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Justicia

Electoral
Revista del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación

ISSN 0188-7998

Vol. 1, núm. 19
Enero-junio, 2017
342.702 Justicia Electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder
J888e Judicial de la Federación. -- Vol. 1, núm. 19 (enero-junio),
2017 2017 - . -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
N.19 Federación, 2017.

v.
ISSN 0188-7998

1. Derecho electoral -- México. 2. Elecciones -- México.


3. Pueblos indígenas. -- 4. Derechos político electorales --
México. 5. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(México) -- Sentencias. 6. Medios de impugnación -- Derecho
electoral. 7. Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (México). II. Título.

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
vol. 1, núm. 19,
enero-junio, 2017.

Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal


Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Dr. Carlos Soriano Cienfuegos, director de la revista,
carlos.soriano@te.gob.mx,
teléfono: 57 22 40 00 exts. 4057 y 4169.

Edición y distribución: Dirección General de Documentación


del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
teléfono: 54 84 54 10 exts. 5615 y 2748.

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, revista
semestral, enero-junio de 2017. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho
de Autor: 04-2010-052713451900-102. Número de Certificado de Licitud de Título y Contenido:
15006. Domicilio de la publicación: Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán,
CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Imprenta: Impresora y Encuadernadora
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calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad
de México. Distribuidor: Dirección General de Documentación del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480,
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Contenido

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-14

Hacia una política pública integral de designación


de consejeros electorales en México
Towards a Comprehensive Public Policy for the
Appointment of Electoral Counselors in Mexico
Jorge Reséndiz Oloarte, México . . . . . . . . . . . . . . 15-57

El debate electoral como insumo necesario


para la construcción de un modelo
de comunicación política deliberativa
Electoral Debate as a Necessary Element for the Creation
of a Model of Deliberative Political Communication
Tania Celina Vásquez Muñoz, México . . . . . . . . . . 59-86

Determinantes de la participación electoral


de 2013 en Chile. Diferencias generacionales
Determinants of the 2013 Voter Turnout in Chile.
Generational Differences
Julián Atilano Morales, México . . . . . . . . . . . . . . 87-119

Los efectos de la consulta previa a las comunidades


indígenas frente a la función del legislador
The Effects of the Prior Consultation with Indigenous
Communities on the Role of the Legislator
Juan Solís Castro, México . . . . . . . . . . . . . . . . . 121-150

Credencialización de los mexicanos


residentes en el extranjero
Voter Registration of Mexicans Residing Abroad
Yurisha Andrade Morales, México . . . . . . . . . . . 151-178

El cumplimiento de las sentencias


en materia electoral
The Enforcement of Electoral Rulings
Manuel González Oropeza, México . . . . . . . . . . 179-231

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Contenido

De balas y votos a un federalismo (judicial)


de solidaridad (o breve crónica
de una metamorfosis: de lo local a lo glocal)
From Bullets and Votes to a Solidary (Judicial)
Federalism (or Brief Chronicle of a Metamorphosis:
From the Local to the Glocal)
María Amparo Hernández
Chong Cuy, México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233-267

Reseñas
María Aidé Hernández García
y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, coords. 2016.
Democracia y paridad en México.
México: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez/
Universidad de Guanajuato/Grañén Porrúa
Eduardo Torres Alonso, México . . . . . . . . . . . . . 271-278

Félix Ortega Gutiérrez. 2011.


La política mediatizada.
Madrid: Alianza Editorial
Rafael Caballero Álvarez, México . . . . . . . . . . . 279-283

Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral


y Juan Manuel Arreola Zavala. 2016.
Utilización de recursos públicos
con fines electorales y su control constitucional.
México: Instituto Mexicano de Derecho
Procesal Constitucional/Porrúa
Marco Antonio Pérez De los Reyes, México
Enrique Inti García Sánchez, México . . . . . . . . . 285-292

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Presentación
l presente número de Justicia Electoral continúa con la labor de difu-
sión de la investigación jurídica realizada desde 1992. Con la publi-
cación semestral de la revista, el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación (tepjf) expresa su pleno compromiso con la democracia,
más allá de la impartición de justicia.
La revista Justicia Electoral se inscribe en las estrategias que ha imple-
mentado esta institución para fortalecer la cultura político-democrática y el
debate académico serio. Esto es especialmente importante debido al pro-
ceso electoral federal 2017-2018 que se acerca, el cual tendrá nada menos
que 30 elecciones locales concurrentes. Tal carga de actividad comicial no
tiene precedente en México y, sin duda, representa un reto importante pa-
ra las autoridades electorales de todo el país, tanto para las administrati-
vas como para las jurisdiccionales, de lo cual se desprende la necesidad
de consolidar y difundir el conocimiento académico, las propuestas para
resolver los problemas enfrentados y las buenas prácticas en la materia
para prepararse ante dicho desafío.
Asimismo, como expresión del compromiso institucional con la máxi-
ma transparencia y apertura, los contenidos de Justicia Electoral están dis-
ponibles en internet en formato gratuito, permitiendo así el pleno acceso
de actores políticos, funcionarios y autoridades electorales, académicos y
ciudadanos interesados a las investigaciones publicadas.
El número 19 de la revista inicia con un artículo de Jorge Reséndiz Oloar-
te, quien analiza la evolución de los procesos de designación de las per-
sonas que integran los organismos electorales administrativos, haciendo
énfasis en el modelo instaurado a partir de la reforma electoral de 2014,
con el cual se estableció una nueva relación institucional entre las autori-
dades locales y la entonces reciente autoridad nacional. El autor expone

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propuestas que podrían contribuir al fortalecimiento de los procedimientos


de integración de estas autoridades y, a su vez, abonar a un cumplimiento
más eficaz de los principios rectores de la función electoral.
A continuación, Tania Celina Vásquez Muñoz explora el tema de la co-
municación deliberativa entre candidatos en México. Asegura que la rigi-
dez del formato actual de los debates electorales limita la libre discusión y
confrontación de las ideas y propuestas de los candidatos y partidos. La
autora argumenta que es necesario flexibilizar dicho formato para permitir
la participación de la ciudadanía, la academia y la sociedad civil, a efec-
tos de transformar así los debates en “un espacio para la transparencia, el
flujo desinhibido de la información y la deliberación”. Con esto, no solo se
fortalecería el derecho a la libertad de expresión, sino que también se fa-
cilitarían la comparación y evaluación de las propuestas políticas, lo que
traería como consecuencia fomentar un voto más informado y razonado.
El siguiente artículo es una aportación desde la perspectiva comparada, en
el que Julián Atilano Morales aborda el tema de la participación electoral
en Chile a la luz de los relevos generacionales. El autor opina que el decli-
ve en la participación electoral que se observa en ese país desde la elec-
ción de 1989, que dio fin a la dictadura militar, puede explicarse a partir
de diferencias generacionales en la población, tales como edad, ideolo-
gía, escolaridad, protesta y percepción de la economía, y sugiere que par-
ticularmente los jóvenes con niveles socioeconómicos y educativos bajos,
con inclinaciones ideológicas de izquierda y poca identificación partidaria
─a quienes se refiere colectivamente como la generación más alejada del
proceso de transición a la democracia─, tienen una mayor probabilidad de
abstenerse de votar. Así, este interesante ensayo estadístico identifica al-
gunos de los factores que pueden ayudar a explicar la despolitización de la
ciudadanía y el desencanto democrático, incluso en contextos diferentes.
El trabajo siguiente es de Juan Solís Castro, quien estudia los efectos
del derecho a la consulta previa de los pueblos y las comunidades indí-
genas en la creación de leyes; un tema, sin duda, de gran vigencia en las

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Presentación

democracias deliberativas y en sociedades multiculturales. Solís propone


que este derecho tenga una función orientadora para el legislador, en el
sentido de que debe considerar los resultados de estos ejercicios de de-
mocracia semidirecta que hacen visibles las percepciones, ideas y pro-
puestas de los consultados en la elaboración de leyes.
Por su parte, Yurisha Andrade Morales escribe un artículo acerca de la
credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero. La auto-
ra pretende dar respuesta a una serie de interrogantes sociodemográficas
a partir del informe final de 1998 de los ciudadanos mexicanos residentes
en otros países que estaban en condiciones de ejercer el voto, el cual mo-
tivó que se propusiera la emisión de la credencial para votar con fotografía
en el extranjero para permitir su participación en la elección presidencial del
año 2000. El trabajo también analiza el tema a partir de la reforma electo-
ral de 2014, la cual buscó generar condiciones adecuadas para garantizar
que los ciudadanos mexicanos que radican en el exterior del país tengan
acceso a un sistema de credencialización.
En su artículo, Manuel González Oropeza señala la importancia del cum-
plimiento de las sentencias en materia electoral para fortalecer el régimen
democrático. Considerando que el tepjf es la máxima autoridad jurisdic-
cional en la materia, es claro que ninguna otra debería cuestionar la lega-
lidad de un fallo emitido por este, pero sucede. En ese orden de ideas, el
trabajo pretende encontrar las razones de la inejecutabilidad o la ejecución
defectuosa de tales resoluciones, además de analizar el impacto que esto
tiene en el debido funcionamiento de la democracia mexicana.
El último artículo es de María Amparo Hernández Chong Cuy, quien
explora, desde su experiencia como magistrada de la Sala Regional Toluca
del tepjf, los alcances y el sentido que debe tener el federalismo judicial en
el ámbito electoral. En su opinión, la tendencia a nacionalizar o federalizar la
jurisdicción electoral tiene la ventaja de que los tribunales federales mantie-
nen cierta distancia respecto de las inercias de los conflictos locales, pero
esa circunstancia es también una debilidad. Por eso, aboga por fortalecer

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el deber de solidaridad entre los tribunales federales y locales, y así impartir


una mejor justicia y construir mayor legitimidad judicial.
Como es habitual en cada número, se incluyen reseñas de literatura es-
pecializada. Eduardo Torres Alonso reseñó la obra Democracia y paridad
en México, coordinada por María Aidé Hernández García y Jesús Alberto
Rodríguez Alonso; Rafael Caballero Álvarez, a su vez, La política mediati-
zada, de Félix Ortega Gutiérrez, y Marco Antonio Pérez De los Reyes y En-
rique Inti García Sánchez reseñaron el libro Utilización de recursos públicos
con fines electorales y su control constitucional, de Manuel González Oro-
peza, Noé Corzo Corral y Juan Manuel Arreola Zavala.
Con este número de Justicia Electoral, el tepjf se declara presto para
afrontar un reto mayúsculo entre 2017 y 2018, y refrenda su compromiso con
la ciudadanía, no solo mediante su labor jurisdiccional, sino, también, por
medio de la generación y difusión de conocimiento especializado con el fin
de aportar al reforzamiento de la democracia mexicana desde la academia.

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Hacia una política pública


integral de designación
de consejeros electorales
en México
Towards a Comprehensive Public Policy
for the Appointment of Electoral Counselors in Mexico

Jorge Reséndiz Oloarte (México)*


Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.
Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.

Resumen
El objetivo de este trabajo es presentar un análisis de la evolución del
procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales en
el país, hasta llegar al modelo actual en el que, a partir de la reforma política
de 2014, se implementaron elementos objetivos de evaluación orientados
a blindar y fortalecer a las autoridades electorales.
Considerando que dicho procedimiento puede ser observado como
asunto público, se estima oportuno y necesario llevar a cabo su proceso
de evaluación para determinar si, en su caso, es necesario hacer adecua-
ciones o replanteamientos para garantizar su eficiencia. De igual forma,
el proceso de evaluación que se propone representa, a la vez, un espacio
propicio para presentar propuestas que puedan contribuir al debate que se
realiza, orientado al fortalecimiento y blindaje de las autoridades electora-
les y, por ende, a la consolidación de la democracia de México.

* Maestro en Políticas Públicas Comparadas. Coordinador de Asesores en el Instituto Electoral


del Distrito Federal. jorge.resendiz@iedf.org.mx.

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Palabras clave: reforma política, políticas públicas, consejeros elec-


torales, evaluación.

Abstract
The purpose of this article is to present an analysis of the evolution of the
process appointment of the Mexican electoral administrative authorities,
up to the current model in which, since the 2014 political reform, objective
evaluation criteria were implemented in order to legitimize and strengthen
these electoral authorities.
Considering the fact that this procedure can be considered as a public
issue, it is appropriate and necessary to carry out an assessment process
to determine whether or not it is necessary to carry out adjustments or re-
designs to ensure its efficiency. Furthermore, the proposed evaluation pro-
cess represents an oportunity to formulate proposals that could contribute
to strengthening and legitimizing the electoral authorities and, therefore,
the consolidation of the Mexican democracy.
Keywords: political reform, public policies, electoral counselors, eval-
uation.

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Hacia una política pública integral...

Introducción
a reforma política de 2014 fue relevante, porque conllevó el redi-
seño del sistema político electoral mexicano y el replanteamiento
de las relaciones de coordinación y colaboración entre las autori-
dades administrativas electorales. Se creó el Instituto Nacional Electoral
(ine) al que se dotó de mayores atribuciones de las que tenía el otrora Ins-
tituto Federal Electoral (ife), y se estableció que varias de las actividades
inherentes a la organización y al desarrollo de los procesos electorales de
las entidades federativas se llevaran a cabo por los institutos estatales elec-
torales en coordinación con el ine.
Otra modificación significativa de la reforma política de 2014 fue, sin
duda, la adecuación de los procesos de designación de los integrantes
de los distintos órganos administrativos electorales en el país. Es de des-
tacar, a reserva de que se analizará a detalle en lo subsecuente, la racio-
nalidad que sustentó este apartado de la reforma: contar con autoridades
imparciales y profesionales que se encontraran blindadas contra la inje-
rencia indebida de actores políticos u otros grupos de interés para que, de
esta forma, se garantizara que los gobernantes o representantes electos
por medio de los procesos electorales que organizaran dichos órganos
fueran única y exclusivamente una clara manifestación de la voluntad ciu-
dadana expresada en las urnas de manera libre y auténtica. Se observa,
en este sentido, que se diseñaron dos procesos de designación de
consejeros electorales, distinguiendo entre quienes fueran escogidos
para el ine y los propuestos para los institutos electorales de las entida-
des federativas.
La integración y el adecuado funcionamiento de las autoridades electo-
rales constituyen un tema toral del desarrollo democrático del país, ya que
han sido factores decisivos en la renovación pacífica de los cargos de elec-
ción popular, y ello ha contribuido a la legitimidad de quienes resultan
electos, no solo porque se agotó un proceso legal, sino también debido a
que su acceso al cargo es reflejo de una decisión ciudadana expresada en

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plena libertad. Así, es inconcuso que las autoridades electorales devienen


un factor de estabilidad política y de gobernabilidad democrática.
No es extraño, en este sentido, que durante la segunda mitad del si-
glo xx, particularmente con la entrada en vigor de importantes reformas
políticas (1977, 1990 y 1996), las fuerzas políticas minoritarias hayan re-
clamado y ganado más espacios, no solo de representación popular, sino
en el interior de los órganos a cuyo cargo se encontraba el ejercicio de la
autoridad electoral en el país. Tampoco resulta raro que haber dotado de au-
tonomía al órgano encargado de la autoridad administrativa electoral federal
en el país ─y que en congruencia con ello se haya detonado la creación de
autoridades electorales en las entidades federativas y que los integrantes
de su órgano superior de dirección hayan sido designados ya no por deci-
sión directa del gobierno en turno, sino por la representación popular─ sea
una de las principales razones por las que el ife ganó y conservó la confianza
ciudadana en los procesos, circunstancia que fue robustecida, además,
con el Servicio Profesional Electoral, cuya capacidad y profesionalismo
fueron determinantes para la confianza ciudadana y el éxito de los pro-
cesos que llevó a cabo. Al respecto, es emblemático que en la pri-
mera elección presidencial organizada por el ife desde que alcanzó
autonomía constitucional plena en 1996 ─aunque la segunda desde su
creación en 1990─ se diera, por primera vez en la historia nacional, la
alternancia en el Poder Ejecutivo federal, o que, con motivo del ejercicio de
sus atribuciones de investigación y de sanción, se impusieran sanciones
ejemplares a partidos políticos por las irregularidades que les fueron
detectadas en el manejo de sus recursos.
No obstante los importantes méritos que trajo consigo la reforma polí-
tica de 1996 respecto de la autonomía de la autoridad administrativa elec-
toral y de la incorporación al Poder Judicial de la Federación del Tribunal
Electoral ─dotándolo así de mayores atribuciones y blindándolo contra
la posible injerencia de actores políticos u otros grupos de interés─, con
el transcurso del tiempo, se han observado diversas eventualidades e in-

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Hacia una política pública integral...

tentos de descalificación del trabajo de las autoridades electorales, al ha-


cer señalamientos de falta de imparcialidad o de profesionalismo de sus
integrantes en el desempeño del cargo. En efecto, entre 2003 y 2014 se
observaron diversas transformaciones de la autoridad administrativa electo-
ral federal, que tuvieron como consecuencia cuestionamientos a los conse-
jeros electorales respecto de su imparcialidad, profesionalismo o idoneidad
para el cargo y vacantes en el órgano superior de dirección por tiempos
prolongados en clara contravención de la Constitución Política de los Es-
tados Unidos Mexicanos (cpeum), entre otras.
Similar situación se presentó en las entidades federativas, ya que quie-
nes integraban los órganos electorales frecuentemente eran objeto de
cuestionamientos o señalamientos de ser proclives al partido gobernante
en turno y, por ende, no idóneos para el cargo, circunstancia que fue una
de las razones de que se propusiera, como uno de los apartados de la re-
forma política de 2014, el rediseño de los procedimientos de designación
e integración de las autoridades electorales, dando lugar al esquema ac-
tual, en el que existe una autoridad nacional, autoridades locales y un nuevo
entramado normativo e institucional que establece pautas de coordinación
y colaboración en rubros específicos de la organización y el desarrollo de
los procesos electorales.
Ahora bien, reconociendo la importancia de las autoridades electorales
en la estabilidad política de México, y en los avances así como en el desarrollo
democrático que se han alcanzado en los últimos años, entre otros
importantes logros, es inconcuso que, como país, aún no se puede afirmar
que se está ante un modelo concluido o definitivo. En primera instancia, el
derecho y las instituciones son dinámicos y se encuentran atentos, incluso,
a situaciones de coyuntura, de manera que se ajusten o adecuen a las
circunstancias imperantes en el momento concreto. Proceder en sentido
contrario generaría que las leyes y las instituciones devinieran anacrónicas
y, en consecuencia, dejaran de responder a las necesidades y expectativas
de la sociedad. En segundo lugar, si se considera el proceso de integración de

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autoridades electorales como una política pública, en cuanto a que se dio


cumplimiento a un proceso previsto en la norma, con el cual se atendió o
pretendió atender una necesidad pública en un momento específico, y así
fue percibido por un amplio sector de la sociedad, es innegable que, con
esta lógica, debe darse cumplimiento a la totalidad de etapas que com-
prenden el ciclo de las políticas públicas a que se han referido de manera
prolífica los doctrinarios de la materia, particularmente la etapa de evaluación.
En efecto, desde la entrada en vigor de la reforma política de 2014 se dio
cumplimiento puntual a cada uno de sus procedimientos, como en el caso
en estudio, a la integración de las autoridades electorales; sin embargo, a
casi tres años de su entrada en vigor, este ciclo se encuentra inconcluso
porque no ha sido materia de evaluación alguna en relación con la eficien-
cia y eficacia del programa o la política, pero es momento idóneo para re-
flexionar al respecto y establecer bases y propuestas conforme a algunos
de los indicadores que podrían ser considerados en un proceso de eva-
luación de la política pública o programa consistente en la integración de
autoridades electorales en el país.
Circunstancia que se aprecia oportuna en estos momentos, atendiendo
a diversos factores que han acaecido recientemente y que, desde la pers-
pectiva de quien suscribe, generan condiciones para una posible evaluación
del programa público. Tal es el caso, por ejemplo, de que el 30 de octu-
bre de 2015 concluyó la renovación en la integración de las autoridades
administrativas electorales en las entidades federativas y que desde la
entrada en vigor de la reforma política, las nuevas autoridades han tenido
a su cargo el proceso electoral constitucional y muchas de ellas celebraron,
también, el proceso electoral local de manera concurrente. Aunado a ello,
durante 2016 se llevaron a cabo 13 procesos para la renovación de poderes
públicos locales, además de la elección de 60 diputados a la Asamblea
Constituyente de la Ciudad de México. Otra situación que genera condi-
ciones o bases para una posible evaluación de la política pública consis-
tente en la integración de autoridades administrativas electorales es, por

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Hacia una política pública integral...

ejemplo, el inicio de procedimientos sancionatorios en contra de algunos de


los consejeros electorales designados en el nuevo marco normativo e, inclu-
so, los cuestionamientos partidistas acerca de la calidad de su desempeño.
Atento a lo expuesto hasta este momento, el objeto de este trabajo
es analizar la evolución de los procesos de designación de las autoridades
administrativas electorales y, con el estudio del tema como una política
pública, llevar a cabo un ejercicio de prospectiva para su posible evaluación, y
cómo esta debiera contribuir a la consolidación de las autoridades electora-
les en su objetivo no solo de garantizar la celebración de elecciones libres,
pacíficas y auténticas, sino como factores de legitimidad de los funcionarios
electos y, de manera aún más relevante, como pilares de la gobernabilidad
democrática y de la estabilidad política en el país. Es decir, determinar si
el procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales
resultó idóneo para los fines que sustentaron la reforma político-electoral
y, más todavía, para continuar avanzando en el proceso de desarrollo
democrático de las entidades federativas y del país en su conjunto.
Por ello, en los apartados siguientes se propone, en primera instan-
cia, exponer brevemente la evolución histórica de los procesos de desig-
nación de autoridades administrativas electorales, así como destacar su
relevancia en el desarrollo democrático del país hasta la actualidad. Después,
se llevará a cabo el estudio acerca de si el procedimiento de integración
de autoridades administrativas electorales vigente puede considerarse
un problema público objeto o materia de políticas o programas públicos.
Posteriormente, en términos de su eficiencia o eficacia, se reflexionará en-
torno a si debiera homologarse dicho procedimiento, con independencia
del orden federal o local de la autoridad de que se trate, con base en el
cumplimiento de los fines perseguidos por la reforma; así como algunos
otros elementos que son materia de análisis por la incidencia que podrían
estar ejerciendo en el adecuado funcionamiento de las autoridades. Final-
mente, las reflexiones formuladas en estos apartados permitirán plantear
diversas consideraciones que, en algún momento, podrían contribuir al

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debate del tema y constituir insumos para ser considerados por los legis-
ladores ante una posible reforma legal en este rubro.

Evolución del proceso de integración


de las autoridades administrativas electorales
La historia de la evolución político-electoral del país, incluyendo los proce-
sos de integración de las autoridades electorales, es reciente. Hasta antes
de la reforma política de 1990, México se caracterizó por contar con un sis-
tema político de carácter hegemónico o mayoritario, en el que si bien exis-
tían otras fuerzas políticas, estas no contaban con representación suficiente
y, menos aún, se encontraban en condiciones de representar contrapesos
reales al aparato gubernamental, una muestra de ello es el sistema electo-
ral. En términos de lo expuesto por Becerra, Salazar y Woldenberg (2000,
16), la evolución del sistema político electoral

fue provocada y estimulada por una situación extremadamente conflictiva


en casi todos los órdenes de la vida social y por un divorcio profundo entre
la lucha política real y la política legal. El tema de fondo de la transición po-
lítica es el de una sociedad modernizada que ya no cabía (ni quería hacerlo)
en el formato político de partido hegemónico. México se hizo más comple-
jo, diverso, plural: un solo partido, una sola coalición, ya no podía represen-
tar ni conciliar todos los intereses, proyectos y pulsiones de un país que se
modernizaba aceleradamente.

En sentido semejante se expresa Irma Méndez (2006, 14), cuando


señala que

la transición a la democracia en México estuvo centrada en una profunda


transformación de la competencia en las elecciones y el sistema de parti-
dos. Dos procesos condensan este tránsito: el paso de un sistema de par-
tido hegemónico ─en el que la competencia estaba generalmente limitada

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desde el poder─ al pluralismo de opciones partidistas, y el cambio de elec-


ciones manipuladas a una competencia abierta, transparente y justa por los
cargos públicos.

En congruencia con lo anterior, la legislación histórica que estuvo vi-


gente en periodos específicos en el país da cuenta de la evolución del
sistema político a la que se hizo referencia y de los espacios que fueron
alcanzando los partidos minoritarios en un largo y complejo proceso de
democratización.
A manera de ejemplo, la Ley Federal Electoral (lfe) del 5 de enero de
1973 preveía que la Comisión Federal Electoral era el organismo autóno-
mo de carácter permanente, con personalidad jurídica propia, encargado
de la coordinación, preparación, desarrollo y vigilancia del proceso elec-
toral en toda la república, conforme a la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos y a lo establecido por la ley, sus reglamentos y las
disposiciones que al efecto dictara. Se integraba por 1 comisionado del
Poder Ejecutivo, que era el secretario de Gobernación; 2 del Poder Legis-
lativo: 1 senador y 1 diputado, designados por sus respectivas Cámaras
o por la Comisión Permanente, en su caso, y 1 de cada partido político
nacional (lfe, artículo 43, 1973).
Situación semejante predominó en la Ley Federal de Organizaciones
Políticas y Procesos Electorales (lfoppe) del 30 de diciembre de 1977, que
preveía que el órgano depositario de la autoridad administrativa electoral
─que según ese ordenamiento se denominó Comisión Nacional Electoral─
contaría esencialmente con la misma integración, con la única diferencia
de que se designaba a un notario público como su secretario. Lo anterior,
a pesar de que con dicho ordenamiento se implementó el principio de re-
presentación proporcional como mecanismo para que las fuerzas políticas
minoritarias pudieran alcanzar mayor representación en el Congreso a par-
tir de la votación obtenida (lfoppe, artículo 78, 1977). Resulta notorio, en
este sentido, que no existían condiciones de equidad ni de imparcialidad

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en la integración de la autoridad electoral, de manera que el partido enton-


ces hegemónico y el gobierno tenían su pleno control.
El Código Federal Electoral (cfe) del 12 de febrero de 1987 preveía que la
autoridad electoral se depositaba en la Comisión Federal Electoral, que
era el órgano superior de decisión y se integraba por 1 comisionado del
Poder Ejecutivo federal, que sería el secretario de Gobernación, quien fun-
giría como presidente; 2 comisionados del Poder Legislativo, 1 diputado
y 1 senador, y los representantes que a cada partido político correspon-
dieran de acuerdo a la votación obtenida en la elección federal inmediata
anterior, sin que se pudiera exceder de 16 representantes (cfe, artículos
164-5, 1987). Es importante destacar que si bien ya existía un límite del
número de representantes y que, para entonces, algunos partidos políticos
ya habían alcanzado mayor representación en los órganos de representa-
ción popular, la Comisión aún tenía una carga alta de integrantes pertene-
cientes al partido dominante y al gobierno.
Los crecientes e incesantes reclamos de parte de la sociedad, de los
actores políticos relacionados con la mayor democratización del país y
de las instituciones electorales, dieron lugar a que, en 1990, entraran en
vigor reformas constitucionales de gran calado, con las cuales se dio
rango constitucional a la autoridad administrativa electoral, previendo, ade-
más, que esta recaería en un organismo público dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propios, integrado por consejeros y consejeros ma-
gistrados designados por los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como por
representantes de los partidos políticos. De esta manera, nació el Instituto
Federal Electoral.
Dicha reforma constitucional se materializó y ejecutó en la legislación
secundaria, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electora-
les (Cofipe), cuyo decreto de expedición se publicó en el Diario Oficial de
la Federación el 15 de agosto de 1990. En dicho ordenamiento se estable-
ció que el ife sería el depositario de la autoridad electoral y el responsable
del ejercicio de la función estatal para organizar los comicios. Asimismo,

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se estableció que el órgano superior de dirección del Instituto se integra-


ría por 1 consejero del Poder Ejecutivo, quien fungiría como presidente del
Consejo General; 4 consejeros del Poder Legislativo, 2 por cada una de las
Cámaras; 6 consejeros magistrados, y representantes de los partidos po-
líticos (Cofipe, artículos 68 y 74, 1990).
No obstante, ya se había creado un organismo administrativo especí-
fico en materia electoral, que aún se encontraba fuertemente vinculado al
gobierno de la república. Dicha circunstancia habría de ser corregida con
la separación de la autoridad electoral de cualquier órgano o funcionario
de gobierno. Una de las primeras acciones de desvinculación de la autori-
dad electoral, y del gobierno de la república, se dio con la reforma consti-
tucional del 19 de abril de 1994, en virtud de la cual se modificó el párrafo
octavo del artículo 41 de la norma fundamental para establecer que el or-
ganismo depositario de la autoridad electoral se integraría por consejeros
y consejeros ciudadanos designados por los Poderes Legislativo y Ejecu-
tivo, además de representantes nombrados por los partidos políticos. Es
importante hacer notar que ─a diferencia de la legislación de 1990, en
la que se aludía a consejeros magistrados─ la reforma de 1994 introdujo
el concepto de consejeros ciudadanos, destacando así la desvinculación
de estos integrantes del órgano de dirección de la autoridad electoral de
cualquier órgano o funcionario de gobierno.
Por otra parte, la reforma política de 1996 fue de gran trascenden-
cia en el desarrollo y en la consolidación del sistema electoral, ya que fue
producto del consenso de todas las fuerzas políticas. Mediante esta
se reconfiguró el entramado normativo e institucional hasta entonces
vigente ─tal vez su mayor mérito─ y se consolidó el proceso de ciudadani-
zación de la autoridad electoral iniciado con la reforma de 1994, en cuanto
a que se modificó la integración del órgano eliminando cualquier
tipo de participación o intervención de funcionarios gubernamentales. En
efecto, respecto de la integración del órgano superior de dirección del
incipiente ife, la reforma política de 1996 determinó que se compon-

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dría por 1 consejero presidente y 8 consejeros electorales, electos por


las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de
Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios; representantes
tanto de los partidos políticos como del Poder Legislativo, además del
secretario ejecutivo (cpeum, artículo 41, fracción III, 1996).
En efecto, no fue sino hasta 1996 cuando se garantizó la plena ciuda-
danización de la autoridad administrativa, factor decisivo y determinante
para que el ife pronto fuera depositario de la confianza ciudadana, que se
fortalecería e incrementaría por los importantes logros que obtuvo: la al-
ternancia en el Poder Ejecutivo federal, las sanciones ejemplares y las tra-
yectorias destacadas de sus consejeros, entre otros. En suma, la reforma
política que tuvo lugar entre agosto y noviembre de 1996 fue determinan-
te para el proceso de desarrollo de la democracia del país y para comba-
tir a la desconfianza que había lacerado y permeado al sistema electoral
históricamente.
No obstante, los logros que se habían alcanzado en el ife hasta 2003
fueron controvertidos y cuestionados por la designación de consejeros elec-
torales que tuvo lugar en octubre de ese año. El Partido de la Revolución
Democrática se retiró de las negociaciones y los nombramientos surgieron
por mayoría, lo que generó que dicha fuerza política los controvirtiera, des-
calificara la imparcialidad e idoneidad para el cargo de quienes fueron
designados y cuestionara a la institución electoral.
Si bien el hecho de que los nombramientos se aprobaran por mayoría
y no por el consenso de todas las fuerzas políticas representadas en el ór-
gano legislativo trajo como consecuencia un detrimento a la legitimidad
de los consejeros electorales, no debe pasarse por alto que, como seña-
lan diversos especialistas en la materia, el problema de fondo fue que se
colocó a la institución en una situación de vulnerabilidad ante los partidos
políticos (Reséndiz 2014, 40).
Situación semejante se observó en los procesos de nombramiento
de consejeros electorales que se llevaron a cabo con posterioridad, en

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2007, 2010, 2011, 2013 y 2014, en que los intereses partidistas, la falta de
construcción de acuerdos y la laxitud del marco normativo e institucional
fueron factores para que el órgano administrativo electoral funcionara, incluso,
con una integración incompleta y se le llegara a hacer objeto de nego-
ciación política, en contra de toda la racionalidad que dio sustento a la
creación de la institución autónoma, independiente e imparcial con la que
hoy se cuenta (Reséndiz 2014, 45-74).
Es de destacar que en varios de los casos referidos los consejeros elec-
torales dejaron el cargo antes de que concluyera el periodo de la gestión
para la que fueron originalmente designados.
No se debe perder de vista, asimismo, que hasta 2014 el proceso de
designación de consejeros electorales del entonces Instituto Federal Elec-
toral fue el mismo en un sentido estrictamente legal; es decir, el previsto
expresamente en la ley, que era la votación de dos terceras partes de los
miembros presentes, a propuesta de los grupos parlamentarios. Solo hu-
bo un agregado en la reforma de 2008, que consistió en que las propues-
tas que presentaran dichos grupos serían resultado de una amplia consulta
a la sociedad (Cofipe, artículo 110, 2008). Sin embargo, este procedimien-
to era ajustado en cada convocatoria por acuerdo de las fuerzas políticas:
sus variaciones de un ejercicio a otro se plantearon discrecionalmente por
los legisladores mediante la convocatoria respectiva, generando aún más
motivos de disenso e inconformidad, circunstancias que, en todo caso,
afectaban el adecuado funcionamiento del Instituto.
Todo ello se agravó, también, por los actos de negligencia de los
diputados al no cumplir con el procedimiento y los plazos previstos en la
Constitución y la ley, sometiendo al ife a una severa crisis de operatividad
que generó, incluso, situaciones metalegales como una “presidencia
rotativa” (ife 2013, 1-6), además de que ya existían resoluciones de la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
ordenando la inmediata integración de la autoridad administrativa electo-
ral (SUP-JDC-12639/2011, 70), para cuyo acatamiento se designaron a

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personalidades que, con independencia de su perfil o idoneidad para el car-


go, no se encontraban participando en el proceso, de manera que dichos
nombramientos se llevaron a cabo al margen de la ley y del procedimiento
que se encontraba en curso en el caso concreto. Si bien dichas acciones
resultaron útiles en cuanto a que permitieron el adecuado funcionamien-
to del Instituto, denotan el incumplimiento de la Cámara de Diputados
de un procedimiento preexistente; es decir, se trató, en todo caso, de un
procedimiento metalegal.
No es casual, en este sentido, que especialistas y estudiosos del tema
se hayan pronunciado por que la ley contemple, en la medida de lo
posible, la mayor parte de supuestos o escenarios que pudieran suscitar-
se, a fin de reducir significativamente el margen de discrecionalidad de los
legisladores, sin llegar al extremo de hacer la ley a tal grado casuística que
resulte inoperante. Tal es el caso, por ejemplo, de Carla Humphrey y de Juan
Antonio Garza, quienes se han pronunciado por eliminar la discreciona-
lidad con que actúa el órgano legislativo, así como por quitar la práctica
consistente en que los partidos políticos designen a funcionarios que
esperan sean acordes y proclives a sus intereses, ya que se trata de prác-
ticas que generan falta de certeza y afectan la confianza de los ciudadanos
en la institución (Reséndiz 2014, 101-28).
Las crisis recurrentes por la deficiente integración del Instituto Fede-
ral Electoral y la actuación negligente de los legisladores; las propuestas
emitidas por diversos académicos y ciudadanos en general acerca de la
necesidad de reforma del procedimiento de designación de consejeros
electorales solicitando, esencialmente, excluir a los partidos políticos de
dicho procedimiento (Crespo 2011), así como la inconformidad de algunos
actores políticos con los resultados del proceso electoral 2012, entre otros
factores, fueron algunos de los aspectos en que se sustentó la propuesta
de ciertos partidos políticos para impulsar una reforma política que estu-
viera orientada, fundamentalmente, a la consecución de cuatro objetivos:

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1) Crear una autoridad electoral única en todo el país, sustituyendo a la


existente (federal) y suprimiendo a las locales (entidades federativas).
2) Evitar la duplicidad de funciones y reducir los costos de los procesos
electorales.
3) Subsanar diversas irregularidades que se habían presentado en el pro-
ceso electoral 2012, como la falta de equidad en la contienda, o los
actos de parcialidad o laxitud por parte de la autoridad electoral.
4) Eliminar la injerencia indebida de gobernadores y otros funcionarios en
el desempeño de las autoridades electorales.

Ahora bien, como se esbozó con anterioridad, la reforma política de


2014 implicó modificaciones sustantivas y de gran trascendencia para el
sistema político electoral y el régimen democrático del país. Por lo que se
refiere al tema en comento, en el proceso de designación de consejeros
electorales, se modificó el número de consejeros nacionales al pasar de 9
a 11 y se reformó el procedimiento para su nombramiento, estableciendo
elementos objetivos de evaluación, reduciendo, con ello, el margen de
discrecionalidad en la actuación de los partidos políticos en ese procedi-
miento. Dicha reforma también previó que los consejeros electorales de
los institutos electorales locales ahora sean designados por el Instituto Na-
cional Electoral, de acuerdo al procedimiento que este determine (cpeum,
artículo 41, fracción V, apartados A y C, 2014).
Es importante destacar, asimismo, que a pesar de la relevancia de la
reforma y de los efectos que produciría en el rediseño del sistema político
electoral mexicano, esta surgió sin contar con ningún tipo de evaluación
técnica o diagnóstico que le diera sustento. De hecho, algunas fuerzas po-
líticas optaron por colocar en la agenda de discusión temas de su interés
exclusivo, llegando, incluso, a condicionar la aprobación de reformas le-
gales en otras materias a cambio de que se aceptaran los temas de su in-
terés, en los términos por ellos propuestos.

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A mayor abundamiento, en el caso específico de la integración del


órgano administrativo electoral, el argumento esgrimido por las fuerzas
políticas versó únicamente acerca de una presunta actuación parcial de
los consejeros electorales entonces en funciones, sin aportar elementos
objetivos que generaran convicción acerca de las imputaciones o los seña-
lamientos vertidos. Pero, más aún, los legisladores plantearon la remoción
de los integrantes de los órganos estatales electorales que se encontra-
ban en funciones por haber sido designados, a su juicio, con la injerencia
o intervención de los gobernadores de las entidades federativas, lo que, en
todo caso, constituyó una determinación también carente de sustento. Las
iniciativas presentadas fueron modificadas en el dictamen correspondiente,
señalando la permanencia de las autoridades electorales administrativas
locales, con un nuevo esquema de coordinación y colaboración en el que
destaca, como ya se ha referido, que en el nuevo marco normativo el Consejo
General del ine sea el órgano competente para desarrollar y desahogar
los procesos de renovación de las autoridades administrativas electorales
de las entidades federativas (Senado de la República 2013, 124-8).

Designación de consejeros electorales


como política pública
Si bien es innegable la relevancia de las autoridades electorales ─su de-
bida integración y adecuado funcionamiento─ para la renovación pacífica
de los órganos de poder público y, en general, como un factor de estabi-
lidad política, gobernabilidad y desarrollo democrático del país, conviene
cuestionarse las razones por las que los procedimientos de designación de
consejeros electorales podrían ser consideradas un problema público y, en
este sentido, susceptibles de ser objeto de políticas o programas públicos.
Aun cuando el tema electoral guarda mayor grado de abstracción para
los ciudadanos frente a asuntos que inciden de forma más directa o per-
ceptible en su calidad de vida, es insoslayable que constituye un pilar fun-

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damental para la configuración de un sistema democrático auténtico, ya


que garantiza que los gobiernos y representantes que resulten electos sean
fiel manifestación de la voluntad ciudadana expresada en las urnas y, por
ende, estén dotados de legitimidad.
En este sentido, Irma Méndez de Hoyos (2010, 380-1) explica que:

El vínculo entre elecciones y políticas públicas no es tema que haya captu-


rado la atención de muchos analistas, aunque constituye en la práctica parte
consustancial de cualquier democracia moderna. [...] Lo cierto es que, cada
vez más, los ciudadanos se involucran en política mediante la discusión de
las políticas públicas, a la vez que la legitimidad de los políticos deriva
de la aprobación de sus políticas o plataformas por el electorado. Durante
las campañas políticas la relación entre elecciones y políticas públicas
florece, o al menos parece más clara, pues los programas o plataformas de
los partidos políticos son, en gran medida, la expresión más simple de las
políticas que se proponen para solucionar los problemas que más preocupan
a la opinión pública. Con todo, las elecciones no constituyen un área
o sector tradicional de política pública como son la salud, el transporte,
la educación, el medioambiente, la política social, la vivienda, la política
económica y la planeación urbana, entre otros.

A mayor abundamiento, la doctrina especializada señala que se está


frente a un problema público cuando hay una situación de insatisfac-
ción social que requiere la acción del sector público (Subirats, Knoepfel,
Larrue y Varone 2012, 40) y que existen fases para la construcción de los
problemas. Una vez reconocido el asunto como problema social y formulado
como tal, se busca su institucionalización; es decir, el reconocimiento de la
necesidad de una intervención pública o política que se traduce general-
mente en leyes y reglamentos (Roth 2009, 59). En este orden de ideas, es
inconcuso que la función electoral y, de manera específica, la designación

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de los titulares de los órganos superiores de dirección de los institutos


electorales del país constituyen un problema público susceptible de ser
objeto de programas y políticas.
Lo anterior, porque, como ya se ha señalado, contar con autoridades
debidamente integradas y con un funcionamiento adecuado, con objetivi-
dad e imparcialidad, es decisivo para que las elecciones continúen siendo
el mecanismo por excelencia para garantizar la renovación periódica del
poder de manera pacífica, ordenada y en los cauces legales; aunado al hecho
de que las autoridades electorales con que hoy cuenta México son resul-
tado de grandes luchas por la democratización del país y por la obtención
de espacios de representación a favor de las fuerzas políticas minoritarias.
A este respecto, resulta orientador el planteamiento de Irma Méndez
(2010, 381) cuando señala que, en América Latina, las elecciones han
tenido un papel central en la transición a la democracia, por lo que su
organización fue un ámbito más de disputa por el poder e, incluso, subsisten
casos en los que la validez y legitimidad de dichos comicios han sido frági-
les o cuestionados por los perdedores de las contiendas.
Una vez precisado lo anterior, no pasa desapercibido que, respecto
del tema en comento, tanto la Constitución como las leyes secundarias
distinguen los procesos de designación de las autoridades electorales,
estableciendo un procedimiento para la integración de la autoridad electoral
nacional y otro para la designación de consejeros electorales locales, del
cual está a cargo, justamente, la autoridad nacional: el Instituto Nacional
Electoral tiene la atribución de elegir a estos últimos.

Proceso de designación de consejeros electorales


del Instituto Nacional Electoral
El artículo 41, fracción V, apartado A, quinto párrafo, de la cpeum (2014)
determina el procedimiento de designación de los consejeros electorales
del ine, el cual consiste, esencialmente, en lo siguiente:

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1) Expedición de la convocatoria respectiva.


2) Designación de un Comité Técnico de Evaluación que se integrará por
7 miembros, 3 de los cuales serán propuestos por la Junta de Coordi-
nación Política, 2 por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y 2
por el organismo garante de la transparencia y el acceso a la informa-
ción pública.
3) Recepción de la lista de aspirantes y determinación del cumplimiento
de requisitos e idoneidad para el cargo.
4) Determinación de aspirantes mejor evaluados, a razón de cinco aspi-
rantes por cada cargo vacante, y presentación de la lista respectiva a
la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados.
5) Construcción de acuerdos acerca de las designaciones.
6) En caso de no haber consenso y vencido el plazo para las designacio-
nes, estas se llevarán a cabo por insaculación de los aspirantes que in-
tegran la lista elaborada por el Comité Técnico de Evaluación.

El artículo quinto transitorio del Decreto de reforma constitucional en


materia político-electoral de 2014 también determinó que los consejeros
electorales debían designarse en los 120 días siguientes a la entrada en
vigor del propio decreto y que el nombramiento sería escalonado: 3 con-
sejeros electorales durarían en el cargo 3 años, 4 más permanecerían en el
cargo 6 años, mientras que los 3 restantes y el consejero presidente per-
manecerían en el cargo 9 años (dof 2014).
Ahora bien, en lo que se refiere al Comité Técnico de Evaluación, aun
cuando constituyó una medida objetiva para garantizar equidad en el
procedimiento y transparencia en los criterios de evaluación y verificación
del cumplimiento de requisitos legales por parte de los aspirantes, a fin de
reducir la discrecionalidad de las fuerzas políticas para los nombramientos:
llaman la atención su integración, pues lo forman personas y órganos no
necesariamente involucrados en la materia electoral, y que la Junta de
Coordinación Política de la Cámara de Diputados cuenta con 3 de 7

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miembros de dicho órgano; es decir, 43% de este, lo que denota determina-


do grado de partidización del Comité, circunstancia que se puso de mani-
fiesto mediante los posicionamientos de diversas fuerzas políticas en cuanto
a que dicho Comité respondía a intereses partidistas (Brito y Navarro 2014).
El hecho de que un órgano evaluador se integrara con propuestas de
partidos políticos y tuviera la atribución de proponerles la lista de aspirantes
al cargo parece nuevamente comprometer la designación objetiva e
imparcial que la autoridad electoral requiere, ya que la decisión termina en
manos, otra vez, de los partidos políticos.

Proceso de designación de consejeros electorales


de los organismos públicos locales electorales
La reforma política de 2014 determinó que los consejeros electorales de
las entidades federativas serían designados por el Instituto Nacional Elec-
toral en los términos y con el procedimiento que este estableciera.
Al respecto, entre junio de 2014 y octubre de 2015 se desarrollaron
los procesos de renovación de los institutos estatales electorales de los
estados y del Distrito Federal, hoy Ciudad de México, en tres procedimientos.
El primero de ellos comprendió 18 estados que celebrarían elecciones
concurrentes con la elección federal que tuvo lugar en 2015: Baja Ca­lifornia
Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero,
Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Que-
rétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Yucatán (ine 2014b, 1-10), el
cual con­cluyó con la designación de consejeros electorales que se llevó
a cabo en la sesión pública del Consejo General del Instituto Nacional
Electoral el 30 de septiembre de 2014 (ine 2014a, 1-26).
El segundo proceso comprendió únicamente al estado de Zacatecas
(ine 2014c, 1-11), cuyos consejeros electorales fueron designados median-
te el acuerdo aprobado en la sesión ordinaria celebrada el 18 de diciembre
de 2014 (ine 2014d, 1-16). El tercer proceso, finalmente, comprendió los
13 estados restantes: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Coahui-

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Hacia una política pública integral...

la, Durango, Hidalgo, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas,


Tlaxcala y Veracruz (ine 2015a, 1-11). Los consejeros electorales de Aguas-
calientes, Baja California, Durango, Hidalgo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala
y Veracruz fueron designados en la sesión celebrada el 2 de septiembre de
2015 (ine 2015b), mientras que los consejeros electorales de las entidades
restantes; es decir, Chihuahua, Coahuila, Nayarit, Puebla y Quintana Roo
fueron designados el 30 de octubre del mismo año (ine 2015c).
Ahora bien, respecto del procedimiento, se trató de un proceso de
selección riguroso, objetivo, incluyente y transparente para elegir a quienes
ocuparían los órganos de dirección de los organismos públicos locales
electorales, que consistió en las siguientes etapas: registro de aspirantes,
verificación del cumplimiento de los requisitos legales, examen de conoci-
mientos, ensayo presencial, valoración curricular y entrevista, integración
de listas de candidatos y designaciones (ine 2014e). Es importante señalar
que, si bien no se encontraba prevista, se incorporó una etapa posterior
a la valoración curricular, consistente en la opinión de los partidos políti-
cos, a efectos de que pudieran presentar observaciones en torno a la ido-
neidad o elegibilidad de los aspirantes, las cuales serían consideradas por
la Comisión, en la determinación que adoptara de las propuestas de desig-
nación que se presentarían al Consejo General.
A diferencia del procedimiento utilizado para la designación de conse-
jeros electorales del ine, el que se empleó para nombrar a los consejeros
electorales de las entidades federativas presentó alto grado de complejidad
y dificultad, a fin de garantizar, en principio, que quienes llegaran al cargo
no solo tendrían conocimientos de la materia, sino que, además, conta-
rían con las habilidades suficientes para desempeñarse exitosamente, no
solo por el cúmulo de pruebas y requisitos que debieron superar y acre-
ditar, sino, además, porque se redujo de forma significativa el margen
de discrecionalidad o injerencia de partidos u otros actores políticos para
favorecer o perjudicar a algún aspirante en particular, blindando a los
nuevos funcionarios para su desempeño óptimo.

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No obstante el nuevo procedimiento diseñado, es evidente que aún


existen reminiscencias del anterior, porque si bien las designaciones se
llevan a cabo por parte del Instituto Nacional Electoral, no pasa desaperci-
bido que este continúa integrado por el consenso de las fuerzas políticas.
Si bien con menor grado de injerencia que antes, dicha influencia partidista
subsiste, lo que conduce a la reflexión de si es conveniente que la auto-
ridad sea integrada por los propios sujetos que regula, o si es necesario
modificar esa circunstancia, en cuyo caso resulta imprescindible definir los
términos de ese cambio.

Política integral de designación


de consejeros electorales
Los procedimientos descritos en los incisos anteriores plantean diversos
aspectos en términos de desarrollo de políticas públicas. Por una parte,
para llegar a una política o a un programa público que atienda el problema
detectado y establezca bases para su solución, se debe cumplir la tota­
lidad de etapas que configuran el ciclo de las políticas públicas, que de
manera prolífica ha desarrollado y expuesto la doctrina especializada en la
materia: surgimiento del problema, inclusión en la agenda gubernamental,
formulación de alternativas, decisión y adopción de un programa legislati-
vo, implementación de los planes de acción y evaluación de los efectos de
la política pública (Subirats et al. 2012, 44).
Al aplicar dichas etapas al caso que se analiza, es posible observar que,
a más de dos años de que la reforma político-electoral de 2014 entró en vi-
gor, todas se han cumplimentado, con excepción de la evaluación, por lo
que se considera oportuno plantear de manera genérica los términos pa-
ra llevar a cabo dicho ejercicio.
¿Qué es la evaluación? ¿En qué casos o en qué supuestos se aplica?
¿Por qué se considera que la política pública de designación de consejeros
electorales puede o, más aún, debe ser susceptible de evaluación?

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Hacia una política pública integral...

La doctrina define el proceso de evaluación de políticas y programas


públicos como

la actividad de recolección, de análisis y de interpretación de la informa-


ción relativa a la implementación y al impacto de medidas que apuntan
a actuar sobre una situación social, así como en la preparación de medidas
nuevas. Allí la evaluación es reconocida como una actividad que asocia
tres dimensiones: una dimensión cognitiva, porque aporta conocimientos;
una dimensión instrumental, porque hace parte de un proceso de acciones
y, por último, una dimensión normativa, porque se trata de una interpreta-
ción a partir de valores (Roth 2009, 139).

A juicio de Roth (2009, 135), los procesos de evaluación resultan útiles


para determinar si una política ha resultado exitosa o no, o bien para se-
ñalar en qué medida se lograron los objetivos propuestos por la norma o
cuáles han sido sus consecuencias y sus costos.
Por su parte, Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone consideran que:

El objetivo de una política pública es resolver un problema social definido


políticamente como un tema que es competencia de la esfera pública. Una
vez programada e implementada la política debería ser objeto de una eva-
luación sistemática. Al estudiar esta última etapa del ciclo de una política
pública, nos deberíamos concentrar en los efectos generados por las
medidas emprendidas por los poderes públicos. Concretamente, se trata
de identificar si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectivamente
su conducta, y si gracias a ello la situación de los beneficiarios finales,
que en un principio se consideró problemática, mejoró realmente. En suma,
la evaluación de una política pública pretende examinar empíricamente la
validez del modelo causal en el que ésta se fundamentó en su proceso de
elaboración. En consecuencia, lo que buscamos es saber si la teoría de la

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acción en la que se basaba la política tenía fundamento, y el grado de apli-


cación real finalmente alcanzado (Subirats et al. 2012, 211).

Ahora bien, aplicando dichos conceptos al tema en estudio, se advier-


te la pertinencia de evaluar la reforma política en virtud de la cual se dio la
renovación de los integrantes de las autoridades electorales administrati-
vas del país, no solo para concluir el denominado ciclo de las políticas pú-
blicas, sino también para conocer si las medidas adoptadas han resuelto
la problemática que las generó y, en su caso, el grado de avance que se
ha alcanzado o, por el contrario, determinar las deficiencias que la políti-
ca presenta para hacer las adecuaciones necesarias o, incluso, reflexionar
acerca de su sustitución por una política distinta.
A mayor abundamiento, la evaluación en comento deviene necesaria si
no se pierde de vista el hecho de que la renovación de las autoridades ad-
ministrativas electorales tuvo sustento, principalmente, en evitar que acto-
res políticos u otros grupos de presión tuvieran injerencia en su integración
y desempeño, afectando su imparcialidad; también se pretendió blindar a
dichas autoridades contra acuerdos políticos y cuotas partidistas, incor-
porando elementos objetivos de evaluación para designar a funcionarios
altamente calificados en la materia, sin que el apoyo de actores políticos
con que pudieran contar resultara determinante en el proceso. Ello encuen-
tra sustento en el argumento de Irma Méndez (2013, 38), cuando señala:

Una forma de sesgo, o de manipulación directa de los procesos electorales,


parece darse a través del control o limitación de las autoridades electora-
les estatales, responsables de organizar las elecciones locales. Mediante el
control del proceso de designación de los miembros o consejeros del máxi-
mo órgano de dirección, su presupuesto y facultades, es posible influir en su
independencia para tomar decisiones y, por ende, “inclinar la balanza” pa-
ra favorecer a un candidato por encima de los demás, lo cual se traduce en
una competencia muchas veces inequitativa. Los resultados electorales no

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se ven necesariamente afectados, sobre todo si la distancia entre el prime-


ro y el segundo es muy amplia, pero cuando es estrecha ─como sucede
cada vez más en numerosos estados─ la manipulación puede afectar el
triunfo de alguno de los contendientes. En cualquier caso, la competencia
no es totalmente justa y, por lo tanto, la naturaleza democrática de las elec-
ciones locales se erosiona.

En este orden de ideas, actualmente es posible discernir y analizar si


las medidas y acciones planteadas en la reforma política fueron adecua-
das para la consecución de los fines originalmente planteados, tendentes
a contar con autoridades electorales sólidas, profesionales, imparciales y
ciudadanas que continúen garantizando la celebración de procesos elec-
torales para la renovación pacífica de los órganos de poder y el avance
democrático del país.
En relación con el proceso de evaluación propiamente dicho, la doctrina
especializada señala que los encargados de desarrollar políticas públicas
necesitan distinguir programas exitosos de aquellos que no lo son y lanzar
nuevos o revisar los existentes a efectos de alcanzar determinados resul-
tados deseables (Rossi, Lipsey y Freeman 2004, 3).
A juicio de Rossi, las evaluaciones se realizan por diversas razones, que
van desde el mejoramiento de la operación del programa y la búsqueda de
mayores apoyos para este, hasta profundizar en el conocimiento de sus
efectos y alcances. En suma, la evaluación pretende proporcionar mayores
elementos de juicio para la toma de decisiones en todo lo concerniente al
programa o política de que se trate. Asimismo, el autor destaca que uno de
los aspectos más complejos de la evaluación es el hecho de que no existe
un tipo único o modelo de evaluación que pueda ser utilizado en toda oca-
sión (Rossi et al. 2004, 3-32).
La exposición anterior resulta orientadora para el caso en comento, por-
que, como se refirió con anterioridad, aún existen elementos objetivos que
permiten realizar el diagnóstico de la política objeto de este análisis para

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que, en su caso, se detecten aspectos que podrían fortalecerse o, incluso,


sustituirse o replantearse.
En esta lógica, a continuación se exponen algunos aspectos que
podrían ser susceptibles de formar parte de un ejercicio de evaluación,
en este sentido, respecto del proceso de designación de consejeros
electorales.
Al respecto, hoy en día continúan los señalamientos de parcia­lidad ha-
cia los consejeros electorales, lo mismo que las acusaciones de proclividad
hacia algún actor político determinado o de actuación tendenciosa, circuns-
tancias que se replican en el ámbito de las entidades federativas. En este
orden de ideas, si la autoridad nacional es señalada de tener presuntos
sesgos partidistas y, a la vez, es la encargada de designar a las autori­da­
des estatales electorales, es inconcuso que dichas imputaciones se pueden
reflejar en las entidades federativas.
En este contexto, una de las primeras interrogantes que debería
resolver el proceso de evaluación consistiría en si la normatividad vigente
permite que los consejeros electorales queden blindados contra imputa-
ciones de actores políticos o intentos de desestabilización de la propia
autoridad electoral.
No pasa desapercibido, asimismo, que la intervención de los partidos
políticos en los procesos de designación de consejeros electorales se com-
prende en la lógica de la integración de órganos y autoridades, en la medi-
da en que son, por medio de sus grupos parlamentarios, los depositarios
de la representación popular; por su conducto, la ciudadanía manifiesta su
voluntad acerca de los más diversos temas que se analizan y deciden en el
interior de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. No obstante,
esta circunstancia deviene compleja tratándose de la integración de las
autoridades electorales, porque, como se mencionó con anterioridad, los
sujetos regulados designan a quienes habrán de normar, vigilar e, incluso,
sancionar su conducta, así como aplicar e interpretar la normatividad
para el desarrollo de los procesos electorales, situaciones que configuran

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incentivos para interferir en el procedimiento y su resultado: la designación


de los consejeros electorales en el país.
Otro aspecto que debería considerar el proceso de evaluación de la
reforma político-electoral en la integración de las autoridades administra-
tivas electorales y su adecuado funcionamiento es el relativo al catálogo
de atribuciones que los órganos administrativos electorales deben desem-
peñar a partir del nuevo entramado normativo e institucional creado por
la reforma política de 2014, ya que, como lo demuestra la experiencia
reciente, mientras que al Instituto Nacional Electoral se le han acumulado
atribuciones, muchas de las cuales no son eminentemente electorales ─como
la administración de tiempos en radio y televisión, la atención de proce-
dimientos administrativos sancionadores o, incluso, la fiscalización de los
recursos─, los institutos electorales de las entidades federativas han sufrido
la pérdida de muchas de las atribuciones con que contaban, quedando, en el
mejor de los casos, supeditados a que el ine les solicite apoyo y colabora-
ción a partir del ejercicio de la facultad de delegación.
La evaluación de la política consistente en el proceso de designación
de consejeros electorales resulta atendible y necesaria si no se pierde de
vista el hecho de que ─hoy por hoy, y a pesar de los controles y medios
de evaluación que ya existen─ no se ha logrado la plena eficiencia y ob-
servancia de los principios, los valores y las normas que rigen el ejercicio
de la función electoral. En efecto, en los últimos meses, el Instituto Nacio-
nal Electoral ha resuelto procedimientos iniciados en contra de consejeros
electorales de diversas entidades federativas por presuntas violaciones a
la normatividad, las cuales, de acreditarse, tendrían como consecuencia
sancionar a dichos funcionarios por la afectación grave de los principios de
la materia, pudiendo llegar, incluso, a su remoción. Lo anterior, a pesar
de que se trata de funcionarios que acreditaron conocimientos en la mate-
ria, así como habilidades para desempeñarse en el cargo, lo que conduce
a cuestionarse si el procedimiento diseñado y aplicado fue idóneo
para obtener los mejores perfiles para los cargos de consejeros electorales.

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Uno de los casos más emblemáticos por su gravedad e incidencia


en un proceso electoral es el relativo al procedimiento iniciado en contra de
los consejeros electorales de Chiapas, en el cual se determinó la remoción
de la totalidad de los funcionarios, ya que se acreditó su responsabilidad en
las faltas consistentes en la violación al principio de paridad en el registro
de candidaturas, así como en las violaciones graves al derecho ciudadano de
votar, particularmente en la integración de la lista nominal de electores des-
de el extranjero, en la que se pusieron de manifiesto conductas dolo­sas y
con plena conciencia no solo de estas, sino de sus efectos perniciosos en el
proceso electoral (SUP-RAP-118/2016 y acumulados, 368-70).
Otro asunto igualmente relevante y que amerita el análisis porme-
norizado de sus causas, efectos, alcances y, más aún, su incidencia en
el proceso electoral de la entidad es el relativo al estado de Durango, en el
cual el Consejo General local pretendió remover del cargo a la secretaria
ejecutiva de ese organismo público local electoral, lo que implicaba
poner en riesgo la adecuada organización y desarrollo del proceso electoral
que estaba en curso, llegando, incluso, al extremo de pretender dar “cum-
plimiento sustituto” a una sentencia dictada por el Tribunal Electoral de
Durango. Ante esto, el ine determinó designar a funcionarios para garanti-
zar el desarrollo óptimo del proceso electoral, así como revisar los procesos
de nombramiento de los titulares de áreas y unidades de dicho organismo
(ine 2016a, 26-8).
Más recientemente, el 14 de octubre de 2016, el Consejo General del
Instituto Nacional Electoral removió del cargo a uno de los consejeros elec-
torales del Instituto Electoral de Querétaro, en virtud de que se acreditó la
falta consistente en llevar a cabo actividades docentes en la universidad
autónoma de ese estado recibiendo remuneración económica por ello, a
pesar de que la legislación lo prohíbe (ine 2016c, 15-38).
Si bien los casos referidos resultan emblemáticos y de gran relevan-
cia por su gravedad e impacto en el sistema político-electoral del país, no
son los únicos en los que la autoridad ha tenido conocimiento de la pre-

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sunta comisión de irregularidades por parte de consejeros electorales de


entidades federativas.
En efecto, el informe que el secretario del Consejo General presentó al
órgano superior de dirección, en cumplimiento del artículo 36 del Regla-
mento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral actualizado
al 17 de agosto de 2016 y que se conoció en la sesión ordinaria de dicho
órgano colegiado celebrada el 26 de agosto de ese año, refiere que

del 1 de enero al 17 de agosto de 2016 se han recibido 29 quejas que se


radicaron como procedimientos de remoción de Consejeros Electorales de
oples, de las cuales 15 fueron presentadas por partidos políticos, 7 por
ciudadanos, 6 por personas morales y 1 iniciado de oficio, en contra de
Consejeros Electorales de Querétaro, Tlaxcala, Sinaloa, Durango, Jalisco,
Morelos, Veracruz, Puebla, Hidalgo, Tamaulipas, Chihuahua, Oaxaca, Quintana
Roo y Coahuila. Cuatro de estas quejas se tuvieron por no presentadas,
una se dio de baja administrativa y 24 se encuentran en sustanciación (ine
2016b, 6-7).

Pero, más aún, el propio ine continúa siendo objeto de señalamientos


por parte de los partidos, subsisten los intentos de injerencia y control,
de desestabilización y descrédito a la autoridad electoral y sus integrantes,
pretendiendo poner en tela de juicio la idoneidad de los consejeros
electorales y su apego a los principios que rigen el ejercicio de la función
electoral, además, existen diversos casos en los que las resoluciones del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación han revocado o modifi-
cado las emitidas por la autoridad administrativa electoral nacional, circuns-
tancia que ha sido utilizada por parte de algunos actores o grupos políticos
para cuestionar a la autoridad en cuanto a su arbitrio objetivo e imparcial
en su labor sancionadora e, incluso, han llegado al extremo de insinuar o
suponer la existencia de algún tipo de intencionalidad que subyacería a las
determinaciones adoptadas y que han sido revocadas o modificadas.

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Pero si las autoridades administrativas electorales de las entidades fe-


derativas y nacional enfrentan estas situaciones de conflicto, e incluso de
crisis en un contexto de implementación de una reforma política de gran
calado; el desarrollo de procesos electorales federales y locales, ordina-
rios y extraordinarios; además de casos de coyuntura como los descritos,
entre muchos otros, surgen cuestionamientos naturales que un proceso de
evaluación debiera responder: ¿el procedimiento de integración de autori-
dades electorales administrativas que se encuentra vigente es idóneo pa-
ra el cumplimiento de los fines constitucionales y legales? ¿Cómo dotar a
los consejeros electorales de un mayor blindaje para el ejercicio de su car-
go, sin que ello implique o se traduzca en impunidad o en inoperatividad
de la ley? En todo caso, ¿qué tipo de evaluación podría llevarse a cabo a
efectos de poder prever este tipo de eventualidades?
Hecho no menor si, como se refirió con anterioridad, se revisa de nue-
va cuenta el proceso de designación de consejeros electorales vigente. En
todo caso, los consejeros ─ya sean nacionales o locales─ que se encuen-
tran en funciones aprobaron las evaluaciones a las que fueron sometidos;
en el caso nacional, la evaluación aplicada por el Comité Técnico integrado
para ese efecto; en el local, el examen de conocimientos y habilidades,
el ensayo presencial, la valoración curricular y las entrevistas. ¿Se afirmaría,
entonces, que los procedimientos no han resultado idóneos para los
fines pretendidos? ¿Se aseguraría que la reforma política de 2014, al
menos respecto al tema que se analiza, fue deficiente? En cualquier ca-
so, es pertinente cuestionarse qué tipo de adecuaciones normativas son
necesarias para blindar a quienes ejercen la autoridad administrativa elec-
toral. El objetivo último, en todo caso, debe ser llegar a una política públi-
ca integral, eficiente y fortalecida que abarque tanto procedimientos como
alcances y efectos en el país y para el desarrollo institucional y democrático.
Al respecto, y en la lógica de una política pública emitida acerca de un
problema reconocido como público atento a sus características, particula-

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ridades e incidencia social, a continuación se esbozan un par de propues-


tas que pueden contribuir al debate acerca del fortalecimiento y blindaje
de los procedimientos de integración de las autoridades administrativas
electorales y su adecuado desempeño, en cumplimiento de los principios
rectores de la materia y del marco normativo en vigor.
Por una parte, y como lo han señalado ya varios especialistas en la ma-
teria referidos anteriormente, uno de los primeros objetivos en el proceso de
fortalecimiento y blindaje de las autoridades debe ser la exclusión total
de los actores políticos de las distintas etapas en los procesos de designa-
ción e integración de las autoridades, y evitar cualquier tipo de injerencia de
actores políticos o grupos de interés, para que quienes sean designados,
lo sean en virtud, únicamente, de sus méritos personales y profesionales,
no así por su posible proclividad a algún partido, actor político o grupo de
interés. En todo caso, sería interesante explorar un mecanismo con el cual
la totalidad de consejeros electorales del país se designe por un órgano
externo, académico por ejemplo, ajeno a la presión e injerencia política y con
medios de control y evaluación complejos y de dificultad considerable que
permitan garantizar que quienes accedan al cargo sean idóneos en cuanto a
que no solo conozcan la materia, sino que además cuenten con habilidades
directivas y técnicas para ejercerla. Hay que reconocer, no obstante,
que el desempeño profesional de un funcionario no puede garantizarse
normativamente y que es influido, asimismo, por características y situacio-
nes personales, entre muchos otros factores, de manera que existirá un mar-
gen de actuación que, por más pruebas, grados de complejidad u órganos
evaluadores que se implementen, no será detectado y, efectivamente, es
altamente probable que dichas características se evidencien en el ejer-
cicio profesional, lo que escapa a cualquier reforma o previsión legal.
Esto es cierto; sin embargo, las medidas de blindaje deben estar orientadas
a evitar injerencias de actores externos y a reducir significativamente el
efecto o impacto de esos factores, inherentes al funcionario, que pueden

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manifestarse en el ejercicio del cargo, de manera que estos no resulten


trascendentes o determinantes en este y, menos aún, que puedan llegar a
entorpecer el desarrollo de los trabajos institucionales.
Ahora bien, partiendo de la base de que los procesos vigentes de
designación de consejeros electorales aún conservan reminiscencias de un
modelo de integración de autoridades que presenta la posibilidad de ser
influido por órganos o actores, cuya intervención no es conveniente ni deseable
en un proceso orientado a integrar autoridades confiables, objetivas e im-
parciales que lleven a buen término tanto la celebración de los procesos
electorales, que tengan a su cargo como la consolidación de la confianza
ciudadana, por medio de actividades de formación de ciudadanía y de
fomento a la participación de la misma, entre otras, se impone la necesi-
dad de cuestionarse acerca de la viabilidad o conveniencia de la existencia
de dos procesos diferenciados, con independencia de que el implemen-
tado para la designación de las autoridades locales se lleva a cabo por el
Instituto Nacional Electoral que, a su vez, es designado por la Cámara de
Diputados. Ello, en virtud de que si una autoridad que fue nombrada con
sesgo partidista elige a otras autoridades, existen elementos para presumir
que dicho sesgo también podría reflejarse en estas últimas, circunstancia
a todas luces indeseable, por los efectos adversos que puede producir.
Atento a lo anterior, no solo es necesario el diseño de modelos de blin-
daje del procedimiento, además, resulta indispensable su homologación,
de manera que todos los consejeros electorales del país hayan superado
el mismo proceso de designación, aunque este se desarrolle por órganos
diversos, de manera que aunque los del ámbito local continúen siendo
nombrados por los de carácter nacional, estos últimos cuenten igualmente
con la legitimidad que otorga un proceso de evaluación riguroso y exi-
gente en el que se anule la intervención de partidos y actores políticos o
se reduzca a la mínima expresión. Estas medidas no solo representarían
un blindaje a las autoridades electorales, sino, a la vez, a toda la estruc-
tura organizacional de esos órganos, en la lógica de que los funcionarios

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de los institutos electorales que fueran designados por los consejeros elec-
torales, igualmente, serían nombrados a partir de criterios rigurosos de
verificación del cumplimiento de requisitos y perfiles, y que los aspirantes a
esos cargos cuenten con los conocimientos, habilidades y cualidades mí-
nimos indispensables para el desempeño profesional y con alta probidad
de los cargos de que se trate. Se retoma, en este sentido, la propuesta de
Carla Humphrey y de Juan Antonio Garza, en cuanto a que la ley debe-
ría ser reformada para acotar la actuación o intervención de los partidos
políticos en este tipo de procesos (Reséndiz 2014, 102-17).
Las propuestas que se plantean estarían orientadas, además, a lograr
una política integral, auténticamente nacional, entendida como la unifica-
ción de criterios y procedimientos en el tema en el cual versa; a saber, el
proceso de designación de consejeros electorales en el país. No se puede
estar ante una política pública integral en la materia, con procedimientos
diversos, problemas y efectos distintos, que, a la vez, actúan en una misma
materia y con los mismos fines y objetivos: garantizar la renovación de los
órganos de elección popular por la vía pacífica e institucional, en un mar-
co de legalidad, para el fortalecimiento de las instituciones, la democracia
y las contribuciones a los procesos de formación de ciudadanía y de edu-
cación cívica, robusteciendo así la confianza ciudadana en las autorida-
des electorales, en los comicios y, en sentido amplio, en los gobernantes
y representantes electos en los procesos organizados por las autoridades
electorales blindadas para su adecuado funcionamiento.
Otro aspecto de la evaluación integral de la política en el proceso
de designación de los consejeros electorales en el país es, justamente,
su desempe­ño. Actualmente, la ley no establece una evaluación propiamente
dicha al desempeño de los consejeros electorales, aunque sí prevé que son
sujetos del régimen de responsabilidades de los servidores públicos
dispuesto en el título 4 de la Constitución, lo que denotaría que su conducta
es materia de escrutinio. En este sentido, la Ley General de Instituciones
y Procedimientos Electorales prevé las conductas que pueden motivar la

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remoción de dichos funcionarios, entre las que destaca atentar contra la


independencia o imparcialidad de la función electoral, o cualquier acción
que genere o implique subordinación respecto de terceros, así como tener
notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones
o labores que deban realizar, entre otras (lgipe, artículo 102, 2014).
Al respecto, destaca la necesidad de generar un procedimiento
de evaluación periódica y permanente que establezca indicadores orien-
tados a detectar alguna posible conducta irregular o inconsistente con
los fines de la reforma política y, sobre todo, determinar si el desempeño
de los consejeros electorales que fueron designados a partir de la reforma
política se ajusta a sus fines.

Conclusiones
En los apartados precedentes se ha planteado un análisis de la evolución del
procedimiento que se ha utilizado para la designación de los integrantes
del órgano depositario de la autoridad administrativa electoral, tanto en el
ámbito federal como en las entidades federativas, desde la designación
directa por parte de los órganos gubernamentales, hasta el esquema actual,
en el que los aspirantes a consejeros electorales deben someterse a una
serie de evaluaciones para determinar su idoneidad para los cargos. Dicho
análisis puso de manifiesto que el proceso ha traído complejidades que se
han tenido que atender de forma pronta y expedita, para garantizar que las
autoridades electorales continúen respondiendo a las necesidades y exigen-
cias de la sociedad respecto del desarrollo democrático, específicamente
por lo que se refiere a la organización de procesos electorales transpa-
rentes y apegados a la legalidad, que permitan materializar el ejercicio del
voto universal, libre, secreto y directo en los términos previstos en la propia
norma fundamental, así como garantizar que las elecciones continúen siendo
el medio idóneo para la renovación pacífica y por cauces institucionales
de los órganos de poder público.

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Hacia una política pública integral...

De acuerdo a lo anterior, del análisis planteado es posible desprender


las siguientes conclusiones.
La configuración actual de las autoridades administrativas electorales
es producto de una lucha continua y permanente de la sociedad y de las
fuerzas políticas en busca de autoridades imparciales y ciudadanas que
garanticen de manera efectiva la autenticidad del sufragio. Así, y como lo
demuestra la historia, se ha transitado de un modelo de autoridad guber-
namental ─designado en su totalidad por el gobierno de la república─
a uno plenamente ciudadano, en el cual los integrantes de las autorida-
des electorales no solo cuentan con las cualidades necesarias para el
desempeño del cargo, sino que, además, se pretende que sean ajenas a
intereses partidistas o grupos de interés, lo que ha redundado en alta
confianza ciudadana y en procesos electorales legales, transparentes
e imparciales.
El modelo ciudadano de autoridades electorales es un factor determi-
nante para la transición y alternancia en diversos cargos del poder públi-
co, incluida la Presidencia de la República y varias gubernaturas, así como
para la recomposición de los equilibrios en las Cámaras del Congreso de la
Unión. Este modelo, asimismo, resultó determinante para la imposición de
sanciones ejemplares e históricas a partidos políticos por la comisión
de infracciones a la normatividad.
Derivado de lo anterior, las autoridades electorales han sido objeto de
acoso por parte de las fuerzas políticas y otros grupos, y ha habido diver-
sos intentos de interferir en su vida interna, funcionamiento e, incluso, se
ha llegado a pretender injerir en su gestión, lo que ha provocado que la au-
toridad electoral sea materia, asimismo, de cuestionamientos respecto de
su funcionamiento, la imparcialidad de sus integrantes y hasta su idonei-
dad para el desempeño del cargo.
Dichas circunstancias han resultado particularmente negativas para las
autoridades electorales, porque han quedado en situación de vulnerabili-
dad, ya que los sujetos regulados son, a la vez, quienes establecen las le-

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yes y normas que habrán de regir la actuación de las propias autoridades


electorales y quienes se pronuncian acerca de su integración, llegando al
extremo de que cuando existe alguna resolución o determinación contra-
ria a intereses de alguna fuerza política, esta opta por descalificar a la au-
toridad y promover una reforma legal que modifique el aspecto que no le
resultó favorable. Lo anterior, aunado a que las últimas reformas han de-
positado en la autoridad electoral un cúmulo de atribuciones de naturaleza
distinta a la eminentemente electoral, lo que la ha colocado en una situa-
ción de constante desgaste y confrontación.
La reforma política de 2014 estableció un nuevo marco normativo
mediante el que se crearon nuevas relaciones de coordinación entre las
autoridades elec­torales federal y locales, dando paso así al denominado
federalismo electoral, mediante el cual la autoridad, hasta entonces com-
petente únicamente en el ámbito federal, tendría atribuciones de carácter
nacional para poder coordinar, asumir y atraer actividades del ámbito local.
Uno de los aspectos más relevantes del federalismo electoral es el
proceso de designación de autoridades administrativas electorales, cuya
finalidad primordial fue blindarlas contra injerencias o presiones de fuerzas
políticas, o grupos de interés en su desempeño; respecto de la autoridad
nacional, se establecieron elementos objetivos de evaluación que acotan
─no eliminan─ el sesgo partidista en la designación de funcionarios. Por
lo que se refiere a las autoridades administrativas electorales de las entida-
des federativas, se diseña un nuevo procedimiento que está íntegramente
a cargo del Instituto Nacional Electoral.
A casi tres años de la entrada en vigor de la importante reforma política
de 2014, y partiendo de la premisa de que el proceso de designación de
consejeros electorales en el país debe ser considerado como un asunto
público y, por ende, susceptible de políticas y programas para atender una
problemática específica, se considera necesario llevar a cabo un proceso
de evaluación de las acciones que se han implementado al respecto, con
dos finalidades primordiales. La primera, agotar el ciclo de las políticas

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Hacia una política pública integral...

públicas y detectar posibles inconsistencias, puntos débiles o, incluso, áreas


de oportunidad en las medidas implementadas para que, en su caso, se puedan
adoptar las adecuaciones o replanteamientos que resulten necesarios. La
segunda, atender diversas situaciones que se han venido presentando,
que conducen a cuestionarse acerca de la idoneidad de este apartado
específico de la reforma política o, en todo caso, de las acciones o medidas
que deben adecuarse o implementarse para disminuir o erradicar estas
situaciones lesivas a las instituciones y a la vida democrática en el país.
Para lograr dichos objetivos, la política pública del proceso de desig­
nación de consejeros electorales debe evaluarse de manera integral,
tanto en su diseño e implementación, como en su operación práctica; esto
es, tanto en la política como norma, como en su funcionamiento, el cual,
en el caso en comento, se refleja en la evaluación del desempeño de los
propios consejeros.
Aunado a lo anterior, el proceso de evaluación, diagnóstico y segui-
miento que se implemente respecto del proceso de designación de auto-
ridades electorales constituye un espacio propicio para la formulación de
propuestas o planteamientos que pudieran contribuir a un debate acerca
de los mecanismos o procedimientos para la consolidación de las
autoridades electorales, blindándolas de manera auténtica y efectiva con-
tra cualquier intento de injerencia, de cualquier naturaleza, en su integra-
ción y funcionamiento.
Atento a lo anterior, y dado que actualmente existen dos procedimientos
distintos para el nombramiento de consejeros electorales, ya sean nacio-
nales o locales, se considera indispensable analizar, por una parte, la perti-
nencia y viabilidad de homologar los procedimientos de designación para la
totalidad de autoridades administrativas electorales, con independencia de
si se trata de la autoridad nacional o local. Por otra, adoptar medidas
de blindaje a las autoridades electorales contra injerencias en su integración
y funcionamiento, acciones que, en todo caso, deben ser resultado de los

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elementos que aporte un proceso de evaluación integral que considerara,


como mínimo, los aspectos que se describieron con anterioridad.
No debe perderse de vista que las autoridades electorales son, hoy por
hoy, instituciones que, a pesar del descontento social generalizado, gozan
de la confianza ciudadana porque han sido factores decisivos para el de-
sarrollo democrático y garantes de que la electoral sea la vía idónea para
la renovación del poder público por cauces pacíficos e institucionales. En
este orden de ideas, no puede ni debe escatimarse esfuerzo alguno pa-
ra que se fortalezcan y continúen cumpliendo los altos fines de la demo-
cracia que, sobra reiterarlo, no se limita al aspecto electoral, sino que este
es apenas un presupuesto fundamental para su desarrollo como un estilo
de vida en los términos previstos en la propia norma fundamental del país.

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Hacia una política pública integral...

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

dadano, contra Jesús Uribe Cabrera, consejero electoral del Instituto


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su remoción, en términos de la Ley General de Instituciones y Procedi-
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El debate electoral como insumo


necesario para la construcción
de un modelo de comunicación
política deliberativa
Electoral Debate as a Necessary Element for the Creation
of a Model of Deliberative Political Communication

Tania Celina Vásquez Muñoz (México)*


Fecha de recepción: 11 de diciembre de 2016.
Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.

Resumen
El debate electoral es una pieza clave en el modelo de comunicación po-
lítica de las democracias. La exposición de ideas, plataformas electorales
y propuestas de los participantes en las contiendas resulta fundamen-
tal no solo como una estrategia de propaganda, sino como una forma de
crear un espacio para la transparencia, el flujo desinhibido de la informa-
ción y la deliberación. No obstante, es primordial que los formatos de de-
bate permitan la libre discusión de plataformas mediante la participación
de la ciudadanía en la elaboración de un modelo más flexible, que confi-
gure los debates como herramientas importantes para incentivar un voto
más informado y razonado.
Palabras clave: comunicación política, democracia, proceso electo-
ral, deliberación, voto.

* Doctora en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Consejera electoral del organismo
público local electoral del estado de Veracruz. t.vas27@hotmail.com.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Abstract
The electoral debate is a key element in the democratic model of political
communication. The presentation of ideas, electoral platforms and proposals
by all actors taking part in the elections is fundamental not only as a
propaganda strategy but, also, as a way to create a place for transparency,
the uninhibited flow of information, and deliberation. However, it is essential
that the debate formats allow a free discussion of platforms through the
participation of citizens in the elaboration of a more flexible model that
allows the configuration of debates as an important instrument to promote
a more informed and reasoned vote.
Keywords: political communication, democracy, electoral process,
deliberation, vote.

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El debate electoral...

Introducción
l debate es un proceso fundamental para la creación de ideas. En
este, el diálogo fluye en un ejercicio deliberativo en el que converge
la pluralidad de argumentos. Contrastar ideas es, al mismo tiempo,
fundamento de la democracia, acción que expresa las preferencias ciuda-
danas, ya sea mediante instrumentos legales o por medio de mecanismos
directos de acción política como las protestas sociales.
Entre otros elementos, la democracia se estructura por un conjunto de
procedimientos de diálogo y deliberación que incluye tanto la participación
de instituciones como la de actores políticos en la confrontación de ideas.
Desde luego, los fines son diversos y atienden, según sea el momento
democrático, a múltiples incentivos ideológicos y materiales; en esta tesi-
tura, el curso del diálogo en coyunturas electorales no se desarrollará de
la misma forma que en momentos en los cuales los comicios no tengan
protagonismo en el escenario político.
La diversificación del diálogo no solo es una cuestión natural, sino, ade-
más, necesaria, pues en la configuración de distintos momentos discursivos
resulta indispensable la existencia de múltiples actores debido, a su vez, a
la estructuración de diversos espacios de análisis. Por ejemplo, un diálogo
guardará sus respectivas características si se desarrolla entre partidos políti-
cos, medios de comunicación, ciudadanía o, incluso, entre la sociedad civil.
Cada uno de estos momentos discursivos influye de manera particular
en la democracia, en sus procesos y, por su puesto, en la configuración del
poder público. Uno de ellos ocurre en los procesos electorales, que reúnen
toda la capacidad discursiva de los actores políticos. El momento electoral
es el idóneo para la confrontación de ideas, que, aunado a un determinado
modelo de comunicación política, se desarrolla mediante los debates
electorales.
Por medio de disposiciones normativas, los debates electorales se apro-
pian de un modelo de comunicación característico de las campañas elec-
torales. En los debates confluyen las propuestas de los candidatos que

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

aspiran a un cargo de elección popular y las presentan a la ciudadanía en


dos medios de comunicación preponderantes: el radio y la televisión.
En ciertos casos, el internet ha tomado relevancia en el desarrollo de los de-
bates, pero su influencia aún no se ha reflejado como en los citados medios.
Por esta razón, los debates se presentan como el cauce idóneo que,
por una parte, expresa las plataformas de los partidos políticos ─o de los
candidatos independientes─ y, por otra, resulta un importante incentivo,
un núcleo para la conformación de la opinión pública que, en el caso de la
ciudadanía, deriva en la disposición ciudadana del voto. En esta tesitura,
los debates electorales muestran una influencia dual no solo en el desarrollo
propagandístico de las elecciones, sino también en el curso de la opinión
pública en la ciudadanía.
Sin embargo, como en cualquier proceso democrático electoral, los de-
bates deben adecuarse a un marco normativo que permita la libre expresión
de los actores políticos y que, además, evite abusos en el desarrollo de las
confrontaciones. A partir de ello, se supondría un modelo equilibrado de
diálogo, de confrontación de ideas; no obstante, en ciertos casos no lo es.
El formato actual de los debates electorales no permite la libre discu-
sión de ideas, pues solo se desarrolla gracias a la llana exposición de las
plataformas electorales de los partidos políticos y, en su caso, de los can-
didatos independientes. En esta tesitura, la reglamentación actual, tanto en
el ámbito nacional (Instituto Nacional Electoral) como en el local (órganos
públicos locales electorales), ha creado un modelo rígido que no abona a
la deliberación de los participantes en los comicios. Si bien se presupone
que la reglamentación evita desviaciones en la deontología discursiva, al
mismo tiempo se impide una verdadera confrontación de ideas, pues los
candidatos se someten a un formato en el cual el discurso no fluye, por el
contrario, se acota y limita.
Un formato más flexible para los debates electorales permitiría una dis-
cusión más libre de las ideas de los postulantes y de sus plataformas, así
como una confrontación de índole ciudadana que, mediante una reglamen-

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63

El debate electoral...

tación adecuada, motivaría a los contendientes a discurrir sin disposicio-


nes preestablecidas. Incrementar la flexibilidad en los debates no significa
su discrecionalidad o un abuso en la libertad de expresión, sino un incen-
tivo para la deliberación que dote a los ciudadanos de información para
fundamentar su voto de una manera razonada.
En este punto cabe preguntarse: ¿cómo influye el debate político en la
configuración subjetiva del voto? Ante este cuestionamiento se sostiene
que el debate electoral delinea la configuración subjetiva del ciudadano pa-
ra la emisión del sufragio desde dos perspectivas: la primera, un formato
cerrado y confuso no permite generar información de calidad para los ciu-
dadanos; la segunda, un formato más flexible permitiría a los candidatos
confrontar ideas y generar información deliberada, lo que impactaría en la
emisión de un voto libre, informado y razonado.
En el presente artículo se analizará esta vertiente dual de influencia del
debate en el modelo de comunicación política. Así, en primera instancia,
se configurará un marco teórico y conceptual que girará en torno al diálogo
democrático, considerando elementos clave como libertad de expresión,
debate público, deliberación, modelo de comunicación política, opinión pú-
blica y voto informado, entre otros.
Con estos elementos teórico-conceptuales, un segundo escaño en el
análisis permitirá vislumbrar la conformación del debate público como forma
de participación ciudadana, para lo cual se estimará la libertad de expre-
sión como un derecho delineado en el marco de una democracia electoral.
Considerar la libertad de expresión en este espacio ayudará a comprender
los alcances y límites de la regulación del modelo de comunicación elec-
toral y su influencia en la discusión de las plataformas de los candidatos.
Por último, se propondrá un modelo más flexible en la instrumentación
de los debates, un formato no preestablecido exclusivamente por los
candidatos que contiendan en el proceso, sino uno abierto al escrutinio
ciudadano, académico y de la sociedad civil, que identifique las necesidades
del electorado cuando se desarrolla el debate. Así, se determinará la

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

causalidad que existe entre un formato flexible del debate y la emisión


de un voto informado y razonado.

Diálogo y democracia. Configuraciones


primarias del debate público
La palabra no solo ha configurado un lenguaje, una cultura o una forma de
vida; ha moldeado, además, diversos regímenes de gobierno. Incluso, po-
dría catalogarse tal o cual forma de gobierno con tan solo analizar la for-
ma en que el pueblo participa en este de acuerdo al uso de la palabra y la
expresión, a la elaboración del diálogo. Y es en la democracia en la que el
diálogo, como expresión elaborada de la palabra, toma mayor relevancia.
No es posible pensar en una democracia en la cual la libre expresión
de ideas esté limitada. La estructuración de un marco normativo, así como
la existencia de canales que fomenten el diálogo entre los actores políti-
cos, resultan fundamentales para el desarrollo de esta forma de gobierno;
es cierto, no por el hecho de presentarse como democráticos significa
que los regímenes favorezcan el diálogo ciudadano como instrumento
de participación.
En las democracias existen diversas formas de expresión ciudadana
que no se limitan al uso del lenguaje mediante el diálogo. Tal es el caso del
voto, configurado como un instrumento constitutivo de la voluntad elec-
toral; no obstante, en su origen, en la configuración primaria del sufragio,
hay un elemento semántico: el ciudadano reflexiona su voto a partir del
concurso de ideas y opiniones recibidas durante las campañas electorales.
Relacionar la libre expresión de ideas y el diálogo amplio y respetuo-
so con las formas de gobierno es un ejercicio esencial. Históricamente, la
palabra de quienes inciden en la vida política de un Estado ha dado ori-
gen a un sinnúmero de interpretaciones; empero, los regímenes democráti-
cos se caracterizan por establecer y garantizar las condiciones necesarias
para que la sociedad tenga a su disposición argumentos contrastantes de
una realidad, lo que dará otra forma de configuración en los gobiernos,

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El debate electoral...

en la vida política de un Estado; al punto, conviene destacar el valor del


diálogo en todos sus escaños y el pleno ejercicio de las libertades in-
formativas en su doble aspecto (libertad de expresión y de acceso a la
información) como insumos necesarios para la construcción de una demo-
cracia de calidad, pues una sola voz no informa, sino que “propagandiza”,
promueve la intolerancia y, por sí misma, incluso resulta excluyente.
En relación con lo anterior, para Rousseau (1984, 12) “la reflexión nace
de las ideas comparadas, y es la pluralidad de las ideas la que lleva a com-
pararlas”. Es de suma importancia considerar la confrontación de ideas y
una existencia plural de expresiones, pues ello influirá sobremanera en có-
mo se interviene en los espacios públicos. En las democracias, incluso, la
configuración de la pluralidad dará origen a la creación de nuevos y mejo-
res modelos democráticos.
Tomar como punto de partida esta forma de gobierno guarda especial
atención en la configuración del ejercicio ciudadano y es la estructuración
del diálogo lo que la diferencia de otras. En este tenor, la manera como la
ciudadanía se apropia del espacio público ─mediante el diálogo─ carac-
teriza a las democracias. Las distintas formas de participación ciudadana
en estas traerían como consecuencia diversas maneras de estructuración
del poder público.
En este punto conviene hacer una precisión conceptual en torno a la
noción de ciudadanía, respecto de cómo el individuo participa en el espa-
cio público de la democracia, puesto que desde los orígenes de esta for-
ma de gobierno en Grecia,

un polités ateniense tiene la obligación de hablar entre sus pares. Es su


obligación hablar y hacerlo claramente: las ambigüedades eran conside-
radas defecto moral. [No obstante, en el espacio romano, las plazas] son
campos de Marte: lugar para el desfile, las paradas militares, la gloria del
poder de Estado […] Pero ahí no tengo voz, nadie espera, ni quiere, la deli-
beración del ciudadano (Hubard 2013, 28).

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Esta diferenciación en el origen de la concepción de ciudadanía es, al


mismo tiempo, el origen de la participación política que, por un lado, se
desarrolla mediante el diálogo y la deliberación y, por otro, queda limitada a
una simple categoría pública sin el uso preponderante de la palabra. Desde
luego, si bien estas configuraciones del diálogo son relativas a la funda-
ción de la democracia, su posterior desarrollo derivó en la conformación
de varias democracias modernas.
Así, mientras las democracias se perfeccionan en virtud de los meca-
nismos de participación política, lo hacen con la perspectiva originaria del
diálogo. Por esta razón, un régimen de gobierno decide de qué manera la
ciudadanía participará en la vida pública: mediante mecanismos institu-
cionales de deliberación pública o sin ellos. Incluso, cada instrumento de
participación tendrá como base una u otra forma de apropiación del es-
pacio público: la griega (deliberación) o la romana (ejercicio formal de de-
rechos otorgados).
En esta tesitura, términos como isegoría e isonomía fueron la base para
la configuración de las democracias, elementos que más tarde derivarían
en particularidades constitucionales de los estados, pero siempre a par-
tir de los principios de libertad e igualdad. Con ello, el punto de encuentro
de estas dos virtudes griegas era el ágora, un espacio público donde los
ciudadanos intervenían según las características que les eran otorgadas
o, en su caso, reconocidas.
En el origen griego de las democracias, el término isegoría “hace refe-
rencia al derecho de los ciudadanos atenienses a formar parte de las reu-
niones de la asamblea y, por consiguiente, a hablar y votar en materias que
conciernen a la polis” (Resnick 1996, 173). Esto es parte primordial de la
participación ciudadana en la democracia, cuestión que, en un proceso de
modernización, adquirió complejidades propias del contexto en el cual se
desarrollaba. El diálogo adquirió particularidades formales y, por supues-
to, sustantivas de influencia en la ciudadanía.

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El debate electoral...

Desde luego, el desarrollo moderno de la isegoría no solo atiende a


cuestiones exclusivas del diálogo o de grandes deliberaciones públicas
que, como en el caso de la democracia indirecta, se dificultan en grandes
sistemas políticos. Es importante mencionar que “en ciertos aspectos, la
isegoría está verdaderamente viva en las sociedades contemporáneas. Un
ejemplo obvio es el referéndum” (Resnick 1996, 175).
Es cierto, en cuestiones complejas, como el referéndum, se guarda la
esencia de la palabra, del diálogo; por ello, al tomar una decisión que im-
pactará en las decisiones de los gobiernos, quienes eligen tuvieron que
haber confrontado opiniones y deliberado ideas para justificar su voto. Ob-
viamente, este ejercicio no siempre ocurre y las decisiones tomadas por
los votantes pueden prescindir de toda deliberación y de todo debate pú-
blico que racionalice la voluntad popular.
Es más, en aquellos ejercicios en los que a simple vista no toma re-
levancia el diálogo, se guarda un origen involuntario de deliberación. Por
ejemplo, la participación electoral requiere que el ciudadano haya valorado
su decisión, ya sea por medio de un contraste entre las plataformas de los
candidatos o entre el diálogo con sus conciudadanos. Por supuesto, es un
ejercicio que requiere de la voluntad del elector como una necesidad pa-
ra ser escuchado no solo como votante, sino, además, como ciudadano.
En este punto, la democracia puede tomar una configuración dual, es
decir, a partir del diálogo se puede desarrollar una dimensión formal o, en
su caso, sustantiva. Así, cuando un ejercicio deliberativo está garantizado
normativamente, podría indicarse que se atiende a un ámbito procedimen-
tal o minimalista; no obstante, cuando dicho ejercicio es promovido como
una forma de vida y de incidencia real en la configuración del poder públi-
co, podría generarse una dimensión sustantiva o maximalista.
En esta tesitura, una dimensión sustantiva de participación ─median-
te el diálogo─ presupondría una incidencia más amplia de la ciudadanía,
pues “una política sin isegoría es una política en donde el demos habla con

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una voz muda” (Resnick 1996, 176). Por esta razón, todos aquellos ins-
trumentos y procedimientos democráticos deben revestir, además de los
aspectos normativo-institucionales que lo favorezcan, un aspecto sustan-
tivo del diálogo que se enmarque en ejercicios informados y razonados.
Tal es el caso de la democracia representativa, que guarda en su es-
tructura importantes mecanismos de participación, entre los que destaca,
desde luego, el voto ciudadano. Como elemento configurador del poder
público, el voto se convierte en un mecanismo de expresión ciudadana no
como un instrumento propio del diálogo, sino como una disposición de ad-
herencia y manifestación de ideales partidistas o, en su caso, preferencias
por los candidatos independientes.
No obstante, se presupone que el sufragio se construye a partir de un
debate interno y de un diálogo externo en un espacio reflexivo de inte-
rés ciudadano por las plataformas de los candidatos que participan en un
proceso electoral. En esta tesitura, en las elecciones converge un proceso
dual del diálogo: por una parte, el que ofrecen los candidatos de la con-
tienda con el objetivo de obtener el voto y, por la otra, el que llevan a cabo
los ciudadanos para manifestar dicha preferencia electoral.
Por tanto, en el modelo democrático representativo, el diálogo ocurre
con una mayor relevancia para la conformación ─al menos deontológica-
mente─ de una ciudadanía más informada respecto a su participación en
la vida pública. Al respecto, David Held sostiene que

un sistema de democracia representativa hace al gobierno responsable an-


te los ciudadanos y crea ciudadanos más sabios capaces de perseguir el
interés público. Es por lo tanto un medio para desarrollar la propia identi-
dad, la individualidad y la diferenciación social ─una sociedad pluralista─
y un fin en sí mismo, un orden democrático imprescindible (Held 2006, 140).

La forma de crear este vínculo de responsabilidad gubernamental es el


voto, con una disposición del ciudadano para castigar o premiar las malas

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y buenas prácticas, según sea el caso, pero la creación de una ciudada-


nía interesada y vigilante de los asuntos de interés público puede realizar-
se mediante el pleno ejercicio de las libertades informativas, el contraste
de ideas y el ejercicio deliberado de la voluntad popular. Esta es la princi-
pal forma de correlación entre el diálogo y la democracia: un modelo re-
presentativo que permita a los ciudadanos discurrir plenamente acerca de
los asuntos públicos.

El debate público como forma


de participación ciudadana. Libertad de expresión
en la democracia electoral
Como se observó en el apartado anterior, los modelos de democracia in-
fluyen en la conformación del diálogo como forma de participación ciuda-
dana. Una democracia liberal presupondría que la ciudadanía contara con
mecanismos de expresión en todos los ámbitos, no solo en el proceso elec-
toral, sino en cada uno de los elementos del espacio público; sin embar-
go, en un modelo representativo, que pone las elecciones como la mayor
fuente de legitimidad del poder público, la participación ciudadana en los
comicios resulta fundamental para su desarrollo.
En esta tesitura, un Estado democrático constitucional pondera la par-
ticipación ciudadana dentro y fuera de los procesos electorales median-
te instrumentos normativos. Una de estas consideraciones es la libertad
de expresión, constituida como una forma de participación ciudadana ín-
timamente relacionada con la elaboración del diálogo y el debate público
y, por supuesto, vinculada, en su mayoría, con las coyunturas comiciales.
En la libertad de expresión se encuentra la dimensión procedimental de
la democracia representativa, pues aquella se presenta como un derecho re-
conocido por el ordenamiento jurídico de un Estado democrático que ofre-
ce los canales institucionales para su materialización, pero quizá existe una
dimensión sustantiva que permite a la ciudadanía influir en la toma de de-
cisiones públicas, y una de las bases para que se desarrolle es el debate.

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De esta manera, la libertad de expresión se conforma mediante una dis-


posición legal y, gracias a los mecanismos institucionales habilitados pa-
ra ello, se transforma en debate, el cual llega a considerarse una forma de
participación ciudadana ya no solo como derecho reconocido, sino como
una manera de apropiación del espacio público.
No obstante, es en el proceso electoral cuando la libertad de expresión
y el debate cobran mayor relevancia, tanto para los ciudadanos como para
quienes contienden por un cargo de representación popular; sin embargo,
un elemento fundamental para la expresión y el debate en las elecciones
es la información. Las fuentes de información influirán sobremanera en la
forma en que la ciudadanía se exprese y, por tanto, configurarán un mar-
co de referencia para la deliberación.
En este tenor, el ejercicio de la libertad de expresión está condicionado,
en buena medida, por la información que recibe el ciudadano, lo que
da como resultado la valoración de los actores que intervienen en la toma de
decisiones. Si los procesos de información y evaluación son cuestiones
fundamentalmente públicas, la libertad de expresión también apuntará a
este mismo esquema, puesto que dicha libertad se puede desarrollar en
dos dimensiones: la individual y la colectiva.
En el primer caso, “la libertad de expresión es una libertad civil e indi-
vidual; el beneficiario de su protección es el individuo, en especial el crí-
tico o disidente” (Astudillo 2013, 179), pero las elecciones democráticas
se configuran mediante un interés comunitario que trasciende el carácter
individual al construir órganos representativos. Por esta razón, una segunda
dimensión de la libertad de expresión

es una libertad política y colectiva; el beneficiario de su protección no es


el individuo en sí sino la comunidad, la cual como receptora tiene el bene-
ficio de una diversidad y hasta pluralidad de opiniones y pensamientos; y
el Estado debe intervenir para garantizar no sólo dicha diversidad y hasta

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El debate electoral...

pluralidad de opiniones y pensamientos sino también la equidad a las que


concibe como necesarias para la deliberación pública (Astudillo 2013, 180).

Resulta fundamental diferenciar las dimensiones de la libertad de expre-


sión, pues en momentos democráticos precisos, como las elecciones, cada
una tiene sus configuraciones particulares y, en ciertos casos, en aras de
la defensa de la libertad de expresión individual, se pueden desviar situa-
ciones que implican única y exclusivamente el ámbito público; por ejem-
plo, la crítica desmedida entre candidatos y partidos políticos. Por tanto, se
deben delimitar las esferas de lo público y lo privado con el único objetivo
de salvaguardar la verdadera esencia de la libertad de expresión, pues sin
esta, la construcción de un debate público se realizaría sin control.
El contexto electoral potencia el ejercicio de la libertad de expresión,
especialmente la colectiva, pues la pluralidad de ideas ciudadanas requie-
re un margen de tolerancia, condición que solo puede desarrollarse por
medio de disposiciones normativas. Este carácter legal también asegura
las condiciones de acceso a la información que debe tener todo ciudada-
no para razonar su decisión en el marco de las elecciones; lo mismo ocu-
rre con la transparencia y la rendición de cuentas, mecanismos necesarios
para la expresión y el debate racionalizado.
Es importante mencionar que estas cualidades democráticas son de
gran relevancia para los procesos electorales, que comprometen tanto a
instituciones como a ciudadanos al momento de difundir o recibir infor-
mación por dos vías:

por medio del ejercicio del derecho de acceso a la información como uno
más en la carta de los derechos humanos; y la transparencia como política
pública para comunicar y difundir la información del Estado (Luna 2012, 12).

No es posible dimensionar la importancia de la libertad de expresión en


las elecciones sin antes considerar que ambas cuestiones se desarrollan

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por medio de un proceso de comunicación, es decir, la información que


llega a los ciudadanos se configura mediante procesos de comunicación
de diversa índole; la forma más conocida en el ámbito electoral es, preci-
samente, la publicidad política. Quienes aspiran a ocupar un cargo de re-
presentación popular en un contexto democrático deben interesarse por
construir un puente de comunicación entre ellos y sus posibles electores.
En un modelo representativo, en el cual las elecciones son parte fun-
damental del desarrollo democrático, el puente de comunicación se lleva
a cabo mediante la publicidad electoral de los candidatos y sus respecti-
vos partidos políticos; sin embargo, dicho ejercicio de comunicación debe
configurarse a partir de nuevas dimensiones para el análisis, pues la eva-
luación de las propuestas solo podrá ser desarrollada por ciudadanos ca-
pacitados y con iniciativa para el debate público. El aspecto comunicativo
se convierte, por tanto, en el medio que influye en el proceso de transfor-
mación de la voluntad ciudadana en órganos de poder, voluntad que se ge-
nera desde la libertad de expresión y se materializa en el voto.
Más allá de esta consideración, la comunicación entre ciudadanos y
candidatos deberá configurarse en un modelo democrático, pues

un rasgo distintivo de la democracia reside en su inescindible vinculación con


la comunicación política, disciplina interesada en el papel que ejerce la co­
mu­­
nicación dentro del proceso político y en la manera como la política
es comunicada por quienes la ejercen ─los políticos─, por quienes la trans-
miten ─los medios de comunicación─ y por quienes la reciben ─los ciuda-
danos─ (Astudillo 2013, 184).

Existe un punto normativo que requiere ser analizado con sumo cuidado
para establecer los límites y alcances de la libertad de expresión, que,
como ya se afirmó, es un derecho del ciudadano y, por tanto, debe ser
tutelado normativamente. Precisamente en el contexto electoral se percibe

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El debate electoral...

mejor la existencia de un marco normativo que puede potenciar o incluso


inhibir la libertad de expresión, pues esta

requiere de una intervención legislativa, sea constitucional u ordinaria que


mediante reglas formales racionalice su ejercicio de conformidad con los
distintos ámbitos en los que se manifiesta, sea para ampliar las vías de
expresión de determinados sujetos políticos, potenciar el debate, la pro-
puesta, la confrontación, la crítica; maximizar los canales para la libre circu-
lación de información electoral, abrir o limitar las voces que pueden enviar
mensajes de contenido político, o bien restringir el contenido de dichos
mensajes (Astudillo 2013, 185).

Por esta razón, que la libertad de expresión cuente con un marco nor-
mativo de regulación no solo la protege de los posibles abusos, también
crea un espacio idóneo para que trascienda a una forma más amplia de
participación ciudadana mediante el diálogo y el debate público; sin em-
bargo, es necesario precisar que no se trata de disposiciones normativas
restrictivas para los actores políticos, sino de vías para potenciar el deba-
te y la confrontación de ideas en un espacio libre de fluctuación de la in-
formación electoral.
A partir de esta consideración, promover las condiciones para el ejer-
cicio pleno de las libertades informativas que abone a la confrontación de
ideas, en un esquema deliberativo, traerá consecuencias benéficas para la
posterior conformación de un debate público abierto y robusto, con los ele-
mentos esenciales para crear una ciudadanía informada y para dar un vo-
to razonado. He aquí el origen discursivo del sufragio, presentado, al igual
que la libertad de expresión, primero como un derecho, pero, en esen-
cia, expresado en términos de un instrumento de participación ciudadana.
En este sentido, la importancia que tiene la libertad de expresión en
los procesos electorales radica en la construcción de los modelos de co-
municación política, que pueden transformarse en puentes entre ciuda-

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danos y candidatos. Precisamente, serán los ciudadanos quienes exijan


la pluralidad y tolerancia adecuadas para la multitud de expresiones; no
obstante, deben existir canales normativos que hagan de la expresión y el
diálogo fundamentos de todo debate como forma de participación ciu-
dadana. Esos canales, al menos en las democracias representativas, se
han construido desde las elecciones, especialmente mediante el uso de la
publicidad electoral (libertad de expresión de los partidos políticos) y su
impacto en la percepción ciudadana.
Incluso, es necesario considerar que el proceso electoral también se
constituye como una fuente de información ideal para la toma de decisio-
nes; así, elementos como las propagandas electorales son canales para
la difusión de las propuestas de los candidatos. Desde luego, el presen-
te artículo no se enfoca en la calidad de la información, pues esta es una
cuestión compleja de determinar. Lo que sí corresponde a este trabajo es
el análisis de los contenidos variados de la propaganda y, con ello, se con-
figura un modelo de contraste entre las propuestas.
Es importante mencionar que la libertad de expresión en las eleccio-
nes es una relación que contempla aspectos fundamentales de la demo-
cracia, como el acceso a la información, la transparencia y la rendición de
cuentas, que poco a poco configuran la opinión pública necesaria para el
sufragio libre y racional. En este orden de ideas, solo

los regímenes de transparencia y acceso a la información, con sus procedi-


mientos y estructuras de supervisión, deben contribuir al proceso de con-
solidación de los actos democráticos, con apego a la legalidad pactada por
la sociedad (Luna 2012, 12).

En esta tesitura, el debate se convierte en una pieza fundamental para


la información del electorado, pues

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cuando éstos se difunden por medio de la televisión, la interacción de los


actores políticos despierta el sentido crítico de los electores. En estos ejerci-
cios políticos los candidatos se ven forzados a ser más naturales y a dar res-
puestas prontas fuera de lo rígido del discurso tradicional de campaña, en la
medida en que éste realmente es el resultado de todo un equipo; en cambio,
en el debate el candidato se encuentra solo (Otálora 2014, 40).

En este punto, el debate electoral se muestra como un ejercicio que


transforma la libertad de expresión en información pública e incide en la
capacidad de decisión de los electores, quienes deciden gracias a un de-
terminado modelo de comunicación partidista. Por esta razón,

hoy en día, en una elección sin debates, la democracia no alcanza uno de


sus fines, que consiste en que el ciudadano disponga de la mayor informa-
ción posible acerca de los candidatos en la contienda y sus diversas pro-
puestas (Otálora 2014, 12).

El impacto de la libertad de expresión en la conformación del debate


público tiene importantes consecuencias en la caracterización de los mo-
delos de comunicación política. Incluso, la estructuración de la libertad de
expresión y el diálogo impactarán en el curso del proceso electoral. Si el
marco electoral se concibe como la “simple” transformación de la volun-
tad ciudadana en puestos de representación popular, podrá admitirse que
la participación será agregativa; no obstante, si la materia electoral hace
que la voluntad general se transforme en acciones colectivas y directas, la
participación será deliberativa, en la cual serán necesarios aspectos plu-
rales y tolerantes para el debate público.
Con base en lo anterior, se puede argumentar que la libertad de
expresión podrá tener dos resultados: agregativo y deliberativo; el voto es
el resultado material de la libertad de expresión agregativa, mientras que el
debate público lo será de una expresión deliberativa.

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Por esta razón, es fundamental que el debate electoral promueva un mo-


delo de comunicación deliberativo y que, además, dote de las herramien-
tas necesarias para el diálogo racional y la deliberación. La construcción
de un nuevo formato de debate menos rígido debe promover un ejercicio de
libertad de expresión en el cual se confronten las propuestas diversas
de los candidatos. El modelo representativo no solo necesita más y mejores
mecanismos de comunicación, sino también ciudadanos capaces de racio-
nalizar sus decisiones electorales.

La flexibilidad del debate para un modelo


de comunicación política deliberativa
La democracia representativa guarda en las elecciones un momento fun-
damental de participación ciudadana, pero también un modelo de comuni-
cación política que integra a las instituciones y los actores políticos en un
debate de ideas. Las elecciones nacen, se desarrollan y culminan en torno
a un modelo de comunicación que permite expresar la diversidad de
contenidos cuyo objetivo es obtener la adhesión ciudadana mediante el voto.
Sin embargo, lo que permite un modelo de comunicación política ─me-
diante el diálogo y el debate─ es crear procesos igualitarios en el acceso
a dicho modelo y ello contribuye fehacientemente al equilibrio del poder,
que, en tiempos electorales, resulta fundamental tutelar desde la legalidad.
En esta tesitura,

el diálogo se constituye en fundamento de la democracia moderna y ello se


refleja institucionalmente en la existencia de un equilibrio entre una mayo-
ría en el poder y una serie de minorías que aspiran a convertirse en mayoría
mediante los mecanismos previstos por la ley (Baca 1996, 4).

Si bien esta consideración se desarrolla en un espacio más amplio de


interacción, la influencia del diálogo en la estructuración de equilibrios polí-
ticos es fundamental. Por esta razón, al presentarse como espacios propios

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de la reflexión, las elecciones necesitan puntos de control, no de limitación,


sino de equilibrio, con los que se pugne por ejercicios imparciales e igua-
litarios en la distribución de tiempos en los medios de comunicación. Un
caso ejemplar de este ejercicio es la distribución de pautas a los partidos
políticos para que expresen sus plataformas electorales.
Por supuesto, se necesitan puntos de equilibrio entre los participantes de
la contienda electoral que regulen el uso mediático; no obstante, es funda-
mental que también exista un equilibrio entre candidatos y ciudadanos que
no solo permita entablar un espacio de interacción respecto a las campa-
ñas electorales, sino, además, que se convierta en un espacio ideal para el
mejoramiento de la ciudadanía por medio de mecanismos de deliberación.
Es fundamental que el diálogo caracterice el modelo de comunicación
política en los momentos electorales, pues, en este espacio, la discusión
crea un ambiente propicio para el contraste de ideas y propuestas de los
candidatos. Esto es así

porque en una democracia el diálogo contribuye a equilibrar las diferen-


tes posiciones y a evitar la ruptura de las reglas y de los procedimientos a
través de los cuales se desarrolla la convivencia pacífica entre ciudadanos
con iguales derechos y obligaciones (Baca 1996, 4).

Con base en lo anterior, si el diálogo presenta un espacio para la convi-


vencia pacífica de la ciudadanía, su inclusión en el marco de la contienda
electoral podría coadyuvar a la estructuración de una discusión que abo-
ne al razonamiento, al contraste de ideas y a la deliberación. Que el mode-
lo de comunicación fomente este tipo de ejercicios conformaría, además
de un ejercicio deliberado, una dimensión sustantiva para una ciudada-
nía de calidad.
La comunicación política logra distinguirse de la denominada comuni-
cación partidista, es decir, mientras la primera entabla una relación emisor-
-receptor para transmitir las acciones que está llevando a cabo el gobierno

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en turno, la segunda se enfoca no solo en transmitir, sino incluso en mo-


tivar el interés ciudadano por las respectivas plataformas de los partidos
políticos; dicho interés puede materializarse posteriormente en el sufragio
durante la jornada electoral. No obstante, es necesario precisar que ambos
modelos de comunicación influyen en la opinión pública de la ciudadanía,
configurando, al mismo tiempo, la libertad de expresión y el debate público.
Resulta importante mencionar que existe un conjunto de sujetos que
inciden en la estructuración de la libertad de expresión y el debate en el
modelo de comunicación política. En esta tesitura, los sujetos que deben
promover el intercambio de ideas deben ser,

además de los individuos en cuanto ciudadanos, toda una serie de organi-


zaciones de carácter político, social, cultural o religioso, como son los par-
tidos, los sindicatos y los grupos de presión, que además de representar
diferentes expresiones individuales y colectivas tratan de promover, legíti-
mamente, sus propios puntos de vista (Baca 1996, 4).

En este orden de ideas, cuando los candidatos transmiten su platafor-


ma política están influyendo en la percepción ciudadana que, además, tie-
ne una preconcepción gracias a su cultura política; es decir, se influye en
la opinión ciudadana para que esta pueda materializarse posteriormente
en el voto. Así, se podría distinguir un modelo de comunicación agregati-
vo de uno deliberativo, pues el primero solo se limita a transmitir ideas sin
el interés de conocer la expresión ciudadana, mientras que en el segundo,
los ciudadanos son capaces de evaluar las propuestas y debatirlas antes
de emitir la votación. Este detalle que pareciera tan obvio no lo es para una
sociedad generalmente pasiva, pues la desidia política en la rutina agrega-
tiva trastoca la cultura política de la discusión, relegando, al mismo tiem-
po, valores como la tolerancia.
Por ello resulta fundamental partir del debate electoral, como pieza trans-
formadora, para llegar a un modelo de comunicación política que permita

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la plena discusión de las ideas de los contendientes electorales y, con ello,


prescindir de un modelo llano de comunicación partidista en el cual los de-
bates no aportan a un ejercicio deliberativo, sino, por el contrario, se arman
esquemas agregativos de publicidad electoral. El presente artículo propone
el debate como un importante elemento de deliberación para la ciudadanía
al otorgar esquemas razonados de confrontación en las elecciones.
Sin embargo, como parte importante del debate, la información es
fundamental para el desarrollo de un formato de comunicación más
amplio, de un alcance deliberativo. Incluso debe considerarse que la infor-
mación es la base para la cultura cívica, cuestión a la que podrían abonar
los debates electorales. En este tenor, la Estrategia Nacional de Cultura Cívi­
ca 2017-2023 reconoce que

al contar con la información, los actores que intervienen en el ámbito polí-


tico desarrollan sus actividades con mayores elementos: la ciudadanía tie-
ne las herramientas para distinguir entre las opciones políticas existentes y
poder formular preferencias (ine 2016a, 29).

De esta manera, el debate electoral, como depositario de la información


de los candidatos que intervienen en la contienda, es una herramienta in-
dispensable con la que cuenta el ciudadano para discernir entre la oferta
política, cuestión que, por una parte, podría reflejarse en la emisión de un
voto razonado y, por otra, podría fomentar un ejercicio deliberativo para la
toma de decisiones que trasciendan los momentos electorales.
En esta tesitura, uno de los puntos centrales en el desarrollo del de-
bate electoral se encuentra en el fomento de la deliberación en los ciuda-
danos, en una capacidad de difundir información pública para la toma de
decisiones colectivas. Por esta razón,

a pesar de desigualdades políticas y económicas, con la ayuda de “es-


fuerzos auto-conscientes intencionales” tales como entrenamiento en dis-

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cursos en público y razonamiento, las personas en y a través del proceso


deliberativo podrían reducir o dar cabida a sus diferencias, mientras que
construyen soluciones a problemas prácticos. Aprenderán (a deliberar) ha-
ciéndolo (deliberando) (Crocker 2013, 3).

Que se presenten esquemas y espacios para la deliberación es


importante para todas las etapas de los procesos democráticos, y en las
elecciones se convierte en un requisito primordial. De esta manera, comenzar
con el debate como una herramienta para promover la deliberación es
necesario para cambiar el modelo rígido de comunicación que se tiene
actualmente en México. La rigidez que caracteriza al formato de debate
podría incidir, a su vez, en esquemas más cerrados en la libertad de expre-
sión y el diálogo ciudadano y, con ello, tener efectos negativos en la cons-
trucción de un voto razonado.
Sin embargo, las disposiciones normativas, como se mencionó en los
primeros apartados, no deben centrarse en la libertad de expresión como
principio, sino en el momento en que los contenidos no abonen a la delibe-
ración del tema, a la exposición de ideas o al contraste de las plataformas
electorales. Tampoco se trata de una obligatoriedad para el debate, pues

los debates deben ser optativos porque éstos se dan en el ámbito de la li-
bertad de expresión de los aspirantes y la participación en los mismos per-
tenece a la esfera de la estrategia política de los partidos políticos y sus
contendientes (Otálora 2014, 22).

En esta tesitura, es posible distinguir dos aspectos importantes en el


desarrollo de un debate electoral: por una parte, la promoción de un vo-
to libre y razonado que se derive de la información y discusión proporcio-
nada por los debatientes y, por otra, el principio de equidad en el acceso
a medios de comunicación por parte de los candidatos. Ambas disposi-

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El debate electoral...

ciones podrían sentar las bases de un modelo de comunicación delibera-


tivo en materia electoral.
Estas dimensiones son observadas por Janine M. Otálora, al soste-
ner que

en el ámbito electoral, el ejercicio del voto libre tiene como fundamento un


acceso pleno a la información política difundida por todos los actores polí-
ticos; asimismo, el principio de equidad en un proceso electoral consiste en
que todos los candidatos tengan acceso a los medios de comunicación
en igualdad de condiciones (Otálora 2014, 28).

Si bien los beneficios del debate son intrínsecos, podrían contribuir más
allá de ser una expresión de las plataformas de los candidatos, pues de-
ben, por su parte, abonar a una ciudadanía más informada, con herramien-
tas necesarias para un voto razonado. Incluso el diálogo se encuentra en
la esencia misma de dicho debate, sobre todo al sostener que

provee a los votantes la oportunidad de escuchar directamente a los can-


didatos y conocer de cerca su posición respecto a los temas de campa-
ña, así como sus cualidades como políticos, sin la mediación ni el filtrado
ejercido habitualmente por los medios de comunicación (Luengo 2011, 82).

Por supuesto, el filtrado no debe ser establecido por los medios de co-
municación, sino por la ciudadanía, que debe intervenir activamente en
la estructuración del debate con el apoyo, desde luego, de los institutos
electorales. Ello abriría la puerta, además, a la intervención de otros ac-
tores relevantes para la vida democrática de un Estado, como es el caso
de las organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado,

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tal como lo establece el Reglamento de Elecciones.1 Son los ciudadanos


quienes deberían incentivar la libre discusión de ideas y preguntar acer-
ca de temas no establecidos solamente en una agenda, sino en las nece-
sidades del electorado.
Por ejemplo, si se tratara de una elección para el cargo de ayuntamien-
tos, en el debate, los candidatos deberían contestar las preguntas formu-
ladas por los habitantes de dichas demarcaciones municipales, lo que
contribuiría a un marco de discusión propio de la elección y no a forma-
tos preestablecidos fijados exclusivamente por el interés de los partidos
políticos. Desde luego, este formato tendría disposiciones normativas que
impedirían una sobreactuación ciudadana, pues la inacción de las autori-
dades electorales podría desviar el sentido original del debate.
Esta condición podría integrarse al modelo nacional del Reglamento
de Elecciones en un apartado en el que se recomendara un formato flexi-
ble y de participación ciudadana para el desarrollo de los debates electo-
rales, condición que, desde luego, podría integrarse posteriormente en las
legislaciones locales. De esta manera, el artículo 304, numeral 2, del Re-
glamento (ine 2016b) podría quedar de la siguiente manera:

los debates tienen por objeto proporcionar a la sociedad la difusión y con-


frontación de las ideas, programas y plataformas electorales de los candi-
datos, por lo que, en su celebración, se asegurará el más amplio ejercicio
de la libertad de expresión y participación ciudadana, garantizando condi-
ciones de equidad en el formato, trato igualitario, deliberación de los temas,
y el concurso de quienes participan en ésta.§

1
El Reglamento de Elecciones tiene como finalidad regular las disposiciones aplicables en ma-
teria de instituciones y procedimientos electorales, así como la operación de los actos y acti-
vidades vinculados al desarrollo de los procesos electorales que les corresponde realizar, en
el ámbito de sus respectivas competencias, al Instituto Nacional Electoral y a los organismos
públicos locales electorales de las entidades federativas.
§
Énfasis añadido.

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El debate electoral...

El cambio en el formato del debate debería contemplar las etapas de pre-


debate, desarrollo y posdebate (Rodríguez 2015), pero, con mayor singulari-
dad, la ciudadanía debería intervenir en el proceso del predebate, pues aquí

se enfatiza en aspectos como la negociación de la agenda del debate; la in-


troducción en la opinión pública de los temas que interesan a cada partido
en las semanas anteriores a su celebración por insistencia de los partidos o
por “filtraciones interesadas”, para que así sean a su vez incluidos y les per-
mita hablar de los temas en los que poseen ventaja, e inclusive se especu-
la sobre las consecuencias de no llegar a un acuerdo o de los motivos que
puede tener el partido que gana en los sondeos para rechazar su celebra-
ción porque tiene más que perder (Rodríguez 2015, 32).

Es necesario precisar, sin embargo, que no se trata de eliminar por


completo la participación de los partidos en la configuración del conteni-
do; por el contrario, son los candidatos quienes conocen su plataforma,
sus líneas de acción y su ideología para tratar de mejor manera ciertos te-
mas. No obstante, una mayor apertura y una regulación mínima al formato
tradicional permitiría regresar al concepto primigenio del debate: el diálo-
go y la deliberación de las propuestas, es decir, con parámetros delibera-
tivos, mas no agregativos.
Proponer un nuevo formato de debate resulta fundamental para el for-
talecimiento de las democracias. Una configuración abierta y robusta per-
mitiría mejores canales de información, condición con la cual, en contacto
con la ciudadanía, se tendrían más elementos para generar un ejercicio ra-
zonado. La confrontación de ideas y la participación de la ciudadanía en la
estructura del debate resultan primordiales para fortalecer el aspecto cla-
ve de las democracias liberales y representativas: fomentar el diálogo pa-
ra la mejor elección de los gobernantes.
Además, como herramientas propias de la propaganda electoral, los de-
bates podrían configurarse como espacios para la transparencia y, en su

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momento, para la rendición de cuentas; empero, un formato así será po-


sible en la medida en que las regulaciones se hagan no para frenar la libre
discusión, sino para promover la deliberación y la confrontación de ideas
basadas en el interés público y no en la denostación o difamación de los
candidatos. El debate electoral caracteriza la calidad no solo de las elec-
ciones, sino de la democracia misma.

Reflexiones finales
Las ideas, el diálogo y la deliberación como fundamento de las democra-
cias, en conjunto con el derecho a la libertad de expresión, deben ejercerse
de forma flexible por los ciudadanos. Como se expuso a lo largo del
presente artículo, para lograr un diálogo flexible, el formato de debate
debe estar previsto en el orden jurídico, de forma que permita, más allá de
la simple exposición y repetición de la plataforma electoral de cada candi-
dato, el libre contraste de ideas y la diversificación del diálogo.
Asimismo, mientras exista una regulación que exceda la protección
de derechos fundamentales, en ponderación con el derecho a la libertad de
expresión, se limita considerablemente un ejercicio deliberativo; es decir,
cuando el marco normativo va más allá de la regulación de la no afecta-
ción de otros derechos subjetivos por el abuso del ejercicio de la libertad
de expresión, se está ante un formato de regulación del debate que no le
permitirá crear una verdadera incidencia en la reflexión del ciudadano al
decidir el sentido de su voto.
La calidad y cantidad de información que reciba la ciudadanía, derivada
de la confrontación de ideas, conllevará a que esta pueda ejercer un voto
libre y razonado, puesto que ha contado con los insumos apropiados para
realizar tal reflexión, que, como se expresó anteriormente, se deriva de la
información otorgada durante las campañas electorales. También es cierto
que observar a los candidatos deliberar sin contar con algo preparado, más
que sus ideas y conocimientos, sirve para crear una preferencia respecto
a quienes se hayan desempeñado de la mejor manera en dicho ejercicio.

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El debate electoral...

En esta tesitura, se recalca la necesidad de un formato más flexible en


el debate electoral, pues, como ya se planteó, permitiría una discusión más
libre de plataformas electorales y de ideas argumentativas en favor de es-
tas, con lo cual los contendientes se verían motivados a desenvolverse sin
una disposición previamente acordada. Es importante señalar que un mo-
delo más flexible en la instrumentación de los debates electorales sería uno
que no estuviera preestablecido exclusivamente por los candidatos en la
contienda, sino, más bien, abierto a la inspección ciudadana, de la acade-
mia y la sociedad civil, en el cual se permita la identificación de las nece-
sidades del electorado mediante la deliberación.
Parte fundamental fue considerar la necesidad del debate electoral
para el fortalecimiento de la ciudadanía, pues en una democracia moderna
no se podría prescindir de esta forma de interacción entre candidatos y
electores, ya que el acceso a la información acerca de los candidatos y sus
plataformas electorales es uno de los principales fundamentos para gene-
rar una ciudadanía de calidad. Por tanto, el orden jurídico debe establecer
las reglas para la realización de los debates electorales; no obstante, un
marco normativo no deberá exceder su regulación con fines limitativos de
expresión, sino, por el contrario, deberá fundamentar un modelo de comu-
nicación deliberativo.

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taciones en el contexto de la democracia electoral mexicana”. Revis-
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Determinantes de la participación
electoral de 2013 en Chile.
Diferencias generacionales
Determinants of the 2013 Voter Turnout
in Chile. Generational Differences

Julián Atilano Morales (México)*


Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.
Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.

Resumen
En Chile se ha reducido la participación electoral poco menos de 50% des-
de la elección de 1989 que dio fin a la dictadura militar. De 1989 a 2009, la
participación pasó de 84.2 a 59.6 por ciento. Posteriormente, aprobado el
voto voluntario, en la primera vuelta de la elección presidencial de 2013 la
participación fue de 49%, mientras que en la segunda vuelta Michelle Ba-
chelet llegó a la presidencia con una participación total de 42 por ciento.
En ese marco, el objetivo de este artículo es analizar los principales deter-
minantes del voto en el proceso electoral de 2013 para elegir al presidente
de Chile, enfocándose en el efecto de la cohorte generacional. Dicho obje-
tivo se logrará a partir del análisis de las probabilidades estimadas de vo-
tar por alguno de los candidatos según la cohorte generacional, mediante
dos modelos de regresión: logístico y logístico multinomial.
Palabras clave: elecciones 2013, Chile, cohorte generacional, partici-
pación electoral, democracia.

* Sociólogo. Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,


sede México. jatilano@colmex.mx.

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Abstract
The voter turnout in Chile has declined by almost 50% since the end the
military dictatorship in 1989. From 1989 to 2009 the voter turnout decreased
from 84.2% to 59.6%. Subsequently, once enacted the voluntary vote, in
the first round of the 2013 presidential election the turnout was 49%, while
in the second round Michelle Bachelet was elected with a turnout of 42%.
In this context, the aim of this article is to analyze the main determinants
of the voter turnout in the 2013 Chilean presidential election, focusing on
the effect of the generational cohort. This objective will be achieved by an-
alyzing the estimated probabilities of voting for any of the candidates ac-
cording to the generational cohort, using two regression models: logistic
and multinomial logistic.
Keywords: 2013 elections, Chile, generational cohort, voter turnout,
democracy.

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Introducción
a participación electoral en Chile se ha reducido aproximadamente
50% a partir de la elección de 1989 que dio fin a la dictadura militar. De
1989 a 2009, la participación pasó de 84.2% a 59.6%, estando vigente
la ley en torno a la inscripción voluntaria y voto obligatorio. Posteriormente,
aprobado el voto voluntario,1 en la primera vuelta de la elección presiden-
cial de 2013 la participación fue de 49% y en la segunda vuelta Michelle
Bachelet llegó a la presidencia con una participación total de 42 por ciento.
Distintas investigaciones han abordado el fenómeno del abstencionis-
mo en Chile. Algunas sostienen que el descenso en la participación co-
menzó cuando la democracia dejó de estar en riesgo frente a una posible
reinstauración de la dictadura (Navia 2004, 92), y otras sugieren que la co-
horte etaria ha determinado los bajos números de participación, siendo los
jóvenes los más propensos a abstenerse (Corvalán y Cox 2013, 52-4). En
ese sentido, la generación más alejada del proceso de transición a la de-
mocracia participa menos en las urnas y también se identifica menos con
los partidos políticos respecto a otros grupos etarios (Schuster 2008; Con-
treras y Navia 2013, 428-30).
Lo anterior fue uno de los principales motivos para impulsar un cambio
institucional, que derivó en el voto voluntario. Sus impulsores argumentaron
que se eliminaría el costo de inscripción e incrementaría el padrón electo-
ral, principalmente en aquellos jóvenes que nunca habían votado (Larraín
2009). De esa manera, la inscripción voluntaria propició un incremento por-
centual de los jóvenes en el padrón, pasando de 7.6 a 26.4% (Contreras y
Morales 2014, 604). Sin embargo, los resultados no fueron los esperados:
la baja participación en el proceso electoral de 2013 fue histórica.

1
Con la adopción de la reforma constitucional de 2009 se estableció el voto voluntario. El
artículo 15 de la Constitución Política de la República de Chile quedó de la siguiente manera:
“En las votaciones populares el sufragio será personal, igualitario, secreto y voluntario. Sólo
podrá convocarse a votación popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos
en esta Constitución” (cpr, artículo 15, 2017).

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Al analizar dicha elección y poner a prueba las principales variables ex-


plicativas de la participación electoral, estudios recientes sostienen que el
voto voluntario no modificó la tendencia del sufragio, con lo cual las per-
sonas de las cohortes más jóvenes ─con un estatus socioeconómico in-
ferior, con bajos niveles educativos, inclinados ideológicamente hacia la
izquierda, pero no identificados con algún partido─ tuvieron mayor pro-
babilidad de abstenerse (Contreras y Morales 2014, 605).
En ese sentido, pareciera que ser joven es sinónimo de abstenerse. Sin
embargo, al distinguir entre distintas formas de participación política que
van más allá de acudir a las urnas, se observa que los jóvenes tienen una
participación relevante en la esfera política. Según la Encuesta Jóvenes,
participación y consumo de medios 2011, de la Escuela de Periodismo de
la Universidad Diego Portales y Feedback:

un 33% de la población entre 18 y 29 años declaró haber asistido a una ma-


nifestación callejera en los últimos doce meses, cifra que supera por más
del doble los resultados obtenidos en estudios similares realizados en 2009
y 2010 (Arriagada y Scherman 2012, 8).

Además:

los jóvenes no sólo decidieron salir con más frecuencia a la calle, también
desplegaron con mayor frecuencia otras formas de vinculación con los asun-
tos de interés público, como la expresión de opiniones en medios sociales
online (44% en 2011 versus 36% en 2010) (Arriagada y Scherman 2012, 8).

Es así que existe un interés político de los jóvenes, pero no por medio
de los mecanismos institucionales tradicionales. No obstante, al analizar
este grupo etario, pareciera hacerse referencia a un ente homogéneo, sin
considerar su heterogeneidad. En ese sentido, no se puede generalizar
y pensar que todos los jóvenes se abstienen o únicamente participan

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

mediante formas menos tradicionales. De este modo, para el interés de la


presente investigación, se analizará únicamente el grupo de personas que
sí participó en las elecciones de 2013 y se observarán las diferencias en los
comportamientos según la cohorte etaria. De esa manera, el análisis será
integral, ya que permitirá comparar las distintas cohortes, que estarán divi-
didas en seis grupos: de 1924 a 1996.
Dicho lo anterior, la pregunta que guiará esta investigación intentará res-
ponder ¿cuáles fueron los determinantes del voto en la elección de 2013
en Chile, según la cohorte etaria? Además, se analizará el comportamien-
to electoral de dichos grupos generacionales.
Finalmente, la presente investigación se divide en cuatro apartados. En el
primero, “Dimensiones explicativas del comportamiento electoral”, se mos-
trará la dimensión sociológica, ideológica, psicosociológica y económica.
Posteriormente, en el apartado “Datos y variables”, se operacionalizarán
las variables dependientes, así como las dimensiones explicativas del voto
mediante la encuesta Latin American Public Opinion Project-Chile 2014. En
el tercer apartado, “Resultados y discusión”, se realizarán dos modelos de
regresión, uno logístico, en el que la variable dependiente es binaria (voto/no
voto), y un modelo logístico multinomial, en el que la variable dependiente
es nominal categórica (Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez-
-Ominami y otros). Además, se analizarán las probabilidades estimadas de
votar, y de votar por alguno de los candidatos según la cohorte generacional.
Por último, se reflexionará de forma concluyente.

Dimensiones explicativas
del comportamiento electoral
A continuación se presentan cuatro dimensiones que la literatura acadé-
mica ha utilizado para analizar el comportamiento electoral. La intención
de exponerlas en este texto será para conocer su potencialidad en el con-
texto chileno. Se mostrará la dimensión sociológica, ideológica, psicoso-
ciológica y económica.

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La dimensión sociológica, conocida también como Escuela de Colum-


bia, tiene sus orígenes en las investigaciones de Paul Lazarsfeld, ya que
en la década de 1940 analizó, junto con algunos colegas, las elecciones
presidenciales estadounidenses de 1940 y de 1948. Específicamente, les
interesaba conocer la influencia del radio y la televisión en el comporta-
miento electoral; argumentaron que dicha influencia solo existe cuando el
mensaje que llega al receptor es de su interés o cuando proviene de un lí-
der de opinión que le representa prestigio. De tal forma que el efecto de
los medios de comunicación en el comportamiento electoral es indirecto.
Este argumento lo exponen Lazarsfeld, Berelson y Gaudet (1948) en
The People’s Choice, y agregan que la influencia en la determinación del
voto se debe a los grupos sociales primarios que rodean al individuo; estos
pueden ser los vecinos, los compañeros de trabajo, los amigos, etcétera. La
propuesta fundamental del elector es la de un ser social cuyas opiniones y
opciones políticas se forman a partir de las interacciones que establece
con miembros de grupos sociales a los que pertenece. Asimismo, estos
grupos no siempre son elegidos durante la trayectoria de vida del elector,
ya que también están dados por el origen étnico, religioso y económico,
por situar algunos ejemplos.
Por otra parte, en la tensión que existe entre estructura y agencia para
configurar los intereses de cada persona, otra dimensión que también se
ha utilizado con frecuencia es la ideológica. Principalmente en contextos
cuya relación izquierda-derecha ha sido fundamental, como lo es en la his-
toria política de Latinoamérica y, por supuesto, de Chile. Dicha dimensión
permite que el elector se oriente para conocer las diferencias programáticas
de los partidos políticos, ofreciéndole así atajos cognitivos. No obstante,
esta dimensión puede ser problemática, ya que su operacionalización
responde a lo que cada elector entienda por derecha o izquierda; además,
esta distinción tiene distintas significaciones según el país.
Para el caso de Chile, esta problemática es menor, como se observa en
el estudio Voto ideológico y sistema de partidos en América Latina: El peso

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

de la dimensión izquierda-derecha en el comportamiento electoral en Bra-


sil, Chile, México y Perú, ya que mencionan ─mediante el análisis de 1999
a 2009, para el caso de Chile─ que “los principales partidos están clara-
mente diferenciados entre el centro izquierda y la derecha” (Sulmont 2015,
7); además, una de las conclusiones del estudio es que, para el electorado
chileno, “la utilidad espacial de la dimensión izquierda derecha resulta ser
mayor a la hora de definir tanto sus preferencia políticas como su voto”
(Sulmont 2015, 27).
Dicha dimensión ideológica está ligada a la siguiente dimensión,
conocida como psicosociológica o Escuela de Michigan. Esta comenzó a
desarrollarse a partir de la década de 1930, con el uso de encuestas como
instrumento para analizar el comportamiento electoral. En ese marco, en
1948 el Survey Research Center (src), de la Universidad de Michigan,
analizó las elecciones en Estados Unidos de América y, desde ese año, el
src estuvo a cargo del American National Election Studies.
Posteriormente, en 1960 el src publica The American Voter, escrita por
Campbell, Converse, Miller y Stokes (1960). Esta se convierte en la obra
referente de la presente dimensión, y explica la intención de votar a partir
de la internalización del comportamiento político de aquellas personas que
rodearon e influyeron al individuo desde una edad temprana; de esa forma,
la identidad partidista se adquiere mediante un proceso de socialización.
Finalmente, la dimensión económica se sitúa en los postulados
formulados por Anthony Downs en su texto An Economic Theory of Demo-
cracy (1957). El supuesto de esta propuesta es que los votantes hacen un
cálculo para evaluar los costos y los beneficios respecto a su decisión
electoral. De esa manera, el elector se decidirá por aquella elección que le
genere menos costos. La racionalidad del individuo está en el centro de la
propuesta, ya que se preocupa por su satisfacción personal. Lo que busca
el elector es maximizar su utilidad. Otros autores que han aportado en el
planteamiento fundacional de Anthony Downs son William Riker y Peter
Ordeshook en su estudio “A Theory of the Calculus of Voting” (1968). En

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ese texto, los autores modifican la propuesta del cálculo del voto y agre-
gan una variable, la cual es la satisfacción del individuo para votar y el be-
neficio que puede recibir en el futuro. En otras palabras, se intenta resolver
el problema del alto costo de ir a votar, aludiendo que la reproducción del
Estado traerá un beneficio mayor para el individuo. Años después, Morris
Fiorina, en Retrospective Voting in American National Elections (1981), pro-
pone agregar al modelo de Downs el concepto de voto retrospectivo, en el
cual el individuo evalúa el desempeño del gobernante en el pasado, y tam-
bién propone el voto prospectivo para evaluar el desempeño que, para el
elector, tendrá el gobernante en el futuro. Es importante señalar que la di-
mensión económica ha sido una de las más influyentes a partir del uso de
los modelos formales, sin embargo, ha sido una de las más criticadas, ya
que el supuesto central es la racionalidad del individuo.
Estas cuatro perspectivas que explican el comportamiento electoral en-
marcarán la presente investigación, para así poder conocer los determi-
nantes del voto en la elección de 2013 en Chile. Asimismo, en el siguiente
apartado se operacionalizarán dichas perspectivas teóricas y se presen-
tarán las variables en su conjunto.

Datos y variables
En este apartado se realizará la descripción de las variables; se presenta-
rá la encuesta y sus características. Posteriormente, se operacionalizarán
las dimensiones que se expusieron en el apartado anterior. En el cuadro
1 se muestra el número de observaciones, la media, la desviación están-
dar y el número de categorías. La encuesta que aquí se utiliza es de Latin
American Public Opinion Project (lapop), del Proyecto Americas Barometer
2014. El tamaño muestral es de 1,571 observaciones y la unidad de análi-
sis es de individuos mayores de 18 años.

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Cuadro 1. Descripción de las variables

Desviación
Variable Observaciones Media Mínimo Máximo
estándar
Sexo. 968 1.64 0.48 1 2
Escolaridad. 968 2.04 0.88 0 4
Clientelismo. 968 1.98 0.13 1 2
Identificación
968 1.81 0.39 1 2
partidista.
Protesta. 968 1.95 0.22 1 2
Sociotrópica. 968 2.02 0.59 1 3
Egotrópica. 968 2.01 0.61 1 3
Urbano-rural. 968 1.14 0.35 1 2
Edad. 968 2.94 1.32 1 6
Ideología. 968 4.81 2.39 1 10
Voto binario. 957 0.77 0.42 0 1
Voto multinomial. 609 2.24 0.70 1 4

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

Por otra parte, en el cuadro 2 se realizará la operacionalización de las


variables dependientes ─para los dos modelos─ y de las dimensiones
teóricas respecto al comportamiento electoral en el marco del contexto
chileno.

Cuadro 2. Variable dependiente y dimensiones explicativas


para la elección de 2013 en Chile

Dimensión Indicadores Categorías

Dependiente Sí.
¿Votó en las últimas elecciones presidenciales?
(primer modelo). No.
Otro.

Dependiente ¿Por quién votó para presidente en las últimas Bachelet.


(segundo modelo). elecciones de 2013? Matthei.
Enríquez.

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Continuación.

Dimensión Indicadores Categorías

Mejor.
¿Considera usted que la situación económica del
Igual.
país es mejor, igual o peor que la de hace 12 meses?
Peor.
Económica.
Mejor.
¿Considera usted que su situación económica actual
Igual.
es mejor, igual o peor que la de hace 12 meses?
Peor.

¿En este momento simpatiza con algún partido Sí.


Psicosociológica.
político? No.
Según los sentidos que tengan para usted los
términos izquierda y derecha cuando piensa acerca Izquierda 1----10
Ideológica.
de su punto de vista político, ¿dónde se encontraría derecha.
usted en esta escala? Dígame el número.

¿En los últimos 12 meses ha participado en una Sí.


manifestación o protesta pública? No.
Sociológica.
En las últimas elecciones presidenciales/generales Sí.
de 2013, ¿alguien le ofreció a usted un favor, regalo o
beneficio a cambio de su voto? No.
Urbano.
Urbano-rural.
Rural.
Hombre.
Sexo.
Mujer.
18-30.
31-43.
44-56.
¿Qué edad tiene?
57-69.
Sociodemográfica.
70-82.
83-99.
Ninguna.
Básica.
Media.
Nivel educativo.
Universitaria.
Superior no
universitaria.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

Como se pudo observar en el cuadro 2, la variable dependiente es voto.


Para el modelo logístico, las categorías que construyen dicha variable es si
se votó o no en las elecciones, mientras que para el modelo logístico multi-

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

nomial las categorías de respuesta son Bachelet, Matthei, Enríquez y Otros.


Para los dos modelos, las cuatro perspectivas teóricas que se presen-
taron en el apartado anterior se operacionalizan de la siguiente manera.
La perspectiva económica se construyó utilizando dos variables: so-
ciotrópico y egotrópico. La primera hace referencia a la percepción de la
situación económica del país según la persona entrevistada, y la segun-
da a la situación económica de dicha persona durante los 12 meses ante-
riores. Estas variables tienen tres categorías de respuesta. La perspectiva
psicosociológica se construyó con la variable identificación partidista; se
les preguntó a las personas si simpatizan con algún partido político o no.
La dimensión ideológica se operacionalizó con una pregunta respecto a la
ubicación política de las personas en la escala izquierda-derecha. Por otra
parte, para la perspectiva sociológica se utilizaron dos indicadores, uno
del clientelismo y otro de la participación en protestas. Ambos implican la
construcción de redes personales y de intereses, así como la articulación
y el despliegue de distintos recursos materiales o simbólicos. Por último,
se agregaron cuatro variables para observar características sociodemográ-
ficas: espacio geográfico, sexo, edad y escolaridad.
Dicho lo anterior, a partir de los intereses de la presente investigación
se realizarán dos modelos estadísticos. El primero será logístico, ya que se
pretende estimar las probabilidades de votar o no votar en la primera vuel-
ta de la elección de 2013; es decir, la variable dependiente es binaria. Por
otro lado, para estimar las probabilidades de votar por Bachelet, Matthei,
Enríquez y Otros, se realizará un modelo logístico multinomial, ya que la
variable dependiente es nominal politómica. Estos modelos utilizan el mé-
todo de estimación por máxima verosimilitud.

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Resultados y discusión
El primer paso será elegir un modelo logístico con mejor bondad de ajuste.
Para lograrlo se utilizará como variable dependiente el voto y como
variables independientes las 10 que se mencionan en el cuadro 1, es decir,
sexo, escolaridad, clientelismo, identificación partidista, protesta, egotrópico,
sociotrópico, urbano-rural, edad e ideología.
Como se puede observar en este primer modelo (cuadro 3), algunas de
las variables no son significativas o no lo son en casi todas sus categorías.
Por ejemplo, sexo, ideología, sociotrópico, egotrópico y protesta. De esa
manera, se da paso a comparar este modelo con otro que omita las varia-
bles antes mencionadas y, posteriormente, se realizarán tres pruebas pa-
ra obtener el modelo con mejor bondad de ajuste.
Después de quitar seis variables, el modelo 2 (cuadro 4) muestra to-
das sus variables significativas en conjunto; sin embargo, se realizará una
prueba McFadden, Akaike Information Criterion (aic) y Bayesian Informa-
tion Criterion (bic) para comparar estos dos modelos y saber cuál tiene
mejor bondad de ajuste. Los valores que arrojan estas pruebas son: pa-
ra el modelo 1 el valor de McFadden es de 0.134, aic de 0.983 y bic usa-
do por Stata de 1,072.282, mientras que el valor McFadden del modelo
2, es decir, el modelo con menor número de variables, es de 0.115, aic de
0.973 y un valor bic de 986.126. Este último valor presenta una diferencia
de 83.156 frente al modelo 1.
En ese sentido, se señala una fuerte evidencia para concluir que el mo-
delo con mejor bondad de ajuste es el segundo.

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Cuadro 3. Modelo logístico 1

Error Intervalo
Variable Categorías Coeficiente P>z
estándar de confianza
Sexo. Mujer. 1.298 0.231 0.142 0.9161 1.8399
2. 0.566 0.265 0.224 0.2258004 1.417223
3. 1.027 0.414 0.947 0.4664443 2.262877
4. 0.823 0.305 0.599 0.3980253 1.700845
5. 0.589 0.175 0.075 0.3284054 1.055335
Ideología. 6. 0.781 0.280 0.49 0.3867584 1.575942
7. 0.946 0.432 0.902 0.3865508 2.312837
8. 0.625 0.264 0.266 0.2731552 1.43097
9. 0.341 0.185 0.047 0.1181632 0.9857866
10. 0.593 0.280 0.269 0.2345813 1.498489
Básica. 3.563 2.702 0.094 0.8061103 15.75161
Media. 3.703 2.812 0.085 0.8357607 16.40572
Escolaridad. Universitaria. 8.045 6.356 0.008 1.710209 37.84617
Superior no
5.371 4.380 0.039 1.086224 26.55794
universitaria.

Identificación
No. 0.430 0.122 0.003 0.2462533 0.7507955
partidista.
Igual. 1.063 0.252 0.798 0.6676329 1.691352
Sociotrópico.
Peor. 1.483 0.466 0.21 0.8011969 2.745608
Igual. 1.142 0.266 0.567 0.7241342 1.802127
Egotrópico.
Peor. 0.638 0.184 0.118 0.3623033 1.121864
Urbano-rural. Rural. 2.333 0.645 0.002 1.357408 4.009623
No ha
Protesta. 0.581 0.249 0.205 0.2507789 1.344818
participado.
2. 1.959 0.456 0.004 1.241984 3.091289
3. 6.497 1.729 0 3.856503 10.94643
Edad. 4. 8.039 2.509 0 4.360732 14.82163
5. 6.796 2.469 0 3.334673 13.8501
6. 2.776 1.527 0.063 0.9444808 8.158841
Observaciones. 957
Pseudo R2. 0.1343  
Prob>chi2. 0

Nota: P>z, valor P mayor al valor z, para saber si se rechaza la hipótesis nula; Pseudo R2, r cuadrada
de McFadden, y Prob>chi2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipó-
tesis nula es verdadera.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Cuadro 4. Modelo logístico 2

Error Intervalo
Variable Categorías Coeficiente P>z
estándar de confianza
Básica. 3.139 2.338 0.125 0.7288 13.5179
Media. 3.338 2.503 0.108 0.7680 14.5102
Escolaridad. Universitaria. 7.270 5.650 0.011 1.5850 33.3486
Superior no
4.694 3.760 0.054 0.9764 22.5638
universitaria.

Identificación
No. 0.418 0.112 0.001 0.2473 0.7070
partidista.
Urbano-rural. Rural. 2.238 0.604 0.003 1.3185 3.8002
2. 1.886 0.426 0.005 1.2115 2.9355
3. 6.190 1.591 0.000 3.7404 10.2429
Edad. 4. 7.688 2.331 0.000 4.2437 13.9289
5. 6.011 2.110 0.000 3.0205 11.9610
6. 2.690 1.445 0.065 0.9389 7.7079
Observaciones. 957
Pseudo R2. 0.115  
Prob>chi2. 0

Nota: P>z, valor P mayor al valor z, para saber si se rechaza la hipótesis nula; Pseudo R2, r cuadrada
de McFadden, y Prob>chi2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipó-
tesis nula es verdadera.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

Es así que se da paso a la interpretación del segundo modelo logístico.


En la variable de escolaridad, únicamente las categorías universitaria y su-
perior no universitaria son significativas. De esa manera, los momios es-
timados de votar cuando la escolaridad es universitaria se multiplican 7.2
veces respecto a no tener escolaridad, mientras que los momios estima-
dos de votar cuando se tiene escolaridad superior no universitaria se mul-
tiplican por 4.6 respecto a no tener escolaridad.
La identificación partidista es significativa. Así, los momios estimados
de votar cuando no se tiene identificación partidista se reducen 59% res-
pecto a sí estar identificado con algún partido político. Por otra parte, los
momios estimados de votar cuando se vive en una zona rural se multipli-
can 2.2 veces respecto a vivir en una zona urbana.

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101

Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

En cuanto a la edad, todas las categorías son significativas al p>0.05,


excepto la categoría 6 al p>0.10.2 Se observa un incremento en los mo-
mios estimados por cada cohorte etaria. Es decir, los momios estimados
de votar cuando se tiene entre 31 y 43 años (categoría 2) aumentan 88%
respecto a tener entre 18 y 30 años. En tanto que los momios estimados
de votar cuando se tiene entre 44 y 56 años (categoría 3) se multiplican 6.1
veces respecto a tener entre 18 y 30 años. Es importante señalar el cam-
bio significativo entre la categoría 2 y 3.
Por otra parte, los momios relativos a votar cuando se está en el ran-
go de 57 a 69 años (categoría 4) se multiplican 7.6 veces respecto a estar
en el de edad más baja. Asimismo, los momios estimados de votar cuan-
do se está en el rango de 70 a 82 años (categoría 5) se multiplican 6 veces
respecto a estar en el de 18 a 30 años. Como se mencionó, la última cate-
goría no es significativa al p>0.05; además, se observa cómo se reduce la
tendencia positiva. Esto se podría interpretar debido a que dicha catego-
ría únicamente tiene 2.7% de las observaciones.
Por último, se puede observar que mientras más años y escolaridad se
tengan, así como al residir en una zona rural y estar identificado con algún
partido, se incrementan las probabilidades de salir a votar en la elección
de 2013. Sin embargo, dichas probabilidades se analizarán con probabi-
lidades estimadas.

2
P, valor P; P>.05, el valor P es mayor a un alfa de 0.05; P>0.10, el valor P es mayor a un alfa de
0.10, y alfa, valor de significancia.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Gráfica 1. Probabilidades de votar según la cohorte etaria

1.0
0.9
0.88 0.9 0.88
Probabilidad de voto

0.8
0.76
0.7
0.69
0.6
0.54
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
18-30 31-43 44-56 57-69 70-82 83-99
Edad

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

En la gráfica 1 se muestran las probabilidades estimadas de votar se-


gún la cohorte estaria; estos resultados provienen del modelo 2. Se puede
observar que, manteniendo todas las demás variables en su valor medio,
las probabilidades estimadas de votar se incrementan conforme las per-
sonas cumplen años; sin embargo, a partir de los 69 años dicha tendencia
se reduce. Uno de los factores es la reducción de las observaciones por
causas naturales, y otro motivo es la imposibilidad física que puede impli-
car el ejercicio del voto en edades avanzadas.
Es importante señalar que dicha gráfica muestra que la eliminación de
las barreras de entrada no es un incentivo para que las nuevas generacio-
nes asistan a votar. En específico, en aquellas que nacieron entre 1996 y
1984 (18 a 30 años).
Por otra parte, al analizar las probabilidades estimadas de votar según
el nivel de escolaridad (gráfica 2), se observa cómo las probabilidades au-
mentan por cada año de estudios. Por ejemplo, para una persona sin es-
colaridad, la probabilidad estimada de votar es de 0.52, mientras que para
una persona con estudios universitarios la probabilidad de votar es de 0.89.
No obstante, llama la atención que entre el nivel de escolaridad básico y
medio no se observa alguna diferencia relevante, ya que la primera es de

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103

Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

0.77 y la segunda de 0.79. Por último, la probabilidad estimada de votar


cuando se tiene el nivel de escolaridad superior no universitaria es de 0.84.

Gráfica 2. Probabilidades de votar según el nivel de escolaridad

1.0
0.9
0.89
Probabilidad de voto

0.8 0.84
0.77 0.79
0.7
0.6
0.5 0.52
0.4
0.3
0.2
0.1
0
Ninguna Básica Media Superior no Universitaria
universitaria
Escolaridad

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

Por otro lado, como se puede observar en el cuadro 5, la probabilidad


estimada de votar de las personas identificadas con un partido es de 0.89,
mientras que para las personas que no se identifican es de 0.78. Finalmente,
respecto a la variable zona geográfica, la probabilidad estimada de votar
cuando se vive en una zona rural es de 0.89, lo cual es superior al 0.79 de
aquellas personas que viven en una zona urbana.

Cuadro 5. Probabilidades estimadas de votar

Probabilidad
Variables Categorías
estimada
18-30. 0.54
31-43. 0.69
44-56. 0.88
Edad.
57-69. 0.90
70-82. 0.88
83-99. 0.76

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Continuación.
Probabilidad
Variables Categorías
estimada
Ninguno. 0.52
Básica. 0.77
Escolaridad. Media. 0.79
Universitaria. 0.89
Superior no universitaria. 0.84
Sí. 0.89
Identificación partidista.
No. 0.78
Urbano. 0.79
Espacio geográfico.
Rural. 0.89

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

A continuación, se analizarán los determinantes del voto para Miche-


lle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez y Otros ─estos últimos son
todos los demás votantes, incluyendo a quienes anularon su voto─. Para
dicho análisis se ajustará un modelo logístico multinomial. Como primer
paso, se realizará una prueba estadística de razón de verosimilitud (lr)
para conocer la independencia de las variables y así elegir el mejor modelo.
El primer modelo tendrá las 10 variables independientes que se presentaron
en el cuadro 1. Cabe recordar que son sexo, escolaridad, clientelismo,
identificación partidista, protesta, sociotrópico, egotrópico, urbano-rural,
edad e ideología.

Cuadro 6. Prueba de razón de verosimilitud del modelo 1

Variables Chi2 df P>chi2

Sexo. 2.281 3 0.516


Ideología. 253.708 3 0.000
Escolaridad. 14.95 3 0.002
Identificación partidista. 3.477 3 0.324
Sociotrópico. 20.246 3 0.000

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Continuación.

Variables Chi2 df P>chi2

Egotrópico. 0.146 3 0.986


Espacio geográfico. 3.145 3 0.370
Protesta. 7.751 3 0.051
Edad. 17.654 3 0.001

Nota: Chi2, X2; df, Degrees of Freedom, grados de libertad; Prob, probabilidad, y Chi2, X2, probabi-
lidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

En el cuadro 6, los resultados sugieren que el efecto de las variables


sexo, identificación partidista, egotrópico y espacio geográfico acerca del
voto no son significativas al nivel p>0.05, mientras que la variable protesta
sí lo es. En cambio, todas las demás variables son estadísticamente signi-
ficativas. Para continuar, se realizará un segundo modelo sin las variables
que no resultaron significativas. Al analizar la prueba lr de este modelo se
observa lo siguiente:

Cuadro 7. Prueba de razón de verosimilitud del modelo 2

Variables Chi2 df P>chi2

Ideología. 265.083 3 0.000


Escolaridad. 17.394 3 0.001
Sociotrópico. 23.443 3 0.000
Protesta. 9.046 3 0.029
Edad. 17.764 3 0.000

Nota: Chi2, X2; df, Degrees of Freedom, grados de libertad; Prob, probabilidad, y Chi2, X2, probabi-
lidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

En el cuadro 7 se puede ver que todas las variables son significativas al


nivel p>0.05, además ideología, sociotrópico y edad fueron estadísticamen-
te significativas al nivel p>0.001. Cabe decir que también se realizaron las
pruebas McFadden, aic y bic para estos dos modelos y los resultados su-

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
106

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

gieren que el modelo 2 tiene una mejor bondad de ajuste. Por ejemplo, exis-
te una diferencia superior de 67.85 en bic del primero al segundo modelo.
A continuación se interpretará el modelo multinomial. Cabe decir que la
variable dependiente se construye con las categorías: Otros, Michelle Bache-
let, Evelyn Matthei y Marco Enríquez. Para dicho modelo, la categoría base
será Michelle Bachelet. Asimismo, para el presente modelo se mostrarán tres
cuadros: uno para Otros, uno para Matthei y otro para Enríquez. Finalmen-
te, los coeficientes se interpretarán mediante la razón de riesgos relativos.

Cuadro 8. Modelo multinomial 2, Otros


Variable

Error Intervalo
Categorías Coeficiente P>z
estándar de confianza

2. 1.126179 1.345865 0.921 0.108233 11.71804


3. 2.370268 1.88314 0.277 0.499495 11.2477
4. 3.44474 2.466085 0.084 0.846802 14.01298
5. 6.506942 4.018125 0.002 1.939762 21.82757
Ideología.

6. 9.805323 6.556853 0.001 2.643994 36.3633


7. 7.91299 7.201073 0.023 1.329597 47.09351
8. 8.85414 9.154763 0.035 1.166928 67.18133
9. 37.45445 53.90242 0.012 2.231003 628.7916
10. 4.64E-06 0.0064162 0.993 0 --
Básica. 1041837 1.85E+09 0.994 0 --
Otros

Escolaridad.

Media. 1817327 3.23E+09 0.994 0 --


Universitaria. 4948093 8.79E+09 0.993 0 --
Superior no
5908931 1.05E+10 0.993 0 --
universitaria.
Protesta. Sociotrópico.

Igual. 6.088706 4.739167 0.02 1.324309 27.99374

Peor. 13.12088C 10.94704 0.002 2.55733 67.31925

No ha
0.2430006 0.1329914 0.01 0.0831294
participado. 0.7103301

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Continuación.
Variable
Error Intervalo
Categorías Coeficiente P>z
estándar de confianza

31-43. 0.7683202 0.3572101 0.571 0.3088863 1.911111


44-56. 0.3866169 0.1837608 0.046 0.1523003 0.9814336
Otros

Edad.

57-69. 0.4180014 0.2240091 0.104 0.1462226 1.194926


70-82. 0.2631997 0.2246183 0.118 0.0494149 1.401886
83-99. 0.5465897 0.6749084 0.625 0.0485993 6.147423
_cons. 1.66E-08 0.0000294 0.992 0 --

Nota: P>z = Valor P mayor al valor z, y _cons, constante.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

Como se puede observar en el cuadro 8, el riesgo relativo de votar por


otros candidatos versus votar por Bachelet se multiplica 6.5 veces cuan-
do se dice estar en el 5 de la escala ideológica; asimismo, se multiplica
9.8 cuando se está en el 6 de la escala; 7.9 en la escala 7, y 8.8 en la es-
cala 8 respecto a ser de izquierda. Esta tendencia da un gran salto positi-
vo, ya que el riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet
se multiplica 37.45 veces cuando se dice estar en el 9 de la escala ideoló-
gica, es decir, en la extrema derecha respecto a la extrema izquierda. En
cuanto a la escolaridad, ninguna categoría es significativa. Por otra parte,
para aquellas personas cuestionadas acerca de la situación económica del
país, los resultados se exponen a continuación.
El riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se multi-
plica 6 veces cuando se dice que la situación económica del país es igual
que hace 12 meses respecto a estar mejor. En tanto que dicho riesgo se
multiplica 13 veces cuando se dice que la situación económica del país es
peor que hace 12 meses respecto a la categoría de referencia que es me-
jor. El riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se re-
duce 76% cuando no se ha participado en alguna protesta respecto a sí
participar. Finalmente, la única categoría estadísticamente significativa de
la variable edad es la que agrupa a las personas de 44 a 56 años. En ese
sentido, el riesgo relativo de votar por otros candidatos versus votar por

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Bachelet se reduce 62% cuando se tiene entre 44 a 56 años respecto a las


personas de 18 a 30 años.
En el cuadro 9 se analizará la categoría de Evelyn Matthei.

Cuadro 9. Modelo multinomial 2, Matthei


Variable

Error Intervalo
Categorías Coeficiente P>z
estándar de confianza

2. 2.276958 2.908813 0.520 0.1861853 27.84611


3. 1.634649 2.063812 0.697 0.137641 19.41339
4. 2.257865 2.347831 0.434 0.2941575 17.3307
5. 7.9722 6.349234 0.009 1.673643 37.97464
Ideología.

6. 24.35401 19.73677 0.000 4.974472 119.2324


7. 124.1128 108.8242 0.000 22.25709 692.0932
8. 300.028 269.7505 0.000 51.50621 1747.688
9. 1827.395 2443.938 0.000 132.8755 25131.6
10. 1069.999 1117.819 0.000 138.0832 8291.368
Básica. 2235811 2.41E+09 0.989 0 --
Escolaridad.

Media. 3826448 4.13E+09 0.989 0 --


Matthei

Universitaria. 3870597 4.18E+09 0.989 0 --


Superior no
9415551 1.02E+10 0.988 0 --
universitaria.
Protesta. Sociotrópico.

Igual. 1.14233 0.5455391 0.781 0.4480081 2.91271

Peor. 4.553362 2.42627 0.004 1.602387 12.93889

No ha
0.2696935 0.1951536 0.070 0.0653026 1.113809
participado.

2. 9.701106 6.683867 0.001 2.513972 37.43536


3. 4.883254 3.252037 0.017 1.323871 18.01245
Edad.

4. 11.49301 8.055078 0.000 2.909738 45.39556


5. 10.55947 8.189045 0.002 2.309517 48.27954
6. 5.111319 5.823061 0.152 0.5480286 47.67194
_cons. 1.50E-09 1.61E-06 0.985 0 --

Nota: P>z = Valor P mayor al valor z, y _cons, constante.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Respecto al cuadro 9, se puede observar el incremento en la escala


ideológica. Por ejemplo, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar
por Bachelet se multiplica por 7.9 cuando se dice estar en la escala 5 res-
pecto a estar en la escala 1, es decir, en la izquierda. Por otra parte, dicho
riesgo se multiplica 24.3 veces para quienes están en la escala 6; 124.11
veces, para quienes se consideran en la escala 7; 300 veces, para las per-
sonas que están en la escala 8, y para quienes se dicen en la escala 9 se
multiplica 1,827 veces respecto a estar en la escala 1, es decir, en la de-
recha. Finalmente, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por
Bachelet se multiplica 1,069 veces cuando se dice estar en la escala 10
respecto a la escala 1. Es importante señalar que Evelyn Matthei se ubica
a la derecha en el espectro político chileno.
Al analizar la escolaridad, se observa que ninguna de las categorías es
estadísticamente significativa. Al observar la variable sociotrópico, se puede
decir que el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet
se multiplica 4.5 veces cuando se dice que la economía del país está peor
que hace un año respecto a quienes dicen que el país está mejor que ha-
ce un año. Por otra parte, con un valor p>0.10, la variable protesta es es-
tadísticamente significativa. De esa manera, el riesgo relativo de votar por
Matthei versus votar por Bachelet se reduce 76% para aquellas personas
que no han participado en marchas respecto a las que sí. Finalmente, el
riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica
9.7 veces para aquellas personas entre 31 y 43 años; 4.8 veces, para las
personas en el rango de 44 a 56 años; 11.4 veces, para las personas en-
tre 57 y 69 años, y, por último, 10.5 veces, para las personas entre 70 y 82
años respecto a las de 18 a 30 años.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Cuadro 10. Modelo multinomial 2, Enríquez


Variable

Error Intervalo
Categorías Coeficiente P>z
estándar de confianza

2. 3.855275 3.335305 0.119 0.7073876 21.01132


3. 4.274961 3.109526 0.046 1.027506 17.78607
4. 3.757822 2.58154 0.054 0.9776419 14.44417
5. 3.335871 2.142851 0.061 0.947166 11.74877
Ideología.

6. 3.941509 2.910328 0.063 0.9271566 16.75606


7. 2.667213 3.266902 0.423 0.24181 29.4199
8. 10.30693 10.4766 0.022 1.405774 75.56894
9. 5.11E-06 0.0111605 0.996 0 --
10. 2.88E-06 0.0051628 0.994 0 --
Básica. 1178788 2.40E+09 0.995 0 --
Escolaridad.

Media. 2501212 5.10E+09 0.994 0 --


Enríquez

Universitaria. 3195847 6.51E+09 0.994 0 --


Superior no
4512691 9.19E+09 0.994 0 --
universitaria.
Protesta. Sociotrópico.

Igual. 1.574845 0.8481528 0.399 0.5480403 4.525465

Peor. 4.061912 2.56553 0.026 1.177894 14.00731

No ha
0.231333 0.1333613 0.011 0.0747357 0.7160
participado.

2. 0.4986759 0.2791219 0.214 0.1664864 1.493682


3. 0.5709312 0.2837994 0.26 0.2155098 1.512518
Edad.

4. 0.5063101 0.2924296 0.239 0.1632255 1.570526


5. 0.1751535 0.1962405 0.12 0.0194868 1.574337
6. 4.63E-07 0.0005988 0.991 0 --
_cons. 5.86E-08 0.0001193 0.993 0 --
Observaciones: 609.
Pseudo R2: 0.3489.
Prob>chi2: 0.000.

Nota: P>z = Valor P mayor al valor z; _cons, constante; Pseudo R2, r cuadrada de McFadden;
Prob>, probabilidad mayor que, y chi2, X2, la probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada
dado que la hipótesis nula es verdadera.

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Al analizar la categoría del candidato Marco Enríquez, en el cuadro 10,


los resultados son los siguientes.
El riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se mul-
tiplica 4.2 veces cuando la persona se autodefine en la escala ideológica 3
respecto a quienes están en la escala 1. Con un valor p>0.10, son signifi-
cativas las categorías 4, 5 y 6 de la escala ideológica. El riesgo relativo de
votar por Enríquez versus votar por Bachelet se multiplica 3.7 veces cuando
se autodefine en la escala ideológica 4; se multiplica 3.3 veces para quie-
nes están en la escala 5, y 3.9 veces para las personas que se definen en
la escala 6 respecto a quienes se ubican en la escala 1. Asimismo, con un
valor p>0.05, el riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Ba-
chelet se multiplica 10.30 veces cuando se ubican en la escala ideológica
8 respecto a quienes están en la escala 1.
En cuanto a la escolaridad, ninguna de las categorías es estadística-
mente significativa. En tanto que el riesgo relativo de votar por Enríquez
versus votar por Bachelet se multiplica 4 veces cuando se dice que la si-
tuación económica del país está peor que hace 12 meses respecto a las
personas que dicen que está mejor. Por otra parte, el riesgo relativo de vo-
tar por Enríquez versus votar por Bachelet se reduce 77% cuando no se ha
participado en alguna protesta respecto a las personas que sí. Finalmente,
ninguna categoría de la variable edad es significativa.
A continuación, para tener un mejor entendimiento en la interpretación
del modelo logístico multinomial, se analizarán las probabilidades estima-
das de votar según las cinco categorías de la variable dependiente.
Se puede observar en el cuadro 11, respecto a la edad, que las proba-
bilidades más altas de votar se encuentran con Michelle Bachelet. Además,
se muestra que la probabilidad estimada de votar por esta candidata se
incrementa según la edad. Por ejemplo, la probabilidad estimada de votar
por Bachelet cuando se tiene entre 18 y 30 años es de 0.69, mientras que
para aquellas personas entre 44 y 56 años la probabilidad es de 0.78; di-

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

cha probabilidad continúa aumentando en 0.81 para las personas entre 70


y 82 años, y en 0.83 para las personas de la cohorte más alta.
En cuanto a la ideología, esta tiene un comportamiento coherente
entre la candidata Bachelet y la candidata Matthei, ya que la primera se
ubica en la izquierda y la segunda en la derecha del espectro político
chileno. Al analizar la probabilidad estimada de votar por Bachelet, para
las personas que se autodefinieron en la escala 1 es de 0.93, mientras que
por Matthei es de 0.92 para las personas en el 10 de la escala ideológica.
Llama la atención que el centro se lo llevó la candidata Bachelet, ya que la
probabilidad estimada de votar por ella es de 0.72 para las personas en
la escala 5. Al analizar al candidato Enríquez y los Otros, se observa que
sus probabilidades no son relevantes.
Al analizar la escolaridad, se muestra que las probabilidades de votar
por Bachelet disminuyen a mayor nivel. Es decir, dicha probabilidad es de
0.99 para las personas que no tienen escolaridad, mientras que esta baja
a 0.64 para aquellas con escolaridad universitaria.
Respecto a la economía del país, la probabilidad estimada de votar por
Bachelet es de 0.88 para aquellas personas que dijeron que la economía es-
tá mejor que hace 12 meses, mientras que las que dijeron que la economía
está igual, la probabilidad se reduce a 0.77, y para quienes consideraron
que la economía había empeorado en ese lapso, la probabilidad cae a 0.55.
Finalmente, la probabilidad estimada de votar por Bachelet es de 0.77
para las personas que no se han manifestado en los últimos 12 meses y
de 0.5 para quienes sí lo han hecho. Esto llama la atención porque, en re-
cientes años, los jóvenes son quienes han participado constantemente en
manifestaciones públicas, principalmente acerca de los temas del acceso
a la educación y su gratuidad. Por último, es relevante mencionar que, se-
gún los anteriores resultados, la variable ideología tiene un gran peso pa-
ra el electorado que apoyó a la candidata Matthei.

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

Cuadro 11. Probabilidades estimadas. Modelo multinomial 2

Variable Categoría Bachelet Otros Matthei Enríquez

18-30. 0.697 0.154 *0.014 0.134


31-43. 0.703 0.133 0.095 0.069
44-56. 0.787 0.070 0.059 0.084
Edad.
57-69. 0.747 0.075 0.110 0.068
70-82. 0.810 ** 0.116 **
83-99. 0.839 ** ** **
1. 0.938 *0.021 ** *0.02
2. 0.850 ** ** **
3. 0.836 *0.051 ** 0.094
4. 0.820 0.068 ** 0.087
5. 0.729 0.110 0.094 0.067
Ideología.
6. 0.593 0.130 0.211 0.066
7. 0.372 ** 0.535 **
8. 0.180 ** 0.723 **
9. ** ** 0.877 **
10. *0.078 ** 0.922 **
Ninguno. 0.999 ** ** **
Básica. 0.851 0.048 0.059 0.042
Media. 0.754 0.080 0.087 0.079
Escolaridad.
Universitaria. 0.648 0.175 0.082 0.095
Superior no
0.578 0.189 0.124 0.110
universitaria.
Mejor. 0.881 ** 0.055 0.047
Sociotrópico. Igual. 0.770 0.095 0.069 0.066
Peor. 0.554 0.149 0.180 0.117
Sí. 0.503 0.178 *0.155 0.164
Protesta.
No. 0.776 0.082 0.076 0.067
*= P>0.10.

**= Estadísticamente no significativo.

Nota: P>0.10, valor P es mayor a un alfa de 0.10

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Reflexiones finales
El presente trabajo tuvo como objetivo conocer los principales determinan-
tes del voto en la elección de 2013 en Chile, centrándose en los resultados
de la primera vuelta. Se hizo énfasis en la cohorte etaria y se analizaron las
probabilidades estimadas de votar o no, y de votar por Michelle Bachelet,
Evelyn Matthei, Marco Enríquez y otros candidatos. Se eligieron estos tres
candidatos porque tuvieron mayor voto.
Como se mencionó en la investigación, las variables con mayor peso
explicativo para determinar el voto fueron edad, ideología, escolaridad, pro-
testa y percepción de la economía del país durante los últimos 12 meses
al momento de votar. Más específico, se observó en el primer modelo lo-
gístico, a partir de las probabilidades estimadas, que únicamente acudió a
las urnas 54% de las personas nacidas entre 1984 y 1996 ─cuando nació
la mayoría de estas, ya se había restaurado la democracia─. En ese sen-
tido, es posible que esta desafección se deba al entendimiento de la de-
mocracia procedimental, para los jóvenes, como una gama de opciones
en las que el abstencionismo es una de estas. Es decir, la desafección es
hacia la política electoral y no hacia la política.
Este argumento recobra más sentido cuando se observa que las per-
sonas nacidas entre 1958 y 1970 tienen una probabilidad de votar de 88
por ciento. Es decir, todas nacieron antes de la dictadura y otras desper-
taron, políticamente, en la dictadura militar. Esto, como otros autores han
mencionado, implica otro sentido de la democracia.
También se observó que las personas sin escolaridad tienen menos proba-
bilidades de votar (0.52) respecto a aquellas con estudios universitarios (0.89).
Sin embargo, esta tendencia adquiere otro sentido cuando se analizan las
probabilidades respecto a las personas que contendieron por la presidencia.
Asimismo, como se esperaba, las personas identificadas con algún par-
tido son más propensas a votar que las que no se identifican. Por otra parte,
el espacio geográfico juega un papel importante, ya que las personas que
viven en una zona rural tienen una probabilidad de 89% de ir a votar fren-

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115

Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

te a 78% de las que viven en zonas urbanas. Esta evidencia permite abrir
la posibilidad para estudios posteriores acerca del clientelismo político, ya
que, en su mayoría, a estas zonas suelen apuntar los programas de trans-
ferencias condicionadas.
Por otro lado, cuando se realizó el modelo logístico multinomial y se
analizaron los determinantes del voto para Bachelet, Matthei, Enríquez y
los otros contendientes, el panorama se modificó, lo cual es un acierto pa-
ra observar con mayor detalle el proceso electoral que aquí se analiza. Por
ejemplo, la probabilidad de votar por Bachelet en aquellas personas que
en 2014 tenían entre 18 y 30 años es de 69 por ciento. En ese sentido, las
personas nacidas entre 1996 y 1984 prefieren votar por Bachelet.
Por otra parte, a diferencia del modelo logístico, en el logístico multino-
mial la ideología tuvo un papel muy importante; incluso fue determinante
para elegir a Evelyn Matthei, ya que, mediante el análisis de probabilida-
des estimadas, la probabilidad de votar por dicha candidata, cuando se
dijo estar en las escalas 8, 9 y 10, pasó de 72 a 92 por ciento. Recuérde-
se que la escala va del 1 (izquierda) al 10 (derecha).
Otro hallazgo al comparar los modelos fue que, en el logístico, la proba-
bilidad de votar incrementa a mayor escolaridad, mientras que en el modelo
multinomial, en el caso de la candidata y ahora presidenta Bachelet, las
probabilidades descienden cuando incrementa la escolaridad. Por ejem-
plo, la probabilidad de votar por Bachelet de las personas sin escolaridad
es de 99%, y se reduce hasta 64% para aquellas con estudios universita-
rios. Con los demás candidatos las diferencias no fueron sustanciales o sig-
nificativas. Fue relevante saber que, para el caso de Bachelet, las personas
manifestantes en los últimos 12 meses tienen menos probabilidades de votar
por ella. En ese punto, es importante ubicar el sector juvenil, ya que, como
se mencionó, ha tenido una fuerte participación en las manifestaciones,
específicamente, del ámbito estudiantil.
Si se piensa un poco más, estas variables son acordes al contexto de
un país donde hay una fuerte crisis de representatividad que afecta la iden-

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

tificación y la ideología. Además, existe un cambio generacional con me-


nos nostalgia por ciertos partidos o por un régimen democrático que no
está resolviendo algunos problemas sustanciales, los cuales afectan a la
cohorte más joven. Esta es la tendencia privatizadora de la educación y,
por ende, el endeudamiento que los estudiantes adquieren mediante cré-
ditos por el hecho de estudiar.
Si bien el interés de este trabajo fue conocer los determinantes de quie-
nes votaron, de fondo existe un serio problema en la participación electoral,
la cual ha disminuido de manera constante desde el regreso de la demo-
cracia. Aunque las elecciones pueden ser vistas como el acto mínimo de
la democracia y el sustento de lo procedimental, es riesgoso que se debi-
lite este procedimiento en un país donde existió una brutal censura a quie-
nes pensaban diferente.
Finalmente, es importante señalar que tampoco se observa un consen-
so de las fuerzas políticas para lograr revertir la tendencia a la baja de la
participación electoral. Los grupos que conforman el poder político lo han
centralizado en dos grandes opciones ideológicas, derecha e izquierda, las
cuales no les dicen mucho a los electores, quienes en ocasiones no logran
distinguir entre estas. Por ejemplo, los casos de corrupción son transver-
sales a cualquier opción política y aquellas emergentes, como lo son los
políticos independientes, no han logrado el suficiente peso en el ámbito
nacional para conformar un bloque opositor capaz de disputarse el poder.
Sin embargo, han tenido un crecimiento, como se observó en el proceso
electoral de 2016. En suma, si no hay modificaciones sustanciales en el
sistema de partidos, los resultados para próximas elecciones continuarán
a la baja o serán catastróficos.

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Los efectos de la consulta


previa a las comunidades indígenas
frente a la función del legislador
The Effects of the Prior Consultation
with Indigenous Communities on the Role of the Legislator

Juan Solís Castro (México)*


Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.
Fecha de aceptación: 6 de marzo de 2017.

Resumen
El derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas se en-
cuentra reconocido en el artículo 2, apartado B, de la Constitución Políti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos, pero está limitado en la elaboración
de los planes de desarrollo de los ámbitos nacional, estatal y municipal.
No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a partir de la
aplicación e interpretación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes de 1989, ha determinado que el de-
recho a la consulta previa debe implementarse como una fase adicional
en el proceso de creación de leyes que tengan un impacto directo en los
municipios indígenas.
Sin dejar de reconocer este avance del máximo órgano jurisdiccio-
nal de México en favor de los pueblos y comunidades indígenas, está
pendiente la construcción del criterio respecto a los efectos que debe

* Licenciado en Derecho, especialista en Justicia Electoral y secretario de estudio y cuenta de la


Sala Regional Xalapa. solis_cj18@hotmail.com.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

tener la consulta previa frente a la tarea del legislador, aspecto que abor-
da el presente artículo.
Palabras clave: caso Cherán, consulta previa, libre determinación, au-
tonomía indígena, función del legislador.

Abstract
The right of indigenous peoples and communities to be consulted is rec-
ognized in Article 2, section B, of the Political Constitution of the United
Mexican States, but this right is limited to the elaboration of the national,
state and municipal development plans. Nevertheless, the Supreme Court
of Justice of the Nation, based on its interpretation of the Convention No.
169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries from 1989,
has determined that the right to prior consultation should be implement-
ed as an additional phase in the legislative process in the case of laws that
have a direct impact on indigenous municipalities.
While acknowledging this progress by the country’s highest court for
the benefit of the indigenous peoples and communities, the creation of the
criterion regarding the effects that the prior consultation should have on
the legislative process is still pending.
Keywords: Cherán ruling, prior consultation, self-determination, indig-
enous autonomy, role of the legislator.

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Los efectos de la consulta previa...

Introducción
a reforma constitucional de 2001 reconoció la naturaleza pluricultu-
ral de la nación mexicana y, con ello, los derechos de los pueblos y
comunidades indígenas.
La constitucionalización de los derechos, si bien no implica garantía ple-
na de su respeto, sí representa un elemento esencial para exigir su cum-
plimiento de manera real y material en caso de ser vulnerados, utilizando
como instrumento alguno de los diversos medios de control constitucio-
nal previstos en la ley fundamental.
En esta dinámica jurídica resulta esencial la función de los tribunales
y jueces constitucionales, que otorgan contenido y sentido a las normas
constitucionales y legales, e indican la ruta a seguir en la protección y ga-
rantía de los derechos fundamentales mediante sus sentencias.
Con relación a lo anterior, en el presente artículo se estudia un tema
de gran trascendencia para el sistema jurídico mexicano: el derecho a la
consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas. Este se aborda
en dos dimensiones: como derecho de los pueblos y comunidades indí-
genas y como competencia o atribución de los municipios regidos por el
sistema de usos y costumbres que, de acuerdo con la legislación oaxa-
queña, se han denominado sistemas normativos internos. En ese senti-
do, se exponen las cualidades esenciales que debe reunir el procedimiento
de consulta conforme al criterio sostenido por la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nación (scjn).
Así, uno de los temas torales es el relativo no solo al desarrollo de la
consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas en el procedimiento
de creación de leyes que les pueden afectar de manera directa, sino tam-
bién al de la definición de cuál debe ser el efecto de los resultados de esa
consulta frente a la tarea del legislador.
Para definir esta cuestión, se analizan tres posibles posturas: como un
formalismo del procedimiento legislativo, como un elemento coercitivo para
el legislador y como un elemento orientador para la función del legislador.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Con relación a estas tres opciones, se exponen las razones que llevan a
concluir cuál es la opción constitucionalmente válida.

Autonomía de los pueblos


y comunidades indígenas
El derecho a la libre determinación es a los pueblos lo que la libertad es a
los individuos: su razón de ser y estar en la Tierra. Es la facultad de deci-
dir libremente su desarrollo cultural, social, espiritual, económico, jurídico
y político (tepjf 2003, 79).
El derecho a la autonomía de los pueblos y comunidades se encuentra
reconocido en el artículo 2, apartado A, primer párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), y las diferentes formas
o vertientes de manifestación de esa autonomía se establecen en las ocho
fracciones que comprende el referido apartado:

1) Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, eco-


nómica, política y cultural.
2) Aplicar sus sistemas normativos a la regulación y solución de sus con-
flictos internos, sujetándose a los principios generales de la Constitu-
ción y respetando las garantías individuales, los derechos humanos
y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.
3) Elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradi-
cionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus for-
mas de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres
indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en
condiciones de igualdad; así como acceder y desempeñar los cargos
públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o de-
signados en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los
estados y la autonomía de la Ciudad de México.
4) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elemen-
tos que constituyan su cultura e identidad.

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Los efectos de la consulta previa...

5) Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras


en los términos establecidos en la Constitución.
6) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y te-
nencia de la tierra establecidas en la cpeum, a las leyes de la materia y
a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comuni-
dad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares
que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que correspon-
den a las áreas estratégicas.
7) Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante
los ayuntamientos.
8) Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese
derecho, en todos los juicios y procedimientos de los que sean parte,
individual o colectivamente, deberán tomarse en cuenta sus costum-
bres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Carta
Magna. Los indígenas también deberán tener en todo momento el de-
recho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conoci-
miento de su lengua y cultura.

De lo dispuesto en el apartado A, del artículo 2 constitucional, es dable


concluir que el derecho a la libre determinación de los pueblos y comuni-
dades indígenas se garantiza mediante el respeto a su autonomía en sus
distintas manifestaciones, las cuales, para efectos didácticos, pueden ser
identificadas como autonomía política, jurídica y territorial.
Es importante destacar que el párrafo quinto del mencionado artículo
2 delimita expresamente que el derecho de los pueblos indígenas a la li-
bre autodeterminación se ejercerá en un marco constitucional de autono-
mía que asegure la unidad nacional.
Lo anterior implica que la libre autodeterminación no debe entenderse
como sinónimo de soberanía, sino como una libertad de decisión acota-
da por los principios y derechos humanos que establece la Constitución.
Con relación a esto, la scjn ha sostenido que el reconocimiento del derecho

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a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no im-


plica una disminución de la soberanía nacional ni la creación de un Esta-
do dentro del Estado mexicano, ya que tal derecho debe ser acorde con
los artículos 40 y 41 de la cpeum y con la iniciativa de reformas al artículo 2
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agos-
to de 2001 (tesis 1ª. XVI/2010).
Así, la Suprema Corte sostiene que el reconocimiento del derecho a la
libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no implica su
independencia política ni su soberanía, lo que no conduce a su disolución,
sino al reconocimiento del derecho fundamental de los pueblos que com-
ponen el Estado mexicano para determinar su suerte, siempre y cuando
se preserve la unidad nacional (tesis 1ª. XVI/2010).
En similar sentido se ha pronunciado la Sala Superior del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación, pues ha determinado que si bien
es cierto que existe el derecho de los pueblos indígenas para conservar
costumbres e instituciones propias, también que este se encuentra limi-
tado al respeto que dichos pueblos deben observar de los derechos hu-
manos reconocidos por los sistemas jurídicos nacional e internacional. En
ese sentido, ninguna comunidad indígena puede establecer en su dere-
cho interno prácticas discriminatorias, al ser contrarias al bloque de cons-
titucionalidad integrado por la Constitución y los tratados internacionales
de los que forma parte el Estado mexicano. Por lo tanto, es inconstitucio-
nal e inconvencional el sistema normativo indígena que vulnere algún de-
recho fundamental (tesis VII/2014).

Reconocimiento del derecho a la consulta


a los pueblos indígenas en la Constitución
El artículo 2, apartado B, de la cpeum señala obligaciones específicas
para la Federación, las entidades federativas y los municipios de promover
la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier prácti-
ca discriminatoria, así como garantizar la vigencia de los derechos de los

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Los efectos de la consulta previa...

indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades. En este


sentido, la Constitución dispone que dichas autoridades establecerán las
instituciones y determinarán las políticas a seguir, las cuales deberán ser
diseñadas y operadas conjuntamente con los pueblos indígenas.
Así, para abatir las carencias y los rezagos que afectan a dichos pue-
blos y comunidades, la ley fundamental señala que las mencionadas au-
toridades tienen, entre otras obligaciones, la de consultar a los pueblos
originarios para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de las
entidades federativas y los municipios y, cuando proceda, los de las de-
marcaciones territoriales de la Ciudad de México; en su caso, se deben in-
corporar las recomendaciones y propuestas que realicen (cpeum, artículo
2, apartado B, fracción IX, 2016).
De una interpretación gramatical de la obligación referida, podría
concluirse que el derecho a la consulta a los indígenas sí está recono-
cido en la Constitución, pero se encuentra limitado en la elaboración de
los planes de desarrollo en los tres órdenes de gobierno: nacional, es-
tatal y municipal.
No obstante, la interpretación y el alcance del derecho a la consulta a
los pueblos y comunidades indígenas debe estar en armonía con lo previs-
to en el artículo 1 de la Carta Magna, el cual mandata que, en materia de
derechos humanos, las normas deben interpretarse de conformidad con
la cpeum y con los tratados internacionales en la materia, favoreciendo a
las personas con la protección más amplia en todo momento.
De acuerdo con ese principio interpretativo, si el derecho a la con-
sulta es un derecho fundamental reconocido en el artículo 2 de la Cons-
titución, su interpretación no debe limitarse al contenido de esta, sino
también a lo previsto en los tratados internacionales de los que el Esta-
do mexicano sea parte, como normas supremas del ordenamiento ju-
rídico del país.

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Derecho a la consulta a los pueblos y comunidades


indígenas en los instrumentos internacionales

Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas


y Tribales en Países Independientes1

Artículo 6.
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos de-
berán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apro-
piados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados
puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros
sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisio-
nes en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole
responsables de políticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e ini-
ciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recur-
sos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán
efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias,
con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de
las medidas propuestas.
Artículo 7.
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que

1
Adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el 27 de junio
de 1989, el cual fue ratificado por México el 5 de septiembre de 1990 y publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 24 de enero de 1991.

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Los efectos de la consulta previa...

éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las


tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida
de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además,
dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evalua-
ción de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles
de afectarles directamente.

Cabe señalar que el Convenio mencionado es uno de los instrumentos


que, de manera específica, reconoce y protege el derecho a la consulta.
Con relación a los artículos citados, la Sala Superior (SUP-JDC-758/2015,
33-4) ha interpretado que los elementos sustanciales del derecho a la
consulta son los siguientes:

1) Aspecto subjetivo. El sujeto colectivo al cual debe consultarse son los


pueblos y comunidades indígenas. La consulta está planteada como
derecho de estos pueblos y como obligación del Estado.
2) Aspecto objetivo. La consulta debe llevarse a cabo cada vez que se
promuevan medidas legislativas o administrativas susceptibles de afec-
tar a dichos pueblos directamente, sin limitarse a determinados temas
o aspectos ni a un ámbito comunitario, municipal, regional, estatal o
federal.
3) Aspecto procedimental. Dispone que la consulta debe realizarse me-
diante procedimientos adecuados, es decir, por medio de mecanismos
eficientes para proporcionar información completa, veraz y oportuna a
los pueblos y comunidades indígenas, así como para divulgar los resul-
tados correspondientes, a efecto de que dicho sujeto colectivo pueda
emitir los comentarios y observaciones con la finalidad de conseguir su
consentimiento libre, previo e informado.

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Pacto Internacional de Derechos


Civiles y Políticos2

Artículo 1.
1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de
este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimis-
mo a su desarrollo económico, social y cultural.
[…]
Artículo 5.
1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el
sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para
emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de
cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limi-
tación en mayor medida que la prevista en él.
2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos
humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en vir-
tud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que
el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado (Asam-
blea General de las Naciones Unidas 1966a).

Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia-


les y Culturales3 establece lo siguiente:

Artículo 1.
1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de
este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimis-
mo a su desarrollo económico, social y cultural.

2
Adoptado el 16 de diciembre de 1966, ratificado por México el 23 de marzo de 1981 y publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo del mismo año.
3
Adoptado el 16 de diciembre de 1966, ratificado por México el 23 de marzo de 1981 y publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo del mismo año.

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Los efectos de la consulta previa...

[…]
Artículo 5.
1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el
sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo pa-
ra emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de
cualquiera de los derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su li-
mitación en medida mayor que la prevista en él.
2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos
humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de le-
yes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el pre-
sente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado (Asamblea
General de las Naciones Unidas 1966b).

Los dos instrumentos internacionales citados reconocen, de manera


expresa, el derecho de libre determinación de los pueblos, que se tradu-
ce en la libertad para establecer su condición política y su desarrollo eco-
nómico, social y cultural. Por lo tanto, si el ejercicio del derecho a la libre
determinación significa la autonomía en los ámbitos político, económico,
social y cultural, también es la fuente y el sustento del derecho a la con-
sulta de los pueblos y comunidades indígenas.

Naturaleza y alcance
del derecho a la consulta
Con relación a la naturaleza y al alcance del derecho a la consulta, es ne-
cesario partir de tres premisas fundamentales:

1) La consulta es un derecho reconocido internacionalmente a favor de


los pueblos indígenas y, como tal, es obligación de los estados garan-
tizar su observancia en el ámbito interno.
2) La consulta está prevista para escuchar la voz de los pueblos respecto
de aquellas situaciones que impliquen una afectación a sus derechos e

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intereses; estas pueden ser reformas legales, implementación de pro-


yectos extractivos y de aprovechamiento de recursos naturales o cual-
quier otro proyecto de desarrollo.
3) La consulta implica establecer un diálogo entre el Estado y los pueblos
con el objetivo de poner fin a la exclusión en la toma de decisiones.

De las premisas anteriores es dable sostener que la consulta a los pue-


blos y comunidades indígenas puede entenderse en dos concepciones:
como un derecho fundamental de estos y como un instrumento central
para la garantía de otros derechos.
En otras palabras, la Sala Superior ha sostenido que la consulta previa
es un derecho colectivo de dichos pueblos, el cual tiene un doble aspecto:
constituye un derecho procedimental, es decir, un instrumento central para
salvaguardar la realización de un amplio conjunto de derechos de dichos
sujetos, así como un derecho sustantivo, en cuanto expresión concreta del
derecho a la libre determinación (SUP-JDC-1865/2015, 80).
Es un derecho colectivo en la medida en que sus titulares son los pue-
blos o comunidades indígenas que pueden llegar a ser afectados por alguna
medida legislativa o administrativa dictada por las autoridades competen-
tes (SUP-JDC-1865/2015, 81). También es un derecho procedimental en
la medida en que sustituye un conjunto de condiciones y principios que
deben cumplirse y observarse para validar un proceso de toma de decisio-
nes que los pueden afectar. En ese sentido, sirve como un instrumento que
los pueblos y comunidades indígenas utilizan para defender otras prerro-
gativas de las que son titulares, como el derecho a la identidad cultural, a
conservar sus instituciones y sistemas normativos, a la protección de sus
tierras y a sus formas de convivencia, entre otros (SUP-JDC-1865/2015, 81).
Cabe señalar que la scjn, al resolver la controversia constitucional del
caso Cherán mediante una interpretación auténtica al acudir a la exposición
de motivos de la reforma al artículo 2 constitucional en la que se expuso co-
mo referente normativo el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales

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Los efectos de la consulta previa...

en Países Independientes4 y considerando que dicho instrumento internacio-


nal forma parte del bloque de constitucionalidad de México, expuso que, de
conformidad con los artículos 6 y 7 de este Convenio, los pueblos indí-
genas tienen el derecho humano a ser consultados, por medio de sus repre-
sentantes, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados
y de buena fe cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de
afectarles directamente (controversia constitucional 32/2012, 78).
Así, la Suprema Corte concluyó que si bien la Constitución federal no
contempla la necesidad de que los órganos legislativos locales abran pe-
riodos de consulta en sus procesos legislativos, la norma internacional
(Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Indepen-
dientes) sí establece en favor de los pueblos indígenas tal prerrogativa
y, en respeto a su contenido, así como a lo dispuesto por el artículo 1
de la ley fundamental, la legislatura local debe prever una fase adicio-
nal en el proceso de creación de las leyes para consultar a los repre-
sentantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas
legislativas susceptibles de afectarles directamente (controversia cons-
titucional 32/2012, 79).
De acuerdo con esa línea argumentativa, la scjn concluyó que las co-
munidades deben contar con la prerrogativa a la consulta cuando se trate de
procedimientos legislativos cuyo contenido verse acerca de derechos
de los pueblos indígenas, ya que puede afectarles directamente (controver-
sia constitucional 32/2012, 80).
Con base en los argumentos antes expuestos, la Suprema Corte sostu-
vo que el municipio de Cherán contaba con el derecho a la consulta previa,
libre e informada por parte del Poder Legislativo local y que al no constar
que ese municipio se hubiera consultado previamente, de forma libre e in-
formada, mediante un procedimiento adecuado y de buena fe, por medio

4
Aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el 11 de julio de 1990 y publi-
cado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de agosto de ese año.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

de las instituciones que lo representan, era claro que el Poder Legislativo de


Michoacán había violado su esfera de competencia y sus derechos, por lo
que determinó declarar la invalidez de las normas impugnadas.
Un criterio similar se sostuvo en las acciones de inconstitucionalidad
83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015, en las que se
planteó la inconstitucionalidad de la Ley de Sistemas Electorales Indíge-
nas para el Estado de Oaxaca al considerar que en su creación se violen-
taron los derechos de los pueblos y comunidades indígenas consagrados
en el artículo 2 de la Constitución federal, con relación a la prohibición de
toda injerencia de los partidos políticos, organizaciones político-sociales
o agentes externos de otra índole en cualquiera de las fases del proceso
de elección municipal, así como cualquier otra circunstancia que actúe
en detrimento de los sistemas normativos internos de los municipios, que
los asimile al régimen de partidos políticos o que atente contra su identi-
dad y cultura democrática tradicional.
Frente a dicho planteamiento, la scjn suplió la deficiencia de la queja y
sostuvo que el argumento de invalidez era fundado al sostener que el dere-
cho a la consulta a los pueblos indígenas en todos los temas que les afec-
ten, además de encontrarse reconocido en el Convenio 169 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, podía desprenderse váli-
damente del texto del artículo 2 constitucional a partir de los postulados
en los que se reconoce su derecho a la autodeterminación, a la preserva-
ción de su cultura e identidad, al acceso a la justicia y a la igualdad y no
discriminación.
Específicamente, la Suprema Corte se apoyó en el artículo 2, apartado
B, primer párrafo, de la cpeum, que impone la obligación a la federación, a
los estados y a los municipios de eliminar cualquier práctica discriminato-
ria y establecer las instituciones y políticas necesarias a fin de garanti-
zar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de
sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas
conjuntamente con ellos.

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Los efectos de la consulta previa...

Con base en los argumentos anteriores, la scjn determinó que los


pueblos y comunidades indígenas deben contar con la prerrogativa a la
consulta cuando se trate de procedimientos legislativos cuyo contenido
verse, precisamente, acerca de sus derechos. En ese sentido, determinó
que las legislaturas locales tienen el deber de prever una fase adicional
en el proceso de creación de las leyes para consultas a los representantes
de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas que
pudieran afectarlos directamente.

Cualidades de la consulta previa


La consulta puede ser entendida como el procedimiento por el cual se es-
tablece un diálogo intercultural entre el mediador y los pueblos y comu-
nidades indígenas que forman parte de los municipios, por medio de sus
asambleas y autoridades representativas, mediante el cual se les informan
las medidas legislativas, judiciales o administrativas que se emprenderán y
que pudieran afectarlos directamente, con el propósito de conocer su opi-
nión acerca de estas o llegar a acuerdos para implementarlas y obtener su
consentimiento libre, previo e informado (Lineamientos y metodología pa-
ra el proceso de mediación en casos de controversias respecto a las nor-
mas o procesos de elección en los municipios que se rigen por sistemas
normativos internos, artículo 4, inciso c, fracción III, 2013).
De acuerdo con los razonamientos expuestos en la controversia cons-
titucional 32/2012 y en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus
acumuladas, y con base en lo determinado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en los casos Pueblo Kichwa de Sarayuku vs. Ecuador
y Doce clanes de Saramaka vs. Surinam, el Pleno de la scjn ha sosteni-
do que los pueblos indígenas tienen el derecho humano a ser consulta-
dos mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de
buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo por medio de sus repre-
sentantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de

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afectarlos directamente. En cuanto a las características del procedimiento


de consulta, la Suprema Corte sostiene que esta debe ser:

1) Previa al acto. Significa que debe realizarse durante las primeras etapas
del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extrac-
tiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aproba-
ción de la comunidad.
2) Culturalmente adecuada. Implica que debe llevarse a cabo de acuer-
do con sus costumbres y tradiciones, teniendo en cuenta sus métodos
tradicionales para la toma de decisiones. Esto exige que la representa-
ción de los pueblos sea definida de conformidad con lo anterior.
3) Informada. El procedimiento de consulta exige, antes y durante esta,
la provisión plena de información precisa de la naturaleza y las conse-
cuencias del proyecto a las comunidades. Debe buscarse que tengan
conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los ambientales y de
salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión pro-
puesto de forma voluntaria.
Si así lo requiere el caso concreto, la información deberá ser pro-
porcionada en las lenguas o los idiomas de los pueblos o las comu-
nidades involucrados, así como con todos los elementos necesarios
para su entendimiento, de manera que los tecnicismos científicos
no constituyan una barrera para que las comunidades puedan emi-
tir su opinión.
4) De buena fe. Significa que la obtención de su consentimiento previo,
libre e informado para la consecución de dichos proyectos debe ga-
rantizarse por medio de procedimientos claros. Implica la ausencia de
cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de particulares que
actúen con su autorización o aquiescencia. Debe efectuarse fuera de
un ambiente hostil que obligue a los pueblos y comunidades indígenas
a tomar una decisión viciada o precipitada.

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Los efectos de la consulta previa...

Por su parte, la Sala Superior ha sostenido un parámetro más amplio


con relación a las cualidades que debe cumplir la consulta, las cuales son
las siguientes:

1) Endógeno: el resultado de dichas consultas debe surgir de los propios


pueblos y comunidad indígenas para hacer frente a necesidades de la co-
lectividad.
2) Libre: el desarrollo de la consulta debe realizarse con el consentimiento
libre e informado de los pueblos y comunidades indígenas, que deben par-
ticipar en todas las fases del desarrollo.
3) Pacífico: se debe privilegiar las medidas conducentes y adecuadas, pa-
ra que se establezcan todas las condiciones de diálogo y consenso que
sean necesarias para evitar la generación de violencia o la comisión de
cualquier tipo de desórdenes sociales al seno de la comunidad.
4) Informado: se debe proporcionar a los pueblos y comunidades indíge-
nas todos los datos y la información necesaria respecto de la realización,
contenidos y resultados de la consulta a efecto de que puedan adoptar la
mejor decisión. A su vez dichos pueblos y comunidades deben proporcio-
nar a la autoridad la información relativa a los usos, costumbres y prácticas
tradicionales, para que en un ejercicio constante de retroalimentación, se
lleve a cabo la consulta correspondiente.
5) Democrático: en la consulta se deben establecer los mecanismos co-
rrespondientes a efecto que puedan participar el mayor número de in-
tegrantes de la comunidad; que en la adopción de las resoluciones se
aplique el criterio de mayoría y se respeten en todo momento los dere-
chos humanos.
6) Equitativo: debe beneficiar por igual a todos los miembros, sin discrimi-
nación, y contribuir a reducir desigualdades, garantizando la participación
de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones.
7) Socialmente responsable: debe responder a las necesidades identi-
ficadas por los propios pueblos y comunidades indígenas, y reforzar sus

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propias iniciativas de desarrollo; debe promover el empoderamiento de los


pueblos indígenas y especialmente de las mujeres indígenas.
En ese sentido, se exige que el procedimiento se lleve a cabo toman-
do en consideración las necesidades y requerimientos de las comunidades
y pueblos indígenas, con el fin de hacer efectivo su derecho a la consulta.
8) Autogestionado: las medidas que se adopten a partir de la consulta de-
ben ser manejados por los propios interesados a través de formas propias
de organización y participación.
9) Previa: uno de los elementos trascendentales del ejercicio del derecho
a la consulta consiste precisamente el momento en que se realiza, pues la
misma es clave para un verdadero ejercicio de decisión por parte de los
pueblos afectados.
10) Buena fe: El principio de buena fe articula y engloba todos los otros prin-
cipios a los que se ha hecho referencia, ya que una consulta de buena fe
implica la observancia estricta de dichos principios y estándares internacio-
nales, de tal manera que una consulta de buena fe implica que los pueblos y
comunidades adopten el acuerdo correspondiente de manera libre, pacífica,
siguiendo sus propias tradiciones y costumbres, con la suficiente anticipa-
ción que les permite emitir una respuesta consciente, con pleno conocimiento
de causa, para lo cual se requiere información completa, cabal y veraz, pues
sólo de esa manera podrán comprender el tema que se les consulta y las im-
plicaciones del mismo (SUP-JDC-1865/2015, 83-4).

Los elementos antes descritos ponen de manifiesto que el derecho a la


consulta a los pueblos y comunidades indígenas debe ir más allá de una
mera formalidad, es decir, no será suficiente con que la institución o el ór-
gano obligado a su realización llene determinados formatos o formularios
a fin de poder acreditar que se está respetando ese derecho.
La consulta a los pueblos y comunidades indígenas implica el desarrollo
de un procedimiento integral en el que deben respetarse elementos tem-
porales, formales y sustanciales. Temporal, al velar por que se lleve a cabo

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Los efectos de la consulta previa...

con la suficiente antelación al comienzo de las actividades de ejecución;


formal, al garantizar que su desarrollo sea con sus métodos y procedimien-
tos tradicionales, y sustancial, al existir el deber de proveer la suficiente
información del tema o asunto materia de la consulta.

Derecho a la consulta previa


como atribución del municipio indígena
El artículo 115 constitucional establece que la base de la división territo-
rial y de la organización política y administrativa de los estados es el mu-
nicipio libre. Así, la base I del referido precepto constitucional dispone que
cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular
directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores
y síndicos que la ley determine. Además, señala que la competencia que
la ley fundamental otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayunta-
miento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia entre este y
el gobierno del estado (cpeum, artículo 115, párrafo primero, base I, 2016).
En el contenido íntegro del precepto constitucional en mención no se
advierte el reconocimiento del municipio indígena, entendido como el ayun-
tamiento electo por usos y costumbres, también llamado sistema normati-
vo interno en la legislación de Oaxaca.
No obstante, debe considerase lo previsto en el artículo 2, apartado A,
fracción III, de la cpeum (2016), que reconoce y garantiza como una forma
de manifestación del derecho a la libre determinación de los pueblos y co-
munidades indígenas, a la autonomía para

elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicio-


nales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas
propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres
indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en con-
diciones de igualdad, así como a acceder y desempeñar los cargos públicos
y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un

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marco que respete el pacto federal, la soberanía de los Estados y la auto-


nomía de la Ciudad de México. En ningún caso las prácticas comunitarias
podrán limitar los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en
la elección de sus autoridades municipales.

Ahora bien, de la relación armónica entre ambos preceptos es posible


desprender el reconocimiento del municipio indígena en la ley fundamental,
es decir, la conformación constitucionalmente válida de un ayuntamiento
mediante ciertas normas establecidas por los pueblos y comunidades in-
dígenas que habitan los territorios delimitados como municipios.
De acuerdo con esta figura del municipio indígena surge la competen-
cia o atribución de determinados ayuntamientos para ejercer el derecho
a la consulta previa respecto a la creación de leyes que puedan tener un
impacto directo frente a la forma de organización y elección del ayunta-
miento, como una medida de protección y fortalecimiento de este tipo de
municipios. En razón de ello, se coincide con lo que sostiene el ministro
José Ramón Cossío Díaz, en su voto recurrente, en el sentido de que el
derecho de consulta previa a comunidades y pueblos indígenas se trans-
forma en una competencia cuando se está frente a un municipio integrado
por usos y costumbres, considerando que este, como órgano u orden de
competencia, tiene participación en el proceso de toma de decisiones co-
rrespondiente, lo que presupone que el municipio debe resultar afectado,
en primer término, en su ámbito competencial, no así en sus derechos como
comunidad (controversia constitucional 32/2012, 6).

Función del legislador


De acuerdo con la cpeum, el pueblo ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión ─en los casos de su competencia─ y de los esta-
dos y la Ciudad de México ─en lo que toca a sus regímenes interiores─
en los términos planteados, respectivamente, en la Constitución federal y en
las constituciones particulares de cada estado y de la Ciudad de México, las

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Los efectos de la consulta previa...

que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto fe-
deral (cpeum, artículo 41, párrafo primero, 2016).
El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Le-
gislativo, Ejecutivo y Judicial (cpeum, artículo 49, párrafo primero, 2016). El
poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial (cpeum, artículo 116, párrafo primero, 2016).
La función esencial del Poder Legislativo es la creación de leyes, las
cuales se caracterizan por ser generales, abstractas e impersonales.
La ley, como producto de la labor del Poder Legislativo, debe cumplir
un procedimiento a fin de que su creación resulte constitucionalmente vá-
lida, al que se denomina procedimiento legislativo. Este se conforma de
las siguientes etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publica-
ción e iniciativa de vigencia.
La iniciativa consiste en proponer al órgano legislativo la emisión de una
ley o un decreto, o su reforma, adición, derogación o abrogación. La Consti-
tución no determina de manera rigurosa las formalidades que debe llenar una
iniciativa. En teoría existen dos posibilidades: que la propuesta contenida en
la iniciativa contenga solo aspectos genéricos relativos al sentido y obje-
to de las medidas que se proponen para que sea el dictamen el que aborde
en detalle el articulado de la ley o el decreto, o bien que dicho articulado se
contenga de manera integral en la iniciativa (Andrade 2008, 256).
En razón de ello, en la iniciativa el legislador expone las razones y los
motivos que lo llevan a proponer la creación, modificación o abrogación
de determinada ley.
La Suprema Corte ha sostenido que la motivación de ciertos actos y
normas provenientes de los poderes legislativos pueden ser objeto de re-
visión por parte de los tribunales constitucionales.
Así, de acuerdo con el criterio de la scjn, dicha motivación puede ser
de dos tipos: reforzada y ordinaria (jurisprudencia 120/2009).
La motivación reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se
emiten ciertos actos o normas en los que se puede llegar a afectar algún

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derecho fundamental u otro bien relevante, desde el punto de vista cons-


titucional, y, precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es in-
dispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad
en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando
de manera específica las circunstancias concretas del caso.
En razón de ello, la Suprema Corte sostiene que este tipo de motiva-
ción implica el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho


que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas corres-
pondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad
haya actuado en el sentido en que lo hizo.
2) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable de los moti-
vos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo
de que se trate.

Por su parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta


alguna categoría sospechosa, esto es, cuando el acto o la norma de que
se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circuns-
tancias concretas del caso, porque no subyace un tipo de riesgo de mer-
ma de algún derecho fundamental o constitucionalmente análogo.
La anterior tipología tiene como finalidad determinar la intensidad de
control por parte del tribunal constitucional, pues en las normas o cam-
pos en los que no exista la posibilidad de disminuir o excluir algún dere-
cho fundamental, debe ameritar un análisis poco estricto, con el fin de no
vulnerar la libertad política del legislador, mientras que en asuntos en los
que la cpeum limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la interven-
ción y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar
el diseño establecido por ella.

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Los efectos de la consulta previa...

Efectos de la consulta previa


frente a la función del legislador
De acuerdo con lo expuesto en el presente artículo, la figura jurídica de
la consulta a los pueblos y comunidades indígenas tiene una doble ver-
tiente o forma de manifestación: como derecho humano de los pueblos
y comunidades indígenas, o bien como una competencia o atribución de
los municipios cuyo órgano de gobierno (ayuntamiento) se elija por usos y
costumbres o sistemas normativos internos.
En ambas vertientes dicho procedimiento tiene la finalidad de escuchar
y tomar en cuenta la opinión de dichos pueblos con relación a medidas ad-
ministrativas o legislativas que les afecten de manera directa.
Respecto de las medidas legislativas frente a las que puedan resultar
directamente afectados, la Suprema Corte ha sostenido que el derecho a
la consulta previa se encuentra reconocido en el artículo 2 constitucional,
así como en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes. Sin embargo, frente a dicho reconocimiento constitucio-
nal y convencional del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades
indígenas, que ha sido ratificado por la scjn al conocer de esa materia en
varios medios de control constitucional, se ha omitido analizar el efecto
que deben tener los resultados de la consulta previa frente a la tarea del
legislador. Esto es de suma importancia, pues podrían asumirse tres crite-
rios con relación a ello:

1) Que la consulta resultara en una mera formalidad, sin que el legislador


tuviera la obligación de abordar sus resultados, ni siquiera en la expo-
sición de motivos de la norma y, menos aún, la obligación de incluirlos
parcial o totalmente en la norma.
2) Que los resultados de la consulta tuvieran un efecto coercitivo frente
al legislador y existiera la obligación de este para incluir sus resultados
en la norma.

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3) Que los resultados de la consulta provocaran un efecto orientador frente


a la función del legislador, lo que llevaría implícita la obligación de este
de abordarlo en la exposición de motivos y exponer las razones de por
qué los resultados de esa consulta se incluyen en la norma, pero, más
aún, la obligación de motivar y exponer las razones de por qué no se
incluyen como norma a pesar de que son el resultado de una consulta.

Con relación a la alternativa de considerar los resultados solo como una


formalidad, dicha postura resulta contraria a la naturaleza del derecho fun-
damental a la consulta previa y a las características que son exigibles para
su desarrollo, pues de nada serviría cumplir con los elementos de ser pre-
via, adecuada, informada y de buena fe si al final su resultado se toma
como el cumplimiento de una formalidad sin atender el resultado material
o sustancial. Ello implicaría dejar sin contenido los elementos o caracte-
rísticas que son exigibles a dicho procedimiento.
Pretender asumir este criterio de concebir la consulta y los resultados
que esta arroje como un simple formalismo para justificar la imposición
de la voluntad del legislador en temas que atañen a los pueblos y comu-
nidades indígenas significaría un retroceso en el sistema jurídico mexica-
no, pues se dejarían sin contenido los artículos 1 y 2 de la Constitución
federal, ya que se desconocería la esencia del derecho a la consulta como
un derecho fundamental de ese sector de la población.
La segunda opción ─en el sentido de que los resultados de la consulta
tuvieran un carácter coercitivo frente al legislador─ tampoco resulta cons-
titucionalmente válida, pues si se asume este criterio se llegaría al extremo
de nulificar la función esencial del legislador y limitarlo a ser simple redac-
tor de la voluntad de los pueblos y comunidades indígenas. Además, se
correría el riesgo de caer en alguna vulneración a ciertos principios cons-
titucionales, con el único argumento de que la norma es el resultado de la
manifestación de la autonomía del pueblo o comunidad indígena, sin que
tenga el poder o facultad para modificarla.

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Los efectos de la consulta previa...

Con relación a ello, el relator especial de la situación de los derechos


humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha sostenido
que, en todos los casos en que una medida propuesta afecte los intereses
particulares de los pueblos indígenas, la obtención de su consentimiento
deberá ser, en cierta medida, una finalidad de las consultas. Esta exigen-
cia no confiere a estos pueblos un poder de veto, sino que, más bien, es-
tablece la necesidad de elaborar procedimientos de consulta con el fin de
hacer lo posible para lograr el consenso de todas las partes interesadas
(Anaya 2009, 18).
Asimismo, el relator especial sostiene que los principios de consulta y
consentimiento no confieren a los pueblos originarios un derecho a impo-
ner unilateralmente su voluntad a los estados que actúan legítimamente y
de buena fe en bien del interés del público (Anaya 2009, 19).
La tercera opción es considerar que los resultados de la consulta
previa tengan un carácter orientador frente a la tarea del legislador, po-
sición que resulta constitucionalmente válida con base en los siguien-
tes argumentos.
Permite que el legislador esté en posibilidad de analizar si el resultado
de la consulta es armónico con los principios constitucionales y los de-
rechos humanos reconocidos en la Constitución federal y en los tratados
internacionales de los que México sea parte, pues, de no ser así, el legis-
lador estaría obligado a manifestar en la exposición de motivos las razo-
nes por las cuales, aun cuando haya sido resultado de la consulta previa
y entendida como la voluntad de la comunidad, dicha decisión no puede
formar parte de la norma o ley, al ser contraria a los derechos humanos o
principios constitucionales.
Permite al legislador analizar el resultado de la consulta, pero no solo
como expresión de la voluntad y del ejercicio de la libre autodeterminación
de la comunidad indígena, sino también frente al catálogo de regularidad
constitucional, esto es, estudiar si la voluntad de la comunidad acerca
de determinado tema no vulnera principios constitucionales o derechos

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humanos reconocidos en la Constitución o en los tratados internacionales


de los que México es parte.
Al adoptar esta tercera postura, resulta lógico sostener que el legisla-
dor estaría obligado a exponer una motivación reforzada en la exposición
de motivos de la norma, no solo en el caso de que se pretenda incluir el
resultado de la consulta previa en la norma, sino más aún, en la hipótesis
de que, incluso al ser el resultado de la consulta previa, su materialización
en la norma no resulte viable al vulnerar principios constitucionales o de-
rechos humanos.
Sirve de apoyo a este criterio lo que sostiene el relator especial con re-
lación a que los principios de consulta y consentimiento fueron concebidos
para crear un diálogo en el que los estados y pueblos indígenas puedan
trabajar de buena fe con miras al logro del consenso y procuren seriamente
llegar a un acuerdo satisfactorio. El deber de los estados de celebrar con-
sultas con los pueblos indígenas y los principios conexos surgió para po-
ner fin a modelos históricos de decisiones que se han impuesto a dichos
pueblos y a condiciones de vida que han amenazado su supervivencia.
Los principios de consulta y consentimiento están más bien encaminados
a evitar que se imponga la voluntad de una parte ante la otra y a que, en
lugar de ello, se procure llegar a un entendimiento mutuo y a la adopción
de decisiones por consenso (Anaya 2009, 18-9).
Así, concebir los resultados de la consulta previa con un efecto orien-
tador frente a la tarea del legislador permite alentar la participación política
de los pueblos y comunidades indígenas para que su voz sea escuchada
en los congresos estatales y en el Congreso de la Unión, y, a la vez, ge-
nera la obligación del legislador de pronunciarse respecto de la viabilidad
constitucional y convencional de lo que desean dichos pueblos, con lo que
se genera un escenario de diálogo y entendimiento, teniendo como lími-
te el respeto a los principios constitucionales y a los derechos humanos.

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Conclusiones
En razón de lo expuesto en el presente artículo, es dable formular las si-
guientes conclusiones.
1. El artículo 2 constitucional reconoce la existencia de los pueblos y
comunidades indígenas y su derecho de autonomía para, entre otras cues-
tiones, decidir sus formas internas de convivencia y organización social,
económica, política y cultural, así como para elegir, de acuerdo con sus
normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o re-
presentantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno.
2. El artículo 2, apartado B, fracción IX, de la cpeum reconoce el dere-
cho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas en la elaboración
de los planes de desarrollo en los ámbitos nacional, estatal y municipal.
3. El artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en Países Independientes reconoce el derecho de los pueblos indígenas
a la consulta previa, mediante procedimientos apropiados, cada vez que
se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar-
los directamente.
4. La consulta previa es una medida para proteger y garantizar el
derecho a la libre determinación de los pueblos originarios. Esta figura
se puede entender desde dos enfoques: como competencia o atribución
de los municipios indígenas y como derechos de los pueblos y comuni-
dades indígenas.
5. La consulta como medio para proteger y garantizar la libre determina-
ción de los pueblos y comunidades indígenas debe cumplir con las cualida-
des de ser previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe.
6. La consulta previa como atribución de los municipios indígenas en
el procedimiento de creación de leyes que les afecten de manera directa
es susceptible de ser tutelada por medio de la controversia constitucional.
7. El resultado del desarrollo de la consulta previa como etapa del pro-
cedimiento legislativo para la creación de normas que tengan un impacto
directo en los municipios, pueblos y comunidades indígenas no debe ser

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entendido como un formalismo, ya que esa visión implicaría desconocer las


cualidades de dicha medida y su finalidad última, tampoco con un efecto
coercitivo frente a la tarea del legislador, sino como un elemento orienta-
dor que le permita conocer la visión y decisión de la comunidad en rela-
ción con determinado tema.
8. La función orientadora de la consulta previa frente a la tarea del le-
gislador debe exigir de este una motivación reforzada durante el proceso
legislativo de las razones por las cuales materializa en norma o ley el re-
sultado de la consulta previa; pero más aún, deberá motivar su decisión en
caso de que esta sea no incluir en la norma la determinación tomada por
el pueblo o comunidad indígena.

Fuentes consultadas
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Ley Reglamentaria de la Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitu-


ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2015. México: tepjf.
Lineamientos y metodología para el proceso de mediación en casos
de controversias respecto a las normas o procesos de elección en
los municipios que se rigen por sistemas normativos internos. 2013.
Oaxaca: ieepco. [Disponible en http://ieepco.org.mx/acuerdos/2013/
CG59ANEX.pdf (consultada el 31 de octubre de 2016)].
Sentencia SUP-JDC-1865/2015. Actores: Jesús Salvador González y otro.
Autoridad responsable: Ayuntamiento de Tingambato, Michoacán de
Ocampo. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-1865-2015.pdf (con-
sultada el 29 de marzo de 2017).
SUP-RAP-758/2015. Recurrente: Partido Acción Nacional. Autoridad
responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Dis-
ponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_
publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-0758-2015.pdf (consultada
el 30 de marzo de 2017).
tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2003. Dere-
chos indígenas y elecciones. México: tepjf.
Tesis 1ª. XVI/2010. DERECHO A LA LIBRE DETERMINACIÓN DE LOS
PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. SU LÍMITE CONSTITUCIO-
NAL. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. XXXI (febrero): 114.
VII/2014. SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. LAS NORMAS QUE
RESTRINJAN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERAN EL
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD. Disponible en http://sief.te.gob.
mx/iuse/tesisjur.aspx?idTesis=VII/2014 (consultada el 30 de octubre
de 2016).

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Credencialización de los mexicanos


residentes en el extranjero
Voter Registration of Mexicans Residing Abroad

Yurisha Andrade Morales (México)*


Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.
Fecha de aceptación: 14 de junio de 2017.

Resumen
Desde 1998, legisladores de diversos partidos políticos presentaron ini-
ciativas en el Congreso de la Unión para que los mexicanos que radican
en el extranjero pudieran ejercer su derecho al voto. Fue hasta 2006 cuan-
do se cumplió por primera vez este derecho, para elegir al presidente de
la república. Actualmente, el Instituto Nacional Electoral ha realizado nu-
merosas gestiones con el objetivo de llevar a cabo la credencialización de
quienes residen en el extranjero y, con ello, no solo garantizar su derecho
a votar desde el exterior, sino contar con un padrón y listado nominal ac-
tualizado de ellos.
Palabras clave: padrón electoral, credencial para votar, credenciali-
zación, voto.

Abstract
Since 1998, legislators from various political parties have presented initia-
tives in the Congress of the Union to allow Mexicans residing abroad to ex-
ercise their right to vote. This right was granted for the first time in the 2006

* Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Consejera electoral del Instituto
Electoral de Michoacán. yurishaa@hotmail.com.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

presidential election. Currently, the National Electoral Institute has carried out
numerous efforts in order to facilitate the voter registration of citizens residing
abroad, in order to guarantee their right to vote from abroad, and, also, to
generate an updated registry and nominal list of voters residing abroad.
Keywords: registry of voters, voter card, voter registration, vote.

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

Antecedentes y notas introductorias


n la agenda política, el voto de los mexicanos residentes en el ex-
tranjero ha figurado como tema clave del debate relativo a la refor-
ma del Estado durante los últimos 20 años. Esta discusión tuvo su
auge en 1996, cuando se obtuvieron los primeros logros en la materia.
El voto de dichos mexicanos constituyó un capítulo inédito en la histo-
ria electoral de México hasta la reforma al artículo 36 constitucional (dof
1996a), del 22 de agosto de 1996, en la cual se establecieron el derecho
y la obligación de votar independientemente del lugar donde los ciudada-
nos se encuentren el día de las elecciones. Tres meses después, el 22 de
noviembre, se publicó el decreto que reformó el Código Federal de Insti-
tuciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) (Alcocer 2005, 31), en cu-
yo artículo 8 transitorio se estableció que:

Con el propósito de estudiar las modalidades para que los ciudadanos


mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufra-
gio en las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el
Consejo General del Instituto Federal Electoral designará una comisión de
especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia electoral,
para que realice los estudios conducentes, procediéndose a proponer, en
su caso, a las instancias competentes, las reformas legales correspondien-
tes, una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacio-
nal Ciudadano y se hayan expedido las cédulas de identidad ciudadana
(dof 1996b, 45).

La Comisión de Especialistas fue creada por el entonces Instituto Fede-


ral Electoral (ife) el 29 de abril de 1998 y se orientó al análisis de las condi-
ciones operativas, logísticas, jurídicas, administrativas e internacionales que
posibilitaran el voto de los mexicanos en el extranjero. La cuestión central
de los estudios consistió en analizar los mecanismos que se debían ins-
trumentar para hacer posible ese derecho constitucional.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

En su informe final presentado ante el Consejo General del ife, en 1998,


la Comisión concluyó que era técnicamente viable llevar a cabo la elección
presidencial del año 2000 con la participación de los votantes mexicanos
en el exterior, para lo cual propuso que los ciudadanos interesados contaran
con su credencial para votar con fotografía, a fin de identificar a los electores
y dar certeza al proceso (Informe Final de la Comisión de Especialistas que
Estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos en el Extranjero 1998).
Los criterios metodológicos que guiaron los trabajos de esta Comisión
fueron los siguientes:

• La elaboración de propuestas que faciliten la organización para el ejer-


cicio del voto de los mexicanos en el extranjero, en la elección presi-
dencial prevista para el año 2000.
• El análisis y discusión de la más amplia gama de modalidades de voto,
sin descartar a priori ninguna de ellas.
• La selección de las modalidades que cumplen con la racionalidad jurídi-
ca del sistema electoral mexicano.
• La identificación de las condiciones jurídicas internacionales, en las que
se enmarca la organización electoral fuera del territorio nacional.
• La discusión de las modalidades que favorecen la universalidad, equi-
dad, transparencia y confiabilidad del sufragio.
• El análisis de las modalidades, en términos de la cobertura del universo
de electores potenciales en el extranjero.
• El análisis socio-demográfico detallado de los mexicanos en el extran-
jero, en particular de los que se encuentran en los Estados Unidos de
América, dado que en ese país se encuentra el 99 por ciento de los mexi-
canos en el exterior.
• La adopción de un enfoque que permita, dada la heterogeneidad que la
realidad impone, opciones flexibles de instrumentación gradual, parcial
y combinada de las modalidades posibles (Informe Final de la Comisión

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

de Especialistas que Estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos


en el Extranjero 1998).

Los especialistas pretendieron dar respuesta a una serie de interrogantes


sociodemográficas que la Comisión se había planteado y que era de vital
importancia conocer, a fin de que la autoridad electoral comenzara a dise-
ñar las rutas de implementación de este derecho ciudadano para cumplir
con lo mandatado en la Constitución y en la ley electoral (Alcocer 2005, 31).
La Comisión analizó diversas temáticas que impactarían de forma
directa en el ejercicio del voto, tales como el número de ciudadanos mexi-
canos residentes en el extranjero en condiciones de ejercerlo, su distri-
bución geográfica, las principales zonas de origen de los inmigrantes, su
interés por participar, las personas con doble nacionalidad, y un elemento
especial para poder llevar a cabo este ejercicio: si contaban o no con la
credencial para votar, así como la conformación del padrón de nacionales
fuera del país, entre otras (Alcocer 2005, 31).
Como se observa, en un primer momento, el tema central consistió en
ampliar el derecho al voto del ciudadano mexicano residente en el extran-
jero, expandiéndolo, como señala Gustavo Emmerich, para beneficio de
quienes se han establecido en un determinado país y cuya nación de origen
les otorga el derecho a votar desde su nueva residencia. Como ejemplos,

en América Latina, una docena de países permiten a sus ciudadanos vo-


tar desde el extranjero, Colombia fue el primero en hacerlo en 1962. Al-
gunas naciones latinoamericanas reúnen un número considerable de votos
desde el extranjero: Perú, 400,000 sufragios, Bolivia 125,000, Colombia
120,000, Brasil 90,000 y Ecuador 80,000. Al mismo tiempo, otros países
de Latinoamérica recogen menores cantidades de votos en el extranje-
ro: Argentina menos de 10,000 y varios países de América Central y los
países del Caribe sólo unos pocos cientos. En Europa, la mayoría de los paí-
ses permiten a sus ciudadanos votar desde el extranjero. Italia, que instituyó

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

ese derecho apenas en 2008, poco después que México, recibió 1,155,411
votos del extranjero. Para las elecciones generales de España, en 2011, se
tenían 1,482,570 ciudadanos inscritos para votar desde el extranjero, frente
a 34,296,458 en el país. Por el contrario, el Reino Unido tiene una votación
muy corta desde el extranjero, que varió desde 11,100 en 1987 a 34,454 en
1991 y cayó a 18,975 en 2005 (Emmerich 2015, 50-1).

Así, México debía transitar por un proceso indispensable de refor-


ma política para atender las demandas planteadas por la sociedad civil
(López 2004, 27). El Comité de Especialistas visualizó un segundo dilema
que mantenía estrecha relación con el derecho ciudadano de votar y ser
votado: que existiera un padrón actualizado de posibles votantes, y esto
solo se podía lograr promoviendo la credencialización en el extranjero, me-
canismo con el cual se mantiene actualizado dicho instrumento.
De 1998 a 2005, el Congreso de la Unión conoció 18 iniciativas de
ley presentadas por legisladores de distintos partidos políticos en ambas
Cámaras y también por el presidente de la república (Calderón 2003, 224-
38). La cantidad y su contenido hicieron evidente la coincidencia entre los
grupos parlamentarios respecto a la necesidad de ampliar el universo de
electores incluyendo a los mexicanos en el extranjero.
Si bien hubo intentos de implementar el ejercicio de este derecho desde
las elecciones federales de 2000, ello solo fue posible hasta 2006, cuando
la Cámara de Diputados aprobó la reforma a la ley electoral, regulando lo
concerniente al voto de los mexicanos residentes en el extranjero y esta-
bleciendo el procedimiento para llevarlo a cabo (dof 2005, 214-29).
El acuerdo alcanzado por los partidos políticos se encaminó a regla-
mentar este derecho con aplicación fuera de las fronteras nacionales. Al
término de la negociación entre los grupos parlamentarios, el Congreso
acordó los aspectos fundamentales de la iniciativa, que quedaron plasma-
dos en el libro sexto del Cofipe: votarían, solo para la elección de presidente
de México, los mexicanos radicados en el extranjero que contaran con

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

credencial de elector con fotografía expedida en territorio nacional, previa


inscripción en el listado nominal de electores en el extranjero, y lo harían
por correo certificado, independientemente del país donde se encon-
traran, debiendo manifestar un domicilio para recibir la boleta electoral.
Además, quedaron prohibidas las campañas proselitistas fuera de
México, manteniendo la restricción del financiamiento para campañas
electorales desde el extranjero (dof 2005, 227).
Con esta reforma, México no solo contribuyó a dar un paso más en la
consolidación de su sistema democrático al extender el derecho al sufra-
gio a sus ciudadanos sin importar su lugar de residencia, sino que también
amplió sus fronteras y pasó a formar parte de los países con sistemas de-
mocráticos consolidados que llevan a cabo este tipo de ejercicios, fortale-
ciendo, con ello, el sistema político democrático en su conjunto.
Para Francisco Javier Guerrero Aguirre, ex consejero electoral del ife, “las
modificaciones al Cofipe despertaron enorme interés y generaron grandes
expectativas en los millones de mexicanos que viven fuera del país, prin-
cipalmente quienes radican en Estados Unidos” (Guerrero 2013, XXI); sin
embargo, en los informes finales de los comités del voto en el extranjero
─creados por el ife para darle seguimiento─, que fueron presentados al
Consejo General del Instituto en sus sesiones del 15 de diciembre de 2006
y 28 de noviembre de 2012, se advierte que la participación oficial de di-
chos procesos fue de apenas 32,621 votos válidos en 2006 y de 40,714
en 2012, con inversiones de recursos públicos por $270,300,000.00 en el
primer caso y por $155,200,000.00 en el segundo (ife 2012).
Se debe señalar que el modelo de votación propuesto y plasmado en
el Cofipe de 2005 ─es decir, por correo certificado─, el cual fue aplicado
durante dos procesos electorales federales, no fue tan exitoso, ya que se
tuvo una votación escasa y se erogaron cantidades altas de recursos eco-
nómicos.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

La reforma electoral de 2013-2014


La reforma electoral de 2014 trajo consigo cambios importantes, pues ─como
ya se mencionó─ no solo amplió las modalidades de votación (ife e idea

Internacional 2008, 50-7), sino que otorgó a los ciudadanos mexicanos


residentes en el extranjero el derecho de tramitar su credencial para votar
desde donde viven, atendiendo, con ello, su reclamo recurrente de no po-
der ejercer su derecho al voto por no contar con la credencial para votar con
fotografía y de estar imposibilitados de tramitarla (ife 2013).
Entre 2006 y 2014 se registraron innumerables gestiones de organi-
zaciones de migrantes ante el ife, el gobierno federal y las Cámaras de
Diputados y Senadores que finalmente se cristalizaron en las relevan-
tes modificaciones a la ley electoral que hoy facultan al Instituto Nacional
Electoral (ine) para poder tramitar y entregar la credencial de elector en el
extranjero, motivo de estudio de este breve trabajo.

Normatividad aplicable
A raíz de la reforma electoral de 2014, una de las nuevas atribuciones del
ine consistió en ampliar el derecho al sufragio de los mexicanos residentes

en el extranjero. El artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Proce-


dimientos Electorales (lgipe) establece que

los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al


voto para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y
senadores, así como Jefe de Gobierno de la Ciudad de México y gober-
nadores siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados
(lgipe, artículo 329, 2014).

Como se ha establecido en diversas investigaciones, el voto es el ele-


mento que cristaliza la demanda de participación política de los migran-
tes al ser la forma más simple y directa para influir en el sistema político
(Calderón 2003, 31). Para ejercer este derecho, la ley electoral determinó

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

ciertos requisitos, tales como la necesidad de que el ciudadano solicite


su inscripción al listado nominal de electores residentes en el extranjero y,
además, que agregue una copia de su credencial para votar vigente y un
comprobante de domicilio, a fin de garantizar que el solicitante sea quien
dice ser y que el ine o el instituto electoral local, en su caso, tengan cono-
cimiento del lugar a donde se enviarán los documentos electorales por vía
postal (lgipe, libro sexto, 2014).
Y es justo aquí donde entra la nueva disposición, ampliando las garan-
tías del derecho de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero.
En atención a su reclamo, el ine generó las condiciones para que tengan
acceso a un sistema de credencialización desde el lugar donde estén,
así como la obligación de generar, en colaboración con la Secretaría de
Relaciones Exteriores (sre), los mecanismos necesarios para que puedan
tramitar una credencial para votar en la embajada o el consulado, garan-
tizando, en todo momento, los mismos mecanismos de seguridad y con-
fiabilidad que se tienen en las bases conformadas del padrón electoral y
listado nominal del territorio nacional (lgipe, libro sexto, 2014).
Se debe aclarar que no fue tarea fácil implementar el mecanismo de
credencialización en el extranjero, en primer lugar, porque se requirió la
participación de otras instituciones con las que se fijaron reglas de coordi-
nación y se suscribieron convenios de apoyo y colaboración que delimita-
ron las responsabilidades de cada quien y, en segundo, porque la puesta
en marcha del programa era de carácter urgente.
A pesar de los contratiempos y las incertidumbres, se concretaron acuer-
dos y todos en conjunto ─autoridades electorales y de gobierno, partidos
políticos e incluso empresas particulares (de mensajería)─ lograron cumplir
con lo establecido en la ley electoral. Ocho meses después de promulgada
la ley referida, se inició la implementación del proyecto sin tener, pese a los
estudios levantados por diversas instituciones académicas o privadas, cer-
teza plena de los gastos que generaría esta actividad ni su demanda real.

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Lo importante para el ine estriba en implementar la credencialización de


los mexicanos en el extranjero y poder cumplir con el objetivo de actuali-
zar el padrón electoral, así como la consecuente integración de una lista
nominal para electores que viven fuera del país.
Como se sabe, fue en 1990 cuando se dio el primer paso para conformar
el actual padrón y, en paralelo, expedir una credencial de elector rumbo a las
elecciones federales de 1991 (ife 2009, 45) sin considerar a los migrantes.
Luego, a mediados de 1992, el ife tomó la decisión de expedir la nueva
credencial para votar con fotografía para ser utilizada en los procesos elec-
torales a partir de 1994. Con este objetivo, se conformó el padrón electoral
en el cual se generaron las primeras bases que contenían la imagen de ca-
da ciudadano empadronado; la cifra rebasó los 42 millones de ciudadanos.
El grado de confianza fue tan elevado que la credencial se consolidó
como el medio de identificación por excelencia para los mexicanos, al ser
el documento más aceptado por las instituciones tanto públicas como pri-
vadas y no tener costo alguno para quien lo tramita. Contar con un docu-
mento de identidad expedido por una autoridad reconocida, competente
y oficial tiene un valor altísimo para quienes no se encuentran en el terri-
torio nacional.
Derivado del grado de confiabilidad de las bases de datos del padrón
electoral, México ha compartido, allende sus fronteras, los procedimientos
técnicos para que sean retomados en el análisis comparado de sistemas
electorales. Ejemplo de ello son los casos de Nicaragua o Sudáfrica, que
adoptaron un esquema similar en la conformación de un padrón electoral
con fotografía para dar certeza y transparencia a sus procesos electorales.
Inclusive, en Sudáfrica se adoptó una ley similar a la mexicana (ife 2009, 50).
Respecto de los trámites, requisitos, procedimientos y disposiciones
relativos a la emisión y entrega de la credencial para votar, a continuación
se citan algunos artículos de la lgipe que son indispensables para la com-
prensión de este tema:

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

Artículo 128
En el Padrón Electoral constará la información básica de los varones y mu-
jeres mexicanos, mayores de dieciocho años que han presentado la solici-
tud a que se refiere el párrafo 1 del artículo 135 de esta ley, agrupados en
dos secciones, la de ciudadanos residentes en México y la de ciudadanos
residentes en el extranjero.
[…]
Artículo 133
3. Es obligación del Instituto y de los Organismos Públicos Locales brin-
dar las facilidades necesarias a los ciudadanos mexicanos residentes en
el extranjero, para realizar los trámites que les permitan formar parte del
Padrón Electoral y de la lista de electores, para las elecciones correspon-
dientes, desde el extranjero.
[…]
Artículo 334
1. A partir del 1 de septiembre y hasta al 15 de diciembre del año previo
al de la elección presidencial, la Dirección Ejecutiva del Registro Nacional
de Electores pondrá a disposición de los interesados los formatos de
solicitud de inscripción en el padrón electoral y en la lista nominal de elec-
tores residentes en el extranjero, en los sitios que acuerde la Junta General
Ejecutiva, por vía electrónica o a través de los medios que determine la
propia Junta.
2. El Instituto convendrá con la Secretaría de Relaciones Exteriores, en su
caso, los mecanismos para la inscripción a la lista nominal de los ciuda-
danos residentes en el extranjero a través de las sedes diplomáticas, en
los términos de los convenios de colaboración establecidos entre ambas
Instituciones.
3. El Instituto firmará los convenios necesarios con las instancias corres-
pondientes de la administración pública federal y local, para impulsar el
voto de los mexicanos residentes en el extranjero.

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4. Los mexicanos residentes en el extranjero podrán tramitar su creden-


cial para votar, debiendo cumplir con los requisitos señalados en el artícu-
lo 136 de esta Ley.
5. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores establecerá en
las embajadas o en los consulados de México en el extranjero, los mecanis-
mos necesarios para el trámite de credencialización. El Instituto celebrará
con la Secretaría de Relaciones Exteriores los acuerdos correspondientes
(lgipe, artículos 128, 133 y 334, 2014).

Como se observa, la ley electoral mexicana es muy precisa en delimi-


tar las funciones de los actores involucrados y en determinar los plazos e
instrumentos jurídicos que pueden hacerse valer para la implementación
del proyecto.
Respecto al trámite y los documentos que deben presentar los mexica-
nos residentes en el extranjero para obtener su credencial, la lgipe señala:

Artículo 140
1. La solicitud de incorporación al Padrón Electoral se hará en formas indi-
viduales en las que se asentarán los siguientes datos:
a) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;
b) Lugar y fecha de nacimiento. En el caso de los ciudadanos mexicanos
residentes en el extranjero, deberán acreditar la entidad federativa corres-
pondiente a su lugar de nacimiento. Aquellos que nacieron en el extranjero
y nunca han vivido en territorio nacional, deberán acreditar la entidad fede-
rativa de nacimiento del progenitor mexicano. Cuando ambos progenitores
sean mexicanos, señalará la de su elección, en definitiva;
c) Edad y sexo;
d) Domicilio actual y tiempo de residencia;
e) Ocupación;
f) En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización; y
g) Firma y, en su caso, huellas dactilares y fotografía del solicitante.

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

[…]
Artículo 146
1. Las credenciales para votar con fotografía que se expidan […] estarán
a disposición de los interesados en las oficinas o módulos que determine
el Instituto hasta el 1º de marzo del año de la elección. En el caso de las
expedidas desde el extranjero serán entregadas en el mismo sitio donde
fueron tramitadas (lgipe, artículos 140 y 146, 2014).

Como puede observarse, este último artículo determina que las creden-
ciales serán entregadas en el mismo sitio donde fueron tramitadas, pero
el Instituto Nacional Electoral tomó la decisión de hacer la entrega perso-
nal en los domicilios de los ciudadanos por dos razones: primero, porque
la sre informó que no tiene capacidad para almacenar y entregar las cre-
denciales y que eso afectaría la disponibilidad de citas para hacer el trá-
mite; segundo, porque en un ejercicio de maximización del derecho de los
ciudadanos, se consideró que obligarlos a acudir en más de una ocasión
a las embajadas o los consulados podría generar actos de molestia que
los desalentarían.
Por todo lo anterior, y con base en que la ley electoral no establece de-
talladamente ni el procedimiento para la implementación del proyecto ni
la participación de cada autoridad, fue necesario definir el modelo de la
credencial para votar desde el extranjero y firmar un convenio específico
entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Instituto Nacional Electoral,
a fin de establecer los mecanismos y procedimientos de implementación
de la credencialización, delimitando la participación de cada institución y,
además, garantizando la protección de datos personales en posesión de
las autoridades competentes, de acuerdo con los lineamientos de acce-
so, verificación y entrega de los datos personales en posesión del Regis-
tro Federal de Electores.
El convenio entre ambas instituciones se firmó el 17 de diciembre de
2015, dejando por escrito las bases y los mecanismos de colaboración

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

para que de manera permanente los ciudadanos mexicanos residentes en


el extranjero puedan solicitar, a través de las representaciones de México
en el exterior, la inscripción o actualización del padrón electoral por parte
del ine para obtener su credencial para votar desde el extranjero (Consejo
General del ine 2015).

Ambas instancias tomaron la decisión de establecer un esquema de


operación gradual, comenzando con las sedes diplomáticas en las que se
prevé la mayor demanda, específicamente Estados Unidos de América,
donde se encuentra 98% de los mexicanos migrantes. En el cuadro 1 se
señalan las fechas y ciudades o países de implementación.

Cuadro 1. Solicitudes para obtener la credencial para votar desde el extranjero

Fecha Países Ciudades

Atlanta, Austin, Chicago, Dallas, Denver, Houston,


A partir del Estados Unidos Little Rock, Los Ángeles, Nueva York, Phoenix,
8 de febrero. de América. Raleigh, Sacramento, San Antonio, San Francisco,
Santa Ana y San José.
Albuquerque, Boise, Boston, Detroit, Filadelfia,
Fresno, Indianápolis, Kansas City, Nueva Orleans,
A partir del Estados Unidos
Orlando, Oxnard, Portland, Las Vegas, Salt Lake
8 de marzo. de América.
City, Omaha, San Bernardino, Miami, Saint Paul,
Seattle y Washington D.C.
Brownsville, Calexico, Del Río, Douglas, Eagle Pass,
El Paso, Laredo, McAllen, Milwaukee, Nogales,
A partir del Estados Unidos
Presidio, San Diego, Tucson y Yuma, así como
8 de abril. de América.
cualquier otra oficina consular abierta en 2016
en Estados Unidos de América.

Canadá, España,
Calgary, Leamington, Montreal, Ottawa, Toronto,
A partir del Francia, Alemania, Reino
Vancouver, Barcelona, Madrid, París, Frankfurt,
8 de junio. Unido, Japón
Berlín, Londres, Tokio, Nairobi y Bogotá.
y Colombia.

Abu Dabi, Abuya, Accra, Adís Abeba, Ammán,


Ankara, Argel, Asunción, Atenas, Bakú, Bangkok,
Beijing, Beirut, Belgrado, Belice, Berna, Brasilia,
A partir del Bruselas, Bucarest, Budapest, Buenos Aires,
Resto del mundo.
8 de agosto. Canberra, Caracas, Castries, Copenhague, Doha,
Dublín, El Cairo, El Vaticano, Estambul, Estocolmo,
Georgetown, Guatemala, Hanói, Helsinki, Hong
Kong, Yakarta, entre otros.

Fuente: Elaboración propia con base en Consejo General del ine (2015).

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

El convenio firmado con la sre incluyó el Modelo de Operación para


la Credencialización en el Extranjero (moce), aprobado mediante el acuer-
do INE/CG875/2015 por el Consejo General del ine el 14 de octubre
de 2015, cuyo objetivo consistió en garantizar el ejercicio de los derechos
político-electorales de las y los ciudadanos mexicanos residentes en el
extranjero.
Fue de vital importancia que dicho modelo incluyera los siguientes
elementos para garantizar, a los diversos actores políticos y ciudadanos,
la certeza y confiabilidad que brindan las mismas garantías de seguridad
con que cuenta el padrón electoral y listado nominal nacional.

1) Presentación. Aquellos componentes que integran su apariencia físi-


ca, tales como los materiales, el grosor, el diseño gráfico y los colores
empleados.
2) Información personal. Los datos que se utilizan para fines de identifica-
ción del ciudadano.
3) Control. Aquellos elementos que faciliten el seguimiento de todos
los trámites que se realicen en el módulo de atención ciudadana y se
procesen en el Centro de Cómputo y Resguardo Documental (Cecyrd),
proporcionando certeza a su ciclo de vida, considerando la caracterís-
tica de unicidad.
4) Seguridad. Los elementos que ofrecerán al instrumento electoral evitar
ser falsificado, alterado, duplicado y simulado, los cuales le proporcio-
narán autenticidad (ine 2015a, 15-20).

Las actividades operativas del moce se organizaron en torno a un pro-


ceso que incluyó las siguientes etapas.

Programación de cita para la realización del trámite


El ine y la sre habilitaron vías de comunicación ─internet y teléfono─ para
que los ciudadanos residentes en el extranjero programaran una cita con

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la que podrían acudir a alguna oficina consular de México en el exterior a


efectos de proporcionar la información requerida para obtener su creden-
cial para votar.
El servicio de cita funciona mediante el call center denominado Mexi-
tel. Se debe recordar que, desde 2007, los servicios consulares se llevan
a cabo mediante citas previas a fin de evitar aglomeraciones o pérdida de
tiempo de los ciudadanos que acuden a realizar algún trámite.

Registro
Consiste en el trámite que el ciudadano realiza cuando se presenta en la
ventanilla correspondiente de la oficina consular. El personal de la Secreta-
ría de Relaciones Exteriores le informa acerca de las acciones que deberá
seguir para que se inscriba o actualice su información registral, así como
el tiempo que invertirá en ello.
Acto seguido, la sre comprueba, con la documentación entregada, la
identidad, la nacionalidad mexicana y el domicilio del ciudadano en el país
de residencia, y revisa que haya proporcionado la información relativa a
su localización, a fin de que se le informe acerca del estado de su trámi-
te. Finalmente, se le entrega un número de guía o control que comprueba
los trámites que realizó.

Captura
La captura de la información se lleva a cabo con los datos asentados en la
solicitud de incorporación, una solicitud individual que presentan los ciuda-
danos mexicanos residentes en el extranjero. Esta se requisita en formato
electrónico y se anotan los datos personales del ciudadano, la información
del lugar donde se le localizará, así como los medios de identificación que
presentó, de conformidad con los acuerdos de la Comisión Nacional de Vi-
gilancia, para acreditar la nacionalidad mexicana, el domicilio y su identi-
dad. Por último, se le toma una fotografía y se capturan las huellas digitales
de todos sus dedos, como se hace en el territorio nacional. La Secreta-

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

ría de Relaciones Exteriores debe solicitar al ciudadano que manifieste si


acepta o no que el domicilio sea visible en su credencial.
El personal de la sre captura los datos asentados en la solicitud de
incorporación y digitaliza la documentación comprobatoria que presenta
el ciudadano para que, junto con sus datos personales y biométricos, se
integre el expediente que será remitido al ine.

Procesamiento
El Instituto Nacional Electoral, mediante la Dirección Ejecutiva del Registro
Federal de Electores (derfe), recibe vía electrónica la información transmiti-
da por la Secretaría de Relaciones Exteriores, que es procesada conforme
a los mecanismos de inscripción o actualización del padrón electoral. En el
mecanismo de actualización, la derfe procesa los siguientes movimientos.

1) Inscripción.
2) Actualización.
a) Cambio de domicilio.
b) Corrección de datos personales.
c) Corrección de datos en dirección.
d) Reincorporación.
e) Reposición de credencial por robo, extravío o deterioro grave.
f) Reemplazo por pérdida de vigencia.
3) Seguimiento del trámite. Al ciudadano solicitante se le entregará un
número de folio con el cual le podrá dar seguimiento en el portal web
del ine.
4) Procesamiento y verificación. La credencial para votar con fotografía, a
diferencia de lo que ocurre con el pasaporte o la matrícula consular, no
se entrega el mismo día, debido a que su fabricación se lleva a cabo en
México con todas las medidas de seguridad para evitar su falsificación.
Corresponde al ine la validación de los documentos y datos enviados
por la sre para analizar su procedencia.

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Entrega
En la última etapa del moce, el ine, por medio de la derfe, entregará la cre-
dencial para votar desde el extranjero a los ciudadanos que la solicitaron
y cuyo trámite de inscripción o actualización en el padrón electoral resultó
procedente.
Esta se efectuará por servicio de mensajería de manera personalizada
a la o el ciudadano, para lo cual el Instituto preparará los mecanismos
necesarios a fin de que la distribución y entrega de dicha credencial se
realice en tiempo y en forma.

Envío-recepción de la credencial
Cuando el trámite es procedente, una vez que la credencial está lista, se
envía por el servicio de mensajería contratado para tal fin, y con diversos
filtros de seguridad, al domicilio que proporcionó el ciudadano al momen-
to del trámite. La entrega será estrictamente personal y se recabará la fir-
ma del titular. En caso de que no se encuentre en el domicilio, la credencial
se pondrá a su disposición en la oficina de correos más cercana durante
un periodo (conocido como esquema OCURRE) y, si no se presenta, esta
será enviada de vuelta a la derfe para su destrucción.

Activación de la credencial para votar


desde el extranjero
La credencial para votar desde el extranjero deberá ser activada para que
el solicitante pueda ejercer su derecho al voto. Al recibirla, deberá activar-
la en el portal de seguimiento del ine. Para hacerlo, se requiere el número
de folio que le fue entregado cuando hizo su trámite en el consulado.
Solo en ese momento, el ciudadano queda registrado en la lista nominal
para electores residentes en el extranjero.

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

Confidencialidad de la información

La confidencialidad de los documentos, datos personales e información


que los ciudadanos proporcionen al Registro Federal de Electores, será sal-
vaguardada en todo momento por el Instituto. Sin que dicha información
pueda comunicarse, transmitirse ni darse a conocer a cualquier persona o
autoridad, nacional o extranjera, salvo las excepciones previstas en la ley
cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en los que el Institu-
to fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas por la ley o por
mandato de juez competente (ine 2015b, 21).

Se debe señalar que el acuerdo del Consejo General mediante el cual


fue aprobado el moce fue impugnado por el Partido Acción Nacional a fin
de controvertirlo, señalando que le causaba agravio el hecho de que la cre-
dencial para votar se entregara a los ciudadanos residentes en el extran-
jero mediante el servicio de mensajería, cuando la ley electoral determina
que se haga en el mismo lugar donde fue tramitada; sin embargo, la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación declaró
infundados los agravios expresados en el recurso el 13 de abril de 2016,
por lo que se confirmó dicho acuerdo, quedando firme para su aplicación
(SUP-RAP-18/2016).
Los magistrados consideraron que la forma de entrega propuesta cons-
tituye un mecanismo que permite evitarles a los ciudadanos la carga de
tener que trasladarse a otras ciudades o países donde haya embajadas o
consulados, ya que no en todos los lugares existen tales representacio-
nes de México.

Trámite y procedimiento
de credencialización en el extranjero
El trámite y procedimiento de credencialización en el exterior se realiza
en diversas fases. En primer lugar, el ciudadano prepara los documentos

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

requeridos, programa su cita y acude al consulado; en segundo, la sre ges-


tiona el trámite y envía la información al ine; después, dicho Instituto anali-
za la procedencia del trámite, genera la credencial para votar y la envía por
mensajería, y, finalmente, el ciudadano recibe su credencial, la activa en el
sistema de consulta y, de esta manera, queda inscrito en el listado nominal.
Para tramitar la credencial desde el extranjero, el ciudadano mexicano
necesita los mismos documentos que se solicitan en el territorio nacional
(la única diferencia es que no realiza el trámite en un módulo de atención
ciudadana, operado por funcionarios del ine, sino por medio de las emba-
jadas u oficinas consulares de México en el mundo a cargo de la Secreta-
ría de Relaciones Exteriores).

1) Acta de nacimiento o carta de naturalización.


2) Identificación con fotografía. Puede ser cartilla de servicio militar (libe-
rada o no), pasaporte, matrícula consular, cédula profesional, licencia o
permiso para conducir (nacional o extranjero), credencial de identifica-
ción laboral, visa láser, tarjeta de residente, identificación de escuelas
con reconocimiento oficial, entre otras.
3) Comprobante de domicilio. Puede ser recibo o pago de impuestos, estado
de cuenta, copia certificada de escrituras, contrato de arrendamien-
to, declaración de impuestos ante agencia recaudadora o equivalente,
etcétera (lgipe, artículo 135, 2014).

Es importante destacar que el Instituto es la única autoridad responsa-


ble de elaborar la credencial para votar, mientras que la función de la sre
es de coadyuvancia. Conforme a lo establecido en la lgipe y en el Conve-
nio, la Secretaría no almacena información ni determina a quién se le en-
trega o no una credencial. Es facultad exclusiva del ine aplicar los criterios
establecidos en dicha ley para emitir la credencial y es la única responsa-
ble de su entrega.

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

La credencial para votar desde el extranjero es similar a la utilizada en


el territorio nacional y cuenta con toda la información y las medidas de se-
guridad necesarias (25 en total) para hacerla un documento de identifica-
ción seguro e internacionalmente aceptado.1 Las diferencias entre ambos
formatos son que la primera incluye la leyenda “desde el extranjero”, tiene
títulos en castellano e inglés, así como el lugar de nacimiento, y carece de
las palabras municipio, sección y localidad.
En este procedimiento de credencialización también es importante
destacar lo siguiente.

1) El trámite y el envío son completamente gratuitos.


2) La entrega de la credencial es estrictamente personal y nadie que no
sea su titular puede recibirla o hacer uso de ella. En caso de que en la
primera visita no se encuentre al ciudadano, se hacen dos más, dejando
en la tercera, de ser el caso, el aviso de que la credencial permanecerá
un mes en la oficina de mensajería por si es su deseo recogerla; si se
cumple la fecha determinada, la credencial se regresa a las oficinas de la
Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para su resguardo
y posterior destrucción.
3) Se calcula que el ciudadano reciba su credencial en el domicilio entre
dos y tres semanas después de finalizado su trámite.
4) El ciudadano dado de alta en la lista nominal para electores residentes
en el extranjero es dado de baja en la lista nominal nacional, por lo que
no hay duplicidad de registros.
5) Si la credencial no se activa, el ciudadano no es dado de alta en la lis-
ta nominal y, por tanto, no podrá votar.
6) La derfe está trabajando en el diseño de un procedimiento sencillo de
actualización de la lista nominal para el caso de que un ciudadano que

1
Se pueden consultar estas medidas de seguridad en la página electrónica del Instituto Nacional
Electoral.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

tramitó su credencial para votar desde el extranjero venga a México y


quiera votar en territorio nacional.
7) La credencial es un instrumento de identificación válido en el extranje-
ro y en el territorio nacional.
8) La sre nunca tiene acceso al padrón electoral, simplemente es un me-
dio de contacto y un facilitador del trámite entre el ciudadano y el ine.

Por último, y de acuerdo con el Informe Mensual presentado por la der-


fe al Grupo de Trabajo del Voto del Mexicano Residente en el Extranjero
de la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores
en junio de 2017, respecto al proceso de credencialización en el extran-
jero, al 29 de mayo de 2017 se realizaron 366,455 trámites en diversos
consulados, de los cuales 359,905 corresponden a trámites ingresados al
Cecyrd, que representan los transmitidos por la sre al ine. La diferencia
entre los datos captados por la sre y los que se procesan en el Cecyrd
corresponde a la información en etapa de consolidación de los consu-
lados y el tiempo que tarda su transmisión al ine; 359,808 trámites han
sido procesados (6,550 se encuentran en la etapa de consolidación por la
sre o en la etapa de transmisión al ine y 97 en la etapa de incorporación a
la base del datos del Sistema Integral de Información del Registro Fede-
ral de Electores); 338,028 registros se encuentran en lote de producción;
330,967 credenciales para votar en el extranjero se han producido, de las
cuales ya han sido entregadas algunas a la empresa de mensajería y otras
al ciudadano, y 86,791 ya han sido activadas (ine 2017, 4).2

Conclusiones
La reforma constitucional y electoral 2013-2014 estableció el marco norma-
tivo y los procedimientos a los que se debe sujetar la credencialización de

2
Datos relevantes acerca de la atención en módulos, así como de la actualización del padrón
electoral y la lista nominal de electores, del 23 al 29 de mayo de 2017.

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

los mexicanos residentes en el extranjero, dando cauce a una de las princi-


pales demandas de los connacionales que sin la credencial para votar con
fotografía no pueden ejercer a plenitud sus derechos político-electorales,
además de que no disponen de un instrumento actualizado de identificación.
A partir de la reforma, el Instituto Nacional Electoral está generando y
operando, en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores, los
mecanismos para que los mexicanos residentes en el extranjero tramiten
su credencial para votar y puedan, dado el momento, solicitar su registro
al ine, mediante los mecanismos que la autoridad electoral determine,
de inscripción al listado nominal de electores residentes en el extranjero
para, así, ejercer su derecho al voto.
Tramitar la credencial permitirá a los mexicanos residentes en el extranje-
ro ejercer el derecho a votar en las elecciones de presidente, senadores, go-
bernadores y jefe de gobierno de la Ciudad de México, cuyas legislaciones
así lo determinen.
Es necesario distinguir la credencialización del derecho al voto. El segundo
está plasmado como una prerrogativa constitucional de los mexicanos
dentro o fuera del país con las modalidades que establezca la ley; la primera
es el procedimiento técnico y jurídico para obtener el instrumento de iden-
tificación y elemento indispensable para poder ejercer el derecho al voto.
Con la aplicación de esta disposición se cumple un reto de la autoridad
electoral: mantener actualizado el padrón electoral considerando la incor-
poración de los ciudadanos que viven en el extranjero, lo cual también será
de utilidad para otras instituciones, como la Secretaría de Relaciones
Exteriores.
El reto es consolidar un padrón de dichos mexicanos. Se están dando
los primeros pasos, se está trabajando con el apoyo de la sre y con los
partidos políticos a fin de encontrar las mejores alternativas para incenti-
var no solo la solicitud de registro, sino la activación de la credencial para
votar por parte del ciudadano, con el objetivo de que pueda ejercer tal
derecho político-electoral a los cargos de elección popular a que tenga

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174

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

derecho y no considere la credencial para votar con fotografía únicamente


como un instrumento de identificación.
Respecto a la protección de datos personales de quienes tramiten su
credencial, tanto en el territorio nacional como en el extranjero se estable-
ce la salvaguarda y protección correspondiente.
El Instituto Nacional Electoral, mediante la Comisión Nacional de Vigi-
lancia, instaló un grupo de trabajo temporal para la credencialización de
mexicanos residentes en el extranjero. Este grupo, junto con la Comisión
del Registro Federal de Electores y con el Consejo General, se encargó
de realizar las actividades necesarias para que se pudiera lograr la emisión de
los acuerdos relativos a la credencialización.
El ine y la sre firmaron el Convenio de Colaboración, documento que
sienta las bases para la tramitación y expedición de las credenciales esta-
bleciendo un esquema de operación gradual que inició en las sedes diplo-
máticas de las ciudades de Estados Unidos de América donde se encuentra
la mayor concentración de mexicanos migrantes.
El ine es el único responsable de elaborar la credencial para votar; la
sre solo colabora al momento de levantar la información y los datos de los
solicitantes. La Secretaría no conserva información ni tiene facultades para
determinar a quién se le entrega o no una credencial; el Instituto aplica los
criterios establecidos en la Ley para emitir la credencial y es la única insti-
tución responsable de su entrega.
Conforme a los datos aquí presentados, se advierte que el procedimien-
to de credencialización reporta cifras importantes de trámites registrados
de mexicanos residentes en el extranjero en las embajadas y oficinas con-
sulares de México en el mundo.
La protección de los datos personales se lleva a cabo de conformidad
con la reforma al artículo 16 constitucional y en el marco de la reciente
legislación en materia de acceso a la información pública.
La implementación de esta importante reforma avanza satisfactoria-
mente rumbo a las elecciones de 2018, en las que se espera una amplia

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

participación de mexicanos que viven fuera de las fronteras nacionales. El


reto será lograr que todos aquellos ciudadanos que han solicitado su cre-
dencial la activen y pidan su registro para votar en los próximos comicios.
Además, se deben redoblar esfuerzos para encontrar otras soluciones
que permitan a la autoridad electoral erogar menos recursos en el envío
de las credenciales mediante el esquema de mensajería, así como tam-
bién buscar otras alternativas para su activación, garantizando que quien
lo haga sea el ciudadano que la tramitó.
Asimismo, se debe mantener actualizado el padrón electoral mediante
campañas de difusión que informen al ciudadano residente en el extranje-
ro que su credencial solo tiene una vigencia de 10 años, y, por otro lado,
hay que incrementar los esfuerzos con los diversos actores políticos a fin
de encontrar mejores soluciones tanto para el voto de los mexicanos que
viven fuera del país como para su credencialización.

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México en el exterior que celebran, por una parte, el Instituto Nacional
Electoral, en lo sucesivo “el INSTITUTO”, representado en este acto por
el doctor Lorenzo Córdova Vianello, presidente del Consejo General y
el licenciado Edmundo Jacobo Molina, Secretario Ejecutivo, asistido
por el Ingeniero René Miranda Jaimes, Director Ejecutivo del Registro
Federal de Electores, y como testigo de honor el Consejero Electoral
licenciado Enrique Andrade González; y por la otra, la Secretaría de
Relaciones Exteriores, en los subsecuente “la Secretaría”, representada
en este acto por su titular la Maestra Claudia Ruiz Massieu Salinas,
asistida por el Doctor Carlos Pérez Verdía Canales, Subsecretario para
América del Norte, y por la licenciada Olga Beatriz García Guillen,
directora general de servicios consulares; a quienes actuando de
manera conjunta se les denominará como “las partes”, al tenor de
los siguientes antecedentes, declaraciones y clausulas. Disponible
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El cumplimiento de las sentencias


en materia electoral
The Enforcement of Electoral Rulings

Manuel González Oropeza (México)*


Fecha de recepción: 22 de agosto de 2016.
Fecha de aceptación: 2 de marzo de 2017.

Resumen
Este artículo ilustra con dos ejemplos que la integración de la Sala Supe-
rior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió entre
2011 y 2015 los problemas extremos que la justicia electoral enfrenta para
hacer acatar sus sentencias. La litis en ambos casos (Mochitlán, Guerrero,
y Macuspana, Tabasco) se circunscribe a la negación, sin justificación, del
pago de dietas a ediles, con lo cual se afectó su derecho al desempeño
de los cargos para los que habían sido elegidos. Se sugieren métodos más
prácticos y efectivos, como el de la imposición de multas a la autoridad
que desacata la orden judicial, aplicadas al pago directo de la compensa-
ción debida. La formalidad de enterar del pago de multas a la Tesorería de
la Federación y el abuso expreso del derecho de acceso a la justicia no
han funcionado cuando los actores políticos se rehúsan a acatar una sen-
tencia judicial.
Palabras clave: justicia electoral, sentencia judicial, derecho electoral.

* Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador nacional,


nivel III, del Sistema Nacional de Investigadores. ma.particular@te.gob.mx.

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
180

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Abstract
Based on two cases resolved by the justices of the High Chamber of the
Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary between 2011 and 2015,
this article illustrates the extreme difficulties faced by the Court to ensure
the compliance with its rulings. Both lawsuits (Mochitlán, Guerrero, and Ma-
cuspana, Tabasco) refer to the unjustified refusal to pay the salaries of mu-
nicipal officials (ediles), affecting their right to hold the office for which they
were elected. More practical and effective methods are suggested, such as
the imposition of fines on the authority that fails to comply with the ruling.
The formality to remit the payment of fines to the General Treasury of the
Federation and the abuse of the right to access to justice have not worked
when the political actors refuse to comply with a court ruling.
Keywords: electoral justice, judicial resolution, electoral law.

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

n juicio no concluye con la emisión de la sentencia, sino hasta


que sus resoluciones son cumplidas. Esto que a simple vista pare-
ce sencillo y lógico, en muchas ocasiones resulta complicado
llevarlo a buen término no porque la sentencia sea ambigua o imposible de
ejecutar, sino porque a la parte obligada se le dificulta cubrir alguno
de los compromisos derivados de aquella o se niega a acatar el fallo. Todos
los tribunales tienen la responsabilidad de que sus sentencias no solo sean
dictadas conforme a derecho, sino que también sean acatadas y ejecuta-
das de la misma manera.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ha
tenido siempre un particular interés en el tema del absoluto cumplimien-
to de las resoluciones de la Sala Superior y de las Salas Regionales y, por
supuesto, también en el cumplimiento de las sentencias en materia electo-
ral dictadas por los tribunales de las diversas entidades federativas. Para
estos tribunales especializados, la justicia electoral forma parte de un sis-
tema de la mayor importancia en el país, es el engranaje judicial que per-
mite el funcionamiento de las instituciones que garantizan el desarrollo de
todos los aspectos de su vida cotidiana.
La justicia electoral es uno de los elementos fundamentales de las so-
ciedades democráticas, por esto, se entiende que su efectivo cumplimiento
en los plazos establecidos por la ley para que se acaten sus resoluciones
es relevante. En sentido estricto y en términos generales, todas las senten-
cias emitidas por el Tribunal Electoral se ejecutan, pero el tiempo en que
esto acontece depende, en cada caso, de las autoridades involucradas en
el cumplimiento y de los medios de impugnación que las partes interpon-
gan conforme a su legítimo derecho a una adecuada defensa.
Es responsabilidad de la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal
Electoral llevar el registro de los expedientes relacionados con incidentes de
incumplimiento e inejecución, esto es, de aquellos que se originan cuando
alguna o algunas de las partes involucradas en el asunto correspondien-
te presentan escritos ante la Oficialía de Partes, en los cuales manifiestan

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

que, a su parecer, la sentencia no ha sido acatada en sus términos, lo cual


provoca, en principio, el estudio respectivo y la emisión de la sentencia
incidental. Por el contrario, las resoluciones con obligación de cumpli-
miento que no son objeto de impugnación incidental por las partes invo-
lucradas se consideran como cumplidas en los términos establecidos en
la respectiva sentencia.
La investigación realizada de manera conjunta por la Secretaría men-
cionada, la Coordinación de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta y la
Dirección General de Estadística e Información Jurisdiccional permite esta-
blecer la siguiente información relacionada con la labor de la Sala Superior
del tepjf en el periodo del 1 de noviembre de 2006 al 20 de febrero de 2015.
En relación con los tipos de incidentes que conciernen al debido cum-
plimiento de las sentencias emitidas por este órgano jurisdiccional se
advierten los siguientes datos:

Cuadro 1. Incidentes por tipo

Tipo de incidente Total

Cumplimiento. 620
Inejecución de sentencia. 459
De incumplimiento. 75
Ejecución defectuosa de la sentencia. 15
Indebida ejecución de sentencia. 10
Exceso en la ejecución de la sentencia. 2

Total 1,181

Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).

En relación con esos mismos incidentes, se presentan las siguientes ci-


fras correspondientes a los temas que tratan:

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

Cuadro 2. Incidentes por tema

Tema principal Total

Vida interna de partidos. 456


Credencial para votar. 133
Acceso y ejercicio del cargo. 95
Integración de autoridades electorales. 57
Registro de candidatos. 53
Resultados electorales. 51
Controversias laborales. 50
Sistemas normativos internos (usos y costumbres). 46
Procedimiento sancionador. 42
Procedimiento en materia de fiscalización. 35
Procedimiento especial sancionador. 33
Actos de preparación. 23
Negativa o cancelación de registro de partido o agrupación. 22
Derecho de petición o información. 19
Asuntos relacionados con radio y televisión. 14
Financiamiento. 11
Actos relacionados con precampañas y campañas. 11
Otras impugnaciones. 7
Lista nominal. 7
Fiscalización. 7
Candidaturas independientes. 3
Acuerdos y lineamientos emitidos por el Instituto
3
Federal Electoral/Instituto Nacional Electoral.

Geografía electoral. 3

Total 1,181

Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).

En relación con el tema concerniente a la vida interna de los partidos


políticos se presentan las siguientes cifras desglosadas a partir del total
de asuntos de cumplimiento:

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Cuadro 3. Incidentes relativos a la vida interna de los partidos políticos

Tema intrapartidista Total

Elección de dirigencias. 211


Proceso interno de selección de candidatos. 137
Sanciones a militantes. 62
Derecho de petición o información. 21
Afiliación. 14
Normatividad. 6
Actuación de dirigencias. 5

Total 456

Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).

Respecto del cumplimiento de sentencias en materia electoral, debe


considerarse que cada caso o, incluso, cada tipo de medio de impugnación
puede desarrollar una secuela procesal tan diversa que sería muy compli-
cado hacer una propuesta general, sin embargo, se tiene información bási-
ca de acuerdo con el medio de impugnación de que se trate en el periodo
ya referido.

Cuadro 4. Tipos de incidentes por tipos de medios

Tipo de medio
Tipo de incidente Total
rec
rap

psc
jdc

jrc

clt
jli

ag

Cumplimiento. 463 76 51 29 1 -- -- -- 620


Inejecución de sentencia. 357 26 43 15 10 5 3 -- 459
De incumplimiento. 51 10 8 3 1 1 -- 1 75
Ejecución defectuosa
10 2 1 1 1 -- -- -- 15
de la sentencia.

Indebida ejecución
2 2 6 -- -- -- -- -- 10
de sentencia.

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

Continuación.
Tipo de medio
Tipo de incidente Total

rec
rap

psc
jdc

jrc

clt
jli

ag
Exceso en la ejecución
-- -- 2 -- -- -- -- -- 2
de la sentencia.

Total 883 116 111 48 13 6 3 1 1,181

Nota: jdc, juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; rap, recurso
de apelación; jrc, juicio de revisión constitucional electoral; jli, juicio para dirimir los conflictos o
diferencias laborales de los servidores del Instituto Nacional Electoral; rec, recurso de reconside-
ración; ag, asunto general; clt, conflicto o diferencia laboral entre el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación y sus servidores, y psc, procedimiento especial sancionador de órgano
central del Instituto Nacional Electoral.

Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).

Se presenta la siguiente información según la Sala en que se radican o


promueven los incidentes de cumplimiento en el periodo de noviembre de
2006 a febrero de 2015:

Cuadro 5. Tipos de incidentes por Sala

Sala
Especializada
Guadalajara

Monterrey

Regional
Superior

Federal

Tipo de incidente Total


Distrito
Xalapa

Toluca

Cumplimiento. 586 14 4 11 2 3 -- 620


Inejecución de sentencia. 303 25 13 67 34 17 -- 459
De incumplimiento. 49 1 3 4 14 3 1 75
Ejecución defectuosa
11 -- 1 2 -- 1 -- 15
de la sentencia.

Indebida ejecución
8 -- -- 1 1 -- -- 10
de sentencia.

Exceso en la ejecución
2 -- -- -- -- -- -- 2
de la sentencia.

Total 959 40 21 85 51 24 1 1,181

Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Con relación al cumplimiento de las sentencias en materia electoral, la


Sala Superior del Tribunal Electoral ha establecido las siguientes jurispru-
dencias y tesis.
Jurisprudencia 19/2004:

SENTENCIAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE


LA FEDERACIÓN, SÓLO está FACULTADO PARA DETERMINAR QUE
SON INEJECUTABLES.- De conformidad con el artículo 99, párrafos pri-
mero y cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es con excepción
de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 del mismo ordenamiento, la
máxima autoridad jurisdiccional en la materia, y le corresponde resolver, en
forma definitiva e inatacable, de los diversos tipos de controversias que
en sus nueve fracciones se enuncian, por lo cual, resulta claro que una vez
emitido un fallo por dicho Tribunal Electoral, ninguna autoridad puede cues-
tionar su legalidad, a través de cualquier tipo de acto o resolución, aunque
pretenda fundarse en su propia interpretación de las disposiciones de la
Carta Magna o en el contenido de leyes secundarias, mucho menos cuando
estas disposiciones fueron objeto de una interpretación directa y precisa en
la propia resolución jurisdiccional definitiva e inatacable, toda vez que, por
un lado, sobre cualquier ley secundaria está la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, a la que deben obedecer todas las autoridades
federales y estatales, y si la interpretación de ésta forma parte del fallo de-
finitivo e inatacable, que como tal surte los efectos de la cosa juzgada, si
se admitiera su cuestionamiento en cualquier forma, esto equivaldría a des-
conocerle las calidades que expresamente le confiere la ley fundamental,
por lo que el actuar de cualquier autoridad distinta del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, o de cualquiera otra persona, encaminado
a impedir el cumplimiento o a determinar la inejecutabilidad de las resolu-
ciones que dicho Tribunal Electoral emita, infringe el precepto constitucio-
nal citado en primer término; y, por otra parte, porque admitir siquiera la

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

posibilidad de que cualquier autoridad distinta del Tribunal Electoral deter-


mine la inejecutabilidad de las resoluciones pronunciadas por este órgano
jurisdiccional implicaría: 1. Modificar el orden jerárquico de las autoridades
electorales, para sujetar las resoluciones definitivas y firmes del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, máxima autoridad jurisdic-
cional en la materia, a las decisiones de otras autoridades, en contraven-
ción a la Constitución. 2. Desconocer la verdad de la cosa juzgada, que por
mandato constitucional tienen esas resoluciones. 3. Usurpar atribuciones
concedidas únicamente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, de modo directo y expreso por la Ley Fundamental del país. 4. Negar la
inconstitucionalidad e ilegalidad de un acto o resolución ya calificado co-
mo tal, e inclusive dejado sin efectos y sustituido por ese motivo. 5. Impedir
el cumplimiento de una sentencia definitiva e inatacable, pretendiendo ha-
cer nugatoria la reparación otorgada a quien oportunamente lo solicitó por la
vía conducente. Situaciones todas estas inaceptables, por atentar contra el
orden constitucional previsto respecto de los actos y resoluciones electora-
les, en franco atentado y ostensible violación al estado de derecho.1

Jurisprudencia 31/2002:

EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES. LAS AUTORIDADES


ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE

1
“Tercera Época: Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-023/98. Incidente de ine-
jecución de sentencia. Presidenta y Secretario de la Mesa Directiva del Honorable Congreso del
Estado de Yucatán. 7 de julio de 1998. Unanimidad de votos.
Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-024/98. Incidente de inejecución de sen-
tencia. Presidenta y Secretario de la Mesa Directiva del Honorable Congreso del Estado de
Yucatán. 7 de julio de 1998. Unanimidad de votos.
Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-JDC-568/2003 y
acumulado. Ramiro Heriberto Delgado Saldaña. 11 de septiembre de 2003. Unanimidad de votos.
La Sala Superior en sesión celebrada el nueve de agosto de dos mil cuatro, aprobó por unanimi-
dad de votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente obligatoria. Jurisprudencia
y Tesis Relevantes 1997-2005. Compilación Oficial, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, páginas 300 y 301” (jurisprudencia 19/2004).

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

NO TENGAN EL CARÁCTER DE RESPONSABLES, CUANDO POR SUS


FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIEN-
TO.- Con apoyo en lo dispuesto por los artículos 17, párrafo tercero; 41 y
99 constitucionales, y acorde con los principios de obligatoriedad y orden
público, rectores de las sentencias dictadas por este órgano jurisdiccio-
nal, sustentados en la vital importancia para la vida institucional del país
y con objeto de consolidar el imperio de los mandatos que contiene la
Constitución General de la República, sobre cualquier ley y autoridad, tales
sentencias obligan a todas las autoridades, independientemente de que fi-
guren o no con el carácter de responsables, sobre todo, si en virtud de sus
funciones, les corresponde desplegar actos tendentes a cumplimentar
aquellos fallos.2

Tesis LIV/2002:

EJECUCIÓN DE SENTENCIAS. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE DE-


RECHO PROCESAL SON APLICABLES EN MATERIA ELECTORAL
A LOS SUPUESTOS EN QUE LA CONDENA CONSISTE EN OBLIGA-
CIONES DE HACER.- La legislación procesal electoral federal no contie-
ne disposiciones directas respecto a los lineamientos que se deben seguir
para la ejecución de las sentencias emitidas por el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, por lo que se debe atender a lo previs-

2
“Tercera Época: Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-158/98. Partido Revolucio-
nario Institucional. 27 de noviembre de 1998. Unanimidad de cinco votos.
Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-172/98. Partido Revolucionario Institucio-
nal. 29 de noviembre de 1998. Unanimidad de votos.
Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-353/2000. Partido de la Revolución Demo-
crática. 27 de septiembre de 2000. Unanimidad de votos.
Nota: El contenido del artículo 17, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, interpretado en esta jurisprudencia, corresponde con el 17, párrafo sexto del
ordenamiento vigente. La Sala Superior en sesión celebrada el veinte de mayo de dos mil dos,
aprobó por unanimidad de seis votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente
obligatoria. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Suplemento 6, Año 2003, página 30” (jurisprudencia 31/2002).

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

to por el artículo 2º de la Ley General del Sistema de Medios de Impug-


nación en Materia Electoral, en el sentido de que, a falta de disposición
expresa, se aplicarán los principios generales del derecho. Los principios o
reglas generales con relación a la ejecución de sentencias jurisdiccionales,
relacionadas con el derecho de las obligaciones, tratándose de sentencias
de condena, se localizan en el ámbito del derecho procesal civil, donde se
prevé que cuando se trata de cumplir una obligación de hacer que no ten-
ga que ejecutarse necesariamente por el obligado, el juzgador debe seña-
lar un plazo prudente para el cumplimiento, en atención a las circunstancias
del hecho y de las personas, y que si pasado el plazo el obligado no cum-
pliere, por disposición del tribunal se nombre persona que lo ejecute, a
costa del obligado, en el término que se fije. Este principio procesal se en-
cuentra recogido por la generalidad de los códigos de procedimientos civi-
les en la República Mexicana, en términos iguales o semejantes a como se
contempla en el artículo 517 del Código de Procedimientos Civiles para el
Distrito Federal, así como en los artículos 420 y siguientes del Código Fe-
deral de Procedimientos Civiles. Por tanto, resulta aplicable en materia
electoral, cuando se den los supuestos mencionados.3

Debe quedar claro que el cumplimiento de una sentencia emitida por


la Sala Superior del tepjf depende de diversas variables, pero la principal
es la voluntad política de las partes vinculadas al juicio o medio de defen-
sa del que se trate. De esta manera, por ejemplo, con relación al tema del
pago de remuneraciones (dietas) de los integrantes de los ayuntamientos,
el factor principal que determina su cumplimiento es la voluntad política del
presidente municipal (quien es la cabeza del ayuntamiento en orden jerár-

3
“Tercera Época: Incidente de ejecución de sentencia. SUP-RAP-038/99 y acumulados. Demo-
cracia Social, Partido Político Nacional. 12 de enero de 2000. Unanimidad de seis votos. Po-
nente: Leonel Castillo González. Secretario: Ángel Ponce Peña.
La Sala Superior en sesión celebrada el veintiocho de mayo de dos mil dos, aprobó por unani-
midad de votos la tesis que antecede. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 127 y 128” (tesis LIV/2002).

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

quico), y si esta no existe es imposible avanzar en la solución de las dife-


rencias o los conflictos jurídicos, como se verá enseguida.
A continuación se presenta un par de casos que fueron resueltos por la
Sala Superior, concernientes a la omisión de pago de dietas a regidores en
los estados de Guerrero y Tabasco, con el fin de conocer sus pormenores
y el procedimiento que se instrumentó para que se cumpliera lo ordenado
por dicha Sala.

Omisión de pago de dietas a regidores


de Mochitlán, Guerrero
La omisión del presidente municipal de Mochitlán, Guerrero, que consistió
en no pagar las remuneraciones a diversos regidores del ayuntamiento de
ese municipio es un asunto de gran interés con relación al incumplimien-
to de una sentencia electoral. En este caso también se observa una serie
de vicisitudes de diversa índole acerca de la pretensión de los actores de
que se les pagaran sus remuneraciones.
El ayuntamiento de Mochitlán entró en funciones el 1 de enero de 2009,
cuando los actores del caso rindieron protesta como regidores de ese
lugar. El 28 de febrero de 2011, se presentó una demanda de juicio elec-
toral ciudadano, la cual se radicó en el Tribunal Electoral del Estado de
Guerrero, en la que se reclamaba el pago de los salarios que, de manera
indebida, habían sido retenidos por el presidente municipal de la comu-
nidad. Ante la omisión de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Elec-
toral guerrerense, que consistió en no resolver el juicio mencionado, el 27
de junio de 2011, los mismos actores promovieron un juicio para la pro-
tección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), el cual se
radicó en la Sala Superior del tepjf con el registro SUP-JDC-4912/2011.
En el citado juicio, el 13 de julio de 2011, la Sala Superior resolvió
ordenar a la Sala de Segunda Instancia del Tribunal estatal que dictara de
manera inmediata el auto de admisión y el cierre de instrucción corres-
pondientes, que emitiera la sentencia en el juicio electoral ciudadano y

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191

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

que, en el plazo de 24 horas contado a partir del cumplimiento de la eje-


cutoria federal, se informara a la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación el cumplimiento de dicha ejecutoria. La Sala
Superior señaló que

la responsable ha sido omisa en resolver el Juicio Electoral Ciudadano


interpuesto por los actores, a pesar de que ha pasado el tiempo suficiente
para hacerlo, esto si se tiene en cuenta que la presentación de la deman-
da fue el veintiocho de febrero del año en curso, y el presente juicio ciuda-
dano se promovió el veintisiete de junio, es decir cuando han transcurrido
más de cuatro meses (SUP-JDC-4912/2011, 11-2).

La consecuencia de esa sentencia, o más bien, en cumplimiento de esa


sentencia, el 14 de julio de 2011, la Sala de Segunda Instancia del Tribu-
nal Electoral del Estado de Guerrero dictó sentencia en el juicio electoral
ciudadano referido, en el cual resolvió lo siguiente: ordenó al presiden-
te municipal de Mochitlán que, un plazo de cinco días hábiles, pagara las
remuneraciones que de manera indebida les habían sido retenidas a los
regidores; le ordenó también (o en su ausencia, a quien lo sustituyera con-
forme a la ley) que informara acerca del cumplimiento de esa ejecutoria en
las 24 horas siguientes; lo apercibió de que en caso de no cumplir con el
plazo ordenado, se le aplicaría cualquiera de las medidas de apremio que
prevé el artículo 36 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral del Estado de Guerrero (lsmimeeg 2014),4 y asentó que se

4
Este artículo señala: “Para hacer cumplir las disposiciones del presente ordenamiento y las
sentencias que dicte, así como para mantener el orden, el respeto y la consideración debidos,
el Tribunal Electoral podrá aplicar discrecionalmente las medidas de apremio y las correcciones
disciplinarias siguientes:
I. Apercibimiento;
II. Amonestación;
III. Multa hasta por quinientas veces el salario mínimo diario vigente en Chilpancingo de los Bra-
vo, Guerrero. En caso de reincidencia se podrá aplicar hasta el doble de la cantidad señalada;
IV. Auxilio de la fuerza pública; y

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

le daría vista al Congreso del Estado de Guerrero para que, en el ámbito de


su competencia y atribuciones, resolviera lo que en derecho correspondiera.
Semanas más tarde, mediante un escrito presentado el 8 de agosto de
2011, los regidores promovieron un incidente de incumplimiento de senten-
cia en el juicio electoral ciudadano ya promovido ante el Tribunal Electoral
del estado, y el 6 de septiembre se dictó una sentencia incidental en que la
Sala de Segunda Instancia del Tribunal estatal declaró fundado el incidente
de incumplimiento de sentencia promovido por los regidores; se le impuso
una multa al ayuntamiento de Mochitlán por $28,350.00 y se mandó gi-
rar un oficio para el secretario de Finanzas y Administración del Estado de
Guerrero, a efectos de que ordenara hacer efectiva dicha multa; se orde-
nó darle vista al Congreso de la entidad respecto de la omisión del citado
ayuntamiento de pagar las remuneraciones a las que tienen derecho los ac-
tores en su carácter de regidores; con respecto al desacato de la sentencia
definitiva del 14 de julio de 2011, se le concedió al ayuntamiento de Mo-
chitlán un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación
de esa resolución incidental, para que pagara las remuneraciones seña-
ladas en la sentencia mencionada, además, se le advirtió que, de reinci-
dir en la omisión, se le aplicaría una multa de 1,000 días de salario mínimo
general vigente en la región, conforme a la fracción III del artículo 36 de la
Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; se le hizo
saber a la autoridad responsable que, de incumplir con lo mandatado en
esta sentencia incidental, se le daría vista al ministerio público del estado
para que determinara la posible configuración de algún ilícito penal por el
desacato de una orden del Tribunal Electoral del estado; se apercibió a la
autoridad responsable de que si se negaba a pagar las cantidades a que
fue condenada en la sentencia del 14 de julio de 2011, se giraría un oficio

V. Arresto hasta por treinta y seis horas.


Lo anterior sin perjuicio, de que en su caso, de resultar algún ilícito, se dé parte a la autoridad
competente” (lsmimeeg 2014). Reformado mediante el Decreto No. 484 publicado el 30 de junio
de 2014.

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero con


la finalidad de que retuviera de las partidas presupuestales que se entre-
gan al ayuntamiento de Mochitlán la cantidad con que se pagarían las
remuneraciones adecuadas a los incidentistas. Pese a tales mandatos,
estos no hicieron mella en el citado ayuntamiento para cumplir con lo
ordenado por el órgano jurisdiccional estatal.
El 11 de enero de 2012, los regidores promovieron otro juicio electoral
ciudadano ante el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero en contra de
la omisión del Congreso de dicha entidad federativa, la cual consistió en
no haber dado trámite al juicio de revocación de mandato que se promo-
vió en contra del presidente municipal de Mochitlán.
El 24 de enero de 2012, los regidores promovieron un jdc en contra del
acuerdo del 18 de enero de ese año emitido por el magistrado instructor
integrante de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado
de Guerrero, quien, mediante el juicio electoral ciudadano antes citado,
hizo del conocimiento de los regidores actores que, en atención a un
diverso acuerdo del 13 de diciembre de 2011, se reservaba la admisión del
juicio electoral hasta que se nombrara a un nuevo magistrado de la Cuarta
Sala Unitaria del órgano jurisdiccional mencionado, por el fallecimiento de
uno de los magistrados titulares.
El 24 de enero de 2012, el Tribunal Electoral guerrerense modificó el
acuerdo del 13 de diciembre del año anterior relativo a la suspensión de la
resolución de los juicios sometidos al conocimiento de la Sala de Segun-
da Instancia del Tribunal Electoral estatal, el cual había sido emitido por
el magistrado presidente de dicha Sala y en el que hizo del conocimiento
del Congreso del Estado de Guerrero el fallecimiento del magistrado alu-
dido, cuya consecuencia fue reconocer su ausencia definitiva. Por esto, en
la ejecutoria emitida por la Sala Superior el 1 de marzo de 2012, en el jui-
cio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano
SUP-JDC-185/2012 se determinó que:

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

se actualiza la citada causal de improcedencia, en virtud de que, en los


autos del expediente que obra agregado a foja 286, acuerdo de veinticua-
tro de enero de dos mil doce, emitido por el Pleno del Tribunal Electoral del
Estado de Guerrero, a través del cual ordena modificar y dejar sin efectos
su proveído de trece de diciembre de dos mil once, que establecía en su
considerando Séptimo lo siguiente: “Ante la ausencia definitiva del magis-
trado numerario […], Titular de la Cuarta Sala Unitaria de este órgano juris-
diccional, existe la imposibilidad legal y material para que la Sala de Segunda
Instancia de este órgano jurisdiccional pueda sesionar válidamente, por tanto
los asuntos pendientes deberán resolverse hasta que la Sala de Segunda
Instancia se encuentre debidamente integrada”.
La razón del Pleno para dejar sin efectos el acuerdo citado, se justifica en
el hecho de que, dada la cantidad de medios de impugnación que se encuen-
tran pendientes de resolver y en aras de no vulnerar el principio de adminis-
tración de justicia, se determinó que la Sala de Segunda Instancia, resuelva
los asuntos que se encuentran en las distintas ponencias, con los cuatro
magistrados de las Salas Unitarias en funciones (SUP-JDC-185/2012).

Por lo anterior, se desechó la demanda del juicio SUP-JDC-185/2012


promovido por los regidores, porque la Sala Superior consideró que el
acto reclamado había quedado sin materia. En otra vertiente del mismo
caso, el 8 de febrero de 2012, la Sala de Segunda Instancia del Tribunal
Electoral guerrerense desechó la demanda promovida por los actores
citados, la cual estaba relacionada con la omisión del Congreso estatal de
no dar trámite al juicio de revocación de mandato interpuesto contra las
autoridades municipales. La Sala desechó la demanda de juicio electoral
ciudadano al considerar que la omisión del Congreso local que se reclama-
ba consistió en no dar trámite al procedimiento de revocación interpuesto
contra autoridades municipales; de igual manera, desechó la revocación de
mandato interpuesto contra las autoridades municipales, en este caso, en
contra del presidente municipal de Mochitlán, al señalar que no se trataba

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

de un acto que estuviera regulado por el sistema de medios de impugna-


ción en materia electoral local, sino de un acto administrativo.
Ante la determinación anterior, el 14 de febrero de 2012, los regido-
res actores promovieron un diverso juicio federal para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano que se radicó en la Sala Supe-
rior del Tribunal Electoral con la clave SUP-JDC-287/2012, con el fin de con-
trovertir la sentencia de desechamiento emitida por el Tribunal Electoral del
Estado de Guerrero. Entre otras cuestiones, la Sala Superior consideró que:

El tema fundamental de los actores estriba en que, como el Congreso del


Estado de Guerrero, en su concepto, no ha dado trámite a su juicio de
revocación de mandato que formularon en contra del Presidente Municipal
del Ayuntamiento de Mochitlán, Guerrero, de ello se sigue, en su concep-
to, que se viola su derecho a ser votado en su vertiente de acceso al cargo.
Sin embargo, es inconcuso que […] no es posible apreciar cómo esa
supuesta omisión les ha impedido a los actores en su carácter de regidores
acceder al cargo o les ha obstaculizado en el desempeño de sus funciones
como en el propio Ayuntamiento (SUP-JDC-287/2012).

Por lo anterior, en este asunto resuelto el 29 de febrero de 2012, la Sala


Superior concluyó que los agravios planteados por los enjuiciantes eran in-
fundados, por lo cual confirmó la legalidad de la sentencia local combatida.
Meses después, el 13 de agosto, los mismos actores presentaron
una demanda de jdc a fin de impugnar la presunta omisión de la Sala de
Segunda Instancia del Tribunal Electoral de la entidad, que consistió en
no haber ejecutado la sentencia que dictó en el juicio electoral ciudadano,
resuelta el 13 de julio de 2011, así como la supuesta omisión del presiden-
te del citado órgano jurisdiccional local de aplicar las medidas de apremio
correspondientes a lograr la ejecución de dicha sentencia. Los regidores
alegaban que ya había transcurrido más de un año desde que la Sala local
había dictado sentencia en el juicio electoral ciudadano, y que hasta esa

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

fecha no se había ejecutado, lo que vulneraba su derecho de acceso a la


justicia pronta y expedita establecido en el artículo 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) (SUP-JDC-1810/2102).5
Un mes después, el 12 de septiembre, la Sala Superior dictó la senten-
cia respectiva en el juicio SUP-JDC-1810/2012, en cuyo punto resolutivo
único se señaló que:

No ha lugar a determinar que la Sala de Segunda Instancia del Tribunal


Electoral del Estado de Guerrero ha sido omisa en ejecutar la sentencia
que dictó en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011 (SUP-
JDC-1810/2012).

La Sala Superior consideró, entre otras cuestiones, que desde el día en


que la Sala local pronunció la citada ejecutoria había realizado diversos actos
tendentes a lograr su cabal cumplimiento conforme a los artículos 26,6 36 y

5
Con voto particular, así como el acuerdo de competencia SUP-JDC-1810/2012, en el cual se
registró: “Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el juicio para la protección
de los derechos político-electorales del ciudadano, previsto en la legislación electoral federal,
promovido por Eric Saúl Dircio Godínez, Carmen Venancio Reyes, Alberto Ramos Cotino y Héc-
tor Nava González”.
6
El artículo 26 señala: “Los actos, resoluciones o sentencias que pronuncien, las Salas del Tribu-
nal Electoral del Estado, respectivamente, deberán hacerse constar por escrito y contendrán:
I. La fecha, el lugar y la Autoridad Electoral que la dicta;
II. El resumen de los hechos o puntos de derecho controvertidos;
III. En su caso, el análisis de los agravios, así como el examen y valoración de las pruebas que
resulten pertinentes;
IV. Los fundamentos jurídicos;
V. Los puntos resolutivos; y
VI. En su caso, el plazo para su cumplimiento.
Las sentencias de fondo que recaigan a los medios de impugnación, tendrán como efecto
confirmar, modificar o revocar el acto o resolución impugnado.
Los medios de impugnación deberán ser resueltos dentro de los seis días posteriores al que
se haya dictado auto de cierre de instrucción; sin embargo, cuando la violación reclamada lo
amerite y los derechos del quejoso estén en riesgo, las salas del Tribunal deberán resolver a la
brevedad posible, a efecto de hacer efectiva la sentencia que en su caso se dicte.
Las salas del Tribunal, según sea el caso; señalarán en la sentencia el plazo improrrogable en
que deba cumplirse esta, para lo cual atenderán el tipo de derecho en conflicto; la urgencia para
repararlo y hacer efectiva la sentencia; o bien la complejidad del procedimiento a cargo de la
autoridad, órgano electoral o partidista para acatar el cumplimiento.

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

37,7 de la lsmimeeg (2014) y que en el expediente había diversas constan-


cias de que el ayuntamiento de Mochitlán, por conducto de su presidente
municipal y su síndica procuradora, había promovido diversos medios de
control constitucional con el objeto de no cumplir con lo ordenado en la
ejecutoria de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral estatal.
Hasta esa fecha, los recursos constitucionales eran los siguientes:

1) Amparo directo administrativo 350/2011 interpuesto en contra de la


sentencia del 14 de julio de 2011 dictada por la mencionada Sala de
Segunda Instancia en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011.
Este amparo se radicó en el Primer Tribunal Colegiado en Materias
Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito y se sobreseyó el
24 de noviembre de 2011 con motivo de que sobrevino la causal de
improcedencia prevista en la fracción VII, del artículo 73, de la Ley
de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (2016).
2) Recurso de queja administrativa 55/2011 interpuesto en contra del acuer-
do del 24 de agosto de 2011 dictado por la citada Sala en el juicio TEE/
SSI/JEC/001/2011, por el cual se negó la suspensión de la sentencia
dictada en el juicio. Este recurso de queja se radicó en el Tribunal Co-

Toda autoridad, órgano partidista, persona física o jurídica que por sus atribuciones o facultades
deba cumplir una sentencia, aunque no haya sido parte en el juicio o recurso, quedará obligada
a ejecutar la sentencia.
El incumplimiento de las sentencias, será causa suficiente para iniciar de oficio los procedimien-
tos de responsabilidad correspondientes en contra de quienes resulten responsables.
Las salas del Tribunal cuentan con amplias facultades para realizar todas las medidas necesa-
rias para lograr la plena ejecución de sus sentencias” (lsmimeeg 2014).
7
Este artículo, por su parte, anota “Las medidas de apremio y las correcciones disciplinarias a
que se refiere el Artículo anterior, previo acuerdo de la Sala de Segunda Instancia serán ejecuta-
das por el Presidente de la Sala de Segunda Instancia cuando se trate de desacato a sentencias,
o en su caso, por el Magistrado ponente cuando se decrete incumplimiento de acuerdos en la
sustanciación, y por el Magistrado de la Sala Unitaria en los asuntos de su competencia, por
sí mismos o con el apoyo de la autoridad que corresponda, de conformidad con las reglas que
al efecto establezca la Ley Orgánica y el Reglamento Interior del Tribunal Electoral” (lsmimeeg,
artículo 37, 2014).

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

legiado ya mencionado y se resolvió el 24 de noviembre de 2011, en el


sentido de declararse sin materia al resolverse antes el amparo directo
350/2011.
3) Amparo en revisión administrativa promovido en contra de la sentencia
dictada en el juicio de amparo 1313/2011-III, que se radicó también en
el citado Tribunal con el número 124/2011. Se resolvió el 8 de junio de
2012, en el sentido de confirmar la sentencia sujeta a revisión.
4) Amparo indirecto 1313/2011-III radicado en el Juzgado Séptimo de Dis-
trito en el Estado de Guerrero, en contra de la sentencia del 6 de sep-
tiembre de 2011 dictada por la Sala de Segunda Instancia del Tribunal
Electoral guerrerense en el incidente de incumplimiento de la sentencia
dictada en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011. Duran-
te su tramitación se concedió la suspensión provisional de la ejecución
de la sentencia incidental dictada por la Sala mencionada en lo con-
cerniente a la retención de las partidas presupuestales por parte de la
Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero. Se re-
solvió el 28 de febrero de 2012, sobreseyéndose el juicio al actualizar-
se la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII, del artículo
73, de la Ley de Amparo (2016).
5) Amparo indirecto 1030/2012-V radicado en el Juzgado Primero de Dis-
trito en el Estado de Guerrero contra el acuerdo del 12 de julio de 2012
dictado por la Sala de Segunda Instancia citada en el juicio TEE/SSI/
JEC/001/2011, mediante el cual se ordenó al secretario de Finanzas y
Administración del Gobierno del Estado de Guerrero que retuviera de
las partidas presupuestales del ayuntamiento de Mochitlán, las canti-
dades que les correspondían a los enjuiciantes y se les entregaran. El
amparo se encontraba en sustanciación, y en el incidente de suspen-
sión respectivo se concedió la suspensión provisional solicitada por el
ayuntamiento de Mochitlán a efecto de que todo se mantuviera en
el estado en que estaba, a fin de que no se ejecutara la orden de reten-
ción de las partidas presupuestales del ayuntamiento.

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199

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

Por lo anterior, la Sala Superior del tepjf llegó a la convicción de que


la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero
no había sido omisa al ejecutar la sentencia que dictó al resolver el juicio
electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011, pues realizó diversos actos
y pronunció determinaciones tendentes a lograr el cumplimiento de dicha
sentencia. El 6 de septiembre de 2011, declaró fundado el incidente de in-
cumplimiento de sentencia que promovieron los regidores actores y, en la
sentencia incidental, la Sala responsable impuso una multa al ayuntamiento
responsable por incumplir la sentencia principal, le dio vista al Congreso y
al ministerio público del estado con el desacato en que incurrió el ayunta-
miento y lo apercibió de que, en caso de incumplir, le impondría una mul-
ta más severa. Además, en diversas ocasiones giró oficios a la Secretaría
de Finanzas estatal para que retuviera, de las partidas presupuestales que
recibía el ayuntamiento, las cantidades que debían pagarse a los actores
por concepto de las remuneraciones que les fueron retenidas.
El 24 de junio de 2013, los regidores actores presentaron una deman-
da federal del jdc ante el Tribunal Electoral guerrerense, a fin de contro-
vertir la omisión de la Secretaría de Finanzas y Administración del estado
de dar cumplimiento a los requerimientos de pago a su favor conforme a
la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada en el juicio electoral ciuda-
dano TEE/SSI/JEC/001/2011, y la omisión del Tribunal Electoral local de
llevar a cabo los actos necesarios y adecuados para cumplir su senten-
cia. Este juicio se radicó en la Sala Superior del Tribunal Electoral con la
clave SUP-JDC-992/2013 (acuerdo de Sala SUP-JDC-992/2013, inciden-
te de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013, segundo incidente de
inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013 y tercer incidente de inejecu-
ción de sentencia SUP-JDC-992/2013). El 10 de julio de 2013 se sometió
a consideración de los integrantes de este órgano jurisdiccional un proyec-
to de sentencia en el cual se propuso el sobreseimiento de la demanda, ya
que se consideró que no se trataba de un asunto relacionado con la ma-
teria electoral. El proyecto fue rechazado por mayoría, con cinco votos, en

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200

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

la sesión pública de la Sala Superior, y se turnó a otra Ponencia. Semanas


después, el 7 de agosto del mismo año, la Sala Superior resolvió que los
agravios de los actores eran parcialmente fundados porque

de las constancias que obran en autos se advierte que el Tribunal Electo-


ral del Estado de Guerrero, si bien ha llevado a cabo actos tendentes para
que las autoridades responsables cumplan lo ordenado en la sentencia de
catorce de julio de dos mil once dictada en el juicio ciudadano local, iden-
tificado con la clave TEE/SSI/JEC/001/2011, esos actos no han sido efica-
ces (TEE/SSI/JEC/001/2011).

En la ejecutoria correspondiente a este juicio se resolvió lo siguiente: se


declaró incumplida la sentencia dictada el 14 de julio de 2011 por la Sa-
la de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero en
el juicio ciudadano local TEE/SSI/JEC/001/2011; se vinculó al gobernador
de ese estado para que tomara todas las medidas necesarias, suficientes
y eficaces para cumplir con la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada en
el juicio ciudadano local ya citado; se vinculó al secretario de Finanzas y
Administración guerrerense para que, en el ámbito de sus atribuciones
y facultades, implementara las acciones y adecuaciones necesarias a efec-
tos de retener de alguna de las partidas presupuestales correspondientes
al ayuntamiento de Mochitlán, o de cualquier otra que resultara proce-
dente, los recursos económicos necesarios para cumplir con la ejecuto-
ria de mérito, y se les ordenó al presidente municipal y a los integrantes
del ayuntamiento de Mochitlán que llevaran a cabo de inmediato las ac-
tuaciones pertinentes y eficaces para cumplir con la sentencia del 14 de
julio de 2011 dictada por la Sala de Segunda Instancia en el juicio ciuda-
dano local ya señalado.
Como puede apreciarse en este asunto prolongado, es necesario que
las entidades federativas legislen en la materia, con el fin de que las mul-
tas que se apliquen de manera efectiva a los infractores de la norma sean

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201

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

más gravosas y se destinen al pago de las remuneraciones (dietas) que de-


mandan los actores, de lo contrario, como se vio en este ejemplo, las auto-
ridades infractoras recurrieron a diversos medios de control constitucional
para evadir el cumplimiento de una sentencia en materia electoral, con lo
que vulneraron los derechos de los ciudadanos que desempeñan un car-
go de elección popular (véase figura 1 en el anexo).

Omisión de pago de dietas a regidores


de Macuspana, Tabasco
Con relación al caso del municipio de Macuspana, tanto la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación como el Tribunal
Electoral de Tabasco emitieron una diversidad de sentencias y resoluciones
incidentales que dieron cuenta de las complicaciones administrativas, po-
líticas y estrictamente jurisdiccionales que se presentaron para solucionar
de manera efectiva el problema de la falta de ejecución de la sentencia
local relativa al pago de dietas y demás prestaciones de diversos integrantes
del ayuntamiento de Macuspana, Tabasco, quienes presentaron ante el
Tribunal Electoral estatal una demanda en contra de diversos actos y omisio­
nes del presidente municipal en su carácter de superior jerárquico, los
cuales fueron ejecutados por los directores de Administración, de Progra-
mación y de Finanzas, y derivaron en la disminución y retención ilegal de sus
remuneraciones (dietas) correspondientes al ejercicio 2013 y las subse-
cuentes. En términos jurídicos, los regidores demandaban una afectación
a su derecho de ser votados en su modalidad de ejercicio del cargo.
El Tribunal Electoral local emitió la sentencia definitiva correspondiente
a este juicio el 18 de agosto de 2014, en la cual determinó en su resoluti-
vo segundo:

Se ordena al presidente municipal del Ayuntamiento de Macuspana,


Tabasco, que realice todas las gestiones necesarias y pague las remu-
neraciones que les corresponde a los regidores […], en los términos de

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202

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

los considerandos noveno y décimo primero de la presente sentencia


(TET-JDC-01/2014-I).8

En este caso se hace referencia a las peripecias jurídicas extremas a


las cuales puede enfrentarse un asunto de esta naturaleza para lograr su
cabal cumplimiento. Los actores (regidores) de este juicio hicieron un es-
fuerzo en lo procesal y administrativo para que se les pagaran sus remune-
raciones (dietas). Por lo extenso del asunto, se presenta un breve recuento
de la secuela procesal.

1) El 18 de febrero de 2014, tres regidores del ayuntamiento de Macus-


pana promovieron un juicio federal para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano ante la jueza instructora del juicio
ciudadano local TET-JDC-01/2014-I, quien emitió un acuerdo el 13
de febrero del mismo año, en el cual, entre otros aspectos, determinó
tener por no presentado un escrito de los actores mencionados en el
que solicitaban se les reconociera con el carácter de terceros intere-
sados, debido a que, a su parecer, dicho escrito era extemporáneo. La
demanda se radicó finalmente en la Sala Superior del tepjf con el registro
SUP-JDC-232/2014, la cual revocó el acuerdo impugnado en la sen-
tencia del 12 de marzo de 2014, porque la jueza instructora carecía de
competencia para emitirlo.
2) El 14 de febrero de 2014, la Contraloría Municipal del Ayuntamiento
de Macuspana destituyó a uno de los regidores; el 2 de abril del
mismo año, por sentencia incidental dictada en el asunto general (ag)
TET-AG-01/2014-I, radicado en el Tribunal Electoral de Tabasco, se
ordenó el reencauzamiento de la demanda presentada por el regi-
dor destituido, de ag a juicio local, para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano. Luego, otro regidor del ayuntamiento


8
En total fueron siete regidores.

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203

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

de Macuspana promovió el juicio SUP-JDC-395/2014 en contra de la


sentencia incidental mencionada. El 7 de mayo, la Sala Superior resol-
vió que este juicio federal era improcedente por extemporáneo.
3) El 16 de abril de 2014, el presidente municipal de Macuspana interpu-
so una demanda de juicio de revisión constitucional electoral (jrc) an-
te el Tribunal de Tabasco, la cual se radicó en la Sala Superior del tepjf
con el registro SUP-JRC-20/2014, en contra de la sentencia del 10 de
abril de aquel año dictada por el Tribunal Electoral de dicha entidad fe-
derativa en el juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. En esta sen-
tencia, entre otras cuestiones, se le ordenó a la autoridad municipal que
pagara a los regidores actores las diferencias de sus remuneraciones.
La Sala Superior desechó de plano la demanda en la sentencia del 14
de mayo por falta de legitimación del referido presidente municipal pa-
ra impugnar la sentencia local del 10 de abril de 2014.
4) El 14 de febrero de 2014, la Contraloría Municipal del Ayuntamiento
de Macuspana destituyó a dos regidores, luego, el 14 de abril de ese
año, por sentencia incidental dictada en el asunto general TET-AG-02/
2014-II, radicado en el Tribunal Electoral de Tabasco, se ordenó el
reencauzamiento de la demanda presentada (de ag a juicio local)
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
Después, el 25 de abril de 2014, tanto la decimocuarta como la cuarta
regidora del ayuntamiento promovieron el juicio federal para la protección
de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-409/2014,
con el fin controvertir la sentencia incidental del 14 de abril del mismo
año, resolviendo que este juicio federal era improcedente por extem-
poráneo.
5) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio
SUP-JDC-394/2014, promovido por los regidores del ayuntamiento de
Macuspana en contra de la sentencia local del 10 de abril del mismo
año, la cual fue emitida por el Tribunal Electoral de Tabasco en el jui-
cio TET-JDC-01/2014-I. En dicha sentencia federal se determinó la re-

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

vocación de la sentencia local para que el Tribunal estatal recabara del


regidor de Hacienda y del director de Finanzas del ayuntamiento de
Macuspana, diversa información de las cantidades reales que percibie-
ron los actores en el ejercicio 2013, en la cual se desglosó cada uno de
los conceptos de percepciones y deducciones; también se resolvió que
se dictara una nueva sentencia conforme a derecho.
6) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio
SUP-JDC-396/2014, promovido por dos regidoras del ayuntamiento de
Macuspana en contra de la sentencia dictada por el órgano jurisdiccional
estatal en el juicio TET-JDC-01/2014-I, en la cual se le ordenó al presi-
dente municipal que pagara a los regidores actores varias diferencias
en sus remuneraciones. En esa sentencia, la Sala Superior desechó la
demanda por considerar que los enjuiciantes carecían de interés jurídi-
co porque no se advertía afectación individualizada, cierta, actual, di-
recta e inmediata a sus derechos político-electorales, pues la condena
que pretendían impugnar fue decretada únicamente contra el presi-
dente municipal.
7) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio
SUP-JDC-397/2014, promovido por otros regidores del ayuntamiento
de Macuspana, a fin de impugnar también la sentencia dictada por el
Tribunal estatal en el juicio TET-JDC-01/2014-I, en la cual se le ordenó al
presidente municipal de Macuspana que pagara a los regidores actores
varias diferencias en sus remuneraciones. La Sala Superior resolvió en
el mismo sentido que en el caso anterior.
8) El 2 de julio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio
SUP-JDC-473/2014, promovido por el suplente del regidor enjui-
ciante. En dicha sentencia federal se revocó la sentencia del órgano
jurisdiccional local y se le ordenó que devolviera el expediente al Tribu-
nal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco para que
resolviera conforme a derecho.

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205

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

9) Una semana más tarde, el 9 de julio de 2014, la Sala Superior emitió


sentencia en el juicio SUP-JDC-474/2014, promovido por las regido-
ras del ayuntamiento de Macuspana en contra de la sentencia del 5
de junio del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal de la referi-
da entidad federativa en el juicio ciudadano local TET-JDC-08/2014-II,
con la que revocó la resolución del 14 de febrero de 2014 emitida por
la Contraloría Municipal del Ayuntamiento de Macuspana, en la que se
ordenó la destitución de algunos regidores para restituirlos en los car-
gos para los que fueron elegidos y dejar sin efectos el llamamiento de
las regidoras suplentes. En dicha sentencia federal se revocó la sen-
tencia del Tribunal Electoral local y se le ordenó devolver el expediente
al Tribunal de lo Contencioso Administrativo tabasqueño para que
resolviera conforme a derecho.
10) Días más tarde, el 29 de julio, la Sala Superior reencauzó a ag el jui-
cio SUP-JDC-518/2014, promovido por el primer síndico de Hacienda
y director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana en contra del
acuerdo del 27 de junio de 2014, el cual fue emitido por el magis-
trado del Tribunal Electoral de Tabasco y ponente en el expediente
TET-JDC-01/2014-I, en el cual se hizo efectivo el apercibimiento seña-
lado en el diverso acuerdo del 17 de junio del mismo año dictado en
cumplimento de la sentencia del juicio SUP-JDC-394/2014, en el cual
ordenó a los actores que le remitieran la información que contuviera las
cantidades reales que percibieron los regidores del ayuntamiento de
Macuspana en el ejercicio de 2013.
11) El 30 de julio de 2014, la Sala Superior del Tribunal Electoral resol-
vió el asunto general SUP-AG-59/2014, que tuvo su origen en el juicio
SUP-JDC-518/2014, relacionado con el mencionado acuerdo del 27 de
junio de ese año emitido por el magistrado local. En dicho ag se resol-
vió que el acuerdo combatido, por el cual se hizo efectivo el apercibi-
miento de multa conforme al artículo 34, inciso c, de la Ley de Medios
de Impugnación en Materia Electoral de Tabasco (lmimeet 2016), no

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

estaba debidamente fundado y motivado, ya que se impuso una multa


de 250 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, pero,
en realidad, se apercibió por 200 días y, además, no se estaba consi-
derando la proporción en que cada uno de esos servidores públicos
había cumplido el requerimiento que se le hizo.
12) El 20 de agosto de 2014, la Sala Superior del tepjf resolvió el juicio
SUP-JDC-518/2014 en contra de la sentencia incidental del 14 de ju-
lio de ese año emitida en el cuadernillo TET-CD-06/2014-I (incidente de
imposibilidad de cumplimiento de sentencia del juicio ciudadano local
TET-JDC-01/2014-I del Tribunal Electoral de Tabasco), por la cual se
declaró improcedente dicho incidente promovido por el presidente
municipal de Macuspana. En dicho juicio federal, la Sala Superior
confirmó la sentencia incidental del 14 de julio de 2014.
13) El 1 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a ag el juicio
SUP-JDC-2146/2014, promovido por el presidente municipal de Ma-
cuspana en contra de la resolución incidental del 14 de julio de ese año,
que fue emitida por el Tribunal Electoral tabasqueño en el cuadernillo
TET-JDC-01/2014-I (incidente de inejecución de sentencia del expedien-
te TET-JDC-01/2014-I), por la cual se le ordenó al presidente municipal
que diera cumplimiento, en un plazo de cinco días hábiles, a la senten-
cia del 10 de abril de 2014 emitida en el juicio TET-JDC-01/2014; que
notificara personalmente a los incidentistas el acta de sesión de cabildo
en que se hubiera aprobado cuál sería la dieta o remuneración que
percibirían los regidores durante 2014, y que enviara la documentación
con la cual acreditaba haberles pagado el importe total de las dietas
y demás prestaciones correspondientes a 2014, las cuales quedaron
intocadas en la ejecutoria del 4 de junio de ese año dictada en el juicio
SUP-JDC-394/2014. En caso de incumplimiento, se le apercibió con
la aplicación de la multa establecida en la sentencia del 10 de abril de
aquel año.

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

14) El 9 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a ag el juicio


SUP-JDC-2322/2014, promovido por el primer síndico de Hacienda
y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana en contra
del acuerdo del 13 de agosto de aquel año, el cual fue emitido por
el magistrado local del Tribunal Electoral de Tabasco en el juicio
TET-JDC-01/2014-I. Dicho acuerdo fue dictado en cumplimiento de la
sentencia del 30 de julio de 2014 de esta Sala Superior, emitida en el
asunto general SUP-AG-59/2014, en el cual se determinó hacer efec-
tiva una multa a los actores como corrección disciplinaria, conforme
al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016) por “eludir su
responsabilidad” de dar cumplimiento al requerimiento del 17 de junio
de aquel año.
15) El 9 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a ag el jui-
cio SUP-JDC-2343/2014, promovido por el presidente municipal de
Macuspana en contra del acuerdo del 20 de agosto de ese año, el cual
fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral tabasqueño en el
cuadernillo TET-CD-05/2014-I (incidente de inejecución de la sentencia
del 10 de abril de 2014 dictada en el juicio TET-JDC-01/2014-I), mediante
el cual se le hizo efectivo un apercibimiento de multa por la cantidad
de 1,000 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, equi-
valentes a $63,770.00.
16) Casi un mes después, el 1 de octubre de 2014, la Sala Superior reen-
cauzó a ag el juicio SUP-JDC-2514/2014, promovido por el presidente
municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 8 de septiembre de
ese año, y que fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral es-
tatal en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I, mediante el cual se le impuso
una multa de 2,000 días de salario mínimo vigente en Tabasco, equiva-
lentes a $127,540.00, por seguir negándose a acatar la sentencia del
10 de abril, lo que lo hizo acreedor a la medida de apremio estableci-
da en el acuerdo del 20 de agosto y en la de fondo, reiterada en la in-
cidental del 14 de julio.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

17) El 1 de octubre de 2014, la Sala Superior resolvió el asunto general


SUP-AG-83/2014, en el cual se determinó que dicho medio de impugna-
ción era improcedente al haber quedado sin materia, ya que el magis-
trado local había dictado un diverso acuerdo el 20 de agosto de aquel
año en el cuadernillo ya citado TET-CD-05/2014-I, en el cual hizo efec-
tivo el apercibimiento de multa por un monto equivalente a $63,770.00.
18) El 1 de octubre de 2014, la Sala Superior también resolvió el asunto
general SUP-AG-85/2014 promovido en contra del acuerdo del 13 de
agosto de ese año y emitido por el referido magistrado local en el juicio
TET-JDC-01/2014-I. Este acuerdo se dictó en cumplimiento de la sen-
tencia del 30 de julio de 2014 de esta Sala Superior emitida en el asunto
SUP-AG-59/2014, en el cual se hizo efectiva una multa como corrección
disciplinaria conforme al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet
(2016), por “eludir su responsabilidad” de dar cumplimiento al reque-
rimiento del 17 de junio de aquel año. En dicho ag se resolvió que es-
taban debidamente fundadas y motivadas las multas aplicadas al primer
actor por 200 días de salario mínimo vigente en Tabasco, equivalentes
a $12,754.00, y al segundo, por 92 días de salario mínimo vigente en la
referida entidad, equivalentes a $5,866.84.
19) En esa misma fecha, la Sala Superior resolvió el asunto general
SUP-AG-86/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspa-
na en contra del acuerdo del 20 de agosto de 2014, el cual fue dictado
por el magistrado del Tribunal Electoral de Tabasco en el cuadernillo in-
cidente de inejecución de la sentencia del 10 de abril de 2014, dictada
en el juicio TET-JDC-01/2014-I, mediante el cual se le hizo efectivo un
apercibimiento de multa por la cantidad de 1,000 días de salario míni-
mo vigente en aquel estado, equivalentes a $63,770.00. En dicho ag

se resolvió que estaba debidamente fundada y motivada la multa que se


le aplicó al presidente municipal.
20) El 15 de octubre de 2014, la Sala Superior resolvió el asunto general
SUP-AG-112/2014, promovido por el actor en contra del acuerdo del 8

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

de septiembre de aquel año, el cual fue dictado por el magistrado local


en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I, mediante el que se le impuso una
multa de 2,000 días de salario mínimo vigente en la referida entidad fe-
derativa, equivalentes a $127,540.00, por continuar negándose a acatar
la sentencia del 10 de abril de aquel año. En dicho ag se resolvió que el
acuerdo combatido no estaba fundado y motivado de la manera debi-
da, ya que no se infería elemento alguno que justificara el incremento de
la multa que se impuso al actor, por lo cual se redujo a 1,000 días
de salario mínimo vigente en Tabasco.
21) Casi un mes después, el 19 de noviembre de 2014, la Sala Supe-
rior reencauzó a incidente de inejecución de sentencia el juicio SUP-
JDC-2693/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana
en contra del acuerdo del 31 de octubre de ese año, el cual fue dicta-
do por la magistrada presidenta del Tribunal Electoral estatal, en el que
ordenó hacer efectiva la multa de 1,000 días de salario mínimo general
vigente en Tabasco, equivalentes a $63,770.00, tal como se determinó
en el asunto general SUP-AG-112/2014.
22) El 1 de diciembre de 2014, la Sala Superior del tepjf reencauzó a jui-
cio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electo-
rales del ciudadano SUP-JDC-2673/2014, promovido por el presidente
municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas del
ayuntamiento de Macuspana, en contra de la resolución incidental
del 23 de octubre del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal Elec-
toral de Tabasco en el cuadernillo de incidente de inejecución de sen-
tencia TET-CD-14/2014-I relativo al juicio TET-JDC-01/2014-I. En esta
resolución se les apercibió a los actores que se les aplicaría el doble
de la multa establecida en la sentencia del 18 de agosto, por reincidir
en el incumplimiento de esa sentencia y de la resolución incidental del
23 de octubre, como lo prevé el artículo 34, apartado 1, inciso c, de la
lmimeet (2016).

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

23) Ese mismo día, la Sala Superior de tepjf reencauzó a juicio electoral
el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciu-
dadano SUP-JDC-2774/2014 promovido por los ya citados titulares de
los cargos del ayuntamiento de Macuspana en contra del acuerdo
del 13 de noviembre de aquel año, el cual fue emitido en el cuadernillo de
incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I. En este acuer-
do se hizo efectivo el apercibimiento de multa señalado en la sentencia
incidental del 23 de octubre ya mencionada.
24) Una semana después, el 10 de diciembre de 2014, la Sala Superior
resolvió el juicio electoral SUP-JE-05/2014, promovido por los refe-
ridos actores en contra de la resolución incidental del 23 de octubre de
ese año, la cual fue dictada en el cuadernillo de incidente de inejecu-
ción de la sentencia ya citada, relativa al juicio TET-JDC-01/2014-I, en
la que se les apercibió a esos actores que se les aplicaría una multa por
el doble de la que se señaló en la sentencia del 18 de agosto conforme
al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016), si se negaban
a cumplimentar dicha sentencia. En este juicio se resolvió que debía
modificarse la resolución del 23 de octubre para el único efecto de que
se apercibiera a la directora de Administración y al director de Finan-
zas con una multa de 50 días de salario mínimo vigente en Tabasco, en
caso de incumplimiento.
25) El 18 de diciembre de 2014, la Sala Superior resolvió el juicio electo-
ral SUP-JE-07/2014, promovido por los titulares de los cargos refe-
ridos en contra del acuerdo del 13 de noviembre de ese año, el cual
fue dictado en el cuadernillo de incidente de inejecución de sentencia
TET-CD-14/2014-I, relativo al juicio TET-JDC-01/2014-I. Por este acuer-
do, se hizo efectivo el apercibimiento de multa a los actores por 2,000
días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, equivalentes
a $127,540.00, ya que se negaron a cumplimentar la sentencia del 18
de agosto. En dicho juicio se resolvió que se debía modificar el acuer-
do del 13 de noviembre para el único efecto de que se impusiera a la

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

directora de Administración y al director de Finanzas una multa de 50


días de salario mínimo vigente en la entidad.
26) El 19 de enero de 2015, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el
juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciuda-
dano SUP-JDC-263/2015, promovido por el presidente municipal, la
directora de Administración y el director de Finanzas del ayuntamien-
to de Macuspana, en contra de la resolución del 23 de diciembre de
2014, la cual fue dictada por el Tribunal Electoral tabasqueño en el in-
cidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I, derivado del
juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. Por esta resolución se hi-
cieron efectivas las multas a los actores citados ante el cumplimiento
parcial de la resolución incidental del 23 de octubre de aquel año y se
fijó un plazo de cinco días hábiles a efecto de que dieran cabal y ab-
soluto cumplimiento, con apercibimiento de arresto por 24 horas en
caso de inobservancia.
27) En la misma fecha, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el jui-
cio para la protección de los derechos político-electorales del ciuda-
dano SUP-JDC-267/2015, promovido por el presidente municipal de
Macuspana en contra de la sentencia incidental del Tribunal Electoral
de Tabasco, la cual fue emitida el 30 de diciembre de 2014 en el citado
cuadernillo derivado del juicio TET-JDC-01/2014-I. Entre otras cuestio-
nes, en esta resolución se le apercibió al actor, en su carácter de au-
toridad, que en caso de insistir en no cumplir con la sentencia del 10
de abril de 2014 ni con la sentencia interlocutoria del 14 de julio de ese
año, y tampoco con el acuerdo, se le aplicaría un arresto por 24 ho-
ras conforme al artículo 34, apartado 1, inciso e, de la lmimeet (2016).
28) Una semana después, el 26 de enero de 2015, la Sala Superior resolvió
el incidente de inejecución de la sentencia dictada en el asunto general
SUP-AG-112-/2014, el cual fue promovido por el primer regidor propie-
tario y el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del
31 de octubre de 2014, en el que se ordenó hacer efectiva la multa de

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

1,000 días de salario mínimo general vigente en el estado de Tabasco,


como se determinó en el asunto general SUP-AG-112/2014. En di-
cho asunto, se escindió la causa (formándose luego el juicio electoral
SUP-JE-01/2014) y, además, se resolvió que el acuerdo combatido
estaba apegado a derecho porque constituía el cumplimiento de la
resolución emitida en el asunto general SUP-AG-112/2014.
29) En la misma sesión, la Sala Superior resolvió el juicio SUP-JDC
-2895/2014, promovido por el presidente municipal, la directora de
Administración y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macus-
pana, en contra del acuerdo del 2 de diciembre de 2014, el cual fue
emitido por el Tribunal Electoral estatal en el incidente de inejecu-
ción de sentencia TET-CD-14/2014 derivado del juicio ciudadano local
TET-JDC-01/2014-I. En ese acuerdo se determinó el cumplimiento
parcial de lo que se le ordenó al presidente municipal y se les re-
quirió a las autoridades ya citadas que, en un término de cinco días
hábiles contados a partir de la notificación, realizaran el pago total a
los regidores afectados, como se ordenó en la sentencia incidental,
con el apercibimiento de que de no hacerlo, se harían acreedores a la
medida de apremio señalada en el diverso acuerdo del 13 de noviembre
de 2014, consistente en un arresto por 24 horas, conforme al artículo
34, apartado 1, inciso e, de la lmimeet (2016). Asimismo, se acordó que
no era procedente aplicar la medida de apremio de arresto, como soli-
citaron los regidores afectados, porque estaba sub judice el plazo que
se les concedió al presidente municipal, a la directora de Administración
y al director de Finanzas en el acuerdo del 13 de noviembre de 2014.
30) El 28 de enero de 2015, la Sala Superior resolvió el juicio SUP
-JDC-268/2015, promovido por los regidores del ayuntamiento de
Macuspana, así como el juicio electoral SUP-JE-5/2015, promovido
por el presidente municipal en contra de la sentencia incidental
del 30 de diciembre de 2014, la cual fue dictada en el cuadernillo diverso
TET-CD-05/2014-I, derivado del juicio local para la protección de los

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I. En


este juicio, se determinó dejar sin efecto la sentencia incidental contro-
vertida para dejar también insubsistente la determinación relativa a
reservar el pronunciamiento respecto del pago de las remuneraciones
que reclamaban los actores del juicio SUP-JDC-268/2015 (establecida
en el considerando segundo, apartado B, en particular, en el estudio
denominado “Disminución y retención de compensaciones y dietas de
febrero 2014 hasta la presente fecha”) porque el Tribunal Electoral
de Tabasco no es autoridad competente para emitir un pronunciamiento
respecto del tema de la exigencia del pago de dietas, compensaciones y
gratificaciones cuyo origen sea un procedimiento de responsabilidad
administrativa de los servidores públicos. Por otra parte, se resolvió que
esta Sala Superior ya se había pronunciado respecto de la legalidad
de la imposición de la medida de apremio que consistió en el arresto,
en el juicio electoral SUP-JE-7/2014, por lo que se actualizaba la efica-
cia refleja de la cosa juzgada.
31) El 11 de febrero de 2015, la Sala Superior resolvió el juicio electoral
SUP-JE-01/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspa-
na en contra del acuerdo del 31 de octubre de 2014 en el incidente de
inejecución TET-CD-05/2014, en el cual ordenó que se hiciera efectiva la
multa en su contra por un monto de 1,000 días de salario mínimo gene-
ral vigente en dicha entidad federativa, en términos de lo dispuesto en el
SUP-AG-112/2014. En dicho juicio se resolvió que las alegaciones que se
formularon no eran suficientes para revocar o modificar dicho acuerdo.
32) A la semana siguiente, el 18 de febrero de 2015, la Sala Superior
reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano SUP-JDC-543/2015, el cual fue pro-
movido por el presidente municipal, la directora de Administración y el
director de Finanzas en contra del acuerdo del 23 de enero de 2015,
que fue emitido por la magistrada presidenta del Tribunal Electoral de
Tabasco en el cuadernillo de incidente de incumplimiento de senten-

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

cia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio local para la protección de


los derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I.
33) Al día siguiente, la Sala Superior del tepjf resolvió el juicio electo-
ral SUP-JE-04/2015 promovido por los referidos actores, con el fin
de impugnar el acuerdo del 23 de diciembre de 2014 dictado por el
Tribunal Electoral tabasqueño en el incidente de inejecución de sentencia
TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio ciudadano local TET-JDC-
01/2014-I. En este acuerdo se hicieron efectivas las multas decretadas
en las ejecutorias SUP-JE-5/2014 y SUP-JE-7/2014 consistentes en 50
días de salario mínimo general vigente en el estado, en contra de los di-
rectores de Finanzas y de Administración, y también las multas dictadas
en contra del presidente municipal equivalentes a 1,000 y 2,000 días de
salario mínimo general vigente en la entidad. De igual manera, se requi-
rió al presidente municipal y a los directores de Finanzas y de Adminis-
tración para que, en el término de tres días hábiles contados a partir de
la notificación, realizaran el pago total de lo adecuado a los incidentis-
tas, con el apercibimiento al presidente municipal de que, en caso de
incumplimiento, se haría acreedor a la medida de apremio fijada en el
diverso acuerdo del 13 de noviembre de 2014, consistente en un arresto
por 24 horas. También se apercibió a los propios directores de Finan-
zas y de Administración que, en caso de no cumplir con lo ordenado
en la sentencia del 18 de agosto de 2014, en la sentencia incidental del
23 de octubre de ese año y en el acuerdo, se harían acreedores a una
multa de 80 días de salario mínimo vigente en Tabasco. En ese juicio
se confirmó el acuerdo del 23 de diciembre de 2014.
34) En la misma sesión, la Sala Superior resolvió el juicio electoral
SUP-JE-36/2015, promovido por el presidente municipal, la directo-
ra de Administración y el director de Finanzas, en contra del acuerdo
del 23 de enero de 2015, el cual fue emitido por el Tribunal Electoral
estatal en el cuadernillo de incidente de incumplimiento de sentencia
TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio local TET-JDC-01/2014-I. Por

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215

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

este acuerdo se ordenó girar nuevo oficio para que hicieran efectivas
las siguientes multas: las relativas al juicio electoral SUP-JE-5/2014,
consistentes en multas a cada uno de los actores por 50 días de
salario mínimo vigente en el estado en 2014 ($63.77), que equivalen a
$3,188.50; la impuesta al presidente municipal por 1,000 días de sala-
rio mínimo vigente en Tabasco, equivalentes a $63,770.00; las relacio-
nadas con el juicio electoral SUP-JE-7/2014, consistentes en multas a
cada uno de los actores por 50 días de salario mínimo vigente en el es-
tado en 2014 ($63.77), que equivalen a $3,188.50, así como una multa al
presidente municipal por 2,000 días de salario mínimo vigente en la en-
tidad, equivalentes a $127,540.00. En dicho juicio se determinó que los
actores ya habían agotado su derecho de impugnación en el juicio electoral
SUP-JE-4/2015, por lo que era evidente que este segundo juicio era no-
toriamente improcedente.

Después de esta “avalancha de juicios”, se aprecia la intención de no


cumplir con el pago de dietas a las que tienen derecho los ediles de Ma-
cuspana, Tabasco. Este caso llama la atención porque solo se contabi-
lizó un incidente de inejecución de sentencia respecto de una ejecutoria
emitida por la Sala Superior, pero los diversos medios de impugnación
interpuestos por el presidente municipal y varios regidores del munici-
pio fueron tendentes a no pagar las remuneraciones (dietas) y otras pres-
taciones que les correspondían a los regidores actores en el juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano
TET-JDC-01/2014-I. También se observa que si bien puede afirmarse que
el presidente municipal y los diversos regidores de Macuspana interpusie-
ron un excesivo número de medios de impugnación, tanto del orden fede-
ral como local, por otra parte, no fue posible restringírseles en sus derechos
de audiencia y de defensa, los cuales, aunque llevados a una práctica
extrema, son derechos humanos contemplados en la cpeum y, por ello, la
propuesta que se hace, en este caso, consistiría en un llamado a la cordu-

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216

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

ra, la mesura y la prudencia, con el fin de que no se trastoque el legítimo


derecho de los servidores públicos elegidos por el voto de los ciudadanos
a percibir sus remuneraciones (dietas), conforme a la normatividad aplicable
o a los acuerdos emitidos en las sesiones del ayuntamiento, ya que, en
estas situaciones, el pago de esas remuneraciones depende, en términos
generales, de la voluntad del presidente municipal.

Destino de las multas que impone el Tribunal


Electoral del Poder Judicial de la Federación
Las multas están comprendidas en las medidas de apremio y correccio-
nes disciplinarias que puede imponer el tepjf. Su fundamento inicial se
encuentra en los artículos 189, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación (lopjf 2016), así como 32 y 33 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime 2014).
La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no establece dis-
posición alguna relacionada con la forma en que deben hacerse efectivas
las multas impuestas por el Tribunal Electoral, es decir, no existe referen-
cia de las leyes electorales que regulan la organización y la facultad de
imponer multas por parte de este órgano jurisdiccional respecto de la ma-
nera de ejecutarlas.
Por su parte, la potestad del tepjf de imponer multas deriva de lo
dispuesto en los artículos 32 y 33 de la lgsmime (2014) que, de manera
clara, señalan:

Artículo 32
1. Para hacer cumplir las disposiciones del presente ordenamiento y las
sentencias que dicte, así como para mantener el orden y el respeto y la
consideración debidos, el Tribunal Electoral podrá aplicar discrecionalmen-
te los medios de apremio y las correcciones disciplinarias siguientes:
[…]

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

c) Multa de cincuenta hasta cinco mil veces el salario mínimo diario general
vigente en el Distrito Federal. En caso de reincidencia se podrá aplicar has-
ta el doble de la cantidad señalada;
Artículo 33
1. Los medios de apremio y las correcciones disciplinarias a que se refiere
el artículo 32, serán aplicados por el Presidente de la Sala respectiva, por sí
mismo o con el apoyo de la autoridad competente, de conformidad con las
reglas que al efecto establezca el Reglamento Interno del Tribunal Electoral.

A su vez, el Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial


de la Federación (ritepjf 2016), en su artículo 116, señalaba:

las multas que fije el Tribunal Electoral se harán efectivas ante la Tesore-
ría de la Federación en un plazo improrrogable de quince días contados a
partir de la notificación que reciba la persona sancionada, misma que de-
berá informar del debido cumplimiento, para efectos de ordenar archivar el
asunto correspondiente.

En este sentido, ante la Tesorería de la Federación se hacen efectivas las


multas que el tepjf impone en ejercicio de sus funciones, sin que se cuen-
te con información respecto del destino final de las cantidades pagadas.
La jurisprudencia, la legislación federal y las entidades federativas se-
ñalan que tales multas constituyen un ingreso para el erario público:

MULTAS IMPUESTAS POR EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.


SON APROVECHAMIENTOS QUE CONSTITUYEN UN CRÉDITO FIS-
CAL. Las multas que impone el Poder Judicial de la Federación perte-
necen al rubro de aprovechamientos federales, según lo dispuesto en el
artículo 3º. del Código Fiscal de la Federación, ya que constituyen ingresos
que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de los que
obtiene por contribuciones o ingresos derivados de financiamientos y de los

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

que obtienen los organismos descentralizados y las empresas de partici-


pación estatal, lo que se corrobora por el hecho de que dentro de la cla-
sificación que el artículo 2º. del propio Código hace de las contribuciones
en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejo-
ras y derechos, no están comprendidas aquellas multas, ni tampoco como
accesorios de las contribuciones, ya que su imposición no tiene origen en el
ejercicio de la potestad tributaria, sino en facultades admonitorias y sancio-
natorias, establecidas legalmente por la inobservancia, violación o abuso
de deberes relacionados con el acceso, procuración y administración de
justicia, a cargo de los gobernados y de las autoridades. En ese sentido,
estrictamente deben conceptuarse como multas no fiscales, pero que dan
lugar a un crédito fiscal, pues los créditos fiscales que el Estado o sus
organismos descentralizados tienen derecho a percibir, pueden provenir,
entre otros rubros, de los aprovechamientos, según lo señala el numeral 4º
de dicho Código; por tanto, si las multas impuestas por el Poder Judicial de
la Federación tienen carácter de aprovechamientos, es incuestionable que,
determinadas en cantidad líquida, constituyen un crédito fiscal y el Estado
está facultado para proceder a su cobro, inclusive a través del procedi-
miento administrativo de ejecución previsto en el capítulo tercero del título
quinto del referido Código.
[No se mencionan los precedentes de esta jurisprudencia.] Aprobada
por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del 6 de junio
de 2003 (tesis de jurisprudencia 50/2003).

Destaca que la Ley de Ingresos de la Federación (lif) para el ejerci-


cio fiscal 2015 contempla como un ingreso los aprovechamientos y, en-
tre estos, se encuentran las multas (lif 2015). En este sentido, el Código
Fiscal de la Federación (cff) otorga a las multas la calidad de aprovecha-
mientos, como se desprende de su artículo 3 (cff 2016). También se debe
mencionar que la lif vigente (artículos 10 y 12, 2016), la Ley de la Tesorería
de la Federación (ltf, artículos 6 y 30, 2015), la Ley Federal de Presupues-

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

to y Responsabilidad Hacendaria (lfprh, artículo 51, 2015), el cff (artículo


20, 2016) y el Reglamento Interno de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (rishcp, artículo 11, fracciones V y VI, 2014) contienen diversas
disposiciones que encomiendan a la Tesorería de la Federación facultades
precisas en materia de cobro, concentración o ejecución de ingresos de la
Federación y créditos fiscales.
Una propuesta relacionada con el cambio de destino de las multas
requeriría una modificación legislativa, de la cual se derivaría, más tarde,
la posibilidad de reformar el ritepjf, para cambiar la forma de hacer efec-
tivas las multas y que sean aplicadas cuando se presenten casos en que
existan servidores públicos afectados por decisiones de otros; es de-
cir, si existe contumacia de parte de unos servidores públicos electos
popularmente y afectan a otros que también fueron elegidos por la vía del
sufragio, es factible que las multas que impongan los tribunales electorales
a los primeros, se destinen al pago de las remuneraciones (dietas) de los
segundos, aunque solo cubran una parte de esas retribuciones, siempre
y cuando exista una sentencia firme que así lo determine; sin embargo,
como también ya se ha señalado, se requieren más elementos legislativos
por parte de la Federación y de las entidades federativas, con la finalidad
de que las multas sean más gravosas y se apliquen efectivamente a los in-
fractores de la norma.
También se considera que deben fortalecerse con la celeridad debida
los mecanismos tendentes a avanzar en el acatamiento de las sentencias
de los tribunales electorales del país, en estricto cumplimiento del mandato
constitucional de impartición de justicia pronta, completa e imparcial.

Anexo
El número de juicio e incidentes que tuvieron que resolverse de manera
previa a la jornada electoral 2015 (enero-junio) fueron los que se muestran
en la figura 1.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Figura 1

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ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-1810-2012-Acuerdo1.pdf (consulta-
da el 4 de mayo de 2016).
Acuerdo de escisión SUP-JDC-2693/2014. Actor: Víctor Manuel González
Valerio, en su carácter de primer regidor propietario y presidente mu-
nicipal del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad res-
ponsable: magistrada Yolidabey Alvarado de la Cruz, instructora del

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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Acuerdo de reencausamiento SUP-JDC-2322/2014. Promoventes: Marilin
Pérez Vázquez y Eduardo Antonio Cornelio Montejo. Autoridad res-
ponsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.
te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC
-02322-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 1 de julio de 2016).
Acuerdo de Sala SUP-JDC-992/2013. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y
otros. Autoridades responsables: Sala de Segunda Instancia del Tri-
bunal Electoral y Secretaría de Finanzas, ambas del Estado de Gue-
rrero. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0992-2013-Acuerdo1.
pdf (consultada el 7 de junio de 2016).
SUP-JDC-518/2014. Actores: Marilin Pérez Vázquez y Eduardo Antonio
Cornelio Montejo. Autoridad responsable: magistrado Isidro Ascencio
Pérez, integrante del Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://
portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-
JDC-00518-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 24 de junio de 2016).
SUP-JDC-2146/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-
rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-
tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal
Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.
mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02146
-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 30 de junio de 2016).
SUP-JDC-2343/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su
carácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-
tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal
Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.
mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02343
-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 4 de julio de 2016).

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
222

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

SUP-JDC-2514/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-


rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-
tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal
Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.
mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02514
-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 4 de julio de 2016).
SUP-JDC-2673/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio y otros.
Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en
http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/
SUP-JDC-02673-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 5 de julio de 2016).
SUP-JDC-2774/2014. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros.
Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco.
Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/
SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02774-2014-Acuerdo1.htm (consultada el
6 de julio de 2016).
SUP-JDC-2895/2014. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros,
todos integrantes del Ayuntamiento de Macuspana. Autoridad res-
ponsable: Yolidabey Alvarado de la Cruz, magistrada instructora del
Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/
colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02895-2014-
Acuerdo1.htm (consultada el 6 de julio de 2016).
SUP-JDC-263/2015. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros,
integrantes del Ayuntamiento de Macuspana. Órgano responsable:
Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/
colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JDC/SUP-JDC-00263-2015
-Acuerdo1.htm (consultada el 6 de julio de 2016).
SUP-JDC-267/2015. Actor: Víctor Manuel González Valerio. Autori-
dad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://
portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JDC/SUP
-JDC-00267-2015-Acuerdo1.htm (consultada el 8 de julio de 2016).

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
223

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

SUP-JDC-543/2015. Actor: Víctor Manuel González Valerio, Elizabeth


del Carmen Alegría Landero y Eduardo Antonio Cornelio Montejo. Au-
toridad resposable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://
portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JDC/SUP-
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Asunto=10&TipoProcedimiento=979&Expediente=350%2F2011&
Buscar=Buscar&Circuito=51&CircuitoName=VIG%C9SIMO+PRIMER
+CIRCUITO&Organismo=751&OrgName=Primer+Tribunal+Colegiado
+en+Materias+Penal+y+Administrativa+del+Vig%E9simo+Primer+
Circuito&TipoOrganismo=0&Accion=1 (consultada el 2 de agosto
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Amparo indirecto 1030/2012-V. Disponible en http://www.dgepj.cjf.gob.mx/
internet/expedientes/ExpedienteyTipo.asp?TipoAsunto=1&TipoProced
imiento=979&Expediente=1030%2F2012&Buscar=Buscar&Circuito=5
1&CircuitoName=VIG%C9SIMO+PRIMER+CIRCUITO&Organismo=37
5&OrgName=Juzgado+Primero+de+Distrito+en+el+Estado+de+Guerre
ro&TipoOrganismo=0&Accion=1 (consultada el 4 de octubre de 2016).
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y Ana Bertha Miranda Pascual. Autoridades responsables: presi-
dente municipal y H. Ayuntamiento Constitucional de Macuspana,

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tores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Autoridades responsables: Sala
de Segunda Instancia del Tribunal Electoral y Secretaría de Finanzas,

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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SUP-AG-83/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su carácter
de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayuntamiento
de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del
Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/
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SUP-AG-85/2014. Actores: Marilin Pérez Vázquez y Eduardo Anto-
nio Cornelio Montejo. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Ta-
basco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/
html/SUP/2014/AG/SUP-AG-00085-2014.htm (consultada el 2 de ju-
nio de 2016).
SUP-AG-86/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-
rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-
tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: magistrado
Isidro Ascencio Pérez, integrante del Tribunal Electoral del Estado de
Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias
/html/SUP/2014/AG/SUP-AG-00086-2014.htm (consultada el 9 de ju-
nio de 2016).
SUP-AG-112/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-
rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-
tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: magistrado
Isidro Ascencio Pérez, integrante del Tribunal Electoral del Estado de
Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/senten-

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
227

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

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toridad responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Elec-
toral del Estado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/
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SUP-JDC-185/2012. Actores: Héctor Nava González y otros. Autoridad
responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Es-
tado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2012/JDC/SUP-JDC-00185-2012.htm (consul-
tada el 12 de mayo de 2016).
SUP-JDC-287/2012. Actores: Héctor Nava González y otros. Autoridad
responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Es-
tado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2012/JDC/SUP-JDC-00287-2012.htm (consul-
tada el 22 de junio de 2016).
SUP-JDC-1810/2012. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Au-
toridad responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Elec-
toral del Estado de Guerrero. Disponible en http://www.te.gob.mx/
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JDC-1810-2012.pdf (consultada el 22 de junio de 2016).
SUP-JDC-992/2013. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Autori-
dades responsables: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral
y Secretaría de Finanzas, ambas del estado de Guerrero. Disponible
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ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0992-2013.pdf (consultada el 13 de
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SUP-JDC-232/2014. Actores: Juan Carlos García y otras. Autoridad
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Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/
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htm (consultada el 24 de abril de 2016).
SUP-JDC-397/2014. Actores: Juan Carlos García Antonio, Judith Bas-
tar Sosa y Rita Candelaria González Hernández, regidores del Ayun-
tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal
Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00397-2014.htm (consultada
el 24 de abril de 2016).
SUP-JDC-409/2014. Actoras: Mayra Vianett Martínez García y Norma
Marina Bustillo Petrikoswki. Autoridad responsable: Tribunal Electo-
ral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00409-2014.htm (consulta-
da el 20 de abril de 2016).
SUP-JDC-473/2014. Actor: Carlos Cecilio Ordorica Pérez. Autori-
dad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://
portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP
-JDC-00473-2014.htm (consultada el 20 de abril de 2016).

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
229

El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

SUP-JDC-474/2014. Actoras: Mayra Vianett Martínez García y Norma


Marina Bustillo Petrikoswki. Autoridad responsable: Tribunal Electo-
ral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00474-2014.htm (consul-
tada el 20 de abril de 2016).
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tha Miranda y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Ta-
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SUP-JE-1/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio. Autori-
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SUP-JE-7/2014. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros. Auto-
ridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible
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SUP-JE-36/2015. Actores: Víctor Manuel González Valerio, Elizabeth
del Carmen Alegría Landero y Eduardo Antonio Cornelio Montejo.
Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en

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230

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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SUP-JE-00036-2015.htm (consultada el 22 de junio de 2016).
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TEE/SSI/JEC/001/2011. Actores: Héctor Nava González, Carmen Venan-
cio Reyes, Eric Saúl Dircio y Alberto Ramos Cotino. Autoridad responsa-
ble: H. Ayuntamiento Constitucional de Mochitlán, Guerrero. Disponible
en http://teegro.gob.mx/sentencias/consultas/sentencias/ano-2015/
SSI/JEC/TEE-SSI-JEC-001-2011%20Cumplimiento.pdf (consultada
el 3 de agosto de 2016).
TET-AG-01/2014-1. Actor: Moisés Moscoso Oropeza. Autoridad res-
ponsable: Ayuntamiento Constitucional de Macuspana, Tabasco.
TET-JDC-01/2014-I. Actores: Pedro Gabriel Hidalgo Cáceres, Ana Ber-
tha Miranda Pascual, Luis Alberto Correa Pérez, Emilia Gómez Este-
ban, José Alberto Hernández Pascual, Moisés Moscoso Oropeza y
Walter Solano Morales. Autoridad responsable: presidente municipal
del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco y los directores de Progra-
mación, Administración y Finanzas de dicho Ayuntamiento. Disponi-
ble en http://www.tet.gob.mx/datasystem/Actividad-Jurisdiccional/
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TET-JDC-08/2014-II. Actores: Pedro Gabriel Hidalgo Cáceres y Ana
Bertha Miranda Pascual. Autoridad responsable: Ayuntamiento Cons-
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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2016. Direc-


ción General de Estadística e Información Jurisdiccional. Disponible en
http://portales.te.gob.mx/sga_estadisticas/ (consultada el 2 de agosto
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-2013-Inc3.htm (consultada el 8 de julio de 2016).
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233

De balas y votos a un federalismo


(judicial) de solidaridad
(o breve crónica de una metamorfosis:
de lo local a lo glocal)*
From Bullets and Votes to a Solidary ( Judicial) Federalism
(or Brief Chronicle of a Metamorphosis:
From the Local to the Glocal)

María Amparo Hernández Chong Cuy (México)**


Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.
Fecha de aceptación: 25 de abril de 2017.

Resumen
En este artículo se analiza, de manera crítica, el concepto federalismo
judicial y sus alcances en el ámbito electoral. El estudio se centra en los
casos litigiosos surgidos en Michoacán durante el periodo en que la autora
se desempeñó como magistrada adscrita a la Sala Regional Toluca del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Se estudian las sen-
tencias ST-AG-20/2013 y ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015.
Respecto de la primera, se resalta el criterio ahí asentado consistente en
que todo conflicto electoral local debe tener un tribunal estatal que lo
resuelva en primera instancia y que los tribunales federales no pueden,

* Las ideas aquí expuestas formaron parte de las reflexiones expresadas por la autora con motivo
de la conclusión de su cargo como magistrada regional electoral, el 2 de marzo de 2016, en
Michoacán.
** Magistrada de circuito por el Consejo de la Judicatura Federal, actualmente adscrita a la materia
administrativa en el Primer Circuito. mahernandezc.scjn@gmail.com.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

salvo excepcionales casos de urgencia, conocer de primera mano o en


primer grado de asuntos que son eminentemente locales. De la segunda
sentencia, se subraya la problemática que representa decidir acerca del
cumplimiento o incumplimiento de las decisiones de una autoridad judicial
local, lo que, si bien puede parecer antifederalista, implica hacer efectivo
el derecho a la protección judicial. El planteamiento fundamental consiste
en que el federalismo judicial en materia electoral tiene particularidades
propias. Se sostiene que no es con limitaciones a la procedencia de los jui-
cios ante los tribunales federales como mejor se salvaguarda el federalis-
mo o la autoridad de los jueces locales, sino con la apertura y realización
de un auténtico diálogo entre razonamientos. Esta concepción de fede-
ralismo judicial conduce a sostener que cuando los tribunales federales
actúan como revisores de los tribunales estatales electorales tienen no so-
lo los deberes propios de una revisión en estricto sentido, sino, además,
un importante deber de solidaridad con estos.
Palabras clave: federalismo judicial, federalismo solidario, legitimación
judicial, jurisdicción electoral.

Abstract
This paper analyzes critically the concept of judicial federalism and its scope
in the electoral field. The analysis focuses on cases that arose in the state
of Michoacán during the period in which the author served as justice of the
Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary. It addresses, in particular,
the judgments in the cases ST-AG-20/2013 and ST-JDC-467/2015, accu-
mulated. Regarding the former, the article emphasizes the criterion estab-
lished therein that all local electoral conflicts should be adjudicated by a
state courts a first instance, and that the federal courts cannot, except in
rare cases of urgency, decide as a first instance on matters which are emi-
nently local. As regards the second ruling the article highlights the difficul-
ties inherent in deciding on the issue of compliance with the decisions taken
by the local judicial authorities, which, while it may seem anti-federalist, im-

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

plies ensuring the effectiveness of the right to judicial protection. The fun-
damental argument is that the judicial federalism in electoral matters has its
own particularities; that federalism or the authority of local judges is best
safeguarded, not by limiting the incursion of federal tribunals, but rather by
carrying out an authentic dialogue between different reasonings. This un-
derstanding of judicial federalism leads to the contention that when federal
courts act as auditors of state electoral courts, they have not only the du-
ties inherent in the judicial review but, in addition, an important duty of sol-
idarity with the state courts.
Keywords: judicial federalism, solidary federalism, judicial legitimacy,
electoral jurisdiction.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

Conociendo lo local
l ser nombrada magistrada electoral, ejercer jurisdicción en Mi-
choacán fue algo que me preocupó, no porque tuviera algún
temor en particular, sino por la complejidad que seguramente
caracterizaría los litigios ahí surgidos. Fui designada para ejercer en la V
Circunscripción Plurinominal, que comprende además del Estado de Méxi-
co, Hidalgo y Colima, a Michoacán, lo cual representaba para mí la inquie-
tante realidad de resolver litigios que tenían sus génesis en esta tierra tan
conmocionada y victimizada en muchos sentidos.
Cuando asumí el cargo, diario se hablaba de Michoacán en todos los
medios de comunicación nacionales, y no precisamente para dar cuenta
de sucesos de celebración o esperanza ─como la visita del Papa Fran-
cisco─, se hablaba de violencia, sangre, muertes, poderes de facto o
paralelos, policías y autodefensas, derecho de piso y acopio de armas y
un sin fin de problemáticas que no es el caso detallar. Todos lo llevamos
en la memoria y, seguramente, los michoacanos con una experiencia de
vida mucho más cercana.
Era preocupante ser juez de conflictos suscitados en una zona geo-
gráfica con problemas tan complejos, profundos y difíciles de entender.
Quería conocer Michoacán porque creía que, para juzgar mejor los litigios
que se me presentaran, tenía que entender qué pasaba; necesitaba co-
nocer sus contextos y paisajes para leer mejor la textura de sus litigios y
no ver cada juicio como un asunto más que debía tener una solución final
en unos cuantos días. Creía que todos, michoacanos o no, teníamos que,
desde su lugar y sus posibilidades, tratar de hacer algo para que en Mi-
choacán hubiera paz y se reconstruyera la confianza de la ciudadanía en
la justicia, en la legalidad.
Con ese ánimo en mente, una de las primeras tareas ─ciertamente
interminable─ a las que me aboqué fue leer cuanta literatura tuve a mi al-
cance acerca de Michoacán. Acerca del Michoacán contemporáneo. Fui
descubriendo un estado lleno de gente con anhelos de desarrollarse, de

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

tener una mejor vida y de cambiar realidades precarias. Esto se manifes-


taba de muchas formas: en las oleadas de quienes emigraron, en los sue-
ños de los que ya regresaban y en los de quienes, en su deseo de salir de
la precariedad, habían encontrado en actividades ilícitas formas de vida
con las que creyeron que cambiarían su realidad.
Hallé un fervor religioso en distintos credos, que tomaba matices distin-
tos de región en región y entendí por qué en esa tierra surgió jurispruden-
cialmente como causal de nulidad de elecciones la irrupción al principio
de laicidad del Estado mexicano (caso Yurécuaro) (SUP-JRC-604/2007).
Comprendí por qué en Michoacán surgieron los litigios que llevaron al
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) a sentar los pri-
meros y aún tan relevantes criterios jurisprudenciales respecto del derecho
de autogobierno que, de manera convencional y constitucional, se ha reco-
nocido a las comunidades indígenas (caso Cherán) (SUP-JDC-9167/2011).
Seguí el desenvolvimiento de esta sentencia, no carente de dificultades y
problemas de otro orden y sin respuesta constitucional clara de parte de
los gobiernos municipales emanados de estos diferenciados procesos
electorales ─basta con ver la controversia constitucional 32/2012 susci-
tada después de esto─.
La preocupación por ejercer jurisdicción en Michoacán se convirtió en
el punto de partida de un proceso de aprendizaje que me llevó, en muy
poco tiempo, a golpe de gratas e ingratas sorpresas, a admirar un estado
con muchos crisoles, colores y anhelos, como también con diversos
problemas, y a estar orgullosa de ejercer jurisdicción en una tierra tan es-
pecial. En ese proceso de construirme lo que algunos llamarían un meta-
contexto de descubrimiento, hubo algo que creí que me ayudaría a ejercer
el cargo con un mayor sentido de responsabilidad: conocer o tratar de
entender cómo se relacionaba la violencia con las elecciones.
Me dediqué a buscar literatura en derecho comparado y fuentes nacio-
nales acerca de este tema. Quería entender este fenómeno complejo por-
que deseaba estar preparada para juzgar litigios electorales que tuvieran

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

un componente o trasfondo social de este orden. En ese camino encon-


tré literatura e investigaciones, si bien pocas, sumamente interesantes.1
Algunas de estas proponían que, en contextos de violencia, el voto no es
libre; otras, que en estos contextos el voto no es útil, ya que solo da lu-
gar a gobiernos de papel, pues no son las autoridades electas quienes
realmente fungen como tales, y unas más hablaban de la influencia del
crimen organizado en la definición de candidaturas o de vencedores en las
elecciones y de otras tantas hipótesis que no es el caso mencionar. Es im-
portante subrayar que no eran estudios acerca de Michoacán o exclusiva-
mente de dicho estado.
Por lo anterior, junto con un equipo de jóvenes investigadores, economis-
tas, politólogos y abogados, emprendí la búsqueda de datos que pudieran
dar luz acerca de esta problemática porque quería saber ─parafrasean-
do a uno de los académicos consultados─2 cómo se relacionaban las
balas con los votos; la pobreza y el desarrollo humano con la participación
electoral, y la violencia con la alternancia política. Fueron meses de bus-
car información, otros tantos de registrarla y unos más para analizarla. Una
vez recopilados múltiples datos ─tarea nada fácil─, se construyeron dos
modelos a efectos de determinar, primero, si existía alguna correlación
significativa entre el contexto de violencia (mediante tres variables: presen-
cia de narcotráfico, homicidios dolosos relacionados con el crimen organi-
zado y presencia de autodefensas) y la participación política ciudadana (en
elecciones de ayuntamiento, de diputados locales, y de diputados federa-
les), y, segundo, para buscar una correlación significativa entre ese contexto
de violencia y los partidos ganadores de los comicios.

1
La frase que da nombre a este artículo fue tomada de García-Sánchez (2007). Cabe precisar
que cuando este estudio fue realizado el proyecto de investigación, ahora público, Las balas
y los votos: efectos de la violencia en el comportamiento y actitudes de los ciudadanos en
México estaba en curso, y en el informe final también se cita a García-Sanchez (Bravo, Grau
y Maldonado 2014, 242). Acerca de este tema en México, véanse los estudios publicados por
Nicolás Loza (Flacso) y Eduardo Guerrero (Lantia Consultores).
2
Miguel García-Sánchez.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Los resultados fueron muy interesantes. Por ejemplo, en el primer


modelo, si bien sí se advirtió una correlación estadística significativa y nega-
tiva entre la presencia de cárteles y la participación política en las elecciones
locales, dicha correlación fue poco significativa respecto a la participación
política en las elecciones federales. Asimismo, se observó una correla-
ción significativa y positiva entre los homicidios dolosos relacionados con
el crimen organizado y la participación política en las elecciones locales,
mas no así en las federales. Respecto a la presencia de autodefensas, el
modelo encontró una correlación significativa y positiva entre esta y la par-
ticipación política federal, pero no en la local. Hay que recordar que se tra-
ta, por las limitaciones propias de este tipo de estudios, de correlaciones
meramente estadísticas.
Por otra parte, del segundo modelo se concluyó que no es posible es-
timar con certeza la probabilidad de que el contexto de violencia afecte la
participación electoral a favor de un determinado partido político.
Cabe enfatizar que el estudio solo correlacionó datos sin que, por es-
to, pueda afirmarse que exista una relación de causalidad entre ellos. Ca-
da quien podrá hipotetizar explicaciones de las causas de estos resultados
e incluso, seguramente, podrían recabarse testimonios de quienes lo han
vivido. En ulterior ocasión publicaré la metodología y detalles de los estu-
dios empíricos que aquí se refieren, por ahora, basta con señalar lo ante-
rior como parte de los esfuerzos para comprender mejor el contexto local
en que me hallaba.

Juzgando lo local
Independientemente de lo que arrojaron los números, es sabido que en el
último proceso electoral sí hubo sangre. Todos lamentamos y nos preo-
cupamos cuando un candidato a presidente municipal de Yurécuaro fue
herido de muerte o por las tensiones muy delicadas y la violencia que se
vivieron en algunas partes de Tierra Caliente. Pero, con todo, para tran-

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

quilidad de muchos o de todos, se trató de problemas focalizados que no


empañaron lo bien logrado de los comicios en la mayor parte del estado.
Al final, en la Sala Regional Toluca no conocimos de litigios en los
que la violencia, las armas, el terror o las amenazas a civiles fueran las
piezas centrales de los casos. Ciertamente, hubo uno que otro recla-
mo que, de alguna manera, evocaba estos problemas, pero, reitero, eran
pocos; se trató de conflictos focalizados que fueron procesados por el sis-
tema sin que alguno llegara a tener consecuencias graves. Es claro que
nadie puede negar que en algo haya habido influencias de ese orden, ya
sea en la definición de candidaturas o en la participación electoral, pero se
habría notado si hubiera sido una influencia significativa. En contraste, cabe
recordar la elección local de 2012, en la que, a pesar de lo notorio ─en esa
ocasión sí debatido judicialmente─, se consideró no probado o no signi-
ficativo electoralmente.3
La violencia no caracterizó el trasfondo de los litigios michoacanos que
conocimos, pero, sin duda, estos fueron el reflejo de las distintas realida-
des, sociales, culturales y económicas que caracterizan ese estado. Ade-
más, en cada problema también había ventanas de oportunidad, las que
en la Sala logramos ver y transitar.
Los litigios surgidos en Michoacán presentaron diversos componentes
que permitieron sentar criterios relevantes en la materia, posicionar la Sa-
la Regional en los debates de actualidad e incluso apuntar nuevas temá-
ticas en la agenda de discusión pública. Mencionaré algunos que aclaran
lo que sostengo.

3
La elección municipal de Morelia en la que se hicieron valer algunas cuestiones en torno a
dicho asunto puede consultarse en la sentencia ST-JRC-117/2011, dictada por la Sala Regional
Toluca, en la cual se anuló dicha elección, aunque por razones distintas a las aquí comentadas.
Agravios de violencia también se hicieron valer al impugnarse la validez de la elección de
gobernador, aun cuando fueron desestimados, como se puede apreciar en la resolución de
la Sala Superior recaída en los expedientes SUP-JRC-6/2012, SUP-JRC-7/2012 y SUP-
JRC-8/2012, acumulados, en la que se reconoció su validez.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

1) Derivado de la contienda municipal por Sahuayo, se sentó un criterio


de la inconstitucionalidad de un precepto de la Constitución local que
establecía requisitos de elegibilidad para quienes hayan fungido como
tesoreros, pues no eran razonables y resultaban altamente impeditivos
del ejercicio del derecho a ser votado (ST-JRC-39/2015). A la postre, el
resultado de esta elección fue anulado por la Sala Regional al conside-
rar que, durante las campañas, se había violentado el deber de neutra-
lidad del Estado (a favor del candidato vencedor) y por lo que se estimó
fue el uso de recursos públicos, en lo que fue la primera aplicación de
las causas de nulidad de elección constitucionales introducidas en el
artículo 41 en la reforma constitucional de 2014 (ST-JRC-206/2015).4
2) La impugnación de los cómputos municipales de la elección municipal
de Contepec (ST-JRC-61/2015 y sus acumulados ST-JRC-146/2015 y
ST-JDC-493/2015),5 dado que la mecánica de los hechos presentada
en torno al resguardo y manejo de los paquetes electorales dio lugar a
que se introdujera en la materia el concepto cadena de custodia ─muy
explorado en derecho procesal penal─, los deberes inherentes a ellos
y las consecuencias jurídicas de no velar por ello.
3) La asignación de las diputaciones por representación proporcional en
la legislatura de Michoacán abrió la discusión en torno a la legalidad de
asignarlas a partidos que habían registrado en sus listas a quienes no
eran sus militantes (sino de otro partido) al amparo de que contendían
en coalición; pues, con la suma de las asignaciones de ambos institutos
políticos, se excedían los límites de la sobrerrepresentación en la legis-
latura, esquema que la Sala Regional juzgó como simulación o fraude
a la ley (ST-JRC-213/2015, ST-JRC-214/2015, ST-JRC-215/2015, ST-
JRC-216/2015, ST-JDC-508/2015, ST-JDC-509/2015, ST-JDC-510/2015,

4
Nulidad que fue confirmada en la sentencia SUP-REC-618/2015, aun cuando, en esta última, no
se hace mención a la nulidad constitucional.

5
Confirmada en la diversa SUP-REC-533/2015. El criterio luego es invocado en la sentencia
SX-JRC-222/2015 y acumulados.

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

ST-JDC-511/2015 y ST-JDC-512/2015 acumulados). Si bien la senten-


cia en referencia fue revocada por la Sala Superior (SUP-REC-690/2015
y acumulados), meses después, el criterio establecido por la Sala
Regional Toluca en torno a los mecanismos fraudulentos para eludir los
límites a la sobrerrepresentación fue retomado en el fallo en que la Sala
Superior juzgó el cumplimiento de su propia decisión de ordenar elec-
ciones extraordinarias y reacomodó las asignaciones de diputaciones
de representación proporcional de esa misma legislatura, que fueron
necesarias tras la elección distrital extraordinaria que tuvo que llevarse
a cabo.6 Ciertamente, no se invocó de modo expreso el precedente en
referencia, se manejó como un incumplimiento a su propio fallo dictado
en reconsideración, pero el hilo argumental y el efecto son equivalen-
tes, lo que puede apreciarse más claramente en las intervenciones rea-
lizadas en la sesión pública en que se resolvió.7

Asimismo, en la Sala Regional se dictaron algunos fallos de suma


relevancia, también de Michoacán, que si bien no persuadieron al órgano
revisor ─que los revocó del todo─, sí abrieron o apuntaron problemáticas
que seguirán orbitando entre los temas pendientes de la agenda electoral
y formarán parte de debates que aún se seguirán fraguando:

1) La Sala Regional juzgó inválido el registro de una candidatura indepen-


diente a la presidencia municipal de Morelia por no considerarla auténtica
y legalmente independiente, pues hasta unas semanas antes del regis-
tro el aspirante formaba parte del comité directivo estatal del que fue su
partido político (ST-JRC-5/2015). Con un hilo conductor similar, juzgó

6
Incidente de inejecución de sentencia de la dictada en el expediente SUP-REC-690/2015 y acu-
mulados, al que se le acumularon los SUP-JDC-12/2016, SUP-JDC-13/2016, SUP-JRC-4/2016
y SUP-JRC-5/2016, fallados el 12 de enero de 2016.
7
En dichas intervenciones se observa el mismo hilo argumental sostenido anteriormente por la
Sala Regional Toluca y que fue revocado por la Sala Superior en la sesión pública del 12 de
enero de 2016.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

nula la elección municipal de Tarímbaro, al haber resultado vencedor un


candidato que inició la campaña registrado por un partido político, al que
dejó durante el transcurso, y registró y continuó su candidatura en otro
(ST-JRC-142, ST-JRC-143 y ST-JDC-492/2015). Reitero, esta línea juris-
prudencial no fue aceptada por la Sala Superior (SUP-REC-0616/2015,
SUP-REC-623/2015 y SUP-REC-624/2015, acumulados), pero quienes
votamos creímos con convicción que la democracia, nos guste o no, y
por mucho que sea el desencanto, necesita un buen sistema de parti-
dos políticos, y que así como debemos trabajar para fortalecer los dere-
chos políticos ciudadanos en lo individual, también tenemos que hacerlo
para sostener criterios que hagan funcional ese eje tan importante del
sistema político. Cabe agregar que dicha votación fue con base en pre-
cedentes de la prestigiada Corte Constitucional Colombiana (citados en
la propia resolución).
2) Respecto de la elección de la diputación por el distrito local denominado
Ciudad Hidalgo, la Sala Regional sostuvo la nulidad no de una elección
ni de algunas casillas ─como suele suceder en el derecho de nulida-
des electorales─, sino de un tramo de la votación (la de los votos ob-
tenidos por el partido político que participó ilícitamente en la elección
─los cuales fueron determinantes para definir al ganador─), lo que le
permitió, en lugar de decretar la nulidad de una elección ─con lo costo-
so que resulta en todos los sentidos─, sentar un primer esbozo de algo
que es un terreno hacia el que debe avanzar el derecho de las nulidades
electorales: el de la nulidad relativa (ST-JRC-158/2015 y su acumulado
ST-JDC-496/2015). Cabe puntualizar que la Sala Superior compartió el
criterio acerca de que había sido ilícita la participación de dicho parti-
do en la contienda, pero lo remedió decretando la nulidad de los co-
micios y ordenando una elección extraordinaria (SUP-REC-622-2015 y
SUP-REC-656/2015, acumulados).

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

También hubo asuntos que, si bien no formé parte de la mayoría en su


resolución, dieron lugar a que en el seno de la Sala Regional se debatieran
importantes temáticas, y quedan para ulterior debate o reflexión los cru-
ces de argumentos, entre estos:

1) La asignación de regidurías plurinominales del municipio de Penjami-


llo, de la que discutimos mucho acerca de si se debían contar o no los
votos en blanco y los emitidos a candidatos independientes en materia
de matemáticas electorales; sostuve, si bien sola, que ninguno de esos
votos debía ser descontado, y lo hice con profunda convicción, por-
que en ello iba algo que para mí es esencial: la máxima de “un ciudada-
no-un voto”, y de que todos los votos cuenten, sin importar cómo y a
favor de quién se emitan, lo que no pasa cuando sí están pero se restan
o valen cero. Esas restas, parecería paradójico, acrecientan, matemáti-
camente, los votos de los demás candidatos y hacen invisibles a quie-
nes no votaron por ellos. Lo que ahí sostuve también normó mi criterio
en otros casos de representación proporcional que conocimos poste-
riormente (ST-JRC-54/2015).
2) La elección municipal de Aquila, en la que, tras la votación, varios
paquetes electorales fueron secuestrados y desaparecidos ─presunta-
mente incendiados─ (ST-JRC-145/2015 y ST-JRC-150/2015), nos llevó
a discutir, por muchas horas, qué es válido que hiciéramos las autori-
dades en la materia para que todos los votos contaran, aunque, a ve-
ces, tengamos que asumirnos como auténticos arqueólogos electorales
para reconstruir con vestigios los resultados de los comicios. Sostuve
que, a pesar de que los demás partidos políticos no ofrecieran las co-
pias al carbón de los resultados de cada casilla que tenían en su poder
─era razonable suponer que si lo hacían ponían en riesgo su integridad
física─, había fotografías de las sábanas de resultados ─que se colo-
can en el exterior de cada casilla al finalizar la jornada─ y vestigios de

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la documentación que permitían conocer los resultados de dichas casi-


llas y, por lo tanto, sumarlos en el cómputo final.
3) Al juzgar la validez de la elección municipal de Apatzingán, en la que
se probaron diversos hechos de compra de votos ─algunos incluso
con un trazo conductor hacia la familia del candidato que resultó ven-
cedor─, que la mayoría no juzgó determinantes, se expresó que cuan-
do el voto se convierte en un objeto de transacción monetaria, como
si fuera algo intercambiable, la democracia y la elección pierden todo
sentido dialógico, deliberativo y participativo, y si la democracia pierde,
en realidad, perdemos todos; aun cuando no se tenga certeza plena de
cuántos fueron los votos emitidos con ese vicio de origen, ¿cómo po-
dríamos saberlo siquiera? (ST-JRC-210/2015 y ST-JRC-211/2015 acu-
mulados).
4) Los litigios que se suscitaron a raíz de que un gran número de casi-
llas no pudieron instalarse en los lugares originalmente designados,
en algunos casos, por la acción de protesta de los maestros que se
manifestaban en contra de la reforma educativa, y de que múltiples
casillas, por problemas semejantes, fueron abiertas varias horas des-
pués de la hora legal, llevaron a buscar fórmulas o aproximaciones que
permitieran concluir, con algún soporte duro, si tal situación habría o
no ocasionado distorsiones de importancia en la votación. Estos casos
ejemplificaban bien que hay otras disciplinas que pueden auxiliar a los
juzgadores a soportar mejor sus decisiones. Así lo vimos, entre otros,
en los comicios distritales de Uruapan (ST-JIN-77/2015, ST-JIN-78/2015
y ST-JIN-79/2015 acumulados)8 y Zacapu (ST-JIN-101-2015 y su acu-
mulado ST-JIN-102/2015),9 así como en la elección municipal de Tan-
gamandapio (ST-JRC-202/2015 y sus acumulados ST-JRC-203/2015 y
ST-JDC-505/2015).

8
Acerca de esta temática, véase el voto que acompaña la resolución.
9
Estas sentencias llevan, a su vez, al diverso ST-JIN-61/2015.

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

El asunto que me resultó más difícil fue el derivado de la elección muni-


cipal de Turicato, por el componente de ética pública que creí subyacía en
él. Este caso no era, como parecía, similar a los muchos que tuvimos,
en los que solo había que decidir la nulidad de tres casillas. En el fondo, se
trataba de decidir si toda la comunidad de Nueva Jerusalén (una comuni-
dad prácticamente teocrática, más conocida porque en 2012 varios de sus
integrantes destruyeron la escuela pública instalada allí pues “la Virgen lo
había pedido”) tenía derecho a que sus votos fueran contados para definir
la presidencia municipal (ST-JRC-122/2015). En el caso se tenía que pon-
derar si la libertad de conciencia o la libertad religiosa de cada ciudadano
alcanzaba o empeñaba la validez de los sufragios de esa comunidad, por-
que ─por razones religiosas─ eran votos poco o nada informados y de
discutible libertad. En este juicio, al final, y sin dejar de admitir que existía
un clima de estrecha libertad política, me incliné por reconocer la validez
de todos esos votos, pues consideré que tenía que respetar la libertad de
elegir de cada quien, pues la pobreza ─y no me refiero solo a la económi-
ca─ no debe llevarnos a privar de derechos a sus víctimas; debemos re-
conocer a todas y todos como personas con capacidad de decisión, con
voz y voto. La precariedad de sus condiciones de vida no tenía que
conducirnos a privarlos de sus derechos políticos, sino a reconocer una
deuda del Estado y de la sociedad con esa comunidad, una deuda de de-
beres, de hacer, la cual debía empezar a saldarse con urgencia, y apostar-
le a una ciudadanía con el poder de decidir votando.

La encrucijada. Entre la justicia local y la federal


El anterior relato deja en claro lo que mencioné en un inicio: Michoacán
es especial, es tierra fértil para el debate judicial de temas de gran cala-
do en materia político-electoral. Algunas de las decisiones antes narradas
fueron, a su vez, determinaciones que revocaban lo decidido por el tribu-
nal local, mientras que otras lo confirmaban, a veces por razones simila-
res; otras por distintas. Como lo he anticipado, algunas de las decisiones

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que tomamos en la Sala Regional Toluca también fueron revocadas por la


Sala Superior para devolver los asuntos relacionados con estas al estado
en que originalmente habían sido resueltos por el tribunal estatal, y otras,
confirmadas, por las mismas razones o variadas.
En este ir y venir de litigios entre un tribunal y otro ─de Morelia a
Toluca, de Toluca a Morelia, de Toluca a la Ciudad de México o, a veces, de
Morelia directamente a la Ciudad de México─, pese a lo establecido por la
legislación adjetiva electoral, pocas veces teníamos claridad de si éramos
o no el órgano terminal; cuándo las cosas tendrían que acabar en Morelia o
si debía ser en Toluca o si todo valdría llevarlo hasta la Ciudad de México.
A veces, aun con el ropaje de un recurso de reconsideración (rec) ─en tér-
minos legales, de procedencia excepcional y de constitucionalidad─, en la
práctica había una tercera instancia en la Ciudad de México, en la que, in-
cluso, se llegaban a revisar aspectos de orden probatorio.
Pasada la vorágine del proceso electoral, en el impasse que se da
entre un proceso y otro ─particularmente, luego de la reforma constitucio-
nal electoral de 2014 y de los cambios que atravesaban el sistema jurídico
mexicano y la sociedad mexicana─, surgen como legítimas dudas ¿có-
mo podemos entender ahora el federalismo judicial en materia electoral?
y ¿de qué manera tiene sentido, si es que lo tiene, predicar un federalismo
judicial en una materia que se “nacionaliza” cada vez más?
Intentaré responder estas preguntas a partir de dos casos, precisamente
michoacanos, que resolvimos en la Sala Regional Toluca, los cuales ejem-
plifican bien lo que sostengo como respuesta propia.

Asunto general ST-AG-20/2013


Uno de los primeros asuntos que resolvimos en la Sala Regional Toluca al
llegar sus recién nombrados integrantes en 2013 fue el identificado como
ST-AG-20/2013. En este expediente ─denominado asunto general (ag),
porque no correspondía a ninguna de las nomenclaturas conocidas pa-
ra los diferentes tipos de expedientes, así como sucede en la Suprema

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Corte de Justicia de la Nación (scjn) cuando se abren los llamados expe-


dientes varios─, algunos ciudadanos del municipio de Jiquilpan, Michoa-
cán, impugnaron la elección de jefe de tenencia de la comunidad de San
Martín Totolán ante el tribunal estatal electoral (luego de que sus deman-
das no tuvieron éxito en el Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán
de Ocampo). El tribunal estatal remitió tales demandas a la Sala Regio-
nal Toluca (órgano jurisdiccional electoral federal de la V Circunscripción
Plurinominal), por estimar que no era competente para sustanciar y resol-
ver los medios impugnativos instados, pues la legislación vigente del esta-
do no establecía un medio de impugnación que legitimara a los ciudadanos
para ello ni, en otras palabras, una competencia expresa a favor de dicho
órgano estatal para tutelar los derechos político-electorales de la ciuda-
danía michoacana.
Ante el planteamiento de incompetencia realizado, la Sala Regional re-
solvió que los juicios eran de materia comicial ─se había sugerido que
correspondían al Tribunal de Justicia Administrativa─ y que el Tribunal
Electoral del Estado de Michoacán sí era competente para conocer y re-
solver esos litigios, porque, en esencia, era un conflicto comicial de orden
local ─se trataba de una elección local─ y, precisamente por ello, debía
ser atendido en primera instancia por un órgano jurisdiccional local con
competencia en la materia.
La Sala Regional razonó que, pese a que la ley fundamental y las leyes
locales no previeran expresamente medios de impugnación al alcance de
la ciudadanía, era aplicable directamente el artículo 116 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) que, en relación con el
diverso artículo 17, mandata que los jueces electorales del orden local co-
nozcan de las vulneraciones aducidas a los derechos relacionados con la
elección de autoridades locales ─como una autoridad auxiliar municipal─,
aunque sea por vías procesales innominadas. También determinó que la
falta de legislación procesal en el ámbito local para cumplir con el manda-
to de tutelar los derechos político-electorales de los ciudadanos no podría

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pretextar el incumplimiento del mandato constitucional de impartir justi-


cia en la materia, pues lo adjetivo era instrumental para el ejercicio de los
derechos y podía solventarse acudiendo a los principios generales que ri-
gen los procesos judiciales. Por último, la Sala sostuvo que la falta de le-
gislación procesal en el ámbito local no tenía por qué federalizar el litigio
de origen netamente local.
Pero ¿por qué es tan importante este caso cuando se habla de fede-
ralismo judicial? Para poner en contexto la relevancia de esta sentencia
hay que tener en consideración que la justicia electoral local surge como
una justicia de partidos, enarbolada, principalmente, en torno al control de
regularidad legal del proceso y del juicio de nulidad de la elección. La jus-
ticia electoral, como justicia ciudadana, surge tiempo después, con motivo
de la configuración en el orden jurídico federal del llamado juicio ciudadano
en la ley de medios de impugnación en la materia (ley federal), como un
juicio que emula el juicio de amparo (ja) indirecto, pero modalizado para
la materia electoral. La posibilidad de que hubiera justicia ciudadana en
dicha materia fue, de origen, en el orden jurídico federal, y solo con los
años, y en ciertos casos, fue teniendo eco en algunas legislaciones locales,
pero no en todas. En los que no fue así, la justicia electoral era práctica-
mente de partidos políticos, accionada por estos.
Desde este horizonte, los asuntos de los que conocían los tribunales
estatales electorales eran los expresamente asignados en sus respectivas
legislaciones y esto, por inocuo que pareciera, tendría, desde la perspec-
tiva federalista, importantes consecuencias, porque siempre que se sus-
citaba un conflicto de orden político-electoral que no tenía una regulación
expresa en la legislación local, el asunto quedaba ─solo por eso─ fede-
ralizado. Esto sucedía en aquellos casos en los que, en el ámbito estatal,
los ciudadanos no tenían una vía expresamente prevista que les confiriera
legitimación. Así, los litigios incoados por ciudadanos se convertían, típi-
camente, en un juicio ciudadano federal de los que conocía una Sala Re-
gional o la Sala Superior del tepjf.

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La sentencia en comentario reconoce que todo conflicto electoral que


surja en un estado con motivo de elecciones en el orden estatal o en el or-
den jurídico municipal es competencia originaria y debe resolverse por los
tribunales locales. Los conflictos locales no deben federalizarse solo por-
que la legislación local no establece cauces procesales. Al final, y siempre
reconociendo que lo ideal es tener leyes procesales, estas no dejan de ser
instrumentales para el cumplimiento de nuestro cometido y, aun cuando
no se tengan, sabemos bien en qué consiste un mínimo debido proceso.
Así, y ahora por jurisprudencia de la Sala Superior ─que recogió el cri-
terio de la Sala Regional Toluca luego de la contradicción de criterios en
que participó dicho fallo (SUP-CDC-6/2013)─, todo conflicto electoral lo-
cal tiene o debe tener un tribunal estatal que lo resuelva en primera ins-
tancia, así sea que su ley adjetiva lo recoja o no de manera expresa. Los
tribunales federales no pueden, salvo excepcionales casos de urgencia
─que solemos llamar con el latinismo per saltum, aunque, a veces, no pa-
recen tan excepcionales─, conocer de primera instancia de asuntos que
son eminentemente locales.
Que todo conflicto local sea conocido como una competencia consti-
tucional por los tribunales electorales locales ─con independencia de lo
que digan las constituciones y leyes locales─ no solo es importante des-
de el punto de vista de una idea clásica y, hasta cierto punto, idealizada
del federalismo. Lo que quiero destacar como trascendente de esta línea
jurisprudencial no es el prurito de que lo estatal sea estatal y lo federal no
se entrometa en ello. Más allá de esto, considero que los tribunales loca-
les suelen tener un amplio conocimiento de los contextos en que surgen
los conflictos que se convierten en litigios, pues tienen contacto directo e
inmediato con la realidad que juzgan, así como el pulso de los problemas.
Esto es, por sí mismo, muy valioso, porque conocer los contextos en que
se originan, se materializan y afligen los problemas permite resolverlos me-
jor, y más aún si lo que se juzga son conflictos políticos, siempre tan con-

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textuales. Esto evidencia más la importancia de que sean las autoridades


locales las primeras en conocer los asuntos.
Además, para apreciar mejor la relevancia del criterio en comento, hay
que tener presente que cuando se federaliza un asunto de origen local,
cuando los tribunales federales conocemos en primer grado de un con-
flicto local, al mismo tiempo, le quitamos una instancia a las partes en
conflicto. Las partes se quedan sin ulterior recurso para que una segun-
da autoridad confirme o valide lo que sostuvo la primera, porque, aunque
contra lo decidido por las Salas Regionales existe el rec ante la Sala Su-
perior, en teoría (porque la práctica a veces sugiere algo distinto) este pro-
cede excepcionalmente.
Federalizar en primer grado un litigio local, aunque pareciera a prime-
ra vista fortalecer a la Sala Regional que lo resuelve, en realidad, no abona
mucho a esto, porque, hoy en día, lo que hace fuerte a un tribunal no es la
formalidad de ser una única instancia u órgano terminal, sino la capacidad
de persuadir de que lo decidido es lo correcto o, al menos, razonable. Una
Sala se fortalece más cuando, así sea en segundo grado, revisa, discute y
debate públicamente si lo que se decidió en una primera instancia debe o
no prevalecer, pues en esta dinámica de diálogo de razones yace una ma-
yor fuente de legitimidad social.
Al hablar de las bondades relativas a que los primeros jueces de un con-
flicto local sean los locales, me parece importante agregar que es igualmen-
te valioso que lo decidido en esos litigios sea susceptible de ser revisado
en otras latitudes después. Las bondades de tener un juzgador local co-
mo juzgador primero no se diluyen porque exista, en segundo grado, una
revisión por una autoridad que no sea local, sino federal, lejana o al mar-
gen de la conflictiva local.
Quien está lejos, jurídica o materialmente, tiene la ventaja de no estar
cautivo de las inercias locales que gravitan entre quienes habitan la pobla-
ción y que, a veces, consciente o incluso, inconscientemente, impactan en
lo que se decide judicialmente. Si se vale la metáfora, tan importante es el

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microscopio como el telescopio, y no son instrumentos excluyentes, sino


complementarios, de ahí que la concurrencia ─así sea en distintos mo-
mentos y con distintas funciones─ de tribunales estatales y federales en
la materia sea, por lo que digo, una afortunada coincidencia.
Lo anterior me lleva a un último punto que quiero tocar antes de pro-
seguir con la segunda sentencia que cierra el círculo. Es importante dejar
claro que el federalismo judicial en materia electoral tiene particularidades
propias que llevan a que no pueda entenderse ni predicarse igual que cuando se
habla de federalismo judicial en cualquier otro tipo de litigios. Al menos no
de manera automática o acrítica. Veamos: cuando se habla de federalismo
judicial, generalmente se hace referencia a que los tribunales federales de
amparo no tienen por qué convertirse en revisores, invariablemente,
de lo decidido en última instancia por los tribunales superiores locales,
generalmente en materia civil, mercantil o penal. Dicho federalismo ha
sido el centro de una discusión que tiene décadas en nuestro constitucio-
nalismo, conforme con la cual, destacadamente, el ja se convirtió, para
muchos, en el juicio que acabó con el federalismo en la Judicatura, mientras
que, para otros, ha sido una alternativa, si bien antifederalista, necesaria o
conveniente por la desconfianza que, acusan, tienen de los tribunales loca-
les. No es el caso recordar todo ese debate, que, dicho sea de paso, tiene
importantes puntos de inflexión a partir del establecimiento del control
difuso de convencionalidad-constitucionalidad. Lo traigo a colación con
ánimo de desmarcar y diferenciar las problemáticas tan peculiares que la
materia electoral debe tener cuando se habla de federalismo judicial.
En el trasfondo de aquella añeja discusión de federalismo judicial, lo
que subyace es la posibilidad de que los tribunales federales ─de ampa-
ro─ revisen sentencias que provienen de juicios que, en la gran mayo-
ría de los casos, han pasado por dos instancias (un juzgado de primera
instancia y una sala del tribunal superior estatal) y, quizá, uno que otro
recurso intraprocesal o incidente, como sucede, generalmente, en materia
civil, mercantil y penal, y, a veces, aun también en lo contencioso adminis-

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trativo estatal (salas unitarias y luego, salas colegiadas). Esto no pasa en


materia electoral, porque en el ámbito local se trata de una justicia prácti-
camente uniinstancial. Una diferencia nada despreciable.
Más aún, la legislación sustantiva electoral, con motivo de la reforma
constitucional de 2014, es ahora materia de una ley general, conforme con
la cual muchos aspectos de las elecciones quedan regulados en la cpeum
y la ley general, tanto en lo atinente a las elecciones federales como a las
locales. La autoridad administrativa electoral cumple también con esa
doble función de tener a su cargo las elecciones federales, pero también
de tener ciertas facultades cuando se trata de elecciones locales. Por si lo
anterior no fuera suficiente, está también la diversa nota ─establecida en
esta reforma constitucional─ de que las autoridades electorales locales
son nombradas por el Instituto Nacional Electoral, cuando se trata de las
administrativas, y por el Senado de la República, en el caso de las judiciales.
Estas notas justifican ampliamente que al hablar de federalismo judicial
hay que distinguir qué podemos generalizar y qué solo hay que predicar,
o hacerlo con acotaciones o matices cuando se trata de justicia electoral.
Al ser esta mi visión del federalismo judicial en la materia, considero
que se explica por qué creo que no debe preocuparnos mucho que el juicio
de revisión constitucional electoral (jrc), antes de procedencia sumamen-
te excepcional dada la “determinancia” que como condición de proceden-
cia establece el artículo 99 constitucional y la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, sea cada vez más relajado y
que haya cada vez más casos en los que, mediante dicho juicio, las Salas
Regionales revisemos las sentencias de los tribunales estatales, y, corre-
lativamente, menos los casos en que los tribunales estatales en la mate-
ria sean única y terminal autoridad ─lo que, dicho sea de paso, también
encuentra problemas con la creciente socialización del derecho a la doble
instancia─.10 Creo que, hoy en día, no es con limitaciones a la proceden-


10
Véase Hernández (2011).

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cia de los juicios ante los tribunales federales como se salvaguarda, o se


salvaguarda mejor, el federalismo o la autoridad de los jueces locales, si-
no que eso se logra, como anticipé, con la apertura y realización de un au-
téntico diálogo entre razonamientos.

Sentencia ST-JDC-467/2015
y acumulado ST-JDC-468/2015
El segundo y último criterio al que me quiero referir para seguir elaborando
una respuesta a las preguntas planteadas es el establecido en la sentencia
ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015. Estos juicios derivaron
de la elección que hizo un partido político de su candidato a diputado lo-
cal (de mayoría relativa) para un distrito electoral. El tribunal electoral local
─que, dicho sea de paso, conoció del asunto porque así lo asienta una
jurisprudencia de la Sala Superior, pues la ley local no lo establecía como
competencia─ conoció de la impugnación de dicha candidatura y decidió
revocarla y ordenar la reposición del procedimiento interno electivo, parti-
cularmente, ordenando la reposición de una encuesta practicada previa-
mente en la que debió medirse la popularidad de todos los precandidatos
registrados como aspirantes a la candidatura, y no solo de algunos. Dado
que quien impugnó se había registrado como aspirante a la candidatura y
fue excluida de las encuestas, se ordenó realizarlas nuevamente, incluyen-
do en esta ocasión la medición de la popularidad electoral de la impugnan-
te. La encuesta referida debía llevarse a cabo en breve término, de manera
que los resultados se obtuvieran con anticipación suficiente para realizar el
registro de candidaturas dentro del término legal previsto.
Después de semanas sin tener noticias, y luego de diversas gestiones
del tribunal estatal, el partido remitió documentación con la que supues-
tamente acreditaba haber cumplido la sentencia. Y así fue que, eventual-
mente, dicho órgano de justicia la tuvo por cumplida.
Sin embargo, la resolución del tribunal estatal electoral fue impugnada
ante la Sala Regional Toluca, aduciendo que no debió considerarse cum-

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plido el fallo y que debió sancionarse al partido por su incumplimiento y


por registrar una candidatura en transgresión del derecho de las actoras a
la impartición de justicia en materia electoral.
En el ja son comunes las incidencias o los recursos en los que se discu-
te si un fallo debió o no declararse cumplimentado. Lo dicho por los jueces
de distrito es revisado, a veces, por tribunales colegiados, en otras ocasio-
nes, por las Salas de la scjn, y lo dicho por los colegiados, a su vez, por
las Salas de la Suprema Corte. Es tarea de todos los días y no tiene nada
de raro, pero lo cierto es que, cuando esto sucede, esa discusión persiste
y se da en los órganos de la jurisdicción de amparo y en el mismo orden
jurídico federal. En cambio, discutirlo en un juicio ciudadano electoral, an-
te una instancia federal, cuando fue una instancia local la que resolvió el
juicio natural y la que tuvo por cumplimentado su propio fallo, resultó una
cuestión que primero fue necesario zanjar. ¿Un tribunal federal podría, en
un nuevo juicio (no incidencia ni recurso, sino nuevo juicio) decidir acerca
del cumplimiento o incumplimiento, sea nulo, excesivo o defectuoso, de
una autoridad judicial local? Hacerlo parecía antifederalista, porque desdi-
bujaba la autoridad del propio tribunal local de valorar si sus fallos habían
sido o no cumplidos, pero no hacerlo era dejar inaudito un posible reclamo
inherente al corazón mismo del derecho a la protección judicial: que los fa-
llos sean cumplidos, porque su incumplimiento ─y, a veces, el destiempo
de su cumplimiento─ vacía completamente el derecho mismo.
La Sala Regional optó por esto último, precisamente, entendiendo que
su competencia también tenía que verse a la luz de hacer efectivos los de-
rechos, e interpretarse de modo que, al hacer esto, no se estimara que se
hacían nugatorios ni se desvanecían los linderos del federalismo. En el ca-
so, juzgó que el retraso en el cumplimiento y, por ende, en la restitución en
el uso y goce del derecho político trasgredido, había sido violatorio de los
derechos de las ciudadanas, pues, en lugar de cumplirse en el plazo de 11
días otorgado por el tribunal estatal, pasaron 52 más para realizar acciones
a fin de dar cumplimiento, los cuales, además, transcurrieron durante el pla-

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zo para llevar a cabo la campaña electoral, de modo que, supuestamente,


se cumplió con la realización de la encuesta a 7 días de que se efectuara
la jornada electoral. En ese momento, consumido el periodo de campa-
ñas, poca utilidad tendría volver a revisar la legalidad o ilegalidad de las
acciones realizadas por el partido, así como la regularidad de la candidatura
registrada, porque, de resultar ilegal, ya no habría tiempo para regularizarlo
y permitirles, en su caso, a las impugnantes realizar proselitismo a su favor.
El paso del tiempo era irremediable y el destiempo con que había actuado
el partido había lesionado de modo irreparable a las impugnantes. Además
─aunque no es de relevancia en la presente exposición─, estaba de por
medio la no menos importante situación de que la empresa encuestadora
se había apersonado en el juicio ante el tribunal estatal para manifestar que
la encuesta entregada a modo de cumplimiento del fallo original había sido
falseada por el partido, adulterando una realizada por dicha empresa para
otra elección en el mismo estado.
Estas cuestiones ─el destiempo que era ya irreparable y la aducida
falsedad de los documentos que se le entregaron al tribunal estatal─
seguramente también fueron advertidas en su momento por dicha autori-
dad, pero, ante la imposibilidad de pronunciarse por esa vía y en torno a
la autenticidad de los documentos en ese momento, así como ante la
inminencia de la jornada electoral, es entendible que el destiempo en el
cumplimiento no la llevara a juzgar como incumplido el asunto. De haberlo
hecho, se habría esperado que insistiera en un cumplimiento que, preci-
samente por haberse retrasado mucho, tampoco llevaría a nada, más allá
de un autorreconocimiento de que lo resuelto fue ignorado o burlado por
el partido político, situación ciertamente complicada.

De la encrucijada a la solidaridad
Este precedente me parece de suma relevancia para lo que debe ser un
renovado entendimiento del federalismo judicial: los tribunales federales,
cuando actúan como revisores de los tribunales estatales electorales, tie-

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nen no solo los deberes propios de una revisión en estricto sentido, sino,
además, un importante deber de solidaridad hacia los tribunales estatales,
tienen la obligación ─ciertamente no escrita, pero no por eso inexistente─
de acompañar y apoyar a los tribunales electorales locales. Esto se logra
con acciones tan sencillas ─no por eso sin importancia─, como coadyuvar
en la capacitación de su personal o tener una sana comunicación institu-
cional, y también con cuestiones tan importantes como apoyarlos para que
su palabra, siendo cosa juzgada ─la compartan o no─, sea respetada, y,
cuando no lo ha sido, señalarlo para que dicho irrespeto no quede impune,
porque esta impunidad afecta tanto a quien vio desvanecido el cumplimiento
de sus derechos como a la institución que ve desvanecida su autoridad.
El federalismo ─también el electoral─ tiene una dimensión de solida-
ridad, porque en la Constitución está implícito un principio de solidaridad
que permea transversalmente todo el sistema jurídico11 y esta dimensión
del federalismo se fundamenta en la concepción del Estado mexicano co-
mo un Estado social de derecho, cuya racionalidad descansa no solo en el
respeto por las libertades, sino también en la garantía del principio de igual-
dad en dos sentidos: primero, garantizando una igualdad formal y también
material para que sean satisfechas las necesidades básicas de todas las
personas que se encuentran en el territorio ─de forma progresiva, no re-
gresiva─, y acorde con un criterio material de justicia distributiva. Segun-
do ─y esto va a colación de este federalismo solidario─, garantizando un
equilibrio entre la autonomía y la unidad, entre lo regional y lo nacional, pa-
ra que todos los poderes y órganos del Estado mexicano, en sus respecti-
vas competencias, se comporten de acuerdo con la Constitución y tengan
en cuenta un interés común que va más allá de los territorios: la garan-
tía de un mínimo de armonía en las condiciones de vida de las personas.
Así, el principio de solidaridad constituye una suerte de cláusula general
que exige a todos los poderes públicos coordinarse y cooperar para ofrecer


11
Esto se observa claramente en el caso del constitucionalismo español, véase Fernández (2012).

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a los ciudadanos, mediante una organización adecuada, la satisfacción de


necesidades sociales básicas, como una efectiva impartición de justicia.
Por lo anterior, como lo mencioné, haber aceptado la competencia o
reconocido la procedencia de este juicio en la Sala Regional Toluca fue
antifederalista solo en apariencia, pues, en el fondo, se hizo con un enten-
dimiento de federalismo judicial solidario de forma distinta: no como al-
go que separa y excluye a los tribunales, sino que los separa pero luego
también los acerca y que, al hacerlo, tiene el potencial de fortalecerlos. Un
federalismo en el que, cuando el órgano estatal no puede ─literal o me-
tafóricamente─ solventar alguna situación, los órganos federales deben
apoyarlo, porque, no hacerlo, al final, además de representar un federalis-
mo falso o poco real, deja a la deriva a las instituciones y a los ciudadanos
que demandan, con todo su derecho, soluciones.
Las autoridades, incluso las jurisdiccionales, deben cooperar y ser lea-
les a la Constitución para que cada quien coadyuve, en lo posible y con
sus propios medios, en la ejecución de las competencias ajenas. Debe
cumplirse con esa lealtad constitucional, de forma que todos los poderes
públicos acepten las reglas del sistema y procuren activamente su conser-
vación, más aún en materia de derechos humanos.
La mejor supervivencia de las partes constitutivas de una Federación
es, de algún modo, la razón de ser del orden federal, y de ahí la doble obli-
gación: en primer lugar, las entidades federativas, en virtud de su propio
interés, deben hacer lo que es indispensable en la Federación para que
esta pueda cumplir su rol, y, en segundo lugar, la Federación debe velar
por el bien de quienes la componen, pues, en caso contrario, su legitimi-
dad dejaría de existir.
En el fondo, este es el espíritu detrás del artículo 119 constitucional,
cuando habla del deber de protección a cargo de la Federación, aunque
en este se mencionen los “conflictos armados internos”. Ya no es la épo-
ca en que los conflictos que acontecen en un Estado son abiertamente
armados, pero eso no impide dar a dicho precepto una intelección en

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

tiempo presente.12 Se trata de un artículo que fue redactado hace 200


años aproximadamente, el cual, leído en la actualidad e interpretado en
consonancia con la reforma en materia de derechos humanos de junio de
2011, respaldaría, sin ningún problema, la intelección del federalismo que
propongo: solidario,13 en el que nadie tiene que suplicar ni ponerse de rodi-
llas para que surja el deber del otro de apoyarlo, y en el que no se debe no
actuar cuando es visible que el otro está pasando por dificultades, menos
aún cuando estas generan víctimas de violaciones de derechos humanos.
Por lo anterior, la sentencia recién mencionada es sumamente impor-
tante, porque tiene como trasfondo un mensaje contundente y, para mí,
imprescindible en un federalismo judicial traído al tiempo presente: debemos
apoyar y hacer lo que esté en nuestro alcance para que lo decidido por los
tribunales estatales, cuando ya es cosa juzgada, sea respetado. Si no
lo hacemos, poco apoyo le damos a la justicia local al amparo de un fede-
ralismo judicial, me atrevo a decir, trasnochado, que ya no responde a las
nuevas dinámicas con que, actualmente, interactúan los órdenes jurídicos,
menos aún en materia electoral, en la que tantos de estos se sobreponen,
de manera particular, luego de 2014, y menos en el horizonte constitucio-
nal de los derechos humanos.
Este criterio lo reiteramos, con el mismo espíritu, en otros asuntos, tanto
de Michoacán como del Estado de México, resueltos por la Sala Regional
Toluca y, poco a poco, se robusteció la argumentación (ST-JDC-489/2015
y ST-JDC-550/2015 y sus acumulados).

12
Similar línea argumentativa tiene lo dicho por el ministro José de Jesús Gudiño Pelayo en su
voto particular respecto de la investigación de violaciones graves de derechos humanos en
Oaxaca por hechos ocurridos en 2006 (dof 2010).
13
El concepto de federalismo solidario o federalismo como solidaridad lo han usado algunos
autores desde hace varios años, por ejemplo, Martín Lousteau y el canadiense Jean Leclair.
Aquí uso el término con las bases de orden iushumanista y constitucionales explicadas y con el
significado aludido.

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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

Entre lo local y lo glocal. Nuevos entendimientos


Glocal es una palabra compuesta por la conjunción de global con local. El
mundo está cambiando y al tiempo que se avanza hacia la homogeneidad
o estandarización en todo el planeta, en ciertos aspectos, por paradójico
que parezca, resurgen localismos que no pueden dejar de convivir con las
tendencias mundiales o que los modalizan, porque estos llevan la iden-
tidad de cada comunidad, su forma de vida particular. Se ha discutido
mucho acerca de si este es un concepto de mercado, sociológico o polí-
tico. Pero, sin entrar en esas discusiones, vale aquí traer el concepto por-
que, en el fondo, es, en mucho, lo que está pasando o tendría que pasar
en la forma de entender el federalismo.
En esta vorágine de cambios, institucionales y sociales, las relaciones
entre la Federación y los estados son objeto de mutaciones importantes
y definitorias. Y, en todo esto, así como los sociólogos tratan de entender y
explicar estas nuevas formas de vida con dicho término, también en el
derecho constitucional debemos buscar y encontrar nuevos entendimien-
tos glocales, que, en otras palabras, no es sino buscar nuevas formas de
entender e interpretar la relación entre la Federación y los estados, entre
los tribunales electorales federales y los estatales.
Una ruta para realizar lo anterior, como lo he tratado de explicar,
está en repensar las funciones que cumplen los tribunales federales frente
a los locales: una función de legitimación social que va acompañada de
deberes de solidaridad y lealtad constitucional, pues no nos entendemos
en un federalismo de paralelismos, sino de complementariedades, porque,
al final, lo que verdaderamente importa es que todos, funcionarios judicia-
les federales o estatales, trabajemos por una sociedad más justa.

Fuentes consultadas
Bravo Regidor, Carlos, Marc Grau Vidiella y Gerardo Maldonado Hernán-
dez. 2014. Informe final del proyecto Conacyt-ife “Las balas y los vo-
tos: efectos de la violencia en el comportamiento y actitudes de los

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262

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

ciudadanos en México”. T. I de Elecciones, violencia y estructura so-


cial (eves). México: cide. [Disponible en http://www.ine.mx/docs/IFE-
v2/CDD/CDD-estructura/DOCS/Informe_Final_TomoI-BaseEVES.pdf
(consultada el 30 de junio de 2016)].
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dof. Diario Oficial de la Federación. 2010. Dictamen recaído a la investi-
gación de violaciones graves de derechos humanos 1/2007 y los res-
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. 2014. Sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Cons-
titucional 32/2012, promovida por el Municipio de Cherán, estado de
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García-Sánchez, Miguel. 2007. Sobre balas y votos: violencia política y
participación electoral en Colombia, 1990-1994. En Entre la persis-
tencia y el cambio: reconfiguración del escenario partidista y electoral
en Colombia, ed. Diana Hoyos Gómez, 84-117. Bogotá: Editorial Uni-
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Naciones Unidas para los Derechos Humanos. [Disponible en http://
www.hchr.org.mx/images/doc_pub/Sentencias_dela_SCJN_desdeel_
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Sentencia ST-AG-20/2013. Actores Ma. Irma Guerra Vidales y otros. Au-
toridad responsable: Presidente Municipal y Ayuntamiento de Jiquil-

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263

De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

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ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015. Actoras: Bianca
Angélica Nieto Tenorio y Sandra Luz Valencia. Autoridad respon-
sable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en
http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 12 de agosto de 2016).
ST-JDC-489/2015. Actoras: María del Pueblito Gutiérrez Rangel y
Fabiola Vargas Vega. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del
Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.
dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 16 de agosto de 2016).
ST-JIN-61/2015. Actores: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad
responsable: 14 Consejo Distrital del Instituto Nacional Electoral en el
Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.
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ST-JIN-77/2015, ST-JIN-78/2015 y ST-JIN-79/2015 acumulados. Ac-
tor: Partidos del Trabajo, de la Revolución Democrática y Revolu-
cionario Institucional. Autoridad responsable: Consejo Distrital del 9
Distrito Electoral Federal en el Estado de Michoacán. Disponible en
http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 24 de agosto de 2016).
ST-JIN-101/2015 y su acumulado ST-JIN-102/2015. Actores: Coali-
ción Izquierda Progresista integrada por los partidos de la Revolución
Democrática y del Trabajo, y el Partido Revolucionario Institucional.
Autoridad responsable: 7 Consejo Distrital del Instituto Nacional Elec-
toral en el Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/
siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 22 de
agosto de 2016).
ST-JRC-117/2011. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad res-
ponsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en

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264

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 26 de agosto de 2016).
ST-JRC-5/2015. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad respon-
sable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en
http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 26 de agosto de 2016).
ST-JRC-39/2015. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad
responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible
en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 2 de septiembre de 2016).
ST-JRC-54/2015. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autori-
dad responsable: Tribunal Electoral Estado de Michoacán. Disponible
en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 2 de septiembre de 2016).
ST-JRC-61/2015 y sus acumulados ST-JRC-146/2015 y ST-
JDC-493/2015. Actores: Partido Revolucionario Institucional, Partido
de la Revolución Democrática y Francisco Bolaños Carmona. Autoridad
responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible
en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 5 de septiembre de 2016).
ST-JRC-122/2015. Actores: Partido de la Revolución Democrática. Auto-
ridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-
ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.
htm (consultada el 6 de septiembre de 2016).
ST-JRC-142/2015, ST-JRC-143/2015 y ST-JDC-492/2015. Actor: Parti-
do de la Revolución Democrática, Partido Revolucionario Institucional
y Alfredo Jiménez Baltazar. Autoridad responsable: Tribunal Electoral
del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/
gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de septiem-
bre de 2016).

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

ST-JRC-145/2015 y ST-JRC-150/2015. Actor: Partido de la Revolu-


ción Democrática y Partido Verde Ecologista de México. Autoridad
responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible
en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 9 de septiembre de 2016).
ST-JRC-158/2015 y su acumulado ST-JDC-496/2015. Actor: Parti-
do Revolucionario Institucional y Salvador Peña Ramírez. Autoridad
responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible
en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 9 de septiembre de 2016).
ST-JRC-202/2015 y sus acumulados ST-JRC-203/2015 y ST-
JDC-505/2015. Actores: Partido de la Revolución Democrática, Partido
Revolucionario Institucional y Miguel Enrique Ramírez Reyes. Autori-
dad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-
ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.
htm (consultada el 13 de septiembre de 2016).
ST-JRC-206/2015. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autori-
dad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-
ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.
htm (consultada el 19 de septiembre de 2016).
ST-JRC-210/2015 y ST-JRC-211/2015 acumulados. Actor: Partido de
la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional. Autoridad res-
ponsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en
http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 19 de septiembre de 2016).
ST-JRC-213/2015, ST-JRC-214/2015, ST-JRC-215/2015, ST-
JRC-216/2015, ST-JDC-508/2015, ST-JDC-509/2015, ST-JDC-
510/2015, ST-JDC-511/2015 y ST-JDC-512/2015 acumulados. Actor:
Partido Político Nacional Morena y otros. Autoridad responsable: Tribunal
Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
266

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 22 de
septiembre de 2016).
SUP-CDC-6/2013. Actor: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación Correspondiente a la Quinta Circunscripción
Plurinominal con sede en Toluca, Estado de México. Autoridad respon-
sable: Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, correspondientes a la Segunda y Quinta circunscripcio-
nes plurinominales, con sedes en Monterrey, Nuevo León, y Toluca, Es-
tado de México, respectivamente. Disponible en http://187.141.6.45/
siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 26 de
septiembre de 2016).
SUP-JDC-9167/2011. Actores: Rosalva Durán Campos y otros. Au-
toridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de
Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.
dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de diciembre de 2016).
SUP-JRC-604/2007. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autori-
dad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-
ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.
htm (consultada el 26 de septiembre de 2016).
SUP-JRC-6/2012, SUP-JRC-7/2012 y SUP-JRC-8/2012, acumulados.
Actores: Partido Acción Nacional, Nueva Alianza y Partido de la Revo-
lución Democrática. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Es-
tado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.
dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 6 de diciembre de 2016).
SUP-REC-533/2015. Actor: Partido de la Revolución Democrática.
Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción
Plurinominal Electoral, con sede en Toluca, Estado de México. Disponi-
ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.
htm (consultada el 29 de septiembre de 2016).

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
267

De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

SUP-REC-616/2015, SUP-REC-623/2015 y SUP-REC-624/2015, acu-


mulados. Actor: Partido del Trabajo, Partido Revolucionario Institucio-
nal y Baltazar Gaona Sánchez. Autoridad responsable: Sala Regional
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspon-
diente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca,
Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.
dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de octubre de 2016).
SUP-REC-618/2015. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad respon-
sable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración, Correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con
sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/
siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de
octubre de 2016).
SUP-REC-622/2015 y SUP-REC-656/2015, acumulados. Actor: Par-
tido de la Revolución Democrática y Jeovana Mariela Alcántar Baca.
Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscrip-
ción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible
en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
(consultada el 18 de octubre de 2016).
SUP-REC-690/2015 y acumulados. Actor: Partido Revolucionario Ins-
titucional y otros. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente
a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Esta-
do de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.
dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 20 de octubre de 2016).
tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2016. Sesión pú-

blica de la Sala Superior. 12 de enero. Disponible en http://www.te.gob.


mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/sesiones/estenograficas/
Ve_120120161700.pdf (consultada el 30 de junio de 2016).

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
Reseñas
271

María Aidé Hernández García y Jesús


Alberto Rodríguez Alonso, coords.
2016. Democracia y paridad en México.
México: Universidad Autónoma
de Ciudad Juárez/Universidad
de Guanajuato/Grañén Porrúa
Eduardo Torres Alonso (México)*

l 10 febrero de 2014 se promulgó la reforma político-electoral que


estableció que los partidos políticos presentaran, en igual propor-
ción, candidaturas femeninas y masculinas ─por los principios de
mayoría relativa y representación proporcional─ a la Cámara de Diputados,
al Senado de la República y a los órganos legislativos locales. Además, se
mandató que las candidaturas suplentes fueran del mismo género y se eli-
minó la excepción ─contemplada en el artículo 175-C del otrora Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, producto de la refor-
ma de 2002─ al cumplimiento de la paridad si el candidato, sin distinción
de género, era nominado por haber triunfado en las elecciones primarias.
La paridad ─cuyo fin es alcanzar la igualdad, en el ejercicio del poder, en
la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y representa-
ción social y política, en las relaciones familiares, y, en fin, en las relaciones
sociales, económicas, políticas y culturales, y que, además, es una
meta para erradicar la exclusión estructural de las mujeres (Cepal 2007, 3;

* Politólogo y administrador público. Profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la


Universidad Nacional Autónoma de México. etorres.alonso@gmail.com.

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 271-278
272

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Cobo 2002, 29-44)─ tomó “carta de naturalización” en el artículo 41 cons-


titucional. Formalmente, existe una democracia paritaria.
Las primeras elecciones reguladas por el nuevo mandamiento cons-
titucional fueron las celebradas el 7 de junio de 2015 para renovar la Cá-
mara de Diputados del Congreso de la Unión. La composición de la LXIII
Legislatura, resultado de dicho proceso comicial, no tuvo precedente al-
guno: de 500 legisladores, 213 son mujeres, que representan 42.6% del
total; es el número más alto de diputadas en la historia legislativa del país.
Un examen de las circunstancias, las coyunturas y los obstáculos que
enfrentaron las mujeres que se postularon para ocupar una curul en 2015
en Chihuahua, Sinaloa, San Luis Potosí, Jalisco, Guanajuato, Tlaxcala,
Hidalgo, Ciudad de México, Puebla, Guerrero y Campeche, se ofrece en
el libro Democracia y paridad en México, coordinado por María Aidé Her-
nández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, en el que participan 16
autores, entre académicos y funcionarios electorales.
La obra inicia con el texto “Reforma electoral de 2014: la paridad de los
géneros en la postulación de los candidatos y candidatas”, de la autoría
de Carlos Sergio Quiñonez Tinoco, en el cual se revisan los dictados cons-
titucionales que protegen y promueven los derechos humanos de las
mujeres, los cuales abonan a la cultura democrática, a la reducción
de las desigualdades y a la eliminación de la discriminación. De forma
inmediata, el autor analiza los antecedentes de la paridad en México y las
cuotas de género, y considera lo “formalmente instituido” (disposiciones
con­tenidas en la ley), así como lo “informalmente legitimado” (prácticas
aceptadas por ciudadanos y autoridades que pueden contravenir a las leyes).
Destaca, además, la brecha existente entre lo establecido en la norma y en
la realidad. Finalmente, se aboca a explicar la reforma de 2014, tomando
en cuenta sus antecedentes (voto femenino [1953], igualdad del varón y
la mujer [1974], y cuotas [a partir de 1993]) y los tratados internacionales
ratificados por México en materia de derechos humanos y en la elimina-
ción de la discriminación. Quiñonez Tinoco concluye que la paridad en la

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 271-278
273

María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso...

postulación de candidatos no significa la paridad en los órganos de repre-


sentación, ya que en este último punto intervienen factores como el voto,
el sistema electoral y el manejo en el interior de los partidos políticos
(Quiñonez 2016, 32).
“La paridad frente al proceso electoral federal 2015 en el estado de Chi-
huahua” es el título del segundo capítulo, autoría de Jesús Alberto Rodrí-
guez Alonso, quien desarrolla la hipótesis siguiente:

aun con las modificaciones a las reglas formales del juego, es decir, los as-
pectos jurídicos que garantizan la paridad en cuanto al acceso a las candi-
daturas para mujeres en los partidos políticos, la paridad democrática no se
logra en las urnas, debido al arraigo del modelo patriarcal y a la visión que
éste ha generado en cuanto a lo que es ser ciudadano y ciudadana (Rodrí-
guez 2016, 38).

Para confirmar su hipótesis, el autor recurrió a la base de datos de au-


dios y transcripciones de foros llevados a cabo con mujeres en Chihuahua
y al análisis de la Encuesta sobre Ciudadanía y Participación efectuada
en dicho estado. Resultan muy interesantes el perfil y la trayectoria de las
candidatas postuladas en los 9 distritos federales. La paridad no se cum-
plió en las elecciones de 2015: 6 distritos fueron ganados por hombres (1
del Partido Acción Nacional [pan] y 5 del Partido Revolucionario Institucio-
nal [pri]) y 3, por mujeres, todas del pri. El autor destaca que, para modifi-
car esta situación, debe hacerse énfasis en la formación cívica y es preciso
evaluar el impacto del financiamiento de los partidos políticos para promo-
ver y formar cuadros políticos femeninos.
Las preguntas que se plantea Octaviano Moya Delgado en el capítulo
tercero, “Mucho ruido, pocas nueces: candidaturas femeniles en las elec-
ciones federales de 2015 en Sinaloa”, son: ¿cuáles fueron los criterios en el
proceso de selección de candidaturas de mujeres? ¿En qué tipos de distritos
electorales compitieron? ¿Cuáles eran las condiciones de la competencia?

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274

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

¿Cuáles eran las posibilidades de triunfo electoral? En el trabajo se dan las


respuestas a estas cuestiones, para lo cual se revisa si las candidatas fueron
postuladas por los órganos directivos o si se trató de ejercicios plebiscita-
rios internos. Un dato interesante es que, de los 77 candidatos registrados
por todos los partidos en los 8 distritos electorales sinaloenses, 42 fueron
hombres y 35 mujeres, con lo cual se faltó a la paridad. Con relación a las
posibilidades de triunfo, sobresale el caso del pan, que no postuló candida-
tas para ganar. El autor afirma que el acceso efectivo de ellas a posiciones
de representación por la vía de la mayoría relativa depende de las condi-
ciones de competencia de los partidos que las postulan (Moya 2016, 81).
Sarah Patricia Cerna Villagra y Juan Mario Solís Delgadillo escriben el
cuarto capítulo, “Clanes, familias y dinastías: la selección de candidatos
y candidatas en San Luis Potosí. Un estudio con perspectiva de género”,
en el cual pasan revista al mecanismo de selección de las candidaturas e
indagan el funcionamiento de la paridad en el interior de los partidos. Los
autores recurren al uso de información cualitativa, producto de entrevistas
a candidatos y candidatas para conocer su opinión, como informantes de
primera mano, en torno a la relación entre la paridad y las candidaturas,
aspecto “cuestionable en tanto las cúpulas partidistas, predominantemen-
te integradas por hombres, ‘administrenʼ a su discreción la asignación de
candidaturas” (Cerna y Solís 2016, 83). Los resultados de la elección son
benéficos para las candidatas, ya que el número de estas se incremen-
tó, al igual que el de mujeres electas. Sin embargo, con base en los datos
cualitativos, hombres y mujeres refieren que no es sencillo “entrar” en la
política, y “hay que poseer algún tipo de capital para tener opciones den-
tro y fuera de los partidos” (Cerna y Solís 2016, 104), lo que genera que las
cúpulas partidistas observen con más interés el capital relacional de
los aspirantes que sus méritos. No obstante los triunfos electorales de las
mujeres, persiste la práctica de enviar a candidatas a “jugársela” en distri-
tos en donde no tienen posibilidades.

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María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso...

El quinto capítulo es de la autoría de Ruth Elizabeth Prado Pérez y Ma-


ría Rosas Palacios, intitulado “La ley de la paridad 2015: un acercamiento
al proceso electoral en Jalisco y a sus diputadas federales electas”. En
los apartados que lo integran, se revisan el trayecto y las vicisitudes de
la paridad y las modificaciones legales que se hicieron, el mapa político
jalisciense y, finalmente, se enfatizan la trayectoria, los intereses y la
experiencia de las mujeres electas como diputadas federales. Las auto-
ras señalan que la puesta en vigor de la reforma para la paridad fue intere-
sante para la entidad federativa, por el número de mujeres postuladas, el
número de candidatas electas, la distribución partidista de los resultados y
el perfil de quienes ganaron (Prado y Rosas 2016, 118). En total se postula-
ron 85 candidatas en los 19 distritos electorales y los 10 partidos políticos
cumplieron con la paridad, ya que nominaron a mujeres para, al menos, la
mitad de sus candidaturas por mayoría relativa (Prado y Rosas 2016, 119).
Los partidos con mayor fuerza electoral fueron el pri y Movimiento Ciuda-
dano, que obtuvieron 8 diputados (4 mujeres y 4 hombres) y 10 diputados
(4 mujeres y 6 hombres), respectivamente. El pan solo ganó 1 distrito, cu-
yo candidato fue 1 hombre.
María Aidé Hernández García es la autora del sexto capítulo, “Entre
la igualdad legal y la desigualdad social, las mujeres en las diputaciones
federales en Guanajuato”, en el que presenta un análisis de las candida-
turas por el principio de mayoría relativa y desarrolla el argumento de que
un número reducido de mujeres guanajuatenses tiene posibilidades reales
de ocupar una posición política relevante, en razón de no tener indepen-
dencia económica, y por la existencia de limitantes sociales y culturales.
Además, el predominio masculino en la estructura partidista continúa: los
hombres no confían en las mujeres y no las ven como iguales.
Angélica Cazarín Martínez, por su parte, aborda los resultados y la
participación de las mujeres tlaxcaltecas en la política en el séptimo capítulo,
“Mujeres y política en Tlaxcala. Elecciones federales intermedias 2015”.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Tlaxcala, como señala la autora, no es una entidad en donde las mujeres


sean ajenas al ejercicio político, al contrario, muestra de ello es que ya ha
sido gobernada por 1 mujer y en las elecciones para gobernador de 2010
participaron 3 mujeres. En suma, en las elecciones de 2015, 2 de 3 distritos
electorales fueron ganados por mujeres, y el restante por 1 hombre, aunque
todos por el pri, partido que se llevó el “carro completo”.
Josefina Hernández Téllez y Juan Antonio Taguenca Belmonte son au-
tores del capítulo octavo, “Participación política de las mujeres en Hidal-
go”. En este, mediante el recurso de la entrevista a cuatro candidatas de
partidos políticos diferentes ─considerando la importancia de los institutos
políticos por los que se postularon en Hidalgo (pri, pan, Partido de la Revo-
lución Democrática [prd] y Nueva Alianza), además de la posición y trayec-
toria de las entrevistadas en dichos partidos, así como su capital político y
redes de apoyo─, se conocen y analizan las formas de selección para di-
putadas. El texto ofrece el perfil y la carrera de las postuladas, los criterios
de la elección interna, las fortalezas y debilidades de las mujeres en cada
instituto político, las prácticas que tienen lugar en el interior de los parti-
dos ─las cuales limitan la participación femenina─, así como los motivos
de tales límites. En fin, en un ejercicio prospectivo, se indaga acerca de la
presencia y participación de las mujeres en la política en una década y en
la forma en que han aportado a la democracia. La conclusión de los auto-
res es polémica: “no obstante [la] trayectoria [de las candidatas] dentro de
sus partidos y los obstáculos que viven y sobreviven, no tienen clara con-
ciencia del sexismo que aún les toca enfrentar”. Más adelante, agregan:

La disciplina partidista les impide ver, de forma objetiva y real, que la par-
ticipación equitativa de las mujeres es una factura que no han siquiera
expedido sus partidos, y menos aún por voluntad propia, pese a las trans-
formaciones, avances y aprendizaje político que desde la alternancia se ha
dado en la sociedad mexicana (Hernández y Taguenca 2016, 231).

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María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso...

“La participación de mujeres en las disputas por el poder político:


diputadas federales por mayoría relativa en la Ciudad de México en 2015”,
de Rosa Ynés Alacio García, es el noveno capítulo, en el cual se analiza
el papel de las candidatas en los 27 distritos electorales federales por el
principio de mayoría relativa en la Ciudad de México y la información
que colocaron en las páginas de internet del Instituto Nacional Electoral,
Ciudadanos en Red e Infoelecciones en México. En este texto también se
describe el perfil de las mujeres postuladas. En total, ganaron 13 mujeres
y 14 hombres. El pri, en coalición con el Partido Verde Ecologista de Méxi-
co (pvem), postuló al mayor número de candidatas (12), aunque solo ganó
3 distritos, todos con mujeres. Morena obtuvo el mayor número de triunfos
(11) y 6 curules fueron ocupadas por mujeres. Con ello, este partido con-
siguió el mayor número de mujeres ganadoras. Le siguieron el prd, con 3;
el pvem, con 2; el pri, con 1, y 1 diputada independiente.
Fabiola Coutiño Osorio escribe el décimo capítulo, “Las candidaturas
en la elección federal intermedia de 2015 en Puebla: un análisis de la pari-
dad de género”, en el cual sostiene que la participación política femenina
en dicho estado se encuentra, aún hoy, limitada por aspectos culturales
que se agudizan en el interior de los partidos. Los resultados comprueban
esto: ganaron 11 hombres frente a 5 mujeres. Los candidatos triunfado-
res fueron del pan (5) y del pri-pvem (6), los otros partidos (prd, del Traba-
jo, Movimiento Ciudadano, Nueva Alianza, Morena, Humanista y Encuentro
Social) no ganaron distrito alguno.
Por su parte, en el undécimo capítulo , “Candidatas al Congreso federal
por Guerrero, 2015”, Gabino Solano Ramírez señala que 4 de 9 diputacio-
nes serán ocupadas por mujeres, con lo cual se rompe “el mito patriarcal
de que las mujeres no son competitivas electoralmente, mostrando que
tienen las mismas posibilidades de ganar los procesos electorales” (Sola-
no 2016, 360). Además, todos los partidos en la entidad cumplieron con la
paridad, con lo cual ajustaron sus estrategias políticas.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

En el penúltimo capítulo, intitulado “La paridad y la postulación de can-


didatos en el proceso electoral federal 2014-2015, en Campeche”, su au-
tora, Susana Candelaria Pech Campos, señala que la paridad se logró, ya
que de los 2 distritos electorales federales, 1 correspondió a 1 mujer y 1, a
1 hombre, pertenecientes al pan y al pri-pvem, respectivamente.
Este libro colectivo cierra con la contribución de Cecilia Sarabia Ríos,
quien ofrece un balance general de la reforma electoral en su trabajo
“El alcance de la paridad en el proceso de diputaciones federales 2015
en México”.
La lectura de esta obra proporciona evidencia de los impactos de la refor-
ma que constitucionalizó la paridad electoral y advierte los retos y problemas
que aún enfrentan las mujeres en posiciones de representación popular. No
es una cuestión de querer estar en las tareas públicas, sino de poder estar.

Fuentes consultadas
Cepal. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. 2007. Con-
senso de Quito. Disponible en http://www.cepal.org/publicaciones/
xml/9/29489/dsc1e.pdf (consultada el 1 de abril de 2017).
Cobo, Rosa. 2002. “Democracia paritaria y sujeto político feminista”. Ana-
les de la Cátedra Francisco Suárez 36 (enero-diciembre): 29-44.

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Félix Ortega Gutiérrez. 2011.


La política mediatizada.
Madrid: Alianza Editorial
Rafael Caballero Álvarez (México)*

ifícilmente se podría negar que la televisión ha sido el medio de


comunicación por antonomasia de las sociedades occidentales a
partir de la masificación de los aparatos receptores de esta señal
en la década de 1960. Igual de irrefutable resulta que el radio es el segun-
do medio de comunicación más importante de la segunda mitad del siglo xx,
aun cuando su origen es más añejo que el de la televisión y a pesar de que
pudo haber sido desplazado por esta. El poder de penetración de ambos
medios es más que evidente, por esto es que quienes buscan llegar a un
mayor número de personas recurren a ellos para lograrlo; la publicidad
comercial es el más claro ejemplo, aunque la comunicación política, sin
duda, también lo es. Por ello no resulta extraño que, en tiempos electora-
les, los distintos actores políticos busquen aparecer en dichos medios
para ampliar su campo de propaganda a un mayor número de posibles
votantes.
Lo anterior llevó a que, en casos como el de México, se estableciera un
riguroso marco legal en materia de comunicación política que, muy pro-
bablemente, ha tenido efectos contrarios a sus propósitos, ya que si bien

* Sociólogo por la Universidad Nacional Autónoma de México. Maestro en Derechos Humanos


y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede académica México.
Profesor-investigador en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación. rafael.caballero@te.gob.mx.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

garantiza a partidos y candidatos una equidad regulada en el acceso a los


medios de comunicación, también ha generado incentivos perversos para
trastocar la normativa en la materia.
Hoy en día los medios informáticos comienzan a hacer sombra a los
radioeléctricos tradicionales, particularmente las redes sociales como Fa-
cebook o Twitter, sin que sea posible afirmar que en el corto plazo los pri-
meros sustituirán a los segundos, ya que esto depende de muy diversos
supuestos que lo mismo tienen que ver con la infraestructura tecnológica
que con las condiciones sociales y la regulación existente en un contexto
determinado. Aun así, en la actualidad se puede advertir una convivencia
entre ambos tipos de medios de comunicación alrededor del mundo, qui-
zá todavía con predominio del radio y la televisión en varios casos.
Así, el papel de los medios radioeléctricos en el nuevo milenio es un
tema que está lejos de agotarse o de perder vigencia. El catedrático de
sociología de la Universidad Complutense de Madrid, Félix Ortega Gu-
tiérrez, lo deja claro en sus reflexiones contenidas en el libro La política
mediatizada, sobre todo ─como es fácil inferir del título─ en lo que res-
pecta a la relación de tales medios con el ámbito de la política.
La obra de Ortega es de enorme utilidad para entender la semiótica de
la política y sus protagonistas, los políticos, así como de estos con la socie-
dad, pero no solo eso, también es una fuente importante para comprender
las causas de cómo se ha constituido aquello que se ha dado por llamar
cuarto poder ─en alusión a la frase atribuida a Edmund Burke para refe-
rirse a la influencia de la prensa de su época─ . Dicho poder es alterno
al político y al económico, pero está íntimamente ligado a ellos mediante
una relación ambivalente que a veces puede ser de aliado y otras de ene-
migo de algunas de las fracciones que los integran, en particular, las del
poder político, por lo que bien puede erigirse en contrapeso o en comparsa,
de acuerdo con los intereses en juego.
La mediatización a la que se refiere el autor ha llevado a reconfigurar el
espacio público lejos del espacio físico, por lo que la discusión de los te-

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Félix Ortega Gutiérrez...

mas que son comunes tiene lugar cada vez más en los medios y menos en
la calle o en las plazas. Esto se traduce en un fenómeno de despolitización
nutrido por la apatía y el desinterés, que contrasta con la saturación de in-
formación política que deriva de un proceso definido por Ortega como co-
lonización mediática de lo público, con el cual los medios hacen agenda:
los intereses privados se vuelven públicos en la medida en que se hacen
visibles y se comparten en los medios; la representación política es aven-
tajada por la representación cultural, la cual se edifica en los medios y se
presenta más cercana a la ciudadanía; la espectacularidad y la estridencia
desplazan al debate razonado, con lo que el morbo por el desvelamiento
de lo privado aumenta y el discurso que se elabora en esta arena no siem-
pre concuerda con la realidad, aunque, por la forma en que se construye,
resulte más convincente que los hechos mismos. Todo ello redunda en que
los ciudadanos sean convertidos, de actores sociales, en simples espec-
tadores del acontecer político narrado en y por los medios.
El catedrático advierte también un proceso de desinstitucionalización
de la política, que pasa por la privatización de lo público, es decir, el apun-
talamiento de intereses particulares (plausibles o espurios) que se ofre-
cen como comunes y conducen a que la legitimidad política se fragmente
igual que el espacio público, de modo que este se comparta entre la po-
lítica misma, los nuevos movimientos sociales y la comunicación mediáti-
ca. Esto lleva a que la denominada opinión pública se constituya como una
nueva fuente de legitimidad, la cual, a diferencia de la legitimidad política
que se cimienta sobre una base electoral, carece de sustento explícito. En
este contexto, la figura del político tradicional también se transforma pa-
ra saber dirigirse a la audiencia y seducir a la opinión pública mediante el
privilegio de la imagen, la moderación del discurso y la conciliación de in-
tereses para ganar adeptos y evadir detractores.
Así, políticos y periodistas se convierten en antagonistas complemen-
tarios en el espacio público mediatizado y establecen una relación de in-
fluencia mutua que, si bien puede presentar contenciones, resulta suficiente

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

para modificar al menos tres ámbitos de acción social. El primero de ellos


se refiere a la representación, ya que los medios se autoatribuyen la de la
sociedad, a diferencia de la representación política, que se gana en las urnas;
el segundo se refiere al marco cognoscitivo de los ciudadanos, el cual se
construye a partir de los valores, símbolos y contenidos culturales que
se difunden en los medios, y el último se refiere al ejercicio de gobierno,
el cual puede estar condicionado por los eventuales cuestionamientos que
provengan de la opinión pública.
El papel protagónico de los líderes de opinión los convierte en caudillos
periodísticos, quienes, al igual que los surgidos en el ámbito político, ejer-
cen un liderazgo basado en un carisma con tintes populistas que conquista
a las masas, aunque, en este caso, el liderazgo mediático resulta ventajoso
respecto de los liderazgos políticos tradicionales, que para erigirse deben
pasar por las aduanas de las contiendas intrapartidistas y de la competen-
cia electoral. Adicionalmente, a diferencia de los liderazgos políticos que
deben ser susceptibles de mecanismos de accountabilty, los liderazgos
periodísticos se distinguen por evadir cualquier responsabilidad. La búsque-
da de la información es argüida por estos nuevos líderes como la explica-
ción de esa lógica, sin reparar en que, a final de cuentas, dicha información
se constriñe a los contornos que se definen mediáticamente.
En consecuencia, el sistema de comunicación construye y narra una
realidad que no necesariamente se corresponde con la existente en los
hechos, pero de la cual se ostenta como la mejor representante esa
entidad denominada opinión pública. Quienes la integran, en todo caso,
sostienen esta autoadjudicación con base en sondeos o encuestas sin
mucho rigor metodológico (si no para el levantamiento de información, sí al
menos para la interpretación de resultados). Como quiera que sea, los me-
dios se presentan como un espacio que da voz a los ciudadanos comunes,
aun cuando en la realidad se trata de una participación ficticia que aísla a

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Félix Ortega Gutiérrez...

los individuos con el supuesto de que ya existe alguien que los representa
en lo que se ofrece como la verdadera palestra de la deliberación pública.
Ortega dedica la sección final de su obra a analizar el papel de los inte-
lectuales en este orden mediático desde una perspectiva sociológica, por
lo que estudia el perfil del intelectual a partir de lo que de esta figura ha
sido señalado por Bauman, Bourdieu, Goldfarb y Dahrendorf. Igualmente,
hace un breve repaso del papel que han jugado los intelectuales en el aná-
lisis de la política en distintos momentos históricos, particularmente en
Europa, sin soslayar, por supuesto, el proceso de fusión mediática por
el que pueden pasar los intelectuales del presente.
Sin duda, el libro de Ortega pone los puntos sobre las íes acerca de la
enorme influencia que ejercen los medios de comunicación en las socieda-
des posmodernas. Leída de manera propositiva, no se trata de una obra que
los satanice, sino que advierte de los alcances de un poder que, al igual
que debe ocurrir con el político, requiere de un control que no solo pasa
por lo normativo, sino también por el escrutinio público y la equidad entre
quienes lo ejercen, en este caso, los dueños de tales medios y los profesio-
nales del periodismo. La clave está en hallar las bisagras que rompan los
círculos viciosos de la relación actual medios-sociedad y, entonces, quizá,
podrá entrar a un nuevo circuito el animal político del siglo xxi.

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Manuel González Oropeza,


Noé Corzo Corral y Juan Manuel
Arreola Zavala. 2016. Utilización
de recursos públicos con fines electorales
y su control constitucional.
México: Instituto Mexicano
de Derecho Procesal
Constitucional/Porrúa
Marco Antonio Pérez De los Reyes (México)*
Enrique Inti García Sánchez (México)**

esulta significativo que tres destacados tratadistas vinculados en


alguna etapa de su vida profesional de manera tan estrecha con
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), en
el cual han servido mediante diferentes cargos de alta responsabilidad, ha-
yan unido su aportación intelectual y su amplia experiencia en el ejercicio
de la judicatura electoral para entregar a los lectores esta obra que, en
poco tiempo, se ha vuelto de consulta obligada entre los especialistas del
derecho procesal electoral.
El tema de esta obra trata acerca de un asunto de primordial importan-
cia en el campo del derecho electoral, que es el referente a la utilización de

* Profesor-investigador del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación. marco.perez@te.gob.mx.
** Asesor del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación. enrique.garcias@te.gob.mx.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

recursos públicos con fines electorales y su control constitucional, el cual


se vincula de manera muy estrecha con infracciones recurrentes de actos
anticipados de precampaña y campaña electorales, y difusión indebida de
informes, imagen de servidores públicos y propaganda gubernamental, así
como con los procedimientos sancionadores, cada vez más frecuentes,
que han originado la creación de la Sala Regional Especializada en el tepjf.
De manera paralela, debe considerarse que a partir de la década de
1980 se ha generado en México y, según Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poi-
sot, autor de la presentación del libro en comento, en los países de la re-
gión la expansión del derecho procesal constitucional, debido a dos factores
esenciales: el constante proceso reformador constitucional y legal que ha
ido consolidando las facultades institucionales y los procedimientos apli-
cables, y la creación de tribunales con atribuciones de control constitucio-
nal, lo cual ha ido enriqueciendo el contenido, la calidad y la profundidad de
esta asignatura relativamente nueva. Esto explica la inclusión de una obra
como esta en la colección Biblioteca Porrúa de Derecho Procesal Consti-
tucional, cuyo número es 116.
La obra que se reseña consta de 11 capítulos, conclusiones y dos ane-
xos escritos con un estilo directo, dinámico y preciso que permite al lector
una consulta rápida de comprensión integral.
Conviene destacar que, frente a la falta de expedición de una ley regla-
mentaria del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (cpeum), los autores procuraron señalar los aspectos negativos
que se originan por el mal uso de los recursos públicos en los procesos
electorales. Las conductas irregulares en esta materia repercuten, por ra-
zones evidentes, en el ejercicio equitativo de las contiendas electorales y
las convierten, indebidamente, en “elecciones de Estado”, las cuales des-
truyen los cimientos de la vida democrática de cualquier país, de aquí la
importancia de realizar un análisis sistemático y documentado de este te-
ma, comparando la realidad nacional con la de otros ámbitos de aplica-
ción extranjera.

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Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral...

El capítulo 1, denominado “Contexto”, se trata de una introducción


general al tema, en la que se destaca la imposición constante de los
gobernantes respecto de sus sucesores, la cual tuvo, como consecuen-
cia, la presencia permanente de “candidatos oficiales”, convirtiendo la
democracia incipiente en simple texto legal sin efectividad alguna. Esto fue
así al menos hasta antes de 1977, cuando las reformas constitucionales y
legales de la época permitieron la creación de auténticos partidos de
oposición, al principio, con opciones muy limitadas, pero que, paulatinamen-
te, fueron adquiriendo importancia y presencia en el medio político mexica-
no. Debe observarse que, en aquel tiempo, se estableció el financiamiento
público para los institutos políticos, pero sin reglas tan complejas de
aplicación y control como las que privan ahora.
A guisa de ejemplo de la manipulación gubernamental de los dineros
públicos en materia electoral, se cita el caso del gobernador de San Luis
Potosí en 1848, Julián de los Reyes, quien apoyó abiertamente a los candi-
datos del ayuntamiento de la capital de esa entidad. Algo similar se les atri-
buye al expresidente Antonio López de Santa Anna y, desde luego, al general
Porfirio Díaz, quienes, en sus prolongados mandatos, utilizaron las gestio-
nes de los jefes políticos, funcionarios que servían de intermediarios entre
los ayuntamientos y las autoridades locales o nacionales. Tal situación se
incrementó con la creación, en 1929, del Partido Nacional Re­volucionario,
el cual, a lo largo de sus etapas evolutivas, controló el campo de las elec-
ciones, convirtiéndose en el “partido oficial” durante varias décadas.
Lo que ocurría en el ámbito federal se replicaba en las entidades
federativas, esto originó la anulación de la elección de gobernador en
Tabasco en 2000, la cual fue particularmente emblemática por lo inédito de
su realización en sede jurisdiccional. A partir de entonces, se evidenció la
necesidad de establecer límites a la intervención de los gobiernos en tur-
no respecto del ejercicio electoral del territorio de su adscripción. Tal fue
el sentido de la reforma de 2007 que procuró dotar de mejores procedi-
mientos al entonces Instituto Federal Electoral para controlar e impedir el

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

mal uso de recursos públicos en actividades electorales, lo cual, necesa-


riamente, incidió en la reforma al texto del artículo 134 constitucional. De
esta manera, la materia de la propaganda gubernamental y de la aplica-
ción de recursos públicos al campo de lo electoral fue constreñida por tres
instituciones dotadas de facultades al respecto: el ahora Instituto Nacio-
nal Electoral, el tepjf y, en su caso, la Fiscalía Especializada para la Aten-
ción de Delitos Electorales.
Posteriormente, conforme se aplicaron las normas constitucionales y
legales reformadas, se precisó su contenido mediante la labor jurispruden-
cial del Tribunal Electoral, particularmente en lo que toca a las conductas de
los servidores públicos referentes a la materia electoral. De igual manera,
el Instituto ha ido generando diversos acuerdos que van delineando los
parámetros conductuales permitidos, lo que, a la postre, va impactando
el contenido de diversos artículos reformados de la ley reglamentaria.
Lo anterior derivó en la formación del procedimiento especial sancio-
nador que, en la actualidad, tiene una demanda generalizada y en el cual
concurren, en distintos momentos, las facultades del órgano administrati-
vo y del jurisdiccional.
El capítulo 2 se refiere al mal uso de los recursos administrativos en pro-
cesos electorales y al informe de 2014 emitido en la 97.ª Sesión Plenaria
de la Comisión de Venecia. Este último, órgano consultivo del Consejo de
Europa, se fundó en 1999 y se especializó en materia constitucional, brin-
dando apoyo y asesoría a las naciones democráticas emergentes de Euro-
pa Central y Europa del Este, en lo referente a los textos y a la disposición
de sus constituciones, lo que le ha permitido profundizar y emitir pro-
puestas concretas en temas tan importantes como la independencia del
Poder Judicial, los derechos fundamentales, los tribunales constitucionales y
varios más, extendiendo su esfera de influencia a países de África, Asia
y América. México, por su parte, ha hecho acto de presencia en este
organismo en calidad de observador y, desde 2010, ya tiene membresía ofi-
cial y su participación, por medio del Tribunal Electoral del Poder Judicial

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Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral...

de la Federación, ha sido muy activa. En la parte que corresponde al estu-


dio de este tema, el capítulo contiene definiciones que pueden aplicarse a
los recursos humanos, financieros y materiales, y otras más al servicio or-
dinario de los servidores públicos, que pueden, indebidamente, desviarse
al apoyo de campañas y actividades de tipo electoral.
Una parte primordial de este capítulo es el análisis que presenta res-
pecto del buen y mal uso de los recursos públicos, así como de los linea-
mientos que pueden aplicarse a casos concretos de indagación fiscal, lo
que, en última instancia, se refiere a la práctica de auditorías y a la deter-
minación de sanciones según la gravedad de la infracción realizada por
los actores políticos.
El capítulo 3 se dedica al estudio de la regulación de la propaganda gu-
bernamental en el artículo 134 constitucional, asunto medular de la obra,
porque pretende determinar los aspectos de la información gubernamen-
tal cuya divulgación está permitida, pero que se prohibe en el contexto de
las campañas electorales. Este artículo se refiere, principalmente, al uso
adecuado de los recursos públicos y determina la responsabilidad de los
servidores públicos al infringir sus disposiciones. En su redacción original
y en su reforma ha seguido un proceso complejo que debe comprenderse
para entender el alcance de su normatividad, motivo por el cual el capítulo
concluye con un cuadro, a manera de ruta crítica, acerca de su proceso
de reforma.
El capítulo 4 se refiere a los asuntos resueltos por la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, relacionados con
el tema de la presunta violación a lo previsto en los párrafos 7 y 8 del artículo
134 constitucional, lo que conlleva a la presentación de diversas conside-
raciones respecto de criterios relevantes y jurisprudencia emitidos por ese
alto Tribunal, con el fin de destacar la garantía de los principios de equidad
e imparcialidad en las contiendas electorales, que se ponen en riesgo si se
hace mal uso de los recursos públicos o de la propaganda gubernamental.

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290

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

En este capítulo se pueden conocer los contenidos esenciales de reso-


luciones de impugnaciones presentadas a propósito de diversos procesos
electorales en diferentes entidades federativas del país y algunos comen-
tarios referentes a experiencias en sistemas extranjeros.
El capítulo 5 estudia la violación del artículo 134 constitucional por la
promoción personalizada de servidores públicos y la difusión de los infor-
mes de labores en radio y televisión, así como los logros del gobierno. Estos
se ilustran con los casos relevantes que originaron criterios y jurisprudencia
del Tribunal en situaciones concretas en las que no resultaba fácil pronun-
ciarse respecto de la existencia o no de infracciones sancionables.
El capítulo 6 se refiere a la difusión de imágenes de servidores públicos
en medios de comunicación, que es ilustrado de igual manera con el aná-
lisis de casos relevantes, los cuales incluyen entrevistas a servidores
públicos de alta jerarquía, como el jefe de Estado mexicano en una televi-
sora estadounidense, lo que motiva la reflexión del lector.
El capítulo 7 estudia la difusión del informe de labores y hace una bre-
ve referencia a casos en los cuales estuvo en riesgo la validez de algunas
elecciones por las infracciones ya expuestas, cometidas fuera de la terri-
torialidad o del periodo permitidos.
El capítulo 8 se dedica a establecer la competencia para conocer de-
nuncias de la difusión del informe de labores. Pese a su brevedad, este
capítulo resulta de gran ayuda para los operadores de la justicia electoral
porque realiza una interpretación sistemática de los artículos 134, párrafo
8, de la cpeum, y 228, párrafo 5, del entonces Código Federal de Institu-
ciones y Procedimientos Electorales.
El capítulo 9 señala la sanción a televisoras por la difusión de los infor-
mes de labores fuera del ámbito geográfico de responsabilidad del servi-
dor público, tendencia que, de alguna manera, se incrementó en los últimos
procesos electorales y que, indudablemente, representa un reto para las
autoridades en la materia poder definir con entera claridad su realización
a efectos de aplicar medidas precautorias y, en su caso, determinar las

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Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral...

sanciones correspondientes. En la especie, ha resultado importante para


los canales televisivos la clara especificación de lo que está o no permi-
tido por las disposiciones constitucionales y legales, dada la trascenden-
cia de las sanciones.
En el capítulo 10 se estudia la acreditación de la falta de un servidor
público por violar el principio de imparcialidad en materia electoral, asun-
to que constituye un fuerte impacto político. Por esto, los autores condu-
cen al lector al análisis de diversos criterios interpretativos y de aplicación
para conocer las posibles hipótesis de infracción y de acciones permitidas
por los servidores públicos en materia de procesos electorales.
El capítulo 11 proporciona las jurisprudencias emitidas por la Sala Su-
perior del tepjf relacionadas con el tema. En este punto se debe advertir
que, en materia de jurisprudencia, esta fuente se va enriqueciendo con la
labor cotidiana del Tribunal, por lo que la información contenida en el capí-
tulo reproduce los criterios jurisprudenciales emitidos de 2008 a 2015, año
este último en el que se redactó la obra, por lo que, actualmente, debe con-
sultarse su actualización en la página electrónica institucional. De cualquier
manera, la revisión de esta fuente formal del derecho electoral resulta su-
mamente útil dada la importancia que en la vida práctica alcanza, debido
a su aplicabilidad obligatoria a todas las autoridades electorales del país.
Por otra parte, en “Conclusiones” se puede consultar el criterio general
de los autores acerca de los asuntos tratados, el cual realizan de manera
sistemática y concreta, esquematizando sus puntos de vista y los criterios
del Tribunal en cinco grandes temas:

1) Asistencia de los servidores públicos a los actos partidistas en días y


horas inhábiles y hábiles.
2) Promoción personalizada.
3) Propaganda gubernamental y difusión de informes de gobierno.
4) Competencia para conocer de violaciones al artículo 134 constitucional.
5) Contexto en el que se emiten declaraciones de funcionarios.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Finalmente, en lo que se refiere a los anexos que enriquecen esta obra,


se debe señalar que el anexo I presenta la Propuesta de Ley General Re-
glamentaria de los párrafos 7 y 8 del artículo 134 de la cpeum, con solo 18
artículos, lo que le da a este libro un aspecto propositivo relevante y poco
común en textos de tal naturaleza.
En lo concerniente al anexo II, reproduce los Lineamientos de la Comi-
sión de Venecia para la prevención y contra el mal uso de recursos públi-
cos en procesos electorales (antecedentes, prevención y texto original en
inglés). En este punto debe aclararse que la presentación general del texto
original de ese organismo internacional se encuentra redactada en español, y
se trata de una nota introductoria que especifica el origen, el fundamento
y la trascendencia del documento aludido, en tanto que la presentación en
inglés se refiere a la sesión del 11 de marzo de 2016, en la cual se deduce
que, en la adopción de tales lineamientos, estuvo presente el representan-
te mexicano Manuel González Oropeza, uno de los autores de esta obra.
Con todo lo apuntado en esta reseña, es evidente que la obra representa
un punto de apoyo importante para los operadores de la justicia electoral,
así como para todos los tratadistas y estudiosos del derecho electo-
ral, quienes tienen, en la utilización correcta o incorrecta de los recursos
públicos con fines electorales, un reto importante para su cabal conoci-
miento y aplicabilidad.

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La revista Justicia Electoral es editada por el tepjf y su publicación es
semestral. Sus artículos están enmarcados en la temática político-electo-
ral, con el objetivo de difundir y debatir los avances e innovaciones en la
materia. La publicación es coordinada por el Centro de Capacitación Judi-
cial Electoral del tepjf. Cuenta, además, con el respaldo del Comité Acadé-
mico y Editorial del tepjf, máximo órgano que regula las tareas académicas
y editoriales de la institución. Asimismo, cuenta con el soporte de un grupo
de árbitros externos de carácter multidisciplinario y multinacional, quienes
evalúan los artículos. El contenido de esta revista está dirigido a especia-
listas, investigadores, estudiantes y funcionarios electorales.

INSTRUCCIONES PARA AUTORES


• Los artículos deberán estar en español, ser inéditos y no estar so-
metidos simultáneamente a la consideración de otras publicacio-
nes. Deberán ser resultado o avance de investigaciones originales
de alto nivel, enmarcados en la temática político-electoral.
• Los artículos deberán venir acompañados de la “Declaración de
originalidad y cesión de derechos del trabajo escrito”. El docu-
mento se puede descargar del micrositio de la revista: http://por-
tales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/formato-de-originalidad
-y-cesi%C3%B3n-de-derechos.
• La extensión de los trabajos deberá ser de 15 a 25 cuartillas (la
cuartilla consta de 2,500 caracteres con espacios), incluyendo
la bibliografía. Para la sección Reseñas, la extensión deberá ser
entre 3 y 6 cuartillas.
• Deberá incluirse el título del trabajo en español e inglés.
• Toda colaboración, con excepción de las publicadas en la sección
Reseñas, deberá ir acompañada de dos resúmenes: uno en espa-

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ñol y otro en inglés (máximo 150 palabras), así como de una lista
de palabras clave (4 como mínimo, 6 como máximo), igualmente
en español e inglés.
• En archivo anexo debe enviarse una corta relación con los datos
curriculares del autor, incluyendo dirección postal, adscripción e
institución y la dirección de correo electrónico.

Indicaciones formales
• Interlineado sencillo, tamaño de letra de 12 puntos en fuente Uni-
vers, alineación justificada, sangría en la primera línea de 1 cm y
sin espacios entre párrafos.
• Si el artículo incluye gráficas, cuadros y mapas, deberá especifi-
carse la fuente y enviarlo como archivo anexo en programas edita-
bles (Excel, Word, etcétera).
• Las citas deberán ser estilo Harvard en el cuerpo del trabajo. Ejem-
plo: (Sartori 2003, 14). Consultar los “Criterios para citas tepjf” en
http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/gu%C3%ADa-
del-sistema-de-citas.
• Las notas aclaratorias se presentarán a pie de página, a renglón se-
guido, con tamaño de letra de 9 puntos en fuente Univers y la nu-
meración deberá ser corrida (progresiva).
• Los datos completos de las fuentes consultadas deberán ordenar-
se alfabéticamente al final del texto y sus componentes estar se-
parados por la puntuación y en el orden siguientes: autor o autores
(apellidos y nombre) [punto] año de edición [punto] Título de la obra
en cursivas [punto] Número de edición (después de la primera) [pun-
to] Volumen o tomo [punto] Lugar de edición [dos puntos] Editorial
o institución [punto]. Ejemplo: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos
de Teoría Política. 2.ª ed. Madrid: Alianza Editorial. Consultar la
guía de citas en http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial
/gu%C3%ADa-del-sistema-de-citas.

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• Cuando se emplee una sigla o abreviatura, primero deberá escri-
birse su equivalencia completa y luego, entre paréntesis, la sigla o
abreviatura que se utilizará con posterioridad.

No se aceptarán artículos que no cumplan con los criterios antes


señalados.
Los originales serán sometidos a un proceso editorial que se desarro-
llará en varias fases. En primer lugar, los artículos recibidos serán objeto
de una evaluación preliminar por parte del Centro de Capacitación Judicial
Electoral, que determinará la pertinencia de su publicación. Una vez que
se establezca que el artículo cumple con los requisitos temáticos, además
de los formales indicados en las bases, será enviado a dos pares acadé-
micos externos, un integrante del Comité Académico y Editorial y un inte-
grante del grupo de árbitros externos, o bien un árbitro ex officio externo
especialista en el tema del artículo, quienes emitirán con la modalidad de
“doble ciego” ─es decir, se respetará el anonimato de los dictaminadores
y autores─ un dictamen en cualquiera de los siguientes sentidos: a) apro-
bado, b) aprobado con sugerencias de modificación, c) aprobado condi-
cionado a modificaciones y d) no aprobado. En caso de discrepancia entre
ambos resultados, el texto será enviado a un tercer árbitro, cuya decisión
definirá su publicación. Los resultados del proceso de dictamen serán ina-
pelables en todos los casos.
Cualquier colaboración para la revista Justicia Electoral que se dicta-
mine en sentido favorable implica, por parte del autor, la concesión de la
propiedad de los derechos de autor para que su artículo y materiales sean
reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos
públicamente en cualquier forma o medio; sean distribuidos en el número
de ejemplares que se requieran; sean difundidos de forma pública en dis-
tintas modalidades, incluso ponerlos a disposición del público por medio
de recursos electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología para fines
exclusivamente científicos, culturales, de difusión y no lucrativos.

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Durante el proceso de edición, el autor deberá resolver las consultas
que sobre su artículo le realice la coordinación de la revista.
La revista Justicia Electoral no tiene carácter comercial, razón por la cual
las colaboraciones no son retribuidas económicamente. Los autores de los
artículos publicados en la revista recibirán 10 ejemplares.
Para mayor información diríjase a:

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Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación

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Justicia Electoral is a biannual journal edited by the Mexican Electoral Tribu-
nal of the Federal Judiciary (tepjf). Its articles cover political and electoral
topics, in order to disseminate and discuss developments and innovations
in this field. The publication is coordinated by the Judicial Electoral Train-
ing Center of the tepjf and by the Academic and Editorial Committee of
the tepjf, the body responsible for the institution’s academic and editorial
activities. Moreover, the articles are evaluated by a group of external, mul-
tidisciplinary experts of various nationalities. The content of this journal is
aimed at specialists, researchers, students and election officials.

SUBMISSION GUIDELINES
• Manuscripts submitted should be written in Spanish, unpublished
and not be under consideration by any other journal at the same
time. They should be the original research in the electoral field.
• All articles submitted must be accompanied by the “Statement of
originality and copyright transfer”. This document can be down-
loaded from the journal’s website at: http://portales.te.gob.mx/
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de-derechos.
• Submissions should be between 15 and 25 pages including the bib-
liography (one page is 2,500 characters with spaces). For Book Re-
views, submissions should be between 3 and 6 pages.
• The title of the paper should be submitted in Spanish as well as in
English.
• All manuscripts, except Book Reviews, should be submitted togeth-
er with two abstracts: one in Spanish and another in English (no
more than 150 words in length), as well as a list of key words (be-
tween 4 and 6), also in Spanish and English.

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• The author’s résumé should be attached, including postal address,
institutional affiliation, and email address.

FORMATTING INSTRUCTIONS
• Manuscripts should be single-spaced, in 12 pt. Univers font, justi-
fied text, with the first line indented 1 cm and without spacing be-
tween paragraphs.
• If the article contains tables and figures, the source should be includ-
ed and they should be attached as an editable file (Excel, Word, etc.).
• Manuscripts should follow the Harvard quotation style and be in-
cluded in the body of the text, for example: (Sartori 2003, 14). The
quotation guidelines are available at: http://portales.te.gob.mx/
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• Clarifications should be included in footnotes, which should use 9
pt. Univers font and consecutive numbering.
• The bibliography should be complete and ordered alphabetically at
the end of the text, using the following system: author or authors
(surname and name) [full stop] year of publication [full stop] Title in
italics [full stop] Edition number (only after the first edition) [full stop]
Volume [full stop] Place of publishing [colon] Publisher or institution
[full stop]. Example: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría
Política. 2.a ed. Madrid: Alianza Editorial. The quotation guidelines
are available at: http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/
gu%C3%ADa-del-sistema-de-citas.
• Acronyms and abbreviations should be spelled out completely on
their initial appearance in text, followed by the acronym or abbre-
viation in parenthesis.

Texts that do not fulfill these requirements will not be accepted.


The manuscripts will be submitted to an editorial process that takes
place in several stages. First, all articles received are subject to a prelimi-

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nary screening by the Judicial Electoral Training Center. Manuscripts that
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an external specialist on the topic for review. The review process is anon-
ymous and received manuscripts can be: a) accepted without any chang-
es, b) accepted with minor revisions, c) accepted after mayor revisions or
d) rejected. In cases of conflicting evaluations, the manuscript will be sent
to a third reviewer, whose decision will be final. The results of the process
cannot be appealed.
If a manuscript is accepted for publication in Justicia Electoral, the au-
thor must transfer the copyright of the article, including the right to repro-
duce it in all forms and media and to distribute and disseminate it through
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es, to the tepjf.
During the editing process, the author must answer any requests re-
garding the article made by the journal.
Justicia Electoral is a non-commercial publication, which means that
the articles are not financially rewarded. The authors will receive 10 cop-
ies of the journal.

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Declaración de originalidad y cesión de derechos

Por este medio certifico que el trabajo titulado________________________


que presento a la revista Justicia Electoral, editada por el Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación, no ha sido publicado previa-
mente en ninguna de sus versiones y me comprometo a no someterlo a
consideración de otra publicación mientras esté en proceso de dictamen
en la revista Justicia Electoral ni posteriormente en caso de ser aceptado
para publicación.
Declaro que el artículo es original y que sus contenidos son producto
de mi directa contribución intelectual. Todos los datos y referencias a ma-
teriales ya publicados están debidamente identificados con sus respectivos
créditos e incluidos en las notas bibliográficas y en las citas que se desta-
can como tal y, en los casos que así lo requieran, cuento con las debidas
autorizaciones de quienes poseen los derechos patrimoniales.
Declaro que los materiales están libres de derechos de autor y me ha-
go responsable de cualquier litigio o reclamación relacionada con derechos
de propiedad intelectual, exonerando de responsabilidad al Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación.
En caso de que el artículo sea aprobado para su publicación, autorizo
de manera ilimitada en el tiempo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación para que incluya dicho texto en la revista Justicia Electoral
y pueda reproducirlo en todas sus modalidades, i