partidos, ni siquiera el único
componente básico de tal sistema, la cantidad de partidos, ha sido sometido a un
estudio riguroso, de ahí que la célebre "ley" de Duverger, de las relaciones entre los
sistemas electorales y partidistas (según la cual el régimen de elecciones por mayorla
simple y una vuelta conduce al desarrollo de esquemas bipartidistas, teniendo otros
tipos de sistemas electorales efectos opuestos), no ha sido contrastada
empíricamente. Además aunque la cantidad de partidos es sin duda un factor
importante, no se han puesto en la mesa otras variables, como, por ejemplo, la fuerza
relativa de los partidos, su ubicación en el espectro ideológico, su tipo y estructura
(masiva o no masiva). En general, Duverger se apresuró en relacionar los sistemas
electorales con la cantidad de partidos, por lo que hizo mínimos esfuerzos por elaborar
una teoría general del sistema de partidos comparable a su teoría general de las
estructuras partidistas. Bueno, él hizo bastante con ello, y más bien quienes le han
sucedido tampoco han mostrado prisa intelectual o encomio alguno en este sentido.

41
De aqui se podria deducir algo fundamental: la estructura formal de los partidos polític~
es menos importante que la medida en que el partido necesita crear y mantener una imageJ1
"positiva" si ha de movilizar a sus masas de seguidores durante las elecciones u otras formal
de acción polltica y social.
CAPITULO 11. LA POLITICA CoMPARADA v EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS DE GoBIERNo... 77

Empero, algo se ha avanzado desde que Duvergerescribiera Los partidos políticos,

sobre todo en el terreno de los sistemas de partido único; éstos han resultado ser
numerosos y complejos y el grado de vinculación de los sistemas de partido único
con los gobiernos totalitarios es notablemente menor de lo que generalmente se
cree. No hay duda que la mayoría de los Estados aplican el sistema de partido único,
pero algunos confían en otras formas de control y otros funcionan sobre la base de
coaliciones permanentes en las cuales uno de los partidos desempeña un papel
hegemónico o predominante; a la inversa, dentro de la estructura del sistema
unipartidista, se ha producido en algunos casos cierto grado de pluralismo y
liberalización. En esta tesitura, los partidos cumplen en realidad funciones muy
diferentes y engloban normas muy distintas, incluso en el contexto de los sistemas
de partido único, por lo tanto, lo que se requiere es un análisis de las amplias pautas
de relaciones que se dan entre tipos de sistemas de partidos (definidos mediante
una serie de indicadores) y tipos de sistemas políticos; lo cual, en añadidura, facilitará
ti estudio de las relaciones entre tipos de sistemas de partidos y tipos de estructuras
tocioeconómicas.42

J.3. Elementos de discusión sobre el gobierno constitucional

1 1gobierno constitucional merece ser analizado por separado, no sólo porque ha

•)Cupado lugar especial en la historia de las naciones occidentales desde fines del
ligio XVIII, sino porque está situado en un vértice especialmente crítico y delicado
mtre el gobierno "impuesto" directamente y los sistemas políticos "naturales".tEn
e ltmcia política sabemos bien que realmente las estructuras constitucionales han
originado un tipo especial de teoría que podría definirse como "teoría institucional",
lu cual ha sido una de las vertientes más antigu~el estudio comparativo de los
•J<>biernos; y durante un largo período histórico constituyó el único aspecto "positivo"
llnl estudio de la política, aun cuando el análisis lógico que caracterizó gran parte del
lr4lbajo de los constitucionalistas de los siglos XIX y XX estuvo orientado básicamente
, tos aspectos meramente estructurales de las constituciones; y mientras se supuso
quc las constituciones eran puestas en práctica, esa teoría institucional resultó ser
muy importante en el plano de la práctica y muy reveladora de la naturaleza de los
11temas políticos en el plano de la teoría. Como demuestra D. Verny en Análisis of
1' )//tica/ Systems, los teóricos institucionalistas elaboraron tres modelos de sistemas
1h gobierno constitucional, los cuales son deducibles de una definición general, un
pcntulado y un corolario. La definición constata sencillamente que un sistema de
¡oblerno sólo podrá considerarse constitucional sí el cuerpo electoral toma parte en
In • ••lección de los gobernantes. El postulado deriva directamente de los escritos de
loo tEtóricos del constitucionalismo de los siglos XVII y XVIII, Locke y Montesquíeu, y

A este respecto, destaca Blande! que no obstante la teoría de los sistemas de partidos no
• 1111 tun avanzada como la teorla de las estructuras partidistas o la teoría de las relaciones
nlr•• •ti desarrollo politice y el social, el rumbo que habrán de seguir los estudios en el futuro
1ultn bastante evidente (op. cit., p. 41).
7& JuAN CARLOS VEL.ÁZOUEZ EuZARRARAs

expresa que el gobierno constitucional implica una distinción entre un legislativo y un

1
ejecutivo (distinción que no significa que tenga que haber, técnicamente, una
"separación de poderes"). 43 Finalmente, el corolario afirma que un sistema no será
constitucional si el legislativo es inferior al ejecutivo; es decir, dado que el primero
trata los temas generales y el ejecutivo las cuestiones de detalle y las situaciones de
emergencia, sería lógico permitir que el ejecutivo fuera superior al legislativo.
Así las cosas, a partir del postulado y el corolario, se desprende que pueden existir
tres, y sólo tres, sistemas "constitucionales" de gobierno, los cuales pueden deducirse
de la siguiente manera: el legislativo puede ser igual al ejecutivo o superior a él. Si se
da el último caso, el ejecutivo procede del legislativo. Si se da el primero, surgen otras
dos posibilidades: o el legislativo y el ejecutivo están en una relación recíproca de
poder, o están en su totalidad separados; en este último caso, el ejecutivo tiene que
surgir directamente del cuerpo electoral. A los tres sistemas se les han asignado nombres
característicos que, por ello, tienen un significado técnico en la teoría institucional.
Cuando el ejecutivo es inferior al legislativo, el sistema se denomina gobierno de
convención; cuando se da una relación de igualdad pero también de reciprocidad, el
sistema es parlamentario; cuando, finalmente, el ejecutivo está separado del legislativo
y ambos provienen directamente del cuerpo electoral, el sistema se conoce como
presidencialista, o forma de gobierno de separación de poderes.44 Es en esta Hnea que
politólogos y constitucionalistas han prestado suma atención a la teoría institucional,
pero ha sido mucho menor la dispensada a la relación que hay entre estructura y
comportamiento en el marco de los sistemas constitucionales, siendo en tiempos más
actuales que los estudiosos de la política y en especial los internacionalistas de la
polltica, han comenzado a reconocer que las formas de comportamiento en los sistemas
constitucionales pueden variar de manera significativa.

43
Ello en razón de que existen políticas generales que pueden ser abordadas con prudenci~
y sapiencia y deben ser examinadas por un cuerpo amplio, pero también temas más específi001
que es mejor dejar a un cuerpo menor y permanente, facultado para actuar en casos de
emergencia. La distinción entre las políticas generales y su aplicación detallada ha sido objeto
de severas críticas, pero sigue siendo, aún hoy, la base de la distribución de poderes entre
legislativos y ejecutivos en los gobiernos constitucionales.
44
Los institucionalistas consideran que además otra serie de consecuencias derivadas de
los postulados. Por ejemplo, que el derecho de disolución "no debería" existir en los sistema•
de convención o presidencialistas, pero "debería" existir en los reglmenes parlamentarios: si
los sistemas de convención incluyeran la disolución. el legislativo no sería superior al ejecutiv
si existiera en las formas presidencialistas, el legislativo y el ejecutivo no estarlan verdaderamen
separados; pero sí no existiera la disolución en los sistemas parlamentarios, no se podría
establecer pautas de influencia recíproca. Ello se debe, siguiendo una lógica análoga, a qut
los sistemas de convención y los parlamentarios deben dar al legislativo el derecho de destitu,.
al ejecutivo (voto de censura), mientras que en los regímenes presidencialistas no deberlan
tenerlo. Estas reglas, y muchas otras que pueden deducirse de manera similar, constituyen lat
"instrucciones" de los constitucionalistas. De hecho, fueron observadas, en general, por quien
elaboraron la mayorla de las constituciones del siglo XIX y de la primera parte del XX. Durantft
las décadas centrales de este último, ha sido más corriente que se las desobedeciera, pero lat1
constituciones que se han contravenido gravemente los principios también han tenido una vidl•
limitada o una aplicación "real" limitada.
CAPITULO "-~
...._
JI. LA POLITICA CoMPARADA Y EL ESTUDIO DE LAS FoRMAS DE GOBIERNO'flCULTAl\ E IIEIIIAI
Excepción hecha de los trabajos realizados por los estudiosos y comp~~\~s'UI~ I-4II,&LU
los Estados Unidos, y otros pocos europeos, en realidad siguen siendo excepcionales
los estudios sobre el funcionamiento del legislativo y el ejecutivo; incluso un grupo
importante de teorías comúnmente aceptadas, como la que se refiere al papel de la
disolución en el comportamiento del poder legislativo, no han sido contrastadas en
estudios de amplitud verdaderamente internacional. Algunas proposiciones más ge-
nerales y otras reflexiones indicativas acerca de la decadencia de los Congresos y
Parlamentos, el ocaso y reforma de los poderes judiciales o la preponderancia creciente
de los poderes ejecutivos han sido aceptadas "normalmente", sin comprobación empírica
durante un periodo extenso o sobre una base de análisis internacional. Los estudios
sobre la estructura del ejecutivo, o del papel de las coaliciones, o de la importancia
relativa de la estabilidad gubernamental para la eficiencia del ejecutivo, no han recibido
ni la base comparada ni el carácter sistemático que requieren, si se quieren comprobar
las hipótesis y extraer conclusiones generales.
Coincidimos con Blondel cuando afirma que entre las diversas ramas del estudio
comparado de los gobiernos, la del sistema constitucional sigue siendo la única en
que la teoría institucional y normativa está más avanzada que la teoría positiva, lo
cual obedece en parte a que, durante un periodo largo, la teoría institucional no
requirió de una teoría positiva; amén que el estudio del gobierno constitucional se vio
m parte entorpecido por el desarrollo de otras ramas del estudio comparativo
~ubernamental en las que, hasta entonces, no se habían descubierto pautas y en las
que era imperativo obtener progresos inmediatos. Es a partir de la extensión de los
málisis conductistas de las estructuras constitucionales de los Estados Unidos, en
los sesentas y los setentas, que se ha comenzado a estudiar el problema de las
pautas de comportamiento en los gobiernos constitucionales. De hecho, el análisis
de los sistemas de partidos habría de conducir, más adelante, al estudio conductista
dE• los gobiernos constitucionales, puesto que los partidos representan la principal
vnriable estructural para explicar las diferencias de funcionamiento entre los sistemas
.fE• gobierno.

1.4. Gobierno no constitucional

1'4 )r el contrario, el campo de las formas no constitucionales de gobierno, tanto de las

"Impuestas" y totalitarias como de las "naturales" y las originadas en la evolución del
•.c)mportamiento, ha reclamado mucho mayor atención por los modernos comparatistas
lo los gobiernos. En concreto, los análisis se han encaminado en tres direcciones
principales: el gobierno totalitario en general, el régimen militar y la influencia
hurocrática. En estos dos últimos sectores, por lo menos, los trabajos se vieron
motivados por el interés que despiertan las sociedades en vías de desarrollo y la
Importancia que se les atribuye, aunque la extensión del totalitarismo, desde los
1 llses comunistas hasta los del Tercer Mundo, también condujo a una ampliación de
hu ~ bases de la teoria, a medida que se enriqueció la información disponible y las
l)(~utriencias objetivas. No obstante, cabe recordar que el gobierno totalitario es a la
• dificil de interpretar sobre la base de una teoría general del gobierno y difícil de
tluar debido a la impenetrabilidad que suele rodear su actividad, por lo cual, las

zu n~ d'
qo, •. ~ ~" JUAN CARLOS VELAzOUEZ ELIZARRARÁS

revisiones detalladas de las formas de conducta en estudios de amplitud internacional

no siempre han confirmado las teorías generales, y a menudo se ha dificultado la
formulación de indicadores confiables. Pero poco a poco ha sido posible incorporar
el gobierno totalitario a un modelo general de la comunidad política; los informes y
datos duros obtenidos de los Estados socialistas y de los subdesarrollados han
confirmado la hipótesis de que el totalitarismo es un estudio intermedio del desarrollo
político. Los avances sociales y económicos de la entonces URSS y los Estados de
Europa oriental que se observaron desde los setentas hasta el colapso del socialismo
real en los noventa, se dieron por lo general acompañados de un creciente pluralismo
y una liberalización puntual. Por su parte, en las jóvenes naciones el totalitarismo
apareció como un medio para romper las estructuras sociales tradicionales y las
autoridades de las formas tradicionales de gobierno.45
El estudio del totalitarismo gubernamental requiere un escrupuloso análisis de
las variables que explican la distribución aparentemente accidental del totalitarismo
en todo el mundo, tanto en los Estados periféricos como en los industrializados, es
decir, un estudio de la gama sus patrones culturales es heurísticamente apropiado y
una buena forma de incrementar la comprensión de las condiciones que llevan a
estas variaciones. De la misma manera habrá que escudriñar con igual precisión el
movimiento hacia el pluralismo y la ruptura de las tendencias totalitarias en los Estados
comunistas, más aún a partir del colapso de la ex URSS, pues el desarrollo observado
en las dos últimas décadas en los Estados del Este europeo muestra una serie de
formas y grados de liberalización que hay que medir sobre indicadores más precisos
que los que hasta finales del siglo XX tuvieron a su disposición los comparatistas
especializados en los gobiernos totalitarios.
Debe advertirse asimismo que se ha progresado con mayor rapidez en el ámbito
de los gobiernos militares, si se considera que antes de los cincuentas no se había
emprendido ningún estudio sistemático al respecto, sino hasta mediados de los
sesentas cuando ya se determinan apropiadamente las condiciones que pueden
elevar al máximo las posibilidades de aparición de esos regímenes y se esclarece la
relación entre los tipos de régimen militar y el nivel de cultura política. Al igual que el
régimen totalitario (con el cual tiene algunos vínculos, pero solo algunos), el régimen
militar tiende a emerger en ciertos estadios intermedios del desarrollo, después del
"despegue", pero antes que la sociedad pase a ser una nación desarrollada.46 Empero,
debe concebirse la intervención de los militares en la polltica como un fenómeno

45 No se puede demostrar en forma definitiva que el gobierno totalitario acelere el ritmo del

desarrollo, si bien los miembros de las "nuevas elites" de tales naciones suelen creer y hacer
creer que así es; se constata en cambio, que el totalitarismo puede ir acompañado del
estancamiento; aunque es interesante señalar que las tensiones sociales producidas por el
desarrollo económico pueden ser dominadas por los gobiernos totalitarios (Biondel, op. cit., p
45).
46
Incluso se puede demostrar que el tipo de ideología de los militares se relacion
estrechamente con el nivel de desarrollo; en otras palabras, los gobiernos militares que toman
el poder en Estados que se encuentran en una etapa relativamente temprana de desarroiiQ
tienden a ser ideológicamente más "progresistas" que los que aparecen en países má1
adelantados (Biondel, op. cit., p. 46).
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA Y EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS DE GOBIERNO... 81

general, porque puede demostrarse que afecta tanto a sociedades desarrolladas

como a Estados en desarrollo. Al tiempo que el gobierno o la toma del poder por los
militares representan casos extremos de intervención, otras formas de acción, como
las presiones normales sobre los gobiernos civiles con el fin de incrementar los
presupuestos o incluso cambiar la línea política, son bastante comunes en las
sociedades más "avanzadas". En ciertos casos, se emplean formas aún menos
"constitucionales" de intimidación, pero estos tipos de intervención están
estrechamente vinculados con el grado de pluralismo de la comunidad; las principales
variables en juego son el gr¡:1do de complejidad de la sociedad, la legitimidad del
régimen y las tensiones sociales y económicas que llevan a choques entre elites
tradicionales y las nuevas. En tal virtud, América Latina, África, lndochina o Los
Balcanes no están más predestinadas que otras regiones a la intervención militar;
las formas específicas que esta intervención asuma pueden ser analizadas con
referencia a las características del desarrollo social y de la cultura política de los
Estados afectados.47
Por lo que concierne a las burocracias, cabe apuntar que, al igual que la
organización castrense, existen en todos los sistemas políticos y bajo todos los tipos
de gobierno. Pero, a diferencia de los ejércitos, antes se pensaba que las burocracias
se asociaban sólo con la existencia de sociedades industriales múy avanzadas, lo
cual se explica porque el "Estado burocrático" ha sido así considerado en ocasiones
como el último estadio del desarrollo politice y además como una amenaza, llegándose
a demostrar que cuando las fuerzas bJ,Lfocráticas carecen de control y se convierten
en la fuente principal de las decisiones políticas, aparecen distintas situaciones
negativas. Por el contrario, ciertos análisis modernos han también evidenciado que
las burocracias desempeñan un papel importante, tanto en los Estados en desarrollo
como enlos desarrollados, en parte porque, al igual que los ejércitos, constituyen
una de las "estructuras modernas" (o "grupos institucionales", para usar la terminología
de Almond) a través de las cuales se procesan las demandas de un sistema social y
económico actual. Así las cosas, aunque el "Estado burocrático" pueda llegar a ser
una amenaza para cualquier sociedad, tal peligro ha de ser medido, no por el número
ibsoluto de funcionarios públicos de una nación determinada, ni siquiera por el
porcentaje de población en empleos oficiales, sino por la proporción entre los
funcionarios públicos y otros líderes y dirigentes de los grupos de interés en sentido
1mplio.48 Además, en visión opuesta, la amenaza representada por las burocracias

47
Afirma Blande! con razón que lo que han demostrado los estudios modernos sobre el
papel de los militares en los procesos de la polftica es que la intervención militar como tal ya no
roquiere explicación; los estudios futuros deberán, por lo tanto, concretarse en los medios por
los cuales se pueda limitar la intervención militar y hacer que deje de constituir un peligro para
In estabilidad de la comunidad política (Biondel, op. cit., p. 47).
48 En un sistema polftico comunista, esta proporción sería entre los empleados públicos en

11ntido estricto y los gerentes del comercio y la industria y los funcionarios del partido, aun
1 uando todos estos dirigentes estén, desde un punto de vista legal, empleados por el Estado.
f 1.Jra una ilustración actual y dinámica del problema de las burocracias, recomiendo consultar
In obra de GUERRERO, Ornar, Tecnocracia o el fin de la polftica, Instituto de Investigaciones
Jurldlcas, UNAM, 2006, 136 pp.
82 JuAN CARLOS VEL.AzOUEZ EuZARRARA8

parece decrecer más que aumentar con el desarrollo de las sociedades, lo cual se
explica porque aquéllas, como las estructuras castrenses, tienden a incrementar su
influencia cuando la cultura cívica es baja y donde las demandas son fuertes y
numerosas y su carácter es mutuamente excluyente. 49
Al llegar a este punto critico, Blondel no duda en afirmar convencido que el estudio
comparado de los gobiernos amplió así notablemente su esfera en el curso de las
tres décadas que van de 1950 a 1980, debiéndose admitir que, en buena medida,
sigue sin haberse encontrado una explicación completa, comprensiva e integral al
fenómeno del desarrollo político de las sociedades, razón por la cual, no se puede
pronosticar con certeza la dirección que tomará la organización política del Estado
en el futuro. No se sabe con precisión cuánto cundirá la marcha hacia la democracia,
ni qué Estados pasarán por una fase de gobierno totalitario o autoritario si sus objetivos
se cifran en un rápido impulso del desarrollo económico y social.
Ciertamente, sería vano esperar respuestas amplias y uniformes para tales
preguntas, pues éstas se presentarán más bien en términos de acontecimientos
alternativos en relación con diversos conjuntos de condiciones. Pero es innegabiQ
que ya se dispone de algunas ventajas en este esfuerzo, por ejemplo: ha crecido el
número de "teorías parciales", se ha logrado un panorama más claro de las variables
que explican el desarrollo político, las "estructuras" de los sistemas se estudian en
mucho mayor detalle, ya no se considera individualmente a las comunidades ni se
las compara al azar; y, en general, los sistemas políticos se caracterizan con base en
un número cada vez mayor de variables generales que se pueden relacionar con un
modelo general de la vida política de las diferentes sociedades.
De ah 1que sea prudente esperar que como resultado de esta tendencia, aumentará
sin duda la demanda de "ingeniería polltica", y se podrán "manipular" los sistemas
políticos con más correlación que antes, lo cual seguramente conducirá a "errores1'
similares a los que se criticaron en los economistas cuando empezaron a "manipu
lar" las economías nacionales, para después hacer lo propio con la economía
internacional. El ejercicio podrá aportar argumentos para los comparatistas que buscan
predecir el gobierno, no sólo en su marco general, sino en las formas concretas de
estructuras y formas de acción políticas; aunque tampoco es nueva la aspiración de
manipular los gobiernos. En efecto, los partidarios del régimen constitucional, al igual
que los dictadores, trataron siempre en el pasado de cambiar las condiciones en que
debía desarrollarse la politica, o sea que ganas no han faltado, sino la capacidad de
intervenir eficazmente en el campo del gobierno. Nos parece pues, que una buena
conclusión de todo lo antes dicho es que, el mejor conocimiento de las condiciones
de evolución no sustituye el interés por los valores y los objetivos morales, debiendo
siempre razonarse sobre cuáles formas de gobierno son las más indicadas para la

49 Inclusive, al igual que ocurre en los ejércitos, las burocracias carecen de funcionamiento

legítimo para mantenerse en el poder, es decir, dependen profundamente de la autoridad de

los dirigentes políticos; mientras que los gobernantes militares necesitan "civilizar" su régimen
para conservarlo, los líderes burocráticos pueden expandir real y efectivamente su influencia
únicamente si actúan a la sombra de un grupo político.
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA Y EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS DE GoBIERNO... 83

sociedad humana; asi, al incrementar nuestros conocimientos, el estudio comparado

de los sistemas políticos en general y de los gobiernos en particular, debe proporcionar
a las sociedades del mañana oportunidades reales para capacitar al individuo para
poder practicar más a plenitud una serie de ideales que, en el pasado, y muy
habitualmente, se quedaron cortos, en terrenos de lo formal o fueron mal aplicados
en la mayoria de los casos.

4. Características principales del enfoque tradicional en el estudio

comparado de las formas de gobierno

Es muy conveniente realizar al menos una breve descripción de las caracteristicas

del enfoque tradicional en el estudio comparado de las formas de gobierno, pues
revela los orígenes del descontento de las sociedades políticas actuales respecto de
los sistemas vigentes y apunta a la necesidad de una reorientación . No hay duda, el
estudio comparado lo ha sido, hasta ahora, sólo nominalmente, formando parte de lo
que de manera difusa puede denominarse estudio de los gobiernos extranjeros, en
el cual las estructuras gubernamentales y las organizaciones formales de las
instituciones del Estado se enfocaban de manera descriptiva, histórica o legalista. El
énfasis primordial ha recaído sobre los documentos escritos, como las constituciones
y las prescripciones legales para la distribución del poder político. En añadidura, los
estudios de los gobiernos extranjeros se han centrado fundamentalmente en las
democracias occidentales o en los sistemas políticos de Europa Occidental, Gran
Bretaña y la Commomwealth.
Por ello, y con la idea de trascender los límites establecidos por las pautas del
pasado y dar por consiguiente pasos firmes y amplios hacia escenarios más analíticos
y avanzados científicamente, vale la pena examinar, al menos en su generalidad,
cada una de estas características del enfoque tradicional.

4.1. Enfoque esencialmente no comparativo

La mayor parte de lo publicado en el terreno del estudio comparado de las formas de

gobierno trata, o bien de un Estado en concreto, o de descripciones paralelas de las
Instituciones de un grupo de Estados. La mayoría de los textos ilustran este enfoque,
donde el estudioso es guiado a través de las bases constitucionales, la organización
del poder político y la descripción de los modos en que se ejercen dichos poderes.
En cada caso se analizan "áreas problemáticas" con referencia a la estructura
Institucional del Estado en cuestión . Por ejemplo, para explicar la inestabilidad política
de Francia se cita a menudo el derecho de disolución; y, a la inversa, se analiza la
11stabilidad política de Inglaterra con referencia a las prerrogativas de la Corona,
poniendo particular énfasis, desde luego, en el poder de disolución de que goza el
Primer Ministro. El interés del investigador se concentra primordialmente en el análisis
1le la estructura del Estado, la ubicación de la soberanía, las disposiciones electorales
y lo distribución del electorado en partidos políticos cuyas ideologias y programas se
84 JUAN CARLOS VElAZOUEZ ELIZARRARAS
-1

reseñan. Este tipo de enfoque se encontrará en cualquier texto corriente, asf como
en una serie de monografias cuyo carácter aspira a ser más comparativo; pero sólo
eso, aspiran, pretenden, lo enuncian, pero no lo aterrizan, no operan la comparación.

4.2. Enfoque sustancialmente descriptivo

Es importante advertir en este rubro que la descripción de las instituciones políticas

formales es imprescindible para la comprensión del proceso politice y que, como tal,
lleva al estudio comparativo; ·empero, la comparación entre las instituciones concretas
descritas sólo se observa en raras ocasiones. Tomemos por ejemplo dos de los
mejores textos que se escribieron en los cincuenta y sesenta, por un. lado Govem-
ments of Continental Europe, preparado por James T. Shotweel, y por el otro,
Modem Governments, elaborado por Harold Zink, que aunque expresan -como el
de Zink- que servirán de texto "para los cursos generales y fundamentales de
instituciones políticas comparadas",50 evidencian que cuando pasan de Gran Bretaña
a Francia, Suiza, Alemania, Japón, India, Estados Unidos y la URSS, no hay ningún
hilo conductor, ningún criterio fuerte y consistente de la razón por la que se eligieron
particularmente estos Estados, ningún examen de los factores responsables de las
semejanzas y las diferencias.
La misma critica es aplicable, en general, a Modern Foreign Governments, de
Frederic Ogg y el propio Harold Zink, y a Foreign Governments, de Fritz M. Marx.
Con algunas diferencias, Major Foreign Powers, de John Ranney y Gwendolen Carter,
tiene la virtud de circunscribirse solamente a cuatro sistemas políticos y de analizarlos
en función de algunos problemas básicos, pero siguen faltando los eslabones de
unión y el criterio de selección. Otro libro pionero en el campo, Comparativa Política/
lnstitutions, de Daniel Witt, abandona el enfoque de "Estado-por-Estado" en aras de
unas categorías dentro de las cuales es más factible la comparación, pero el autor
se da por satisfecho incluyendo descripciones distintas de las instituciones de cada
Estado bajo categorías tales como "el ciudadano y el gobierno", "el ciudadano y la
justicia" y "el proceso electoral", y no llega a formular comparaciones explícitas.
Debemos aclarar que estas observaciones no intentan cuestionar el nivel
académico de los libros citados, ni tampoco descalificar el enfoque descriptivo, sino
sólo señalar que estos textos se limitan primordialmente a la morfología política o a
lo que también podría denominarse anatomía polltica. Describen diversas instituciones
políticas sin proponerse compararlas; y cuando se hacen comparaciones, se limitan
de manera exclusiva a la identificación de diferencias entre tipos o sistemas, como,
por ejemplo, entre los sistemas federal y unitario o parlamentario y presidencialista, o
a indicar diferencias más artificiosas entre los sistemas democráticos y totalitarios.
Es muy importante resaltar la existencia de dos enfoques típicos en el estudio
descriptivo de las instituciones políticas. El primero es el histórico y el segundo el
legalista. El histórico se centra en el origen y evolución de ciertas instituciones

50 ZINK, Harold, Los Sistemas Contemporáneos de Gobierno, LIMUSA, México, 1965, p. S

(consta de 1010 pp.).

CAPITULO 11. LA POLITICA COMPARADA Y EL ESTUDIO DE LAS FORMAS DE GOBIERNO .. . 85

(verbigracia, se da la génesis del sistema parlamentario británico en la Carta Magna

y se estudia su evolución a lo largo de estadios históricos sucesivos). Se parte del
supuesto que descripciones históricas paralelas de la evolución del parlamento francés
o de las asambleas representativas alemanas o italianas indicarán semejanzas y
diferencias, haciendo que este enfoque sea bastante similar al que utiliza el historiador.
En otras palabras, no se pretende desarrollar un esquema analitico dentro del cual
un factor antecedente se relaciona, en términos distintos de los cronológicos, con un
hecho o acontecimiento particular.5 1
En un segundo orden d~ importancia aparece el enfoque denominado legalista, a
través del cual el investigador aborda el análisis de los "poderes" de las diversas
ramas del gobierno y sus vinculaciones con arreglo a las prescripciones
constitucionales y legales vigentes. Es un estudio prácticamente encaminado a
determinar lo que pueden y no pueden desempeñar los diversos órganos
gubernamentales con respecto a las previsiones constitucionales y legales. Este
enfoque, como su homólogo histórico -con el que se relaciona comúnmente-, des-
cribe el sistema político dentro de un marco muy estrecho; esto es, no va al fondo de
las fuerzas que dan forma a las prescripciones legales ni se propone determinar las
relaciones causuales que explican las variaciones entre las disposiciones
constitucionales de distintos Estados o distintas épocas.52 En la gran mayoría de los
libros publicados sobre sistemas pollticos comparables se encuentra esta combinación
de los enfoques histórico y legalista, mismos que, a pesar de que suministran imágenes
fieles del desarrollo y las relaciones entre los diversos órganos de un sistema y dan
fe de evoluciones históricas paralelas, no se proponen elaborar un marco general de
referencia en el que puedan caber hipótesis amplias sobre el desarrollo integral y el
funcionamiento de las instituciones, los poderes y los procesos políticos.

4.3. Enfoque eminentemente /oca/ista

Se ha mencionado en distintas oportunidades que una importante mayoría de los

estudios producidos sobre sistemas políticos y gobiernos comparados se ha centrado
en el examen de las instituciones europeas occidentales, dejando prácticamente
excl uido cualquier esfuerzo heurístico sobre otros relevantes terrenos de
experimentación política a lo largo y ancho del mapa político mundial actual. Y es
explicable este eurocentrismo por varias razones obvias, como la accesibilidad de

51 MACRIDIS, R. C., The Study of Comparative Govemment, Random House, U.K., 1955,

pp. 7-12.
52
Ejemplos tlpicos de este enfoque son dos estudios de los sesenta y setenta sobre el
desarrollo constitucional de Europa occidental después de la Segunda Guerra Mundial:
Constitucionalism and Constitutional Trends since World War 11, de Arnold Zurcher, y Les Cons-
tltutions E uropéennes, de Mirkine Guetzevitch. Asimismo son de mencionarse las contribuciones
de lvor Jennings, British Cabinet y British Parliament, y del francés Francis Doré, Les régimes
politiques en Asie (1973), que se basan en el enfoque legalista, con un especial acento en la
búsqueda de antecedentes que buscan "explicar" los poderes de los diversos organismos
gubernamentales.
86 JuAN CARLOS VELÁZOUEZ EuZARRARAs

los países estudiados, la relativa facilidad para salvar las barreras idiomáticas y la
facilidad para conseguir documentos oficiales y otras fuentes de material, junto con
las afinidades culturales; así, Estados como Francia, Gran Bretaña, Alemania, Suiza,
y en menor medida las naciones escandinavas y los dominios británicos, han ocupado
primordialmente a escritores e investigadores y que se han visto incorporados
invariablemente en los programas de enseñanza de disciplinas políticas y en los
diversos cursos de estudio comparativo de las formas de gobierno de la mayoría de
las universidades norteamericanas; pero sin haber rebasado, salvo contadas
excepciones, el ámbito académico estadounidense.
Pero, además de este iocalismo -que se extiende hasta fines del siglo XX-, no
se ha desarrollado ningún esfuerzo sistemático por identificar semejanzas y diferencias
entre estos Estados, excepto en términos puramente descriptivos; o sea, que se ha
hecho muy poco por definir analíticamente las categorías que constituyen un "área"
de estudio, encaminándose el grueso de los autores a la simple identificación de
estos Estados en función de un acervo histórico y cultural común , ignorando con
frecuencia otros rasgos comunes, tales como sus avanzados sistemas económicos,
sus instituciones y la democracia.
Esto conduce también a interrogarse sobre el significado de lo que son los sistemas
económicos "avanzados" y, en términos más específicos, cuál es la relación entre
las instituciones políticas y el sistema económico existente. Se ha afirmado por ejemplo
que en Alemania no se desarrollaron la ideología democrática ni las instituciones
parlamentarias porque el capitalismo se desarrolló de manera "tardía", pero nada se
ha hecho por comprobar comparativamente tal afirmación; porque, después de todo,
el capitalismo se presentó "tardíamente" en los Estados Unidos y en algunos dominios
británicos. O bien, con frecuencia se hacen afirmaciones taxativas sobre la existencia
de una ideología común, sin tratar de definir lo que es "común" ni como se relaciona
la ideología con las instituciones políticas.
Esto muestra que, sin duda, las referencias a las configuraciones sociales y
económicas, a las ideologías políticas y las instituciones que se hallan en los textos,
debieran ser interrelacionadas en un sistema que hiciera posible el análisis comparativo,
al menos de estos Estados occidentales. El caso es que no se ha llevado al cabo
ningún esfuerzo en tal sentido, con excepción de Constitutiona/ Govemment and De-
mocracy, de Carl Friedrich, e incluso a este autor le interesa sólo la interacción de la
ideología y las instituciones; amén que no facilita ninguna síntesis sistemática de las
diversas "características" o "rasgos" de los distintos sistemas políticos.53
La concentración en los sistemas occidentales no se explica únicamente con
base en algunas de estas consideraciones, pues hay otros factores relevantes como

53 No se olvide que sin una conceptualización semejante no es posible identificar ni comparar

variable alguna; y que a este vacío hay que atribuir la incapacidad de los politólogos para hacer
ningún análisis verdaderamente comparativo de los sistemas gubernamentales de Occidente.
Blondel destaca que sin embargo, hay excepciones notables, además de los libros del profesor
Friedrich y del profesor Herman Finer, que son Po/itica/ Parties, de Michel y los ya viejos análisis
comparativos de la estructura y la organización de los partidos políticos, y de la relación entre
la estructura y la ideología, de Maurice Duverger. Otro buen ejemplo de un tipo de estudio más
CAPITULO 11. LA PoLITICA CoMPARADA v EL EsTUDIO DE LAS FoRMAS DE GoBIERNO.. . 87

lo fue la creencia compartida en una época por numerosos investigadores, de que la

democracia era la forma "normal" y duradera de gobierno y que estaba destinada a
•lxtenderse por todo el mundo. En efecto, el "estudio comparativo" fue comprendiendo
más Estados sólo a medida que en ellos se desarrollaban instituciones democráticas.
11 comparatista James Bryce lo expresaba en términos concisos: "Parece haber
llegado el tiempo en que las realidades del gobierno democrático en sus diversas
formas deberfan ser investigadas, y en el que las condiciones más favorables para
11 éxito deberían recibir más atención de la que los investigadores le han estado
•1edicando". Era natural pt,Jes, que tal manera de pensar constriñera el estudio
omparativo al campo de los sistemas democráticos y que se concibiera el estudio
itl otros sistemas sólo con el propósito de identificar instituciones y formas
•iomocráticas; y más aún, tal enfoque llegó a distorsionar el análisis de los sistemas
no occidentales, al centrase en modelos e instituciones que eran familiares para el
•lbservador occidental, tales como las constituciones, los partidos y los parlamentos,
poro cuya importancia en el proceso político de los Estados no occidentales resultaba
1trictamente marginal.

4.4. Enfoque estático en lo sustancial

• :omo ya se ha constatado, el enfoque tradicional ha tendido generalmente a soslayar

lo~> factores dinámicos responsables del desarrollo y el cambio político y social;
h·tbiéndose limitado a lo que algunos pensadores llaman la anatomía poHtica, entre
•ltras razones, porque una vez abandonadas las premisas evolucionistas de algunos
•it los trabajos originales del siglo XIX, los investigadores de las instituciones políticas
14 •tnfocaron sus prioridades y mermaron su interés por la formulación de otras teorías,
hujo cuya cobertura estudiar comparativamente las transformaciones de la realidad
polltica nacional y de las relaciones politicas internacionales. Por citar un ejemplo, la
' uostión de la soberanía y su ubicación ocupó un largo período a los estudiosos de
111 politica; o bien, el estudio de las estructuras constitucionales se convirtió en uno
eh los temas favoritos, aunque no se emprendió ningún esfuerzo especial por evaluar
In efectividad de las formas constitucionales para alcanzar metas establecidas, ni
por analizar las condiciones que subyacen al éxito o al fracaso del constitucionalismo.
\11mismo, se observó el desarrollo paralelo de la administración, pero una vez más,
u expansión fue estudiada en función del contexto constitucional, como ilustra
unpliamente el trabajo de Dicey; se escudriñó la expansión vertical y horizontal de
lw partidos politicos pero, sin ir más allá de las descripciones de su status legal, los
p!)lltólogos dispensaron poca atención a las mutaciones radicales que dichos institutos
111 111 a provocar en la organización del poder político.
Algunas hipótesis como la de Henry Maine y William Lecky acerca del impacto de
h1 •lvolución de los sistemas de partidos sobre la democracia y sobre la difusión del

111fln.1do es un ensayo ya tradicional de Francois Goguel sobre el sistema político francés, en el

•fllt destaca que la inestabilidad poHtica, social y económica de Francia se debe al desarrollo
dt••algual de las distintas regiones del país, insinuando de tal suerte una vinculación entre la
1 1bllldad y la uniformidad del desarrollo económico de una nación (Biondel, op. cit., p. 55).
88 JUAN CARLOS VELAzOUEZ ELIZARRARAS

sufragio fueron desechadas a la luz de experiencias políticas que mostraron lo

contrario, y no fueron después reemplazadas por otras más nuevas y propositivas.
Es el caso también de los análisis sobre los gobiernos de gabinete -particularmente
el británico- planteado por Bagshot que a pesar de que siguió siendo un modelo
hasta finales de siglo, los partidos políticos son prácticamente ignorados; o la
declaración formal de Dicey sobre la limitación de la soberanía parlamentaria que
fue largamente apreciada como la formulación definitiva del problema. Asimismo se
estudió el fenómeno del federalismo y su evolución en los distintos dominios británicos,
con referencia a la organización legal del poder y a su relación con el concepto de
soberanía. En todos los casos, los trabajos realizados fueron una disección de la
distribución de poderes en función de su contexto legal y dejaron en su totalidad a un
lado el problema del cambio y el estudio de los factores pollticos o de otra índole,
que lo encaminan o dificultan.

4.5. Enfoque fundamentalmente monográfico

Las realizaciones más influyentes sobre los llamados "sistemas de gobierno

extranjeros", descontando los textos básicos, han tomado invariablemente la forma
de monografías, limitándose a la auscultación de las instituciones pollticas de un
sistema o a exponer una institución particular de una maquinaria gubernamental.
Obras como las de John Marrito, Arthur K. Keith, Joseph Barthelemy, James Bryce,
lvor Jennings, Harold Laski, A. V. Dicey, Frank Goodnow, W. A. Robson, Abbott L.
Lowells, Woodrow Wilson y muchos se enfocaban por lo regular en un solo Estado o
elemento institucional nacional. De esta suerte, la presidencia estadounidense, la
república francesa, el gobierno directoria! suizo, el unicameralismo escandinavo, el
sistema parlamentario británico, la forma de gobierno congresional, y aun el
presidencialismo y partidismo de Estado mexicanos, aparecían como temas preferidos
en estudios -de gabinete, y en situ- que ubicaban cada forma institucional en el
contexto de toda la tradición y el sistema legal del Estado de que se tratase. No
obstante, en ciertos casos, estas monografías han constituido buenos avances
respecto del concepto legalista, toda vez que resaltan hechos, factores e instituciones
no politicos o intentaban analizar algunos de los problemas que afrontan los sistemas
democráticos; además tenían -y tienen- el mérito relativo de poseer un punto focal y
de relacionar siempre la descripción de las instituciones -más que de los procesos
políticos- con un tema común o de verificarse al tenor de un problema político común,
como las relaciones entre ejecutivo y legislativo, el desarrollo administrativo y las
instituciones de la administración, el servicio civil de carrera y la burocracia
improvisada, la vinculación entre las características nacionales y la ideología política,
entre otros temas de interés. Empero, las relaciones que establecían los estudios
monográficos entre los factores políticos y no políticos apenas alcanzaban una
formulación sistemática capaz de ser utilizada en el estudio comparativo, es decir,
para identificar variables e intentar explicarlas; y tampoco contenían declaraciones
explícitas en el sentido de si la manera en que se estudia un problema o se analizan
ciertos elementos institucionales es aplicable a fenómenos paralelos de otros Estados
y sistemas políticos estatales.