TEXTO PARA DISCUSIÓN

MERCADOS ILÍCITOS TRANSNACIONALES,

DELINCUENCIA ORGANIZADA Y SU IMPACTO EN LA
REGIÓN DE LAS AMÉRICAS

Leandro Piquet Carneiro

Roberto Troncon

Fabio R. Bechara

Cristian Gabriel Taboada

João Henrique Martins

Sobre los autores:

Leandro Piquet Carneiro: Profesor del Instituto de Relaciones Internacionales–

Universidade de São Paulo.

Roberto Troncon: Comissário de Policía Federal (1995-2020, jubilado); Gerente Senior de

Seguridad Estratégica Coca-Cola Brasil.

Fabio R. Bechara: Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidade Presbiteriana

Mackenzie de São Paulo y Ministério Público de São Paulo.

Cristian Gabriel Taboada: Jefe de la Sección de Seguridad y Justicia de la Organización de

los Estados Americanos.
João Henrique Martins: Investigador del Centro de Investigación de Políticas Públicas de la
Universidad de São Paulo.
Índice

1. Introdución 1
2. Acciones basadas en incentivos y la dinámica de los mercados ilícitos 2
3. Mercados ilícitos locales, nacionales y transnacionales 4
4. Definición de organización criminal en las convenciones internacionales y en la ley 7
5. ¿Cómo poner estos conceptos en práctica en el trabajo policial? 13
6. La relación entre mercados ilícitos y crimen organizado 18
6.1 Drogas 20
6.2 Armas 24
6.3 Tráfico de personas y contrabando de migrantes 26
6.4 Nuevos mercados ilícitos 27
7. Crimen organizado y Terrorismo 28
8. Comentarios Finales 32
Bibliografia 36
1. Introdución

En este módulo vamos a abordar dos problemas directamente relacionados: el

funcionamiento de los mercados ilícitos y el crimen organizado. Juntos representan una
nueva amenaza para el sistema de seguridad pública y defensa nacional de los países de la
Región.

Organizaciones criminales surgen y actúan en los mercados de bienes y servicios que,

de acuerdo con las leyes del país, son considerados ilícitos. Los bienes y servicios
comercializados ilícitamente tienen naturaleza muy diversa, tales como: productos
industrializados falsificados, drogas como la marihuana y la cocaína, prostitución, armas y
municiones, especies animales, por citar algunos ejemplos.

La comercialización de esos productos viola reglamentos impuestos por el Estado,

como la ley penal, leyes sanitarias, ambientales y de racionamiento, leyes contra ciertos
productos y servicios, y la regulación del sistema financiero. Este problema es monitoreado
por varios organismos internacionales. La Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) organizó en 2013 una fuerza conjunta con el objetivo de contener en
escala global la expansión de los mercados ilícitos.

En resumen, cuando hablamos de “mercados ilícitos” queremos describir un tipo de

actividad económica en la cual se identifica la presencia de una o más de las siguientes
operaciones:

1. Producción, distribución, compra y venta de productos y servicios

prohibidos, como narcóticos, animales silvestres y comercio sexual;
2. Venta irregular de commodities, como antigüedades y piedras preciosas, de
productos que infrinjan los derechos intelectuales y de productos no adecuados a los
estándares de los códigos locales;
3. Venta de productos fuera de su mercado de destino, sin pagar los impuestos
de importación y de consumo local, como cigarrillos y bebidas alcohólicas;
4. Venta de mercaderías robadas, como automóviles y electrónicos.

1
 Si existe algún tipo de demanda, habrá siempre alguien o alguna organización dedicada
a atender esa demanda. La organización de los mercados ilícitos, la formación de precios y
el comportamiento de los grupos criminales que actúan en esos mercados pueden ser
analizados según un modelo económico de costos y beneficios.

Existen muchas teorías que explican el comportamiento criminal. En ese módulo,

asumiremos que los criminales responden a incentivos: calculan el costo y el beneficio de
cada acción y deciden cómo actuarán. Necesitamos entender qué incentivos son esos y
cómo son producidos.

2. Acciones basadas en incentivos y la dinámica de los mercados ilícitos

Un ejemplo para ilustrar lo que es el comportamiento basado en incentivos.

Piense en una organización criminal local que se dedica al robo y la comercialización

de automóviles. Una innovación tecnológica que dificulte, por ejemplo, el arranque del
vehículo en el momento del robo, puede hacer que ese negocio se torne menos rentable, ya
que el costo en términos de tiempo invertido para robar el vehículo aumenta mucho, así
como el riesgo de ser descubierto mientras es cometido el delito. Por lo tanto, la innovación
tecnológica introducida funciona como un incentivo negativo para la organización criminal.
Esto no termina con el delito, pero cambia el comportamiento de los infractores. Sin
alternativas de ganancia, la organización que actúa en ese nicho buscará actuar en otro o
inclusive dejar de existir.

Vamos a hablar un poco más sobre los diferentes mercados y bienes ilícitos e intentar
entender lo que ellos tienen en común y cómo pueden ser analizados.

La ley de cada país define lo que es lícito o ilícito producir, comercializar y consumir.
Uruguay fue el primer país del mundo en legalizar la producción, el comercio y el cultivo
de cannabis. Por lo tanto, es legal cultivar, portar, comercializar y consumir una substancia
que en todos los países vecinos es prohibida. En algunos países del mundo, las bebidas
alcohólicas son prohibidas. La cocaína ya fue comercializada legalmente en todo el mundo
por casi 70 años y la prostitución es tratada de forma muy diferente entre los países. La

2
legislación que regula y prohíbe el comercio de determinados bienes y servicios crea
también los mercados ilícitos.

En este módulo abordaremos el problema del crimen organizado como un

emprendimiento criminal continuo que racionalmente busca el lucro con las actividades
ilícitas de gran demanda pública. Su existencia es mantenida por medio del uso de la
fuerza, de amenazas o de la corrupción de funcionarios públicos. Esa definición fue
ofrecida por el criminalista Jay Albanese, uno de los principales investigadores sobre el
tema en actividad1.

La prohibición de bienes y servicios para los cuales existe demanda genera la

posibilidad de ganancias ilícitas y propicia el desarrollo de organizaciones que funcionan de
la misma forma que las firmas que se dedican a actividades legales. Un aspecto destacado
importante: un bien no precisa ser prohibido para tornarse objeto de interés de las
organizaciones criminales. Las políticas de racionamiento también crean restricciones que
propician la actuación de organizaciones criminales, las cuales se dedican a ecualizar la
distribución de los bienes y servicios escasos. El comercio de esos bienes burlando las leyes
de racionamiento permite que las organizaciones criminales obtengan ganancias cobrando
más que los precios legales para garantizar la oferta.

La prohibición y el racionamiento generan nichos de mercado en los cuales

organizaciones criminales burlan los controles legales y comercializan el bien ilícito o
escaso. Incluso la tasación excesiva de algunos productos, como cigarrillo y alcohol, crea
nichos para la actividad ilícita y puede propiciar la falsificación y el contrabando.

Los mercados ilícitos pueden ser locales, nacionales o transnacionales. Vamos a ver
algunos ejemplos.

1
Otro criminalista influyente en este debate es Klaus Von Lampe que construyó un sitio web que reúne 200
definiciones de crimen organizado: http://www.organized-crimen.de/organizedcrimendefinitions.htm.

3
3. Mercados ilícitos locales, nacionales y transnacionales

La actividad criminal sigue una lógica económica y la criminalidad cotidiana es ejercida

por actores racionales, motivados por incentivos. Delitos como hurto, contrabando, tráficos,
falsificación, robo, evasión, receptación, corrupción y latrocinio alimentan mercados
ilícitos, nacionales y transnacionales de diferentes dimensiones y estructura, y forman una
rentable economía ilícita global, generadora de externalidades negativas para la sociedad.

La naturaleza económica del crimen era destacada por el economista Gary Becker, ya en
1968: “En general, el "crimen" es una actividad o "industria" económicamente importante,
a pesar de la negligencia casi total de los economistas” (Becker,1968)2.

La economía de bienes y servicios ilícitos conoció una expansión en los últimos 30 años,
incentivada por la alta rentabilidad proporcionada por las redes criminales que viabilizan la
oferta continua de productos y servicios ilegales, como el tráfico de drogas, animales
silvestres o personas, órganos humanos, o productos lícitos evadidos o fabricados en la
ilegalidad, como tabaco, armas, defensivos agrícolas, electrónicos, alimentos, ropas,
audiovisual, fertilizantes, automóviles, bebidas, medicamentos y combustibles, y servicios
como TV por cable y energía eléctrica, entre otros, con demanda garantizada o creciente.

Se trata, por lo tanto, de un tipo de problema público complejo y crónico, potenciado por su
naturaleza eminentemente transnacional. El enfrentamiento de ese problema exige policías
y órgano públicos de control de las actividades económicas modernizados y enfocados en la
producción de inteligencia sobre las estructuras económicas del crimen transnacional, así
como el perfeccionamiento de los marcos y estructuras de regulación, control y
fiscalización del comercio internacional.

La Task Force on Countering Illicit Trade de la Organización para la Cooperación y

Desarrollo Económico (OCDE) en su informe Converging Criminal Networks (2015),
adoptó, a partir de la definición formulada por Willians3, un importante parámetro técnico
2
Becker, G.S. Crime and Punishment: An Economic Approach, 76 Journal of Political Economics, 1968
3 WILLIANS, P. Crime, illicit markets, and money laundering, carnegie endowment. In: TASK FORCE ON COUNTERING
ILLICIT TRADE/ ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Converging Criminal Networks,

4
para la clasificación de los mercados ilícitos. Esos mercados pueden ser definidos a partir
de la presencia, combinada o aislada, de la oferta coordinada de una de las cuatro categorías
de productos y servicios ilegales:

1. Productos y servicios prohibidos, como narcóticos y comercio sexual;

2. Venta irregular de commodities, como antigüedades o especies nativas de la fauna y

flora, productos que infrinjan los derechos intelectuales (piratería) y productos no
adecuados a los estándares locales;

3. Venta de productos fuera de su mercado de destino, sin pagar los impuestos de consumo
local, como cigarrillos y alcohol (contrabando y evasión);

4. Venta de mercaderías hurtadas (o robadas), como automóviles y electrónicos.

La definición de transnacionalidad es otro parámetro técnico importante, que depende de

la capacidad de los criminales y sus “firmas” (organizaciones criminales funcionan en parte
como las firmas del sector legal) de actuar simultáneamente en varios países.

2015. p. 107. Disponible en: http://carnegieendowment.org/pdf/files/mgi-ch3.pdf. Acceso el: 20/07/2016.

5
La Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional,
definió la transnacionalidad como aquella en que el delito es cometido:

1. En más de un Estado;

2. En un Estado, pero con preparación substancialmente hecha en otro;

3. En un Estado, con el establecimiento de la organización criminal del grupo en otro

Estado;

4. En un Estado, con efectos substanciales en otro.

La oferta combinada de productos (concepto 1) de forma transnacional (concepto 2)

permitió la reducción drástica de los costos y riesgos logísticos de las operaciones
criminales de varios mercados ilícitos.

Los mercados ilícitos tienden a reducir el costo medio de sus operaciones4 por medio de la
formación de redes criminales, las cuales ofrecen, por ejemplo, servicios de transporte,
protección e informaciones. Esa nueva forma de cooperación en red permite que las
organizaciones criminales amplíen la atención de nuevas demandas compartiendo las
cadenas logísticas y la tercerización de servicios (organizaciones criminales contratan otras
organizaciones, o individuos, para ejecutar parte de su cadena de producción y
comercialización).

El éxito de las “firmas”, de las organizaciones criminales, que operan los mercados ilícitos
depende de su capacidad de controlar los costos de producción y transacciones y,
principalmente, minimizar los riesgos de las operaciones. Los gobiernos, por medio del
sistema de justicia criminal, pueden desestimular el delito, en la medida en que alteran el
costo de producción, transporte y comercialización de los bienes y servicios ilícitos. Así
como atribuyen impuestos, regulaciones y prohibiciones de prácticas a los sectores legales
de la economía, la aplicación eficiente de la sanción penal es el factor determinante para el
control de las actividades ilícitas. Cuando el crimen se torna más eficiente, la capacidad de
control y represión por el sistema de justicia criminal precisa también aumentar su
eficiencia con la misma velocidad. Como enseñaba Jeremy Bentham, ya en el siglo XIX
(1843)5:

4
El principal componente del costo para las organizaciones criminales que actúan en los mercados ilícitos es
el riesgo de ser detectado por la policía.
5
Bentham, J. Principles of Penal Law, 1 Works, 399 p, 1843

6
(...) La rentabilidad o las ganancias de un delito son las fuerzas que incentivan o llevan los
hombres a la delincuencia; el dolor y las pérdidas derivadas de la punición son las fuerzas
usadas para alejar a los hombres de realizar actos ilegales. Si las primeras fuerzas fueren
mayores que las segundas, el delito será realizado; si las segundas fuerzas fueren las
mayores, racionalmente el delito no ocurrirá.

4. Definición de organización criminal en las convenciones internacionales y en la ley

Preguntas clave para la sección:

¿Cuál es el marco regulatorio internacional

del crimen organizado?
¿Cómo ciertos delitos son definidos
internacionalmente?
¿Qué herramientas ellos nos proporcionan en
la lucha contra el crimen organizado?

La Convención de las Naciones Unidas Contra el Crimen Organizado Transnacional

(Convención de Palermo), y sus tres protocolos6, presenta la siguiente definición para el
concepto de crimen organizado, destacándose su forma estructural, como dispuesto en su
Art. 2º:

a) "Grupo criminal organizado" es un grupo estructurado de tres o más personas,

existente hace algún tiempo y actuando de forma coordinada con el propósito de

6
Son ellos: Protocolo para Prevenir, Reprimir y Punir el Tráfico de Personas, especialmente Mujeres y Niños
(promulgado en Brasil como Decreto Presidencial N° 5.017 de 2004. Disponible en:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5017.htm); Protocolo contra el
Contrabando de Migrantes por Tierra, Mar y Aire (promulgado en Brasil como el Decreto Presidencial N°
5.016 de 2004. Disponible en:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5016.htm); y el Protocolo contra la
Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, sus Partes y Componentes y Municiones (promulgado
en Brasil con el Decreto de la Presidencia de la República N° 5.941 de 2006. Disponible en
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/decreto/D5941.htm).

7
 cometer una o más infracciones graves, con la intención de obtener, directa o
indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio material;

b) "Infracción grave" es todo acto que constituya infracción punible con una pena de
privación de libertad, cuyo máximo no sea inferior a cuatro años o con pena
superior;

c) "Grupo estructurado" es un grupo de personas formado de manera no fortuita para

la práctica inmediata de una infracción, aunque sus miembros no tengan funciones
formalmente definidas, no haya continuidad en su composición y no disponga de
una estructura elaborada;

El concepto de Grupo Estructurado posibilita la diferenciación entre la asociación

de dos o más personas que se unen de forma no permanente, con un vínculo temporario y
volátil, para la práctica inmediata de ilícito penal punible con una pena inferior a cuatro
años y el grupo criminal organizado, formado por 3 o más personas, con vínculo asociativo
permanente, para la práctica de crímenes graves, punidos con pena máxima de prisión no
inferior a cuatro años.

La definición presentada en la Convención de Palermo permite desarrollar un

concepto general sobre las organizaciones criminales a partir de la sistematización de sus
componentes principales:

(1) Presentan estructuras ordenadas de coordinación, no necesariamente en la

forma tradicional con jerarquía rígida, pudiendo ser redes difusas y fluidas;

(2) Tienen un carácter racional de explotación de los mercados ilícitos, fundado

en el cálculo del lucro en relación al riesgo de la actividad;

(3) Explotan las ventajas ilícitas disponibles, de cualquier naturaleza

económicamente mensurable pudiendo ser un beneficio o privilegio;

8
 (4) Presentan capacidad de actuación supranacional de carácter transnacional:
no respetando las fronteras de los Estados. 7

Estos cuatro componentes permiten entender la convención de Palermo no solo

como un marco normativo, sino como la base para una teoría sobre el funcionamiento de
los mercados ilícitos y del crimen organizado. Según esa teoría, el crimen organizado puede
ser entendido como un conjunto de agentes que buscan maximizar sus lucros y que actúan
en un mercado global.

Existen esfuerzos importantes también en el ámbito de los países de la región de las

Américas que están empeñados en tipificar el crimen organizado en sus reglamentos
internos y promover la cooperación internacional para combatir el crimen organizado,
compromiso ratificado en la Declaración sobre Seguridad en las Américas de 20038.

En esa Declaración, la OEA hace un llamado a los países miembros para luchar
contra el crimen organizado transnacional por medio de la plena implementación de las
obligaciones contraídas por los Estados Partes en la Convención de Palermo y sus tres
protocolos, en especial para que el lavado de dinero, el tráfico ilícito de personas, la
corrupción y otros delitos conexos sean criminalizados en el hemisferio. La OEA preconiza
también que los países implementen leyes que permitan la ágil identificación, rastreo,
incautación y confiscación de los bienes y recursos financieros obtenidos por medio de los
delitos cometidos por las organizaciones criminales.

La Declaración de la OEA reconoce que los países de la región están expuestos a

"nuevas amenazas" para la seguridad representadas por el terrorismo, el crimen organizado
transnacional, las drogas ilícitas, la corrupción, el lavado de dinero, el tráfico ilícito de
armas, el tráfico humano y los crímenes cibernéticos. Las medidas contra esas amenazas

7
Concepto desarrollado en WERNER, Guilherme Cunha (2015) teoría Interpretativa de las
Organizaciones Criminales: Concepto y Tipología. In: Organizaciones Criminales Teoría y
Hermenéutica de la Ley Nº 12.850/2013. Ed. Nuria Fabris.
8

http://www.dereitoshumanos.usp.br/index.php/OEA-Organiza%C3%A7%C3%A3o-dos-Estados-America
nos/declaracao-sobre-seguranca-nas-americas.html

9
están contenidas en el Plan de Acción Hemisférico contra el Crimen Organizado
Transnacional de 20069, que propone una serie de acciones con el objetivo de:

1. Prevenir y combatir el crimen organizado transnacional, con pleno respeto por

los derechos humanos, tomando como referencia la Convención de Palermo y
sus tres protocolos;

2. Ahondar la cooperación internacional en la prevención, investigación y acciones

judiciales relacionadas con el crimen organizado transnacional;

3. Incentivar la coordinación entre los respectivos órganos de la OEA con

competencia en asuntos relacionados a la lucha contra el crimen organizado
transnacional, así como la cooperación entre ellos y la Oficina de las Naciones
Unidas sobre Drogas y Crimen (UNODC);

4. Fortalecer las capacidades y habilidades nacionales, subregionales y regionales

para enfrentar el crimen organizado transnacional.

El respeto de los derechos humanos, la cooperación internacional, la coordinación y

la construcción de capacidades institucionales son conceptos que forman parte, por lo tanto,
del núcleo de valores de la nueva doctrina de seguridad multidimensional, de la cual la
OEA es una de las voces más importantes en la región.

También en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos, durante las 6

Reuniones de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las Américas, fueron
aprobadas recomendaciones que explícitamente reconocen la importancia del
fortalecimiento de la cooperación entre sus países miembros para mejorar el enfrentamiento
de la criminalidad transnacional en la región. Entre las recomendaciones aprobadas, se
destacan las siguientes:

9
http://www.oas.org/consejo/pr/resolucoes/res908.asp

10
 1. Cooperación, coordinación y asistencia técnica entre las instituciones de
seguridad pública de los Estados miembros, como medio adecuado de
respuesta a la criminalidad, a la violencia y a la inseguridad;

2. Desarrollo de mecanismos regionales y bilaterales de intercambio de

informaciones operacionales y/o de inteligencia con el fin de prevenir e
investigar, en conformidad con la legislación interna, la criminalidad
organizada transnacional y la inseguridad que afectan el hemisferio;

3. Fortalecimiento de la cooperación judicial que permita a los Estados

miembros, en conformidad con la legislación interna y las convenciones
internacionales firmadas, dar una respuesta efectiva a la comisión, a la
ejecución, al planeamiento, a la preparación o al financiamiento de actos
delictivos que atenten contra la seguridad pública;

4. Estimular y consolidar las iniciativas de cooperación regional y subregional

entre las policías en materia de lucha contra la criminalidad organizada
transnacional;

5. Fomentar la cooperación bilateral y con organismos multilaterales de

cooperación y desarrollo, a fin de promover iniciativas de programas que
incluyan la seguridad, justicia y desarrollo, en la lucha contra la criminalidad,
violencia e inseguridad.

La región también ha sido pionera en el combate de algunas manifestaciones

específicas del crimen organizado, principalmente en el área de armas de fuego, tráfico de
personas y de drogas. En 1997, fue sancionada la Convención Interamericana contra la
Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de fuego, Municiones, Explosivos y Otros
Materiales Correlacionados (CIFTA)10, un instrumento regional que estableció una
estructura internacional con la prerrogativa de conceder autorizaciones y licencias de
exportación, importación y tránsito de armas de fuego; la obligación de clasificar como
delito el tráfico y la fabricación ilícita de armas de fuego, municiones, explosivos y otros
materiales afines; y el refuerzo en el control de los puntos de importación y exportación de

10
http://www.oas.org/juridico/portuguese/treaties/a-63.htm

11
esos productos. El instrumento también facilita la cooperación y el intercambio de
informaciones y experiencias entre los Estados Partes sobre armas de fuego.

La Convención entró en vigor en 1998 y, desde entonces, los Estados Partes

aprobaron una serie de leyes-modelo para facilitar la incorporación de las obligaciones
asumidas en el derecho interno de los países. En el ámbito de las Naciones Unidas, en
2014, entró en vigor el Tratado de Comercio de Armas, que refuerza muchas de las
medidas que la región viene adoptando en el ámbito de la Convención Interamericana
contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de fuego.

Con relación al Protocolo para Prevenir, Reprimir y Punir el Tráfico de Personas,

especialmente de Mujeres y Niños, la región aprobó en 2015 el II Plan de Trabajo de
Enfrentamiento al Tráfico de Personas en el Hemisferio Occidental 2015-201811. El plan de
trabajo adopta la definición de tráfico de personas del Protocolo de las Naciones Unidas,
entendiendo este crimen como “el reclutamiento, transporte, transferencia o recepción de
personas, mediante el empleo de amenaza, violencia u otras formas de coerción, secuestro,
fraude, engaño, abuso de poder o de la situación de vulnerabilidad de la víctima o también
por medio de la concesión o recibimiento de pagos o beneficios para obtener el
consentimiento de una persona que tiene autoridad sobre otra, para fines de explotación. "

En la misma reunión de Autoridades Nacionales contra el Tráfico de Personas en

que fue aprobado el Plan de Trabajo 2015-2018, también fue aprobada la "Declaración
Interamericana de Combate al Tráfico de Personas" o "Declaración de Brasilia" (2014).

En materia de delitos cibernéticos, en 2004 los Estados miembros de la OEA

aprobaron la Estrategia Interamericana Integral de Combate a las Amenazas a la Seguridad
Cibernética. La Estrategia emplea un abordaje amplio para la construcción de capacidades,
reconociendo que la responsabilidad nacional y regional por la seguridad cibernética recae
sobre una amplia gama de entidades de los sectores público y privado, que trabajan en
aspectos políticos y técnicos para proteger el ciberespacio. La Estrategia apunta al
establecimiento de grupos nacionales de “alerta, vigilancia y prevención”, también

11
https://www.oas.org/csh/portuguese/traficopersonas.asp

12
conocidos como Equipos de Respuesta a Incidentes (CSIRT) en cada país; crea una red de
alerta hemisférica; promueve el desarrollo de Estrategias Nacionales de Seguridad
Cibernética y el desarrollo de una cultura que permita el fortalecimiento de la seguridad
cibernética en el hemisferio.

Finalmente, se debe observar que el arcabuz jurídico internacional para

enfrentamiento del tráfico ilícito de drogas es regido principalmente por tres tratados
internacionales: la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 (alterada en 1972), la
Convención sobre Substancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones
Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Substancias Psicotrópicas de 1988. En
este aspecto, la región también estuvo a la vanguarda. Prueba de ello es la Declaración de
Antigua, en Guatemala, que busca “una política integral frente al problema mundial de las
drogas en las Américas” en 201312, por medio del cual se cuestionó de forma constructiva
la actuación del abordaje tradicional dominante hasta entonces.

Conocer el marco normativo internacional sobre los mercados ilícitos y el crimen

organizado es fundamental para el desarrollo de una visión más amplia de los fenómenos
que como profesionales de seguridad debemos conocer para poder prevenir y controlar.

5. ¿Cómo poner estos conceptos en práctica en el trabajo policial?

Preguntas-clave para la sección:

¿Cuáles son las características de los grupos del crimen organizado?

¿Qué estructuras los grupos del crimen organizado presentan?

A partir de la breve revisión presentada arriba sobre el marco normativo es viable

indicar dos caminos posibles para orientar el esfuerzo de mapeo y diagnóstico de la
actuación de grupos criminales organizados u organizaciones criminales en los diferentes
contextos nacionales.

12
https://www.oas.org/pt/centro_midia/nota_imprensa.asp?sCodigo=PG-010

13
 El primero de ellos hace hincapié en la organización criminal en sí; sus características
elementales, estructura organizacional, división de tareas, jerarquía, entre otros aspectos
organizacionales y funcionales característicos. Este fue el camino seguido en las primeras
iniciativas contra la mafia, principalmente en los EUA y continúa como una vertiente
importante de la literatura que se dedica a clasificar y analizar el estándar organizacional de
los grupos criminales13.

El segundo camino, a su vez, dirige su foco a las actividades ilícitas y sus

externalidades. En el primer camino se identifica la organización y se llega a las actividades
ilícitas a las cuales la organización se dedica. En el segundo camino, que estamos siguiendo
como línea principal del presente módulo, se identifica la actividad ilícita y a partir de allí
se llega a la organización u organizaciones que realizan esa actividad o que de ella se
aprovechan de alguna forma.

El crimen organizado posee una presencia difusa en toda la región, actuando en

actividades como tráfico de armas y drogas, robo a bancos y de cargas, biopiratería,
contrabando de productos falsificados y tráfico de personas. Existen también extensas
ramificaciones del crimen organizado en el comercio legal, en el sector de servicios,
incluyendo los servicios financieros, en la burocracia estatal, en las policías y en la política.
Ante este escenario, resulta evidente la necesidad de buscar nuevas formas de análisis del
fenómeno y también de la adopción de nuevos modelos de organización, operación y
articulación de las fuerzas de seguridad, principalmente por medio de la mayor interacción
entre los sistemas de inteligencia e información de las policías, de los órganos de control
interno, del Ministerio Público, entre otros, con vistas a permitir la gestión estratégica del
problema.

Como hemos enfatizado, las organizaciones criminales son muy diversificadas y

pueden ser inicialmente identificadas como una asociación permanente de individuos que

13
Albanese (2011) indica cinco especies de grupos criminales organizados (a) Jerarquía rígida: jefe individual
con una fuerte disciplina interna con muchas divisiones; (b) Jerarquía descentralizada: estructuras
regionales, cada cual con su propia jerarquía y nivel de autonomía; (c) Conglomerado jerarquizado: una
asociación de grupos criminales organizados; (d) Grupo criminal central: estructura horizontal de
individuos que se autodescriben como trabajando para una misma organización; (e) red criminal
organizada: involucramiento individual en actividades criminales en la modificación de alianzas, no
necesariamente afiliados con algún grupo criminal, pero actuando de acuerdo con sus respectivas
habilidades para realizar actividades ilícitas.

14
se propone la comisión de actos ilícitos para obtener ventajas económicas a partir de la
explotación de bienes y servicios ilícitos.

La aproximación del tema en el nivel del trabajo policial exige, sin embargo,
reflexiones adicionales sobre el uso del concepto de “crimen organizado”, el cual es
comúnmente empleado como si denotara un fenómeno claro y coherente, pero que de hecho
se trata de un concepto temporalmente mutable y difuso14. En los estudios académicos
sobre el tema, encontramos ejemplos de aplicación del concepto de crimen organizado
derivados de diferentes modelos criminalísticos y que reflejan puntos de vistas muchas
veces contradictorios, exponiendo la dificultad de concebir una definición universalmente
aceptada del fenómeno15.

Aún sin una definición clara de lo que constituye el problema, las agencias policiales
son llamadas a desarrollar análisis prospectivos para entender y prepararse anticipadamente
para enfrentar las nuevas tendencias, dinámicas y amenazas devenidas del crimen
organizado.

De esta forma, un camino posible para soslayar la dificultad planteada por la falta de un
concepto compartido sobre el fenómeno del crimen organizado es considerar la actividad
ilícita (el emprendimiento y el mercado en el cual los grupos criminales actúan) y no
solamente la estructura de la organización como punto de partida para el análisis e
investigación policial.

Estudios científicos pueden ayudar en la reflexión sobre los desafíos del trabajo
policial ante el problema del crimen organizado. El sociólogo Howard Abadinsky (2000)
destacó las características centrales del crimen organizado: (a) no presenta objetivos
políticos; (b) organización jerarquizada; (c) la participación de sus miembros es definida a
través de las calidades individuales especificas; (d) forman una subcultura, los participantes
aceptan estándares y reglas comportamentales; (e) perpetuación de la organización criminal
con la agregación de nuevos miembros; (f) uso de la fuerza y de la corrupción para lograr la
impunidad; (g) especialización y división de las tareas; (h) monopolio de las actividades
ilícitas con el objetivo de hegemonía y (i) comando a través de normas y reglas

14
Ver Lampe, 2003.
15
Ver Naylor, 2004.

15
preestablecidas. Estas características guardan una similitud con los elementos constitutivos
del crimen organizado indicados por Donald R. Cressey.

Las ideas defendidas por Abadinski de que el crimen organizado presenta

necesariamente algún tipo de jerarquía y produce una subcultura propia han sido
cuestionadas en los trabajos más recientes sobre el tema. En ese sentido, otro camino que
comienza a ser recorrido implica el análisis de las redes criminales y el concepto de
vínculos sociales que pueden ser criminalmente explotados (criminally exploitable ties),
concepto desarrollado por el criminalista Klaus von Lampe en diferentes trabajos16. La
ventaja de este concepto es que él puede ser empleado para analizar tanto agentes que son
fijos en su conducta criminal (criminales de carrera y organizaciones criminales de varios
tipos), como agentes que son híbridos (actúan en actividades legales e ilegales de forma
simultánea o transitan de una a otra en diferentes momentos).

Otra cuestión importante se refiere a la forma como se da el cambio de escala de las

organizaciones criminales del nivel local y nacional al transnacional. Aquí también existen
visiones conflictivas sobre ese proceso. Tres modelos distintos pueden ser utilizados para
explicar los cambios en la escala de operación.

El primer modelo puede ser descrito como el modelo evolucionario del crimen
organizado17 en el cual las organizaciones criminales evolucionan del nivel más simple
(gangs y bandas locales), donde básicamente existe una relación de conflicto permanente
entre grupos criminales y de estos con la policía. En la segunda fase de evolución, algunas
organizaciones se muestran más adaptadas al ambiente social y criminal en el cual actúan y
se establecen territorialmente (o en algún segmento de actividad ilícita) como una fuerza
dominante. Luego, pasan a “envolverse en modalidades de criminales más complejas”18,
como también a desarrollar relaciones parasitarias con las organizaciones del Estado y de la
sociedad civil19. En la última fase de evolución no solo las conexiones criminales
normalmente se expanden más allá de las fronteras nacionales, sino que la relación con el
Estado sufre cambios profundos en el sentido de que se tornan simbióticas.
16
Ver Lampe 2003 y 2016.
17
Lupsha 1996; Beato y Zilli 2012; Pimentel 2000
18
Beato, Zilli 2012, p 91
19
Pimentel 2000, p56
16
 El segundo modelo explora la relación entre crimen y política de forma distinta del
modelo evolucionario: los grupos políticos representados en el Estado explotan
directamente las actividades ilícitas y las “tasan” ilícitamente las organizaciones criminales,
con ellas estableciendo un verdadero complot20. Existe, por lo tanto, una relación endógena
entre el crimen organizado y la elite político-económica que explota la actividad ilícita con
el objetivo de obtener monedas fuertes, financiar campañas y potenciar fondos para
inversiones privadas en actividades lícitas. El paso de la escala local de operación a la
escala transnacional ocurre en ese caso como consecuencia de una asociación entre las
elites políticas/económicas de estados débiles o quebrados, por un lado, y las
organizaciones criminales, por otro, que son económicamente explotadas, al mismo tiempo
en que son apoyadas en sus operaciones ilícitas.

Finalmente, el tercer modelo procura explicar la emergencia del crimen transnacional

como derivado de un proceso de formación de redes entre organizaciones criminales locales
incentivadas por procesos económicos y tecnológicos como el aumento del comercio y de
los viajes internacionales y el crecimiento y barateo de los sistemas de información y
comunicación vía internet, teléfonos celulares, correo electrónico y redes sociales21.

Organizaciones y redes criminales no son independientes, en la medida en que

evolucionan a partir del territorio o segmento en que están insertadas. Esto significa decir
que organizaciones criminales locales no precisan necesariamente modificar sus estructuras
funcionales internas y “evolucionar” hacia formas más complejas de organización, pero
pueden contribuir, a partir de la conexión y de recursos y operaciones compartidos, hacia la
producción de un ambiente criminal más complejo y agresivo contra las organizaciones del
Estado y la sociedad.

Estos tres modelos pretenden explicar cómo el crimen se modifica organizacionalmente

y supera las fronteras nacionales.

Otro problema distinto se refiere a la evolución de los mercados de bienes y servicios

ilícitos.

20
Pimentel 2000, p 56.
21
Lampe, 2003 y 2016.

17
 Es evidente que las organizaciones criminales y mercados son entes interrelacionados,
pero en el caso de las actividades ilícitas en particular existe una posibilidad mayor de
observación del comportamiento del mercado que del comportamiento y de la estructura
organizacional de los grupos criminales. Veamos la magnitud y las características de los
principales mercados ilícitos en la región.

6. La relación entre mercados ilícitos y crimen organizado

Preguntas-clave para la sección:

¿Cuáles son las principales manifestaciones del crimen organizado?

¿Cómo eso afecta cada país?

¿Qué nuevas tendencias pueden ser identificadas?

Mercados ilícitos transnacionales son o se constituyen a partir de la oferta, en escalas

regional e internacional, de bienes y servicios como drogas, armas, órganos humanos,
personas, criptomoneda, servicios sexuales, animales silvestres y plantas, minerales,
productos hurtados, robados, contrabandeados, falsificados o pirateados. La oferta de esos
bienes atiende a una demanda creciente proveniente de consumidores de diferentes países
del mundo. Infractores se organizan y se conectan en redes para actuar en esos mercados
valiéndose de la corrupción, la violencia y de amenazas contra agentes públicos y la
sociedad. Esas actividades generan también un flujo de recursos financieros que precisan
ser reintroducidos en la economía después de ser “lavados”. Por lo tanto, los mercados
ilícitos y sus cadenas globales constituyen un problema público que precisa ser enfrentado
y controlado de forma sistémica. No basta actuar contra los crímenes como el contrabando,
el tráfico o el robo de carga aisladamente. Tanto desde el punto de vista práctico, de la
investigación policial y de la prevención, como del análisis de inteligencia, es necesario
entender cómo se conectan los diferentes agentes involucrados en las cadenas logísticas de
los mercados ilícitos. Esta es la forma principal por la cual los órganos policiales pasaron a

18
lidiar con el problema de los nuevos tipos de crimen globales, principalmente desde los
años 2010.

Comprender la base económica del problema criminal contemporáneo, significa que la

policía y la justicia criminal precisan redireccionar el enfoque de sus acciones, hoy
centradas en la conducta criminal del infractor y su tipificación, al cuadro más amplio en el
cual se desarrolla el crimen. La función desempeñada por el infractor en sus conexiones
con otros agentes (que actúan en actividades lícitas o ilícitas) debe ser comprendida
adecuadamente.

La emergencia y el barateo de nuevas tecnologías de comunicación, la digitalización del

dinero y la expansión del comercio internacional que la globalización económica viabilizó,
hicieron del comercio de bienes y servicios ilícitos una opción con costos decrecientes y
retornos crecientes para la mayoría de los criminales en cualquier país del mundo. Esa
opción racional de los infractores por los mercados ilícitos no significa que estamos
presenciando la substitución de los criminales de antes, por nuevos criminales más capaces
intelectualmente. Las oportunidades cambiaron, igualmente la escala de los lucros y el
impacto en la sociedad, pero el perfil de los infractores no cambió de la misma forma. Estos
continúan siendo reclutados en los grupos sociales de menores ingresos y entre segmentos
marginalizados en diferentes países del mundo, y además de esa presencia persistente de
factores como la pobreza y la falta de oportunidades económicas como motores del
involucramiento en el crimen, el gusto y la capacidad de ejercer el engaño y la violencia 22
continúan siendo prerrequisitos fundamentales para cualquiera que quiera hacer una carrera
en los nuevos negocios ilícitos globales.

Debido a la naturaleza clandestina de los mercados de bienes y servicios ilícitos, existe

una gran dificultad de establecer suposiciones confiables sobre la magnitud y el
funcionamiento de esos mercados. Las estimaciones disponibles difieren muchas veces de
forma acentuada, aunque puedan ofrecer algunas informaciones útiles para el trabajo de
inteligencia y de investigación.

22
El comportamiento violento y el gusto por el engaño en las interacciones sociales son factores asociados a
la baja inteligencia (Freeman, 2012).

19
 A los fines del análisis que haremos a continuación, vamos a clasificar los mercados
ilícitos de acuerdo con sus cadenas de suministros. El primer grupo es constituido por
bienes y servicios que son integralmente ilícitos; esto es, toda la cadena de producción y
suministros, la entrada y la venta de esos bienes y servicios en los países es ilícita sin
excepciones. Ese es el caso de las drogas y del contrabando de cigarrillo, celulares y
bebidas, entre otros. El segundo grupo está compuesto por bienes y servicios que son
parcialmente lícitos. En este caso, los productos fueron fabricados o entraron al país de
forma legal, pero fueron robados de sus dueños (automóviles, relojes, celulares, etc.) o
después de ser producidos legalmente fueron comercializados de forma ilícita (como en el
caso de las armas de fuego, por ejemplo).

Estos dos segmentos de los mercados ilícitos son altamente rentables, como veremos.

La Oficina de las Naciones Unidas contra Drogas y Crímenes publicó en 2011 la

encuesta “Estimating Ilicit Financial Flows Resulting from Drug Trafficking and Other
Transnational Organized Crimes” (UNODC, 2011), en que examina la magnitud de los
fondos ilegales generados por las actividades ilícitas, a partir de parámetros técnicos
establecidos por el Fundo Monetario Internacional. En ese estudio, los productos o ingresos
provenientes de crímenes suman aproximadamente un 3,6% del Producto Interno Bruto
global. Veamos cuáles son los principales segmentos de los mercados ilícitos globales y sus
respectivas magnitudes.

6.1 Drogas

La principal fuente de datos e informaciones sobre el problema global de las drogas

ilícitas en el mundo es la Oficina de las Naciones Unidas sobre Drogas y el Crimen,
conocida por la sigla en inglés, UNODC. Esta agencia de la ONU estima que
aproximadamente 35,6 millones de personas en el mundo sufren algún tipo de problema de
salud asociado al consumo de drogas.

Aunque el valor del mercado de drogas ilícitas sea extremamente difícil de ser estimado
(Kilmer y Pacula, 2009), el UNODC evalúa que el mercado ilícito de drogas produjo un
ingreso equivalente a US$ 650 mil millones por año en la primera década del nuevo

20
milenio, lo que equivale al 1.5% del PBI global. En su mayor parte, esos recursos son
lavados en el sistema financiero (aproximadamente el 1% del PBI global, o US$ 580 mil
millones en 2009) y el resto es reinvertido en las propias actividades ilícitas (UNODC,
2011). Los Estados Unidos aún es el mayor mercado de cocaína en el mundo. Aunque haya
ocurrido un declive importante entre 2006 y 2011, los estudios epidemiológicos indican que
el consumo de la cocaína permanece en niveles muy altos en ese país (UNODC, 2020b,
p25).

En América del Sur, el consumo de cocaína también se presenta como un problema

grave. En la región, según las estimaciones del Informe Mundial sobre Drogas 2020, 2,8
millones de personas, o casi el 1% de la población con edad entre 15-64, hizo uso de la
cocaína en el año 2018. Brasil es el mayor mercado de cocaína de América del Sur, con
casi 1,5 millón de usuarios de cocaína y “crack” en ese mismo año.

Según los datos disponibles en el Informe Mundial sobre Drogas (2017),

aproximadamente mil millones de personas, o cerca del 15% de la población global, usó
drogas por lo menos una vez en 2015 (año de referencia del estudio). Aún más preocupante
es el hecho de que cerca de 29,5 millones de esos usuarios de drogas, o 0,6 por ciento de la
población adulta global, sufre de trastornos de uso de drogas.

Con base en los estudios de prevalencia de uso de drogas por la población, Reuter y
Greenfield (2001) estimaron el consumo per cápita y teniendo en cuenta el valor de reventa
de la cocaína en los EUA y en Europa, construyeron un intervalo con el valor mínimo de
US$ 35 mil millones y máximo de US$ 115 mil de millones de gasto en droga. Kilmer y
Pacula (2009) presentan una estimación más conservadora para el ingreso generado por el
comercio internacional de cocaína entre U$ 7 y U$ 8 mil millones de dólares (p70).

Las estimaciones del UNODC son mucho más elevadas. Los ingresos obtenidos de
la venta de la cocaína fueron estimados por esa agencia en U$ 84 mil millones de dólares
para el año 2009, siendo que aproximadamente mil millones corresponde a los costos de
producción. La mayor parte de los ingresos de esa cadena productiva fue generada, no en la
región productora, la región andina de América del Sul, sino en América del Norte y en
Europa. Los cálculos, derivados de esas estimaciones del tamaño del mercado y de la
estructura del mercado, sugieren que aproximadamente el 92% del ingreso proveniente de

21
la comercialización de la cocaína en el mundo estuvo apto para el lavado en 2009. El
estudio revela asimismo que, del total mencionado anteriormente de US$ 84 mil millones
de ingresos, y U$ 56 mil millones están disponibles para lavado, y de esa cuantía,
aproximadamente U$ 26 mil millones dejaron las jurisdicciones donde los ingresos fueron
obtenidos.

Otro mercado de drogas ilícitas de gran importancia regional y global es el del

cannabis. Las estimaciones globales del mercado de cannabis presentadas por Kilmer y
Pacula (2009) siguiendo la misma metodología con base en datos de demanda, indican un
consumo global de esa droga que es solo la mitad del valor estimado por el UNODC. Las
estimaciones sobre el cannabis son aún más precarias que las que están disponibles para la
cocaína, debido al hecho de que el cultivo de esa droga se encuentra bastante difundido en
el mundo.

El World Drug Report de 2017 indica que 13523 países en el mundo relataron la
presencia de cultivo ilícito de la droga, y que, en la región de las Américas, Canadá, EUA,
México, Paraguay, Colombia y Brasil, entre otros, producen gran cantidad de esta droga,
aproximadamente el 24% de la producción mundial tiene lugar en América del Sur y un
31% en América del Norte (WDR, Booklet 2, p39).

El informe de 2017 confirma esa característica difundida del cultivo del cannabis y la
fuerte presencia de la droga en la región de las Américas. Paraguay, según el WDR 2017,
es el primer país del mundo con mayor número en la erradicación de plantas de cannabis,
con 12 millones de plantas erradicadas (WDR 2017) 24.

Las estimaciones deben ser leídas con cautela. Aunque ofrezcan una base útil para el
planeamiento de acciones de prevención y control del problema, según algunos
especialistas, estos procedimientos tienen varias fallas metodológicas, principalmente en
función del hecho que el precio de las drogas en la venta directa es estimado con base en un
promedio de una distribución que presenta gran variación (Reuter y Greenfield, 2001;

23
La estimación del número de países es hecha con base en un cuestionario en que los estados miembros
informan sobre la existencia de cultivo en el propio país y en los países del entorno.
24
World Drug Report, 2017,
https://www.unodc.org/wdr2017/field/6.3.1_Cannabis_cultivation_production_eradication.pdf Dados
Tabla “Cannabis cultivation, production and eradication, latest year available from the period 2011-2016”.

22
Arkes, 2008; Pacula, 2007). El precio de cualquier droga varía enormemente entre países y
entre ciudades y regiones de un mismo país25. La validez de esas estimaciones globales del
mercado de bienes y servicios ilícitos y la metodología empleada son objeto de intensa
disputa entre los especialistas (Naylor 2004; Kilmer, Pacula 2009).

Incluso delante de las dudas sobre la calidad de las estimaciones ofrecidas por el
UNODC, existen algunas ventajas en la utilización de esos datos en estudio sobre
tendencias y principalmente en la comparación entre países. En primer lugar, los
relevamientos ofrecidos por la UNODC presentan metodología estandarizada para la
mensuración (de validez discutible, pero razonablemente confiables) de aspectos como el
cultivo y la producción de drogas, entre otros, lo que permite establecer comparaciones
longitudinales (como las que haremos a continuación) sobre la evolución de diversas
actividades ilícitas. En segundo lugar, las estimaciones del UNODC tienen alcance global,
al contrario de los estudios académicos que generalmente presentan estimaciones puntuales
basadas en protocolos metodológicos que difícilmente son aplicados en más de un
momento en el tiempo y en más de un país o región. En tercer lugar, estas estimaciones han
sido crecientemente utilizadas en la definición de estrategias gubernamentales delante del
problema del crimen organizado. Está claro que estimaciones exageradas pueden llevar a la
asignación ineficiente de recursos, pero son adecuadas para evaluar la motivación de los
gobiernos en la definición de políticas o como mínimo para analizar la sensibilidad de las
políticas frente al problema.

6.2 Armas

Ningún análisis de los mercados ilícitos estaría completo sin una referencia al
mercado de armas de fuego. Existe una conexión entre los mercados ilícitos de armas y
drogas que precisa ser detallada analíticamente y que tiene gran impacto en la forma como
la distribución de la droga y el tráfico de armas ocurren en las áreas urbanas. Los mercados
25
Por ejemplo, Reuters y Greenfield (2001) relatan estimaciones sobre el precio de la cocaína en España.
Entre 1988 y 1993 el precio habría caído de US$ 84 a US$ 44 mientras que em Francia en el mismo
período habría ocurrido un movimiento contrario con un aumento de $72 a $107. Variaciones internas en
los EUA muestran también diferencias muy acentuadas. El precio de la cocaína en Pittsburgh en 1992 era
de US$ 80 contra US$ 54 en Miami.

23
ilícitos de armas y drogas tienen, sin embargo, una diferencia importante: armas son
producidas legalmente para entonces ser transferidas al mercado ilegal en algún punto del
proceso de comercialización.

El valor del global del comercio autorizado de armas de fuego fue estimado por la ONU
en el valor de US $ 5,8 mil millones en 2013, un aumento del 17% en relación a 201226. El
análisis de tendencias reveló que el valor del comercio global de armas leves y de pequeño
porte casi se duplicó entre 2001 y 2011 (de USD 2,38 mil millones a US $ 4,634 mil
millones27. La Tabla 1 muestra el peso que los EUA y Brasil tienen en el comercio legal de
armas entre los países de la Región de las Américas. Los EUA son los mayores
exportadores e importadores de armas de la Región y solo movilizan más que todos los
demás países de la región. Brasil es el segundo exportador y el quinto importador de armas
leves en la Región de las Américas y globalmente está entre los 10 mayores productores
mundiales de armas leves (Small Arms Survey 2016). El gran desafío de las políticas para
el sector no es propiamente el de regular el acceso legal a las armas, sino la capacidad de
control de las transferencias ilegales de armas. La zona gris entre el segmento legal y
comercio ilícito es el gran problema a ser enfrentado por la legislación y por las policías.

26
http://www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/S-Trade-Update/SAS-Trade-Update.pdf
27
http://www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/transfers/authorized-trad.html

24
 El mercado mundial de armas ilícitas ha pasado por transformaciones importantes. Los
Estados Unidos y Rusia ya no dominan el mercado mundial de armas leves (como ocurría
durante el período de la Guerra Fría), sino que fueron substituidos por países de África,
Asia, y América Latina, que desarrollaron sus propias industrias de armas y se tornaron
importantes exportadores globales. Aunque la mayor parte de los negocios ocurra
legalmente, el hecho es que la participación de esos nuevos países productores en el
mercado de armas alteró substancialmente las cadenas logísticas de esa industria y facilitó
el proceso de transferencia para el segmento ilegal.

El tráfico de armas leves es una actividad ilícita global en expansión. Es un mercado

directamente afectado por las nuevas tecnologías disponibles en las áreas de transporte,
comunicación y producción, que permiten que las armas de pequeño porte sean negociadas
de forma mucho más fluida.

25
6.3 Tráfico de personas y contrabando de migrantes

El tráfico de personas debe ser analizado entre los grandes vectores de las
actividades ilícitas globales. Esta actividad es considerada por la Oficina de las Naciones
Unidas contra las Drogas y el Crimen como el tercer mayor comercio ilegal del mundo,
solamente detrás del tráfico de armas y de drogas. Esta actividad generalmente es dividida
en nichos específicos: (a) para fines de explotación sexual del individuo; (b) para la
realización de trabajos esclavos o en régimen de semiesclavitud: la finalidad es la
utilización del individuo como mano de obra, sin su consentimiento; (c) para el tráfico de
órganos: cuando existe el transporte de individuos para retirada de sus órganos, sea por
rapto, muerte o venta; (d) para la adopción de niños: compra y venta de menores para
adopción ilegal; (e) fines militares: utilización de individuos en conflictos armados; (f)
tráfico de esposas, lo que es diferente del tráfico sexual, pues la finalidad de este tráfico es
el suministro de mujeres para el casamiento forzado en regiones del mundo donde ocurre
ese tipo de práctica.

La organización no gubernamental norteamericana Polaris28, en conjunto

con el Departamento de Estado de los Estados Unidos, presentó el Human Trafficking
Statistics, en el cual identificó que 800 mil personas son traficadas a través de fronteras
todos los años y que el 50% de ese contingente está compuesto por niños y adolescentes. Se
estima que 1 millón de niños son explotados en el comercio sexual anualmente, siendo un
80% de ellos de sexo femenino y casi la totalidad de los países es afectada por el problema.
El tráfico de personas genera anualmente un monto de US$ 32 mil millones de ingresos.

A su vez, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima a las víctimas

del trabajo forzado en todo el mundo en 21 millones, de las cuales 11,4 millones son
mujeres y niñas, generando ingresos por 150 mil millones al año globalmente.

Es importante señalar que el tráfico de personas puede ocurrir tanto nacional

como internacionalmente. Gran parte de los negocios ligados al tráfico de personas ocurre
localmente dentro de los países, sin la necesidad de atravesar fronteras. En relación al
contrabando de migrantes, se estima que más de 232 millones de personas en todo el

28
http://www.polarisproject.org/human-trafficking/overview

26
mundo son migrantes internacionales, de los cuales 57,5 millones viven en las Américas.
De estos, 19,15 millones de personas provienen de México y de América Central y se
estima que la mitad no está con documentos personales. Este negocio ilícito rinde ingresos
de US$ 6,6 billones cada año globalmente.29

6.4 Nuevos mercados ilícitos

Nuevos mercados ilícitos se han mostrado extremamente dinámicos y en fuerte

expansión. Los avances de la biotecnología y la facilidad de registrar marcas y patentes en
ámbito internacional han facilitado, en los últimos años, el contrabando de recursos
biológicos para fines comerciales o científicos, actividad denominada biopiratería. Un
ejemplo es lo que ocurre en el mercado de las drogas, donde los datos sobre biopiratería
tienen baja confiabilidad; aunque los relevamientos disponibles revelan perjuicios
económicos significativos.

Se estima que 12 países en el mundo concentran el 70% de todas las especies de

vertebrados, insectos y plantas conocidas. De estos países, cinco se encuentran en América
Latina, siendo Brasil líder del ranking, con cerca de 150 mil especies ya investigadas y
catalogadas, el 13% de todas las especies de flora y fauna que existen en el mundo. Sin
embargo, todavía falta identificar hasta 90% de este potencial, tornando el país blanco
proficuo para la actividad de diversos grupos organizados en esa actividad. El modus
operandi tradicional en este sector comprende la apropiación indebida de especies que aún
no son conocidas y que, por lo tanto, tarden en ser reivindicadas por investigadores y
empresas que actúan en el país.

Solo la extracción ilegal de madera, según estimaciones de un estudio del Banco

Mundial, generaría ingresos de entre US$ 10 y US$ 15 mil millones por año en todo el
mundo (Goncalves, Panjer et al. 2012). Datos de estudios más recientes, de 2014, señalan
valores aún mayores, según los cuales la industria de madera ilegal hace girar en torno de
US$ 100 mil millones por año, representando cerca del 30% de la actividad de comercio de
madera mundial (Global Initiative against Transnational Organized Crime 2014).

29 Orozco Manuel y Mariellen Malloy. Trabajo de instrucción. Seguridad y Migración en México y América Central

27
 Estos datos indican que los gobiernos y las sociedades, principalmente de los países en
desarrollo de la Región, enfrentan desafíos muy concretos delante del aumento del poder de
los grupos criminales que actúan en los principales mercados ilícitos globales.

Existe un enorme acervo de informaciones disponibles on line sobre todas las

actividades ilícitas analizadas en este módulo, que pueden y deben ser exploradas en el
planeamiento de las acciones de prevención y de investigación contra el crimen organizado.
Nuestro objetivo fue presentar la morfología general del problema e inducir una reflexión
sobre las conexiones existentes entre las diversas actividades ilícitas con el fin de impulsar
el debate sobre las políticas públicas de respuesta al fenómeno, lo que haremos a
continuación.

7. Crimen organizado y Terrorismo

Preguntas-clave para la sección:

¿Cómo el crimen organizado y el terrorismo están ligados?

¿Cuáles son las diferencias entre esos fenómenos?

El terrorismo, cuya clasificación es variada, presenta diversos puntos de

convergencia con las organizaciones criminales en cuanto a su estructuración en cadenas
logísticas y la utilización de las redes de lavado de dinero. Sin embargo, los grupos
terroristas divergen de las organizaciones criminales por su motivación, finalidad y uso de
la violencia.

El carácter político del terrorismo es el punto central para el enfrentamiento de la

cuestión y viene siendo abandonado como elemento caracterizador, tendencia observada
desde 1919 con la Convención de Prevención y Punición del Terrorismo editada por la Liga

28
de las Naciones en 191930 y destinada al combate de los movimientos anarquistas del inicio
del siglo XX. Desde entonces las medidas antiterrorismo tienden a alejar tal característica,
como puede ser observado en la postura adoptada por la Organización de las Naciones
Unidas que identifica el terrorismo como:

Cualquier acto intencional volcado a causar la muerte o grave lesión física a civiles
o no combatientes, cuando el propósito de ese acto, por su naturaleza o contexto,
sea intimidar a la población u obligar un gobierno o una organización internacional
a hacer o abstenerse de hacer algún acto.31 32

En el mismo sentido es la Convención Interamericana Contra el Terrorismo,33 en

el ámbito de la Organización de los Estados Americanos OEA, al establecer la

30
La Liga de las Naciones el 16 de noviembre de 1937 promulgó la Convención de Prevención y
Punición del Terrorismo de la Liga de las Naciones contra el terrorismo anárquico que asolaba al
continente europeo y definió al terrorismo como todos los actos criminales dirigidos contra un
Estado y con la intención premeditada de crear un estado de terror en las mentes de personas
específicas o de un grupo de personas o del público en general (Art. 1º) siendo los actos de terror
especificados como aquellos aptos para atacar a funcionarios públicos, jefes de Estado y sus
familiares, así como poner en riesgo o destruir las instituciones públicas.
31
Report of The Secretary-General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Changes. A more
secure world: Our Shared Responsibility. United Nations 2004 pp.52 Disponible en

http://www.un.org/en/peacebuilding/pdf/hestorical/hlp_more_secure_world.pdf. Acceso el:

16.08.2016.
32
Destaco el avance legislativo propuesto con la Resolución n.º 2195/2014 al identificar el vínculo
existente entre las actividades terroristas y las organizaciones criminales y específicamente en la
Resolución n.º 2199/2015 en relación al terrorismo fundamentalista.
33
Conforme previsto en el Art. 11: Inaplicabilidad de la excepción por delito político a los fines de
extradición o asistencia judicial mutua, ninguno de los delitos establecidos en los instrumentos
internacionales enumerados en el Artículo 2 será considerado delito político o delito conexo con un
delito político o un delito inspirado por motivos políticos. Por consiguiente, no se podrá negar un
pedido de extradición o de asistencia judicial mutua por la única razón de que se relaciona con un
delito político o con un delito conexo con un delito político o un delito inspirado por motivos
políticos. Disponible en http://www.oas.org/pt/topicos/terrorismo.asp consultado el 10.07.2016.

29
inaplicabilidad de la excepción por delito político y reafirmar la necesidad en la adopción
de medidas para la supresión del financiamiento al terrorismo.34

Los países de la Región han paulatinamente aumentado su adhesión a los

instrumentos internacionales contra el terrorismo, particularmente en materia de su
financiamiento.

Las dificultades que los países de la Región enfrentan en promover acciones

coordinadas contra el terrorismo, tanto en el plano doméstico cuanto internacional, son
analizadas en profundidad en el informe del Grupo de Acción Financiera, el GAFI. Según
este documento, existen importantes deficiencias en las informaciones disponibles en todas
las instituciones involucradas en el proceso criminal y que actúan en la prevención del
lavado de dinero. Los Estados no consiguen alcanzar el mínimo de consenso sobre las
acciones prácticas que precisan ser desarrolladas para contener el riesgo de atentados
terroristas y para la construcción de un modelo de cooperación entre agencias capaz de
administrar esos riesgos de forma permanente y eficaz.

Son conocidas las enormes facilidades operacionales para la actuación de

organizaciones terroristas en la Región, como la extensa y creciente presencia del crimen
organizado y las fronteras porosas por donde fluyen continuamente drogas, armas y otros
productos y servicios ilícitos. Aunque el crimen organizado y el terrorismo sean fenómenos
distintos, se conectan constantemente en el uso común de la misma cadena logística de
servicios ilegales.

La literatura académica más aplicada que se dedica a evaluar las respuestas de los
gobiernos al terrorismo destaca el desafío de la coordinación entre agencias y el control de
factores facilitadores (Clutterbuck, 1986; Forst, 2009; English, 2009). La agenda derivada
de esas reflexiones puede ser resumida en las siguientes cinco etapas: (1) identificar
factores causales y de los agentes facilitadores en cada contexto específico (redes de apoyo,

34
Según se observa en las publicaciones del Banco Mundial, y específicamente en: Reference Guide
to Anti-Money Laundering and Combating the Financial of Terrorism The World Bank
http://siteresources.worldbank.org/EXTAML/Resources/396511-146581427871/Reference_Guide
_AMLCFT_2ndSupplement.pdf

consultado el 10.07.2016.

30
activos financieros utilizados, relaciones con el crimen organizado, etc.); (2) evitar la
militarización excesiva de la respuesta; (3) reconocer la inteligencia como el elemento más
importante para orientar las acciones de contraterrorismo; (4) desarrollar una infraestructura
legal que respete las características de los regímenes jurídicos construidos
democráticamente; (5) coordinar las medidas preventivas de seguridad, control de activos y
seguridad cibernética.

Los grupos terroristas se organizan a semejanza de criminales, interesados en la

creación o en la explotación de un ambiente operacional hospitalario. La mayoría de los
atentados promovidos por grupos terroristas exige una intensa cooperación entre sus
integrantes y proveedores de bienes y servicios logísticos, casi siempre de naturaleza ilícita.
Las armas utilizadas en los atentados de noviembre de 2015 en París, por ejemplo, fueron
compradas por los terroristas, según los resultados de las investigaciones ya divulgados, de
dealers que actúan en el mercado ilegal de armas en Europa.

El monitoreo de los recursos que sustentan financieramente a los grupos

terroristas es otro frente que demanda atención y puede ser considerado de gran
complejidad por la forma como lo ilícito y la economía formal se articulan. Bajo la
perspectiva de la actividad de control, el punto crítico es garantizar la actuación
interdisciplinaria (policías, fiscales aduaneros, agentes de inmigración, miembros del
Ministerio Público, economistas y analistas de riesgo, entre otros) y una fuerte red de
colaboración público/privada para la construcción de indicadores que permitan monitorear
los flujos financieros sospechosos (Keene, 2012). Para que ese monitoreo sea viable, se
torna esencial tener en cuenta la transnacionalidad de ese fenómeno, lo que impone la
ampliación de la actuación de los órganos nacionales más allá de sus fronteras, así como la
creación de instituciones internacionales y regionales como el Grupo de Acción Financiera
contra el Lavado de Dinero y el Financiamiento del Terrorismo (GAFI).

31
8. Comentarios Finales

Preguntas-clave para la sección:

¿Cuáles son los resultados esperados de las políticas de enfrentamiento al crimen

organizado?

¿Cómo las instituciones de diferentes países cooperan?

El enfrentamiento operacional del crimen organizado en la Región y la mensuración

del impacto de las iniciativas en curso dependen fundamentalmente de un creciente
esfuerzo de integración entre agentes públicos situados en diferentes niveles de gobierno.

Aunque las policías de varios países de la región hayan demostrado capacidades de

reducir las tasas de los crímenes más graves de forma significativa a lo largo de la última
década (como fue el caso de las principales ciudades de los EUA, Colombia y de algunos
estados de Brasil), resta aún el desafío a ser superado, representado por la presencia y por el
aumento de la actuación del crimen organizado en la Región.

Una de las tareas prácticas más urgente en esa área comprende la construcción de
sistemas de información compartidos y el diseño de indicadores que permitan mínimamente
evaluar la incidencia del problema y los resultados obtenidos por medio de las políticas
públicas adoptadas.

En segundo lugar, el enfrentamiento de los reflejos de las actividades ilícitas globales

impone a los países la necesidad de actuar internacionalmente en pro de una agenda que
transcienda los esfuerzos hoy limitados a la producción de normas internacionales, pero que
avance en la dirección del desarrollo de estructuras capaces de viabilizar un nuevo modelo
de cooperación internacional.

Los principales documentos internacionales relacionados con los mercados ilícitos

globales, en particular las Convenciones de Viena contra el Tráfico de Drogas, de Palermo
contra el Crimen Organizado Transnacional y de Mérida contra la Corrupción, reconocen la
cooperación como fundamento, pero también la cooperación como instrumento esencial
para el cumplimiento de los compromisos. Sin embargo, esos mismos documentos no son

32
acompañados por procedimientos y protocolos relacionados con la implantación y el
monitoreo de la ejecución de los compromisos asumidos.

En ese sentido, se debe considerar que la expresión “cooperación jurídica

internacional”, la cual incluye la acción de las policías, comprende otros términos como
asistencia, ayuda o auxilio mutuo internacional, todas equivalentes entre sí. La amplitud de
la expresión comprende el intercambio no solamente entre órganos judiciales, sino también
entre órganos judiciales y administrativos de los Estados – en especial las instituciones
policiales.

Importante destacar que la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948,

dispone en su preámbulo, que el respeto universal a los derechos y libertades fundamentales
de la persona y la observancia de esos derechos y libertades tienen como base la
cooperación de los Estados. En ese punto cabe destacar que la protección de los derechos
humanos no puede ser considerada un obstáculo para la cooperación jurídica internacional,
pero sí el camino para reforzar las normas jurídicas, de modo que los Estados hagan
prevalecer sus obligaciones de respeto a los derechos humanos, rechazando la asistencia,
imponiendo condiciones al otro Estado involucrado, o buscando entendimiento en cuanto al
interés de las personas involucradas. Esto significa decir que, en el proceso de elaboración
de nuevos instrumentos de cooperación internacional en materia penal, los Estados deben
estar atentos a la definición y la protección de los derechos individuales en la aplicación de
estos instrumentos. En otras palabras, cuanto mayor el esfuerzo de incorporación y
concreción del estándar normativo universal de los derechos humanos, menor la resistencia,
mayor la fluidez y la seguridad en la relación.

El carácter transnacional del crimen organizado y su creciente impacto en la seguridad

de la región exigen una respuesta coordinada de los países. Esa respuesta importa la
cooperación por medio de marcos jurídicos homogéneos, la capacidad de producir y
compartir informaciones sobre la acción del crimen organizado, la capacidad de desarrollar
inteligencia prospectiva para anticiparse a las acciones del crimen organizado y la
capacidad de cooperar y coordinar investigaciones entre diferentes jurisdicciones.

A partir del mapeo presentado, es posible reconocer en los esfuerzos de cooperación

internacional la principal tendencia para el enfrentamiento de los mercados ilícitos globales.

33
Desde el punto de vista de los intereses criminales, la expansión de las economías en el
plano global y el crecimiento de las actividades ilícitas más allá de las fronteras de un
determinado país, son estímulos para mayores ganancias ilegales, la existencia de
diversidad de grupos y productos, la corrupción y la cooptación del poder político, el
lavado de dinero y la formación de alianzas criminales estratégicas.

El impacto de las actividades ilegales es particularmente grave en la región de las

Américas, donde han sido observados recurrentes casos de corrupción de agentes públicos
por el crimen organizado. Hasta la década de 1990, el fenómeno estaba circunscrito a un
grupo de países relativamente pequeño en la región, pero actualmente es posible reconocer
la presencia intensa del crimen organizado en todo el hemisferio, actuando en actividades
que van desde el cultivo de coca y marihuana a la intermediación financiera. Tendencias
recientes indican la elevación del consumo de drogas en los mercados consumidores de la
región y el aumento del área cultivada de coca, después de más una década de tendencia de
caída.

De la misma forma que las alianzas y las fusiones son frecuentes en el mundo
corporativo lícito, son igualmente comunes entre las organizaciones criminales
transnacionales. Similarmente a las empresas, las organizaciones criminales tienden a usar
servicios especializados de seguridad, transporte, lavado de dinero, ingenieros químicos y
otros profesionales para garantizar el éxito de sus operaciones ilegales.

En resumen, las empresas criminales están interesadas en la creación de un

ambiente operacional que sea favorable a la existencia y a la expansión de sus mercados
ilícitos, valiéndose para ello de la corrupción de agentes públicos y de la infiltración en el
poder político, además de la intimidación por medio de amenazas graves o de la violencia.

En ese sentido, la cooperación de los órganos públicos entre sí y de estos con el

sector privado, tanto en el plano doméstico como en el internacional, contribuye para la
consolidación de los actuales mecanismos de gobernanza, asegura más eficiencia en el
enfrentamiento de los mercados ilícitos globales y permite el desarrollo de modelos
estructurantes que favorezcan la gestión más cualificada del problema.

Así, nos parece que la solución de largo plazo para el enfrentamiento al crimen
organizado transnacional pasa necesariamente por la reducción de la demanda por

34
productos y servicios de los mercados ilícitos. Por otro lado, en el corto plazo, los esfuerzos
precisan ser dirigidos a la prevención y a la persecución penal ágil y efectiva de las
organizaciones criminales que explotan tales mercados ilícitos. De la misma forma, es
importante ampliar la asistencia a las víctimas de esas organizaciones criminales para
reducir las oportunidades de su captura, además de elevar el costo operacional del mercado
ilícito alrededor del mundo (Albanese, 2011).

En síntesis, la cooperación entre los Órganos de Seguridad Pública y demás actores

de los sistemas de Justicia criminales domésticos con sus pares de otros países, por medio
de mecanismos bilaterales o multilaterales, y como el apoyo de Organismos Regionales e
internacionales, constituyen la mejor apuesta democrática contra la amenaza del crimen
organizado en la nuestra región.

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