Políticas públicas de equidad de género

Las trayectorias bifurcadas de la Argentina y Chile

Dra. Mariana Caminotti

Profesora-investigadora
Escuela de Política y Gobierno
Centro de Estudios Desarrollo y Territorio (CEDET)
Universidad Nacional de San Martín / CONICET
marianacaminotti@ciudad.com.ar

Ana Laura Rodríguez Gustá, PhD.

Profesora-investigadora
Escuela de Política y Gobierno
Centro de Estudios Desarrollo y Territorio (CEDET)
Universidad Nacional de San Martín, Argentina
alrgusta@unsam.edu.ar

VERSIÓN PRELIMINAR, POR FAVOR NO CITAR

Ponencia preparada para el IX Congreso Nacional de Ciencia Política

Santa Fe, 19 al 22 de agosto de 2009
1. Introducción

En América Latina, la Argentina y Chile son los únicos países donde la Presidencia de

la República es ejercida por una mujer. En Chile, la socialista Michelle Bachelet

(Concertación de Partidos por la Democracia) fue electa en 2006, tras desempeñarse

como Ministro de Salud y, posteriormente, de Defensa, del gobierno de Ricardo Lagos.

En la Argentina, Cristina Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria / PJ) triunfó en

las elecciones presidenciales de 2007, tras una larga actuación legislativa. A pesar de

compartir una figura femenina como jefe de Estado, ambos países presentan

trayectorias bifurcadas en materia de políticas de equidad de género.

La Argentina es internacionalmente un caso líder en cuanto a la incorporación de

mujeres en el Poder Legislativo, mediante el empleo de cuotas electorales de carácter

legal. Con un 40 por ciento de diputadas y senadoras nacionales, en 2009 el país ocupa

el 6° puesto en el ranking de mujeres en los Parlamentos del mundo. Desde esta óptica,

el Bicentenario encuentra a la Argentina a la delantera de otros países latinoamericanos.

Chile, en cambio, no cuenta con una ley de cuotas nacional. Con un 15 por ciento de

diputadas y un 5 por ciento de senadoras nacionales, el país se ubica en el puesto 79 del

ranking internacional (IPU 2009).

Sin embargo, desde el punto de vista de la institucionalización de políticas públicas de

género, la Argentina está evidentemente rezagada en comparación con Chile. Desde el

retorno de la democracia en 1983 a nuestros días, estas políticas se han caracterizado

por su discontinuidad, insuficiencia de financiamiento y ambigüedad en la definición de

2
la equidad. Asimismo, los actuales esfuerzos de política pública se encuentran

fragmentados en diferentes segmentos del Estado y niveles de gobierno (Nación,

provincias, municipios), que no se referencian mutuamente entre sí. El Consejo

Nacional de la Mujer (CNM) —el organismo del Poder Ejecutivo directamente

involucrado en la temática de la equidad de género—, ha sufrido avatares en la

continuidad de sus equipos técnicos y carencia de recursos presupuestarios.

Sorprendentemente, la Argentina es uno de los pocos países de América Latina que no

posee un Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre varones y mujeres.

En América Latina, Chile ha estado a la vanguardia de los procesos de

institucionalización de “maquinarias de género” en el Estado1 y ha sido, además, uno de

los primeros países de la región en adoptar un enfoque de transversalización (gender

mainstreaming) en la confección de sus políticas públicas2. En tal sentido, el Segundo

Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2000–2010) abandonó

una perspectiva sectorial, según la cual las temáticas de género eran casi únicamente

políticas sociales, para proponer que las cuestiones de equidad conciernen a la totalidad

de las acciones del Estado. Tomando al mencionado Plan como “una carta de

navegación”, la introducción de los denominados Programas de Mejoramiento de

Gestión en Género (PMG) han diseminado la formulación e instrumentación de la

equidad de género en el conjunto del apartado público, marcando una importante

bisagra en su institucionalización y jerarquización.

1
De acuerdo con la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las
Mujeres (CEDAW por su sigla en inglés), las denominadas maquinarias de género son aquellas agencias
u organizaciones de la rama ejecutiva del Estado encargadas de promover los derechos humamos de
mujeres e impulsar políticas públicas de equidad.
2
Como señala Ress (2005:560), las políticas de transversalización de género consisten en “la promoción
de la igualdad de género a través de su integración sistemática en todos los sistemas y estructuras, en
todas las políticas, procesos y procedimientos, en la organización y su cultura, en las formas de ver y
hacer”.

3
En el contexto latinoamericano, las políticas de cuotas (emblematizadas en el caso

argentino) y de transversalización de género (lideradas por el caso chileno), se vieron

claramente influenciadas por la emergencia de nuevos regímenes internacionales en

materia de derechos humanos y equidad, particularmente por la Convención sobre la

Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por su

sigla en inglés) y la Plataforma de Acción de Beijing.

La CEDAW, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, haría

de la inclusión de mujeres en la esfera gubernamental y del impulso de políticas de

equidad desde el Estado, dos de sus principales objetivos. Específicamente, el artículo 7

de la CEDAW insta a los gobiernos nacionales a “tomar todas las medidas apropiadas

para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país”,

así como de “participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la

ejecución de éstas, ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en

todos los planos gubernamentales”. Asimismo, el artículo 4 explicita que la adopción de

medidas temporales para acelerar la igualdad real entre varones y mujeres no se

consideraría discriminatoria3. La CEDAW entró en vigor el 3 de septiembre de 1981 y,

hacia 1990, había sido ratificada por todos los estados de América Latina4.

3
La CEDAW define la discriminación contra las mujeres como “toda distinción, exclusión o restricción
basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o
ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad con el hombre,
de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural
y civil o en cualquier otra esfera”.
4
Véase http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/states.htm (acceso: julio de 2009).

4
Por su parte, la Plataforma de Acción de Beijing (1995) recomendaría expresamente a

los Estados la adopción de medidas de acción afirmativa en pos de la incorporación de

mujeres en las instancias de decisión y representación. Al calor de estas

recomendaciones, América Latina experimentó un proceso de difusión de leyes

nacionales de cuotas. En este mismo marco, la mayoría de los países latinoamericanos

comenzaron a impulsar instituciones dedicadas a la temática de género en el Estado

(bajo la forma de consejos, institutos, vicepresidencias, o ministerios), jerarquizadas en

el artículo 202 de la Plataforma de Beijing, que imprime un sentido transversal a la

equidad de género. En efecto, de acuerdo con la Plataforma, los gobiernos deberían

fomentar la formulación de políticas activas y visibles para la incorporación de una

perspectiva de género en todas las políticas y programas.

2. Políticas de cuotas en América Latina: el caso líder de Argentina

La desigualdad de género en el ámbito público, una de cuyas manifestaciones

persistentes viene dada por la baja presencia de mujeres en cargos de decisión y

representación en la gran mayoría de las democracias electorales, es un rasgo estructural

de la política. En las últimas décadas, frente a esta problemática, cobró impulso la

adopción de mecanismos de acción afirmativa en pos de establecer criterios de equidad

de género en los procesos de selección de candidatos en los partidos políticos. El

empleo de cuotas electorales se ha difundido extraordinariamente en una gran

5
diversidad de países y regiones, siendo más comunes las cuotas partidarias en Europa

Occidental y las cuotas legales en América Latina (Krook 2008)5.

Durante la primera presidencia de Carlos S. Menem (PJ), la Argentina se transformaba

en el primer país del mundo en instituir cuotas legales, ideando una modalidad de

acción afirmativa enteramente novedosa. La ley 24.012 de “Cupo Femenino”, aprobada

en 1991 con un claro respaldo del Ejecutivo Nacional, exige la incorporación de, al

menos, un 30 por ciento de mujeres en las listas de candidatos de todos los partidos

políticos como requisito para su oficialización. Esta ley nacional fue reglamentada

mediante dos decretos del Poder Ejecutivo dictados en 1993 y en 2000, que precisaron y

ampliaron el alcance del cupo, determinando que el mismo debe ser calculado sobre la

base de la cantidad de cargos a renovar por cada partido o coalición en cada distrito

electoral del país6.

5
Las cuotas legales obligan al conjunto de los partidos políticos de un país a nominar determinada
proporción de candidatas y pueden establecer sanciones ante su incumplimiento. En cambio, las cuotas
partidarias son medidas voluntarias adoptadas por cada organización y no son vinculantes.
6
En la Argentina, los diputados y senadores nacionales son electos en 24 distritos electorales, que se
corresponden con las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los diputados son electos
por medio de una fórmula de representación proporcional en distritos de magnitud variable. Los
senadores, por su parte, son electos por medio de un sistema de mayoría atenuada que otorga dos bancas
al partido más votado, y una banca al siguiente en cantidad de votos.

6
 Tabla 1

Cronología de adopción y reglamentación de la ley nacional de Cupo Femenino en la

Argentina

Año Síntesis

1991 Ley 24.012: Las listas de candidatos de cada partido, en cada distrito electoral, deben
incorporar un porcentaje mínimo de 30 por ciento de mujeres, “en proporciones con
posibilidad de resultar electas”, como requisito para su oficialización.

1993 Decreto 379 del Poder Ejecutivo Nacional: estableció criterios de cálculo del porcentaje
mínimo de acuerdo con la cantidad de cargos que cada partido debía renovar (magnitud de
partidos).

2000 Decreto 1246 del Poder Ejecutivo Nacional: siguió la misma pauta que el decreto anterior
pero tornó más exigente el criterio de cálculo. Asimismo, facultó a los jueces con
competencia electoral a reordenar las listas partidarias de oficio y a todos los ciudadanos
inscriptos en el padrón electoral de un distrito a solicitar la impugnación de las listas que
consideren violatorias de la ley de Cupo Femenino.

Fuente: Caminotti (2009).

Desde la entrada en vigor de esta ley (en 1993 para la elección de diputados y en 2001

para las candidaturas al Senado), la proporción de legisladoras nacionales aumentaría de

manera dramática, ubicando a la Argentina a la vanguardia del proceso de inclusión de

mujeres parlamentarias. Tras las elecciones legislativas de 1993 —cuando el cupo fue

empleado por primera vez en la renovación parcial de la Cámara baja— la participación

de diputadas se elevó desde un 5 a un 14 por ciento, cifra que se duplicaría a partir de la

siguiente elección7. Diez años más tarde, la proporción de diputadas superaba el 30 por

ciento del total de las bancas y ascendía, en 2008, a un 40 por ciento. El crecimiento de

la participación de las mujeres fue aún más pronunciado en el Senado, donde pasó de un

7
Puesto que la Cámara de Diputados se renueva cada dos años parcialmente, el dato del período
1993/1995 refleja la aplicación del cupo para la elección de la mitad de sus miembros.

7
6 a un 37 por ciento tras la primera elección con ley de cupo (2001), para mantenerse en

torno del 40 por ciento desde entonces. En términos comparativos, en 2009 el Congreso

argentino es uno de los diez Parlamentos con mayor participación femenina, superando

tanto el promedio mundial (18 por ciento) como el de las Américas (21 por ciento) y

asemejándose al evidenciado en los países nórdicos (41 por ciento)8.

Tabla 2

Evolución de la participación de mujeres en el Congreso de la Nación

1983/2009 (en porcentajes)

Período Diputadas Senadoras

1983/1985 4
1985/1987 4
Sin cuotas

1987/1989 5 Elección indirecta por las Legislaturas

1989/1991 6 provinciales
1991/1993 5
(Promedio del período = 6 por ciento)
1993/1995 14
Diputados

1995/1997 27
Cuotas

1997/1999 28
1999/2001 27
2001/2003 29 37
2003/2005 34 44
Senado
Cuotas

2005/2007 36 43
2007/2009 40 40

Fuente: Caminotti (2009).

Más allá de estos datos, la aprobación y aplicación de la ley de Cupo Femenino despertó

cuestionamientos por parte de las organizaciones partidarias. Ciertamente, las

8
La Argentina es un país federal donde coexisten un gobierno central y veinticuatro estados provinciales
autónomos, cada uno de los cuales se rige por su propia legislación electoral. Desde 1992 en adelante
prácticamente todas las provincias argentinas adoptaron leyes de cuotas para candidaturas legislativas
subnacionales. En 2007, una de cada tres bancas provinciales (en promedio) estaba ocupada por una
mujer. Aún así, La Rioja exhibía un exiguo 4 por ciento de legisladoras provinciales, mientras Santiago
del Estero mostraba un 46 por ciento, la proporción más elevada del país. A la luz de estos datos, las
políticas de cuotas al interior de las Argentina no han sido homogéneas. Por un análisis de la difusión
subnacional de estas políticas y sus características en distintas provincias, véase Caminotti (2009).

8
precisiones de esta ley nacional —que la han tornado una de más eficaces en términos

comparativos— fueron modeladas al calor de un conflicto que demandó la intervención

de una pluralidad de actores del sistema político y el Poder Judicial. En las elecciones

celebradas tras la aprobación del cupo femenino, las dirigencias partidarias de distintas

provincias procuraron flexibilizar sus criterios de cálculo, y fueron desafiadas por

mujeres en el terreno judicial, con un punto de apoyo fundamental en el Estado

(Caminotti 2009). El Consejo Nacional de la Mujer, que entre 1992 y 1995 fue

presidido por una dirigente abiertamente feminista, emprendió acciones críticas para

apuntalar el cumplimiento del cupo (como el asesoramiento a las mujeres candidatas, el

monitoreo de las listas partidarias y la presentación de demandas en la justicia

electoral), evitando el riesgo de “evaporación” (Rodríguez Gustá 2008a) de la política

de cuotas en la Argentina.

Desde mediados de la década de 1990, Brasil, Costa Rica, Paraguay, Bolivia, Ecuador,

Panamá, Perú, República Dominicana, Honduras y México aprobaron leyes de cuotas

nacionales. En Colombia y Venezuela se sancionaron leyes de cuotas que luego fueron

derogadas9. El último país de la región en promulgarlas ha sido Uruguay en 2009, tras

un arduo debate, y las cuotas sólo se aplicaran en las elecciones de 2014. En la mayoría

de los casos, estas normas fueron impulsadas por mujeres desde el interior de los

partidos (Franceschet y Krook 2006), quienes se familiarizaron con otras experiencias a

través de su participación en escenarios transnacionales de intercambio, como los

encuentros preparatorios de la Conferencia de Beijing realizada en 1995. En aras de

9
La ley venezolana, aprobada en 1997 y declarada inconstitucional en el año 2000, comprendía las
candidaturas a ambas Cámaras del Congreso nacional. La ley de cuotas colombiana, por su parte, fue
sancionada en 1999 y declarada inconstitucional en 2001. Un año después de esa derogación, sin
embargo, Colombia instituyó una cuota de 30 por ciento de mujeres en cargos ejecutivos de designación.

9
abogar por la adopción de estas medidas, en algunos países se conformaron coaliciones

multipartidarias de mujeres, como lo ilustra claramente la experiencia argentina

(Archenti 2002; Caminotti 2009; Marx, Borner y Caminotti 2007; Piscopo 2006)10. Si

bien las cuotas legales pueden favorecer, pero no garantizan, la elección de mujeres, en

América Latina su adopción ha estimulado una ampliación de las proporciones de

legisladoras nacionales. La tabla 3 presenta la variación en la representación femenina

en países de la región con y sin leyes de cuotas.

10
Al igual que en la Argentina, en Perú el apoyo del Poder Ejecutivo fue crucial para el avance de las
cuotas. En Costa Rica, la campaña por las cuotas fue impulsada desde una agencia estatal, el actual
Instituto Nacional de las Mujeres (Franceschet 2008).

10
 Tabla 3

Mujeres en los Congresos Nacionales de América Latina en 2009*

País Posición Ley de Año de Porcentaje actual Porcentaje anterior

mundial cuotas adopción de legisladoras a las cuotas
Cuba 3 --- --- 43.2 ---
Argentina 6 30% 1991 40.0 5.0 (1991)
Costa Rica 9 40% 1996 36.8 15.5 (1994)
Perú 24 25%, 30% 1997, 2001 29.2 10.8 (1995)
Ecuador 29 20%, 30% 1997, 2000 27.6 Sin datos
Honduras 41 30% 2000 23.4 9.4 (1997)
México 43 30% 1996, 2002 23.2 14.2 (1994)
República 59 25%, 33% 1997, 2000 19.7 11.7 (1994)
Dominicana
El Salvador 62 --- --- 19.0 ---
Venezuela 64 --- --- 18.6 ---
Nicaragua 65 --- --- 18.5 ---
Bolivia 72 30% 1997 16.9 6.9 (1993)
Panamá 73 30% 1997 16.7 9.7 (1994)
Chile 79 --- --- 15.0 ---
Paraguay 89 20% 1996 12.5 2.5 (1993)
Uruguay 92 --- --- 12.1 ---
Guatemala 93 --- --- 12.0 ---
Brasil 106 25%, 30% 1997 9.0 6.0 (1994)
Colombia 110 --- --- 8.4 ---
Haití 125 --- --- 4.1 ---

*En el caso de los países bicamerales, sólo se incorporan datos sobre Cámaras bajas.
Fuente: elaboración propia sobre datos de la Unión Interparlamentaria y Quota Project Database. Con las
excepciones de Argentina y Brasil, los porcentajes de legisladores anteriores a la entrada en vigor de las
cuotas son tomados de Krook (2008).

Chile constituye, en este marco, uno de los pocos países de la región que no aún no ha

adoptado leyes de cuotas nacionales y exhibe uno de los niveles de representación

legislativa de mujeres más bajos de América Latina (15 por ciento de diputadas y 5 por

ciento de senadoras nacionales). Ciertamente, en Chile ha habido discusiones sobre

cuotas, pero estas medidas no despertaron suficiente consenso en los partidos políticos.

11
El 26 de octubre de 2007, la presidenta Michelle Bachelet envió al Congreso un

proyecto de ley encaminado a establecer una “participación política equilibrada de

hombres y mujeres”. Básicamente, este proyecto del Ejecutivo chileno modificaba

cuatro leyes, a saber, las de Partidos Políticos, Votaciones Populares y Escrutinios,

Municipalidades, y Gasto Electoral, estableciendo: i) que las listas partidarias de

candidatos a cargos de elección popular no podrían incluir más de un 70 por ciento de

personas de un mismo sexo, bajo apercibiendo de rechazo de las mismas por el Servicio

Electoral; ii) que dichos porcentajes también debían respetarse en las posiciones de

liderazgo partidario; y iii) que aquellos partidos que superaran el piso mínimo de

candidaturas femeninas recibirían mayores recursos financieros. Asimismo, este

proyecto contemplaba un mayor aporte fiscal del Estado a las candidatas electas11. Esta

iniciativa materializaba el compromiso presidencial con el impulso de medidas de

acción afirmativa “para reestablecer equilibrios de género, asegurando una

representación mínima de mujeres en el Parlamento” planteado en su programa de

gobierno, pero no logró el acuerdo parlamentario necesario para su aprobación

(Friedman 2009: 425).

3. Políticas de transversalización de género: Chile como caso líder

En América Latina, los Planes de Igualdad de Oportunidades constituyen una de las

manifestaciones más emblemáticas de la labor de las “maquinarias de género” y

expresan el compromiso del Estado con las políticas de equidad. En algunos países,

11
En Chile, el Partido por la Democracia, el Partido Socialista y el Partido Demócrata Cristiano han
instituido cuotas por género en sus estatutos internos, que comprenden un 40, 30 y 20 por ciento
respectivamente (Ríos Tobar 2005: 25), pero éstas no han sido cumplidas en ninguna elección
(Franceschet 2008).

12
dichos planes son de larga data, posicionándose a la vanguardia Chile y Brasil. En otros,

como Uruguay, son de más reciente elaboración (véase la tabla 4). En la Argentina no

hay un plan de igualdad de oportunidades nacional, aunque existan normas y programas

con la misión de instaurar mayores grados de equidad12.

12
En la actual coyuntura, se evidencia una serie de iniciativas fomentadas desde Instituto Nacional contra
la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), con un mandato explícito de promover los
derechos de mujeres. Asimismo, cabe mencionar la creación del Observatorio de la Mujer y del Consejo
de Políticas de Género del Ministerio de Defensa, creados a efectos de remover discriminaciones en las
Fuerzas Armadas y garantizar la equidad en una institución emblemáticamente masculina.

13

Mapa de la institucionalidad de género en algunos países de América Latina
País Plan de Igualdad de
Oportunidades
Plan Nacional para la Igualdad de
Oportunidades Mujeres
Bolivia
Construyendo la Nueva Bolivia para
el Buen Vivir
II Plan Nacional para las Mujeres
(2008)
Brasil
Plan de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres 2000-2010
Chile
Plan de Igualdad de Oportunidades
de las Mujeres Ecuatorianas
Ecuador
Programa Nacional para la Igualdad
entre Mujeres y Hombres 2008-2012
México
(PROIGUALDAD)
III Plan Nacional de Igualdad de
Paraguay
Oportunidades entre Mujeres y
Hombres 2008-2017
Plan de Igualdad de Oportunidades
para Mujeres y Varones 2006-2010
Perú
Primer Plan de Igualdad de
Uruguay
Oportunidades y Derechos (2007)
Plan de Igualdad para las Mujeres.
Venezuela
Venezuela 2004-2009
Fuente: Rodríguez Gustá (2009).
Tabla 4
Organismo rector
Viceminsiterio de Género y
Asuntos Generacionales
Secretaría Especial de
Políticas para las Mujeres
Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM)
Consejo Nacional de las
Mujeres (CONAMU)
Instituto Nacional de las
Mujeres
Secretaría de la Mujer.
Presidencia de la República
del Paraguay.
Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social
Instituto Nacional de las
Mujeres (depende del
MIDES)
Instituto Nacional de la Mujer Clase, género y raza junto con una
(INAMUJER), Ministerio del perspectiva transversal
Poder Popular para la Mujer y
la Igualdad de Género
Enfoque del PIO
Poscolonial: recuperar el concepto
de género descolonizándolo. El
sistema patriarcal afecta a las
mujeres y, doblemente, a las
indígenas y de estratos populares.
Interseccionalidad: Discriminación
de género, raza y etnia
Transversalización e
intersectorialidad de la equidad de
género en las políticas públicas
Derechos humanos e
interculturalidad
Transversalidad de la perspectiva de
género en el Estado y las políticas
públicas
Género como relaciones de
desigualdad, con énfasis en grupos
de mujeres vulnerables (indígenas,
discapacitadas, etc.) y enfoque de
transversalidad.
Derechos humanos, equidad de
género, interculturalidad,
intergeneracional y territorialidad.
Derechos humanos y de género:
participación ciudadana y
empoderamiento de mujeres
14
Como fue anteriormente señalado, Chile se encuentra ejecutando su segundo Plan de

Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2000–2010), el cual ha

inaugurado un enfoque propiamente transversal en las políticas públicas de género

luego de un intenso proceso de evaluación de los logros alcanzados por el primer Plan

de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (1994–1999).

En el año 2000, se conformó el Consejo de Ministros por la Igualdad, instaurándose así

un mecanismo institucional de máximo nivel jerárquico responsable de la coordinación

en asuntos de equidad de género13. Este cuerpo, conformado por diez integrantes, tiene

la atribución de establecer acuerdos vinculantes para todos los Ministerios y cumple las

funciones de supervisar el Plan de Igualdad y rendir cuentas sobre los logros

alcanzados, cada 8 de Marzo.

Con la llegada a la Presidencia de Michelle Bachelet, la “Agenda de Género 2006–

2010” vigorizó las iniciativas existentes. A la luz de su empuje, se han puesto en marcha

cabildos regionales para el seguimiento de los compromisos asumidos por parte de las

ciudadanas. Una medida singular del nuevo gobierno fue el armado de un gabinete

paritario de ministros y ministras, una acción sin precedentes en la historia de Chile con

un profundo impacto simbólico en las relaciones de género del país (Ríos Tobar 2007).

El Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) de Chile, creado en 1991, es una de las

maquinarias de género más antiguas e institucionalizadas de América Latina debido a la

perdurabilidad de los equipos técnicos, la continuidad de sus líneas de acción y el rango

13
Con todo, las cuestiones relativas a los derechos de mujeres son contradictorias en el entorno chileno ya
que, por ejemplo, la ley de divorcio es reciente y no estaría exenta de restricciones (Gray 2004).

15
ministerial de su máxima autoridad (Franceschet, 2003). El papel del SERNAM

consiste en diseñar y coordinar programas y políticas cuya implementación es

responsabilidad de otros organismos del Estado, con la excepción de algunos planes

piloto. Jerárquicamente dependiente del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), su

mayor desafío es el de promover la incorporación de objetivos de igualdad de género en

las políticas públicas. Por ende, el SERNAM está a cargo de supervisar que los

compromisos asumidos en la temática de género sean cumplidos por el conjunto de

agencias del Estado, para lo que cuenta con el apoyo del Consejo de Ministros por la

Igualdad. Con la asunción de Bachelet, el Servicio experimentó un aumento de un 13

por ciento en su presupuesto en 2007 (Friedman, 2009).

En 2002, y en el marco de las transformaciones en la gestión pública propiciadas por el

gobierno de Ricardo Lagos, las prioridades de políticas de igualdad de oportunidades

entre varones y mujeres fueron reflejadas en la introducción del Programa de

Mejoramiento de Gestión “Sistema de Equidad de Género” (PMG). Los PMG consisten

en una metodología de diseño, ejecución y elaboración de políticas públicas orientadas a

incorporar tópicos considerados estratégicos en los servicios y productos ofrecidos por

el Estado, lo cual debería insumir cuatro años de trabajo14. Si bien los primeros PMG

fueron introducidos en 1998 (Ley 19.553), la iniciativa específica de los PMG de género

estuvo inscripta en un conjunto de medidas orientadas a renovar las modalidades de

gestión pública impulsadas entre 2000 y 2006, con el propósito de obtener logros

acordes con los lineamientos estratégicos y controlar más eficazmente el presupuesto

nacional.
14
Hay tantos PMG como temáticas estratégicas definidas por el Poder Ejecutivo como lo son, por
ejemplo, el gobierno electrónico, la atención al usuario, los recursos humanos, la planificación y el
control de gestión, la auditoria interna y la administración financiera.

16
En términos generales, el PMG se inicia con un primer año de trabajo destinado a

elaborar un diagnóstico organizacional a la luz de la temática de equidad de género,

seguido de la confección de un plan de acción y, posteriormente, de ejecución de

intervenciones desplegadas en el curso de un tercer año de trabajo. El PMG culmina con

la evaluación de los logros alcanzados, a la luz de las prioridades inicialmente acordadas

entre la organización y el SERNAM (Álvarez San Martín 2007). Lejos de ser una

política lineal, el PMG es cumulativo, puesto que la ejecución de cada una de las etapas

mencionadas supone la revisión de lo anteriormente efectuado y el ajuste sucesivo de

acciones15.

El PMG supone la entrega de un informe anual a un Comité Interministerial, integrado

por el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y la Secretaría de la

Presidencia. Dicho Comité es responsable por garantizar que los PMG sean consistentes

con los lineamientos generales del gobierno y, en consecuencia, posee la última palabra

al momento de aprobar el informe enviado por las organizaciones. Por cierto, en el caso

del PMG de género, el Comité actúa asesorado por la Oficina de Presupuesto y el

SERNAM, que participa en calidad de organismo experto y responsable de la revisión,

evaluación y validación de lo actuado16.

15
Cada organización pública confecciona su propio PMG. En virtud de su elaboración, se designa una
“coordinadora o coordinador de género”, quien es responsable por el armado de un equipo interno el cual,
a su vez, entabla una interacción de trabajo con los expertos sectoriales del SERNAM. Normativamente,
el PMG debe involucrar a funcionarios y funcionarias, por lo que se espera la conformación de instancias
de reflexión mancomunadas entre los responsables jerárquicos y el cuerpo funcional de la organización.
16
Las observaciones realizadas por el SERNAM se envían, simultáneamente, al Comité y a cada una de
las organizaciones. Si es preciso, además, se pueden solicitar los denominados “medios de verificación”
con el propósito de determinar la validez de las acciones descriptas en los informes. Finalmente, la
Oficina de Auditoria Interna, verifica, con regularidad, lo informado en los distintos PMG.

17
En términos de la transversalización de género en las políticas públicas, en la

perspectiva del personal del SERNAM, existe un “antes y un después” a partir de la

introducción del PMG. El papel del Servicio se ha visto reforzado y amplificado y,

además, la temática de la equidad de género se habría eventualmente instalando en el

conjunto de las acciones de las organizaciones públicas (Rodríguez Gustá 2008b).

En torno al proceso del PMG, se conformaron comunidades de práctica de intercambio

y discusión acerca de qué son, de acuerdo con las demandas de las organizaciones

públicas, las denominadas “temáticas de género” (Rodríguez Gustá, 2008b).

Considerando que las normas de género colisionan con viejos hábitos y miradas (Walby

2005), esta clarificación conceptual fue primordial en la institucionalización de la

perspectiva propugnada por parte del SERNAM; es decir, el género como una

construcción social situada en relaciones desiguales de poder. Como fruto de esta

interacción, prácticamente la totalidad de las organizaciones públicas (un 97 por ciento)

ha incorporado la igualdad de oportunidades como criterio en sus “productos

estratégicos” (Guzmán 2005), sentándose así las bases primarias para el diseño y la

ejecución de intervenciones de corte transversal.

Recapitulando, la experiencia de Chile pone de manifiesto la edificación de una

burocracia experta en la aplicación en políticas de género, posibilitada por la presencia

del SERNAM y la introducción de los PMG de género, así como por el respaldo

político a las políticas públicas en dicha materia. Con todo, este importante instrumento

de gestión no estaría exento de críticas desde el ángulo de la literatura de

transversalización de género, dado que el mismo no recibe el mismo estatus simbólico

18
por los logros alcanzados respecto de los PMG de otras áreas (Rodríguez Gustá

2008b)17. Además, se hace evidente cierta disociación entre el Estado y las

organizaciones de la sociedad civil18. Ello es sorprendente en vistas de la enorme

información recolectada y procesada por el Estado en temáticas que pueden resultar

relevantes para la actividad de advocay de estas organizaciones.

Con todo, cabe destacar que el SERNAM y las acciones impulsadas desde el Poder

Ejecutivo han sido fundamentales para promover derechos de mujeres, los cuales han

sido frenados en más de una oportunidad por la rama legislativa (Friedman 2009). De

hecho, la Agenda de Género 2006–2010 profundiza las medidas transversales, al

delimitar con mayor precisión los compromisos de equidad a ejecutar por parte de los

servicios públicos. Asimismo, en 2006, durante la IX Sesión del Consejo por la

Igualdad, se acordó el nombramiento de un experto o experta en género para que

participe en el Comité Asesor de dicho cuerpo. También se acordó que, en cada

Ministerio, se constituyan comisiones de género responsables de elaborar compromisos

y metas para el período de gobierno, especificando su asignación presupuestaria.

A diferencia del caso chileno, la Argentina aún no ha implementado una estrategia

consistente de transversalización de género. A propósito, el Consejo Nacional de la

Mujer (CNM), creado en 1992, tuvo casi desde sus inicios una historia institucional y

política convulsionada (Weathers 2007), evidenciando un paulatino deterioro en su

17
En efecto, por el logro de las metas propuestas en los PMG, las organizaciones y sus funcionarios y
funcionarias reciben un incentivo monetario. En el conjunto de las retribuciones recibidas por los PMG, al
de género le corresponde un cinco por ciento, siempre y cuando la organización cumpla con un 90 por
ciento de las acciones propuestas. Este bajo porcentaje asignado al PMG de Género ha sido duramente
criticado por el personal del SERNAM, puesto que lo desjerarquiza.
18
Esta desconexión ha sido abordada por numerosas autoras (por ejemplo, Alvarez 1999; Richards 2002;
Ríos Tobar 2003, entre otras). A título ilustrativo, por ejemplo, REMOS y ANAMURI (dos importantes
redes de organizaciones de mujeres) directamente desconocían lo que era el PMG.

19
jerarquía, autonomía y presupuesto19. Sin embargo, cabe destacar que el Plan Federal de

la Mujer— impulsado por el Consejo en la primera mitad de la década de 1990 —fue el

primer programa de género en la región en recibir fondos del Banco Interamericano de

Desarrollo mediante un préstamo regular (y no únicamente a través de los denominados

“fondos blandos”). Así, se apuntó a otorgarle mayores recursos al CNM. Entre las líneas

de acción del Plan, se apuntó a fortalecer las áreas de mujer de los gobiernos

provinciales. Actualmente todas las provincias cuentan con agencias de este tipo, las

cuales también se observan en una pluralidad de municipios, con importantes

atribuciones en la implementación de políticas públicas. En 2003, se contabilizaban más

de 200 oficinas municipales dedicadas a cuestiones de género (Gray 2004). En este

marco, por ejemplo, el municipio de Rosario (provincia de Santa Fe) obtuvo un

destacado reconocimiento internacional por su Plan de Igualdad de Oportunidades

(iniciado en 2001) constituyéndose en un modelo para municipios de otros países

integrantes de la red MERCOCIUDADES. Con todo, estas interesantes iniciativas

distan de estar articuladas y, por ende, potenciadas, desde un marco mancomunado de

trabajo entre los diversos niveles de gobierno de la Argentina.

4. Conclusiones

Desde la década pasada, en América Latina las acciones gubernamentales relativas a la

equidad de género se han orientado en dos grandes líneas de política: las acciones

afirmativas plasmadas en leyes nacionales de cuotas y las estrategias de

transversalización de género, que apuntan a incorporar una perspectiva de equidad en el

19
Si bien en sus inicios, el CNM dependía directamente de la Presidencia de la Nación, actualmente el
mismo está inscripto en el Consejo Nacional Coordinador de Políticas Sociales.

20
conjunto del aparato estatal. Desde 1991, un conjunto de países ha instrumentado cuotas

electorales que, con distinta eficacia, ampliaron las proporciones de parlamentarias

nacionales. Precisamente, el porcentaje de mujeres en los Parlamentos es uno de los

indicadores internacionales de equidad de género en la política más difundidos para

evaluar la posición de los países (Friedman 2009: 424)20. Por otra parte, con las

excepciones de la Argentina y Colombia, todos los países de América del sur cuentan

con planes nacionales de igualdad de oportunidades. Incluso, algunos de estos países

están instrumentando su segundo (Chile) o tercer plan (Paraguay).

En el marco de estas dos grandes líneas de política, la Argentina y Chile encarnan

trayectorias bifurcadas. Como ha sido expuesto en el presente trabajo, la Argentina es

arquetípica en la invención e instrumentación de cuotas electorales y Chile ha creado

mecanismos de transversalización novedosos en el contexto regional. En ambos casos,

el avance en una dirección no ha sido acompañado por acciones consistentes en la otra,

cuya combinación es sugerida por la Plataforma de Acción de Beijing (1995) en pos de

una agencia integral de promoción de la equidad.

La desigualdad de género se inscribe en relaciones de poder que se despliegan en

múltiples niveles, en tanto implican creencias socialmente hegemónicas, una

distribución sesgada de recursos y prácticas institucionales que tienden a favorecer a

varones, e identidades individuales con grados disímiles de reconocimiento (Ridgeway

y Correll 2004). Así pues, las políticas de acción afirmativa y de transversalización,

20
En este sentido, por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo incorpora ese dato en
su Índice de Potenciación de Género (IPG), que mide la participación femenina en puestos públicos de
jerarquía, la proporción de mujeres profesionales y técnicas, y la relación de ingresos estimados entre
hombres y mujeres (PNUD 2007).

21
consideradas de manera aislada, no son suficientes para revertir la inequidad de género

en la política, la economía y la sociedad. En Argentina y Chile, el diálogo entre ambas

estrategias señala una tarea pendiente para la instalación de un régimen institucional de

género más consistente e integral.

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