Equipo 1. - Protección Civil

Universidad de Quintana Roo
Departamento de Estudios Políticos e

Internacionales
División de Ciencias Políticas y Humanidades
Licenciatura en Gobierno y Gestión Pública.
Gestión del Desarrollo Municipal
“Diagnóstico del Sistema de Protección Civil del

Municipio de Othón P. Blanco”
M. Tania Libertad Camal Cheluja
Integrantes:
Caamal Villamil Edgar Javier – Contacto: villa-1000@hotmail.com
Camargo Medina Juana Viviana – Contacto: vivianacamargo84@gmail.com
Castellanos Chan Samuel - Contacto: sam_castell@hotmail.com
Martín Burgos Wilfrido Ricardo - Contacto: wilfridomartin27@gmail.com
Pinzón Aké Víctor Manuel – Contacto: viictorpinzon@gmail.com
Chetumal, Quintana Roo a 11 de diciembre de 2015

Sistema de Protección Civil de Othón P. Blanco
Contenido
Introducción............................................................................................................................4
a) Objetivo...............................................................................................................................6
b) Antecedentes.......................................................................................................................6
1. Contexto conceptual.....................................................................................................7
2. Contexto Internacional...............................................................................................17
2.1 Experiencia De gestión de riesgos Cuba................................................................18
2.2 Las exitosas construcciones antisísmicas en Chile.............................................25
2.3 Experiencia De gestión de riesgos Honduras.....................................................28
3. Contexto Nacional......................................................................................................33
3.1 El estado de Veracruz.........................................................................................34
3.2 Procedimiento Estatal De Alerta (PROCEDA) del estado de Chiapas..............36
3.3 Fondo Municipal de Desastres Naturales del Municipio de Benito Juárez,
Quintana Roo.................................................................................................................40
c) Contexto local...................................................................................................................44
d) Situación observada en Othón P. Blanco.......................................................................47
Problemas..........................................................................................................................47
e) Marco normativo e Institucional.......................................................................................49
4. Marco normativo e institucional a nivel nacional......................................................49
4.1 Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018................................................53
4.2 Acuerdo por el que se emite el Manual de Organización y Operación del Sistema
Nacional de Protección Civil.........................................................................................58
5. Marco Normativo e Institucional a nivel estatal........................................................60
5.1 Ley de Protección Civil del Estado de Quintana Roo.............................................60
6. Marco Normativo e Institucional Municipal..............................................................66
6.1 Plan Municipal de Desarrollo de Othón P. Blanco 2013-2016..............................66
6.2 Reglamento de Protección Civil del Municipio de Othón P. Blanco, Quintana Roo
.......................................................................................................................................67
Sanciones a nivel municipal..........................................................................................74
7. Análisis de la situación observada en Othón P. Blanco.................................................75
7.1 Evaluación..............................................................................................................75
7.2 Involucrados...........................................................................................................80
7.3 Resultados de las encuestas....................................................................................87
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g) Recomendaciones a los problemas presentados en Othón P. Blanco...............................88

h) Anexos...........................................................................................................................93
ENCUESTA: Prevención de riesgos en el municipio de Othón P. Blanco.......................93
Resultados de las encuestas (gráficas):.............................................................................95
Referencias............................................................................................................................96
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Introducción
Un tema trascendental en la vida pública es la seguridad de la población en cuanto a los
riesgos de la naturaleza (ya sean de tipo antrópicos o naturales) a los que día con día
estamos expuestos. El objetivo del presente documento es analizar, evaluar, y definir a
partir de diversos datos recabados mediante acciones como entrevistas, encuestas, e
información académica y periodística, el papel que desempeña el Sistema Municipal de
Protección Civil en el municipio de Othón Pompeyo Blanco, así como también exponer las
fallas que pudiera tener como institución.
En la primera parte de este documento se inicia definiendo diversos términos como por
ejemplo protección civil, gestión de riesgos, resiliencia, entre otros conceptos relacionados
con la “Prevención de Riesgos”, usando las leyes correspondientes del tema y consultando
a expertos en el tema. Se mencionará cuál es el objetivo real de la prevención de riesgos;
así como también mencionar quiénes intervienen en este tipo de gestión.
Cabe mencionar que no solo el Sistema Municipal de Protección Civil participa en

prevención de riesgos, sino que también trabaja en conjunto con instituciones de diversa
índole, las cuales se explican en el desarrollo del presente trabajo. Ante esto se realiza una
revisión de las funciones principales de cada una, pero haciendo más énfasis en el Sistema
de Protección Civil que es la base de este escrito.
En la siguiente parte del documento, se hará mención de los medios a través de los cuales
(de acuerdo a las leyes y reglamentos correspondientes) se involucra a la ciudadanía para
conseguir su participación en las gestiones de prevención de riesgo. También se
mencionarán ejemplos exitosos en la gestión de riesgos en el ámbito nacional e
internacional; es decir, qué problemática tuvieron, qué estrategias se implementaron y por
qué, y los resultados obtenidos mediante acciones realizadas por los gobiernos e
instituciones de acuerdo a la competencia del lugar.
Por último, se hará una comparación entre el Sistema Municipal de Protección Civil y la
Declaración de Sendai, la cual es la más actual y establece cómo debería ser la gestión de
riesgos en todos los países involucrados en ella. Se dará una conclusión tomando en cuenta
las opiniones observadas y analizadas mediante los datos recabados, y se dará una opinión
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objetiva con base a la situación actual del Sistema de Protección Civil municipal, para
conocer si el Sistema Municipal de Protección Civil cumple con lo establecido en la
Declaración de Sendai y si en realidad es capaz de brindar una correcta prevención de
riesgos a los habitantes del municipio o si únicamente se quedaron plasmados en las leyes,
declaraciones o reglamentos correspondientes.
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a) Objetivo.
El presente trabajo es un diagnóstico que tiene como propósito analizar el Sistema de

Protección Civil del Municipio de Othón P. Blanco y emitir recomendaciones que mejoren
su funcionamiento y el cumplimiento de su tarea de salvaguardar la integridad de la
población civil ante posibles riesgos.
b) Antecedentes.
La protección Civil tiene como tiene como uno de sus primeros antecedentes los
Convenios de Ginebra, siendo resultado de una conferencia diplomática internacional, que
constituyen el Derecho Internacional Humanitario y que en ellos se menciona
explícitamente y por primera vez a este término.
Durante la Segunda Guerra Mundial, los constantes bombardeos a las ciudades,
afectaron gravemente a la población indefensa. […] Al término de la guerra y con el
fin de facilitar el auxilio a las víctimas y el trabajo de la Cruz Roja en las zonas de
conflicto, como Organización de Naciones Unidas (ONU) firmó, adicional al
tratado de Ginebra, el protocolo 1: “Protección a las víctimas de los conflictos
armados internacionales” que dio origen a lo que hoy conocemos como Protección
Civil, cuyo objetivo es, en tanto tiempo de guerra como de paz, proteger a la
población de diversas formas en emergencias o desastres. (Secretaría de Protección
Civil del Distrito Federal, s.f).
De lo anterior se puede distinguir el enfoque bélico que tenía la protección civil como tal,
que se origina en las necesidades de procuración de seguridad a la población, sobre todo en
países ocupados como consecuencia de conflictos bélicos. A lo largo del trabajo se observa
cómo la protección civil pasó de un enfoque bélico a un enfoque civil, es decir, sigue
procurando la protección de la población, sin embargo ahora se enfoca a la prevención de
riesgos de fenómenos naturales y antrópicos.
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La ONU, a través de su oficina para la reducción de desastres, ha realizado conferencias

Mundiales sobre la Reducción de Desastres; en las últimas dos décadas han realizado tres
de estas conferencias, siendo la primera en Yokohoma:
El Plan de Acción de Yokohama, obra colectiva de los 115 países y territorios que
participaron en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres
Naturales celebrada en Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo de 1994.
Agrupaciones nacionales, regionales e internacionales analizaron medidas
destinadas a reducir las consecuencias de los desastres en el mundo actual y los
medios apropiados para crear la voluntad de trabajar en empeño y a largo plazo para
la reducción de loa desastres (Estrategia y Plan de Yokohama. 1995, p. III).
Es de resaltar el hecho de que las naciones hicieran un esfuerzo por poner en sus
prioridades la gestión de reducción de riesgos. Y a la Oficina de las Naciones Unidas para
la Reducción de Desastres que acordó la reunión de sus países y sus marcos de acción a
largo plazo. Siguiendo esta ruta también destacan la Convención llevada a cabo en 2005 en
Kobe, Japón, del que se desprende el Marco de Acción de Hyogo.
Hablando del estado de Quintana Roo, Gonzalo Santiago (s.f) comenta que nuestro estado
es considerado uno de los pioneros en la creación de leyes de protección civil, con su Ley
del Sistema Estatal de Protección Civil publicada en el Periódico Oficial el 30 de
noviembre de 1992.
1. Contexto conceptual.
En este apartado se abordarán los principales conceptos utilizados en este trabajo y

relacionados a Protección Civil. Consideramos necesario plantear las siguientes
definiciones que serán de apoyo para comprender el tema, además de que se utilizarán
frecuentemente a lo largo de este trabajo.
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En el artículo 10 del Reglamento de Protección Civil del Municipio de Othón P. Blanco se

hace referencia al término Sistema Municipal de Protección Civil como parte integrante de
un Sistema Nacional y a la vez de un Sistema Estatal de Protección Civil:
El Sistema Municipal (de Protección Civil) es un conjunto orgánico y articulado de
estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las
dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los
diversos grupos voluntarios, sociales y privados, a fin de efectuar acciones
coordinadas, destinadas a la protección contra los peligros que se presenten y a la
recuperación de la población, en la eventualidad de un desastre.
En el Sistema Español de Protección Civil se define el mismo término de la siguiente

manera:
La protección civil es un servicio público que se orienta al estudio y prevención de
las situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofe extraordinaria o calamidad
pública en las que pueda peligrar de forma masiva la vida e integridad de las
personas y a la propia protección de éstas, sus bienes y el medio ambiente en los
casos en que aquellas situaciones se produzcan.
En estas definiciones es notorio que existe un enlace entre las autoridades, dependencias y
entidades del sector público de acuerdo a su competencia con la población, teniendo como
objetivo principal su íntegra seguridad en caso de desastres y brindar la atención necesaria
antes, durante y después de los siniestros, así como de sus bienes y del medio ambiente.
Es importante puntualizar que el término “Protección Civil” no es un término ampliamente

utilizado, de acuerdo con el Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria
(2015) dicho término nació con el nombre de Defensa Civil. Internacionalmente se
manejan términos como Resiliencia, Gestión de desastres o Gestión de riesgos que de igual
manera hacen referencia a la protección de la población en caso de presentarse alguna
contingencia.
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Para Lavelle (2003) la gestión del riesgo de desastre:
Se refiere a un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o la
previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en
consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico,
ambiental y territorial, sostenibles. Admite, en principio, distintos niveles de
coordinación e intervención que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo
macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar.
En cuanto a la Gestión de Desastres o Riesgos, el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo PNUD-Perú (2005) especifica:
Es la preparación y la respuesta frente a los desastres. Implica esencialmente
acciones correctivas. Acompaña o complementa pero no determina los esfuerzos de
planificación del desarrollo. Hace hincapié en superar la vulnerabilidad existente y
disminuir los riesgos naturales que se han acumulado a raíz de las opciones de
desarrollo del pasado. Las políticas compensatorias son necesarias para reducir los
riesgos actuales y actuar de inmediato para aminorar los daños. Actúa bajo un
marco de riesgos ya existentes o identificados, como puede ser por ejemplo, la
construcción de un dique para poner a salvo una comunidad ubicada en zonas
inundables.
En el Análisis de Sistemas de Gestión del Riesgo de Desastres se adopta la terminología de

la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (EIRD) que
hace referencia al término Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) como los elementos
que tienen la función de minimizar riesgos y hacer menos vulnerable a la sociedad en caso
de contingencia, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto
adverso de las amenazas dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible (2009, p.18).
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En cuanto a la Gestión del Riesgo de Desastres menciona que incluye pero va más allá de
la RRD, agregando una perspectiva de gestión que combina la prevención, mitigación y
preparación con respuesta (2009, p.18).
Básicamente la Gestión del Riesgo de Desastres es reducir los factores de riesgo e iniciar
una respuesta inmediata en cuanto el desastre golpea, ya sea humano o material.
Bass et al. (2009, p.18) distinguen las diferentes fases del ciclo de GRD: pre-desastre,
respuesta y post-desastre.
1. La fase pre-desastre apunta a fortalecer las capacidades y la Resiliencia de los
hogares y comunidades para proteger sus vidas y sus medios de vida, a través de
medidas para evitar (prevención) o limitar (mitigación) los efectos adversos de las
amenazas y para proporcionar sistemas de alerta temprana de amenazas que sean
oportunos y confiables.
2. En la fase de respuesta, las comunidades y agencias de socorro se centran en salvar
vidas y propiedades y en proporcionar alivio.
3. En la fase post-desastre, el foco está en la recuperación y rehabilitación. En
realidad, el cambio entre estas fases es fluido, en particular, entre las etapas en
donde las comunidades van desde la rehabilitación al desarrollo, integrando
aspectos de mitigación de amenazas en sus actividades para el desarrollo.
Esto lo podemos ver muy bien ilustrado en el siguiente cuadro:
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Figura 1.- Marco de la Gestión del Riesgo de Desastres (MGRD)
(Fuente: Análisis de Sistemas de Gestión del Riesgo de desastres, 2006, p.20)
Desarrollo
Arocena (2002) explica que en un principio se hablaba de desarrollo como un proceso de
construcción o reconstrucción de los países protagonistas de la Segunda Guerra Mundial,
considerando las economías occidentales y las economías socialistas. Sin embargo en esa
reconstrucción gran parte de la humanidad quedó excluida, los llamados tercermundistas.
Para esta parte de la humanidad se aplicó la palabra desarrollo.
En palabras de Arocena:
…una parte del mundo debía reconstruirse y la otra debía desarrollarse […], los
países que ya habían alcanzado la “madurez” habían sufrido un traspié: la Segunda
Guerra Mundial. […] Pero no se trataba de países subdesarrollados que intentaban
desarrollarse, sino de países desarrollados que intentaban reconstruirse. La noción
de desarrollo no era entonces aplicable a esos países (del Tercer mundo) (pp. 4-5).
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Sarría y Becerra (2008) explican que el desarrollo tiene un origen social, más
específicamente de acuerdo a aspectos temporales y espaciales, y ha ido perdiendo su
carácter cuantitativo para pasar a un entorno más cualitativo, es decir, cosas intangibles. De
esta manera se favorece y enriquece el desarrollo local, donde la seguridad, el progreso
humano, ecológico y tecnológico juegan un papel fundamental para garantizar que el
desarrollo se pueda dar como tal. Además, mencionan que la función principal no es la que
hacen las instituciones del gobierno, más bien es la cooperación entre los individuos de la
localidad, empresas, organizaciones no gubernamentales, entre otros (pp. 2-3).
Barquero (citado en Sarría y Becerra, 2008, p. 3) explica al desarrollo local:

El desarrollo local […] es una esperanza en la resolución de los problemas socio-
económicos, utilizando los recursos de cada lugar. Considera que el desarrollo
económico se produce como consecuencia del conocimiento en los procesos
productivos, utilizando las economías externas que se generan en los sistemas
productivos y en las ciudades, permitiendo la producción de rendimiento creciente
y por ende el crecimiento económico.
El CEPAL (Comisión Económica para América Latina) define al desarrollo humano

(Citado en Sarría y Becerra, 2008, p. 4) como:
...un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del
potencial de desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar
de la población de una localidad o una región. Cuando la comunidad local es capaz
de liderar el proceso de cambio estructural, la forma de desarrollo se puede
convenir en denominarla desarrollo local endógeno (P. 3).
Arias (2015) explica lo siguiente en cuanto al desarrollo humano:

Plantear un desarrollo humano enfocado en garantizarle al individuo una calidad de
vida satisfactoria con expansión de sus libertades es plantear un desarrollo que
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posibilita vislumbrar las potencialidades y capacidades, que corresponderían a la
libertad que tiene la persona para ser y hacer en el vivir, es decir, en la medida en
que hay posibilidad de abrir camino a las libertades humanas que permitan
satisfacer las necesidades, se posibilita también vislumbrar las capacidades del
sujeto, y así, una calidad de vida que garantiza condiciones de vida adecuadas y
suficientes para un desarrollo óptimo y satisfactorio.
El desarrollo humano no solamente busca alcanzar el desarrollo económico y tecnológico

como menciona en un principio Arocena (2002). En este sentido, el PNUD (como se cita en
Arias, 2014, p. 4) explica que el concepto de desarrollo humano constituye una alternativa
al punto de vista del desarrollo vinculado exclusivamente con el crecimiento económico.
Los daños al medio ambiente generados por el hombre también merecen atención, pues
también pueden ser sinónimo de pobreza y juegan también un papel importante en la
calidad de vida. El PNUD (2005) menciona que “una población necesitada se lanza con
desesperación sobre sus recursos naturales para, de cualquier manera, satisfacer sus
necesidades (p.15)”, lo cual significa pobreza en cuanto a la calidad de vida.
Para Arias (2015) la resiliencia es la capacidad de los seres humanos para superar la
adversidad, y a través de lo cual el individuo puede enfrentar adecuadamente las
dificultades desarrollándose potencialmente a pesar de vivir en condiciones desfavorables
para su desarrollo (p. 4).
Rutter (como se cita en Arias, 2015, p. 4) lo explica de una manera similar, afirmando que
la resiliencia se ha caracterizado como un conjunto de procesos sociales e intrapsíquicos
que posibilitan tener una vida sana, viviendo en un medio insano."
Por otra parte, Grotberg (como se cita en Arias, 2015, p. 6) especifica que la resiliencia no
se debe basar únicamente en personas que aun viviendo en condiciones desfavorables
logran desarrollarse exitosamente, es decir, la resiliencia es parte de la condición humana
universal para hacer frente a las adversidades de la vida, superarlas o incluso ser
transformado por ellas
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El siguiente cuadro nos plantea la relación entre los desastres y el desarrollo:
Cuadro 1.- Impactos económicos y sociales de los desastres

Hipótesis Aspectos económicos Aspectos sociales
Los desastres limitan el Destrucción de activos fijos. Destrucción de la
desarrollo. Pérdida de capacidades infraestructura sanitaros o
productivas, acceso al educativa y pérdida de sus
mercado y bienes materiales. recursos humanos. Muerte,
Daño a la infraestructura de incapacidad o emigración de
transporte, energía y actores sociales importantes,
comunicaciones. Deterioro con el consiguiente deterioro
de los medios de vida, de capital social.
ahorro y capital físico
Proyectos de inversión Prácticas de desarrollo no Normas culturales que
que pueden provocar sostenibles, insalubres o promueven el aislamiento
riesgos de desastre. agresoras del medio social o la exclusión:
ambiente: minería o sistemas de “enclave” y
explotación forestal sin desconexión con el entorno
regulación.
El desarrollo reduce el Acceso al agua potable, Promoción de la cohesión
riesgo de desastres. alimentos, eliminación de social, reconocimiento de las
desechos y viviendas personas o los grupos
seguras aumentan la sociales excluidos (como la
capacidad de respuesta i mujer) y oportunidades de
adaptación de las personas. mayor participación en la
Inversiones en desarrollo, adopción de decisiones.
control de riesgos y Mejor acceso a la educación
seguridad social pueden y los servicios sanitarios,
proteger contra la que aumentan la capacidad
vulnerabilidad y los efectos de adaptación y respuesta.
de un desastre. A mayor
pobreza mayor riesgo
(Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD-Perú. 2005. P. 40)
Por último presentamos el siguiente cuadro que formula una clasificación de

vulnerabilidades, es decir, qué tan expuesto está un sujeto a una amenaza o desastre.
Cuadro 2.- Clasificación de las vulnerabilidades

Tipo de vulnerabilidad Descripción
Ambiental Relacionada con el ambiente natural, como
los cambios climáticos
Física Referida a los asentamientos humanos,
infraestructuras o parcelas agropecuarias,
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ubicadas en fallas geológicas, riberas de

ríos y laderas de cuencas
Económica Los sectores pobres tienen menos recursos
para su protección o recuperación. Son los
más vulnerables. Sus medios de
producción están más expuestos.
Social e institucional Comunidades organizadas, preparadas, con
recursos logísticos, están en mejores
condiciones de responder a emergencias.
Política Gobiernos Regionales y Municipales con
crisis de gobernabilidad o desarticulados
entre sí. Fallas en mecanismos de
participación social.
Científica y técnica Inexistencia o falta de uso de tecnologías
que permitan conocer mejor los fenómenos
naturales peligrosos y afrontarlos
eficazmente.
Ideológica y cultural Concepción superficial, incompleta o
desviada de la sociedad sobre procesos de
desarrollo.
Educativa Sistema educativo carente de contenidos
curriculares sobre fenómenos naturales y
medidas de prevención.
Ecológica Explotación indiscriminada de recursos
naturales, incremento de población fuera de
planificación, deforestación o
contaminación, que deterioran condiciones
naturales y el ambiente.
(Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD-Perú. 2005. P. 20)
Como se mencionó en los antecedentes, se utilizará en los segundo auxiliar para este
trabajo la “Declaración de Sendai de Gobiernos Locales y Subnacionales: Garantizar El
Fortalecimiento De La Resiliencia A Los Desastres En El Mundo Urbano". Emitido en
Japón en 2015, a partir de las resoluciones del trabajo del 14 al 18 de marzo durante la
Conferencia Mundial de la ONU sobre la Reducción del Riesgo de Desastres.
Es una continuación de los trabajos del Marco de Acción de Hyogo, que se concentra en el
accionar de los gobiernos locales ante la gestión de riesgos. Se plantean en esta los
siguientes compromisos de los gobiernos locales:
Nos comprometemos a:
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I. Adoptar e implementar estrategias y planes locales de reducción del riesgo de
desastres, a través de diferentes escalas de tiempo con metas, indicadores y plazos,
destinadas a prevenir la creación de riesgo, la reducción del riesgo existente, y el
fortalecimiento de la resiliencia económica, social y ambiental;
II. Establecer y fortalecer los foros gubernamentales de coordinación integrados por
todas las partes interesadas a nivel local, tales como las plataformas locales para la
reducción del riesgo de desastres;
III. Promover la integración de las evaluaciones del riesgo de desastres en el
desarrollo e implementación de políticas sobre uso del suelo, incluyendo la
planificación urbana, la degradación del terreno, la vivienda informal y provisional,
y el uso de guías y herramientas de seguimiento que ayuden a prever los cambios
demográficos y ambientales;
IV. Periódicamente, evaluar el riesgo de desastres, incluyendo los existentes, los
emergentes y las nuevas fuentes de riesgo, la vulnerabilidad, la capacidad, la
exposición, las características de la amenaza y sus posibles efectos en cascada a
escala social y espacial relevante;
V. Garantizar la revisión o el desarrollo de nuevos códigos de construcción,
estándares, prácticas de rehabilitación y reconstrucción a nivel nacional o local,
según proceda, con el objetivo de facilitar su aplicación en el contexto local, en
particular en los asentamientos humanos informales y marginales, y reforzar la
capacidad de poner en práctica, supervisar y hacer cumplir dichos códigos, a través
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de un enfoque adecuado, con el fin de fomentar las estructuras resistentes a los
desastres;
VI. Asegurar la resiliencia de infraestructuras críticas nuevas y existentes,
incluyendo medidas y consideraciones sobre reducción del riesgo de desastres en
instrumentos financieros y fiscales;
VII. Liderar la implementación de la NUEVA "Lista de Diez puntos - Esenciales
para Lograr Ciudades Resilientes" y buscar oportunidades de sinergias con las
iniciativas existentes, mecanismos, procesos como la Iniciativa de Aceleración de
Ciudades Resilientes, la Carta de Adaptación de Durban, la Coalición de Alcaldes,
la Colaboración de Medellín y la serie del Congreso de Ciudades Resilientes;
VIII. Dar Seguimiento y revisar la implementación de este marco a nivel local
basado en herramientas de seguimiento acordadas internacionalmente, como la
herramienta de Autoevaluación para Gobiernos Locales (LGSAT) o la “Resilience
Scorecard” de UNISDR;
IX. Fortalecer el uso y manejo sostenible de los ecosistemas y la aplicación de
enfoques integrados de gestión ambiental y de recursos naturales que incorporen la
X. Invertir en, desarrollar, mantener y fortalecer sistemas de pronóstico y alerta
precoz centrados en la población y que sean multisectoriales y sensibles a múltiples
amenazas;
XI. Elaborar y actualizar periódicamente la preparación para desastres y la política
para contingencias que incorpore la reducción del riesgo de desastres en los
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procesos de recuperación y rehabilitación post desastre; (Declaración de Sendai,
2015)
2. Contexto Internacional.
Hablando de los trabajos por la gestión de riesgos a nivel internacional, el más reciente
resultado del trabajo de la ONU ha sido este año, en una nueva Conferencia Mundial de
Reducción de Desastres:
Nosotros, los gobiernos locales y subnacionales participantes en la Tercera
Conferencia Mundial de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de
Desastres, nos hemos reunido del 14-18 marzo, 2015 en la ciudad de Sendai,
Prefectura de Miyagi en Japón.” (Declaración de Sendai de Gobiernos Locales y
Subnacionales, 2015, p. 1).
Lo más destacable de este nuevo marco de acción es que está enfocado a los gobiernos
locales y como pueden influir en la disminución de riesgo frente a los desastres,
enumerando 11 compromisos para lograr una mejor gestión de riesgos.
Siguiendo esta línea, a continuación se presentan 3 experiencias a nivel internacional: en

primer lugar se comparten las estrategias seguidas por Cuba en un ambiente muy diverso de
vulnerabilidades, tomando como punto de referencia el marco de Acción de Hyogo de la
ONU. La segunda es Chile, que sus estrategias son enfocadas a reducir la vulnerabilidad de
los ciudadanos y de la infraestructura ante los riesgos que representan los terremotos. Por
último, la tercera experiencia exitosa es la de Honduras, el cual después de verse azotado
por uno de los huracanes más devastadores de la historia moderna ha implementado una
serie de acciones para fortalecer la gestión de riesgos, prácticamente inexistente en ese país
antes de dicho fenómeno natural.
2.1 Experiencia De gestión de riesgos Cuba.
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La República de Cuba es un archipielago formado por mas de 1600 islas, islotes y
cayos; su población se encuentra asentada en las islas de Cuba y la Juventud, el
resto del archipielago está casi despoblado con excepción de los centros turisticos
que se encuentran en algunos cayos. Su división politico-administrativa queda en 15
provincias y168 municipios (Anuario Estadístico de Cuba . 2013).
Problemática: por sus condiciones geográficas, es propenso a diversos riesgos de carácter

natural. Es por ello que debe tomar medidas con el fin de mitigar y reducir de la mejor
manera los posibles daños.
Su compleja posición geográfica y morfológica entre la Península de Yucatán y La
Florida hace que Cuba se interponga en la trayectoria de los huracanes que se
forman en las cálidas aguas del Mar Caribe y del Atlántico Sur. Constituye además,
una característica específica de nuestra posición geográfica su cercanía a la zona
sismo generadora, originada por el contacto entre las Placas del Caribe y la de
Norteamérica que acarrea una amenaza sísmica constante, en especial para las
provincias orientales del país. ( Batista, 2006 p. 1)
Cuba ha dado respuesta a las direcciones priorizadas en el Marco de Hyogo, al
garantizar que la Reducción del Riesgo de Desastres sea una prioridad nacional y
local con una sólida base institucional para su implementación. Esta
institucionalización se ha reforzado recientemente por la instrumentación de la
Directiva No. 1 del Vicepresidente del Consejo de Defensa Nacional para la
planificación, organización y preparación del país para las situaciones de desastres.
(Almaguer, 2008, p. 2)
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Concretamente, en el marco legal, la Directiva No. 1 del Vicepresidente del Consejo de

Defensa Nacional para la Planificación, Organización y Preparación del país para las
situaciones de Desastres “los peligros de desastres en Cuba se clasifican de acuerdo a su
origen en naturales, los tecnológicos y los sanitarios” (2005, p. 11), como se muestra a
continuación.
Cuadro 3.- Clasificación de los peligros de desastres de acuerdo a su origen.

Naturales. Tecnológicos. Sanitarios.
Ciclones tropicales, Accidentes catastróficos Enfermedades que pueden
intensas lluvias, tormentas transporte (marítimo, aéreo originar epidemias,
locales severas, y terrestre), accidentes con epizootias, epifitias y
penetraciones del mar, sustancias peligrosas, plagas cuarentenarias.
deslizamientos de tierra, explosiones de gran
sismos, intensas sequías e magnitud, derrames de
incendios en áreas rurales. hidrocarburos, incendios de
grandes proporciones en
instalaciones industriales y
edificaciones sociales,
derrumbes de edificaciones,
ruptura de obras
hidráulicas.
Fuente: elaboración propia a partir de Directiva No. 1 del Vicepresidente del Consejo de Defensa Nacional
para la Planificación, Organización y Preparación del país para las situaciones de Desastres.
Cuba desde los primeros años del triunfo de la Revolución, adopta un conjunto de medidas
económicas, sociales y ambientales para reducir la vulnerabilidad de la sociedad frente al
impacto de los peligros naturales, tecnológicos y sanitarios. (Llanes, 2008, p. 16).
Sin embargo, las medidas integrales y la implantación del modelo de gestión de riesgos, se
dio cuando el gobierno Cubano suscribió el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015:
Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres (MAH), al
formar parte de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales en
Hyogo, Japón en 2005.
A raíz del impacto de un Tsunami en 2004 en Tailandia, 168 países, entre ellos Cuba,
adoptaron en la Segunda Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres, un marco
de acción hasta el año 2015, con el objetivo principal de reducir las pérdidas que
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ocasionaron los desastres en términos de vidas humanas, recursos económicos y bienes

sociales y ambientales. (EIRD, 2009, p. 123)
La experiencia de Cuba es destacada por el hecho de involucrar de manera activa a su

población en un trabajo conjunto con el gobierno. Una de las actividades para involucrar a
la población consiste en los simulacros que forman parte del programa METEORO.
Los cubanos conocen la importancia de los ejercicios de preparación en desastres,

incluyendo los simulacros de evacuación. Mediante ellos incrementan su capacidad de
respuesta y de prevención ante intensas lluvias, huracanes, sismos, sequías, derrames de
hidrocarburos, epidemias y otros peligros. Estos ejercicios de carácter anual y amplia
participación popular, por lo general son de dos días (Llanes, 2008, p. 42)
Es aquí donde la población tiene una participación activa, fortaleciendo su percepción del
riesgo y preparándose para dar una respuesta eficaz ante cualquier peligro de desastres que
los impacte y cabe destacar que dichos simulacros se programan simultáneamente en un
mismo día, en centros de trabajo, escuelas, oficinas de gobierno, etc.
A decir por Defensa Civil (2014):
A medida que esta experiencia fue desarrollándose, el Meteoro amplió sus
objetivos, muy vinculados a la necesidad de enfrentar la afectación por ciclones
tropicales e intensas lluvias, así como de responder a otros peligros de desastres, ya
sean de origen natural, sanitario o tecnológico, o una combinación de ellos, según se
aprecie, siempre relacionado con las características del meteoro. (párr. 5)
A medida que esta experiencia fue desarrollándose, el Meteoro amplió sus objetivos, muy
vinculados a la necesidad de enfrentar la afectación por ciclones tropicales e intensas
lluvias, así como de responder a otros peligros de desastres, ya sean de origen natural,
sanitario o tecnológico, o una combinación de ellos, según se aprecie, siempre relacionado
con las características del meteoro. (párr. 5)
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Otra estrategia dirigida a la prevención es la capacitación e inclusión de la reducción de

riesgo de desastres en los programas educativos en las que evalúan los peligros que pueden
afectar su entorno inmediato:
Desde que los niños ingresan a una institución escolar en la Educación Primaria,
(cinco y seis años de edad) comienzan a recibir un sistema de conocimientos que le
permitirán comprender gradualmente, que Cuba es azotada por ciclones tropicales.
Los escolares también estudian otros fenómenos naturales que pueden originar
desastres como es la intensa sequía (Laguna y Sánchez, 2005, p.92).
La participación de los niños y la comunidad tuvo la finalidad de lograr el

perfeccionamiento del trabajo educativo desde las más tempranas edades para la prevención
de desastres y realizar preparativos para emergencias, promoviendo un mayor
protagonismo de la escuela como institución fundamental de la comunidad.
También es plausible la creación de los Centros de Gestión para la Reducción del Riesgo
(CGRR), en la que también se involucran los pobladores de las localidades en los que estos
se encuentran fomentando la cultura de percepción del riesgo. Es muy útil, ya que ante la
alta gama de riesgos en Cuba, estos centros estudian los peligros específicos de cada
localidad, en concordancia con los gobiernos locales.
De acuerdo a Chávez (2010) El Centro de Gestión para la Reducción de Riesgo tiene 4
pilares fundamentales:
1. Su capacidad para monitorear vulnerabilidades. Mediante la interacción de todas
las instituciones y organizaciones estatales y/o privadas, así como la comunidad.
2. La Capacitación del personal que trabaja en el CGRR, mediante cursos de
Sistema de Información Geográfica, Gestión de Riesgo, Estudio de Peligro,
Vulnerabilidad y Riesgo.
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3. El Sistema de Alerta Temprana es posible gracias a los medios de
comunicación, La provincia se mantiene informada a través de Internet y por los
medios de comunicación (Radio, Teléfonos etc.) avisa a los municipios y estos a
su vez a las comunidades, este flujo de información funciona a la inversa para
mantener informada a la provincia de lo acontecido en la base.
4. El Sistema de Información Geográfica, en el caso específico de la provincia La
Habana el programa utilizado es el Mapinfo en donde se digitalizan todos los
objetivos económicos y sociales del territorio. (p. 4)
Los CGRR constituyen una útil herramienta en la toma de decisiones a nivel municipal y
provincial donde funcionan los Consejos Populares, que coordinan, planifican y ejecutan
todas las actividades del ciclo de reducción de desastres, con amplia participación de
vecinos. (Informe Nacional del Progreso en la Implementación del Marco de Acción de
Hyogo 2011-2013. 2012).
Al considerar y estudiar los posibles riesgos locales, hace más fácil por ende que las
decisiones, políticas y estrategias sean focalizadas a un problema real y especifico con
información adecuada. Ahora bien, también se plantean objetivos por los que trabajan los
CRR:
• Fomentar el intercambio de experiencias entre los especialistas de diferentes
sectores del territorio sobre reducción de desastres.
• Documentar las situaciones de desastres
• Facilitar la preparación de los órganos de Dirección y de la población en general.
• Participar, con los medios y el equipamiento que dispone, en la respuesta a
situaciones de desastre. (Chávez, 2010, p. 2)
En la memoria del Foro Nacional sobre las amenazas de la naturaleza, su impacto y

manejo en la Republica Dominicana (2005) consideran que:
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La existencia de una coordinada relación entre las instituciones que pronostican y
monitorean los peligros de desastres, las autoridades que deben tomar las decisiones
y una información oportuna y adecuada a la población, donde los medios de
comunicación y las organizaciones e instituciones políticas, de masas y sociales
juegan un papel fundamental (párr. 4).
Es decir es un trabajo en equipo, entre sociedad civil, gobierno e iniciativa privada. El éxito
de los trabajos de la Defensa Civil depende de la interrelación de los actores involucrados.
Otra característica de la gestión de riesgos en Cuba es la importancia de los recursos

financieros en el proceso de reducción de riesgos: “la reducción constante de las
vulnerabilidades forma parte de los planes y presupuestos anuales de los ministerios,
entidades estatales y órganos de dirección estatal de acuerdo con sus objetos sociales y
misiones. ( Batista, 2006, p. 3)
Resultados.
De acuerdo al Informe Nacional del Progreso en La Implementación del Marco de Acción

de Hyogo 2011-2013 uno de los logros más significativos de la creación de los CGRR es:
El fortalecimiento de capacidades, mecanismos e instituciones a nivel territorial
(provincia, municipio, comunidad), con la participación de grupos
multidisciplinarios de los sectores claves, que sistemáticamente realizan los estudios
de peligros, vulnerabilidades y riesgos a nivel local y constituyen una valiosa
herramienta para los gobiernos locales en la toma y aplicación de medidas para la
reducción de los riesgos de desastres. (2012, p. 3)
Además se habla de que a nivel provincial y municipal:
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Se han creado y funcionan unos 90 Centros de Gestión para la Reducción del
Riesgo; lo posibilita, mediante los medios de Informática y de Comunicaciones, la
creación de las bases de datos necesarias para monitorear las vulnerabilidades de
cada territorio, lo cual permite tomar las decisiones más acertadas y calcular con
mayor precisión las pérdidas que pueden haber ocurrido ante un desastre. (Informe
Nacional del Progreso en la Implementación del Marco de Acción de Hyogo 2011-
2013. 2012).
2.2 Las exitosas construcciones antisísmicas en Chile
Como bien es sabido, Chile es un país que por su ubicación geográfica está expuesto a los
embates de la naturaleza, específicamente mencionaremos los sismos y sus consecuencias.
Saez (2011, p. 4) en su Memoria “Normativa nacional antisísmica en materia de
construcción. Bases y proyecciones” expresa que desde las primeras tropas españolas que
arribaron a Chile hasta la actualidad se tienen registros de grandes sismos y catástrofes
consiguientes a estos: Chile tiene en promedio un gran terremoto cada diez años, por lo que
un chileno promedio vivirá a lo menos dos grandes en su vida.
Pero, ¿por qué son frecuentes los sismos en Chile y por qué son tan intensos? El Centro
Sismológico Nacional de la Universidad de Chile explica que Chile se encuentra ubicado
sobre la placa Sudamericana, interactuando con las placas de Nazca y Antártica,
produciendo una gran deformación del continente Sudamericano, y por consiguiente
terremotos en todo Chile.
La ONU (2010, p. 9) menciona que el terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero de

2010, el cual clasifica como el quinto de mayor magnitud de la historia “han significado un
punto de inflexión y reflexión en la sociedad chilena y en la instituciones públicas, sobre
cómo el país debe prevenir, mitigar, prepararse, responder y recuperarse del impacto de
desastres”.
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Para tal fecha estaba vigente el Marco de Acción de Hyogo, similar al marco vigente, la
Declaración de Sendai, y en virtud de lo señalado la, UNISDR (La Oficina de las Naciones
Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres) colaboró en el proceso de organización
y realización de evaluación y elaboración de un informe sobre el progreso alcanzado por el
país en materia de Gestión de Desastres (2009, 19).
Zamorano (BBC, 17 de septiembre de 2015) habla de sucesos como los acontecidos en

Haití, donde el sismo del 2010 provocó pérdidas millonarias, el caso de nuestro país,
México, donde su capital quedó hecha ruinas en 1985, y en el caso chileno tras un sismo de
gran magnitud el año 2014. En efecto esto conlleva a un cambio en la estructura a la hora
de construir y/o reconstruir edificios por otros más resistentes.
Los mecanismos utilizados como el hormigón armado, disipadores de energía y estudios de

suelo cono una normativa muy estricta han logrado que los edificios soporten sismos de
gran magnitud. También es clave la estructura de hormigón armado y acero,
suficientemente flexible y resistente para dejar que el edificio se mueva, se balancee y no se
caiga (BBC, 17 de septiembre de 2015).
El arquitecto Jaime Díaz (como se cita en Zamorano, 2015) menciona que es importante
especificar que dichos mecanismos ayudarán a crear una resistencia óptima en las
construcciones que permita salvar vidas, sin embargo no especifica que estén exentas a
sufrir daños.
Además, es importante señalar que dos de los países ya mencionados se encuentran dentro
del “anillo de fuego”. Amos (BBC, 28 de febrero de 2010) explica que debido a esto países
como México, Chile y Japón, entre otros, están todo el tiempo expuestos a grandes sismos.
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Figura 2.- Anillo de fuego
Fuente: BBC, Chile, un país destinado a terremotos. 2010
Según la norma oficial en Chile, (2009) el gobierno vio de buena manera las acciones por
cubrir ciertas disposiciones de Protección Civil en el sentido de que sus edificios y
estructuras no sean vulnerables frente a un terremoto o un sismo.
El diario de la construcción, (2015) menciona que el encargado de llevar la política de

construcción por varios años en Chile desde 1980 es el ingeniero Pedro Hidalgo, quien ha
llevado las normas de construcción antisísmicos y ha hecho que el mundo ponga los ojos en
ese país al ver que no ha sufrido algún percance en sus grandes construcciones.
De la Llera (como se cita en Prensa libre, 25 de junio del 2015) explica que un edificio
necesariamente tiene que sufrir ciertos daños después de un terremoto, al igual que un
automóvil en un choque se reduce para proteger al ocupante. Con base en estudios hechos
previamente desarrolló una nueva tecnología que, conceptualmente, hará que las estructuras
cuelguen, es decir, no toquen el suelo directamente, ya que cuando un edificio está fijo al
suelo, como sucede en casi todo el mundo, la estructura vibra, lo que conlleva a la
distorsión de la estructura del edificio. Todo esto sería posible mediante lo que él considera
aisladores sísmicos, que lograrían que el edificio no sienta directamente las vibraciones de
los terremotos.
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Lo más relevante de estos aisladores térmicos es que están hechos de goma natural y su
precio es relativamente barato, además de que tienen una vida útil de hasta 50 años, los
cuales se han comenzado a implementar en zonas de alto riesgo sísmico en Chile y en El
Salvador. También se ha inventado la llamada disipación de energía, que actúa igual que las
llantas de los carros. Su función es disipar toda la energía de los sismos al colocarlas debajo
de los edificios. Se ha implementado en Perú, y posteriormente se piensa hacer lo mismo en
Colombia, México y Guatemala (Prensa Libre, 25 de Junio del 2015).
A través de los años y de la implementación de ambos métodos antisísmicos se ha reducido

hasta en un 80% el daño a estructuras ante temblores de alta magnitud a las cuales se les
han aplicado ambas tecnologías, además de optimizar las construcciones haciéndolas más
livianas (Seismic Protection Technologies, 2010). A través de este sistema el estanque
tiende a permanecer quieto durante un sismo severo, y los aisladores son los que absorben
en gran medida el desplazamiento que sufre la superficie de la tierra (Vial, 2015). Neira
(2012) menciona que hoy en día están implementados en prácticamente todo Chile y se
están aplicando en edificios en construcción como Hospitales, además de que la demanda
de los aisladores antisísmicos se ha disparado al notar su gran efectividad (Emol, 28 de
abril del 2012).
En California, Estados Unidos, se ha implementado la misma tecnología a través de

pruebas donde se simulan sismos de gran magnitud (Plataforma Urbana, 18 de abril del
2012).
2.3 Experiencia De gestión de riesgos Honduras.
El Banco Centroamericano de Integración Económica (como se cita en la Ficha Estadística

de Honduras, 2009, p. 1) indica la situación geográfica de Honduras, ubicada entre el Mar
Caribe y el Oceano Pacífico, en Centroamérica. Colinda internacionalmente con
Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Su extensión territorial, comprendiendo todas sus
islas, es aproximadamente de 112,492 km², de los cuales el 99.8% es tierra y el 0.2%
restante es agua. Honduras se divide en 18 departamentos y 298 municipios. Por su parte
Mariñas (2008, p.44) habla de la ocupación económica de los hondureños, quienes se
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dedican en gran parte a la agricultura (82% de la población hondureña). Por tal motivo el
régimen de la tierra tiene una gran influencia en el status socioeconómico del hondureño.
Problemática:
Honduras, por su ubicación ya mencionada, siempre ha estado en la posible trayectoria de

los huracanes y tormentas tropicales. Es decir, se encuentran en una región que tiene
mayores probabilidades de sufrir fenómenos naturales en comparación con otras regiones.
De acuerdo a Suárez y Sánchez (2012) “entre 1930 y 2008 la región Centroamericana ha
padecido 248 eventos extremos mayores asociados a fenómenos climáticos e
hidrometeorológicos. Honduras ha recibido la mayor cantidad (54) y Belice la menor (18)”.
(Desastres, Riesgo y Desarrollo en Honduras, 2012, p. 19).
Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (2015, p. 2) menciona que Honduras

está clasificada por la ONU entre los primeros 20 países más vulnerables respecto a
inundaciones y a huracanes. El daño aproximado en porcentaje causado por el huracán
Mitch fue del 72 % del PIB. Estamos hablando de casi una hecatombe total para el país.
El Banco Mundial (2013) alude que a esta vulnerabilidad hay que sumarle la degradación
ambiental como la tala inmoderada, al igual que el extraordinario crecimiento de la
población. Por esta y otras cuestiones características de algunos países subdesarrollados la
infraestructura era cada vez más deficiente y los índices de pobreza iban en aumento.
Aproximadamente 15 años atrás Honduras buscaba reducir los índices de pobreza a través
de acciones de diversas índoles; sin embargo sus objetivos se vieron truncados por uno de
los más devastadores catástofres naturales ocurrido en esos años.
El efecto producido por el huracán Mitch fue todavía mayor porque se combinaron una
serie de factores que multiplicaron el impacto del fenómeno natural aún más. Suárez y
Sánchez mencionan:
La mayor intensidad de daños y afectaciones del huracán Mitch coincidió con las
zonas ambientalmente más degradadas y con las áreas de mayor marginalidad y
pobreza. Tanto en los centros urbanos como en las comunidades rurales, los daños
han sido usualmente más severos en los asentamientos más pobres, donde las
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estructuras habitacionales estaban mal ubicadas y eran más frágiles y donde las
condiciones de información, nutrición y salud para prevenir el desastre y responder
al cambio eran más limitadas. (2012, p. 22).
En 1998, el huracán Mitch (denominado el peor desastre en los últimos años para el país)
hizo que el Gobierno de Honduras cambiara sus planes y objetivos en materia de riesgos de
desastres, por lo que se planteó la necesidad de modificar el sistema para pasar de una
estrategia reactiva a una proactiva fortaleciendo las alianzas. De esta manera se buscaría
que un país con un sistema nacional débil y centralizado de paso a un sistema que
desarrolle capacidades y alianzas sólidas a nivel local (Banco Mundial, 2013).
Una de las características del huracán Mitch era su enorme extensión, además de la lentitud
con la que de desplazaba sobre el Mar Caribe. Fernández (2005, p.15) menciona que
mientras el huracán azotaba a Honduras también lo hacía en otros países como Nicaragua,
Guatemala, México. Fernández puntualiza que el paso del huracán Mitch dejó al
descubierto los riesgos a los que la población ya estaba expuesta (2005, p.15) :
Cerca de 20,000 víctimas entre muertos o desaparecidos, más de doscientos puentes y más
de mil kilómetros de vías principales destruidas, cientos de miles de damnificados y
millones de afectados, destrucción masiva de viviendas y cultivos, y un costo total en
términos de la reconstrucción, estimado en cerca de 7 mil millones de dólares.
Para tener una idea más clara del daño que causó el huracán, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo detalla que, además de todo lo ya mencionado, resultó seriamente
dañado el 60% de la infraestructura vial del país, pues quedaron inutilizados 424 caminos y
107 carreteras, y destruidos 189 puentes e incomunicadas 81 ciudades. (2013, p. 21).
Lavelle (2014, p.1) afirma que la inquietud en cuanto al riesgo y vulnerabilidad

preexistentes se expresa en una exhaustiva búsqueda de estrategias de desarrollo basadas en
procesos de reconstrucción con transformación. De esta manera la reducción de la
vulnerabilidad será efectiva, y en las construcciones futuras buscará evitar que se generen
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nuevos riesgos para la sociedad hondureña. Sobre la consecuencia del paso del huracán,
Llavel (2001) afirmó que:
La magnitud de los daños y pérdidas humanas y materiales asociadas con el impacto del
Huracán Mitch en América Central, y con los terremotos en El Salvador en 2001, tuvo
como consecuencia una reflexión seria, y un álgido debate sobre los factores ajenos a los
eventos físicos en sí, que podrían ayudar en explicar los niveles de destrucción y el
desquiciamiento sufrido en la economía y sociedad. (2001, p. 1).
A raíz de este evento, al año siguiente, el gobierno de Honduras, el Banco Mundial y

organismos internacionales priorizaron esta urgencia y se plantearon en conjunto un
proyecto que tuvo como eje central el desarrollo de un sistema para la gestión de riesgos de
desastres que abarcara todo el país hasta llegar a lo local con el fin de disminuir la
debilidad, riesgo, amenaza o vulnerabilidad de manera general. Por esto se puso en marcha
el proyecto que dio pie a la consolidación del marco legal e institucional de la Gestión de
Desastres (DRM por sus siglas en inglés), fomentando además la necesitada cultura de
prevención a nivel nacional (Banco Mundial, 2013).
La misma fuente (2013) especifica que no sólo se buscó mejorar la capacidad de

pronosticar los fenómenos naturales, sino que también se trató de mejorar los
conocimientos sobre riesgos de desastres y alertas tempranas a través de la difusión de la
información.
Al mismo tiempo, por medio de una nueva metodología, el proyecto abarcó la participación
de los niveles locales con los programas DRM que tuvo como fin el análisis sobre riesgos y
vulnerabilidades, planes de respuesta a emergencias, planes municipales de gestión y de
desarrollo territorial. Asimismo, se encontró que había que trabajar en primer lugar con
algunas medidas de mitigación estructurales para las cuales algunas obras fueron
financiadas para que se terminaran y se disminuyan los riesgos que representaban (Banco
Mundial, 2013).
Asimismo, en el contexto internacional el gobierno de Honduras participó en una reunión

en Costa Rica, lugar donde suscribió un documento llamado Plan Maestro de la
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Reconstrucción y Transformación Nacional en Honduras (República de Honduras, 1999),

cuyo objetivo principal fue de “contribuir a la reducción de la vulnerabilidad del país,
frente a desastres naturales, a través de una eficaz gestión de riesgos, con un enfoque de
desarrollo humano sostenible”. (Plan Maestro de la Reconstrucción y Transformación
Nacional en Honduras, 1999, p.10)
Resultados:
Se mejoró la capacidad del país para la gestión de riesgos de desastres porque se trabajó en
conjunto con las autoridades locales reduciendo de esta forma el riesgo de desastres. Sin
embargo, los resultados poco a poco comienzaron a fluir. De acuerdo al Banco
Interamericano de Desarrollo “muchos países en esta categoría, tales como Honduras y
Nicaragua, todavía están recuperándose de los efectos de sucesos ocurridos hace varios
años por la lucha que representa captar y desembolsar suficientes fondos para proyectos de
reconstrucción” (Banco Interamericano de Desarrollo, p.46).
De acuerdo al Banco Mundial (2013), algunos de los resultados de la suma de ese esfuerzo
multilateral fueron:
 La mejora del marco institucional y legal para DRM, a través de la Ley del Sistema
Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGER). Además, se consolidó la Comisión
Permanente de Contingencias (COPECO) y la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
(SERNA).
 El país aumentó su capacidad para el control hidrometeorológico y geofísico y el pronóstico
de inundaciones. Estas son las medidas principales:
o El fortalecimiento del sistema de alerta temprana de inundaciones de pequeña
escala.
o El fortalecimiento de la cooperación a nivel municipal cobró fuerza, según
lo expresa el Informe sobre Gestión Integral del Riesgo de Desastres en
Honduras: “la institucionalización de la figura de los oficiales de prevención
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a nivel municipal se considera como una herramienta estratégica para
fortalecer las capacidades municipales en el tema de RRD”. (Eird, 2013, p.
202).
o En 8 municipios se pusieron en marcha sistemas de alerta temprana de
desprendimientos de tierra.
o En 18 municipios se puso en función un sistema de control de sequías.
o En 7 municipios se estableción un sistema comunitario de alerta temprana.
o De manera detallada la generación de información geoespacial.
 Otro de los resultados obtenidos derivados de la ejecución del proyecto fue la
implementación de 95 comités municipales de emergencias en casos de desastre y 375
comités locales de emergencia en la cual participaron en total 6, 000 personas.
 Se redujo la vulnerabilidad local mediante el establecimiento de 95 comités municipales de
emergencias en casos de desastre y 375 comités locales de emergencia que involucraron
activamente a 6.000 personas en total.
 El proyecto también desarrolló en 81 municipios programas de DRM que involucraran la
participación activa de la población. (Banco Mundial, 2013).
3. Contexto Nacional.
En México, la protección civil comenzó a tomar relevancia paulatinamente y a un ritmo

muy lento: “al principio se consideraba que la protección civil era principalmente una
cuestión local bajo la responsabilidad de los municipios y los estados […] El gobierno
federal participó en la protección civil en la década de l960 al crear el Consejo Nacional
para la Prevención de accidentes.”(OECD, 2013, p. 68).
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Como suele ser común en muchas latitudes, la protección civil fue tomada enserio hasta
que un fenómeno natural dejó al descubierto las carencias en esta materia y los costos
sociales y financieros que esta tuvo:
El devastador sismo del 19 de septiembre de 1985 fue el punto crucial en la historia
de la protección civil en México. Las operaciones de rescate, socorro y recuperación
inmediata fueron dirigidas por la sociedad civil, ya que la preparación y respuesta
del gobierno en gran medida fueron insuficientes para atender las necesidades de la
población afectada. El sismo llamó la atención sobre la necesidad imperiosa de
establecer un enfoque homologado de respuesta a emergencias para hacer frente a
desastres devastadores a nivel nacional. (OECD. 2013).
La respuesta del gobierno mexicano fue la creación del Sistema Nacional de Protección
Civil:
Para el año de 1986 se publica el decreto por medio del cual se establecen las bases
del Sistema Nacional de Protección Civil […] asimismo, el 20 de septiembre de
1988, por decreto presidencial, se creó el Centro Nacional de Prevención de
Desastres (CENAPRED) (Santiago. s.f).
3.1 El estado de Veracruz
El estado de Veracruz es un estado que tiene una gran biodiversidad, pues cuenta con una
de las mayores costas del país, con más de 20,000 centros poblacionales, y debido a su
orografía e hidrografía presenta una gran diversidad en la flora y fauna, además de su
infraestructura social y productiva (Secretaría de Educación del Estado de Veracruz, 2015).
Sin embargo no está exento de las amenazas que representan los fenómenos naturales o
humanos.
De acuerdo al Programa Veracruzano de Protección Civil (2015), en él concurren cinco

agentes reconocidos por el Sistema Nacional de Protección Civil: fenómenos
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hidrometeorológicos, geológicos, químico tecnológicos, sanitario ecológicos y socio

organizativos. Los fenómenos hidrometeorológicos son los de más cuidado, pues el estado
está expuesto a ellos por un periodo que abarca la mitad del año (junio 1 al 30 de
noviembre). Se están promoviendo investigaciones científicas por organismos nacionales e
internacionales para conocer su naturaleza y mitigar sus impactos y saber de esta manera
enfrentar las constantes amenazas y prevenir daños o desastres (p. 13).
La secretaria de Protección Civil, Noemí Guzmán, menciona que Veracruz es un estado

ejemplar a nivel nacional en cuanto a Protección Civil, pues es el primer estado en contar
con un Atlas de Riesgos en todos sus municipios, con una alerta preventiva que será
modelo para el país (la alerta gris) y una legislación moderna y eficaz (Sexenio Veracruz,
10 de diciembre del 2013, párrafos 1, 2).
Cabe mencionar que la alerta gris es una alerta temprana propia, es decir, es innovadora y
servirá de modelo para el resto del país, además de complementar al Sistema de Alerta
Temprana para Lluvias y Ciclones Tropicales implementada por la SEGOB. De esta forma
y concordando con el Gobernador Javier Duarte de Ochoa, Veracruz cuenta ahora con una
política de Prevención, sustituyendo a la Política Reactiva con la que contaba. (Sexenio
Veracruz, 10 de diciembre del 2013, párrafos 3, 5 y 6).
Pero, ¿por qué es exitosa la alerta gris? Primeramente es una contribución del estado de
Veracruz al Sistema de Alerta Temprana Nacional incluyendo a los otros sistemas ya
mencionados y puede ser adaptada y útil en cualquier otra entidad federativa (Gobierno del
Estado de Veracruz, 2015). Además, se amplió el tiempo de alerta y prevención de 72 a 120
horas ante un fenómeno hidrometeorógico, y desde el año 2012 también se emite dicha
alerta por la presencia y posible afectación de fenómenos potencialmente peligrosa para la
población, incluyendo los frentes fríos y nortes. La alerta gris es un complemento ideal para
el fortalecimiento y creación del Comité de meteorología y para la creación de un nuevo
calendario de Temporadas Meteorológicas para el Estado de Veracruz (Gobierno del
Estado de Veracruz, 2015).
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En pocas palabras con la alerta gris es posible prevenir a la población 48 horas más
temprano de las que se podía prevenir antes a la población, y se evitarán pérdidas
materiales y sobre todo pérdidas humanas.
Además, Veracruz es un ejemplo de cómo aplicar y organizar correctamente los recursos

económicos y humanos para enfrentar los fenómenos meteorológicos y también por ser el
primer estado en tomar los artículos transitorios de su ley de Protección Civil, generando
así políticas públicas en cuanto a la gestión de Riesgos (Carmona, como se menciona en el
periódico La Jornada, 13 de julio del 2013, p.18).
Por último, y continuando con otro caso exitoso en cuanto al tema de Protección Civil,
Veracruz es el primer estado que de acuerdo a su Ley de Desarrollo Urbano prohíbe
asentamientos en zonas de riesgo, considerando dicha acción como un delito.
3.2 Procedimiento Estatal De Alerta (PROCEDA) del estado de Chiapas.
Problemática: El estado de Chiapas es un estado que debido a su ubicación geográfica año

con año está expuesto a fenómenos naturales y humanos de diversa índole que pueden
poner en riesgo la vida de sus habitantes.
El Programa Estatal de Protección Civil de dicho estado (2013, pp. 9-14) establece cuáles
son dichos fenómenos:
 Fenómenos geológicos (sismos y volcanes), los cuales representan más peligro para
los chiapanecos.
 Remoción en masa que se manifiesta a través de deslizamientos, flujos y caída de
bloques, detonados por las características del suelo, las actividades antrópicas, las
pendientes y las precipitaciones en las zonas.
 La precipitación pluvial
 Sistemas invernales, pudiendo ocasionar bajas temperaturas provocadas por los
efectos de ondas gélidas o frentes fríos, mismas que en muchas ocasiones se
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traducen en precipitaciones extraordinarias que ponen en riesgo la integridad de sus
habitantes y su patrimonio.
 Incendios forestales
 Adicionalmente existen fenómenos, como la marea roja, y las actividades humanas
relacionadas con la industria y el manejo de materiales peligrosos, que igualmente
afectan año con año a la entidad.
Un buen ejemplo es el mencionado en el Sistema Estatal de Procedimiento Civil y Cambio

Climático (p. 13), pues los fenómenos provocados por el hombre como el calentamiento
global hacen que los fenómenos naturales se presenten de manera cada vez más irregular,
como las tormentas tropicales Manuel e Ingrid, que aparecieron de manera casi simultánea
en el océano Pacífico y Golfo de México respectivamente, dejando a su paso más de un
millón de personas desplazadas de sus hogares y cuantiosas pérdidas materiales.
Entre otros factores, el Sistema Estatal de Protección Civil y el Cambio Climático (p. 4)
explica que en Chiapas existen muchas comunidades con una cantidad muy pequeña de
habitantes, lo cual aumenta significativamente la vulnerabilidad de la población a riesgos.
En el Censo de Población y Vivienda del 2010 se presentaron los siguientes datos:
 Chiapas cuenta con 20,047 localidades.

 19,873 localidades con menos de 2,500 habitantes.
 14,620 localidades con menos de 100 habitantes.
 12,838 localidades con menos de 50 habitantes.
Esto lleva a que en las últimas cuatro décadas, de acuerdo a informes del PNUD (como se
cita en el Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres 2011),
se multiplique por 3 el número de habitantes en riesgo en todo el mundo.
De acuerdo al Artículo 13, Fracción I, de la Ley de Protección Civil para el Manejo Integral
de Riesgos de Desastres del Estado de Chiapas, le corresponde a Protección Civil “elaborar,
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difundir y ejecutar el Programa Estatal de Protección Civil y los Programas Especiales que
se deriven de este, así como evaluar su cumplimiento anualmente” (2013)
 Seguimiento: El estado de Chiapas ha adoptado el Marco de acción Hyogo 2005-2015, que

tiene como objetivo aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los
desastres. Dicho documento acordado y firmado por las representaciones de 168 países
tiene 5 prioridades de acción, para las cuales el estado de Chiapas ha adoptado diversos
programas (Sistema Estatal de Procedimiento Civil y Cambio Climático, 2014. P.p. 23-28):
1.- Garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad estatal y local
con una sólida base institucional para su implementación.
 Comités de Prevención y Participación Ciudadana (4,234 comités).

 Unidades Internas de Protección Civil (240 unidades).
 Sistema Municipal de Protección Civil (122 sistemas).
 Consejos Regionales de Protección Civil (15 consejos). Sistema Estatal de
Protección Civil.
2.- Identificar, evaluar y observar de cerca los riesgos de los desastres, y mejorar las
alertas tempranas.
 Monitoreo de Fenómenos Perturbadores.

 Dictámenes de Riesgos y Laboratorio.
 Atlas Estatal de Riesgos.
 Procedimiento Estatal de Alerta por Lluvias. (PROCEDA)
 Sistema Integral de Alerta Temprana
3.- Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de

seguridad y resiliencia a todos los niveles.
 Escuela Nacional de Protección Civil, Campus Chiapas.

 Comité Científico Asesor del Sistema Estatal de Protección Civil.
 Promoción a la Cultura de la Protección Civil.
 Participación de los Medios de Comunicación.
4.- Reducir los factores subyacentes del riesgo.
 Obras de Reducción y Mitigación de Riesgos.

 Planes de Desarrollo Urbano, Reglamentos de Construcción y Normas Técnicas
de Construcción.
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 Degradación Ambiental y Recursos Naturales.
5.- Fortalecer la preparación en desastres para una respuesta eficaz en todos los niveles.
 Operación del Programa Estatal de Protección Civil y de Planes y Programas

Preventivos y de Contingencias.
 Transferencia de Riesgos.
 Sistema Integral de Protección Civil.
De acuerdo al portal Noticiasnet.mx (2014) se ha implementado un sistema de alerta

temprana para lluvias adaptada a las condiciones geográficas de Chiapas y a sus
características meteorológicas denominada Procedimiento Estatal de Alerta (PROCEDA),
que ha ayudado a reducir los daños por los impactos de ciclones tropicales y fenómenos
hidrometeorológicos.
Cabe recalcar que ya existía un Sistema de Alerta Temprana para Ciclones Tropicales
(SIA-CT), pero no pudo ser adaptado a Chiapas. En palabras del titular de Protección Civil
del estado de Chiapas, Luis Manuel García Moreno (Como se cita en el portal
Nociciasnet.mx):
Corroboramos que esto para Chiapas significaba una vulnerabilidad porque cuando
se activa el sistema de alerta para ciclones tropicales, tal vez ya sea demasiado tarde
porque la zona ciclogenética, que quiere decir la zona donde nacen los huracanes en
el Océano Pacífico, está frente a las costas de Chiapas y no nos daría tiempo para
prepararnos (2014).
El PROCEDA indica la cantidad de lluvia que pueda caer en las diversas regiones del
estado de Chiapas e indica con colores el riesgo mínimo o máximo, siendo estos colores el
azul como mínimo, seguido del verde, azul, naranja, y el rojo como peligro alto.
El titular de Protección Civil de Chiapas (2014) afirma que ha traído muchos beneficios
pues se han evitado pérdidas humanas, el cual es el principal objetivo de Protección Civil;
además propone retomarlo ante el Sistema Nacional de Protección Civil debido al éxito
presentado por parte de este sistema.
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Para acceder a la información proporcionada por el PROCEDA basta con entrar al portal de
Protección Civil de Chiapas. Además, mediante una aplicación para teléfonos inteligentes
llamada “pcivilChiapas” también es posible obtener el pronóstico proporcionado por la
misma.
En las imágenes siguientes se muestran una imagen de cómo funciona el PROCEDA,

indicando con colores la cantidad de lluvia pronosticada para cada una de las regiones del
estado, además de una pequeña nota con el pronóstico de acuerdo al día en que se consulte.
Figura 3.- Ejemplo de funcionamiento del PROCEDA en Chiapas
(Fuente: Protección Civil Chiapas, 10 de octubre de 2015).
3.3 Fondo Municipal de Desastres Naturales del Municipio de Benito Juárez,

Quintana Roo.
El municipio de Benito Juárez (Plan Municipal de Desarrollo, 2013, p. 13), tiene una
extensión territorial de 1,664 Km2 y 554 localidades. Está subdividida en dos delegaciones
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las cuales son Alfredo V. Bonfil y Leona Vicario; y a su vez, cuenta con las
subdelegaciones de Puerto Juárez y Central Vallarta. De todos los municipios de Quintana
Roo, el municipio de Benito Juárez es el que tiene la mayor población y también de mayor
crecimiento poblacional en el país, puesto que es el destino turístico principal de
Latinoamérica.
Problemática: Debido a su ubicación geográfica, el municipio de Benito Juárez, al igual

que todos los municipios costeros del estado de Quintana Roo, se encuentra expuesto a la
afectación y paso de fenómenos hidrometeorológicos tales como huracanes o
inundaciones.
En el Plan Municipal de Desarrollo (2013, p.82) se especifica que del 01 de Junio al 30 de

Noviembre la población está expuesta a sufrir estos fenómenos naturales y que para ello se
han puesto a disposición 120 refugios anticiclones en la ciudad de Cancún, principalmente.
Tun (2005, p. 2) explica que dichos refugios son producto del fenómeno natural que afectó
Cancún en 2005, “El 21 de octubre, Wilma tocó tierra en la península de Yucatán como un
poderoso huracán categoría 5, con vientos por encima de las 150 millas por hora”, en
donde muchas localidades se vieron impactadas lo que a su vez se tradujo en destrucción
en Cancún.
La gran deficiencia urbana, la limitada cobertura de servicios públicos, la inequidad social

y el desorden del asentamiento humano provocó que el impacto del huracán Wilma sea el
más devastador en los últimos años dañando infraestructura de carreteras, transmisiones
eléctricas y de comunicaciones, y un sinfín de viviendas. La pérdida de empleo agravó más
la problemática (Tun, 2005, p.3).
Cabe resaltar que el paso del huracán no solo fue destructivo, sino que los daños
ascendieron a niveles estratosféricos, (Cordero, como se cita en el portal Un1ÓNcancun, 6
de junio de 2014):
Su paso destructivo que afectó el principal destino turístico de México, Cancún, al
paso de los años se puede contabilizar y así queda en la historia como el más
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costoso para este país. La Asociación Mexicana de Instituciones de Seguro (AMIS)
documentó que el impacto del huracán Wilma en las costas de Quintana Roo,
reportó daños equivalentes a mil 752 millones de dólares.
No hubo pérdidas humanas que lamentar durante el paso del huracán Wilma, a diferencia
del huracán Stan que en ese mismo año causó pérdidas humanas en el ramo turístico y en
el ramo de viviendas, el cual dejó un saldo de 624 millones de pesos en pérdidas
(CENAPRED, 2006, p. 370).
Diversos periódicos locales e internacionales daban la noticia y reportaban la trayectoria

del huracán Wilma, tal y como lo menciona el periódico El País (21 de octubre de 2005) en
su versión digital: “este nuevo fenómeno es potencialmente más peligroso para la
población, que sigue con cautela el avance de la tormenta desde casas, hoteles y refugios,
azotados desde hace horas por violentos vientos y abundantes aguaceros”, haciendo
hincapié en que los principales servicios básicos casi estaban suspendidos a raíz del
azotamiento de los vientos de hasta 230 kilómetros por hora y las abundantes
precipitaciones pluviales, además de que la energía eléctrica, caminos y
telecomunicaciones estaban en estado inoperante, aunado a que más de 800 mil personas
esperaban recuperar, por lo menos, los servicios básicos.
A pesar de los excesivos costos del daño causado por Wilma, estos fueron absorbidos en
gran mayoría por las aseguradoras. La ONU (2006, p. 371), a través de una publicación
nos menciona:
Las pérdidas en la actividad turística ciñeron casi el 95% de todas las pérdidas
computadas. A este respecto hay que dejar consignado de inicio que una parte
sustancial de dichas pérdidas están siendo absorbidas por seguros vigentes cuya
cobertura es muy amplia en la actividad turística del estado. De tal manera que, en
buena medida dichas pérdidas serán resarcidas.
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Por su parte, Avelar (2006, p. 16) a raíz del impacto del huracán Wilma las cifras por
pérdidas económicas ascendieron a los 30 mil millones de pesos (5 veces más caro que lo
que causó el sismo del 85 en el D.F.). Las aseguradoras asumieron el 64. 4 % de costo de
las pérdidas. (Avelar, p. 16).
Ancona y Rabasa (2009) mencionan que desde finales de los años 80’s, a raíz de los sismos
del 85 “existe en México el Fondo Nacional para Desastres Naturales (FONDEN), que
invierte cada año entre 130 y 250 millones de dólares provenientes de recursos fiscales
nacionales, para dar respuesta a los desastres e iniciar la reconstrucción (p. 22), de tal forma
que el FONDEN está creado específicamente con el fin de proveer de recursos a los estados
o municipios de México ante las hecatombes producidos por los fenómenos naturales.
Debido a que los recursos del FONDEN a los que accedió el municipio de Benito Juárez se
entregaban de manera limitada y con cierta lentitud, como medida de prevención, según
expresó el Centro Nacional de Prevención de Desastres (2006, p. 4), el gobierno municipal
fue el primero de todos los municipios del país en crear un fondo que les permitiera de
forma rápida hacerse de recursos financieros y materiales para facilitar y agilizar la
reconstrucción de zonas afectas.
Derivado de esta problemática, se creó el FOMADEN (Alor, 2006, p. 10):
Debido a la compleja normatividad y procedimientos a cumplir, así como el
desarrollo de tramites lentos a los que nos enfrentamos los municipios y los estados
para poder acceder a los recursos del fondo nacional de desastres naturales
(FONDEN), lo que dificulta atender de manera ágil y expedita las enormes
necesidades que se tienen en situaciones de emergencia, por lo cual nos dimos a la
tarea de proponer ante el h. Cabildo del municipio la creación del Fondo Municipal
para la Atención de Desastres Naturales (FOMADEN).
Una vez que se propuso esta iniciativa fue aprobada ante el ayuntamiento de Benito Juárez
el 13 de junio del 2006 y publicada en el periódico oficial del estado el 18 de julio de
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mismo año, con un monto inicial para este fondo de $10 MDP dentro del marco del
presupuesto de egresos. (Alor, 2006, p. 10)
A través de un fideicomiso es como opera este fondo, quien el mismo municipio es al

mismo tiempo el fideicomitente y el fideicomisario (Alor, 2006, p. 11). Para respaldar este
fondo, los recursos fiscales municipales, los del estado, los del federal y los del sector
privado y social son los que funcionan como el patrimonio que garantiza este fondo.
De la manera ya descrita quedó asentado en el Reglamento del Fondo Municipal de

Desastres Naturales del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo (2006) que el Presidente
Municipal fungirá como el gestor de ese recurso. En el artículo 8 se mencionan algunas de
las facultades del mismo, como convocar al Comité de Desastres para conocer las
necesidades de la población, además, la misma persona es la encargada de solicitar, en caso
necesario:
Programas de Reconstrucción y Rehabilitación, consistentes en limpieza de las vías
de comunicación (avenidas primarias), alumbrado público, abastecimiento de agua,
semaforización, pavimentación, seguridad y protección ciudadana, abasto a la
población, comunicaciones, desazolve de pozos, drenaje y alcantarillado, y toda
actividad necesaria para el buen funcionamiento de los servicios públicos y el
restablecimiento general de la infraestructura básica.
Como resultado de esa experiencia ha habido saldo blanco en materia de protección civil,
además de la priorización del cuidado, asistencia y apoyo a la ciudadanía durante y después
del paso del huracán Wilma. Como se había mencionado, el FONDEN es un recurso al que
no se accede de manera rápida, por ello el FOMADEN está pensado precisamente para
atender los sectores que el FONDEN no considera, además de agilizar los procesos de
adquisición y aplicación de suministros de insumos o reconstrucción y rehabilitación de
infraestructura de la población de manera inmediata. (Alor, p. 11).
Tipo de innovación municipal: consideramos que para este caso exitoso existe un tipo de
innovación estructural, ya que se tiene un nuevo marco de regulación. Es decir, se reformó
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un reglamento de tal forma que se logre una mayor eficacia en la atención de riesgos al
contar con fondos específicos para eso, y que se simplificaron los procesos de reacción del
gobierno municipal.
c) Contexto local.
Antes de proceder a identificar problemas y las consecuencias, es fundamental tener un
panorama general de la situación de la gestión de reducción de desastres del municipio de
Othón P. Blanco, por lo que a continuación se presenta el análisis del Sistema de Protección
Civil Municipal, tomando como modelo de evaluación los 11 compromisos de la
Declaración de Sendai para los gobiernos locales, que previamente se mencionaron.
Generalidades.
El municipio de Othón P. Blanco es uno de los 10 municipios en que se divide el estado de
Quintana Roo. Su cabecera es la ciudad de Chetumal, que es también la capital del estado.
Tiene una extensión territorial de 18,760 km², es el más extenso del estado de Quintana
Roo, representando el 36.9% del territorio estatal (más de la tercera parte) y ocupa toda la
zona sur del estado, es además el quinto municipio más grande de México. (PLAN DE
DESARROLLO MUNICIPAL OTHÓN P. BLANCO 2013 – 2016, 2013 p.9)
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Figura 4.- Macro Localización del Municipio de Othón P. Blanco
Fuente: Programa de Desarrollo Sub Comité de Desarrollo Rural
De acuerdo al Programa Especial de Protección Civil 2013-2016: “Por sus características

fisiográficas y su extensión hacen susceptible al territorio municipal para la concurrencia de los
cinco fenómenos de origen natural o antropogénico identificados por el Sistema Nacional de
Protección Civil:
 Hidrometeorológicos,
 Químico-tecnológicos,
 Sanitario ecológicos,
 Socio organizativos, y
 Geológicos.” (2013, p. 9)
Es decir, en Othón P. Blanco existe riesgo de recibir fenómenos perturbadores de carácter

natural (geológicos e hidrometeorológicos), así como fenómenos originados por el ser
humano o también llamados antrópicos (Químico-tecnológicos, Sanitario ecológicos, Socio
organizativos).
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Los desastres naturales de mayor incidencia tienen su origen en lluvias intensas
asociadas a ciclones tropicales, ondas del este y frentes fríos, que provocan
depresiones y tormentas tropicales, huracanes, inundaciones, heladas, sequías, entre
otros. El Municipio Othón P. Blanco está expuesto a los fenómenos
hidrometeorológicos por un periodo que abarca la mitad del año (junio 1 al 30 de
noviembre). (Programa de Desarrollo Sub Comité Protección Civil. 2013, p.9.)
Estos fenómenos hidrometeorológicos aumentan la vulnerabilidad de las regiones y
de la población debido a las características del sistema hidrológico. Con una
extensión de 19,011.3 km2, con una población de 215,431 habitantes, forma parte
de la Región Hidrológica de Yucatán y las cuencas cerradas y la Bahía de Chetumal,
los dos ríos de toda la Península, Rio Hondo y Río Escondido.( Programa de
Desarrollo Sub Comité Protección Civil. 2013, p. 10)
La existencia de grandes depósitos naturales de agua como ríos y lagunas, aunado al hecho
de que los fenómenos hidrometeorologicos son muy frecuentes en el territorio Othonense
maximiza la vulnerabilidad de quienes habitan los alrededores.
Othón P. Blanco cuenta con varias lagunas entre las que destacan una porción de la Laguna
de Bacalar, Laguna Guerrero, Laguna Agua Salada, Laguna Chile Verde, Laguna Milagros
y Laguna San Felipe que complementan la riqueza de manantiales interiores de la
zona; el Rio Hondo que corre paralelo a los límites de Othón P. Blanco con Belice
representa un elemento estratégico en las relaciones con ese País (Programa de
Desarrollo Sub Comité Protección Civil. 2013, p. 10).
Su precipitación pluvial oscila entre 1,300 y 1,500mm anuales, entre el este de la
Bahía de Chetumal y la costa del Mar Caribe; y de alrededor de 1,200mm hacia el
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interior del territorio. Sus meses más lluviosos son mayo, julio, agosto y septiembre.
Othón P. Blanco, es factor de riesgo de huracanes y su temporada se establece de
junio a noviembre. (Programa de Desarrollo Sub Comité Protección Civil. 2013, p.
11)
d) Situación observada en Othón P. Blanco
Problemas
A continuación se definen los problemas que se consideran a partir del análisis de los
compromisos de la Declaración de Sendai y del cuadro de involucrados:
Problema 1: En Othón P. Blanco no se cuenta con un Atlas de riesgo actualizado. En el

Plan de Desarrollo Municipal de OPB 2013-2016 (p. 22, 2012) se utiliza el Atlas de riesgo
para Chetumal del año 2011, siendo el único lugar de OPB que cuenta con dicho Atlas
cuando debería ser todo el municipio. Asimismo, los Atlas se deberían actualizar cada dos
años y el Gobierno Municipal es quien debe solicitar la presupuestación al Gobierno
Federal para poder hacerlo. Mientras esto no se haga, el Atlas de Riesgo no se podrá
actualizar.
Problema 2: En el ayuntamiento de Othón P. Blanco se cuenta con personal limitado, pero

en el área de Protección Civil se acentúa más el problema. Tampoco se cuenta con el
presupuesto suficiente para su correcto funcionamiento, incluyendo otros servicios como el
abastecimiento de gasolina. Únicamente cuentan con el presupuesto que les otorgue el
Gobierno Municipal a diferencia de otras instituciones como CAPA o CONAGUA.
Problema 3. No existe la cultura en cuanto a la gestión de riesgos en la ciudadanía. Por lo

mismo los mecanismos utilizados para promover la cultura de la prevención, la preparación
de la comunidad y campañas de educación centradas en las comunidades y grupos
vulnerables son muy deficientes. Las conferencias que se han impartido se limitan a la zona
urbana sin considerar los riesgos de la zona rural que conforma el municipio; es bien sabido
que en caso de contingencias no todos los problemas presentados en la ciudad son los
mismos que en las comunidades rurales.
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Problema 4. No existe vinculación directa entre el Sistema de Protección Civil y la

ciudadanía, es decir, la ciudadanía no participa conjuntamente con Protección Civil en los
diversos programas que realiza ya que son desconocidos para la mayoría de la población,
por lo que es sumamente importante la resolución del problema anterior.
Problema 5. El municipio solo puede acceder al Fondo para la Atención de Emergencias

FONDEN si ha sido golpeado por un fenómeno natural. Protección Civil se encuentra
limitada en cuanto a los fondos de prevención de desastres o fondos por fideicomisos.
Problema 6: Existen diversos medios para informar a la población en cuanto a las

funciones de protección civil como trípticos, cursos de capacitación, pláticas en cuanto a
prevención y relacionadas con las actividades cotidianas y/o fenómenos
hidrometeorológicos, pero la mayoría de la población desconoce su existencia, es decir, son
cursos impartidos en instituciones de diversa índole, sin embargo únicamente las personas
de dichas instituciones se enteran del curso impartido. No existe la difusión necesaria como
con otro tipo de eventos, capacitaciones o campañas.
Problema 7: Existen muchas limitaciones parea que Protección Civil presente iniciativas
propias para mejorar su funcionamiento; al plantear el procedimiento para hacer un
proyecto existen topes con el siguiente paso, donde el Sistema Estatal de Protección Civil
debe funcionar como aval y en muchas ocasiones no se cumplen los objetivos por la misma
razón. Otra limitación es que sus leyes están obsoletas, incluso se han tenido intenciones
para mejorarlas, pero ante todo están los fines políticos, es decir intereses particulares que
no permiten regular dichas acciones.
Problema 8: Los datos o información correspondientes a la prevención de riesgos no se

pueden publicar ni compartir entre instituciones, aunque sea información de mucha
utilidad, como los Atlas de Riesgos, y mucho menos la dan a conocer a la población. En
primera instancia porque es tarea del Municipio; sin embargo en la mayoría de los casos
únicamente dan a conocer la información por partes o lo que es conveniente. Además, entre
instituciones desconocen la existencia de información a la que otras instituciones o incluso
la ciudadanía deberían tener acceso, como lo es el Atlas de Riesgo, el cual únicamente
puede ser entregado al Gobierno Municipal.
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e) Marco normativo e Institucional.
4. Marco normativo e institucional a nivel nacional
Haciendo una revisión en la legislación en los tres niveles de Gobierno, con el fin de
identificar con qué Marcos Jurídicos e Institucionales cuenta el país en materia de
Protección Civil, se encontró lo siguiente:
De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Artículo 73 se

menciona que el Congreso tiene facultad “para expedir leyes que establezcan las bases
sobre las cuales la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, coordinarán
sus acciones en materia de protección civil. […]” y es con base en esta facultad que se crea
la Ley General de Protección Civil que se desglosa a continuación.
Esta ley es de observancia a Nivel Federal y regula las bases de la coordinación en materia
de Protección Civil entre la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios. A
continuación se presentan los artículos de mayor relevancia y que se relacionan
directamente con el nivel municipal, el cual nos ocupa en este trabajo.
En cuanto al Sistema Nacional de Protección Civil, en el Artículo 17 señala que “[…] los
presidentes municipales tendrán dentro de su jurisdicción la responsabilidad sobre la
integración y funcionamiento de los sistemas de Protección Civil, conforme a lo que
establezca la presente Ley y la legislación local correspondiente.”
En el mismo artículo se habla sobre la denominación de que a nivel nacional se cuentan con
las unidades estatales, municipales, del Distrito Federal y delegaciones: “se dispondrá por
virtud de la presente Ley llamarse Coordinación Estatal de Protección Civil del Estado o en
su caso, Coordinación Municipal de Protección Civil.”
El Artículo 19 alude a atribuciones de la Coordinación Ejecutiva del Sistema Nacional.

Entre las más relevantes se encuentran las siguientes:
XXII. Supervisar, a través del CENAPRED, que se realice y se mantenga
actualizado el Atlas Nacional de Riesgos, así como los correspondientes a las
entidades federativas, municipios y delegaciones.
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El Atlas se integra con la información a nivel nacional, estatal, del Distrito Federal,
municipal y delegacional. Consta de bases de datos, sistemas de información
geográfica y herramientas para el análisis y la simulación de escenarios, así como la
estimación de pérdidas por desastres. Por la naturaleza dinámica del riesgo, deberá
mantenerse como un instrumento de actualización permanente.
El Artículo 21 indica que:
La primera instancia de actuación especializada, corresponde a las Unidades
Internas de Protección Civil de cada instalación pública o privada, así como a la
autoridad municipal o delegacional que conozca de la situación de emergencia. […]
En caso de que la emergencia o desastre supere la capacidad de respuesta del
municipio o delegación, acudirá a la instancia estatal o del Distrito Federal
correspondiente, en los términos de la legislación aplicable. Si ésta resulta
insuficiente, se procederá a informar a las instancias Federales correspondientes, las
que actuarán de acuerdo con los programas establecidos al efecto, en los términos
de esta Ley y de las demás disposiciones jurídicas aplicables.
En cuanto al Consejo Nacional de Protección Civil, el Artículo 26 fracción VI atribuye al

Consejo Nacional de Protección Civil proponer el establecimiento de medidas para vincular
al sistema nacional con los sistemas estatales y municipales de protección civil.
Cultura de Protección Civil
El fomento de la cultura de Protección Civil es muy importante, es por ello que en el

Artículo 41 se señala que las autoridades de todos los niveles de gobierno “fomentarán la
cultura en materia de protección civil entre la población, mediante su participación
individual y colectiva”, de esta manera se pretende que la sociedad participe junto a
protección civil en la planeación y supervisión de la misma, más que nada dirigido a la
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población altamente vulnerable, quienes pueden y deben opinar e involucrarse en dicho

proceso.
De los Grupos Voluntarios
La participación y la integración de la sociedad al Sistema de Protección Civil se enmarcan

en el Artículo 56 mediante la articulación de brigadas comunitarias, constituyendo la Red
Nacional de Brigadistas Comunitarios. Dicha ley establece:
Para tal efecto, las Unidades Estatales, Municipales y Delegacionales de Protección
Civil en las entidades federativas, deberán promover en el marco de sus
competencias, la capacitación, organización y preparación de los voluntarios que
deseen constituirse en brigadistas comunitarios, pudiendo constituir redes
municipales, estatales o regionales de brigadistas comunitarios.
El Artículo 75 expresa que “Las Unidades Estatales, Municipales y Delegacionales de

Protección Civil, así como la del Distrito Federal, tendrán la facultad de aplicar las
siguientes medidas de seguridad:
I. Identificación y delimitación de lugares o zonas de riesgo;
II. Control de rutas de evacuación y acceso a las zonas afectadas;
III. Acciones preventivas para la movilización precautoria de la población y su
instalación y atención en refugios temporales;
IV. Coordinación de los servicios asistenciales;
V. El aislamiento temporal, parcial o total del área afectada;
VI. La suspensión de trabajos, actividades y servicios,
En el Artículo 83, hablando de la detección de zonas de riesgo, apunta nuevamente la

coordinación entre los tres niveles de gobierno, ahora para la creación del atlas nacional de
riesgos:
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El Gobierno Federal, con la participación de las entidades federativas y el Gobierno
del Distrito Federal, promoverá la creación de las bases que permitan la
identificación y registro en los Atlas Nacional, Estatales y Municipales de Riesgos
de las zonas en el país con riesgo para la población, el patrimonio público y
privado, que posibilite a las autoridades competentes regular la edificación de
asentamientos.
Ahora bien, en el Artículo 86 se plantea de manera general lo que deben contener los Atlas
antes mencionados, es decir, en los Atlas de Riesgo correspondientes se deberá indicar los
niveles de peligro dependiendo de la zona y los fenómenos que puedan presentarse. De esta
forma se procederá o evitará la construcción de obras o se decidirá si permitir o no
asentamientos humanos.
La misma ley señala en el artículo 7 la atención que se deberá brindar en situaciones de

emergencias y desastres, pues dice que las responsabilidades de los gobiernos locales
(municipios) en el Artículo 27 son de mantener colaboración con la Coordinación Nacional
de Protección civil y en esta se establecen los siguientes objetivos:
I. Agilizar las comunicaciones de emergencia entre las partes, desde el aviso hasta el
proceso de emisión de boletines conjuntos;
II. Coordinar la intervención institucional en Auxilio de las personas a partir de una
evaluación de daños y necesidades de la población, y
III. Informar el avance logrado en el Auxilio por parte de todos los actores
gubernamentales y civiles tanto en la Zona de Desastre como en la toma de
decisiones de orden presupuestario, en términos de las disposiciones jurídicas
aplicables
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Además que la Defensa Nacional y la Secretaria de Marina podrá implementar acciones de

auxilio y apoyo a la población de acuerdo a los planes que tengan que establecer con las
Autoridades Municipales. (RLGPC, 2014).
4.1 Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018.
Este programa fue hecho con el propósito de plantear las directrices y objetivos con los que
se trabajará en materia de Protección Civil durante la administración del Presidente Enrique
Peña Nieto. Estos son algunos objetivos y sus estrategias que consideramos conciernen y
se consideran pueden coadyuvar a un mejor funcionamiento del Sistema de Protección
Civil de Othón P. Blanco:
Cuadro 4.- Líneas de acción del Programa de Protección Civil 2014-2018 enfocado a los
gobiernos locales.
Objetivo Estrategia Líneas de acción

Objetivo 1. Fomentar Estrategia 1.1 Inducir el Fortalecer la actuación de
la acción preventiva enfoque preventivo en las los gobiernos locales, las
en la Gestión Integral actividades de los integrantes del entidades federativas y el
de Riesgos para Sistema Nacional de Protección Gobierno Federal para la
disminuir los efectos Civil. mitigación de riesgos.
de fenómenos
naturales Estrategia 1.2 Analizar el 1.2.3. Analizar peligros,
perturbadores. impacto de los desastres para una vulnerabilidades y riesgos, a
efectiva toma de decisiones en través de escenarios
materia preventiva. nacionales, regionales y
locales para la mejor toma
de decisiones.
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Objetivo 2. Fortalecer Estrategia 2.1 Instrumentar 2.1.1. Promover junto con

la cultura de la campañas para el fomento de la las entidades federativas y
protección civil cultura de protección civil. los municipios programas
mediante la que fomenten en la sociedad
vinculación nacional e una cultura de protección
internacional. civil.
2.1.2. Participar en la
coordinación de acciones de
cultura preventiva, con las
entidades federativas y los
municipios o delegaciones.
Objetivo 3. Mejorar Estrategia 3.1 Fortalecer el 3.1.3. Fomentar la

la coordinación de los enfoque estratégico del Sistema colaboración entre
integrantes del Nacional de Protección Civil en autoridades estatales y
Sistema Nacional de emergencias y desastres. municipales en la atención
Protección Civil en de emergencias y desastres.
emergencias y
desastres.
Objetivo 4.- Generar Estrategia 4.2 Promover la 4.2.1. Impulsar la

un marco jurídico homologación de la normatividad coordinación entre los
consistente que federal, estatal y municipal diferentes niveles de
permita brindar incorporando la Gestión Integral gobierno para integrar en su
certeza jurídica a las de Riesgo. normatividad la Gestión
acciones en materia de Integral de Riesgos.
protección civil.
4.2.2. Asesorar a las
autoridades estatales y
municipales para la
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integración de la Gestión
Integral de Riesgos en su
normatividad.
4.2.3. Inducir la
participación de los
congresos locales en la
homologación de la
normatividad de protección
civil.
Objetivo 5. Fomentar Estrategia 5.1 Promover la 5.1.2. Promover en las

la adopción y el uso investigación aplicada, la ciencia entidades federativas la
de innovación y la tecnología para la Gestión creación de Comités
tecnológica aplicable Integral de Riesgos. Técnicos y Científicos con
a la protección civil. la participación de
instituciones de educación
superior.
Estrategia 5.2 Mantener 5.2.1. Supervisar el

actualizado el Atlas Nacional de desarrollo y actualización
Riesgos para convertirlo en una de los Atlas Estatales,
herramienta útil para el Municipales y
desarrollo y el ordenamiento del Delegacionales, bajo
territorio. criterios homogéneos,
integrándolos al Atlas
Nacional.
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5.2.2. Asesorar a las

entidades federativas en la
integración de sus Atlas
Estatales, Municipales y
Delegacionales de riesgos.
Objetivo 6.- Estrategia 6.1 Supervisar que los 6.1.1. Promover estrategias
Fomentar la eficiencia instrumentos preventivos de entre instancias que operan
en la asignación y gestión de riesgo cuenten con y presupuestan instrumentos
distribución de mayores recursos para asegurar preventivos, encaminadas a
recursos de los el financiamiento de proyectos concientizar sobre la
instrumentos preventivos. necesidad de financiar
financieros de gestión proyectos preventivos.
de riesgos.
6.1.2. Impulsar que el
recurso asignado para la
realización de acciones
preventivas, se encuentre
disponible en los
instrumentos financieros.
6.2.1. Realizar talleres

periódicos de capacitación,
dirigidos a las instancias
contempladas como
solicitantes para acceder a
recursos provenientes de
instrumentos preventivos.
6.2.2. Impulsar campañas

de información relativa a
Página | 57
los objetivos y alcances de

los instrumentos financieros
preventivos.
6.2.3. Eficientar los

procedimientos de acceso a
los instrumentos financieros
de orden preventivo.
6.2.4. Revisar la norma

vigente y aplicable a los
instrumentos financieros
preventivos para detectar
áreas de mejora en su
implementación.
6.3.1. Impulsar medidas de

mitigación para daños
futuros, asegurando que no
se generen nuevos riesgos y
Estrategia 6.3 Hacer más mejorando para ello las
eficiente la asignación de condiciones preexistentes.
recursos para la atención de
emergencias y desastres para 6.3.3. Coordinar esfuerzos
garantizar apoyo a la población e que deriven en reformas
infraestructura afectada. normativas procedimentales
y presupuestales de los
instrumentos financieros de
atención de emergencias y
desastres.
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6.3.4. Promover la oportuna

autorización de recursos,
por parte de las instancias
competentes, para la eficaz
atención de emergencias y
desastres.
6.3.5. Realizar campañas de

información y difusión
sobre el acceso a los
instrumentos financieros de
atención de desastres.
Fuente: elaboración propia a partir de Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018.
4.2 Acuerdo por el que se emite el Manual de Organización y Operación del Sistema
Nacional de Protección Civil
En el Acuerdo por el que se emite el Manual de Organización y Operación del Sistema

Nacional de Protección Civil (2006) se establece que cada uno de los 3 órdenes de gobierno
está obligado a actuar en materia de protección civil y que el orden debe ser primero el
municipal, luego el estatal y por último el federal; siempre y cuando el primero (municipal)
se vea rebasado en capacidad de respuesta, material o financiero, es entonces que actuará el
segundo (estatal), y así subsecuentemente (p. 5).
Dentro del Marco Legal del Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional de
Protección Civil se encuentra lo referente a las Normas Oficiales Mexicanas en el cual se
establecen los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas (municipales
y no municipales) de aguas residuales en aguas y bienes nacionales. (Pp. 8-9)
Así mismo, se establece en el Acuerdo por el que se emite el Manual de Organización y

Operación del Sistema nacional de Protección Civil, que se creará un Consejo. (P. 13). Esto
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como parte de un órgano del Sistema Nacional de Protección Civil, según lo establece el
Acuerdo:
En cada uno de los Municipios y Delegaciones del Distrito Federal, se creará y
funcionará un Consejo como órgano consultivo en materia de planeación y de
coordinación de acciones de los sectores público, privado y social, en el ámbito de
su competencia (p. 13).
Ejecución de los recursos autorizados
Para acceder al FONDEN es necesario seguir un procedimiento desde que ocurrió el

fenómeno hasta que se autoricen dichos recursos (p. 15). Inmediatamente después de
autorizados los recursos con cargo al FONDEN, la Coordinación General de Protección
Civil notifica al Estado y a las Dependencias Federales de los montos aprobados por cada
sector afectado, los cuales son entregados por conducto del Fideicomiso FONDEN Federal,
bajo las siguientes vertientes (p. 16):
Para el caso de infraestructura federal dañada, los recursos autorizados se pagarán
directamente por el Fiduciario del Fideicomiso FONDEN Federal, conforme las
Instancias Federales le presentan el avance de las obras y acciones de
reconstrucción (p. 16).
Coordinación Ejecutiva de un Fenómenos hidrometeorológico.
Respecto a la parte de la ejecución, el Manual refiere que la Secretaría de Gobernación

“conduce y pone en ejecución […] las políticas y programas de protección civil del
Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, para la prevención de
calamidades de origen hidrometeorológico” (p.27).
Coordinación Técnica de un Fenómeno hidrometeorológico.
Respecto a la parte de la coordinación, el Manual refiere que los Gobiernos Municipales,

Delegacionales y de las Entidades Federativas son quienes se encargan de las siguientes
tareas (pp. 19-20):
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 Definen, orientan y coordinan las políticas y acciones de protección civil en el
ámbito de sus competencias.
 Identifican las zonas y tipos de riesgos a los que esté expuesta la población.
 Elaboran y actualizan el Atlas estatal, municipal o delegacional de riegos.
 Elaboran, actualizan y proponen a los consejos estatal, municipales o
delegacionales de protección civil para su aprobación el Programa de protección
civil.
 Promueven la realización de cursos de capacitación, ejercicios y simulacros que
permitan mejorar las capacidades preventiva y de respuesta de los participantes en
el Sistema Estatal de Protección Civil, y Sistema Municipal de Protección Civil.
 Fomentan la cultura de la protección civil y de la prevención (p. 20).
5. Marco Normativo e Institucional a nivel estatal
5.1 Ley de Protección Civil del Estado de Quintana Roo
En el artículo 9 de la Ley de Protección Civil del Estado de Quintana Roo se encuentran

definidos los siguientes términos, los cuales son usados frecuentemente a lo largo del
presente trabajo:
 Desastre, como un hecho consistente en una interrupción seria en el

funcionamiento de una sociedad causando graves pérdidas humanas, materiales o
ambientales, suficientes para que la sociedad afectada no pueda salir adelante por
sus propios medios.
 Emergencia, es una declaración de un estado o situación producto de un evento
repentino e imprevisto que hace tomar medidas urgentes de prevención, protección
y control inmediatas para minimizar sus consecuencias.
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 Prevención o alerta temprana, es un conjunto de disposiciones y medidas

anticipadas cuya finalidad estriba en impedir o disminuir los efectos que se
producen con motivo de la ocurrencia de una emergencia, siniestro o desastre.
El artículo 10 de la misma ley se establece al Sistema Estatal de Protección Civil como un

mecanismo de enlace entre la Administración Pública de Quintana Roo y de los
Ayuntamientos de la entidad, con el fin de unir esfuerzos, instancias, instrumentos, políticas
públicas, servicios y acciones institucionales destinadas a la prevención, detección,
mitigación, protección, cooperación, coordinación, comunicación, restauración y atención
de las situaciones generadas por el impacto de siniestros o fenómenos destructivos en la
población, sus bienes y entorno en su ámbito territorial.
Dicho sistema se forma, de acuerdo al artículo 12, por:
I.- El Gobernador del Estado de Quintana Roo;
II.- Los Presidentes Municipales;
III.- El Consejo Estatal de Protección Civil;
IV.- El Director General de la Coordinación Estatal;
V.- Los Sistemas Municipales de Protección Civil;
VI.- Los directores o coordinadores de protección civil de los Municipios; y
VII.- La representación de los sectores social y privado, de las instituciones
educativas, así como de los grupos voluntarios y expertos en diferentes áreas
relacionadas con la protección civil.
Los artículos 14 y 13 mencionan que tanto el Estado como los municipios pueden suscribir
convenios con la Federación, organismos e instituciones de los sectores social, privado y
educativo, entre otros organismos, para la planeación y desarrollo de las actividades
correspondientes a Protección Civil. En el caso de los municipios podrán celebrar
convenios entre sí siempre que estas acciones impliquen medidas comunes de beneficio
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ecológico. Será el ejecutivo del Estado, de acuerdo al artículo 15, quien establezca
condiciones para facilitar la descentralización de facultades y recursos financieros.
En el artículo 4 se nombran las herramientas que se utilizarán en situaciones de riesgo, tales

como el uso de un Atlas de Riesgo y desarrollo de indicadores ambientales respaldado por
planes de investigación, ejecutar programas para prevenir riesgos, planes de contingencia,
el establecimiento de fondos de emergencia para antes y después de la contingencia y los
métodos más adecuados para proteger a los habitantes de Quintana Roo.
Establece en el artículo 5 que en caso de emergencia la prevención corresponde al gobierno

estatal o municipal de acuerdo a su ámbito de competencia, siendo el Gobernador del
Estado (artículo 6) quien coordine las dependencias y entidades de la Administración
Pública estatal que les competa la aplicación de la ley mencionada. Además, también es
función del Ejecutivo (artículo 11) establecer, promover, coordinar y realizar acciones de
prevención, de auxilio y recuperación inicial y vuelta a la normalidad, para evitar, mitigar o
atender los efectos destructivos de las calamidades que eventualmente ocurran en el Estado,
así como apoyar el establecimiento de los Sistemas Municipales de Protección Civil.
El artículo 8 establece que lo no previsto en la ley mencionada se resolverá en lo

correspondiente por los siguientes ordenamientos:
I.- Ley de Asentamientos Humanos;
II.- Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente;
III.- Ley de Fraccionamientos;
IV.- Ley de Obras Públicas;
V.- Ley de Protección, Conservación y Restauración del Patrimonio Histórico,
Cultural y Artístico;
VI.- Ley de Salud;
VII.- Ley de Seguridad Pública;
VIII.- Ley Forestal; o
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IX.- Ley para la Prevención y la Gestión Integral de Residuos.
ADICIONADA P.O. 22 OCT. 2010.
X.- Ley de Turismo del Estado de Quintana Roo.
Será el Consejo Estatal de Protección Civil quien se encargue de la planeación y

concertación en los asuntos previstos en la ley mencionada (artículo 16). De acuerdo al
artículo 18, se integra por:
I.- El Gobernador del Estado, quien lo presidirá y será suplido en sus ausencias por
el Secretario de Gobierno o por el servidor público que designe;
II.- El Secretario de Gobierno, quien fungirá como Secretario Ejecutivo;
III.- El Director General de la Coordinación Estatal, quien fungirá como Secretario
Técnico;
IV.- Los titulares de las dependencias de la Administración Pública del Estado,
cuyo ámbito de responsabilidades tenga relación con los objetivos del Sistema
Estatal de Protección Civil, a invitación del presidente del Consejo;
V.- Los representantes de las dependencias y entidades federales en el Estado,
cuyas funciones se relacionen con las acciones de protección civil, a invitación del
presidente del Consejo; e
VI.- Investigadores, expertos técnicos y científicos en las diversas áreas de la
protección civil.
Entre las principales atribuciones del Consejo que se mencionan en el artículo 20 está
coordinar el Sistema Estatal en concordancia con lo establecido por el Sistema Nacional de
Protección Civil, declarar y publicar el estado de alerta ante la posible afectación de un
fenómeno natural o humano que ponga en riesgo la vida de los habitantes del Estado o de
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una fracción de él, declarar el estado de emergencia, constituir una sesión permanente si la
situación lo exige, promover la ayuda de la Federación si las consecuencias de algún
fenómeno rebasa la capacidad de respuesta de las autoridades estatales y dar seguimiento a
las quejas o denuncias ciudadanas. El responsable de hacer esto es el Presidente del
Consejo, señalado en el artículo 67.
La Coordinación Estatal de Protección Civil tiene como sede la ciudad de Chetumal,

contando con domicilio en la Calle Isla Cancún No. 449 esq. Paseo de los Lagos. Col. 20
de Noviembre. En el portal de Protección Civil de Quintana Roo menciona que se
conforma de las siguientes unidades:
 Departamento de Apoyo Administrativo, a cargo del Jefe de Departamento de
Apoyo administrativo
 Dirección de Relaciones Públicas
 Dirección Operativa
 Dirección de Fenómenos Perturbadores
 Dirección de Informática y Estadística
 Coordinación Protección Civil Zona Norte
En cuanto a los Consejos Municipales se explica en el artículo 39 que se encargarán de

poner en marcha las acciones correspondientes de cada Sistema Municipal. Estos sistemas
son el primer nivel de respuesta ante los fenómenos destructivos que afecten a la población
del municipio correspondiente (artículo 42). Además, junto con el Consejo Estatal y
establecido en el artículo 41, cada uno de los Sistemas Municipales identificará sus
principales riesgos y estudiará las medidas para prevenir su ocurrencia y aminorar sus
efectos sobre la respectiva población
Los instrumentos utilizados para las políticas públicas en cuanto a Protección Civil en el
Estado de acuerdo al artículo 45 son los siguientes:
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 El Plan Estatal de Desarrollo;
 La planeación estatal de Protección Civil;
 El Sistema Estatal de Información de Protección Civil;
 El Atlas Estatal de Riesgos;
 El Registro Estatal de Protección Civil; y
 La Regulación Estatal sobre Protección Civil.
El artículo 47 menciona que la planeación de la protección civil en Quintana Roo contará

con diversos programas, como los programas especiales de Protección Civil, programas
regionales, programas internos, y programas municipales. Algunos de estos programas,
como los programas internos, no están debidamente regidos en cada región o municipio del
Estado a pesar de su obligatoriedad, pues se debería contar con ellos en todo tipo de
infraestructura con afluencia masiva de personas.
En cuanto a la regulación Estatal se especifica en el artículo 60 como el conjunto de

normas, métodos y procedimientos que regulan la integración y funcionamiento del Sistema
Estatal de Protección Civil, comprendido por:
I.- Los reglamentos;
II.- Los decretos;
III.- Los acuerdos;
IV.- Las circulares;
V.- Los convenios de coordinación, cooperación o concertación que en la materia
se celebren con los órdenes de Gobierno, sus dependencias o Entidades;
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VI.- Las bases generales definidas en las leyes federales y estatales en materia de
planeación;
VII.- Los objetivos, políticas, estrategias y criterios definidos en el Plan Estatal de
Desarrollo y en los Planes Municipales de Desarrollo;
VIII.- Las disposiciones de la presente ley y su reglamento;
IX.- Los Programas de Protección Civil Estatal, Municipales, Especiales e Internos;
X.- Las demás disposiciones que regulen las actividades de los sectores público,
privado y social en materia de protección civil.
Además de prever y enfrentar las situaciones de emergencia, el Sistema de Protección Civil

es responsable de que los administradores, gerentes, poseedores, arrendatarios o
propietarios de edificaciones con afluencia masiva elaboren un Programa Interno de
Protección Civil, al igual que a los organizadores de ferias y espectáculos. Así mismo el
artículo 73 establece la obligatoriedad de poner en práctica de simulacros, uno al menos
cada 6 meses, al igual que las escuelas, fábricas, industrias, comercios y establecimientos
donde haya afluencia de personas. Únicamente las casas habitación no están obligadas a
hacer el simulacro.
En todos los lugares mencionados es recomendado de acuerdo al artículo 74 el uso de

equipos de seguridad, instructivos y manuales ilustrativos, luces de emergencia, entre otras
herramientas, con el fin de saber qué hacer en caso de una contingencia y saber qué zonas
son seguras.
Para la participación de la sociedad en los diversos programas de Protección Civil el

artículo 100 señala que se promoverá e invitará a la población a involucrarse en los
sectores público, privado y social mediante el Consejo, los Consejos Municipales o por
grupos voluntarios. Estos grupos voluntarios podrán ser constituidos de acuerdo al artículo
103 por los Municipios o cualquier particular interesado. Entre sus funciones principales
Página | 67
establecidas en el artículo 105 estarán la cooperación en la difusión de actividades de

Protección Civil y con previa capacitación participarán en tareas de prevención y auxilio a
la población en casos de desastre.
6. Marco Normativo e Institucional Municipal
6.1 Plan Municipal de Desarrollo de Othón P. Blanco 2013-2016
Dentro del este Plan Municipal, la temática de Protección Civil se pronuncia en el Eje II:
Protege bien. Municipio Seguro. En concreto en la directriz II.2 Protección Civil. Con la
finalidad de promover la cultura de Protección civil que garantice la seguridad de los
othonenses en su integridad física y patrimonial ante el embate de fenómenos
meteorológicos o contingencias.
Cuadro 5.- líneas estratégicas en materia de protección civil en el Plan Municipal de

Desarrollo de OPB 2013-2016
Líneas estratégicas
II.2.1. Fortalecimiento de la II.2.1.1. Capacitar a la ciudadanía con acciones que les
cultura de Protección Civil permitan enfrentar los embates del fenómenos
Promover la cultura de meteorológicos y contingencias naturales que pongan en
protección civil a través de riesgo la seguridad del municipio.
esquemas de participación II.2.1.2. Establecer programas de simulacros de
con la ciudadanía. contingencias con los diferentes sectores de la sociedad,
la iniciativa privada y el sector público del municipio.
II.2.2. Programas de II.2.2.1. Establecer esquemas de trabajo y programas con
Inspección para la todos los sectores para garantizar condiciones básicas de
prevención de accidentes. seguridad en establecimientos y edificios públicos y
Formalizar los programas de privados.
inspección en instalaciones II.2.2.2. Establecer y mantener actualizado un padrón de
de edificios públicos y negocios y tipo de giros en el municipio, y clasificarlos
privados para garantizar la de acuerdo a sus situaciones de riesgo.
seguridad de la ciudadanía. II.2.2.3. Integrar bases de datos y mapas de riesgo en el
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municipio de Othón P Blanco.

II.2.2.4. Coordinar las acciones de prevención y difusión, así
como los operativos de inspección en coordinación con los
órdenes de gobierno.
Fuente: elaboración propia a partir del Plan de Desarrollo Municipal Othón P. Blanco 2013-2016.
6.2 Reglamento de Protección Civil del Municipio de Othón P. Blanco,

Quintana Roo
De igual manera que en el ámbito estatal, en el artículo 2 del Reglamento de Protección

Civil del Municipio de Othón P. Blanco se encuentran otras definiciones de las que de
igual manera haremos mención:
 Fenómeno Hidrometeorológico, es una calamidad que se genera por la acción

violenta de los agentes atmosféricos, tales como: huracanes, inundaciones
pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo, polvo y
electricidad; heladas; sequías y las ondas cálidas y gélidas.
 Recuperación, es el proceso orientado a la reconstrucción y mejoramiento del
sistema afectado (población y entorno), así como a la reducción del riesgo de
ocurrencia y la magnitud de los desastres futuros;
 Riesgo, es la probabilidad de que se produzca un daño, originado por un fenómeno
perturbador.
El artículo 10 de la misma ley se especifica:

El Sistema Municipal es un conjunto orgánico y articulado de estructuras,
relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias
y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos
grupos voluntarios, sociales y privados, a fin de efectuar acciones coordinadas,
destinadas a la protección contra los peligros que se presenten y a la recuperación
de la población, en la eventualidad de un desastre.
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El artículo 9 del Reglamento de Protección Civil del Municipio de Othón P. Blanco

menciona que el Sistema Municipal de Protección Civil, que a la vez forma parte del
Sistema Nacional y del Sistema Estatal de Protección Civil, será el primer nivel de
respuesta ante una situación de emergencia, siendo responsabilidad del Presidente o
Presidenta Municipal su integración y funcionamiento. Si la emergencia supere su
capacidad de respuesta, acudirá a la instancia estatal, y si fuera insuficiente se informará a
las instancias federales correspondientes (Artículo 16).
Su objetivo, señalado en el artículo 11, básicamente es proteger a la sociedad ante un

posible desastre provocado por cualquier tipo de agente destructivo, así como prevenir
pérdidas humanas, de bienes materiales, y ayudar a la población a regresar a las
condiciones de vida que tenían antes del desastre.
El artículo 5 del mencionado reglamento enlista a las autoridades competentes en nuestro

Municipio:
I. El Ayuntamiento;
II. El Presidente o Presidenta Municipal;
III. El Secretario General del Ayuntamiento; y
IV. El Director de Protección Civil Municipal;
Entre las funciones del ayuntamiento que se especifican en el artículo 6 está aprobar el
Atlas municipal de riesgos, fomentar la cultura de la protección civil y de la prevención,
capacitaciones para mejorar la respuesta y prevención de las diversas afectaciones que
pudieran haber en el municipio e incluir en el presupuesto de Egresos de la Federación
fondos para la atención de emergencias y desastres.
Todas las atribuciones del reglamento mencionado le corresponden al Secretario General y

al Director de Protección Civil Municipal. Esto está especificado en el artículo 8.
Uno de los propósitos del Sistema Municipal y que se especifica en el artículo 13 es

promover la autoprotección, la participación individual y colectiva de la población. Se
utilizarán distintos medios como los simulacros en lugares de alta afluencia de personas,
campañas de difusión masiva, hacer saber a la población cómo enfrentar las perturbaciones
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en caso de presentarse y modernizar los sistemas de prevención y medición de los

fenómenos que pudieran afectar a la población.
El sistema municipal se encuentra integrado de acuerdo al artículo 14:
I. El Presidente o Presidenta Municipal;
II. El Consejo Municipal;
III. Los Comités Operativos Municipales Especializados en materia de Protección
Civil;
IV. Las dependencias, entidades y unidades administrativas de la Administración
Pública Municipal, que puedan ejercer funciones en la materia;
V. La Dirección de Protección Civil Municipal;
VI. Los grupos voluntarios, vecinales y no-gubernamentales; y
VII. El Centro Municipal de Operaciones.
Además, algo que no se encuentra en el sistema Estatal son los principios; en el caso del
Sistema Municipal se encuentran señalados en el artículo 17:
I. En las actividades de atención de desastres y recuperación se dará prioridad a los
grupos sociales vulnerables y de escasos recursos económicos;
II. La acción de la protección civil es universal, no se reconocen razas, credos,
ideologías políticas o partidistas, ni estrato social;
III. La protección civil tiene un espíritu humanitario para salvaguardar a las
personas, bienes, entorno y cultura de los habitantes del territorio municipal;
IV. La acción de la protección civil es permanente, continua y se ubica por encima
de intereses particulares; y
V. La protección civil es abierta, incluyente e imparcial.
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Junto al Sistema Municipal, el Consejo Municipal también desempeña un papel importante

dentro de la Protección Civil de Othón P. Blanco. Entre sus tareas, de acuerdo al artículo
19, está constituir una sesión permanente ante algún desastre, tener un inventario para la
atención de una emergencia o desastre, discutir y aprobar planes municipales en materia de
protección civil, entre otras funciones.
Como parte del Sistema Municipal se encuentran los Comités Operativos Municipales
Especializados en materia de Protección Civil. Como prioridad tienen la de atender los
desastres o emergencias de sus respectivas áreas, y serán temporales o permanentes
(artículo 28).
El artículo 36 establece que la Dirección de Protección Civil Municipal, como primer nivel
de respuesta ante una emergencia, tendrá como función proponer, dirigir, ejecutar y vigilar
la protección civil en el Municipio, así como el control operativo de las acciones que en la
materia se efectúen, en coordinación con los sectores público, social privado, grupos
voluntarios, y la población en general, en apoyo a la ejecución de las resoluciones que dicte
el Consejo Municipal.
Dentro del marco del Sistema Municipal se encuentra la participación de la sociedad y su

participación, pudiendo integrarse o no en grupos voluntarios. El artículo 40 señala que
estos grupos participarán en labores preventivas, evacuarán a personas de zonas afectadas,
así como buscar sobrevivientes, aplicar primeros auxilios y trasladar a los heridos a
hospitales, entre otras funciones.
El presidente municipal entre sus facultades principales tiene la de declarar zona de

emergencia (artículo 45) o zona de desastre (artículo 48) según el daño causado por algún
siniestro. A su vez deberá solicitar junto con el Presidente del Consejo Municipal de
Protección Civil al gobernador del Estado que emita formalmente la zona de desastre para
aplicar recursos del Estado en caso de ser necesario (Artículo 50). El gobierno municipal
podrá adoptar las siguientes medidas cuando se haya declarado zona de desastre:
I. Alojamiento y alimentación para los damnificados;

II. Restablecimiento de los servicios públicos afectados;
III. Suspensión de las actividades públicas que lo ameriten, en tanto se vuelve a la
normalidad; y
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IV. Las demás que determine el Consejo Municipal;
En el artículo 67 se especifica que los propietarios, administradores, gerentes, poseedores o

arrendatarios de los siguientes lugares están obligados a contar con unidades de protección
civil con el fin de prevenir y auxiliar en el caso de una emergencia o desastre:
I. Teatros;
II. Auditorios;
III. Cines;
IV. Bares;
V. Video bares;
VI. Discotecas
VII. Centros nocturnos;
VIII. Salones de baile;
IX. Restaurantes;
X. Panaderías;
XI. Clubes sociales;
XII. Clubes deportivos;
XIII. Estadios;
XIV. Gimnasios;
XV. Centros educativos;
XVI. Bibliotecas;
XVII. Centros o plazas comerciales;
XVIII. Fábricas
XIX. Centrales de abasto;
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XX. Hospitales y sanatorios;
XXI. Terminales y estaciones de transporte de pasajeros y de carga;
XXII. Aeropuertos;
XXIII. Mercados;
XXIV. Hoteles, moteles y posadas;
XXV. Gaseras;
XXVI. Estaciones de carburación;
XXVII. Gasolineras;
XXVIII. Establecimientos donde se manejen hidrocarburos;
XXIX. Almacenes y bodegas;
XXX. Talleres;
XXXI. Templos e iglesias;
XXXII. Baños públicos;
XXXIII. Laboratorios de procesos industriales;
XXXIV. Los que de acuerdo al autodiagnóstico que aplique la Dirección de
Protección Civil Municipal sean considerados de mediano y alto riesgo; y
XXXV. Todos los demás donde existe usualmente una concentración de más de
treinta personas incluyendo a los trabajadores del lugar.
De acuerdo al artículo 70 los establecimientos mencionados tienen la obligación de contar

con los siguientes requisitos, ya que de no ser así no podrán obtener su licencia de
funcionamiento por parte de la Tesorería Municipal:
I. Un Análisis de Riesgos;
Página | 74
II. Su Programa Interno de Protección Civil que es el conjunto de medidas y
acciones diseñadas y registradas en un documento para salvaguardar la integridad
física de los trabajadores y personas que se concentran en un inmueble, así como
proteger las instalaciones, bienes e información vital, para evitar riesgos de
ocurrencia de una emergencia o desastre;
III. Su Plan de Contingencias; y
IV. Su Programa de prevención de accidentes.
El artículo 81 señala que en todas las edificaciones públicas o privadas, excepto casas
habitación es obligatorio implementar señalamientos de protección civil, cuyo objetivo es
que la población pueda localizar salidas de emergencia, puntos de reunión o servicios en
caso de emergencia, siniestro o desastre.
Sanciones a nivel municipal

En caso de algún tipo de violación a la ley mencionada se pueden implementar las
sanciones que procedan. Para verificar el cumplimiento de ya dispuesto y especificado en el
artículo 103, la Dirección de Protección Civil Municipal podrá hacer visitas ordinarias (días
y horas hábiles) y extraordinarias (cualquier día). Para esto los propietarios estarán
obligados a permitir el libre acceso de los verificadores (artículo 104), en caso contrario se
podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública.
En caso de verificar que exista algún tipo de riesgo para la población se podrán decretar
medidas de seguridad y también se podrá decretar un plazo para su cumplimiento y/o
corrección. El artículo 107 especifica cuáles serán dichas medidas y que tendrán que ser
realizadas por los propietarios:
I. La suspensión de trabajos o servicios;
II. La desocupación o desalojo de casas, obras, edificios, establecimientos o en
general de cualquier inmueble;
III. La demolición de construcciones o el retiro de instalaciones;
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IV. El aseguramiento de bienes;
V. La clausura temporal o definitiva, total o parcial de establecimientos,
construcciones, instalaciones u obras;
VI. El aislamiento temporal, parcial o total del área afectada;
VII. Las demás que sean necesarias para la prevención, mitigación, auxilio,
restablecimiento, rehabilitación y reconstrucción en caso de alto riesgo, emergencia
o desastre a juicio del Director de Protección Civil Municipal.
En caso de ser necesario el uso de la fuerza pública los gastos tendrán que ser cubiertos por
los mismos propietarios. Si fuera necesario aplicar algún tipo de sanción se le notificará al
propietario, quien contará con 15 días para actuar en su defensa conforme a la ley
(Artículos 108 y 109). En caso de proceder, se podría aplicar alguna de las siguientes
sanciones (artículo 110), y en caso de reincidencia se duplicará la multa impuesta según el
artículo 111:
I. Amonestación con apercibimiento;
II. Multa de 10 a 1,000 días de salario mínimo vigente en el Municipio;
III. Multa adicional por cada día que persista la infracción;
IV. Arresto administrativo hasta por 36 horas;
V. Decomiso de bienes;
VI. Clausura temporal o permanente, parcial y total;
VII. Suspensión de obras, instalaciones o servicios; y
VIII. Revocación de concesiones municipales.
7. Análisis de la situación observada en Othón P. Blanco

En este apartado se trabajará con base en los siguientes factores:
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 La Declaración de Sendai, la cual es el modelo ideal y más reciente (Marzo del

2015) a tomar en cuenta para la prevención de riesgos.
 Las encuestas realizadas a la ciudadanía.
 Entrevistas realizadas a personal de Protección Civil y a profesionistas involucrados
en programas de la gestión del riesgo municipal.
 Investigación documental realizada por los autores.
7.1 Evaluación
Cuadro 6. Situación de Protección Civil de OPB con Base en la Declaración de Sendai

COMPROMISOS DE LA DECLARACION DE Sí No Cumple
SENDAI cumple cumple parcialmente
I. Adoptar e implementar estrategias y planes locales de
reducción del riesgo de desastres, a través de diferentes
✓
escalas de tiempo con metas, indicadores y plazos,
destinadas a prevenir la creación de riesgo, la reducción
del riesgo existente, y el fortalecimiento de la resiliencia
económica, social y ambiental;
II. Establecer y fortalecer los foros gubernamentales de
coordinación integrados por todas las partes interesadas a
✓
nivel local, tales como las plataformas locales para la
III. Promover la integración de las evaluaciones del
riesgo de desastres en el desarrollo e implementación de
✓
políticas sobre uso del suelo, incluyendo la planificación
urbana, la degradación del terreno, la vivienda informal y
provisional, y el uso de guías y herramientas de
seguimiento que ayuden a prever los cambios
demográficos y ambientales;
IV. Periódicamente, evaluar el riesgo de desastres,
incluyendo los existentes, los emergentes y las nuevas
✓
fuentes de riesgo, la vulnerabilidad, la capacidad, la
exposición, las características de la amenaza y sus
posibles efectos en cascada a escala social y espacial
relevante;
V. Garantizar la revisión o el desarrollo de nuevos
códigos de construcción, estándares, prácticas de
✓
rehabilitación y reconstrucción a nivel nacional o local,
según proceda, con el objetivo de facilitar su aplicación
en el contexto local, en particular en los asentamientos
humanos informales y marginales, y reforzar la capacidad
Página | 77
de poner en práctica, supervisar y hacer cumplir dichos

códigos, a través de un enfoque adecuado, con el fin de
fomentar las estructuras resistentes a los desastres;
VI. Asegurar la resiliencia de infraestructuras críticas
nuevas y existentes, incluyendo medidas y
✓
consideraciones sobre reducción del riesgo de desastres
en instrumentos financieros y fiscales;
VII. Liderar la implementación de la NUEVA "Lista de
Diez puntos - Esenciales para Lograr Ciudades
✓
Resilientes" y buscar oportunidades de sinergias con las
iniciativas existentes, mecanismos, procesos como la
Iniciativa de Aceleración de Ciudades Resilientes, la
Carta de Adaptación de Durban, la Coalición de Alcaldes,
la Colaboración de Medellín y la serie del Congreso de
Ciudades Resilientes;
VIII. Dar Seguimiento y revisar la implementación de
este marco a nivel local basado en herramientas de
✓
seguimiento acordadas internacionalmente, como la
herramienta de Autoevaluación para Gobiernos Locales
(LGSAT) o la “Resilience Scorecard” de UNISDR;
IX. Fortalecer el uso y manejo sostenible de los
ecosistemas y la aplicación de enfoques integrados de
✓
gestión ambiental y de recursos naturales que incorporen
la reducción del riesgo de desastres;
X. Invertir en, desarrollar, mantener y fortalecer
sistemas de pronóstico y alerta precoz centrados en la
✓
población y que sean multisectoriales y sensibles a
múltiples amenazas
XI. Elaborar y actualizar periódicamente la preparación
para desastres y la política para contingencias que
✓
incorpore la reducción del riesgo de desastres en los
procesos de recuperación y rehabilitación post desastre;
Fuente: elaboración propia con base en la Declaración de Sendai, así como entrevistas y encuestas elaboradas
y realizadas por nosotros, e investigación documental.
Punto 1: Existe un Programa denominado Desarrollo Subcomité de Protección

Civil. De acuerdo al jefe de área de planeaciones técnicas aquí de la coordinación de
protección civil municipal, se está implementando en la presente administración municipal.
Sin embargo se considera que los indicadores, es decir, las acciones para garantizar la
cultura de prevención de riesgos como pláticas en diversas instituciones, entrega de
trípticos y otras actividades implementadas no han sido lo suficientemente adecuados para
evaluar dicho programa.
Entre las metas del programa se encuentran:
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 Desarrollar programas y acciones de carácter multidisciplinario y multi-

institucional, para la prevención y mitigación de riesgos de desastres.
 Capacitar a la población en materia de Protección Civil
 Generar y difundir medidas sobre prevención de desastres, así como realizar
campañas de prevención.
Punto 2: No existe la correcta interacción entre las instancias correspondientes en

cuanto a la reducción de riesgo de desastres en OPB. Se abarca principalmente el área de la
ciudad de Chetumal y zonas conurbadas, esto se ve claramente en el Plan de Desarrollo
Municipal 2013-2016. Además en gran parte se trabaja meramente por fines políticos,
haciendo que sus funciones se vean muy limitadas.
Punto 3: De acuerdo con los artículos 10 y 70 del reglamento de protección civil,

los establecimientos y entidades públicas están obligadas a cumplir con los requisitos: Un
Análisis de Riesgos, un Programa Interno de Protección Civil, un Plan de Contingencias; y
un Programa de prevención de accidentes, los cuales en algunos casos sí existen. También
se contempla el atlas de riesgo, la cual debería ser una de las principales herramientas para
el seguimiento de cambios demográficos y ambientales, pero en Othón P. Blanco ese atlas
está obsoleto.
Punto 4: Durante un fenómeno natural, el gobierno municipal o local realiza una

encuesta de desastre para solicitar, evaluar y aplicar el recurso denominado FONDEN, a
partir de esto incluye las nuevas fuentes de riesgo, el desastre entre si y sobre todo los
posibles efectos que tiende a sufrir el municipio de Othón P. Blanco, esto de acuerdo a los
deferentes hechos de vulnerabilidad que afectan el vivir tranquilo de la población.
Existen determinadas evaluaciones de los diferentes albergues, los propios reglamentos de

acción en caso de desastre natural y también de los puntos y fuentes de riesgo, es por ello
que el municipio cumple con evaluar el riesgo de desastre.
Punto 5: Las leyes en materia de construcción en OPB, incluyendo el Atlas de

riesgo, no están actualizadas ni regulan la construcción en tipos de suelo que por su
naturaleza represente un riesgo; aun así en ocasiones se aprueba la construcción o revisión
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de establecimientos o predios de mediano o alto riesgo, incluyendo asentamientos

irregulares.
De acuerdo al jefe de área de planeaciones técnicas aquí de la coordinación de protección

civil municipal, en el caso de la evaluación de la estructura de las escuelas, los hospitales,
entre otros, le corresponden al gobierno federal. Protección civil supervisa que existan
medidas o planes de prevención de riesgos, y también si solicitan alguna información o
capacitación al respecto se brinda en tiempo y forma.
Punto 6: los únicos instrumentos financieros específicos con el que cuenta el

municipio son de origen Federal: son el Fondo de Prevención de Desastres Naturales
(FOPREDEN) y el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN). A decir por el Jefe de
Planeación de la Coordinación Municipal de Protección Civil es muy complicado, y
además existe falta de voluntad política para acceder al FOPREDEN que como su nombre
lo dice está destinado para las actividades para prevenir riesgos.
No existe fondo a nivel estatal o municipal y las actividades de la Coordinación Municipal

se financian del Presupuesto del Municipio, que en estos momentos está muy limitado.
Punto 7:
 Existen reglamentos para informar a la ciudadanía sobre la prevención de riesgos, sin

embargo no se aplican. La relación gobierno-ciudadanía es muy cerrada. La función de
las autoridades está muy limitada debido al presupuesto insuficiente.
 Atlas de riesgo desactualizado y únicamente 2 municipios de Quintana Roo cuentan con
uno, en el caso de OPB únicamente contempla Chetumal.
 Las leyes de construcción están obsoletas.
 Existen programas de capacitación y de capacitación, pero la sociedad no sabe de su
existencia.
 Los sistemas de alerta temprana son efectivos pero no llegan a la población pues no son
transmitidos, y poco es el porcentaje de la población que participa en simulacros.
 La evaluación de escuelas, hospitales, etc., le corresponde a la federación.
 La recuperación después de un desastre es tardía para algunos sectores de la población o
no reciben el apoyo necesario a tiempo.
Página | 80
Punto 8: De acuerdo al instrumento de autoevaluación de gobiernos locales sobre la

resiliencia a desastres, menciona que ayuda a sentar las bases para identificar las lagunas
existentes y proveer de herramientas para solucionar problemas, además de que elabora
informes de situación para las ciudades y municipios que se han comprometido con la
campaña “desarrollando ciudades resilientes”.
El municipio de Othón P. Blanco no ha tomado postura alguna para tratar de entender los
problemas y desafíos existentes en la reducción del riesgo de desastre con el sistema de
evaluación de la situación y el nivel de progreso de la resolución de problemas.
Punto 9: No se encontró reglamentación municipal de protección civil que hable

acerca del manejo sostenible de los ecosistemas y la aplicación de enfoques integrados de
gestión ambiental y de recursos naturales que incorporen la reducción del riesgo de
desastres.
A nivel estatal se encuentra regulado por la Ley de Protección Civil del Estado de
Quintana Roo (art. 8), donde se establece que lo no previsto en la ley mencionada se
resolverá en lo correspondiente por los siguientes ordenamientos:
 Ley de Asentamientos Humanos;

 Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente.
Punto 10: Los mecanismos como el Atlas de riesgo sólo abarca la ciudad de
Chetumal, no es multisectorial.
Protección Civil emite boletines meteorológicos actualizados todo el año en su página web,
sin embargo es poca la gente que accede a dichos boletines porque desconocen su
existencia. Es más fácil que la población se entere del pronóstico del tiempo mediante los
medios de comunicación masiva.
Punto 11: Existe un plan de contingencia para la zona urbana y otro plan para las
comunidades, pero no se actualiza, de acuerdo al jefe de área de planeaciones técnicas aquí
de la coordinación de protección civil municipal ha sido el mismo por muchos años.
El Reglamento de Protección Civil del Municipio de Othón P. Blanco es del 2007, y no se

ha reformado desde entonces, por lo que no se ha armonizado con la Ley General de
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Protección Civil Federal, la cual se reformó en el 2012; se pretendía darle un enfoque

integral para la gestión de desastres.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
g.1
g.2 Involucrados
Para un mejor panorama de la situación en materia de gestión de riesgo en el municipio de

estudio, se analiza la intervención de cada uno de los actores identificados y que
consideramos transcendentales:
Cuadro 7: Involucrados en la gestión de riesgos municipal y su tipo de participación en

ésta.
INVOLUCRADOS SÍ CUMPLE NO CUMPLE CUMPLE
PARCIALMENTE
Iniciativa privada ✓
Gobierno ✓
Ciudadanía ✓
ONG´S ✓
Académicos ✓
Fuente: elaboración propia con base en entrevistas, encuestas elaboradas y realizadas por nosotros, e
investigación documental.
Iniciativa privada: La iniciativa privada no participa directamente en los planes de

preparación y de contingencia en caso de desastres, pero por cuestiones normativas están
obligados a realizar simulacros y prácticas de capacitación regularmente en los centros de
trabajo para inhibir los riesgos por fenómenos antrópicos. Por ejemplo simulacros en caso
de incendios y los cursos de primeros auxilios impartidos a sus trabajadores por personal de
la Dirección Municipal de Protección Civil.
Pero cuando se le pregunta a la ciudadanía: ¿En su empresa o trabajo se han realizado

simulacros/cursos/actividades para prevenir riesgos? El 62% respondió que en su trabajo no
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han realizado este tipo de actividades de prevención, mientras que el 38% respondió por la
afirmativa.
Otra manera en la que participan es a través de la firma de convenios con Protección Civil
Municipal, como hace mención en la entrevista El Jefe de Departamento de Planeación de
la Dirección Municipal de Protección Civil, Bernardo Gómez (2015):
En el caso del sector privado […] nosotros lo manejamos por medio de convenios en
estas relaciones que tenemos tanto con organismos como con empresas. Entonces
hacemos precisamente un inventario de todas las empresas en casas constructoras,
sindicatos y grupos voluntarios para que participen con nosotros en cuanto a alguna
situación de emergencia o desastre, en este caso las constructoras.
Además, los convenios se extienden al hecho de que las constructoras, sindicatos y otros
grupos cedan maquinaria y personal en caso de necesitarlo por una contingencia el
municipio:
Actualmente tenemos un listado de varias constructoras en las cuales han participado
con nosotros aportando en determinado momento su maquinaria o personal relacionado
con el manejo de las maquinarias o inclusive en algunas constructoras o inmobiliarias
participando en cuanto a la situación de atención a desastres o la mitigación de
desastres. […], por ejemplo el sindicato de volqueteros, el sindicato o la unión de
transportistas de los cañeros también tenemos la afiliación con relación a ellos. O sea
que en cualquier momento podemos nosotros tener disponible tanto maquinaria como
equipo para atender a cualquier emergencia (Gómez, 2015).
Gobierno: su nivel de involucramiento se considera parcial por su funcionamiento, pues

no existe la correcta interacción entre las instituciones de gobierno ni con la ciudadanía. A
continuación se menciona algunas dependencias con las que existe coordinación:
Página | 83
Consideramos que forma en la que está estructurado el Sistema Nacional de Protección

Civil conlleva a una fragmentación de las tareas sin que la Coordinación Municipal pueda
tener control de la situación y además genera dependencia con otras instituciones.
por ejemplo: Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) en cuestiones
hidrometeorológicas; la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) con relación a las
cuestiones rurales; Secretaria de la Defensa Nacional (SEDENA) y Secretaría de Marina
(SEMAR) con relación a los planes de atención a emergencias como el plan DN:III;
Instituto de Infraestructura Física Educativa del Estado de Quintana Roo (IFEQROO) con
relación a la infraestructura escolar; la Secretaría de Educación y Cultura de Quintana Roo
(SEyC) atiende los refugios anticiclónicos (no los evalúa); Secretaría de Desarrollo
Agropecuario y Rural (SEDARI) y SAGARPA en cuestiones de atención a las zonas
rurales; COPLADEMUN coordina las medidas locales de reducción de riesgos; Centro
Nacional para la Prevención de Desastres (CENAPRED) es el órgano evaluador a nivel
federal de los Atlas de riesgo; SEDATU es el encargado de solicitar los Atlas de Riesgo.
Gómez (2015) también hablo acerca de esto:
En caso de la coordinación con estas instancias o dependencias federales y estatales el
reglamento, la Ley General de Protección Civil, las leyes estatales y el Reglamento Municipal
de Protección Civil establece que haya un sistema en el que se están involucrados… se alinean
todas las dependencias tanto federales, estatales, municipales que están dentro del territorio
municipal para que participen de una manera… dependiendo de sus características, de sus
funciones generales.
Al cuestionar sobre ciertos aspectos a la Coordinación de Protección Civil, recurrían a

enviarnos a otra instancia gubernamental, lo que quiere decir que aunque constituyen una
red gubernamental (el Sistema de Protección Civil Municipal) no existe intercambio y
actualización de las actividades que cada uno tiene encomendada dentro de este.
Ahora bien, la ciudadanía considera que la actuación del Sistema de Protección Civil
Municipal es oportuna, pues al responder a la pregunta: ¿Considera que la reacción de las
autoridades ante los fenómenos naturales es oportuna?, el 70% de los encuestados
contestaron a que la reacción SI es oportuna, mientras que el 30% consideró que NO.
Página | 84
El trabajo de Protección Municipal es reconocido por la ciudadanía, pues respecto a la

pregunta ¿Ha escuchado usted sobre el trabajo que realiza el Sistema de Protección Civil?
El 76% contestó que SI, mientras que el 24% que NO. Es decir dos terceras partes de los
encuestados.
Algo preocupante es el hecho de que solo el 54% de los encuestados conoce los medios
para comunicarse o solicitar apoyo a Protección Civil, mientras el 46% respondió que NO.
Pasando al aspecto financiero, Gómez (2015) nos comenta lo siguiente:
En este caso nosotros dependemos solamente del presupuesto que tiene asignado el
municipio, no tenemos… en el caso por ejemplo la ayuda que nos otorga por
ejemplo de CAPA (Comisión de Agua Potable y Alcantarillado), CONAFOR o de
CONAGUA, ellos directamente tienen relacionado sus presupuestos, no nos
incluyen a nosotros, solamente nos apoyan mediante recursos, sus gastos ellos los
tienen establecidos en sus funciones.
Es decir, que cada dependencia gubernamental que se encuentra dentro del Sistema trabaja
con su presupuesto, pero no existe una partida específica que se destine a actividades de
prevención o gestión de riesgo.
Relata que existe un fondo llamado Fondo para la Prevención de Desastres Naturales
(FOPREDEN) pero que solo puedes ser solicitado por el gobierno estatal ante el gobierno
Federal:
En este caso nosotros estamos limitados con relación a esta situación porque para
incluirnos en los fondos de prevención de desastres o fondos por fideicomisos
inclusive para la prevención de desastres tenemos que tener ciertos lineamientos y
guías con relación a cumplir ciertas normativas. En este caso el municipio tendría
que tener primero el aval del estado para que nosotros podamos acceder a los fondos
federales porque no son fondos federales, tienen que estar etiquetados precisamente
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a las cuestiones de prevención y en este caso de mitigación o en cuestiones de
atención de desastres.(Gómez, 2015)
Ciudadanía: al referirnos a la participación que demuestra la ciudadanía y las

organizaciones de la sociedad civil, Bernardo Gómez respondió a la pregunta: ¿En qué
medida las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía participan en las actividades
de protección civil?
En este caso estamos, o sea, en la sociedad todavía no tiene esa cultura. A veces nos
hacemos fama a nivel de política de que tenemos cultura de protección civil o de
sociabilidad. En este caso nosotros no tenemos esa conciencia como ciudadanos de
participar precisamente en contribuir con nuestras propias acciones aunque sea como
dicen con un granito de arena, pero un granito de arena juntándolo con más de cien mil
habitantes no solamente sería una piedrita sino serían cien mil piedritas que podríamos
nosotros evitar tanto en los caminos, en las calles para determinar en este caso, o para
optimizar los riesgos a los cuales estamos expuestos. (2015).
Aunque con las encuestas aplicadas, podemos notar que existe disposición de la ciudadanía
en involucrarse en las actividades de prevención que realiza la Coordinación de Protección
Civil, pues podemos mencionar que al 76% SI le interesa asistir a cursos o conferencias
sobre prevención de riesgos, y el 28% contestó que no le interesaría.
La ciudadanía también demostró tener la intención de formar parte de grupos comunitarios
pues el 72 % respondió que SI estaría dispuesto(a) para ser parte de las brigadas
comunitarias en caso de desastres, solo el 28% respondió que no.
En la parte preventiva e informativa, la ciudadanía responde: ¿Qué tan preparado(a) e

informado(a) se considera para afrontar un desastre natural? 44% mucho, 50% poco, 6%
nada preparado.
ONG’S: El gobierno municipal en turno no ha firmado un convenio de apoyo o

colaboración con algún organismo no gubernamental porque en el municipio no existe
alguna organización que se dedique o se encargue de este tipo de situaciones.
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Académicos: encontramos que los académicos no se relacionan directamente con la gestión

de riesgo de desastres, pues no elaboran independientemente o a nivel academia
investigaciones de este tipo en el municipio.
En entrevista con María Luisa hace mención que ellos como academia no han trabajado
con el municipio para actividades de investigación pero que si como empleados de alguna
manera con la elaboración del atlas de riesgo del municipio:
El gobierno federal es el encargado de darle el presupuesto al municipio, y el
municipio es el encargado de contratar quién quiere que le realice su Atlas de
Riesgo. El municipio es nuestro cliente por decirlo de alguna manera.
Posteriormente se va a CENAPRED (Centro Nacional de Prevención de Desastres),
que es el órgano evaluador a nivel federal y verifica que el Atlas entregado cuente
con todas las especificaciones; si no, se regresa y no pasa, o sea, no es válido.
Digamos que, de nuestra parte como Universidad los dos que hemos realizado han
sido aceptados (2015).
Resulta ser muy extraño el hecho que esta investigadora de la UQROO nos haya
confirmado que el atlas de riesgo del año 2011 ya haya sido aprobado por la CENAPRED,
y que a pesar de esto la Coordinación de Protección Civil utiliza un atlas de riesgo solo de
la ciudad de Chetumal y que es del año 2007:
El Atlas de riesgo que tenemos, que está vigente está obsoleto desde el 2007. El
año 2011 se hizo el proyecto… incluso se terminó el Atlas de riesgo pero no se ha
presentado para su autorización o aprobación, es el caso, porque todos estos
documentos no solamente es cuestión de si ya lo mandé a hacer, ya me lo
entregaron, ya lo voy a poner en práctica. (Gómez, 2015).
El jefe de planeación comenta también que los procedimientos son muy burocráticos, por lo
tanto ellos están muy limitados en ese aspecto, además que no están autorizados
Página | 87
jurídicamente para hacer cambios, dependen del gobierno estatal y en otros casos del
gobierno federal.
Por lo que nos ha dicho María Luisa Hernández, miembro de la División de Ciencias e
Ingeniarías (DCI) que en la actualidad la UQROO está proponiendo lo siguiente:
Estamos tratando de que el Centro de Información sea como un nodo regional: el
CENAPRED, entonces aquí va a haber capacitación, va a haber cursos, va a haber
igual para la realización de Atlas. Entonces, estamos viendo colaborar con ellos. Por
la experiencia de que hemos trabajado para ellos, por los dos Atlas que ya
llevamos. (Hernández, 2015).
Así mismo, Hernández (2015) considera que es preferible que los trabajos se hagan por
universidades porque son entes más objetivos, que no van persiguiendo fines de lucro ni
van por cuestiones particulares.
g.3 Resultados de las encuestas
Se encuestó a un total de 50 personas, siendo 25 hombres y 25 mujeres. El rango de edad va

desde los 18 años hasta los 83 años. Para aplicar las encuestas se acudió a lugares con
significativa afluencia de la ciudad de Chetumal, tales como el Sitio de Combis, la Avenida
de los Héroes y colonia Centro en general y la Plaza las Américas. Del total de los
encuestados el 56% es residente de Chetumal.
La mayor parte de la población encuestada piensa que es responsabilidad de Protección

Civil auxiliar a la población en caso de desastre, y el 70% considera que la reacción de las
autoridades ante los fenómenos naturales es oportuna porque consideran que es su
responsabilidad hacerlo, sin embargo la gran mayoría de este 70% no sabe realmente cuál
es la función de Protección Civil o no supieron decirnos por qué es responsabilidad de la
misma.
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En general, la mayoría de los encuestados considera que se sienten preparados para afrontar
un fenómeno natural. Esta preparación, en aproximadamente 60% de los encuestados tiene
que ver únicamente con las recomendaciones emitidas en los medios masivos de
comunicación acerca de qué hacer en caso de huracanes y prevención de riesgos en
general, es decir, realmente no se han enfrentado a alguna contingencia de este tipo como
para saber si realmente están preparados para hacer frente a este tipo de fenómenos.
La mayoría de los encuestados muestran disposición para asistir a conferencias y cursos

sobre prevención de riesgos y formar parte de las brigadas comunitarias en caso de
desastre. Sin embargo la gran mayoría no sabía que existe este tipo de brigadas ni que
existe algún tipo de capacitación para la ciudadanía, ya sea temporal o permanente.
La gran mayoría de la población encuestada desconoce las zonas de riesgo de Chetumal y

de los alrededores. En gran parte únicamente conocen las zonas de riesgo cercanas a su
domicilio y a su escuela o trabajo, por ende desconocen su hogar es apto para hacer frente a
este tipo de fenómenos.
La mayoría de las personas afirman que no han recibido algún tipo de apoyo en caso de
contingencia. De estas personas la mayoría afirma que fue porque no necesitaban el apoyo,
sin embargo hay personas que a pesar de que sí lo necesitaban y lo solicitaron tampoco
recibieron apoyo por parte de las autoridades. De la misma situación se desprende que gran
parte de los encuestados desconoce la manera de pedir apoyo a Protección Civil en casos de
emergencia.
g) Recomendaciones a los problemas presentados en Othón P. Blanco

Recomendaciones al problema 1: Para garantizar el fortalecimiento de la resiliencia a los
desastres y poder solucionar el problema planteado de acuerdo con la declaración de Sendai
(2015) se recomienda “invertir en desarrollar, mantener y fortalecer sistemas de pronóstico
y alerta temprana”. En el caso de Othón P. Blanco, y de acuerdo a Hernández (2015),
sería necesario solicitar al Gobierno Federal en las fechas establecidas (enero a marzo) la
actualización y/o creación de un nuevo Atlas de riesgo en el cual se contemplen
puntualmente las zonas de riesgo de todo el municipio. Es necesario puntualizar que los
municipios costeros tienen prioridad en la elaboración de dichos Atlas.
Página | 89
También es necesaria la coordinación con los tres niveles de gobierno para poder actualizar
dicho Atlas y verificar que abarque al municipio completo. Como menciona Gómez (2015),
para esto sería necesaria la coordinación del Gobierno Municipal con la SEDATU
(Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano), encargada de evaluar qué
municipios a nivel federal han solicitado la creación o actualización del Atlas. También es
necesaria la vinculación con Instituciones y/o especialistas en el tema, como lo es el Centro
de Información Geográfica de la Universidad de Quintana Roo, que es precisamente donde
se elaboran los Atlas de riesgo para todo el estado de Quintana Roo.
Recomendaciones al problema 2: Es necesario establecer una partida específica en el

Presupuesto de Egresos del Municipio para fortalecer principalmente las cuestiones de
recursos humanos y financieros, o bien gestionar recursos a los Niveles Federal y Estatal
para ello. De esta forma se podrá contratar más personal capacitado para dirigir, evaluar y
atender de manera más eficiente las situaciones de riesgo que se presenten, además se
podría preparar y equipar mejor a los grupos voluntarios y atender con mayor rapidez las
contingencias. Otra forma de recaudar fondos es aplicar las leyes y reglamentos como debe
de ser. Por ejemplo, en la Ley Municipal de Protección Civil de OPB se establecen
sanciones y se especifica en qué consisten, pero en la realidad no se aplican. De esta forma,
además de conseguir fondos, se asegura el correcto funcionamiento de los mecanismos de
prevención de riesgos que establecen las leyes correspondientes.
Una vez que se cuente con el presupuesto se recomienda establecer programas de

capacitación para la profesionalización del personal de las instituciones correspondientes,
enfocándose más en el área de Protección Civil y en el trabajo conjunto con las localidades
de Othón P. Blanco. De esta manera la población en general contará con conocimientos y
capacidades básicas de prevención de riesgos y podrán atender con más eficiencia los
siniestros, al igual que de esta forma la sociedad conocerá más a fondo las actividades de
Protección Civil.
Recomendaciones al problema 3: Una medida para la resolución del problema antes

mencionado es que las instituciones correspondientes y el gobierno municipal, en
coordinación con el gobierno estatal, y federal, elaboren y pongan en marcha programas y
campañas de educación periódicas sobre los riesgos y amenazas en todas las comunidades
Página | 90
de Othón P. Blanco. Es esencial la vinculación directa con las alcaldías, delegaciones y

ejidos para que por medio de ellos se brinde la información necesaria y se establezca en
cada población una Unidad de Protección Civil Interna y puedan tener los elementos
necesarios para actuar en caso de contingencias. Gómez (2015) menciona que todos los
aspectos arriba mencionados se cumplen, o por lo menos que están marcados en los
reglamentos correspondientes, pero realmente no se hace este tipo de acciones.
Con base en lo anterior se buscará diseñar programas inclusivos y que culturalmente

sensibilizará a todos los grupos de las comunidades locales. Específicamente se habla de
educar a la sociedad en la prevención de riesgos, en pocas palabras, fomentar la cultura de
la prevención de riesgos o desastres. Posteriormente se buscará que participen en los
diversos grupos o programas establecidos por la Ley de Protección Civil.
Recomendaciones al problema 4: Según la declaración de Sendai (2015) se recomienda

que el gobierno local establezca foros de coordinación integrados por todas las partes
interesadas a nivel local. Dichas partes no se compondrán únicamente por Protección Civil,
Gómez (2015) nos menciona que es necesaria la participación de instituciones
gubernamentales como la CONAGUA con relación a las cuestiones hidrometeorológicas,
SEDENA (Secretaría de la Defensa Nacional) y/o SEMAR (Secretaría de Marina) con
relación a los planes de atención a emergencias como el plan DN3, la SEyQ (Secretaría de
Educación y Cultura) con relación a los refugios anticiclónicos, entre otros, y
principalmente con la ciudadanía.
Además, como se mencionó antes es indispensable la vinculación con especialistas y se

recomienda realizar campañas invitar a los ciudadanos a formar parte de los grupos
voluntarios y los grupos de brigadistas comunitarios, además de su capacitación,
organización y preparación para que apoyen en tareas como el alertamiento, la evacuación,
la aplicación de medidas preventivas y la atención a refugios temporales, entre otras tareas;
de esta manera se podrán constituir redes municipales, estatales o regionales de brigadistas
comunitarios, tal y como está establecido en la Ley General de Protección Civil (Art. 56) .
De esta se fortalecerá la cultura de prevención y/o reducción del riesgo de desastres en la
sociedad en general.
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Recomendaciones al problema 5: Dar seguimiento a los mecanismos financieros y

operativos que se enfoquen en prevenir los desastres, así como servicios e infraestructura
pública y medio ambiente. También es importante contar con otros apoyos como el
FOPREDEN (Fondo para la Prevención de Desastres Naturales), el cual sería de mucha
utilidad para financiar los Atlas de riesgo y la investigación que ello conlleva. De igual
manera con esos recursos se fortalecería la capacidad de resiliencia de la sociedad.
Recomendaciones al problema 6: Buscar que a través del Gobierno Municipal se

gestionen recursos del Presupuesto de Egresos para Protección Civil, pues no se cuentan
con recursos propios. De esta manera se podrían hacer campañas masivas como se hace con
otro tipo de campañas, por ejemplo para prevenir la propagación del mosquito portador del
virus del dengue.
Con los fenómenos hidrometeorológicos recientes se estima que la participación de la gente

sea cada vez mayor, además de que el propósito principal de dichas campañas es
sensibilizar a la ciudadanía de los riesgos a los que estamos expuestos por vivir en un
municipio costero. De igual manera se podrían establecer campañas en las escuelas de
todos los niveles, pues es importante que la población conozca los medios para
comunicarse o solicitar apoyo a Protección Civil. Sería una forma de fortalecer la cultura de
prevención de riesgos. De igual manera se sugiere que las autoridades municipales se
postulen para participar en los programas de las naciones unidas para la reducción de
riesgo de desastres (EIRD).
Recomendaciones al problema 7: Con base en las observaciones realizadas por la

Auditoría Superior del Estado reciente realizadas a Protección Civil, es recomendable
implementar estrategias para aplicar lo que haga falta de acuerdo a la misma,
principalmente en cuestión de reglamentos. Gómez (2015) recomienda que mediante
arreglos de operación, reglas o lineamientos se busque la aprobación del Consejo Municipal
de Protección Civil, además de escrutar su aval o aprobación. De igual manera nos
menciona que sería más fácil trabajar en conjunto con el Consejo para que en lugar de estar
cambiando reglamentos se trabaje con base en ordenamientos para que se aprueben por el
mismo Consejo, de tal forma que Protección Civil por su cuenta haga las modificaciones y
Página | 92
reestructuraciones correspondientes pues sería más tardado y complejo llegar a un acuerdo.

Para eso es necesario incluir en el reglamento operaciones más sencillas y lineamientos
que faciliten la aprobación de los proyectos realizados por protección civil. Por último sería
óptimo verificar que las leyes que no queden obsoletas y se acutualicen cuando sea
requerido. En este caso se recomienda establecer un periodo de tiempo para la obligatoria
actualización.
Recomendaciones al problema 8: Que la ciudadanía exija la rendición de cuentas

correspondiente a las autoridades, y que éstas garanticen la trasparencia en los procesos que
realicen. De esta manera las demandas de la ciudadanía serán más acertadas y se podrá
fomentar la cultura de prevención de riesgos de manera más eficiente. La ciudadanía,
además, podrá pedir al gobierno municipal que se actualice el Atlas de riesgo en el tiempo
correspondiente (cada 2 años), pues es información a la que todos deberíamos de tener
acceso. También es recomendable que exista algún tipo de coordinación entre las
instituciones para saber qué datos pueden compartir entre ellas y/o dar a conocer al público
ya que mucha información se queda dentro de las instituciones y nunca sale a la luz. De esa
manera se busca que la información fluya como debería de ser y no se use únicamente con
fines políticos o partidistas.
Otras recomendaciones.
 Pedir que se evalúe la vigencia de los reglamentos de protección civil, ya sea ante el
Gobierno Municipal o Estatal, con el fin de optimizar las acciones y deberes no solo
de Protección Civil, también de todas las dependencias gubernamentales con las que
trabaja en conjunto. De esta forma se logrará optimizar el funcionamiento de
protección civil como tal, pues como hemos dicho a lo largo del trabajo antes de
verificar si las leyes o programas son eficientes o de actualizar las leyes están
primero los fines políticos o personales.

Página | 93
h) Anexos
ENCUESTA: Prevención de riesgos 5. ¿Qué tan preparado(a) e

en el municipio de Othón P. Blanco. informado(a) se considera para
afrontar un desastre natural?
Sexo: F ( ) M ( ) Edad:
Mucho ( ) Poco ( ) Nada (
___________
)
1. ¿En dónde reside actualmente?
6. ¿Recientemente ha
Chetumal ( ) Otra comunidad del visto/escuchado algún comercial
sobre qué hacer en caso de
municipio ( )
huracanes? Si ( ) No (
2. En una contingencia por huracán o )
inundaciones, ¿Sabe qué autoridad
es la que debe auxiliar a la 7. ¿Le interesaría asistir a cursos o
población en primera instancia? conferencias sobre prevención de
¿Por qué? riesgos? Sí ( )
___________________________ No ( )
___________________________
___________________________ 8. ¿Estaría dispuesto(a) a ser parte de
___________________________ brigadas comunitarias en caso de
___________________________ desastres? Sí ( )
___________________________ No ( )
___________________________
___ 9. ¿Conoce las zonas de riesgo
existentes en su localidad? Si
3. ¿Considera que la reacción de las
responde afirmativamente
autoridades ante fenómenos
mencione tres.
naturales es la adecuada?
Sí ( ) No ( )
Sí ( ) No ( )
______________________________
4. ¿Por qué? ______________________________
___________________________ ______________________________
___________________________ ______________________________
___________________________ ______________________________
___________________________ ______
___________________________
____________
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10. Ante las recientes inundaciones

¿Cómo califica la respuesta de las
15. De acuerdo a su criterio, ¿Qué
autoridades para auxiliar a la debería hacer el Sistema de
población? Protección Civil para mejorar su
servicio?
Buena ( ) Regular ( ) _________________________________
Mala ( )
_________________________________
11. ¿En su empresa, trabajo o escuela
_________________________________
se han realizado
simulacros/cursos/actividades _________________________________
para prevenir riesgos? _________________________________
Si ( ) No ( ) ___________________________
12. ¿Ha recibido apoyo

(medicamentos, agua para beber,
alimentos, ropa abrigadora, etc.)
por parte de las autoridades
después de una contingencia? Sí OBSERVACIONES
( ) No ( )
--------------------------------------------------
13. ¿Ha escuchado usted sobre el --------------------------------------------------
trabajo que realiza el Sistema de --------------------------------------------------
Protección Civil? Sí ( ) --------------------------------------------------
No ( ) *en caso de --------------------------------------------------
responder NO termina la --------------------------------------------------
encuesta. --------------------------------------------------
--------------------------------------------------
14. ¿Conoce los medios para --------------------------------------------------
comunicarse o solicitar apoyo a -----
Protección Civil? Sí ( )
No ( )
Página | 95
Resultados de las encuestas (gráficas):
ENCUESTA: Prevención de Riesgos en el

municipio de Othón P. Blanco.
1.- ¿En dónde reside actualmente? 56 44
2.- ¿Considera que la respuesta de las autoridades ante los fenómenos naturales recientes es la adecuada? 70 30
3.- ¿Qué tan preparado o informado se considera para afrontar un fenómeno natural? 44 50 6
4.- ¿Recientemente ha visto/escuchado algún comercial sobre qué hacer en caso de huracanes? 84 16
5.- ¿Le interesaría asistir a cursos o conferencias sobre prevención de riesgos? 76 24
6.- ¿Estaría dispuesto a ser parte de brigadas comunitarias en caso de desastre? 72 28
7.- ¿Conoce las zonas de riesgo existentes en su ciudad/localidad? 52 48
8.- Ante las recientes inundaciones, ¿cómo califica la respuesta de las autoridades para auxiliar a la población? 38 46 16
9.- ¿En su empresa, trabajo o escuela se han realizado simulacros/cursos/actividades para prevenir riesgos? 38 62
10.- ¿Ha recibido apoyo por parte de las autoridades después de una contingencia? 8 92
11.- ¿Ha escuchado usted sobre el trabajo que realiza el Sistema de Protección Civil? 76 24
12.- ¿Conoce los medios para comunicarse o solicitar apoyo a Protección Civil? 54 46
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Página | 96
Referencias.
Acuerdo por el que se emite el Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional
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Universidad de Quintana Roo

Departamento de Estudios Políticos e

Gestión del Desarrollo Municipal

“Diagnóstico del Sistema de Protección Civil del

M. Tania Libertad Camal Cheluja

Chetumal, Quintana Roo a 11 de diciembre de 2015

g) Recomendaciones a los problemas presentados en Othón P. Blanco...............................88

Cabe mencionar que no solo el Sistema Municipal de Protección Civil participa en

El presente trabajo es un diagnóstico que tiene como propósito analizar el Sistema de

Durante la Segunda Guerra Mundial, los constantes bombardeos a las ciudades,

afectaron gravemente a la población indefensa. […] Al término de la guerra y con el

conflicto, como Organización de Naciones Unidas (ONU) firmó, adicional al

tratado de Ginebra, el protocolo 1: “Protección a las víctimas de los conflictos

población de diversas formas en emergencias o desastres. (Secretaría de Protección

Civil del Distrito Federal, s.f).

La ONU, a través de su oficina para la reducción de desastres, ha realizado conferencias

participaron en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres

Naturales celebrada en Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo de 1994.

Agrupaciones nacionales, regionales e internacionales analizaron medidas

destinadas a reducir las consecuencias de los desastres en el mundo actual y los

la reducción de loa desastres (Estrategia y Plan de Yokohama. 1995, p. III).

En este apartado se abordarán los principales conceptos utilizados en este trabajo y

En el artículo 10 del Reglamento de Protección Civil del Municipio de Othón P. Blanco se

El Sistema Municipal (de Protección Civil) es un conjunto orgánico y articulado de

estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las

diversos grupos voluntarios, sociales y privados, a fin de efectuar acciones

coordinadas, destinadas a la protección contra los peligros que se presenten y a la

recuperación de la población, en la eventualidad de un desastre.

En el Sistema Español de Protección Civil se define el mismo término de la siguiente

las situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofe extraordinaria o calamidad

personas y a la propia protección de éstas, sus bienes y el medio ambiente en los

casos en que aquellas situaciones se produzcan.

Es importante puntualizar que el término “Protección Civil” no es un término ampliamente

Para Lavelle (2003) la gestión del riesgo de desastre:

Se refiere a un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o la

previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en

consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico,

ambiental y territorial, sostenibles. Admite, en principio, distintos niveles de

coordinación e intervención que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo

macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar.

En cuanto a la Gestión de Desastres o Riesgos, el Programa de las Naciones Unidas para el

Es la preparación y la respuesta frente a los desastres. Implica esencialmente

acciones correctivas. Acompaña o complementa pero no determina los esfuerzos de

planificación del desarrollo. Hace hincapié en superar la vulnerabilidad existente y

marco de riesgos ya existentes o identificados, como puede ser por ejemplo, la

construcción de un dique para poner a salvo una comunidad ubicada en zonas

En el Análisis de Sistemas de Gestión del Riesgo de Desastres se adopta la terminología de

1. La fase pre-desastre apunta a fortalecer las capacidades y la Resiliencia de los

amenazas y para proporcionar sistemas de alerta temprana de amenazas que sean

2. En la fase de respuesta, las comunidades y agencias de socorro se centran en salvar

vidas y propiedades y en proporcionar alivio.

3. En la fase post-desastre, el foco está en la recuperación y rehabilitación. En

donde las comunidades van desde la rehabilitación al desarrollo, integrando

aspectos de mitigación de amenazas en sus actividades para el desarrollo.

Esto lo podemos ver muy bien ilustrado en el siguiente cuadro:

Figura 1.- Marco de la Gestión del Riesgo de Desastres (MGRD)

(Fuente: Análisis de Sistemas de Gestión del Riesgo de desastres, 2006, p.20)

países que ya habían alcanzado la “madurez” habían sufrido un traspié: la Segunda

Guerra Mundial. […] Pero no se trataba de países subdesarrollados que intentaban

desarrollarse, sino de países desarrollados que intentaban reconstruirse. La noción

Barquero (citado en Sarría y Becerra, 2008, p. 3) explica al desarrollo local:

económicos, utilizando los recursos de cada lugar. Considera que el desarrollo

económico se produce como consecuencia del conocimiento en los procesos