Justiciaelectoral 26

Vol. 1, núm.
26 · Julio-diciembre, 2020 ISSN 0188-7998
Calificar la urgencia en la emergencia

por la covid-19. Desafío de la justicia
electoral federal en 2021
Enrique Figueroa Ávila
Redistritación federal en México.

Una revisión de sentencias
en preparación de la siguiente
José Roberto Ruiz Saldaña
Pablo Alfonso Cervantes González
Elecciones 2021: las más grandes

en la historia de México
Jorge Sánchez Morales
Elecciones 2021. Los retos

de la transparencia
Julio César Bonilla Gutiérrez
Justicia
Electoral
Revista del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación
ISSN 0188-7998
Vol. 1, núm. 26
Julio-diciembre, 2020
342.702 Justicia Electoral : Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
J888e Federación. -- vol. 1, núm. 26 (julio-diciembre 2020). -- México : Tribunal Electoral
2021 del Poder Judicial de la Federación, 2021.
N. 26
418 páginas : cuadros ; 22 cm
Periodicidad: semestral.
Indizada en: Latindex -- Actualidad Iberoamericana. Índice internacional de
revistas -- Biblioteca jurídica virtual.
La publicación inicia en: vol. 1, núm. 1 1992.
ISSN 0188-7998.
1. Justicia electoral federal - COVID-19. 2. Justicia abierta - Nueva normalidad

electoral - Procesos electorales - México. 3. Transparencia. 4. Democracia.
5. Procedimiento sancionador interno - Análisis de constitucionalidad - Normas
intrapartidarias. 6. Servicio Profesional Electoral Nacional - Autoridades electorales
locales. 7. Ciberseguridad - Sistema electoral. 8. Iusnaturalismo - Positivismo
jurídico. 9. Derechos humanos. 10. Elecciones - Historia - 2021 - México.
11. Tecnologías de la información y la comunicación - Redes sociales. 12. Sentencias
- Redistritación federal - México. 13. Teoría de los derechos fundamentales. I.
México. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
vol. 1, núm. 26,
julio-diciembre, 2020.
Coordinación: Escuela Judicial Electoral

del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Dra. Gabriela Dolores Ruvalcaba García, directora,
gabriela.ruvalcaba@te.gob.mx,
teléfono: 55 57 22 40 00, exts. 4169 y 4108.
Edición y distribución: Dirección General de Documentación

del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
teléfono: 55 54 84 54 10, exts. 5615 y 2748.
Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, revista
semestral, julio-diciembre de 2020. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho
de Autor: 04-2017-090412202600-102. Número de Certificado de Licitud de Título y Contenido:
15006. Domicilio de la publicación: Carlota Armero 5000, CTM Culhuacán, 04480, Coyoacán,
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Justicia Electoral, núm. 26, ISSN 0188-7998, vol. 1, julio-diciembre, 2020.

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8
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Contenido
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13-17
Artículos
Calificar la urgencia en la emergencia por la covid-19.
Desafío de la justicia electoral federal en 2021
Qualifying the urgency in the emergency covid-19.
Challenge of federal electoral justice towards 2021
Enrique Figueroa Ávila (México) . . . . . . . . . . . . . . . . 21-71

The 2021 elections: the most greatest in the history of Mexico
Jorge Sánchez Morales (México) . . . . . . . . . . . . . . 73-106
La recomposición del paradigma de la justicia abierta

desde la nueva normalidad electoral rumbo
a los procesos electorales de 2021
The recomposition of the open justice paradigm
from the new electoral normality towards
the 2021 electoral processes
Manuel Gustavo Ocampo Muñoa (México) . . . . . 107-135
Elecciones 2021. Los retos de la transparencia

Elections 2021. The challenges of transparency
Julio César Bonilla Gutiérrez (México). . . . . . . . . 137-161
El hackeo de la democracia en tiempos electorales

The hacking of democracy in electoral times
Aristeo García González (México). . . . . . . . . . . . . 163-188
Sinergia en la justicia electoral posmoderna. Nuevas

tecnologías, redes sociales y participación ciudadana
Synergy in postmodern electoral justice. New technologies,
social networks and citizen participation
Renato Alberto Girón Loya (México). . . . . . . . . . . 189-207

10
Procedimiento sancionador interno en el Partido

Acción Nacional. Un análisis de constitucionalidad
y legalidad sobre la creación y aplicación de normas
intrapartidarias
Internal sanctioning procedure in the National Action Party.
An analysis of constitutionality and legality about creation
and application of intra party regulations
Rogelio David Rodríguez Ramírez (México). . . . . 209-245
Análisis de sentencias
Redistritación federal en México. Una revisión
de sentencias en preparación de la siguiente
Federal redistricting in Mexico. A review
of sentences in preparation for the following
José Roberto Ruiz Saldaña (México)
Pablo Alfonso Cervantes González (México) . . . . 249-303
El derecho fundamental de los miembros

del Servicio Profesional Electoral Nacional a integrar
las autoridades electorales locales. Construcción
de la línea jurisprudencial de la tesis I/2018
The fundamental right of the members of the National Electoral
Professional Service to integrate the local electoral authorities.
Building the jurisprudential line of the thesis I/2018
Luigui Villegas Alarcón (México)
Raúl Villegas Alarcón (México) . . . . . . . . . . . . . . . 305-344
Reflexiones
Desafíos de los procesos electorales mexicanos de 2021.
Perspectivas multisectoriales y apreciación personal
Raúl Ávila Ortiz (México) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347-364
Entrevista
Entrevista con Leonardo Morlino
Luis Octavio Vado Grajales (México)
Alexander Reyes Guevara (México) . . . . . . . . . . . 367-372

11
Contenido
Cultural
Ciberseguridad. La gran grieta en el sistema electoral
estadounidense
Sofía Vicente Facio (México). . . . . . . . . . . . . . . . . 375-379
Reseñas
Hugo A. Concha Cantú, Miguel Ángel Lara Otaola
y Jesús Orozco-Henríquez. 2020.
Hacia un índice global de justicia electoral.
México: idea Internacional/tepjf
Sofía Judith Pérez Barrera (México). . . . . . . . . . 383-388
Felipe de la Mata Pizaña y Clicerio Coello Garcés,

coords. 2020. Perspectivas del derecho electoral.
México: Ubijus
Miguel Ángel Gutiérrez Salazar (México). . . . . . . 389-397
Norberto Bobbio. 2018. Iusnaturalismo

y positivismo jurídico. España: Trotta
Augusto Fernando
Carrillo Salgado (México). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399-403
Luigi Ferrajoli. 2012. Por una teoría de los derechos

fundamentales. En t. 1 de Derechos humanos.
Actualidad y desafíos, coords. Luis González
Plascencia y Julieta Morales Sánchez, 11-38.
México: Editorial Fontamara
Jesús Valdés Sánchez (México) . . . . . . . . . . . . . . 405-407

13
Presentación
l proceso electoral 2020-2021 es uno de los más desafiantes de la

historia política mexicana, no solo porque fue el más grande lleva-
do a cabo ─se renovaron la Cámara de Diputados y diversos car-
gos en las 32 entidades federativas─, sino también porque ocurrió en el
contexto de una pandemia que ha modificado de manera significativa los
medios y procesos de la interacción social y política. Por un lado, la sana
distancia constituye una de las principales estrategias para evitar la propa-
gación del virus sars-CoV-2 que causa la covid-19 y, por el otro, las tecno-
logías de la información y la comunicación han tomado un rol protagónico
tanto en la vida cotidiana como en la política.
En este sentido, las elecciones que se llevaron a cabo el 6 de junio de
2021 transcurrieron en un entorno inédito para nuestra vida moderna. Ante
la amenaza por el riesgo de contagio de un virus que ya ha cobrado cientos
de miles de vidas en territorio nacional, millones de personas acudieron a
las urnas para elegir a sus representantes.
En 2020, más de 70 países suspendieron o pospusieron sus elecciones
por el riesgo que representaba el virus sars-CoV-2. Sin duda, esta emer-
gencia sanitaria ha traído nuevos retos y desafíos para las instituciones de-
mocráticas y los actores políticos.
Algunos de esos retos son analizados en el presente número de Justi-
cia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración, por lo que constituye una edición vigente y relevante para pensar y
replantear los problemas actuales del sistema electoral mexicano.
Los retos y desafíos que se manifestaron desde el inicio de la pandemia
no solamente han sido excepcionales, sino que también aumentaron con
Justicia Electoral, núm. 26, ISSN 0188-7998, vol. 1, julio-diciembre, 2020. Pp. 13-17.
14
el paso de los meses. En ese contexto, en la sección “Artículos”, el primer

trabajo, de Enrique Figueroa Ávila, traza diversas reflexiones y propuestas
para enfrentar la nueva realidad: desde la transición a las plataformas di-
gitales, a fin de atender los asuntos jurisdiccionales, hasta la construcción
de una propuesta metodológica para jerarquizar aquellos que deben resol-
verse con calidad de urgente. Así, de cara al proceso electoral más gran-
de en la historia de México y en el marco de la emergencia sanitaria que
se vive desde marzo de 2020, señala que resulta determinante el estable-
cimiento de criterios y caminos claros que brinden certeza en el ejercicio
de la justicia electoral durante los próximos comicios.
En ese mismo eje temático, el trabajo de Jorge Sánchez Morales par-
te de dos interrogantes centrales: ¿cómo hacer frente al proceso electoral
más complejo en la historia de México?, y ¿qué representa para institucio-
nes como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) y el
Instituto Nacional Electoral el reto que plantea el contexto de la pandemia
de la covid-19? Ambas cuestiones permiten al autor reflexionar acerca del
entorno de complejidad generado por la emergencia sanitaria, el número
de cargos que se disputarán en 2021, los protocolos y las medidas de se-
guridad que deberán implementarse para las votaciones presenciales, así
como los mecanismos que brinden legitimidad en caso de sufragios efec-
tuados mediante las plataformas electrónicas.
En el tercer artículo de esta sección, Manuel Gustavo Ocampo Mu-
ñoa reconoce que, en un contexto que obliga el uso de las plataformas
digitales, es imperativo para el tepjf reforzar e implementar procesos de
transparencia, participación, colaboración y apertura de datos. Si bien
señala que esos mecanismos se han aplicado desde 2017 en el órga-
no jurisdiccional con el modelo de justicia abierta, comparte sus preo-
cupaciones en torno al voto electrónico y los devenires de una situación
sanitaria que obliga a las instituciones electorales a trabajar desde sus
entrañas para brindar certeza jurídica a las resoluciones derivadas de las
próximas elecciones.
15
Presentación
El trabajo de Julio César Bonilla Gutiérrez también aborda el análisis del

referido proceso electoral, pero a partir de la relación entre los conceptos
de transparencia y democracia. El autor subraya que el acceso a la infor-
mación, entendido como derecho humano, tiene la capacidad de incidir en
la calidad democrática de los comicios, por lo que resulta pertinente pen-
sar en formas de avanzar hacia la transparencia, pues, en el campo de lo
político-electoral, esta se enfrenta al reto de contribuir a la legitimidad y a
la deliberación entre representantes y representados.
El quinto trabajo que integra esta sección, de Aristeo García González,
analiza un tema relevante y contemporáneo: la relación entre tecnología y
democracia. Cualquier persona que haya navegado en internet habrá vivido
la experiencia de hacer clic en cierta información en determinado producto
y, en menos de cinco minutos, encontrarse con publicidad relacionada con
este. Dicho fenómeno, conocido como minería de datos, se refiere a que
cada vez que se comparten datos en un navegador el usuario deja infor-
mación relevante. ¿Qué sucede con estos? ¿A dónde va esa información
personal y cómo y con qué fines se utiliza? Con base en esas interrogan-
tes, el autor expone los peligros que enfrenta la democracia al no haber
una regulación en la materia para los procesos electorales.
En ese mismo sentido, el artículo de Renato Alberto Girón Loya pone de
manifiesto el avance de la tecnología en internet ─particularmente, en las
redes sociales─ en relación con la democracia, con énfasis en el cuestio-
namiento de la vigencia del modelo tradicional de comunicación masiva y
en el paradigma que la ciudadanía está construyendo en la comunicación
y la interrelación con el Estado y los partidos políticos. El autor, además,
invita a reflexionar acerca del sendero por recorrer en cuanto a la adecua-
ción y armonización legislativa electoral para que la justicia no se pierda
en la inmediatez de las redes sociales.
En el séptimo y último trabajo de esta sección, de Rogelio David Ro-
dríguez Ramírez, se analiza la legalidad de la Comisión de Orden y Disci-
plina Intrapartidista del Partido Acción Nacional (pan) para crear, mediante
16
un acuerdo, la norma procesal que rija el procedimiento sancionador in-

terno de su competencia. Con el objeto de analizar la norma, el autor
aborda tres ámbitos: el sistema sancionador interno del pan conforme al
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; el sistema
sancionador vigente del partido, y el análisis y la legalidad constitucio-
nal de dicho acuerdo.
En la sección “Análisis de sentencias”, el primer trabajo, de José Ro-
berto Ruiz Saldaña y Pablo Alfonso Cervantes González, parte de reco-
nocer que la redistritación en México es un proceso muy complejo que
depende de diversos factores para que resulte equitativa, y que su objeti-
vo principal es actualizar, de acuerdo con el último censo general, la revi-
sión de la proporcionalidad entre electores y curules, a fin de alcanzar una
óptima representación ciudadana. Con el análisis de diferentes sentencias
que abarcan la redistritación conforme al censo de 2005 y de 2017, este
artículo propone la preparación institucional para así enfrentar las impug-
naciones con motivo del censo de 2020 y, por lo tanto, fortalecer el pro-
ceso electoral de 2021.
El segundo artículo de esta sección, de Luigui Villegas Alarcón y Raúl
Villegas Alarcón, analiza el conjunto de sentencias del tepjf que aborda-
ron el problema relacionado con las restricciones de no ser o no haber si-
do miembro del Servicio Profesional Electoral Nacional durante el último
proceso comicial en una entidad federativa ─como requisito para ser desig-
nado consejero electoral en los organismos públicos locales electorales─,
las cuales construyeron la tesis I/2018 en la materia. El documento subraya
la significatividad de estas decisiones judiciales porque posibilitaron a di-
versos funcionarios y funcionarias electorales de carrera participar para in-
tegrar los cuerpos relativos a las autoridades electorales locales.
En la sección “Reflexiones” se incluye un importante trabajo de Raúl
Ávila Ortiz, cuyo tema medular es el proceso electoral 2021, que aborda
los riesgos de las elecciones, entendidos como vulnerabilidades o amena-
zas a las instituciones y a los procesos comiciales.
17
Presentación
Además, en este número, en la sección “Entrevista”, se incluye una

conversación de Luis Octavio Vado Grajales y Alexander Reyes Guevara
─integrantes de la Unidad de Investigación de la Escuela Judicial Electo-
ral del tepjf─ con Leonardo Morlino, profesor emérito de Ciencias Polí-
ticas en la Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli
de Roma, Italia.
En la sección “Cultural” se incluye el trabajo de Sofía Vicente Facio,
dedicado al análisis del documental Kill chain: the cyber war on America’s
elections.
Por último, el apartado “Reseñas” da cuenta de tres obras: Hacia un
índice global de justicia electoral, de Hugo A. Concha Cantú, Miguel Ángel
Lara Otaola y Jesús Orozco-Henríquez; Perspectivas del derecho electo-
ral, coordinada por Felipe de la Mata Pizaña y Clicerio Coello Garcés, y Ius-
naturalismo y positivismo jurídico, de Norberto Bobbio; así como del texto
“Por una teoría de los derechos fundamentales”, de Luigi Ferrajoli, publi-
cado en Derechos humanos. Actualidad y desafíos.
Sin duda, el presente número de Justicia Electoral. Revista del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación está integrado por una diver-
sidad de trabajos que abordan temas actuales y complejos, a fin de re-
flexionar acerca del proceso electoral 2020-2021 y del funcionamiento de
las instituciones democráticas mexicanas, por lo que nos honra contribuir
a este espacio de análisis para la difusión del conocimiento en la materia.
Tribunal Electoral
Artículos
21
Calificar la urgencia
en la emergencia
por la covid-19.
Desafío de la justicia
electoral federal en 2021
Qualifying the urgency in the emergency covid-19.
Challenge of federal electoral justice towards 2021
Enrique Figueroa Ávila (México)*

Fecha de recepción: 3 de julio de 2020.
Fecha de aceptación: 4 de septiembre de 2020.
Resumen
El proceso electoral 2020-2021 inició en un contexto sumamente complejo.
La pandemia de la covid-19 ha impactado profundamente a todo el mun-
do y afectado por igual tanto a las personas como a las instituciones de
todas las latitudes. La justicia electoral federal de México ha reaccionado
conforme a las directrices de preservar la salud y garantizar el acceso a la
tutela judicial efectiva, con base en el postulado central de que los dere-
chos humanos y la democracia son un componente esencial para superar
este y futuros periodos de crisis.
Palabras clave: covid-19, derechos político-electorales, emergencia,
justicia electoral federal, pandemia, urgencia.
* Magistrado presidente de la Sala Regional Xalapa del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. enrique.figueroa@te.gob.mx.
22
Abstract
The 2020-2021 electoral process began in an extremely complex con-
text. The covid-19 pandemic has profoundly impacted everyone, affecting
people as well as institutions from all latitudes. The federal electoral justi-
ce of Mexico has reacted under the guidelines of preserving health as well
as guaranteeing access to effective judicial protection, under the central
postulate that human rights and democracy are an essential component to
overcome this and future periods of crisis.
Keywords: covid-19, electoral-political rights, emergency, federal elec-
toral justice, pandemic, urgency.
23
Calificar la urgencia en la emergencia por la covid-19
Introducción
a emergencia sanitaria mundial provocada por el coronavirus sars-
-CoV-2 (covid-19) es incontrovertible; ha puesto a prueba la capa-
cidad de reacción de todas las instituciones, desde los protocolos
para salvaguardar la salud de quienes laboran en ellas y asisten a sus ins-
talaciones hasta la adopción de nuevas modalidades de trabajo para no
detener sus actividades esenciales. La justicia electoral federal no ha sido
la excepción, al encontrarse en un escenario en que se aproxima el pro-
ceso comicial más grande de la historia de México, con la renovación de
21,368 cargos de elección popular: en 500 diputaciones federales, 15 gu-
bernaturas, 30 congresos locales y 1,900 ayuntamientos y juntas munici-
pales (Alanis 2020).
Como se explicará en este texto, si bien al comienzo de la emergen-
cia, el 16 de marzo de 2020, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (tepjf) inició una estrategia claramente orientada a cumplir
con ambos objetivos mencionados, la atención a las actividades esen-
ciales en un ambiente de riesgo para la salud ha obligado a reducir los
ritmos ordinarios de trabajo y provocado que la labor jurisdiccional de re-
solución que se realizaba en sesiones públicas ─cuya celebración quedó
restringida para evitar la exposición al contagio─ se reduzca y se con-
centre exclusivamente en los asuntos que, de acuerdo con el criterio de
cada sala, cumplan con el requisito de urgencia.
A consecuencia de lo anterior, la relevancia de dicha cualidad jurídica
en un clima de emergencia sanitaria obliga a su operador a utilizarla res-
ponsable y estrictamente conforme a los principios rectores de la materia
electoral; no hacerlo así abriría un espacio de evidente arbitrariedad, en
perjuicio de la solidez institucional y de la confianza ciudadana que todos
los días debe ganarse.
Colocar el ejercicio de los derechos humanos político-electorales en
una posición de riesgo, aun en un ambiente de emergencia sanitaria, es
sumamente delicado para la existencia de cualquier régimen democrático,
24
porque este último exige la presencia permanente y auténtica de los pe-

sos y contrapesos que modulan al poder público, componente conside-
rado esencial de un Estado constitucional y democrático de derecho. En
esta lógica se ubica la determinación del Consejo General del Instituto
Nacional Electoral (ine) de suspender el desarrollo de los procesos comi-
ciales en Hidalgo y Coahuila (ine 2020) y, por ende, se pone sobre la mesa
discernir el impacto de dicha emergencia en sus diferentes dimensiones.
En ese contexto, el presente estudio tiene como propósito reflexionar
acerca de algunas de las preguntas que se generan en torno a una potes-
tad que la emergencia sanitaria ha depositado en la justicia electoral federal:
¿cómo se justifica que un asunto tenga el carácter de urgente?, ¿cuándo
un asunto reviste urgencia?, ¿por qué un asunto es de urgente resolución?
El conjunto de problemas que se genera a partir de tales interrogantes
constituye la motivación principal de este documento, con el cual se bus-
ca contribuir a la construcción de una propuesta metodológica que ayude
a direccionar los trabajos de sus operadores jurídicos, cuya importancia en
la situación actual reclama abrir lo más pronto posible y al escrutinio pú-
blico sus respectivas fórmulas, no solo para la presente emergencia, sino
también para enfrentar de manera más especializada contingencias futuras.
La celeridad de la justicia electoral

Desde la reforma constitucional de 1996, una directriz que se incorporó al
sistema electoral diseñado en el entonces artículo 41, y que a la fecha si-
gue marcando el ritmo de los procesos comiciales en México, dicta lo
siguiente a la letra: “en materia electoral la interposición de los medios de
impugnación constitucionales o legales no producirá efectos suspensivos
sobre la resolución o el acto reclamado” (dof, artículo 41, base IV, párra-
fo último, 1996a).
Por supuesto, lo anterior genera al menos dos escenarios posibles, a
partir de que un proceso comicial esté o no en curso. Cuando una elec-
ción está en curso, el tema de la negativa de suspensión debe leerse en
25
sincronía con el principio, igualmente contemporáneo, de definitividad de

las etapas de los procesos electorales, el cual, en resumen, consiste en
que una vez agotada una fase de los comicios, esta queda terminantemen-
te clausurada, de modo que resulta imposible regresar o reabrir una etapa
concluida. Asimismo, debe entenderse en armonía con la pauta del artículo
7, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral (lgsmime), que indica que todos los días y horas son há-
biles durante dichos procesos (dof 1996b). Respecto al segundo escena-
rio, es importante aclarar que si bien los medios de impugnación no rigen el
principio de definitividad de los comicios ni la pauta de que todos los días y
horas son hábiles, en modo alguno se ralentiza la función jurisdiccional de
las salas del tepjf, porque la prohibición de suspensión es suficiente para
que los tiempos de resolución se ajusten a los estrictamente necesarios.
Como es de suponerse, esos escenarios han generado múltiples efec-
tos jurídicos en el funcionamiento y la operatividad de la justicia electoral
mexicana.
En principio, su cumplimiento ha ocasionado que la justicia electo-
ral federal en el país siga una clara tendencia de aceleración, porque en el
proceso de 2005-2006 el tiempo de resolución fue de 15.9 días; en el de
2011-2012, de 11.8 días, y en el de 2017-2018, de 10.6 días (tepjf 2018).
Incluso, en el periodo 2018-2019, en el cual no se verificó ningún proceso
comicial federal ─como sí sucedió en los tres casos antes mencionados─,
el tiempo de resolución fue sumamente expedito: de 9.1 días (tepjf 2019).
La imposibilidad de que el acto o la resolución impugnado deje de
surtir sus efectos jurídicos, más aún cuando está en marcha un proceso
comicial, exige que la justicia electoral se pronuncie cuanto antes en tor-
no a la constitucionalidad y legalidad de aquel, de modo que, en su ca-
so, restituya el ejercicio del derecho a quien le corresponda en las mejores
condiciones posibles.
Además de lo anterior, la restricción de suspensión es el sustento cons-
titucional de múltiples determinaciones de las salas del tepjf, en el sentido
26
de negar como medida cautelar la interrupción o el cese de los efectos ge-

nerados por los actos o las resoluciones reclamados por conducto de los
medios de impugnación federales (jurisprudencia 14/2015). Asimismo, esta
directriz forma parte de la justificación para declarar procedente el conoci-
miento per saltum de los medios de impugnación intrapartidarios o locales,
cuando se ha observado que, de agotarse la cadena impugnativa, podría
tornarse irreparable el ejercicio del derecho reclamado. Finalmente, ha ge-
nerado que numerosas impugnaciones sean resueltas con una sentencia
definitiva en cuestión de horas a partir de su recepción por la sala com-
petente, con el objetivo de resarcir lo más pronto posible y, en su caso, el
ejercicio del derecho violado.
En otras palabras, aunque existe la prohibición constitucional de sus-
pender los actos o las resoluciones controvertidos por conducto de los
medios de impugnación, la justicia electoral ha trabajado permanente-
mente orientada a mejorar sus tiempos de resolución, tomando en cuenta
además que, de acuerdo con la reforma constitucional en materia de de-
rechos humanos de 2011, en el artículo 1, párrafo segundo, se estableció
que todas las normas relativas a los derechos humanos se interpreten de
conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos (cpeum) y con los tratados internacionales de la materia, favorecien-
do a las personas, en todo tiempo, la protección más amplia (dof 2011).
Primera emergencia sanitaria

con el brote de la influenza h1n1
Al menos brevemente, cabe recordar que, con motivo de la emergencia sa-
nitaria en México por el brote de la influenza h1n1, el 27 de abril de 2009, y
con diversos procesos electorales federales en curso para la renovación de
las cámaras de Diputados y locales, el tepjf adoptó importantes medidas:
• Las sesiones públicas de la Sala Superior y Salas Regionales serán a

puerta cerrada.
27
Ante la alerta sanitaria decretada por autoridades federales, la Sala

Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación informa
que las actividades jurisdiccionales vinculadas con los procesos electo-
rales que actualmente se encuentran en curso continuarán sin interrup-
ciones, pero suspenderá todas las actividades que se refieren a eventos
públicos, capacitación interna y externa, así como las reuniones de trabajo
que no estén directamente vinculadas con la actividad jurisdiccional.
La Oficialía de Partes de este organismo permanecerá abierta los próxi-
mos días para todos aquellos que requieran presentar algún escrito.
Las sesiones públicas de la Sala Superior se llevarán a cabo a puerta
cerrada, y se mantendrá su transmisión por Internet (www.te.gob.mx) y el
Canal Judicial (canales 633 de Sky y 112 de Cablevisión). Las Salas Regio-
nales lo harán de igual forma, y sus sesiones podrán seguirse a través de la
misma página de Internet.
En el mismo sentido, se reducirán al mínimo los horarios de trabajo en
la Sala Superior y las Salas Regionales; se darán facilidades al personal con
hijos en edad escolar para su cuidado; esta medida se extenderá en tanto
permanezcan cerradas las guarderías e instituciones educativas hasta nivel
de educación básica (primaria y secundaria) en el país.
La institución ha promovido todas las medidas preventivas emitidas por
las autoridades durante la contingencia, como usar cubre bocas, lavarse las
manos, evitar el contacto directo al saludarse, cancelar reuniones de gru-
pos numerosos.
El Tribunal Electoral ha cumplido estrictamente las medidas que las au-
toridades sanitarias federales han emitido. Permanece al tanto de la evolu-
ción del problema y seguirá acatando al pie de la letra las recomendaciones
emitidas. Las Salas Superior y Regionales se mantienen en coordinación
permanente para adoptar las medidas pertinentes, ponderando ante todo
la salud de la ciudadanía y de su personal (tepjf 2009b).
28
En esas condiciones, el 1 de mayo de 2009, la Sala Superior comenzó

las sesiones para resolver asuntos urgentes relacionados con el registro de
candidatos a diputados federales y el inicio de las campañas electorales
(tepjf 2009a). En ese mismo mes y posteriormente, todas las salas aten-
dieron en tiempo y forma diversos asuntos concernientes a los procesos
comiciales celebrados aquel año.1 Como se puede observar, tal emergen-
cia ocurrió mientras se encontraban en curso diversos procesos electorales
federal y locales, de los cuales ninguno fue aplazado ni suspendido debido
a la contingencia sanitaria, por lo que prácticamente no se estableció cri-
terio alguno de selección para la resolución de los asuntos contenciosos.
Emergencia sanitaria por la covid-19

y su impacto en la justicia electoral federal
Es sumamente importante recordar que, en términos de los artículos 99,
párrafo segundo, de la cpeum y 185 de la Ley Orgánica del Poder Judi-
cial de la Federación (lopjf), el tepjf funcionará de forma permanente con
una Sala Superior y las salas regionales; además, las sesiones de resolu-
ción serán públicas.
Ahora bien, en el Tribunal Electoral la primera alerta de contagio se de-
tonó el 16 de marzo de 2020. Por acuerdo de su Presidencia2 y con base
en la información existente acerca del coronavirus sars-CoV-2 (covid-19),
con el objeto de mitigar la propagación del virus y prevenir efectos en la
salud de los servidores públicos y usuarios del servicio de justicia federal
electoral, se adoptaron, en esencia y a partir del día posterior, las siguien-
tes acciones:
1
Se renovaron las cámaras de Diputados federal y de Campeche, Coahuila, Colima, Distrito Fe-
deral (ahora Ciudad de México), Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nuevo León,
Querétaro, San Luis Potosí, Sonora y Tabasco, así como las elecciones extraordinarias en
Guerrero, Hidalgo, Jalisco y Quintana Roo.
2
Bajo la responsabilidad del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera.
29
1) El tepjf desarrollaría sus funciones esenciales, con el personal mínimo

e indispensable, mediante guardias presenciales, observando las medi-
das ordenadas por la autoridad sanitaria. En consecuencia, desde ese
momento y hasta nuevo aviso las actividades académicas solo se au-
torizarían por medios electrónicos.
2) Se suspendió la realización de sesiones públicas en las dos semanas
siguientes, por lo que se resolverían en sesión privada solamente los
asuntos que la lopjf o el Reglamento Interno del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación lo permitieran. En cuanto a los asun-
tos que, por su naturaleza, se consideren urgentes, la Sala Superior po-
dría acordar la realización de la sesión pública respectiva, observando
todas las medidas sanitarias. En cualquier caso, las sesiones públicas
podrían seguirse por internet y redes sociales.
3) Se privilegiarían las notificaciones electrónicas y por estrados sobre las
personales, conforme a la regulación aplicable.
4) Por acuerdo del Pleno, se suspendió hasta nuevo aviso el cómputo de
los plazos en la sustanciación y resolución de los juicios y conflictos la-
borales.
5) Las comisiones y los comités internos sesionarían por medio de reu-
niones virtuales y cualquier documento sería remitido vía correo elec-
trónico para la confección del acta correspondiente. Referente a los
procedimientos de contratación en trámite, se privilegiaría la comuni-
cación electrónica, y la presencial solo se llevaría a cabo excepcional-
mente y con las medidas de respectivas.
6) En las guardias presenciales se excluyó a las personas que formaban
parte de los grupos de riesgo, pero se determinó que mantendrían co-
municación por medios electrónicos con sus superiores para la reali-
zación de sus funciones.
7) Tanto el personal que cumpliría guardias presenciales como el que tra-
bajaría vía remota se reportarían al área de recursos humanos, y en to-
dos los casos se exceptuó el registro manual de asistencia.
30
8) Las salas regionales, en coordinación con la Secretaría Administrati-

va, implementarían, a partir del 18 de marzo de 2020, filtros sanitarios
en los accesos a los diferentes inmuebles del tepjf. Se determinó que
no se permitiría el ingreso a las personas que presentaran temperatu-
ra corporal igual o mayor que 38° o que hubieran presentado tos, dolor
de garganta, dolor de cabeza, dolor de cuerpo o articulaciones y ma-
lestar general, falta de aire o escurrimiento nasal. En caso de que una
persona no pudiera ingresar, con el objeto de garantizarle el acceso
a la justicia, se le proporcionarían los datos de contacto de la Secre-
taría General de Acuerdos para que esta le brindara la orientación co-
rrespondiente.
9) Se ordenó elaborar material informativo para que los servidores pú-
blicos pudieran implementar en sus hogares medidas para mitigar
el riesgo de contagio.
10) Se instruyó a las salas regionales emitir las medidas que, conforme a
sus atribuciones, estimaran necesarias y razonables para la atención
de los asuntos jurisdiccionales.
Casi de inmediato, el 18 de marzo siguiente, en sesión privada virtual

y con motivo del escenario que se modifica de momento a momento por
la emergencia sanitaria, la Sala Superior acordó como medida transitoria
y excepcional resolver en esta modalidad los asuntos jurisdiccionales de
carácter urgente y aquellos que por su naturaleza determinara, así como,
a manera de prevención, evitar en lo posible el desplazamiento del perso-
nal a la Sala y trabajar con el mínimo necesario, excluyendo a trabajadores
que no realizaran actividades estrictamente jurídicas.
Ahora bien, con el propósito de que todo lo anterior se pudiera ejecu-
tar, la Sala Superior del tepjf inició, en la lógica del acuerdo original de
su Presidencia, la emisión de un conjunto de acuerdos generales pen-
sados para edificar la plataforma de la nueva modalidad de trabajo de to-
das sus salas.
31
Así pues, el 26 de marzo de 2020, el tejpf determinó el Acuerdo gene-

ral 2/2020, por el cual, en esencia, se autoriza la resolución no presencial
de los medios de impugnación, con motivo de la pandemia de la covid-19.
Mientras tanto, el 31 de marzo, la Secretaría de Salud del gobierno fe-
deral emitió el Acuerdo por el que se establecen acciones extraordinarias
para atender la emergencia sanitaria generada por el virus sars-CoV2, en el
cual sobresale que podrá continuar en funcionamiento la procuración e im-
partición de justicia, al ser considerada una actividad esencial (dof 2020d).
El 2 de abril posterior, le siguió otra decisión del tepjf, que fue el Acuerdo
general 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada
del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sen-
tencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y reso-
lución de los medios de impugnación en materia electoral.
Entre tanto, en el sistema interamericano de derechos humanos se di-
vulgaron importantes pronunciamientos. Primeramente, el 9 de abril, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la declaración 1/20, inti-
tulada covid-19 y derechos humanos: los problemas y desafíos deben ser
abordados con perspectiva de derechos humanos y respetando las obliga-
ciones internacionales, determinó, en lo que al caso interesa, lo siguiente:
Dada la naturaleza de la pandemia, los derechos económicos, sociales,

culturales y ambientales deben ser garantizados sin discriminación a to-
da persona bajo la jurisdicción del Estado y, en especial, a aquellos grupos
que son afectados de forma desproporcionada porque se encuentran en si-
tuación de mayor vulnerabilidad, como son las personas mayores, las niñas
y los niños, las personas con discapacidad, las personas migrantes, los re-
fugiados, los apátridas, las personas privadas de la libertad, las personas
lgbti, las mujeres embarazadas o en período de post parto, las comunida-
des indígenas, las personas afrodescendientes, las personas que viven del
trabajo informal, la población de barrios o zonas de habitación precaria, las
personas en situación de calle, las personas en situación de pobreza, y el
personal de los servicios de salud que atienden esta emergencia.
32
• En estos momentos, especial énfasis adquiere garantizar de manera

oportuna y apropiada los derechos a la vida y a la salud de todas las per-
sonas bajo la jurisdicción del Estado sin discriminación alguna, incluyendo
a los adultos mayores, las personas migrantes, refugiadas y apátridas, y los
miembros de las comunidades indígenas.
[...]
Ante las medidas de aislamiento social que pueden redundar en el au-
mento exponencial de la violencia contra las mujeres y niñas en sus ho-
gares, es preciso recalcar el deber estatal de debida diligencia estricta
respecto al derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia, por lo
que deben adoptarse todas las acciones necesarias para prevenir casos de
violencia de género y sexual; disponer de mecanismos seguros de denun-
cia directa e inmediata, y reforzar la atención para las víctimas.
[...]
Es indispensable que se garantice el acceso a la justicia y a los meca-
nismos de denuncia, así como se proteja particularmente la actividad de
las y los periodistas y las defensoras y defensores de derechos humanos, a
fin de monitorear todas aquellas medidas que se adopten y que conlleven
afectación o restricción de derechos humanos, con el objeto de ir evaluan-
do su conformidad con los instrumentos y estándares interamericanos, así
como sus consecuencias en las personas (Corte idh 2020).§
Al siguiente día, el 10 de abril de 2020, la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos (cidh) pronunció la Resolución No. 1/2020. Pandemia
y derechos humanos en las Américas, en la que dictó, entre otras cosas,
que la democracia y el Estado de derecho son condiciones necesarias
para lograr la vigencia y el respeto de los derechos humanos, y que la na-
turaleza jurídica de las limitaciones a estos puede tener impactos directos
en los sistemas democráticos de los estados. La cidh reafirma el papel
§
Énfasis añadido.
33
fundamental de la independencia y de la actuación de los poderes públi-

cos y las instituciones de control, en particular de los poderes judiciales y
legislativos, cuyo funcionamiento debe ser asegurado aun en contextos de
pandemia. Por esta razón, en su punto 16 estableció a la letra lo siguiente:
Asegurar la existencia de mecanismos de rendición de cuentas y acceso

a la justicia ante posibles violaciones de los derechos humanos, incluidos
los desca [derechos económicos, sociales, culturales y ambientales], en el
contexto de las pandemias y sus consecuencias, incluyendo abusos por
parte de actores privados y actos de corrupción o captura del Estado en
perjuicio de los derechos humanos (cidh 2020).
Después, el 16 de abril siguiente, en el tepjf se sumó una determina-

ción más, que fue el Acuerdo general 4/2020, por el que se emiten los li-
neamientos aplicables para la resolución de los medios de impugnación a
través del sistema de videoconferencias (dof 2020b). Más adelante, el 27
de mayo posterior, se emitió el Acuerdo general de la Sala Superior del
tepjf número 5/2020, por el que se aprueban los lineamientos para la im-
plementación y el desarrollo del juicio en línea en materia electoral, res-
pecto de los recursos de reconsideración y de revisión del procedimiento
especial sancionador (dof 2020c).
Siguiendo esa lógica, sobresalen las acciones de la Sala Regional Xa-
lapa del tepjf, porque también pronunció diversos acuerdos plenarios el
17 y el 27 de marzo y el 13 de mayo de 2020, orientados a adecuar las re-
glas de todos los acuerdos generales precedentes a las necesidades de la
tercera circunscripción en la que ejerce competencia.3
Ahora bien, a partir de toda esa normativa se observa que el criterio
para la celebración de sesiones públicas de resolución no presencial se
justificó, principalmente, en la preservación del derecho a la salud de los

3
Comprende Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán (tepjf 2020).
34
servidores públicos y de los justiciables ─minimizando el movimiento y la

concentración del personal─, así como el derecho de acceso a la justicia
electoral, por lo que se subordinó a que cada asunto fuera calificado co-
mo urgente. En la misma lógica, el acuerdo de Presidencia del 16 de mar-
zo antes referido, en el punto IV del acuerdo general 2/2020, estableció a
la letra lo siguiente:
Se considera que pueden discutirse y resolverse de forma no presencial

los asuntos previstos en el artículo 12 del Reglamento Interno de este Tri-
bunal Electoral, aquellos que esta Sala Superior considere urgentes, enten-
diéndose por éstos, aquellos que se encuentren vinculados a algún proceso
electoral en relación con términos perentorios, o bien, que pudieran gene-
rar la posibilidad de un daño irreparable, lo cual deberá estar debidamente
justificado en la sentencia.§
En todo caso serán objeto de resolución aquellos que de manera fun-
dada y motivada el Pleno determine, con base en la situación sanitaria que
atraviesa el país, de manera que, si las medidas preventivas se extienden
en el tiempo, según lo determinen las autoridades sanitarias correspon-
dientes, este Tribunal podrá adoptar las medidas pertinentes para la reso-
lución de esos asuntos (tepjf 2020c, punto IV).
Posteriormente, acerca de dicho particular, en el Acuerdo general 4/2020

se hicieron las siguientes precisiones:
III. En términos de lo establecido en el primer párrafo del numeral IV del

Acuerdo General 2/2020, se discutirán y resolverán de forma no presencial
los asuntos previstos en el artículo 12, segundo párrafo, del Reglamento In-
terno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como
los asuntos urgentes, entendiéndose por éstos aquellos que se encuentren
§
Énfasis añadido.
35
vinculados a algún proceso electoral en relación con términos perentorios,

o bien, que pudieran generar la posibilidad de un daño irreparable, lo cual
deberá estar debidamente justificado en la sentencia.
En todo caso, serán objeto de resolución aquellos asuntos que de ma-
nera fundada y motivada el Pleno determine con base en la situación sani-
taria del país, de manera que, si las medidas preventivas se extienden en el
tiempo, según lo determinen las autoridades sanitarias correspondientes,
este Tribunal podrá adoptar las medidas pertinentes para la resolución de
esos asuntos (dof 2020b).
La relevancia de dicha apreciación obedece también a que en los acuer-

dos generales 2/2020 y 4/2020 se determinó que la discusión y resolu-
ción no presencial de los asuntos se trataba de una medida de carácter
extraordinario y excepcional que dependía de la situación sanitaria por la
que atraviesa México.
Cabe señalar que la Sala Regional Xalapa, en su acuerdo plenario del
13 de mayo, respecto a la calificativa de urgencia precisó, en atención a
su experiencia, las consideraciones siguientes:
DÉCIMO SEGUNDO. Que esta Sala Regional considera importante que pa-
ra determinar cuáles asuntos serán materia de resolución en sesión no pre-
sencial, también deben tomarse en consideración los criterios de selección
que la Sala Superior adopta para la celebración de sus sesiones no presen-
ciales, con la finalidad de observar uniformidad en la atención de los juicios
y recursos que le corresponde resolver.
[…]
I. La discusión y resolución no presencial de los asuntos de esta Sala
Regional se sujetará a las medidas adoptadas en los Acuerdos Generales
2/2020, 3/2020 y 4/2020 de la Sala Superior.
II. Además de los definidos en el Acuerdo General 2/2020, a considera-
ción de esta Sala Regional también podrán resolverse con carácter urgente,
36
los asuntos de calificación de elecciones por sistemas normativos indíge-

nas siempre que las particularidades específicas de cada asunto lo justifi-
que, así como los relacionados con violencia política contra las mujeres en
razón de género, sin perjuicio de otros que el Pleno califique con ese carác-
ter atendiendo a las circunstancias respectivas de cada caso (tepjf 2020a).
En suma, la calificación de urgencia en el contexto de la emergencia

sanitaria se colocó como uno de los temas rectores de las actividades ju-
risdiccionales de las salas del Tribunal durante ese periodo, sobre lo cual
descansa la importancia de tratar con mayor profundidad el referido tema.
Los casos urgentes de la justicia electoral federal

en el primer trimestre de la pandemia
Para tener un diagnóstico de cómo lo anterior fue aplicado por las salas del
tepjf, en el cuadro 1 se muestra una síntesis de los asuntos que fueron re-
sueltos en sesiones públicas no presenciales, ya sea vía correo electróni-

co o por medio del sistema de videoconferencias, en el periodo del 16 de
marzo al 30 de junio de 2020, por tratarse de las fechas en que se deto-
nó la alerta en el Tribunal Electoral, hasta la conclusión del primer trimes-
tre completo de dicha contingencia.
Cabe hacer previamente las siguientes aclaraciones:
1) No se contemplaron las salas regionales Monterrey y Especializada,

porque en el referido periodo no celebraron ninguna sesión pública no
presencial.
2) No se consideraron las sesiones del 18 y el 20 de marzo celebradas
respectivamente por las salas regionales Guadalajara y Toluca, ya que
ninguna sentencia dictada en tales sesiones se ocupó del tema de la
urgencia en examen.
3) No se incluyó la sesión de la Sala Superior realizada el 9 de abril, pues
en ella se abordaron solamente acuerdos de Sala y una resolución in-
cidental.
37
4) Se prescindió de los acuerdos de Sala y de las resoluciones incidenta-

les dictadas en ese periodo, debido a que, en principio, dichas determi-
naciones pueden ser materia de pronunciamiento en sesiones privadas.
Cuadro 1. Casos atendidos en el primer trimestre de la pandemia
Fecha de
Sala Expediente Motivo de la urgencia
sesión
Se impugnó la resolución de un procedimiento es-
Regional 27 de marzo pecial sancionador que determinó la inexistencia
ST-JE-10/2020
Toluca de 2020 de las infracciones atribuidas a un servidor público
durante el proceso electoral de Hidalgo
Regional 27 de marzo Se impugnó la declaración de nulidad de la elec-
ST-JDC-32/2020
Toluca de 2020 ción de delegados municipales de una comunidad
La resolución debía dictarse antes de que se insta-
2 de abril
Superior SUP-JDC-186/2020 lara la Comisión Permanente del Congreso Gene-
de 2020A
ral de los Estados Unidos Mexicanos
SX-JDC-53/2020
y acumulado
SX-JDC-58/2020
y acumulado Estar relacionados con la calificación de diversas
Regional 7 de abril SX-JDC-66/2020 elecciones de ayuntamientos celebradas confor-
Xalapa de 2020 y acumulado me al régimen de sistemas normativos indígenas
SX-JDC-72/2020 de OaxacaB
SX-JDC-75/2020
SX-JDC-78/2020
SX-JDC-79/2020
SG-JE-9/2020
SG-JE-15/2020
Regional
9 de abril SG-JE-16/2020 Violencia política en razón de género y dictado de
Guadala-
de 2020 SG-JE-17/2020 medidas cautelares
jara
SG-JE-18/2020
SG-JDC-69/2020
La omisión del tribunal electoral responsable de
16 de abril emitir lineamientos para la realización de notifica-
Superior SUP-JE-26/2020
de 2020 ciones electrónicas en beneficio de la salud de to-
das las partes involucradas
Se combate la determinación emitida por el tribu-
16 de abril nal electoral local respecto a las medidas adop-
Superior SUP-JDC-198/2020
de 2020 tadas para afrontar la contingencia sanitaria por
la covid-19
Relacionado con el dictado de medidas cautelares
6 de mayo en un asunto de calificación de una elección rea-
Superior SUP-REC-74/2020
de 2020 lizada conforme al régimen de sistemas normati-
vos indígenas
6 de mayo Posible promoción personalizada de un servidor pú-
Superior SUP-REP-67/2020
de 2020 blico durante la pandemia
Se combate el decreto del ejecutivo federal que en-
13 de mayo SUP-JE-28/2020 traría en vigor el 15 de mayo siguiente, el cual po-
Superior
de 2020 SUP-JE-29/2020 siblemente afectaría la prerrogativa de acceso a
radio y televisión
38
Continuación.
Fecha de
sesión
Se impugnó la emisión de una norma general acer-
ca de la utilización de medios electrónicos para la
13 de mayo presentación y sustanciación de los medios de
de 2020 impugnación ante el tribunal local, como medida
temporal y extraordinaria ante la contingencia sa-
nitaria por la covid-19
Relacionado con el acuerdo de financiamiento pú-
Regional 14 de mayo blico para el sostenimiento de las actividades or-
SX-JRC-3/2020
Xalapa de 2020 dinarias permanentes y específicas de los partidos
políticos en 2020
SX-JDC-71/2020
Regional 14 de mayo Casos de violencia política contra las mujeres en
SX-JDC-77/2020
Xalapa de 2020 razón de género
SX-JDC-92/2020
Considerar que, conforme a la normativa partida-
Regional 19 de mayo ria, la renovación del consejo político estatal de un
ST-JDC-34/2020
Toluca de 2020 partido no debía coincidir con el inicio del proceso
electoral local en septiembre de 2020
Discernir si el actor tiene derecho a percibir una
Regional 19 de mayo
ST-JDC-35/2020 remuneración por el ejercicio del cargo de dele-
Toluca de 2020
gado municipal
Resolver acerca de la determinación de un Congre-
Regional 19 de mayo
ST-JDC-36/2020 so local que regula su actuación durante la contin-
Toluca de 2020
gencia sanitaria
Regional 19 de mayo
ST-JE-5/2020 Violencia política en razón de género
Toluca de 2020
Dar certeza lo más pronto posible respecto al pro-
Regional 19 de mayo
ST-JE-9/2020 cedimiento electivo de la representación indígena
Toluca de 2020
de dos comunidades ante un ayuntamiento
Generar certeza en torno al proceso de fiscaliza-
Regional 19 de mayo
ST-JRC-3/2020 ción 2014-2015, además de que el remanente se
Toluca de 2020
encontraba retenido por el instituto electoral local
Regional
Ciudad 21 de mayo Violencia política en razón de género y medidas de
SCM-JDC-12/2020
de de 2020 protección, entre otras
México
Regional La omisión por parte del tribunal local de resol-
Ciudad 21 de mayo ver diversos medios de impugnación relacionados
SCM-JDC-78/2020
de de 2020 con la titularidad de la presidencia municipal de un
México ayuntamiento
SX-JDC-69/2020
Debido a la nulidad de la elección, no había una au-
Regional 22 de mayo y acumulados
toridad idónea que condujera en el municipio la si-
Xalapa de 2020 SX-JDC-74/2020
tuación de emergencia sanitaria
SX-JDC-73/2020
Existencia de solicitud acerca de la necesidad de
pronunciarse en torno a la validez de la elección, ya
Regional 22 de mayo SX-JDC-116/2020
que, debido al vacío de poder en el municipio, acen-
Xalapa de 2020 y acumulados
tuado por la emergencia sanitaria por la covid-19,
se ha carecido de los servicios básicos
Violencia contra la actora, al haber impugnado la
Regional 22 de mayo
SX-JDC-134/2020 calificación de la elección de un ayuntamiento que
Xalapa de 2020
se rige por sistema normativo interno
39
Continuación.
Fecha de
sesión
Posibilidad de que el periodo para el cual fueron
electos los actores fuera de un año, pues estaba
Regional 22 de mayo transcurriendo el quinto mes del periodo de ges-
SX-JDC-153/2020
Xalapa de 2020 tión de la administración municipal entrante y eso
podía incidir en la temporalidad en la que debían
ejercer el cargo
SUP-JDC-167/2020
SUP-JDC-172/2020
SUP-JDC-174/2020
SUP-JDC-175/2020 Relacionados con el procedimiento de designación
SUP-JDC-177/2020 de consejeras y consejeros del Consejo General del
27 de mayo SUP-JDC-178/2020 ine, el cual debía encabezar el proceso electoral fe-
Superior
de 2020 SUP-JDC-180/2020 deral que inició en septiembre de 2020, así como
SUP-JDC-181/2020 debido a la indeterminación acerca de la reanuda-
SUP-JDC-182/2020 ción de las actividades ordinarias del tepjf
SUP-JDC-185/2020
SUP-JDC-187/2020
SUP-JDC-193/2020
Los actos motivo de controversia solo surtirían efec-
27 de mayo
Superior SUP-JDC-707/2020 tos en el periodo de la contingencia sanitaria, por
de 2020
ser una medida temporal
La omisión de la autoridad responsable de ajus-
tar las pautas de los promocionales de los partidos
políticos en radio y televisión, derivado de la reduc-
27 de mayo
Superior SUP-RAP-21/2020 ción de los tiempos fiscales que deben entregar los
de 2020
concesionarios al Estado y, en su caso, evitar una
afectación de los derechos y las obligaciones de la
empresa concesionaria
No existir autoridades electas en el ayuntamiento,
Regional 2 de junio SX-JDC-90/2020 debido a la nulidad de la elección decretada por
Xalapa de 2020 y acumulados el tribunal responsable, en el contexto de la emer-
gencia sanitaria
Guardar relación con la calificación de una elección
Regional 2 de junio SX-JDC-118/2020 de ayuntamiento realizada conforme al régimen de
Xalapa de 2020 y acumulados sistemas normativos internos que requería de cer-
teza y seguridad jurídica
Necesidad de definir acerca de la nulidad de la elec-
ción del presidente municipal designado conforme
Regional 2 de junio SX-JDC-127/2020
al sistema normativo interno, lo cual generó que la
Xalapa de 2020 y acumulado
autoridad municipal estuviera incompleta durante
la emergencia sanitaria
Regional 2 de junio SX-JDC-151/2020 Violencia política contra las mujeres en razón de
Xalapa de 2020 y acumulado género
Dotar de certeza acerca de la persona que debía
Regional 2 de junio
SX-JDC-164/2020 fungir como presidenta municipal, a fin de enfren-
Xalapa de 2020
tar la emergencia sanitaria
El actor se dolió de la omisión del tribunal local de
Regional 2 de junio SX-JDC-165/2020 realizar acciones para cumplir su sentencia y para
Xalapa de 2020 SX-JDC-166/2020 no incurrir en el vicio lógico de petición de princi-
pio debido a la inactividad de resolver los asuntos
40
Continuación.
Fecha de
sesión
La proximidad del inicio del proceso electoral en
Ciudad de México y que, de resultar fundada la pre-
Regional
tensión de que se eligiera una diputación migrante,
Ciudad 2 de junio
SCM-JDC-27/2020 se requeriría el desarrollo de diversas actuaciones
de de 2020
previas al comienzo de dicho proceso, por lo que
México
se trataba de un asunto que podía tornarse irrepa-
rable si no se atendía con ese carácter
Relativo al proceso de constitución de una organi-
zación como un nuevo partido político nacional, el
3 de junio SUP-JDC-217/2020
Superior cual fue retomado por el ine; estaban próximos la
de 2020 y acumulados
fecha de otorgamientos de registros y el inicio del
proceso electoral federal
Se controvirtió un procedimiento sancionador intra-
partidario cuya tramitación no estaba suspendida
3 de junio
Superior SUP-JDC-702/2020 por la emergencia sanitaria, y el justiciable se do-
de 2020
lió de la aplicación incorrecta de las reglas proce-
sales que lo regulan
Relacionado con la modificación de las pautas de
radio y televisión para el periodo ordinario que en-
tonces transcurría, con motivo del decreto presi-
dencial que redujo los tiempos fiscales para dicho
3 de junio SUP-RAP-22/2020
Superior periodo y, a decir de los apelantes, violaba las ga-
rantías institucionales de los partidos políticos al
reducirles los tiempos en radio y televisión y al pro-
vocar que se dejaran de transmitir a la ciudadanía
sus mensajes y propuestas
Regional Vinculación de los hechos denunciados con un pro-
Ciudad 4 de junio ceso comicial próximo y el daño irreparable que po-
SCM-JE-22/2020
de de 2020 dría generarse ante una falta de actuación oportuna
México de las autoridades electorales
Relacionado con el proceso comicial de Hidal-
go, pues, si bien se encontraba suspendido, era
Regional 5 de junio importante que al momento de su reanudación
ST-JDC-37/2020
Toluca de 2020 existiera certeza acerca del momento de conclu-
sión de las precampañas, así como para recabar
el apoyo ciudadano
Guardar relación con el proceso de constitución de
10 de junio SUP-JDC-192/2020 un potencial partido político nacional. De no resol-
Superior
de 2020 SUP-JDC-216/2020 verse prontamente, se impediría dar continuidad a
las etapas siguientes de ese proceso
Se combate el acuerdo que determinó, debido a la
emergencia sanitaria, la suspensión de actividades
10 de junio
Superior SUP-JDC-730/2020 de los módulos de atención ciudadana del ine, lo
de 2020
cual se consideraba que restringía indebidamente
el derecho a votar
Se combate el acuerdo del tribunal electoral lo-
cal que, ante la emergencia sanitaria, suspendió
10 de junio SUP-JE-32/2020 totalmente sus actividades del 1 al 15 de julio de
Superior
de 2020 y acumulados 2020 o hasta cuando así lo determinara dicho tri-
bunal electoral local, en posible perjuicio del acce-
so a la justicia
41
Continuación.
Fecha de
sesión
Relativo a la calificación de una elección de ayun-
tamiento realizada conforme al sistema normativo
interno que requería de certeza y seguridad jurídi-
Regional 16 de junio SX-JDC-136/2020
ca, ya que los grupos en conflicto no permitían a
Xalapa de 2020 y acumulado
las autoridades electas ingresar al palacio munici-
pal ni utilizar los recursos públicos para atender sus
obligaciones y la emergencia sanitaria
Se relaciona con el procedimiento de revocación
de mandato seguido por el Congreso en contra de
SX-JDC-178/2020 integrantes de un ayuntamiento y, por ende, la in-
Regional 16 de junio
y acumulado debida integración de este, de manera específica,
Xalapa de 2020
SX-JDC-179/2020 respecto al cargo de presidente municipal, lo cual
incide directamente en las decisiones del referido
ayuntamiento
Se impedía a una consejera electoral del Consejo
General del ine el acceso a la información y la docu-
17 de junio mentación necesarias para el ejercicio de sus fun-
de 2020 ciones. Esto, sin pasar por alto que lo relativo a la
fiscalización de los recursos de los partidos políti-
cos que realiza el ine es una actividad permanente
Se debía conocer contra el desechamiento de-
cretado por el tribunal electoral local, a causa de
lo siguiente:
1) Los efectos del acto reclamado son de tracto

sucesivo porque disminuyen las percepciones del
enjuiciante y pueden afectar a las personas que de-
17 de junio penden económicamente de él
de 2020
2) Se podrían afectar los principios de autonomía e
independencia que rigen al instituto estatal electo-
ral del que forma parte el enjuiciante
3) La Sala Superior recientemente había reencau-
zado al tribunal electoral correspondiente otras de-
mandas similares, para que en su caso resolviera
todas juntas y en su integridad
El tema versa en torno a la modificación de la car-
tografía electoral de algunos municipios de Estado
de México, lo que impacta en la conformación de
17 de junio SUP-RAP-32/2020
Superior los distritos electorales federales y locales. Era ne-
cesario que el tema quedara solventado antes de
que iniciaran los procesos comiciales y consideran-
do que el federal comenzaría en septiembre de 2020
Se vincula con el cumplimiento de una sentencia
por parte del Congreso local; a pesar de haberse
decretado su suspensión con motivo de la pande-
mia, se tenía conocimiento de que, por acuerdo de
17 de junio
Superior SUP-REP-65/2020 la Diputación Permanente del Congreso local del
de 2020
10 de junio, se determinó continuar con los actos
de cumplimiento ordenados por la Sala Regional
Especializada y, con ello, evitar algún posible da-
ño al recurrente
42
Continuación.
Fecha de
sesión
El Congreso local reanudó el cumplimiento de la
17 de junio resolución de la Sala Regional Especializada que
Superior SUP-REP-66/2020
de 2020 se encontraba suspendido y para evitar un posi-
ble daño al actor
El cierre de las instalaciones de la sede nacional y la
suspensión de actividades de los órganos partidis-
tas, pues el tiempo en que supuestamente perma-
17 de junio necerían cerradas las instalaciones y suspendidas
de 2020 las actividades de los órganos partidistas se con-
sumía de momento a momento irreparablemente, y
las resoluciones jurisdiccionales, por razones ob-
vias, no pueden retrotraerlo
El acuerdo controvertido ajustaba los tiempos para
que los partidos políticos pudieran pautar sus pro-
17 de junio mocionales en radio y televisión de enero a junio de
Superior SUP-RAP-30/2020
de 2020 2020, respecto del cual la parte recurrente sostu-
vo que sufría una afectación derivada de la reduc-
ción de los tiempos
La pretensión consistió en revocar el acuerdo de re-
SUP-REC-84/2020 encauzamiento dictado por la Sala Regional, porque
17 de junio
Superior y SUP-REC-86/2020 debía ser tramitado y resuelto por esta y no por el
de 2020
acumulados tribunal local, lo cual podría generar un retardo in-
justificado para la resolución del caso
El ine reinició sus actividades correspondientes al
24 de junio
Superior SUP-JDC-176/2020 proceso de selección y designación de consejerías
de 2020
electorales vacantes en los ople
Dar certeza y seguridad jurídica, toda vez que, de-
24 de junio pendiendo de la normativa que resultara aplicable,
de 2020 su queja sería desahogada conforme a directrices
particulares por la justicia partidaria
Relacionado con el procedimiento reanudado de
SUP-JDC-742/2020 registro de nuevos partidos políticos nacionales
24 de junio SUP-JDC-747/2020 cuyos registros debían emitirse a más tardar el 31
Superior
de 2020 SUP-JDC-749/2020 de agosto de 2020, con efectos a partir de julio de
SUP-JDC-751/2020 ese año, y también relacionado con el inicio del
proceso electoral
Guarda relación con el financiamiento y las prerro-
SUP-JDC-748/2020 gativas que se deberían asignar a los partidos políti-
24 de junio
Superior SUP-JDC-750/2020 cos nacionales existentes y a los de nueva creación
de 2020
SUP-JDC-938/2020 una vez que se determinara acerca de la proceden-
cia de su registro
La reanudación de actividades del ine durante la
24 de junio
Superior SUP-JDC-851/2020 pandemia para continuar con el procedimiento de
de 2020
registro de nuevos partidos políticos nacionales
Relativo al acuerdo del Instituto Estatal Electoral
24 de junio de Hidalgo por el que se declararon suspendidas
Superior SUP-REC-90/2020
de 2020 las acciones, actividades y etapas en el proceso
electoral local
Regional
25 de junio Guarda relación con la titularidad de una curul en
Guadala- SG-JDC-75/2020
de 2020 el Congreso local
jara
43
Continuación.
Fecha de
sesión
Violencia política en razón de género, ya que se
Regional
25 de junio SG-JE-13/2020 pueden afectar los derechos político-electorales
Guadala-
de 2020 SG-JE-14/2020 de la denunciante o, en su caso, la presunción de
jara
inocencia y el debido proceso de los denunciados
Regional A efectos de resolver en el plazo de los 12 días si-
25 de junio SG-RAP-3/2020
Guadala- guientes a su admisión, en términos del artículo 47,
de 2020 SG-RAP-4/2020
jara párrafo 2, de la lgsmime
SX-JDC-121/2020
y acumulados La falta de pago de las dietas adeudadas a la parte
SX-JDC-133/2020 actora se traduce en un mayor perjuicio con moti-
Xalapa de 2020
SX-JDC-176/2020 vo de la contingencia sanitaria
SX-JDC-177/2020
Encontrarse cuestionada la legitimidad de la auto-
ridad municipal electa conforme al régimen de sis-
tema normativo indígena, debido a conflictos entre
Regional 26 de junio la cabecera con las agencias y localidades, lo cual
SX-JDC-137/2020
Xalapa de 2020 provocó condiciones de inestabilidad e ingober-
nabilidad. Asimismo, no existía claridad en la in-
tegración del ayuntamiento en el contexto de la
emergencia sanitaria
Elección municipal conforme al sistema normativo
indígena para el periodo 2020-2022, en la cual se
SX-JDC-141/2020 seleccionaba a quien ocuparía el cargo solo duran-
y su acumulado te 2020. Después entraría a trabajar quien resultara
Xalapa de 2020
SX-JDC-142/2020 electo para 2021 y, finalmente, quien resultara elec-
to para 2022. En consecuencia, estaba corriendo el
cargo de quien resultó electo para 2020
Debido a que, por la revocación de mandato, la
agencia municipal se encontraba sin autoridades.
Regional 26 de junio SX-JDC-154/2020 A fin de evitar una mayor afectación a la población;
Xalapa de 2020 SX-JE-47/2020 dotar de certeza acerca de las personas que debían
fungir como autoridades de la agencia de policía
municipal, y poder enfrentar la emergencia sanitaria
Violencia política en razón de género y, además, por-
SX-JDC-170/2020 que el ayuntamiento se elegía para 2020 y casi se
Xalapa de 2020
había agotado la mitad del periodo de dicha gestión
La omisión reclamada al tribunal local de realizar ac-
ciones tendentes al cumplimiento de una senten-
SX-JE-45/2020 cia, por lo cual, de no resolver de manera pronta
Xalapa de 2020
su demanda, se incurriría en el vicio lógico de pe-
tición de principio

A
En la sesión se resolvieron diversos medios de impugnación, pero en el cuadro se cita el único
que, en principio, tenía que resolverse en sesión pública.
B
Los expedientes se resolvieron con base en el acuerdo plenario de la Sala Regional Xalapa del
27 de marzo de 2020, que calificaba como de urgente resolución los asuntos vinculados con
la calificación de elecciones de ayuntamientos celebradas conforme al régimen de sistemas
normativos indígenas.
Nota: tepjf, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; ine, Instituto Nacional Electoral;
ople, Organismo Público Local Electoral, y lgsmime, Ley General del Sistema de Medios de Impug-
nación en Materia Electoral.
Fuente: Elaboración propia con base en las sentencias expuestas.
44
El diagnóstico de la urgencia
a partir de la práctica judicial
Las experiencias previamente anotadas permiten conocer de forma induc-
tiva las razones que las diversas salas han adoptado para justificar, según
la casuística, la premura en la resolución de los juicios y recursos de sus
respectivas competencias.
Con base en esa multiplicidad de casos, es posible obtener un conjun-
to de directrices que pueden explicar la calificativa de urgencia y agrupar-
se, cuando menos, en las temáticas siguientes:
Ausencia de autoridad municipal electa conforme al régimen de siste-
mas normativos indígenas. Resolver acerca de la nulidad de los comicios
decretada por el tribunal electoral local es primordial para discernir cuál
autoridad municipal ─ya sea la electa o, ante la ausencia de esta, otra de-
signada por el gobernador o el Congreso─ debe encabezar los esfuerzos
para la atención de la pandemia.
Autoridades municipales electas por un año. Se considera que, durante
la pandemia, el transcurso del tiempo no puede generar perjuicio a quie-
nes controvierten a las autoridades electas para 2020.
Cartografías electorales de procesos comiciales por iniciar. Era de suma
importancia resolver acerca de la cartografía en la conformación de los dis-
tritos electorales federales y locales por su impacto en los procesos, pues
el federal arrancaría en septiembre de 2020.
Conflictos intracomunitarios e intercomunitarios en elecciones de ayun-
tamientos celebradas conforme al régimen de sistemas normativos indíge-
nas. Ocurren cuando las partes en conflicto expresan que, en atención a
los desacuerdos existentes en el municipio respecto al ganador de las elec-
ciones, se provocan condiciones de inestabilidad e ingobernabilidad, por
lo que afirman que la resolución de la cadena impugnativa puede contri-
buir al mejoramiento de la situación en sus comunidades.
Constitución y registro de nuevos partidos políticos. De acuerdo con
las leyes comiciales, se establece una fecha máxima para que la autori-
45
dad electoral administrativa se pronuncie en torno a las solicitudes co-

rrespondientes.
Cumplimiento de sentencias electorales. Se enfoca en la determinación
de si se continúa o no con los actos de cumplimiento ordenados por la
sala o el tribunal competente respecto a su sentencia, a fin de evitar un
posible daño al recurrente.
Elección de nuevos cargos en los próximos comicios que requieren
tiempo para su preparación. Ante la proximidad del inicio del proceso co-
micial, y de resultar fundada la pretensión, serían necesarias diversas
actuaciones previas al comienzo de dicho proceso, para su incorporación
en los comicios.
Funcionamiento de las autoridades o los partidos políticos durante la
emergencia sanitaria. Conforme a la lógica de este tipo de casos, se ha
considerado que las omisiones o determinaciones de las autoridades o los
partidos responsables en el contexto de la pandemia deben ser revisados
pronto, ya que su aplicación o impacto sucede precisamente en ese lap-
so y puede ser en detrimento del justiciable.
Instalación de autoridades. Hace referencia a cuando, en términos de ley
y a pesar de la emergencia sanitaria, deban instalarse y comenzar a funcio-
nar autoridades respecto a las cuales exista un juicio o recurso planteado.
Integración del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Es rele-
vante por estar relacionado con el procedimiento de designación de conse-
jeras y consejeros del Consejo General del ine, el cual debería encabezar el
proceso comicial federal que iniciaría en septiembre de 2020, así como por
la indeterminación acerca del regreso a las actividades ordinarias del tepjf.
Medidas cautelares. En la justicia cautelar existe coincidencia en que
las solicitudes de medidas de protección deben ser atendidas sin prejuz-
gar respecto al fondo del asunto y con la mayor celeridad posible, a fin de
evitar daños irreparables.
Pago de dietas por el ejercicio de cargos de elección popular. Se en-
foca en determinar si procede o no el pago de dietas, así como en casos
46
en que, al existir condena en ese sentido, se ha estimado que la falta de

pago de las dietas que se adeudan puede afectar al acreedor ante la con-
tingencia sanitaria, por carecer de recursos para su cuidado y atención.
Petición de principio. Con la finalidad de no incurrir en este vicio lógi-
co, se han atendido los asuntos en los que precisamente la parte acto-
ra se duele de que la autoridad responsable no ha actuado en su causa.
Prerrogativas de acceso a radio y televisión durante la contingencia. Al
garantizar el modelo de comunicación política previsto en el artículo 41 de
la cpeum, se ha examinado sin retraso alguno cualquier presunta afecta-
ción a esta prerrogativa con motivo de la emergencia sanitaria, ya sea que
el planteamiento haya sido formulado por un partido político o por un con-
cesionario.
Presupuestos de partidos políticos. Tomando en cuenta el principio de
anualidad que rige el ejercicio de los presupuestos, se caminó en la ruta
de atender este tipo de asuntos con el propósito de que el transcurso de
2020 no afectara la certeza, entre otros rubros, acerca de los montos por
ingresar, gastar y comprobar.
Procedimientos de selección y designación de consejerías electorales.
Se consideran cuando el ine ha reanudado los procedimientos en los cua-
les se ha registrado la parte enjuiciante para participar.
Procedimientos de fiscalización antiguos y cuyo remanente se encuen-
tra retenido por la autoridad electoral administrativa. Se han atendido pa-
ra generar certeza acerca del proceso de fiscalización 2014-2015 de un
partido político (antiguo), aunado a que el remanente se encontraba rete-
nido por el instituto electoral local.
Procedimientos sancionadores intrapartidarios que no se encuentran
suspendidos por la emergencia sanitaria. Se consideran cuando los órga-
nos partidarios sancionadores siguen actuando y el justiciable puede re-
sultar afectado en su esfera de derechos.
Procedimientos sancionadores por presunta promoción personalizada
durante la pandemia. Acorde con la dinámica de la falta denunciada, se
47
evita tolerar el incumplimiento de los mandatos de imparcialidad y neutra-

lidad de las autoridades en el ejercicio de recursos públicos, como indica
el artículo 134 de la cpeum.
Proceso electoral en curso suspendido por la pandemia. Si bien un pro-
ceso puede encontrarse suspendido, es importante que al momento de su
reanudación exista certeza en cuanto a las diversas etapas que lo confor-
man, con las cuales guarda relación el ejercicio de determinados derechos.
Recurso de apelación. Se ha considerado para resolver en el tiempo
que establece el artículo 47, párrafo 2, de la lgsmime, en el plazo de los 12
días siguientes a su admisión.
Reencauzamiento. Se dicta cuando se expresa que una decisión pue-
de generar retardos que tienen la posibilidad de afectar la adecuada resti-
tución del derecho que se considera violentado.
Representación indígena ante ayuntamientos. Da certeza lo más pron-
to posible respecto al procedimiento electivo de la representación indíge-
na de dos comunidades ante un ayuntamiento.
Renovación de órganos partidarios. Frente al inicio de un importante nú-
mero de procesos comiciales, algunos partidos políticos se encuentran en
una etapa de renovación de sus órganos internos, y, en algunos casos, la
normativa partidaria prohíbe que ambos sucesos coincidan.
Restricción de funciones de las consejerías del Consejo General del ine.
Se considera para resolver acerca de la legalidad de las limitaciones o res-
tricciones al ejercicio de los cargos de las consejeras y los consejeros elec-
torales en la autoridad de la cual forman parte.
Titularidad de una agencia municipal en el contexto de un procedimien-
to de revocación de mandato conforme al sistema normativo indígena. Se
considera cuando, por la revocación de mandato, la agencia municipal
se encuentra sin autoridades y es necesario dotar de certeza respecto a
las personas que deben fungir como tal, para afectar en la menor medida
posible a la población y hacer frente a la emergencia sanitaria.
Titularidad de una presidencia municipal en el contexto de un procedi-
miento de revocación de mandato seguido por un Congreso. Se considera
48
ante el procedimiento de revocación de mandato seguido por el Congreso

en contra de integrantes de un ayuntamiento y, por consiguiente, la inde-
bida integración del cabildo, lo cual incide en las decisiones de este último.
Titularidad de curul en Congreso local. Se relaciona con la determinación
acerca de a quién le corresponde ocupar la curul en el Poder Legislativo
estatal.
Violencia generada por acudir a la justicia electoral federal con motivo
de la calificación de una elección que se rige por sistema normativo indí-
gena. Se ha enfocado en resolver asuntos relacionados con conductas de
violencia que la actora expresa que se han ejercido en su contra, al haber
impugnado la calificación de la elección de un ayuntamiento que se rige
por sistema normativo interno, ya que mientras subsista el asunto, se pue-
de prolongar dicha situación en su perjuicio.
Violencia política contra las mujeres en razón de género. Conforme a las
políticas institucionales del tepjf direccionadas a la erradicación de la vio-
lencia en razón de género, es una constante la pronta atención tanto en el
dictado o la revisión de las medidas de protección atinentes como en el co-
nocimiento del fondo de este tipo de controversias, pues se pueden afectar
los derechos político-electorales de la denunciante o, en su caso, los dere-
chos a la presunción de inocencia y el debido proceso de los denunciados.
Dicho todo lo anterior, cabe aclarar que la clasificación de ninguna
manera significa que no sea posible que, de forma simultánea, en un solo
caso se actualice más de una de las razones en comento, lo cual, de pre-
sentarse, únicamente reforzaría el sentido de urgencia en su resolución.
En resumen, las salas del tepjf han sido especialmente cuidadosas en
justificar su actuación, vigilando no depreciar ni minimizar la referida cali-
ficativa y que, a la par, esta no sea impermeable al grado de hacerse inal-
canzable. Ese adecuado balance permite que sean observados al mismo
tiempo todos los principios y valores en juego, en una época en la que es
crucial preservar la salud de la ciudadanía y de la democracia.
49
Prospectiva y desafíos
La Organización Mundial de la Salud ha advertido que el coronavirus que
genera la enfermedad covid-19 puede convertirse en un virus endémico
(Redacción 2020), lo cual obliga a las personas a convivir, y en tanto la
vacuna no proteja a todas, exige tomar todas las medidas necesarias para
preservar la salud. Sin embargo, esto no debe significar que se suspendan
de forma indefinida los procedimientos democráticos.
Así pues, mientras inician los procesos electorales, la calificativa de ur-
gencia continuará siendo especialmente importante en la selección de los
casos que serán materia de resolución por las salas del tepjf en sesio-
nes no presenciales mediante videoconferencias, en cumplimiento de los
acuerdos generales 2/2020 y 4/2020 y en tanto sigan vigentes, tomando
en consideración que las circunstancias particulares de cada asunto son
las que justificarán su resolución de acuerdo con las condiciones anotadas.
En un contexto diferente de labores, adquieren relevancia las excitativas
de justicia que puedan formular las partes enjuiciantes a la sala compe-
tente en la que se encuentre radicado el asunto, al observar que no son
materia de pronunciamiento. Sin embargo, se considera que, por sí mis-
mo, este reclamo resulta insuficiente para configurar uno de los supues-
tos de urgencia en estudio. Esto, porque el retraso en su resolución, como
se ha relatado, obedece a la situación generada por la emergencia sanita-
ria y se encontrará justificado en tanto el caso particular no se ajuste a los
términos y las condiciones de urgencia definidos por los acuerdos genera-
les que antecede, así como a los definidos por las salas regionales en sus
respectivos ámbitos de competencia.4
Más importante aún, si la situación extraordinaria de confinamiento y
distanciamiento social generada por la pandemia se alarga, se estima que
el transcurso del tiempo desde que un asunto llega a la sala, junto con la
4
Esta situación se presentó a la Sala Regional Xalapa y se atendió en la ejecutoria que recayó en
los expedientes SX-JDC-121/2020 y acumulados.
50
falta de claridad respecto a cuándo se retomarán las actividades ordinarias

─aunada al mandato constitucional del artículo 17 que establece que la ad-
ministración de justicia debe ser pronta, completa e imparcial─, podría con-
jugar las condiciones óptimas para que, en un determinado momento, se
configurara un supuesto que justifique la urgencia de su resolución.
Además, este tema es de preocupación general para todo el Poder Ju-
dicial de la Federación. Recientemente, el Consejo de la Judicatura Fede-
ral, en el Acuerdo general 13/2020, emitió importantes lineamientos en
la materia que, por su claridad, merecen ser recordados a continuación.
Artículo 4. Deberán considerarse como urgentes, de forma enunciativa y no

limitativa, los siguientes asuntos:
[…]
IX. En general, aquéllos que revistan tal carácter de urgencia conforme
a las leyes que los rijan. Al respecto, es importante considerar:
a) Los derechos humanos en juego, la trascendencia de su eventual
trasgresión y las consecuencias que pudiera traer la espera en la conclu-
sión del periodo de contingencia, cuya extensión y ramificaciones se apar-
tan de las de un simple receso; y
b) Los posibles impactos diferenciados e interseccionales sobre el ac-
ceso a derechos económicos y sociales para colectivos y poblaciones en
especial situación de vulnerabilidad, destacando enunciativamente los re-
lacionados con su salud.
La calificativa de “urgencia” constriñe a los órganos jurisdiccionales a
continuar con la tramitación y eventual decisión de un expediente mien-
tras ésta se mantenga. Para ello, serán las y los titulares quienes califiquen
la urgencia de un asunto para continuar su conocimiento bajo ese supues-
to, con independencia de que eventualmente pudiera cesar el sentido de
inmediatez que haya justificado la admisión de la solicitud, demanda, re-
curso o promoción bajo el supuesto que se desarrolla, y sin que esto impi-
da que, de ser el caso, ese expediente pueda eventualmente encontrarse
51
en el supuesto de resolución de los asuntos tramitados físicamente y lis-

tos para sentencia, o en el de tramitación y resolución de los juicios en lí-
nea (dof 2020a).
Otro elemento que deberá ser materia de reflexión en la calificación de

urgencia es el relativo a la incorporación y entrada en vigor del juicio en lí-
nea, en cuya primera etapa se contemplan el recurso de reconsideración
y el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador en térmi-
nos del Acuerdo general 5/2020 de la Sala Superior del Tribunal Electoral.
Estas herramientas, además de su evidente avance tecnológico, reportan
los beneficios adicionales que permiten observar las medidas sanitarias de
confinamiento y distanciamiento social. De esta manera, las salas regio-
nales podrían resolver los asuntos de su conocimiento, en la inteligencia
de que quienes no compartan esas determinaciones contarán durante la
pandemia con una alternativa adecuada para combatirlas ante la Sala Su-
perior, sin la necesidad de desatender las recomendaciones para el cui-
dado de la salud.
Asimismo, no será infrecuente que existan contradicciones en la apli-
cación del criterio de urgencia entre las salas del tepjf. Por ejemplo, la
Sala Regional Xalapa determinó en el expediente SX-RAP-2/2020 dictar
un acuerdo plenario en cumplimiento de lo ordenado en el Acuerdo ge-
neral 2/2020 de la Sala Superior, con la finalidad de suspender su reso-
lución al considerar que no se actualizaba su urgencia; en contraste, la
Sala Regional Guadalajara determinó en el expediente SX-RAP-3/2020
que la urgencia se actualizaba solo para resolver el citado medio de im-
pugnación en el plazo previsto en el artículo 47, párrafo 2, de la ley ge-
neral de la materia.
En conclusión, mientras en el periodo 2020-2021 no se detenga la ac-
tividad electoral, ya sea de la ciudadanía, de las autoridades o de los parti-
dos u organizaciones políticas, contará con el inseparable acompañamiento
de las salas del tepjf.
52
Fuentes consultadas
Alanis Figueroa, María del Carmen. 2020. “Defender al ine es defender nues-
tra democracia”. El Universal, 2 de julio, sección Nacional.
cidh. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2020. Resolución
No. 1/2020. Pandemia y derechos humanos en las Américas (Adopta-
do por la cidh el 10 de abril de 2020). Disponible en http://www.oas.
org/es/cidh/ (consultada el 14 de junio de 2020).
Corte idh. Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2020. Declaración
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1/20. 9 de abril de
2020. covid-19 y derechos humanos: los problemas y desafíos deben
ser abordados con perspectiva de derechos humanos y respetando
las obligaciones internacionales. Disponible en https://www.corteidh.
or.cr/tablas/alerta/comunicado/cp-27-2020.html (consultada el 19 de
junio de 2020).
dof. Diario Oficial de la Federación. 1996a. Decreto mediante el cual se de-
claran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos. 22 de agosto. Disponible en http://www.
dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4896725&fecha=22/08/1996
(consultada el 9 de junio de 2020).
. 1996b. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales; de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artícu-
lo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; del Código
Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda
la República en Materia de Fuero Federal; del Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal; y se expide la Ley General del Sistema de Me-
dios de Impugnación en Materia Electoral. 22 de noviembre. Dispo-
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responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible
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ridad responsable: Comité Técnico de Evaluación para el proceso de
elección de consejeras y consejeros electorales del Consejo General
del Instituto Nacional Electoral. Disponible en http://contenido.te.gob.
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SUP-JDC-172/2020. Promovente: María Guadalupe González Jordán.
Autoridad responsable: Comité Técnico de Evaluación para el proceso
de elección de consejeras y consejeros electorales del Consejo Ge-
neral del Instituto Nacional Electoral. Disponible en http://contenido.
te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/
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SUP-JDC-174/2020. Actor: Juan Ignacio Bilbao Vázquez. Autoridad

responsable: Comité Técnico de Evaluación para el proceso de elec-
ción de consejeras y consejeros electorales del Consejo General del
Instituto Nacional Electoral. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/
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SUP-JDC-175/2020. Actor: Jorge Alcocer Villanueva. Autoridad res-
ponsable: Comité Técnico de Evaluación para el proceso de elección
de consejeras y consejeros electorales del Consejo General del Ins-
tituto Nacional Electoral. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/
SUP-JDC-176/2020. Actora: Ana Georgina de la Fuente Bolado.
Autoridad responsable: Comisión de Vinculación con los Organis-
mos Públicos Locales del Instituto Nacional Electoral. Disponible en
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ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0176-2020.pdf (consultada el 30 de
junio de 2020).
SUP-JDC-177/2020. Actor: Juan Manuel Crisanto Campos. Autoridad
SUP-JDC-178/2020. Actor: Saúl Mandujano Rubio. Autoridad res-
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SUP-JDC-180/2020. Actor: dato protegido. Autoridad responsable:

Comité Técnico de Evaluación para el proceso de elección de conse-
jeras y consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacio-
nal Electoral. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/Informacion_
juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0180-
2020.pdf (consultada el 27 de junio de 2020).
SUP-JDC-181/2020. Actor: José Caleb Vilchis Chávez. Autoridad res-
SUP-JDC-182/2020. Actora: Alejandra Jazmín Simental Franco. Auto-
ridad responsable: Comité Técnico de Evaluación para el proceso de
elección de consejeras y consejeros electorales del Consejo General
SUP-JDC-185/2020. Actor: Carlos Ángel González Martínez. Autoridad
SUP-JDC-186/2020. Actoras: Verónica Juárez Piña y Abril Alcalá Padi-
lla. Autoridades responsables: Junta de Coordinación Política y del Ple-
no de la Cámara de Diputados. Disponible en http://contenido.te.gob.
SUP-JDC-187/2020. Actora: Sara Pérez Rojas. Autoridad responsable:
Comité Técnico de Evaluación para el proceso de elección de conse-
60
jeras y consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacio-

SUP-JDC-192/2020. Promovente: Fuerza Social por México. Autoridad
responsable: Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos
SUP-JDC-193/2020. Actores: Elsa Karina Córdova Figueroa y otros.
Autoridades responsables: Junta de Coordinación Política de la Cá-
mara de Diputados y otro. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/
SUP-JDC-198/2020. Actor: Andrés Artemio Caballero López. Autoridad
responsable: Tribunal Electoral del Estado de Puebla. Disponible en
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SUP-JDC-216/2020. Actor: Carlos Eduardo Pérez Ventura, quien se
ostenta como representante legal de la organización denominada
“Frente por la Cuarta Transformación”. Autoridades responsables:
Consejo General del Instituto Nacional Electoral y otras. Disponi-
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publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0216-2020.pdf (consultada
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Barrios y otros. Responsables: Consejo General del Instituto Na-
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SUP-JDC-702/2020. Actor: Alejandro Rojas Díaz Durán. Autoridades

responsables: Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de Mo-
rena y otra. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/Informacion_
SUP-JDC-707/2020. Actor: dato protegido. Autoridad responsable: Tri-
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SUP-JDC-725/2020. Actor: Jaime Hernández Ortíz. Autoridad res-
ponsable: Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de Morena.
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sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0725-2020.pdf (con-
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sable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Disponible en
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ponsable: Comisión Nacional de Honestidad y Justicia de Morena.
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sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0735-2020.pdf (con-
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JDC-751/2020 acumulados. Actores: Frente por la Cuarta Transforma-
ción, Organización Encuentro Solidario, Libertad y Responsabilidad
Democrática y Gubernatura Indígena Nacional. Autoridad responsa-
ble: Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Disponible en
junio de 2020).
62
SUP-JDC-748/2020 y SUP-JDC-750/2020, SUP-JDC-938/2020 acu-

mulados. Actores: Encuentro Solidario, Libertad y Responsabilidad
Democrática A. C. y Gonzalo José Bolio Benítez. Autoridad respon-
junio de 2020).
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junio de 2020).
SUP-JE-26/2020. Actora: Gisela Lilia Pérez García. Autoridad respon-
sable: magistrada instructora del Tribunal Electoral del Estado de Oaxa-
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sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JE-0026-2020.pdf (consul-
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SUP-JE-32/2020 y acumulados. Actores: Julieta García Martínez y
otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Oaxa-
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SUP-JE-42/2020. Actora: Beatriz Claudia Zavala Pérez. Autoridad
responsable: Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacio-
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SUP-RAP-21/2020. Recurrente: Televisión Azteca S. A. de C. V. Au-
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SUP-RAP-22/2020 y acumulados. Recurrentes: Partidos Acción Nacio-
nal, de la Revolución Democrática, Movimiento Ciudadano, Socialdemó-
crata de Morelos y del Trabajo. Autoridad responsable: Consejo General
SUP-RAP-0022-2020.pdf (consultada el 27 de junio de 2020).
SUP-RAP-30/2020. Recurrente: Nueva Alianza Puebla. Autoridad res-
ponsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Disponible
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SUP-RAP-32/2020 y acumulados. Actores: Movimiento Ciudadano
y otros. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Nacio-
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SUP-REC-74/2020. Recurrentes: Adalberto López López y otros. Au-
toridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscrip-
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SUP-REC-84/2020 y SUP-REC-86/2020 acumulados. Recurrente: Vi-
cente Triana Moreno. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la
Primera Circunscripción Plurinominal, con sede en Guadalajara, Jalis-
co. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/
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SUP-REC-90/2020. Recurrente: José Guadalupe Portillo Hernández.
Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción
Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en
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Autoridad responsable: Sala Regional Especializada del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en http://
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JDC-177/2020 acumulados. Actores: Mónica Belén Morales Bernal
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Hernández Montaño y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electo-
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Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca. Disponible en http://contenido.
SX-JDC-136/2020 y acumulado. Actora: Alicia Adelina Vásquez Méndez
y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Oaxa-
SX-JDC-137/2020. Actores: Porfirio Vásquez Díaz y otros. Autoridad
SX-JDC-141/2020 y SX-JDC-142/2020 acumulados. Actores: Vilma
Bautista Gabriel y Damián Montiel Morales. Autoridad responsable: Tri-
bunal Electoral del Estado de Oaxaca. Disponible en http://contenido.
SX-JDC-151/2020 y SX-JE-39/2020. Actores: Nallely Ortíz Jiménez
y Dante Montaño Montero. Autoridad responsable: Tribunal Electoral
del Estado de Oaxaca. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/
SX-JDC-153/2020. Actores: Santiago Lucas García y otros. Autoridad
SX-JDC-154/2020. Actores: Pedro Alfredo Aquino Amaya y otros. Au-
toridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca. Dispo-
69
SX-JDC-164/2020. Actores: Agustina Díaz Núñez y otros. Autoridad

responsable: Tribunal Electoral del Estado de Chiapas. Disponible en
SX-JDC-165/2020. Actor: Rodrigo Basurto González. Autoridad res-
SX-JDC-166/2020. Actor: Zacaría Marín Vargas. Autoridad responsable:
SX-JDC-170/2020. Actor: Luis Alberto Santos Martínez. Autoridad
JE-0047-2020.pdf (consultada el 30 de junio de 2020).
SX-JDC-178/2020 y acumulado. Actor: José Alfredo López Carreto.
Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Veracruz. Disponible en
SX-JDC-179/2020 y acumulado. Actoras: Emerenciana Toral Carreto
y otra. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Veracruz. Dispo-
SX-JE-45/2020. Actor: Óscar Hugo Herrera Hernández. Autoridad
SX-JE-47/2020. Actor: Luis Alberto Santos Martínez. Autoridad res-
70
SX-JRC-3/2020. Actor: Partido Unidad Popular. Autoridad responsable:
te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/xalapa/SX-JRC-0003-2020.
SX-RAP-3/2020. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autori-
dad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Dis-
ponible en http://contenido.te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/
xalapa/SX-RAP-0003-2020.pdf (consultada el 20 de julio de 2020).
tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2009a. El
tepjf anuncia nuevas medidas para contener el brote de influenza
h1n1 que vive el país. 30 de abril. Sala Superior 36/2009. Disponible
en https://www.te.gob.mx/front/bulletins/detail/39/0 (consultada el 10
de junio de 2020).
. 2009b. El tepjf toma medidas ante la contingencia sanitaria. 27 de
abril. Sala Superior 34/2009. Disponible en https://www.te.gob.mx/
front3/bulletins/detail/36/0 (consultada el 10 de junio de 2020).
. 2018. Informe de labores 2017-2018. Disponible en https://www.te.
gob.mx/media/files/13ac95690bc022c.pdf (consultada el 10 de junio
de 2020).
. 2019. Informe de labores 2018-2019. Disponible en https://www.
te.gob.mx/media/files/c45a5e054b5c3ae.pdf (consultada el 10 de ju-
nio de 2020).
. 2020a. Acuerdo de la Sala Regional de la Tercera Circunscripción Plu-
rinominal del tepjf con sede en Xalapa, Veracruz, por el que se imple-
mentan las medidas aprobadas por la Sala Superior en los acuerdos
generales 2/2020, 3/2020 y 4/2020, para la resolución no presencial
de los medios de impugnación, con motivo de la pandemia originada
por el coronavirus sars-CoV2 (covid-19). Disponible en https://www.
71
te.gob.mx/media/files/93770e3f9c3ad450469428fd6e177d3c0.pdf
. 2020b. Acuerdo del magistrado presidente del tepjf, relativo a la im-
plementación de medidas que garanticen el adecuado funcionamien-
to en la prestación de los servicios esenciales y preventivas para la
protección de los servidores públicos de esta institución y personas
que acudan a sus instalaciones. Disponible en https://www.te.gob.mx/
media/pdf/b014e5b0d2525ff.pdf (consultada el 11 de junio de 2020).
. 2020c. Acuerdo general 2/2020 de la Sala Superior del tepjf, por el
que se autoriza la resolución no presencial de los medios de impugna-
ción, con motivo de la pandemia originada por el virus covid-19. Dis-
ponible en https://www.te.gob.mx/media/files/57806537c3a755b5d2
8d37d0e5a1e9fb0.pdf (consultada el 11 de junio de 2020).
. 2020d. Acuerdo general de la Sala Superior del tepjf número 3/2020,
por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Ju-
dicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que
se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de
los medios de impugnación en materia electoral. Disponible en https://
www.te.gob.mx/media/files/ec743f97d2cfead6c8a2a77daf9f923a0.pdf
. 2020e. Disponible en https://www.te.gob.mx/salas_regionales/sala/xal
. 2020f. Sesión pública de resolución de la Sala Regional Guadalajara
del tepjf. 18 de marzo. Disponible en https://www.te.gob.mx/front/
publicSessions/detail/183618/1 (consultada el 14 de junio de 2020).
. 2020g. Sesión pública de resolución de la Sala Regional Toluca del
tepjf. 20 de marzo. Disponible en https://www.te.gob.mx/front/public
Sessions/detail/183619/5 (consultada el 14 de junio de 2020).

. 2020h. Sesiones públicas. Disponible en https://www.te.gob.mx/front3/
publicSessions/index/320 (consultada el 2 de julio de 2020).
73

The 2021 elections: the most greatest
in the history of Mexico
Jorge Sánchez Morales (México)*

Fecha de recepción: 16 de agosto de 2020.
Fecha de aceptación: 5 de noviembre de 2020.
Resumen
El 6 de junio de 2021 se celebrará el proceso electoral más grande de la
historia de México, no solo por el número de cargos que se elegirán, sino
también porque en la actualidad resulta imprescindible reflexionar, tanto
en el ámbito nacional como en el internacional, acerca de los retos y las
nuevas problemáticas que representa la pandemia de la covid-19, como la
necesidad de mantener las medidas pertinentes el día de la jornada elec-
toral y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, a fin
de asegurar a la ciudadanía el pleno ejercicio de sus derechos político-
-electorales, pero sin descuidar la seguridad sanitaria de la población.
Palabras clave: proceso electoral 2020-2021 en México, pandemia,
covid-19, protocolos sanitarios.
Abstract
On June 6, 2021, the largest electoral process in the history of Mexico will
be held, not only because of the number of positions that will be elected,
* Magistrado presidente de la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación. jorge.sanchezm@te.gob.mx.
74
but currently it is essential to reflect, both nationally and internationally,

on the challenges and new problems posed by the covid-19 pandemic
and the need to maintain the pertinent measures on election day; as well
as the use of information and communication technologies, to ensure ci-
tizens the full exercise of their political-electoral rights without neglecting
the health security of the population.
Keywords: electoral process 2020-2021 in Mexico, pandemic, covid-19,
health protocols.
75
Elecciones 2021: las más grandes en la historia de México
Complejidad del proceso electoral 2020-2021

ante la pandemia de la covid-19
éxico se encuentra a menos de un año de la celebración del
proceso electoral más grande en su historia, en virtud de que
el 6 de junio de 2021 estarán en disputa 21,368 cargos; se re-
novará la totalidad de la Cámara de Diputados, y, además, se realizarán
de manera concurrente 32 comicios locales, en los cuales se definirá la
gubernatura de 15 entidades federativas, 30 congresos estatales y 1,900
ayuntamientos y juntas municipales.
Para hacer frente a una elección con tales características, se necesi-
tará de una logística muy compleja para su organización, como la instala-
ción de 161,000 casillas y la contratación de más de 50,000 supervisores
y capacitadores electorales. Por lo que se refiere a la participación ciuda-
dana, se tiene registrado un padrón electoral de 94,761,000 personas, es-
to es, seis millones más que en 2018.
El proceso electoral 2020-2021 ─que formalmente inició en septiem-
bre─ será el más complejo en la historia del país, no solo por lo que se
refiere al número de cargos a elegir, sino porque, en la actualidad, resulta
imprescindible reflexionar acerca de los retos y las nuevas problemáticas
que representa la pandemia de la covid-19 y la necesidad de mantener las
medidas pertinentes en la jornada electoral para evitar el contagio entre la
población, así como entre los funcionarios de casilla.
En ese contexto, el Instituto Nacional Electoral (ine) ha emitido diversas
medidas para salvaguardar los derechos político-electorales y la salud de
toda la población, como suspender plazos para la celebración de los co-
micios, cerrar los módulos de atención ciudadana, autorizar la realización
de sesiones virtuales de sus diversos órganos colegiados y suspender los
procesos en Coahuila e Hidalgo ante los riesgos sanitarios que implicaba
la celebración de la jornada electoral.
Como es sabido, la emergencia sanitaria ha implicado que las autori-
dades de todo el mundo hayan tomado decisiones en muy poco tiempo
76
para enfrentar situaciones inimaginables. En el caso de México, aún se

tiene la posibilidad de reflexionar acerca de los escenarios derivados de la
pandemia frente al proceso electoral 2020-2021, a la luz de la experien-
cia de los países que han decidido celebrar comicios, así como de aque-
llos que los han pospuesto.
El reto adicional a tal situación es vencer el miedo de la ciudadanía ante
el contagio, lo que podría propiciar que no participara en la jornada elec-
toral. En consecuencia, la tarea primordial del ine y de los institutos electo-
rales locales será generar confianza en que las medidas implementadas
para resguardar la seguridad sanitaria de la población serán las óptimas,
ya que sin la participación de la ciudadanía no se puede desarrollar el pro-
ceso comicial (Ravel 2020).
Por su parte, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación (tepjf), desde el momento en que empezó la crisis sanitaria,
implementó medidas prontas y eficaces con el objetivo de hacerle frente y
continuar con la función jurisdiccional, dentro de las posibilidades que así
lo permitieron. A fin de lograr lo anterior, habilitó el uso de las tecnologías de
la información, suspendió las sesiones públicas y adoptó las medidas sa-
nitarias correspondientes: se privilegiaron las notificaciones electrónicas y
por estrados; se habilitó la implementación de la firma electrónica (Firel)
en las actuaciones judiciales del Tribunal; se determinó la celebración de
sesiones públicas de resolución por medio de videoconferencias, y, final-
mente, se puso en marcha el juicio en línea (Fuentes 2020).
En ese contexto, la elección de 2021 representa un reto sin preceden-
tes para las autoridades en la materia, tanto administrativas como juris-
diccionales. El ine, los institutos electorales locales, las salas del tepjf y
los tribunales electorales de las entidades federativas son los responsa-
bles de la salvaguarda de la democracia dentro de sus respectivas com-
petencias.
Por lo anterior, la finalidad del presente artículo es advertir la gran res-
ponsabilidad que tienen las autoridades electorales de que la renovación
77
de los cargos públicos se lleve a cabo mediante comicios libres, auténticos

y periódicos, los cuales se realizarán en un contexto muy complejo, no so-
lo por el número inédito de cargos que estarán en disputa, sino por la con-
tingencia sanitaria, que implica que el próximo proceso comicial enfrente
un reto mayor; para ello, se analizarán las medidas que se han implemen-
tado tanto en el ámbito internacional como en el nacional.
En ese sentido, primero se analizarán las peculiaridades que presenta
tal proceso electoral, tanto por el número de cargos que están en juego en
los ámbitos federal y estatal como por las problemáticas que se presentan
en las etapas de dicho proceso, en el que necesariamente se deben im-
plementar medidas de seguridad e higiene para prevenir el contagio entre
la población y los funcionarios electorales.
Elecciones 2021: el proceso electoral más grande

Como ya se señaló, en la jornada electoral del domingo 6 de junio de 2021
está previsto que participarán 94,761,000 ciudadanos, esto es, seis millo-
nes más que en 2018, que equivalen a un incremento de 8.48 %, por lo
cual, la organización de los comicios requerirá una logística más comple-
ja que las anteriores, a fin de instalar 161,000 casillas y contratar a más
de 50,000 supervisores y capacitadores electorales, entre otras labores.
Lo anterior representa la mayor renovación democrática en la historia del
país, con una elección federal y 32 locales, en las que estarán en disputa
21,368 cargos (Murayama 2020).
La elección de 2021 será concurrente, al considerar que en el ámbito
federal se renovará la totalidad de la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, conformada por 500 escaños, 300 diputados de mayoría re-
lativa y 200 por el principio de representación proporcional, quienes, por
primera vez, podrán reelegirse, al amparo de la reforma constitucional elec-
toral de 2014.
78
Ahora bien, es de gran relevancia señalar que en 2021 será la prime-

ra vez que se realicen elecciones federales y locales concurrentes en las
32 entidades federativas del país, en las cuales se renovarán los cargos
siguientes:
1) Los estados en los que se renovarán gubernaturas, diputaciones locales

y ayuntamientos son 15: Baja California, Baja California Sur, Campeche,1
Chihuahua, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Queré-
taro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas.
2) Las entidades donde se elegirán únicamente congresos locales e inte-
grantes de los ayuntamientos son 13: Aguascalientes, Chiapas, Ciudad
de México,2 Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Oaxaca,
Puebla, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán.
3) Se elegirán diputados de los congresos locales en 30 entidades, con
excepción de Coahuila y Quintana Roo.
4) En Durango e Hidalgo solo se renovarán los congresos locales.
5) Las entidades donde se votará únicamente por ayuntamientos son
Coahuila y Quintana Roo.
6) En cuatro entidades se elegirán, de manera separada, diversos cargos
locales: juntas municipales en Campeche, sindicaturas en Chihuahua,
regidurías en Nayarit y presidencias de comunidad en Tlaxcala.
En el cuadro 1 se muestran, por cada entidad federativa, los cargos de

elección popular que se renovarán en el proceso electoral 2021.
1
En Campeche también se renovarán 22 cargos auxiliares.
2
En Ciudad de México, los cargos que están en proceso de renovación son diputaciones y al-
caldías; estas últimas son las autoridades administrativas en las demarcaciones territoriales
análogas a los ayuntamientos.
79
Cuadro 1. Cargos de elección popular

por entidad federativa para el proceso electoral 2020-2021
Diputaciones Ayuntamientos
auxiliares (juntas
Representación
Total de cargos
de comunidad)
y presidencias
Gubernaturas
Presidencias
proporcional
municipales,
Sindicaturas
municipales
concejales
Regidurías
y alcaldías
Mayoría
Entidad
relativa
Cargos
Aguascalientes -- 18 9 11 12 86 -- 136
Baja California 1 17 8 5 5 63 -- 99
Baja Califor-
1 16 5 5 5 48 -- 80
nia Sur
Campeche 1 21 14 13 28 102 132 311
Chiapas -- 24 16 123 123 856 -- 1,142
Chihuahua 1 22 11 67 67 714 -- 882
Ciudad de
-- 33 33 16 -- -- 204 286
México
Coahuila -- -- -- 38 76 400 -- 514
Colima 1 16 9 10 10 94 -- 140
Durango -- 15 10 -- -- -- -- 25
Guanajuato -- 22 14 46 52 418 -- 552
Guerrero 1 28 18 80 85 580 -- 792
Hidalgo -- 18 12 -- -- -- -- 30
Jalisco -- 20 18 125 125 1,464 -- 1,752
Estado de
-- 45 30 125 198 1,856 -- 2,254
México
Michoacán 1 24 16 112 112 874 -- 1,139
Morelos -- 12 8 36 36 166 -- 258
Nayarit 1 18 12 20 20 197 -- 268
Nuevo León 1 26 16 51 77 449 -- 620
Oaxaca -- 25 17 153 162 1,070 -- 1,427
Puebla -- 26 15 217 217 1,810 -- 2,285
Querétaro 1 15 10 18 36 148 -- 228
Quintana Roo -- -- -- 11 11 117 -- 139
San Luis
1 15 12 58 64 387 -- 537
Potosí
Sinaloa 1 24 16 18 18 153 -- 230
Sonora 1 21 12 72 72 486 -- 664
Tabasco -- 21 14 17 17 51 -- 120
Tamaulipas -- 22 14 43 58 407 -- 544
80
Continuación.
Diputaciones Ayuntamientos
auxiliares (juntas
Representación
Total de cargos
de comunidad)
y presidencias
Gubernaturas
Presidencias
proporcional
municipales,
Sindicaturas
municipales
concejales
Regidurías
y alcaldías
Mayoría
Entidad
relativa
Cargos
Tlaxcala 1 15 10 60 60 350 299 795
Veracruz -- 30 20 212 212 633 -- 1,107
Yucatán -- 15 10 106 106 581 -- 818
Zacatecas 1 18 12 58 58 547 -- 694
Federal -- 300 200 -- -- -- -- 500
Total 15 942 621 1,926 2,122 15,107 635 21,368
Fuente: Elaboración propia con información del ine (2020a).
Una vez analizado el panorama del proceso electoral 2020-2021 en re-

lación con el número de cargos que estará en disputa en cada entidad fe-
derativa y de la Cámara de Diputados, se revisarán las problemáticas que
se han presentado por la crisis sanitaria que desencadenó la pandemia
de la covid-19. Esa situación ha condicionado la celebración de las vota-
ciones en todo el mundo, al grado de que se han postergado, de confor-
midad con las condiciones de seguridad sanitaria para el beneficio de la
población; es decir, no ha permitido que las jornadas electorales se cele-
bren de acuerdo con estándares aceptables para evitar el contagio de la
ciudadanía, así como de los funcionarios en la materia.
Aplazamiento de los procesos electorales

con motivo de la pandemia en el mundo y en México
De conformidad con el Instituto Internacional para la Democracia y la Asis-
tencia Electoral (idea Internacional), del 21 de febrero de 2020 al 2 de agos-
to de 2020, la celebración de las elecciones ha sido pospuesta en algunos
países del mundo.
Dicha institución realizó el estudio denominado Panorama global del
impacto del covid-19 en las elecciones (idea Internacional 2020b), el cual
81
formula un cronograma de los comicios actuales que, según lo informado

por los gobiernos, los organismos de gestión electoral y los medios de co-
municación, entre otros, tiene como objetivo abarcar la mayor información
posible para advertir la situación presente de las elecciones en todo el or-
be ante la pandemia, y ha arrojado los siguientes resultados.
1) Al menos 70 países y territorios en todo el mundo han decidido pospo-

ner las elecciones nacionales y subnacionales debido a la covid-19.
2) En 49 países y territorios se han celebrado comicios nacionales o sub-
nacionales según lo planeado originalmente, a pesar de las preocupa-
ciones relacionadas con la pandemia.
3) En 14 naciones y territorios se han celebrado elecciones que inicial-
mente se pospusieron debido a preocupaciones relacionadas con la
covid-19.
Lo anterior se enmarca en la problemática que actualmente existe en

el mundo, pues 70 naciones que tenían programados procesos electora-
les de diversa naturaleza los han pospuesto: 13 en África, 14 en América,
11 en Asia, 26 en Europa y 6 en Oceanía.
En el cuadro 2 se mencionan algunos países de cada continente que,
por la relevancia del proceso comicial, fueron pospuestos.
Cuadro 2. Elecciones sobresalientes pospuestas en el mundo
País o Fecha Fecha a la que se

Continente Elección
región original pospuso
13 de diciembre Domingo 24
Chad Legislativas
de 2020 de octubre de 2021
29 de agosto
Etiopía Parlamentaria 5 de junio de 2021
de 2020
27 de noviembre
ParlamentariasA Agosto de 2021
de 2020
Africano Somalia
Antes del 8 de
PresidencialesA --
febrero de 2021
De marzo 11 de noviembre
Municipales
a mayo de 2020 de 2020
Sudáfrica
Actividades de regis- De marzo 11 de noviembre
tro de votantes a mayo de 2020 de 2020
82
Continuación.
6 de septiembre y repro-
3 de mayo
Generales gramadas nuevamente al
de 2020
18 de octubre de 2020
Bolivia
7 de marzo de 2021
Subnacionales Marzo de 2020 (1.ª vuelta) y el 11 de abril
de 2021 (2.ª vuelta)
Referéndum 26 de abril
Chile 25 de octubre de 2020
constitucional de 2020
29 de marzo
Puerto Rico Primarias 9 de agosto de 2020
de 2020
Estados
Primarias en 15 De marzo
Unidos de Mayo y agosto de 2020
entidades a mayo de 2020
América
Americano
Locales en 2 estados 7 de junio
México 18 de octubre de 2020
(Coahuila e Hidalgo) de 2020
12 de julio 29 de noviembre
Primarias
de 2020 de 2020
Paraguay
8 de noviembre
Locales 10 de octubre de 2021
de 2020
17 de mayo
Presidenciales 5 de julio de 2020
República de 2020
Dominicana 17 de mayo
Legislativas 5 de julio de 2020
de 2020
Locales (departamen- 10 de mayo 27 de septiembre
Uruguay
tales y municipales) de 2020 de 2020
23 de septiem-
Indonesia Locales 9 de diciembre de 2020
bre de 2020
Segunda vuelta de las 17 de abril 11 de septiembre
Irán
parlamentarias de 2020 de 2020
Asiático
25 de abril
Sri Lanka Parlamentarias 5 de agosto de 2020
de 2020
13 de abril
Siria Parlamentarias 19 de julio de 2020
de 2020
Bosnia
4 de octubre 15 de noviembre
y Herzego- Locales
de 2020 de 2020
vina
Chipre 26 de abril
Presidenciales 11 de octubre de 2020
del Norte de 2020
Alemania
De abril a octu-
(Hesse y Locales 14 de marzo de 2021
Europeo bre de 2020
Sajonia)
España
(Euskadi/ 5 de abril
Regionales 12 de julio de 2020
País Vasco de 2020
y Galicia)
Segunda vuelta de las 22 de marzo
Francia 28 de junio de 2020
locales de 2020
83
Continuación.
Referéndum para re-
29 de mayo 20 de septiembre
ducir el número de es-
de 2020 de 2020
Italia caños del Parlamento
29 de mayo 20 de septiembre
Regionales y locales
de 2020 de 2020
10 de mayo
Europeo Polonia Presidenciales 28 de junio de 2020
de 2020
Referéndum consti- 22 de abril
1 de julio de 2020
tucional de 2020
Rusia Del 5 de abril al
94 procesos locales y 11 al 13 de septiembre
23 de junio de
regionales de 2020
2020
Aún no se ha determinado el calendario electoral definitivo, debido a diversos desacuerdos y a

A
una fuerte crisis política en el país.
Fuente: Elaboración propia con base en idea Internacional (2020b).
La situación electoral de México ante la pandemia no ha escapado de la

postergación de los procesos comiciales, pues, como se ha señalado, el 1
de abril de 2020, el Consejo General del ine aprobó un acuerdo (ine 2020b)
para ejercer la facultad de atracción de los procesos locales de Coahuila
e Hidalgo, cuya jornada comicial estaba programada para el domingo
7 de junio de ese año, a efectos de suspenderlos temporalmente con mo-
tivo de la pandemia de la covid-19, en consideración de la declaración de
emergencia nacional sanitaria por parte del Consejo de Salubridad General.
El acuerdo contempló que, una vez restablecidas las condiciones de
seguridad sanitaria, y en atención a la información que proporcionara la
Secretaría de Salud y a las medidas que señalara el Consejo de Salubri-
dad General, el Consejo General del ine tendría los elementos para de-
terminar la fecha para celebrar las votaciones y reanudar las actividades
inherentes al desarrollo de los procesos electorales locales en esas enti-
dades; lo anterior, en coordinación con el tepjf, los respectivos organis-
mos públicos locales, los tribunales electorales estatales y los congresos
de dichos estados.
Posteriormente, el 30 de julio de 2020, el Consejo General del ine es-
tableció el 18 de octubre de 2020 como el día de las votaciones de los
84
procesos electorales locales en Coahuila e Hidalgo, por lo que se reanuda-

ron las actividades inherentes a su preparación, a fin de asegurar la debi-
da integración de los órganos de gobierno sujetos a renovación en dichas
entidades y garantizar el pleno ejercicio de los derechos político-electorales
de la ciudadanía, proveyendo condiciones para la elección libre e infor-
mada de autoridades y representantes populares: 25 diputaciones locales
en Coahuila y 84 ayuntamientos en Hidalgo (ine 2020c).
En un primer momento, el aplazamiento de las elecciones plantea in-
terrogantes acerca de la legitimidad de las democracias, por lo cual el de-
bate acerca de su postergación tiene un papel fundamental para advertir
respecto de la confianza de la población en el desarrollo de las acciones
que se toman para enfrentar la crisis sanitaria y, a la vez, permitir el ejer-
cicio de los derechos político-electorales de los ciudadanos; además de
que permanecen en el cargo los funcionarios públicos que, desde un ini-
cio, fueron votados por un periodo bien definido en las constituciones lo-
cales y en la federal.
Aunado a lo anterior, la determinación de posponer elecciones ante la
pandemia debe realizarse con un amplio consenso político, ya que una si-
tuación de esa magnitud refleja la capacidad de las fuerzas políticas de un
país para tomar decisiones que enfrenten de la mejor manera la contingen-
cia sanitaria, y dichas soluciones deben trasladarse al ámbito legislativo,
a fin de resguardar el Estado de derecho en la intervención y limitación de
libertades de las personas, de manera proporcional y equitativa, para no
vulnerar sus derechos fundamentales.
En ese sentido, existen muchos señalamientos en los cuales se cues-
tiona la permanencia en los cargos, por más del tiempo del debido, de
aquellos servidores públicos que gozan de una prórroga por disposición
gubernamental ante la contingencia sanitaria, sin que el sufragio ciuda-
dano los haya ratificado en su puesto mediante una elección, o bien por
medio de la figura de la reelección, en ambos casos con el voto popular
(Sánchez 2018, 34-42).
85
Sin embargo, idea Internacional ha destacado que llevar a cabo elec-

ciones durante una crisis como una pandemia también puede debilitar la
legitimidad, pues si los votantes no tienen garantizadas condiciones segu-
ras, que les brinden confianza al momento de celebrarse la jornada elec-
toral, y, menos aún, no están debidamente informados de las acciones y
medidas que se van tomando para sufragar en las mejores condiciones,
podrían no acudir a votar (idea Internacional 2020a).
Dicha situación aconteció en la primera vuelta de las elecciones muni-
cipales en Francia, lo que obligó a posponer la segunda vuelta. Además,
celebrar unos comicios durante una pandemia puede afectar al debate
político, porque restringe las posibilidades de hacer campaña, los encuen-
tros entre candidatos y otras actividades que ayudan a los ciudadanos a
conocer a los aspirantes (idea Internacional 2020a).
Aunado a lo anterior, cabe destacar los casos de República Dominicana
y Surinam, cuyas jornadas electorales representaron un foco de infección,
al haberse potenciado los contagios por celebrar comicios sin las medidas
y los protocolos de seguridad sanitaria pertinentes (Córdova 2020a).
En ese sentido, el debate político puede acabar dominado por la pan-
demia y excluir casi por completo otros temas importantes. Existen dudas
del carácter constitucional de un aplazamiento, pero la mayoría de las nor-
mas fundamentales tienen cláusulas que prevén un caso así (idea Interna-
cional 2020a).
Por lo anterior, se advierte que el aplazamiento de los procesos electo-
rales resulta ser una medida de carácter excepcional, que, considerando la
situación de emergencia y el riesgo de contagio ante la pandemia, los orga-
nismos electorales no tienen otra opción más que implementarla; además
de otras acciones que podrían mitigar el riesgo sanitario, como ampliar la
jornada electoral para que se realice en varios días y, con ello, espaciar
la concentración de personas, además de abrir más centros de votación;
el voto electrónico; el voto por correo, y cualquier otro esfuerzo que con-
tribuya a proteger la vida y la salud de las personas, como se analiza en el
siguiente apartado.
86
Medidas y protocolos sanitarios para los procesos

comiciales y la jornada electoral en tiempos
de pandemia, en los ámbitos internacional y nacional
Como se ha señalado, el aplazamiento de los procesos comiciales es la
ultima ratio dentro del abanico de opciones que tienen las autoridades elec-
torales para hacer frente a la crisis sanitaria. Por lo cual, las medidas que se
adopten para continuar con las actividades de las autoridades en la mate-
ria para celebrar las votaciones tienen por objeto que la ciudadanía pueda
sufragar de manera segura, sin menoscabo de sus derechos y libertades
en un entorno democrático.
Continuar con los procesos comiciales es un gran reto que ha toma-
do por sorpresa a la comunidad internacional, considerando que la demo-
cracia no se puede suspender, debido a la idea de que la pandemia de la
covid-19 pueda ser un estado de excepción para la renovación de los car-
gos públicos y que impida garantizar la vigencia de los valores democráti-
cos y del Estado de derecho.
En ese contexto fue que la Secretaría General de la Organización de
los Estados Americanos (oea) publicó, el 9 de julio de 2020, la Guía para
organizar elecciones en tiempos de pandemia (Secretaría General-oea
2020), la cual fue elaborada con la finalidad de contribuir al fortalecimien-
to de los procesos políticos de los estados miembro, en particular al sos-
tenimiento de la democracia como la mejor opción para garantizar la paz, la
seguridad y el desarrollo.
En palabras del secretario general de la oea, Luis Almagro, las secue-
las de la pandemia, las altas posibilidades de contagio con la interacción
humana, el riesgo de muerte y la aplicación de las medidas restrictivas po-
nen serias dificultades en la organización de los procesos comiciales;
por lo cual, deben analizarse alternativas democráticas para que no se vea
lesionada la legitimidad de origen de los gobernantes, las transiciones de-
mocráticas, la alternancia de sus autoridades y la duración de los perio-
dos de gobierno (Secretaría General-oea 2020, 1).
87
La guía señala que, ante la pandemia de la covid-19, varios países han

adoptado medidas para resguardar la salud de sus habitantes, posponiendo
procesos electorales programados originalmente para el primer semestre
de 2020, por lo que las acciones y decisiones que se adopten en la ma-
teria en respuesta a esta situación requieren del compromiso del sistema
político para resguardar la continuidad de los procesos democráticos (Se-
cretaría General-oea 2020, 7).
En ese contexto, la guía en cuestión recopiló una serie de medidas para
la celebración de elecciones seguras, limpias y transparentes, y que, a la
vez, contribuirán a reducir los riesgos de contagio de la covid-19 de quie-
nes participan en su organización y desarrollo; para ello, ofrece elementos a
considerar al momento de decidir celebrar comicios o postergarlos, y pro-
pone medidas que pueden ser adoptadas en los siguientes ámbitos: or-
ganización y administración electoral, uso de la tecnología, participación e
inclusión, campañas, comunicación, votación y escrutinio.
Las medidas que se plasmaron en la guía tienen como objetivo forta-
lecer las capacidades de los órganos en la materia para la organización
de los comicios y, en particular, proteger a los funcionarios electorales y de
otras instituciones del Estado: garantizar el derecho de la ciudadanía pa-
ra ejercer un voto seguro y brindar las condiciones necesarias a fin de que
los partidos políticos participen en condiciones de equidad y transparencia.
Finalmente, la guía en cuestión advierte acerca del deber de las autori-
dades electorales, dentro del ámbito de su competencia, de implementar
medidas y protocolos para continuar con la alta responsabilidad de orga-
nizar comicios en tiempos de pandemia:
Más allá de las decisiones adoptadas, se debe reconocer que no existe

el riesgo cero. Las autoridades deben ser conscientes de que el principal
riesgo de una elección es que se convierta en una oportunidad de amplifi-
cación de la propagación de la covid-19 en el país. Por ello, los Estados y
los órganos electorales tienen una enorme responsabilidad. La pandemia
88
implica una redefinición de todos los procedimientos y protocolos del pro-

ceso electoral, ante el riesgo de propagación del coronavirus hacia funcio-
narios electorales y ciudadanos. Esta guía brinda propuestas e ideas para
reducir los riesgos frente a esa posibilidad (Secretaría General-oea 2020, 10).
Panorama internacional
Las autoridades electorales en todo el mundo han implementado diversas
medidas para prevenir que la población se encuentre en riesgo al momen-
to de votar, como las ya señaladas: ampliar la jornada electoral, sufragar
en centros de votación con poca afluencia, el voto electrónico y el voto
por correo, entre otras. Sin embargo, no siempre funcionan de la manera
correcta para todos los países, en tanto que se deben analizar las condicio-
nes políticas, económicas y sociales que cada nación esté viviendo de cara
a la contingencia sanitaria, a fin de implementar el modelo más adecua-
do para sufragar.
Como ejemplo, acerca de las elecciones presidenciales en Polonia, fi-
jadas de manera inicial para el 10 de mayo de 2020, primero se optó por
desencadenar un estado de emergencia epidemiológica en lugar de uno de
emergencia, a fin de mantener la fecha de tales comicios, y se creó una le-
gislación para cambiar el sistema de votación a uno totalmente postal pa-
ra la elección (Kalandadze 2020).
Conforme el mandato del presidente en funciones expiraba a principios
de agosto de 2020, se prosiguió con la medida de cambiar a la votación por
correo de una manera tan apresurada, que resultó en una gran preocupa-
ción por parte de la ciudadanía y de los diversos actores políticos conten-
dientes; se adujo que se violaron los principios de estabilidad y certeza en
una elección, que faltó una amplia consulta pública y que se crearon nue-
vos sistemas de supervisión electoral que carecían de experiencia y pre-
paración (Kalandadze 2020).
Después de que la oposición impugnara los comicios, el alto tribunal
de Polonia, si bien consideró fundamentadas algunas de las alegaciones
89
sostenidas por los demandantes por el apoyo del aparato estatal al can-
didato Andrzej Duda, determinó que no afectaron al resultado final de la
elección (López-Barbero 2020).
Por otra parte, no se disiparon las dudas acerca de la validez de las
elecciones debido a que no se celebraron en el periodo contemplado por
la Constitución. La votación, inicialmente prevista para el 10 de mayo de
2020, fue aplazada por la pandemia provocada por el coronavirus hasta el
28 de junio siguiente, con una segunda vuelta programada para el 12 de
julio del mismo año, a pesar de que las autoridades no declararon el esta-
do de emergencia, que es la única vía constitucional que permite un cam-
bio de fecha en los comicios (Europapress 2020).
El caso de Polonia es una muestra de lo que no se debe hacer en tiem-
pos de emergencia sanitaria. El gobierno en turno trató de impulsar una
modificación del procedimiento electoral, al grado de pretender quitarle a
la autoridad correspondiente la organización del proceso para dársela a un
órgano creado ad hoc (Casas 2020). La crisis política y la desconfianza ciu-
dadana permearon el ambiente después del fatídico intento de privilegiar
los intereses de un grupo sobre la seguridad de la ciudadanía.
Otro ejemplo en el que se han cuestionado las medidas implementadas
en la pandemia es el de España (en Galicia y País Vasco), donde se deter-
minó que no votarían aquellas personas con prueba positiva a la covid-19.
En efecto, las y los ciudadanos con infección activa por coronavirus no
pudieron acudir a votar en las elecciones vascas y gallegas del 12 de julio
de 2020, de conformidad con la determinación anunciada por los conse-
jeros de Sanidad de ambas comunidades, la cual afectó a 259 ciudadanos
en Galicia y a casi 200 en País Vasco.
En Galicia, las autoridades electorales determinaron que las personas
que tenían síntomas no podían ir a votar, pero que, para el resto de la so-
ciedad, la jornada electoral ofrecía todas las garantías, aunque recomenda-
ron a la población el lavado de manos y el uso de mascarilla. En cambio, a
90
quienes no podían asistir a sufragar se les conminó a no salir de casa por

un tema de salud pública y, por ende, a quedar confinados.
Por su parte, en País Vasco la responsable de Salud informó del proto-
colo establecido para los ciudadanos que presentaron una infección acti-
va de la covid-19: no podían votar; y quienes habían estado en contacto
con una persona contagiada y debían permanecer en cuarentena, aunque
hayan dado negativo en las pruebas que se les realizaron, sí podían ir a los
colegios electorales, pero cumpliendo una serie de medidas de prevención.
Según el protocolo implementado, no pudieron acudir a votar las per-
sonas que habían dado positivo a la covid-19 en los 14 días previos a la
jornada electoral o que presentaran síntomas de contagio, pues debieron
permanecer en aislamiento, sin excepción, durante el tiempo indicado; por
ende, no participaron en las mesas electorales ni acudieron a sufragar ni
mantuvieron ninguna otra actividad presencial.
La decisión de los gobiernos de ambas comunidades causó mucha po-
lémica, en tanto que, a juicio del jurista Javier Tajadura, se vulneraron dere-
chos fundamentales, en virtud de que se debieron buscar alternativas para
que los ciudadanos tuvieran posibilidades de sufragar, porque resultaba
fácil predecir que esto podía pasar. En ambas regiones, los brotes se ori-
ginaron cuando ya había vencido el plazo para solicitar el voto por correo,
pero se podía haber facilitado el voto por internet o por otros cauces si se
hubiera previsto con la debida anticipación (Alfonso 2020).
A diferencia de los dos casos anteriores, el ejemplo de Corea del Sur
es de éxito, en cuanto a las mejores medidas y buenas prácticas en el tra-
tamiento de la pandemia en el contexto de la continuación de los proce-
sos electorales en plena crisis sanitaria.
Como se sabe, Corea del Sur sufrió muy pronto el contagio del coro-
navirus, pero destaca por haber abordado el problema de forma rápida y
eficaz, además de ser el modelo a seguir de cómo celebrar comicios en
pleno pico de la pandemia, pues el 15 de abril de 2020, día de las elec-
ciones legislativas, existían más de 10,591 casos de la covid-19 y más de
91
225 muertes reportadas; no obstante, ello no impidió que incluso los pa-
cientes sufragaran personalmente desde el hogar y en los hospitales por
correo (idea Internacional 2020b).
En ese contexto, las autoridades surcoreanas en la materia nunca pen-
saron en aplazar sus comicios legislativos del 15 de abril de 2020, sino en
hacerlos en las condiciones más seguras posibles para los miembros de las
mesas electorales y los votantes, de acuerdo con las siguientes acciones:
1) Primero desinfectaron cuidadosamente los colegios electorales y colo-

caron marcas en el suelo para que la gente hiciera una fila con una dis-
tancia mínima de 1 metro entre una persona y otra.
2) A medida que llegaban los votantes, se les tomaba la temperatura, y
cualquiera con más de 37.5 grados debía salir de la fila e ir a votar a una
zona aparte.
3) A quienes superaban el límite de temperatura se les daba gel antibac-
terial y guantes antes de tomar las papeletas y, al marcharse, debían ti-
rar los guantes a la papelera (Moceri 2020).
Eso fue solo el comienzo. Alrededor de 60,000 surcoreanos estaban en

cuarentena, y les dieron dos opciones: votar por correo o en unos colegios
electorales dispuestos especialmente para ellos, aunque les pidieron que
no tomaran el transporte público para acudir (Moceri 2020).
Por último, se tomó la prudente decisión de dar un margen de dos días
para ir a votar por adelantado, con el fin de disminuir las filas y la conglo-
meración de personas; esta medida resultó ser eficaz: casi 40 % de la par-
ticipación total se produjo en ese periodo. Un dato adicional que resulta
revelador y sorprendente es que la participación total fue de 66 %, la más
alta desde hacía 20 años (Moceri 2020).
Kevin Casas Zamora, secretario general de idea Internacional, al hablar
del caso de Corea del Sur, en el que se celebraron elecciones en medio de la
pandemia con resultados muy favorables, señala una serie de lecciones de
92
gran valía para el tema que aquí se trata, en cuanto a que existieron ciertas
condiciones que deben observarse para tener buenos resultados respecto
al bajo o nulo índice de contagios con motivo de la votación (Casas 2020):
1) El país no podía estar en cuarentena, por lo que existió un manejo ex-

traordinariamente eficiente de la pandemia.
2) Existió un marco normativo que proporcionó flexibilidad a la autoridad
electoral no solo en cuanto a la fecha de la jornada, sino también en los
procesos de votación.
3) Cualquier cambio en el calendario o en los procesos electorales fue
sustentado por un amplio consenso político, pues, como se señaló en
el caso de Polonia, trataron de impulsar una modificación del procedi-
miento electoral, al grado de que el gobierno pretendía quitarle a la au-
toridad electoral la organización del proceso, para dársela a un órgano
creado ad hoc; todo lo anterior quedó frustrado.
4) La importancia de tener una autoridad electoral con la capacidad de
comunicar, con una eficacia extraordinaria, el cambio de la mecánica
electoral: qué se estaba haciendo y por qué, en cuanto a la nueva for-
ma de emisión del voto.
5) Las condiciones de salubridad que se observaron para emitir su voto
en forma presencial fue determinante, y ya quedaron apuntadas.
6) En relación con la construcción de confianza y la transparencia al mo-
mento de realizar el escrutinio de votos, se filmaron en tiempo real to-
das las actividades que derivaron de dicho proceso.
7) Todo lo anterior tuvo como eje rector la comunicación como elemento
determinante para que las autoridades lograran llevar a cabo procesos
complejos, como poner en práctica nuevas herramientas que hicieran
frente a la crisis sanitaria ─por ejemplo, el voto por correo o voto elec-
trónico─, con la finalidad de establecer un puente de confianza con la
ciudadanía, de la que depende la buena implementación de dichas
medidas.
93
Las acciones implementadas para celebrar elecciones en medio de la

emergencia sanitaria en Corea del Sur, así como en otros países (Moceri
2020; idea Internacional 2020b), han evidenciado que es posible establecer
una serie de prevenciones que posibilitan, por un lado, evitar el contagio
entre los ciudadanos y funcionarios electorales y, por otro lado, conti-
nuar con los procesos comiciales para resguardar los derechos político-
-electorales de los ciudadanos y la vigencia del régimen democrático.
Ámbito nacional
El ine ha estudiado diversos escenarios para enfrentar la crisis sanitaria en
los próximos procesos electorales, entre los que se encuentra la posibi-
lidad de implementar un sistema de votación mixto, con voto presencial
y, parcialmente, con voto electrónico en sus diversas modalidades (urnas
electrónicas y sufragio por internet), todo ello para resguardar el derecho
a votar de los ciudadanos, en vinculación directa con la protección del de-
recho a la salud, por la contingencia de la pandemia.
En ese sentido, el consejero presidente del ine, Lorenzo Córdova, señaló
que, si bien no se tenía planteado aplazar el proceso electoral de 2021, se
tiene la esperanza de que las condiciones de seguridad sanitaria lo per-
mitan, para el adecuado ejercicio de los derechos políticos de la ciudada-
nía; considerando que, aunque las elecciones en Hidalgo y Coahuila fueron
aplazadas, la realización de los procesos electorales se celebraron en la
medida en que existían las mencionadas condiciones sanitarias de segu-
ridad (Córdova 2020b).
Además, Córdova sostuvo que la finalidad de las medidas estableci-
das por la propagación del contagio había llevado a la autoridad electoral a
suspender y posponer algunas actividades, a fin de garantizar la salud de
las personas, pero sin poner en riesgo la certeza, la legalidad y la equidad
en las contiendas, lo que provocó la imposibilidad material para continuar
adecuadamente con los procesos electorales en dichas entidades en las fe-
chas originalmente establecidas; gracias a la credibilidad de las contiendas
94
y a la participación libre y segura de la ciudadanía, la democracia mexi-

cana es un ancla de estabilidad política para la nación (Córdova 2020b).
Como ya se mencionó, el Consejo General del ine determinó postergar
los procesos locales señalados, cuya jornada comicial estaba programa-
da para el domingo 7 de junio de 2020, para, posteriormente, establecer
como fecha de la jornada electoral el 18 de octubre de ese mismo año.
En ese contexto, el ine ha formulado diversos protocolos, siguiendo las
recomendaciones de instancias internacionales, que le permitieron la cele-
bración de elecciones en los estados de Coahuila e Hidalgo, el 18 de oc-
tubre de 2020, así como, se espera, se realicen los comicios del 6 de junio
de 2021 en caso de que la pandemia de la covid-19 continúe (ine 2020d).
El 1 de agosto de 2020 el Consejo General del ine aprobó la Adenda a
la Estrategia de Capacitación y Asistencia Electoral 2019-2020, con tres
documentos fundamentales para la organización del proceso electoral: el
Modelo Integral de Atención Sanitaria para los Procesos Electorales Loca-
les de Coahuila e Hidalgo; el Protocolo de Atención Sanitaria para las y los
Supervisores Electorales y Capacitadores-Asistentes Electorales. Proce-
so Electoral 2020-2021, y el Protocolo de Atención Sanitaria y Protección
a la Salud, para la Operación de las Casillas el Día de la Jornada Electoral.
Proceso Electoral 2019-2020 Coahuila e Hidalgo (ine 2020e).
De manera particular, se hará referencia al Protocolo de Atención Sa-
nitaria y Protección a la Salud, para la Operación de las Casillas el Día de
la Jornada Electoral. Proceso Electoral 2019-2020 Coahuila e Hidalgo, el
cual contiene directrices que permitirán a la ciudadanía el derecho al voto
evitando riesgos a la salud por contagios (ine 2020f).
Dicho protocolo establece, entre otras medidas, que todas las perso-
nas presentes en las casillas ─es decir, representantes de partidos políti-
cos y candidatos independientes, observadores electorales, así como las y
los funcionarios de casilla─ deberán permanecer con cubrebocas y careta.
El protocolo señala que tanto el ine como los organismos públicos loca-
les electorales (ople) promoverán, a partir de campañas masivas mediante
los mecanismos de difusión institucionales, redes sociales y otros medios
95
(entrevistas en radio, televisión y periódicos; boletines de prensa; infogra-

fías, etcétera), la importancia de llevar a cabo la jornada electoral, desde la
perspectiva sanitaria, para generar conciencia en la ciudadanía de ejercer
su derecho al voto, cuidando la salud de quienes intervienen en los comi-
cios; para informar de las medidas sanitarias con las que funcionarán las
casillas durante la jornada electoral y a su término, las cuales consistirán,
medularmente, en las siguientes:
a. Acudir a la casilla con cubrebocas y, preferentemente, con careta.

En el caso de que se presente la o el elector sin cubrebocas, se le pro-
porcionará uno al ingresar a la casilla.
b. Al toser o estornudar, deberán hacerlo cubriendo nariz y boca
con el ángulo interno del brazo, o cubriéndose con un pañuelo.
c. Cada elector/a podrá llevar su propio bolígrafo para marcar sus
boletas (no usar marcadores de alto grosor ni plumones a base de acei-
te); con esta medida se trata de reducir que los marcadores de bole-
tas de la casilla sean compartidos por un gran número de personas. No
obstante, en cada casilla se dotará de un número adicional de marca-
dores de boletas.
d. En el caso de las y los ciudadanos que requieran apoyo de un fa-
miliar para ejercer su derecho al voto, también deberán portar cubrebo-
cas, así como respetar las indicaciones de sanidad. Por otra parte, que
no acudan con menores de edad; en caso contrario, no se le prohibirá el
ejercicio del sufragio; los menores de edad también deberán portar cu-
brebocas.
e. Consultar los resultados a través de los difusores del Programa
de Resultados Electorales Preliminares (prep), para reducir la afluencia de
la ciudadanía interesada en conocer los resultados, en el sitio donde se
instaló la casilla.
f. Al regresar a su domicilio, que apliquen las medidas sanitarias co-
mo lavado de manos y otras zonas expuestas, y en su caso desinfec-
ción de objetos que hayan llevado con ellos (ine 2020f, 6).
96
Finalmente, el Instituto Electoral de Coahuila aprobó también siete pro-

tocolos de seguridad sanitaria para lo que resta del proceso electoral lo-
cal ordinario, estos son:
1) Protocolo de Seguridad Sanitaria para Registro de Candidaturas.

2) Protocolo de Seguridad Sanitaria para Campañas Electorales.
3) Protocolo de Seguridad Sanitaria para Distribución de Paquetes a Co-
mités Distritales Electorales.
4) Protocolo de Seguridad Sanitaria para el Programa de Resultados Elec-
torales Preliminares y Simulacros.
5) Protocolo de Seguridad Sanitaria para la Recepción de Paquetes Elec-
torales en los Comités Distritales al Término de la Jornada Electoral.
6) Protocolo de Seguridad Sanitaria para Sesiones de Cómputos Distri-
tales.
7) Protocolo de Seguridad Sanitaria para Cómputos Distritales (ine 2020e).
Ante el escenario antes descrito, el consejero presidente del ine afirmó

que la autoridad electoral trabaja para evitar que las elecciones resulten
frustradas por la pandemia por la que atraviesa el mundo, ocasionada por
la covid-19 (Córdova 2020a).
Córdova también sostuvo que “En México, para que las elecciones no
sean una víctima más de la pandemia, es necesario seguir todos los
protocolos sanitarios para evitar la propagación del virus” (Córdova 2020a).
Para lo cual, advirtió que el avance o no de la pandemia es una responsa-
bilidad de las autoridades de salud, no de las electorales, por lo que la
celebración de las elecciones en Coahuila e Hidalgo, que se llevarían a ca-
bo el 18 de octubre inmediato, serán “un punto de referencia para todas
las autoridades sanitarias para que se haga todo lo posible para tener las
mejores condiciones de salud y se puedan ejercer los derechos políticos
en libertad” (Córdova 2020a).
97
Medidas implementadas por el Tribunal Electoral

ante la contingencia sanitaria: el establecimiento
del juicio en línea en materia electoral
La crisis sanitaria no es ajena a los retos que representa la justicia electo-
ral que imparte el tepjf en cuanto a la función y exigencia de resolver los
medios de impugnación que se han sometido ante su competencia, pues,
dadas las restricciones que se han implementado para evitar el contacto
físico de la ciudadanía y del personal que labora en las instituciones y los
tribunales electorales, las reglas de presentación del escrito inicial de
demanda, así como todos los actos relacionados con su sustanciación, so-
bre todo en el ámbito probatorio, deben modificarse para atender a dichas
medidas, que implican prevenir los riesgos de contagio.
El magistrado Felipe Fuentes Barrera sostuvo que la convicción que
permanece en el ánimo de las y los magistrados del tepjf es la de conti-
nuar con la alta encomienda de impartir justicia de manera pronta, com-
pleta, imparcial y gratuita, como lo exige la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; para lo cual, la implementación del juicio en
línea en materia electoral resulta ser una herramienta imprescindible a fin
de seguir ejerciendo la función jurisdiccional y prestando todos los servi-
cios judiciales que exige la ciudadanía para hacer valer sus derechos
político-electorales (Fuentes 2020).
Desde el primer momento el tepjf implementó medidas prontas y efi-
caces para hacer frente a la crisis sanitaria y continuar con la función ju-
risdiccional dentro de las posibilidades que así lo permitieron, para lo cual
habilitó el uso de las tecnologías de la información: mediante el acuer-
do del 16 de marzo de 2020, se suspendieron las sesiones públicas y se
adoptaron las medidas sanitarias correspondientes, para lo cual se privi-
legiaron las notificaciones electrónicas y por estrados; en el Acuerdo ge-
neral 2/2020 (tepjf 2020a) se estableció la posibilidad de discutir y votar
los proyectos de resolución por medio de correo electrónico; con el Acuer-
do general 3/2020 (tepjf 2020b) se habilitó la implementación de la firma
98
electrónica (Firel) en las actuaciones judiciales del Tribunal, y, por último,

en el Acuerdo general 4/2020 (tepjf 2020c) se emitieron los lineamientos
para la resolución de los medios de impugnación mediante videoconferen-
cias (Fuentes 2020).
Finalmente, el 10 de junio de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el Acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación número 5/2020, por el que se aprue-
ban los lineamientos para la implementación y el desarrollo del juicio en lí-
nea en materia electoral, respecto de los recursos de reconsideración y de
revisión del procedimiento especial sancionador (dof 2020).
Dicho acuerdo atiende a la impostergable necesidad de que el tepjf
implemente el uso de las tecnologías de la información y comunicación

en la administración e impartición de justicia, para la solución de conflic-
tos, ante los retos y las nuevas problemáticas que representa la pandemia
de la covid-19 y la necesidad de mantener el distanciamiento social, en-
tre otras medidas preventivas que protejan a la población del contagio de
dicha enfermedad.
Por lo que refiere al tepjf, la emisión del acuerdo que implementa un sis-
tema de justicia en línea tiene como finalidad atender y resolver los asuntos
que se someten ante la competencia de la Sala Superior en los recursos
de reconsideración y de revisión del procedimiento especial sancionador;
con lo cual se habilita una herramienta imprescindible para seguir ejer-
ciendo la función jurisdiccional y prestar todos los servicios judiciales que
exige la ciudadanía a fin de hacer valer sus derechos político-electorales.
Ahora bien, mediante el acuerdo general 5/2020, el tepjf cumple con
los estándares internacionales establecidos por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en cuanto a garantizar el derecho de todas las perso-
nas de tener acceso a un recurso efectivo, el cual debe ser sencillo y rápi-
do, por lo que todos los estados deben desarrollar las posibilidades de un
medio judicial que ampare a las personas contra actos que violen sus de-
rechos fundamentales.
99
La finalidad de la implementación del juicio en línea en materia electoral

es generar una alternativa para la interposición de los medios de impugna-
ción ya existentes, que garantice la tutela judicial efectiva, favoreciendo, en
todo tiempo, a las personas con la protección más amplia de sus dere-
chos; para lo cual, el Estado tiene la obligación de implementar todas las
medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para
que la ciudadanía tenga acceso a la justicia; de optimizar su impartición,
modernizarla y hacerla accesible para el justiciable de forma más expe-
dita; por lo que resulta necesario utilizar las tecnologías de la información
que se encuentran actualmente a disposición de las y los mexicanos, a fin
de implementar la citada herramienta digital.
Conclusiones
En la actualidad, ya no se puede sostener que la pandemia toma a las au-
toridades electorales mexicanas por sorpresa, pues, ahora, la capacidad
de respuesta de estas, tanto del ine como del tepjf, pone a prueba a las
instituciones electorales y abre un área de oportunidad para implementar
mecanismos que hagan frente a dicha contingencia, a fin de salvaguardar
la democracia dentro de sus respectivas competencias, así como para pre-
servar que la renovación de los cargos públicos se siga realizando median-
te elecciones libres, auténticas y periódicas, y, con ello, la continuidad del
Estado constitucional de derecho.
En ese sentido, es contundente la afirmación del secretario para el
Fortalecimiento de la Democracia de la oea, Francisco Guerrero Aguirre,
cuando se refería a que esta situación tiene un rango histórico y que es el
momento de la mayor prueba que ha tenido la democracia en el continen-
te americano y el Caribe:
La democracia no puede estar en cuarentena durante la pandemia del

covid-19; tiene que continuar para dar confianza al ciudadano a pesar de
que se posterguen las elecciones, lo cual no significa que se van a cancelar.
100
Se deben buscan calendarios para acompasar el reloj de la salud pública

con el reloj de la democracia (Guerrero 2020).
La covid-19 aceleró el uso de nuevas tecnologías tanto en su implemen-

tación en el ámbito de los procesos electorales como en la impartición de la
justicia electoral. Actualmente, existe un desconocimiento general del uso
de las herramientas digitales, por lo que se advierte la necesidad de capa-
citación y acompañamiento de la autoridad electoral para la utilización de
los sistemas electrónicos tanto en la emisión del sufragio como en la inter-
posición de los medios de impugnación electorales, sin descuidar las me-
didas necesarias para blindarlos de ataques cibernéticos.
El proceso comicial del 6 de junio de 2021 será el más grande en la his-
toria de México, por el número de cargos que se elegirán, así como por los
retos y las nuevas problemáticas que representa la pandemia de la covid-19,
ante la necesidad de mantener las medidas pertinentes el día de las vota-
ciones, a fin de asegurar a la ciudadanía el pleno ejercicio de sus derechos
político-electorales, sin descuidar su seguridad sanitaria.
Por lo anterior, la emergencia sanitaria, si bien exigió reaccionar en muy
poco tiempo ante situaciones imprevistas, aún se tiene la posibilidad de re-
flexionar acerca de los escenarios derivados de la pandemia, primero con
las elecciones locales de Coahuila e Hidalgo del 18 de octubre de 2020, así
como frente al proceso 2020-2021, a celebrarse el 6 de junio de 2021; prin-
cipalmente, respecto al reto adicional que representa el miedo de la ciuda-
danía ante el contagio, lo que podría propiciar que no acudiera a sufragar
a los centros de votación el día de la jornada electoral.
La tarea primordial del ine y de los institutos electorales locales será ge-
nerar confianza en la población, en cuanto a que las medidas implemen-
tadas mediante protocolos sanitarios sean las óptimas para resguardar su
seguridad ante el contagio por la pandemia, pues sin la participación de la
ciudadanía no se puede desarrollar el proceso comicial.
101
Por su parte, el tepjf, desde que empezó la crisis sanitaria, implementó

medidas prontas y eficaces para hacerle frente: habilitó el uso de las tec-
nologías de la información para las sesiones públicas de resolución, así
como para el establecimiento del juicio en línea en la materia electoral.
Por lo anterior, se advierte que el aplazamiento de los procesos electora-
les es una medida de carácter excepcional; sin embargo, cuando se decide
reanudarlos, existen otras acciones que podrían mitigar el riesgo sanita-
rio: ampliar la jornada electoral para que se realice en varios días y, con
ello, espaciar la concentración de personas, además de abrir más centros
de votación, e implementar el voto electrónico, el voto por correo y cual-
quier otra maniobra o esfuerzo que contribuya a proteger la vida y la sa-
lud de las personas, como los que se advirtieron al momento de analizar
los protocolos sanitarios.
Las medidas implementadas en la pandemia también han dejado ejem-
plos de lo que no se debe hacer en los procesos electorales: en la primera
vuelta de las municipales en Francia, la ciudadanía no estaba debidamente
informada de las acciones y medidas que se habían tomado, por lo que no
acudió a votar, lo que obligó a posponer la segunda vuelta; en Galicia y País
Vasco, en España, donde se determinó que no votarían las personas que
hubieran salido con un resultado positivo en la prueba de la covid-19, sin
haber considerado opciones viables, de manera anticipada, para que pudie-
ran sufragar; en Polonia, donde se privilegiaron los intereses de partido y no
la seguridad sanitaria de la población, no se decretó correctamente el esta-
do de emergencia y existió cierta injerencia del gobierno en las elecciones,
y, finalmente, en República Dominicana y en Surinam, países cuya jornada
electoral representó un foco de infección, al haberse potenciado los contagios.
Sin embargo, el ejemplo insignia de lo que sí se debe hacer en una elec-
ción en tiempo de pandemia es Corea del Sur, el cual es un caso de éxito
en cuanto a las mejores medidas y buenas prácticas en el tratamiento de
tal situación, dentro del contexto de la continuación de los procesos elec-
torales en plena crisis sanitaria.
102
Por lo anterior, continuar con los procesos comiciales es un gran re-

to que ha tomado por sorpresa a la comunidad internacional, considerando
que la democracia no se puede suspender por la idea de que la pande-
mia de la covid-19 pueda ser un estado de excepción para la renovación
de los cargos públicos y que impida garantizar la vigencia de los valores
democráticos y del Estado de derecho.
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se autoriza la resolución no presencial de los medios de impugnación,
con motivo de la pandemia originada por el virus covid-19. Disponible
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. 2020b. Acuerdo general 3/2020. Acuerdo general de la Sala Supe-
rior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número
3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del
Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sen-
tencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y
resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Dis-
ponible en https://www.te.gob.mx/media/files/ec743f97d2cfead6c8a2
a77daf9f923a0.pdf (consultada el 8 de diciembre de 2020).
. 2020c. Acuerdo general 4/2020. Acuerdo general de la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 4/2020,
por el que se emiten los lineamientos aplicables para la resolución de
los medios de impugnación a través del sistema de videoconferencias.
Disponible en https://www.te.gob.mx/media/pdf/1f47c16ef136d8e.pdf
(consultada el 8 de diciembre de 2020).
107
La recomposición del paradigma

de la justicia abierta desde la nueva
normalidad electoral rumbo a los
procesos electorales de 2021
The recomposition of the open justice paradigm
from the new electoral normality towards
the 2021 electoral processes
Manuel Gustavo Ocampo Muñoa (México)*

Fecha de aceptación: 3 de diciembre de 2020.
Resumen
La emergencia sanitaria generada por la pandemia de la covid-19 trajo con-
sigo el reto de poner a prueba el modelo de gestión de tribunal abierto, im-
plementado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(tepjf), como parte de su Plan Estratégico Institucional 2017-2020. Si se
considera el camino recorrido hasta ahora, y algunas tendencias en el fu-
turo inmediato en materia de derechos humanos ─en lo particular, lo rela-
tivo a la defensa de los derechos políticos─, se hace una reflexión acerca
de lo que serán los desafíos de la justicia abierta electoral en México y los
nuevos contenidos que deberán incorporarse a dicho paradigma. Además,
se genera una propuesta de objetivos específicos que pueden incluirse en
la estrategia institucional del tepjf en los procesos electorales de 2021.
* Investigador nacional nivel I. Coordinador de Investigación y Posgrado del Instituto de Investiga-

ciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de Chiapas. manuel.ocampo@iij-unach.mx.
108
Palabras clave: justicia abierta, tribunal abierto, derechos políticos,

sistema electoral.
Abstract
The health emergency generated by covid-19 brings with it the challen-
ge of testing the management model of the Open Electoral Tribunal im-
plemented by the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary (tepjf)
as part of its institutional strategic plan in 2017. Taking into consideration the
path traveled to date; and some trends in the immediate future in the field
of human rights, particularly in relation to the defense of political rights, a
reflection is made about what are considered to be the challenges of open
electoral justice in Mexico and the new content that should be incorpora-
ted into this paradigm. A proposal of specific objectives is generated that
can be included in the institutional strategy of the tepjf towards the elec-
toral processes of 2021.
Keywords: open justice, open tribunal, political rights, electoral system.
109
La recomposición del paradigma de la justicia abierta...
Introducción
l modelo de tribunal abierto impulsado por el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (tepjf), desde su aparición, se
vincula a la idea de justicia abierta y, por ello, también lo hace a los
diferentes desafíos relacionados con la promoción, el respeto y la defen-
sa de los derechos políticos.
Ahora bien, aunque en los últimos años el avance ha sido significativo en
rubros como la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la jus-
ticia electoral, la dinámica social constantemente genera contenidos que
deben ser incluidos en el paradigma de la justicia abierta. Algunos de esos
temas representan una extensión de los objetivos del modelo de gestión
vigente en el tepjf. Otros forman parte de nuevas tendencias que requie-
ren de atención urgente, para los procesos electorales de 2021.
La nueva normalidad es el escenario que mostrará el desarrollo de la vi-
da en el mundo al cierre de la segunda década del siglo xxi. En México se
abordarán distintas estrategias derivadas del peligro en que se encuentra
la salud de los individuos y, sin duda, las relacionadas con la economía y la
política tendrán mayor repercusión.
En ese sentido, el confinamiento ha llevado a suspender procesos elec-
torales y postergar votaciones, como una medida de emergencia de carácter
temporal; es decir, los procesos no pueden posponerse de manera indefinida.
El sistema electoral mexicano tendrá que cumplir con su labor duran-
te la nueva normalidad y deberá adaptarse a la amenaza que representa
la covid-19. Para tal efecto, surgirán cambios a sus procedimientos para
proteger la salud de la ciudadanía, de los funcionarios de casilla y de su per-
sonal, sin perder de vista la confiabilidad y la integridad de las votaciones.
La finalidad del presente artículo es replantear los objetivos estratégicos
del tepjf con una visión a 2030, con la intención de generar buenas prác-
ticas que la autoridad electoral puede incorporar a su ya eficiente mode-
lo de atención de tribunal abierto, al partir del análisis del estado del arte
de la justicia abierta en México y al identificar las buenas prácticas existen-
110
tes en materia judicial electoral, así como observar el comportamiento de

la sociedad ante la actuación del Tribunal y atender los nuevos retos del
decenio que se acerca.
El texto se divide en nueve apartados. El primero da pauta a esta “In-
troducción” y los siguientes atienden el argumento central, la propuesta,
las reflexiones finales y las fuentes consultadas.
En el denominado “Estado del arte de la justicia abierta en materia elec-
toral en México”, se alude la situación que guarda el paradigma de la jus-
ticia abierta en el ámbito comicial, específicamente en lo correspondiente
al modelo de tribunal abierto establecido por el tepjf.
En el contexto previo a la emergencia sanitaria generada por la covid-19,
se ha revisado el entorno en el que realizaban sus actividades el Instituto
Nacional Electoral (ine) y los organismos públicos locales electorales (ople),
con la finalidad de identificar las problemáticas que acompañan a toda or-
ganización de votaciones.
Respecto al apartado “Desafíos inmediatos generados por la pandemia
en la gestión electoral”, se hace un recuento breve de los retos que, de ma-
nera urgente, se atendieron en la materia ─dada la situación de peligro en
la que se encontraba la sociedad en lo sanitario y en lo político─ respecto
a la organización de los comicios.
Por su parte, en la “Nueva normalidad y medidas sanitarias en lo elec-
toral”, se plantean los desafíos que trae consigo la actividad del órgano de
gestión electoral en relación con las medidas sanitarias que deberán adop-
tarse en la pospandemia, principalmente en la realización de las votaciones.
En cuanto a la “Nueva normalidad y ciudadanía digital”, se analiza el
reto de utilizar la tecnología en beneficio de la ciudadanía en materia elec-
toral, para facilitar el ejercicio de sus derechos políticos y recobrar su con-
fianza en los procesos.
En el apartado “Desafíos de la justicia abierta en la nueva normalidad”,
se detallan algunos de los retos que la gobernanza enfrenta en relación con
la pospandemia y que el tepjf debe atender para garantizar el acceso a la
justicia.
111
Con la “Propuesta de objetivos estratégicos de tribunal abierto en la

nueva normalidad de la tercera década del siglo xxi”, se hace una relación
de proposiciones que puede considerar el Tribunal Electoral para mantener
su acercamiento ciudadano y actuar transparente, lo cual ha sido un ejem-
plo para los órganos constitucionales autónomos de México.
Estado del arte de la justicia abierta

en materia electoral en México
Antes de exponer los nuevos contenidos de la justicia abierta que deben
considerarse en el modelo de gestión del tepjf, es preciso referir el esta-
do del arte de ese paradigma jurídico-electoral. Por tal razón, a continuación
se describen algunos conceptos relevantes en la construcción de la justi-
cia abierta en el sistema electoral mexicano.
Como punto de partida, debe tomarse en cuenta que, hasta antes de
la aparición del modelo de gestión denominado gobierno abierto, en Mé-
xico no era común que el Poder Judicial fuera sometido a la crítica social.
De igual manera, carecía de estrategias relacionadas con la rendición de
cuentas; tampoco en sus políticas se consideraba de importancia aludir
temas como el de la calidad y la transparencia en el servicio prestado. Se
le veía como el poder más conservador, formalizado y jerárquico del sis-
tema democrático (Elena 2015, 3). Ello enviaba un mensaje inadecuado a
la ciudadanía.
El acercamiento a la sociedad, en la actividad jurisdiccional, inicia en
el campo de la transparencia, mediante la incorporación de las tecnolo-
gías de la información y la comunicación (tic) en los procesos de acceso
a la información pública.
En el ámbito jurídico-electoral, el acceso a la justicia evoluciona de la
e-justicia a la justicia abierta por medio de la implementación de un modelo
de gestión denominado tribunal abierto, que es coincidente con los reclamos
sociales acerca de una nueva manera de acceder a la resolución de conflic-
tos y a la protección de los derechos políticos de la ciudadanía en el país.
112
En el ámbito de la transparencia judicial, se debe considerar que la in-

formación y los datos judiciales son instrumentos indispensables para ma-
terializar cambios y mejoras, así como para hacer posible la modernización
de la justicia. Si no se cuenta con información confiable y completa, no se
pueden identificar las fallas o cuestiones a mejorar (Elena 2015, 4).
Por ello, la justicia abierta requiere de información judicial que permi-
ta a las ciudadanas y los ciudadanos conocer, saber y evaluar a las insti-
tuciones en la materia, para así tener una mayor cercanía de la ciudadanía
con sus organismos judiciales. La transparencia judicial utiliza a la trans-
parencia activa para difundir información de la acción del Poder Judicial,
pero requiere de mayores políticas para fomentar la transparencia pasiva
y colaborativa.
Con la transparencia activa judicial electoral, por ejemplo, se pretende
avanzar hacia un mejor proceso de planeación para la atención de deman-
das de información y la reutilización de los datos abiertos (Delgado y Oli-
ver 2007, 22).
Se considera que identificar, promover y difundir la justicia abierta co-
mo instrumento de legitimación del Poder Judicial implica que este actúa
de forma transparente, rinde cuentas y lo hace en su marco legal. Utilizar
las tic como mecanismo difusor de la labor judicial resulta de enorme im-
pacto social (Jiménez 2014, 51).
Ver a la ciudadanía como un usuario con derecho a la información, no
solo como un huésped del sitio web del tepjf, propicia la existencia de
más datos abiertos de justicia (Jiménez 2015).
Ahora bien, la justicia abierta también considera la calidad en el servicio
judicial, pues el término se aplica para destacar que el Poder Judicial res-
ponde a los ejes de transparencia, participación, colaboración y apertura
de datos; pretende aumentar su legitimidad, incrementar la participación de
la sociedad civil en sus procesos, mejorar su rendición de cuentas, brin-
dar servicios de mayor calidad y fortalecer su independencia respecto del
poder político (Elena 2015, 5-9).
113
Uno de los aspectos más importantes de ese paradigma es su tras-

lado como filosofía y política públicas hacia los diferentes colectivos, en-
tre estos, y de manera especial, los pueblos originarios, pues es en ese
contexto en el que convergen la interculturalidad, la legitimación y la cons-
trucción de ciudadanía como puentes entre la diversidad cultural y la go-
bernanza (Ocampo 2018, 22).
La colaboración de la ciudadanía para la construcción de la justicia
abierta ha reforzado el papel del tepjf como garante de los derechos polí-
ticos. Se trata de una forma novedosa de diseñar e implementar la política
pública, de una construcción colaborativa entre el Tribunal y la sociedad
civil, de la política de justicia electoral que el país debe realizar y de mane-
ra colaborativa (Delgado y Oliver 2007, 22).
Hoy, la justicia abierta incluye un modelo de solución a las problemáticas
en que las partes participan activamente en la búsqueda de soluciones. Di-
cho modelo incluye métodos dirigidos a reforzar la participación, el consen-
so y la prevención de conflictos. Se considera menos costoso, más rápido e
igual de eficaz que el modelo tradicional (Delgado y Oliver 2007, 23).
En ese sentido, el tepjf trabaja en conjunto desde 2014 con el Progra-
ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) en la promoción de la
gobernabilidad democrática, mediante acciones que amplían la participa-
ción ciudadana, los procesos electorales inclusivos y fidedignos, así como
el acceso a la justicia electoral (pnud 2020).
Cabe destacar que el pnud es una pieza clave en el paradigma de la jus-
ticia abierta, pues impulsa estrategias innovadoras en el plano jurídico-
-electoral, como la creación de la Red Mundial de Justicia Electoral como
una alianza estratégica muy bien estructurada que cuenta con un documento
básico que contempla principios de actuación, códigos de ética, derechos
y deberes de sus miembros, así como una agenda de temas comunes que
identifica los desafíos de las democracias contemporáneas (pnud 2017).
Es por lo anterior que, en México, la justicia abierta podría considerar-
se un principio electoral, toda vez que promueve la cultura de la honestidad
114
y la eficiencia del servicio público en el tepjf; protege la conservación del

patrimonio natural y la biodiversidad como efecto colateral de sus resolucio-
nes judiciales; fomenta el diálogo intercultural en la solución de conflictos;
procura juzgar con perspectiva de género; garantiza el manejo responsable
de los recursos públicos con austeridad, disciplina y transparencia; pro-
mueve la cocreación ciudadana; combate la corrupción, y suscita más da-
tos abiertos (Ocampo 2019).
El Plan Estratégico Institucional 2017-2020 del Tribunal Electoral es
considerado como la base de un modelo funcional de atención y acerca-
miento a la ciudadanía, que pretende fortalecer la democracia en el país
mediante la protección permanente de los derechos político-electorales y
el desarrollo de la cultura de la legalidad. Lo anterior, aunado a la inten-
ción de ser un referente en el acercamiento a la ciudadanía con procesos
abiertos y con personal profesional capacitado y certificado (tepjf 2018, 7).
De esa manera, se diseñaron los objetivos estratégicos de tribunal
abierto 2017-2020, que se enfocan en brindar certeza jurídica; consoli-
dar un modelo de tribunal abierto; ampliar el acceso a la justicia y garan-
tizar el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales; fortalecer
el desempeño institucional y los mecanismos de rendición de cuentas, y
propiciar una administración eficiente y responsable en el uso de los re-
cursos (tepjf 2018, 8).
Dichos objetivos se encuentran en proceso de consolidación y las ac-
tividades que permitirán evaluar ese punto son los procesos electorales
de 2021.
Por lo antes descrito, en el estado de la justicia abierta se advierten al
menos dos situaciones importantes en México: la primera relativa a que,
mediante el análisis de los antecedentes en materia judicial electoral, se ha
constatado cuáles han sido los contenidos de la justicia abierta desde su
implementación como modelo de gestión y la manera en que el tepjf ha
enfrentado los diferentes desafíos que involucran la materia jurídico-
-electoral en el siglo xxi.
115
La segunda es vislumbrar las tendencias que, en materia de protección,

defensa y acceso a la justicia electoral, trae consigo la tercera década del
siglo xxi, esto en razón de que el Tribunal Electoral debe ser dinámico y
resiliente con el sentir social que involucra grandes temas, como el de la
legalidad, la protección de datos personales, la crisis generada por la pan-
demia de 2020 y los planteamientos de las y los nuevos ciudadanos naci-
dos en tiempos de plataformas digitales y redes sociales.
Desafíos inmediatos generados por la pandemia

en la gestión electoral
De finales de febrero a finales de abril de 2020, al menos 52 países y te-
rritorios en todo el mundo decidieron posponer las elecciones nacionales
y subnacionales; entre ellos, 10 países de América Latina reprogramaron
sus elecciones previstas para ese año. En México aconteció en los pro-
cesos electorales locales de Hidalgo y Coahuila (Lara y Meneses 2020).
El ine y los ople implementaron algunas medidas para trabajar a distan-
cia, como las sesiones vía videoconferencia y el uso de la firma electrónica
para la emisión de acuerdos y resoluciones, aspectos que permiten, aun en
estos tiempos, alcanzar un grado óptimo de funcionamiento.
El principal reto de la gestión electoral al surgir la pandemia ha sido
mantener y fortalecer la confianza en el sistema electoral, lo que ha gene-
rado la necesidad de realizar ajustes en tiempos y procesos calendarizados.
En un sistema democrático las elecciones son libres; en una situación
excepcional pueden no serlo, como es el caso del escenario planteado en
las elecciones de 2020 y 2021 en México.
El gran desafío ha sido adaptar el sistema electoral a la nueva realidad
sin perder la confianza de la ciudadanía. Es por lo anterior que las decisio-
nes inmediatas que el Consejo General del ine tomó debido a la pande-
mia se justifican.
En una sesión virtual, dicho organismo decidió en abril de 2020 pos-
poner los comicios con los que se renovarían 64 presidencias municipales
116
en Hidalgo y el Congreso local en Coahuila, en ejercicio de su facultad de

atracción. Esto, debido a que para la capacitación, las campañas, la elec-
ción y el conteo de votos se necesitan por lo menos 70 días de trabajo y
también se consideró que la pandemia por la covid-19 es una situación de
emergencia que no debe ser pretexto para alterar o vulnerar la democra-
cia constitucional ni mermar la división de poderes.
En junio de 2020, el Instituto Nacional Electoral aprobó como fechas
tentativas para la elección de alcaldes en Hidalgo y de diputados en Coahui-
la ─en sesión extraordinaria del Consejo General─ el 30 de agosto, el 6
de septiembre o el 20 de septiembre, siempre y cuando los semáforos
epidemiológicos estatales lo permitieran.
Sin embargo, en un comunicado del 17 de julio de 2020, el ine anunció
que fijó como fecha probable para la celebración de la jornada electoral
en ambas entidades el 18 de octubre, como acuerdo previo del Consejo
General del Instituto.
Por otro lado, también es un desafío organizar las elecciones de 2021,
en las que se renovará la Cámara de Diputados, con 96 millones de votan-
tes potenciales, además del mayor número de cargos en disputa, la mitad
de las gubernaturas, casi la totalidad de los congresos locales y munici-
pios, y en 10 estados se implementará por primera vez el voto electrónico
por medio de internet para los mexicanos que residen en el exterior.
En general, en estos tiempos de pandemia aparecen como cuestiones
de urgente atención: salvaguardar la salud pública, puesto que cualquier
decisión en cuanto a la organización electoral debe tomar en cuenta a los
especialistas, y asegurar tanto el derecho al sufragio como la salud de
los votantes, entre otras.
Igualmente, es necesario considerar los riesgos políticos, financieros y
legales de cambiar una elección, es decir, tomar en cuenta el impacto en
todo el proceso, ya que posponerla no solo afecta el día de la jornada elec-
toral, sino todo el calendario asociado.
117
Aunado a lo anterior, deben considerarse aspectos como el marco legal

existente y las particularidades políticas, históricas y geográficas del país.
Un factor que puede ser fundamental para hacer frente a los anteriores
desafíos es lograr el consenso de las fuerzas políticas y la ciudadanía en
cualquier decisión que se tome.
Implementar nuevos mecanismos de votación no puede ser la justifi-
cación para no cumplir uno de los principios fundamentales de las elec-
ciones, como la igualdad del voto, y garantizar la posibilidad de votar de
todas y todos; es por eso que resulta trascendente pensar de qué manera
la gestión electoral enfrentará la nueva normalidad. Una opción es orien-
tándose en las medidas sanitarias y en las herramientas que proporciona
la ciudadanía digital.
Nueva normalidad
y medidas sanitarias en lo electoral
La pandemia por la covid-19 está sometiendo a una gran presión a los
sistemas de salud en todo el mundo e impacta, a la vez, en los sistemas
electorales.
Para ayudar a los países a elegir el rumbo correcto ante estos desa-
fíos, la Organización Mundial de la Salud (oms) ha actualizado sus directri-
ces acerca de planificación operacional para equilibrar las exigencias de
la respuesta directa a la covid-19, con la necesidad de seguir prestando
servicios de gobierno esenciales. Esto abarca una serie de medidas espe-
cíficas que deberán considerarse a escalas nacional, regional y local para
reorganizar y mantener el acceso a unos servicios sanitarios esenciales de
calidad para toda la población.
Si el sistema nacional de salud está bien organizado y preparado, po-
drá seguir proporcionando un acceso equitativo a la prestación de servi-
cios esenciales durante una situación de emergencia.
Se recomienda mantener una información actualizada, lo cual exige una
comunicación frecuente y transparente con las autoridades de salud para
118
que la ciudadanía pueda seguir confiando en que el sistema electoral res-

ponde de forma segura a sus necesidades. Esto ayudará a conseguir que
las personas sigan los consejos de salud pública y, a la vez, sientan que se
salvaguardan sus derechos políticos (oms 2020).
La prioridad para el órgano electoral será definir cómo lograr que el li-
bre ejercicio de los derechos políticos no ponga en riesgo el derecho a la
salud, por lo cual también deberá trabajar en conjunto con los ople a fin
de contar con protocolos sanitarios en las actividades que tienen a su car-
go, como es el caso de la recepción de la documentación electoral y los
trabajos que tienen en su competencia los consejos municipales o distri-
tales con el objetivo de celebrar la sesión de cómputo, actividad esencial
para brindar validez y certeza a la elección.
Nueva normalidad y ciudadanía digital

La pandemia de la covid-19 no solo ha precipitado la migración a la tec-
nología digital, sino que obliga a llevar al extremo la discusión crítica del
concepto de ciudadanía digital.
Como punto de partida, es necesario precisar que la introducción de
internet desde hace más de 20 años ha redimensionado el concepto de ciu-
dadanía. Hoy se habla de una digital que añade a las dimensiones tradi-
cionales el componente del manejo tecnológico y las contextualiza en la
sociedad digital actual. La ciudadanía digital es la capacidad de participar
en la sociedad en línea.
La mayoría de las referencias acerca de la ciudadanía digital considera
que hoy en día internet es un bien global, de todas y todos. Por tanto, de-
finir el concepto implica no dejar a nadie atrás. En definitiva, supone que
la población sea capaz de ejercer los derechos anteriormente citados por
medio de nuevos canales caracterizados por la inmediatez.
El término ciudadanía digital, también conocido como e-ciudadanía o
ciberciudadanía, se refiere al uso de las tic y a los principios que las orien-
tan, para la comprensión de los asuntos políticos, culturales y sociales de
una nación.
119
Dicho de otro modo, se trata de la participación ciudadana por medio

de entornos e interfaces de tipo digital o electrónico, mediante el internet
y las redes sociales. La ciudadanía digital forma parte del sistema de go-
bierno electrónico o democracia digital, que justamente consiste en la
administración de los recursos del Estado mediante las nuevas tic y todo
su potencial para hacer la vida más fácil a los ciudadanos. De este modo,
un ciudadano digital tiene derecho al acceso a la información en línea de
modo seguro, transparente y privado, además de la participación social y
política que los medios 2.0 le permiten.
En el escenario de la pandemia, para evitar el contagio con el virus, ca-
da vez más las personas han tenido que acceder a información, realizar
transacciones bancarias, adaptarse a la educación virtual, adquirir bienes
y servicios, interactuar con otros seres humanos, entre muchas otras ta-
reas, acudiendo a las herramientas digitales. La emergencia de las tec-
nologías de la información y la comunicación, y su extensión a todos los
órdenes de la vida, lleva a revisar el contenido de un concepto tan funda-
mental como es el de ciudadanía.
Cabe mencionar que no todas las personas pueden beneficiarse por
igual del acceso y el uso de esas herramientas. Esto es lo que se conoce
como brecha digital, esa fractura que separa a quienes están digitalizados
de los que no lo están.
A la ciudadanía digital se le atribuyen habitualmente valores como la
democracia, la seguridad, la transparencia, la ética, la legalidad y la inclu-
sión. Lo anterior se sustenta, entre otras razones, en el potencial que tiene
internet como beneficio para la sociedad de forma global.
Los riesgos de la ciudadanía digital, sin embargo, se centran fundamen-
talmente en aquellos colectivos que pueden quedarse fuera de la sociedad
digital. Un ejemplo se encuentra en la economía digital, que promueve pa-
gos sin utilización de moneda. Los riesgos tienen que ver también con la
ciberseguridad y con la protección de datos, algo que en el marco euro-
peo se considera muy sensible.
120
Más allá de las posibles desventajas, los beneficios parecen evidentes:

más fácil acceso a los bienes y servicios y, en definitiva, mejoría de la ca-
lidad de vida y del bienestar en la nueva sociedad digital.
En ese sentido, la gestión electoral debe promover la ciudadanía digi-
tal mediante procesos que impulsen la confianza en los resultados comi-
ciales. La utilización de sistemas de votación electrónica, por ejemplo, trae
desafíos considerables, que se relacionan con las complejidades de los
sistemas. Si no es debidamente planificada e implementada, puede so-
cavar la confianza en todo el proceso electoral.
Sin duda, la principal desventaja hasta ahora es la desconfianza del
electorado; el temor que provocan los medios electrónicos y la distancia
del soporte físico será lo más difícil de superar.
Aunado a lo anterior, la posición de los especialistas en informática es
clara: cualquier sistema de voto electrónico es inseguro; quienes defien-
den el voto electrónico no entienden cuestiones básicas de la informática,
en las que error y vulnerabilidad son lo mismo y no es posible generar un
software sin errores.
Está matemáticamente probado que no es posible construir un siste-
ma de votación electrónica que permita resguardar de manera apropiada
la transparencia, la integridad y el secreto del voto, porque, en computa-
ción, que un sistema no presente vulnerabilidades visibles no significa que
no las tenga, sino que aún no se han encontrado.
En Holanda, en 2008 se dejó de usar el voto electrónico tras dos dé-
cadas, ya que se comprobó la facilidad de violar el secreto. En Estados
Unidos de América, el Registro Electrónico Directo (dre, por sus siglas en
inglés), un modelo automatizado que consiste en máquinas de pantalla tác-
til en las que los electores marcan directamente sus sufragios, está en dis-
cusión desde que en el año 2000, luego de que asumiera la presidencia el
republicano George Bush hijo, la Corte Suprema de Estados Unidos con-
firmó que el ganador había sido su contrincante, el demócrata Al Gore. Por
otra parte, desde que se comprobó que Rusia se involucró en hackeos a
121
políticos estadounidenses antes de la elección que ganó Donald Trump en

2016, hay una gran preocupación acerca de la seguridad.
Los proyectos de mejoras tecnológicas en las elecciones siempre plan-
tean desafíos y requieren una deliberación y planificación minuciosas, pues-
to que tocan la esencia de todo el proceso electoral, a saber: la emisión y
el conteo de los votos.
El e-voto reduce de manera importante el control y la influencia huma-
na directa en este proceso, lo cual abre una oportunidad para resolver al-
gunos viejos problemas electorales, a la vez que introduce toda una gama
de nuevas preocupaciones. Como consecuencia, el e-voto suele generar
más críticas, oposición y controversia que cualquier otra aplicación tecno-
lógica en el campo electoral.
Es una buena práctica que los gobiernos federal y locales hayan co-
menzado a tomar los proyectos tecnológicos como herramientas de trans-
formación del país. En México, es la base de su desarrollo estructural. Lo
interesante es que hoy, si se mira en retrospectiva, muchos de los planes
que fueron individuales están convergiendo en un mismo objetivo común
o en mismos objetivos en el ámbito regional.
Hoy, lo único que piden las personas es estar más cerca del gobierno
por medio de la tecnología. Y estar más cerca significa poder comuni-
carse fehacientemente y reducir los trámites a algo mucho más simple, al-
go previsible.
Es necesario aclarar que los sistemas de votación electrónica no es-
tán exentos de fallas, pero, en su totalidad, se debe, como siempre, al uso
adecuado o no, mal intencionado o no, que se haga de la tecnología, ya
que la presencia de hackers y crackers amenaza con la posibilidad de vi-
ciar y alterar el sistema con la consecuencia de que el cómputo de votos
no sea exacto ni veraz, aunado a que sea difícil detectar el origen de la
falla. Es posible el fraude electoral mediante la adulteración física de las
máquinas de votar.
122
La decisión de las autoridades y los partidos políticos es fundamental

para que pueda implementarse este tipo de tecnología en el sistema elec-
toral mexicano, considerando que la migración deberá ser paulatina pa-
ra no desestabilizarlo. Pero lo más importante para salvar la democracia
mexicana no es la aplicación de la tecnología, sino que los agentes que
intervienen en la política tengan el verdadero compromiso de desarrollar
plataformas en la materia que traigan beneficios a toda la comunidad, sin
importar el interés partidario o empresarial.
La educación, como en muchos rubros, es trascendental para tener lo
que se ha denominado un ciudadano de la sociedad de la información, así
como el conocimiento en el que las decisiones acerca de sus preferencias
partidistas estén basadas en una confirmación de datos y, con ello, trans-
formar la democracia en México.
Desafíos de la justicia abierta

en la nueva normalidad
La nueva normalidad pondrá a prueba el modelo de gestión de tribunal
abierto; es por ello que, si se considera el camino recorrido hasta hoy
por el tepjf, y algunas de las tendencias que en el futuro inmediato pa-
recen desarrollarse en materia de derechos humanos en general y en la
defensa de los derechos político-electorales en lo particular, en las lí-
neas siguientes se hace una reflexión acerca de lo que serán los retos y
los nuevos componentes a incluir en el paradigma de la justicia abierta
electoral en México.
Una prioridad será continuar con la promoción del aprendizaje colec-
tivo electoral, al impulsar la participación de la ciudadanía en el desarro-
llo de herramientas para democratizar el análisis de datos que se generan
en el Tribunal Electoral.
En ese tema, la apertura del tepjf dependerá de la inteligencia social
generada por especialistas, organizaciones, servidores públicos, medios
de comunicación, investigadores, academia y personas que busquen o
123
exijan solucionar problemas relacionados con el acceso a la justicia elec-

toral y la protección de los derechos políticos.
Por lo tanto, la justicia abierta debe propiciar que las instituciones elec-
torales sean más transparentes, accesibles y libres de corrupción, así como
asegurar que todas las personas y comunidades puedan entender y acce-
der a la justicia electoral y hacer cumplir las leyes en la materia.
Otro desafío será la comunicación permanente con la ciudadanía en
tiempo real; deberá existir una constante mejora y actualización de las pla-
taformas digitales, redes sociales y aplicaciones de software de videocon-
ferencia para impulsar por ese medio la cocreación ciudadana en temas
relacionados con la agenda del tepjf, como son los derechos político-
-electorales y el análisis de los aspectos que caracterizan el concepto de
justicia abierta, así como los retos y las oportunidades que enfrenta en ma-
teria electoral.
También en materia de comunicación se continuará con la redacción de
sentencias en lenguaje ciudadano, sencillo e incluyente, en formatos que
permitan identificar con facilidad los aspectos en litigio, los criterios valora-
dos y los derechos ponderados, mientras el sentido del fallo seguirá siendo
un reto y habrá que capacitar en ese sentido a los responsables del tema.
De igual manera, la capacitación de los operadores judiciales en materia
de protección de datos personales debe continuar hasta instalar compe-
tencias que permitan generar versiones públicas de las sentencias legibles
y que no lesionen el derecho a la privacidad.
En la nueva década, será prioridad, además, avanzar en la disposi-
ción al público de todas las sentencias electorales; garantizar que las pla-
taformas de búsqueda de las sentencias permitan su identificación por
llaves que faciliten su aprovechamiento (materia, periodos, palabras cla-
ve, etcétera), y ofrecer criterios de búsqueda útiles para los usuarios en
general, no solo para quienes disponen de los datos de asuntos o ca-
sos específicos.
124
En materia de transparencia, se tendrán que publicar de manera proac-

tiva todos los elementos relevantes de los procesos de designación de los
integrantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
además de ofrecer evidencia de las competencias y los perfiles, así como
transparentar los instrumentos de la designación.
En cuanto al acceso a la información electoral, deberán existir indica-
dores que ilustren de manera efectiva los procesos internos del tepjf para
que se facilite a los usuarios de esta información distinguir entre los aspec-
tos en los que la responsabilidad acerca de un fallo proviene de una ins-
tancia ajena (por ejemplo, del Instituto Nacional Electoral) y aquellos que
están dentro de su competencia.
En el tercer decenio del actual siglo, en la ley será un derecho recono-
cido la creación de espacios de encuentro e interacción entre operadores
judiciales y analistas académicos, analistas externos y de la sociedad ci-
vil, que permitan dar visibilidad a criterios que expliquen y contextualicen
las sentencias relevantes formuladas en materia electoral, así como apro-
vechar las buenas prácticas detectadas en otras organizaciones formado-
ras de capacidades en la materia.
Un reto más para la próxima década será que el Tribunal Electoral co-
nozca su realidad, es decir, analizar sus datos, procesos, manuales, re-
glamentos y principios para que funcionarias y funcionarios y personal en
general tomen conciencia del lugar que ocupan en el contexto de la justi-
cia en México. Lo anterior propiciará conocer de primera mano la realidad
laboral interna del tepjf y visibilizar a todas y todos los operadores judi-
ciales desde adentro; por ejemplo, saber cómo quieren ser tratados las y
los trabajadores permite un mejor ambiente laboral, el cual repercute en la
calidad del servicio prestado.
Ahora bien, aunado a los anteriores desafíos, aparecen otros de carácter
especial, es decir, que dependen de factores externos, pero que impactan
y se atienden desde el sistema electoral mexicano, como son la atención
a la nueva ciudadanía; las políticas de igualdad; los derechos políticos de
125
las personas con desplazamiento interno forzado; la implementación de

nuevas tecnologías, como la utilización del voto electrónico, y los efectos
jurídico-electorales de la emergencia sanitaria de 2020.
En cuanto a la atención a la nueva ciudadanía, es decir, a las personas
que en la próxima década alcanzarán la mayoría de edad y estarán en ac-
titud de participar como electores, las actividades del Tribunal en materia
de justicia abierta encaminadas a ese sector de la población involucrarán
el sistema educativo nacional.
Será prioritario fortalecer, mediante la educación electoral, las capaci-
dades para saber, comprender, profundizar y conectar las tres dimensiones
del desarrollo sostenible: social, económico y medioambiental. También
resultará indispensable coadyuvar en la construcción de un aprendizaje
que vaya de la responsabilidad personal al enriquecimiento social y cultu-
ral de un bien común. Sin personas éticas será imposible construir una so-
ciedad inclusiva y participativa en la toma de decisiones políticas (Unesco
2019, 23-5).
Respecto a la promoción de políticas de igualdad y paridad, la tercera
década implicará la consolidación de la protección de los derechos de las
mujeres, por lo que el tepjf será impulsor del desarrollo legislativo electo-
ral en la materia.
Lo anterior se fundamenta en que los órganos judiciales han hecho pro-
nunciamientos acerca de la inconstitucionalidad de la legislación con ba-
se en las normas internacionales y regionales, y a menudo han inspirado
la reforma por medio de la legislatura. Dado que las juezas y los jueces
aplican la ley, el hecho de incluirlas e incluirlos como expertas y exper-
tos en la revisión de las leyes producirá mejores resultados para las mu-
jeres en materia de la salvaguarda de sus derechos político-electorales
(onu Mujeres 2019, 35-8).
Un tema que deberá incorporarse como parte del acercamiento a la
ciudadanía que se pretende con el tribunal abierto es la protección de los
derechos políticos de las personas con desplazamiento interno forza-
do, especialmente en escenarios de diversidad cultural. En ese tema es
126
pertinente considerar que, de acuerdo con la Oficina del Alto Comisiona-

do de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur), los desplazados
internos constituyen el grupo más amplio de la población civil que requiere
protección y asistencia como consecuencia de conflictos armados y abu-
sos de derechos humanos, o a raíz de desastres naturales; además, expe-
rimentan otras privaciones, como la pérdida de alojamiento, y a menudo
se enfrentan a riesgos particulares o más graves, incluso, que el resto de
la población (acnur 2010, 1).
El concepto se encuentra ligado, por lo tanto, a la idea de brindar aten-
ción concreta, diseñar políticas públicas y proporcionar ayuda humanita-
ria a esos grupos vulnerables (Silva 2012, 10). En el caso concreto de ese
tipo de desplazamiento en escenarios de diversidad cultural, los efectos
materiales y psicosociales se han documentado, sobre todo el relativo
a los éxodos de grupos indígenas ocasionados por conflictos político-
-militares o religiosos (Mestries 2018, 112).
El desplazamiento forzado, a la larga, conlleva ataques a su identidad
y procesos de aculturación o de interculturalidad; las pérdidas de su tierra,
de su posición social en la organización comunitaria y de su estructura fa-
miliar extensa afectan su identidad cultural, muy ligada a la comunidad y
a la naturaleza (Frayba 2002, 79-80).
Las expulsiones en pueblos indígenas que se presentan en entidades
federativas del sureste, como Chiapas, Oaxaca y Guerrero, implican una
ruptura de la cosmovisión étnica; una desestructuración de sus redes de
solidaridad de familia extensa; una pérdida de sus medios de subsistencia;
una pérdida de sus conocimientos ancestrales que conllevó la necesidad
de nuevos aprendizajes, y una mayor dependencia del mercado al conver-
tirse en artesanos para el turismo, en vendedores ambulantes y en sirvien-
tes, lo que produjo subempleo y desempleo (Olivera 2004, 2).
En ese contexto, el desafío jurisdiccional electoral consiste en descu-
brir mecanismos que garanticen el ejercicio de los derechos políticos a di-
chos colectivos que no residen en su domicilio habitual, pues se vieron
127
obligados a abandonarlo por su seguridad. Se vulnera su derecho a ele-

gir la representación política, ya que no pueden llegar a votar al lugar que
les corresponde, conforme al padrón electoral, y a ser electos como repre-
sentantes, pues han sido expulsados de su lugar de origen. La solución a
esa problemática involucra los tres niveles de gobierno y, por supuesto,
los tres poderes.
Por otro lado, en cuanto a poner en práctica las estrategias digitales, la
utilización del voto electrónico en los procesos electorales deberá ser una
realidad en la tercera década del siglo xxi; sin embargo, la utilización de
sistemas de votación electrónica es un gran desafío, pues involucra una
adecuada planeación e inversión de tiempo, dinero y esfuerzo, ya que si
no es debidamente planificada e implementada puede socavar la confian-
za en todo el proceso electoral (idea Internacional 2012, 6).
Entre las consecuencias de su implementación se encuentran aspec-
tos negativos, como el hecho de generar desempleo, ya que muchas per-
sonas que trabajan en el proceso electoral son despedidas o dejan de ser
contratadas; los elevados costos del hardware y software, contemplando
también el costo total de propiedad, a lo que se debe añadir mantenimien-
to, licencias, soportes y capacitación.
No se garantiza la privacidad y el secreto de la elección, además de que
los datos, si no cuentan con los candados suficientes, pueden ser manipu-
lados. Esto, también si no se tiene una estructura de seguridad informáti-
ca y capacitación de recursos humanos.
Para la implantación de la urna electrónica en elecciones formales se
requiere, además de reformas legislativas, de la confianza de partidos, au-
toridades y electores, una gran campaña de difusión (Téllez 2010, 33-4).
La incorporación de la informatización a los procesos electorales será
inevitable, pero deberán analizarse aspectos como:
1) La necesidad relativa de su utilización.

2) El grado de prioridad del problema a solucionar, respecto de los otros
presentes en el sistema electoral, en el sentido amplio.
128
3) La relación costo-beneficio, con la consideración no solo de factores

presentes actuales, sino también de factores potenciales de costo.
4) El marco normativo y el consenso político y su disposición o no para
adoptar estas modificaciones.
5) El potencial efectivo de los nuevos desarrollos para suplir o corregir
deficiencias ya detectadas en el sistema electoral y la ventaja com-
parativa de su uso respecto de soluciones no informatizadas (Thomp-
son 2013, 126).
Para el tepjf, se aproximan implicaciones importantes con la utilización

de la votación por el medio electrónico. Habrá que generar criterios, incor-
porar personal técnico y crear confianza en el correcto funcionamiento de
las máquinas y los sistemas.
Ahora bien, el último reto será alinear la justicia abierta con las resolu-
ciones administrativas del órgano de gestión electoral, las legislativas del
Congreso de la Unión y las legislaturas locales generadas por la pandemia
de 2020, puesto que durante 2021 deben celebrarse los comicios que re-
nuevan la mayoría de la Cámara de Diputados y 32 elecciones locales, en
15 de las cuales se definirá a un nuevo gobernador.
Lo anterior, en un contexto que, al igual que el resto del mundo, no es-
tará exento de los efectos del cruce de una crisis económica con una crisis
sanitaria. El desempleo, la inestabilidad de los sistemas de salud pública,
la pérdida de seres queridos y la evaluación inevitable de cómo cada auto-
ridad enfrentó la crisis y ayudó o no a sus ciudadanos pueden propiciar la
aparición de conflictos y la violación de derechos político-electorales que el
tepjf deberá, en la medida de lo posible, prevenir desde el tribunal abierto.
Ejemplo de ello es el hecho de que, por unanimidad de votos, el Con-

greso del Estado de México, en abril de 2020, aprobó posponer el inicio
del proceso electoral para renovar gubernaturas, ayuntamientos y diputa-
ciones locales en la primera semana de enero del año de la elección (2021)
y no en septiembre del anterior (2020).
129
De igual manera, deben darse constantes llamados de los órganos de

gestión electoral locales a las y los servidores públicos para que se abs-
tengan de promover su imagen en estos tiempos de emergencia sanitaria;
por ejemplo, repartir despensas y apoyos de carácter social como un acto
político y no como una obligación que emana de su encargo.
Con los desafíos y nuevos contenidos señalados, se requieren replantear
los objetivos vigentes del tepjf y, a la vez, generar otros que sean coinci-
dentes con las nuevas tendencias de los derechos políticos en México, por
lo que, tratando de ser resilientes, a continuación se generan algunas pro-
puestas que pueden formar parte de un proyecto de objetivos del tribunal
abierto no solo para la nueva normalidad electoral, sino para toda la ter-
cera década del siglo xxi.
Propuesta de objetivos estratégicos

de tribunal abierto en la nueva normalidad
de la tercera década del siglo xxi
Se propone la implementación de los siguientes objetivos en el Plan Es-
tratégico Institucional del Tribunal Electoral con la finalidad de continuar
contribuyendo en el fortalecimiento de la democracia y mantener su acer-
camiento transparente a la ciudadanía, que ha sido ejemplo para los órga-
nos constitucionales autónomos de México.
1) Transmitir en redes sociales información relacionada con las actividades

judiciales cotidianas (audiencias, entrevistas, opiniones y calendario de
actividades) para dar a conocer los servicios que ofrece el tepjf.
2) Verificar el funcionamiento de la estructura interna del Tribunal Electo-
ral con la finalidad de eliminar aquellas actividades que no respondan
a la misión y la visión de 2030.
3) Compartir de manera digital todas las sentencias emitidas por el tepjf,
y reservar únicamente los datos que sean procedentes conforme a la le-
gislación en materia de transparencia y acceso a la información pública.
130
4) Contribuir en la construcción de ciudadanía participativa en temas elec-

torales mediante la celebración de convenios de colaboración y el im-
pulso de iniciativas en materia educativa.
5) Consolidar la paridad en materia electoral, y garantizar espacios en el
Tribunal Electoral a las mujeres.
6) Emitir autos, decretos y sentencias con perspectiva de género.
7) Fomentar la innovación tecnológica en todas las áreas del tepjf.
8) Fortalecer la ética judicial con la intención de propiciar el servicio pú-
blico electoral con honestidad y que impacte en recobrar la confianza
de la ciudadanía.
9) Impulsar la inclusión estableciendo criterios en asuntos relacionados
con el ejercicio de los derechos políticos en escenarios de desplaza-
miento interno forzado.
10) Celebrar convenios de colaboración con instituciones públicas y priva-
das que promuevan la cocreación ciudadana.
11) Garantizar la transparencia de todas las actividades del Tribunal Electo-
ral mediante la colaboración interinstitucional con el Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Per-
sonales (Inai), atender sus recomendaciones y someter su actuación al
escrutinio de la institución garante de la transparencia en México.
12) Capacitar permanentemente a las servidoras y los servidores públicos
del tepjf en temas de actualidad, que impacten en la toma de decisio-
nes políticas.
13) Fortalecer la relación institucional con la Universidad Nacional Autóno-
ma de México (unam) para vincularse con las y los futuros profesionis-
tas mexicanos.
14) Coadyuvar con los tribunales electorales de las entidades federativas,
proporcionándoles asesoría y capacitación en la implementación de
buenas prácticas que abonen a la justicia abierta.
15) Establecer criterios de modulación en relación con el impacto que la
pandemia de 2020 genere en los procesos electorales.
131
16) Colaborar con el Poder Legislativo en el análisis y el estudio de proyec-

tos de ley que involucren la protección y la defensa de los derechos po-
líticos de la ciudadanía.
En la medida que se alcancen los objetivos que se proponen, el mode-

lo de gestión de tribunal abierto cumplirá, de manera más rápida, con el
acercamiento a la ciudadanía, que resulta ser un factor determinante pa-
ra generar confianza y, con ello, incrementar la participación ciudadana en
los procesos de toma de decisiones políticas.
Reflexiones finales
Se ha demostrado que la tercera década del siglo xxi trae consigo el reto
de poner a prueba el modelo de gestión de tribunal abierto. Su consolida-
ción se dará durante los procesos electorales de 2021. Los desafíos y los
contenidos a incluir en la justicia abierta electoral en México hacia 2030
incluyen la promoción del aprendizaje colectivo electoral y la apertura del
tepjf vía la inteligencia social.
Aunado a lo anterior, se debe propiciar que las instituciones electo-
rales sean más transparentes, accesibles y libres de corrupción; es im-
prescindible la comunicación permanente con la ciudadanía y en tiempo
real, mediante el uso de plataformas digitales, redes sociales y aplica-
ciones de software de videoconferencia para impulsar por ese medio la
cocreación ciudadana.
Asimismo, se deben generar sentencias en lenguaje ciudadano, sen-
cillo e incluyente; capacitar a los operadores judiciales en materia de pro-
tección de datos personales; avanzar en la puesta a disposición al público
de todas las sentencias electorales, y publicar de manera proactiva todos
los elementos relevantes de los procesos de designación de las y los inte-
grantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
De igual manera, en el tercer decenio será un derecho reconocido en
la ley la creación de espacios de encuentro e interacción entre opera-
132
dores judiciales y analistas académicos, analistas externos y de la so-

ciedad civil.
Existen, además, retos especiales relacionados con el desempeño de
los actores del sistema electoral mexicano, como son la ciudadanía, las
políticas públicas de no discriminación, la protección de los derechos po-
líticos de las personas víctimas de desplazamiento interno forzado, el vo-
to electrónico y la emergencia sanitaria.
Los desafíos y los nuevos contenidos señalados impactan en nuevos
objetivos para el tepjf en 2030, como transmitir en redes sociales infor-
mación relacionada con las actividades judiciales cotidianas; verificar el
funcionamiento de la estructura interna del Tribunal Electoral; compartir
las sentencias emitidas reservando únicamente los datos que sean proce-
dentes; contribuir en la construcción de ciudadanía participativa en temas
electorales; consolidar la paridad en materia electoral; fomentar la innova-
ción tecnológica en todas las áreas del tepjf; fortalecer la ética judicial y el
servicio público con honestidad; promover el pluralismo jurídico-electoral;
fortificar la cocreación ciudadana; consolidar la relación institucional con el
Inai; fortalecer la relación institucional con la unam, y proporcionar a los tri-
bunales electorales de las entidades federativas un catálogo de las buenas
prácticas que, producto de la experiencia del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, abonan a la justicia abierta.
Fuentes consultadas
acnur. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Re-
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Elecciones 2021.
Los retos de la transparencia
Elections 2021. The challenges of transparency
Julio César Bonilla Gutiérrez (México)*

Fecha de aceptación: 1 de octubre de 2020.
Resumen
En México, el desarrollo de la transparencia y el de la democracia se han
dado de manera conjunta a lo largo de los últimos 40 años. El acceso a la
información, como derecho humano, puede incidir en la mejora de la demo-
cracia y las elecciones. En el contexto del proceso comicial 2020-2021, es
posible pensar en formas de impulsar la transparencia de modo material,
más alla de una influencia ex post, a fin de abonar a la calidad de la repre-
sentación política desde el momento de su formación como relación. El reto
de la transparencia en el ámbito político es incentivar la legitimidad y la
deliberación entre representantes y ciudadanos.
Palabras clave: transparencia, elecciones, representación política, le-
gitimidad.
Abstract
The joint development of transparency and democracy in Mexico has oc-
curred over the past forty years. Access to information right, regarded as
a human right, can have an incidence in democracy and elections from a
* Comisionado presidente del Instituto de Transparencia de la Ciudad de México; maestro en

Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. juliocesar.bonilla@infocdmx.org.mx.
138
qualitative perspective. In the context of the 2020-2021 electoral process

in Mexico, it is possible to think of ways to advance transparency in a ma-
terial manner way beyond its ex post facto influence in order to have an
impact on the qualitative aspect of political representation fro the very mo-
ment of its formation as a relation. The challenges of transparency in the
field of the political consist in shaping legitimacy and deliberation between
representatives and constituents.
Keywords: transparency, elections, political representation, legitimacy.
139
Elecciones 2021
Transparencia y desarrollo democrático.

Una historia común
a transparencia como concepto se acuñó en el siglo xviii, en relación
con la imprenta y la fotografía, para denotar una propiedad física en
la creación de cierta imagen; lo anterior, en un contexto en el que
las cámaras se erigían como la tecnología paradigmática, cuyos produc-
tos, las imágenes, habrían de convertirse en un “criterio dominante para
la aceptación de una propuesta como conocimiento o verdad” (Crary cita-
do en Adams 2020, 22) al ser capaces de verificar las afirmaciones cien-
tíficas. Ese fenómeno, sin duda, denotaba la nueva condición epistémica
occidental iniciada por la Ilustración.
Sin embargo, el concepto de transparencia se ha ido transformando
en diversos usos y aplicaciones de modo que, en la actualidad, para na-
die es desconocido que este se haya consolidado y establecido firmemente
en el discurso político moderno para representar un valor institucional,
un bien público o un derecho humano, al relacionarse directamente con el
acceso a la información.
La actual asociación de la transparencia con las libertades y los dere-
chos fundamentales ha permitido que el concepto sea aceptado por los es-
tados democráticos constitucionales como un parámetro de cómo son y
deben ser las cosas, y, por ende, que se le conciba como incuestionable
(Adams 2020, 17).
Así, la transparencia hoy en día es un elemento que, desde el punto de
vista institucional, paulatinamente ha cobrado doble sentido: en primer lu-
gar, al constituir un presupuesto lógico, necesario para el ejercicio del de-
recho humano de acceso a la información y otras libertades, y, en segunda
instancia, al ser un mecanismo para hacer accesibles, visibles y entendi-
bles a las instituciones, a fin de constituirse, en tal medida, como un me-
dio para cortar el paso a la corrupción mediante la rendición de cuentas.
Actualmente, al hablar de transparencia se le relaciona de manera indi-
soluble con el derecho a saber, a la verdad, a la no alteración de la informa-
ción y, de modo sustancial, con la democracia, por su carácter instrumental.
140
Por lo anterior, no es casual que el acceso a la información y la apertu-

ra democrática en México se hayan desarrollado de modo paralelo y com-
plementario durante los últimos 40 años.
La reforma constitucional de 1977, en tal sentido, puede identificarse
como un parteaguas, pues por medio de ella, por un lado, se establecie-
ron las bases que habrían de permitir la gradual inclusión y representación
de las diversas voces y fuerzas políticas en el escenario de las contiendas
electorales, y, por otro lado, se incluyó ese mismo año en el texto funda-
mental la expresión “el derecho a la información será garantizado por el
Estado” (cpeum, artículo 6, 1977), a pesar de que en ese momento no se
delinearon los alcances y rasgos de este derecho humano ni el modo en
que debía ejercerse.
El desarrollo democrático en México se gestó a partir de la generación
de un andamiaje normativo institucional que, en lo adjetivo, sin duda ha
rendido frutos, pues ha transformado las contiendas electorales en esque-
mas de participación política con cada vez mayor competencia. Lo ante-
rior, tras prevalecer en México, después de la Revolución y durante gran
parte del siglo xx, un sistema de partido hegemónico que pretendía abar-
car todas las áreas de la vida política nacional, incluidas la organización
y las decisiones relativas a las elecciones. Fue poco a poco como, a fina-
les de la década de 1970, se tuvieron que hacer las primeras concesiones
que permitieron, finalmente, a las diversas fuerzas opositoras organizarse
y estructurarse de modo cada vez más efectivo, ganando así mayor peso
político, participación e incidencia a lo largo y ancho del país.
La transición política acabó con un sistema electoral que no podía sos-
tener más a un modelo de partido único de más de 70 años. Las nuevas
reglas que se diseñaron y los ajustes institucionales que se fueron afian-
zando “no sólo intensificaron la competencia electoral, sino que amplia-
ron el espectro político distribuyendo el poder entre los nuevos y los viejos
actores” (Reyes 2018, 93).
141
Elecciones 2021
Sin pretender hacer un exhaustivo recuento de todas las reformas polí-

ticas que llevaron a México a la diversificación electoral que se vivió en las
elecciones federales de 2018, en las que se tuvo la participación de nueve
partidos políticos y candidatos independientes a diversos cargos de elec-
ción popular, es necesario mencionar algunas de ellas, por su trascen-
dencia para los fines del presente trabajo.
La reforma político-electoral de 1990 ordenó la creación del Institu-
to Federal Electoral (ife) a fin de contar con una institución imparcial que
diera certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales, en un
contexto en el que la ciudadanía, de forma cada vez más insistente, co-
menzaba a cuestionar al régimen. A partir de la reforma de 1993, se dotó
al ife de la facultad para declarar la validez de las elecciones de diputados
y senadores, expedir constancias de mayoría respectivas y establecer to-
pes a los gastos de campaña.
Con la reforma de 1996 se reforzó la autonomía y la independencia del
ife al desligar por completo al Poder Ejecutivo de dicho organismo e insti-
tuirse un esquema de financiamiento para los partidos políticos que busca-
ba, a su vez, materializar el principio de equidad en la contienda mediante
una dotación justa de medios para desarrollar sus actividades en favor de
los partidos. Con tales reglas, se dio la alternancia en el Poder Ejecutivo
en el año 2000.
Continuando con el proceso de perfeccionamiento gradual en materia
electoral y con el desarrollo democrático, la reforma de 2007 trajo consigo
mecanismos para fortalecer la confianza ciudadana en los comicios, así
como una exhaustiva regulación del acceso a los medios de comunicación
por parte de los partidos políticos. La reforma de 2014, por su parte, dio
paso al surgimiento del Instituto Nacional Electoral (ine) y a la homologa-
ción de los estándares con los que se organizan los procesos electorales
federales y locales para garantizar altos niveles de calidad en la democra-
cia y, además, fiscalizar, en forma expedita, los recursos de los partidos en
todas las etapas, es decir, durante las campañas y no al término de estas.
142
Ahora bien, en relación con el desarrollo conceptual del derecho de ac-

ceso a la información y la transparencia, entendida esta última como un
valor republicano consustancial a los estados constitucionales democráti-
cos, es relevante mencionar que dicho proceso inició a partir de las inter-
pretaciones jurisdiccionales reduccionistas formuladas a mediados de la
década de 1980, las cuales versan acerca del sentido que debía darse
a la reforma de 1977 y que identificaron el derecho de acceso a la informa-
ción como una garantía social exclusivamente aplicable en el ámbito de los
partidos políticos, para que estos se encontraran en posibilidad de difun-
dir sus plataformas y propuestas en los medios de comunicación masiva
(amparo en revisión 10556/83). Sin embargo, la vinculación que se subra-
ya al principio de este trabajo entre partidos políticos, como actores de la
democracia mexicana, y el derecho de acceso a la información era, desde
entonces, por demás evidente.
En ese punto es de gran relevancia recordar la reforma constitucional de
1994, pues dotó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) de fa-
cultades de tribunal constitucional. Así, el máximo órgano jurisdiccional de
México amplió la interpretación que previamente había hecho la Corte en
materia de acceso a la información, la cual imposibilitaba a los particulares
para ejercer, de modo directo, la acción de amparo ante la negativa de deter-
minada autoridad a entregar la información que le hubiese sido solicitada al
tratarse ─como se ha dicho─ de una garantía social y no de una individual.
La referida ampliación jurídico-conceptual hecha por la scjn acerca del
modo en que debía concebirse el derecho de acceso a la información y,
sobre todo, su estrecha relación con el derecho a saber la verdad y su ca-
rácter básico para generar una ciudadanía más enterada, esencial para el
progreso de la sociedad, ocurrió en ejercicio de las facultades de investi-
gación del máximo tribunal, en relación con el caso Aguas Blancas (juris-
prudencia LXXXIX/96; Morineau 1997).
Sin embargo, el derecho de acceso a la información, en su momento,
fue interpretado por la Suprema Corte por medio de otros casos, resueltos
143
Elecciones 2021
tanto en la Segunda Sala (amparo en revisión 2137/93, fallado el 10 de ene-

ro de 1997) como en el Pleno (amparo en revisión 3137/98, fallado el 2 de
diciembre de 1999), en los que se amplió la comprensión de este, enten-
diéndolo, también, como garantía individual limitada ─como es lógico─
por los intereses nacionales y de la sociedad, así como por el respeto a los
derechos de terceros (jurisprudencia P.XLV/2000).
Como puede verse, el máximo órgano jurisdiccional de México fue abo-
nando, por medio de sus interpretaciones, a la conformación conceptual
de contenidos constitucionales y a la determinación de sus alcances a par-
tir de la interacción entre elementos jurídico-políticos y los derivados de la
agencia de dicho órgano, en ejercicio de sus facultades de interpretación
constitucional (Bonilla y Perea 2019, 206).
Las construcciones conceptuales referidas ciertamente sirvieron de ba-
se para la conformación de un ideario que habría de dar forma a las prime-
ras leyes de transparencia en los inicios del siglo xxi.
Es claro que el marco normativo en materia de transparencia, acceso a
la información y rendición de cuentas desarrollado durante los últimos 18
años, tras la emisión en 2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acce-
so a la Información Pública, de las diversas reformas constitucionales en
la materia y de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública (lgtaip) ─esta última, en 2015─, tiene, en cuanto andamiaje, co-
mo objetivo e ideal la transformación de la sociedad mexicana en una ver-
sión más democrática y participativa.
Transparencia y partidos políticos

En relación con la transparencia y los partidos políticos, y sin hacer un re-
cuento exhaustivo al respecto, hasta 2007 imperaba un tratamiento bas-
tante heterogéneo de la materia en los diversos estados que conforman la
federación, lo cual llevaría a la necesidad de reformar, posteriormente, el
artículo 6 constitucional, con el fin de establecer principios generales que
fueran aplicables y de observancia obligatoria en todo el territorio nacional.
144
En enero de 2008, al Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales se le incorporó un capítulo específico, el quinto (Cofipe, capí-
tulo 5, 2008), cuyas disposiciones no solo definían las obligaciones de los
partidos en materia de transparencia, sino que pueden ser consideradas
como un avance hacia la homogeneización del ejercicio de este derecho en
el tema electoral, en congruencia con los principios contenidos en el artícu-
lo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum).
Lo anterior, porque el foco del referido derecho finalmente se puso en
las personas, como titulares del mismo (Cofipe, artículo 41, numerales 1
y 2, 2008), al establecerse que toda persona podía acceder a la informa-
ción de los partidos políticos, de conformidad con las reglas previstas en
el cuerpo normativo referido y las que resultaran aplicables conforme al
reglamento del ife en la materia, y que los ciudadanos accederían a la in-
formación de los partidos por medio de dicho instituto, mediante la pre-
sentación de solicitudes específicas. Esto último implicaba, sin embargo, la
calidad de sujetos obligados indirectos de los partidos políticos respecto
de las obligaciones de transparencia que les fueron atribuidas.
De igual modo, se estableció un catálogo de información que tanto la
autoridad electoral federal como los propios institutos políticos debían hacer
público por medio de sus páginas de internet, el cual comprendía sus do-
cumentos básicos, las facultades y el directorio de los órganos partidarios,
su tabulador de remuneraciones, sus plataformas electorales, los montos
de financiamiento recibido, sus informes anuales o parciales de ingresos y
sus gastos desagregados en ordinarios, de campaña y precampaña, entre
otros conceptos. Más aún, para cerrar la estructura de las normas mencio-
nadas, desde un punto de vista kelseniano, se estableció como sanciona-
ble el incumplimiento de los partidos a sus obligaciones de transparencia
(Cofipe, artículo 342, numeral 1, inciso k, 2008).
En este punto, es de la mayor relevancia mencionar la reforma consti-
tucional en materia de derechos humanos de 2011, publicada el 10 de ju-
lio de ese año en el Diario Oficial de la Federación, la cual representó un
145
Elecciones 2021
cambio de paradigma en la materia al variar, de modo por demás plausi-

ble, el contenido del artículo 1 de la Constitución mediante la incorpora-
ción, en sus tres primeros párrafos, de lo siguiente:
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán
de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los trata-
dos internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de
las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni sus-
penderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución
establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de con-
formidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la mate-
ria favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos huma-
nos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá preve-
nir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos,
en los términos que establezca la ley (cpeum, artículo 1, 2020).
La relevancia señalada deviene de que el acceso a la información,

vinculado indisolublemente con la transparencia, es un derecho humano
al que, por ende, aplican las reglas y los principios referidos en la dispo-
sición en comento. En ese sentido, el Estado mexicano tiene la ineludible
obligación de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones que
pudieren darse en la materia.
A efectos de lo que posteriormente se expondrá en el presente traba-
jo, es necesario tener en mente que lo expresado implica que el derecho
de acceso a la información debe ser, primero, interpretado brindando en
todo tiempo a las personas la protección más amplia y, después, ob-
servado por todas las autoridades del Estado mexicano, por medio del
146
respeto, la promoción, la protección y las garantías aplicables, de confor-

midad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibili-
dad y progresividad.
Lo anterior, sobre todo, considerando que los conceptos de protección
más amplia y progresividad son claves para imaginar escenarios distintos
a los existentes en materia de transparencia de los partidos políticos, en
razón de la función que estos cumplen y, constitucionalmente, están obli-
gados a cumplir.
Continuando con la revisión de la transparencia de los partidos, se debe
tomar en cuenta que hasta 2013 en 18 estados del país se consideraba a
los institutos políticos como sujetos obligados directos, y en 14, como in-
directos, lo que se traducía en diferencias en cuanto al procedimiento apli-
cable para ejercer y, en tal sentido, materializar el acceso a la información
en poder de dichas organizaciones.
En la lógica de la homogeneización que poco a poco se fue perfilan-
do en la materia que se analiza en el presente apartado, la reforma consti-
tucional del 7 de febrero de 2014 amplió el catálogo de sujetos obligados
al incorporar a los partidos políticos de modo expreso, con la calidad de
sujetos obligados directos. Asimismo, se fortaleció al órgano garante na-
cional y se sentaron las bases para la creación de organismos garantes
locales autónomos en todos los estados del país, lo cual resultó en el reco-
nocimiento y la promoción del derecho humano de acceso a la información
como medio fundamental no solo para la creación de una conciencia ciu-
dadana informada, como en su momento lo interpretó la scjn, sino ade-
más para el desarrollo de la vida democrática del país.
Finalmente, en este breve recuento del desarrollo de la transparencia
aplicada al ámbito político se debe señalar la relevancia de que en mayo
de 2015 se emitiera la lgtaip ─cuya naturaleza es la de la ley suprema de
toda la Unión─, a la luz del artículo 133 constitucional, la cual, en virtud
de la reforma que incorporó, de modo expreso, a los partidos como suje-
tos obligados directos en la materia, no solo replica lo anterior en los
147
Elecciones 2021
artículos 1, segundo párrafo, y 23, sino que prevé obligaciones específicas

al respecto para los institutos políticos (lgtaip, artículo 76, 2015).
Política y transparencia
La política es algo que no puede definirse, sino solamente describirse; de
hecho, es un concepto esencialmente controvertido, en el sentido que lo
expresó Walter Gallie (Gallie 1956, 167-98).
Lo anterior, al tratarse de un concepto:
1) Con una fuerte carga valorativa.

2) Con una notoria complejidad interna.
3) Susceptible de ser descrito de modos diversos.
4) Abierto, en el sentido de ser finalmente capaz de incorporar nuevos ele-
mentos en su composición y estructura conceptual (lo cual, más ade-
lante, se relacionará con los principios de protección más amplia, en
materia de derechos humanos, y de progresividad).
5) Controvertido, en cuanto a su uso en el debate público.
6) Al ser un concepto por medio del cual los usuarios contendientes con-
ciben la existencia de un ejemplar ideal que orienta su uso. Lo ante-
rior, a pesar de que, quizá, la política es el más paradigmático de los
ejemplos de este tipo de conceptos, porque lo que es político es algo
esencialmente político en sí mismo.
7) Respecto del cual existe una competencia progresiva que, en la medida
en que se van delineando mejores argumentos para su conformación
conceptual, eleva no solo el nivel de debate, sino que abona al desa-
rrollo del concepto mismo.
Si se admite lo anterior y, sobre todo, que los elementos de la contro-

vertibilidad del concepto de política no son una especie de lista que se pa-
lomea de modo secuencial, sino que interactúan y se desenvuelven en la
indefinibilidad del concepto mismo, es igualmente preciso entender que
148
no queda más que describirlo como una actividad humana compleja, en

cuanto a su materialidad, concepto y ejercicio, relacionada de manera in-
defectible, inevitable e indisoluble con el conflicto y con la distribución,
el ejercicio y las consecuencias del poder en una comunidad (Bonilla y
Perea 2019, 20).
Ahora bien, con base en la especificación de política apuntada, es pre-
ciso describir al poder como la capacidad de moldear el contexto y definir
los parámetros de lo que es política, social y económicamente realizable
por los otros (Hay 2002).
Una vez expuesto lo anterior, es importante hablar de la estrecha vincu-
lación que en la actualidad debe haber entre la transparencia y la política
en los estados constitucionales democráticos. Ello, con miras a imaginar,
como se ha señalado en el presente trabajo, escenarios y opciones que no
solo garanticen a las personas la protección más amplia a la que tienen de-
recho, en razón de las disposiciones constitucionales derivadas de los ar-
tículos 1 y 6 de la cpeum, sino, sobre todo, que permitan pensar en modos
en los que el principio de progresividad se extienda y materialice, en bene-
ficio de los ciudadanos y, así, de la calidad de la democracia. Lo anterior,
por medio de la aplicación de la transparencia en la política, de la manera
en que esta se ejerce y de los efectos que puede y debe producir en la po-
blación; todo ello, de cara a las elecciones de 2021 en México.
El punto es que la transparencia, como principio vinculado a la rendición
de cuentas, implica que las instituciones deben creer “que son responsables
ante el pueblo que gobiernan y poner los intereses del pueblo por encima
de los propios” (Fukuyama 2011, 321-2). Dicha creencia conlleva poner al
alcance de todas las personas, de modo proactivo, la información relacio-
nada con sus antecedentes, propuestas, programas y objetivos en caso de
ser electos, sobre todo en el contexto de un proceso electoral.
El dilema es claro: la política, al relacionarse con la distribución, el ejer-
cicio y las consecuencias del poder, es, por naturaleza, proclive al secre-
tismo, a la opacidad.
149
Elecciones 2021
La relevancia, sin embargo, radica en doblegar las resistencias de la po-

lítica frente a la transparencia y hacer prevalecer esta última por medio de
mecanismos novedosos que se beneficien de la mediatización de los últi-
mos 20 años y del advenimiento de la era digital. Así, se trata de generar
incentivos para la interiorización y la profunda aprehensión de la creencia
de la que habla Francis Fukuyama, y de que no se mantenga a la transpa-
rencia como una mera imagen o en lo superficial.
Dicho de otro modo, la transparencia en la materia política debe avan-
zar gracias a su aplicación eficaz y no solo por medio de una normativa que
pretenda darle contenido desde la perspectiva de lo formal.
El diseño institucional debe avanzar, mediante la renovación y modifi-
cación de sus elementos constitutivos, hacia un andamiaje normativo que,
en primera instancia, obligue a los actores políticos a transparentar proac-
tivamente todo lo concerniente a su persona y su patrimonio, es decir, ir
mucho más allá de lo que las normas actuales requieren y obligan, y, des-
pués, conduzca a la transformación formal de la normativa aplicable, para
incorporar con éxito dichas modificaciones sustanciales en beneficio de
las personas ─en cuyos destinos y contextos inciden los actores políti-
cos al generar cambios y afectaciones, en virtud de la acción política que
realizan─. Todo ello, con base en la descripción de poder de Colin Hay.
La situación que se plantea sería un avance en sentido pleno, en virtud
de que se vive en una época en la que, como nunca antes en la historia,
las personas tienen la posibilidad y capacidad de acceder a todo tipo de
información, en muy diversos formatos y por muy variados medios, y en la
que priva una hipermediatización de la vida debido al alto porcentaje de
la población que tiene acceso a dispositivos electrónicos, los cuales les
brindan tal posibilidad. Se pretende transitar a una sociedad de control cu-
ya eficacia en el terreno político deviene de la iluminación y observación de
los hechos desde cualquier punto y cualquier persona, precisamente por-
que todos pueden hacerlo (Han 2015, 45).
150
Sin embargo, en la actualidad la política se encuentra expuesta, debi-

do a su relación con el poder, y en dicha medida, al menos potencialmen-
te, a la constante tentación por parte de quienes la ejercen de mantenerla
oculta, particularmente en cuanto a su ejercicio, a las agendas que llevan
y al trastocamiento de los intereses de las personas, con el fin de satisfa-
cer objetivos partisanos, grupales, sectoriales o individuales. Por tanto, la
transparencia debe transformarse de manera que se transite hacia un con-
texto en el que sirva como herramienta eficaz para cambiar el paradigma
y salir del opaco ejercicio del poder y de la política.
La caja de cristal con la que suele representarse al principio de la
transparencia podría ser una realidad, y mucho más si los ciudadanos
entienden, de modo cabal, que su participación activa es un elemento
fundamental para el desarrollo democrático. Si se comprende que la po-
lítica, desde una lógica deliberativa, no es un tema de unos cuantos, sino
de todos, porque se trata de lo público ─puesto que el diálogo no es ex-
clusivo de determinada esfera─, los habitantes de las sociedades mo-
dernas podrán ejercer un control democrático, y no solo uno electoral, al
encontrarse en una red panóptica y tener la capacidad de comunicarse
por medio de ella (Han 2015, 46).
La transparencia y su ejercicio por medio del derecho de acceso a la
información son, finalmente, un derecho humano, y hay que entender que
el respeto a estos
es una de las condiciones impuestas en la actualidad a cualquier régimen

para ser susceptible de ser admitido como miembro en una sociedad poli-
ticamente justa de pueblos (Rawls 1999, 560-1).
De modo que una democracia constitucional debidamente ordenada,

entendida como democracia deliberativa, solo puede alcanzarse a partir
de un constante flujo de ideas entre gobernantes y gobernados que, pre-
cisamente, dote de sustancia a la deliberación respecto a lo común y en
151
Elecciones 2021
el que se observe un intercambio de visiones y tenga lugar un debate

de las razones por las que se apoyan determinadas cuestiones políti-
cas de naturaleza pública.
La razón pública se presenta cuando la ciudadanía, en condiciones de
igualdad ─es decir, que goza de una serie de libertades individuales─,
delibera dentro del esquema institucional establecido y en congruencia con
lo que se considera como la concepción política de justicia; esta última,
entendida como aquella que expresa valores aplicables en el ámbito de la
política que deberían ser respaldados por las personas, en cuanto ciuda-
danos libres e iguales (Rawls 1999).
Cabe decir que dicha deliberación no es posible sin un andamiaje nor-
mativo, institucional y, sobre todo, de principios, el cual incentive la trans-
parencia como parte de la normalidad democrática y de la convivencia
cívica, pues, como se vio anteriormente, es un elemento consustancial de
la conciencia social informada.
Las elecciones de 2021

y los retos de la transparencia
Los partidos políticos de América Latina sufren en la actualidad una crisis
de representación derivada de su incapacidad para adaptarse a las profun-
das transformaciones sociales y para atender las crecientes expectativas
de una clase media decepcionada por la falta de resultados en el comba-
te a la corrupción y a las desigualdades. Tal situación ha ocasionado que
los votantes, en algunos países de la región, apoyen a líderes antisistema
(idea Internacional 2019).
En México el panorama no es diferente: los escándalos de corrupción
predominan en las discusiones públicas y han llevado a prisión en años re-
cientes a diversos actores políticos, entre los que se encuentran exgober-
nadores y exsecretarios de Estado. Asimismo, hoy en día se encuentran
en curso investigaciones e indagatorias en materia de corrupción electo-
152
ral en la Administración de 2012-2018, las cuales podrían escalar hasta las

categorías más altas de la política nacional.
En el proceso electoral 2020-2021 estuvieron en juego 21,368 cargos
y 15 gubernaturas; se contaba con 94,800,000 ciudadanas y ciudadanos
inscritos en el padrón electoral, alrededor de cinco millones más que en
2018. Para ello, fue necesaria la instalación de 161,000 casillas de vota-
ción, 4,000 más que en la elección presidencial de 2018 (Infobae 2020).
Lo anterior representa un reto mayúsculo para el principio de transpa-
rencia, en cuanto a la incidencia positiva que este pueda tener en el pro-
ceso de renovación de poderes en todos los ámbitos.
En ese sentido, es preciso mejorar la integridad de las instituciones po-
líticas, lo cual solo se logrará mediante la lucha contra la corrupción y el
aumento de la transparencia por parte de los gobiernos, la sociedad civil
y los proveedores de asistencia a la democracia (idea Internacional 2019).
La pregunta es, sin embargo, cómo lograrlo.
El problema no es sencillo de resolver si se considera que, de acuerdo
con la encuesta de opinión pública Latinobarómetro 2018, solo 13 % de
los latinoamericanos confía en los partidos políticos; son las instituciones
públicas con menos credibilidad. Asimismo, 4 de cada 5 habitantes de la
región creen que sus líderes favorecen los intereses de unos pocos privi-
legiados sobre los de la mayoría, sentimiento que, tristemente, en México
alcanza una cuota excepcionalmente alta: 88 % (Latinobarómetro 2018).
Así, se trata de un problema de representación política que redunda en
una crisis de legitimidad en el sentido de que la discusión se centra en la
capacidad del sistema para crear y mantener la creencia de que las insti-
tuciones políticas son las más apropiadas y adecuadas para la sociedad
(Lipset citada en Norris y Nai 2017, 213). Al respecto, es importante tener
en mente que al hablar de instituciones se debe considerar a las electora-
les, tanto en sentido ideal como material.
Entonces, la transparencia y la rendición de cuentas deben, como se in-
dicó en el apartado anterior, ir más allá de mecanismos positivizados, para
153
Elecciones 2021
convertirse en normas que tiendan al cumplimiento formal de ciertos re-

quisitos de información por parte de los partidos y los actores políticos en
general, de manera que los datos sean públicos y accesibles. En otras pa-
labras, deben incidir en esa área compartida con la representación política
y la legitimidad como actividad humana, como conceptos y como princi-
pios que tampoco se satisfacen o colman ya, cabalmente y de cara a las
personas, por la mera existencia de un sistema electoral determinado y la
transformación conforme al mismo de los votos en cargos.
Además, los principios aludidos guardan relación con la rendición de
cuentas, en cuanto atributo del contrato social de un Estado constitucio-
nal democrático, pues los gobernantes (o potenciales gobernantes) deben
cumplir con la responsabilidad de rendir cuentas ante los ciudadanos, y
estos últimos, a su vez, tienen la tarea de hacer que sus representantes la
cumplan. No obstante, el problema es que en muchas ocasiones ninguna
de las partes toma esa mutua responsabilidad con la suficiente seriedad,
y mientras tal situación prevalezca, se puede seguir hablando del tema,
pero no habrá una verdadera rendición de cuentas (Qureshi 2020, 201).
Por ende, hay que ser imaginativos y trascender la postura de los es-
tudios empíricos clásicos en la materia, los cuales suelen medir el aspec-
to cualitativo de la representación política democrática con base en la
congruencia entre las preferencias de los votantes y los sufragios de sus
representantes (Miller y Stokes citados en Disch 2016), y cuyos presu-
puestos, como modelo de medición, son duales.
El modelo referido, primeramente, asume que el gobierno representa-
tivo es democrático en la medida que exhibe responsividad a preferencias
estables y coherentes de los votantes, las cuales son medidas principal-
mente por encuestas de opinión (Manza y Cook citados en Disch 2016), y,
en segunda instancia, que las preferencias ciudadanas son suficientemente
independientes del proceso de representación como para poder distinguir
entre instituciones manipuladoras, democráticas y responsivas.
154
Sin embargo, dichos supuestos, de conformidad con recientes traba-

jos empíricos en la materia, obligan a reconsiderar. Ello, porque la forma-
ción de preferencias ciudadanas estables y coherentes no surge de modo
independiente, sino mediante la interacción con las instituciones del siste-
ma representativo. Es decir, si bien se suele pensar en los procesos elec-
torales como mecanismos de recompensa o sanción a los representantes
─en razón del papel que han desarrollado en el ejercicio de sus funcio-
nes─ y, en consecuencia, se asume que la medida de la congruencia faci-
lita el monitoreo y la vigilancia en los que descansa el modelo de sanción o
recompensa, lo cierto es que este último parte de presupuestos estáticos
que dejan de lado la actividad inherente al surgimiento de la representación.
En ese sentido, es relevante la existencia de áreas compartidas en
conceptos esencialmente controvertidos, como política, democracia, po-
der, representación política, legitimidad, rendición de cuentas y transpa-
rencia; este último, sustentado, además, en un derecho humano, lo cual
implica un modo de interpretarse y aplicarse, al tenor del mandato conte-
nido en el artículo 1 de la Constitución y del carácter instrumental para el
ejercicio de otras libertades y derechos fundamentales y el desarrollo de-
mocrático. Asimismo, es necesario buscar, desde ambos lados de la rela-
ción de representación, el mejoramiento cualitativo de esta, por medio de
exigencias ciudadanas a los gobernantes, de manera que ciñan su actuar
a una sustancial, transparente y eficaz rendición de cuentas desde el ini-
cio de su gestión.
Así, debe generarse una serie de mecanismos normativos que pongan
énfasis en llevar al frente la actividad representativa y en la naturaleza di-
námica de la formación y estructuración de las preferencias ciudadanas
(Mansbridge citado en Disch 2016).
En ese modelo de selección que se propone, los votantes enfocarían
sus energías no solo en el monitoreo y la vigilancia de sus representan-
tes durante el periodo poselectoral, sino, sobre todo, en la cuidadosa se-
lección de estos, con el objeto de seleccionar solamente a aquellos que
155
Elecciones 2021
se encuentren intrínsecamente motivados para gobernar bien y que com-

partan los objetivos y principios de sus electores, a quienes representa-
rán democráticamente aun sin monitoreo (Disch 2016). De esa manera, se
pondrá el énfasis debido en todos los aspectos de la representación po-
lítica, desde su formación hasta su ejercicio como relación humana en el
ámbito de lo político.
El reto, entonces, radica en la generación de las condiciones que po-
sibilitarían la interacción del modelo de selección y el clásico modelo de
congruencia, las cuales incluyen necesariamente a la transparencia. Pero,
se insiste, no por la transparencia y el acceso a la información que derivan
de una normativa que taxativamente señale los elementos a transparentar
─aunque ello ya representa un avance, en comparación con el secretismo
con el que, en el siglo pasado, se conducían las actividades partidarias en
México─; de lo que se trata es de impulsar y concebir a la transparencia
desde la lógica del derecho de acceso a la información como derecho hu-
mano, vinculado con el desarrollo democrático del país desde una pers-
pectiva ideal y material.
Lo anterior conlleva necesariamente una profunda transformación del
modo en que se perciben, se viven y se quieren explicar los alcances, efec-
tos y beneficios de la vida democrática para la sociedad.
Dos ejemplos íntimamente relacionados de cambios sustanciales pen-
dientes en cuanto a transparencia, de cara a futuros procesos electorales
en México, se exponen a continuación.
El primero tiene que ver con la inclusión, en 2016, por iniciativa de di-
versos colectivos y organizaciones de la sociedad civil, dentro de la nor-
mativa general en materia anticorrupción, de la obligación de los servidores
públicos de presentar sus declaraciones patrimonial, fiscal y de intereses,
cuya reforma se materializó en la expedición de las leyes del Sistema Na-
cional Anticorrupción (dof 2016).
El punto es que tal obligación no es aún exigible a candidatas y candi-
datos a cargos de elección popular, a pesar de que en las elecciones de
156
2018 varios contendientes hicieron, de manera voluntaria, entrega de sus

declaraciones, en una muestra de transparencia proactiva en el ámbito
electoral, en beneficio de las personas.
No obstante lo anterior, es por demás deseable avanzar hacia una re-
forma electoral que institucionalice y positivice la transparencia, para ha-
cerla de aplicación y exigibilidad general en todo tipo de proceso electoral
en el ámbito nacional. Una justificación para transitar en tal sentido es, sin
duda, el hecho de que si bien las candidatas y los candidatos no son aún
servidores públicos (cpeum, artículo 108, 2020), las actividades que reali-
zan en dichos procesos se financian con recursos públicos ministrados en
calidad de prerrogativas (cpeum, artículo 41, 2020).
En lo sustancial o material, la justificación es clara en términos del conte-
nido del presente trabajo y en cuanto a la necesidad de abonar a la relación
que se establece en la representación política, por medio de la transparen-
cia y la rendición de cuentas, para impactar positivamente en la legitima-
ción de las personas electas.
El segundo ejemplo es una propuesta hecha recientemente por la con-
sejera electoral del ine Carla A. Humphrey Jordan, consistente en evitar el
financiamiento de las campañas electorales con recursos de procedencia
ilícita, lavado de dinero o perfiles involucrados en asociación delictuosa,
mediante una investigación exhaustiva de los movimientos financieros, tan-
to nacionales como internacionales, de las candidatas y los candidatos de
todos los ámbitos que participen en las próximas elecciones (Humphrey
2020). El reto consiste en transparentar el flujo de efectivo que no se re-
porta, las donaciones en especie, el lavado de dinero ─mediante diversas
herramientas internacionales que podrían aplicarse en el entorno electoral
mexicano─ y el desvío de recursos públicos, a fin de evitar que las cam-
pañas se financien con recursos provenientes de actividades delincuen-
ciales, del crimen organizado y del narcotráfico.
Como se puede ver, la construcción de alternativas que incentiven o
desincentiven determinadas conductas, en búsqueda de una mayor trans-
157
Elecciones 2021
parencia, requiere necesariamente de la imaginación de escenarios mejo-

res y de altura a fin de concretarlas. La transparencia debió enfrentar retos
de cara a las elecciones mexicanas de 2021, eso es evidente.
Claramente, la transparencia requerirá de un ejercicio democrático coor-
dinado para incidir de manera positiva en la fiscalización de los partidos
políticos y en el escrutinio de los perfiles de las candidatas y los candida-
tos a cargos de elección popular, a fin de saber quiénes son, cómo integran
sus finanzas, el origen y destino de sus recursos, la interacción financiera
que han tenido con otras personas o compañías y su pertenencia a deter-
minadas empresas o asociaciones.
Lo anterior demandará también el perfeccionamiento del Sistema Na-
cional Anticorrupción, por ejemplo, mediante la integración a su Comité
Coordinador de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público ─propuesta hecha por Santiago Nieto Castillo
(Nieto 2020)─ y, desde el punto de vista de quien suscribe, de la Fiscalía
Especializada para la Atención de Delitos Electorales, a fin de que dichos
organismos establezcan una estrecha colaboración con el sistema nacio-
nal electoral, lo cual permitirá que se utilicen los estándares del Grupo de
Acción Financiera Internacional (gafi) para ir a fondo en la fiscalización res-
pecto al uso de empresas fachada, la facturación falsa, el desconocimien-
to de quién es el beneficiario final o real que aporta financiamiento en las
campañas y el destino de los recursos de los partidos políticos.
Como se puede observar, el modo en que los ciudadanos se compor-
ten y el grado de sus exigencias frente a quienes contiendan por el voto
pueden hacer la diferencia para acercar a las diversas partes del contra-
to social democrático; es el momento de caminar hacia una eficaz trans-
parencia, en beneficio del país. Esto, sin embargo, solo será posible en
la medida en que se comprenda que el derecho de acceso a la informa-
ción es un derecho humano de naturaleza progresiva y con sentido ins-
trumental, del cual hay que apropiarse. Los ciudadanos deben tomar en
158
serio su papel y ejercerlo de modo activo para poder tener la sociedad a

la que se aspira.
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ACTUAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUI-
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160
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161
Elecciones 2021
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verning under adversity. En Presidents and democracy in Latin Ameri-
ca, eds. Manuel Alcántara, Jean Blondel y Jean-Louis Thiébault. Nueva
York: Routledge.
163
El hackeo de la democracia
en tiempos electorales
The hacking of democracy in electoral times
Aristeo García González (México)*
Las nuevas tecnologías son una arma de doble filo:

aumentan nuestras capacidades y nuestro poder,
pero también hacen a sus usuarios más vulnerables
a la vigilancia y la manipulación.
Reg Whitaker

Fecha de aceptación: 18 de diciembre de 2020.
Resumen
La transformación tecnológica en la sociedad actual ha alcanzado un nivel
máximo histórico en cuanto a la disponibilidad de la información y la liber-
tad de expresión; no obstante, ello implica una amenaza para la democra-
cia debido a la existencia de organizaciones cibercriminales capaces de
manipular el universo digital de manera silenciosa. Los ataques a la priva-
cidad, la recopilación de la información personal y perfilada de individuos,
la implementación de granjas de producción de noticias falsas o, incluso, el
hackeo de resultados y el boicot electoral son prueba de lo anterior. De ahí
proviene la importancia de adentrarse en su estudio.
* Maestro en Derechos Fundamentales y especialista en protección de datos personales y privaci-

dad. Titular de la Unidad de Transparencia del Poder Judicial de Michoacán. argago78@gmail.com.
164
Palabras clave: privacidad, democracia, hackeo, libertad de expre-

sión, decisiones, tecnología.
Abstract
The technological transformation in today’s society has reached historical
maximum levels in terms of the availability of information and freedom of
expression. What a threat to democracy means from cybercriminal organi-
zations capable of silently manipulating the digital universe: attacks on pri-
vacy, collection of personal and profiled information from individuals, fake
news production farms, or even hacking of results and electoral boycott
are proof of this. Hence the importance of entering his study.
Keywords: privacy, democracy, hacking, freedom of expression, deci-
sions, technology.
165
Introducción
ntender qué piensa cada votante y poder enviarle un mensaje per-
sonalizado ─por ejemplo, lo que un partido puede ofrecerle─ es
un sueño que ha comenzado a convertirse en realidad, sobre todo
para quienes conocen el alcance y la importancia del uso de los datos que
circulan en el internet y las redes sociales.
Lo anterior constituye una nueva guerra política, cuya arma principal es
el uso de los mecanismos digitales ─es decir, el internet y las redes socia-
les─, lo cual ha beneficiado a los innovadores y a los nuevos protagonistas
en muchos campos, como el político. No obstante, por desgracia, entre los
actores se encuentran delincuentes, terroristas, piratas informáticos, trafi-
cantes, falsificadores y ciberdelincuentes (Naím 2005, 80); incluso hay ex-
pertos contratados, mejor conocidos como los numerati.1
Actualmente, los datos obtenidos en el entorno digital son la nueva he-
rramienta; su conocimiento da poder y, por medio de su análisis, se pue-
de llegar a obtener información útil para la toma de decisiones, como en
el caso de la política.
El ejemplo más claro es el de Cambridge Analytica, la empresa que
contribuyó a la victoria electoral de Donald Trump, al minar la información
personal de millones de usuarios de las redes sociales. De ahí que pueda
afirmarse que el monopolio de los datos está en manos de unas cuantas
empresas o de actores que, a medida que reúnen información, acumulan
poder, lo cual, sin duda, aporta al hackeo de la democracia.
En virtud de lo anterior surgió la idea del presente documento. El pun-
to de partida es constituido por las siguientes interrogantes: ¿la tecnolo-
gía puede contribuir en la toma de decisiones de los votantes?, ¿puede un
político ser favorecido en un proceso electoral por el simple hecho de con-
tar con la información personal de los ciudadanos?
1
Se trata de una comunidad integrada por físicos, ingenieros computacionales, psicólogos, eco-
nomistas, geógrafos y diseñadores, entre otros (Baker 2009).
166
En principio, la respuesta a ambas interrogantes es “sí”. Pero ¿cómo

lograrlo sin el consentimiento de los votantes? Dicho planteamiento es
justamente lo que se analiza a lo largo de los cinco apartados del presen-
te trabajo.
Para ello, se revisa la nueva forma de hacer política y las diversas re-
laciones e interacciones suscitadas en el entorno digital. Posteriormente,
se hace un análisis acerca de la importancia de la protección de los datos
personales en el internet y las redes sociales, a fin de entender cómo pue-
de secuestrarse la democracia mediante el uso de diversos dispositivos
tecnológicos. Finalmente, se concluye con algunas reflexiones.
La democracia en tiempos tecnológicos

Uno de los pilares fundamentales, al hablar de movimientos políticos inno-
vadores y cambios en las democracias, es la posibilidad que brindan las
herramientas digitales.
Con la desregulación y la comercialización de los sistemas mundiales
de radio y televisión, por una parte, y de las telecomunicaciones, por otra
parte, los estados han perdido paulatinamente su capacidad de supervisar
y controlar las comunicaciones en sus fronteras. Así, los gigantes informati-
vos están erigiendo una red mundial de telecomunicaciones que soslaya a
aquellos, cambiando, a la vez, la naturaleza de la política (Rifkin 2013, 209).
En tan solo dos décadas, el internet y las tecnologías digitales se han
instalado en el quehacer cotidiano de gran parte de la humanidad y, en tor-
no a estos, se reorganiza un sinfín de ámbitos de la sociedad; su rápida ex-
pansión no da oportunidad para apreciar plenamente sus implicaciones en
los diversos planos, que van desde la organización de la economía hasta
el poder político, pasando por los derechos humanos, el desarrollo cultu-
ral y las estructuras sociales.
Si bien el internet fue concebido originalmente como un espacio abier-
to, descentralizado y no comercial, ha contribuido a democratizar las co-
municaciones, puesto que, en los últimos años de comercialización, se ha
167
producido una concentración y centralización inauditas. Por un lado, es-

tá la concentración tecnológica, como sucede, por ejemplo, con los gran-
des cables internacionales de fibra óptica2 que interconectan países (Burch
2014, 3).
También se encuentra la concentración de contenidos y datos per-
sonales generados en las redes sociales, alojados en los servidores que
ofrecen almacenamiento en la nube, que son utilizados por una nueva
mafia matemática: los numerati, quienes trabajan sin tregua para empre-
sas, gobiernos y partidos políticos, cuya meta consiste en analizar las
actividades de las personas para conocer sus hábitos (Baker 2009, 25),
lo cual les permite manipular las conductas, ocasionando una evapora-
ción de la privacidad.
Ese fenómeno de concentración se debe a las características particula-
res de la economía en la red ─denominada network effect─ que conllevan
a la conformación de monopolios, debido a que los usuarios prefieren un
servicio más exitoso, en el que se encuentran más personas.
No cabe duda de que internet es dominado por una docena de me-
gacorporaciones, con no más de 15 años de existencia y que van absor-
biendo la competencia en el camino; su poder descomunal puede significar
una reedición del neocolonialismo con sus secuelas de dominación cultu-
ral, extracción de riqueza e injerencia política.
Incluso, que ya no exista privacidad ni seguridad en las comunicacio-
nes es bastante preocupante. Pero aún más peligroso es, justamente, el
modo en que se reconfigura el poder y su concentración en manos de
quienes controlan las tecnologías y los conocimientos, el cual les permite
acumular mayor riqueza, tecnología más sofisticada y, por ende, más po-
der, en un círculo vicioso que se constituye como una amenaza para el fu-
turo de la democracia.

2
Estos cables han facilitado mucho la tarea de espionaje de la Agencia Nacional de Seguridad de
Estados Unidos de América, la cual, con la intervención en apenas 190 centros de datos, puede
monitorear casi todos los flujos del mundo de internet y telefonía, entre otras telecomunicaciones.
168
Respecto a la ciudadanía, no hace mucho la mayoría de las personas

empleaba las tecnologías digitales sin preocuparse quién las gestionaba o
las controlaba; sin embargo, con las últimas revelaciones comienza a des-
pertarse la conciencia en relación con la importancia del tema, sobre todo
con el creciente surgimiento de las granjas de bots u ordenadores zom-
bi, que son los encargados de ampliar la difusión de noticias falsas (fake
news), las cuales se propagan más rápido que la información verdade-
ra, afectando a todos los ámbitos, especialmente el político (Salas 2018;
Nyhan 2018).
Mientras la tecnología digital evoluciona a pasos agigantados, los mar-
cos legales, los derechos y los mecanismos para garantizar su vigencia si-
guen el ritmo del mundo analógico.
Precisamente, en la medida que avanza el crecimiento del internet, pue-
de que sea necesario que los gobiernos se preocupen cada vez más por
las diversas relaciones e interacciones democráticas suscitadas en el en-
torno digital, en especial cuando represente un riesgo para la democracia
de un país. Ello se analiza a continuación.
Relaciones e interacciones democráticas

en el entorno digital
La llamada cuarta revolución industrial3 (Caballero 2018; Schwab 2017) ha
traído consigo cambios económicos, sociales y culturales, de proporcio-
nes tan grandes que, en ocasiones, resulta imposible prever sus con-
secuencias. Es el caso de la tecnología, que no solo ha transformado las
comunicaciones, los modos de producción y las relaciones humanas, sino
también el ejercicio de la democracia.
Así, la identidad digital cobra importancia, aunque se trata de un con-
cepto muy amplio debido a los componentes que la han configurado a lo
3
La industria 4.0, o cuarta revolución industrial, es el nombre que la comunidad de expertos ha
dado al fenómeno de la digitalización en las principales cadenas de producción, fabricación y
suministro por medio de la realidad virtual, la inteligencia artificial o el internet de las cosas.
169
largo del tiempo. A efectos del presente estudio, resulta relevante definir-
la como el “conjunto de rasgos que hace a una persona ser quien es y lo
distingue de los otros, al mismo tiempo que le permite interactuar con su
entorno” (Fundación Telefónica 2013, 3).
Lo anterior tiene como consecuencia un cambio suscitado en el aco-
pio y el tratamiento de los datos, por lo que, mediante estos, ahora es
posible producir una imagen pormenorizada de una persona en particular,
haciéndola identificable a partir de diversa información, como el nombre
completo, la fecha de nacimiento, el domicilio, el sexo, el estado civil y el
grado de estudios, etcétera.
Como consecuencia de ello, no resulta extraño el estudio de asuntos
relacionados con los derechos a la identidad, la libre información, la pri-
vacidad, la intimidad, el anonimato o la reputación en la red. Sin embar-
go, con la tecnología blockchain4 (cadena de bloques) se puede tomar el
control de la información y jamás se podrá perder, modificar o eliminar lo
que convierte a los individuos en verdaderos dueños de sus datos e iden-
tidad digital.
De ahí que el tema esté en auge. Incluso la empresa transnacional In-
ternational Business Machines (ibm), como parte de sus soluciones en
blockchain, ha mencionado lo siguiente:
Transformando la identidad digital en una identidad de confianza. Conozca

cómo ibm Blockchain Trusted Identity™ está uniendo fuerzas con otros pa-
ra construir la capa de entidad descentralizada perdida de Internet (ibm s. f.).
Tal parece que dicha entidad de confianza está basada en un enfoque

descentralizado para la gestión de la identidad, toda vez que los individuos
o las organizaciones no tienen el control de sus identidades, cuya informa-
4
Se trata de un registro único, consensuado y distribuido en varios nodos de una red (Pasto-
rini 2018).
170
ción es tratada sin su consentimiento desde sistemas centralizados. De ahí

que surja la propuesta de crear identidades con seguridad y de alta dispo-
nibilidad con infraestructura basada en el blockchain. El tiempo demostra-
rá su efectividad.
También es verdad que, con la llegada del internet, las personas pue-
den hacer uso de dispositivos para promover el gobierno electrónico y los
instrumentos de democracia, así como ejercer sus derechos fundamenta-
les. Pero eso no es todo. Con la llegada del internet de las cosas, las in-
teracciones con los dispositivos electrónicos son más dinámicas, ya que
a partir de estas es posible generar estrategias de tecnología con infraes-
tructura digital para realizar interacciones coordinadas.
Con el internet de las cosas existe una interacción de máquina a má-
quina, en la que la tecnología permite a los dispositivos o a las máquinas
en la red intercambiar información y, principalmente, desempeñar acciones
sin la asistencia manual de una persona, lo que cambia toda la realidad.
Así, los millones de dispositivos y máquinas conectados al internet pue-
den comunicarse entre sí y compartir, interactuar y automatizar procesos
que podrían ser aburridos o no adecuados humanamente por su constan-
te repetición, convirtiendo hogares, ciudades y naciones inteligentes don-
de todo esté conectado (Zadaming 2018, 355-96).
Ante ello, cabe preguntarse: ¿cómo afectan a la democracia las cone-
xiones de máquina a máquina? Para responder, es preciso referirse a los
bots, un término que ha surgido ante el creciente uso de las tecnologías
de la información y la comunicación.
De acuerdo con la Real Academia Española, la palabra robot proviene
del inglés robot, y este, del checo robot, cuyo origen es robota, que signi-
fica “trabajo, prestación personal”; en su definición, es “Máquina o inge-
nio electrónico programable que es capaz de manipular objetos y realizar
diversas operaciones” (rae 2020). Si a ese concepto se le relaciona con la
informática, se convierte en un programa que explora automáticamente
la red para encontrar información.
171
Por lo tanto, surge otra interrogante: ¿los bots son un peligro para la de-
mocracia? En un primer momento, debe quedar claro que los bots no son
personas, sino máquinas. Por tal motivo, se tendría que identificar y des-
calificar dichas cuentas antes de que puedan influir en los discursos y en
las expresiones políticas en internet (Zadaming 2018, 36).
Lo anterior se puede ejemplificar de la siguiente manera: ¿qué pasaría
si los debates en las redes sociales se cayeran en cuestión de segundos?
Por citar un ejemplo, el tema de la democracia y la libertad de expresión
con la tecnología se convierte en un asunto de la agenda pública y de in-
terés general. En consecuencia, los usuarios viralizan el debate al utilizar y
compartir el hashtag #DemocraciaTecnológica en Twitter hasta volverlo ten-
dencia y hacerlo aparecer en los destacados de esta red; posteriormente,
un ejército de bots, que se hace pasar por humanos, secuestra el debate
político al postear la etiqueta #ComeFrutasYVerduras, lo que hace desapa-
recer el hashtag #DemocraciaTecnológica y provoca que el debate llegue a
menos personas, al promover que estas dejen de hablar del tema.
Surge entonces una nueva pregunta: ¿los bots destruyen la democra-
cia? La respuesta es “sí”. La prohibición de software automatizado desti-
nado a suplantar o replicar la actividad humana para la publicidad política
en línea es un tema que deberá tratarse y discutirse con exhaustividad. La
realidad es que los bots generan contenido y, en consecuencia, manipulan
a la sociedad, lo que representa un gran problema para la democracia y pa-
ra los derechos fundamentales, como en el caso de los datos personales.
Protección necesaria de los datos personales

en las redes sociales
En el apartado anterior se dio cuenta de que en el entorno digital es posi-
ble mantener una interacción en cuestión de minutos, aunque para lograr-
lo se requiere un ingrediente: los datos personales, que son el elemento
crucial de la información para promover una verdadera democracia parti-
cipativa y una administración eficiente.
172
De ahí que los datos personales se han convertido en la nueva herra-

mienta de poder; su conocimiento es poder y, por medio de su análisis, se
puede obtener información útil para la toma de decisiones.
Un dato personal es, por ejemplo, el nombre, el número de teléfono
celular o el correo electrónico, es decir, la información concerniente a una
persona física identificada o identificable; también existen datos sensibles,
como el origen racial o étnico; el estado de salud; la información genética; las
creencias religiosas, filosóficas y morales; la afiliación sindical; las opinio-
nes políticas, y la preferencia sexual.
Incluso, diversos sitios de internet solicitan dicha información para ofre-
cer algún servicio, como ocurrió con los test de Facebook: lo que parecía
un juego para reír y hacer comentarios entre amigos, en realidad sirvió para
procesar información e incidir en la venta de productos, manipular el esta-
do de ánimo y hasta influir en la decisión de los votantes (Wakefield 2015;
Romero 2017; Arros 2018; Forbes Staff 2019).
Por lo anterior, se puede afirmar que los datos tienen un gran valor
cuando todo alrededor se encuentra automatizado, ya que por sí mismos
no son nada; solo es información sin sentido que debe ser organizada. Así,
los datos son útiles cuando son procesados y analizados, convirtiéndolos
en información y esta, a su vez, en conocimiento, que puede inferir en la
toma de decisiones, incluso en los procesos políticos.
Desde una perspectiva digital, toda la información que procesan los
sistemas automatizados tiene como base el sistema binario (compuesto
solo por dos cifras: 1 y 0), además de ser calculada en bits. Otro aspecto
importante tiene que ver con los riesgos potencialmente altos de los siste-
mas automatizados de tratamiento de datos, unidos a los sistemas de mi-
nería de datos e inteligencia artificial.
Precisamente, mediante dichos procesos es posible la gestión de gran-
des cantidades de información de forma automatizada, cuyo riesgo implica
la asociación y la elaboración de perfiles ideológicos a gran escala (Llácer
2011, 67). Lo anterior puede implicar un seguimiento acerca del compor-
173
tamiento de la persona, no obstante que su aplicación concreta e indivi-

dual puede ser demasiado discriminatoria.
No cabe duda de que, en la actualidad, el incremento y el uso de los
datos personales en los procesos electorales, aunado al desarrollo tec-
nológico, pueden significar una constante vulneración de la privacidad de
los votantes. Por ello, para enfrentar esa problemática debe existir un mí-
nimo de garantías, a fin de que los votantes, al momento en el que emiten
su sufragio, tengan la certeza de que su decisión será tomada en cuenta
y no usada para otros fines.
Por otro lado, las redes sociales también desempeñan un papel im-
portante, puesto que se han convertido en una herramienta que ha predo-
minado en el cambio de las elecciones políticas, convirtiéndose así en un
instrumento de comunicación para los políticos y gobiernos.
A diferencia de otros medios de comunicación tradicionales, como el
periódico, el radio y la televisión, las redes sociales otorgan a las perso-
nas un elemento esencial para las democracias contemporáneas, el cual
consiste en la capacidad de comentar, compartir y publicar ideas, trans-
formándose en un gran altavoz y canal de comunicación entre candidatos
y ciudadanos, y gobernantes y gobernados.
Al respecto, el caso más representativo es el de Barack Obama, expre-
sidente de Estados Unidos de América, cuyo mandato duró ocho años y
quien resultó victorioso por medio de la elección y la reelección.
En lo que respecta al primer proceso por el que fue electo, cabe desta-
car que existían pocas redes sociales si se comparan con las que hay en
la actualidad; no obstante, Obama representó la diferencia, como lo seña-
ló The Washington Post, periódico que lo consideró como el rey de las re-
des sociales al ser el primero en aprovechar este medio tras crear perfiles
en Eons y Myspace para acercarse a la generación de baby boomers, así
como en blackplanet.com y migente.com, que son comunidades virtua-
les para personas de origen afroamericano y latino, y en asianave.com pa-
ra los asiáticos estadounidenses. Por lo anterior, quizá Barack Obama no
174
haya sido el más popular, pero fue un candidato con demasiada audiencia
en todos los sitios virtuales sociales (Vargas 2007).
Fue muy evidente que Obama utilizara las redes sociales tradiciona-
les en esos tiempos y, si bien anunció su candidatura el 10 de febrero de
2007, para el 3 de junio de 2008 se convirtió en el candidato del Partido
Demócrata. Posteriormente, triunfó en las elecciones presidenciales del 4
de noviembre del mismo año, frente a John McCain, y tomó posesión del
cargo el 20 de enero de 2009.
En ese contexto, Obama usaba su perfil de Twitter desde marzo de
2007, mientras que McCain, su contrincante, desde enero de 2009. Por tal
motivo, se puede considerar este proceso como el de un ejercicio demo-
crático y de elecciones en las redes sociales.
Ahora bien, en relación con el segundo proceso electoral, celebrado el
4 de abril de 2011, Obama anunció su reelección presidencial para 2012
y el 6 de noviembre de ese año resultó ganador, al ser reelecto por un pe-
riodo más, venciendo a su contrincante Mitt Romney.
Cabe mencionar que, a diferencia del proceso electoral de 2007, en
ese momento las redes sociales ya no eran algo novedoso, pues los can-
didatos ya habían evolucionado como cibernautas, por lo que el pago de
publicidad y el procesamiento de datos fueron los elementos principales
para triunfar en el mundo inmaterial cibernético e influir en el material. Por
lo anterior, se puede decir que dicha elección no solo fue de redes so-
ciales, sino que también tuvo al big data (macrodatos) como un elemen-
to adicional.
¿En qué consiste el big data? En términos generales, se trata de la ad-
ministración masiva de datos (Schmarzo 2014); es decir, es el procedi-
miento mediante el cual se organizan respecto a su volumen, variedad y
velocidad.
Esto es, respecto al volumen, tener en cuenta la cantidad de datos que
se procesan y se almacenan; luego, por la variedad, qué tipos de datos
son, comenzando con sus caracteres, hasta el sector en el que se encuen-
175
tran, y, por último, la velocidad, para considerar la rapidez con la que son
procesados y comunicados.
En definitiva, a partir de los datos la nueva guerra política comienza a
estar presente, trayendo como consecuencia el hackeo de la democracia,
como se verá a continuación.
El hackeo democrático. Una realidad

En la actualidad, hay una etapa en la que los avances tecnológicos vuel-
ven realidad lo que antes parecía ciencia ficción. En los últimos tres siglos
han transcurrido tres grandes revoluciones industriales5 y, recientemente, ha
surgido una cuarta, vinculada con varios fenómenos,6 en particular con el
desarrollo de la inteligencia artificial.
El ámbito electoral, por sus características, es el lugar idóneo para in-
troducir innovaciones tecnológicas debido a la gran cantidad de datos per-
sonales y la información con los que se puede contar; incluso es posible
la generación de resultados confiables en un corto periodo, a pesar de los
riesgos que ello implica.
Con la tecnología, la sociedad ha alcanzado niveles máximos históri-
cos en cuanto a la disponibilidad de la información y la libertad de expre-
sión. Sin embargo, la democracia en la que siempre se ha confiado está
siendo amenazada por diversas organizaciones, capaces de manipular el
universo digital de manera silenciosa.
El hackeo o la manipulación de la democracia, así como los retos de la
tecnología en época de elecciones, como son el voto electrónico, las no-
ticias falsas y la difusión de la información, son una constante en las re-
des sociales y en el internet, cuyo objetivo no es otro que el de manipular
5
La primera, relacionada con el desarrollo del ferrocarril y el motor de vapor para mecanizar la
producción; la segunda, vinculada con la energía eléctrica y la cadena de montaje para desa-
rrollar la producción en masa, y, la tercera, ubicada a partir del surgimiento de la electrónica, las
computadoras y la tecnología de la información para automatizar la producción.
6
Se habla de la nanotecnología, la biotecnología robótica y el internet de las cosas, entre otros.
176
a los electores, llegando incluso a impactar en la toma de decisiones polí-

ticas debido a la filtración de cables confidenciales robados por piratas in-
formáticos (Sendín 2018).7
Un caso emblemático es el de Cambridge Analytica, cuyo trabajo en
las elecciones de Estados Unidos de América en 2016 no consistió en
que los partidos enviaran propaganda política, identificada como tal, por
los medios electrónicos, sino en utilizar los perfiles psicológicos e ideológi-
cos de millones de usuarios de Facebook para dirigirles fake news per-
sonalizadas que aparecieron en los muros de sus cuentas y fomentaron
el discurso de odio.
Como antecedente de dicho caso, es necesario puntualizar acerca del
impacto y la trascendencia de los datos personales y su procesamiento.
Como se comentó, en las redes sociales, principalmente en Facebook, es
común encontrar preguntas del tipo “¿A qué famoso te pareces?”, “¿Qué
dicen tus ojos sobre tu personalidad?”, “¿Cómo se verá tu futura hija?” o
“¿Cómo te verás en 50 años?”. Sin duda, dichos test permiten la interac-
ción en las redes, pero, al mismo tiempo, recopilan información personal
con el objetivo de ser utilizada para otros fines, incluso ilícitos.
Siguiendo con el tema de Cambridge Analytica, empresa dedicada al
análisis de datos en procesos electorales mediante su contratación por ac-
tores políticos ─cuyo trabajo destaca al haber participado en la campa-
ña del brexit y en el proceso electoral de Estados Unidos de América con
la candidatura de Donald Trump─, la organización protagonizó uno de los
mayores escándalos respecto al manejo de datos personales y su proce-
samiento en las elecciones.
La recopilación de los datos se hizo por medio de la aplicación This Is
Your Digital Life, desarrollada por Aleksandro Kogan, mediante un cues-
tionario de personalidad de Facebook en 2014; posteriormente, los datos
pasaron a Cambridge Analytica y se recopilaron con fines académicos. Sin
7
A diferencia de lo ocurrido con WikiLeaks en 2010 o del ataque ruso al Comité Nacional Demó-
crata en 2016, el motivo se constituye por un espionaje sistemático.
177
embargo, dicha aplicación también obtuvo información de los amigos de

los perfiles en Facebook, red social que también fue utilizada, pese a que
en sus políticas se prohíbe la venta de datos (Guimón 2018).
Cabe mencionar que, aunque 270,000 usuarios dieron su permiso, de-
ben tenerse en cuenta los datos de sus amigos. De ahí que se haya pre-
visto que se accedió a los datos de más de 87 millones de personas, la
mayoría, perfiles procedentes de Estados Unidos de América, aunque la red
social calcula que 2,700,000 cuentas son de la Unión Europea y que más
de 780,000 pertenecen a usuarios mexicanos (González 2018).
Por lo anterior, cabría preguntarse cuál fue el rol de Cambridge Analyti-
ca en las elecciones de Estados Unidos de América al haber empleado la
aplicación de Kogan y la información de Facebook. Según diversos diarios
estadounidenses, la tarea principal era inferir perfiles psicológicos de cada
usuario, sabiendo cuál debía ser el contenido, el tema y el tono del men-
saje, a fin de cambiar la forma de pensar de los votantes, casi de manera
individual, además del envío de publicidad personalizada y del desarrollo
de noticias falsas que, posteriormente, se replicaron en diversas redes so-
ciales, blogs y otros medios (bbc Mundo 2018). El resultado ya es conoci-
do por todos: Donald Trump obtuvo la presidencia de Estados Unidos de
América en 2016.
Con lo anterior, queda claro que hoy en día utilizar la tecnología en los
procesos electorales posibilita la obtención de resultados favorables para
los políticos que mejor sepan usarla.
Por tal motivo, se dio inicio al presente trabajo al afirmar que entender
qué piensa cada votante y poder enviarle un mensaje personalizado con
lo que le ofrece un partido es el sueño de cualquier estratega de la comu-
nicación política. Precisamente, segmentar y crear mensajes específicos
para cada grupo no tiene nada de malo e, incluso, es de utilidad para que
los partidos puedan crear mensajes cercanos a las preocupaciones de la
ciudadanía, realidad que materializó Cambridge Analytica por medio del
microtargeting (personalización del consumidor).
178
Sin embargo, su uso es peligroso cuando es opaco y no está adecua-

damente regulado. Al segmentar de manera alta los mensajes, estos solo
son vistos por pequeños grupos de población y evitan el escrutinio y la fis-
calización públicos. Lo anterior permite a los partidos políticos caer en la
opacidad y sembrar dudas en torno a un proceso electoral o, directamente,
incitar al odio mediante la desinformación y las campañas de descrédito.
Incluso es posible que los partidos políticos se escondan detrás de
estos mensajes: cuando el microtargeting se hace mediante canales en-
criptados ─como el caso de WhatsApp─, la opacidad aumenta al punto
de hacer imposible cualquier tipo de monitoreo.
Algo similar ocurrió en el referéndum británico acerca de la salida de
la Unión Europea por parte del Reino Unido (conocida como brexit) (Sendín
2018) y en las elecciones brasileñas (Bimbi 2018), en los que se viraliza-
ron diversos mensajes por WhatsApp. Incluso, ante la masiva difusión de
mensajes por los medios digitales (especialmente en cuentas de Facebook,
WhatsApp y Twitter), unas veces cumpliendo las normas y otras no, se
tuvo como consecuencia que algunas de esas cuentas se cerraran por di-
fundir información desde perfiles falsos y duplicados (Ollero 2018), como
aconteció en la campaña electoral de España del 10 de noviembre de 2019.
Esto no es un fenómeno nuevo. En el proceso federal de México en
2012, las legiones de bots lograron un gran impacto, cuyas estrategias y
operaciones digitales con fines de manipulación electoral beneficiaron
a Enrique Peña Nieto, al obtener la presidencia. Sin embargo, la interven-
ción en temas de relevancia mediática, como Ayotzinapa, la Casa Blanca
y las masacres encubiertas en Apatzingán y Tlatlaya, estuvo marcada por
el abuso en la operación digital para intervenir en la conversación e indig-
nación en las redes sociales. Ello generó un mayor conocimiento por parte
de los electores acerca de los trending topics manipulados y los peñabots.
Tiempo después, en 2018, durante la campaña electoral por la presi-
dencia de la república en México, la manipulación de los electores en el
mundo digital ya no fue tan efectiva como en 2012, lo que significó para
179
el país un avance en el tema. En ese contexto, destaca el trabajo comuni-

tario realizado por #Verificado2018,8 una página web encargada de des-
mentir las manipulaciones.
Lo anterior representa algunos ejemplos del hackeo al cual ha esta-
do sometida la democracia en el mundo digital. De ahí que estén comen-
zando a surgir los factcheckers (verificadores de hechos) para desmentir o
precisar los acontecimientos, al contrastar las noticias y aportar datos ob-
jetivos de fuentes fiables.
En definitiva, las innovaciones tecnológicas hacen necesario debatir
qué prácticas sociales y políticas se requieren para el siglo xxi; es decir, qué
tipo de democracia se pretende y cuál ciudadanía será la que la protago-
nice o, en su defecto, si es preciso que se deba contar con un marco nor-
mativo que las regule.
Sin embargo, para entenderlo mejor, es preciso analizar la percepción
material de la democracia, vista desde la utilización de los dispositivos
como objetos.
Tecnología al servicio del hackeo democrático

La tecnología, el internet de las cosas y la inteligencia artificial están li-
gados al procesamiento de la información y los datos, así como a la im-
plementación de algoritmos inteligentes. Con todo ello, resulta posible
identificar las tendencias económicas, predecir el comportamiento digital
de la sociedad, diagnosticar alguna enfermedad e, incluso, reconocer de-
terminados problemas y sus posibles soluciones.
La tecnología, vista como un objeto ─esto es, mediante el uso de
dispositivos electrónicos, como los teléfonos inteligentes─, facilita la co-
municación entre las personas; sin embargo, a pesar de sus funcionalida-
des, sigue siendo objeto. Por otro lado, si se le considera como un medio, es
8
Se trata de un proyecto integrado por más de 60 organizaciones sociales, universidades y me-
dios de comunicación, cuyo objetivo es detectar las noticias falsas, o fake news, y luchar contra
ellas de cara a las elecciones presidenciales.
180
posible incorporarla al cuerpo humano con el fin de superar o mejorar un

déficit, lo que puede traducirse en una extensión de la anatomía; es el
caso de los cíborgs9 y el biohacking,10 o bien desde la perspectiva de las
corrientes del transhumanismo11 y poshumanismo.12
Por lo tanto, cuando se modifica al ser humano por medio de la tec-
nología, a fin de mejorar sus capacidades físicas e intelectuales, se deja
atrás la percepción de verla como un objeto o una cosa. En ese supues-
to, la tecnología se convierte en una extensión del cuerpo, es decir, forma
parte del ser humano y de su condición.
Sin embargo, cuando es vista como un fin, se genera una concepción
distinta a las anteriores, pues sirve para referirse a actos comisivos, cuyo
resultado es un sujeto que ejercita la acción; en ese ámbito entra en jue-
go la inteligencia artificial.
En una revisión breve acerca de los dispositivos tecnológicos, como
se comentó, se encuentra el internet de las cosas (en inglés, internet of
things), término atribuible al británico Kevin Ashton, quien lo ha definido
“como una red que no solo conecta a las personas, sino también a los ob-
jetos que las rodean” (Ashton 2009).
En el ámbito técnico, la recomendación UIT-T Y.2060 de la Unión Inter-
nacional de Telecomunicaciones se refiere al internet de las cosas como la
9
“Es un organismo cibernético, un híbrido de máquina y organismo, una criatura de realidad
social y también de ficción” (Majfud 2018, 30 y ss.).
10
El término biohacking (biología do it yourself) nace de la unión de las palabras biología y hacking;
contextualmente, se refiere a la gestión de la propia biología utilizando una serie de técnicas mé-
dicas, nutricionales y electrónicas con el objetivo de ampliar las capacidades físicas y mentales
del sujeto (Hidalgo 2016).
11
Es un movimiento intelectual y cultural que afirma la posibilidad y la deseabilidad de mejorar fun-
damentalmente la condición humana mediante la razón aplicada, de manera especial por medio
del desarrollo y la puesta a disposición de tecnologías ampliamente disponibles para eliminar
el envejecimiento y mejorar, en gran medida, el intelectual humano, el físico y las capacidades
psicológicas (Bostrom 2003).
12
Se trata de una corriente que postula a un ser que tiene al menos una capacidad poshumana,
esto es, una capacidad central general que excede, en gran medida, el máximo alcanzable por
cualquier humano actual sin recurrir a nuevos medios tecnológicos (Bostrom 2003).
181
Infraestructura mundial para la sociedad de la información que propicia la

prestación de servicios avanzados mediante la interconexión de objetos
(físicos y virtuales) gracias a la interoperatividad de tecnologías de la infor-
mación y la comunicación presentes y futuras (uit 2012, 6).
Hablar del tema décadas atrás hubiera representado un argumento de

ciencia ficción, esto es, dispositivos conectados e inteligentes que toman
decisiones por medio de la recopilación, el análisis y el procesamiento de
datos para ejecutar acciones. Sin embargo, ya es una realidad.
Para explicar lo anterior, cabe mencionar que el tipo de conectividad y
la comunicación tecnológica hacen que las máquinas se comuniquen con
otras máquinas, lo que compone la parte fundamental del internet de las
cosas. Más aún, con una visión más amplia, va encaminado a sistemas
que facilitan la gestión entre personas y máquinas, lo que permite la rela-
ción de objetos y cosas con acciones y movimientos.
Sin duda, esa nueva forma de relacionarse abre un gran tema para ge-
nerar debates y perspectivas, por ejemplo, con la privacidad. En lo que
respecta a la vida democrática, se transformará la vida cotidiana y se crea-
rán nuevos modelos de participación mediante dispositivos conectados
que hacen uso de los datos, relacionándolos así con los asuntos públicos.
Por otro lado, aunque ya se ha hecho una breve mención del concep-
to cíborg (en inglés, cyborg), aun cuando ha sido usado de manera más
constante en la ciencia ficción, la realidad es que este siempre ha ido de la
mano de la lucha por la libertad. Por ello, cabe referirlo como una medida
material y no tanto formal para llegar a una democratización.
El término cyborg fue acuñado en 1960 por Manfred Clynes y Nathan
S. Kline y se interpreta como un ser humano mejorado que podría so-
brevivir en entornos extraterrestres. La unión entre materia viva ─que es
el ser humano─ y dispositivos electrónicos crea un organismo ciberné-
tico denominado cíborg. Por otro lado, para Steven Mann, creador de la
computación portátil, es una persona cuyo funcionamiento fisiológico es
182
ayudado por o depende de un dispositivo mecánico o electrónico (Mann

y Niedzviecki 2001).
Ahora bien, respecto al cíborg ciudadano, el problema democrático re-
lacionado con la tecnología radica en que no es confiable por su naturale-
za modificable y manipulable. Por lo tanto, el respeto a las instituciones y
la participación en estas sería casi nulo.
Es una clara realidad del mundo, en el cual la sociedad vive con avan-
ces tecnológicos que ya logran lo que antes parecía ciencia ficción. De ahí
que el entorno electoral, por sus características, es el lugar idóneo para in-
troducir innovaciones tecnológicas, debido a la gran cantidad de datos
personales e información, por lo que resulta preciso generar resultados
confiables en un corto periodo, a pesar de los riesgos que ello implica.
Cada día, como se ha revisado a lo largo de este trabajo, la tecnología
y la inteligencia artificial están ligadas al procesamiento de la información y
los datos, así como a la implementación de algoritmos inteligentes. Con
todo ello, resulta posible identificar las tendencias económicas, predecir
el comportamiento digital de la sociedad, diagnosticar alguna enfermedad
e, incluso, reconocer determinados problemas y sus posibles soluciones.
De ahí que pueda decirse que, en el ámbito político, la tecnología y la
inteligencia artificial han ido encontrando un sitio para su implementación,
en el que su uso podrá optimizar el flujo de datos y la información disponi-
ble; asimismo, permitirá resolver cuestiones que antes requerían múltiples
pasos, procedimientos y fases, o de las que, en algunos casos, no se tenía
una respuesta para resolverlas, como en la toma de decisiones políticas.
Al respecto, cabe mencionar el caso del robot Michihito Matsuda, que
en mayo de 2018 fue candidato en una elección en un distrito de Tokio, Ja-
pón, y fue el tercer aspirante más votado debido a su idea de acabar con
la corrupción. En España, hace unos años, se incorporó la iniciativa Cien-
cia en el Parlamento,13 cuyo objetivo consiste en utilizar el conocimiento

13
Una iniciativa ciudadana independiente surgida en España en 2018.
183
científico en la formulación de propuestas políticas con base no solo en la

evidencia científica, sino también en los grandes cambios diversos al en-
torno tecnológico.
México tampoco ha sido ajeno al uso de la tecnología en los proce-
sos electorales. En la elección presidencial de 2018 apareció emi (Están-
dar Mínimo de Inteligencia),14 el primer chatbot que acompañó a las y los
ciudadanos en el ejercicio del voto informado, cuyo objetivo principal fue
responder los cuestionamientos referentes al entonces proceso electo-
ral federal.
Ante esas nuevas realidades, cabría preguntarse lo siguiente, con base
en la experiencia de la tecnología y la inteligencia artificial: ¿están prepara-
dos los estados para la implementación tecnológica en los procesos electo-
rales? ¿Será posible influir en la mente de las y los votantes en el momento
de tomar decisiones sin que se vea afectada su privacidad? Más aún, ¿se-
rá posible reemplazar parte de las funciones de las y los políticos por algo-
ritmos que les ayuden a hacer su trabajo? ¿Están preparados los gobiernos
para la inclusión de la inteligencia artificial en la toma de decisiones?
Con el tiempo se darán las respuestas a las nuevas realidades, las cua-
les están presentes en el terreno político y conciernen a todas las demo-
cracias del mundo.
Conclusiones y reflexiones
1. La tecnología y la inteligencia artificial son una realidad. Cada día que
pasa la humanidad se va acostumbrando al modo como las máquinas apo-
yan en las tareas cotidianas, sin importar la actividad que se trate. La políti-
ca, por sus características, es el lugar idóneo para introducir innovaciones
tecnológicas debido al gran volumen de información disponible con la que
se cuenta y que se puede generar.

14
Una inteligencia artificial diseñada y creada en el laboratorio unam Mobile. Al respecto, véase
dgcs (2018).
184
2. El uso de macrodatos y algoritmos es, sin duda, una auténtica re-

volución. Con ellos se hace posible, cada vez más, analizar el exceso de
información presente en internet y, por ende, generar resultados favora-
bles en beneficio de la sociedad; su empleo en el ámbito político no se-
rá la excepción.
3. En un futuro no muy lejano, para hackear la democracia se utilizarán
técnicas más sofisticadas, como una guerra psicológica o la inteligencia
artificial; asimismo, se dejará de recurrir a becarios, millennials o estudian-
tes de comunicación para contratar a expertos que tengan la capacidad de
crear campañas y manipular los datos, como es el caso de los numerati.
4. Para hacer frente a la radicalización de la democracia mediante las
nuevas tecnologías, resulta fundamental una discusión acerca de la neu-
tralidad de la red y la brecha digital, así como su posible regulación en
tiempos electorales, a fin de que las nuevas formas de participación y de-
cisión sean lo más democráticas posibles. En caso contrario, se estaría
en un plano de desigualdad, en el que las personas con mayores recur-
sos tengan más posibilidades de decidir en torno a asuntos que impac-
ten a la sociedad.
5. La generación de una cultura digital contribuirá, sin lugar a dudas,
al entendimiento de la democracia en un mundo cada vez más global y
sin fronteras.
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Sinergia en la justicia
electoral posmoderna.
Nuevas tecnologías,
redes sociales
y participación ciudadana
Synergy in postmodern electoral justice.
New technologies, social networks and citizen participation
Renato Alberto Girón Loya (México)*

Fecha de aceptación: 5 de noviembre de 2020.
Resumen
Este artículo pretende analizar tres aspectos elementales que encuentran
íntima relación con la creciente tendencia de las democracias del siglo xxi,
además de considerar su confluencia y potencialidades para el desarrollo
y evolución de la justicia electoral posmoderna, con el objetivo de pro-
poner escenarios, alternativas y soluciones a las problemáticas y áreas de
oportunidad, al tratarse de la relación entre el derecho y la amplia gama
de cuestiones electorales. Asimismo, el propósito del presente documen-
to es plantear diversas posibilidades que inviten a la reflexión en cuanto al
desarrollo de mecanismos e instrumentos que permitan lograr un verda-
dero y efectivo involucramiento ciudadano con el ejercicio democrático y
* Secretario proyectista adscrito a la tercera ponencia de la Sala Especializada en materia de

Anticorrupción y Responsabilidades Administrativas del Tribunal de Justicia Administrativa
de Sonora. renatogironloya@gmail.com.
190
la impartición de justicia electoral. Lo anterior, en una alianza con las nue-

vas tecnologías de la comunicación y la información que logre un impulso
que fortalezca el tejido social y el sistema jurídico mexicanos.
Palabras clave: democracia, redes sociales, tecnologías, justicia elec-
toral, ciberdemocracia, participación ciudadana.
Abstract
This article pretends to analyze three elemental aspects that have intimate
relation with the growing tendencies of the democracies of the xxi centu-
ry, besides considering their confluence and potentialities to contribute to
the development and evolution of postmodern electoral justice. This has the
objective to propose scenarios, alternatives and solutions to the conflicts
and opportunity areas, concerning the relation between Law and a wide
spectrum of electoral issues. Likewise, the purpose of this document is to
pose various possibilities that invite to reflection, regarding the develop-
ment of mechanisms and instruments that allow the achievement of a true
and effective citizen involvement with the democratic exercise and elec-
toral justice. The above, in an alliance with new technologies of communi-
cation and information, to achieve the impulse that strengthens our social
fabric and our legal system.
Keywords: democracy, social networks, technologies, electoral justice,
ciberdemocracy, citizen participation.
191
Sinergia en la justicia electoral posmoderna
Introducción
a clave de la evolución de los estados posmodernos es, sin duda,
su apertura y su visión para ser progresivos, a la par con los cau-
ces multifactoriales (políticos, sociológicos, culturales, económicos,
etcétera) de las sociedades contemporáneas, lo que se ha traducido en
que la tecnología pase de ser un mero agregado o una novedosa adición
de la vida cotidiana a ser un eje central del desarrollo de la comunidad de-
mocrática nacional; esto, en conjunto con el exponencial crecimiento de las
tecnologías de la comunicación y la información que, por su vertiginosa
velocidad, ha generado desfases y (en asimetría) oportunidades impor-
tantes con diversos campos de estudio, disciplinas, sectores económicos
e, incluso, las ciencias, razón por la cual debe ser prioritario que la justi-
cia electoral comprenda y aproveche, en su máxima expresión, esos re-
cursos y herramientas.
Esa inevitable y evidente tendencia hace que la modernización tecnoló-
gica sea un tema prioritario en la agenda nacional, por lo que debe supo-
ner una importante detonación en la investigación e impulso de iniciativas
para la implementación de las nuevas tecnologías en los procesos electo-
rales, debiéndose apuntalar, en primera instancia, que dicha incorporación
no solo debe circunscribirse al funcionamiento de los aparatos jurisdiccio-
nales en la materia electoral, sino que tiene que permear en todo el sistema
democrático, desde las instituciones que imparten justicia hasta el ciuda-
dano que deposita su voto en las urnas (Alanis 2017, 319).
Participación ciudadana y tecnología

Un elemento primordial de la justicia comicial moderna es la participación
ciudadana y su acercamiento con el sistema de justicia electoral, concep-
to que se ha delimitado como aquel que
se refiere específicamente a que los habitantes de las ciudades interven-

gan en las actividades públicas representando intereses particulares (no
192
individuales) y a la vez que cumplan con sus obligaciones y ejerzan sus de-
rechos (Ziccardi citada en Calderón 2017, 10).
En ese entendido, la participación ciudadana presupone y precisa la

existencia de espacios de desenvolvimiento para el ejercicio de los dere-
chos de los ciudadanos, así como el establecimiento de reglas claras en
las que se favorezca y se propugne el pluralismo (Calderón 2017, 10). En la
actualidad se ha buscado sobrepasar la democracia formalmente represen-
tativa con una deliberativa que sea mucho más activa, a fin de concretar
lo que las últimas reformas electorales han tratado en torno a la participa-
ción ciudadana, por lo que es de suma importancia considerar acciones
jurídicas que incidan de manera positiva en su enriquecimiento, en conjun-
ción con el blindaje respecto del andamiaje normativo para su protección
(Esteinou 2013, 105).
Al respecto, hay que tener conciencia de la caducidad y obsolescencia
del antiguo modelo de los medios de comunicación masiva, para compren-
der que el nuevo esquema que ofrece internet (particularmente a través de
las redes sociales) es el actual paradigma en el que la sociedad produce la
comunicación que necesita para relacionarse consigo misma, con los par-
tidos políticos y con el Estado.
La sociedad civil progresa a la par de la revolución de la información;
del entramado interactivo de las computadoras, teléfonos móviles e inteli-
gentes y redes sociales, así como de toda la gama de conectividad, por lo
que es indisoluble esta relación y su andar paralelo, en tanto que el po-
der jurisdiccional debe prestar suma atención a esta noción para evitar un
desfase o rezago que resulte en una justicia arcaica o ralentizada.
Los tradicionales medios de comunicación masiva, como el radio, el
cine, la televisión, entre otros relacionados, han fungido como redes coop-
tadoras respecto a las imágenes o perspectivas de los representantes po-
líticos, además de constituirse en el coto de la discusión pública (Aguirre
2012), lo cual ha ocasionado que estos limiten la participación ciudadana
193
a tornarse en un receptor pasivo de la información, de ahí que cobre tal

relevancia incentivar una verdadera y plural deliberación pública por me-
dio de lo que se ha denominado new media (redes sociales, como Linke-
din, Twitter, Facebook, Foursquare; correos electrónicos; wikis; teléfonos
móviles, entre otros).
En esa tesitura se ha apuntado una serie de observaciones en cuanto
a las debilidades de la participación ciudadana, y una de estas es la au-
sencia de mecanismos legales para promoverla, permitirla y garantizar-
la, tratándose de la evaluación y sanción de las políticas públicas y sus
responsables, así como la diversa debilidad o limitante, consistente en la
asimetría informativa entre la ciudadanía y los actores que formen parte
de la estructura o el entramado electoral, lo que propicia una percepción de
falta de credibilidad en los medios de difusión masiva y un desequilibrio
en la obtención de información vital, que puede tornarse de acceso pri-
vilegiado y propio de una tecnocracia cerrada (Aguirre 2012).
Por lo tanto, la participación ciudadana puede llevarse a cabo de dis-
tintas maneras (por medio de instrumentos de democracia directa, como
el referéndum, la consulta ciudadana, el plebiscito, la revocación de man-
dato o la iniciativa popular), por lo que no sería ─ni debería ser─ desca-
bellado pensar en plataformas o interfaces de índole digital, informáticas
o electrónicas que permitan recabar sondeos, encuestas y retroalimenta-
ción (feedback) en la usabilidad de las aplicaciones (apps) o, incluso, en la
emisión de votos y posturas de manera confiable. Esto último en el enten-
dido de que el uso difundido de las redes sociales es prácticamente equi-
valente al número de potenciales usuarios de internet en el país, que en
2017 se calculaba en 71,300,000, según la Asociación Mexicana de Inter-
net (Amipci), aunado a otros datos relevantes y reveladores acerca de la
permeabilidad de las redes sociales y la utilización de medios electrónicos
(especialmente smartphones), como el que señala que en el lapso de un
año (2016 a 2017) el número de internautas en México se incrementó en
8.9 % (de 65,500,000 a 71,300,000) (Juárez 2018).
194
No obstante, es necesario reparar en que no deben confundirse los ins-

trumentos de participación ciudadana con la acción misma, “puesto no es
igual acudir a un mitín o subir un twitter” (Aguirre 2012, 8) que formar parte
activa de una decisión estatal. Como bien señala Jorge Francisco Aguirre
Salas, no todas las acciones sociales o públicas se traducen estrictamen-
te en participación ciudadana, por lo que los aludidos instrumentos deben
fortalecer el sentido de cohesión e identidad comunitaria y social que fin-
ca los cimientos de la participación ciudadana.
Por supuesto, como cualquier nueva tecnología, metodología o for-
ma de trabajo, los cuestionamientos no se harán esperar, por lo que en un
ánimo propositivo habría que evaluar las herramientas que actualmente
existen y que podrían coadyuvar en la construcción de mecanismos que
permitan evolucionar el sistema de justicia en todas sus ramificaciones y
aristas, como en el caso de la implementación de la tecnología conocida
como blockchain (cadena de bloques), que, aunque el término se relacio-
na más en su origen al aspecto económico, se encuentra en una acelera-
da adaptación al derecho mundial.
Dicha tecnología puede describirse como el registro de transacciones
no manipulables, que se registran en bloques encadenados de manera
descentralizada. En otras palabras, puede entenderse como una gran ba-
se de datos en la que se registra el intercambio de información entre dos
o más partes mediante el almacenaje en miles de equipos o nodos con un
funcionamiento simultáneo, o bien entendida también esta cadena de blo-
ques como un sistema de registro en el que todos los miembros validan
las transacciones de la red (Herrán y Victorio 2018), la cual permite resolver
problemas de asimetría de la información, falta de confianza en el intercam-
bio digital, economías pequeñas sin estructuras pesadas o intermediarios
centrales, con cada transacción criptográficamente protegida y ligada a
los bloques génesis. La aplicabilidad que potencialmente se puede deto-
nar en relación con el derecho estriba en la oportunidad que se presenta
a la Administración pública para ser más eficiente (Ocampo 2019), espe-
195
cialmente en situaciones concretas, como el voto electrónico en materia

electoral. Esto último, ligado a la tecnología de la blockchain, u otras que
se encuentran vigentes en la discusión del derecho tecnológico, como el
cloud computing (computación en la nube), permitiría reducir costos y, a la
vez, resolver y franquear obstáculos en cuanto al presupuesto necesario pa-
ra su implementación y a la privacidad de datos personales (Ocampo 2019).
En ese entendido, si la inercia mundial de la blockchain permeara en los
diversos rubros y campos de la vida económica y cotidiana, sería inelu-
dible que en algún momento lo jurídico no estuviese exento, por lo que ha-
bría que evaluar los marcos regulatorios y las estrategias adecuadas para
el aprovechamiento de sus fortalezas.
Redes sociales en la justicia electoral

De los puntos hasta aquí expuestos, se puede deducir que, en los tiem-
pos que corren, generar un acercamiento con la ciudadanía en torno de
lo electoral implica necesariamente una alianza simbiótica con la tecnolo-
gía, cuya expresión encuentra un punto álgido en el entendimiento, com-
prensión y empleo de las redes sociales, las cuales se han convertido, en
principio, en un escaparate o una alternativa de moderado costo para las
maniobras propagandísticas de los candidatos y los partidos políticos, en-
tre otros actores involucrados en los aspectos comiciales.
Su uso ya no supone un aventajamiento, sino una necesidad de pri-
mer orden que, en muchos casos, ha reportado experiencias exitosas, co-
mo la victoria electoral de Barack Obama en Estados Unidos de América
(Moreno 2017) o, incluso, el papel que desempeñaron en las elecciones
en México en 2015, particularmente en el impulso que supusieron para las
candidaturas independientes, que se encontraban en desventaja frente a
los partidos, los cuales contaban con una mayor asignación de recursos,
por ejemplo, respecto a los spots (0.38 % para los candidatos indepen-
dientes y 66.86 % para los institutos políticos) (Cárdenas 2016, 120). En
este tenor, se ha dicho que, aunque las redes sociales no fueron centrales o
definitivas en el triunfo de los candidatos independientes, sí representaron
196
un importante contrapeso en la contienda electoral, principalmente en

cuanto a aspectos intrínsecos de la teledemocracia (entendida como una
óptica electoral tendente a impulsar a la ciudadanía en pos de alcanzar su
gobernanza), basado en medios de difusión masiva como la televisión por
cable. De la misma manera, en el citado análisis, las redes sociales refleja-
ron o evidenciaron un proceso de transición de la democracia en México.
En esa consideración, Wainer Lusoli analiza las campañas políticas en
líneas relativas a las democracias modernas, con la propuesta de una teo-
ría de la normalización o efectos mínimos de internet, que postula la seme-
janza del ciberespacio con la vida ordinaria; ello, basado en los cambios
estructurales de una sociedad que utilizaba una comunicación de texto
simple a una que emplea la multimedia y, por tanto, diversos niveles o di-
mensiones sensoriales (Lusoli citado en Cárdenas 2016, 124-5).
Cabe agregar que las redes sociales han cobrado un auge significativo,
especialmente en su utilización a través de dispositivos móviles, los cua-
les crecen irrefrenablemente en los mercados mundiales, acerca de lo cual
existe un amplio margen de investigación, puesto que este acotado estudio
aún es escaso, a pesar del impacto que tiene y seguirá teniendo en el futu-
ro cercano y previsible. En cuanto a esto último, desde 2010 comenzaron a
gestarse en México los primeros estudios formales de la interacción de los
candidatos en las redes sociales, entre los que destaca el manejo de Twitter
por parte de estos, con la sobresaliente observación de que una “tercera
parte de los envíos analizados eran respuestas que los candidatos envia-
ban a sus seguidores, aunque con una disparidad de unos muy activos y
otros casi inactivos” (Cárdenas, Ballesteros y Jara 2017, 24).
En esta tesitura, Chile (desde un estudio comparativo) destaca como
uno de los países de Latinoamérica que cuenta con una de las mayores
tasas de penetración de internet, con cifras de conectividad y acceso a la red
que continúan en ascenso, llegando a un porcentaje aproximado de 84.1 %
de la población. Dicha fenomenología cobró especial relevancia a partir de
las elecciones presidenciales en ese país entre 2009 y 2010, en las cuales
197
el candidato ganador usó por primera vez y con mayor intensidad la pla-
taforma de Twitter, la cual actualizó una circunstancia conocida como dual
screening (doble pantalla), en la que se dio seguimiento a los debates de
los candidatos simultáneamente por la televisión y la mencionada red so-
cial. Al respecto, se apuntó atinadamente que “en ese contexto, se con-
sideró que la campaña digital representó mucho más una herramienta de
branding que una de participación política” (Cárdenas, Ballesteros y Jara
2017, 26), sin que esto socave la trascendencia y el impacto de las nuevas
tecnologías y las redes sociales en aspectos que, aunque no son propios
de la actividad política o jurisdiccional per se, son medulares en la interre-
lación con elementos distintos, como la idiosincrasia nacional y, por su-
puesto, la participación ciudadana, que convergen para, conjuntamente,
impulsar y posibilitar el desarrollo de una cultura democrática dinámica,
progresiva y posmoderna en México.
Otro caso destacable en el escenario nacional es aquel en el que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación solicitó a la Sala Superior del Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) su opinión en
torno a una disposición constitucional de la Ley de Instituciones y Proce-
dimientos Electorales del Estado de Yucatán, que preveía el uso de urnas
electrónicas para la recepción de votos en los procesos comiciales cele-
brados en dicha entidad federativa, a lo que dicha Sala determinó que el
citado precepto no era inconstitucional y que, por el contrario, la introduc-
ción de nuevas tecnologías (verbigracia, el voto electrónico) es compatible
con el régimen constitucional (Alanis 2017, 321), a lo cual se agregó que,
desde una perspectiva progresista, la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos no establece un mandato o disposición específica en
cuanto a la manera de emitir el voto.
Sin embargo, la importancia específica de las redes sociales en la jus-
ticia electoral va más allá de las ventajas o potencialidades que puede
demostrar en la estructura y funcionamiento de los tribunales, o bien res-
pecto del ejercicio y protección de los distintos derechos, ya que puede
198
llegar a campos inexplorados acerca de todos los componentes del siste-

ma electoral mexicano.
Al respecto, el tepjf ha emitido pronunciamientos y posturas en tor-
no a las redes sociales en lo referente a actos anticipados de campaña y
acceso a la información, en los que ha determinado que en estos esce-
narios opera un factor volitivo, lo que ha quedado colegido en diversos
criterios jurisprudenciales (jurisprudencia 16/2016, 17/2016 y 18/2016),
los cuales han abordado y tratado el alcance de los instrumentos electró-
nicos en relación con las temáticas referidas, y sientan bases de análisis
importantes para retomar en exámenes y reflexiones futuros.
Las redes sociales probablemente son las herramientas tecnológicas
─consideradas por algunos como todavía emergentes─ más importan-
tes de las democracias contemporáneas, en tanto que conllevan a su
rauda transformación al posibilitar un crecimiento y evolución constan-
te en el concepto de libertad de expresión, tal como también lo ha sos-
tenido el Tribunal Electoral en diverso criterio (jurisprudencia 19/2016). En
esta tesitura convergen múltiples derechos, libertades y principios que
interactúan entre sí, y que el ordenamiento jurídico debe salvaguardar
en su integralidad e interdependencia (acceso a la información, acceso
a la tecnología, libertad de expresión o derecho de réplica ante un perfil
institucional-gubernamental, medio de comunicación o funcionario pú-
blico) (Joe 2019).
Sin embargo, a pesar de las evidentes bondades y los potenciales usos
de las redes sociales, es imperioso revisar su contraparte, es decir, su mal
uso o su utilización negativa por sus operadores, puesto que al evidenciar
dichas flaquezas, será más fácil para todos los involucrados en la justicia
electoral actuar en consecuencia para el mejoramiento en la aplicación de
los citados medios digitales.
Quizá un primer punto a abordar sea la falta de legislación explíci-
ta o que directamente delimite lo que es una campaña “negra” o de des
prestigio, que sería una de tantas maneras de dar un mal uso a las redes
199
sociales. En esa tesitura, se ha señalado que la normatividad vigente no

atiende supuestos específicos, sino que únicamente determina los prin-
cipios de acuerdo a los cuales debe conducirse una campaña o acción
electoral, sin que existan restricciones expresas, como las contenidas en
el artículo 247 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electo-
rales (lgipe) para la suspensión de mensajes en radio o televisión contra-
rios a la norma (Manchukian 2019, 13-4).
En esa línea de pensamiento, el activismo digital, sin duda, ha desple-
gado nuevos matices y alcances en las contiendas electorales, desde la in-
cursión de internet al escenario nacional, sin que se haya observado a la
fecha una apreciable y aparejada reacción y consideración del legislador,
pues, desde las elecciones presidenciales de 2012, se ha observado la
incapacidad de los candidatos de reaccionar ante la crisis acontecida en
dichos medios, debido a la falta de regulación jurídica en el sector, pues-
to que la legislación mexicana no incluye normativa alguna respecto de in-
ternet, toda vez que en dichas elecciones, a pesar de que aumentó el uso
de los medios digitales (como el correo electrónico), “en la práctica, se de-
tectó, una escasa discusión de ideas y un amplio eco de las campañas ne-
gativas” (Cárdenas, Ballesteros y Jara 2017, 24).
No obstante la falta de precisión legislativa para atender problemáticas
generadas por la poca regulación efectiva de las ciencias sociales, debe
destacarse e incentivarse el ejercicio interpretativo de los órganos jurisdic-
cionales que, precisamente, ante la falta de lindes claros en la norma jurídi-
ca, tienen una intrincada labor de análisis legal, de cara al contexto social
en el que se desenvuelve el uso de estos dispositivos, medios y platafor-
mas de corte o índole digital.
Respecto a lo anterior, vale la pena destacar estudios como el llevado
a cabo en el juicio de amparo 754/2020, tramitado ante el Juzgado Déci-
mo de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México, el cual
abordó, como punto medular, el derecho de petición para que los goberna-
dos puedan plantear solicitudes por medio de plataformas digitales (en ese
200
caso concreto, Twitter), puesto que se considera que tienen interés en ins-
tar el juicio de amparo; ello, ante el respeto del contenido del artículo 8
constitucional, extendido a las redes sociales bajo la luz de los argumentos
vertidos en la citada resolución (juicio de amparo 754/2020, 9).
Otro caso que pone de relieve la importancia de dilucidar la naturale-
za y alcance de las redes (de nuevo Twitter) es el recurso de revisión que
resolvió el procedimiento especial sancionador, en el que, medularmente,
la Sala Superior realizó una interpretación sistemática y concluyó que la
lgipe no establece elementos claros y suficientes para determinar que
la difusión de mensajes en las diversas plataformas de internet, como la
red social Twitter, constituye una infracción en materia electoral, es decir,
no contiene la descripción de la conducta considerada como ilícita, ade-
más de señalarse que en el sistema electoral mexicano no existe una
regulación precisa en cuanto a las redes sociales (SUP-REP-16/2016 y SUP-
-REP-22/2016 acumulados).
Cabe mencionar que hacer referencia a tales ejemplos no tiene por ob-
jeto convencer respecto de una postura en particular, sino denotar la im-
portancia de resolver y abordar este tipo de complejos planteamientos
para, con ello, impulsar la discusión, la comprensión y la regulación de las
redes sociales en el ámbito jurídico.
Ciberpolítica y ciberdemocracia
antes, durante y después de la pandemia
de la covid-19
Es evidente y necesario apuntar que si bien la tecnología ya predomina-
ba en diversas facetas y áreas de la vida cotidiana, existían, sin embargo,
muchos debates, reformas y ajustes pendientes respecto a la adaptación
y la innovación tecnológicas en el sistema jurídico en lo general, lo que se
vio acentuado a raíz de la pandemia ocasionada por la covid-19, la cual
puso de manifiesto las carencias y el desfase de muchos aspectos de la
actividad jurisdiccional actual y demandó reaccionar rápidamente pa-
201
ra adaptarse a las nuevas circunstancias. Lo anterior derivó en reformas y

modificaciones como la del 8 de junio de 2020, mediante el acuerdo histó-
rico emitido por el Consejo de la Judicatura Federal (cjf 2020), que deter-
minó que “todos los juicios del Poder Judicial de la Federación se podrán
tramitar en línea y mediante el uso de videoconferencias”, el cual fue da-
do a conocer mediante el comunicado 21/2020.
Resumidamente, la tendencia apunta, en mayor o menor medida, a una
ciberdemocracia, en la que el uso y la función de las tecnologías de la in-
formación y de la comunicación conlleven a la conformación de una es-
fera pública virtual, mediada por redes telemáticas, en la que se expresa
la ciudadanía activa (Da Cunha 2014). Esto significa que la ciberdemocra-
cia considera al ciudadano en su aspecto dual o ambivalente de especta-
dor y actor, lo cual ejerce por medio de comunidades virtuales en las que
puede crear y recrear identidades sin exponerse a la imposición de sesgos

o categorías. En este sentido: la emergencia de redes virtuales telemáticas
autónomas y autoreferenciadas son importantes en la pluralización de la
sociedad posmoderna, en la reconstrucción de la política desde bases de
respeto, en lugar de los actuales patrones de tolerancia. En esta visión, las
cibercomunidades pueden desafiar profundamente a la política de antaño
que ofrecía una falsa seguridad y una frágil cohesión, a base de marginar e
invisibilizar a otros, los diferentes (Da Cunha 2014).
Por otra parte, el término ciberpolítica está íntimamente relacionado con

el de ciberdemocracia, pues aquel se puede entender como
una nueva ágora digital unitaria pero tremendamente diferenciada pues

en ella participan en un clima de igualdad los órganos del gobierno de
un país, los ciudadanos con sus blogs y a través de sus redes socia-
les, las empresas, los sindicatos, etcétera (Cotarelo citado en Cárdenas
2016, 292).
202
En otras palabras, la ciberpolítica puede entenderse como la interacción

entre los diferentes actores que componen el escenario político-electoral
nacional (gobierno, ciudadanía, empresas, órganos legislativos, etcétera)
e incluso mundial por medio de internet, lo que, a su vez, permite que las
instituciones, entidades, órganos y personas en general se comuniquen
estrechamente, prescindiendo incluso de la distancia material, en un es-
pacio de interacción abierto entre sujetos de distinta naturaleza (Caballero
2018), lo cual abona a múltiples aspectos: el intercambio de ideas, la pre-
sentación de propuestas, la superación de fronteras y la transparencia gu-
bernamental, entre otros. Este concepto de reciente cuño, que apenas se
encuentra, por así decirlo, en una fase de delimitación, es de elemental im-
portancia en la comprensión del entramado de las redes informáticas que
conforman el presente.
A las nociones antes descritas se suma el diverso concepto de demo-
cratización electrónica, el cual apunta, sobre todo, al mejoramiento de las
estructuras y mecanismos de la democracia participativa, especialmente
en lo atinente a permitir una conectividad digital garantizada a todo el pú-
blico, desde lo plasmado en el texto constitucional hasta su materialización
generalizada, lo que, a su vez, implicaría el cambio de la lógica institucio-
nal en torno de la comunicación e interacción con la ciudadanía. Asimismo,
este concepto enfatiza el valor de las redes computarizadas al fortalecer a
la sociedad civil, con costos reducidos y la organización de asociaciones
y colectivos de diversa índole, con el fin de un intercambio raudo y am-
plio de información.
Sin duda, la pandemia de la covid-19 es un hito histórico que plantea
la imperiosa necesidad y oportunidad de reaccionar, no solo para cubrir y
atender situaciones emergentes y urgentes, sino para transitar al fortaleci-
miento de un sistema jurídico novedoso que venza las distancias.
203
Conclusiones
Una vez analizados los conceptos o ideas de las nuevas tecnologías, las
redes sociales y la participación ciudadana, podría aludirse como un ejem-
plo de su histórica concreción conjunta al Plan Estratégico Institucional
2010-2016 de la Sala Superior del tepjf, que incluyó, entre sus objetivos,
la modernización de la institución por medio de la adaptación de nuevas
tecnologías que detonen la transparencia y la eficiencia de los procesos
organizacionales. Lo anterior, mediante distintas acciones, como la publi-
cación de información en intranet e internet, la implementación del sistema
de información de la Secretaría General de Acuerdos y de estrados y notifi-
caciones electrónicas, la integración de un sistema integral de jurispruden-
cia, así como la actividad que favorece la protección del medio ambiente
mediante la digitalización de sentencias (Alanis 2017, 323-5).
Ante la inmediatez de las redes sociales, será necesario cultivar y pro-
mover una discusión fecunda acerca de sus posibilidades reales para la
implementación de acciones electrónicas y digitales válidas por estos me-
dios respecto de las votaciones en los procesos electorales para los car-
gos de presentación popular, para la utilización de los instrumentos de
democracia directa y para difundir el conocimiento de la agenda legislati-
va y de la labor de los órganos del Poder Judicial en materia electoral; au-
nado a que es imperioso detectar los puntos endebles de estos medios
digitales y tecnológicos, para que no perduren los vacíos legislativos o los
casos de mala praxis.
Sin duda, existe todavía un largo sendero por recorrer en la adecuación
y armonización legislativa en materia electoral para garantizar que la justi-
cia vaya lo más a la par posible con la vorágine exponencial del crecimiento
de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, procu-
rando, en esa directriz, asegurar que los ciudadanos ejerzan su participa-
ción de la manera más informada, ágil y eficaz posible.
Por lo anterior, debe entenderse a cabalidad que la implementación de
la tecnología supone y conlleva analizar y considerar diversas acciones que
204
puedan permear en la modificación de las políticas públicas o en la visión

de los distintos colectivos que conforman la sociedad actual.
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207
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209
Procedimiento sancionador interno

en el Partido Acción Nacional.
Un análisis de constitucionalidad
y legalidad sobre la creación
y aplicación de normas intrapartidarias
Internal sanctioning procedure in the National Action Party.
An analysis of constitutionality and legality about creation
and application of intra party regulations
Rogelio David Rodríguez Ramírez (México)*

Fecha de recepción: 10 de julio de 2020.
Fecha de aceptación: 28 de enero de 2021.
Resumen
Los partidos políticos en México se encuentran sujetos al cumplimiento
de obligaciones previstas en la Ley General de Partidos Políticos sobre la
forma en que habrán de organizarse en su estructura interna, con lo cual
garantizan la existencia de órganos que conforme al procedimiento esta-
blecido en sus estatutos y reglamentos se encargan de impartir justicia e
imponer sanciones a los militantes cuando incurren en faltas a su norma-
tividad. El presente artículo expone los conflictos que surgen a partir de
la creación de la norma procesal por parte de un órgano jurisdiccional in-
trapartidario para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores
de su competencia ante la falta de un reglamento expedido por el órgano
* Abogado por la Universidad Nacional Autónoma de México. Litigante en las materias electoral,
de amparo y de derecho administrativo. drodriguezr@live.com.mx.
210
legislativo interno: en primer lugar, la invasión de competencias que los

estatutos le confieren al órgano legislativo interno para crear reglamentos;
en segundo lugar, un error de fondo en la equiparación de los procedimien-
tos sancionadores internos frente a los medios de impugnación en materia
electoral; por último, el incumplimiento de los requisitos legales para que
los reglamentos de los partidos surtan efectos y cobren vigencia.
Palabras clave: justicia intrapartidista, normas intrapartidarias, parti-
dos políticos, justicia electoral, derecho sancionador electoral.
Abstract
The political parties in Mexico are subject to fulfillment of obligations esta-
blished in the General Law of Political Parties regarding the way in which
they will have to organize their structure, guaranteeing the existence of in-
trapartidiary justice organisms with the function to imposing sanctions to
militants who incur infractions to their internal rules following the procedure
established in its statutes and regulations. This article expose the conflicts
derived from the creation of the procedural norm by an intra-party jurisdic-
tional body: first the invasion of functions that the statutes confer on the in-
ternal legislative body to create regulations; secondly, a fundamental error
in the comparison of the internal sanctioning procedures versus the review
procedures in electoral matters, and lastly, the non-compliance of the le-
gal requirements for party regulations to take effect.
Keywords: intraparty justice, intraparty norms, political parties, electo-
ral justice, electoral sanctioning law.
211
Procedimiento sancionador interno en el Partido Acción Nacional
Introducción
os partidos políticos son definidos en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (cpeum) como entidades de interés pú-
blico cuya finalidad es promover la participación de los ciudadanos
en la vida democrática y posibilitar su acceso al poder público, de acuer-
do con los programas, principios e ideas que postulen.
Para alcanzar tales fines, el Estado mexicano dotó a los institutos po-
líticos de libertad para autoorganizarse y decidir acerca de su vida interna
con una serie de directrices establecidas en la actual Ley General de Par-
tidos Políticos (lgpp), que deben observar en su conformación, organiza-
ción y solución de conflictos. Dicho ordenamiento les impone la obligación
esencial de conducir sus actividades en los cauces legales; es decir, ob-
servar en todo momento la Constitución, los tratados internacionales en
materia de derechos humanos y las leyes secundarias; ajustar su conduc-
ta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, y res-
petar la libre participación política de los demás partidos y los derechos
de los ciudadanos.
Ese derecho de autoorganización y deber de vigilancia que los insti-
tutos políticos ejercen en el actuar de sus militantes les otorga, al mismo
tiempo, la facultad de sancionarlos cuando incurren en faltas a las normas
internas o legales, pues la afiliación, como acto intrínsecamente volunta-
rio del solicitante sometido a la aceptación por los órganos de los parti-
dos, impone a los afiliados el cumplimiento de una serie de cargas que
se detallan de modo particular en los estatutos; de manera fundamental,
asumir un compromiso de lealtad hacia las decisiones adoptadas por los
órganos de dirección; llevar a cabo el pago de cuotas; participar de algu-
na forma en las tareas propias del partido, y, finalmente, someterse a un
régimen disciplinario en virtud del cual se le podría imponer por parte de
los órganos jurisdiccionales internos una sanción por un comportamiento
considerado reprochable, según los criterios de elaboración propia (Na-
varro 2000, 271).
212
Esa facultad sancionadora de los partidos se ejerce mediante procedi-

mientos previstos en sus estatutos y normas procesales infraestatutarias
(reglamentos) que, para surtir efectos, deben emitirse por órganos faculta-
dos expresamente para ello y, de forma posterior, someterse a un análisis
por el Instituto Nacional Electoral (ine), quien determinará si los reglamen-
tos intrapartidarios se emitieron conforme al procedimiento legislativo in-
terno previsto en los estatutos de cada partido y si no resultan contrarios
a la Constitución, las leyes y los propios estatutos.
En el caso particular, el Partido Acción Nacional (pan) creó un sistema
sancionador que se sostiene en principios y formalidades contenidos en
sus Estatutos y reservó la creación de la norma procesal correspondiente
para que su órgano legislativo interno se diera a la tarea de confeccionar-
la en forma de un reglamento, sin embargo, este no se ha expedido y, ante
la inexistencia de reglamentación, el órgano sancionador interno del pan,
denominado Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista del Consejo

Nacional, emitió un acuerdo en el que estableció los lineamientos provi-
sionales para el trámite, substanciación y resolución de los procedimien-
tos sancionadores internos: el acuerdo COCN/AG/01-2016.
El documento constituye la norma procesal para la imposición de san-
ciones en el pan y se sustenta principalmente en tres criterios jurispru-
denciales: uno emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (scjn), que describe las formalidades esenciales del procedimiento
que integran el derecho a la defensa adecuada, y dos emitidos por la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf),
que establecen, por una parte, que ante la ausencia de norma secunda-
ria que regule el procedimiento específico para la protección de un derecho
establecido en la Constitución, la autoridad competente debe implementar
un medio sencillo y acorde al caso en el que se observen las formalida-
des esenciales del debido proceso para abocarse en plenitud de jurisdic-
ción al conocimiento y la resolución del asunto; y, por otra parte, que ante
la inexistencia de un medio de impugnación electoral en la legislación
213
de las entidades federativas, los tribunales electorales locales deben ins-

trumentar un medio de impugnación que siga las formalidades esencia-
les del procedimiento.
Son criterios que el órgano intrapartidista interpretó de tal forma que,
ante la ausencia de una norma reglamentaria que regulara la tramitación
del procedimiento sancionador interno, entonces debía asumir la facultad de
crear la norma procesal para hacer operativas las formalidades esenciales
y su facultad sancionadora previstas en los Estatutos Generales del Par-
tido Acción Nacional.
Desde la óptica de quien suscribe, la emisión del acuerdo de lineamien-
tos provisionales plantea tres problemas que se abordan en el presen-
te artículo: el primero consiste en la posible invasión de competencias por
parte de la Comisión Nacional de Orden y Disciplina Intrapartidista como
órgano formal y materialmente jurisdiccional en perjuicio de aquellas que
los Estatutos del pan le otorgan a la Comisión Permanente como órgano
legislativo interno; el segundo expone un error de fondo en la equiparación
que la Comisión de Orden realiza al igualar la naturaleza y la finalidad de
los procedimientos sancionadores internos y la que persiguen los medios
de impugnación en materia electoral; el tercero muestra la falta de control
previo por parte del ine para que la norma procesal del pan cobre vigencia
y pueda surtir efectos.
Para el análisis de la norma partidista, se parte de las siguientes inte-
rrogantes: ante la omisión del órgano legislativo de un partido político pa-
ra crear la norma que regule el procedimiento sancionador interno, ¿puede
el órgano jurisdiccional intrapartidista asumir una función legislativa para
emitirla?, ¿los criterios jurisprudenciales 14/2014 y 15/2014 emitidos por
la Sala Superior del tepjf autorizan que un órgano partidista pueda crear la
norma procesal que rija un procedimiento sancionador, cuya finalidad es
distinta a la que persigue un medio de impugnación?, ¿es una facultad
implícita de la Comisión de Orden crear la norma procesal que hace las
veces de reglamento?, ¿puede deducirse, de esa facultad sancionadora,
214
una facultad implícita para crear la norma procesal?, y ¿este acuerdo pue-
de cobrar vigencia, aun cuando no fue sometido a revisión por el Institu-
to Nacional Electoral?
Para responder a dichas interrogantes, el artículo se divide en tres par-
tes. La primera describe las características y competencias del sistema san-
cionador del pan existente en el régimen de partidos políticos establecido
en el otrora Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(Cofipe). La segunda expone el sistema sancionador vigente y su normati-
vidad aplicable conforme a las disposiciones de la lgpp.
En la tercera parte, se realiza el análisis de fondo del acuerdo COCN/
AG/01-2016 acerca de los lineamientos provisionales y, para ello, se inicia
con una analogía entre las normas estatutarias e infraestatutarias de los
partidos políticos y sus semejanzas con la Constitución y las leyes secun-
darias, así como el papel que tienen para regir la vida interna y organiza-
ción de los partidos; posteriormente, se analizan las facultades expresas
e implícitas de la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista y de la
Comisión Permanente del Consejo Nacional del pan, a la luz del principio
funcional de distribución de competencias, que se complementa con un
análisis respecto a la naturaleza y la finalidad de los procedimientos san-
cionadores y los medios de impugnación en materia electoral conforme a
los artículos 17 de la cpeum y 25 de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos (cadh), y se concluye con un análisis de legalidad y consti-
tucionalidad acerca de los requisitos para que el acuerdo de lineamientos
pueda cobrar vigencia y aplicación en los procedimientos sancionadores
internos del Partido Acción Nacional.
Primera parte. Sistema sancionador interno

del Partido Acción Nacional conforme al Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales
Previamente a la reforma electoral de 2014, el otrora Cofipe ya establecía
la obligación de los partidos políticos respecto a vigilar la conducta de sus
215
militantes, así como de prever las sanciones aplicables a sus miembros por
infracción de las disposiciones internas, además de los correspondientes
medios y procedimientos de defensa (Cofipe, artículo 27, párrafo 1, inci-
so g, 2008), sin embargo, sus procedimientos internos no se encontraban
sujetos a más requisitos que resolverlos en tiempo para garantizar los de-
rechos de sus militantes (Cofipe, artículo 46, párrafo 4, 2008),1 una direc-
triz laxa que daba la posibilidad a los órganos intrapartidarios para dilatar
el dictado de la resolución y, con ello, mermar la posibilidad de impugnar
sus determinaciones ante los tribunales.
Con las directrices del Cofipe, el Partido Acción Nacional se regía por
los Estatutos publicados en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 5 de
noviembre de 2013 (egpan 2013), en los que se establecía un sistema san-
cionador que otorgaba facultades punitivas a diversos órganos del parti-
do cuando los militantes incurrieran en indisciplina, incumplimiento de sus
cargos o infracción de los estatutos y reglamentos del partido.
Por una parte, los comités Ejecutivo Nacional, Directivo Estatal o Muni-
cipal, así como sus presidentes, tenían la facultad de imponer amones-
taciones a sus militantes por infracciones leves y no reiteradas de los
estatutos y reglamentos; por otra parte, la Comisión Permanente Nacional
o las comisiones permanentes estatales tenían facultades para acordar la
privación de cargo o comisión partidista en los casos de incumplimiento
de las tareas del encargo.
En cuanto a la Comisión Jurisdiccional Electoral, imponía la cancela-
ción de precandidaturas en caso de indisciplina o infracciones de las nor-
mas del partido y, tratándose de candidaturas, la sanción era resuelta
por la Comisión Permanente Nacional en los casos de cargos a elección
1
El artículo 46, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales es-
tablecía que todas las controversias relacionadas con los asuntos internos de los partidos po-
líticos serían resueltas por los órganos establecidos en sus estatutos para tales efectos, los
cuales debían resolver en tiempo para garantizar los derechos de los militantes y, solo cuando se
agotaran los medios partidistas de defensa de los militantes, estos tendrían derecho de acudir
ante el Tribunal Electoral.
216
popular de carácter federal, así como de la elección de gobernador, o por

la Comisión Permanente Estatal respectiva en los casos de cargos de elec-
ción popular de carácter local.
Por su parte, la Comisión de Orden (nacional o estatal) era competen-
te para imponer la suspensión de derechos partidistas, o bien la inhabilita-
ción para ser dirigente o candidato, cuando se verificara la inobservancia
de los estatutos y reglamentos, el abandono continuo o la lenidad en el
cumplimiento de las obligaciones cívico-políticas o las de militante; inclu-
so por incurrir en difamación o calumnias en contra de militantes o candi-
datos y, si dichas causas eran reiteradas, entonces la sanción consistía en
la expulsión del partido (egpan, artículo 121, 2013).
En todos los casos, el régimen sancionador se caracterizaba por ser
biinstancial, pues, a excepción de las resoluciones emitidas por la Comi-
sión de Orden del Consejo Nacional (egpan, artículo 128, 2013),2 los actos
presentados por los órganos partidistas sancionadores eran impugnables
por mecanismos de defensa internos.
1) Contra las resoluciones por las que se imponía la amonestación emiti-

das por los presidentes del Comité Ejecutivo Nacional, procedía el re-
curso de revisión (rrv) ante la Comisión Permanente Nacional y, en el
caso de las emitidas por los presidentes de los comités directivos es-
tatales y municipales, procedía dicho recurso ante las comisiones per-
manentes estatales.
2) Por lo que respecta a las resoluciones de amonestación emitidas por
las comisiones permanentes estatales, eran impugnables por medio del
rrv ante la Comisión Permanente Nacional, en tanto que las emitidas
por esta última, actuando como autoridad sancionadora, eran impug-
2
Conforme al artículo 128 de los Estatutos Generales del Partido Acción Nacional, las resolu-
ciones emitidas por la Comisión Nacional de Orden eran definitivas y, por lo tanto, solo podían
impugnarse por medio del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciu-
dadano.
217
nables mediante la reconsideración ante dicha comisión (egpan, artícu-

lo 122, párrafos 3 y 4, 2013).
3) Contra las resoluciones emitidas por las comisiones permanentes es-
tatales respecto a la cancelación de la candidatura, procedía el recurso
de revocación ante la Comisión Permanente Nacional; y en contra de
las disposiciones dictadas por la Comisión Permanente Nacional por la
cancelación de la candidatura, procedía la reconsideración ante la pro-
pia Comisión (egpan, artículo 123, párrafos 2 y 4, 2013).
4) Las resoluciones dictadas por las comisiones de orden de los consejos
estatales eran impugnables mediante el recurso de reclamación ante la
Comisión de Orden del Consejo Nacional (egpan, artículo 124, párrafo
3, 2013).
En cuanto al procedimiento, la norma estatutaria establecía un conjun-

to de formalidades esenciales que debían observarse durante su tramita-
ción: 1) notificar por escrito y por medio fehaciente los cargos en contra del
militante; 2) hacerle saber su derecho a nombrar un defensor entre los mi-
litantes del partido; 3) ser oído en su defensa; 4) citar a las partes interesa-
das; 5) considerar sus alegatos y pruebas, y 6) recabar todos los informes
y las pruebas que el órgano estimara necesarios para resolver, y que la
resolución se pronunciara en el plazo de 60 días hábiles, a excepción del
procedimiento para determinar la expulsión de militantes, que debía subs-
tanciarse en 30 días.
Segunda parte. Sistema sancionador

del Partido Acción Nacional vigente
Como resultado de la reforma electoral de 2014, el 23 de mayo de ese año,
en el dof se publicó la Ley General de Partidos Políticos, que en su artículo
quinto transitorio ordenaba a los partidos armonizar sus documentos bá-
sicos y reglamentos internos, como máximo al 30 de septiembre de 2014,
sin embargo, el pan no realizó la reforma a su normatividad oportunamente
218
y, el 29 de octubre, el director ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políti-

cos dio vista al Instituto Nacional Electoral acerca de ese incumplimiento.
Dados los hechos, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral
inició el procedimiento sancionador ordinario, resuelto por el Consejo Ge-
neral del ine el 13 de junio de 2015, en el que declaró al pan como infractor
por incumplimiento de las obligaciones contenidas en la lgpp y, en con-
secuencia, le impuso como sanción la reducción de su ministración por
$1,000,000; adicionalmente, le fijó el plazo de 60 días hábiles siguientes a
la conclusión del proceso electoral federal para que sometiera a conside-
ración del Instituto su nueva normativa partidista (ine 2015, 85).
En cumplimiento de dicha resolución, el 21 de noviembre de 2015 la
XVIII Asamblea Nacional Extraordinaria del Partido Acción Nacional apro-
bó diversas modificaciones a sus Estatutos Generales y, el 16 de marzo
de 2016, el Consejo General del ine declaró la procedencia constitucional
y legal de estas (ine 2016), sin embargo, esa determinación fue impugna-
da por un militante mediante un juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano, del que conoció la Sala Superior del
tepjf, en el que uno de los agravios planteados se refirió, de manera pre-
cisa, a la distribución de competencias materialmente jurisdiccionales.
Al respecto, el militante inconforme argumentó que, de acuerdo con lo
previsto en la lgpp, los partidos debían contar solo con un órgano encar-
gado de impartir justicia en el interior, pero, contrariamente a esa obliga-
ción, en los artículos 53 y 87 de los recién aprobados Estatutos del pan se
facultaba al Comité Ejecutivo Nacional para conocer y resolver en definiti-
va cuestiones intrapartidistas suscitadas por actos y resoluciones emitidos
por órganos estatales y municipales, lo cual, en otras palabras, constituían
atribuciones de carácter jurisdiccional.
La Sala Superior del tepjf consideró fundado el agravio, ya que, en
efecto, las atribuciones referidas eran de carácter formal y materialmen-
te jurisdiccionales; por tanto, ordenó al pan modificar de nueva cuen-
ta sus Estatutos para que, en armonía con la lgpp, las facultades para
219
resolver cuestiones intrapartidistas recayeran en un solo órgano (SUP-

-JDC-1022/2016, 39-50).
En cumplimiento de la sentencia referida, el Partido Acción Nacional
modificó los artículos 53, 87, 89, 119, 120, 129, 130 y 132 de sus Estatutos
para suprimir las facultades jurisdiccionales otorgadas al Comité Ejecutivo
Nacional y aquellas correspondientes a la imposición de medidas caute-
lares para conferirlas a la Comisión de Justicia y a la Comisión de Orden y
Disciplina Intrapartidista, cada una en su ámbito de competencia. Poste-
riormente, el 26 de septiembre de 2017 las modificaciones se declararon
procedentes por el ine y se publicaron en el dof; al mismo tiempo, se requi-
rió al partido que en breve plazo modificara o emitiera los reglamentos que
armonizaran su vida interna en relación con sus estatutos y, hecho lo ante-
rior, los remitiera a esa autoridad para verificar su legalidad (ine 2017, 13).
En ese contexto, los Estatutos Generales del Partido Acción Nacional
(egpan 2017) reorganizaron su sistema sancionador interno para ajustarse
a las obligaciones previstas en la lgpp. Entre las novedades del nuevo sis-
tema destaca que ya no existe multiplicidad de órganos sancionadores ni
un procedimiento biinstancial; se transformó la Comisión de Orden y Disci-
plina Intrapartidista del Consejo Nacional en la instancia competente para
imponer, en definitiva, las sanciones a sus militantes, excepto la cancela-
ción de precandidaturas y candidaturas,3 y se dotó de competencia a las
comisiones de orden estatales a modo de órganos auxiliares que única-
mente participan en el proceso como autoridades instructoras y sustan-
ciadoras, pero no resolutoras.
En ese nuevo esquema, el procedimiento sancionador interno puede
iniciarse por órganos legitimados expresamente para ello: los comités di-
rectivos municipales y estatales y su respectivo Comité Ejecutivo Nacional,
los cuales, con previa aprobación de sus integrantes, solicitan por escrito
3
El artículo 130, párrafo 1, de los Estatutos Generales del Partido Acción Nacional, publicados el
26 de septiembre de 2017 en el Diario Oficial de la Federación, establece que la cancelación de
la precandidatura y candidatura será impuesta por la Comisión de Justicia.
220
a la Comisión de Orden estatal o nacional (egpan, artículos 129, 130 y 131,

2017), según corresponda, la imposición de sanciones previstas en el ar-
tículo 128 de los Estatutos, que pueden consistir en:
1) Amonestación. Cuando se trate de infracciones leves y no reiteradas

de estos estatutos o sus reglamentos.
2) Privación del cargo o comisión del partido que desempeñen. En los ca-
sos de incumplimiento de las tareas propias del cargo o comisión.
3) Cancelación de la precandidatura o candidatura. A causa de indiscipli-
na o infracciones de las normas del partido.
4) Suspensión de sus derechos partidistas. Por indisciplina, inobservan-
cia de los estatutos y reglamentos, abandono continuo o lenidad en el
cumplimiento de las obligaciones cívico-políticas, o las de militante del
partido, así como en el caso de que incurran en difamación o calum-
nias en contra de sus militantes o candidatos.
5) Inhabilitación para ser dirigente o candidato. Con motivo de deslealtad al
partido o incumplimiento de las funciones como dirigente o funcionario.
6) Expulsión del partido. Cuando las causas especificadas en los dos in-
cisos anteriores sean graves o reiteradas, así como por ataques de he-
cho o de palabra a los principios de doctrina y programas del partido
fuera de sus reuniones oficiales, por la comisión de actos delictuosos
o por colaborar o afiliarse a otro partido político.4
En lo tocante a la actuación de la Comisión de Orden y Disciplina In-

trapartidista, los Estatutos señalan que debe regirse por los principios de
independencia, imparcialidad y legalidad, y resolver los procedimientos
4
El artículo 131, párrafo 1, de los Estatutos Generales del Partido Acción Nacional, publicados
el 26 de septiembre de 2017 en el Diario Oficial de la Federación, establece que, en cuanto a la
suspensión de derechos partidistas, la inhabilitación para ser dirigente o candidato y la expul-
sión, son impuestas por la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista a solicitud del Comité
Directivo Municipal, de las comisiones permanentes estatales, de la Comisión Anticorrupción,
de la Comisión Permanente Nacional o del Comité Ejecutivo Nacional.
221
sancionadores internos de su competencia en los plazos previstos en los

reglamentos (egpan, artículo 44, 2017). En cuanto al procedimiento, com-
prenden un cúmulo de formalidades esenciales que deben seguirse para
la imposición de sanciones; para ello, el órgano competente debe hacer
del conocimiento del militante, por escrito y por medio fehaciente, los car-
gos en su contra, comunicarle el derecho que le asiste para nombrar a un
defensor entre los militantes del partido, oír su defensa, citar a las partes
interesadas, considerar los alegatos y las pruebas que presenten y reca-
bar todos los informes y las pruebas que estime necesarios (egpan, artículo
135, párrafo 1, 2017), para que, hecho lo anterior, pronuncie la resolución
que corresponda en un plazo no mayor de 60 días hábiles y, si esta con-
siste en la imposición de la sanción, debe informarla al Registro Nacional
de Militantes para que haga la anotación respectiva.
Cabe destacar que, en cuanto al procedimiento, los Estatutos señalan
que debe desahogarse de forma oral o por medios electrónicos, confor-
me a las disposiciones del reglamento correspondiente (egpan, artículo 45,
párrafo 4, 2017), sin embargo, este no se ha expedido, de tal suerte que
la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista creó la norma provisio-
nal identificada como el acuerdo COCN/AG/01-2016, que establece los li-
neamientos provisionales para el trámite y la resolución de procedimientos
sancionadores, con la premisa de que los artículos transitorios de la refor-
ma estatutaria no establecen las reglas que deben seguir las solicitudes de
sanción, en tanto se expide el nuevo reglamento sobre aplicación de san-
ciones. Por ello, estimó que se generó un estado de incertidumbre entre
sus militantes y los órganos del partido, porque las comisiones de Orden
Nacional y Estatal sustanciaban el procedimiento sancionador con base
en ese reglamento expedido en 2006, que perdió sustento legal al entrar en
vigor la lgpp y los estatutos generales publicados el 26 de septiembre de
2017 en el dof (COCN/AG/01-2016, 1-3).
En esa línea, para crear dichos lineamientos provisionales la Comi-
sión de Orden Nacional partió de una interpretación de la jurisprudencia
222
P./J. 47/95 emitida por el Pleno de la scjn, que enuncia de manera genéri-
ca las cuatro subgarantías que integran el derecho al debido proceso,5 así
como de los criterios jurisprudenciales 15/2014 y 14/2014 emitidos por la
Sala Superior del tepjf. La primera de ellas establece que, para sostener
la integridad del sistema de medios de impugnación y el federalismo ju-
dicial, ante la falta de un medio de impugnación electoral en la legislación
local, los tribunales electorales de las entidades federativas deben instru-
mentar un medio de impugnación que siga las formalidades esenciales del
procedimiento. La segunda consiste en una interpretación sistemática y
funcional de los artículos 1, 14, 17, 41, base VI, 99, 116, fracción IV, inciso
l, y 122, base primera, fracción V, inciso f, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; 8, párrafo 1, y 25 de la Convención Ameri-
cana sobre Derechos Humanos, así como 14, párrafo 1, del Pacto Interna-
cional de Derechos Civiles y Políticos, de los cuales la Sala Superior del tepjf
precisó que, ante la ausencia de un procedimiento específico para la pro-
tección de derechos político-electorales, tal circunstancia no podía obs-
taculizar los mandatos contenidos en la Constitución ni los instrumentos
internacionales suscritos por México, de manera que, conforme al principio
pro homine, las autoridades electorales debían adecuar las normas y prác-
ticas para garantizar los derechos humanos cuando la normativa electoral
local no prevea una vía idónea para controvertir ciertos actos o resoluciones.
En esa tesitura, la Comisión de Orden del pan consideró que la inexis-
tencia de la norma para regular el procedimiento sancionador interno no
5
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó que la garantía de audiencia
establecida en el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de
defensa previamente al acto privativo de la vida, la libertad, la propiedad, las posesiones o los
derechos, y su debido respeto impone obligaciones a las autoridades, como la de que en el
juicio “se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento”. Estas son las que resultan
necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera
genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y
sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en las que se finque la
defensa; 3) la oportunidad de alegar, y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones
debatidas. De no respetarse esos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de
audiencia, que es evitar la indefensión del afectado (jurisprudencia P./J. 47/95).
223
implicaba que no se pudieran hacer efectivos los derechos previstos en

los artículos 14 y 17 de la cpeum (COCN/AG/01-2016, 3) y, con base en los
criterios jurisprudenciales referidos, arribó a la conclusión de que, ante la
ausencia del reglamento que rija el procedimiento sancionador interno, en-
tonces debía implementar uno en el que se observaran las formalidades
esenciales del debido proceso para abocarse en plenitud de jurisdicción
al conocimiento y resolución del asunto.
Así, el órgano intrapartidista, a falta del reglamento correspondiente,
creó en el acuerdo COCN/AG/01-2016 las disposiciones para el trámite y
la resolución de los procedimientos sancionadores y le imprimió vigencia a
partir del día de su publicación en sus estrados electrónicos y físicos, pa-
ra, de esa forma, quedar integrado el sistema normativo sancionador del
Partido Acción Nacional.
Tercera parte. Análisis de legalidad

y constitucionalidad del acuerdo
COCN/AG/01-2016
Como quedó precisado en el apartado anterior, el acuerdo de lineamientos
provisionales emitido por la Comisión Nacional de Orden y Disciplina Intra-
partidista del pan surge como una respuesta ante la inexistencia del regla-
mento que rija el procedimiento sancionador interno y de la necesidad de
hacer operativa su facultad sancionadora establecida en los Estatutos Ge-
nerales. Sin embargo, esa norma creada mediante el acuerdo de un órga-
no de carácter puramente jurisdiccional presenta tres problemas: en primer
lugar, una invasión de competencias entre órganos del partido; en segun-
do, un error de fondo al equiparar la naturaleza y la finalidad del procedimiento
sancionador interno con los medios de impugnación en materia electoral,
y, por último, el incumplimiento del procedimiento de revisión ante el Ins-
tituto Nacional Electoral para que la norma intrapartidista cobre vigencia.
Para un mejor análisis, es necesario entender la importancia que los es-
tatutos y reglamentos tienen en la vida interna de un partido político y cómo
224
impactan en su organización y en la conducción de sus actividades, pues

estos bien pueden entenderse como una cuasi-Constitución; son la norma
básica, pero también suprema, en el interior de los partidos; se dividen en
una parte dogmática y una orgánica: en cuanto a la primera, proclaman la
identidad y los principios propios, reconocen derechos e imponen obliga-
ciones y sanciones ante su incumplimiento; esa facultad disciplinaria con
que cuentan los partidos respecto de sus militantes forma parte de su de-
recho de autoorganización y permite que cada uno regule las causas por
las cuales cabe sancionar a un militante, así como el procedimiento que
ha de seguirse para tal efecto (Orozco 2007, 1256). En cuanto a su parte
orgánica, los estatutos distribuyen el poder interno en diferentes órganos
con competencias delimitadas de la misma forma en que se distribuyen
entre los poderes del Estado en la cpeum, de manera que los reglamentos
constituyen las normas secundarias que hacen posible la ejecución de las
funciones de los órganos intrapartidistas, ya que materializan y hacen ope-
rativas y ejecutables las facultades de cada uno de sus órganos.
Cabe puntualizar que el derecho electoral y constitucional mexicano re-
conoce a los partidos políticos como entidades de interés público; por tan-
to, gozan de derechos, al mismo tiempo que se les imponen obligaciones
determinadas por leyes secundarias, particularmente en la lgpp, que im-
pone un marco general al que deben adecuar su organización, estructura
y mecanismos de justicia internos, así como crear normas que establez-
can los plazos y los procedimientos de justicia intrapartidaria que garanticen
los derechos de sus militantes y la oportunidad y legalidad de sus resolu-
ciones, además de las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan
sus disposiciones internas, mediante un procedimiento disciplinario intra-
partidista en el que se observen las garantías procesales mínimas, que in-
cluyan los derechos de audiencia y defensa; la descripción de las posibles
infracciones de la normatividad interna o causales de expulsión, y la obli-
gación de motivar y fundar la resolución respectiva (lgpp, artículo 39, pá-
rrafo 1, incisos l y m, 2014), de tal forma que la existencia en México de
225
un “Derecho sancionador endoasociativo” (Navarro 2000, 271) es común

a todos los partidos políticos en uso de su facultad de autoorganización.
En ese marco constitucional y legal, el sistema de justicia intrapartidista
debe caracterizarse por tener una sola instancia y establecer ciertos plazos
para la interposición, la sustanciación y la resolución de sus instrumentos
jurisdiccionales, así como por respetar las formalidades esenciales del pro-
cedimiento, a cargo de los órganos encargados expresa y exclusivamente
de impartir justicia en el interior, investidos de independencia, imparciali-
dad y objetividad, que deben en todo momento respetar los plazos que
establezcan los estatutos o las normas internas del partido político que se
trate respecto a los procedimientos que está encargado de resolver (lgpp,
artículos 46 y 48, 2014).
En el caso del pan, sus Estatutos instituyen dos órganos encargados
de la impartición de justicia en el interior; uno de ellos es la Comisión de
Orden y Disciplina Intrapartidista, facultada para imponer sanciones a los
militantes por faltas a la normatividad interna o electoral, y una Comisión
de Justicia, que conoce de las impugnaciones en contra de los actos y las
resoluciones de los órganos del partido, no obstante, el presente análisis
se ocupa exclusivamente de las competencias que corresponden a la Co-
misión de Orden y del procedimiento sancionador interno.
Como se expuso en la segunda parte del artículo, la norma estatutaria
establece un cúmulo de formalidades esenciales que deben regir el pro-
cedimiento sancionador, así como los plazos observables para su reso-
lución; no obstante, las reglas para la tramitación del procedimiento no
existen en el estatuto porque debían crearse en forma de reglamento, el
cual a la fecha no se ha expedido, a pesar de que, mediante la resolución
INE/CG429/2017,6 se requirió al pan que en un plazo breve modificara o
emitiera los reglamentos correspondientes para armonizar su normatividad
6
Resolución publicada el 26 de septiembre de 2017 en el Diario Oficial de la Federación, en la que
se declaró la procedencia constitucional y legal de los Estatutos Generales del Partido Acción
Nacional.
226
con las disposiciones estatutarias y, hecho lo anterior, los remitiera al ine
para verificar su legalidad.

Dicha omisión por parte del pan para emitir el reglamento que rija el
procedimiento sancionador interno es asimilable a una omisión legislati-
va absoluta, porque se está en presencia de una competencia de ejercicio
obligatorio ordenada por la autoridad electoral (jurisprudencia P./J. 11/
2006),7 de modo que, ante dicha omisión y en razón de que el régimen
sancionador previsto en el otrora reglamento acerca de la aplicación de san-
ciones quedó abrogado y resultaba incompatible con las disposiciones de
la lgpp, la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista se arrogó la fa-
cultad de emitir el acuerdo de lineamientos provisionales con la premisa
de dotar de certeza y seguridad jurídica a los militantes y a los órganos del
partido. Aunque loable la intención plasmada por los integrantes del ór-
gano intrapartidista, no debe pasar inadvertido que se trata de un órgano
creado y facultado exclusivamente para conocer y resolver los procedi-
mientos de sanción instaurados contra militantes; es decir, se trata de un
órgano formal y materialmente jurisdiccional que carece de facultades le-
gislativas, pues, conforme a los Estatutos Generales del pan, el órgano au-
torizado para legislar y crear reglamentos es la Comisión Permanente del
Consejo Nacional (egpan, artículo 38, fracción I, 2017).8
En otras palabras, existe una facultad y una competencia bien delimi-
tada entre esos dos órganos del Partido Acción Nacional: por una parte,
la Comisión Permanente, que funciona como el órgano legislativo interno
encargado de emitir los reglamentos que hagan efectivas las disposicio-
nes de sus Estatutos Generales; por otra parte, la Comisión de Orden y
7
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación distingue como omisiones legislativas
absolutas en competencias de ejercicio obligatorio cuando el órgano legislativo tiene la obliga-
ción o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho.
8
“Artículo 38. Son facultades y deberes de la Comisión Permanente: I. Formular y aprobar los
reglamentos del Partido. En el caso de su propio Reglamento, el de Funcionamiento del Consejo
Nacional y el de la administración del Financiamiento del Partido, los presentará para su aproba-
ción al Consejo Nacional” (egpan, artículo 38, fracción I, 2017).
227
Disciplina Intrapartidista, que ejerce funciones jurisdiccionales para deter-

minar infracciones de la normatividad interna. Por tanto, la obligación de
emitir la norma que regule el procedimiento sancionador interno recae en
la Comisión Permanente.
Consecuentemente, es necesario preguntarse: ante la omisión del ór-
gano legislativo de un partido político para crear la norma que regule el
procedimiento sancionador interno, ¿puede el órgano jurisdiccional intra-
partidista asumir una función legislativa para emitirla?
Para responder, se hace una analogía con apoyo en la figura de los po-
deres del Estado, pues, como la Constitución federal limita la actuación de
cada uno de ellos con el principio de división funcional de competencias
que confiere facultades expresas tanto a los Poderes de la Unión como a
todos y cada uno de los órganos de gobierno, de forma que todo aquello
para lo que no están expresamente facultados se encuentra prohibido, los
órganos intrapartidarios solo pueden realizar los actos que sus estatutos
y reglamentos les confieren; ese principio también debe observarse en la
creación de órganos en el interior de los partidos políticos porque se en-
cuentra previsto en la lgpp, que los obliga a crear determinados órganos
que, como mínimo, contemplen en su estructura competencias específi-
cas que deben asignarse a cada uno:
1) Una asamblea o un órgano equivalente, integrado con representan-

tes de todas las entidades federativas, en el caso de partidos políti-
cos nacionales, o de los municipios, en el caso de partidos políticos
locales, y será la máxima autoridad del partido con facultades delibe-
rativas.
2) Un comité nacional o local o un órgano equivalente para los partidos
políticos, según corresponda, que será su representante y tendrá facul-
tades ejecutivas, de supervisión y, en su caso, de autorización en las
decisiones de las demás instancias partidistas.
228
3) Un órgano responsable de la administración de su patrimonio y sus re-

cursos financieros, así como de la presentación de los informes de in-
gresos y egresos trimestrales y anuales, de precampaña y campaña.
4) Un órgano de decisión colegiada, democráticamente integrado, respon-
sable de la organización de los procesos para la integración de los ór-
ganos internos del partido político y para la selección de candidatos a
cargos de elección popular.
5) Un órgano de decisión colegiada, responsable de la impartición de justi-
cia intrapartidaria, el cual deberá ser independiente, imparcial y objetivo, y
aplicará la perspectiva de género en todas las resoluciones que emita.
6) Un órgano encargado de cumplir con las obligaciones de transparen-
cia y acceso a la información que la Constitución y las leyes de la ma-
teria imponen a los partidos políticos.
7) Un órgano encargado de la educación y capacitación cívica de los mi-
litantes y dirigentes (lgpp, artículo 43, párrafo 1, 2014).
En ese tenor, la distribución funcional de competencias plasmada en

la Ley General de Partidos Políticos obliga a los partidos a contar, por una
parte, con una asamblea deliberante que actúa como órgano legislativo y,
por otra parte, con un órgano encargado de la impartición de justicia inter-
na, con facultades claramente delimitadas, de tal forma que la actuación
de esos órganos en el ejercicio de facultades atribuidas al otro constituye
una invasión a su esfera de competencias. Ahora bien, para determinar si
el referido principio de división funcional de competencias se ve transgre-
dido por la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista al emitir el acuer-
do de lineamientos provisionales, es necesario someter dicha norma al test
establecido por el Pleno de la scjn en la jurisprudencia P./J. 23/2007, que
consta de los siguientes pasos:
1) Encuadramiento. Consiste en hacer un estudio para determinar en qué

materia competencial se encuentra el acto desplegado por el órgano o
229
poder; es decir, debe encuadrarse la competencia ejercida y cuestio-

nada, para lo cual tiene que analizarse la materia propia.
2) Ubicación. Analizar si esa materia ya identificada es facultad de los po-
deres federales o de las autoridades locales; de ahí que debe consta-
tarse que la actuación del órgano o poder emisor del acto descanse
en una norma, ya sea constitucional o estatutaria, que otorgue a dicha
autoridad la facultad de actuar en determinado sentido; es decir, debe
respetarse la delimitación constitucional y estatutaria de la esfera com-
petencial de las autoridades y determinarse si la competencia ejercida,
efectivamente, le correspondía al poder federal que haya actuado o al
órgano o autoridad del distrito federal que la haya desplegado.
3) Regularidad. Analizar si el órgano o poder que ejerció la competencia
correspondiente lo hizo sin violentar la esfera de facultades que otros
órganos o poderes del mismo ámbito tienen previstas para el ejercicio
de sus funciones; por ello, en este punto tendrá que determinarse si en
la asignación de competencias a los órganos o poderes del mismo ám-
bito existen implícitamente mandatos prohibitivos dirigidos a ellos, en
el sentido de que no se extralimiten en el ejercicio de aquellas que les
han sido conferidas, para lo cual se analizará si se actualizan o no tres
diferentes grados:
a) La no intromisión.
b) La no dependencia.
c) La no subordinación.
Siguiendo esas directrices, la acción desplegada por la Comisión de

Orden y Disciplina Intrapartidista consiste en la creación de una norma; es
decir, se trata de un acto materialmente legislativo que hace las veces de
un reglamento, que le imprime un efecto general para regular los procedi-
mientos sancionadores internos aplicable a todos los militantes del pan;
es una acción desplegada por un órgano de competencia jurisdiccional
230
prevista en los artículos 44 de los Estatutos Generales9 y 43, inciso e, de

la Ley General de Partidos Políticos.
En cuanto a la ubicación, la creación de normas internas y reglamentos
se encuentra en la competencia de la Comisión Permanente del Consejo
Nacional del Partido Acción Nacional, según lo dispuesto en el artículo 38,
fracción I, de sus Estatutos.
Respecto a la regularidad, la Comisión de Orden y Disciplina Intrapar-
tidista, al emitir el acuerdo COCN/AG/01-2016, invadió la competencia
exclusiva de la Comisión Permanente, porque este órgano es el único fa-
cultado para confeccionar y aprobar reglamentos del partido, de tal forma
que violó la prohibición implícita a los demás órganos para crear normas
internas.
No es óbice que la Comisión de Orden creara el acuerdo de lineamien-
tos a partir de una interpretación de los criterios jurisprudenciales 14/2014
y 15/2014 emitidos por la Sala Superior del tepjf, en el sentido de arrogar-
se la facultad de crear la norma procesal ante la omisión de la Comisión
Permanente de expedir el reglamento que rigiera el procedimiento sancio-
nador interno, pues, en el referido acuerdo, la Comisión de Orden parte de
la premisa de garantizar los derechos al debido proceso y de acceso a la
impartición de justicia, reconocidos en los artículos 14 y 17 de la cpeum;
sin embargo, tal decisión se origina en una equivocada equiparación entre

procedimientos que persiguen finalidades distintas.
Al respecto, los criterios jurisprudenciales referidos pueden sintetizar-
se de forma que autorizan y obligan a los tribunales electorales locales a
9
De acuerdo con el artículo 44 de los Estatutos Generales del Partido Acción Nacional, la Co-
misión de Orden y Disciplina Intrapartidista tiene como función conocer los procedimientos de
sanción instaurados contra los militantes y los asuntos relacionados con actos de corrupción
que involucren tanto a servidores públicos como a funcionarios con militancia partidista, así
como funcionarios partidistas o militantes a quienes, en su caso, impondrá la suspensión de
derechos, la inhabilitación o la expulsión del partido, en los casos previstos en dichos estatutos
y en los demás que señalen los reglamentos respectivos. En su función, se regirá por los prin-
cipios de independencia, imparcialidad y legalidad, y resolverá en los plazos previstos en los
reglamentos.
231
implementar o crear un procedimiento para hacer efectiva la protección

de derechos político-electorales y materializar el acceso a la imparti-
ción de justicia y a un recurso judicial efectivo, sin importar que no exista
la ley secundaria que prevea el mecanismo para proteger un derecho; es-
to, siempre y cuando se desarrolle conforme a las formalidades esencia-
les del debido proceso.
Pero ¿estos criterios jurisprudenciales autorizan a un órgano partidista
para crear la norma procesal que rija un procedimiento sancionador, cuya
finalidad es distinta a la que persigue un medio de impugnación?
Los criterios en comento surgieron a partir de una interpretación extensi-
va de los derechos de acceso a la impartición de justicia y, particularmen-
te, a un recurso efectivo, reconocidos en los artículos 17 de la cpeum10 y
25 de la cadh; 11
de este particular, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte idh), en la sentencia del caso Castañeda Gutman vs. Es-
tados Unidos Mexicanos, ofrece una clara interpretación de los alcances
y el espíritu normativo del artículo 25 de la Convención:
100. Este Tribunal considera que el sentido de la protección otorgada

por el artículo 25 de la Convención es la posibilidad real de acceder a un re-
curso judicial para que la autoridad competente y capaz de emitir una deci-
sión vinculante determine si ha habido o no una violación a algún derecho
que la persona que reclama estima tener y que, en caso de ser encontra-
da una violación, el recurso sea útil para restituir al interesado en el goce

10
Al respecto, el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos esta-
blece: “Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán
expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones
de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia,
prohibidas las costas judiciales” (cpeum, artículo 17, 2020).

11
El primer párrafo del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos esta-
blece: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun
cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficia-
les” (cadh, artículo 25, primer párrafo, 1969).
232
de su derecho y repararlo. Sería irrazonable establecer dicha garantía judi-

cial si se exigiera a los justiciables saber de antemano si su situación será
estimada por el órgano judicial como amparada por un derecho específico.
101. […] el Estado está obligado a proveer recursos efectivos que per-
mitan a las personas impugnar aquellos actos de autoridad que consideren
violatorios de sus derechos humanos previstos en la Convención, la Cons-
titución o las leyes (Corte idh 2008).
La interpretación de la Corte idh precisa que el alcance de la protección

otorgada por el artículo 25 es la posibilidad real de acceder a un recurso
judicial para que la autoridad competente y capaz de emitir una decisión
vinculante determine si hubo o no una violación a algún derecho que la
persona que reclama estima tener, y que, en caso de ser encontrada di-
cha violación, el recurso sea útil para restituir al interesado en el goce de
su derecho y repararlo. Por tanto, el artículo 25 de la cadh obliga al Estado
a crear el mecanismo procesal para que el juez restituya a la persona los
derechos vulnerados por un acto de autoridad, una finalidad que resulta
distinta a la que persigue el procedimiento creado mediante el acuerdo de
lineamientos generales emitido por la Comisión de Orden y Disciplina In-
trapartidista del pan, cuyo objetivo es limitar o suspender derechos frente
a una infracción a la norma estatutaria.
Pero ¿qué es un procedimiento sancionador y por qué se distingue de
los medios de impugnación?
La función del sistema sancionador electoral es reprimir las ilegalidades
(disuadiendo y evitando su proliferación y comisión futura) e inhibir conduc-
tas que afecten los principios rectores en la materia, como la legalidad, la
certeza, la independencia, la imparcialidad y la objetividad, lo que en es-
pecie se traduce en procesos de fiscalización a los informes que presen-
ten las asociaciones políticas de carácter preventivo y correctivo (Torre y
Hernández 2011, 376). No obstante, el derecho sancionador electoral en-
doasociativo o interno de los partidos políticos, al que bien se refiere José
233
Ignacio Navarro Méndez, es aquel que regula los comportamientos consi-

derados lesivos para los intereses de la organización, que aparecen per-
fectamente sistematizados y graduados atendiendo a su gravedad, frente
a los cuales se prevén respuestas sancionadoras diversas que abarcan
desde la simple advertencia hasta el rechazo del afiliado en los casos más
graves (Navarro 2000, 272).
Conforme a ello, el procedimiento sancionador interno de los partidos
políticos tiene como finalidad la punición contra los actos que sus militan-
tes desplieguen y resulten contrarios a los intereses, los principios y las
ideas, así como a la normatividad partidista, de tal forma que no exista si-
militud alguna con las finalidades que persiguen los medios de impugna-
ción en la materia electoral. Al respecto, el artículo 25 de la cadh y las tesis
jurisprudenciales 14 y 15 de 2014 emitidas por el tepjf de ninguna forma
habilitan a los órganos de justicia interna para crear normas procesales que
rijan procedimientos cuya finalidad es la privación de un derecho; por tan-
to, el acuerdo COCN/AG/01-2016 resulta contrario a la finalidad que persi-
guen los ya mencionados criterios jurisprudenciales.
Ahora bien, aun cuando los partidos tienen esa libertad de autoorgani-
zación para establecer en sus normas estatutarias las conductas que con-
sideren contrarias a sus intereses, esto no implica que dichos procesos se
tramiten sin que se observen las garantías mínimas que permitan al mili-
tante plantear su defensa ante los cargos que se le imputen.
De acuerdo con Ricardo Espinoza Toledo:
El establecimiento de procedimientos disciplinarios, con las garantías pro-

cesales mínimas, tiene su fundamento en que la disciplina en un partido es
importante en cuanto tiende a determinar una regla de conducta conforme
al interés colectivo o razón de ser del grupo. Pero la imposición de una san-
ción supone la existencia de determinadas garantías, y no puede quedar
como atribución discrecional de ningún órgano (Espinoza 2014, 31).
234
No pasa inadvertido que la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidis-

ta del pan, al crear esas normas provisionales, pretende darle operatividad
a las formalidades previstas en sus Estatutos Generales y hacer efectiva
su facultad sancionadora; sin embargo, esto lleva a plantear otra interro-
gante: ¿es una facultad implícita de la Comisión de Orden crear la norma
procesal que hace las veces de reglamento?
De acuerdo con la Sala Superior del tepjf, las facultades implícitas de-
ben anclarse a alguna facultad contenida de forma explícita en el orden ju-
rídico y se encuentran sujetas a tres condiciones:
1) No son autónomas y dependen de la facultad principal a la que están

subordinadas, sin la cual no existirían; es decir, deben hacer efectivo el
ejercicio de una facultad explícita.
2) Sin el reconocimiento de estas facultades implícitas, las expresas de-
jarían de ser funcionales y, por lo tanto, resultarían inaplicables en un
caso concreto.
3) Deben deducirse, inferirse o extraerse de otras facultades expresamen-
te reconocidas en el orden jurídico (SUP-RAP-17/2006).
En esa tesitura, los Estatutos Generales del pan establecen la facultad

expresa de la Comisión de Orden para conocer y resolver procedimientos
de carácter sancionador en contra de los militantes; es el único órgano con
la facultad de imponer sanciones, como la amonestación, la suspensión de
derechos o la expulsión del partido. En ese sentido, aunque las formalida-
des esenciales del procedimiento se encuentran previstas en los Estatutos,
no pasa inadvertido que la manera y los plazos en que habrá de tramitarse el
procedimiento no están definidos en la norma infraestatutaria; por tanto,
existe la necesidad de crear la norma reglamentaria que regule con preci-
sión cómo debe desencadenarse y tramitarse el procedimiento para hacer
funcionales las formalidades plasmadas en los Estatutos y las facultades
sancionadoras de la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista.
235
Entonces, ¿puede deducirse de esa facultad sancionadora una facul-

tad implícita para crear la norma procesal?
Al respecto, deben atenderse nuevamente las obligaciones que la Ley Ge-
neral de Partidos Políticos impone a los partidos en su artículo 36, párrafo 2:
2. Los partidos políticos deberán comunicar al Instituto los reglamentos

que emitan, en un plazo no mayor de diez días posteriores a su aprobación.
El propio Instituto verificará el apego de dichos reglamentos a las normas
legales y estatutarias y los registrará en el libro respectivo (lgpp, artículo
36, párrafo 2, 2014).
El precepto transcrito tiene la finalidad de garantizar que los reglamen-

tos internos de los partidos políticos, como normas infraestatutarias, se ape-
guen a las normas legales y a los estatutos del propio instituto político, a fin
de que no resulten contradictorios; no obstante, cabe señalar que, de una
interpretación gramatical de esta porción normativa, el vocablo aprobar12 se
traduce en un proceso de calificación o verificación y posterior visto bueno,
y tratándose de una norma, ese proceso es precisamente el legislativo que
comprende las etapas de iniciativa, discusión, aprobación y expedición, el
cual, en el ámbito interno del pan, debe desarrollar la Comisión Permanen-
te del Consejo Nacional; no así la Comisión de Orden y Disciplina Intraparti-
dista, cuya competencia expresa contenida en el artículo 44 de los Estatutos
Generales del partido es la de conocer de los procedimientos de sanción
instaurados contra sus militantes, como puede apreciarse a continuación:
Artículo 44.
La Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista tendrá como función
conocer los procedimientos de sanción instaurados contra los militantes y

12
“Aprobar. Del lat. Approbāre.
1. tr. Calificar o dar por bueno o suficiente algo o a alguien. Aprobar una boda, una opinión,
a una persona para un cargo” (rae 2014).
236
los asuntos relacionados con actos de corrupción que involucren tanto a

servidores públicos, como a funcionarios públicos con militancia partidis-
ta, así como funcionarios partidistas y/o militantes a quienes, en su caso,
impondrá la suspensión de derechos, la inhabilitación o la expulsión del
Partido, en los casos previstos en estos Estatutos y en los demás que se-
ñalen los reglamentos respectivos. En su función se regirá por los principios
de independencia, imparcialidad, legalidad y resolverá en los plazos previs-
tos en reglamentos (egpan, artículo 44, 2017).
De ese dispositivo debe resaltarse el último enunciado normativo, en el

que se precisa que las resoluciones de la Comisión de Orden se emitirán
en los plazos previstos en reglamentos; es decir, en una norma infraesta-
tutaria que debía ser creada por la Comisión Permanente del Consejo Na-
cional del Partido Acción Nacional.
En ese contexto, de una interpretación sistematizada de los artículos
38, fracción I, y 44 de los Estatutos Generales del pan es posible concluir
que existe una prohibición implícita excluyente que impide a la Comisión
de Orden emitir normas de aplicación general dentro del partido, de tal for-
ma que no se desprende una facultad implícita a esa comisión para emitir
el acuerdo de lineamientos provisionales COCN/AG/01-2016.
Por otra parte, uno de los aspectos que resulta necesario analizar acerca
del acuerdo de lineamientos provisionales es su vigencia, pues, conforme
a su artículo transitorio, cobró vigor a partir de la fecha de su publicación
en los estrados físicos y electrónicos de la Comisión de Orden; en con-
secuencia, resulta indispensable plantear una última interrogante: ¿este
acuerdo puede cobrar vigencia aun cuando no fue sometido a revisión por
el Instituto Nacional Electoral?
Como se expuso en párrafos precedentes, la creación del acuerdo de li-
neamientos persigue una finalidad justificada a partir de la necesidad de
hacer operativa la facultad sancionadora de la Comisión de Orden y Disci-
plina Intrapartidista del pan, sin embargo, la lgpp impone a dichas entida-
237
des la obligación de comunicar al ine o a los organismos públicos locales

electorales, según corresponda, cualquier modificación a sus documentos
básicos durante los 10 días siguientes a la fecha en que se tome el acuerdo
correspondiente por el partido, y su normatividad no surtirá efectos hasta
que el Consejo General del Instituto declare su procedencia constitucional
y legal (lgpp, artículo 25, párrafo 1, inciso l, 2014).
En ese orden de ideas, si bien el presente análisis distingue entre los
documentos básicos (estatutos)13 y los reglamentos de un partido político
(normas infraestatutarias), la Ley General de Partidos Políticos también im-
pone el deber de comunicar esta normatividad en el plazo de 10 días pos-
teriores a su aprobación. En ese procedimiento, el ine, por conducto de la
Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, analiza el cum-
plimiento de las normas estatutarias correspondientes al procedimiento de
aprobación del reglamento, así como su concordancia con las normas le-
gales y estatutarias aplicables; posteriormente, si del análisis del procedi-
miento legislativo interno previsto en los estatutos se advierte que este no
se desarrolló conforme a lo previsto en ellos, o bien que el reglamento es
contrario a las normas estatutarias o legales, lo hará del conocimiento del
partido mediante un oficio debidamente fundado y motivado, y ordenará
la reposición del procedimiento, de manera que solo cuando el ine advier-
ta que el reglamento se emitió conforme al procedimiento legislativo inter-
no y que no es contrario a las normas legales y estatutarias aplicables, la
Dirección Ejecutiva lo hará del conocimiento del partido y procederá a ins-
cribirlo en el libro de registro respectivo para que surta efectos a partir de
esta inscripción (rmdbine, artículos 55 a 64, 2014).14

13
El Reglamento sobre Modificaciones a Documentos Básicos, Registro de Integrantes de Órganos
Directivos y Cambio de Domicilio de Agrupaciones Políticas y Partidos Políticos Nacionales; así
como respecto al Registro de Reglamentos Internos de Éstos Últimos y la Acreditación de sus
Representantes ante los Consejos del Instituto Nacional Electoral, artículo 3, inciso h, define a los
documentos básicos como la declaración de principios, el programa de acción y los estatutos.
14
“Artículo 53. Los Partidos Políticos deberán comunicar a la Dirección Ejecutiva, los Reglamentos
que emitan en relación con sus normas estatutarias, dentro del plazo de diez días hábiles pos-
teriores a su aprobación.
238
Esas disposiciones de la lgpp y del reglamento emitido por el ine pa-

ra regular el registro de normas infraestatutarias de los partidos políticos
tienen como finalidad garantizar el sistema democrático previsto en el ar-
tículo 41, fracción I, de la cpeum y, así, proteger el ejercicio y respeto de
los derechos fundamentales de los militantes, entre ellos, la seguridad ju-
rídica que debe imperar en la creación y la aplicación de las normas cuyo
objeto es privar o limitar derechos políticos (tesis jurisprudencial XXVII.3o.
J/14 [10a.]),15 pues esta garantía no implica solamente una acción negati-
va del Estado de abstenerse de vulnerar derechos, sino que constriñe a los
partidos políticos, como entidades de interés público, a cumplir con los re-
quisitos, los elementos, las circunstancias o las condiciones previstas por
la norma para que sus actos se ajusten al marco constitucional y legal. El
acuerdo que se analiza constituye precisamente un acto emitido por el ór-
gano de un partido político actuando en un plano de supra a subordina-
ción con sus militantes, que si bien establece formalidades esenciales para
el trámite de los procedimientos sancionadores internos y con ello podría
considerarse constitucionalmente válido a la luz del segundo párrafo del
artículo 14 constitucional, no puede negarse que contradice el mismo pre-
cepto al momento en el que se le imprime vigencia de manera unilateral por
la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista, sin haber comunicado al
ine el acuerdo de lineamientos provisionales (ine 2019), porque, en esen-
cia, se trata de una norma interna de carácter general para la militancia
Artículo 54. Los Partidos Políticos deberán remitir a la Dirección Ejecutiva los documentos
a que se refiere el artículo 7 del presente Reglamento, a fin de acreditar la aprobación del Re-
glamento que se notifique.
Artículo 55. La Dirección Ejecutiva contará con un plazo de diez días hábiles para analizar
el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables para el procedimiento de aprobación de
Reglamentos” (rmdbine, artículos 53, 54 y 55, 2014).

15
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis jurisprudencial XXVII.3o. J/14
(10a.), distingue que, para el Constituyente permanente, los derechos y sus garantías no son lo
mismo, ya que estas se otorgan para proteger los derechos humanos; las garantías solo existen
en función de los derechos que protegen, de tal suerte que pueden existir derechos sin garan-
tías, pero no garantías sin derechos.
239
que hace las veces de reglamento que pretende regular el procedimiento

sancionador interno y, por tanto, no escapa del requisito de revisión previa
por el Instituto Nacional Electoral para que pueda surtir efectos, de tal for-
ma que no puede considerarse como una norma expedida conforme al últi-
mo enunciado normativo del segundo párrafo del artículo 14 de la cpeum.16
Conclusiones
El acuerdo COCN/AG/01-2016, que contiene los lineamientos provisionales
para el trámite, la sustanciación y la resolución de los procedimientos san-
cionadores internos del Partido Acción Nacional que se ventilan en la Co-
misión de Orden y Disciplina Intrapartidista, encuentra varios vicios en su
emisión y aplicación, los cuales deben analizarse en posteriores juicios ciuda-
danos por las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En primer lugar, el referido acuerdo es una norma infraestatutaria
emitida por la Comisión de Orden y Disciplina Intrapartidista ante la omi-
sión en que incurrió la Comisión Permanente del Consejo Nacional para
crear el reglamento que regule el procedimiento sancionador interno, por
lo que se configura una infracción del artículo 38, fracción I, de los Esta-
tutos Generales del pan.
En segundo lugar, se verifica una invasión en la esfera de competencias
por parte de un órgano intrapartidista materialmente jurisdiccional en per-
juicio de las conferidas al órgano legislativo interno, pues la Comisión de
Orden y Disciplina Intrapartidista, conforme al artículo 44 de los Estatutos
del partido, solo está facultada expresamente para resolver respecto a la
imposición de sanciones a sus militantes por faltas a la normatividad inter-
na o electoral; no así para emitir normas que rijan su vida interna.

16
El segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece: “Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o dere-
chos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con
anterioridad al hecho” (cpeum, artículo 14, segundo párrafo, 2020).
240
De lo anterior se advierte un incumplimiento del resolutivo segundo de la

resolución INE/CG429/2017 del Consejo General del ine acerca de la proce-
dencia constitucional y legal de las modificaciones a los Estatutos Generales
del pan, pues no modificó ni emitió el reglamento que rija el procedimiento
sancionador interno derivado de la modificación estatutaria.
En guisa de lo anterior, existe un error de fondo en el acuerdo analiza-
do, pues si bien para su creación la Comisión de Orden del pan acude a
los criterios jurisprudenciales 14/2014 y 15/2014 emitidos por la Sala Su-
perior del tepjf, que autorizan la creación de un procedimiento en el que
se observen las formalidades esenciales cuando no exista norma que es-
tablezca la forma en que debe tramitarse un medio de impugnación, estos
no habilitan a dicha comisión para crear una norma procesal cuya finalidad
es la privación, la limitación o la suspensión de un derecho.
Aunque es debatible que la Comisión de Orden y Disciplina Intrapar-
tidista del Partido Acción Nacional tenga la facultad para crear, mediante
un acuerdo, la norma procesal que rija el procedimiento sancionador inter-
no de su competencia, tal cuestión no lo exime de someter dicha norma a
la revisión del Instituto Nacional Electoral y, por tanto, de cumplir las obli-
gaciones establecidas en el artículo 36, numeral 2, de la Ley General de
Partidos Políticos, y el procedimiento previsto en el capítulo VII del Regla-
mento sobre Modificaciones a Documentos Básicos, Registro de Integran-
tes de Órganos Directivos y Cambio de Domicilio de Agrupaciones Políticas
y Partidos Políticos Nacionales; así como respecto al Registro de Regla-
mentos Internos de Estos Últimos y la Acreditación de sus Representantes
ante los Consejos del Instituto Nacional Electoral. En el caso particular, el
acuerdo COCN/AG/01-2016 no fue sometido al procedimiento de revisión
por el ine, de tal forma que no puede surtir efectos y es violatorio de la ga-
rantía de legalidad contenida en el artículo 14 de la cpeum, porque no pue-
de considerarse como una norma expedida.
Si bien los partidos políticos, en el ejercicio de su derecho a la autoorga-
nización, pueden regular las conductas sancionables que estimen contrarias
241
a sus intereses, y conforme a las disposiciones del artículo 39, numeral 1,

inciso m, de la lgpp deben establecer en sus estatutos un procedimiento
disciplinario intrapartidario con las garantías procesales mínimas, el acuer-
do analizado muestra un variado catálogo de omisiones en el que pueden
incurrir los partidos al emitir sus normas infraestatutarias procesales y las
consecuencias jurídicas que acarrea la falta de revisión de las normas in-
ternas por el Instituto Nacional Electoral, lo que hace necesario que el pro-
cedimiento sancionador intrapartidario se homologue en la Ley General de
Partidos Políticos.
Establecer reglas únicas para desencadenar, tramitar y resolver los pro-
cedimientos sancionadores intrapartidistas no constituye una intervención
injustificada a la autoorganización de los partidos, pues la impartición de
justicia no es un tema de carácter político, sino puramente jurídico, que tiene
que ajustarse al marco constitucional y no debe subordinarse a las defi-
ciencias normativas de los partidos.
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Biblio/regla/n309.pdf (consultada el 3 de junio de 2020).
245
Sentencia SUP-JDC-1022/2016. Actor: Luis Omar Hernández Calzadas.

toral. Disponible en https://www.te.gob.mx/EE/SUP/2016/JDC/1022/
SUP_2016_JDC_1022-567672.pdf (consultada el 3 de junio de 2020).
SUP-RAP-17/2006. Actor: Coalición “Por el bien de todos”. Autoridad
responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Dispo-
nible en https://sjf.scjn.gob.mx/IusElectoral/Documentos/Sentencias/
SUP-RAP-17-2006.pdf (consultada el 9 de junio de 2020).
Tesis jurisprudencial XXVII.3o. J/14 (10a.). DERECHOS HUMANOS Y SUS
GARANTÍAS. SU DISTINCIÓN. Gaceta del Semanario Judicial de la Fe-
deración, Décima Época, libro 17, t. II (abril): 1451.
Torre, Jaime Benjamín de la y Celso Mario Hernández Barajas. 2011. Ley
procesal electoral y derecho administrativo sancionador electoral en
el Distrito Federal. En Derecho electoral mexicano. Una visión local:
Distrito Federal, comps. Luis Antonio Corona Nakamura y Adrián Joa-
quín Miranda Camarena, 363-402. España: Marcial Pons.
Análisis de
Sentencias
249
Redistritación federal en México.

Una revisión de sentencias
en preparación de la siguiente
Federal redistricting in Mexico.
A review of sentences in preparation for the following
José Roberto Ruiz Saldaña (México)*

Pablo Alfonso Cervantes González (México)**

Fecha de aceptación: 28 de enero de 2021.
Resumen
A propósito del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en
México en 2020 por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el Ins-
tituto Nacional Electoral (ine) deberá realizar una nueva redistritación.
Al respecto, cabe mencionar que, con motivo de las redistritaciones fe-
derales hechas por el otrora Instituto Federal Electoral en 2005 ─producto
del censo de 2000─ y por el ine en 2017 ─derivada del censo de 2010─,
se presentaron recursos de apelación ante la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Por lo anterior, el presente artículo ─a manera de preparación de la
próxima redistritación─ ofrece una revisión de esos asuntos para advertir
* Doctor en Derechos Humanos por la Universidad Carlos III de Madrid y consejero electoral en el
Instituto Nacional Electoral. joseroberto77@gmail.com.
** Licenciado en Derecho por la Universidad de Guanajuato y asesor de consejero en el Instituto
Nacional Electoral. pablo.cervantes@ine.mx.
250
los temas y las pretensiones recurrentemente formuladas por los partidos

políticos apelantes, así como las decisiones y la línea judicial que ha se-
guido el Tribunal Electoral.
Palabras clave: redistritación, partidos políticos, resoluciones, línea
judicial.
Abstract
Regarding the National Population and Housing Census carried out in
Mexico in 2020 by the National Institute of Statistics and Geography (Inegi,
Acrnym. Sp.), the National Electoral Institute (ine, Acrnym. Sp.) must un-
dertake new redistricting.
In this regard, it is worth mentioning that, on the occasion of the 2005
Federal redistricting by the once Federal Electoral Institute after the 2000
Census, and of the 2017 redistricting by the ine resulting from the 2010 Cen-
sus, appeals were filed to the Superior Chamber of the Electoral Tribunal of
the Judicial Branch of the Federation.
Hence, this article presents, as a preparation for the upcoming redis-
tricting, a review of the mentioned cases to create awareness of the issues
and claims recurrently drafted by appealing political parties, as well as of
the jurisprudence followed by the Superior Chamber.
Keywords: redistricting, political parties, resolutions, legal lines.
251
Redistritación federal en México
A manera de introducción
n 2020, en México se realizó el Censo Nacional de Población y Vi-
vienda, que se debe llevar “a cabo cada diez años en los terminados
en cero” (Reglamento de la Ley de Información Estadística y Geográ-
fica, artículo 15, 2004). Corresponderá, ahora, realizar la distribución de los
distritos electorales uninominales entre las entidades federativas, “teniendo
en cuenta el último censo general de población” (cpeum, artículo 53, 2020).
La demarcación de los distritos electorales federales y locales será rea-

lizada por el Instituto [Nacional Electoral] con base en el último censo ge-
neral de población y los criterios generales determinados por el Consejo
General (lgipe, artículo 214, numeral 1, 2020).
El presente artículo ofrece una revisión de las sentencias que el Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ha emitido a propósito
de las redistritaciones federales, particularmente acerca de los recursos de
apelación resueltos por la Sala Superior. El universo de asuntos está con-
formado por los surgidos con motivo de las redistritaciones derivadas de
los censos de 2000 y 2010.
Contar con la perspectiva de lo controvertido en ambos ejercicios
puede advertir, en alguna medida, acerca de lo que pudiera esperar-
se próximamente y, con ello, posibilitar prepararse para esa tarea técnica
y periódica, fundamental para la democracia.
Para llegar a ese punto y a fin de comprender las cuestiones litigiosas
resueltas por el tepjf, primero se abordará el marco conceptual atinente a
la redistritación, en el que se presentarán algunas definiciones de concep-
tos que se emplean en las sentencias planteadas, así como el tratamiento
que el derecho comparado y la doctrina les ha dado; además, se hará
referencia a los principios que subyacen a la redistritación y a las proble-
máticas y soluciones que la doctrina ha observado en torno a este tema.
Posteriormente, y antes de entrar de lleno al estudio de los casos, se
252
presentará un breve análisis de la participación que tienen los partidos po-

líticos en todo el proceso de redistritación, tomando en cuenta que, a final
de cuentas, la presentación de los medios de impugnación forma parte (de
hecho, es el eslabón ─jurídico─ terminal) de esa participación.
Apartado conceptual
Principio “un hombre, un voto”
El principio “un hombre, un voto” es estático y permanente ─pues es un
pilar inamovible y fundamental de la democracia;1 además, se encuen-
tra petrificado en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (cpeum) (2020), cuando alude a la universalidad del
voto─, pero, por el contrario, el comportamiento demográfico es dinámico e
inestable ─producto del crecimiento poblacional, de las defunciones, de
la migración y, en general, de la movilidad poblacional─, de modo que si la
redistritación no entra oportunamente al rescate, ese dinamismo demográ-
fico podría poner en peligro el aludido principio isonómico.
En efecto, considerando que, de acuerdo con Dahl, “todos los seres hu-
manos tienen el mismo valor intrínseco, que ninguna persona es intrínseca-
mente superior a otra, y que se le debe dar igual consideración al bien o a
los intereses de cada persona” (Bronfman 2013, 378), el principio “un hom-
bre, un voto”, como vertiente del derecho humano a la igualdad, se tradu-
ce en que cada sufragio, con independencia de la ideología, clase social o
identidad cultural (López 2006, 100) de quien lo emita o “del lugar en que
lo haga, debe tener el mismo peso” (ife 2005, 17).
1
Es prácticamente unánime la opinión de los autores en la doctrina ─véase, por todos, a
Dahl (1997, 14), quien enfatiza la igualdad como una condición esencial de la poliarquía─
en el sentido de considerar el principio “un hombre, un voto” como un valor indispensable en
las democracias. No obstante, puede advertirse también la voz disidente de Philippe van
Parijs, quien, “para evitar que el progresivo peso electoral de los ancianos tenga consecuen-
cias perversas, cuestiona el sistema de ‘un hombre, un voto’ y sugiere diversas propuestas
que otorgan más peso a los más jóvenes (por ejemplo, las madres solteras podrían tener
más votos, o ponderar según la esperanza de vida)” (Van Parijs citado en Ovejero 2005, 129,
nota al pie 13).
253
Por tal razón, ante un número determinado de espacios (escaños) dis-

ponibles en la conformación de un ente legislativo ─por ejemplo, en el ca-
so de México serían 300 diputaciones por el principio de mayoría─, todo
el territorio nacional debe dividirse en igual número de demarcaciones geo-
gráficas (distritos) y ─al menos, desde el punto de vista ideal (en la reali-
dad es, como se expondrá más adelante, prácticamente imposible)─ esas
demarcaciones deben estar conformadas por un número igual de ciudada-
nos, de modo que la cuota de votos de todos los distritos sea la misma.
En otras palabras, el principio “un hombre, un voto” implica que el ciu-
dadano de un distrito debe tener la misma posibilidad de hacer escuchar
su voz en el Congreso que el ciudadano de cualquier otro distrito, lo cual
no sería posible si el número de votantes en un distrito fuera distinto a otro
(Valverde s. f., 6), ya que la cuota para lograr ganar una diputación sería
diferente y, por ende, se rompería con el principio de representación equi-
tativa, pues, como explica Delia Ferreira:
en los distritos sobrerrepresentados obtener una banca requiere menos vo-

tos (los votos de los electores de ese distrito valen/pesan más que los de
otros distritos), mientras en los distritos subrepresentados hacen falta más
votos para obtener una banca (los votos de los electores de ese distrito va-
len/pesan menos que los de los demás distritos) (Ferreira 2017, 1081).
Distritación
Precisamente el objetivo de la distritación ─descrito en el párrafo previo─
es asegurar que cada voto tenga el mismo valor y garantizar a los electores
la equidad en el sufragio (Ugalde 2005, 7), tal como lo precisó el Instituto
Nacional Electoral (ine) en el ejercicio de distritación de 2017, pues en el
acuerdo INE/CG59/2017 señaló que
el fin último de cualquier ejercicio de distritación es lograr una distribu-

ción equilibrada en la población; y con ello, asegurar que cada voto tenga
254
el mismo valor; es decir, el principal propósito de la distritación electoral es

garantizar a los electores la equidad en el voto (ine 2017).
En un sentido similar, el tepjf ha señalado que la distritación persigue

fundamentalmente
el valor idéntico de cada voto, es decir, lograr el objetivo de “un ciudada-

no un voto”. Este propósito consiste en vincular una parte de la pobla-
ción ciudadana asentada en una porción del territorio con un cierto número
de representantes a elegir, de tal forma que, cada cargo implique, en la
medida de lo posible, la misma cantidad de habitantes. De esta mane-
ra, se busca que cada voto emitido tenga el mismo valor, por servir siem-
pre para elegir un número similar de representantes, lo cual constituye una
forma de concretar el principio democrático de la igualdad del voto (SUP-
-RAP-274/2015).
En esa tesitura, la distritación puede definirse, acudiendo a Miguel Án-

gel Valverde Loya, como “el proceso mediante el cual se lleva a cabo el
trazado de los límites geográficos de los distritos electorales de un país,
que serán la base de representación para un grupo de la población” (Val-
verde s. f., 6), lo cual, en cierto sentido, se traduce en lo que la doctrina
estadounidense identifica como apportionment, esto es, “el reparto de es-
caños en cada distrito de un sistema electoral de acuerdo con su pobla-
ción” (Cosano 2009, 169).
Ahora bien, si ese reparto de escaños no es equitativo y, por en-
de, conforme a todo lo que se ha expuesto, no respeta el principio “un
hombre, un voto”, entonces se produce el malapportionment ─expre-
sión que, en español, equivaldría a dos voces: sobrerrepresentación y
subrepresentación─;2 es decir, “un sesgo de los sistemas electorales que
2
También así traduce esa expresión Diego Reynoso (2004, 11).
255
se da cuando la distribución de escaños por distrito no se corresponde

proporcionalmente a la población de los mismos” (Valverde s. f., 6).
Respecto a lo anterior, el autor citado explica lo siguiente:
si el apportionment es perfecto, ningún ciudadano tiene un voto con más

peso relativo que otro. Es decir, asumiendo unos niveles de participación
idénticos entre distritos, el coste de votos por escaño es el mismo en cada
circunscripción. Si el sistema presenta un malapportionment absoluto, los
ciudadanos de un solo distrito elegirán al total de representantes mientras
que los votos del resto no tendrán traducción en escaños. Por lo tanto, el
peso relativo de los votos de un solo distrito sería absoluto frente a los del
resto (Valverde s. f., 6).
Ahora, si bien ese malapportionment puede juzgarse, en términos ge-

nerales, como una especie de patología electoral3 ─como se explicará
más adelante, no en todos los casos lo es, pues también puede revestir la
forma de una acción afirmativa, la cual siempre implica un concepto be-
nigno, pues, de hecho, también se le conoce como acciones positivas─,4
debe advertirse que es un fenómeno que se puede presentar debido a una
manipulación deliberada del trazo geográfico, pero también como una con-
secuencia sobrevenida y natural del comportamiento demográfico.
En el primer caso se está ante lo que la doctrina conoce como gerry-
mandering, respecto a lo cual ─y en virtud de que la literatura acerca del
3
Diego Reynoso explica que “salvo excepciones, la mayoría de la literatura previa, de una forma
u otra, ha juzgado patológica la existencia de criterios territoriales de representación, lo que
comúnmente se valora como sobrerrepresentación en virtud de la relación que existe entre los
escaños de representación y la población” (Reynoso 2004, 25). Al respecto, el autor expone que
Rein Taagepera y Mathew Shugart definen el fenómeno como una patología de los sistemas
electorales, cuya implicación es que “algunos votos de los votantes son más valiosos que otros
y, por lo tanto, se viola la regla «una persona un voto»”. El original en inglés es como sigue:
“some voter’s votes are more valuable than others, and thus the rule of «one person one vote» is
violeted”. La traducción es nuestra.
4
Acerca de las acciones positivas, véase González (2002).
256
tema es copiosa─ solo se mencionará que, de acuerdo con Giovanni

Sartori (2010), el concepto debe su nombre a la práctica que llevó a cabo
Elbridge Gerry, gobernador de Massachusetts, para trazar los distritos en
forma de salamandras, de modo que lograra concentrar los votos a su fa-
vor y, a la vez, esparciera los de sus oponentes. Ahora bien, aunque ese
trazado ad hoc es una evidente burla vergonzosa, en Estados Unidos de
América ha adquirido legitimidad y una base racional para ─mediante las
acciones afirmativas a las que se hizo referencia previamente─ asegurar
la votación étnica (Sartori 2010). Respecto a este tema, solo cabe agregar
que se pueden identificar ─de acuerdo con Richard S. Katz─ las siguien-
tes estrategias para el diseño del gerrymandering:
1. Concentración activa. Consiste en reunir a un electorado disperso de un

grupo social o partido dentro de los límites de un solo distrito, para asegu-
rar una mayoría de dicho grupo.
2. Concentración reductiva. Es cuando se reúne un grupo con mayoría en
varios distritos en uno solo, para que triunfe solamente en ese distrito, y
pierda en otros que previamente ganaba.
3. Dispersión activa. Cuando en un distrito hay una mayoría de un grupo o
partido, se divide entre varios distritos en los cuales conserva la mayoría,
pero multiplica su representación.
4. Dispersión reductiva. Los límites se trazan para dividir o dispersar a un
grupo que tenía mayoría en un distrito, en varios distritos en donde no al-
canza mayorías y su presencia de diluye (Katz citado en Valverde s. f., 14).
En el segundo caso se está ante un fenómeno natural5 de la demogra-

fía y no, como se describió previamente, ante un caso doloso y deliberado

5
En estricto sentido, lo natural se opone a lo social, por lo que es paradójico aludir a que los mo-
vimientos demográficos se producen de forma natural, pero, evidentemente, el término natural
equivale, en este texto, a lo normal. Delia Ferreira utiliza la misma expresión cuando alude a que “la
distorsión puede ser el resultado natural de los movimientos poblacionales” (Ferreira 2017, 1082).
257
de distribución desproporcional de los distritos. En efecto, como se seña-

ló al inicio de esta investigación, puede que un distrito originalmente bien
distribuido sufra, con el paso del tiempo, movimientos poblacionales oca-
sionados por el incremento de habitantes, las defunciones, la inmigración
o la emigración, etcétera. En este caso, el malapportionment se da cuan-
do pasa mucho tiempo6 sin que se lleve a cabo una revisión de la distrita-
ción, a lo cual se hará referencia en el siguiente acápite.
Redistritación
La redistritación es la revisión periódica7 del trazado de los límites geográ-
ficos de los distritos para ajustarlo a las variaciones demográficas acae-
cidas con el paso del tiempo,8 a fin de evitar cualquier desviación de la
representación ciudadana, lo que, en suma, se traduce en un ajuste cícli-
co9 del tamaño de la población de los distritos que han de fungir como ba-
se territorial para la elección de los diputados (López y Soto 2008, 131).
En ese punto es justamente en el que se enfoca la presente investiga-
ción, pues, como ya se mencionó, tiene por objeto visualizar el escenario
del próximo ajuste a la distritación que el ine deberá llevar a cabo con ba-
se en el censo poblacional de 2020. Acerca del tema de la distritación, in-
teresa analizar dos cuestiones: por un lado, la temporalidad en que debe
hacerse y, por otro, los criterios que se siguen para llevarla a cabo.
6
Miguel Ángel Valverde señala al respecto que “la dinámica demográfica ocasiona cambios en
la distribución territorial de la población, y la mala proporción ocurre con frecuencia cuando
transcurre mucho tiempo entre los ejercicios de distritación” (Valverde s. f., 12).
7
Luis Carlos Ugalde señala que la redistritación equivale a una distritación periódica (Ugalde
2005, 6).
8
Noemí Luján Ponce y Eduardo Alejandro Albarrán Oscós ofrecen la siguiente definición: “En
consecuencia, los cambios poblacionales plantean la necesidad de la actualización periódica
de sus límites. Este proceso se conoce como redistritación” (Luján y Albarrán 2007, 117).

9
Juan Reyes del Campillo Lona y Ernesto Ramos Mega señalan respecto del ajuste cíclico que “es
entonces prioritario, con el fin de mantener el principio democrático de igualdad en la represen-
tación, ajustar cíclicamente el tamaño de la población de los distritos, en el que cada ciudadano
tiene un voto y donde cada voto debe tener el mismo valor” (Campillo y Ramos 2005, 34).
258
Temporalidad
Conforme a lo dicho, la redistritación es un ejercicio de revisión periódi-
ca, respecto a lo cual, la primera interrogante que se presenta es en cuan-
to a la periodicidad con que debe realizarse. Acerca de ello, el artículo
53 de la cpeum solamente señala que “la distribución de los distritos elec-
torales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en
cuenta el último censo general de población”.
Al interpretar ese precepto, Liliana López Levi y Covadonga Escandón
(2002, 286) advierten que, como la cpeum solo señala que la distritación se
hará considerando el último censo de población, es dudoso si es una obli-
gación iniciar los procesos después de cada censo o si simplemente al re-
distritar se debe tomar en cuenta el último censo. En otro trabajo, López
(2006, 108) supera su duda y afirma que, en definitiva, la cpeum no esta-
blece periodicidad alguna para llevar a cabo los ejercicios de redistritación;
no obstante, quienes suscribimos compartimos esa postura únicamente
en parte, pues, si bien el artículo 53 constitucional no señala una tempo-
ralidad específica ─es decir, no mandata que se haga, por ejemplo, cada
año o cada dos años─ sí establece una limitante al respecto ─esto es, ha-
cia abajo no hay regla, pero hacia arriba sí hay un lindero temporal─: si se
toma en cuenta que los censos poblacionales ocurren cada 10 años, un
ejercicio de distritación que se produjera cada 20 años, por ejemplo, tendría
un grave vicio de inconstitucionalidad, pues vulneraría ese artículo 53, pero
también el 41, porque se lesionaría el principio “un hombre, un voto”, que
deriva de la universalidad del sufragio, ya que durante todo ese tiempo ha-
bría inequidad en la representación ciudadana.
Criterios de redistritación
Como se señaló, la redistritación tiene por objeto actualizar la revisión de
la proporcionalidad entre electores y bancas, esto es, una adecuada
representación ciudadana (López y Soto 2008, 131). El verdadero reto
consiste en lograr establecer los mecanismos que alcancen el suficiente
259
grado de neutralidad y que aseguren “que los ciudadanos [tendrán] igual-

dad de oportunidades para elegir a sus representantes y que los partidos
comp[etirán] en condiciones parejas” (Romero 2017, 476).
En teoría, la tarea de trazar equitativamente los distritos debería reducir-
se a una mera operación matemática: dividir el total de habitantes en edad
para votar entre los 300 distritos uninominales, de forma que cada uno de
estos se conforme por el mismo número de ciudadanos (al cual se le co-
noce como población meta, población objetivo o población ideal [López y
Soto 2008, 131]). No obstante, eso no es posible en la práctica porque una
actividad tan matemáticamente cuadrada, que no tome en cuenta aspec-
tos étnicos o geográficos, llevaría a que los trazos dividieran a ciudades o
a etnias que deberían estar agrupadas en un mismo distrito. Por ello, son
necesarios, además, otros criterios para lograr una distritación equita-
tiva que se acerque lo más posible a esa población meta. Enseguida se
dará cuenta de esos parámetros, porque, de hecho, la litis de los diversos
asuntos que se expondrán en el apartado siguiente se centra, mayorita-
riamente, en dilucidar si los criterios de distritación utilizados por la auto-
ridad electoral fueron los correctos.
Lo anterior está en el contenido del artículo 214 de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual indica expresamen-
te que
la demarcación de los distritos electorales federales y locales será realiza-

da por el Instituto con base en el último censo general de población y los
criterios generales determinados por el Consejo General (lgipe, artículo
214, 2020).§
Como se observa en ese contenido normativo, la distritación electo-

ral parte de un criterio poblacional, pero se complementa con otros deter-
§
Énfasis añadido.
260
minados por el ine. Enseguida se hará referencia a los criterios que, en

general, tanto en el derecho comparado como en el otrora Instituto Fede-
ral Electoral (ife)/ine se han utilizado.
Criterio demográfico
Conforme a todo lo que se ha expuesto, el criterio base (o el centro de to-
da la redistritación [López 2006, 102]) es el poblacional, el cual tiene una
naturaleza meramente numérica, pues por medio de él se obtiene la po-
blación meta, según lo descrito previamente, y, como también ya se men-
cionó, en virtud de que la división exacta es imposible ─porque es solo un
ideal─, se establece un cierto rango de desviación tolerado.
La pregunta que surge inmediatamente es ¿qué tanta tolerancia de des-
viación es posible aceptar a fin de no vulnerar el principio “un hombre, un
voto”? En el derecho comparado,10 las cifras que se han manejado varían
entre 2 y 15 % y, de hecho, en un caso (Mahan vs. Howell) la Corte Supre-
ma de Estados Unidos de América llegó a aceptar una desviación de has-
ta 16.4 %, dando prevalencia al criterio de comunidad de interés (Vilalta
2002, 155), al que se aludirá posteriormente.
En el caso mexicano, la autoridad electoral utilizó el criterio de +/-15 %
en la distritación de 1996, en tanto que en la de 2005 sostuvo lo mismo en
los casos en que el valor absoluto de la diferencia entre la media estatal y
la nacional fuera menor que 5 %, pero usó el de +/-10 % cuando el valor
absoluto entre la media estatal y la nacional difiriera en más de 5 % y en
menos de 10 por ciento.
Ahora bien, como ya se señaló, ese es el criterio base y no contiene nin-
guna otra valoración más que la de tipo numérico (por ello es meramen-
te matemático), pues, de hecho, lo que suele hacerse en los ejercicios de
distritación es emitir una primera versión de la distritación con los resulta-

10
Los datos considerados para este estudio son de Vilalta (2002, 155).
261
dos de la aplicación de este ejercicio y, posteriormente,11 depurar con los

criterios que se explicarán en las páginas siguientes.
En la distritación de 2017, ese criterio demográfico se identificó con
el número 2, en el que se estableció que “el método para la distribu-
ción de los Distritos al interior de las entidades federativas, ser[ía] el que
garanti[zara] el mejor equilibrio poblacional” (ife 2004).
Criterios geográficos
Entre los criterios que consideran el territorio y la ubicación de las co-
munidades están los siguientes.
Criterio de unidades territoriales básicas

Consiste en tomar en cuenta el hecho de que los habitantes de un territorio
se agrupan por zonas y los distritos electorales se construyen a partir de
unidades mínimas, que pueden ser secciones electorales, colonias, muni-
cipios o unidades censales. En el caso de México se han considerado las
secciones electorales y los municipios (López 2006, 102).
Criterio de contigüidad
Consiste en trazar territorios a partir de unidades vecinas entre sí, de tal
manera que se evite que el territorio del distrito electoral se fraccione en
unidades espaciales en forma de islas. No obstante, este criterio podría
aceptar una excepción con el objeto de proteger intereses de ciertos gru-
pos: que en un mismo distrito se agrupen unidades geográficas que no
sean vecinas (López 2006, 102).

11
Carlos Vilalta sostiene que es un error buscar únicamente la igualdad matemática y que, en rea-
lidad, desde la primera versión ya deberían estar aplicados criterios adicionales. Textualmente lo
explica en los siguientes términos: “la propuesta alternativa estriba en hacer desde el principio
una clasificación de municipios ─como la unidad básica de distritación─ con base en sus ca-
racterísticas generales, que representan diferencias sociodemográficas entre las comunidades
no metropolitanas (rurales y urbanas) y las metropolitanas” (Vilalta 2002, 165).
262
En la distritación de 2005 este criterio se identificó con el número 5, el

cual señalaba que “los distritos tendrán continuidad geográfica tomando
en consideración los límites político-administrativos y los accidentes geo-
gráficos” (ife 2004).
Con un contenido similar, en la distritación de 2017 este criterio se cla-
sificó con el número 7, que determinaba que “los Distritos tendrán con-
tinuidad geográfica tomando en consideración los límites geoelectorales
aprobados por el Instituto Nacional Electoral” (ife 2004).
Criterio de rasgos topográficos

Se refiere a que deben tomarse en cuenta elementos del paisaje para se-
parar o unir distritos (López 2006, 103), de modo que un accidente geo-
gráfico podría servir como un límite entre un distrito u otro.
En la distritación de 2005 este criterio también se identificó con el nú-
mero 5 ─mencionado previamente─, pues señalaba que los distritos
deberían tener continuidad geográfica considerando los accidentes geo-
gráficos.
En la distritación de 2017 se clasificó con el número 8, el cual indicaba
que “sobre los escenarios propuestos por la Dirección Ejecutiva del Re-
gistro Federal de Electores, podrán considerarse factores socioeconómi-
cos y accidentes geográficos que modifiquen los escenarios” (ine 2016).
Criterio de las vías de comunicación

Con este criterio se alude a tomar en cuenta las obras de infraestructura y
los sistemas de transporte para la configuración de distritos, procurando
el acceso de los ciudadanos a este (Baños 2014, 85).
En la distritación de 2005 este criterio estaba inmerso en el identifica-
do con el número 9, el cual apuntaba lo siguiente:
para establecer las cabeceras distritales se considerarán los siguientes pa-

rámetros: mayor población, vías de comunicación y servicios públicos.
263
En caso de existir dos o más localidades semejantes, y una de ellas sea, en

la actualidad, cabecera distrital, prevalecerá esta última (ine 2015).§
Criterio de integridad de unidades políticas

Es un criterio similar al de las vías de comunicación, con el cual se preten-
de respetar los límites político-administrativos entre los municipios y los
estados. Respecto a este tema, se ha dicho que
la posibilidad de integrar unidades políticas como los municipios interfiere

y en ocasiones se opone al criterio de equilibrio demográfico; sin embargo,
favorece la identidad territorial, ya que los municipios constituyen una uni-
dad político administrativa con un cierto grado de afinidad y cohesión en su
interior (López 2006, 103).
En el caso de México, a este criterio se le conoce como de integridad

municipal y se identifica con el número 8 de la redistritación de 2005, que
señalaba que “los distritos se constituir[ían] preferentemente con muni-
cipios completos” (ife 2004) y que debía procurarse no fraccionarlos.
Asimismo, se precisaba que los municipios urbanos que no alcanzaran el
0.85 % de la población media estatal y cuyas localidades urbanas se en-
contraran conurbadas serían agrupados, preferentemente, para conformar
distritos con otros municipios con localidades urbanas con los que tuvieran
contigüidad geográfica; un adecuado acceso que estará en función de los
accidentes geográficos y tiempo de traslado entre municipios, y una ma-
yor integridad como comunidad.
cual indicaba que “los Distritos se construirán preferentemente con muni-
cipios completos” (ine 2017).
§
Énfasis añadido.
264
Criterio de compacidad
A fin de evitar el gerrymandering ─explicado en páginas previas─, por
medio del cual se trazaban distritos en forma de salamandras, este crite-
rio busca que las fronteras de estos se acerquen lo más posible a polígo-
nos, esto es, a figuras geométricas regulares, tales como el cuadrado, el
círculo o el rectángulo (López 2006, 103), de forma que se logren distritos
con distancias similares de todos lados hacia el centro (López 2006, 29).
cual mencionaba que
en la delimitación de los distritos se procurará obtener la mayor compaci-

dad, de tal forma que el perímetro de los distritos tenga una forma geomé-
trica lo más cercana a un polígono regular. Ningún distrito podrá rodear
íntegramente a otro (ife 2004).
Por su parte, en la distritación de 2017 este criterio se identificó con

el número 5, el cual señalaba que “en la conformación de los Distritos se
procurará obtener la mayor compacidad, esto es, que los límites de los
Distritos tengan una forma geométrica lo más cercana a un polígono re-
gular” (ine 2017).
Criterio de tiempos de traslado

Es un criterio que responde más a temas de organización de los procesos
electorales (López 2006, 41), pues con él se hace referencia a los tiempos
máximos en los cuales deben estar concertadas las boletas electorales,
de modo que en la conformación de los distritos deben considerarse los
tiempos para llevar la documentación hacia y desde las cabeceras distri-
tales (López 2006, 104).
En la distritación de 2005 este criterio se identificó con el número 10,
el cual indicaba que
265
en la conformación de los distritos se procurará optimizar los tiempos de

traslado entre los recorridos a su interior, considerando su tamaño, exten-
sión y la distribución geográfica de sus localidades (ife 2004).
En la distritación de 2017 se estableció que este criterio buscaba
facilitar la accesibilidad y comunicación de los ciudadanos, así como los

trabajos de capacitación electoral, educación cívica, campañas políticas,
organización electoral y actualización del Padrón Electoral (ine 2017).
El criterio se identificó con el número 6, el cual señalaba que “se cons-

truirán Distritos buscando facilitar el traslado en su interior, tomando en
consideración los tiempos de traslado entre las cabeceras municipales”
(ine 2017).
Criterios étnicos
A diferencia de los criterios anteriores, el de comunidades de interés to-
ma en cuenta aspectos étnicos, pues alude al trazo de distritos electorales
mediante la consideración de regiones socioeconómicas o culturales espe-
ciales, como, en el caso de México, las comunidades indígenas (Baños y
Palacios 2014, 85). Este criterio también se identifica con el de integridad
de comunidades, por medio del cual se crea “una base de representación
en función de la mayor homogeneidad de los representados posible, en
términos de su identidad cultural” (López y Soto 2008, 134).
Así, en sintonía con este criterio, como dan cuenta Alejandro Trelles y
Diego Martínez (2012, 201), en 2005 se crearon por primera ocasión 28 dis-
tritos de mayoría indígena, de acuerdo con el criterio 4.
Por su parte, la distritación de 2017 incluyó este criterio con un rango
de relevancia importante, pues se ubicó después del criterio base, esto es,
el demográfico, y se identificó con el número 3, que precisaba lo siguiente:
266
de acuerdo a la información provista y a la definición establecida por la Co-

misión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi), cuando
sea factible, se conformarán los Distritos con municipios que cuenten con
40 % o más de población indígena (ine 2017).
En el ámbito del derecho comparado, resulta particularmente rele-

vante que,
como resultado del movimiento por los derechos civiles en la década de

1960, en 1965 se emitió el Acta de Derecho al Voto (Voting Rights Act), […]
que contempla que cualquier plan de distritación puede invalidarse si divide
a un grupo minoritario. Se establecen tres condiciones para que aplique:
el grupo debe ser suficientemente grande y concentrado geográficamente
para lograr una mayoría en un distrito; debe tener intereses políticos co-
munes; demostrar que los electores votan en bloque en su contra, y como
resultado los candidatos minoritarios suelen perder. El peso de la prueba
recae en el grupo minoritario, pues debe comprobar que se cumplen estas
tres condiciones ante un juez, y solo entonces se podrá proceder a crear un
distrito en donde sea mayoría (Valverde s. f., 28).
Participación de los partidos políticos

en el proceso de redistritación
Los criterios (su definición y aplicación) a los que se ha hecho referencia
previamente son solo una parte del proceso de redistritación, que, a gran-
des rasgos, se desarrolla por medio de las siguientes etapas:
La primera es la distribución de 300 distritos entre los estados y el DF se-

gún las poblaciones relativas del censo más reciente. Sigue el desarrollo y
puesta en marcha, por parte de un Comité Técnico nombrado por el Con-
sejo General del órgano electoral, de un algoritmo de optimización que pro-
duce, de manera automatizada, un mapa preliminar para cada estado.
267
Se suceden después dos rondas de revisión de cada propuesta por parte

de los partidos. […] El proceso concluye cuando el Comité Técnico selec-
ciona una propuesta final y la somete a consideración del Consejo General
para su aprobación (Trelles, Altman, Magar y McDonald 2016, 335).
Como se puede apreciar, visto en su integridad, el proceso de redistri-

tación es un ejercicio profundamente complejo (McDonald y Altman 2018,
85),12 “pues implica la solución de un problema geográfico, matemático
y político, en el cual se ven involucrados una gran cantidad de intereses”
(Reyes y López 2004, 161). Por este último aspecto, esto es, el relativo a
la multiplicidad de intereses que convergen en el trazado de distritos, es
sumamente importante que el ejercicio de redistritación sea incluyente
(Morales 2005, 16) (que la sociedad pueda participar activamente en él) y
que se perciba por todos los actores como justo, erradicando por comple-
to, en consecuencia, “cualquier fuente de cuestionamiento” (Morales 2005,
16) por completo, de modo que se alcance un grado pleno de credibilidad
(López 2006, 108) y legitimidad (Valverde s. f., 35). Esto, se estima, podría
lograrse si se cumple con las siguientes exigencias.
Objetividad
El proceso de redistritación debe ser completamente neutro13 (apartidista) y
objetivo, pues, de hecho, es una exigencia que deriva de la cpeum, la cual
establece que todas las actividades de la autoridad administrativa electo-
ral se conducirán conforme al principio de objetividad, entre otros, y, evi-
dentemente, la redistritación no puede quedar fuera de esa regla.
Ahora bien, desde el punto de vista de quienes suscribimos, la objetivi-
dad en el proceso de redistritación implica que el resultado arrojado debe

12
El original en inglés es como sigue: “redistricting is an astoundingly complex problem”. La tra-
ducción es nuestra.

13
Salvador Romero Ballivián señala que se debe “actuar con neutralidad política para evitar ses-
gos que favorezcan o perjudiquen a una corriente política” (2017, 475).
268
derivarse directamente del método técnico y científico adoptado, no de algún

procedimiento que pudiese indicar un sesgo que produjera un malappor-
tionment o un gerrymandering. Dicho en otras palabras, no hay forma más
objetiva de erradicar las sospechas de un actuar sesgado de la autoridad
que recurriendo al conocimiento objetivo por excelencia, esto es, el cien-
tífico. Por ello, para autores como Noemí Luján Ponce y Eduardo Albarrán
Oscós, “la tecnología desempeñ[a] una función como mediación impar-
cial de las relaciones entre los actores” (Luján y Albarrán 2007, 115). De
ahí que el ejercicio de distritación se deba asumir como un proceso emi-
nentemente científico y técnico14 y no como un asunto de intereses me-
ramente políticos o partidistas.
En el caso de México, desde la distritación de 1996 ya se había intro-
ducido “un marco teórico metodológico sustentado en el conocimiento
científico específicamente con el apoyo del análisis espacial, los sistemas
de información geográfica y la cartografía” (Reyes y López 2004, 161).§ Si-
guiendo la misma línea trazada por esa experiencia, la distritación de 2005
se llevó a cabo mediante un modelo (algoritmo) matemático denominado
recocido simulado, respecto a lo cual cabe mencionar que, según relata
Rodrigo Morales Manzanares (2005, 17), los partidos políticos tuvieron ac-
ceso a su código de programación y, de esta manera, estuvieron en con-
diciones de constatar que respetaban los criterios a los que se ha hecho
referencia.
La introducción de la tecnología mediante herramientas computacio-
nales para trazar los distritos ha llevado a Luján Ponce y Albarrán Oscós
a señalar que
14
Liliana López Levi señala que “la redistritación pasó de ser un problema político a ser princi-
palmente un problema científico y técnico (sin dejar de lado su carácter político)” (López 2006,
108). En un sentido muy similar, Rodrigo Morales Manzanares concluye que “la definición de
los distritos electorales fue un proceso en el cual la tecnología y la política se utilizaron como
insumos básicos para construir confianza” (Morales 2005, 17).
§
Énfasis añadido.
269
el proceso de distritación 2005 fue posible gracias a que los partidos políti-
cos reemplazaron la estrategia de negociación política pura y aceptaron di-
rimir las diferencias entre las distintas propuestas con base en una función
matemática (Luján y Albarrán 2007, 128-9).
Lo anterior se entiende muy bien si se toma en cuenta que
el hecho de apoyarse en computadoras para construir distritos electorales

le da claridad al proceso y facilita la evaluación del resultado final; asimis-
mo, se demuestra que no se beneficia o se perjudica deliberadamente a un
partido político, pues la máquina realiza sólo las tareas que le son progra-
madas (López y Soto 2008, 143).
La valoración general en ese aspecto ha sido positiva y, de hecho, el

ejercicio de distritación ha sido calificado como exitoso (López 2006,
110), pues se ha señalado que “la metodología de distritación demos-
tró ser técnicamente solvente y políticamente confiable” (Luján y Albarrán
2007, 127).§ En un sentido similar se ha pronunciado Morales Manzana-
res, cuando refiere que la redistritación fue “técnicamente solvente, políti-
camente confiable y jurídicamente soportada, por lo que constituy[ó] una
base sólida para la organización de los comicios de 2006 y de 2009” (Mo-
rales 2005, 17).§ No obstante, no debe perderse de vista que el aspecto
tecnológico es apenas un eslabón ─tal vez el más importante─ en el pro-
ceso de distritación, y si no se complementa con otros recursos ─como
las valoraciones étnicas y sociales a las que ya se ha hecho referencia─,
el ejercicio se quedaría incompleto con la sola “frialdad” de los números
(López 2006, 108).15
§
Énfasis añadido.
15
En un sentido similar, Michael McDonald y Micah Altman señalan, al referirse a la distritación,
que “en lugar de depender solamente de las máquinas, la solución debería involucrar la capa-
cidad del cerebro para la visión y la imaginación” (McDonald y Altman 2018, 85). El original en
270
Publicidad y transparencia
El alcance de las virtudes de la tecnología (Trelles y Martínez 2012, 231),
según lo explicado previamente, es insuficiente, por sí solo, para despoliti-
zar los procesos de redistritación, pues, desde el punto de vista de quienes
suscribimos, también debe ser abierto, transparente e incluyente, esto es,
debe posibilitar la participación activa de la sociedad en todo su curso, a
fin de que pueda “tomar parte en la observación y vigilancia de la definición
de los distritos” (Luna 2016, 140). Al respecto, Michael McDonald y Micah
Altman señalan que la frase “si un árbol cae en el bosque y no hay nadie
ahí para escucharlo, ¿realmente hace algún sonido?” (McDonald y Altman
2018, 8)16 también aplica para la redistritación, por lo que la autoridad en-
cargada del proceso debe escuchar las voces de la sociedad.
En ese sentido, se ha propuesto que se permita a la sociedad “pre-
sentar sugerencias de modificaciones u objeciones ya sea por escrito o
en audiencias públicas” (Valverde s. f., 35). En países como Australia y el
Reino Unido (Valverde s. f., 35) sí se permite la participación directa de
la sociedad. Por ejemplo, por lo que hace al primer país mencionado, el
proceso se da en dos fases: “primero con los legisladores y partidos po-
líticos, y después con el público en general” (Valverde s. f., 35). En el se-
gundo país
se requiere un número mínimo de ciudadanos quejosos para que proceda

un cambio, y si este es el caso, se requiere una segunda consulta públi-
ca. La información que se genera debe tomarse como insumo para revisar
la propuesta, antes de la elaboración del plan final de distritación (Valver-
de s. f., 35).
inglés es como sigue: “rather than relying solely on machines, the solution should invoke the
human brain’s capacity for insight and imagination”. La traducción es nuestra.

16
El original en inglés es como sigue: “if a tree falls in the forest, does it make a sound?”. La tra-
ducción es nuestra.
271
En los países donde no están establecidos procedimientos expresos

para incluir la participación ciudadana, las inconformidades son canaliza-
das por medio de los tribunales. Por ejemplo, en Estados Unidos de Amé-
rica las organizaciones no gubernamentales y los ciudadanos de forma
individual suelen entablar juicios contra los planes de distritación que con-
sideren sesgados (Valverde s. f., 35). Al respecto, David Lubin (2008) ha
afirmado que, gracias a la intervención del Poder Judicial, Estados Unidos
de América es único en lo concerniente al rigor de la observancia del prin-
cipio “una persona, un voto”.
En el caso mexicano, la participación de la sociedad en el proceso de
redistritación ha sido principalmente por medio de los partidos políticos
─como se expondrá más adelante, el tepjf ha vedado la posibilidad pa-
ra que, por ejemplo, las agrupaciones políticas nacionales (apn) impugnen
en la materia─, lo cual se ha dado en los distintos ejercicios desde el ini-
cio. Como da cuenta Morales Manzanares:
primeramente se creó la Comisión Nacional de Vigilancia (cnv) con mayores

atribuciones que su antecesor el Comité Técnico y de Vigilancia, y poste-
riormente se conformó su órgano técnico de apoyo conocido como el Gru-
po de Asesores Técnicos de los Partidos Políticos que fue sustituido por el
Comité Nacional de Supervisión y Evaluación (Conase) (Morales 2005, 17).
En ese sentido, en la distritación de 2005 hubo un avance en compa-

ración con la realizada previamente (1996), pues por primera vez la discu-
sión acerca de los criterios a considerar para el trazado de los distritos se
llevó al foro público, por medio de
cuatro mesas, veinte sesiones de trabajo en total, en donde funcionarios

del Registro Federal de Electores, representantes de los partidos políticos y
expertos en la materia provenientes del mundo académico y del sector pú-
blico aportaron sus visiones, informaciones y análisis (Morales 2005, 16).
272
Con lo anterior se muestra que la participación de los partidos rindió

frutos, pues en ese punto se evidenció el rechazo mayoritario a utilizar pro-
yecciones poblacionales (Luján y Albarrán 2007, 122) en lugar del censo
de población.
A partir de este ejercicio deliberativo, el Registro Federal de Electores
definió los criterios y estos fueron sometidos a la Comisión Nacional de
Vigilancia (cnv) (Morales 2005, 16). Derivado de esa revisión, una vez más
se verificaron algunos aspectos, como lo relacionado con “la construcción
de los distritos urbanos y la técnica para establecer el número de distritos
por estado” (Luján y Albarrán 2007, 122). En este punto, y finalmente co-
mo en todos los casos, fueron discutidos en el seno del Consejo General
del ife. Un dato muy importante para los efectos de esta investigación es
que ningún partido impugnó (Morales 2005, 16) ante el tepjf la decisión
del ife respecto a los criterios que se considerarían para la redistritación,
lo cual la reviste de un alto grado de legitimidad.
Ahora bien, por lo que hace a la aplicación de esos criterios, se definió,
como ya se mencionó, un modelo matemático, el cual generó escenarios
de distritación que, una vez más, fueron sometidos a la consideración de
los partidos políticos
y posteriormente fue presentado ante los integrantes de las 32 comisiones

locales de vigilancia. Las observaciones de los partidos fueron evaluadas
por el Comité y cuando mejoraron el escenario fueron incorporadas. Bajo es-
ta dinámica de trabajo los partidos presentaron poco más de 200 obser-
vaciones, de las cuales fueron aceptadas más de 70, porque implicaron
aportes técnicos relevantes al trazo distrital (Morales 2005, 17).
El resultado de todo ello fue puesto otra vez a consideración de la cnv

para, posteriormente, ser aprobado por unanimidad por el Consejo General
del ife (Morales 2005, 17). A pesar de que los criterios habían sido acepta-
dos y no se impugnaron, y de que el proceso de redistritación fue aprobado
273
por unanimidad y con inclusión de las observaciones de los partidos polí-

ticos, en este caso el acuerdo sí fue impugnado.17
Pero la impugnación de la distritación electoral de 2005 y 2017 no des-
legitima el ejercicio ni tampoco es indicador de que los mecanismos a los
que se ha hecho referencia ─fundamentalmente la objetividad del méto-
do por medio del uso de herramientas tecnológicas y científicas y, ade-
más, la participación activa de los partidos en un proceso transparente de
creación y aplicación de los criterios de distritación─ hubiesen tenido al-
guna falla, debido a lo siguiente.
Primero, porque la revisión por parte de la doctrina ─y, por lo tanto,
objetiva e imparcial, a diferencia de la revisión de los partidos (McDonald
y Altman 2018, 85) que presentan las impugnaciones (se entiende que son
parciales en el sentido de que son parte de un proceso impugnativo y de-
fienden sus propios intereses)─ ha arrojado una calificación exitosa de los
procesos de distritación en México en los últimos 20 años18 y sin signos
de malapportionment,19 al grado de ubicarlos a la par de los más avan-
zados del mundo (López 2006, 100).
Segundo, ya que no debe perderse de vista que, de acuerdo con la
doctrina, los partidos no necesariamente buscan resultados objetivos,
pues, aun cuando el proceso de redistritación debería reducirse a una
cuestión meramente técnica, para las fuerzas políticas se convierte en un
asunto de conveniencia política (Campillo y Ramos 2005, 42); es decir, la
redistritación es un proceso politizado del que buscan beneficiarse los ac-
tores políticos (Trelles y Martínez 2012, 200) y, de hecho, como señala

17
En este sentido, se observa un dato no muy acorde con la realidad cuando Alejandro Trelles y
Diego Martínez señalan que “los resultados de la redistritación en 1996 y en 2005 fueron recono-
cidos y avalados por todos los actores gracias a la autonomía del órgano electoral, la presencia
de los partidos políticos como observadores, la claridad de los criterios normativos y el uso de
herramientas computacionales” (Trelles y Martínez 2012, 231). (Énfasis añadido).

18
Así lo calificaron Alejandro Trelles y Diego Martínez (2012, 201); de igual forma obtuvo ese califi-
cativo por parte de Liliana López Levi y Covadonga Escandón (2003, 46).

19
En el análisis que hace Pablo Simón Cosano (2009), México no se encuentra entre los 16 países
con malapportionment.
274
Lacoste, “la geografía electoral es un arma para la guerra […] Un instru-

mento de fuerza para los que ostentan el poder” (Lacoste citado en Luna
2016, 128), por lo cual es hasta cierto punto lógico que los partidos recu-
rran al último de los recursos, incluso a convertir los recursos impugnati-
vos en misiles jurídicos para favorecer sus intereses particulares.
Así, es claro que la motivación que subyace a las impugnaciones es de
carácter político (Handley s. f.), pero lo que debe prevalecer es el razona-
miento derivado de aspectos técnicos, científicos y objetivos, pues, como
afirman Alejandro Trelles y Diego Martínez:
es imprescindible que los actores involucrados estén convencidos de que,

en la democracia, un principio central es que los ciudadanos elijan a sus
representantes y no que los representantes elijan a los electores (Trelles y
Martínez 2012, 231).§
Tercero, porque es sano para el sistema democrático que los partidos

inconformes hayan impugnado, pues, tomando en cuenta que no en todos
los países existe la posibilidad de objetar los planes de distritación median-
te procedimientos judiciales,20 los recursos judiciales en esta materia se
§
Énfasis añadido.
20
Lisa Handley proporciona los siguientes datos: “al parecer, en la mayoría de los países que
delimitan distritos electorales, los tribunales no tienen participación alguna en este proceso. De
hecho, en algunos como Pakistán y Tanzania existe una restricción sobre la participación de los
tribunales en este asunto. Otros países confieren ciertas funciones al tribunal aunque en deter-
minados casos sólo de manera limitada. Y algunos ejemplos de países en los que el tribunal
desempeña un papel más importante en la delimitación, incluyen a Australia, Canadá, Eslova-
quia, Fiji, Francia, Indonesia, Irlanda, Japón, Lituania, México, Nueva Zelandia, Nigeria, Uganda,
Reino Unido, y Estados Unidos. Los planes de delimitación pueden llegar a ser impugnados, de
manera restringida, en los tribunales de Nigeria, Uganda y otros países africanos anglófonos. En
Fiji, se permite una evaluación legal, pero hasta ahora, nadie ha refutado un plan. El único tribu-
nal que hasta el momento impugnó un plan distrital en Reino Unido no tuvo éxito, y esto parece
haber desalentado litigios posteriores sobre estos procesos en el país. Es sólo recientemente
que los tribunales canadienses se han aventurado a considerar actas de delimitación, y en 1987
se presentó la primera impugnación a un plan distrital federal. En mayo de 2004, el Tribunal
Federal de Canadá falló en el caso Raiche vs Canadá (Fiscal General), sobre una parte del límite
electoral entre las circunscripciones de Miramichi y Acadie-Bathurst. El Tribunal sostuvo que, al
275
vuelven un privilegio y una oportunidad más para que la sentencia legitime

los resultados. Así, a pesar de que las distritaciones de 2005 y 2017 fue-
ron impugnadas por diversos actores, en ningún caso el tepjf revocó los
trabajos de distritación de la autoridad electoral. En las páginas siguientes
se abordarán las particularidades de cada caso judicial.
Análisis de sentencias
Asuntos con motivo de la redistritación
derivada del censo de 200021
El primer asunto con el que se da cuenta de las impugnaciones de la re-
distritación derivada del censo de 2000 es el SUP-RAP-16/2005,22 en el
cual el Partido Revolucionario Institucional (pri) cuestionó el incumplimien-
to de lo establecido en el Acuerdo CG104/2004 del ife; particularmente
alegó su ilegalidad y propuso una diferente distritación en 11 de 12 distri-
tos electorales de Chiapas. En realidad, el tepjf sostuvo que el partido
impugnante, en sus propuestas de distritación, se limitó a hacer algunas
consideraciones geográficas, étnicas y económicas, entre otras, y, en otros
casos, se limitó a proponer su forma de distritación.
La autoridad jurisdiccional consideró inoperantes todas esas propues-
tas de distritación, toda vez que el partido no controvirtió las considera-
ciones que sustentaban el acuerdo ni se refirió a la documentación que
sirvió de soporte técnico y jurídico en el proceso de distritación. Es más,
la Sala Superior señalaba que al examinar cuáles municipios debían que-
transferir ciertas partes del distrito de Acadie-Bathurst al de Miramichi, la Comisión Federal de

Límites Electorales de Nueva Brunswick se equivocó en la aplicación de las normas que rigen
las recomendaciones, es decir, las que regulan la protección de las lenguas minoritarias bajo la
Ley sobre Lenguas Oficiales” (Handley s. f.).

21
En el Acuerdo CG07/2002, el Consejo General del Instituto Federal Electoral ordenó a la Junta
General Ejecutiva la realización de estudios y la formulación de proyectos para la redistritación
del país. En el Acuerdo CG28/2005, emitido el 11 de febrero de 2005, dicho Consejo General
aprobó la demarcación territorial de los 300 distritos electorales federales uninominales para su
utilización en los procesos electorales federales 2005-2006 y 2008-2009.

22
Resuelto el 7 de abril de 2005, cuyo ponente fue el magistrado Mauro Miguel Reyes Zapata.
276
dar ─según el recurrente─ en los distritos que mencionaba, se advertía

que la propuesta consistía, “en realidad en que, salvo algunas excepcio-
nes, las cosas queden intactas tal y como estaba la distritación desde mil
novecientos noventa y seis a la fecha” (SUP-RAP-16/2005, 39).
Así, el tepjf sostuvo que lo anterior no podía realizarse,
ya que por mandato del artículo 53 constitucional, la distritación debe estar

sujeta a una revisión constante y dinámica, que permita una estructura jus-
ta y equitativa, para todos los efectos electorales, que son fundamentales
para la vida democrática del país (SUP-RAP-16/2005, 40).
Lo anterior confirma todo lo expresado en el apartado previo, respecto

a que, a fin de cumplir cabalmente con el principio “un hombre, un voto”,
el ejercicio de distritación debe tener un carácter cíclico.
En cuestiones particulares se observaba, por ejemplo, que, con relación
al Distrito 02 de Bochil, el pri pretendía que la cabecera distrital regresa-
ra al municipio de Pichucalco, por ser de mayor número de habitantes;
sin embargo, el Tribunal Electoral advirtió que ese parámetro, conforme al
mencionado acuerdo del ife, no era el único elemento que debía tomar-
se en cuenta para establecer la cabecera distrital, sino que existían otros
dos: las vías de comunicación y los servicios públicos, acerca de los cua-
les el partido no se había expresado.
Asimismo, el partido alegaba que, al incorporarse los municipios de La-
rráinzar, Chenalhó, Chalchihuitán y Pantelhó, se rompía la integridad étni-
ca y cultural de la zona, al mezclar cuatro etnias que tenían diferencias en
su identidad cultural, como son la tsotsil, la tseltal, la tojolabal y la ch’ol.23

23
En este punto, resulta interesante que el planteamiento del partido coincide con la opinión de
Liliana López Levi, quien señala lo siguiente: “pareciese que los consejeros desconocen por
completo la geopolítica de las entidades federativas del país y realizaron sus estimaciones en la
frialdad de los números sin considerar otras cuestiones político-sociales e incluso geográficas
de gran pertinencia. Tal es el caso de Chiapas, donde la redistritación propuesta por el ife afectó
la composición del Distrito II de Bochil al incorporar los municipios de Larrainzar, Chenlahó,
277
El Tribunal respondió que la afirmación del actor era dogmática y que no

había combatido las consideraciones contenidas, entre otros, en el docu-
mento Instrumentación integral de los criterios 4, 5 y 8: municipios con
mayoría de población indígena, aspectos geográficos y municipios urba-
nos, en el cual se encontraban razones, criterios, fórmulas, mapas y funda-
mentos que se habían tomado en cuenta y que el partido en modo alguno
había combatido.
Adicionalmente, el pri se había inconformado porque los municipios de
Sitalá y San Juan Cancuc no contaban con vías de acceso directas que fa-
cilitaran la continuidad geográfica establecida como criterio 5 en el acuerdo
del ife. La Sala Superior estimó igualmente que esa afirmación era dogmá-
tica y que el partido no había aportado elemento probatorio alguno, ade-
más de que tampoco había hecho referencia a las consideraciones y los
fundamentos de los diversos documentos.
En los restantes distritos controvertidos, el partido se inconformó, en-
tre otras cuestiones, por el cambio de municipios a otros distritos; por la
falta de continuidad geográfica, de facilidad de traslado y de integración
cultural y étnica; por la forma geométrica distinta a la estipulada, y por la
inclusión de municipios, como Teopizca y Amatenango del Valle, cuyo ré-
gimen de gobierno ─aducía el actor─ era distinto al de los municipios de
la región; todo lo anterior fue inoperante e inatendible, porque se basó
en afirmaciones dogmáticas y nunca demostró en qué se concretaban, a
su decir, las afectaciones.
Por otra parte, en el SUP-RAP-17/200524 el pri controvirtió dos cuestio-
nes de la distritación efectuada en Jalisco: el cambio de cabecera distrital
de la localidad de Colotlán a la población de Tequila y la falta de crea-
ción de un distrito electoral que preservara la integridad territorial de las
Chalchihuitán y Panteló, rompiendo la integridad étnica y cultural de la zona, pues mezcla cuatro
etnias: Tzotzil, Tzeltal, Tojolabal y Chol sin respetar las diferencias derivadas de su identidad
cultural” (López 2006, 107).

24
Resuelto el 7 de abril de 2005, cuyo ponente fue el magistrado Leonel Castillo González.
278
poblaciones indígenas de la zona norte de ese estado. Para tales efectos,

el partido expresó una serie de motivos de disenso, los cuales fueron ina-
tendibles, conforme a lo siguiente.
En relación con la falta de fundamentación y motivación, el tepjf advir-
tió que el procedimiento seguido por la autoridad responsable se distinguió
“por haberse desarrollado a través de decisiones parciales, las cuales sir-
vieron de base para la emisión de una resolución de carácter consecuen-
cial o conclusivo” (SUP-RAP-17/2005, 33) y que todos los documentos o
trabajos, como el Análisis de cabeceras distritales y la Instrumentación in-
tegral de los criterios 4, 5 y 8: municipios con mayoría de población indíge-
na, aspectos geográficos y municipios urbanos, debían considerarse “como
parte integral e indisoluble” (SUP-RAP-17/2005, 37) del acuerdo controver-
tido, pues constituían la base para sustentar la determinación final.
En ese orden de ideas, el tepjf, tras enunciar 13 ejemplos que advertía
por los cuales la responsable sí había fundado y motivado la designación
de la localidad de Tequila como cabecera distrital y la no creación de un
distrito de naturaleza indígena en Jalisco, señalaba que, en realidad, dicha
fundamentación y motivación la hizo “en documentos diversos al acuerdo
impugnado, circunstancia que no impidió al actor conocer los motivos de
la autoridad para arribar a la determinación emitida” (SUP-RAP-17/2005,
41); incluso estaba demostrado que el partido había participado en las
mesas de trabajo dispuestas para la elaboración de los distintos escena-
rios, la recepción de documentación soporte y la oportunidad brindada pa-
ra la formulación de observaciones.
Con referencia a los restantes motivos de disenso, el partido sostuvo
que había contravención al artículo 2 de la cpeum, relativo a la participa-
ción de las comunidades indígenas en los procesos de carácter político-
-electoral, porque el cambio de cabecera distrital afectaba la participación
de grupos indígenas, ya que la distancia de 300 kilómetros para llegar a
la nueva cabecera era onerosa e impediría la obtención de la credencial
para votar, además de que dificultaba la concentración de los paquetes
279
electorales. El tepjf estimó que no se demostraban los impedimentos de

traslado para la consecución de los fines precisados, esto es, no se evi-
denciaba la carencia o ineficacia de los medios de transporte, la dificultad
por la geografía de la zona, o bien que el costo del traslado fuera una car-
ga gravosa para los habitantes.
Igualmente, respecto al cambio de cabecera distrital, la Sala Superior
mostró que la responsable sí había expresado consideraciones y que estas
debían seguir rigiendo el sentido del acuerdo impugnado, máxime porque
los argumentos del pri pretendían contrarrestar razonamientos inexistentes
en la determinación y que se trataban de meras aseveraciones genéricas.
Más adelante, el tepjf se pronunció respecto a la alegada inequidad
de las bases y los criterios tomados en consideración por la responsa-
ble y, entre otros argumentos, señaló que, en el supuesto de que el actor
colmara los puntos precisados, “la impugnación de los criterios sería ex-
temporánea” (SUP-RAP-17/2005, 47) y que el agravio no se dirigía a con-
trovertir la aplicación concreta de esos criterios, “sino a catalogarlos, en
sí mismos, de inequitativos” (SUP-RAP-17/2005, 47). Asimismo, el Tribu-
nal calificó de inatendible lo alegado por el partido ─en el sentido de que
los cambios de fechas para la celebración de las sesiones en las cuales se
presentaron los proyectos evitaron la preparación de observaciones pa-
ra hacerlas valer en el momento oportuno─, porque no existía un término
precipitado, pues entre la generación del primer y el segundo escenario
habían transcurrido 43 días naturales, y del segundo al escenario final, 32
días naturales, aunado a la existencia de diversos plazos otorgados a los
partidos políticos para realizar observaciones,
tomando en consideración que la materia de los elementos a analizar res-

pecto de cada escenario presentado, cada vez se tornaron más específicos
por la depuración de la información examinada y observaciones realizadas
(SUP-RAP-17/2005, 47).
280
Finalmente, respecto a que las comunidades indígenas asentadas en

Jalisco y Nayarit habían sido desconocidas, prevaleciendo el favoritismo
para unos cuantos estados del centro de la república, el tepjf sostuvo que
el partido partía de una idea errónea, pues sí se advertía el estudio relati-
vo a los municipios indígenas de Jalisco; que era inoperante el argumento
que aseveraba la presentación de 212 observaciones técnicas y la acep-
tación solo de 70, por tratarse de afirmaciones genéricas e imprecisas al
omitir mencionar cuáles fueron presentadas y omitidas, o bien el perjuicio
ocasionado; y respecto a la vulneración del artículo 8 constitucional, por-
que acerca de que la autoridad administrativa no habría otorgado respues-
ta a la petición de miembros de las fuerzas vivas, el tepjf respondía que el
apelante tenía la carga de la prueba y que de los elementos ofrecidos no
se advertía la existencia del escrito de petición aludido y su presentación
ante la autoridad responsable; incluso, a mayor abundamiento, en caso
de que existiera, la falta de contestación solo podría haber sido reclamada
por los peticionarios.
Ahora bien, en el SUP-RAP-18/200525 el pri impugnó la redistritación
realizada por el ife, en este caso respecto a Michoacán. A juicio del tepjf, los
agravios eran inoperantes porque el partido se limitó a reiterar las obser-
vaciones efectuadas ante la autoridad responsable y, por otro lado, había
realizado afirmaciones genéricas en las cuales no desarrollaba argumento
jurídico alguno tendente a controvertir las razones, los motivos y los fun-
damentos que el Consejo General había tomado en cuenta para la emi-
sión del acto impugnado.
Concretamente, el tepjf sostuvo que resultaba inexacto que se hubie-
ran dejado de considerar las observaciones formuladas por el partido a las
distintas etapas de desarrollo del proceso de distritación. En efecto, esta-
ba acreditado que el Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de
los Trabajos de Distritación había llevado a cabo la revisión de las obser-

25
Resuelto el 7 de abril de 2005, cuyo ponente fue el magistrado Eloy Fuentes Cerda.
281
vaciones del pri. Más adelante, este había presentado sus observaciones
al segundo escenario de distritación, las cuales fueron objeto de opinión
por dicho Comité Técnico; incluso el partido actor presentó observacio-
nes complementarias respecto de Michoacán, entre otros estados, en las
que también recayó opinión del Comité.
De esa forma, el tepjf continuaba con el argumento de que el parti-
do nada había sostenido en su impugnación acerca de lo considerado por
el Comité, como, por ejemplo, en el primer escenario, cuya propuesta no
mejoraba la función de los costos, o bien respecto del segundo escena-
rio, cuyas observaciones implicaban la reasignación de municipios entre
todos los distritos.
Finalmente, el tepjf se pronunció acerca de la inconformidad consis-
tente en que la participación ciudadana en las elecciones se vería dismi-
nuida al existir una falta de interés para votar por candidatos y candidatas
que no fueran afines a su municipio, así como de la inconformidad refe-
rente a que la autoridad administrativa no había ofrecido una explicación
lógica de por qué no se habían aceptado sus modificaciones, incluso con
una revisión física, distrito por distrito, en el estado. Para el Tribunal, el pri
no había acreditado con medio probatorio alguno tales extremos; no bas-
taba con aseverar que se debió hacer más detallada y lógica la respuesta
de la autoridad, sino que se requería demostrar por qué la respuesta “en
los términos que se hizo [era] incorrecta, y la manera en que ello [era] vio-
latorio o [transgredía] su esfera jurídica” (SUP-RAP-18/2005, 45). Así, el tepjf
concluyó que, aunque exista la figura de la deficiencia de los agravios ex-
puestos, en el caso concreto no se podía acudir a ella, porque tal posibi-
lidad no permitía tener por sentados argumentos que no se contenían en
los escritos de demanda presentados ni era admisible una revisión oficio-
sa de la resolución reclamada.
En el SUP-RAP-19/2005,26 el pri se inconformó respecto a la redistri-
tación de Veracruz. En ese asunto hizo valer cuatro grandes temas: que
26
Resuelto el 7 de abril de 2005, cuya ponente fue la magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
282
se restaban dos distritos al estado, especialmente el histórico Distrito 08

de Misantla, con lo cual se creaba un conflicto de identidad cultural entre
municipios; que se hacía difícil el traslado con la consecuente afectación
al ejercicio de derechos; que no se había cumplido con que la diferencia
de población respecto a la media estatal fuera lo más cercana a cero, con
una variación de +/-15 % de la media estatal, lo cual no había sido obser-
vado por el ife, y que no habría elecciones pacíficas dadas las diferencias
políticas e históricas entre Misantla y Martínez de la Torre.
Al respecto, el tepjf observó que el partido realizó afirmaciones genera-
les, subjetivas y dogmáticas, que no se probaban de modo alguno, por lo
cual sus agravios eran inatendibles. Así, por ejemplo, el Tribunal señaló que
el pri no estableció con claridad y de manera específica mayores detalles
que pudieran servir para determinar con exactitud la veracidad de esos su-
puestos datos, señalando al menos si se refieren a un censo de población
determinado, a un conteo de la misma, o a una proyección poblacional con
fines estadísticos (SUP-RAP-19/2005, 36).
O bien, el Tribunal añadió, el partido se limitó a hacer una aseveración

general de que la emigración en Veracruz había sido inferior a la de otras
entidades federativas, pero no señaló “de manera concreta y específica”
(SUP-RAP-19/2005, 36) cómo es que la consideración de tal circunstan-
cia “podría variar la redistritación” (SUP-RAP-19/2005, 36).
En este orden de ideas, el tepjf sostuvo que el pri no había señalado
con precisión en qué parte de la aplicación de la fórmula correspondien-
te habría errado el ife; es decir, si había calculado inadecuadamente los
factores respectivos o si por negligencia o dolo se había equivocado en
el desarrollo de ella, de forma que se hiciera patente que a Veracruz no le
debían corresponder 21 distritos, sino 23.
Con relación a los tiempos de recorrido, el tepjf razonó en el sen-
tido de que igualmente se trataba de una mera declaración subjetiva y
283
unilateral que no se apoyaba en prueba alguna, mientras que, por el con-

trario, del informe circunstanciado se advertía una tabla aportada por la
responsable, en la cual en ningún caso para el Distrito 08 se llegaba a las
tres horas de recorrido, por lo que no le asistía la razón al actor en cuanto
a que, con la nueva distritación, aumentaban los recorridos de tres y cua-
tro horas a la cabecera distrital. De la misma manera, era impreciso lo afir-
mado por el quejoso en el sentido de que no se había cumplido con que la
diferencia de población respecto a la media estatal fuera lo más cercana
a cero, con una variación de +/-15 %, toda vez que del informe circunstan-
ciado se apreciaba también una tabla que desmentía al actor.
Finalmente, el tepjf señaló que el pri no había ofrecido pruebas de las
supuestas diferencias entre las comunidades mencionadas y que, al no ser
posible desprender la conclusión propuesta, no debía ser tomada en cuen-
ta para atacar el acto impugnado.
En el asunto SUP-RAP-20/2005,27 el actor fue el Partido de la Revolu-
ción Democrática (prd) y controvirtió exclusivamente los distritos 04 y 08
de Chiapas y 01 de Jalisco.
Respecto del primero, sostuvo que el acuerdo impugnado dejaba co-
mo consecuencia distritos y municipios con formas que se alejaban de
la compacidad; de igual modo, señaló que se habían dejado de atender
los criterios 5 y 10 relativos a la continuidad geográfica de los distritos, así
como la procuración de optimizar los tiempos de traslados en ellos, con-
siderando su tamaño, su extensión y la distribución geográfica de las lo-
calidades. También, que el municipio de Las Rosas debía seguir formando
parte del Distrito 08 con cabecera en Comitán.
El tepjf consideró inatendibles todos esos motivos de queja. Por una
parte, porque no había acreditado con medio probatorio alguno el incum-
plimiento de los criterios y, más bien, se había limitado a expresar su

27
Resuelto el 7 de abril de 2005, cuyo ponente fue el magistrado José Fernando Ojesto Martínez
Porcayo.
284
inconformidad de manera dogmática, aunado a que el partido no había

explicado cómo se habría podido armonizar la integración regional y cul-
tural de tipo indígena con las distancias que era necesario recorrer y cuál
habría sido su resultado en relación con la demarcación aprobada. Asimis-
mo, el prd no había manifestado las razones por las cuales, en su concep-
to, el municipio de Las Rosas debía formar parte del distrito al que estaba
asignado anteriormente.
Por lo que se refería al Distrito 01 de Jalisco, el prd basó sus agra-
vios en que el cambio de cabecera distrital desalentaría la participación
de esas comunidades y haría nugatorios los derechos de las comunida-
des indígenas previstos en la cpeum, y en que la distancia para llegar a
la nueva cabecera impediría a los indígenas la obtención de la credencial
de elector, dificultaría la concentración de los paquetes electorales y haría
oneroso el traslado. Adicionalmente, el partido adujo una vulneración del
artículo 8 constitucional ─porque habitantes de los municipios de la re-
gión norte habían formulado una petición─, así como una falta de funda-
mentación y motivación.
Acerca de eso último, el tepjf nuevamente evidenciaba los fundamen-
tos jurídicos que le habían permitido al ife ─entendidos ahí sus órganos─
sustentar su competencia y la motivación ofrecida, incluida la relativa a que
el escenario final de distritación se apegaba a los criterios técnicos defini-
dos y cómo tal justificación se encontraba en diversos trabajos (documen-
tos) mencionados supra en esta participación, lo cual no había impedido
al actor conocer los motivos de la autoridad para llegar a la determinación
emitida, incluido el cambio de cabecera distrital. Así, si el actor
tuvo conocimiento de los preceptos legales y criterios aplicables al caso, así

como de las circunstancias especiales, razones particulares y causas inme-
diatas tomadas en consideración para la emisión del acto reclamado, [era]
innegable que la garantía de legalidad, en su vertiente de fundamentación y
motivación [había conseguido su finalidad] (SUP-RAP-20/2005, 46).
285
Por lo que hacía a la vulneración de los derechos de participación de

las comunidades indígenas, el Tribunal respondió en los mismos términos
que en la sentencia SUP-RAP-17/2005: que el apelante no había demostra-
do los extremos de sus afirmaciones. Lo anterior, en adición a que el par-
tido no alegó que ─contrario a lo sostenido por el responsable─ sí existía
la cantidad de habitantes en los municipios de Bolaños y Mezquitic para
conformar un distrito indígena ni enfrentó las razones del responsable res-
pecto a que Tequila contaba con una mejor comunicación con el centro
del distrito y que su población era semejante a la de Tala.
Por último, en cuanto al agravio relativo a la vulneración del artículo 8
constitucional, el tepjf advirtió que los argumentos del partido eran con-
tradictorios porque, por una parte, había manifestado que la petición había
sido verbal en sesión ─con lo cual había incumplido los requisitos exigi-
dos por dicho artículo constitucional─ y, por otra, había sido por escrito,
respecto de lo cual no existía constancia de que se hubiera presentado.
Finalmente, de este periodo se tiene el medio de impugnación SUP-RAP-
-26/2005,28 interpuesto por la agrupación política nacional Organización
México Nuevo, el cual fue desechado de plano dada la falta de interés ju-
rídico de la actora. Para el tepjf, la agrupación se había quejado de la de-
marcación territorial de los 300 distritos electorales federales uninominales
determinados en el acuerdo impugnado, pero no aducía “la violación de al-
gún derecho sustancial propio” (SUP-RAP-26/2005, 46), por lo que no se
evidenciaba “la satisfacción de su interés individual y, de forma concomitan-
te, el interés jurídico procesal que [debía] revestirle para la procedencia del
medio impugnativo que (intentaba)” (SUP-RAP-26/2005, 5).
El Tribunal, de hecho, advirtió que estaba, en la alegación de la quejosa,
en el supuesto de derechos o intereses difusos, pero que las agrupaciones
políticas no estaban facultadas para hacer valer el respeto del ejercicio de
los derechos políticos de los ciudadanos, sino que son los partidos, dada

28
Resuelto el 18 de marzo de 2005, cuya ponente fue la magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
286
su conceptualización constitucional como entidades de interés público, los

únicos que pueden tener titularidad sobre esos derechos. Además, era
relevante que solo estos tienen la facultad ─añadió el tepjf─ para impug-
nar actos de preparación del proceso electoral.
Asuntos con motivo de la redistritación

derivada del censo de 201029
En este apartado se tiene en primer lugar el SUP-RAP-149/2013,30 el cual
se originó con motivo de la impugnación presentada por el pri, porque se
había desestimado la propuesta planteada por su representación ante la
Comisión Local de Vigilancia del Registro Federal de Electores en el Esta-
do de Tabasco del primer escenario de redistritación.
El tepjf advirtió que el acto impugnado había sido emitido por el Co-
mité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distrita-
ción, órgano de asesoría técnico-científica del Consejo General del ife, y
resolvió que la demanda debía desecharse de plano dada la falta de defi-
nitividad y firmeza del acto controvertido, debido a que este solo era uno
de los actos preparatorios para la redistritación del territorio nacional.
Ahora bien, en el SUP-RAP-113/2017 y acumulados31 los partidos Mo-
vimiento Ciudadano y Verde Ecologista de México (pvem) impugnaron la
redistritación federal y local de Jalisco.
En concreto, por lo que hacía a la redistritación federal, los agravios es-
taban contenidos en el asunto SUP-RAP-113/2017, en el cual Movimien-
to Ciudadano impugnó la designación de tres cabeceras distritales: las de
los distritos 12, 15 y 20. Lo anterior, en esencia, porque, a su decir, se

29
En el Acuerdo CG50/2013, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó la propues-
ta de la Junta General Ejecutiva de los criterios que se utilizarían a fin de llevar a cabo los estu-
dios y proyectos para la división del territorio nacional en 300 distritos electorales uninominales
federales. En el Acuerdo INE/CG59/2017, el Consejo General aprobó la demarcación territorial
de los 300 distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas
cabeceras distritales.

30
Resuelto el 2 de octubre de 2013, cuyo ponente fue el magistrado Flavio Galván Rivera.

31
Resueltos el 26 de abril de 2017, cuya ponente fue la magistrada Janine M. Otálora Malassis.
287
habían acrecentado las distancias, lo cual afectaría la participación, pues

los municipios en que ahora recaían las cabeceras tenían menos secciones
que en los que estas se encontraban ─en ese sentido, los centros pobla-
cionales eran mayores en las cabeceras anteriores─ y las nuevas sedes
no eran céntricas.
El tepjf, por una parte, calificó los agravios como inoperantes por-
que Movimiento Ciudadano, de manera alguna, había combatido frontal-
mente las consideraciones que daban sustento al acuerdo, en particular
lo concerniente a qué reglas, criterios y lineamientos se habían dejado de
observar; además resultaban genéricas sus manifestaciones acerca de la
vulneración del derecho a la participación y el traslado, respecto de lo cual
había dejado de aportar elementos de prueba.
Con relación a que las cabeceras de los distritos 15 de La Barca y 20
de Tonalá no atendían los criterios cuantitativos de representación del
electorado ni los cualitativos de accesibilidad, transporte y seguridad pú-
blica, el Tribunal estimó infundados los agravios, porque el escenario apro-
bado había cumplido los criterios, a su vez, autorizados por el Consejo
General, sus reglas operativas y los parámetros de evaluación, para lo cual
dicha autoridad jurisdiccional precisaba cuestiones concretas. Incluso, el
tepjf agregó, respecto al Distrito 15, que dicha cabecera contaba con la
infraestructura y el personal necesarios, pues ya fungía como cabecera
distrital, aunado a que el municipio de La Barca satisfacía los criterios de
concentración poblacional, vías de comunicación y servicios adecuados
para su actividad.
Para la Sala Superior, no pasó desapercibido que el Distrito 15 era co-
lindante con Michoacán y que Movimiento Ciudadano había aducido cues-
tionamientos por la inseguridad, a tal grado que, si en un proceso electoral
se violentaba la legalidad, quien lo hiciera podría sustraerse fácilmente de
la justicia, debido a que las policías estatales no tenían competencia en
ambas jurisdicciones. Para el tepjf, lo anterior resultaba inoperante, porque
era subjetivo, vago e impreciso y estaba sustentado en hechos inciertos.
288
Por lo que se refería al Distrito 20, las alegaciones de que esa cabece-
ra se encontraba en una zona marginada, peligrosa, sin acceso fácil y no
dotada de suficientes servicios públicos carecían de sustento, ya que
no estaban concatenadas con ningún medio de prueba que las apoyara.
Contrario a lo afirmado por Movimiento Ciudadano, el ine había sido pre-
ciso y exhaustivo al determinar ambas cabeceras.
En torno a los asuntos SUP-RAP-118/2017 y SUP-RAP-119/2017, inter-
puestos por el pvem, un agravio fue lo relativo a la falta de fundamentación
y motivación acerca de las redistritaciones local y federal de manera ho-
mogénea. Hay que señalar que Jalisco tenía un contexto único en el país
porque el número de distritos federales y locales era idéntico. Pues bien, el
tepjf sostuvo que el actor no había considerado ni controvertido la razón
de la autoridad responsable para dejar de lado los escenarios originales y
optar por un escenario que posibilitara las distritaciones federal y local ho-
mogéneas. Así, la autoridad responsable sí había presentado el tercer es-
cenario que había sido el aprobado por el Consejo General, mientras que
el impugnante no había controvertido ni la motivación ni la fundamenta-
ción y tampoco había señalado cuáles criterios se dejaron de aplicar, de
qué manera, en qué sentido y con qué efecto.
Finalmente, otro agravio fue el relativo a que había subrepresentación
poblacional en el Distrito 17, el cual se consideró infundado toda vez que
en una regla operativa se había determinado que se permitiría, para cada
entidad federativa, que la desviación poblacional de cada uno de sus distri-
tos fuera máximo de 15 % con respecto a la población media estatal y que,
en la medida de lo posible, se procuraría que esa desviación se acercara
a cero. En el caso concreto, dicho distrito, si bien estaba subrepresentado
en -12.87 %, tal porcentaje se encontraba dentro del rango señalado. Adi-
cionalmente, el actor pretendía que se moviera un municipio (Poncitlán);
sin embargo, el tepjf sostuvo que el partido solo consideraba los efectos
de manera individual, sin apreciar los que pudieran presentarse en todo el
289
estado, o bien que pretendía que se eligiera el municipio vecino, pero que
su afirmación era genérica y descontextualizada.
En el asunto SUP-RAP-117/2017,32 el pri controvirtió que se habían vio-
lentado en su perjuicio los principios de certeza y de legalidad, al no ha-
ber obtenido respuesta de la procedencia o no de las observaciones que
realizó, relativas a que el municipio de Motozintla fungiera como cabecera
distrital en lugar de Huehuetán, en Chiapas; asimismo, argumentó que la
responsable había dejado de considerar que, según su propuesta, se sa-
tisfacían a cabalidad los criterios de mayor población y mejores vías de co-
municación y servicios públicos, aunado a que el municipio de Motozintla
cumplía con tener tiempos de traslado mucho más reducidos, y, finalmen-
te, que se habían violentado en su perjuicio los principios de exhaustivi-
dad y de certeza, pues en el acuerdo impugnado no se hacía referencia a
la justificación que llevó al órgano responsable a adoptar la determinación
de que Huehuetán fuera cabecera de un distrito electoral.
Para el tepjf, el partido no tenía razón porque la responsable sí había
sido clara y exhaustiva y en el acuerdo controvertido se cumplía, entre
otras cuestiones, con que el escenario final había satisfecho los crite-
rios 1 y 2, al integrarse con polígonos de 13 demarcaciones; que todas
las delimitaciones territoriales habían cubierto el criterio 2, puesto que las
desviaciones poblacionales de los polígonos propuestos oscilaban entre
+9.08 % y -14.24 %; que se integraba a 5 distritos con municipios cuya
población indígena representaba 40 % o más del total, así como que, en
lo concerniente a los tiempos de traslado, se había considerado el esce-
nario 6, al aprovechar las condiciones del estado, ya que estos no habían
excedido el tiempo de corte.
Asimismo, para el tepjf resultaron ineficaces los agravios del partido
respecto a tener como cabecera distrital a Huehuetán, en principio por-
que la distritación es un acto complejo en el cual la autoridad responsable

32
Resuelto el 19 de abril de 2017, cuyo ponente fue el magistrado Felipe de la Mata Pizaña.
290
no estaba obligada a justificar las razones por las que no optaba por algún
otro municipio, sino solo a establecer las causas y los fundamentos de su
decisión, aunado a que se advertía que el motivo para optar por Huehue-
tán había sido su cercanía a importantes vías de comunicación, tanto
aérea como terrestre, ubicadas en el municipio de Tapachula, y, por otro
lado, ya que el pri no había acreditado fehacientemente su dicho acerca
de la distancia ni acreditado cómo los servicios públicos de Huehuetán po-
drían comprometer la operatividad de las autoridades del ine.
El tepjf señaló que, a fin de facilitar el traslado en los distritos ─como
era el objetivo y para la aplicación de dicho criterio─, se habían tomado en
cuenta los tiempos de traslado entre las cabeceras municipales a partir de
la Red Nacional de Caminos provista por el Instituto Nacional de Estadís-
tica y Geografía, red vial modelada con gran detalle, que determina las ru-
tas y que establece un criterio estadístico a efectos de calcular un tiempo
de traslado de corte por entidad, el cual no excedía para el caso de Chia-
pas. Así, el ine no solo había considerado la mayor población y los mejores
servicios, “sino que tomó en cuenta aquellos [municipios] que contaran con
mejores vías de comunicación, situación que, en forma alguna [fue] contro-
vertida por el partido político” (SUP-RAP-117/2017, 40).
Por su parte, en el SUP-RAP-121/2017,33 el Partido Acción Nacional
(pan) impugnó la redistritación de Coahuila. Pretendía que se efectuara
un nuevo análisis y ponderación de los criterios de integridad municipal y
tiempos de traslado, por lo que la litis era si se había realizado una indebi-
da ponderación y aplicación de los criterios correspondientes a esas dos
cuestiones o si, por el contrario, tal distritación se ajustaba a la normativi-
dad electoral aplicable. El tepjf confirmó lo impugnado por las conside-
raciones siguientes.
En principio, el Tribunal no advirtió la falta de congruencia ni de aten-
ción a los criterios de distritación al haberse presentado un escenario

33
Resuelto el 23 de abril de 2017, cuyo ponente fue el magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera.
291
alterno, toda vez que, si bien el escenario final cumplía a cabalidad con
los criterios y lineamientos respectivos, “existían cuestiones geográficas
que dificultaban las comunicaciones” (SUP-RAP-121/2017, 46) en él y con
los distritos vecinos, por lo que algunos municipios se tuvieron que rea-
signar a diferentes distritos electorales y se reacomodaron las secciones
de Torreón para que los distritos 5 y 6 se limitaran con mejores tiempos de
traslado.34 Así, fue válido que el Consejo General recogiera la propuesta al-
terna de la Junta General Ejecutiva en la cual la función de costo era me-
nor y que corregía los problemas de comunicación entre los municipios y
los tiempos de traslado.
El pan también se dolió de la ausencia de valoración del criterio 6, rela-
tivo a los tiempos de traslado, en la vertiente de que ─a su decir─ no se
facilitaba el traslado al interior de los distritos y que, precisamente, se ha-
bía incrementado el tiempo promedio de traslado. El tepjf estimó inefica-
ces los argumentos del partido, en esencia porque este se basaba en una
premisa errónea consistente en sumar el total del tiempo promedio en la
entidad; en efecto, lo procedente era contabilizar el tiempo entre las cabe-
ceras municipales que conforman un distrito y no sumar todos los tiem-
pos promedio que se computan en todos los distritos electorales, pues en
la demarcación distrital se realizan las diversas tareas y actividades de
organización electoral. Además, el partido no controvirtió “las razones fun-
damentales del Consejo General para aprobar la demarcación territorial”
de los siete distritos (SUP-RAP-121/2017, 63).
Asimismo, el pan se había quejado de una indebida interpretación de la
prevalencia del criterio de integridad municipal, así como de la matriz de je-
rarquización de criterios: si bien se había corregido la unión de dos munici-
pios, se había incrementado a tres el número de fracciones municipales y

34
“No solamente se encontró el caso del accidente geográfico entre Parras y Cuatrociénegas, sino
uno similar en Arteaga, así como que, en la zona de Torreón, un distrito se encontraba práctica-
mente rodeado por otra, en la zona del municipio de Torreón, lo cual dificultaba la comunicación
en el distrito vecino” (SUP-RAP-121/2017).
292
se debía respetar la incorporación de municipios completos. Para el tepjf,

los argumentos eran infundados porque, si bien existía el precedente SUP-
-RAP-480/2016, en el cual se privilegió la integridad municipal, era claro
que el criterio poblacional no era el único que debía observar la autoridad
en la delimitación de distritos; además, aunque se reconoció la existencia
de una jerarquía entre los ocho criterios de distritación, esta no operaba de
manera estricta. El partido, adicionalmente, no había desvirtuado con me-
dios idóneos las consideraciones del ine, por lo que, sin haber asumido la
carga probatoria, no era procedente que el escenario que proponía debie-
ra adoptarse con base en un solo criterio de distritación.
Más adelante, el pan se quejó de la incongruencia entre los escenarios
aprobados respecto de Baja California y Tabasco en relación con los de
Coahuila. El Tribunal declaró infundado el planteamiento, toda vez que el
partido tomaba como punto inicial la premisa inexacta de que con una fun-
ción de costo diferente a la propuesta habría sido posible llegar a la misma
conclusión de otra entidad federativa; esto es, que los tres estados tie-
nen condiciones poblacionales y territoriales de diversa índole y el núme-
ro de distritos cambian entre sí, por lo que no era lógico pretender llegar a
la misma función de costo y realizar una ponderación igual o idéntica de
los criterios aplicables a esas tres entidades.
El partido también se quejó de la omisión de valorar que el mejor esce-
nario de distritación federal era el que él había propuesto, planteamiento
que el Tribunal estimó ineficaz porque no controvirtió las consideraciones
del ine, aunado a que el escenario aprobado contenía mejores valores re-
lativos a los criterios poblacional y de compacidad, así como una función
de costo superior a la del partido.
Finalmente, otro agravio del pan fue que el escenario aprobado no había
sido conocido por la Comisión Nacional de Vigilancia, el Comité Técnico
de Distritación y la Comisión del Registro Federal de Electores. Pues bien,
el tepjf desestimó los planteamientos, en esencia porque observó que de
la normatividad aplicable no se advertía necesariamente que el escena-
293
rio final debiera ser conocido y aprobado por la Comisión, sino que es
una atribución de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores
realizar los trabajos y proponerlos a la Junta General Ejecutiva, al ser es-
ta la única instancia con la atribución de poner el proyecto de distritación
a consideración del Consejo General.
Por último, en el SUP-RAP-122/201735 el pan impugnó la redistritación
federal correspondiente a Sinaloa. Su pretensión fue que se aprobara su
escenario, ya que, en comparación con los demás, mejoraba todos los
aspectos y cumplía, sobre todo, con los criterios de integridad municipal
y tiempos de traslado, así como con los demás criterios y reglas opera-
tivas. Su causa de pedir consistía igualmente que en el asunto inmedia-
to anterior, en el que, con su escenario, había menos fragmentación en
los municipios y los tiempos de traslado entre las cabeceras municipales
en el estado disminuían. De la misma manera, argumentó la falta de con-
gruencia con lo realizado para Baja California y Tabasco, y acudía otra
vez al precedente SUP-RAP-480/2016.
El tepjf confirmó, en lo que había sido materia de impugnación, el
acuerdo controvertido prácticamente con la misma argumentación que
en el caso SUP-RAP-121/2017. En efecto, acerca de la supuesta falta de
estudio de los criterios de distritación, relativos a integridad municipal y
tiempos de traslado, el Tribunal evidenció todos los pasos seguidos por la
autoridad responsable, por medio de sus órganos e instancias, y conclu-
yó que el Consejo General del ine válidamente determinó que los trabajos,
los análisis y las evaluaciones se habían hecho conforme a las reglas y los
criterios aprobados por el mismo organismo.
En torno a la supuestamente incorrecta apreciación de los tiempos de
traslado entre las cabeceras municipales, el tepjf también respondió en
los mismos términos que en el asunto inmediato anterior: que lo proce-
dente no era hacer una sumatoria total del tiempo promedio en la entidad.

35
Resuelto el 23 de abril de 2017, cuyo ponente fue el magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera.
294
Por último, respecto a la presunta indebida interpretación de la prevalen-

cia del criterio de integridad municipal, así como de la matriz de jerarqui-
zación de criterios e incongruencia entre lo determinado en el acuerdo
reclamado con diverso documento, el tepjf sostuvo que dichos argumen-
tos se desestimaban con base en los razonamientos tendentes a demos-
trar, precisamente, que el precedente SUP-RAP-480/2016 no era del todo
aplicable, aunado a que el partido tampoco había desvirtuado las con-
sideraciones de la responsable. Respecto de la supuesta incongruencia
con otras entidades federativas y la omisión de valorar que el suyo era el
mejor escenario, la argumentación del Tribunal fue en el mismo tenor que
en el asunto anterior.
A manera de conclusión
En la presente revisión de sentencias en torno a la redistritación federal
en México se advierten claramente dos periodos de impugnación: en 2005,
con motivo de la realizada con base en el censo de 2000, y en 2017, cuan-
do se concluyó la derivada del censo de 2010. Contar con los resultados de
los censos y conocer la característica de la redistritación de ser un proce-
so complejo y la relativa inmediatez de las elecciones federales puede ayu-
dar a contar oportunamente con la redistritación.
Por lo que hace a la línea judicial que se puede observar tras la revisión
de las anteriores sentencias, cabe destacar lo siguiente:
1) En una gran mayoría de casos, la Sala Superior no definió la cuestión

litigiosa como tal, pues es recurrente que los agravios se desestimen
por dos razones:
a) Porque los partidos hacen afirmaciones dogmáticas, genéricas e
imprecisas, no sustentadas en elementos probatorios ─solo por
aludir a un ejemplo, en los casos en que se alegó la ruptura de la
integridad étnica, habría sido interesante que los partidos hubiesen
presentado algún tipo de peritaje antropológico para sustentar sus
295
dichos, caso en el cual la Sala Superior sí habría tenido que resol-

ver la cuestión litigiosa─.
b) Porque los partidos no controvierten frontalmente las consideracio-
nes que sustentan los acuerdos de distritación correspondiente.
2) Respecto al inciso b (las consideraciones que sustentan los acuerdos
de distritación), se puede advertir una constante en las sentencias ana-
lizadas, en el sentido de otorgar un peso muy importante a los funda-
mentos, las motivaciones y los documentos técnicos que sustentan los
ejercicios de redistritación. De hecho, en varios casos, la Sala Superior
desestimó los agravios por el simple hecho de que la autoridad se ape-
gó a los criterios técnicos definidos, lo cual, por un lado, demuestra la
importancia que tiene que estos sean construidos en conjunto con los
partidos políticos y aceptados por ellos, pues, como se señaló antes,
la ciencia y la tecnología se vuelven los mediadores imparciales en los
conflictos partidistas, de modo que, si tales criterios fueron aprobados
por los partidos y, además, quedaron firmes, la aplicación objetiva de la
autoridad hace que prácticamente ninguno de sus agravios prospere.
3) Precisamente en relación con el inciso 2, la Sala Superior ha asumido
la postura de que el momento procedimental oportuno para impugnar
los criterios no es cuando se aplican en el acuerdo de distritación, si-
no, en su caso, al emitirlos, pues, de no ser así, la demanda es extem-
poránea. Se estima que lo anterior puede evidenciar cierta actitud de
los partidos respecto a aceptar una norma en lo general, pero recha-
zarla cuando en un caso particular no les favorece.
4) Un criterio de la Sala Superior muy visible es el relativo a que, por man-
dato del artículo 53 de la cpeum, la distritación debe estar sujeta a una
revisión constante y dinámica, por lo cual no es viable jurídicamente
que, mediante impugnaciones, los partidos pretendan revertir el traza-
do de distritos para conservarlos como estaban antes del ejercicio de
redistritación respectivo, pues ello tendría por objeto desatender lo dic-
tado por la cpeum.
296
5) Por último, otro criterio fácilmente identificable es el relativo a que, en

lo concerniente a los ejercicios de redistritación, las apn carecen de le-
gitimación para hacer valer intereses tuitivos en nombre de los ciuda-
danos, pues los únicos que la detentan son los partidos políticos.
Todo lo anterior permite vislumbrar los escenarios impugnativos que

sucederán a la distritación que derive del censo de población de 2020 y,
ante todo, vaticinar la respuesta de la Sala Superior a partir de la línea ju-
dicial que deja hacia el futuro.36
Ahora bien, es llamativo que en ninguno de los asuntos revisados, es
decir, los provenientes de recursos de apelación por determinaciones del
Consejo General del entonces ife y del ahora ine, les haya asistido la ra-
zón a los muy pocos partidos políticos que han emprendido, en dos déca-
das, controversias acerca de la redistritación.
Cualitativamente, se aprecia que las impugnaciones, en apariencia, con-
sistieron en cuestiones técnicas, pero, más bien, se advierte una inconfor-
midad con los resultados de la redistritación por motivos políticos y no
jurídicos. Esta afirmación tiene sustento en lo que ya se señaló (López 2009,
18 y ss.) ─y respecto a lo cual casi toda la doctrina es unánime─) en el
sentido de que el ejercicio de distritación es un proceso politizado del cual
los actores involucrados (partidos) buscan obtener sus propios beneficios,
de acuerdo con sus intereses políticos. Parece que, en este punto conclusi-
vo, la afirmación que hacen Michael McDonald y Micah Altman es bastante
ilustrativa: “no podemos confiar en que los políticos sean buenos actores.
Ellos alterarán los objetivos legítimos de la redistritación para manipular y
obtener beneficios políticos y personales” (McDonald y Altman 2018, 85).37

36
Se sigue aquí el consejo que Diego Eduardo López Medina da para la elaboración de una línea
jurisprudencial (2009, 184).

37
El original en inglés es como sigue: “we cannot trust politicians to be good actors. They will sub-
vert legitimate redistricting goals to gerrymander for political and personal gain”. La traducción
es nuestra.
297
Finalmente, se estima que será necesario preparar institucionalmente y

socializar no solo entre especialistas la próxima redistritación con motivo
del censo de 2020. La alta especialización, el nivel técnico y su relevancia
como precondición para la competencia electoral deberían enfatizarse en
la cada vez más sólida democracia mexicana.
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305
El derecho fundamental
de los miembros del Servicio
Profesional Electoral Nacional
a integrar las autoridades electorales
locales. Construcción de la línea
jurisprudencial de la tesis I/2018
The fundamental right of the members of the National Electoral
Professional Service to integrate the local electoral authorities.
Building the jurisprudential line of the thesis I/2018
Luigui Villegas Alarcón (México)*

Raúl Villegas Alarcón (México)**
Fecha de aceptación: 1 de octubre de 2020.
Resumen
Con base en la metodología para el estudio de líneas jurisprudenciales, es-
te artículo analiza el conjunto de sentencias del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación que abordaron el problema jurídico concernien-
te a la restricción de no ser ni haber sido miembro del Servicio Profesional
Electoral Nacional durante el último proceso comicial en la entidad como
requisito para ser designado consejero en los organismos públicos locales
* Consejero electoral de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León y profesor de Derecho

Constitucional en la Universidad Autónoma de Nuevo León. lvillegas@ceenl.mx.
** Integrante del Servicio Profesional Electoral Nacional del Instituto Nacional Electoral.
raul.villegas@ine.mx.
306
electorales, el cual generó la tesis I/2018, ordenamiento que permite a un

cuerpo de funcionarios electorales de carrera participar en la integración
de las autoridades locales en la materia.
Palabras clave: Servicio Profesional Electoral Nacional, organismos pú-
blicos locales electorales, consejeros electorales, líneas jurisprudenciales.
Abstract
Based on the study of jurisprudential lines methodology, this article ana-
lyzes the set of sentences of the Mexican Electoral Court of the Federal
Judiciary that addressed the legal problem regarding the restriction of not
being or having been a member of the National Professional Electoral Ser-
vice during the last electoral process in the entity, as a requirement to
be designated Electoral Counselor in the Local Public Electoral Organisms,
which generated Thesis I/2018, allowing the members of the career elec-
toral official to participate to integrate the local electoral authorities.
Keywords: National Professional Electoral Service, local public electo-
ral organisms, electoral counselor, jurisprudential lines.
307
El derecho fundamental...
Introducción
l 14 de febrero de 2018, la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (tepjf) aprobó por unanimidad
de votos la tesis I/2018, relativa al derecho que tienen los miembros
del Servicio Profesional Electoral Nacional (spen) de integrar las autori-
dades electorales locales; en ese instrumento, se determinó que la restric-
ción de no ser ni haber sido miembro del spen durante el último proceso
electoral era inconstitucional.
El objetivo de este trabajo consiste en analizar el grupo de sentencias
que, por su consistencia, dieron origen a la tesis I/2018. Lo anterior no se
circunscribe únicamente a las dos sentencias que constituyeron dicho ins-
trumento, sino que se realizó una búsqueda para encontrar la primera
sentencia que abordó el problema jurídico relativo al derecho fundamental
que tienen los integrantes de un cuerpo de funcionarios de carrera para ser
designados como consejeros en los organismos públicos locales electora-
les (ople), ante la restricción normativa prevista en la Ley General de Institu-
ciones y Procedimientos Electorales (lgipe), la cual establece como uno de
los requisitos no ser ni haber sido miembro del spen durante el último pro-
ceso comicial en la entidad (lgipe, artículo 100, párrafo 2, inciso k, 2017).
Para ese propósito, se utilizará la metodología de construcción de líneas
jurisprudenciales propuesta por el colombiano Diego Eduardo López en su
obra Interpretación constitucional (2006), quien sugiere realizar el agrupa-
miento de sentencias cuyo denominador común consista en compartir un
problema jurídico y patrones fácticos similares, así como resoluciones ju-
risdiccionales que guarden consistencia entre sí, de manera que la línea
jurisprudencial se vea fortalecida. Para este fin, el autor formula una meto-
dología que permite la sistematización de las sentencias.
Como se mencionó, en este trabajo se estudiará el conjunto de senten-
cias del tepjf que constituyen la línea jurisprudencial que dio origen a la
tesis I/2018, DERECHO A INTEGRAR AUTORIDADES ELECTORALES LO-
CALES. LA RESTRICCIÓN RELATIVA A NO SER NI HABER SIDO MIEMBRO
308
DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL, DURANTE EL ÚL-

TIMO PROCESO ELECTORAL, ES INCONSTITUCIONAL.
Con base en la metodología propuesta por López, las sentencias que
se analizarán son las correspondientes a los medios de impugnación SUP-
-JDC-494/2014, SUP-RAP-291/2016 y acumulado, SUP-JDC-249/2017 y
acumulado y SUP-RAP-691/2017.
Desde ese orden de ideas, en esta investigación se estudiarán los te-
mas relacionados con la reforma electoral de 2014: la creación del spen y
de los ople; se teorizará acerca de la construcción de líneas jurispruden-
ciales; se analizará a detalle el conjunto de sentencias que forman la línea
jurisprudencial, y se hará hincapié en la relevancia de la sentencia funda-
mental o sentencia hito, así como en sus repercusiones jurídicas para el
pleno ejercicio de un derecho elemental del cuerpo de funcionarios de ca-
rrera del sistema nacional electoral.
Creación del Servicio

Profesional Electoral Nacional
Con motivo de la reforma constitucional del 10 de febrero de 2014, se esta-
bleció la creación del Servicio Profesional Electoral Nacional, cuya organi-
zación y funcionamiento quedó a cargo del Instituto Nacional Electoral (ine).
El 23 de mayo de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federa-
ción (dof) la lgipe, la cual, por medio de diversas disposiciones, reguló lo
concerniente al spen:
Para el desempeño de sus actividades, el Instituto y los Organismos Públi-

cos Locales contarán con un cuerpo de servidores públicos en sus órganos
ejecutivos y técnicos, integrados en un Servicio Profesional Electoral Na-
cional que se regirá por el Estatuto que al efecto apruebe el Consejo Ge-
neral. El Servicio Profesional Electoral Nacional, tendrá dos sistemas, uno
para el Instituto y otro para los Organismos Públicos Locales (lgipe, artícu-
lo 30, párrafo 3, 2017).
309
La lgipe dispuso, en su artículo transitorio 14, que la organización del

spen se haría conforme a las características y plazos que estableciera el
ine, institución que debía expedir el Estatuto del Servicio Profesional Elec-
toral Nacional y del Personal de la Rama Administrativa a más tardar el 31
de octubre de 2015.
En cumplimiento de lo anterior, el 30 de octubre de 2015 dicho institu-
to aprobó el acuerdo INE/CG909/2015, por el que se avaló el Estatuto, el
cual, en su artículo 1 transitorio, establece que su vigencia iniciaría a partir
del día hábil siguiente al de su publicación en el dof. Esta se llevó a cabo
el viernes 15 de enero de 2016 (ine 2015), por lo que el instrumento entró
en vigor el lunes 18 de enero de ese año.
Organismos públicos locales electorales

Luego de la reforma de 2014, la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (cpeum) dispone que, en las entidades federativas, las
elecciones locales estarán a cargo de los ople (cpeum, artículo 41, fracción
V, apartado C, 2014); asimismo, se dotó al ine de la facultad para designar
y remover a los integrantes de la dirección de dichos organismos.
De acuerdo con la Constitución, el órgano de dirección superior de los
ople estará integrado por 1 consejero presidente, 6 consejeros electora-
les, 1 secretario ejecutivo y los representantes de los partidos políticos; el
presidente y los consejeros electorales serán designados por el Consejo
General del ine (cpeum, artículo 116, fracción IV, inciso c, 2014).
La ley establece diversos requisitos de elegibilidad para quienes aspi-
ren a ser designados consejeros electorales en los ople, algunos de los
cuales ─que son mínimos─ tienen base constitucional, pero la mayoría
tiene configuración legal, es decir, están señalados en la ley de la materia,
que en este caso es la lgipe.
Los requisitos que marca la carta magna para ser designado conseje-
ro electoral en un ople son:
310
1) Ser originarios de la entidad federativa correspondiente o contar con

una residencia efectiva de por lo menos 5 años anteriores a su desig-
nación.
2) Cumplir con los requisitos y el perfil que acredite su idoneidad para el
cargo que establezca la ley (cpeum, artículo 116, fracción IV, inciso c,
2014).
Por su parte, las obligaciones de configuración legal están señaladas

en la lgipe, normativa que señala, en su artículo 100, cuáles son los requi-
sitos de elegibilidad que deben cumplir los consejeros electorales de esos
organismos locales.
De tales requisitos, el marcado en el artículo 100, inciso k, de la lgipe,
relativo a no ser ni haber sido miembro del spen durante el último proceso
electoral en la entidad, es el que será motivo de estudio en el análisis de
diversas sentencias del tepjf que desembocaron en la tesis I/2018.
¿Qué es una línea jurisprudencial?

Las líneas jurisprudenciales se encuentran estrechamente vinculadas con
las sentencias que emiten los tribunales respecto de determinados casos
que comparten problemas jurídicos similares y cuyas decisiones guardan
consistencia entre sí, los cuales generan precedentes judiciales para la re-
solución de casos futuros.
Uno de los principales estudiosos en el tema es Diego López, quien
manifiesta que “las sentencias deben ser leídas en su conjunto, como lí-
neas jurisprudenciales, y no como pronunciamientos jurídicos aislados”
(López 2006, 114).
Para López, hay dos maneras de entender los precedentes judiciales:
de modo vinculante o de forma meramente indicativa o auxiliar, y pone como
ejemplo el caso de Colombia, país que adoptó el sistema de precedentes
jurisdiccionales vinculante:
311
la Corte Constitucional colombiana ha lanzado una invitación a la Corte

Suprema de Justicia y al Consejo de Estado para que traten su propia ju-
risprudencia como precedente vinculante relativo y no como mera jurispru-
dencia indicativa (López 2006, 116).
Desde esa perspectiva, la manera en cómo los tribunales resuelven de-

terminados casos genera un asidero para la resolución de casos futuros
que compartan una problemática jurídica similar.
La doctrina del precedente vinculante implica que la decisión adoptada, con

anterioridad, dentro de un cierto patrón fáctico tiene fuerza gravitacional
prima facie sobre un caso nuevo análogo por sus hechos o circunstancias
(López 2006, 116).
Al respecto, Eduardo Sodero menciona que
el centro de la argumentación judicial ─en lugar de limitarse a la pura exé-

gesis de textos legislativos─ se desplaza hacia la consideración de deci-
siones anteriores, las que (según veremos) constituyen un material con el
que siempre debe operar el juez (Sodero 2004, 217).
Una línea jurisprudencial es, entonces, el instrumento metodológico que

permite agrupar racionalmente un conjunto de decisiones judiciales a par-
tir de la identificación de un problema jurídico específico con el fin de esta-
blecer cuáles han sido las respuestas que le ha dado la jurisprudencia en
un lapso determinado (Santaella 2016, 6).
Con base en lo anterior, se puede decir que una línea jurisprudencial

agrupa un conjunto de sentencias cuyos denominadores comunes son los
siguientes: 1) comparten problemas jurídicos o patrones fácticos similares
y 2) sus resoluciones guardan consistencia entre sí.
312
Construcción de líneas jurisprudenciales

En cuanto a la construcción de líneas jurisprudenciales, López propone
una metodología consistente en
identificar las sentencias hitos agrupadas en torno a problemas jurídicos

bien definidos, es decir, basadas en analogías fácticas. Eso implica que las
líneas no pueden construirse por mera afinidad conceptual, sino que es im-
prescindible, al mismo tiempo, tener en cuenta la cercanía y relevancia en
relación a los patrones fácticos en estudio (López 2006, 115).
Es decir, las líneas se construyen con base en las sentencias de casos

que, si bien no son idénticos, presentan una similitud en sus hechos.
Para la construcción de las líneas jurisprudenciales es necesario, pri-
meramente, determinar cuál es el problema jurídico.
El problema jurídico es la pregunta que encabeza la línea de jurispruden-

cia y que el investigador intenta resolver mediante la identificación y la in-
terpretación dinámica de varios pronunciamientos judiciales, además de la
relación de éstos con otros materiales normativos (tales como textos cons-
titucionales y legales) (López citado en Atienza 2016, 90).
El problema jurídico se relaciona con la litis concreta que deberá resol-

ver el tribunal.
Una línea jurisprudencial se ubica en un nivel medio de abstracción en el

que se identifica un patrón fáctico frecuentemente litigado: la definición
e interpretación de los “derechos constitucionales”, casi siempre se reali-
zan en este nivel medio de abstracción (López citado en Atienza 2016, 90).
“Un escenario constitucional” es el patrón fáctico típico (con su corres-

pondiente campo de intereses contrapuestos) en el que la Corte ha es-
313
pecificado, mediante sub-reglas, el significado concreto de un principio

constitucional abstracto. Cada derecho, por tanto, muestra un cierto nú-
mero de “escenarios constitucionales” en los que se ha desarrollado la dis-
cusión sobre su sentido (López 2006, 138).
Desde esa perspectiva, un derecho constitucional o derecho fundamen-

tal da cauce a la formación de diversos escenarios constitucionales, pro-
ducto de las sentencias que al respecto emiten los tribunales.
En este caso, el derecho fundamental es poder ser nombrado para un
cargo público, previsto en el artículo 35, fracción VI, de la Constitución fe-
deral mexicana, y los escenarios constitucionales revestirán el conjunto de
pronunciamientos judiciales con motivo del litigio de ese derecho.
López insiste en que en la edificación de una línea jurisprudencial es
necesario hacer un correcto planteamiento del problema jurídico que la
encabeza, es decir, “tratar de identificar el patrón fáctico fundamental y
relacionarlo con el texto o norma constitucional controlante” (López 2006,
140). En el caso del derecho a ser nombrado para cualquier cargo público,
el patrón fáctico fundamental se relaciona con la siguiente interrogante: ¿se
lesiona el derecho fundamental a ser nombrado para un cargo público si
a un miembro del spen no se le permite participar en la integración de una
autoridad electoral local, como los ople?
Sentencia arquimédica o fundacional

López (2006, 131) propone una metodología en la construcción de líneas
jurisprudenciales cuyo primer paso es la búsqueda del punto arquimédico
de apoyo o sentencia fundacional, esto es,
una sentencia con la que el investigador tratará de desenredar las relacio-

nes estructurales entre varias sentencias. Su propósito fundamental será el
de ayudar en la identificación de las sentencias “hito” (es decir, las funda-
mentales) de la línea (López 2006, 132).
314
Podría decirse que el punto arquimédico será la primera sentencia que

resuelva un patrón factico similar al caso que se está estudiando. Por ejem-
plo, si se investiga uno concerniente al derecho a integrar las autoridades
electorales locales (como los ople), el operador jurídico deberá darse a la
tarea de buscar sentencias lo más recientes posible y cuyo patrón fáctico
sea lo más parecido al asunto que se está analizando. Una mayor simili-
tud entre tales patrones dará mayor consistencia y solidez a la línea juris-
prudencial que se está construyendo.
La presente investigación versa precisamente acerca del estudio de
precedentes jurisprudenciales cuyo patrón fáctico se relaciona estrecha-
mente con el derecho fundamental que tienen los miembros del spen para
ser designados como consejeros electorales en los ople.
Continuando con la construcción de la línea jurisprudencial, López
señala que
el segundo paso metodológico consiste en el estudio de la estructura cita-

cional de la sentencia que se ha adoptado como “arquimédica”. [Es decir,]
buscar el valor precedencial del fallo anterior y no su valor conceptual[.] El
investigador debe hacer una lista de las citaciones jurisprudenciales que la
sentencia arquimédica contiene. Con estas nuevas referencias a la mano,
el investigador puede ahora replicar el procedimiento hasta que forme un
“nicho citacional”, lo suficientemente amplio (López 2006, 133-4).
Sentencia hito o fundamental

Las sentencias hito son las decisiones jurisdiccionales en las que se re-
itera la consistencia de la sentencia fundacional, con la diferencia de
que en estas se trata un aspecto nodal del problema jurídico que fija
una subregla.
Una “sentencia hito” es aquella que pertenece al repertorio frecuen-

te de sentencias que la Corte cita en fallos subsiguientes y que pro-
315
veen la retórica y marco de análisis en el tema concreto que se estudia

(López 2006, 133).
Respecto a las sentencias hito, López abunda:
Las sentencias hito consolidadoras de línea son aquéllas en las que la

Corte trata de definir con autoridad una subregla de derecho constitucional
y en la que usualmente se decanta un balance constitucional más comple-
jo que el que en un comienzo fue planteado por las sentencias fundadoras
de la línea (López citado en Atienza 2016, 92).
En relación con las sentencias hito y su importancia en la elaboración

de las líneas jurisprudenciales, Héctor Santaella Quintero señala:
Corresponde al investigador efectuar una criba que permita identificar los

principales fallos que se han emitido sobre la materia (sentencias hito) y se-
pararlos de las providencias sin importancia estructural dentro de la línea
(sentencias de reiteración) (Santaella 2016, 9).
Las sentencias hito son consideradas fundamentales, porque su im-

portancia no se acota únicamente a reiterar el precedente judicial funda-
cional. Su relevancia consiste en que la resolución aborda a profundidad
un detalle esencial de un problema jurídico relacionado con un derecho
constitucional, fijando una subregla trascendente para la línea jurispru-
dencial.
Esta trascendencia jurisdiccional puede consistir ─sin perder la con-
sistencia─ en cierto viraje de la línea jurisprudencial; por ejemplo, resol-
ver, en un caso concreto, que una norma es inconstitucional, decretar su
inaplicación y, con ello, fijar un paradigma jurisdiccional interpretativo acer-
ca del ejercicio de un derecho fundamental. De ahí que estas sentencias
fijen una subregla del derecho constitucional.
316
Importancia de las líneas jurisprudenciales

En un modelo que privilegia la doctrina del precedente vinculante, es ne-
cesario mencionar cuál es la importancia de la construcción de líneas
jurisprudenciales. Al respecto, Santaella menciona que
la forma atípica del Derecho jurisprudencial y su carácter argumentativo e

incremental, que impone su decantación caso a caso de manera progresi-
va, hacen recomendable la reconstrucción de líneas jurisprudenciales. Con
ello no solo se logra una perspectiva completa de la evolución de la pos-
tura jurisprudencial sobre una determinada cuestión y se puede identificar
y comprender con más facilidad la regla que constituye el precedente apli-
cable en ese caso; posibilita además apreciar cómo la jurisprudencia sirve
(o no) a la realización de valores como la previsibilidad, certeza, seguridad,
igualdad, coherencia y adaptabilidad del Derecho a los cambios (Santae-
lla 2016, 6).
En un sistema jurídico ─como el electoral─ con sobreproducción de

normas, baja calidad en la técnica legislativa y alta litigiosidad, el estudio
metodológico y ordenado de las decisiones jurisdiccionales constituye un
abrevadero para los operadores jurídicos.
Las principales ventajas de las líneas jurisprudenciales en el modelo
de la doctrina del precedente vinculante son las siguientes: generan ma-
yor previsibilidad de las decisiones jurisdiccionales, dotan de congruencia
al sistema jurisdiccional, visibilizan la actividad judicial, construyen y sis-
tematizan un derecho jurisprudencial, inhiben la generación de sentencias
contradictorias, evitan los cambios frecuentes de criterios y permiten ob-
servar la evolución de los criterios jurisdiccionales.
Lo anterior no significa que las decisiones jurisdiccionales tengan un ca-
rácter perpetuo ni que los criterios judiciales sean inmutables en el tiempo.
Evidentemente, los cambios en los contextos socioculturales y las refor-
317
mas legislativas deben tener impacto en las decisiones de los tribunales.1

“El cambio de decisión en casos análogos, por tanto, debe ser excepcio-
nal y basado en motivos suficientes y razonables” (López 2006, 116).
Construcción de la línea jurisprudencial

de la tesis I/2018
El 14 de febrero de 2018, la Sala Superior del tepjf aprobó por unanimidad
de votos la tesis I/2018, que a continuación se transcribe:
DERECHO A INTEGRAR AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES. LA

RESTRICCIÓN RELATIVA A NO SER NI HABER SIDO MIEMBRO DEL
SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL, DURANTE EL ÚL-
TIMO PROCESO ELECTORAL, ES INCONSTITUCIONAL.─El requisito
para acceder al cargo de consejero electoral local previsto en el artículo
100, párrafo 2, inciso k), de la Ley General de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales, relativo a no ser, ni haber sido miembro del Servicio Profe-
sional Electoral Nacional durante el último proceso electoral celebrado en la
entidad de que se trate es inconstitucional, porque se traduce en una res-
tricción desproporcionada del derecho a integrar autoridades electorales
que no persigue una finalidad legítima, útil, objetiva o razonable. Lo ante-
rior, porque respecto de quienes pertenecen al servicio, al estar profesio-
nalizados en materia electoral, se presume que cuentan con experiencia y
conocimiento de las instituciones y el marco jurídico aplicable en la entidad
respectiva. Por tanto, su designación no supondría, en sí misma, un riesgo
de que se vulneren los principios que rigen la función electoral, como son
la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesio-
nalización de las autoridades electorales, sino que podría contribuir a ga-
rantizarlos.
1
Para ahondar en el tema de los cambios de criterios jurisdiccionales, véase Sodero (2004).
318
Sexta Época:
Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
SUP-JDC-249/2017 y acumulado.─Actores: Raúl Villegas Alarcón y otro.─
Autoridad responsable: Comisión de Vinculación con los Organismos Pú-
blicos Locales del Instituto Nacional Electoral.─4 de mayo de 2017.─Una-
nimidad de votos.─Ponente: Reyes Rodríguez Mondragón.─Secretario:
Rodolfo Arce Corral.
Recurso de apelación. SUP-RAP-691/2017.─Recurrente: Partido Re-
volucionario Institucional.─Autoridad responsable: Consejo General del
Instituto Nacional Electoral.─16 de noviembre de 2017.─Unanimidad de
votos.─Ponente: Janine M. Otálora Malassis.─Secretaria: Aurora Rojas
Bonilla (tesis I/2018).
El objetivo de esta investigación es analizar las diversas sentencias

emitidas por el tepjf que sirvieron de base para la construcción de la línea
jurisprudencial que dio lugar a la tesis I/2018. De suerte que, en una es-
pecie de ejercicio retrospectivo, se estudiará la serie de determinaciones
jurisdiccionales de dicho organismo relacionadas con el tema, por medio
de la metodología propuesta por López para el desarrollo de líneas juris-
prudenciales.
El problema jurídico versa acerca de la constitucionalidad del requisito
de elegibilidad para quienes aspiren a ser consejeros electorales, consis-
tente en no ser ni haber sido miembro del spen durante el último proceso
electoral en la entidad, el cual está previsto en el artículo 100, párrafo 2,
inciso k, de la lgipe.
Sentencia fundacional. Juicio para la protección

de los derechos político-electorales del ciudadano,
expediente SUP-JDC-494/2014
En la construcción de esta línea jurisprudencial, la sentencia arquimédi-
ca o fundacional, cuyo patrón fáctico se relacionó con la restricción de los
319
miembros del spen para integrar las autoridades electorales locales, fue un
juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudada-
no (jdc) (SUP-JDC-494/2014) promovido con motivo de la primera convo-
catoria de consejeros electorales que emitió el ine en 2014.
A saber, una ciudadana impugnó el acuerdo INE/CG69/2014, emitido
por el Consejo General del ine, mediante el cual se aprobó el modelo de
convocatoria para la designación de consejeros de los ople. Ella mencionó
en su escrito de demanda que se vulneraron los principios de seguridad ju-
rídica, legalidad y certeza, en virtud de que la convocatoria excluyó uno de
los requisitos establecidos en la lgipe para ser consejero electoral local ─el
previsto en el artículo 100, párrafo 2, inciso k─ (SUP-JDC-494/2014, 11).
A juicio de la actora, todo el personal perteneciente a este servicio ci-
vil de carrera electoral no podría participar en la referida convocatoria de
consejeros electorales de los ople. De permitirse la participación de los
miembros del spen, estos se ubicarían en una situación de indebida ven-
taja respecto de los participantes no pertenecientes a dicho servicio. La
demandante añadió que la intención del legislador era que los ople se
conformaran por personal con un perfil ciudadano y no por quienes tuvie-
ran uno técnico, por pertenecer a un servicio profesional electoral (SUP-
-JDC-494/2014, 12-3).
El tepjf consideró infundados los agravios con base en razonamien-
tos de temporalidad de aplicación de la reforma. La Sala Superior expuso
que había una imposibilidad jurídica para aplicar la disposición prevista en
el artículo 100, párrafo 2, inciso k, de la lgipe al proceso de selección de
consejeros electorales de los ople, en virtud de que en ese momento no se
encontraba integrado el spen, como se puede advertir en el párrafo siguiente:
En consecuencia, si la prohibición en comento implica el establecimien-

to del Servicio Profesional Electoral Nacional, y éste, conforme a los pro-
pios transitorios de la reforma debe ser conformado a más tardar el 31
de octubre del año dos mil quince, y sin que hasta el momento el órgano
320
competente haya dictado los acuerdos y lineamientos correspondientes

incluido el Estatuto respectivo, entonces es claro que actualmente no se
encuentra integrada la figura jurídica a que refiere la ley, de tal manera que
resulta imposible su aplicación (SUP-JDC-494/2014, 19).
Con independencia de los argumentos de temporalidad vertidos por la

Sala Superior del tepjf ─que pudieron haber sido suficientes para decla-
rar infundados los agravios─, lo que resulta trascendente advertir de esa
determinación jurisdiccional, porque suma al fortalecimiento de la línea
jurisprudencial, es que de alguna manera hizo razonamientos de consti-
tucionalidad respecto de la restricción prevista en el artículo 100, párra-
fo 2, inciso k, de la lgipe:
Ahora bien, esta Sala Superior considera necesario señalar que, incluir el
requisito de no haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral Na-
cional, para ser designado consejero electoral local, puede constituir una
restricción injustificada para el ejercicio del derecho humano de los ciuda-
danos, concretamente el de integrar los órganos electorales, a partir de ser
designados Consejeros Presidentes o Consejeros Electorales en los Orga-
nismos Públicos Locales (SUP-JDC-494/2014, 24-5).
En ese sentido, la Sala Superior hizo un razonamiento con base en el

artículo 1 de la cpeum, relativo a la interpretación de los derechos huma-
nos, conforme al principio propersona:
Al respecto, cabe señalar que esta Sala Superior ha sostenido, en forma

reiterada, que las normas relativas al ejercicio de derechos humanos de-
ben observarse en el sentido más favorable para su titular, lo que se tradu-
ce en el principio pro-homine contenido en el referido artículo 1º, por lo que
es posible concluir que en el caso concreto, el requisito objeto de análisis
debe interpretarse y aplicarse, en su caso, con un criterio ceñido estricta-
321
mente a los términos del legislador, sin hacer interpretaciones extensivas

en detrimento de los derechos de quienes aspiran a ocupar los multicitados
cargos en los órganos superiores de dirección de los Organismos Públi-
cos Locales Electorales (SUP-JDC-494/2014, 25).
En cuanto al agravio relativo a que la intención del legislador consistió

en que los ople se conformaran por personal que tuviera un perfil ciuda-
dano y no por quienes tuvieran uno técnico, por pertenecer a un servicio
profesional electoral, el tepjf determinó que no existe incompatibilidad
del perfil ciudadano que se exige para ser designado consejero electo-
ral con la necesidad de contar con los conocimientos y experiencia nece-
sarios para desempeñar tales cargos. Lo anterior, debido a la relevancia
que estos tienen en el desarrollo de los procesos comiciales locales (SUP-
-JDC-494/2014, 29).
En ese sentido, la Sala Superior desestimó el agravio de la supuesta
ventaja que tendrían los miembros del spen respecto de la demás ciuda-
danía, por su conocimiento técnico y especializado en la materia, pues lo
que se buscó con el procedimiento establecido por el ine fue que quienes
ocuparan los cargos de consejeros en los ople contaran con los conoci-
mientos necesarios y los perfiles adecuados para llevar a cabo la importan-
te tarea de desarrollar los procesos electorales en las entidades federativas
(SUP-JDC-494/2014, 31).
Sentencia reiterativa. Recurso de apelación

SUP-RAP-291/2016 y acumulado
y SUP-RAP-292/2016, acumulados
Un segundo antecedente del tema, que da consistencia a la cons-
trucción de la línea jurisprudencial y que, con base en la metodología
empleada, pudiera clasificarse como sentencia de tipo reiterativa, se pre-
sentó en el recurso de apelación SUP-RAP-291/2016 y acumulado y SUP-
-RAP-292/2016, acumulados.
322
En dicho recurso, el problema jurídico versó acerca de la elegibilidad de

un ciudadano designado por el ine como consejero electoral para el ople
de Nuevo León, debido a que, a juicio de los demandantes, la persona in-
cumplía el requisito de elegibilidad de no ser ni haber sido miembro del
spen durante el último proceso electoral en la entidad.
Lo anterior, porque, a consideración de los partidos impugnantes, la
persona designada se desempeñó como vocal secretario de la junta dis-
trital del ine durante el proceso electoral local de 2014-2015 en Nuevo
León, y ocupó dicho cargo desde 2008 hasta abril de 2016, con lo cual
se actualizaba su incorporación al spen, por lo que resultaba inelegible pa-
ra ser designado como consejero electoral (SUP-RAP-291/2016 y acumu-
lado y SUP-RAP-292/2016, acumulados, 58).
El tepjf consideró dicho concepto de agravio como infundado. Bási-
camente, reiteró el razonamiento de temporalidad utilizado en la sentencia
SUP-JDC-494/2014, como se puede advertir en las siguientes líneas:
la normativa relativa al Servicio Profesional Electoral Nacional inició su vi-

gencia a partir del dieciocho de enero de dos mil dieciséis, precisamen-
te con la entrada en vigor del Estatuto del Servicio Profesional Electoral
Nacional y del Personal de la Rama Administrativa, razón por la cual no es
conforme a Derecho considerar que, en el año dos mil quince, Luigui Ville-
gas Alarcón formaba parte de ese nuevo Servicio Profesional Electoral Na-
cional.
[…]
Por otra parte, cabe destacar que el requisito previsto en el artículo 100,
párrafo 2, inciso k), de la citada Ley General, también establece una tem-
poralidad para la aplicación de la prohibición, es decir, no basta con ser
miembro del Servicio Profesional Electoral Nacional, sino que también es
necesario haber sido miembro del mismo durante el procedimiento electo-
ral inmediato anterior, en la entidad federativa de que se trate, lo que en el
particular no ocurre.
323
[…]
En efecto, para que Luigui Villegas Alarcón se ubicara en la hipótesis
prevista en la citada disposición legal, era necesario que la normativa que
regulara el Servicio Profesional Electoral Nacional estuviera vigente en el
año dos mil quince, además de que participara o interviniera en el procedi-
miento electoral en la entidad federativa, ya sea federal o local, según corres-
pondiera, como miembro de ese Servicio Profesional, lo que en el particular
no ocurrió (SUP-RAP-291/2016 y acumulado y SUP-RAP-292/2016, acu-
mulados, 62-4).
Como se puede leer líneas atrás, a diferencia del juicio ciudadano SUP-
-JDC-494/2014, en el que la litis se enfocó en una situación en abstrac-
to, que fue la exclusión de un requisito en la convocatoria para designar
consejeros electorales locales, en este recurso de apelación se materiali-
zó un caso concreto relativo a la designación de un ciudadano, quien sien-
do miembro del spen a partir del 18 de enero de 2016 no tuvo esta calidad
durante el último proceso electoral local de 2015 en Nuevo León; por
ende, no se actualizaba la restricción prevista en la hipótesis normativa del
artículo 100, párrafo 2, inciso k, de la lgipe.
Sentencia hito. Juicio para la protección de los derechos

político-electorales del ciudadano, expediente
SUP-JDC-249/2017 y acumulado
y SUP-JDC-250/2017 y acumulados
La siguiente determinación jurisdiccional en la construcción de la línea juris-
prudencial la constituyó una sentencia de mayo de 2017. Por su relevancia,
puede ser considerada como la sentencia hito o fundamental en la cons-
trucción de esta línea jurisprudencial, ya que en este precedente judicial el
tepjf, además de mostrar consistencia en cuanto a las anteriores determi-
naciones, analizó a detalle cuestiones de constitucionalidad que lo llevaron
a decretar la inaplicación de la restricción legal, por ser contraria a la cpeum.
324
El caso se constituye de un par de juicios ciudadanos que se presen-

taron con motivo de la convocatoria para designar consejeros electorales
que emitió el ine en marzo de 2017. A continuación se narran los aspectos
más relevantes del SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017
y acumulados.
El 7 de marzo de 2017, el ine emitió la convocatoria para la designa-
ción de consejeros electorales que habrían de integrar diversos ople, en-
tre ellos el de la Ciudad de México (acuerdo INE/CG56/2017). El 4 de abril
del mismo año, mediante el acuerdo INE/CVOPL/001/2017, la Comisión de
Vinculación, con los organismos públicos locales del ine, aprobó el listado
de personas que cumplieron con los requisitos legales para continuar en
el concurso, así como el de aquellos ciudadanos que incumplieron algu-
na exigencia. En este último se encontraban los folios de los impugnantes.
La Comisión de Vinculación determinó que los actores no cumplieron
con el requisito previsto en el artículo 100, párrafo 2, inciso k, de la lgipe,
relativo a no ser ni haber sido miembro del spen durante el último proce-
so electoral en la entidad.
Cabe mencionar que ambos actores se desempeñaron como vocales
distritales ─cargo que pertenece a una rama del spen─ y que, con dicha
membresía, habían participado en la organización del proceso electivo de
diputados de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México en 2016,
el cual fue reconocido por el tepjf como un procedimiento que reunía las
características de un proceso electoral: “existe un pronunciamiento de es-
te Tribunal en el sentido de que el proceso electivo de los diputados de la
Asamblea Constituyente sí reúne las características de un proceso elec-
toral” (SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumu-
lados, 17-8).
Ahora bien, en la promoción del juicio ciudadano, los actores impug-
naron el haber sido excluidos de participar en el proceso de designación
de consejeros electorales del ople de la Ciudad de México, ya que la
determinación tomada por la Comisión de Vinculación se había basado
325
en una norma inconstitucional (SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-

-JDC-250/2017 y acumulados, 6).
A diferencia de las dos primeras sentencias estudiadas en esta investi-
gación, en las cuales el tepjf tomó como base la temporalidad de los ca-
sos concretos para determinar que no se actualizaba la restricción de la
hipótesis normativa, en el presente caso ambos impugnantes sí actualiza-
ban la restricción consistente en “No ser ni haber sido miembro del spen
durante el último proceso electoral en la entidad” (lgipe, artículo 100, pá-
rrafo 2, inciso k, 2017). A saber,
1) Ambos actores eran miembros del spen desde el 18 de enero de 2016.

2) Habían participado en el proceso electivo de diputados de la Asamblea
Constituyente de la Ciudad de México de 2016, el cual tuvo las carac-
terísticas de un proceso electoral, de acuerdo con el tepjf.
Los principales argumentos vertidos por el tepjf fueron los siguientes.

1. “El derecho de integrar los oples es fundamental y sólo puede ser
restringido para alcanzar un objetivo legítimo sustentado constitucional-
mente” (SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acu-
mulados, 7). Es fundamental, porque el derecho a acceder a los cargos
públicos está previsto en el artículo 35, fracción II, de la Constitución; es un
derecho fundamental de base constitucional y configuración legal. Los de-
rechos fundamentales no son absolutos, y pueden ser objeto de diversas
restricciones que no sean irracionales, injustificadas o desproporcionadas.
Su ejercicio no puede suspenderse ni negarse, salvo por motivos previs-
tos en la legislación que sean razonables y objetivos (SUP-JDC-249/2017
y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 7-9).
El derecho a acceder a cargos públicos, además de estar previsto
en la Constitución, se encuentra establecido en diversos instrumentos
internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Po-
326
líticos (pidcp, artículos 25 y 26, 1966) y la Convención Americana sobre

Derechos Humanos (cadh, artículos 23 y 24, 1969).
La restricción de los derechos fundamentales debe ajustarse a tres
condiciones:
1) Debe ser adecuada para alcanzar el fin propuesto.

2) Debe ser necesaria, en cuanto a que no quepa una medida alternativa
menos gravosa para el interesado.
3) Debe ser proporcional en sentido estricto (Díez-Picazo citado en SUP-
-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 10).
Respecto a la interpretación y restricción de los derechos fundamenta-

les, la Sala Superior manifestó lo siguiente:
los derechos fundamentales deben ser interpretados y aplicados con los

criterios que favorezcan más su optimización, es decir, lograr su mayor ex-
tensión y eficacia posible, mientras que la de los preceptos relativos a su
restricción debe limitarse a los casos expresamente establecidos o deriva-
dos de la propia Constitución, sin facilitar su extensión o ampliación, por
analogía o mayoría de razón, sobre la base de que estos valores máximos
pueden ser restringidos o limitados sólo por excepción, y que las restriccio-
nes deben fijarse clara e inequívocamente (SUP-JDC-249/2017 y acumula-
do y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 10-1).
2. “La restricción establecida en el artículo 100, párrafo 2, inciso k, de

la lgipe no persigue un fin legítimo con sustento constitucional” (SUP-
-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 11). Para
el caso concreto, la Sala Superior llevó a cabo un control de regularidad
constitucional haciendo un escrutinio estricto de la medida legislativa por
medio del método de inaplicación de la ley.
327
Para llevar a cabo dicho análisis, la Sala Superior utilizó como herra-
mienta el test de proporcionalidad, de suerte que si la restricción es pro-
porcional, debe cumplir con los siguientes parámetros:
1) Tener un fin legítimo, sustentado constitucionalmente.

2) La medida debe ser idónea.
3) Tiene que ser necesaria.
4) Debe ser proporcional en sentido estricto (SUP-JDC-249/2017 y acu-
mulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 11).
Con base en el test, la Sala determinó lo siguiente:
En el caso concreto, para esta Sala Superior les asiste la razón a los acto-
res pues la exigencia para ser consejero de un ople consistente en no ser
o no haber sido miembro del servicio profesional electoral nacional durante
el último proceso electoral en la entidad, es una restricción del derecho
a integrar las autoridades electorales que no persigue una finalidad
legitima, útil, objetiva o razonable y no encuentra sustento constitu-
cional (SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumu-
lados, 12).
En su sentencia, la Sala Superior señaló que la restricción impugnada

no se encuentra prevista en la Constitución, sino en una ley secundaria,
como es la lgipe, y para que esta sea permitida debe tener una justifica-
ción constitucional y un objetivo legítimo (SUP-JDC-249/2017 y acumula-
do y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 12).
Es importante subrayar que la finalidad de la restricción no se encuen-
tra explicitada en la ley ni en su exposición de motivos, lo que no permite
indagar cuál fue oficialmente el objetivo de plasmar dicha restricción (SUP-
-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 13).
328
Con independencia de lo anterior, la Sala Superior hizo un análisis del

fin u objetivo de la restricción basándose en dos razones constitucionales:
la independencia y la profesionalización de los ople, y concluyó que dicha
restricción podría ser contraria a los principios constitucionales, como se
advierte en los siguientes párrafos extraídos de la sentencia:
Esta Sala Superior considera que el restringir a los miembros del servi-
cio profesional electoral nacional para integrar los oples no abona al prin-
cipio de independencia y profesionalización de las autoridades, pues para
pertenecer a este cuerpo de funcionarios electorales es necesario acredi-
tar una serie de requisitos, exámenes y entrevistas que garantizan, en prin-
cipio, que sus integrantes son personas capaces de cumplir los principios
que deben regir la función electoral, como lo son, la certeza, legalidad, in-
dependencia, imparcialidad y objetividad.
De esta manera, esta restricción no busca o persigue como fin la in-
dependencia o profesionalización del ople, ya que el cuerpo de servido-
res profesionalizados en materia electoral son fuente de personas que, en
principio, podría pensarse que son aptas para garantizar la independen-
cia y profesionalismo en el desarrollo de sus funciones, esto porque para
ingresar al servicio afrontan previamente un escrutinio de sus aptitudes y
cualidades y su desempeño se encuentra constantemente en verificación
y evaluación.
[…] esta autoridad estima que esta restricción no persigue un fin cons-
titucional pues, como se vio, los principios constitucionales involucrados
en la designación de los consejeros de los oples no se verían trastocados ni
siquiera puestos en peligro con la designación de miembros del servicio
profesional electoral nacional, por el contrario, dichos principios constitu-
cionales podrían verse fortalecidos.
[…]
el legislador hubiera deseado que el personal del ine no tuviera venta-
ja por su condición de ser trabajadores del órgano encargado de la desig-
329
nación, habría implementado una restricción a los servidores de confianza

de la rama administrativa, situación que no aconteció (SUP-JDC-249/2017
y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 13-5).
Respecto al último párrafo citado, cabe subrayar que la restricción se

encuentra señalada para los miembros del spen, pero no para el personal
de la rama administrativa, motivo por el cual resulta discriminatoria para el
ine y los ople, máxime si se toma en cuenta que la rama más profesiona-
lizada de ambos órganos electorales es la del spen.
3. “La restricción a los miembros del servicio profesional electoral na-
cional para ser consejeros de los oples es contraria a la finalidad de la re-
forma electoral” (SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017
y acumulados, 15). El último bloque de argumentos esgrimidos por la Sa-
la Superior se basó en que la restricción en comento era un despropósito
de la reforma electoral, y, para ello, el tepjf tomó como sustento la expo-
sición de motivos de dicha reforma. Con el fin de ilustrar mejor lo anterior,
se transcribe a continuación el texto en comento, el cual está plasmado
en la sentencia:
Como se ha mencionado al inicio de esta exposición de motivos, el ob-

jeto principal de la reforma política y electoral de 2014 fue la homo-
logación de los principios democráticos en la totalidad del territorio
nacional. De conformidad con lo que se ha expuesto en este apartado,
la experiencia del ife y su Servicio Profesional Electoral tiene mu-
cho que aportar en este sentido, al fomentar la profesionalización y
la autonomía de los funcionarios electorales en la escala nacional.
Es decir, con la reforma constitucional y con la complementaria legisla-
ción secundaria cuya expedición aquí se propone, la intención es extender
el servicio civil de carrera en la rama electoral al nivel local, en donde, al
día de hoy, se ha detectado gran variación en cuanto a la eficiencia en
330
sus resultados y a su grado de independencia del poder político

(SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 16).2
Tomando como sustento la exposición de motivos de la reforma elec-

toral, la Sala Superior hizo el siguiente razonamiento:
En ese contexto, resulta en un contrasentido a la reforma legal y consti-

tucional la restricción para los miembros del servicio profesional electoral
nacional el que no se les permita participar en los procesos de designa-
ción de consejeros de los oples, pues la reforma lo que buscaba era justa-
mente que la experiencia y conocimiento de este cuerpo de profesionales
se replicara en los oples, por ello es que se considera que una forma pa-
ra cumplir con ese propósito es que éstos puedan participar en los proce-
sos de selección para integrar el máximo órgano de dirección de los oples
y desde una posición de dirección puedan aportar a la independencia, au-
tonomía y profesionalización del ople (SUP-JDC-249/2017 y acumulado y
SUP-JDC-250/2017 y acumulados, 16-7).
Con fundamento en los anteriores razonamientos y en el test de propor-

cionalidad de la norma, la Sala Superior concluyó así su análisis:
En efecto, como se vio, la restricción en estudio no cumplió con el primero

de los parámetros del test aplicado pues no tiene un fin legítimo susten-
tado constitucionalmente por lo que la restricción resulta desproporciona-
da y, por ende, inconstitucional y contraria a lo establecido en los tratados
internacionales suscritos por el Estado Mexicano en materia de derechos
humanos (SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acu-
mulados, 17).
2
Véase la exposición de motivos completa de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales presentada por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional en el Senado de
la República (2014).
331
Con base en la serie de argumentos citados, la Sala Superior determi-

nó decretar la inaplicación en el caso concreto de la porción normativa
prevista en el inciso k, párrafo 2, de la lgipe; revocó el acuerdo impugna-
do, y les otorgó la razón a los demandantes, lo que les permitió a estos
participar en el proceso de designación de consejeros electorales del ople
de Ciudad de México.
La relevancia de la sentencia SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-
-JDC-250/2017 y acumulados radica en que, una vez analizado el problema
jurídico, el Tribunal Electoral sometió a un examen de constitucionalidad la
norma controvertida, llegando a la conclusión de que dicha restricción jurí-
dica no persigue un objetivo legítimo y, por tanto, resulta inconstitucional.
Las tres sentencias analizadas contienen un patrón fáctico similar, con
la variante de temporalidad en cada una. La trascendencia del análisis del
patrón fáctico de la sentencia SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-
-JDC-250/2017 y acumulados es que generó un “escenario constitucional”
novedoso respecto del derecho fundamental que tienen los integrantes de
un servicio civil de carrera electoral para integrar las autoridades electora-
les de las entidades federativas.
La sentencia del tepjf en comento sentó un precedente relevante,
dado que, desde el punto de vista de la doctrina del precedente judicial
vinculante, beneficia no únicamente a los ciudadanos impugnantes, sino
a todo un grupo de funcionarios electorales pertenecientes al spen, orga-
nismo que engloba a dos subsistemas: el ine y los ople.
A raíz de dicha sentencia, el ine ajustó el Reglamento del Instituto Na-
cional Electoral para la Designación y la Remoción de las y los Consejeros
Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos
Locales Electorales, así como sus futuras convocatorias para la designa-
ción de dichos cargos, a fin de suprimir la restricción jurídica controverti-
da (ine 2017b).
332
Recurso de apelación SUP-RAP-691/2017

El antecedente jurisdiccional que, por su consistencia, permitió integrar la
tesis I/2018 es el recurso de apelación SUP-RAP-691/2017, el cual fue re-
suelto por el tepjf el 16 de noviembre de 2017.
El recurso de apelación en cuestión se relaciona con un medio de im-
pugnación promovido por un partido político en contra del acuerdo INE/
CG444/2017 del Consejo General del ine, por medio del cual se realizó la
designación del consejero presidente del ople de Baja California. El par-
tido político recurrente manifestó que dicha designación incumplió el re-
quisito previsto en el artículo 100, párrafo 2, inciso k, de la lgipe, en virtud
de que el ciudadano se desempeñaba como vocal ejecutivo de una junta
distrital y, por ende, como integrante del spen, y con la membresía de es-
te organismo participó en el último proceso electoral en la entidad (SUP-
-RAP-691/2017, 8-9).
En el estudio de fondo, la Sala Superior consideró infundado el concep-
to de agravio porque el impedimento señalado por el partido recurrente no
constituye una restricción acorde con la Constitución ni con los instrumen-
tos internacionales (SUP-RAP-691/2017, 12).
Cabe señalar que, en sus razonamientos, la Sala Superior tomó en
cuenta diversos argumentos utilizados en el juicio ciudadano SUP-
-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados, lo que
fortalece la consistencia en los fallos y en la construcción de la línea juris-
prudencial del tepjf. Esta decisión puede ser considerada como la sen-
tencia reiterativa del caso hito.
En cuanto a la consistencia de la sentencia en comento respecto del
juicio ciudadano SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017
y acumulados, destaca lo siguiente:
1. “El derecho de integrar los oples es fundamental y sólo puede ser
restringido para alcanzar un objetivo legítimo sustentado constitucional-
mente” (SUP-RAP-691/2017, 12). Aunque no hay muchas diferencias en-
tre una y otra sentencia, existe un agregado que abona al debate y vuelve
333
más progresiva la visión del derecho fundamental a integrar los ople: en

el recurso SUP-RAP-691/2017, se añadió al marco normativo del dere-
cho en cuestión el artículo 5 de la Constitución, referente al derecho hu-
mano al trabajo.
En esa sentencia, el derecho a integrar los ople es visto desde dos
perspectivas constitucionales, la del derecho humano al trabajo, previsto
en el artículo 5 constitucional, y la del derecho político-ciudadano, previs-
to en el artículo 35, fracción VI:
en el presente caso se encuentran involucrados el derecho humano al tra-

bajo así como el de poder ser nombrado para un cargo en el servicio pú-
blico, reconocidos en la Carta Magna, que podrían verse afectados, en
perjuicio de la persona que resultó designada.
[…]
Como se ve, tanto la prerrogativa del ciudadano a ser nombrado para
cualquier empleo o comisión que no sea de elección popular, como el de-
recho al trabajo, constituyen derechos fundamentales de base constitu-
cional y configuración legal (SUP-RAP-691/2017, 11-2).
2. “La restricción establecida en el inciso k), del párrafo 2 del artículo

100 de la Ley Electoral no persigue un fin legítimo con sustento constitucio-
nal” (SUP-RAP-691/2017, 18). En este razonamiento se fortalece la consis-
tencia en la línea argumentativa del tepjf. Por ejemplo, en los dos casos se
hace uso de la facultad que tiene el Tribunal Electoral de control de regula-
ridad constitucional de la medida legislativa en estudio, por medio del mé-
todo de inaplicación de la ley; en ambos casos se utiliza la herramienta del
test de proporcionalidad, basada en el parámetro de que la norma tenga
un fin legítimo, sustentado en la cpeum, y se arriba a las mismas conclusio-
nes: “es una restricción del derecho a integrar las autoridades electorales
que no persigue una finalidad legítima, útil, objetiva o razonable y no en-
cuentra sustento constitucional” (SUP-RAP-691/2017, 19).
334
La perspectiva desde la cual se analizan las razones constitucionales

de la restricción es la independencia y la profesionalización del ople, por
lo cual en ambos casos se llega a la misma conclusión: que dichos prin-
cipios no se verían vulnerados con la designación del personal de carrera
de los órganos administrativos electorales; por el contrario, podrían ver-
se fortalecidos.
Una consideración que comparten ambas sentencias y fortalece la con-
sistencia de la línea jurisdiccional son las condiciones de igualdad que se
presentan para los diversos aspirantes, sean estos externos o de la cante-
ra de los órganos administrativos electorales:
En consecuencia, para esta autoridad jurisdiccional tampoco es factible

estimar que el fin legítimo de la medida restrictiva en estudio, sea el de ga-
rantizar el derecho de los aspirantes externos al servicio profesional elec-
toral nacional, pues, además, este tipo de procesos de selección se llevan
a cabo a través de filtros objetivos que generan condiciones de igualdad
en cuanto a las posibilidades de ser designado, con independencia de si
se es miembro del servicio profesional o no (SUP-RAP-691/2017, 23).3
Un criterio similar se utilizó en la sentencia fundacional SUP-

-JDC-494/2014 de esta línea jurisprudencial, en la que la Sala Supe-
rior declaró infundados los agravios referentes a la supuesta intención
del legislador de que los ople se conformen por personas que tengan
un perfil ciudadano y no por quienes tengan uno técnico, ya que de ha-
ber sido así, el legislador así lo hubiera previsto expresamente (SUP-
-JDC-494/2014, 28-9).
3. “La restricción a los miembros del servicio profesional electoral na-
cional para ser consejeros de los oples es contraria a la finalidad de la re-
3
El mismo razonamiento se utilizó en el recurso SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-
-JDC-250/2017 y acumulados (15).
335
forma electoral” (SUP-RAP-691/2017, 23). Si se continúa el análisis de los

razonamientos expresados por el tepjf en el recurso de apelación SUP-
-RAP-691/2017 y en el juicio ciudadano que le antecedió, se corroborará
la consistencia argumentativa.
En los dos medios de impugnación se estudió la restricción legal a la
luz de la finalidad de la reforma electoral ─a partir de la exposición de mo-
tivos─ y, básicamente, se arribó a las mismas conclusiones.
En cuanto al elemento de temporalidad de la restricción normativa que
indica “durante el último proceso electoral en la entidad”, ambas determi-
naciones jurisdiccionales consideran que este no persigue un objetivo le-
gítimo ni constitucional, debido a que el haber participado en un proceso
electoral previo en la entidad donde se integrará el ople, lejos de ser un
obstáculo, abona a la profesionalización del organismo:
resulta evidente que el haber participado durante el último proceso electo-

ral en la entidad en la que se desea integrar el ople, lejos de constituir un
obstáculo para la observancia de los principios constitucionales que de-
ben regir la función electoral, constituye un elemento que, en principio, po-
dría considerarse como experiencia y conocimiento de las instituciones y el
marco jurídico aplicable en la entidad (SUP-RAP-691/2017, 25).4
Al igual que en el juicio ciudadano SUP-JDC-249/2017 y acumulado y

SUP-JDC-250/2017 y acumulados, los resolutivos de la sentencia fueron
decretar la inaplicación de la porción normativa prevista en el artículo 100,
párrafo 2, inciso k, de la lgipe.
La sentencia que se analiza en este apartado contribuye a la forma-
ción de lo que, en la doctrina, se conoce como nicho citacional;5 esto es,
4
El mismo razonamiento se utilizó en el recurso SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-
-JDC-250/2017 y acumulados (17).
5
De acuerdo con López, “Con el triunfo de la disciplina de precedentes, las citaciones internas
que hace la Corte cada vez más tienden a restringirse a fallos anteriores que sean analogizables
336
con base en el modelo del precedente vinculante, en la sentencia en estu-

dio el Tribunal hace citaciones o referencias de fallos anteriores que sean
similares:
Este criterio ya fue sostenido por esta Sala Superior, al resolver, el cuatro
de mayo del presente año, por unanimidad de votos, los juicios ciudada-
nos con clave de expediente SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-
-JDC-250/2017 acumulados (SUP-RAP-691/2017, 26).
Cabe decir que ambas sentencias, la del expediente SUP-

-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados y la del
SUP-RAP-691/2017, fueron aprobadas por unanimidad de votos, lo cual
dota de mayor fortaleza a la línea jurisprudencial.
por hechos o circunstancias al caso que ahora se decide. Esto significa que la citación interna
busca ahora el valor precedencial del fallo anterior y no su valor conceptual. Este cambio en la
práctica citacional permite, como es obvio, utilizar las sentencias más recientes como puntos
arquimédicos que permitan estructurar la línea jurisprudencial.
Así las cosas y antes de empezar a leer las sentencias a profundidad, el investigador debe
hacer una lista de las citaciones jurisprudenciales que la sentencia arquimédica contiene. Con
estas referencias a la mano, el investigador puede ahora replicar el procedimiento hasta que
forme un ‛nicho citacional’ lo suficientemente amplio” (López 2006, 134). (Énfasis añadido).
337
Recorrido gráfico de la línea jurisprudencial

de la tesis I/2018
En las siguientes líneas se puede visualizar el conjunto de sentencias que
construyeron la línea jurisprudencial en estudio.
Figura 1. Línea jurisprudencial de la tesis I/2018
Nota: ople, organismos públicos locales electorales; spen, Servicio Profesional Electoral Nacional,
e ine, Instituto Nacional Electoral.
Fuente: Elaboración propia con base en la tesis I/2018 y en las sentencias SUP-JDC-494/2014; SUP-
-RAP-291/2016 y acumulado y SUP-RAP-292/2016, acumulados; SUP-JDC-249/2017 y acumulado
y SUP-JDC-250/2017 y acumulados; SUP-RAP-691/2017, y SUP-JDC-134/2020.
338
Conclusiones
La construcción de líneas jurisprudenciales con base en la doctrina del pre-
cedente vinculante constituye una valiosa aportación al derecho, pues tie-
ne múltiples ventajas: sistematiza las decisiones de los tribunales; visibiliza
el actuar de los jueces, lo que redunda en una justicia más abierta y trans-
parente, y abona a los principios de igualdad y seguridad jurídica, porque
ante problemas jurídicos con patrones fácticos similares las decisiones ju-
risdiccionales deben guardar congruencia.
Además de permitir al operador jurídico observar la evolución de los
criterios jurisdiccionales en el tiempo, las líneas jurisprudenciales dotan
de coherencia al sistema jurídico, porque inhiben la emisión de sentencias
contradictorias, lo que inyecta confianza en el sistema jurisdiccional por
parte de todos sus usuarios: ciudadanía, candidatos y partidos políticos.
En un sistema jurídico ─como lo es el electoral─ con reglas tan abi-
garradas, sobreproducción de normas, lagunas jurídicas y emergencia de
problemas jurídicos muy particulares, las subreglas que emiten los tribuna-
les por medio de sus sentencias constituyen un abrevadero para la cons-
trucción del derecho.
La sentencia hito de la línea jurisprudencial que se aborda en este tra-
bajo, SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumula-
dos, puso sobre la mesa del debate jurisdiccional un problema jurídico: la
restricción de derechos ciudadanos fundamentales para un sector de fun-
cionarios electorales de carrera.
La restricción de no ser ni haber sido miembro del spen para ser de-
signado consejero electoral en un ople se tornaba contradictoria desde
su lectura. Era paradójico que dicha restricción no fuera aplicable para los
miembros del spen de nuevo ingreso, pero sí para quienes hubieran parti-
cipado en el último proceso electoral en la entidad, a pesar de que estos
últimos contaban con mayor experiencia respecto de los primeros.
La restricción, en sí misma, resultaba discriminatoria para los miem-
bros del ine y de los ople, ya que prohibía participar en la integración de
339
las autoridades electorales locales a los integrantes de un sólido servicio

civil de carrera electoral, pero permitía participar al cuerpo administrativo,
a pesar de que los servidores públicos pertenecientes al spen constituyen
la rama más profesionalizada de los dos subsistemas.
En el caso de la sentencia hito, es trascendente lo novedoso del criterio
porque, con independencia de razonamientos de temporalidad o de aplica-
ción, la sentencia analizó con detalle diversas aristas de la restricción, vistas
desde la perspectiva constitucional y de los instrumentos internacionales y
contrastándolas con la prerrogativa ciudadana de poder ser nombrado pa-
ra cualquier cargo público.
En ese análisis, la sentencia no soslaya que los derechos fundamenta-
les no son absolutos y que las restricciones que se establezcan a los mis-
mos deben basarse en criterios objetivos y razonables, de suerte que dichas
restricciones no resulten irracionales, desproporcionadas e injustificadas.
Cabe destacar que, para este propósito, el Tribunal Electoral analizó
la restricción a la luz de dos razones constitucionales: la independen-
cia y la profesionalización de los ople, arribando a la conclusión de que
designar a miembros del spen como consejeros electorales no vulneraría
los principios de independencia y profesionalización; por el contrario, po-
drían fortalecerse.
Lo anterior, porque, para pertenecer a ese cuerpo de funcionarios elec-
torales de carrera, es necesario acreditar ciertos filtros, como valoración
curricular, exámenes, entrevistas, capacitación permanente y evaluaciones
periódicas, lo que permite advertir que dichos servidores públicos podrían
abonar a una mayor profesionalización e independencia de los ople.
Fue muy pertinente que la sentencia hito haya considerado en su aná-
lisis la exposición de motivos de la reforma electoral porque, con base en
ella, se dilucidaron los fines de la reforma y, a su vez, se precisó la inten-
ción del legislador.
Claramente, se advierte que uno de los fines de la reforma electoral
fue que la experiencia del spen tenía mucho que aportar a la profesiona-
340
lización y autonomía del nuevo sistema electoral nacional. Por ende, la

restricción en cuestión resulta un contrasentido en los fines de la refor-
ma electoral.
Los efectos del juicio ciudadano SUP-JDC-249/2017 y acumulado y
SUP-JDC-250/2017 y acumulados son relevantes para un significativo sec-
tor de funcionarios pertenecientes al cuerpo de servidores públicos de ca-
rrera electoral tanto del ine como de los ople, porque generan una ventana
de oportunidad que les permite participar en los procesos de designa-
ción de consejeros electorales de las autoridades en la materia, en condi-
ciones de igualdad con otros ciudadanos.
Finalmente, la trascendencia de la sentencia fundamental no se aco-
ta a la integración de los ople, en virtud de que la tesis I/2018 del tepjf
sirvió de criterio a la Sala Superior para resolver el juicio ciudadano SUP-
-JDC-134/2020 y acumulados, y declarar inconstitucional el requisito pre-
visto en el artículo 38, párrafo 1, inciso j, de la lgipe, relativo a no ser
miembro del spen para poder ser designado consejero electoral en el Con-
sejo General del ine, con motivo de la convocatoria emitida por la Cámara
de Diputados en febrero de 2020 (SUP-JDC-134/2020 y acumulados, 46).
Fuentes consultadas
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Trotta. [Disponible en http://campusvirtual.te.gob.mx/Posgrado/mod/
page/view.php?id=1208 (consultada el 12 de julio de 2020)].
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ponible en https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_
americana_sobre_derechos_humanos.htm (consultada el 27 de agosto
de 2020).
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Diario Oficial de la Federación, 14 de enero. [Disponible en http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/cofipe_2008/COFIPE_abro.pdf
(consultada el 12 de julio de 2020)].
341
cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2014. Dis-
ponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_060619.
pdf (consultada el 12 de julio de 2020).
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Madrid: Thomson-Civitas.
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sejo General del Instituto Nacional Electoral, para la aprobación del
Estatuto del Servicio Profesional Electoral Nacional y del Personal de
la Rama Administrativa. Disponible en https://repositoriodocumental.
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. 2017a. Acuerdo INE/CG56/2017. Acuerdo del Consejo General del
Instituto Nacional Electoral por el que se aprueban las convocatorias
para la designación de las y los consejeros electorales de los organis-
mos públicos locales de los estados de Baja California Sur, Campe-
che, Colima, Ciudad de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México,
Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Po-
tosí, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Disponible en
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de julio de 2020).
. 2017b. Acuerdo INE/CG217/2017. Acuerdo del Consejo General del
Instituto Nacional Electoral por el que se modifica el Acuerdo INE/
CG28/2017 por el que se aprobó la reforma al Reglamento del Insti-
tuto Nacional Electoral para la designación y la remoción de las y los
consejeros presidentes y las y los consejeros electorales de los Or-
ganismos Públicos Locales Electorales, en acatamiento a los expe-
dientes SUP-RAP-89/2017, SUP-RAP-90/2017, SUP-RAP-94/2017
y SUP-RAP-97/2017 acumulados, de la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en https://
342
93223/CGex201707-14-ap_1-1.pdf?sequence=1&isAllowed=y (con-
sultada el 10 de julio de 2020).
. 2017c. Acuerdo INE/CVOPL/001/2017. Acuerdo de la Comisión de
Vinculación con los organismos públicos locales del Instituto Na-
cional Electoral por el que se aprueba el listado con los nombres de
las y los aspirantes que cumplen con los requisitos legales, así co-
mo las sedes para la aplicación de examen de conocimientos, en el
marco del proceso de selección y designación de las y los conse-
jeros electorales de los organismos públicos locales de los estados
de Baja California Sur, Campeche, Colima, Ciudad de México, Gua-
najuato, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos,
Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco,
Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Disponible en www.ine.mx (consul-
tada el 10 de julio de 2020).
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toridad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
julio de 2020).
SUP-JDC-249/2017 y acumulado y SUP-JDC-250/2017 y acumulados.
Actores: Raúl Villegas Alarcón y Benjamín Colín Martínez. Autoridad
responsable: Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos
Locales del Instituto Nacional Electoral. Disponible en https://www.
te.gob.mx/buscador/ (consultada el 17 de julio de 2020).
SUP-JDC-134/2020 y acumulados. Actores: Jorge David Aljovín
Navarro y otros. Autoridad responsable: Junta de Coordinación Po-
lítica de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Dis-
ponible en https://www.te.gob.mx/buscador/ (consultada el 17 de
julio de 2020).
SUP-RAP-291/2016 y acumulado y SUP-RAP-292/2016, acumulados.
Actores: Partido Acción Nacional y Partido de la Revolución Demo-
crática. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Nacional
Electoral. Disponible en https://www.te.gob.mx/buscador/ (consulta-
da el 17 de julio de 2020).
SUP-RAP-691/2017. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Au-
toridad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
julio de 2020).
Sodero, Eduardo. 2004. “Sobre el cambio de los precedentes”. Isonomía.
Revista de Teoría y Filosofía del Derecho 21 (octubre): 217-55. [Dispo-
nible en http://www.cervantesvirtual.com/obra/sobre-el-cambio-de-
los-precedentes-0/ (consultada el 18 de julio de 2020)].
344
Tesis I/2018. DERECHO A INTEGRAR AUTORIDADES ELECTORALES

LOCALES. LA RESTRICCIÓN RELATIVA A NO SER NI HABER SIDO
MIEMBRO DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL,
DURANTE EL ÚLTIMO PROCESO ELECTORAL, ES INCONSTITU-
CIONAL. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral 21 (enero-
-junio): 39-40. [Disponible en https://www.te.gob.mx/publicaciones/
sites/default/files//archivos_libros/Gaceta_Juris_Tesis_21.pdf (consul-
tada el 18 de julio de 2020)].
Reflexiones
347
Desafíos de los procesos

electorales mexicanos de 2021.
Perspectivas multisectoriales
y apreciación personal
Raúl Ávila Ortiz (México)*
Introducción
e agradece ampliamente a la Escuela Judicial Electoral del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) la amable invi-
tación para aportar una opinión en torno a los desafíos relaciona-
dos con los procesos electorales mexicanos de 2021 y, con ello, celebrar
la apertura de una nueva sección en la revista Justicia Electoral.
Al encontrarse con una literatura profesional y múltiples opiniones pe-
riodísticas en la materia, se ha optado por practicar un rápido recuento de
estas, recoger el punto de vista de algunos colegas expertos dispuestos a
sumar al presente escrito y, así, enriquecer este modesto juicio y la inter-
pretación acerca de tan fascinante objeto de análisis.
A manera de previo y especial pronunciamiento, cabe precisar que,
por lo general, los riesgos son entendidos en términos de amenazas o
vulnerabilidades que pueden afectar la estructura o el funcionamiento
idóneos de un determinado ente o de una institución, y que los desafíos
corresponden a las acciones que estos deben poner en juego para pre-
verlos y superarlos.
* Doctor en Derecho y maestro en Estudios Latinoamericanos. Profesor-investigador de la Es-

cuela Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. raul.avilaoo@
te.gob.mx.
348
Con tales coordenadas, alcances y límites se lograron redactar las si-

guientes líneas.
Cuatro referencias de análisis de riesgos electorales

Se ponen de relieve cuatro modelos o esquemas de análisis de riesgos
electorales, los cuales ofrecen elementos que se estiman útiles para apro-
ximarse al tema.
Uno de ellos es el que en su momento propuso el proyecto Adminis-
tración y Costo de las Elecciones, conocido como ace Project, promovido
por la Fundación Internacional para Sistemas Electorales.
La propuesta se enfoca en las amenazas a la seguridad del proceso
electoral a lo largo de todas sus etapas o de los subprocesos (registro, can-
didaturas, campañas, votación, escrutinio, impugnaciones y resultados), y
distingue entre riesgos estructurales y coyunturales.
Entre los primeros se cuentan, por ejemplo, la complejidad del sistema
electoral, ya sea en términos de la fórmula electoral, o bien de las modali-
dades del escrutinio, dado que tales factores pueden facilitar o complicar
al extremo su operación eficaz.
Entre los segundos se registran eventos supervenientes, como ataques
de la delincuencia organizada y, en el extremo, actos terroristas.
Otro modelo es el que propone el Instituto Internacional para la Demo-
cracia y la Asistencia Electoral (idea Internacional), el cual se concentra en
los factores internos o nacionales inherentes a los procesos electorales.
En su Herramienta de gestión del riesgo electoral: Guía de factores in-
ternos (Alihodzic y Asplund 2019), dicho organismo público internacional
identifica siete fases en las que se pueden hallar riesgos.
La primera, relativa al marco jurídico o institucional, ya sea que se tra-
te de una legislación cuestionada, un sistema electoral inapropiado o una
normativa electoral inadecuada en el ámbito administrativo.
La segunda es la de planificación y preparación para la ejecución de las
actividades electorales. Comprende una mala actuación de los organismos
349
Desafíos de los procesos electorales mexicanos de 2021
administrativos electorales, un sistema inadecuado para resolver los con-

flictos electorales, una deficiente planificación operativa, un presupuesto
insuficiente y unas medidas de seguridad deficientes.
La tercera tiene que ver con la formación y educación. Incluye defi-
ciencias en la formación tanto de los funcionarios electorales como de los
partidos, así como de los medios de comunicación, los organismos de se-
guridad y los ciudadanos.
La cuarta es la del registro tanto de votantes como de candidatos, par-
tidos y observadores nacionales e internacionales.
La quinta, relativa a las campañas electorales. Comprende el acceso
desigual a medios de comunicación y el favoritismo, así como el uso pro-
vocativo y hasta violento por parte de los partidos políticos.
La sexta se enfoca en las votaciones y la jornada electoral. Contempla
riesgos como la insuficiencia, la destrucción y la pérdida de material sen-
sible y no sensible, la falta de transparencia en el voto especial y el voto en
el extranjero, así como los problemas logísticos durante la jornada electo-
ral, o bien en el escrutinio y recuento de votos.
La séptima fase tiene que ver con la verificación de los resultados. Se
colocan ahí la gestión inadecuada de estos últimos, la gestión inadecua-
da de la última ronda de impugnaciones de los resultados electorales y, en
el extremo, su rechazo.
Cabe advertir que, aun con todo el amplio espectro de fases y temas
cubierto por la guía referida, su extensa base de comparación acerca de
casos nacionales le resta profundidad contextual. Se ha utilizado como
marco general indicativo de los principales riesgos que pueden concurrir
a cualquier proceso electoral.
Un esquema adicional de análisis fue aportado por la Misión de Obser-
vación Electoral (moe) en 2018. Lo elaboró una organización no guberna-
mental de Colombia que, durante la década de 2010, la aplicó y documentó
en su país de origen y en otros de la región latinoamericana.
350
Para la moe (2018), los riesgos pueden ser propiamente electorales o in-
herentes al sistema y proceso electoral, por un lado, y los procedentes del
entorno externo, por otro lado; estos últimos, particularmente relacionados
con la violencia generada por la delincuencia organizada y otros actores.
Conforme a dicho modelo, la consideración a la geografía electoral y la
distribución e incidencia territorial del fenómeno delictivo y terrorista son
cruciales para diseñar mapas de riesgo, así como para preverlos y reme-
diarlos oportuna y adecuadamente.
Un método más de análisis de riesgos electorales ha sido ensayado y
propuesto, en y para México, por la organización Integralia Consultores,
la cual presentó sus estimaciones poco antes de la elección presidencial
de 2018.
En su reporte (Integralia Consultores 2018), enumeró los riesgos globa-
les que afectarían la certeza del proceso electoral y la gobernabilidad del
país en las etapas de preparación y campañas electorales, la jornada elec-
toral y el momento posterior a esta.
Integralia Consultores conceptualizó como riesgos la correlación entre
amenaza o variable exógena, y vulnerabilidad o variable endógena al sis-
tema electoral, y a partir de ello definió niveles de riesgo: bajo, medio, al-
to y muy alto. Identificó los siguientes: amenazas (a), vulnerabilidades (v) y
riesgos (r). Se resumen a continuación para mayor ilustración y contexto.
Primera etapa. Conocida como etapa preparatoria del proceso electo-
ral, en esta se advertía lo siguiente.
A mayor impugnabilidad y revocación de los acuerdos del Instituto Na-
cional Electoral (ine) (a) y percepción de conflicto entre autoridades electo-
rales (v), mayor erosión entonces de la confianza institucional (r-medio); por
ejemplo, los casos del Bronco y del piso parejo.
Ante la presencia de financiamiento ilegal, clientelismo, compra y
coacción e inhibición del voto (a), y falta de controles en el gasto y en el
manejo de recursos materiales y personales (v), entonces se daría mayor
desconfianza respecto a la legalidad y la legitimidad del proceso electo-
351
ral (r-muy alto), con la observación de que mientras más grande la elec-
ción, más dinero bajo la mesa (hasta 15 veces más que el respectivo
tope de campaña).
Si el crimen organizado se infiltraba en las campañas electorales, en
particular las locales (a), y esto se combinaba con la incapacidad del Esta-
do para proteger a los miles de candidatos a puestos de elección popular
(v), en consecuencia, ocurrirían más ataques violentos contra candidatos
federales y locales (r-muy alto), con la observación de que hasta un mes an-
tes de la jornada electoral de 2018 se habían presentado 400 agresiones
contra políticos y 113 asesinatos, entre estos, 43 candidatos o precandidatos.
A mayor imposición de candidatos locales por parte del crimen organi-
zado (a) y su amplia presencia en localidades de México (v), entonces más
simulación electoral ahí donde el crimen decide al ganador desde antes de
la jornada electoral (r-medio), con la consecuente secuela de probables
agresiones a los candidatos convertidos en gobernantes.
Si los partidos y sus aliados intensificaban las campañas negativas (a)
y se producía enojo social (v), entonces aumentaría la polarización del deba-
te público (r-alto), especialmente en redes sociales en las que la calumnia
no está regulada.
Segunda etapa. Conocida como etapa de la jornada electoral, hacía
notar que si grupos políticos desestabilizadores boicoteaban, por la vía de
noticias falsas, con violencia en determinadas casillas (a) y estas conduc-
tas alcanzaban amplia difusión (v), entonces la manipulación de esas noti-
cias impactaría en los resultados electorales (r-medio), en el entendido de
que México ocupaba el cuarto lugar global en usuarios más ocupados en
redes sociales, de modo que las noticias falsas pueden alcanzar un rango
de impacto de 10 a 1 más que las verdaderas.
De esa forma, si el crimen organizado amenazaba a funcionarios o elec-
tores (a) y persistía un alto nivel de inseguridad en ciertas regiones (v), ello
inhibiría al votante (r-medio) aumentando el abstencionismo con efectos
en los resultados.
352
A mayor incidencia de conflictos locales con autoridades o entre po-

bladores ─aún sin relación con el proceso electoral─ (a) y secuestro de la
jornada electoral por grupos locales para impulsar sus demandas (v), en-
tonces más posibilidad de que no se instalaran casillas (r-bajo), lo cual po-
dría ocurrir en sitios específicos del país.
Si se presentara la práctica de invalidar votos porque se escribieran
apodos o acrónimos en toda la boleta (a), dado que al respecto no se ha-
bía capacitado a los funcionarios de casilla cuando el ine y el tepjf lo habían
validado con posterioridad (v), se daría lugar a errores en el escrutinio, los
cómputos y la difusión de resultados (r-alto).
Ante el cansancio de los funcionarios de casilla (a) debido a elecciones
concurrentes en 30 entidades federativas y los correspondientes escruti-
nios y cómputos (v), aquellos podrían retirarse, no firmar actas, afectar la
cadena de custodia de paquetes electorales y propiciar nulidades e im-
pugnaciones (r-alto).
Si se retrasara la difusión del Programa de Resultados Electorales Preli-
minares debido a la concurrencia de los comicios y la operación interna en
las casillas para validar votos (a), dada la secuencia en el escrutinio, cómpu-
to y llenado de actas (v), se alentaría la inquietud, el vacío de información
y la desconfianza (r-muy alto).
Si grupos externos realizaran ciberataques para afectar la difusión de
resultados (a) y los sistemas informáticos del Instituto Nacional Electoral
fueran vulnerables (v), se produciría el hackeo de dichos sistemas (r-bajo),
lo que acaso podría ser evitado por medio del triple blindaje contratado
entonces por el ine.
Tercera etapa. Para esta parte del proceso electoral, Integralia Consul-
tores (2018) advertía lo siguiente.
Mientras más cerrados fueran los resultados entre el primero y el se-
gundo lugar (a) y la carencia de cultura de aceptación de la derrota (v), se
podría dar la autoproclamación, el desacato y las protestas poselectorales
(r-muy alto), lo cual podría ocurrir en los comicios federal o locales.
353
Si el candidato presidencial provocaba el efecto arrastre horizontal (a),

ante la concurrencia de elecciones legislativas (v) se provocaría el debilita-
miento del sistema de pesos y contrapesos en el ámbito federal (r-alto), lo
que se preveía y ocurrió entonces.
Si, además, se daba el efecto de arrastre vertical en candidatos a guber-
naturas, legislaturas locales y alcaldías (a), dada la concurrencia comicial,
entonces podría descender la calidad de los gobiernos porque accederían
a estos ciudadanos sin perfil y experiencia (r-muy alto).
Ante el financiamiento ilegal de las campañas (a) y un modelo de fisca-
lización incipiente e incompleto (v), podría aumentar la corrupción en los
gobiernos entrantes (r-muy alto), ya sea por medio del desvío de recur-
sos públicos, de financiamiento privado ilegal o de financiamiento del cri-
men organizado.
Si se rebasaban los topes de campaña (a), considerando el límite de 5 %
previsto en la Constitución (v), las posibles impugnaciones y nulidades
incentivarían protestas y conflictos poselectorales (r-alto), máxime que el
tepjf ha precisado que la nulidad procede en ciertas condiciones, cual-
quiera que sea la diferencia entre el primero y el segundo lugar.
La intervención del narcotráfico y de grupos delictivos locales (a),
ante instituciones débiles (v), facilitaría que gobiernos locales los prote-
gieran (r-alto).
Si gobiernos locales intentaran influir en los institutos electorales loca-
les (a) y estos fueran débiles, dada su dependencia por vía presupuestal
(v), entonces aumentaría la desconfianza ciudadana (r-medio), según se
pudo observar en algunos casos.
Si se presentaba un voto parejo y masivo por la coalición “Juntos ha-
remos historia” ─en ese entonces─ (a) y se mantenían conflictos inter-
nos en los partidos, transfuguismo y reducción de sus prerrogativas (v), se
desdibujaría el sistema de partidos y se presentaría la situación de un par-
tido hegemónico sin estructura de partido (r-alto).
Se hace notar que los esquemas referidos se aproximan al objeto de in-
vestigación por medio de las etapas del proceso electoral; distinguen en-
354
tre contexto o amenazas externas a este y otras propiamente internas al

sistema electoral; diferencian entre las de carácter estructural y las de co-
yuntural, y se esfuerzan por clasificar los riesgos de menor a mayor grave-
dad. Se deja la interpretación de sus contenidos a los lectores. Ahora se
pasa a las opiniones recientes.
Opiniones multisectoriales para México 2021

El proceso electoral es una institución política, jurídica y constitucional a
la que concurren multiplicidad de actores y variables. Se ha considera-
do interesante explorar el criterio de algunos de esos sujetos por medio
de profesionales expertos. Lo anterior, con la premisa de que los desafíos
son corresponsabilidad de todos.
Una primera opinión coincidente entre los expertos y las personas
auscultadas es que, según lo han advertido las autoridades electorales
nacionales, el desafío logístico será enorme dada la concurrencia comi-
cial en todo el territorio nacional, con 500 curules en la Cámara de Dipu-
tados; 15 gubernaturas; 1,062 diputaciones locales en 30 entidades
federativas; 1,926 presidencias municipales; 2,122 sindicaturas; 15,107
regidurías, y, además, 635 juntas municipales; es decir, más de 21,000
cargos en disputa, pero manejable si se considera la experiencia de los
organismos electorales mexicanos.
Enseguida, según las opiniones publicadas y recabadas entre los ex-
pertos, en particular, las autoridades electorales y otros que han participa-
do en ámbitos partidarios, los desafíos pasan por las condiciones internas
y externas a los procesos comiciales.
Previamente, los consejeros electorales del ine han hecho énfasis en
que los principales riesgos y, por lo tanto, el desafío que deberá remontar
la autoridad electoral procederán del entorno externo al sistema y al pro-
ceso comicial, y son tanto estructurales como coyunturales.
Así, por ejemplo, el consejero presidente del Instituto Nacional Electo-
ral, Lorenzo Córdova, ha hecho notar que en 2020 no está a prueba la
355
capacidad técnica de los organismos electorales, sino más bien el contex-

to social caracterizado por las desigualdades estructurales, la polarización
y la violencia política en contra de las mujeres y otros grupos vulnerables,
la intolerancia a la crítica y los efectos de la pandemia que podrían hacer
madurar a la democracia o degradar la calidad de la vida pública.
En su visión, priorizar la paridad sobre la reelección, atender la paridad
efectiva en los ayuntamientos y garantizar la inclusión de pueblos y comu-
nidades indígenas son desafíos de primer orden (ine 2020).
La consejera Claudia Zavala ha advertido no solo acerca de la comple-
jidad cuantitativa de los referidos comicios, sino también de la necesidad
de renovarlos en paz; de generar desde los organismos electorales condi-
ciones de equidad en la contienda, y de perseverar ante la pandemia de la
covid-19, la violencia criminal y la fuerte polarización política y social exis-
tente entre la población (Ruiz s. f.).
Para la consejera Carla Humphrey, el desafío de la complejidad es in-
terno y externo. Por un lado, radica en que en 2021 se elegirán 16 % más
cargos que en 2018; habrá 5 millones más de votantes habilitados; 8,000
casillas más que en aquel año, y se deberá reclutar a 1,500,000 funciona-
rios de mesas directivas de casilla, además del número de partidos ─hoy
se sabe que serán 10 en el ámbito nacional─ (Humphrey 2020).
Asimismo, ha hecho notar que en 11 entidades habrá voto de mexi-
canos residentes en el extranjero y voto a distancia, ya sea por vía postal
o por internet, que bien podrían ser determinantes para el resultado de la
correspondiente elección.
A ello, Humphrey (2020) sugiere aplicar el principio de paridad en to-
do; atender la violencia política en razón de género, en particular de las
mujeres indígenas, y alentar su participación en el ámbito municipal; tam-
bién menciona el enorme reto de la vigilancia y fiscalización de los recur-
sos utilizados por los contendientes durante las precampañas y campañas
en todos los ámbitos.
Desde los organismos electorales locales, los retos internos y externos
lucen igualmente desafiantes.
356
Para Oswaldo Chacón, consejero presidente del Instituto Electoral y de

Participación Ciudadana de Chiapas, existen ocho desafíos y se darán en
el siguiente orden jerárquico (Chacón 2020).
1. Pandemia. Entraña varios retos: garantizar que se organicen eleccio-
nes en condiciones de salud, lo cual exige, entre otras cosas, contar con
los recursos económicos necesarios; que las campañas se realicen y
que, sobre todo, la ciudadanía vote, lo cual se enfrenta a condiciones di-
ferenciadas, pues en algunos estados hay restricciones para el uso de la
publicidad. Preservar la equidad en la contienda, dado que, al considerar
la posibilidad de la reelección legislativa y municipal, los funcionarios com-
petidores arrancan con ventaja. Los comicios de 2020 en Coahuila e Hidal-
go serán fuente de aprendizaje para 2021 (Chacón 2020).
2. Género. Más allá de la paridad en todo, que representa retos de in-
terpretación y aplicación, se advierte la novedad de la violencia política
en razón de género, así como las quejas y los litigios a los que ya está
dando lugar.
3. Indígenas. Se hace notar no solo la reedición de la cuota de 13 dis-
tritos electorales federales reservados a pueblos y comunidades indíge-
nas, sino una variedad de políticas preferentes legisladas para incentivar
su representación en los ámbitos locales.
4. Reelección. Se advierte que, al aplicarse esta figura por primera vez
en elecciones federales y prácticamente en todas las entidades federati-
vas, se esperan complicaciones por las colisiones con los principios de pa-
ridad y equidad en la contienda.
5. Personas privadas de su libertad sin sentencia firme. Un tema que
no dejará de entrañar el reto de realizar con éxito las pruebas piloto en al-
gunos centros de readaptación social, según ha sido acordado.
6. Autonomía e independencia de los organismos electorales. Para los
organismos electorales locales, se trata de un asunto muy sensible, pues
por la vía de la dotación presupuestal, según se ha acreditado en el pa-
sado y ha ameritado la tutela judicial del Tribunal Electoral federal, los
357
gobiernos pueden caer en la tentación de influir en la esfera de atribucio-

nes de los árbitros.
7. Violencia política. Esa práctica suele convertirse en un instrumen-
to de los partidos en la lucha por el poder municipal. Así, por ejemplo, en
Chiapas se llegó al extremo de la quema de oficinas electorales municipa-
les, con todo y documentación electoral, y se anularon 10 contiendas en
2018. El desafío es poner en marcha un esquema de coordinación y co-
rresponsabilidad interinstitucional multinivel.
8. Financiamiento ilícito. Ante el ya conocido y hasta documentado
manejo de recursos irregulares en las campañas, el desafío radica en el
cruce oportuno y eficaz de información entre instituciones, como el Servi-
cio de Administración Tributaria, la Unidad de Inteligencia Financiera, el
ine, la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales (fede) y otras instan-
cias, sobre todo una vez que se formalicen los registros de candidatos y
se proceda a revisar los perfiles de las personas catalogadas como polí-
ticamente expuestas. El desafío corresponde también a la función de fis-
calización y a la generación del material probatorio pertinente, de modo
que la vigilancia y la supervisión no son menos relevantes. Se advierte la
dificultad de probar las malas prácticas, aunque la reclasificación del frau-
de electoral, como delito grave, puede ayudar a desincentivar tales conduc-
tas (Chacón 2020).
Por su parte, Saúl Mandujano, exconsejero del Instituto Electoral del
Estado de México, coincide en que los desafíos se ubican más adentro
que afuera del sistema y el proceso electoral (Mandujano 2020). Señala las
acciones afirmativas en materia de paridad; la desproporción en la asig-
nación de diputaciones por el principio de representación proporcional; la
equidad en la contienda para los candidatos independientes; la fiscaliza-
ción y la determinación en tiempo real del rebase de topes de campaña; el
voto de los mexicanos en el extranjero para las gubernaturas; los bloques
de competitividad por género en las elecciones municipales; las vías y la
evidencia probatoria de la violencia política en razón de género, y, desde
358
luego, el factor externo coyuntural de la pandemia que afectaría la parti-

cipación ciudadana.
Desde la perspectiva de un magistrado electoral local, como José
Oliveros, la complejidad de los contextos locales específicos será fuente
de numerosos litigios (Oliveros 2020).
Así, por ejemplo, hace notar la incorporación de nuevos partidos loca-
les en Veracruz, donde contenderán hasta 14 de ellos; la renovación de
212 ayuntamientos y el Congreso en un contexto de pandemia que po-
dría agravarse; las reformas en materia de violencia política en razón de
género y, en particular, su uso político, y la judicialización creciente de las
elecciones en virtud del factor externo de la polarización política y social,
entre otras variables.
Otra perspectiva interesante es presentada por Gerardo García, en su
carácter de director general de Averiguaciones Previas y Control de Pro-
cesos de la fede.
En su criterio (García 2020), desde el ángulo interno, luego de que se
deba fijar con precisión la competencia y el despliegue de las acciones de
ese organismo, aparece una serie de retos externos que desglosa a con-
tinuación.
La nueva normalidad por la emergencia sanitaria; la polarización de la so-
ciedad reflejada en feminicidios, desempleo y combate a la corrupción; el
registro a nuevos partidos políticos nacionales; la magnitud de los comi-
cios; la tipificación del delito de violencia política en razón de género; la re-
elección de diputados federales; la vigilancia extrema del uso de recursos
públicos y privados en campañas electorales; la intervención del crimen or-
ganizado en elecciones locales y municipales, y la prisión preventiva oficio-
sa por uso de programas sociales. Todo ello ofrece una oportunidad para
ejercer la autonomía constitucional de la fede y cumplir con sus tareas de
prevención, investigación, disuasión y vigilancia (García 2020).
Desde la experiencia partidaria nacional, la visión no es menos inte-
resante. A manera de ejemplo, Eduardo Hugo Ramírez menciona que el
359
traslape entre los partidos y el ine será constante debido a la polarización

social (Ramírez 2020). Habrá bandos a favor y en contra de Andrés Manuel
López Obrador. Ello judicializará aún más la política utilizando a los tribu-
nales como parte de las campañas. Los partidos tendrán dificultades para
identificar y seleccionar candidatos, debido no solo al número de cargos
a elegir, sino también por las condiciones impuestas por la pandemia; ha-
brán de remontar las debilidades y ausencias en sus estructuras partida-
rias y representación en casillas; se acentuará la confusión en las líneas
ideológicas y ofertas electorales; deberán reforzar sus equipos jurídicos, y
se verán en la necesidad de aumentar el flujo de efectivo con los corres-
pondientes riesgos.
Agrega que la lucha electoral será más intensa y más sucia que en otras
ediciones, y que la geografía electoral luce desdibujada, merced a la irrup-
ción morenista en 2018, pero que el abstencionismo puede campear en
todo el territorio nacional y convertirse en factor determinante para los re-
sultados (Ramírez 2020).
En particular, advierte un enorme reto para Morena en el hecho de que
depende más del arrastre presidencial que de su estructura no consolida-
da, por lo que una baja votación, en el rango de 30 %, podría redundar en
más derrotas de las que dicho partido estima. Si la crisis socioeconómica
se ahonda y el gobierno federal no dispone de recursos suficientes, el reto
morenista puede ser aún mayor y presionar más al propio contexto socio-
político en el que se desenvuelven los procesos electorales (Ramírez 2020).
Las referidas opiniones pueden ser contrastadas, y en buena medida
confirmadas, por un analista independiente, experto internacional y conoce-
dor del contexto mexicano, como Miguel Ángel Lara, quien alerta acerca
de cuatro temas prioritarios (Lara 2020).
La magnitud o el tamaño de la elección, que si bien será manejada co-
rrectamente por los organismos electorales, puede presentar mayores
complicaciones en virtud de probables reducciones presupuestales y agu-
dización de la pandemia.
360
El virus que provoca la covid-19, en particular si no se informa debida-

mente a la ciudadanía y a los operadores electorales acerca de los proto-
colos y las medidas para inyectar confianza a los votantes respecto a la
forma de ejercer el sufragio con seguridad y exigir su tutela, incluso, por
vías judiciales.
La participación, ya que, históricamente, el índice de votación en las
elecciones intermedias mexicanas se ha situado por debajo de 50 %, y po-
dría ser un descenso debido al descontento profundo en relación con los
actores políticos, las instituciones y las élites, según muestran los organis-
mos internacionales de medición de apoyo a la democracia.
Desde luego, habrá que vencer el temor por medio de una mayor y me-
jor difusión institucional; prevenir y remontar las campañas negras y la de-
sinformación, sobre todo en las redes sociales; considerar que la vacuna
contra el virus no estará lista y no se aplicará a tiempo en 2021, y ello co-
brará su cuota en la ciudadanía y los contendientes (Lara 2020).
La injerencia del Poder Ejecutivo federal en las campañas mediante dos
ámbitos: uno, en el de los organismos electorales, dado que son notorios
los constantes señalamientos presidenciales al ine, la agitación de la opi-
nión pública y la poco conocida función, entre la ciudadanía, que desem-
peña el tepjf; otro, en el terreno de la equidad en la contienda, pues el
protagonismo presidencial por medio de su conferencia matutina, conoci-
da como La mañanera, lo proyectará en el papel que el presidente ha anun-
ciado: “el guardián de las elecciones”.
Si a ello se agrega la extensión y los montos de los programas socia-
les federales, que carecen de reglas de operación, la situación podría fa-
vorecerle a Morena, pero complicarse aún más en las sedes administrativa
y judicial, tanto penal como constitucional electoral. De ahí que el desafío
mayor consista en promover la participación ciudadana genuinamente
libre, segura e informada (Lara 2020).
Por último, desde la experiencia de un litigante, ex funcionario electoral
y consultor internacional en la materia, como lo es Fernando Ojesto Martínez
361
Manzur, dicho en breve, los retos están en el acceso a la justicia efectiva,

la operación de los juicios en línea, la alta tasa de impugnaciones que se
presentarán, la austeridad presupuestal de los tribunales, la certeza en los
procedimientos jurisdiccionales, las tensiones entre principios democráti-
cos y la preservación de la institucionalidad interna en los organismos que
imparten justicia electoral (Ojesto 2020).
Apreciación personal
Las razones de espacio no permiten la extensión, pero se pueden resumir
algunas apreciaciones.
A partir de los modelos de análisis antes referidos, es claro que hay que
tener presente todos los factores y las variables que incidirían en el siste-
ma y los procesos electorales desde los partidos, los gobiernos y el contex-
to en su sentido más amplio: histórico, nacional e internacional, mediato
e inmediato.
Se trata de entrenarse más en analizar el sistema electoral y el proceso
electoral como variables interdependientes, en relación con aquellos fac-
tores, y considerar que hay una relación dinámica y cambiante entre unos
y otros, no tan mecánica o unidireccional, según se percibe en varios de
los ejercicios intelectuales arriba referidos. Desde luego que un enfoque
así es más difícil de esquematizar.
Adicionalmente, habría que radiografiar y videograbar los sistemas, los
procesos y los contextos electorales específicos, si se quiere comprender
mejor los riesgos y desafíos que se pueden presentar. A partir de ahí, ha-
brá que inferir algunos denominadores comunes y otros fenómenos sin-
gulares que se tendrán que prever y remediar. En un país subcontinente
como México, cada entidad federativa y cada región y ayuntamiento al-
berga su propia dinámica sistémica y contextual, como si fueran un país
en sí mismos.
Pese a esas advertencias, de las opiniones recabadas para este traba-
jo se recogen observaciones muy ilustrativas.
362
A todo ello, solo se agrega que, considerando varias de las fases apun-
tadas por idea Internacional (2018), en México hay riesgos y desafíos, y se
nota una falta de corresponsabilidad relativa no siempre cumplida entre su-
jetos y actores jurídico-políticos.
En un extremo, en la primera fase, o fase previa al proceso electoral, es
notorio que el sistema jurídico-electoral no está completo; por ejemplo, en
la reglamentación legislativa del artículo 134 constitucional para garanti-
zar la equidad en la contienda, y ello ha tenido que ser suplido con crite-
rios administrativos y jurisdiccionales.
Tampoco lo está en la regulación del principio de paridad en todo y en
reelección legislativa y de ayuntamientos; son lagunas que han sido y se-
rán llenadas por medio de la normatividad administrativa y jurisdiccional.
Ahora bien, la diversidad legislativa de las entidades federativas es una
fortaleza, pero también una debilidad y hasta un riesgo, puesto que obliga
a la interpretación administrativa y judicial constante, lo que compromete
su consistencia ante la naturaleza proteica de la política electoral.
La acumulación de principios constitucionales y convencionales ─solo
para ilustrar: propersona, paridad, indígenas, reelección, transparencia y
acceso a la información, protección de datos personales, equidad e im-
parcialidad, mínima intervención, autodeterminación y autonomía, o bien
libertad de expresión, además de certeza, legalidad, independencia, pro-
fesionalismo y objetividad─ ya supone la operación de mentes magistra-
les ─que se tienen─, pero estarán recurrentemente muy alejadas de un
consenso estable epistémico y metodológico.
En el otro extremo, en la fase de resultados e impugnaciones del proce-
so electoral, el derecho procesal electoral y las prácticas judiciales de los
litigantes y actores diversos aún se hallan en etapa de maduración. El cru-
cial derecho probatorio está por ver importantes desarrollos en la materia.
Aun así, se hacen trabajos muy importantes en los ámbitos administrativo
y jurisdiccional para aplicar los principios jurídicos y fijar parámetros cien-
tíficos en relación con la argumentación de hechos y pruebas.
363
A manera de ejemplo, en relación con los factores externos, se remite

al lector a las opiniones recabadas y que se resumen arriba.
Habrá que detenerse aquí porque se estima que es suficiente para pro-
vocar la reescritura interpretativa de este texto en cuanto sea leído.
Este es, quizá, el principal desafío no solo para las elecciones del pre-
sente y el futuro, sino, en general, de estos tiempos: la fragilidad de cual-
quier concepto y de toda institución contemporánea. Por lo mismo, se
persiste en el esfuerzo irrenunciable para vencer el escepticismo acerca
de la confiabilidad de las operaciones conceptuales, interpretativas y ar-
gumentativas. Ese es el principal desafío compartido.
Fuentes consultadas
ace Project. Red de conocimientos electorales. 1998. Elecciones y seguri-
dad. Disponible en https://aceproject.org/ace-es/focus/fo_elections-
and-security/fo_elections-and-security-default (consultada el 8 de
octubre de 2020).
Alihodzic, Sead y Erik Asplund. 2019. Herramienta de gestión del riesgo
electoral: Guía de factores internos. Estocolmo: idea Internacio-
nal. [Disponible en https://www.idea.int/es/news-media/news/es/
herramienta-de-gestion-de-riesgo-electoral-de-idea-internacional-
sera-0 (consultada el 8 de noviembre de 2020)].
Chacón, Oswaldo. 2020. Entrevista telefónica con Raúl Ávila Ortiz. 12 de
octubre. [Desafíos de los procesos electorales de 2021. La perspecti-
va desde un organismo público local electoral].
García, Gerardo. 2020. Entrevista por escrito para Raúl Ávila Ortiz. 15 de
octubre. [Desafíos de los procesos electorales de 2021. La perspectiva
de un funcionario de la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales].
Humphrey, Carla. 2020. “Retos del ine para 2021”. El Universal, 13 de oc-
tubre, sección Opinión. [Disponible en https://www.eluniversal.com.
mx/opinion/carla-humphrey/retos-del-ine-para-2021 (consultada el
14 de octubre de 2020)].
364
ine. Instituto Nacional Electoral. 2020. “El mayor desafío para el proceso
electoral 2020-2021 es el contexto social: Lorenzo Córdova”. Central
Electoral 267. Disponible en https://centralelectoral.ine.mx/2020/09/
24/mayor-desafio-proceso-electoral-2020-2021-contexto-social-
lorenzo-cordova/ (consultada el 12 de octubre de 2020).
Integralia Consultores. 2018. Riesgos del proceso electoral 2018 y pro-
blemas de gobernabilidad. Disponible en https://integralia.com.mx/
web/index.php/2018/06/19/riesgos-del-proceso-electoral-2018-y-
problemas-de-gobernabilidad/ (consultada el 11 de octubre de 2020).
Lara, Miguel Ángel. 2020. Entrevista telefónica con Raúl Ávila Ortiz. 15 de
va de un consultor internacional en materia electoral].
Mandujano, Saúl. 2020. Entrevista telefónica con Raúl Ávila Ortiz. 16 de
va de un experto y ex consejero electoral local].
moe. Misión de Observación Electoral. 2018. Mapas y factores de riesgo
electoral. Elecciones nacionales. Colombia: moe.
Ojesto Martínez Manzur, Fernando. 2020. Entrevista telefónica con Raúl Ávila
Ortiz. 15 de octubre. [Desafíos de los procesos electorales de 2021. La
perspectiva de un experto electoral y abogado litigante en la materia].
Oliveros, José. 2020. Entrevista telefónica con Raúl Ávila Ortiz. 16 de oc-
tubre. [Desafíos de los procesos electorales de 2021. La perspectiva
de un magistrado de tribunal electoral local].
Ramírez, Eduardo Hugo. 2020. Entrevista telefónica con Raúl Ávila Ortiz.
15 de octubre. [Desafíos de los procesos electorales de 2021. La pers-
pectiva de un experto en partidos políticos].
Ruiz, Carolina. S. f. “Estos son los retos y alcances para la elección de
2021”. Cuestione, sección Nacional. Disponible en https://cuestione.
com/nacional/estos-son-los-retos-y-alcances-del-ine-para-la-eleccion-
de-2021/ (consultada el 12 de octubre de 2020).
Entrevista
367
Entrevista con Leonardo Morlino*

Luis Octavio Vado Grajales (México)**
Alexander Reyes Guevara (México)***
Luis Octavio Vado Grajales (lovg): Muchas gracias por aceptar esta en-
trevista para el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La
primera pregunta para encuadrar el tema es ¿qué entiende usted por de-
mocracia?
Leonardo Morlino (lm): En realidad, mi definición de democracia es doble.

Al final, yo prefiero la definición de la democracia que casi todos los espe-
cialistas de política pueden aceptar; es decir, una situación, una institución
en la que hay elecciones libres, competitivas, correctas, recurrentes, sufra-
gio femenino y masculino, competencia entre más de un partido, fuentes al-
ternativas de información.
Podría añadir: los elegidos tienen la posibilidad de tomar decisiones
sin la influencia fuerte o dominante de otros grupos, ya sean económicos,
militares o externos.
Yo creo que una definición como esta ─que en verdad no es la mía,
sino una definición que es de la tradición de la ciencia política, para em-
pezar, desde Robert Dahl─ es una definición que se puede aceptar; es la
que yo llamo definición mínima empírica.
* Profesor emérito de Ciencias Políticas en la Libera Università Internazionale degli Studi Sociali
Guido Carli de Roma, Italia. morlino@luiss.it.
** Profesor-investigador de la Escuela Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación. luis.vadog@te.gob.mx.
*** Investigador de la Escuela Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración. alexander.reyes@te.gob.mx.
368
Por otra parte, el concepto de democracia es un concepto normativo;

en ese sentido, un filósofo inglés muy conocido de los años 50 hablaba
de contested concept, un concepto en el que es muy difícil encontrar un
acuerdo sobre la definición y las condiciones básicas.
Entonces, siendo el concepto de democracia también un concepto nor-
mativo, yo puedo aceptar todas las definiciones normativas que cualquier
persona quiera decir o pueda dar.
Por tanto, hay dos niveles: el nivel mínimo empírico y el nivel normativo.
Al respecto, hay por lo menos una observación: también el nivel mínimo
empírico, que es el nivel que puede considerarse más vagamente acepta-
do por la mayoría de todos nosotros, incluidos los ciudadanos, es un nivel
que es definido culturalmente; es decir, se pueden encontrar situaciones
en las cuales la definición de democracia o la definición mínima de demo-
cracia no es aceptada, se propone otra definición. Pero, como decía, otras
definiciones de democracia siempre son normativas.
Ahora, si vamos al nivel de definición normativa, la definición normati-
va que yo prefiero es una definición en la cual la democracia es el conjun-
to de instituciones que realizan libertad e igualdad.
En suma, esas son mis definiciones empírica y normativa.
lovg: Partiendo de esas dos definiciones, ¿qué relación encuentra usted

entre el nivel de vida de la población y la democracia?
lm: Hoy día, sobre todo con la pandemia, este es un punto decisivo, un
punto muy importante. Yo creo que en este tema habrá uno de los impac-
tos más relevantes.
Es decir, hoy, una democracia tiene que alcanzar la protección de los
ciudadanos a nivel de salud, a nivel de sobrevivencia esencial. Esto lleva a
un repensamiento de la democracia; por ejemplo, Minouche Shafik, direc-
tora del London School of Economics and Political Science, ha publicado
369
a comienzos del mes de marzo un libro sobre un nuevo contrato social.1

El punto fundamental es repensar el welfare State, repensar el Estado de
bienestar, una concepción del Estado de bienestar en la cual la protección
de la salud, la protección de la sobrevivencia, es esencial.
En este sentido, el problema es repensar a la democracia a nivel nor-
mativo con una diferente concepción de welfare: el welfare como protec-
ción, en una expresión inglesa, el welfare como shelter.
lovg: Platicando un poco sobre transiciones a la democracia, por un lado,
¿cuáles son los elementos para decir que una transición a la democracia
ya concluyó?, pensando en una instauración de la democracia. Y, por otro
lado, retomando un concepto del que usted ha hablado, que llama meca-
nismo de aprendizaje, de learning process en las transiciones a la demo-
cracia, ¿nos podría comentar de ello?
lm: Sobre la primera cuestión se puede decir que la transición a la democra-
cia ha concluido cuando hay por primera vez elecciones libres, competitivas
y correctas; en dicho escenario, claramente la transición concluyó. Por su-
puesto, hay situaciones más complejas en las que la transición se extiende,
por lo que se va a hacer más larga, más confusa, más compleja. Pero, de
manera simple, ha habido transición cuando hay una elección ─bajo las
condiciones señaladas anteriormente─ por primera vez.
Si hablamos del caso de México, la primera vez que hubo elecciones
de ese tipo, hablaríamos del año 2000. Esto nos da una idea de cuando la
transición es concluida y hay una democracia, así como del problema de
construir instituciones y después consolidarlas.
Sobre el mecanismo de aprendizaje, es el mecanismo que ─yo creo─
explica de manera más clara cómo se alcanza una transición con éxito.
1
Shafik, Minouche. 2021. What we owe each other: a new social contract [Lo que nos debemos
unos a otros. Un nuevo contrato social]. Reino Unido: Bodley Head.
370
Los ejemplos ─aunque hay más en los que, a nivel de elites y, sobre
todo, a nivel de masas, ha habido experiencias, incluidas las negativas─
los encontramos en los que considero los dos casos más relevantes: Es-
paña y Chile.
En España, cuando estaba la transición a finales de los años 70 ─yo
me encontraba allá, trabajaba en el Centro de Investigaciones Sociológi-
cas─, había la percepción del pasado, la guerra civil estaba en la cabeza
de todos. La moderación, como resultado por el recuerdo de la guerra ci-
vil, es algo que estaba en ese momento en las discusiones entre nosotros.
También se puede hablar de Chile, a la salida de Pinochet, quien había
sido muy atento, muy cuidadoso en formar una difícil transición con fuer-
te continuidad. Pero la fuerte continuidad estaba obligada en el hecho que
había sido también un golpe [de Estado] muy fuerte, un golpe con muchas
víctimas.
Esto se refleja, quizás, en las últimas palabras de Franco antes de mo-
rir, al decir “todo está atado”; es decir, Franco había organizado el éxito de
una transición desde su autoritarismo a otro autoritarismo a través de un
preciso mecanismo de transición.
Sin embargo, el inicio de la transición es cuando el propio ministro del
Movimiento, que es amigo de juego de tenis de Juan Carlos, y hacen el plan
de “comerse” la transición, es decir, al interior del mismo régimen estaba el
inicio de la transición. Entonces el “todo está atado”, que parecía un éxito
sin problema, es un fracaso debido a que hay un cambio desde el interior.
En ese sentido, el cambio chileno es más difícil. Lo que ahora está pa-
sando en estos años en Chile es un pase necesario de una transición con
mucha continuidad.
Ejemplos diferentes en los que el proceso de aprendizaje es relevan-
te son los casos italiano y alemán. En el caso alemán, en la ley electoral,
la regla para reforzar al primer ministro respecto a la imposibilidad de que
existan partidos de extrema izquierda o con ideología nazista o fascista;
son reacciones a la posibilidad de volver atrás al fascismo o nazismo; son
reacciones del proceso de aprendizaje.
371
El proceso de aprendizaje es un proceso que puede dar una continui-

dad, esto es, un éxito positivo como reacción o continuidad en diferen-
tes situaciones; pero lo que creo es que esto es el principal mecanismo
que requiere ser entendido para comprender las transiciones y, después,
la consolidación.
Alexander Reyes Guevara (arg): ¿Usted qué opina de la crisis de los par-
tidos políticos?
lm: Es un punto muy importante. Vamos a esclarecer una cosa: hay situa-
ciones en las cuales no se desarrollan más los partidos o los sistemas de
partidos. La mayoría de los países en América Latina están en esta situa-
ción; sin embargo, hay excepciones como México.
México es la gran excepción por estar en condición de desarrollar un
partido autoritario que ha sobrevivido al cambio de régimen, lo que es un
punto decisivo, un punto muy importante.
Asimismo, los mismos mecanismos de representación para los partidos
políticos han cambiado totalmente. ¿Por qué han cambiado? Por la comu-
nicación política. Entonces, por ejemplo, el fenómeno de candidatos inde-
pendientes que hay en México es parte de esto; es decir, ahora se puede
conseguir un asiento a partir de vencer en una campaña electoral con me-
dios o recursos que exploten formas de comunicación.
Acabo de publicar en Italia un estudio titulado La manipulación digi-
tal sobre Twitter, Facebook e Instagram, televisión y prensa, porque to-
das estas áreas de comunicación están conectadas y se refuerzan las
unas con las otras. Son, como digo, la arena de la formación de la opi-
nión pública.
Estos medios, por supuesto, cambian el papel de los partidos, el pa-
pel de la organización y, por supuesto, el papel muy fuerte del líder. Es una
representación diferente en la cual lo que suceda depende del desarrollo
tecnológico de cada país.
372
arg: Bajo este cambio en el paradigma de la comunicación política y la re-
presentación, ¿qué opina de los mecanismos de participación ciudadana?
lm: Es, sin duda, una gran oportunidad, pero la misma puede ser explota-
da en sentidos diferentes; es decir, puede ser una oportunidad para una
nueva forma de autoritarismo en la cual el líder decide e impone las solu-
ciones políticas.
Por otra parte, puede ser una oportunidad para más participación de-
mocrática o ciudadana. En un estudio de más de 15 años que realicé cuan-
do era profesor en Stanford junto a Larry Diamond,2 la conclusión fue que
la participación ─no solo la competencia─ habría podido ser el motor de
una buena democracia.
Entonces, puede ser el motor de la democracia, pero también puede
ser, al nivel de la oportunidad ─o desarrollo─ de la tecnología, un motor
de autocracia, motor de la dictadura de un líder a nivel local, a nivel esta-
tal o federal, en el caso de México.
lovg: Doctor Morlino, muchas gracias por responder a nuestras pregun-

tas, le agradezco su tiempo.
2
Diamond, Larry y Leonardo Morlino. 2005. Assessing the quality of democracy [Evaluación de la
calidad de la democracia]. Estados Unidos de América: John Hopkins University Press.
Cultural
375
Ciberseguridad. La gran grieta

en el sistema electoral estadounidense
Sofía Vicente Facio (México)*
Título original: Kill chain: the cyber war on America᾿s elections.

Año: 2020.
Duración: 91 minutos.
País: Estados Unidos de América.
Dirección/producción: Simon Ardizzone, Russell Michaels y
Sarah Teale.
Reparto: Michael Daniel, Alex Halderman, Sue Halpern, Harri
Hursti, Amy Klobuchar, James Lankford, Jeff Moss, Ion San-
cho, Carsten Schürmann, Mark Warner y Ron Wyden.
Productora: HBO.
El concepto “Cyber Kill Chain” fue acuñado por analistas de Lockheed

Martin Corporation, llegando incluso a registrar el nombre. En el año
2011 publicaron un artículo donde explicaban lo que llamaban Intrusion Kill
Chain, con la intención de ayudar a la toma de decisiones para detectar y
responder de una forma más adecuada a los posibles ataques o intrusio-
nes a los que se encuentra expuesto cualquier sistema. Esta cadena defini-
da en el informe es lo que ha venido a llamarse Cyber Kill Chain dentro del
mundo de la ciberseguridad. La Intrusion Kill Chain es un proceso dirigido
* Licenciada en Derecho y en Periodismo, comentarista de radio y editora en medios informativos

digitales. sofya_facio@hotmail.com.
376
contra un objetivo con la intención de conseguir unos efectos deseados. Se

trata como una cadena, porque se compone de una serie de pasos nece-
sarios donde una mitigación en cualquiera de ellos supone la ruptura de la
cadena, reflejada en una frustración del atacante. La Intrusion Kill Chain se
compone de una secuencia de siete pasos, que caracterizan las diferentes
etapas de un ataque avanzado. Esta cadena facilita a la potencial víctima el
proceso de identificar y aprender de cada fase del ataque, lo que le permite
determinar si las medidas de protección son las adecuadas en función de
la etapa del ataque (Incibe 2016).
De acuerdo con Harri Hursti, “Votar es nuestra capacidad de tener una

manera pacífica de transferir el poder... si no la tenemos, las alternativas
son las revoluciones” (Ardizzone, Michaels y Teale 2020, 1:12).
Como una auténtica pesadilla, Hursti, hacker finlandés experto en
ciberseguridad y elecciones, muestra las deficiencias del sistema elec-
toral de Estados Unidos de América, la fragilidad de la democracia y
cómo la tecnología empleada provoca una vulnerabilidad pocas veces
expuesta abiertamente al mundo, pero ya detectada no solo por el atá-
vico enemigo de ese país, los rusos, sino también por intrusos de otras
nacionalidades.
Hursti, con gran destreza, modestia y, sobre todo, preocupación, asume la
voz premonitoria en una tragedia anunciada; es una especie de oráculo tec-
nológico que ha emprendido una cruzada contra las empresas y el gobier-
no, a fin de demostrar, a lo largo y ancho de esa poderosa nación ubicada
en el norte del hemisferio, los agujeros que hay en su sistema electoral, en
su software y en las máquinas de votación de una marca en particular, cu-
ya obsolescencia evidenció Hursti hace más de 15 años en el documental
Hacking democracy (2006), dirigido también por Simon Ardizzone, Rusell
Michaels y Sarah Teale; como respuesta a las fallas expuestas, la empresa
fabricante atacó al ciberexperto y a los cineastas con demandas y cam-
pañas publicitarias agresivas.
377
Ciberseguridad
En palabras de la escritora y periodista Sue Halpern,
Como votamos en Estados Unidos es complicado, pues no hay un sistema

de elección nacional, no hay una agencia oficial [en un país donde prácti-
camente hay agencias gubernamentales para todo], la responsabilidad re-
cae en los estados, los condados y los oficiales electorales; no hay una
forma de decir, así vota Estados Unidos, es un sistema caótico (Ardizzone,
Michaels y Teale 2020, 4:34).
Sin embargo, basar la impenetrabilidad y la solidez del aparato electo-

ral en su propio caos es una tremenda ingenuidad, lo cual se demostró en
Florida en 2016, cuando Ron DeSantis (actual gobernador de esa entidad)
reconoció la intrusión de hackers rusos en los sistemas electorales de dos
condados y sus bases de datos, quienes, de acuerdo con DeSantis, si
bien cometieron una irrupción en la ciberseguridad, no manipularon la in-
formación ni alteraron los resultados electorales (¡qué alivio!).
Al respecto de las intrusiones, James Lankford, senador republicano del
referido país, menciona: “solo supusimos que somos el perro grande [Es-
tados Unidos de América] y nadie se meterá con el perro grande del porche,
eso no aplica para los rusos” (Ardizzone, Michaels y Teale 2020, 21:22).
A lo largo de la cinta se puede observar reiteradamente la vulnerabilidad
y la débil tecnología que sostienen la democracia del otrora “país más po-
deroso del mundo”, situación que ya se había mostrado en el documental
Hacking democracy, el cual se puede considerar la precuela de Kill chain.
Las fallas develadas en el filme son evidentes; en él se exhibe cómo
los hackers pueden manipular fácilmente el resultado de la votación en
una elección, o bien bloquear las máquinas de votos. Según Halpern, “Si
su meta es dañar la democracia, realmente no tienen que cambiar votos
para hackear una elección, cuando evitas que las personas llenen una bo-
leta, hackeaste una elección” (Ardizzone, Michaels y Teale 2020, 16:06).
La cinta también da cuenta de la insistente negación de los asesores
en ciberseguridad del gobierno acerca de la fragilidad de su sistema elec-
378
toral, el cual está basado en máquinas electrónicas de votación de mala

calidad (como repetidamente afirma el protagonista) que pueden ser en-
contradas a la venta en internet: Hursti responde a un anuncio de un ven-
dedor en un mercado electrónico local y acude al lugar indicado para que
le muestren las máquinas de votación; los aparatos están al alcance de
todo el público por decenas de dólares, cuando se supone que deberían
estar resguardados en instalaciones de seguridad.
Diversos críticos y especialistas en la materia han considerado a Kill
chain como un audiovisual escalofriante y espeluznante, así como una
amenaza a la democracia (Filmaffinity España 2020; Rotten Tomatoes 2020)
y, en cierto grado, a las elecciones de noviembre de 2020, en las que al
menos una veintena de entidades de Estados Unidos de América usó las
máquinas multihackeadas y cuestionadas por el finlandés. Sin embargo,
en un movimiento previsorio, el Departamento de Seguridad Nacional y
expertos en ciberseguridad del United States Cyber Command, también
conocido como uscc, monitorearon las potenciales amenazas, tratando
de tranquilizar la situación. No obstante esas previsiones, la sombra de un
fraude electoral se mantuvo por algunas semanas después de celebradas
las elecciones, como acusó sin éxito el entonces presidente Donald Trump.
El filme está lleno de momentos y diálogos espontáneos, pero que cim-
bran al más estoico, lo cual demuestra que la realidad siempre supera a
la ficción; por ejemplo, las escenas en las que la joven Reality Winner, por
dar a conocer información catalogada como clasificada acerca de las in-
trusiones extranjeras en la ciberseguridad electoral, fue considerada co-
mo una delincuente federal y se hizo acreedora a una pena corporal de
cinco años en prisión.
Sin duda, lo que sucede en Kill chain es un panorama de lo que podría
pasar en México si en algún momento se llega a proponer la moderniza-
ción electoral y se implementa el voto electrónico; sin embargo, dicho me-
canismo de votación se observa aún lejano, ya que ni siquiera el vecino
país del norte ha sido capaz de regularlo.
379
Ciberseguridad
Como corolario y moraleja del filme, cabe decir que no parece quedar
más remedio que volver a las “anticuadas” boletas de papel, las cuales
pueden ser recontadas fácilmente cuando un resultado dudoso es cues-
tionado, pues el voto electrónico “seguro” aún es una utopía para Estados
Unidos de América y para el mundo entero.
Fuentes consultadas
Ardizzone, Simon, Rusell Michaels y Sarah Teale, Dirs. 2020. Kill chain: the
cyber war on America’s elections [Documental]. HBO.
Filmaffinity España. 2020. Crítica sobre el documental Kill chain: the cyber
war on America’s elections. Disponible en https://www.filmaffinity.com/
es/film669494.html (consultada el 5 de agosto de 2020).
Incibe. 2016. Cyber kill chain en sistemas de control industrial. Disponible
en https://www.incibe-cert.es/blog/cyber-kill-chain-sistemas-control-
industrial (consultada el 3 de agosto de 2020).
Rotten Tomatoes. 2020. Critic reviews for Kill chain: the cyber war on
America’s elections. Disponible en https://www.rottentomatoes.com/m/
kill_chain_the_cyber_war_on_americas_elections (consultada el 5 de
agosto de 2020).
Sanger, D. y N. Perlroth. 2020. “Estados Unidos toma previsiones ante las
potenciales amenazas contra las elecciones”. The New York Times,
30 de octubre, sección Español. [Disponible en https://www.nytimes.
com/es/2020/10/30/espanol/fraude-electoral.html (consultada el 28
de abril de 2021)].
Satter, Raphael (diciembre 15 de 2020. Copyright 2020-www.reuters.
com). Smartmatic: las conspiraciones de Trump suponen una ame-
naza “existencial” a industria de voto electrónico. Raphael Satter, dispo-
nible en https://www.reuters.com/article/eeuu-elecciones-votacion-
electronicaidESKBN28P0JS (consultada el 28 de abril de 2021).
Reseñas
383
Hugo A. Concha Cantú,

Miguel Ángel Lara Otaola
y Jesús Orozco-Henríquez. 2020.
Hacia un índice global de justicia electoral.
México: idea Internacional/tepjf
Sofía Judith Pérez Barrera (México)*
ace cinco años, en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el De-

sarrollo Sostenible 2015, los estados miembro adoptaron la Agen-
da 2030, cuyo plan mundial contempla, entre sus 17 objetivos y
metas, construir sociedades justas, pacíficas e inclusivas (objetivo de
desarrollo sostenible 16). En este marco, el Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (idea Internacional) y el Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación sumaron esfuerzos en 2017 para
desarrollar un producto que evaluara específicamente la justicia electoral.
En la introducción, el documento plantea la justificación para elaborar
un índice global que mida la calidad de la justicia electoral, evidenciando
que si bien existe un gran número de indicadores e índices que examinan
la democracia (por ejemplo, el índice de democracia, de la Unidad de Inte-
ligencia de The Economist, y los índices del estado global de la democra-
cia, de idea Internacional), la calidad de los procesos electorales (el V-Dem, de
la Universidad de Gotemburgo, y el índice de percepciones de integridad
electoral, de la Universidad de Sídney y la Universidad de Harvard), así como
* Doctoranda en Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México.

sj.perez@politicas.unam.mx.
384
el Estado de derecho y el acceso a la justicia (el índice de Estado de dere-

cho, del World Justice Project, y el índice de percepciones de corrupción,
de Transparencia Internacional), ninguno evalúa la justicia electoral, la
independencia de los órganos encargados de resolver conflictos electora-
les, la imparcialidad de sus integrantes, los mecanismos y procedimientos
de resolución de conflictos ni la protección de derechos político-electorales.
Los autores agregan que, ante la falta de un sistema de indicadores
globales para conocer y comparar procesos e instituciones electorales y
cuantificar aspectos de la justicia en materia electoral, se diseñó el índice
global de justicia electoral a fin de evaluar de manera objetiva, empírica y
comparativa dichos aspectos. En ese sentido, resaltan la relevancia de la
justicia electoral para la protección y la garantía de los derechos políticos
de la ciudadanía y exponen que la finalidad del sistema de justicia electo-
ral o sistema de resolución de conflictos electorales (srce) implica resolver
dificultades en la materia, así como proteger el derecho a elegir o ser ele-
gido como representante para ocupar un cargo público, ya sea local, na-
cional o supranacional.
De igual forma, los autores señalan que el acceso al srce es un dere-
cho fundamental para la vida democrática; por lo tanto, la justicia electo-
ral no debe reducirse a procesos judiciales para proteger y hacer efectivos
los derechos electorales, pues conlleva también el diseño normativo que
regula los mecanismos para resolver conflictos electorales, incluida la con-
ducción de los procesos comiciales.
A continuación, los autores abordan la importancia del acceso a la justi-
cia electoral y subrayan que esta puede ser analizada desde dos perspec-
tivas: una amplia, que involucra otros componentes del régimen electoral
en su conjunto, como los elementos contextuales del sistema político y la
cultura cívica, y una específica, para referirse únicamente a los órganos
y procedimientos que proveen este tipo de servicio a la sociedad, la cual
abarca su diseño y funcionamiento.
385
Hugo A. Concha Cantú, Miguel Ángel Lara Otaola y Jesús Orozco-Henríquez
Respecto a esa discusión, añaden que desde una perspectiva amplia

es posible medir elementos de un régimen electoral o sistema democrá-
tico que se relacionan con el diseño y el funcionamiento del sistema de
justicia electoral. En esta categoría, los indicadores aportan información
de las variables del sistema político en conjunto que son importantes pa-
ra entender el medio en el que operan las instituciones y los procedimien-
tos electorales; es decir, son indicadores contextuales. Asimismo, desde la
perspectiva específica o estricta, un srce y sus componentes pueden me-
dirse por su diseño y funcionamiento, lo cual contribuyó al objetivo princi-
pal del índice global.
Los autores describen que para la construcción del índice se trans-
versalizaron principios, garantías y derechos relativos a los sistemas de
justicia electoral, derivados de tratados, convenios y pactos internaciona-
les (Declaración Universal de los Derechos Humanos, Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Políticos, observaciones generales del Comité
de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, Con-
vención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, Convención sobre
la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer,
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, De-
claración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas y el artículo 38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Jus-
ticia), así como pactos regionales (Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos y Carta Africana de Derechos
Humanos y de los Pueblos), los cuales fueron firmados y ratificados por
los estados para la defensa, promoción y protección de los derechos
político-electorales, a fin de traducir las obligaciones y los derechos en
indicadores específicos y cuantificables.
En la estrategia metodológica se creó una estructura con tres dimen-
siones. La primera es el diseño o marco normativo del sistema de justicia
electoral o srce, a fin de recopilar información constitucional y legislativa
386
vinculada a las instituciones de los países, incluidos los procedimientos

para que el sistema trabaje. Dicha dimensión contempla los indicadores
1.1. Diseño institucional de órganos de justicia electoral y 1.2. Diseño de
mecanismos de justicia electoral (para resolver conflictos electorales).
La segunda dimensión es el funcionamiento o desempeño del órgano
para la resolución de conflictos electorales, a fin de mostrar el funciona-
miento del sistema desde todas las perspectivas. Con ello se busca con-
tar con elementos para verificar la efectividad y eficiencia del sistema en
la práctica, de ahí que contemple los indicadores 2.1. Eficiencia, 2.2. Efi-
cacia y 2.3. Apego a estándares internacionales.
La última dimensión, régimen político-electoral, se refiere al contexto en
el que opera el sistema de justicia electoral, que inicia con una verificación
del tipo de régimen; en uno de carácter democrático, se puede suponer
que se ejerce un mínimo de independencia y efectividad en las resolucio-
nes de las controversias electorales. Asimismo, se consideran otras varia-
bles que podrían tener efecto en el uso del sistema, como los niveles de
participación política y la confianza en las instituciones electorales. En es-
ta última dimensión se contemplan los siguientes indicadores: 3.1. Tipo de
régimen político, 3.2. Derechos civiles y políticos, 3.3. Nivel de corrupción,
3.4. Índice de Estado de derecho, 3.5. Conocimiento de la ciudadanía de
sus derechos electorales, 3.6. Participación política, 3.7. Número de par-
tidos políticos, 3.8. Confianza en las instituciones electorales y 3.9. Nivel
de integridad electoral.
Acerca de la última dimensión, los autores precisan que no forma par-
te del índice global de justicia electoral, pero se sugiere como una herra-
mienta de evaluación del contexto del sistema de justicia electoral, ya que
puede servir para el desarrollo de correlaciones entre variables. Además,
resaltan que, con el fin de que estos indicadores puedan ser empleados
por diferentes países, contemplan cuatro características:
387
Hugo A. Concha Cantú, Miguel Ángel Lara Otaola y Jesús Orozco-Henríquez
1) Útiles. No solo en el espacio académico, para emprender estudios

científicos, sino también en el ámbito de toma de decisiones, en el
diseño de sistemas de justicia electoral y en la identificación de áreas
de atención. La meta de los indicadores es medir el acceso efecti-
vo a la justica electoral y la solidez de las instituciones para impar-
tir justicia.
2) Universales. Sin importar los contextos político y jurídico, los indica-
dores deben ser utilizables por cualquier país con modelos unitarios o
federales; con órganos de resolución de conflictos electorales, de ma-
nera final; con algún órgano jurisdiccional; con tribunales ordinarios
del Poder Judicial (Australia, Bosnia y Herzegovina, Canadá, Corea del
Sur, Estonia, Etiopía, Gran Bretaña, Hungría, India, Jamaica, Japón,
Kenia, Kirguistán, Lesoto, Pakistán, Polonia, Rusia, Serbia, Uganda y
Uzbekistán); con tribunales o consejos constitucionales (Alemania, Ar-
menia, Austria, Bulgaria, Burkina Faso, Camboya, Camerún, Croacia,
Eslovaquia, Eslovenia, España, Francia, Georgia, Guatemala, Indone-
sia, Kazajistán, Moldavia, Montenegro, Mozambique, Níger, Portugal,
República Checa o Rumania); con tribunales administrativos (Colombia
y Finlandia); con tribunales electorales especializados (Albania, Autori-
dad Palestina, Chile, Ecuador, Grecia, México, Perú y Sudáfrica), o bien
con un órgano legislativo (Bélgica, Estados Unidos de América, Islan-
dia, Italia, Lituania, Noruega, Países Bajos y Suiza).
3) Razonables. Que los indicadores sean realistas y factibles, fáciles de
obtener y utilizar, ajustados a la realidad. Los autores señalan que tra-
tar de medir las intenciones de los jueces sería difícil, pero no así me-
dir el procedimiento por el que son seleccionados.
4) Cuantificables. Que los indicadores sean medibles, es decir, que exista
una fuente de información empírica y que puedan ser fácilmente cuan-
tificados.
388
Se pretende que el índice global permita a diferentes actores cono-

cer y evaluar la justicia electoral, así como informar, medir y conocer las
fortalezas de distintos sistemas de resolución de controversias en ese
sentido, de manera que ayude a realizar trabajos comparativos entre los
estados y en el interior de los mismos. El documento señala que el índi-
ce global será probado en cuatro jurisdicciones diferentes, incluido Mé-
xico en 2020.
389
Felipe de la Mata Pizaña

y Clicerio Coello Garcés, coords.
2020. Perspectivas del derecho electoral.
México: Ubijus
Miguel Ángel Gutiérrez Salazar (México)*
l derecho electoral es una disciplina jurídica que constituye un

elemento fundamental para entender el proceso de consolidación
de la democracia participativa en México. A saber, la democracia
en dicho país se ha sustentado en una serie de cambios políticos, socia-
les y, desde luego, normativos, que se han visto reflejados en el andamia-
je que conforma su sistema electoral.
Por lo anterior, el análisis y la reflexión acerca de los retos y las pro-
blemáticas que naturalmente enfrenta el derecho electoral mexicano en el
transcurso del tiempo ─debido a las cada vez mayores exigencias de cer-
teza, imparcialidad y eficacia en la organización, desarrollo y calificación
de los procesos comiciales por parte de la ciudadanía─ ameritan la gene-
ración de nuevos conocimientos y propuestas académicas e intelectuales
que sirvan de guía u hoja de ruta para entender los cambios electorales en
la democracia mexicana.
En ese tenor se inserta la obra intitulada Perspectivas del derecho elec-
toral, coordinada por Felipe de la Mata Pizaña y Clicerio Coello Garcés, ma-
gistrado de la Sala Superior y ex magistrado presidente de la Sala Regional
Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf)
* Doctor en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Au-

tónoma de México. miguel.gutierrezs@te.gob.mx.
390
(en la actualidad, director de Planeación Estratégica Institucional del Instituto

Mexicano del Seguro Social), respectivamente.
Desde el punto de vista del autor de estas líneas, la obra en comento
representa un referente para la formación profesional de juristas que de-
seen especializarse en materia electoral y para quien aspire a conocer los
elementos básicos e imprescindibles del ejercicio de los derechos político-
-electorales.
El libro se compone de 33 ensayos escritos por expertos en la mate-
ria, quienes mediante un discurso didáctico y, a la vez, crítico discurren
sobre los retos de esta disciplina jurídica, así como sobre sus perspecti-
vas y alcances en el contexto actual, marcado por el desarrollo del siste-
ma político mexicano.
Las reflexiones vertidas en Perspectivas del derecho electoral giran alre-
dedor de cuatro aspectos torales de la ciencia jurídica electoral: 1) organiza-
ción electoral y autoridades electorales, 2) libertad de expresión en materia
electoral, 3) perspectivas de los derechos políticos y 4) reforma del siste-
ma de medios de impugnación en materia electoral.
Los cuatro capítulos que componen la obra están integrados por un nú-
mero diverso de ensayos, en los que se estudian temas actuales y de gran
trascendencia. A continuación se desmenuza el contenido de cada uno.
Capítulo 1
El primer capítulo, titulado “La organización electoral y las autoridades
electorales”, se compone de 8 ensayos elaborados por 9 analistas, quie-
nes reflexionan sobre temas coyunturales de la organización electoral y la
actuación de las autoridades en la materia.
El capítulo consta de los siguientes textos:
“Coordinación de autoridades electorales. Entre el federalismo y la
concentración de las facultades en la organización electoral”. En este es-
tudio se explica la razón de ser del federalismo en México y su finalidad,
así como la función protectora de la Constitución, al ser esta última un factor
391
Felipe de la Mata Pizaña y Clicerio Coello Garcés
esencial para resolver asuntos en los que se analiza la violación de las re-
glas de distribución competencial y, asimismo, para garantizar a los órganos
comiciales locales los elementos necesarios para el óptimo cumplimien-
to de sus funciones.
“La casilla única y las complejidades del cómputo inmediato de votos”.
La autora ilustra ampliamente el marco normativo y jurisprudencial en tor-
no a la casilla única, a la par que analiza las complejidades del cómputo
inmediato de votos en este tipo de casilla y ofrece múltiples propuestas
de mejora al respecto.
“De la utilidad e inutilidad de los recuentos de votos a nivel federal”. En
este texto se puede apreciar con exactitud el esquema de recuentos vigen-
te en México, la evolución legislativa y práctica de los escrutinios, así como
los casos en que se han realizado recuentos de votos en el ámbito federal.
“Experiencia de los debates presidenciales en el proceso electoral 2017-
-2018”. En este apartado, las autoras explican la evolución del formato
establecido para los debates presidenciales a partir del primero de ellos,
ocurrido en 1994, pasando por la inclusión de la ciudadanía y los logros
obtenidos, hasta llegar a la experiencia del proceso electoral 2017-2018,
en el que destacan las controversias jurisdiccionales que se presentaron
ante la Sala Superior del tepjf.
“Método de los nombramientos de los tribunales electorales y oples”.
Este ensayo ofrece una recopilación interesante de los casos que fueron
del conocimiento de la Sala Superior y de los criterios de la Suprema Cor-
te de Justicia de la Nación, la Comisión Interamericana de Derechos Hu-
manos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Su propósito es
analizar el marco normativo y jurisprudencial del nombramiento de las ma-
gistraturas locales y de los organismos públicos locales electorales, por lo
que cuenta con dos grandes apartados dedicados a dicha labor.
“Justicia abierta: una estrategia para fomentar la confianza y la legitimi-
dad de los tribunales”. El autor estudia ampliamente la concepción de la
justicia abierta y explica que es un modelo de gobernanza que descansa
392
en tres pilares fundamentales: transparencia, participación y colaboración.

Estos razonamientos generan múltiples reflexiones fundamentales sobre la
legitimidad y la confianza pública en las instituciones.
“¿Competencias sin guardián? Hacia una tutela competencial de la au-
tonomía presupuestaria de los tribunales e institutos electorales locales”.
El autor analiza sistemática y detalladamente los mecanismos de defensa
competencial y cuestiona la controversia constitucional frente a la defen-
sa de la autonomía de las instituciones electorales locales. A manera de
colofón, establece que el juicio electoral es una vía preliminar que resuel-
ve temporalmente el modelo de justicia constitucional.
“Retos en materia de fiscalización”. En este último ensayo la autora des-
cribe los desafíos de los procesos electorales concurrentes 2017-2018, lo
cual la conduce a analizar la corresponsabilidad en la rendición de infor-
mes de ingresos y gastos; en ese sentido, plantea que esta se ha enten-
dido de forma limitada frente al cumplimiento de deberes y la imposición
de sanciones, por lo que expone importantes conclusiones y propuestas.
Capítulo 2
En el segundo apartado, denominado “La libertad de expresión en ma-
teria electoral”, se analizan diversas problemáticas acerca de la libertad
de expresión política. El capítulo se compone de 5 artículos, escritos por
6 autores, quienes hacen un estudio detallado y concienzudo de los te-
mas siguientes.
“Equidad en el modelo de comunicación política en México”. Los auto-
res examinan tanto los orígenes como el actual modelo de comunicación
política, sosteniendo que el debate político debe garantizar a los partici-
pantes las mismas oportunidades de expresión.
“La libertad de expresión en las redes sociales. El libre debate y la in-
tervención dirigida”. Este artículo, de particular actualidad, hace un análi-
sis, por medio de estudios de caso, acerca de la relación entre la libertad
de expresión en las redes sociales y el impacto y las consecuencias que
393
esta puede tener en cuanto a las manifestaciones de violencia política en

razón de género.
“El uso de redes sociales e internet con fines electorales”. La autora
de este ensayo examina de forma concreta y amplia la problemática ac-
tual de la propaganda política en el mundo digital (redes sociales e internet)
durante los procesos electorales, así como el marco normativo y jurispru-
dencial vigente.
“Uso de marcas comerciales con fines electorales”. Mediante el estudio
de casos suscitados en procesos comiciales, este trabajo realiza un análi-
sis puntual respecto a la legislación en el tema de las marcas y su utiliza-
ción con propósitos políticos. Concluye con algunas propuestas de mejora
y perspectivas que identifican puntualmente dónde se encuentra el proble-
ma de fondo en dicha situación.
“El interés superior de la niñez en la propaganda político-electoral”. Es-
te apartado expone con detalle conceptos relacionados con la imagen de
las niñas, los niños y los adolescentes, a fin de enlazarlos con el cuestio-
namiento de cómo se protege su interés superior al ser utilizado para fines
electorales. En este sentido, se identifican áreas de oportunidad en las que
se puede trabajar para proteger tan fundamentales derechos.
Capítulo 3
“Perspectivas de los derechos políticos” es el nombre del tercer capítulo,
en el que 10 autores exponen magistralmente el mismo número de ensayos
relacionados con la efectividad de los derechos político-electorales, los
cuales se describen enseguida.
“Reelección y separación del cargo de elección popular: las interpre-
taciones al artículo 134 constitucional”. Su autor señala que el principal
cuestionamiento en esos casos consiste en determinar si cuando un re-
presentante de elección popular pretende reelegirse debe separarse del
cargo con el propósito de no generar desequilibrios en la elección. Por me-
dio de un minucioso análisis constitucional y legal, se ilustra temáticamente
esta problemática.
394
“La revolución silenciosa: de cómo las reglas que obligan a la paridad

de género pueden mejorar la representación política de las mujeres”. En la
actualidad, el tema de la paridad de género ha cobrado gran importancia,
de ahí que sea oportuno el análisis que se presenta en cuanto a cómo las
modificaciones de las normas condicionan distintos comportamientos en
esta asignatura (y viceversa). Lo anterior tiene como consecuencia resis-
tencias y simulaciones partidistas que son enfatizadas por la autora.
“Paridad y erradicación de la violencia política de género: obstáculos y
perspectivas”. Este apartado tiene como objeto de reflexión el marco nor-
mativo y jurisprudencial del principio de paridad en México. En las líneas
que lo integran se resaltan con minuciosidad los aspectos pendientes que
predominan para generar un contexto libre de violencia política de género.
“La doble nacionalidad y la ciudadanía por naturalización como limitan-
tes para el ejercicio de los derechos políticos”. El contenido sustancial de
este análisis se enfoca en hacer una revisión de las condiciones de acceso
a los cargos públicos. Particularmente, profundiza en si el requisito de ser
mexicano por nacimiento vulnera o no el principio constitucional de igual-
dad y no discriminación.
“Claroscuros de las candidaturas independientes”. Este texto se centra
principalmente en la identificación o el diagnóstico de los problemas ge-
nerados a partir del marco normativo y jurisprudencial existente. Al tenor
de esa radiografía de retos en materia de candidaturas independientes, se
realizan interesantes propuestas que, sin duda, deben considerarse para
su inclusión legislativa.
“La autonomía indígena y la justicia intercultural en materia electoral”. El
autor reflexiona puntualmente sobre la evolución democrática, enfatizan-
do en la inestabilidad del modelo judicial, así como en el marco normativo
y jurisprudencial en la diversidad democrática. El tema que aborda es de
suma importancia, pues subraya la interculturalidad electoral.
“Las personas con discapacidad en los procesos electorales”. El ensa-
yo trata acerca del ejercicio de los derechos político-electorales de las
395
personas con discapacidad. La autora identifica los principales temas so-

bre los que se ha desarrollado la línea jurisprudencial vigente y formula una
importante crítica al respecto.
“Las vertientes en la tutela de los derechos políticos”. Al hablar de dere-
chos políticos es necesario referirse a su tutela judicial. Este ensayo abor-
da, de forma precisa, la complejidad del garantismo judicial electoral y la
optimización de los derechos de las minorías. Al respecto, se propone to-
mar el camino de una concepción universal de los derechos políticos.
“El principio de representación proporcional y la distorsión de las coali-
ciones. Prospectiva regulatoria y retos de su aplicación”. En este estudio se
efectúa un recorrido por la normativa regulatoria del sistema de represen-
tación proporcional en México. Posteriormente, se analizan algunos pre-
cedentes muy específicos e importantes, para concluir con algunas ideas
y perspectivas acerca de la representación proporcional y el fortalecimien-
to de la democracia.
“Representación política y coaliciones”. Para cerrar este capítulo, el
autor del último ensayo esgrime un análisis claro y crítico acerca de los
desafíos existentes en cuanto a la representación política y las coalicio-
nes. Asimismo, señala la importancia de garantizar la representación polí-
tica adecuada por parte de las autoridades electorales.
Capítulo 4
El último capítulo, que lleva por título “Reformas al sistema de medios de
impugnación en materia electoral”, está conformado por 10 ensayos elabo-
rados por igual número de autores, quienes con suma experiencia ilustran
y formulan propuestas puntuales acerca de la pertinencia de las reformas
del sistema recursal electoral. A continuación se aborda brevemente cada
uno de ellos.
“Acceso a la justicia sencillo y ágil. Por una ley procesal electoral mo-
derna”. El autor profundiza en un aspecto de gran importancia: la sobrerre-
gulación jurídica en materia electoral y sus efectos en el ejercicio de los
396
derechos político-electorales. Su análisis conjunta seriedad y crítica, a la

vez que formula conclusiones idóneas y pertinentes, a fin de configurar una
propuesta de reforma de simplificación normativa.
“Juicio para la protección de los derechos políticos-electorales del ciu-
dadano. Problemas y perspectivas”. Este ensayo plantea el marco normati-
vo, los antecedentes y la actualidad de este juicio, comúnmente denominado
jdc. De forma didáctica se exponen valiosas propuestas de mejora para
su regulación.
“La calificación de la elección presidencial 2018. Balance y perspecti-
vas”. Un tema polémico, por su propia naturaleza, es el relativo a la califi-
cación de la elección presidencial de 2018. En este sentido, la experiencia
del autor ofrece un análisis sensible pero contundente frente a dicha co-
yuntura histórica.
“El sistema de nulidades en materia electoral”. El estudio elaborado por
la autora examina la complejidad del sistema de nulidades mexicano des-
de una perspectiva teórica, haciendo significativas y relevantes aportacio-
nes en el ámbito normativo.
“Problemáticas probatorias de las irregularidades en las urnas”. En la
praxis de la materia electoral existen situaciones que pocas veces son tra-
tadas en la academia; tal es el caso de las controversias surgidas en las
urnas. Por esta razón, el autor se propone describir las dificultades de los mo-
delos probatorios para declarar la nulidad de la votación recibida en casilla.
“La justicia laboral a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. Funcionalidad y perspectiva de género”. El autor reconoce que
la justicia en materia laboral-electoral es muy específica respecto a otro
tipo de tutela judicial. Concretamente, ilustra sus particularidades y aboga
por una mayor profesionalización de quienes la imparten, con el objeto de
lograr mayor efectividad en la instrumentación de los asuntos.
“El recurso de revisión del procedimiento especial sancionador”. Por
medio de un recorrido histórico y jurídico, se muestra al lector el panorama
397
actual del recurso de revisión, para posteriormente enfatizar las problemá-

ticas actuales y formular atinadas propuestas de mejora.
“Problemas competenciales y perspectivas en el procedimiento especial
sancionador”. Este ensayo versa acerca de los conflictos competenciales
que se suscitan en torno al procedimiento especial sancionador; al respec-
to, ahonda en tres asuntos específicos: la procedencia, la distribución de
competencias y los problemas que se presentan en el citado procedimiento.
“Judicializar el régimen sancionador electoral”. De manera muy clara y
precisa, la autora hace un análisis de la importancia del régimen sanciona-
dor electoral y puntualiza las problemáticas que se generan en él. Su pro-
puesta al respecto es una parte esencial del ensayo presentado al lector.
“Perspectivas y propuestas de mejora de la jurisprudencia en mate-
ria electoral”. Finalmente, este apartado plantea una serie de mejoras de
la jurisprudencia electoral. Para ello, comienza por explicar el origen y el
marco normativo jurisprudencial en materia electoral, así como la integra-
ción de los principales órganos jurisdiccionales especializados en México.
A manera de conclusión de la presente reseña, es preciso decir que la
obra Perspectivas del derecho electoral está escrita con un lenguaje sencillo
y didáctico y sustentada en una bibliografía vasta, oportuna y relevante, así
como en diversas doctrinas, la legislación nacional e internacional y la juris-
prudencia, lo cual la convierte en un documento completo y actualizado. En
ella se sistematizan temas selectos e indispensables para quien tenga inte-
rés en conocer la materia, no solo desde una perspectiva teórica y académi-
ca, sino también por medio de la reconocida trayectoria profesional y la alta
praxis judicial con que cuentan los autores de cada ensayo.
Quien suscribe está convencido de que, por las razones expuestas,
Perspectivas del derecho electoral es y será un referente para especia-
listas, académicos y ciudadanos, quienes encontrarán en sus páginas un
material amplio y suficiente para contribuir a la discusión informada de los
temas esenciales de la vida democrática del país.
399
Norberto Bobbio. 2018.

Iusnaturalismo y positivismo jurídico.
España: Trotta
Augusto Fernando Carrillo Salgado (México)*
partir de la reforma constitucional en materia de derechos hu-

manos de junio de 2011, los juzgadores de México se han enfren-
tado a un cambio de paradigma que ha conducido a cuestionar la
aplicación del derecho por medio de la simple subsunción. Hoy en día,
la norma jurídica constituye solo una base sobre la que deben apoyarse los
jueces del país, quienes están constreñidos a proporcionar mayores argu-
mentos en sus sentencias en virtud de las repercusiones que estas tienen
en la dignidad humana y en el ámbito jurídico-material de las personas.
A decir verdad, dicho paradigma ha puesto nuevamente sobre la mesa
un polémico y remoto debate que aún continúa vigente: el derecho positi-
vo versus el derecho natural. Es decir, en un caso difícil, ¿debe prevalecer
el derecho natural sobre las normas creadas por los seres humanos? Si la
respuesta fuese afirmativa, primero sería necesario determinar en qué con-
siste el derecho natural y, posteriormente, cómo son conocidas sus máxi-
mas esenciales por el intelecto del ser humano.
El llamado derecho natural se encuentra trágica e indefectiblemente
vinculado al dominio de las consideraciones morales. Dicha actividad es
─sin duda alguna─ compleja, debido al riesgo latente de tropezar en los
* Licenciado y maestro en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; especialis-

ta como secretario de juzgado por el Instituto de la Judicatura Federal. ORCID-ID: 0000-0001-
-6107-4917. fernando90@comunidad.unam.mx.
400
fangosos terrenos del subjetivismo como consecuencia de una errónea

concepción acerca del derecho natural. Por desgracia, frente a este re-
to muchos juzgadores del país no han salido avante a causa de la falta de
claridad epistemológica, metodológica y conceptual en sus resoluciones.
A pesar de su auténtico deseo por maximizar la protección jurídico-
-material de las personas, en innumerables ocasiones algunos jueces han
prescindido de la certeza o seguridad jurídica que proporciona la norma
jurídica, para extraviarse en un mar de razonamientos subjetivos y emoti-
vos basados en “argumentos iusnaturalistas”.
Una consecuencia negativa de este tipo de actuaciones es la impo-
sibilidad para materializar las resoluciones de los jueces. Si bien es cier-
to que las personas reciben una sentencia deontológicamente agradable
─“justa”─, también lo es que ─en la realidad─ los ciudadanos se mar-
chan con las manos vacías debido a la dificultad para ejecutarla. Por des-
gracia, este fenómeno erosiona la confianza de las personas en el sistema
judicial mexicano. No cabe la menor duda: ¡se requiere claridad epistemo-
lógica para evitar esta clase de bemoles! Es necesario reconocer los lími-
tes entre el derecho positivo y el natural para vislumbrar la eficacia de una
sentencia.
Debido al rigor metodológico y la claridad conceptual que Norberto
Bobbio (1909-2004) plasma en Iusnaturalismo y positivismo jurídico, dicha
obra es clave para entender los múltiples lazos que existen entre el dere-
cho positivo y el derecho natural. El libro fue publicado en 2018 por la edi-
torial Trotta y, posteriormente, traducido por destacadas figuras del campo
de la filosofía del derecho y la teoría jurídica contemporáneas, verbigracia,
Elías Díaz, Ernesto Garzón Valdés, Andrea Greppi y Alfonso Ruíz Miguel.
La obra se divide en tres partes:
1) Derecho y filosofía.
2) Del positivismo jurídico.
3) Del iusnaturalismo.
401
Norberto Bobbio. 2018. Iusnaturalismo y positivismo jurídico
La primera sección se compone de tres ensayos: “Situación y orienta-

ciones”, “Naturaleza y función de la filosofía del derecho” y “La filosofía del
derecho y sus problemas”. La segunda parte está integrada por tres docu-
mentos y un apéndice: “Formalismo jurídico”, “Aspectos del positivismo
jurídico”, “Iusnaturalismo y positivismo jurídico” y “Otras consideraciones
acerca del positivismo jurídico”. Finalmente, el tercer apartado está cons-
tituido por tres ensayos y dos apéndices: “Algunos argumentos contra el
derecho natural”, “El iusnaturalismo como teoría de la moral”, “La natura-
leza de las cosas”, “De nuevo sobre el derecho natural” y “La naturaleza
de las cosas en la doctrina italiana”.
En la primera sección, el profesor originario de Turín, Italia, precisa que
el debate contemporáneo entre los defensores del derecho natural y los
del derecho positivo encuentra su origen en Europa al término de la Segun-
da Guerra Mundial. En efecto, al concluir el segundo conflicto armado, los
exámenes de conciencia abundaron en la literatura jurídica. En consecuen-
cia, el derecho positivo entró en crisis, pues se atribuyó a sus instituciones
jurídicas los desmanes, la destrucción y la ruina ocasionados por la guerra;
en otras palabras, diferentes académicos trataron de establecer el derecho
natural como un criterio de distinción entre las leyes justas y las injustas.
Esa situación produjo un retorno teórico al derecho natural.
También en la primera parte del texto, se evalúan la naturaleza y las fun-
ciones de la filosofía del derecho. Bobbio considera una batalla perdida el
intento de proponer una definición exacta de lo que debe entenderse por filo-
sofía del derecho, debido a la complejidad del tema. Por el contrario, propone
un programa de trabajo para estudiar el derecho, sustentado en tres pilares:
1) teoría del derecho, 2) teoría de la justicia y 3) teoría de la ciencia jurídi-
ca. De acuerdo con el politólogo italiano, a partir de estas tres vertientes
los investigadores del derecho estarían en mejores condiciones para clasi-
ficar y evaluar las propuestas de los juristas con claridad y sistematicidad.
El análisis que hace el autor en la primera sección le permite desmenuzar
puntualmente las características y la relación entre el positivismo jurídico
y el iusnaturalismo en las secciones restantes del libro.
402
En la segunda parte, Norberto Bobbio efectúa una serie de reflexiones en

torno al positivismo jurídico, por medio de las cuales demuestra la inexis-
tencia de una sola concepción de esta postura epistemológica. Dicha
aportación es de gran relevancia, pues permite evitar equívocos, ya que
en ocasiones se pretende evaluar la obra de todos los iuspositivistas con
los mismos parámetros cuando, en realidad, existe una amplia gama de
matices en el positivismo jurídico.
El autor aclara que el iuspositivismo puede ser percibido desde tres
enfoques: 1) como un modo de acercarse al estudio del derecho, 2) como
una determinada teoría o concepción del derecho y 3) como una determi-
nada ideología de la justicia. La crítica al derecho positivo como ideolo-
gía es demoledora.
Un elemento sobresaliente de la segunda parte de Iusnaturalismo y po-
sitivismo jurídico es el análisis que el autor hace acerca de la concepción
formal de la justicia. De acuerdo con esa postura, un acto justo es aquel
que se ejecuta conforme al texto de la ley. Bobbio reconoce la inverosimi-
litud de equiparar la legalidad a la justicia, ya que no siempre existe una
relación de correspondencia entre una y otra. En otras palabras, existen
actos perfectamente legales que son ─sin embargo─ injustos.
Esta falsa concordancia entre ambas concepciones escapa del campo
de la teoría, para convertirse en una peligrosa ideología jurídica. Sin duda
alguna, las consecuencias más evidentes de esta desastrosa percepción
del derecho se encuentran en los actos arbitrarios cometidos por los esta-
dos autoritarios europeos durante la Segunda Guerra Mundial.
En la tercera sección, el jurista italiano explica las limitantes para com-
prender el derecho natural con base en los mismos parámetros del dere-
cho legislado por los seres humanos, y critica las diferentes posturas que
a lo largo de la historia han existido en torno al concepto de natural, del
derecho natural.
En esa sección, Bobbio hace varias precisiones. En primer lugar, subra-
ya la imposibilidad para comprender el derecho natural de la misma forma
403
Norberto Bobbio. 2018. Iusnaturalismo y positivismo jurídico
en que es concebido el derecho positivo, porque el primero carece de un

elemento esencial que se encuentra presente en el segundo: la coerción.
En otras palabras, de acuerdo con el autor, los derechos que no pueden
hacerse cumplir por medio de la fuerza del Estado no son más que bue-
nos deseos por parte del legislador. En segundo lugar, hace énfasis en la
ambigüedad que entraña la palabra natural. En efecto, en el decurso de
la historia han existido posturas contradictorias en torno a lo natural del
derecho natural. Por ejemplo, para Aristóteles la esclavitud era natural de-
bido a la diferencia intelectual y social que existía entre los seres huma-
nos, y para Thomas Hobbes, la obediencia a la norma ─aun cuando fuera
injusta─ era natural, pues la esencia de cualquier Estado es preservar el
orden y la paz social a toda costa. Para otros autores, como John Locke,
existe un derecho natural a desobedecer los mandatos del Estado cuando
estos son extremadamente injustos. En suma, el concepto de natural, del
derecho natural, no se encuentra exento de errores o equívocos.
Como corolario de la tercera parte de su libro, el autor permite compren-
der que, como acontece con el propio derecho positivo, el iusnaturalismo
ha sido una corriente del pensamiento humano empleada para justificar di-
ferentes posturas. De acuerdo con el filósofo italiano, no existe un derecho
natural, sino que, en realidad, se trata de una infinidad de teorías acerca de
la moral que han evolucionado de maneras diferentes a lo largo del tiempo.
Bobbio concluye su estudio destacando que el debate entre iuspositivis-
mo y iusnaturalismo es un choque violento ─y quizá irracional─ entre dos
posturas radicales: por un lado, aquella que afirma que todo acto es justo
en la medida en que se celebre con las formalidades de la ley y, por el otro,
la posición que afirma que las normas y los actos de autoridad pierden su
fuerza jurídica cuando no coinciden con una idea de justicia preconcebida.
De acuerdo con el jurista italiano, el debate entre iusnaturalismo y posi-
tivismo jurídicos es una discusión, hasta cierto punto, estéril, ya que cuan-
do las dos posturas se presentan como moderadas es posible ver con
claridad que ambas posiciones persiguen los mismos fines: la seguridad
jurídica y la paz social.
405
Luigi Ferrajoli. 2012. Por una teoría

de los derechos fundamentales.
En t. 1 de Derechos humanos.
Actualidad y desafíos,
coords. Luis González Plascencia
y Julieta Morales Sánchez, 11-38.
México: Editorial Fontamara
Jesús Valdés Sánchez (México)*
l texto del jurista italiano Luigi Ferrajoli, cuyo tema principal es la

definición teórica de los derechos fundamentales, se divide en seis
apartados:
1) “Cuatro posibles enfoques disciplinarios. Una definición teórica de de-

rechos fundamentales”.
2) “Cuatro falacias ideológicas. Las brechas vivificaciones deónticas”.
3) “La definición teórica de los derechos fundamentales y sus implicacio-
nes en sede de teoría del derecho”.
4) “Derechos fundamentales y justicia”.
5) “Derechos fundamentales y validez”.
6) “Derechos fundamentales y eficacia”.
* Servidor público del Instituto Electoral del Estado de México. jesus_va_sa@hotmail.com.
406
Para lograr su cometido, en la investigación se lleva a cabo un análisis

de los ejes temáticos desde dos grandes vertientes:
1) Derechos fundamentales desde cuatro puntos de vista.

a) Justicia (enfoque axiológico externo de la filosofía política). Por me-
dio de esta se entiende la justificación o el fundamento axiológico
de aquellos valores o principios de la justicia que deben ser satisfe-
chos a partir de su garantía.
b) Validez (enfoque jurídico interno de la ciencia jurídica). Designa la
fuente o el ordenamiento jurídico positivo que, en los distintos or-
denamientos, tienen las situaciones subjetivas.
c) Eficacia (enfoque factual externo desde la historiografía y la socio-
logía del derecho). Los derechos fundamentales son designados a
raíz de su origen histórico o su fundamento sociológico (estos fue-
ron afirmados después de luchas o revoluciones) y, como tales, son
garantizados en los distintos ordenamientos.
d) Teoría del derecho (enfoque teórico). Describe los derechos funda-
mentales como aquellos que son adscritos universalmente a todos,
en cuanto personas o ciudadanos.
2) Derechos fundamentales desde el enfoque de las falacias ideológicas.
a) Falacia idealista o de ley natural. Confusión del punto de vista axio-
lógico externo con el jurídico interno ─equiparación de esto con
aquello─.
b) Falacia ético-legalista. Confusión del punto de vista del derecho posi-
tivo con el de la justicia (moral) ─equiparación de este con el otro─.
c) Falacia normativa. Confusión del punto de vista jurídico con el
factual ─equiparación de este con aquel─.
d) Falacia realista. Confusión inversa del punto de vista factual con el
jurídico ─equiparación de este con aquel─.
407
Luigi Ferrajoli. 2012. Por una teoría de los derechos fundamentales
Uno de los apartados de mayor interés es en el que se mencionan los

cuatro criterios para definir los derechos que, desde la perspectiva de la
justicia, deben ser garantizados como fundamentales: la dignidad perso-
nal, la igualdad, la tutela de los sujetos más débiles y la paz.
En otra parte, se aborda la dignidad de la persona fundada desde la
oposición kantiana ─lo que tiene un precio y lo que no admite equivalen-
te─, así como los derechos fundamentales desde la perspectiva histórica
de la universalización y la multiplicación, estudiados por Norberto Bobbio.
En síntesis, el escrito de Ferrajoli se basa en el análisis de diversas
teorías desde la filosofía política, la ciencia jurídica, la historiografía y la
sociología jurídica. El autor busca definir los derechos fundamentales y
encontrar su justificación desde la perspectiva de la teoría del derecho; la
importancia de ello radica en determinar cuáles son fundamentales y cuál
es su naturaleza filosófica. Es decir, con base en los criterios de justicia,
busca establecer cuáles derechos merecen ser tutelados como fundamen-
tales, ya desde la perspectiva jurídica ─determinada por las condiciones
de validez fundamentadas en la Constitución─, ya desde el punto de vis-
ta de la historiografía y la sociología jurídica, a fin de identificar sus oríge-
nes y su grado de eficacia o ineficiencia.
La revista Justicia Electoral es editada por el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (tepjf) y su publicación es semestral. Sus artícu-
los están enmarcados en la temática político-electoral, con el objetivo de
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ción es coordinada por la Escuela Judicial Electoral del tepjf. Cuenta, ade-
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se alfabéticamente al final del texto, y sus componentes deberán

estar separados por la puntuación y en el orden siguientes: autor
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Título de la obra en cursivas [punto] Número de edición (después
de la primera) [punto] Volumen o tomo [punto] Lugar de edición
[dos puntos] editorial o institución [punto]. Ejemplo: Sartori, Gio-
vanni. 1999. Elementos de teoría política. 2.ª ed. Madrid: Alianza
Editorial. Consultar la guía de citas en https://www.te.gob.mx/eje/
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primero deberá escribirse su equivalencia completa y enseguida,
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señalados.
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llará en varias fases. En primer lugar, los artículos recibidos serán objeto
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nos: un integrante del Comité Académico y Editorial y un árbitro externo
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nima, de modo que ni su autor o autora ni quienes lo dictaminen conoce-
rán la identidad de uno y otro. Los dictámenes se emitirán en el siguiente
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Por este medio, certifico que el trabajo titulado _______________________

que presento para la revista Justicia Electoral, editada por el Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación, no ha sido publicado previamente
en ninguna de sus versiones y me comprometo a no someterlo a consi-
deración de otra publicación mientras esté en proceso de dictamen en la
revista Justicia Electoral ni posteriormente en caso de ser aceptado para
publicarse.
Declaro que el artículo es original y que sus contenidos son producto
de mi directa contribución intelectual. Todos los datos y las referencias a
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tivos créditos e incluidos en las notas bibliográficas y en las citas que se
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rizaciones correspondientes de quienes poseen los derechos patrimoniales.
Declaro que los materiales están libres de derechos de autor y me hago
responsable de cualquier reclamación o litigio relacionado con derechos
de propiedad intelectual, exonerando de responsabilidad al Tribunal Elec-
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de manera ilimitada en el tiempo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de
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visual y publicación en internet; el derecho de transformación o adaptación,
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Lugar y fecha
Nombre y firma

Justicia Electoral es una publicación periódica
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
se imprimió en noviembre de 2021
en Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (iepsa),
San Lorenzo 244, Paraje San Juan,
09830, Iztapalapa, Ciudad de México.
Su tiraje fue de 1,000 ejemplares.
Justicia Electoral is a periodical publication

of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary,
last issue was printed in November 2021
in Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (iepsa),
San Lorenzo 244, Paraje San Juan,
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Elecciones 2021: las más grandes

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Edición y distribución: Dirección General de Documentación

Las opiniones expresadas en los artículos publicados en esta revista

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Justicia Electoral, núm. 26, ISSN 0188-7998, vol. 1, julio-diciembre, 2020.

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Elecciones 2021: las más grandes