Traducido del inglés al español - www.onlinedoctranslator.

com

POLÍTICA INDUSTRIAL PARA EL SIGLO XXI*

dani rodrik
Universidad Harvard

Escuela de Gobierno John F. Kennedy

Calle Kennedy 79
Cambridge, MA 02138
(617) 495-9454
Fax: (617) 496-5747
Correo electrónico: dani_rodrik@harvard.edu
http://www.ksg.harvard.edu/rodrik/

Esta versión
septiembre de 2004

* Este documento ha sido preparado para la ONUDI. Agradezco a Francisco Sercovich por su orientación.
También agradezco a Robert Lawrence, Lant Pritchett, Andrés Rodríguez-Clare, Andrés Velasco y
especialmente a Ricardo Hausmann y Roberto Unger por las conversaciones de los últimos años que llevaron
al desarrollo de estas ideas. Ninguno de estos individuos debe ser considerado responsable de las opiniones
expresadas aquí. También agradezco a Magali Junowicz por su asistencia experta en investigación.
I. Introducción

Érase una vez, los economistas creían que el mundo en desarrollo estaba lleno de fallas de mercado,

y la única forma en que los países pobres podían escapar de sus trampas de pobreza era a través de

intervenciones gubernamentales contundentes. Luego llegó un momento en que los economistas empezaron a creer

el fracaso del gobierno fue, con mucho, el mayor mal, y que lo mejor que podía hacer el gobierno

era renunciar a cualquier pretensión de dirigir la economía. La realidad no ha sido amable con ninguno de los dos conjuntos de

Expectativas. La sustitución de importaciones, la planificación y la propiedad estatal produjeron algunos éxitos,

pero donde se atrincheraron y osificaron con el tiempo, llevaron a fracasos y crisis colosales.

La liberalización económica y la apertura beneficiaron las actividades de exportación, los intereses financieros y

trabajadores calificados, pero la mayoría de las veces, resultaron en tasas de crecimiento de toda la economía (en mano de obra

y la productividad total de los factores) que quedaron muy por debajo de los experimentados bajo las malas viejas políticas de

el pasado.

Pocas personas creen seriamente que la planificación estatal y la inversión pública pueden actuar

como motor del desarrollo económico. Incluso los economistas de izquierda comparten una saludable

respeto por el poder de las fuerzas del mercado y la iniciativa privada. Al mismo tiempo, es cada vez más

reconoció que las sociedades en desarrollo necesitan integrar la iniciativa privada en un marco de

acción que fomente la reestructuración, la diversificación y el dinamismo tecnológico más allá de lo

generarían las fuerzas del mercado por sí solas. Tal vez no sea sorprendente que este reconocimiento sea ahora

particularmente evidente en aquellas partes del mundo donde las reformas orientadas al mercado fueron tomadas en serio.

más lejos y la decepción por los resultados es correspondientemente la mayor, especialmente en

America latina.1

1Véase, por ejemplo, de Ferranti et al. (2002). Este es un informe publicado por el departamento de América Latina y el

Caribe del Banco Mundial. Es consciente de la necesidad de adoptar algún tipo de política industrial para generar
dinamismo tecnológico en la región.
 2

Por lo tanto, ahora nos enfrentamos a una rara oportunidad histórica. El ablandamiento de las convicciones sobre

ambos lados presenta una apertura para labrar una agenda de políticas económicas que tome un

posición intermedia inteligente entre los dos extremos citados anteriormente. Las fuerzas del mercado y privado

el espíritu empresarial estaría en el asiento del conductor de esta agenda, pero los gobiernos también

desempeñar un papel estratégico y articulador en el ámbito productivo más allá de velar por

derechos de propiedad, cumplimiento de contratos y estabilidad macroeconómica.

Este documento es una contribución a un componente de dicha agenda, centrándose en las políticas para

reestructuración económica. Tales políticas han sido llamadas en el pasado “políticas industriales”, y por

a falta de un término mejor, seguiré llamándolos así. Usaré el término para aplicar a

políticas de reestructuración a favor de actividades más dinámicas en general, independientemente de que esas

se ubican dentro de la industria o manufactura per se. De hecho, muchas de las ilustraciones específicas en

este documento se refieren a actividades no tradicionales en la agricultura o los servicios. No hay evidencia de que

Los tipos de fallas del mercado que exigen una política industrial se localizan predominantemente en la industria,

y no existe tal presunción en este documento.

La naturaleza de las políticas industriales es que complementan —dirían los opositores—

“distorsionan”—fuerzas del mercado: refuerzan o contrarrestan los efectos de asignación que el mercado existente

los mercados producirían de otro modo. El objetivo de este trabajo es desarrollar un marco para

llevar a cabo una política industrial que maximice su potencial para contribuir al crecimiento económico

minimizando los riesgos de que generará desperdicio y búsqueda de rentas.

Argumentaré que para lograr este objetivo necesitamos pensar en la política industrial en

una luz algo diferente a la estándar en la literatura. El enfoque convencional de

La política industrial consiste en enumerar las externalidades tecnológicas y de otro tipo y luego centrarse en

intervenciones políticas sobre estas fallas del mercado. La discusión gira entonces en torno a la
 3

factibilidad administrativa y fiscal de estas intervenciones de política, su información

requerimientos, sus consecuencias político-económicas, etc. Parto también del mercado de genéricos

fallas, pero luego doy por sentado que la ubicación y la magnitud de estas fallas del mercado es

altamente incierto. Un argumento central de este artículo es que la tarea de la política industrial es tanto

sobre la obtención de información del sector privado sobre las externalidades significativas y sus remedios

ya que se trata de implementar políticas apropiadas. El modelo correcto para la política industrial no es ese

de un gobierno autonómico aplicando impuestos o subsidios pigouvianos, sino de carácter estratégico

colaboración entre el sector privado y el gobierno con el objetivo de descubrir dónde

cuáles son los obstáculos más importantes para la reestructuración y qué tipo de intervenciones son más probables

para eliminarlos. En consecuencia, el análisis de la política industrial debe centrarse no en la

políticaresultados—que son intrínsecamente incognoscibles ex ante— pero al obtener la políticaproceso

Correcto. Necesitamos preocuparnos por cómo diseñamos un escenario en el que los actores públicos y privados vengan

juntos para resolver problemas en la esfera productiva, cada lado aprendiendo sobre las oportunidades

y las limitaciones que enfrenta el otro, y no sobre si la herramienta adecuada para la política industrial es,

decir, crédito dirigido o subsidios de I+D o si es la industria del acero la que debe promoverse

o la industria del software.

Por lo tanto, la forma correcta de pensar en la política industrial es como un proceso de descubrimiento, uno en el que

las empresas y el gobierno aprenden sobre los costos y oportunidades subyacentes y participan en estrategias

coordinación. Los argumentos tradicionales contra la política industrial pierden gran parte de su fuerza cuando

vemos la política industrial en estos términos. Por ejemplo, la típica réplica sobre los gobiernos

la incapacidad de elegir ganadores se vuelve irrelevante. Sí, el gobierno tiene información imperfecta,

pero como argumentaré, también lo hace el sector privado. Son las externalidades de información generadas por

ignorancia en el sector privado que crea un papel público útil, incluso cuando el sector público tiene
 4

peor información que el sector privado. De manera similar, la idea de que los gobiernos deben mantener

las empresas privadas a distancia para minimizar la corrupción y la búsqueda de rentas se pone patas arriba.

Sí, el gobierno necesita mantener su autonomía de los intereses privados. Pero puede provocar

información útil del sector privado solo cuando está involucrado en una relación continua

con él, una situación que el sociólogo Peter Evans ha denominado "autonomía incrustada".

(1995).

Es la innovación la que permite la reestructuración y el crecimiento de la productividad. Un segundo tema clave

de este documento es que la innovación en el mundo en desarrollo está restringida no del lado de la oferta sino

del lado de la demanda. Es decir, no es la falta de científicos e ingenieros capacitados, ausencia de

laboratorios de I+D, o protección inadecuada de la propiedad intelectual que restringe las innovaciones que se

necesarios para reestructurar las economías de bajos ingresos. La innovación se ve socavada, en cambio, por la falta de demanda

de sus usuarios potenciales en la economía real: los empresarios. Y la demanda de innovación

es bajo a su vez porque los empresarios perciben que las nuevas actividades son de baja rentabilidad.

Discutiré las razones de esta conjetura con mayor detalle en la sección II, pero un útil

analogía a tener en cuenta es con la educación y el capital humano. Durante bastante tiempo, los políticos

pensaba que la solución al capital humano deficiente residía en mejorar la infraestructura de la educación—

más escuelas, más maestros, más libros de texto y más acceso a los tres. Estas intervenciones

aumentó la oferta de escolarización, pero cuando se conocieron los resultados, se hizo evidente que la

aumento de la escolaridad no produjo las ganancias de productividad que se esperaban (Pritchett

2004). La razón es simple. La verdadera limitación era la bajapedirpara la escolarización, es decir, el

baja propensión a adquirir aprendizaje—en ambientes donde la ausencia de

oportunidades deprimen el retorno a la educación. De manera similar, una expansión de la capacidad científica de una economía

y la capacidad tecnológica no le dotará del dinamismo productivo necesario a menos que exista
 5

es adecuada la demanda de innovación por parte del sector empresarial.

El plan del documento es el siguiente. En la sección II, reviso los principales argumentos a favor de

política industrial, enfatizando el papel generalizado de las fallas del mercado que resultan en la comprensión

fomento del espíritu empresarial en pos del cambio estructural. La razón estándar para

política industrial son las externalidades tecnológicas, ya sean estáticas o dinámicas en forma de aprendizaje-

haciendo eso es externo a las empresas. Destacaré otros dos fallos del mercado que creo que son

mucho más desenfrenado: las externalidades de información implicadas en el descubrimiento de la estructura de costos de un

economía y externalidades de coordinación en presencia de economías de escala. En la sección III, I

volver a los requisitos institucionales para una política industrial eficaz. Argumentaré aquí que

conseguir el marco institucional adecuado, con un adecuado equilibrio entre autonomía y

arraigo por parte de los funcionarios del gobierno, es mucho más importante que preocuparse por la

instrumentos políticos precisos que deben desplegarse. También proporcionaré algo de arquitectura y diseño.

directrices para institucionalizar las políticas industriales y describir una gama ilustrativa de programas.

En la sección IV, discuto los programas de política industrial existentes y los evalúo a la luz de

la discusión anterior. A diferencia de lo que comúnmente se cree, las últimas dos décadas no han visto

el crepúsculo de la política industrial. En cambio, los incentivos y subsidios se han reenfocado en

las exportaciones y la inversión extranjera directa, en la creencia (en gran medida infundada, como resulta) de que estos

actividades son la fuente de importantes efectos indirectos positivos. Por lo tanto, el desafío en la mayoría

países en desarrollo no es redescubrir la política industrial, sino redesplegarla de manera más eficaz

manera. Finalmente, la sección V pregunta si la práctica de la política industrial sigue siendo factible bajo

las reglas del juego internacionales actuales. Discuto la gama de restricciones que están incorporadas en

Acuerdos multilaterales, regionales y bilaterales. Hago hincapié en que la mayoría de estas limitaciones, con

la significativa excepción de los Acuerdos de la OMC sobre Subsidios y ADPIC—son voluntarios

 6

o no se unen de manera significativa. Lo que se interpone en el camino de una política industrial coherente es la

voluntad de los gobiernos para desplegarlo, no su capacidad para hacerlo.

II. ¿Por qué política industrial?

En un importante artículo publicado en elRevisión económica estadounidense, Jean Imbs y

Romain Wacziarg (2003) examinó los patrones de concentración y diversificación sectorial en un

gran muestra representativa de países. Descubrieron una regularidad importante en sus datos. tan pobre

los países se enriquecen, la producción sectorial y el empleo se vuelven menos concentrados y más

diversificado. Y este proceso continúa hasta relativamente tarde en el proceso de desarrollo. Está

solo después de que los países alcanzan aproximadamente el nivel de ingresos de Irlanda, los patrones de producción comienzan a cambiar.

volverse más concentrado. Si la concentración sectorial se grafica contra el ingreso per cápita, uno

por lo tanto obtiene una curva en forma de U. Imbs y Wacziarg enfatizan la solidez de su hallazgo:

“De hecho, nuestro resultado es una característica extremadamente robusta de los datos. La no
monotonicidad se mantiene por encima y más allá del conocido cambio de factores de producción de la
agricultura a la manufactura y luego a los servicios; en particular, el patrón en forma de U está presente
cuando se enfoca solo en los bienes manufacturados. Es válido si el tamaño de un sector se mide por su
participación en el empleo total o si se mide por su participación en el valor agregado. Se mantiene dentro
de los países a lo largo del tiempo, así como en una sección transversal pura, para una variedad de niveles
de desagregación y fuentes de datos. El punto de cambio estimado ocurre bastante tarde en el proceso de
desarrollo y en un nivel de ingreso per cápita sorprendentemente sólido. Por lo tanto, la mayor
especialización sectorial, aunque es un avance signifcativo, se aplica solo a las economías de altos ingresos.
Los países se diversifican en la mayor parte de su camino de desarrollo”. (Imbs y Wacziarg 2003, 64)

Lo significativo de este hallazgo desde nuestro punto de vista es que va en contra de la

intuición estándar que surge del principio de la ventaja comparativa. la lógica de

la ventaja comparativa es una de especialización. Es la especialización lo que eleva en general

productividad en una economía abierta al comercio. Los que asocian subdesarrollo con

una exposición inadecuada a los mercados internacionales generalmente implica, aunque esto a menudo se deja
 7

no declarado—que la especialización de acuerdo con la ventaja comparativa es un ingrediente esencial de

desarrollo.

Los hallazgos de Imbs y Wacziargs sugieren lo contrario. Sea lo que sea lo que sirve como motor

fuerza del desarrollo económico, no pueden ser las fuerzas de la ventaja comparativa como

entendido convencionalmente. El truco parece ser adquirir dominio sobre una gama más amplia de

actividades, en lugar de concentrarse en lo que uno hace mejor. Este punto es subrayado aún más por

el análisis detallado de los datos de exportación de Klinger y Lederman (2004), quienes muestran que el número

de los nuevos productos de exportación también sigue una curva en U invertida en los ingresos.

La siguiente pregunta es qué determina por qué algunos países son más capaces de desarrollar este

dominio que otros. ¿Por qué a algunas economías les resulta más fácil diversificarse de tradicionales a no tradicionales?

productos tradicionales y mantener la progresión en marcha? Manejamos mejor esto

pregunta dándole la vuelta y preguntando por qué la diversificación no es un proceso natural y cómo

puede descarrilarse fácilmente.

Imagine una economía con un gobierno de buen comportamiento que ha hecho su Washington

Tarea de consenso. La inestabilidad macroeconómica no es un problema, las intervenciones de mercado son

mínimas, las restricciones comerciales son pocas y distantes entre sí, los derechos de propiedad están protegidos y

se hacen cumplir los contratos. ¿El tipo de iniciativa empresarial que se requiere para construir no

las actividades tradicionales sean ampliamente abastecidas? Hay buenas razones para creer que la respuesta es no.

Más fundamentalmente, los precios de mercado no pueden revelar la rentabilidad de las asignaciones de recursos que no

aún no existe. (En la teoría del equilibrio general, esto se soluciona suponiendo que los mercados son

“completo” y hay un precio para todo.) Los beneficios de invertir en productos no tradicionales

por lo tanto, las actividades son confusas en el mejor de los casos. Es posible enunciar esta dificultad en el lenguaje de

economía convencional, y en lo que sigue discutiré dos "externalidades" clave que embotan el
 8

incentivos a la diversificación productiva: externalidades de información y externalidades de coordinación.

Ambas son razones para creer que es poco probable que se produzca la diversificación sin

acción del gobierno.

Considere un ejemplo reciente tomado de las páginas delNew York Times. Taiwán tiene

azúcar tradicionalmente cultivada y exportada, una industria que recientemente ha caído en tiempos difíciles debido a

precios internacionales bajos y otras razones. Lo que ahora debe ser cultivado en los campos para reemplazar

la caña de azúcar que es la fuente de ingresos de muchos agricultores? En muchos países, el resultado

hubiera sido un sector rural deprimido, familias campesinas cada vez más endeudadas y un lastre para

la economía. En Taiwán, la respuesta ha sido un programa de inversión gubernamental de 65 millones de dólares

desarrollar una industria de orquídeas de clase mundial. El gobierno paga por un laboratorio de genética,

sitio de cuarentena, áreas de embarque y empaque, nuevos caminos, conexiones de agua y electricidad para

invernaderos de propiedad privada y una sala de exposiciones; de hecho, todo excepto el costo de

los invernaderos También proporciona crédito a bajo interés a los agricultores para ayudarlos a construir el

invernaderos.2

Este es sin duda un ejemplo extremo, y el experimento taiwanés con las orquídeas puede

sin embargo, resulta ser un fracaso costoso. Pero sugeriré a continuación que esta viñeta ilustra una

principio general y no una excepción. Los casos más significativos de producción

diversificación son de hecho el resultado de la acción gubernamental concertada y de la colaboración público-privada.

colaboración. Esto es tan cierto en América Latina como en el Este de Asia.

Externalidades de información

La diversificación de la estructura productiva requiere el “descubrimiento” del costo de una economía

estructura, es decir, el descubrimiento de qué nuevas actividades se pueden producir a un costo lo suficientemente bajo como para ser

2Esta información es tomada deNew York Times, 24 de agosto de 2004, pág. A1.
 9

rentable. Los empresarios deben experimentar con nuevas líneas de productos. Deben jugar con

tecnologías de productores establecidos en el extranjero y adaptarlas a las condiciones locales. Este es el

proceso que Ricardo Hausmann y yo llamamos “autodescubrimiento” (Hausmann y Rodrik 2004), y

que parece parte integral de los hechos estilizados sobre el desarrollo descubiertos por Imbs y Wacziarg

(2003).

Cuando nos ponemos en el lugar de un empresario comprometido en el descubrimiento de costos,

Inmediatamente vemos el problema clave: esta es una actividad que tiene un gran valor social y, sin embargo, es muy

mal remunerado. Si el empresario fracasa en su empresa, asume el costo total de su fracaso.

Si tiene éxito, tiene que compartir el valor de su descubrimiento con otros productores que puedan

sigan su ejemplo y acudan a la nueva actividad. En el límite, con entrada libre, emprendimiento

de este tipo produce costos privados y ganancias sociales. No es una gran sorpresa que las personas de bajos ingresos

los países no están repletos de empresarios comprometidos con el autodescubrimiento.

Tenga en cuenta que el tipo de descubrimiento que importa en este contexto difiere de la innovación y

I+D en el sentido común de estos términos. De lo que se trata no es de llegar a nuevas

productos o procesos, sino “descubrir” que cierto bien, ya bien establecido en el mundo

mercados, se pueden producir en casa a bajo costo. Esto puede implicar algunos retoques tecnológicos para

adaptar la tecnología extranjera a las condiciones domésticas, pero este retoque rara vez llega a algo

que es realmente patentable y por lo tanto monopolizable. Los emprendedores que se dieron cuenta de eso

Colombia fue un buen terreno para las flores cortadas, Bangladesh para las camisetas, Pakistán para los balones de fútbol y

India por el software generó grandes ganancias sociales para sus economías, pero pudo quedarse con muy pocos de

estas ganancias a sí mismos. Los regímenes de políticas en los países en desarrollo no tienen análogos a los

sistema de patentes que protege la innovación en los países avanzados.

 10

En Hausmann y Rodrik (2004) proporcionamos alguna evidencia informal para sugerir que

estas características son endémicas del proceso de desarrollo económico. Demostramos que los países

con dotaciones de recursos y factores casi idénticas se especializan en tipos muy diferentes de

productos, una vez que uno mira más allá de agregados muy amplios como los productos básicos intensivos en mano de obra.

Bangladesh exporta sombreros por valor de millones de dólares, mientras que Pakistán prácticamente no exporta ninguno.

Por el contrario, Pakistán exporta toneladas de balones de fútbol, mientras que Bangladesh carece de una gran cantidad de balones de fútbol.

industria de pelotas En un nivel diferente de ingresos, Corea es una potencia mundial en hornos de microondas y

apenas exporta bicicletas, mientras que el patrón se invierte en Taiwán. Es imposible atribuir

estos patrones de especialización a la ventaja comparativa. Es más probable que sean el resultado de

intentos aleatorios de autodescubrimiento, seguidos de una entrada imitativa. De hecho, mostramos cómo todo

Las industrias a menudo surgen de los esfuerzos experimentales de empresarios solitarios. Prendas en

Bangladesh, flores cortadas en Colombia, TI en India y salmón en Chile (con una entidad estatal actuando

como empresario en el último caso) son algunos de los casos mejor documentados. en cada uno de

estos casos, la entrada imitativa a través de la rotación gerencial y laboral, fue el mecanismo clave que

permitió el crecimiento de la industria (mientras socavaba las rentas de los empresarios titulares). la orquidea

El caso de Taiwán proporciona un ejemplo en las primeras etapas de desarrollo. Es poco probable que un

agricultor privado habría tenido el incentivo de invertir en orquídeas en ausencia de buenas

información de que el esfuerzo habría sido rentable. Una vez establecida la industria por el

estado, el número de invernaderos privados seguramente despegará si las primeras inversiones dan sus frutos.

Klinger y Lederman (2004) recientemente proporcionaron evidencia más sistemática sobre la

fallas del mercado que restringen el autodescubrimiento. Estos autores muestran que su medida de auto-

descubrimiento en un país (el número de nuevos productos que se exportan) se asocia positivamente con

la altura de las barreras de entrada: cuanto más costosas son las regulaciones gubernamentales que impiden el negocio
 11

formación, mayor será la tasa de autodescubrimiento en las exportaciones. Este resultado algo contraintuitivo

sólo puede entenderse en términos de las ideas consideradas aquí: la facilidad de entrada facilita la imitación,

socava las rentas del espíritu empresarial en el autodescubrimiento y, por lo tanto, reduce el nivel de autodescubrimiento.

descubrimiento.

La mejor respuesta política a las externalidades informativas que restringen el autodescubrimiento

es subsidiar inversiones en industrias nuevas, no tradicionales. En la práctica, es difícil

implementar tal subsidio. La dificultad de monitorear el uso que se le daría al subsidio

put—un inversionista también podría usarlo para fines que proporcionen beneficios de consumo directo—

hace que la mejor intervención política sea en gran parte de interés teórico.3En Hausmann y Rodrik

(2003), recomendamos genéricamente una estrategia del palo y la zanahoria. Dado que el autodescubrimiento requiere

rentas que se proporcionarán a los empresarios, un lado de la política tiene que tomar la forma de una zanahoria. Este

puede ser un subsidio de algún tipo, protección comercial o la provisión de capital de riesgo. Tenga en cuenta que el

La lógica del problema requiere que las rentas se proporcionen solo al inversionista inicial, no a

imitadores Para garantizar que no se perpetúen los errores y se eliminen los malos proyectos, estos

las rentas deben, a su vez, estar sujetas a requisitos de desempeño (por ejemplo, un requisito de

exportación), o hacer un seguimiento estrecho de los usos a los que se destinan. En otras palabras, tiene que haber

un palo para disciplinar la acción oportunista del receptor del subsidio. industriales de Asia oriental

típicamente, las políticas han tenido ambos elementos (ver la discusión clásica en Amsden 1989 y Wade

1990). Las políticas industriales latinoamericanas típicamente han usado demasiada zanahoria y demasiado

poco del palo, lo que explica por qué América Latina ha terminado con mucha ineficiencia

junto con algunas industrias de clase mundial.

3La situación es algo análoga con respecto a las externalidades tecnológicas que se derivan de la I+D. En este caso, lo mejor es un
subsidio de I+D. Pero los países avanzados brindan protección de patentes, que es lo segundo mejor, para estimular la I+D.
 12

Un punto sutil pero importante aquí es que incluso bajo el programa de incentivos óptimo,

algunas de las inversiones que se promueven resultarán fallidas. Esto se debe a que es óptimo

el descubrimiento de costos requiere equiparar el costo marginal social de los fondos de inversión con elesperado

retorno de proyectos en nuevas áreas. El rendimiento realizado en algunos de los proyectos será necesariamente

bajo o negativo, para ser compensado por el alto rendimiento de los éxitos. El impresionante éxito

que Fundación Chile—una agencia pública—logrado con el salmón puede pagar por muchos

errores.4De hecho, si los fallos son escasos o nulos, esto podría incluso interpretarse como una señal de que el

programa no es lo suficientemente agresivo o generoso. Sin embargo, una buena política industrial evitará

tales fracasos se traguen los recursos de la economía indefinidamente, y se asegurará de que

se eliminan gradualmente. El truco para el gobierno no es escoger ganadores, sino saber cuándo tiene un

perdedor.

Externalidades de coordinación

Muchos proyectos requieren inversiones simultáneas a gran escala para

volverse rentable. Volvamos, por ejemplo, al caso de las orquídeas en Taiwán. Un productor individual

contemplando si invertir en un invernadero necesita saber que hay una red eléctrica que él

se puede acceder cerca, el riego está disponible, las redes de logística y transporte están en su lugar,

Se han tomado medidas de cuarentena y otras medidas de salud pública para proteger sus plantas de su

plagas de sus vecinos, y su país ha sido comercializado en el exterior como un proveedor confiable de productos de alta calidad.

orquídeas de calidad. Todos estos servicios tienen costos fijos elevados y es poco probable que los proporcionen

entidades privadas a menos que tengan la seguridad de que habrá suficientes invernaderos para demandar

4Fundación Chile es una agencia pública que fue creada con fondos donados por ITT. Comenzó a experimentar con el salmón en la segunda
mitad de la década de 1970 y estableció una empresa a principios de la década de 1980 utilizando una tecnología adaptada de Noruega y
Escocia. La empresa finalmente se vendió a una empresa pesquera japonesa. Antes de los esfuerzos de Fundación Chile, Chile apenas
exportaba salmón. El país es ahora uno de los mayores exportadores de salmón del mundo. Véase Agosin (1999).
 13

sus servicios en primer lugar. Este es un problema clásico de coordinación. Nuevas industrias rentables

puede fracasar en su desarrollo a menos que las inversiones upstream y downstream se realicen simultáneamente.

Las inversiones upstream del gobierno taiwanés apuntan precisamente a superar este obstáculo.

En términos más generales, las fallas de coordinación pueden surgir cada vez que las nuevas industrias exhiben escala

economías y algunos de los insumos no son transables (o requieren proximidad geográfica) (Rodrik

1996). Los modelos de desarrollo de gran empuje se basan en la idea de que tales características son predominantes.

en entornos de bajos ingresos. El enfoque de clúster para el desarrollo representa una

versión de la misma idea, centrándose en el desarrollo de sectores específicos como el turismo,

productos farmacéuticos o biotecnológicos. En todas estas versiones, el modelo de falla de coordinación coloca un

premio a la capacidad de coordinar las decisiones de inversión y producción de diferentes

empresarios A veces, cuando la industria en cuestión está muy organizada y los beneficios de

las inversiones necesarias se pueden localizar, esta coordinación se puede lograr dentro de la privada

sector, sin que el gobierno desempeñe un papel específico. Pero más comúnmente, con un naciente

industria y un sector privado que aún no se ha organizado, se requerirá un papel del gobierno.

Un aspecto interesante pero a menudo descuidado de las fallas de coordinación es que no

requieren subsidios, y superarlos no tiene por qué ser costoso para el presupuesto del gobierno. En

A este respecto, las externalidades de coordinación difieren de las externalidades de información discutidas anteriormente

que sí necesitan subsidios de algún tipo. Es la lógica de las fallas de coordinación que una vez que el

se realizan inversiones simultáneas todas ellas acaban siendo rentables. Por lo tanto ninguno de los

los inversionistas necesitan ser subsidiadosex post, a menos que exista una razón adicional (es decir, una

externalidad pecuniaria) que se requiere tal subvención. El truco es conseguir estas inversiones

hecho en primer lugar. Eso se puede lograr mediante una verdadera coordinación: "la empresa A hará

esta inversión si la empresa B hace esta otra inversión”—o diseñando subsidios ex ante que no
 14

no necesita ser pagado ex post. Un rescate implícito o una garantía de inversión es un ejemplo de

tal subvención ex ante. Suponga que el gobierno garantiza que el inversionista se hará

completo si el proyecto falla. Esto induce al inversor a proceder con la inversión. Si el

proyecto tiene éxito, el inversionista no necesita ninguna transferencia de efectivo del gobierno, y no

se pagan los subsidios. Esta es una forma en que algunas industrias comenzaron en Corea del Sur,

ya que el régimen del presidente Park dio garantías de inversión implícitas a los principales Chaebols que

invertido en nuevas áreas. Por otro lado, este tipo de política obviamente está abierto al riesgo moral.

y abuso; durante un tiempo fue común culpar de la crisis financiera asiática al “amiguismo”

engendradas por estas garantías implícitas de rescate.

Como ha subrayado recientemente Andrés Rodríguez-Clare (2004), todas las industrias en principio tienen

las características que podrían producir clusters. Además, muchas industrias pueden, en principio,

operar en algún nivelen la ausenciade racimos. Esto sugiere que lo que necesita apoyo no es

sectores específicos per se, pero el tipo de tecnologías que tienen economías de escala o de aglomeración

y no lograría ponerse al día en ausencia de apoyo. El simple hecho de proporcionar protección comercial a un

sector particular puede no superar la falla de coordinación que impide la adopción de un

tecnología moderna, ya que aumenta la rentabilidad de operar sin esa tecnología como

bien. La intervención política adecuada no se centra en industrias o sectores, sino en la

actividad o tecnología que produce las características de una falla de coordinación.

Por lo tanto, las políticas que superan la falla de coordinación comparten una característica importante

con aquellos centrados en las externalidades de información. Ambos conjuntos de intervenciones deben centrarse en

actividades (una nueva tecnología, un tipo particular de capacitación, un nuevo bien o servicio), en lugar de en

sectores en sí. Son las actividades que son nuevas para la economía las que necesitan apoyo, no aquellas que son

ya establecido.
 15

De vuelta a la realidad

Cuando se ve desde la perspectiva de la discusión anterior, no es sorprendente observar

que la reestructuración industrial rara vez tiene lugar sin una ayuda gubernamental significativa. Rascar

la superficie de historias de éxito de exportaciones no tradicionales de cualquier parte del mundo, y usted

la mayoría de las veces encontrará políticas industriales, I+D pública, apoyo sectorial, subvenciones a la exportación,

acuerdos arancelarios preferenciales y otras intervenciones similares que acechan bajo la superficie. los

Es bien conocido el papel desempeñado por tales políticas en el Este de Asia. Lo que se aprecia menos es cómo el

Lo mismo vale para América Latina también.

A modo de ilustración, la Tabla 1 enumera los cinco principales artículos de exportación (a los Estados Unidos) de

tres economías líderes de América Latina: Brasil, Chile y México. Cuando uno deja de lado

exportaciones tradicionales de productos básicos como el cobre y el petróleo crudo, llama la atención cómo cada uno de los

productos de la lista ha sido beneficiario de políticas preferenciales de apoyo. En el caso de

Brasil, las industrias del acero, aeronáutica y (en gran medida) del calzado son todas creación de

políticas de sustitución de importaciones del pasado. Altos niveles de protección (acero y zapatos) y público

la propiedad, la I+D pública y el crédito subvencionado (aviones) se utilizaron deliberadamente para generar rentas

para emprendedores que invierten en nuevas áreas y construyen clusters industriales. En el caso de Chile,

Las políticas industriales jugaron un papel muy importante en las uvas, la silvicultura y el salmón. El papel de la Fundación

Ya se ha mencionado a Chile en el despegue de la industria del salmón. En las uvas hay

fue una importante I+D pública en la década de 1960 que transformó una industria que estaba principalmente orientada

al mercado local en una potencia global (Jarvis 1994). Y en la silvicultura, hay una historia de

al menos 60 años de subvención de plantaciones (ver Clapp 1995), así como un gran impulso desde 1974 para

convertir el clúster de madera, pulpa y papel y muebles en una importante industria de exportación (Agosin 1999).
 dieciséis

La diversificación productiva en Chile difícilmente es el resultado de dejar que los mercados corran libremente. En México, el

las industrias de vehículos automotores y computación son la creación de políticas de sustitución de importaciones (inicialmente),

seguido de políticas arancelarias preferenciales bajo el TLCAN. Ninguno de estos es el resultado de la no intervención.

políticas, o de igualdad de condiciones y fuerzas de mercado no adulteradas.

Por lo tanto, la diferencia entre Asia oriental y América Latina no es que la industria

la transformación ha sido impulsada por el estado en uno y por el mercado en el otro. es esa industria

política no ha sido tan concertada y coherente en América Latina como lo ha sido en el Este de Asia, con

la consecuencia de que la transformación ha estado menos arraigada en el primero que en el

último.

tercero Arreglos institucionales para la política industrial

En la discusión anterior he vinculado la necesidad de una política industrial a dos mercados clave

fracasos que debilitan el impulso empresarial para reestructurar y diversificar las economías de bajos ingresos.

Uno tiene que ver con los efectos indirectos de la información involucrados en el descubrimiento de la estructura de costos de un

economía, y el otro tiene que ver con la coordinación de actividades de inversión con escala

economías. Es tentador continuar discutiendo la lista de instrumentos de política, primero-mejor y

segundo mejor, que puede superar estas dificultades. Pero esto pasaría por alto dos cuestiones clave que

acosan la conducción de la política industrial.

En primer lugar, el sector público no es omnisciente y, de hecho, normalmente tiene incluso menos información

que el sector privado sobre la ubicación y naturaleza de las fallas de mercado que bloquean

diversificación. Es posible que los gobiernos ni siquiera sepan qué es lo que no saben. Como consecuencia,

el entorno de la política debe ser uno en el que los funcionarios públicos puedan obtener información del

sector empresarial de forma continua sobre las limitaciones que existen y las oportunidades que se presentan.
 17

disponible. No puede ser uno en el que el sector privado se mantenga a distancia y autónomo

los burócratas emiten directivas. Para utilizar la terminología de Peter Evans, la formulación de políticas industriales tiene que

integrarse en una red de vínculos con grupos privados.

En segundo lugar, la política industrial está abierta a la corrupción y la búsqueda de rentas. Cualquier sistema de

Los incentivos diseñados para ayudar a los inversionistas privados a aventurarse en nuevas actividades pueden terminar sirviendo como un

mecanismo de transferencia de rentas a empresarios sin escrúpulos y burócratas interesados. los

La respuesta natural es aislar la formulación e implementación de políticas de los intereses privados, y

proteger a los funcionarios públicos de una interacción cercana con los empresarios. Note cómo este impulso—“mantenerse

burócratas y empresarios distantes unos de otros”— es diametralmente opuesta a la anterior

uno que surge de la necesidad de flujos de información.

Por lo tanto, el desafío institucional crítico es encontrar una posición intermedia entre

plena autonomía y plena integración. Demasiada autonomía para los burócratas, y tienes una

sistema que minimiza la corrupción, pero no proporciona los incentivos que el sector privado realmente

necesidades.5Demasiado arraigo para los burócratas, y terminan en la cama con (y en el

bolsillos de) intereses comerciales. Además, nos gustaría que el proceso fuera democráticamente

rendir cuentas y llevar la legitimidad pública.

Conseguir este equilibrio correcto es tan importante que eclipsa, en mi opinión, todos los demás

elementos del diseño de políticas. En particular, una vez que el marco institucional es “correcto”, necesitamos

preocuparse mucho menos por la elección de políticas apropiadas. Una política de primera mejor en el mal

marco institucional hará mucho menos bien que una segunda mejor política en un contexto apropiado.

5Hace algunos años, comparé la efectividad de seis programas diferentes de subsidios a la exportación en todo el mundo y, para mi
sorpresa, descubrí que los programas con las reglas más claras y la menor oportunidad de manipulación por parte del sector
privado no eran los más efectivos en el terreno. . Los programas que funcionaron mejor fueron los de lugares como Brasil y Corea
del Sur, donde los burócratas estaban en estrecha interacción con los exportadores a los que estaban subsidiando. Véase Rodrik
(1995).
 18

Configuración institucional. Dicho de otra manera, cuando se trata de política industrial, especificar el proceso es

más importante que especificar el resultado.

Pensar en la política industrial como un “proceso” tiene el beneficio adicional de que deja abierta la

posibilidad de que los obstáculos reales a la diversificación difieran significativamente de los

hipotetizado arriba. Escuchar a los empresarios sin ser capturados puede revelar que el verdadero

los problemas no son errores de omisión del gobierno (p. ej., externalidades que no han sido

internalizado), pero sus errores de comisión (por ejemplo, intervenciones equivocadas que han aumentado la

costo de hacer negocios). Ocasionalmente, los problemas pueden residir en áreas inesperadas, por ejemplo, un

capricho en el código fiscal o una pieza de legislación inocua. Recomendaciones de política

basado en un razonamiento ex-ante se equivocaría gravemente en tales casos.

Estas ideas tienen mucho en común con la literatura reciente sobre innovación institucional,

que enfatiza las deficiencias del modelo jerárquico de gobierno principal-agente en

ambientes de volatilidad y profunda incertidumbre (ver en particular Sabel 2003, 2004). Resolviendo el

Los problemas descritos en la sección anterior implican el aprendizaje social: descubrir dónde está el

Las externalidades de información y coordinación radican y, por lo tanto, cuáles son los objetivos de la industria.

debe ser la política y cómo debe ser dirigida. En este escenario, el modelo principal-agente, con

el gobierno como principal, las empresas como su agente, y una política óptima que alinee el

el comportamiento de los agentes con los objetivos del principal al menor costo, no funciona muy bien. Que es

en cambio, se necesita una forma más flexible de colaboración estratégica entre los sectores público y privado.

sectores, diseñado para obtener información sobre objetivos, distribuir responsabilidades para soluciones,

y evaluar los resultados a medida que aparecen. Un proceso de política industrial ideal opera en un

marco institucional de esta forma.

 19

Como enfatiza Charles Sabel, las instituciones de aprendizaje tienen que ser experimentalistas por su

naturaleza. Así como descubrir los costos subyacentes requiere experimentación empresarial, descubrir

las formas apropiadas en que se pueden superar los cuellos de botella de la reestructuración necesitan un ensayo y error

enfoque de la formulación de políticas.

Estas ideas deben ponerse en práctica para que sean útiles en la práctica. los

desafío en un documento como este es dar una idea de cómo se puede hacer esto sin caer en el

trampa de concreción fuera de lugar y que parece recomendar una talla única institucional

estrategia. Procedo en dos pasos. Primero, discutiré algunos aspectos arquitectónicos genéricamente deseables.

características de las instituciones de política industrial. A continuación, enumeraré algunos principios de diseño que

debe informar la formulación de la política industrial. Estas sugerencias ocupan un lugar intermedio

posición entre las ideas más abstractas discutidas anteriormente y las recomendaciones concretas sobre

diseño institucional.6

Elementos de una arquitectura institucional

Liderazgo político en la cima . El éxito de la política industrial depende a menudo de la

presencia de apoyo político de alto nivel. La prudencia fiscal tiene un paladín en la persona de un

el ministro de finanzas y el dinero sólido tiene un paladín en la persona del gobernador del banco central.

La reestructuración económica también necesita un defensor político que tenga la confianza del presidente o del primer ministro

ministro y puede presentarse como igual a otros miembros del gabinete económico. esto sirve

varios propósitos. En primer lugar, eleva el perfil de las políticas industriales y permite que los problemas de

transformación económica para recibir una audiencia en los niveles más altos del gobierno. En segundo lugar,

proporciona coordinación, supervisión y seguimiento para los burócratas y las agencias encargadas

6Estas ideas se basan en el trabajo realizado en El Salvador y reportado en Hausmann y Rodrik (2003b). Ver también Sabel y Reddy (nd) para
algunas sugerencias sobre la arquitectura de la formulación de políticas industriales.
 20

con la realización de políticas industriales. Si los burócratas han de tener autonomía, es fundamental que

su desempeño sea supervisado sistemáticamente por un funcionario de tan alto nivel. En tercer lugar, identifica un

principio político claro como responsable de las consecuencias de las políticas industriales. esta politica

defensor podría ser un ministro a nivel de gabinete, el vicepresidente (en los sistemas presidenciales), o incluso

el propio presidente (como fue el caso en Corea del Sur bajo el presidente Park).

Consejo(s) de coordinación y deliberación . Si bien las elecciones institucionales diferirán naturalmente

de un escenario a otro, dependiendo de las condiciones iniciales, existe una necesidad genérica de coordinación o

Consejos de deliberación dentro de los cuales se discute el intercambio de información y el aprendizaje social.

anterior, puede tener lugar. Estos son organismos público-privados que deberían incluir grupos relevantes o

sus representantes. Para evitar los sesgos de los titulares y los de adentro, estos deben ir más allá de la

típicas organizaciones “pico” que incluyen solo grupos bien organizados y asociaciones empresariales.

Serían el escenario en el que los intereses del sector privado comunicarían sus solicitudes de

asistencia al gobierno, y este último incitaría al primero a realizar nuevos esfuerzos de inversión.

Estos consejos buscarían y reunirían información (del sector privado y de otros lugares) sobre

ideas de inversión, lograr la coordinación entre las diferentes agencias estatales cuando sea necesario, impulsar

cambios en la legislación y la regulación para eliminar costos de transacción innecesarios u otros

impedimentos, generar subsidios y respaldo financiero para nuevas actividades cuando sea necesario, y

agrupar de manera creíble estos diferentes elementos de apoyo junto con las condiciones apropiadas. Ellos

pueden crearse tanto a nivel nacional como subnacional o sectorial. Preferiblemente, el mayor de

estos consejos tendrían su personal de tecnócratas.

Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas . Las políticas industriales deben ser vistas por

sociedad en general como parte de una estrategia de crecimiento orientada a ampliar las oportunidades para todos, en lugar de

que como obsequios a sectores ya privilegiados de la economía. Esto es particularmente importante

 21

ya que las políticas proactivas del tipo discutido en este documento a veces pueden ser parciales a mayores

empresas y emprendedores (a diferencia de los programas de microcrédito, por ejemplo, o el apoyo a las pequeñas y medianas empresas)

empresas). Por lo tanto, las actividades de promoción deben llevarse a cabo de manera transparente y responsable.

manera. El funcionamiento de los consejos de deliberación/coordinación debe ser publicado y el

decisiones alcanzadas anunciadas. Debería haber una contabilidad completa de los recursos públicos gastados en

apoyo de nuevas actividades.

Diez principios de diseño para la política industrial

Por las razones explicadas anteriormente, es imposible (y no deseable) especificar ex ante el

resultados de política que producirá el tipo de arquitectura discutida anteriormente. Todo depende de la

oportunidades y limitaciones que se identificarán a través del proceso deliberativo. Una

El país puede optar por desarrollar un clúster de servicios en torno a la expansión del puerto nacional.

Otro puede decidir establecer fondos públicos de capital de riesgo destinados a la biotecnología y la informática.

software. Un tercio puede optar por exenciones fiscales para fomentar el procesamiento posterior de la silvicultura.

productos Un cuarto puede encontrar que son los excesivos trámites burocráticos y las regulaciones burocráticas las que inhiben

emprendimiento en nuevas actividades. No obstante, es posible enumerar algunos “diseños” generales.

principios” que pueden informar la formulación de las políticas industriales resultantes.

1. Los incentivos deben otorgarse solo a actividades “nuevas” . El propósito principal de

la política industrial es diversificar la economía y generar nuevas áreas de ventaja comparativa.

De ello se deduce que los incentivos deben centrarse en actividades económicas que son nuevas para el mercado nacional.

economía. “Nuevo” se refiere tanto a productos que son nuevos para la economía local como a nuevos

tecnologías para producir un producto existente. Muchos países ofrecen incentivos fiscales para los nuevos

inversiones sin discriminar suficientemente entre inversiones que amplían la gama de

 22

capacidades de la economía doméstica y las que no. Nótese también que este enfoque difiere

sustancialmente de la tendencia que tienen muchos programas de incentivos a subsidiar

medianas empresas (PYMES). Las políticas de apoyo a las pymes se basan en el criterio del tamaño, no

de si la actividad en cuestión tiene el potencial de generar nuevas áreas de especialización. Está

este último que produce crecimiento económico.

2. Debe haber puntos de referencia/criterios claros para el éxito y el fracaso . como ya lo he hecho

enfatizado, la política industrial es un proceso necesariamente experimental. es la naturaleza de

espíritu empresarial que no todas las inversiones en nuevas actividades darán sus frutos. Y no toda promoción

los esfuerzos serán exitosos. En Corea, Taiwán y Chile, los éxitos han pagado con creces la

errores. Pero en ausencia de una idea clara de lo que constituye el éxito y criterios observables

para monitorearlo, las fallas pueden arraigarse. Los beneficiarios de las subvenciones pueden engañar a los organismos públicos

y continuar recibiendo apoyo a pesar de los malos resultados. Burócratas administrando incentivos

pueden reclamar éxito y mantener sus programas funcionando. Idealmente, los criterios para el éxito deberían

dependen de la productividad, tanto de su tasa de aumento como de su nivel absoluto, y no del empleo

o salida. Si bien la productividad puede ser notoriamente difícil de medir, las auditorías de proyectos por parte del negocio

y los consultores técnicos pueden proporcionar indicaciones útiles. Lo mismo puede hacer el benchmarking, usando el

experiencia de industrias similares en países vecinos. Desempeño en los mercados internacionales

(es decir, los niveles de exportación) también es un buen indicador, ya que proporciona una forma rápida y sucia de medir cómo

la industria está haciendo en relación con los competidores de clase mundial.

3. Debe haber una cláusula de caducidad incorporada . Una forma de garantizar que los recursos (tanto

financieros y humanos) no permanezcan atados por mucho tiempo a actividades que no están dando sus frutos.

para eliminar el soporte de forma predeterminada. Por lo tanto, todo proyecto financiado con fondos públicos debe tener no sólo
 23

una declaración clara ex ante de lo que constituye el éxito y el fracaso, pero también una extinción automática

cláusula para retirar el apoyo después de que haya transcurrido un período de tiempo adecuado. .

4. El apoyo público debe estar dirigido a actividades, no a sectores . Es común para la inversión.

agencias de promoción para especificar sus prioridades en términos de sectores o industrias, por ejemplo, turismo, llamadas

centros o biotecnología. Esto conduce a la mala dirección de los esfuerzos de promoción industrial. los objetivos de

el apoyo público debe ser visto no como sectores sino como actividades. Esto facilita la estructuración de la

apoyo como un correctivo a fallas específicas del mercado en lugar de un apoyo genérico para esto o aquello

sector. En lugar de proporcionar incentivos a la inversión, por ejemplo, para el turismo o los centros de llamadas, el gobierno

los programas deben subsidiar capacitación bilingüe, informes de factibilidad para agricultura no tradicional,

inversión en infraestructura, adaptación de tecnología extranjera a las condiciones locales, riesgo y riesgo

capital, y así sucesivamente. Los programas transversales como estos tienen la ventaja de que abarcan

varios sectores a la vez y se dirigen directamente a las fallas del mercado.

5. Las actividades subvencionadas deben tener el claro potencial de generar efectos indirectos y

efectos de demostración . No hay razón para proporcionar apoyo público a una actividad a menos que

actividad tiene el potencial de atraer otras inversiones complementarias o generar

derrames informativos o tecnológicos. El apoyo público debe estar supeditado a un análisis de

este tipo. Además, las actividades que reciben apoyo deben estructurarse de tal manera que maximicen

los efectos indirectos para los participantes y rivales posteriores.

6. La autoridad para llevar a cabo las políticas industriales debe recaer en organismos con

competencia demostrada . Es común quejarse de incompetencia y corrupción en

burocracias gubernamentales. Pero la competencia burocrática varía mucho entre las diferentes agencias.

dentro del mismo país, y la mayoría de los países tienen algunos focos de competencia burocrática. Eso

Es preferible alojar actividades de promoción en dichas agencias en lugar de crear nuevas agencias a partir de
 24

cero o utilizando los existentes con malos antecedentes. Esto tendrá una implicación sobre el

herramientas de política industrial que se pueden utilizar. Si el banco de desarrollo está en buena forma pero los impuestos

la administración es un desastre, es posible que la promoción deba hacerse a través de crédito dirigido en lugar de impuestos

incentivos Tenga en cuenta cómo esto puede entrar en conflicto con el requisito de que las herramientas de políticas estén dirigidas como

lo más cerca posible de la fuente de una falla del mercado. El lugar de competencia puede

predeterminar las herramientas utilizadas. Pero se trata de un compromiso necesario: cuando los procedimientos administrativos y

los recursos humanos son escasos, es mejor emplear eficazmente el segundo mejor instrumento que utilizar

primeros mejores instrumentos mal.

7. Las agencias implementadoras deben ser monitoreadas de cerca por un director con una clara

interés en los resultados y quién tiene la autoridad política al más alto nivel . Como hemos visto,

una política industrial efectiva requiere un cierto grado de autonomía para las agencias burocráticas

implementándolo. Pero la autonomía no significa ni debe significar falta de rendición de cuentas. Cerca

supervisión (y coordinación) de las actividades de promoción por parte de un político del gabinete, un

“principal” que ha internalizado la agenda de reestructuración económica y asume el principal

responsabilidad por ello, es esencial. Tal vigilancia protege no sólo contra intereses egoístas

comportamiento por parte de las agencias, sino que también ayuda a proteger a las agencias de la captura por parte de privados

intereses. Como se sugirió anteriormente, este director podría ser un ministro a nivel de gabinete, un vicepresidente,

o incluso el propio presidente (o primer ministro).

8. Las agencias que realicen la promoción deberán mantener canales de comunicación con

el sector privado . La autonomía y el aislamiento no significan que los burócratas deban mantener las armas.

largas relaciones con empresarios e inversores. De hecho, los contactos continuos y

comunicación son importantes para permitir que los funcionarios públicos tengan una buena base de información sobre

realidades comerciales, sin las cuales sería imposible tomar decisiones acertadas.
 25

9. En condiciones óptimas, se producirán errores que resulten en “elegir a los perdedores”. Estrategias públicas de

el tipo defendido aquí a menudo se ridiculiza porque puede conducir a elegir a los perdedores en lugar de

los ganadores. Por supuesto, es importante construir salvaguardias contra esto, como se describe anteriormente. Pero un

estrategia óptima de descubrir el potencial productivo de un país implicará necesariamente algunos

errores de este tipo. Algunas actividades promocionadas fallarán. El objetivo debe ser no

minimizar las posibilidades de que se produzcan errores, lo que daría lugar a ningún autodescubrimiento en absoluto, pero

para minimizar los costos de los errores cuando ocurren. Si los gobiernos no cometen errores, es

sólo significa que no se están esforzando lo suficiente.

10. Las actividades de promoción deben tener la capacidad de renovarse, para que el ciclo

del descubrimiento se convierte en continuo . Así como no existe un plan único para emprender

promoción, es probable que las necesidades y circunstancias del descubrimiento productivo cambien con el tiempo.

Esto requiere que las agencias que llevan a cabo estas políticas tengan la capacidad de reinventar y

remodelarse a sí mismos. Con el tiempo, algunas de las tareas clave de la política industrial tendrán que ser

se eliminan gradualmente mientras se adquieren otros nuevos.

Una gama ilustrativa de programas de incentivos

Como he argumentado, la política industrial no debe concebirse como una gama genérica de

programas de incentivos. En cambio, es un proceso diseñado para obtener áreas donde las acciones de política son más

probable que marque la diferencia. El resultado de dicho proceso: el tipo de políticas y enfoques

utilizado—dependerá críticamente de las propias circunstancias del condado. No obstante, puede ser útil para

discutir brevemente una serie de programas ilustrativos con el fin de proporcionar un sentido más concreto de

lo que implicarán las políticas industriales.

 26

1. Subvencionar los costos del “autodescubrimiento” . Como mencioné anteriormente, la incertidumbre acerca de qué

nuevos productos pueden ser producidos rentablemente constituye un obstáculo clave para la reestructuración económica.

La resolución de esta incertidumbre generalmente requiere algunas inversiones iniciales, así como

retoques productivos para que las tecnologías importadas funcionen bien en las condiciones locales. Ya que

ambas áreas están plagadas de externalidades (los éxitos se pueden emular fácilmente), la economía

El caso para subsidiarlos es sólido. Por lo tanto, los gobiernos generalmente necesitarán una instalación para

sufragar los costos de las primeras etapas del proceso de descubrimiento de costos. La manera en que esto

se haría se puede considerar como un “concurso” en el que los empresarios del sector privado pujarían

de recursos públicos mediante la elaboración de propuestas de preinversión. Los criterios para la financiación de tales

estudios sería que (i) se relacionen con actividades sustancialmente nuevas; (ii) tienen el potencial para

proporcionar efectos secundarios del aprendizaje a otros en la economía; y (iii) las entidades del sector privado son

dispuestos a someterse a auditorías de supervisión y desempeño.

2. Desarrollar mecanismos para financiamiento de mayor riesgo . Pasar de la fase de preinversión

de un proyecto a la etapa de inversión requiere un mayor gasto de recursos, que debe

ser financiado de alguna manera. Los bancos comerciales normalmente no son buenos en esto: intermedian

depósitos y deben permanecer líquidos por razones prudenciales. Desarrollo empresarial y auto-

el descubrimiento requiere formas de intermediación financiera a más largo plazo y más riesgosas. Otras formas de riesgo

Las finanzas, como los mercados de deuda corporativa, los mercados de acciones o los fondos de capital de riesgo privado, también son

suele brillar por su ausencia. Por lo tanto, los gobiernos necesitarán fuentes alternativas de

Finanzas. Esto puede venir en varias formas diferentes, dependiendo de la disponibilidad fiscal y

recursos burocráticos. Algunos ejemplos son: bancos de desarrollo, financiados públicamente (pero

administrados profesionalmente) fondos de riesgo, garantías públicas para bancos comerciales a largo plazo
 27

préstamos, o vehículos especiales que dirigen una parte de los activos de los fondos públicos de pensiones a una cartera de

inversiones de mayor riesgo.

3. Internalización de las externalidades de coordinación . Las externalidades de coordinación son muy específicas

a cada actividad y son esencialmente imposibles de concretar ex ante. Las necesidades del turismo

son muy diferentes a las necesidades de los call centers. Lo que esto significa es que los gobiernos deben

tener la capacidad de identificar estas fallas de coordinación e intentar resolverlas. los

Los consejos de coordinación y deliberación discutidos anteriormente son un mecanismo para instituir y

desarrollando tal capacidad. Pero está claro que estos esfuerzos deben llevarse a cabo en múltiples

niveles, tanto a nivel nacional como a nivel regional y sectorial. En todo esto, cámaras

del comercio y la industria y las asociaciones de agricultores y trabajadores pueden desempeñar un papel útil y constructivo.

Como se discutió anteriormente, las relaciones del gobierno con estas entidades del sector privado deben ser

legitimados socialmente a través de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia. Las propuestas deben

ser hechos públicos, formalmente analizados y evaluados por tecnócratas, y su impacto fiscal presupuestado

afuera. El objetivo es identificar oportunidades de coordinación al mismo tiempo que se restringen las rentas inconvenientes.

comportamiento de búsqueda.

4. I+D pública . La tecnología no se puede adquirir de países avanzados en un off-the-

forma de estantería. Ya se trate de uvas de mesa en Chile o tecnología de la información en Taiwán, muchos

Las nuevas industrias han requerido esfuerzos de I+D financiados con fondos públicos para identificar, adaptar y transferir

tecnología del extranjero. El truco es asegurarse de que estos esfuerzos estén bien integrados con los privados.

actividades del sector y se orientan a sus necesidades. Es probable que los programas que mejor funcionen sean aquellos

que respondan a las demandas del sector privado.

5. Subvencionar la formación técnica general . Las nuevas actividades eventualmente encontrarán un

escasez de personal adecuadamente capacitado, incluso si esto no es una limitación vinculante desde el principio.
 28

Las empresas innovadoras temerán que la rotación de mano de obra reduzca los beneficios de la formación en el puesto de trabajo y

por lo tanto, sub-proporcionará capacitación. Esto inevitablemente retrasará el proceso de autodescubrimiento. Asi que

Hay argumentos de peso para subvencionar la formación profesional, técnica y de idiomas.

habilidades. En general, las instalaciones públicas de formación tienen una pésima reputación en los países en desarrollo, ya que

rara vez parecen estar enfocados en las necesidades reales del sector privado. Por lo tanto, puede ser preferible

ofrecer subsidios o subvenciones de contrapartida a empresas o institutos privados para cofinanciar su formación

esfuerzos

6. Aprovechamiento de nacionales en el exterior . Muchos, si no la mayoría de los países en desarrollo, han

cantidades considerables de trabajadores migrantes en los países avanzados. Estos trabajadores tienden a estar entre

los más emprendedores de la sociedad y, a menudo, tienen mayores habilidades que los trabajadores en el hogar (ver

Kapur y McHale próximamente). La mayoría de los gobiernos miran a estos trabajadores expatriados casi

exclusivamente como fuente de ingreso de remesas. Pero dado su espíritu emprendedor, habilidades y

exposición a los negocios en el mundo desarrollado, así como el deseo de muchos de ellos de regresar

hogar (bajo el conjunto correcto de circunstancias), bien pueden ser mucho más valiosos como fuente de

autodescubrimiento en casa. Los gobiernos pueden cortejarlos activamente, fomentar su regreso y utilizar

para generar nuevas actividades económicas internas. Si incluso una fracción de los incentivos fiscales utilizados para

atraer inversión extranjera está dirigido a nacionales en el extranjero, los beneficios bien podrían ser considerables.

IV. Los rumores exagerados de la muerte de la política industrial

Una agenda como la expuesta anteriormente puede parecer demasiado ambiciosa y demasiado grande.

de la práctica política aceptada hoy en día. Después de todo, se supone que las políticas industriales han sido

confinado al basurero de la historia en las economías modernas y en proceso de modernización, junto con otros

políticas anticuadas como la planificación central y la protección comercial. La realidad es que la industria

Las políticas han proliferado durante las últimas dos décadas, y en ninguna parte más que en aquellas
 29

economías que han adoptado firmemente la agenda de reforma ortodoxa. Si este hecho se ha escapado

atención, es sólo porque las políticas preferenciales en cuestión han privilegiadoexportacionesy

inversión extranjera—los dos fetiches de la era del Consenso de Washington— y porque sus

los defensores las han llamado estrategias de "orientación hacia el exterior" y otros nombres que suenan similares

en lugar de políticas industriales. Cada vez que un gobierno favorece conscientemente algún

actividades sobre otras, es la conducción de la política industrial. Y según este estándar, el pasado reciente ha

visto más de lo que le corresponde de las políticas industriales.

Si bien las exportaciones han recibido apoyo de varias maneras diferentes, el procesamiento de exportaciones

zonas francas (ZPE) son la forma más visible de discriminación a su favor. hay cerca de 1000

ZFI en todo el mundo, y es raro encontrar un país sin una. Las empresas que se instalan en las ZFI obtienen

trato de favor de varias maneras: se les permite acceso libre de impuestos ilimitado en todos sus

importaciones (siempre que exporten su producción); reciben exenciones fiscales sobre empresas, propiedades y

impuestos sobre la renta; generalmente están protegidos de las regulaciones burocráticas que otras empresas tienen que

lidiar con; cuentan con infraestructura y servicios de comunicación superiores; ellos

a menudo están exentos de la legislación laboral que se aplica a otras empresas (Madani 1998).

Los incentivos ofrecidos a la inversión extranjera directa son, en todo caso, más comunes.

Prácticamente todos los países del mundo tienen alguna agencia gubernamental encargada de atraer

inversión extranjera y un programa de moratorias fiscales y otros subsidios dirigidos a empresas extranjeras.

Además de estos subsidios fiscales, a los inversionistas extranjeros se les ofrecen servicios de ventanilla única,

recibir ayuda para navegar a través de los requisitos reglamentarios nacionales, a veces recibir intercambio

protección a cambio de su inversión y, a menudo, reciben un estatus legal privilegiado. Por ejemplo,

a diferencia de las empresas nacionales, los inversores extranjeros suelen tener la opción de presentar

controversias al arbitraje internacional. Los países en desarrollo compiten activamente entre sí para
 30

ofrecer incentivos generosos para atraer empresas extranjeras, aunque tales incentivos tienden a jugar a favor

mejor un papel marginal en las decisiones de ubicación de las empresas multinacionales.

El motor de los incentivos a la exportación y la inversión extranjera ha

ha sido la creencia de que estas actividades económicas son particularmente propensas a externalidades positivas y

derrames Se supone que las exportaciones y la inversión extranjera directa generan tecnología y

derrames de aprendizaje para otras actividades. Así, a pesar del giro decisivo hacia los mercados durante los últimos

dos décadas, la opinión dominante entre los hacedores de políticas—revelada al menos a través de sus acciones—

ha sido que las externalidades particulares continúan rampantes y necesitan ser corregidas a través de la

despliegue de generosos subsidios. Lo que se destaca con este tipo de política industrial es la

fuerte presunción de que las externalidades importantes residen en las exportaciones y

inversión.

La investigación económica proporciona poco apoyo a esta suposición. Se sabe desde hace un

mientras que las empresas exportadoras tienden a ser más productivas y tecnológicamente más dinámicas que

empresas que venden principalmente al mercado interno. Ahora sabemos que la razón tiene que ver, como regla general

regla, no con los beneficios que se derivan de la actividad exportadora per se, sino simplemente con

efectos de selección: Son mejores las empresas (en todos los aspectos) que pueden o eligen exportar (ver

Tybout 2000 para una encuesta). En consecuencia, subvencionar la exportación puede hacer muy poco para mejorar

capacidad productiva o tecnológica global. Del mismo modo, estudios cuidadosos han sido capaces de encontrar

muy poca evidencia sistemática de externalidades tecnológicas y de otro tipo provenientes del extranjero

inversión, algunos incluso encuentran efectos indirectos negativos (ver Hanson 2001 para una discusión de la

problemas). En estas circunstancias, subsidiar a los inversionistas extranjeros es una política particularmente tonta, ya que

Sirve para transferir ingresos de los contribuyentes de los países pobres a los bolsillos de los accionistas de los países ricos.

países, sin beneficio compensatorio.

 31

Las zonas francas industriales y los incentivos a la inversión extranjera directa son los más

elementos notables de la política industrial en los países en desarrollo, pero no son los únicos.

La mayoría de los países han seguido manteniendo políticas industriales de distinto tipo, algunas de las cuales

son vestigios de políticas de sustitución de importaciones del pasado y otras son respuestas ad hoc a

deficiencias percibidas de las configuraciones políticas existentes. Esto no se aprecia adecuadamente, así que presento

en el Cuadro 2 una lista ilustrativa de incentivos crediticios y fiscales para la inversión y la producción nacionales

en una serie de países en desarrollo. La tabla se basa en Melo (2001), que se limitó a

países de América del Sur, y expande la compilación de Melo a países en otras partes del

mundo utilizando fuentes nacionales e internacionales. Como muestra la tabla, las facilidades de crédito y los impuestos

Los incentivos para los sectores favorecidos han sido extremadamente generalizados, en América Latina no menos que en

Asia y África. En América Latina, los incentivos tienden a centrarse en el turismo, la minería,

silvicultura y agroindustria. En otros lugares, industrias manufactureras y de servicios seleccionadas también tienden a

Ser promovido.

La lección de este estudio de la práctica actual es que la política industrial está lejos de

desaparecido En la mayoría de los países, el desafío no es restablecer la política industrial, sino

redistribuir la maquinaria que ya está instalada de una manera más productiva. Como acabamos de

Como se ha visto, gran parte de la política industrial actual adopta una posición presuntiva sobre dónde están las externalidades.

son —las exportaciones y la inversión extranjera directa— y se formula en términos sectoriales. los

arquitectura institucional rara vez es adecuada para participar en el tipo de descubrimiento que he

defendida aquí. La visión general que informa su diseño casi nunca se articula.

En consecuencia, lo que se necesita no es más política industrial, sino una mejor política industrial. Por cierto,

No sería sorprendente que en muchos países las políticas industriales pudieran ser más
 32

efectivo en realidadreduciendosu alcance (y orientarlos mejor).7

V. ¿Sigue siendo factible la política industrial?

Los países en desarrollo operan hoy en un entorno político global que es muy diferente

que el de hace dos o tres décadas. En particular, ha habido una tendencia a disciplinar

políticas económicas nacionales a través de acuerdos multilaterales, regionales o bilaterales. Estas

disciplinas imponen restricciones a la capacidad de los países en desarrollo para realizar ciertos tipos de

políticas industriales. Revisaré estas restricciones aquí. Si bien es cierto que los países en desarrollo

tienen un espacio algo más estrecho para la autonomía política hoy en día, es fácil exagerar el

importancia de las restricciones. Queda mucho margen para una política industrial coherente del

tipo que he esbozado anteriormente, especialmente si los países no renuncian a la autonomía políticavoluntariamentepor

suscribirse a acuerdos bilaterales con EE.UU. oa códigos internacionales restrictivos. Pocos de

los programas ilustrativos descritos en la sección III estarían sujetos a disciplinas internacionales.

Lo que limita hoy en día una política industrial sensata es en gran medida la voluntad de adoptarla, no la

capacidad para hacerlo.

Las restricciones a la política industrial adoptan diferentes formas.8les presento una vista mas detallada

de estos en la Tabla 3, y señalar algunas características generales aquí. Los primeros en la jerarquía son los

las normas de la OMC, que son de mayor alcance e intrusivas que las del antiguo sistema del GATT.

Anteriormente, la membresía en el sistema de comercio mundial tenía pocos o ningún requisito de ingreso para los pobres.

países. Las excepciones de la balanza de pagos y de la industria incipiente eran lo suficientemente liberales como para permitir

7Por ejemplo, Uruguay tiene un generoso programa de vacaciones fiscales para nuevas inversiones que no discrimina entre las inversiones
que probablemente generen los efectos indirectos de información y coordinación en los que me enfoqué anteriormente y aquellas que no lo
son. Como consecuencia, el programa termina financiando proyectos como la renovación de un hipódromo (que aparentemente fue el
proyecto más grande que se ha beneficiado de incentivos fiscales hasta el momento).

8Ver también Lall (2004) para una discusión de las restricciones existentes.
 33

países a adoptar todas y cada una de las políticas industriales. Bajo la OMC, hay varias restricciones.

Los subsidios a la exportación ahora son ilegales en la OMC (para todos los países excepto los menos adelantados), al igual que los nacionales.

requisitos de contenido y otros requisitos de desempeño en las empresas que están vinculadas al comercio,

restricciones cuantitativas a las importaciones y leyes de patentes que no cumplen con los estándares internacionales.

Todo esto había sido parte del arsenal de políticas industriales utilizadas por Corea del Sur y

Taiwán durante las décadas de 1960 y 1970. Además, los países que aún no son miembros de la OMC

a menudo se ven afectados por demandas más restrictivas como parte de sus negociaciones de adhesión.

Los acuerdos regionales o bilaterales suelen ampliar la gama de disciplinas más allá de las

que se encuentran en la OMC. En particular, EE.UU. ha presionado por restricciones más estrictas en las áreas

de las regulaciones de inversión, la protección de la propiedad intelectual y la cuenta de capital siempre que sea

negocia un acuerdo de libre comercio con un país en desarrollo (ver ilustraciones en la Tabla 3). Sobre el

aspecto financiero, una serie de códigos y normas internacionales tienen cláusulas que pueden ser

interpretado como una restricción al uso de la política industrial (ver Tabla 3). y la condicionalidad del FMI

a menudo va más allá de los asuntos monetarios y fiscales estrechos para prescribir políticas sobre comercio y

política industrial (la llamada condicionalidad estructural). El pináculo de la estructura del FMI

la condicionalidad se alcanzó durante la crisis financiera asiática. Si bien la línea oficial del FMI ha

se desvió de la condicionalidad estructural desde entonces, los programas del FMI típicamente todavía contienen muchos

requisitos detallados sobre políticas comerciales e industriales (ver Tabla 3 para ilustraciones de Turquía

y Etiopía).

Es importante enfatizar que no todas las disciplinas internacionales son necesariamente dañinas.

Por ejemplo, el principio detransparenciaque está consagrado en los acuerdos comerciales internacionales

y en los códigos y estándares financieros internacionales es totalmente consistente con la política industrial

arquitectura recomendada anteriormente y, por lo tanto, es difícil encontrar fallas en ella. Además, cuando se diseña
 34

apropiadamente, los acuerdos comerciales regionales pueden ser un vehículo útil para los programas de política industrial.

Por ejemplo, tanto Marruecos como Túnez pusieron en marcha una modernización industrial ambiciosa (hacer un

niveau) programas en conjunción con sus acuerdos de libre comercio con la UE, y obtuvieron la UE

y fondos del Banco Mundial para pagarlos. Mercosur tenía un régimen especial para el sector automotriz

que dio un gran impulso a la industria automotriz y de componentes en Argentina y Uruguay.

Los gobiernos con un sentido estratégico de sus prioridades económicas generalmente pueden poner tales

acuerdos internacionales para un buen uso, y transformar la limitación potencial en oportunidad.

Entre las disciplinas internacionales existentes, probablemente la más significativa es la que

limita el uso de subvenciones a la exportación. El Acuerdo sobre Subvenciones de la OMC establece esencialmente

ilegales todas las Zonas Francas del tipo discutido anteriormente (así como otros fiscales y de crédito

incentivos orientados a las exportaciones) para países por encima del nivel de ingreso per cápita de $1,000. Cómo

gran parte de una pérdida real esto no está tan claro. Como mencioné en la sección anterior, en la actualidad

las políticas existentes en muchos países probablemente estén demasiado sesgadas hacia la exportación tal como es. Hay

nada en la literatura empírica que sugiera que las exportaciones generan el tipo de

externalidades que justificarían su subvención como regla general. Por otra parte,

condicionar los subsidios a las exportaciones tiene la valiosa característica de que asegura que los incentivos sean

cosechado por los ganadores (es decir, aquellos que son capaces de competir en los mercados internacionales) en lugar de la

perdedores Como tales, los subsidios a la exportación son un buen ejemplo de políticas de incentivos basadas en el desempeño.

(lo que los hace consistentes con los principios de diseño enunciados anteriormente). El éxito en Oriente

Asia con los subsidios a la exportación tiene mucho que ver con esta característica del palo y la zanahoria: obtienes el subsidio,

pero solo mientras actúes en los mercados mundiales. En resumen, por lo tanto, el Acuerdo sobre

Se debe considerar que los subsidios han hecho mella significativa en la capacidad de los países en desarrollo para
 35

emplear políticas industriales inteligentemente diseñadas.9

Una segunda área en la que las normas internacionales pueden tener algún impacto es la propiedad intelectual.

Como ha subrayado Richard Nelson (2003), la capacidad de copiar tecnologías desarrolladas en

países ha sido históricamente uno de los elementos más importantes que determinan la capacidad de

naciones rezagadas para ponerse al día. El Acuerdo sobre los ADPIC de la OMC y sus versiones más restrictivas en

Los acuerdos comerciales bilaterales/regionales hacen que sea virtualmente imposible emplear una estrategia de inversión

ingeniería y copia. Hasta ahora, los costos de desarrollo de los ADPIC han recibido atención

principalmente en lo que respecta a la salud pública y el acceso a los medicamentos esenciales. Sus efectos adversos sobre

la capacidad tecnológica aún no ha recibido la atención correspondiente.

A la luz de esto, es alentador que las discusiones sobre el régimen de comercio multilateral estén

prestando cada vez más atención (o al menos de boquilla) a la cuestión del “espacio político” para

países en desarrollo (ver Hoekman 2004). Cada vez se reconoce más que el péndulo

entre la autonomía política y las reglas internacionales puede haber oscilado demasiado en la dirección de la

último en rondas comerciales recientes. El intento en la Ronda de Doha de extender las disciplinas multilaterales a

las políticas nacionales de competencia e inversión no ha ido a ninguna parte. Y muchos consideran el “único

compromiso” modelo de negociaciones comerciales adoptado desde la Ronda Uruguay y bajo el cual todos

naciones, independientemente de sus niveles de desarrollo y necesidades, suscriben un mismo texto, para ser todos

pero muerto Todas estas son buenas noticias desde la perspectiva desarrollada en este artículo. Desarrollando

las naciones deberían presionar con fuerza por el “espacio de políticas” en futuras negociaciones comerciales. En el pasado ellos

comprometido en eso a cambio de un mayor acceso al mercado en los mercados de los países ricos. esto se ha convertido

fuera un mal negocio. El propósito de las normas internacionales no debe ser imponer normas comunes

9Tenga en cuenta que una prohibición de los subsidios a la exportación no puede justificarse utilizando los argumentos tradicionales de empobrecer al
vecino. A diferencia, digamos, del uso de aranceles de importación por parte de un país grande, el uso de subsidios a la exportación produce un beneficio
neto para el resto del mundo, ya que reduce el precio de mercado mundial del producto subsidiado y mejora los términos de intercambio externos del
resto. del mundo.
 36

reglas sobre países con diferentes sistemas regulatorios, pero aceptar estas diferencias y regular

la interfase entre ellos para reducir efectos secundarios adversos (Rodrik 2001).

VI. Observaciones finales

Los mercados pueden funcionar mal tanto cuando los gobiernos interfieren demasiado como cuando

interferir muy poco. Las políticas de desarrollo de las últimas dos décadas han estado obsesionadas con la

primera categoría de errores de política: errores de comisión de los gobiernos. De ahí los esfuerzos por

reducir o eliminar regulaciones, restricciones comerciales, represión financiera y propiedad pública.

Los errores de omisión de los gobiernos (intervenciones necesarias que no se proporcionaron) fueron

menos énfasis, en parte como una reacción al fuerte énfasis puesto en ellos por políticas anteriores de

substitución de importaciones. Recientemente, los gobiernos de todo el mundo han comenzado a buscar una forma más

estrategia equilibrada, ya que la liberalización y la privatización no han logrado los resultados esperados

actuación. He argumentado en este artículo que las políticas industriales correctamente formuladas tienen un

importante papel que desempeñar en dichas estrategias.

No faltan argumentos en contra de la política industrial. Un menos que completo

lista de tales argumentos incluiría lo siguiente.

Los gobiernos no pueden elegir a los ganadores.

Los países en desarrollo carecen de las burocracias competentes para hacerlo efectivo.

Las intervenciones industriales son propensas a la captura política y la corrupción.

Hay poca evidencia de que las políticas industriales funcionen.

Lo que se necesita no es una política industrial, sino un apoyo generalizado a la I+D y

protección intelectual.
 37

Y en cualquier caso, las normas internacionales ya no dejan margen a la política industrial.

intervenciones.

Hay más de una pizca de verdad en cada una de estas afirmaciones. Sin embargo, como hemos visto, también hay

buenos contraargumentos en cada caso.

Sí, el gobierno no puede elegir ganadores, pero se predica una política industrial efectiva

menos en la capacidad de elegir ganadores que en la capacidad de reducir las pérdidas una vez que se comete un error

ha sido hecho. De hecho, cometer errores ("elegir industrias equivocadas") es parte y

paquete de buena política industrial cuando el descubrimiento de costos está en cuestión.

Las burocracias competentes son un recurso escaso en la mayoría de los países en desarrollo, pero la mayoría

los países tienen (o pueden construir) bolsones de competencia burocrática. En cualquier caso, es

no está claro cuál es el contrafactual. El paquete estándar orientado al mercado apenas

economiza en competencia burocrática. Como hemos descubierto durante los últimos

década, y la expansión de la agenda del Consenso de Washington hacia la gobernabilidad y

áreas institucionales indican, dirigir una economía de mercado otorga una prima significativa a

capacidad reguladora. La política industrial no es diferente.

Las políticas industriales pueden ser capturadas por los intereses cuyo comportamiento pretenden modificar.

Pero una vez más, esto es poco diferente de cualquier otra área de política. En muchos

países, la privatización ha resultado ser una bendición para los de adentro o el gobierno

compinches.

No es cierto que haya escasez de evidencia sobre los beneficios de la política industrial.

Por el contrario, como he ilustrado anteriormente con referencia a América Latina, es

difícil encontrar verdaderos ganadores en el mundo en desarrollo que no sean un producto

de políticas industriales de algún tipo.

 38

Las políticas de innovación del lado de la oferta pueden tener un papel, pero lo que limita la productividad

la reestructuración es una característica más fundamental de los entornos de bajos ingresos:

el emprendimiento en nuevas actividades tiene altos retornos sociales pero bajos retornos privados.

Hay mucho margen para las políticas industriales en el actual contexto económico internacional.

ambiente. De hecho, contrariamente a la creencia general, las últimas dos décadas han visto un

enorme cantidad de política industrial.

En este artículo he adoptado la opinión de que la política industrial es un proceso de auto-autoconversión económica.

descubrimiento en el sentido más amplio. La imagen correcta para llevar en la cabeza no es de omnisciente

planificadores que pueden intervenir con los mejores subsidios pigovianos para internalizar todos y cada uno

externalidades, sino de un proceso interactivo de cooperación estratégica entre lo público y lo privado

sectores que, por un lado, sirve para obtener información sobre oportunidades de negocio y

limitaciones y, por otro lado, genera iniciativas políticas en respuesta.

Es imposible especificar los resultados de tal proceso ex ante: el punto es descubrir

dónde se necesita acción y qué tipo de acción puede generar la mayor respuesta. Está

No tiene sentido obsesionarse, como es común en muchos debates sobre política industrial,

instrumentos y modalidades de intervención. Lo que es mucho más importante es tener un proceso

en su lugar, lo que ayuda a revelar áreas de intervenciones deseables. Gobiernos que entienden esto

estarán constantemente en busca de formas en las que puedan facilitar el cambio estructural y

colaboración con el sector privado. Como tal, la política industrial es un estado mental más que

Algo más.

Cierro señalando dos puntos que relacionan la discusión aquí con la agenda política más amplia.

que enfrentan los países en desarrollo. El primer punto es que gran parte de la política industrial, como se discutió

aquí, se preocupa por la provisión de bienes públicos para el sector productivo. laboratorios públicos y
 39

I+D pública, instalaciones sanitarias y de infraestructura, normas sanitarias y fitosanitarias,

la infraestructura, la formación profesional y técnica pueden verse como bienes públicos necesarios para

potenciando las capacidades tecnológicas. Desde esta perspectiva, la política industrial es simplemente buena

política económica del tipo que prescriben los enfoques ortodoxos tradicionales. En segundo lugar, el

la capacidad de proporcionar estos bienes públicos de manera efectiva es una parte importante de las capacidades sociales

necesaria para generar desarrollo. Eso a su vez requiere buenas instituciones, con las características clave

que he comentado anteriormente. Tal desarrollo institucional está en el centro de la ortodoxia actual.

programa de desarrollo.10En ambos sentidos, entonces, la agenda de política industrial expuesta en este documento

no sólo no difiere mucho de la agenda de desarrollo convencional más amplia de hoy en día, sino que es

parte integrante de ella.

10Paradójicamente, como acertadamente ha destacado Ocampo (2004, 28), el “desarrollo subóptimo de las instituciones en el área
del desarrollo productivo se ha… convertido en una deficiencia institucional directa que afecta el crecimiento económico, que
generalmente es ignorada en el llamado a fortalecer el desarrollo institucional”.
 40

REFERENCIAS

Agosin, Manuel, “Comercio y crecimiento en Chile: desempeño pasado y perspectivas futuras”,

Departamento de Economía, Universidad de Chile, junio de 1999.

Amsden, Alice H.,El próximo gigante de Asia: Corea del Sur y la industrialización tardía , Oxford University
Press, Nueva York y Oxford, 1989.

Clapp, Roger Alex, “Creando Ventaja Comparativa: Política Forestal como Política Industrial en
Chile,”Geografía economica , vol 71, no. 3, julio de 1995, 273-96.

De Ferranti, David, Guillermo E. Perry, Daniel Lederman y William F. Maloney,De los recursos
naturales a la economía del conocimiento , Banco Mundial, Washington, DC, 2002.

Evans, Pedro,Autonomía integrada: Estados y transformación industrial , Princeton, Nueva Jersey,

Princeton University Press, 1995.

Hanson, Gordon H., “¿Deberían los países promover la inversión extranjera directa?” Documento de debate del
G-24 No. 9, 2001.

Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, “Desarrollo económico como autodescubrimiento”,Revista de

Economía del Desarrollo , vol. 72, diciembre de 2003.

Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, “Discovering El Salvador's Production Potential”, Escuela de

Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard, agosto de 2003. (2003b)

Hoekman, Bernard, “Poner en funcionamiento el concepto de espacio de políticas en la OMC: más allá del
trato especial y diferenciado”, Banco Mundial, 2004.

Imbs, Jean y Romain Wacziarg, “Etapas de diversificación”,Revisión económica estadounidense ,

93(1), marzo de 2003, 63-86.

Jarvis, Lovell S. Cambiando los roles públicos y privados en el desarrollo tecnológico: lecciones
del sector frutícola chileno, enTecnología agrícola: cuestiones de política para la comunidad
internacional , JR Anderson, ed. Wallingford: CAB Internacional, 1994.

Kapur, Devesh y McHale, John,Compartir el botín: flujos internacionales de capital humano y países en
desarrollo , Centro para el Desarrollo Global, Washington, DC, de próxima publicación.

Klinger, Bailey y Daniel Lederman, “Discovery and Development: An Empirical Exploration of 'New'
Products”, Banco Mundial, agosto de 2004.

Lall, Sanjaya, “Reinvención de la estrategia industrial: el papel de la política gubernamental en la construcción

de la competitividad industrial”, Documento de debate del G-24 n.º 28, abril de 2004.

Madani, Dorsati, “A Review of the Role and Impact of Export Processing Zones”, Banco Mundial, 1998.
 41

Melo, Alberto, “Política industrial en América Latina en el cambio de siglo”, BID, Departamento de
Investigación WP No 459, 2001.

Nelson, Richard R., “Los cambiantes requisitos institucionales para la recuperación tecnológica y económica”,
Universidad de Columbia, junio de 2004.

Ocampo, José Antonio, “Dinámica estructural y crecimiento económico en los países en desarrollo”,
septiembre de 2004.

Pritchett, Lant, “¿Cuenta aprender a sumar? The Returns to Schooling in Aggregate Data”,
Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2004.

Rodriguez-Clare, Andres, “Clusters and Comparative Advantage: Implications for Industrial Policy”,
Banco Interamericano de Desarrollo, junio de 2004.

Rodrik, Dani, "Tomarse la política comercial en serio: las subvenciones a la exportación como estudio de caso en la
eficacia de las políticas", en A. Deardorff, J. Levinson y R. Stern (eds.),Nuevas direcciones en la teoría del comercio , Ann
Arbor, Prensa de la Universidad de Michigan, 1995.

Rodrik, Dani, "Fracasos de coordinación y política de gobierno: un modelo con aplicaciones en Asia
oriental y Europa del Este"Revista de Economía Internacional 40(1-2), febrero de 1996, 1-22.

Rodrik, Dani, "La Gobernanza Global del Comercio como si el Desarrollo Realmente Importara", PNUD,
Nueva York, 2001.

Sabel, Charles F., “Beyond Principal-Agent Governance: Experimentalist Organizations, Learning and
Accountability”, Universidad de Columbia, julio de 2004 (aparecerá en Ewald Engelen & Monika Sie
Dhian Ho (eds.), De Staat van de Democratie. Democratie voorbij de Staat. WRR Verkenning 3,
Amsterdam, Amsterdam University Press).

Sabel, Charles F., “Theory of a Real Time Revolution”, Universidad de Columbia, julio de 2003 (de próxima
publicación en Organizational Studies, invierno de 2004).

Sabel, Charles F. y Sanjay Reddy, “Learning to Learn: Undoing the Gordian Knot of
Development Today”, Universidad de Columbia, sin fecha.

Tybout, James R., “Empresas manufactureras en países en desarrollo: ¿Qué tan bien lo hacen y por
qué?”Revista de Literatura Económica 38(1) (marzo de 2000), págs. 11-44.

Wade, Roberto,Gobernando el Mercado , Princeton University Press, Princeton, Nueva Jersey, 1990.
 42

Tabla 1: Los 5 principales artículos de exportación (HS4) a EE. UU. (en 2000)

Artículo de país Valor ($ mil)

Brasil aeronave 1,435
Zapatos 1,069
petróleo no crudo 689
acero 485
pulpa de madera química 465

Chile cobre 457

uvas 396
pez 377
Tablas de madera 144
madera 142

México vehículos de motor 15,771

petróleo crudo 11,977
juegos de cableado de encendido de 6,411
computadoras y periféricos 5,576
camiones 4,853
Cuadro 2. Lista ilustrativa de políticas industriales de apoyo a la producción y la inversión

préstamos para Préstamos para fijo Equidad Préstamos a específicos Crédito Horizontal Incentivos fiscales a determinados Impuesto

capital de trabajo activos y/o inversión sectores programas para sectores incentivos para
País
impuesto

inversión especial incentivos especial

proyectos regiones regiones
Sur
Americano
Países
X X X X Minería,
Argentina
silvicultura
X Hoteles, servicios financieros,
bahamas
licores y cerveza
X Servicios financieros,
barbados Información del seguro
tecnología
Belice X Minería
Bolivia Minería
X X X Petróleo, gas natural, X X
transporte marítimo, sector energético,
Brasil
telecomunicaciones, software,

industria cinematográfica
X X X X Forestal, petrolero, nuclear X
Chile
materiales
Colombia X X X Industria cinematográfica X X
Costa Rica X silvicultura, turismo
dominicano turismo, agroindustria
República
Ecuador X X X minería, turismo
El Salvador X X Minería; sector servicios
Guatemala
Guayana agroindustria
Haití X
X X Sector transporte, camarones
Honduras

Industria cinematográfica,
turismo, bauxita, aluminio,
Jamaica
construcción de fábrica
Cuadro 2. Lista ilustrativa de políticas industriales de apoyo a la producción y la inversión (cont.)
préstamos para Préstamos para fijo Equidad Préstamos a específicos Crédito Horizontal Incentivos fiscales a determinados Impuesto

capital de trabajo activos y/o inversión sectores programas para sectores incentivos para
País
impuesto

inversión especial incentivos especial

proyectos regiones regiones
X X X Industria cinematográfica X Silvicultura, industria
cinematográfica, transporte
México
aéreo y marítimo, editorial
industria
Nicaragua X X Turismo
Panamá X X turismo, silvicultura
Paraguay X X X X
Perú X X Turismo, minería, petróleo X
Surinam X
trinidad y X Hoteles, construcción
tobago
X X X Hidrocarburos, impresión, transporte
marítimo, silvicultura, militar
industria, aerolíneas,
Uruguay
periódicos, emisoras,
cines, cine
industria
X X X Hidrocarburos y otros
Venezuela
sectores primarios
Otro
países
X X ? Industria cinematográfica, X X instalaciones de infraestructura, X
textiles de yute, té proyectos de energía, nuevos
plantaciones industrias en hardware/
software electrónico
parques, aeropuertos, puertos,
India puertos interiores y vías navegables,
y parques industriales, para hoteles,
cámaras frigoríficas y
fabricantes de artículos
prioritarios.
Cuadro 2. Lista ilustrativa de políticas industriales de apoyo a la producción y la inversión (cont.)
préstamos para Préstamos para fijo Equidad Préstamos a específicos Crédito Horizontal Incentivos fiscales a determinados Impuesto

capital de trabajo activos y/o inversión sectores programas para sectores incentivos para
País
impuesto

inversión especial incentivos especial

proyectos regiones regiones
X X ? Software, X ? Alta tecnología. CI X
fabricantes y empresas de
desarrollo de software que
Porcelana obtienen producción
equipo hecho
a nivel nacional en China.

X X ? industria naviera, X ? Fabricación X

Industria de astilleros y Sector,Tecnología
Relacionado marítimo Industrias, Sector Agrícola,
Malasia Actividades Industria Turística,
Investigación y
desarrollo de software,
Informática y TIC
X X X ? ? ? agricultura y productos X
agrícolas, participación directa
en el desarrollo tecnológico y
de recursos humanos,
servicios públicos y
Tailandia
infraestructura,
protección y conservación
del medio ambiente, y
industrias objetivo.

X X ? Agricultura X ? Sectores Agricultura, X

Petróleo y Gas, Minerales
Nigeria como Baritina, Yeso, Caolín
y Mármol, Sector Energía
Cuadro 2. Lista ilustrativa de políticas industriales de apoyo a la producción y la inversión (cont.)
préstamos para Préstamos para fijo Equidad Préstamos a específicos Crédito Horizontal Incentivos fiscales a determinados Impuesto

capital de trabajo activos y/o inversión sectores programas para sectores incentivos para
País
impuesto

inversión especial incentivos especial

proyectos
X X ? fabricación y
industrias de procesamiento,
incluidos los sectores
agroindustrial, pesquero y
agrícola — alimentos
Ghana
producción, ganadería
cría, avicultura y
procesamiento de
Productos agricolas
regiones regiones
? ? Exportación No Tradicional, X
Hoteles, Bienes Raíces, Cajas
Rurales, Agricultura y agroindustria,
Tratamiento de Residuos,
Zonas Francas
Desarrollo empresarial

X X ? agricultura, silvicultura, ? ? Plantas, maquinaria y X

La cría de animales materiales de construcción
incluyendo piscicultura,
Uganda Agroindustrias incluyendo
manufactura y
distribución de insumos
agrícolas
Cuadro 2. Lista ilustrativa de políticas industriales de apoyo a la producción y la inversión (cont.)
Fuentes: Melo (2001) para países sudamericanos. Vea a continuación para otros.
http://www.idbi.co http://www.idbi.com/ - http://www.idbi.com/, http://www.finan EIU http://www.finanzas.indiamart. http://www.tec
metro/ http://www.finance.indiamart.com/ ce.indiamart.co com/exports_imports/incent hno-
India exports_import s/incentives/ m/exportaciones_impo ives/general_tax_incentives. preneur.net/ti
index.html rts/incentivos/en html y EIU meis/haryana/yo
dex.html incentivo.html
EIU (general EIU (general - - http://english1.p - http://www.ey.com/GLOBAL/ http://www.hsb
incentivos) incentivos) eopledaily.com. content.nsf/China_E/Tax_- c.com.hk/hk/c
cn/inglés/2000 _Tax_Insight_- orp/aoc/businf.
Porcelana
18/05/sp20000 _2003_julio_31 htm
518_41146.html

http://www.smide http://www.smidec.g - http://www.smidec.gov.my/ EIU - http://e- http://www.mid

c.gov.my/detailpa ov.my/detailpage.jsp detailpage.jsp? directory.com.my/web/ a.gov.my
ge.jsp?section=fi ?sección=financialas section=financialassistance&subsection=loan&detail=ba swinvestorinfo-incentive.htm
nancialasistanc Resistencia y subsección nkindustri3&level=4
Malasia
e&subsección=lo =préstamo&detalle=bankin
un&detalle=banco polvo3&nivel=4
polvo3&nivel=4

http://www.ifct.co. Finanzas industriales http://www.ifc - http://www.deltha.cec.eu.int/ http://www.delt

th/base de datos/índice Corporación de t.co.th/datab bic/doing_business_thailand/ ha.cec.eu.int/b
. asp?l=esp y Tailandia ase/index.as incentive_investment_prom ic/doing_busin
p?mid=7&sid otion_act.htm ess_tailandia/en
Tailandia
=15&cid=54 incentivo_invertir
ment_promotio
n_act.htm

http://www.nigeria http://www.nigeriabu http://www.nipc- EIU - http://www.nigeria.gov.ng/ http://www.nig

businessinfo.com sinessinfo.com/ifcfin nigeria.org/dfi.htm La business/incentives.htm eria.gov.ng/bu
Nigeria /ifcfinance- ance- industria nigeriana sencillez/incentivo
nigeria2002.htm nigeria2002.htm Banco de Desarrollo es.htm
(NIDB)
El Banco Nacional de Inversiones es un banco - pero no sé qué - - http://www.gipc.org.gh/IPA_I http://www.gip
de desarrollo industrial que proporciona sectores específicos nformation.asp?hdnGroupID c.org.gh/IPA_I
asistencia financiera a la industria http://www.ghana- =3&hdnLevelID=3 información.asp
Ghana
y las industrias de procesamiento, incluidos embassy.org/financial_in ?hdnGroupID=
los proyectos agroindustriales. (no titutions.htm 3&hdnNivelID
sitio web) =3
http://www.bou.or http://www.bou.or.ug - http://www.bou.or.ug/ - - http://www.unctad.org/en/do http://www.uga
. ug/DevFIN.htm /DevFIN.htm DevFIN.htm cs//iteipcmisc3_en.pdf ndainvest.com
Uganda
/incentivos.htm
Cuadro 3: Restricciones impuestas por acuerdos internacionales a la capacidad de los países para emprender políticas industriales es.
Cómo se define la restricción
Restricción
OMC
Un producto hecho en un país miembro debe recibir un trato no menos favorable
Nación más favorecida que un bien "similar" que se origina en otro país
Los dioses extranjeros, una vez que hayan satisfecho las medidas fronterizas que se apliquen,
no serán tratados menos favorablemente, en términos de impuestos internos, que los bienes
Trato Nacional
similares o directamente competidores producidos en el país.
Concesiones mutuas o correspondientes de ventajas o privilegios en las
relaciones comerciales entre dos países
Reciprocidad
Un miembro de la OMC puede tomar una medida de "salvaguardia" (es decir, restringir las
importaciones de un producto temporalmente) para proteger a una industria nacional
Acciones de salvaguardia
específica de un aumento en las importaciones de cualquier producto que esté causando, o
que amenace con causar, un daño grave a la industria.
Imponer disciplina en el uso de antidumping por parte de los países. Es uno de los principales
acuerdo antidumping instrumentos de salvaguardia utilizados entre los países en desarrollo
Prohíbe los subsidios a la exportación de países con ingresos per cápita superiores a U$1.000 y
Acuerdo sobre
establece reglas para el uso de medidas compensatorias para compensar el daño a las
Subvenciones y
industrias nacionales causado por los subsidios a la producción extranjera.
Compensatorio
Medidas (SCM)
Prohíbe el uso de una serie de medidas relacionadas con el rendimiento de las inversiones que
Acuerdo sobre comercio
tienen un efecto sobre el comercio: contenido local y requisitos de equilibrio comercial
inversión relacionada
Medidas
Las áreas de propiedad intelectual cubiertas son las patentes y la protección de variedades
vegetales; derechos de autor y derechos conexos, información no divulgada, marcas registradas, intelectual (DPI) tiene implicaciones para la política industrial. En el caso de las
indicaciones geográficas, diseños industriales y trazado de diseños de circuitos integrados. En
general, la PI otorga a los creadores derechos exclusivos sobre el uso de sus creaciones durante innovar y competir dinámicamente, la ingeniería inversa y las imitaciones se han
Acuerdo sobre los ADPIC un período de tiempo fijo. Sin embargo, en algunos casos, los DPI son válidos indefinidamente.
Bajo qué condición se aplica
Se aplica incondicionalmente. Aunque se hacen excepciones para la
formación de áreas de libre comercio o uniones aduaneras y para el
trato preferencial de los países en desarrollo
La obligación se aplica ya sea que se haya hecho o no un compromiso Nuevo Testamento
arancelario específico, y cubre impuestos y otras políticas, que deben
aplicarse de manera no discriminatoria a productos nacionales y extranjeros
similares.
Las partes contratantes desarrolladas no esperan reciprocidad por los
compromisos asumidos por ellas en las negociaciones comerciales para reducir o
eliminar los aranceles y las barreras al comercio de las partes contratantes menos
desarrolladas (sin embargo, esta condición no es legalmente vinculante)
a) no alcanzar objetivos económicos (salud pública o seguridad
nacional) b) garantizar una competencia justa (medidas antidumping,
etc.) c) razones económicas (graves déficits de balanza de pagos deseo o
del gobierno de apoyar industrias incipientes)
Contiene una serie de disposiciones destinadas a reducir la medida en que se
puede utilizar el antidumping contra los países en desarrollo que están
tratando de desarrollar sus exportaciones.
Disposición relacionada con los países en desarrollo: si el subsidio es
mi
inferior al 2% del valor unitario del producto exportado, los países en gramo
desarrollo están exentos de medidas compensatorias (mientras que la i
cifra es del 1% cuando se investiga un producto de un país industrial).
El acuerdo exige la notificación obligatoria de todas las MIC no
conformes y su eliminación en un plazo de dos años para los
países desarrollados, de cinco años para los países en desarrollo y
de siete años para los países menos adelantados.
El fortalecimiento requerido de la protección de los derechos de propiedad
empresas nacionales, implica tanto una necesidad como mayores incentivos para o
vuelto menos factibles. Para las empresas extranjeras significa que el acceso al
mercado a través de una presencia comercial puede volverse más atractivo a mi
medida que mejora la protección de los DPI. El Artículo 66.2 de TRIPS requiere que
los países industrializados apoyen la transferencia de tecnología a los países menos
desarrollados.
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

Códigos y normas financieras internacionales

Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva
Los supervisores bancarios deben establecer límites prudenciales para restringir las Estos principios son voluntarios, pero su cumplimiento se verifica con
exposiciones bancarias a prestatarios individuales o grupos de prestatarios relacionados; deben frecuencia en el contexto de los programas del Banco Mundial o del
préstamos dirigidos y tener requisitos establecidos para que los bancos presten a empresas e individuos relacionados FMI.
préstamo conectado en condiciones de plena competencia, que dichas extensiones de crédito sean monitoreadas de d
manera efectiva y que se tomen otras medidas apropiadas para controlar o mitigar los riesgos.

Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia en las Políticas Monetarias y Financieras

Transparencia de Requiere transparencia en la conducción de las operaciones financieras y de la Banca Estos principios son voluntarios, pero su cumplimiento se verifica con
prácticas financieras en Central, entre otras, cuando dichas operaciones se realicen en apoyo de políticas frecuencia en el contexto de los programas del Banco Mundial o del
soporte de económicas gubernamentales. FMI.
políticas gubernamentales
Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal
La participación del gobierno en el sector privado (por ejemplo, a través de la regulación dEstos principios son voluntarios, pero su cumplimiento se verifica con
No discriminación en
y la propiedad de acciones) debe llevarse a cabo de manera abierta y pública, y sobre la frecuencia en el contexto de los programas del Banco Mundial o del FMI.
gobierno
base de reglas y procedimientos claros que se aplican de manera no discriminatoria.
regulación

Acuerdos comerciales regionales

TLCAN
Salvo que se disponga lo contrario en este Acuerdo, ninguna Parte podrá aumentar ningún Cada Parte podrá adoptar o mantener medidas de importación para asignar un norte-

arancel aduanero existente, ni adoptar ningún arancel aduanero, sobre una mercancía
Eliminación de Aranceles
originaria
1) Ninguna Parte podrá reembolsar el monto de los aranceles aduaneros pagados, o eximir o reducir el
monto de los aranceles aduaneros adeudados, sobre una mercancía importada a su territorio. 2)
Ninguna Parte podrá, bajo condición de exportación, reembolsar, eximir o reducir: a ) un derecho
contingente de importaciones, siempre que tales medidas no tengan efectos
comerciales restrictivos sobre las importaciones adicionales a los causados por la
imposición del contingente arancelario.
Este artículo no se aplica a: a) una mercancía consignada bajo fianza para su
transporte y exportación al territorio de otra Parte; una mercancía exportada )
al territorio de otra Parte en las mismas condiciones que cuando fue

Restricción en antidumping o compensatorio que se aplica de conformidad con la legislación nacional de una Parte importada al territorio de la Parte desde la cual se exportó la mercancía

Reembolso y deber (procesos tales como prueba, limpieza, reempaque o inspección de la

Programas de aplazamiento
mercancía, o conservarla en su misma condición, no se considerará que
cambia la condición de una mercancía). c) una devolución de aranceles
aduaneros por parte de una Parte sobre una mercancía en particular
importada a su territorio y posteriormente exportada al territorio de otra
Parte

Ninguna parte podrá adoptar ninguna nueva exención de derechos de aduana, ni ampliar con Este Artículo no se aplicará a las medidas sujetas al Artículo 303 n (Restricciones
respecto a los destinatarios existentes o extender a cualquier nuevo destinatario la aplicación de a los Programas de Devoluciones y Diferimiento de Aranceles)
Renuncia de Aduanas
una exención de derechos de aduana existente, cuando la exención esté condicionada, explícita
Deberes
o implícitamente, al cumplimiento de una prestación. requisito.
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

Ninguna Parte podrá imponer o hacer cumplir cualquiera de los siguientes Siempre que dichas medidas no se apliquen de manera arbitraria o
requisitos a una inversión o un inversionista de una Parte o de un país que no injustificable, o no constituyan una restricción encubierta al
sea Parte en su territorio: (a) exportar un determinado nivel o porcentaje de comercio o la inversión internacional, la restricción no impide que
bienes o servicios; (b) alcanzar un determinado nivel o porcentaje de ninguna Parte adopte o mantenga medidas, incluidas medidas
contenido nacional; (c) comprar, usar u otorgar preferencia a bienes yambientales:
producidos o servicios provistos en su territorio o comprar bienes o servicios (a) necesarios para garantizar el cumplimiento de leyes y reglamentos que no
Inversión: de personas en su territorio; (d) relacionar de cualquier forma el volumen o sean incompatibles con las disposiciones de este Acuerdo; (b) necesarios para
Actuación valor de las importaciones con el volumen o valor de las exportaciones o con proteger la vida o la salud humana, animal o vegetal; o
requisitos el monto de las entradas de divisas asociadas con dicha inversión; (e) (c) necesarios para la conservación de los recursos
restringir las ventas de bienes o servicios en su territorio que dicha inversión onaturales agotables vivos o no vivos.
produzca o proporcione relacionando tales ventas de cualquier manera con
el volumen o valor de sus exportaciones o ingresos de divisas; (f) transferir
tecnología;

Salvo disposición en contrario en este Tratado, ninguna Parte podrá adoptar o
mantener prohibición o restricción alguna a la importación de cualquier bien de
Importar y exportar otra Parte o a la exportación o venta para la exportación de cualquier bien con
Restricciones destino al territorio de otra Parte.
Se aplica en todas las condiciones excepto de conformidad con el
Artículo XI del GATT, incluidas sus notas interpretativas, y para este fin
dse incorporan el Artículo XI del GATT y sus notas interpretativas, o
cualquier disposición equivalente de un acuerdo sucesor del cual todas
las Partes sean parte. en y hecho parte de este Acuerdo

UE
Se deriva de la supresión, en el comercio intracomunitario, de los derechos de aduana y Se aplica incondicionalmente
de las exacciones de efecto equivalente, además de la restricción cuantitativa de los s
Libertad de intercambios y de las medidas de efecto equivalente. En ambos casos, el
movimiento de mercancias desmantelamiento de las barreras se basa en el concepto de statu quo, según el cual los
Estados miembros no están autorizados a restablecer dichos instrumentos entre ellos.

El concepto de libre prestación de servicios está íntimamente ligado al derecho de El Tratado ha establecido ciertos límites, que excluyen los servicios
establecimiento. En ambos casos, la empresa no nacional o comunitaria en vinculados a la función pública y que estipula que las restricciones a la
cuestión debe recibir trato nacional, es decir, las condiciones que se les aplican no libre prestación de servicios pueden justificarse por motivos de orden
deben ser diferentes de las que se aplican a los nacionales oa las empresas público, seguridad pública y salud pública. Además, determinados
Libertad de
nacionales. sectores como el transporte, la banca y los seguros también cuentan
movimiento para
con sus propios sistemas. Estos sectores normalmente han estado
servicios
sujetos a una regulación sustancial en los Estados miembros y la
aplicación de la libre circulación de servicios no podría lograrse
fácilmente simplemente mediante el reconocimiento mutuo de normas.
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

En relación con la libre circulación de capitales, el Tratado prohíbe todas las
restricciones a los movimientos de capitales (inversiones) y todas las
restricciones a los pagos (pago por bienes o servicios).
Libertad de
movimiento de capital
UE-Marruecos
No se introducirán nuevos derechos de aduana de importación ni exacciones de
efecto equivalente en los intercambios entre la Comunidad y Marruecos. Derechos enumerados en los Anexos 3, 4, 5 y 6). Asimismo, Marruecos podrá adoptar
de aduana y exacciones de efecto equivalente
Libre Circulación de
Bienes aplicables a la importación en Marruecos de productos originarios de la
Comunidad quedarán suprimidos a partir de la entrada en vigor del presente
Acuerdo.
No obstante, los Estados miembros están autorizados a tomar cualquier
medida justificada por el deseo de evitar infracciones de su propia
legislación, específicamente en lo relativo a las disposiciones fiscales o la
supervisión prudencial de las entidades financieras. Además, los Estados
miembros podrán establecer procedimientos para la declaración de
movimientos de capital con fines de información administrativa o estadística,
además de las medidas asociadas al orden público o la seguridad pública. Sin
embargo, estas medidas y procedimientos no deben ser un medio de s
discriminación arbitraria o una restricción encubierta a la libre circulación de
capitales y pagos.
Existen algunos productos que están exentos de esta restricción (los
medidas excepcionales de duración limitada en forma de aumento o
restablecimiento de los derechos de aduana. Estas medidas sólo pueden
afectar a las industrias incipientes oa determinados sectores en proceso de
reestructuración o que se enfrenten a graves dificultades, en particular y
cuando estas dificultades produzcan problemas sociales importantes.

Los productos originarios de Marruecos se importarán en la

Comunidad libres de derechos de aduana y exacciones de efecto
equivalente.
No se introducirá ninguna nueva restricción cuantitativa a la
importación o medida de efecto equivalente en los intercambios
entre la Comunidad y Marruecos.
Las dos Partes se abstendrán de toda medida o práctica de
carácter fiscal interno que establezca, directa o
indirectamente, una discriminación entre los productos de una
Parte y los productos similares originarios del territorio de la
otra Parte.
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

UE-Túnez
No se introducirán nuevos derechos de aduana de importación ni exacciones Esto no impedirá que la Comunidad mantenga un componente
de efecto equivalente en los intercambios entre la Comunidad y Túnez. El agrícola en las importaciones de las mercancías originarias de
producto originario de Túnez se importará en la Comunidad libre de derechos Túnez enumeradas en el anexo 1. El componente agrícola
metro t
de aduana y exacciones de efecto equivalente y sin restricciones cuantitativas reflejará las diferencias entre el precio en el mercado
o medidas de efecto equivalente comunitario de los productos agrícolas considerados utilizados
en la producción de dichos bienes y el precio de las
importaciones de terceros países donde el costo total de dichos
productos básicos es mayor en la Comunidad. El componente
Libre Circulación de
agrícola puede adoptar la forma de una cantidad fija o un
Bienes
derecho ad valorem. Tales diferencias se sustituirán, en su
caso, s
h
norte

Estas medidas solo pueden afectar a las industrias nacientes o a determinados

sectores en proceso de reestructuración o que se enfrentan a graves dificultades,
en particular cuando estas dificultades generen un problema social importante. metro

La Comunidad y Túnez realizarán gradualmente una mayor liberalización de o

su comercio recíproco de productos agrícolas y pesqueros.

Sin perjuicio de las disposiciones del GATT: Cuando cualquier producto se importe en cantidades crecientes y d
a) no se introducirá ninguna nueva restricción cuantitativa a la importación o en condiciones tales que causen o amenacen con causar:
norte

medida de efecto equivalente en el comercio entre la Comunidad y Túnez; b) las - daño grave a los productores nacionales de productos similares o
restricciones cuantitativas a la importación y las medidas de efecto equivalente en directamente competidores en el territorio de una de las Partes
el comercio entre Túnez y la Comunidad quedarán suprimidas a partir de la Contratantes, o
entrada en vigor del presente Acuerdo; - perturbaciones graves en cualquier sector de la economía o dificultad s
c) la Comunidad y Túnez no aplicarán a las exportaciones aduaneras de la otra que pueda provocar un deterioro grave de la situación económica de
parte derechos o exacciones de efecto equivalente ni restricciones cuantitativas o una región, la Comunidad o Túnez podrán tomar las medidas
medidas de efecto equivalente. apropiadas en las condiciones y de conformidad con los procedimientos
previstos en el artículo 27.» las medidas de salvaguardia serán
notificadas inmediatamente al Comité de Asociación por la Parte
interesada y serán objeto de consultas periódicas, en particular con
miras a su supresión tan pronto como las circunstancias lo permitan". s

1. Las dos Partes se abstendrán de toda medida o práctica de carácter

fiscal interno que establezca, directa o indirectamente, una
discriminación entre los productos de una Parte y los productos
similares originarios del territorio de la otra Parte.
2. Los productos exportados al territorio de una de las Partes no podrán beneficiarse de la
devolución de impuestos internos indirectos en exceso del monto de los impuestos indirectos
que les hayan sido gravados directa o indirectamente.
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

Estados Unidos-Jordania

El TLC elimina todas las barreras arancelarias en prácticamente todos los bienes No todas las exportaciones de los Estados Unidos o Jordania calificarán para este
norte

comercializados entre los Estados Unidos y Jordania dentro de diez años. trato libre de impuestos. Estados Unidos y Jordania acordaron eliminar los aranceles
existentes solo sobre "mercancías originarias de la otra Parte". Los bienes deben
calificar bajo las Reglas de Origen i para poder aprovechar el TLC. Además, los norte

productos incluidos en las categorías de desgravación específica, incluidos ciertos a

Tarifas
productos textiles y alcohólicos, las exportaciones del sistema generalizado de
preferencias (SGP), los productos sujetos a contingentes agrícolas, las aves de corral,
las manzanas y los automóviles experimentarán una reducción acelerada de los
aranceles o un retraso en la reducción.

Jordania ha acordado adherirse a: los artículos 1 a 14 del Tratado sobre derechos de autor de
la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI); los artículos 1 a 23 del Tratado de
la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonógrafos; los artículos 1 a 22 del Convenio
Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales; los artículos 1 a 6 de la
Propiedad intelectual
Recomendación Conjunta relativa a las Disposiciones sobre la Protección de Marcas
Notoriamente Conocidas; Tratado de Cooperación en materia de Patentes (1984); Protocolo
Relativo al Arreglo de Madrid relativo a los Registros Internacionales de Marcas (1989)
Estados Unidos y Jordania acordaron tomar medidas relacionadas con
ciertos productos regulados, particularmente en el área de “aprobar la
comercialización de productos farmacéuticos o químicos agrícolas que
utilizan nuevas entidades químicas” y proteger la información contra
la divulgación y el uso comercial desleal.

Liberalización del comercio bilateral de servicios entre Estados Unidos y Jordania.

Con la liberalización del comercio de servicios, las empresas estadounidenses
tendrán un mayor acceso a las industrias de servicios de Jordania, especialmente
Servicios
los servicios de turismo, transporte, salud, financieros, educativos, ambientales,
comerciales, de comunicaciones, de distribución y recreativos/culturales.

El TLC define que los bienes originarios tienen tres componentes: una definición El requisito de transporte directo y las excepciones permitidas se
cualitativa de origen ("las pruebas de "obtenido en su totalidad"/"transformación analizan en el Capítulo 9 de las Reglas de Origen. insignificante)
Reglas de origen
sustancial"), una definición cuantitativa de origen (el requisito de contenido nacional del C
35 %) y un requisito de transporte directo.
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

Estados Unidos-Chile

Eliminaciones de aranceles
Reembolso y deber
Programas de aplazamiento
Ninguna de las Partes podrá aumentar ningún arancel aduanero existente, ni adoptar una Parte podrá: (a) elevar un arancel aduanero al nivel establecido
ningún arancel aduanero, sobre una mercancía originaria. Cada Parte eliminará en su Lista del Anexo 3.3 luego de una reducción unilateral; o (b)
progresivamente sus aranceles aduaneros sobre las mercancías originarias. 3. mantener o aumentar un arancel aduanero autorizado por el Órgano
Estados Unidos eliminará los aranceles aduaneros sobre cualquier mercancía de Solución de Diferencias de la OMC.
originaria no agrícola que, después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado,
se designe como artículos elegibles para tratamiento libre de aranceles bajo el
Sistema Generalizado de Preferencias de Estados Unidos, a partir de la fecha de tal
designación.
Ninguna Parte podrá reembolsar el monto de los aranceles aduaneros pagados, o condonar o Esto se aplica a condición de que la mercancía sea: (a)
reducir el monto de los aranceles aduaneros adeudados, sobre una mercancía importada a su posteriormente exportada al territorio de la otra Parte; (b) utilizado yo
territorio. Ninguna Parte podrá, con la condición de exportación, reembolsar, dispensar o como materia en la producción de otro bien que posteriormente se
reducir: (a) un derecho antidumping o compensatorio; (b) una prima ofrecida o recaudada sobre exporte al territorio de la otra Parte; o (c) sustituido por un bien a
un bien importado que surja de cualquier sistema de licitación con respecto a la administración idéntico o similar utilizado como material en la producción de otro
de restricciones cuantitativas a la importación, contingentes arancelarios o niveles de preferenciabien que sea posteriormente exportado al territorio de la otra
arancelaria; o (c) los derechos de aduana pagados o adeudados sobre la mercancía importada aaParte.
su territorio y sustituida por una mercancía idéntica o similar que posteriormente se exporta al
territorio de la otra Parte

Ninguna Parte podrá adoptar o mantener prohibición o restricción alguna a la
importación de cualquier bien de la otra Parte o a la exportación o venta para la
exportación de cualquier bien destinado al territorio de la otra Parte.
Importar y exportar
Restricciones
Esto prohíbe que cualquier país adopte (a) requisitos de precios de exportación e
rimportación, excepto en la medida permitida en el cumplimiento de órdenes y
compromisos en materia de derechos compensatorios y antidumping; (b) licencias
de importación condicionadas al cumplimiento de un requisito de desempeño; o (c)
restricciones voluntarias a la exportación que no sean compatibles con el artículo VIh
del GATT de 1994, tal como se aplica en virtud del artículo 18 del Acuerdo SMC y el
artículo 8.1 del Acuerdo Antidumping.

Impuestos a la exportación
Textiles y prendas de vestir
Ninguna Parte podrá adoptar o mantener ningún derecho, impuesto u otro cargo sobre Se aplica siempre, a menos que se adopte o mantenga dicho derecho,
la exportación de cualquier bien al territorio de la otra Parte. impuesto o cargo sobre cualquier bien cuando esté destinado al consumo
interno.
Si, como resultado de la eliminación de un arancel previsto en este Acuerdo, una La Parte importadora podrá tomar una acción de emergencia en virtud de este
mercancía textil o del vestido que se beneficia de un trato arancelario preferencial Artículo solo después de una investigación por parte de su autoridad competente. s
conforme a este Acuerdo se importa al territorio de una Parte en tales cantidades Además, (a) ninguna acción de emergencia podrá mantenerse por un período
aumentadas, en términos absolutos o en relación con en el mercado nacional para ese superior a tres años; (b) no se podrá tomar o mantener ninguna acción de r
bien, y en condiciones tales que causen un daño grave, o una amenaza real del mismo, a emergencia más allá del período que finaliza ocho años después de que se hayan
una rama de producción nacional que produzca un bien similar o directamente eliminado los aranceles sobre las mercancías de conformidad con este Acuerdo; (c)
competidor, la Parte importadora podrá, en la medida y durante el tiempo que sea mi
una Parte importadora no podrá tomar ninguna medida de emergencia contra una
necesario para prevenir o remediar tal daño y para facilitar el ajuste, tomar medidas de mercancía en particular de la otra Parte más de una vez; y (d) o terminación de la norte

emergencia, consistentes en un aumento en la tasa arancelaria sobre el bien a un nivel oacción, el bien volverá a la condición de libre de impuestos. d-
que no exceda el menor de: (a) la tasa de nación más favorecida (NMF) aplicada de deber
vigente en el momento en que se toma la acción;y (b) la tasa arancelaria NMF aplicada en
vigor en la fecha de entrada en vigencia de este Acuerdo. C

Ambas partes deben adherirse o ratificar una serie de tratados de patentes y propiedad Cada Parte podrá, pero no estará obligada a, implementar en su
intelectual. legislación nacional una protección más amplia que la requerida por
Propiedad intelectual
este Acuerdo, siempre que dicha protección no contravenga las
disposiciones de este Acuerdo.
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

FMI (condicionalidad estructural)

Política Comercial Completar la igualación de los impuestos especiales sobre todos los bienes nacionales e importados y

(general) Eliminar los precios de referencia para todas las importaciones y eliminar los controles de cambio

Indonesia.
Eliminar todas las restricciones a la inversión extranjera en plantaciones de aceite de Illinois

Acuerdo Stand-By palma, reta y comercio mayorista y establecer condiciones equitativas en la importación y
1998 distribución de alimentos esenciales entre BULOG y los participantes del sector privado.

Eliminar subsidios al azúcar, harina de trigo, maíz, harina de soya y harina de

pescado.
Eliminar gradualmente el programa de contenido local para vehículos automotores y abolir las regulaciones

de contenido local sobre productos lácteos.

Suspender el apoyo y los privilegios presupuestarios y extrapresupuestarios a los norte

proyectos de IPT (Nusantara Aircraft Industry).

Reducir en 5 puntos porcentuales los aranceles sobre artículos actualmente sujetos a aranceles
del 15 al 25 por ciento. Reducción arancelaria de productos agrícolas, químicos,
siderometalúrgicos y pesqueros no alimentarios
Eliminar gradualmente las restricciones cuantitativas a la importación restantes y otras barreras no
arancelarias.
Abolir los impuestos a la exportación de cuero, corcho, minerales y productos de desecho de aluminio y
Reducir los impuestos a la exportación de troncos, madera aserrada, ratán y minerales.

Eliminar todas las demás restricciones a la exportación.

Tomar medidas efectivas para permitir la libre competencia en:

(i) importación de trigo, harina de trigo, soja y ajo;
(ii) venta o distribución de harina; y
(iii) importación y comercialización de azúcar.
Corea
Apoyar 1) Eliminar los subsidios relacionados con el comercio;

Arreglo 2) Eliminar las licencias de importación restrictivas;

5 de diciembre de 1997 3) Eliminar el programa de diversificación de importaciones; y
Programa Económico 4) Agilizar y mejorar la transparencia de la certificación de importación
Pavo
apoyar Programa de reforma agrícola: eliminación de los subsidios crediticios de los bancos ,
acuerdo con el estatales reforma del mercado del azúcar y liberalización del sector del tabaco
Internacional
Fondo Monetario.
2001
Etiopía
Suspender la verificación de precios de todas las exportaciones de productos básicos no
Carta de intención,
agrícolas y exportaciones agrícolas distintas del café para las que no se disponga fácilmente de
Memorándum de
precios internacionales verificables. Para las demás exportaciones agrícolas, excepto el café, X
Económico y
sustituir la verificación de precios e ante por una auditoría ex post, y, para el café, sustituir la
políticas financieras,
verificación de precio en un solo punto por la verificación de rango de precios para cada
y Técnico
variedad; Reducir los aranceles de importación y liberalizar las regulaciones de pagos y cambios
Memorándum de
para el comercio exterior de bienes y servicios
Entendiendo 2001
 Cómo se define la restricción Bajo qué condición se aplica
Restricción

(i) eliminar las restricciones al crédito de proveedores/socios extranjeros ya la importación de

insumos sin pago de colaboradores extranjeros, así como otras formas implícitas de crédito norte

que no impliquen acuerdos formales de préstamo; (ii) permitir que todos los exportadores de
manufacturas (incluidos los productos agroprocesados) obtengan préstamos comerciales
extranjeros; (iii) aliviar las restricciones sobre la relación deuda-patrimonio para los
exportadores al permitir que la NBE autorice a los exportadores a exceder el límite de 60/40
que se obtiene actualmente; y (iv) permitir que los bancos abran cartas de crédito de d
importación para exportadores con cartas confirmadas.

Eliminar las preferencias de precio y calidad para los proveedores nacionales de insumos y
mejorar aún más los esquemas de devolución y exención de derechos
Mozambique
Racionalizar los aranceles de importación. Reducir la tasa arancelaria máxima de importación del 35 por ciento a al
Estructural Mejorado
menos el 30 por ciento. Reducir las exenciones de impuestos a la exportación
Facilidad de ajuste
1998-2000

Fuentes:
OMC: Banco Mundial (2002) "Desarrollo, Comercio y OMC: Manual" Editado por Bernard Hoekman, Aaditya Mattoo y Philip Inglés
NAFTA: http://www.nafta-sec-alena.org/DefaultSite/home/index_e.aspx
UE http://europa.eu.int/pol/comm/index_en.htm
UE-Marruecos http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2000/l_070/l_07020000318en00020190.pdf UE-Túnez
http://europa.eu.int/eur-lex/pri /en/oj/dat/1998/l_097/l_09719980330en00020174.pdf Estados Unidos-
Jordania. http://www.jordanusfta.com/
EE.UU.-Chile.http://www.ustr.gov/new/fta/Chile/final/03.market%20access.PDF
FMI http://www.imf.org/external/np/pdr/cond/2001/eng/trade/index.htm, http://www.imf.org/external/np/pdr/cond/2001/eng /trade/index.htm Indonesia.
http://www.imf.org/external/np/loi/041098.pdf
Corea. http://www.imf.org/external/np/oth/korea.htm y http://www.imf.org/external/np/loi/122497.htm#box5 Turquía.
http://www.imf.org/external/np/loi/2001/tur/02/index.htm Carta de intención. mayo de 2001.
Etiopía. http://www.imf.org/external/np/pfp/eth/etp.htm, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/1999/cr9998.pdf
Mozambique. http://www.imf.org/external/np/pfp/mozam/moztap.htm