ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE 1

AUTORA: CECILIA OROZCO CAÑAS

No creo equivocarme al afirmar que en la historia de la humanidad, nunca antes los Estados
han emitido tantas normas sobre un asunto como lo han hecho en los últimos treinta años
en torno a la protección del medio ambiente. Colombia no podía ser la excepción y la
Constitución de 1991, para bien o para mal, transformó los cánones legales existentes. Pero,
el problema no está en las reglas sino en la disponibilidad y autoridad para hacerlas
cumplir. Y el cumplimiento o infracción de las normas sobre el ambiente, tiene
repercusiones no sólo a nivel nacional, sino también global.

Para este análisis se tomó el período comprendido entre 1990 y 1998 que revela una década
particular de la historia política del país, porque permite inscribir el surgimiento de la
Constitución del 91 y las influencias de la Cumbre de Río, para percibir el impacto real que
tienen esas nuevas cartas de navegación en torno a las políticas de conservación del
ambiente, la transformación de las instituciones conexas, la descentralización, la
reorganización territorial, y el anhelo de acabar la desigualdad social.

El período estudiado, no es un segmento histórico muy amplio que evalúe el éxito o fracaso
de una Constitución y de una normatividad ambiental, pero si permite hacer un primer
examen sobre los efectos inmediatos en la gestión estatal municipal, en un departamento,
que puede servir de referencia para las decisiones que se tomen al respecto.

El Valle del Cauca es uno de los departamentos privilegiados de Colombia, especialmente

en su zona plana, pues a la sombra del desarrollo de los núcleos agroindustriales, cuenta
con uno de los trazos de infraestructura de vías más importantes del país. Los servicios de
energía y telefonía tienen una cobertura amplia sobre las zonas pobladas y la mayoría de
zonas rurales. Pero el mismo desarrollo de la explotación agrícola, que introdujo los
“desiertos verdes”, arrasó con los bosques, árboles y lagos, creó a su paso beneficios como
el servicio eléctrico.

Pero el Valle del Cauca también es loma, y los municipios que ocupan las zonas del
piedemonte de las cordilleras, a medida que se distancian de los polos de desarrollo
económico, van expandiendo su frontera agrícola en tierras marginales, susceptibles de
degradación ambiental y suelos de baja fertilidad, que infortunadamente caracteriza los
poblados campesinos que viven en condiciones de pobreza. Cuando los campesinos utilizan

1
Este texto es la síntesis de una investigación realizada por la profesora Cecilia Orozco Cañas,
avalada y financiada por Colciencias y la Universidad del Valle, que busca identificar la incidencia y
la eficacia de las normas ambientales en el ordenamiento territorial del departamento del Valle del
Cauca en los años noventa.

Esta investigación aporta algunas recomendaciones acerca de la gestión ambiental que desde la
administración pública se pueden implementar para el mejoramiento y desarrollo del medio
ambiente de nuestras regiones.
estas tierras para proveerse de madera combustible, para sembrar cultivos de sobrevivencia
o de comercio ilícito, agrandan su pobreza. Y en la medida en que los cultivos comerciales
desplazan los cultivos de pancoger, los campesinos pobres ven más deterioradas sus
opciones de subsistencia, al verse forzados a seguir trabajando en tierras cada vez más
gastadas y frágiles.

Los polos de desarrollo económico y las ciudades que tienen en buena parte cubiertos los
servicios públicos, no son propiamente la panacea. Los habitantes que viven en condiciones
de pobreza son precisamente los más vulnerables. Usualmente son estos sectores de la
población, los que se ven afectados por los peligros ambientales, los riesgos de la
contaminación del agua, las condiciones sanitarias deficientes, la vivienda inadecuada y la
ausencia de servicios básicos, sin mencionar las inundaciones y avalanchas.

El desarrollo sostenible no sólo está asociado con una vocación de protección ambiental,
sino con un nuevo paradigma, que apunta a la equidad, justicia social y oportunidades para
todos.

En este sentido, en el estudio de los 14 municipios se abordan aspectos como el crecimiento

demográfico, el desarrollo económico, los índices de pobreza, las relaciones entre
población y el índice de NBI, la descentralización de los recursos y organismos de gestión
gubernamental y los presupuestos ambientales, con los siguientes resultados:

LA POBLACIÓN, EL AMBIENTE Y LA POBREZA

En este trabajo se considera el impacto real de la población sobre las condiciones del
medio, el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas. El mayor índice de
NBI lo registra el Municipio de Buenaventura. Le siguen en su orden Dagua, Florida,
Yotoco, Yumbo, Calima, Sevilla y Roldanillo. Los índices más bajos están en Cali, Buga,
Palmira, Cartago y Tuluá, es decir en la mayoría de los llamados polos de desarrollo del
departamento.

El promedio en el Valle del Cauca es de un 20,08% de población con NBI, y en los 14

municipios de la muestra es de 24,7% lo que equivale a decir que la mayoría de los
habitantes pobres están ubicados en municipios que tienen mayor concentración urbana. Es
oportuno recordar que frecuentemente son los sectores pobres de la población, los que se
ven obligados a invadir tierras cada vez más marginales, situación que incide en el cambio
de vocación de los suelos, en la erosión, el agotamiento de los recursos hídricos y la
biodiversidad, en general.

De los 14 municipios analizados, siete vierten sus desechos al Río Cauca. Los municipios
de Buenaventura y Dagua vierten sus desechos al Mar Pacífico.

Las cifras ponen en evidencia como el Río Cauca modifica su caudal con los desechos y
cargas que se vierten en su lecho, donde convergen todos los residuos industriales y
agrícolas. También recoge la enorme cantidad de basuras de los municipios de la zona, que
en su mayoría tienden a ser densamente poblados y con altos índices de NBI. La situación
ambiental se agrava con la creación de la Ley Páez en el Norte del Cauca, que ofreció
beneficios y reducciones de impuestos, sin considerar prioritariamente el impacto de
contaminación del río, por el aumento de cargas vertidas. Es decir que el problema de los
residuos y las contaminaciones rompe necesariamente las divisiones político-
administrativas y en ese orden de ideas la Ley Páez en el norte del Departamento del
Cauca, incide directamente en la problemática ambiental del Departamento del Valle.

La dificultad por la contaminación del Río Cauca no estriba en que existan industrias, sino
en que las economías que se han implantado priorizan las oportunidades económicas, sin
considerar las externalidades negativas y el detrimento del ambiente. En este sentido, a
pesar de que existen normas para los controles de residuos, de límites máximos de
vertimientos, para la reforestación y conservación de microcuencas, para la conservación de
ecosistemas estratégicos y la protección ambiental en general, la aplicación de las leyes no
se concreta. A lo anterior se suma la injerencia de los gremios económicos en los grupos
políticos de la región, o la participación política directa, situación que degrada la
neutralidad de quienes tienen la potestad y el deber de hacer cumplir las normas.

“Cali y sus industrias” tiene la mayor demanda bioquímica de oxígeno y vierte el 46,1% del
total de contaminación que recibe el Río Cauca a su paso por el Departamento, es decir que
si en Cali se ejecutara una gestión ambiental eficiente, se estaría controlando casi la mitad
del problema.

En el caso de las cargas vertidas al Mar Pacífico, es útil considerar que existen una serie de
normas nacionales e internacionales que limitan las cargas vertidas al mar. Sin embargo no
se cumplen.

Finalmente encontramos que los municipios son los que aportan mayor cantidad de
contaminación con un alarmante 75,3% de SST, y una demanda de DBO5 del 64,7%. De
esta manera se evidencia que el problema central a controlar son las altas tasas de
urbanización, que en esta zona presentan un alto índice de pobreza, a lo que se suma la
desatención de los servicios públicos, de alcantarillado, el saneamiento básico, la educación
y la salud, que a la postre terminan impactando el ambiente. Lo anterior no quiere decir que
no se deben tomar los correctivos en los otros polos de contaminación.

MUNICIPIOS Y ÁREAS PROTEGIDAS

Para abocar el tema territorial, desde el punto de vista ambiental y del derecho, se tuvo en
cuenta las reglamentaciones sobre la oferta de bienes y servicios que sustentan la población
y la economía, teniendo presente, que no necesariamente coinciden los límites político
administrativos, con los ecosistemas, las cuencas hidrográficas, las áreas protegidas, como
tampoco con las funciones de determinados organismos y que las normas tienen ámbitos de
aplicación diversos y distintos principios de interpretación. Esta situación hace muy difícil
de precisar resultados en estos tópicos.

No todos los municipios analizados tienen áreas protegidas ni todos los municipios que
tienen áreas protegidas, cuidan de ellas. Al respecto la Constitución trae artículos puntuales
y da lugar a una serie de políticas y reglamentaciones que plantean una prevalencia de estos
territorios de interés público y en concordancia con esa pertenencia territorial, las alcaldías,
las gobernaciones y los demás niveles de gobierno tienen obligatoriedad de cooperar en la
conservación de estas zonas y acudir al saneamiento de sus predios. Infortunadamente los
municipios no acatan estas normas.

De los catorce municipios estudiados, Cali, Jamundí, Buenaventura, Dagua, Palmira, Buga,
Tuluá, Yotoco y Sevilla tienen áreas protegidas, además poseen el mayor número de
habitantes y, a la inversa, los municipios que no poseen área protegida en su jurisdicción,
son localidades con menor cantidad de habitantes. Ello se explica por la oferta de servicios
ambientales, como la biodiversidad, la regulación del clima, el agua que alimenta sus
acueductos, la fertilidad de los suelos de las áreas aledañas a las zonas de los Parques
Nacionales Farallones y Las Hermosas. La explotación agrícola de los ingenios azucareros,
de los cultivos de sorgo, millo, girasoles y otras industrias, se alimentan de las fuentes
hídricas de los parques y zonas de reserva natural.

Ninguno de los municipios estudiados invierte recursos en el páramo o en otros

ecosistemas estratégicos. En ese sentido, no hay conciencia en los entes territoriales, ni en
los propios gremios económicos de la parte plana del Valle que usufructúan el agua, sin
pagar equitativamente los “servicios hídricos” que alimentan sus fértiles territorios.

La inversión presupuestal en las áreas protegidas la asume casi en su totalidad el Ministerio

de Medio Ambiente, a pesar de que estas áreas son parte de la jurisdicción municipal y su
preservación es vital para el desarrollo de las localidades.

GESTIÓN PRESUPUESTAL DE LOS MUNICIPIOS Y ASIGNACIÓN DE

RECURSOS AL AMBIENTE

La estructura del presupuesto de ingresos, para casi todos los municipios estudiados, está
soportada en un mayor porcentaje en las recaudaciones por ingresos no tributarios, lo cual
indica que las localidades no poseen políticas financieras efectivas de recaudo para los
ingresos tributarios, esto incide directamente en el principal recaudo para la gestión que es
la sobretasa ambiental, puesto que si el recaudo del impuesto predial no se hace efectivo, la
sobretasa tampoco. Esta situación parece válida para casi todos los municipios del país, lo
que contribuye a disparar desproporcionadamente el gasto público y, como resultado, se
genera una crisis de endeudamiento colectivo de los entes territoriales y una drástica
reducción de su ahorro.

Los municipios con mayor tamaño económico y demográfico, generadores de altos

impactos ambientales (Cali, Yumbo, Buenaventura, Buga) exponen las más bajas
participaciones de los “ingresos ambientales” dentro de los ingresos totales. Es decir, la
importancia que las fiscalidades locales le asignan al medio ambiente es baja.

En cambio, algunos municipios pequeños y medianos, demográfica y económicamente,

(Calima, Tuluá, Palmira, Cartago, Roldanillo, Yotoco y Jamundí) registran una mediana
participación de los ingresos ambientales en los ingresos totales. En Yotoco, Roldanillo,
Dagua, Buenaventura, Sevilla y Florida las transferencias para saneamiento básico aportan
un alto porcentaje a los ingresos ambientales y en Calima, Tuluá, Palmira, Yumbo, Cali y
Buga, el alto aporte a estos últimos ingresos corresponde a recursos propios que en su
mayoría provienen de la sobretasa ambiental.

Con los indicadores analizados, se construyó la caracterización de los municipios

estableciendo el tipo de gestión: Alta, Media, Baja

De igual forma se determinó la tipología de inversión ambiental municipal por unidad de

superficie y por habitante.

El panorama, en general, no es favorable. Podemos afirmar que el 8,57% de los municipios

estudiados tienen un desempeño alto en gestión ambiental, el 37,14 un desempeño medio y
el 54,28% un desempeño bajo. El municipio de Santiago de Cali que debería tener un
comportamiento ejemplar, para jalonar el desarrollo de la región, revela infortunadamente
uno de los índices más bajos.

A pesar de la crisis económica del país y la crisis financiera de los 42 municipios

vallecaucanos, los 14 municipios analizados invierten en proyectos ambientales, tal como
lo demostró esta investigación. Sin embargo, en el período 1990-1995, caracterizado por
crecimiento económico en la región, y por situaciones fiscales sin crisis, se manifestaron
indicadores de bajas asignaciones en los presupuestos ambientales, esto permite pensar que
en buena parte se debe a la debilidad de “conciencia ambiental” en los funcionarios que
asignan los recursos locales, más aún si se tiene en cuenta que el gasto ambiental no es
“visible” para propósitos políticos.

A pesar de que los municipios realizan un esfuerzo disímil en su entorno, es casi una
constante en los municipios estudiados el gastar más de lo que ingresa. La pregunta es si
estos recursos verdaderamente son invertidos en medio ambiente o si pasan a engrosar los
bolsillos de la corruptela. A estos rubros ambientales, es difícil medirlos, ya que la falta de
indicadores claros, permite elaborar proyectos que no tienen una ejecución muy concreta y
visible a nivel de resultados. A esto hay que agregar, que también existen unos organismos
y mecanismos de control permeables a la corrupción.

INCIDENCIA Y EFICACIA DE LA POLÍTICA AMBIENTAL A PARTIR DE LA

CONSTITUCION DE 1991

A pesar de la gran movilización que provocó la Asamblea Nacional Constituyente en su

momento, doce años después observamos que ha resultado más fácil transformar las
normas que transformar la inercia de las costumbres que se querían erradicar. Es natural
que “La Carta Magna”, al ser confrontada con la puesta en práctica, requiera ajustes para
que se cumplan mejor sus propósitos. De ahí, la propuesta de este trabajo, de auscultar en
detalle para evaluar críticamente la incidencia y eficacia de las normas y políticas
ambientales en el Valle del Cauca.

El estudio concluye que hay eficacia de las normas jurídicas en aspectos tales como:
* El cuidado del ambiente convertido en un servicio público, cuya obligación está a cargo
del Estado, y un derecho fundamental, civil y político.

* Son varios los actores y las posibilidades a nivel regional y local, que permiten construir
capacidad de gestión ambiental. El trabajo en pro del medio ambiente no ha sido el
producto de la gestión exclusiva de los gobiernos, el manejo ambiental también se lleva a
cabo desde mucho tiempo atrás por grupos de ONG’s, universidades, gremios y
comunidades.

* Como instrumentos de modernización del Estado, la descentralización y el

reordenamiento del territorio se convierten en una alternativa y el Estado es el que conserva
la facultad de trazar las políticas básicas.

* El modelo descentralizado para el manejo de políticas públicas de este tipo, genera unas
expectativas de gran envergadura. Pero paradójicamente, lo que es evidente en este proceso
es la contradicción e inconsecuencia entre lo que destacan los textos normativos y la
realidad.

* En el Departamento del Valle, funcionan, con una cobertura del 100% los recaudos por
sobretasa ambiental, las transferencias por situado fiscal para saneamiento básico y en
algunos municipios persiste el impuesto de arborización y parques.

* En general, es eficaz la normatividad sobre delimitación de áreas protegidas y sustracción

de estas zonas del mercado de la tierra, pero no es totalmente eficaz la gestión que sobre
estos territorios se ejerce.

Hay ineficacia normativa en los siguientes aspectos:

* No hay indicadores concretos para medir el impacto de la gestión pública ambiental, esta
situación determina la gran fragilidad que tienen los proyectos ambientales de tener una
fiscalización efectiva, quedando expuestos a ser franjas de enriquecimiento ilícito con los
dineros de la comunidad.

* No están funcionando plenamente las normas sobre atención y prevención de desastres, la

destinación de recursos para estos programas es esporádica y coyuntural, a pesar de que en
el período 1990-1998 se relacionaron más de 200 episodios de inundaciones,
desbordamientos, incendios forestales y sismos2.

* Hay dificultades en la asignación de porcentajes por fondos de incentivos forestales y

mejoramiento de la forestación en el Departamento.

* A nivel departamental no hay un nexo muy claro entre la CVC, la gobernación y los
municipios para realizar una gestión ambiental coordinada y coherente.

2
Datos suministrados por del Observatorio Sismológico del Suroccidente OSSO.
* A partir de Constitución del 91 y la Ley 99 del 93 hay una gran cantidad de
reglamentaciones con unos loables propósitos, pero que raras veces se cumplen porque no
existe voluntad política para hacerlas cumplir.

* A nivel nacional, el Estado otorga jurisdicciones y competencias al Ministerio del

Ambiente, para el ordenamiento territorial de los parques nacionales y las áreas protegidas,
pero encontramos que en la práctica hay un cruce de competencias, con las corporaciones
autónomas regionales y algunas dependencias del mismo Ministerio.

* La inadecuada distribución de los recursos obedece también al fraccionamiento de

competencias entre distintas autoridades ambientales y entes territoriales, pero en general
esto tiene origen en una voluntad política negativa.

* Siendo el Valle del Cauca un departamento tan productivo, podemos arriesgarnos a

plantear que la causa del abandono del ambiente obedece más a una ausencia de
compromiso político, que a la falta de fuentes de recursos financieros.

* En la región no se están cumpliendo leyes como la asignación del 1% para la compra de

tierras de interés para los acueductos municipales, con lo cual se está descuidando la
sostenibilidad del agua para consumo humano.

* A nivel local, se requieren políticas y reglamentaciones que hagan respetar las

asignaciones de presupuestos ambientales, para atender problemas ecológicos urbanos.

. Hay inequidad en el proceso y desigualdad en las cargas contractuales de las partes: la

mayor parte de las funciones y servicios deben proveerse en el nivel local. Los municipios
asumen funciones sanitarias y otras funciones ejecutivas menos relevantes, en lo que
parecería ser una verdadera desconfianza hacia las ejecuciones regionales y locales.

Hay que insistir en que el problema no sólo está centrado en las normas, sino especialmente
en la autoridad, las lógicas, costumbres y comportamientos de los funcionarios encargados
de hacerlas cumplir.
Porque no se cumplen las normas? ¿Por falta de gestión ambiental y/o desconocimiento?
¿Por falta de Control? ¿Por exceso de controles?.

Mauricio García Villegas3 en su estudio sobre la eficacia simbólica del Derecho, plantea
que “la ineficacia con frecuencia es algo deliberado, propuesto”.

La falta de coherencia entre los objetivos de la política ambiental trazada por las nuevas
normas y el marco institucional en Colombia, ha propiciado que la descentralización
preserve más los intereses políticos regionales y las divisiones político-administrativas, que
la protección de las cuencas hidrográficas y los ecosistemas. Estas, por ejemplo, no
coinciden con las jurisdicciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. A esto se
suma que la dispersión de normas en este sector es directamente proporcional al
fraccionamiento de funciones y competencias a nivel territorial, sin que exista una

3
GARCÍA VILLEGAS, Mauricio. La eficacia simbólica del derecho. p. 3
distribución funcional de ellas. Cada entidad emite disposiciones que se aplican en el
ámbito de su jurisdicción, ampliando la gama de especificidades, al punto de hacer
imposible una unidad jurídica en este sentido.

Y es que lo ambiental no es la prioridad en la administración pública colombiana. De

acuerdo con los informes de la Contraloría General de la Nación, en la relación de gastos
del nivel central de gobierno, a partir de 1994, año en que empieza a funcionar el
Ministerio del Medio Ambiente, los gastos de esta institución son el ítem de más bajo
valor.

Existe un número importante de instituciones con sus respectivos proyectos y presupuestos

que no responden a las expectativas que generan y a pesar de las normas, las nuevas
tendencias, los tratados, las cumbres de la tierra, las políticas públicas y las “buenas”
intenciones, la degradación del ambiente es un hecho progresivo y tangible. Ha habido un
aumento en la gestión, ha habido un aumento en los recursos asignados, sin embargo, esto
no se traduce en regeneración y saneamiento ambiental. Los procesos de descentralización,
de modernización del Estado sólo parecen haber generado burocracia, y la sectorización y
fragmentación de la administración podrían ser muy costosas e ineficientes.

La eficacia de las normas ambientales, constituye un importante recurso que tiene un

alcance que puede ser enorme. Lo importante es no descuidar los beneficios adquiridos,
velar por que se cumplan, y porque esas leyes no sean borradas, o suplantadas por otras más
permisivas. Es necesario estar vigilantes ante los hábitos políticos reformistas que puedan
generar reveses en los esfuerzos legales para mejorar las condiciones hacia un desarrollo
sostenible.

ceci@calipso.com.co