Derecho Parlamentario Orgánico - Claves para Ser Un Buen Legislador en México

DERECHO PARLAMENTARIO
ORGÁNICO
Claves para ser
un buen legislador en México
COMISIÓN DE BIBLIOTECA Y ASUNTOS EDITORIALES
SENADOR ZOÉ ROBLEDO ABURTO

Presidente
SENADOR DANIEL AMADOR GAXIOLA

Secretario
MIGUEL ERAÑA SÁNCHEZ
PA
o
Claves para ser
un buen legislador en México
PRÓLOGO
GASTÓN JULIÁN ENRÍQUEZ FUENTES
PRESENTACIÓN
ZOÉ ROBLEDO A.
EDITORIAL
PORRÚA
MÉXICO, 2 0 1 3
Primera edición: 2013
Copyright© 2013
MIGU EL ERAÑA SÁNCHEZ
Esta obra y sus características son propiedad de

EDITORIAL PORRÚA, SA de CV 8
Av. República Argentina 15 altos, col. Centro, 06020, México, DF
www.porrua.cmn
Queda hecho el depósito que marca la ley
Det·echos reservados
ISBN 978-607-09-1447-8
IMPRESO EN MÉXICO
PRINTED IN MEXICO
A la Universidad Iberoamericana de la Ciudad de México
para que siga siendo ese locus del pensamiento universitario
libre y divergente. Y en la ilusión de que éste sacuda
más conciencias en una nación con apremios éticos
en sus instituciones y ciudadanía.
Al buen legislador que proyecta su papel en tribuna tal
y como podría influir la hidrografía fronteriza de México
en sus habitantes: imbuido por un espíritu pacífico
que no desarmoniza con la chispa dialéctica
de quien es bravo por naturaleza, cuida en aplicarse
con hondo empeño y reflexión en sus responsabilidades.
Mientras anda en alerta para que sus flaquezas
no lo hagan pasar por golfo frente al electorado.
PRESENTACIÓN
Una preocupación que atraviesa de principio a fin en este texto, es la

busca por desterrar el estigma del mal legislador, del que vota por con
signa, del ignorante, del que desconoce. Y en sentido positivo, el autor
propone la acción pedagógica de su obra en dirección de conseguir a los
mej ores, siempre a través de entender las claves del buen desempeño en
cargos representativos.
Para ello descarga una amplia batería de análisis, información, inter
pretaciones y críticas que logran hacer llano y entendible el estatuto
competencia! de diputados y senadores. Pero lo hace puntualizando de
continuo las diferencias encontradas entre el deber, el ser y el buen que
hacer del legislador, y de las instancias internas en que éste organiza
sus funciones:
Mas sin entrar en la psique del legislador -porque ésta es objeto muy
alej ado del estudio- el autor se sincera en mostrar su desprecio en ca
sos de funcionamiento irregular o distorsionado de las cámaras o de sus
instancias internas. Llamando sin reparo, y sí con argumentos, a vicios
y disfuncionalidades orgánicas por su nombre.
Con todos estos planteamientos podrá estarse o no de acuerdo, pero
es imposible la indiferencia respecto de posturas críticas que enriquecen
el debate sobre la configuración contemporánea del sistema parlamenta
rio o congresual mexicano. El mismo que toda facción con representación
democrática en el Congreso seguramente estará convencida de mejorar
en rendimientos y resultados, como en ofrecer a la ciudadanía muestras
palmarias de los cambios pluralistas en el México de hoy.
De ahí que la lectura de esta obra no es en modo alguno reservable
para iniciados o profesionales del Derecho Parlamentario; muy al contrario,
sus contenidos son de suma utilidad para todo ciudadano responsable y
exigente, al que versarse más sobre la vida parlarnentaria o congresual le
permitirá realizar un escrutinio firme y preciso de sus representantes ma
nifestándose como un buen ciudadano, como un buen gobernado.
Otra bondad que logra el autor de este material sobre Derecho Parla
mentario Orgánico es que en cada tema se echa mano de formas clasifi
catorias y de redacción asequibles .
XI
XII PRESENTACIÓN
Si entre las responsabilidades de la Comisión que tengo el honor de

presidir hay alguna que destaca, es la ele habilitar la dif-usión ele trabaj os
editoriales ele calidad que benefician en forma directa a los miembros
del Congreso y a su servicio técnico de apoyo.
Anticipo que un ej emplar como éste será ele consulta ordinaria no
sólo para la formulación ele estudios parlamentarios ele fondo, sino en
el día a día del trabaj o ele pleno o comisión. Sea cuando haya que sol
ventar una eluda sobre las competencias del Poder Legislativo o cuando
exista el apremio de una definición técnica mediando un marasmo ele
normativiclacl cameral aplicable . Aquí se encontrarán respuestas oportu
nas y útiles, muy valorables cuando hay estiaje doctrinario en la materia.
Si una cualidad resume el lado propositivo del presente texto, es su
carácter pedagógico, que en buena medida se explica porque el autor
prefiere reflexionar sobre el parlamentarismo in situ y así evadir la asfixia
del cubículo universitario.
El autor no es un recién llegado al campo ele las publicaciones reflexi
vas y críticas sobre Derecho Parlamentario Mexicano y Comparaclo. 1
Desde su inicio como docente e investigador en el Departamento ele De
recho ele la Universidad Iberoamericana ele la Ciudad ele México, ha com
binado su análisis y descripción ele instituciones públicas con atención
especial eri: las clisfuncionaliclacles que las aquej an.
Este material, es resultado ele la colaboración con la Editorial Porrúa
y del interés del autor por acercar su texto a quienes más urgencia tie
nen ele él: ciudadanos mexicanos en su papel de legislar para todos los
mexicanos.
SEN. ZOÉ ROBLEDO A.

Presidente ele la Comisión de Biblioteca
y Asuntos Editoriales
1 Ha pasado algo ele tiempo desde su primer libro publicado: La protección Constitu
cional de las Minorías Parlamentarias (Editorial Porrúa, 2003); la autoría de los "Comen
tados a los artículos 63, 70 y 77 constitucionales" (en Los Derechos del Pueblo Mexicano,
México a través de sus constituciones, Instituciones VV. AA, 2006); o en la coordinación y
coautoría del libro Los Principios Parlamentarios (Editorial Porrúa, 2010), entre otros.
PRÓLOGO
Para el profesional del trabajo legislativo, sea éste político ele carrera o
técnico asesor, el Derecho Parlamentario es la disciplina que completa
mente estructura su proceder en las labores propias del órgano legisla
tivo. Tal afirmación puede parecer una perogrullada, pero nada resulta
más imprescindible que abordar esta supuesta obvieclad desde el inicio
ele la magnífica obra que el lector tiene en su poder; consecuente por lo
demás con su título Derecho Parlamentario Orgánico. Claves para ser un
buen legislador en México.
Efectivamente, el sugerente subtítulo de esta obra nos recuerda que
la asunción cabal y responsable ele legislar pasa inexorablemente por el
absoluto cono<;:imiento que sobre el particular debe poseer el operador
que, directa o indirectamente, participa en las labores propias ele una
asamblea de representación popular. Lo anterior, también hay que decirlo,
enfrenta aparentemente un sólido pero coloquial argumento en contr'a:
el legislador no está obligado en ningún caso a conocer de leyes; iy den
tro de éstas incluso a las que rigen sus derechos y obligaciones dentro
del recinto! Pero, en todo caso, dicha aseveración parte de la celebérrima
Teoría ele la Representación, que concibe una reproducción a escala del
universo ele representados en una Asamblea que no presupone por lo ele
más un perfil socio-profesional en específico.
Sin embargo, en términos de calidad de la hmción legislativa reali
zada, no por asesores o técnicos profesionales sino por el representante
popular en directo, bien caóría reflexionar a profundidad hasta qué pun
to éste último puede obviar la trascendencia que reviste el con,ocimiento
de los principios, reglas o teorías inherentes a la ciencia jurídica, y con
cretamente del Derecho Parlamentario para afrontar su responsabilidad.
Más allá ele disquisiciones sobre la naturaleza democrática ele las
Asambleas de representantes -por cierto ele su normativa en algunos
casos bastante cuestionada como queda meridianamente documentado
en esta obra--, es innegable la utilidad práctica del cuerpo normativo que
rige estos habitáculos de carácter político, precisamente ahí donde el
desacuerdo es la constante y la norma la garante hipotética ele equidad
y justicia en sus distintos procesos. Adquiere mayor importancia la co-
XIII
XIV PRÓLOGO
rrecta movilización de los dispositivos que atemperan el conflicto políti

co emanado en su seno, debido en gran medida a la racionalidad que es
propia de la ciencia jurídica especializada en su materia. Dicho de otro
modo, el componente político inherente a los parlamentos encuentra
cauce perfecto para concretar acuerdos donde más se requieren, preci
samente en el Derecho Parlamentario.
Sin pretender convertir estas líneas en un innecesario prolegómeno
de este inmejorable trabajo que nos obsequia el autor, lo que deseo des
tacar es la preocupación inmanente del mismo por profundizar en el
estudio de una disciplina jurídica que en no pocas ocasiones ha sido
degradada a simple herramienta técnica para el quehacer legislativo.
Por lo demás, la obra intelectual que nuestro autor ha construido duran
te más de una década dedicada a la academia, da cuenta de la serenidad
de su análisis crítico, a la vez que propositivo, en diversos temas de
sustancia constitucional y parlamentaria.
En esta ocasión, el profesor retoma nuevamente su objeto de estudio
dilecto, logrando un trabaj o científico que indudablemente facilitará la
comprensión del Derecho Parlamentario a aquel legislador que procure
el eficiente rendimiento de su trabajo en sede congresual. Lo hace con el
estilo que lo caracteriza, producto de un profesional que a lo largo de su
trayectoria ha combinado magistralmente su expertise en diversos ámbi
tos de la vida pública -siempre muy ligados a los asideros legales- con
la academia.
Con impecable capacidad de sistematización, el autor del Derecho
Parlamentario Orgánico aborda los diversos aspectos que todo estudio
científico sobre el orden normativo que rige al Parlamento debe contener,
tanto al interior de su estructura como en lo que a las relaciones con
otros Poderes se refiere.
La. primera de las cuatro partes que componen el libro, está dedicada
al rastreo histórico de la asamblea de representantes como Institución
donde se verifica la contención del poder político en sus diferentes esta
dios temporales y de lugar. La sagacidad de nuestro autor, le permite es
bozar de forma sucinta pero sustanciosa las transformaciones de los
parlamentos medievales por otros propios de la modernidad, donde el
rasgo principal es el redimensionamiento del legislador. Luego dará
cuenta de la democratización de los parlamentos de corte liberal con la
eclosión del llamado Estado de Partidos, hasta llegar a los procesos de
racionalización del periodo de posguerra. Finalmente, expone cómo las
asambleas en la actualidad, auxiliadas por normativas no tan prolijas en
vertebrar reglas protectoras para sus minorías, en su opinión más bien
parecen procurar lo contrario.
Los denominados elementos de funcionamiento del Congreso mexica
no se consignan en la segunda parte de la obra, en segmentos que abordan
PRÓLOGO XV
aspectos como el estatuto de los legisladores, las garantías de protección

institucional congresual y del parlamentario en lo individual, el sistema
de fuentes normativas en sentido estricto, y otra más amplia o de carácter
indirecto, debido a la proliferación de acuerdos, medidas o resoluciones
en ambas Cámaras. Además, se aborda los tipos para la verificación del
quórum legal y el complej o sistema de mayorías que reconoce el orde
namiento legal mexicano para las votaciones en sede camaral. Por últi
mo se enfatiza la trascendencia que poseen los Grupos Parlamentarios al
interior de cada Cámara, al ser los principales beneficiarios de un orde
namiento legal cuyo diseño delinea un modelo muy particular, cuyo fun
cionamiento se cifra en función de la interacción exclusiva entre Grupos
Parlamentarios, soslayando la individualidad del legislador.
Por lo demás, es realmente encomiable la actualización que posee
esta obra. Aunado al minucioso estudio que se realiza a través de la con
frontación ele los novísimos reglamentos de ambas Cámaras del Congre
so con su realidad práctica, se advierte con prospectiva el impacto que
tendrá en el sistema normativo de aquéllas la implementación de la re
forma política de 20 1 2, por lo que hace a las candidaturas independientes
al cargo de diputados o senadores, consulta popular, iniciativa ciudadana
e iniciativa preferente; procesos que de forma ineludible habrán de sus
tanciarse en 'sede congresual.
En consecuencia, las atribuciones de órganos de gobierno parlamen
tario como la Mesa Directiva y su Presidencia, la Junta de Coordinación
Política, las Comisiones o el Pleno, previstos en la tercera parte ele la
obra, sin duda deberán adquirir una renovada dimensión. Como se ha
puesto de manifiesto más arriba, a juicio del autor, el sistema normativo
fomenta el proteccionismo de las mayorías parlamentarias, valiéndose de
un entramado institucional que supone exclusivamente el despliegue
de Grupos Parlamentarios en su interior, donde el legislador desde su
perspectiva individual no tiene mayor incidencia en la acción legislativa,
a la vez que sus prerrogativas materiales son casi inexistentes. De ahí que
la introducción de elementos aj enos a esta lógica, como lo son los repre
sentantes populares electos por la vía de las candidaturas independien
tes, suponen todo un reto este sistema afín a un modelo de partidocracia
dominante, tal y como se consigna en la cuarta y última parte de este
trabajo.
En virtud de lo anterior, finalmente, huelga enfatizar el inconmensu
rable compromiso intelectual del Dr. Eraña plasmado en esta obra. El
rigor y la precisión con la que disecciona cada uno de los vericuetos del
complejo sistema normativo mexicano en materia parlamentaria son evi
dentes. La descripción que hace de la norma parlamentaria se acompa
ña en múltiples ocasiones por una crítica audaz, que le permite al lector
interiorizar un Derecho Parlamentario confrontado con el devenir históri-
XVI PRÓLOGO
co de las instituciones que éste rige, con los conceptos, categorías y prin
cipios que le son inherentes. De ahí que estemos ante una obra de carácter
científico destinada a ser referencia obligada no sólo para ser un buen
legislador en México, como reza su título, sino además para toda investiga
ción académica que aspire a prof·undizar en esta materia, dada su exqui
sitez metodológica.
GASTÓN J. ENRÍQUEZ FUENTES!
1 El prologuista es Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca, Espai'ía, y es

autor de libros recientes como: La revaloración del control parlarnentario en México y
Tamaulipas. Historia de las Instituciones Jurídicas, ambos editados por el IIJ-UNAM-Senado.
Ha escrito artículos múltiples en Revistas de México, Espai'ía, Italia y Colombia, como
miembro del SNI y Profesor-Investigador ele la Facultad ele Derecho y Criminología de la
Universidad Autónoma de Nuevo León, institución en la que también ha sido Subdirector
de Investigaciones y ele Posgraclo.
PARTE PRIMERA
INTRODUCTORIA
CAPÍTULO 1
DEL ROL HISTÓRICO DE CONGRESOS
Y PARLAMENTOS EN EL MUNDO
l. EL ORIGEN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS

Y DE SU PROLIFERACIÓN A TRAVÉS DE CÁMARAS MEDIEVALES
Los colegios de personas que se instituyen con el fin de gobernar a

sociedades políticas indistintas -que se dotan asimismo o no de reglas
reconocibles- es indudable que ha ido de la mano con la historia de la
humanidad.
Pero la hechura especializada ele leyes por órganos legislativos que
poseen características ele permanencia, estabilidad y autonomía (dife
renciados cleÍ :poder gubernativo-ejecutivo-monárquico), sólo ha tomado
mej ores formas hasta la época medieval y, ele forma específica, en el
continente europeo.
De ahí que los embriones más acabados ele la institución parlam_enta
ria que surgen con antelación al nacimiento del Estado moderno, se en
carnen en las Cortes instituidas en ciertos reinos ele la península ibérica
como en la propia configuración del Gran Consejo del Reino dentro ele la
Inglaterra del siglo XIII. t
No está ele más recordar que dicho Gran Consejo compuesto por vein
ticinco barones ele la isla, en lo individual les favorecía el contar con la
mayor acumulación ele riquezas y bienes del reino y que, dado ese status
dominante, obtuvieron para sí la Magna Carta Libertatwn sancionada en
el día 1 5 ele junio ele 1 2 1 5 por el rey Juan I ele Inglaterra.
Como se sabe, la principal potestad que entonces se arrogó dicho cuer
po ele barones ingleses f·ue someter al monarca a la obligación ele consul
tarles cualquier modificación ele los tributos, como también dej ar en claro
que el Gran Consejo no era un órgano para contrapesar ni dirimir inte
reses entre sus miembros, pero sí para defenderlos con posturas unáni
mes frente a las asechanzas externas .
1 BÁTIZ VÁZQUEZ, Bernardo ( 1 999): Teoría del Derecho Parlamentario, Editorial Oxford,
México, p. 3 6 .
3
4 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNICO
A pesar del tiempo transcurrido, esa facultad originaria del parla

mento medieval -la sanción de los impuestos- sigue configurada entre
las más relevantes del Poder Legislativo en los Estados contemporá
neos.
Buena parte de la poderosa influencia de aquellos barones ingleses
se explica con la redacción del artículo 6 1 de la Magna Carta, que en su
contenido literal dispuso :
E n caso ele discrepancia entre los veinticinco barones sobre cualquier asun
to que se haya sometido a su decisión, el juicio ele la mayoría presente ten
drá la misma validez que un pronunciamiento unánime ele los veinticinco,
tanto si éstos estuviesen todos presentes como si alguno ele los convocados
estuviera impedido ele comparecer o no hubiera querido hacerlo.
Con una definición tan clara como ésta quedó desplazaba la capaci
dad decisoria de la mayoría de miembros del Gran Consejo a una natu
raleza supletoria y extraordinaria. Esto en virtud que el método práctico
y .más común de su toma de acuerdos resultó la unanimidad, elemento
que se acomodaba muy bien con la defensa de privilegios y f·ueros carac
terísticos de la época.
El voto por mayoría, entonces, resultará inusual y más bien de uso
excepcional en las cámaras durante toda la época medieval -inclusive,
más allá del Renacimiento- tal como se acreditó con la expansión de órga
nos paraparlamentarios que surgieron en la Europa de los siglos XIII y
XVIIP
Por ello resalto una de las características más representativas del poder
legislativo de dicha época: la ausencia del voto personal de los miem
bros de las cámaras, seguido del carácter marcadamente exclusivista de
sus poderes con representación en el parlamento (mercaderes, banque
ros, aristocracia, alta clerecía, etc.).
2 Con anterioridad he dicho que únicamente se trata de instituciones "paraparla

mentarias" articuladas con formas de cortes, parlamentos o estados, porque si aplicáramos
una crítica con retro y prospectiva histórica a todo ese pluralismo medieval, segura
mente se ahondadan más las diferencias con el parlamentarismo y el pluralismo contem
poráneos. Una prueba más que evidente ele ello es que ahí se parlamentaba muy poco
entre quienes defendían pareceres contrapuestos, en correlato ele la proclama unánime
y férrea ele intereses ele cuerpo, lo cual detonó el hecho que los miembros ele la alta clere
cía, la aristocracia y la burguesía prescindieren de la incliviclualidacl del voto en sus cá
maras, posiblemente confiados en la certidumbre, unicidad y justeza de sus privilegios
y fueros. Véase MIGUEL ERAÑA SÁNCHEZ (201 0): "El principio del quórum", en Miguel
Erar1a Sánchez (Coordinador y coautor): Los principios parlame11tarios, Porrúa, México,
pp. 1 4 1 y SS.
DEL ROL HISTÓRICO DE CONGRESOS Y PARLAMENTOS EN EL MUNDO 5
2 . EL ADVENIMIENTO DE LAS CÁMARAS DE CORTE LIBERAL

(SIGLOS XVIII Y XIX)
Hacia el final del siglo XVII I -en plena ebullición ele la Ilustración
que está detrás ele revoluciones como la francesa y americana- se asis
te en el continente europeo a la reclimensión del papel del legislador, a
grado ele popularizarse sus funciones con gran idealización.
Tal como quedó plasmado en ideas como las ele Juan Jacobo Rousseau:
El legislador es, bajo todos conceptos, un hombre extraordinario en el Estado.
Si debe serlo por genio, no lo es menos por su cargo, que no es magistratura
ni de soberanía, porque constituyendo la república no entra en su constitución.
Es una función particular que nada tiene ele común en el imperio humano,
porque, si el que ordena y manda a los hombres no puede ejercer dominio
sobre las leyes, el que lo tiene sobre éstas no puede tenerla sobre aquéllos.3
En medio ele dicho ambiente y en esa precisa época pero ele este
lado del Océano Atlántico, los nuevos Estados ele la Confederación ele los
Estados Unidos ele América presentan una fenomenología política ele cor
ta duración que revalúa el papel del legislador (entre los años de 1 78 1 y
1 786), que se expresa en una multiplicación ele leyes locales que se ela
boran bajo la fuerte presión popular vista dentro y fcrera de las legislatu
ras locales, sitúación que arroj a a los grupos masivos de deudores como
sus principales beneficiarios .4
Una inmediata reacción a ese estado d e cosas provoca que los llama
dos padres fimdadores y sus naturales aliados (los molestos acreedores),
se reúnan de emergencia en Ja Filadelfia ele 1 78 7 para diseñar la nueva
Federación dentro del texto constitucional naciente. Teniendo como fin
ex profeso arrumbar el modelo de Confederación que había estado afec
tando sus intereses oligárquicos y, ele paso, su empeü.o en degradar las
competencias de las noveles legislaturas para impedir la expedición ele
más leyes populistas que interfieran en el sistema económico liberal y
con los propios bolsillos ele esos constitucionalistas con apremio.
A lo anterior debemos que el año de 1 787 sea el del altm1bramiento de
lo que será una potente Unión Federal, consolidándose ele inmediato
prácticas y competencias centralizadoras en los poderes con residencia
en la ciudad de Washington. Mismas que, por cierto, soportarán la esta
bilidad del sistema constitucional estadounidense desde entonces, en tan-
3 Véase ROUSSEAU, Juan Jacobo ( 1 762): El contrato social o los principios de derecho
político, en Obras Escogidas, Instituto Cubano del Libro, Editorial Ciencias Sociales, La
Habana, 1 973, pp. 627 y 628.
4 Véase GARGARELLA, Roberto (2002): La crisis de la representación política, Fontama
ra, Biblioteca ele ética, Filosofía del Derecho y Política, núm. 5 3 , reimpresión 2002, Méxi
co, pp. 1 3-36.
to que asumen la protección de la propiedad y el comercio como sus

bienes fundacionales.
Esto también explica por qué cundió de inmediato la moda liberal en
los continentes americano y europeo para establecer congresos bicamera
les, que se estructuraron en los Estados-Nación a lo largo del siglo XIX.
De ahí resalta el hecho que las nuevas constituciones escritas se orga
nizan teniendo de fondo, principalmente, la desconfianza hacia los re
presentantes de las cámaras populares y el claro propósito de cuidar las
garantías liberales. De manera simultánea, la segunda cámara despuntará
en su papel conservacionista del sistema liberal al configurársele, en ade
lante, importantes potestades de colaboración y consejo hacia los otros
poderes como en el modelo estadounidense de Cámara alta.
En el fondo, no debe olvidarse que esas élites de ambos continentes
que hacen proliferar textos constitucionales escritos, aunque estén algo
diferenciadas poseen identidad de género equivalente (son varones); for
man una misma clase privilegiada (son agraciados del sistema económi
co); y tienen cuna común de estudios (están bien instruidos por docentes
religiosos, civiles o militares). Y en todos los casos buscan el asegura
miento de sus propios intereses, a través de normativas constitucionales
y legales hechas a su medida.
Por ello es que ingenian cláusulas que prolongan hasta el último tercio
del siglo XIX la incomunicación del Poder legislativo con el voto popular
directo: idean un manipulable sistema de votos indirectos (colegios) y de
mayoría relativa junto a una serie de disposiciones constitucionales y
legales discriminatorias que im.p edirán la asunción de los escaños a la
mayoría de la población, la cual conformará el robusto grupo de maltra
tados históricos de a pie.
A diferencia del constitucionalismo americano que adopta el principio
republicano de separación rigurosa y formal de poderes en el siglo XIX,
el constitucionalismo continental europeo de la época retoma el concep
to de separación flexible que habilita ej ecutivos surgidos del parlamento.
Aun cuando el tema que más confrontará a los habitantes de este conti
nente será la disyuntiva por mucho tiempo irresuelta de conformar regíme
nes políticos de impronta monárquica, o bien, regímenes con legitimidad
en la representación popular.
En algunos casos sus modelos optarán por mixturarse y, en casos más
complejos, a los europeos del continente les dará por utilizar sus múltiples
y oscilantes cartas constitucionales del siglo XIX para alternar o contra
poner esas visiones de diseño institucional, lo cual no asegurará de inme
diato la quietud ni la estabilidad de sus sistemas políticos.
Pero vale la pena resaltar que, de un lado y otro del atlántico, los po
deres legislativos de los Estados-Nación habrán resentido para la época un
cambio notable en sus características orgánicas : ya no es la unanimidad
el método prevaleciente de decisiones en su interior sino el voto indivi-
dual de sus parlamentarios en las cámaras. Porque después de la Revolu

ción francesa, este método de decisiones camerales se hará de obligado
reconocimiento, independientemente que en ambos continentes siga
pendiente la articulación del carácter democrático en sus regímenes po
líticos hasta la última década del siglo XIX.
Ese hecho no es obstáculo para que los diseños institucionales de Par
lamento se preocupen por librar a los representantes camerales de con
flictos de interés potenciales, con el surgimiento ele la "prohibición de
mandato imperativo" . Concepto que no implica otra cosa que sepultar un
elemento característico del ancien regime, que en siglos de existencia de
cámaras corpóreas legitimó la expedición de instrucciones con suj eción
directa del representante a sus representados. Y que en adelante, mostra
rá la tendencia de prohibirse en sus legislaciones .
Pero hay cuestiones que las cámaras seguirán teniendo pendientes,
como la integración del creciente pluralismo social y político que sigue
sin cauces de participación dentro de los sistemas políticos tanto en Amé
rica como en Europa, a pesar de estar ya para finalizar el siglo XIX.
La renuencia liberal para adaptar congresos y parlamentos a nuevas
épocas se refleja cuando el status ciudadano sigue negado tanto a las mu
jeres como a los desplazados y precaristas del sistema económico, social
y cultural (esqi.üvando el hecho que sus propias filias individualistas ahí les
han confinado). Situación de la que muy pocos en el entorno se concien
cian y, en cambio, insisten en seguir escamoteando asientos camerales a
las mayorías discriminadas.
Ya se entenderá entonces por qué, en las últimas décadas del siglo XIX
y durante la primera parte del siglo XX, habrá un claro despunte de co
rrientes variadas de pensamiento en diferente grado reactivas a los exce
sos y comportamientos díscolos del liberalismo (feminismo, comunismo,
socialismo, nacionalismos, asociacionismos, defensores del estado social,
etc.), que captan simpatías populares con reclamos aireados de cambios,
en simultáneo de exigir reconocimiento en el Parlamento y en los siste
mas políticos en general.
3. E L PARLAMENTARISMO DE LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX.

ALUSIÓN BREVE A SU ETAPA DE CRISIS
Habría de empezar aquí por reconocer que el voto para las muj eres
y el sufragio para elegir de forma popular y directa a representantes de
la cámara más reacia a los intereses de la ciudadanía (el Senado), es una
conquista indubitable del constitucionalismo estatal estadounidense.5
S No hay que olvidar que el voto a las mujeres se gana, por vez primera en el mundo,
dentro de la Legislatura del Estado de Wyoming en 1 869 (gracias en parte al movimiento

También, que al constitucionalismo continental europeo se debe el

mérito de haber conseguido abrir las cámaras liberales del siglo XIX (que
ya vimos cómo se uniformaban para la exclusión) al desbocado pluralis
mo político y social del siglo XX.
Para ello se apoyan en el sistema de representación proporcional que
introducen en sus parlamentos; sin embargo, esto les acarreará pronto
una fenomenología que rompe el orden dentro de las cámaras en las pri
meras dos décadas del siglo XX. En buena medida, el acceso casi en tropel
de múltiples partidos en los recintos, ahora deliberantes y heterogéneos,
provocará cierto caos y sacudimientos institucionales, lo cual inclusive
lleva a la doctrina a endilgar a dicha etapa el título de "crisis del parla
mentarismo" .
Considérese que esa democratización atraída por la representación
proporcional produjo tal algarabía por la creación de partidos (socialistas,
comunistas, etc.) que se detona un pluralismo legítimo para entrar y salir
de las cámaras mediante coalición de gobiernos ele corta duración. D e
inmediato esto provoca una clara debilitación de los ejecutivos e n cier
tos países de Europa, y en simultáneo, crece en el establishment la idea
de achacar a las nuevas formaciones político-partidarias cualquier inefi
ciencia de los sistemas económico y político.
En esta argumentación se soporta el maniqueísmo ideológico con
respecto al supuesto daño causado a la unidad nacional y al desarrollo
que en la época se atribuye a cualquier partido diferente a los fascistas.6
feminista). Tampoco, que el voto directo de la ciudadanía para elegir a un cuerpo de suma
conservación como el Senado estadounidense que se conquista por ley en 1919, ya que
ambos hechos arrastrarán a la tendencia creciente en el constitucionalismo occidental
para igualar condiciones de acceso al poder. Sin embargo, faltará el paso de varias décadas
del siglo XX para debilitar o desechar las cláusulas discriminatorias para el acceso a los
cargos públicos y al tratamiento social en igualdad a diversas minorías, tanto en Nortea
mérica como en buena parte del mundo.
6 Véase, por ejemplo, SCHMITI, K. (1989): La defensa de la Constitución, Alianza Edi
torial, Madrid, pp. 250 y 251. Ahí se apreciará prácticamente toda una obra como La Defensa
de la Constitución (más a partir de pp. 125-154), en donde se expresa la desconfianza de
Schmitt sobre lo que llama sistema pluralista, pluralismo o pluralismo político, que lleva a
identificar a éste como una variedad de complejos sociales de poder, firmemente organi
zados, que se extiende al ámbito entero del Estado y que, una vez que se apoderan de sus
organismos representativos (Parlamento), da pie al jurista para hacer las críticas más se
veras. Por ejemplo, comparándolo con el pluralismo del Estado feudal y estamental de la
Edad Media (p. 122); criticando las dificultades o escollos en que lo ve convertido, cuando
se trata de llegar a la voluntad estatal, dada la voluntad egoísta del gran número de parti
dos y fracciones (p. 149); suscribiendo las críticas de los abusos y defectos atribuidos al
llamado Estado de pm1idos en coalición lábil, incluyendo un inmanente sistema ele colabo
ración con el tráfico ele compromisos por imposición (p. 150); acusando al Parlamento de
convertirse en teatro ele la distribución pluralista de las potencias sociales organizadas
(p. 152), y, en suma, cuestionando siempre a un pluralismo del que recela porque hace
Ideas que se capitalizan de forma perversa entre los años 20 y 30 por las
corrientes de pensamiento de corte unicista (con formaciones fascistas
devenidas en antipartidos totalitaristas). Las mismas que en un princi
pio se sirven del pluralismo para acceder por vía democrática al poder,
pero que después instrumentalizan sus propios mecanismos en la busca
de garantizar la hegemonía gubernativa y, de paso, justificar la' destruc
ción de las libertades ciudadanas más básicas.
Distorsiones que se extienden con los fenómenos de empoderamien
to militar y cultural de sus sociedades que están detrás de la segunda
conflagración mundial, como los ocurridos con la Alemania nazi y la
Italia del fascismo.
peligrar la formación de la unidad estatal (dada, además, la fidelidad única hacia sus pro
pias organizaciones), en tanto que afecta sus ideas del Estado Total. Llama la atención, no
obstante, que Schmitt siga pensando que la pluralización de la esfera social no interrumpe
la transición a lo total, sino que solamente lo parcela, por así decirlo. Esto sirve al propio
Kelsen para cuestionarle como una contradictio ad adjecto.
CAPÍTULO 2
DE LA NUEVA IDENTIDAD DE CONGRESOS
Y PARLAMENTOS (SIGLOS XX Y XXI)
l. LA DEMOCRATIZACIÓN Y RACIONALIDAD DE LOS SISTEMAS

CONSTITUCIONALES TRAS LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL.
E L IMPACTO EN EL PLURALISMO POLÍTICO
Una vez que se ha analizado someramente esa primera parte del com
plejizado siglo XX, puede afirmarse que los regímenes europeos conti
nentales llegaron hasta la quinta década del siglo de forma tan maltrecha
como cuestionada por el déficit de racionalidad y controles democráti
cos en sus sistemas.
De mánera que, a partir de las ruinas de la Segunda guerra mundial,
será como se aprecie la necesidad de renovar no sólo las claves para la
reconstrucción de sus economías, sino para redefinir los sistemas cons
titucionales pendientes de una configuración democrática y estable (como
se hace en los textos constitucionales de Francia, 1 946; Italia, 1 94 8 ; y
Alemania, 1 949). Entre dichos elementos orientadores que a la fecha si
guen siendo carta de ruta del constitucionalismo democrático, se cuen
tan al menos los siguientes :
i) E l aseguramiento del principio d e división d e poderes y d e distri
bución de competencias orgánicas, así como de un catálogo de derechos
fundamentales junto con sus garantías específicas de protección normati
va y jurisdiccional. En los nacientes Estados constitucionales se buscará,
como aspiración máxima, garantizar las tres dimensiones de organiza
ción que en adelante les vincula: el Estado de Derecho, el Estado Social
y el Estado Democrático.
ii) Los recursos y medios de control para conseguir una constitución
normativa deberán sustanciarse, de forma preferente, en el órgano autó
nomo y especializado en funciones de constitucionalidad constituido para
ello (tribunales o consejos constitucionales).
iii) Los recursos de casación y de legalidad, en general, mantienen
su tramitación en los poderes de justicia ordinarios. Como novedad, és
tos tenderán al aseguramiento de su independencia, imparcialidad y au
tonomía de los poderes políticos; para ello el gobiernÓ y la administración
10
DE LA NUEVA IDENTIDAD DE CONGRESOS Y PARLAMENTOS (SIGLOS XX Y XXI) 11
de dichos órganos judiciales se transfiere a los recién estrenados Conse

jos de la magistratura (equivalentes al Consej o de la Judicatura).
iv) Así se habla de haber dejado atrás "la crisis del parlamentaris
mo" para ingresar en la etapa del "parlamentarismo racionalizado" de
los nuevos modelos constitucionales, valiéndose de cláusulas constitu
cionales que modulan el desboque del pluralismo político y, en especial,
el papel de los partidos políticos. En tanto que se dota a éstos de un
estatuto de protección constitucional como entidades de interés público,
también se les impone la obligación de su configuración democrática,
con la idea, seguramente, de cerrar el paso a aquellos partidos "caballos
de Troya" como los fascistas .
De ahí la tendencia a que los partidos se sometan a controles institu
cionales tanto en sus reglas como en sus acciones públicas, indepen
dientemente que se les tutelan amplias prerrogativas para garantizar su
estadía democrática en el sistema.
La racionalización del sistema pluralista incluye que no sean extrañas
las limitaciones para el ingreso de los partidos a la representación par
lamentaria. Por ejemplo, instaurando reglas con porcentajes mínimos de
votos para acceder a escaños; otras para obtener registro público parti
dario o perderlo; y algunas reglas específicas para alcanzar votaciones
cualificadas p ara la investidura o el cese de gobiernos. Elementos que
ayudan de forma importante a la estabilidad y reordenación del sistema
parlamentario.
Aunque la realidad indica que dicha racionalización del pluralismo en
las cámaras europeas continentales, en su momento buscó evitar el des
fonde de los gobiernos multipartidistas que deberían enfrentar la recons
tmcción institucional de la posguerra. De ahí el surgimiento de regímenes
con mayorías absolutas, como producto de la menor fragmentación y ra
cionalización del sistema de partidos.
2. LA NUEVA IDENTIDAD DE LOS CONGRESOS Y PARLAMENTOS

EN LOS REGÍMENES DEMOC RÁTICOS
Visto como la historia del constitucionalismo proyecta avances y re

trocesos en el diseño institucional del Poder legislativo, ahora se trata
aquí de reseñar de forma p anorámica que ha ocurrido con el parlamen
tarismo tras la segunda guerra en países con influencia europea y nor
teamericana.
Para ello, referiré ciertas características que comunican a dicho po
der dentro de los Estados de nueva generación, con independencia de las
peculiaridades de cada forma de gobierno.
Dichos elementos comunes son los siguientes :
A. Las cámaras (al margen ele que sean únicas o conformen un régi
men bicameral) han sumado el control ele actos ele sus gobiernos como
una función tan importante como el quehacer legislativo. A la par, exis
te la tendencia de equilibrar sus funciones y asemejarles bastante cuan
do el sistema es ele corte bicameral.
B. Las cámaras son recintos en donde se expresa el pluralismo polí
tico de cada sociedad política, ! independientemente ele las modalidades
que adopte el sistema electoral para configurar escal'íos y la representa
ción. Por tanto, son recintos deliberativos por excelencia ele cualquier
problemática o asunto ele interés general, además ele órganos que eles
pliegan y legitiman los procedimientos ele creación ele leyes ordinarias o
ele adaptación al tiempo ele sus textos constitucionales.
C. Si en el Parlamento se reúne de forma natural la pluralidad par
tidaria, cobra igual importancia debatir todo acto y decisión de sus cá
maras .
En tanto que principio rector de dicha institución, el principio de
deliberación parlamentaria se valora en su justa aportación revisando
sus características contemporáneas. Que en mi parecer, pueden expli
carse de esta forma si focalizamos la atención en las cámaras del Poder
legislativo mexicano:
i) Los debates se someten al orden por la Mesa y por otros órganos de
gobierno camera!, pero esto requiere una regulación normativa básica
Para ello, se otorgan garantías teóricas de imparcialidad de la Mesa
(y en especial, las de su Presidente como entidad suprapartes) con el pro
pósito de asumir la rectoría del gobierno parlamentario y, en especial,
de sus sesiones plenarias.
Pero dicha gobernación del debate pasa por asegurar tanto el equi
librio y ritmo de las intervenciones ele los representantes camerales, como
el propio respeto que éstos se deben en el uso ordenado y plural de la
tribuna. Esto implica ajustarse con corrección a tiempos, quórum, cor
tesías u objetos de la deliberación definidos con antelación.
En buena medida, el éxito de la deliberación depende tanto de una
configuración adecuada de la normativa parlamentaria a través de re
glas dúctiles y sin corsés que le obstaculicen, como de la especial pericia
y el buen sentido de interpretación ele dichas normas y prácticas parla
mentarias, que consigan los titulares en turno de los órganos de gobier
no cameral.
1 El carácter democrático de al menos una de las dos cámaras prácticamente ya no

tiene cuestionamiento. En sentido contrario, las cláusulas censitarias se han difumim\do
en la mayor parte de países con sistemas democráticos o con procesos de liberalización
política.
D E LA NUEVA IDENTIDAD DE CONGRESOS Y PARLAMENTOS (SIGLOS XX Y XXI) 13
D e ahí que sea erróneo partidizar sobremanera los cargos d e las Me
sas directivas parlamentarias, nombrando legisladores de perfil incon
veniente por sus trayectorias profesionales o personales. En especial, a
quienes se cuestione su falta de neutralidad y de competenéia parlamen
tarista para el ejercicio del cargo.
ii) La deliberación tiene connotación individualista mas su tónica
está influenciada por el papel actual de los grupos o facciones (tutela del
pluralismo político)
En los parlamentos que han sido colonizados por las grupocracias
(entre los que se apuntaría el mexicano), hay la tendencia restringir el
uso de aquellos instrumentos o mociones parlamentarias que típicamen
te habían sido confiados en su ejetcicio al legislador en lo individual.
Inclusive, ya es común que una potestad típica del parlamentarismo
individualista-liberal como es la iniciativa legislativa ejercida por el dipu
tado o senador, reaparezca como facultad de los grupos parlamentarios;
pero en ocasiones, ésta se presenta con requisitos sobrecargados para
poderse ej ercitar.z
Como razón de lo anterior, está la activa presencia que hoy tienen los
partidos en las cámaras y que se despliega a través de sus grupos parla
mentarios. Cuya consecuencia es una creciente partidización de las de
liberaciones camerales.
Tal hecho se reconfirma cuando el ritmo de los debates y la prepa
ración de las listas de oradores ya no surgen de la improvisación indivi
dual -como en el parlamento decimonónico liberal-, sino de la opinión
tamizada por los intereses y cálculos de las facciones políticas involu
cradas en la discusión.
De ahí que en buena parte de los parlamentos de nueva generación
se fomenta la profesionalización del legislador y, en especial, la del
cuerpo de letrados asistentes, en virtud de que la experiencia y prepara
ción son fundamentales para encarar con eficacia y suficiencia el ritmo
deliberatorio. Inclusive, el principio de la argumentación se ha extendido
a las tareas parlamentarias .3
2 Ahí está el caso de las cámaras del Congreso español, que exigen la firma de cator
ce diputados o veinticinco senadores, o en su defecto, la firma del portavoz de un grupo
parlamentario para adoptar el estudio de una Proposición de ley (artículos 1 28 y 1 08 de
sus respectivos reglamentos). En sentido contrario y para fortuna del parlamentario indi
vidual, la Constitución mexicana (artículo 7 1 ), continúa garantizando el derecho de inicia
tiva del legislador en su sentido más original, sin más requisito que la propia rúbrica. Pese
a que la realidad también haya legitimado la potestad de los grupos parlamentarios o de
los legisladores que ejercitan su derecho no en singular sino de manera piltra!.
3 En México, véase el original y consistente trabajo del profesor PIÑA REYNA, Uriel
(201 0): Capítulo Cuarto: "El principio de argumentación parlamentaria", dentro de la
obra: Miguel Eraüa Sánchez, Los principios parlamentarios, op. cit., pp. 1 0 1 - 1 38.
iii) La deliberación es pública por esencia y se enfoca con dirección

dual: se o[l'ece al espectador cameral pero nunca olvida al espectador de
medios de comunicación
La gran brecha que separa al parlamentarismo contemporáneo de
sus formas antecesoras es que la publicidad se ha impuesto como norma
y la reserva únicamente como excepción.
Ésta no es una cuestión menor, conocido el hecho de las viejas cá
maras sin pluralismo de concebir en sentido exactamente contrario a las
cosas del Estado; en tanto que órganos de fachada deliberatoria, la cons
tante en el comportamiento de sus miembros f·ue por siglos la penumbra
y la opacidad.
Por ello puede afirmarse que el proceso de esa literal descameraliza
ción del Parlamento contemporáneo inicia con la popularización de los
medios impresos de comunicación.4 La preocupación más reciente del
parlamento por abrirse a lo público, sin duda, tiene que ver con el cre
cimiento de la pluralidad partidaria y la presencia de otros medios de
comunicación masiva como la radio y la televisión (fenómenos dispara
dos tras la Segunda guerra mundial) junto a la digitalización comunica
cional (fenomenología de los últimos cuatro lustros).
Sin duda, la suma de dichos factores ha impulsado la nueva tónica
de la deli:beración. Que se caracteriza en el parlamentarismo actual por
una dirección bifocal: cualquier debatiente se dirige al público cameral,
pero nunca pierde de vista a las tele/radio audiencias y a la propia red
digital.
iv) Las mayorías y minorías tienen igualdad de acceso a la discusión
En los parlamentos de última generación, hay un signo inequívoco
de identidad en la confluencia de mayorías y minorías en el interior de sus
cámaras, porque se parte del hecho que la mayoría tiene un aval demo
crático obtenido en las urnas y toda legitimidad para impulsar tanto la di
rección de los trabajos camerales como para ejercer su capacidad decisoria.
Pero dicha mayoría podrá ejercerse con legitimidad cabal y sin cues
tionamientos, sólo y si se halla garantizado el estatuto de expresión y de
participación de las minorías en todo procedimiento cameral, ya que si
existe un parlamento que presume a sus minorías como "buenas" para
la gobernación parlamentaria porque están ausentes de la deliberación,
entonces encarnará sólo una institución de simulación democrática por
haberse diluido la esencia de su función.
4 Recuérdese que una vieja acepción de "cámara" se refería a un espacio sin luz ni
ventilación. En consecuencia, esa descameralización aquí aludida no es otra que los nue
vos comportamientos del parlamentarismo democrático devenidos con la entrada de la
publicidad y la deliberación pluralista en su interior.
v) La deliberación implica cortesías recíprocas, pero tolera el tono

fuerte y ríspido de los debates
Basta con revisar debates de parlamentos liberales históricos (como
el inglés) para encontrar modos y tratos exquisitos entre los represen
tantes . Dicho refinamiento en formas camerales se reproducía con más
facilidad en donde ya vimos que era casi unánime el género, la clase, la
cuna de estudios o las muy particulares visiones con especial énfasis en
el valor libertad.
Pero tras el ecuador del siglo XX (con su profunda democratización
de escaños y regímenes), se produj o no sólo el desemperfumamiento de
los recintos deliberatorios sino también la legitimidad de las discusiones
subidas de tono, ahora protagonizadas por quienes defienden intereses
y pareceres en contraposición dada la evolución del principio de repre
sentación.
Aun cuando la cortesía es agradecible porque asegura el trato de
corrección política en los parlamentos de hoy, tampoco hay menoscabo
alguno en la calidad de las discusiones camerales si es que la discrepan
cia ha tomado formas retóricas de menor comedimiento o fineza.
En cambio, cada vez se valora más que todo legislador en uso de la
palabra sienta vinculación (con sus límites) por los valores de la toleran
cia, el pluralismo en todas sus expresiones y la eliminación de cualquier
forma discriminatoria en la discusión. Que sería ese papel del nuevo
tribuno como pedagogo auxiliar y coadyuvante de las mejores causas de
un Estado Constitucional, que pueda atraer el orgullo y no la vergüenza
de sus representados.
vi) En el parlamento se garantiza la inviolabilidad de las expresiones
como la indemnidad de enjuiciamiento del legislador
Nunca será confundible la investidura del parlamentario con un
manto de evasión de responsabilidades. Como a todo funcionario o ciu
dadano del Estado, también al legislador lo sojuzga cualquier disposi
ción de orden público (incluidas las obligaciones de leyes administrativas,
penales o políticas).
De darse un quebrantamiento de normas en estas últimas materias,
no resulta extraño que los ordenamientos establezcan singularidades en
los procedimientos que fincan responsabilidades públicas.s
5 Para muestra se tiene el sistema constitucional mexicano, que fija en su Título

Cuarto del texto supremo (y sus múltiples leyes reglamentarias), modelos diferenciados de
responsabilidad para servidores públicos de la Federación y de las entidades (en donde,
por supuesto, están incluidos diputados y senadores federales). Como es conocido el défi
cit de fcmcionalidad de dichos sistemas en México, remito a un estudio que destaca en la
doctrina por acucioso y serio: CÁRDENAS GRACIA, Jaime (2006): Poderes Fácticos e Incom
patibilidades Parlamentarias, IIJ-UNAM, México.
S in embargo, por las condiciones de máxima deliberación que pre

cisan los Parlamentos democráticos, se justifica que los sistemas consti
tucionales configuren ciertos y limitados espacios de irresponsabilidad
en beneficio directo de los representantes.6
Me refiero, por ejemplo, a la específica inmunidad de procesamien
to civil o penal que gozan los diputados y senadores del Congreso de la
Unión, desde el momento que el artículo 6 1 de la Constitución dispone
que: "Son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempe
ño de sus cargos y j amás podrán ser reconvenidas por ellas".
Tan amplia es la protección constitucional de la libertad de expresión
parlamentaria (esto es, del principio de deliberación), que se tutela toda
discusión en que intervienen sus integrantes. Inclusive, tal irresponsabi
lidad abarca a cualquier exceso dialéctico en que pueda incurrir un le
gislador, mientras que esos mismos dichos proferidos por un ciudadano
de a pie lo tendrían de inmediato como sujeto demandado en un juicio.?
vii) Las discusiones parlamentarias tienen una naturaleza especial
Contrario a la concreción de una sesión de consej o de ministros o la
propia ej ecutividad de una reunión de gabinete encabezada por el Pre
sidente de la República, existe un entendimiento muy diferente sobre el
tiempo y Ja duración de las sesiones en cualquier parlamento del mundo
democrático. De ahí que en sus discusiones no haya apremios ordina
rios para desahogar el orden del día cameral.
Si bien el reloj parlamentario es útil para asegurar las cuestiones de
orden y de equilibrio en la pluralidad de la cámara, también la preva
lencia del principio de deliberación legítima que se prolongue cualquier
discusión a juicio del Pleno.
6 De ninguna manera debe confundirse esta in·esponsabilidad limitada de la que aquí

hablo con otros procedimientos singulares de responsabilidad aludidos apenas en líneas
anteriores. Como, por ejemplo, la inmunidad procesal penal que posee una serie de altos
cargos (el fuero de diputados y senadores y de otros funcionarios) y que se halla prevista
en el artículo 111 de la Constitución mexicana. Tampoco con la protección constitucional
del artículo 11O del mismo ordenamiento que alcanza a otros altos cargos, que están obli
gados a responder políticamente ante el Congreso de la Unión (al acreditárseles en un
juicio político la afectación a los intereses públicos f,_mdamentales).
7 Juicio que igual procederá para el diputado o senador que, en abuso de la invio
labilidad de sus expresiones, incurre en la imputación de una infamia, calumnia, prevari
cación, diatriba u ofensa inmerecida (o cualquier otra falta civil), en espacios ajenos a las
deliberaciones o al ejercicio típico de su función. Para abrir dicho juicio, no se requerirá
de suplicatorio o trámite especial judicial ante la Cámara (de la que forma parte), si se
tiene bien dimensionado que esta irresponsabilidad del parlamentario no es absoluta ni
ilimitada. Por consiguiente, sus garantías de indemnidad procesal civil (y de otras mate
rias) se constriii.en a tutelm- el principio de deliberación, tal como se ha explicado con an
terioridad.
N o sólo para abrir el espacio a toda argumentación que no haya teni

do lugar en el debate, sino para garantizar la esencia misma de éste para
poner a disposición del público -colegas ele escaño, ciudadanos y mass
media- opiniones y pareceres contrapuestos de mayorías y minorías.
Dicha situación hace explicable que, si un procedimiento deliberato
rio ha cubierto con satisfacción las expectativas del Pleno, sea este órga
no supremo y no una resolución de la Mesa directiva quien cierre las
rondas de discusión. Descontado, además, que será ilegítimo invocar una
disposición reglamentaria anómala para suplantar una decisión plenaria
camera!.
Con lo anterior se reafirma que el principio de la deliberación es el
núcleo de la funcionalidad de las cámaras que integran los parlamentos.
Por tanto, su contenido esencial sólo es verificable de forma real y no
por suposición virtual.
Eso conlleva a que su adecuada configuración en los diversos pro
cedimientos ele las cámaras, redunde en la incuestionable legitimidad de
mocrática de las decisiones parlamentarias .
Si de parafrasear al profesor J. Habermas se trata, no debería ob
viarse hoy mismo que la argumentación se articula en torno a conceptos
como verdad, , racionalidad, fundamentación o consenso, lo cual deviene
en un foco de encuentros entendidos de forma intuitiva, tal y como ocurre
con las deliberaciones de las cámaras representativas. s
En suma, u n principio nuclear que insufla ele legitimidad a cada una
de las decisiones que se adoptan dentro de los parlamentos o congresos
en los nuevos Estados constitucionales.
3. LOS PRINCIPIOS PARLAMENTARIOS CONTEMPORÁNEOS
Ya vistas de forma panorámica las claves de funcionamiento de los

parlamentos de nueva generación, pondré enseguida la atención en de
finiciones concretas (junto en las características) de los principios parla
mentarios, asumiendo que éstos cumplen el fin de mej orar el desempeño
institucional ele las cámaras y por ello han sido objeto ele estudios empe
ñosos para su difusión.9
Aun cuando las funciones parlamentarias requieren para su correc
to ejercicio de normas y reglas que vinculan la actuación de los legisla
dores, es de la mayor relevancia su inspiración axiológica en principios
8 Tal es la dimensión de su concepto de política deliberativa, a la que encuentra legi
timidad en las resoluciones de los órganos (en este caso de los parlamentarios), a partir de
la conformidad que hayan guardado sus procedimientos con las prácticas de deliberación.
Véase HABERMAS, J. (1998): Facticidad y Validez, Trotta, Madrid, pp. 379-393.
9 ERAÑA SÁNCHEZ, M. (Coordinador) (2010): Los Principios Parlamentarios, op. cit.
rectores institucionales. Más considerando que dichos principios orientan

la función representativa, bien cuando se ej erce en un plano de legisla
dor individual o como titular de un órgano ele gobierno o funcionamien
to congresual.
A diferencia ele la vinculatoriedacl inmediata característica de las re
glas, se ha estado expandiendo cada vez más la idea de que la naturaleza
de los principios supone un carácter potestativo. En clave dworlciniana
podría afirmarse que los principios encarnan mandatos ele optimización
y, por consiguiente, el apego a los mismos implica la existencia ele debe
res éticos ele adhesión para los parlamentarios, sólo y si éstos buscan la
proximidad de esa institución con el desarrollo histórico más acabado
ele los parlamentos.
Sin más, veamos brevemente las principales características de los
principios parlamentarios considerando la opinión del grupo de estudio
sos del Parlamento aludidos con anterioridad. A saber:
i) El principio ele deliberación
Como ya hemos visto con antelación, los congresos o parlamentos
son el espacio natural para el debate y la discusión de los asuntos públi
cos cuyo conocimiento y resolución compete a sus cámaras. Esto conlleva
a que las tribunas, órganos plenarios, comisiones, comités, grupos de tra
bajo, cmúles y medios de interacción del trabajo parlamentario sean de
ordinario el espacio para expresar la más amplia tutela de la pluralidad
política, a fin de que los pareceres ele sus miembros y de los partidos ahí
concitados cuenten con garantías plenas de participación en las discu
siones.
En tanto que espacio privilegiado para la confrontación de ideas,
proyectos normativos y programas políticos que se ofrece a los ciudada
nos, el Parlamento sirve fundamentalmente para el arreglo y procesa
miento de los asuntos del poder.
Los límites y contrapesos institucionales que ahí se cuidan alcanzan
con ejemplaridad de origen a los integrantes de sus cámaras, situación que
no implica que la inviolabilidad de sus opiniones, recintos y espacios de
autoorganización sea de carácter absoluto. Aun cuando en aras de con
seguir la máxima deliberación, pueden tolerarse opiniones y modos de
discusión que trascienden un comportamiento edificante, si del otro lado
hay sociedades políticas expectantes del ejercicio de sus derechos a la
información y al control de excesos de los poderes de cualquier orden. l o
Ya n o s e repiten aquí las características contemporáneas del princi
pio ele deliberación, precisamente porque se han delineado con claridad
en el apartado que antecede.
10 Véase ERAÑA SÁNCHEZ, M.: "Estudio Preliminar", op. cit., pp. 1 y ss.
ii) El principio ele Representación

Sabido es que la malversación histórica ele la representación se
hizo para tutelar intereses ele "unos cuantos" (encomienda ele las viejas
cámaras); en cambio, en los parlamentos ele nueva generación domina
la integración de esos "muchos " que reflej an el pluralismo político ele sus
sociedades .
Por ello, se valoran los sistemas electorales que modulan la sobrepre
sentación de las facciones, hecho que se demuestra cuando existe un equi
librio racional y de mayor simetría entre los padrones ciudadanos, tanto
para ej ercer los derechos activo y pasivo del voto, como para garantizar
el acceso a la formación libre de partidos y ele cargos de representación.
A esto ha contribuido la difusión de la teoría democrática del sufra
gio, en tanto que recela de cualquier tipo de discriminación censitaria en
el ejercicio de los derechos políticos, como los reproducidos en la antigüe
dad (salvo ele aquellas restricciones con plena y racional justificación).
De ahí que en distintos regímenes constitucionales se ha llegado a la
desaparición gradual y, en ocasiones, a eliminar cualquier cláusula que
excluye derechos de ciudadanía por razón ele género, de origen racial o
ele preparación cultural o ele preferencias ideológicas.
Por consiguiente, las cámaras contemporáneas proyectan la comple
jidad de las sociedades políticas. y si bien el parlamentarismo ele las
últimas décadas ha visto extender el poder ele los partidos a sus grupos
dentro de las cámaras, 1 r también dicha situación supone desafíos y difi
cultades severas tanto para hacer compatible la representación de típico
corte individual, como para responder a críticas razonables sobre el ca
rácter predecible de las decisiones parlamentarias que acompaña a las
prácticas (y excesos) ele las grupocracias.
iii) El principio ele Orden en las cámaras
El orden no es un principio formal y mecánico concebido para encorse
tar la espontaneidad natural del Parlamento, sino que es un principio
omnicomprensivo que persigue la ordenación racional de la convivencia
entre sus miembros, lo mismo que armonizar los espacios y las funciones
propias ele los órganos ele gobierno, junto a la eficacia ele sus procedimien
tos. En general, el principio de orden busca garantizar la hmcionalidad
y el desempeño del Parlamento para hacerse una institución respetable
por sus reglas, valores y prácticas reconocibles.
El ej e central del orden es el respeto al estatuto del legislador y al
pluralismo ele las cámaras, así como el cumplimiento material ele los re
quisitos, plazos, tiempos y mandatos legales y constitucionales que con
dicionan la actuación ele los miembros del Parlamento.
1 1 Véase MUÑOZ ARMENTA, A. (201 0): "El principio de representación parlamentaria",
en Los Principios Parlwnentarios, op. cit. , pp. 19 y ss.

En sentido contrario, el desorden en los recintos camerales prevale

cerá cuando no sea una constante la adhesión y el respeto integral a los
principios, normas y prácticas democráticas por parte del parlamenta
rio o de los titulares de los órganos de gobierno cameral. l 2
iv) El principio de información y de investigación parlamentaria
La presencia de una oposición política cada vez más representativa
en el Congreso de la Unión constituye el punto de inflexión de mayor ca
l ado en la vida parlamentaria de los últimos tiempos en México. De ahí
que el papel al que está llamado a desempeñar el Congreso es el de un
verdadero vigilante de la actividad gubernamental.
La recomposición política del órgano legislativo mexicano, y por
ende su nuevo rol como actor fundamental en el desarrollo político del
país, ha requerido la racionalización del ej ercicio del poder político, lo
que a su vez pasa por un rediseño en el formato de rendición de cuen
tas entre poderes, concretamente entre el Ej ecutivo y Legislativo. Así, el
principio de información e investigación congresual -elemento consubs
tancial a la f1.mción de control parlamentario- advierte cambios conside
rables.
Dicho principio aspira a contribuir al conocimiento y difusión de la
axiología rectora del Parlamento en tanto que órgano representativo en el
que se garantizan otros principios como el de separación de poderes,
el democrático o el del pluralismo político, a través del estudio de una
de las principales funciones del Congreso de la Unión -y en puridad de
concepto de todo Parlamento- como lo es el control parlamentario, así
como de la labor de infonnación e investigación congresual.
La línea que estructura la argumentación contemporánea de un prin
cipio de esta configuración es que la función de control parlamentario
dentro del Estado Constitucional y democrático indudablemente contie
ne un elemento teleológico, al tener como principal finalidad en las de
mocracias pluralistas materializar un puente que sirva de vínculo entre el
Estado y la sociedad civil. De tal suerte que el principal destinatario
del control parlamentario es la opinión pública, la cual habrá de for
marse un criterio sobre la actuación del gobierno tomando en cuenta los
instrumentos de control parlamentario. 13
v) El principio de argumentación parlamentaria
El estado Constitucional, o bien, el estado de derecho en un sentido
fuerte (como concepciones próximas), exigen que el poder público se
12 Véase TAPIA NAVARRETE, A. y Ríos, R. Elvira (20 1 0): "El principio de orden parla
mentario", en Los Principios Parlwnentarios, op. cit., pp. 55 y ss.
13 Véase ENRÍQUEZ FUENTES, G. J. (20 1 0) : "El principio de información e investiga
ción congresual", en Los principios parlwnentarios, pp. 73 y ss.
divida para su ejercicio, que cada poder cuente con atribuciones diferen
ciadas, que esas atribuciones se ejerzan conforme a procedimientos mo
dulados por la ley y que los derechos humanos se erijan en la brújula
de sus actuaciones.
Un estado Constitucional, sin embargo, también exige que los poderes
y órganos públicos realicen un esfuerzo argumentativo para arribar a sus
decisiones y actos, en el entendido de que argumentación no es igual a
garantía de motivación, pues aquélla es una norma de corte transversal y
ésta es una exigencia en casos puntuales.
La argumentación tiene como condiciones mínimas de corrección la
igualdad, la equidad y la libertad para todos los interesados que deben
participar en ella; de modo que una argumentación llevada en dichas
condiciones conduce a decisiones y actos legítimos.
Naturalmente, estos razonamientos aplican para los poderes y órga
nos legislativos con mayor fuerza, por su naturaleza deliberativa.
La democracia deliberativa también se caracteriza porque las decisio
nes colectivas, adoptadas en procedimientos institucionales y alter-insti
tucionales, deben estar precedidas por discursos que las justifiquen.
Esos discursos, para ser legítimos, deben permitir que todos los inte
resados en la' construcción de la decisión participen en condiciones de
igualdad, libertad, equidad y cumplimiento previo de condiciones míni
mas (incluso éticas) que posibiliten el discurso, esto es, que permitan la
argumentación.
Naturalmente, el principio de argumentación, visto a través del cristal
de la democracia deliberativa, se corresponde con la argumentación de
los poderes y órganos públicos, especialmente, en cuanto toca a los órga
nos congresuales, por su talante disertador.
Un primer corolario de lo dicho es que el estado constitucional de
derecho y la democracia deliberativa se vinculan a través de la argumen
tación, y que esta vinculación es más fuerte en torno a los órganos par
lamentarios, por su talante discursivo.
Pero, (cuál es la naturaleza del principio de argumentación parla
mentaria?
Bien, el ser del principio es jurídico, político y ético, o si se prefiere,
jurídico en una concepción amplia que permite la articulación ele lo polí
tico y lo ético.
Esta naturaleza amplia del principio puede imaginarse si se piensa
en los temas que tratan los órganos legislativos y la forma y contenido ele
sus argumentaciones.
Por eso, en gran medida, desvelar el principio ele argumentación parla
mentaria es hablar de problemáticas abiertas, en donde los interesados
participen en el discurso y en la toma ele decisión, ele manera inclepen-
cliente, autónoma y paritaria, para lograr un mayor grado ele legitimi

clacl. t 4
vi) El principio de decisión de la mayoría y la correlativa protección
de las minorías
Si el Congreso o el Parlamento tienen la encomienda ele cumplir con
una función deliberativa principalísima, ultimar dicha función sólo re
sulta realizable a través del voto aprobatorio o reprobatorio ele quienes
han participado en sus procedimientos.
De acuerdo con la importancia y trascendencia del asunto en discu
sión, es consubstancial a las decisiones parlamentarias la acción ele flexi
bilizar o ele agravar los requisitos del quórum tanto para abrir la deliberación
como para llegar a su conclusión. Una afirmación irrebatible en el par
lamentarismo democrático es que la mayoría decide, ele la misma manera
que puede afirmarse que a dicha mayoría (y a todo el entramado orgá
nico parlamentario) se le vincula para garantizar la protección del esta
tuto inclusivo ele las minorías.
De ahí que, si en el interregno ele cualquier procedimiento parlamen
tario, se acredita una lesión o una marginación manifiesta ele los derechos
ele las minorías, aunque exista un pronunciamiento exitoso ele dicha ma
yoría, éste implicará una mera decisión formalista pero con irremonta
ble carga ele ilegitimidad.
En suma, el carácter decisorio ele las cámaras o ele los órganos que
sirven a sus plenos, necesariamente conlleva el poder ele la mayoría, el
cual si pretende un ej ercicio democrático y sin cuestión en las decisio
nes camerales, debe haber contado con el concurso y deliberación pre
via ele las minorías. 1 s
vii) El principio de eficacia parlamentaria
Los regímenes democráticos demandan que la toma ele decisiones a
cargo del Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sean eficaces en los diferentes
planos que atraviesa dicho proceso, lo cual supone el cumplimiento pun
tual ele los términos en que se ha presentado el diseño, discusión, apro
bación, ejecución y evaluación del catálogo ele bienes sociales ofertados
con anticipación.
Entonces, bajo el principio ele eficacia parlamentaria se recomienda
tomar en cuenta a los diferentes planos ele la sociedad, ele tal manera que
no basta atender una dimensión formalista dentro ele las cámaras (como
sería la producción ele normas y decretos), y menos apoyarse en la nu-
1 4 Véase PIÑA REYNA, U. (20 1 0): "El principio de argumentación parlamentaria", en Los
Principios Parlamentarios, op. cit., pp. 1 0 1 y ss.
1 5 Véase ERAÑA SÁN CHEZ, M. (20 1 0): "El pl"incipio del quórum parlamentario", en
Los Principios Parlamentarios, op. cit., pp. 1 3 9 y ss.
meralia mecánica de resultados para conseguir una legitimidad deciso

ria institucional.
El obj etivo de reflexionar el principio de eficacia parlamentaria es
delimitar una propuesta integral para definirlo y observar cómo puede
implementarse. El camino para su construcción es a partir de las pre
guntas (cómo se define la eficacia parlamentaria?, (cómo puede ser
construida la eficacia parlamentaria más allá ele un concepto instrumen
tal?, (cómo distinguir elementos para observar el proceso parlamentario
en términos de eficacia?
Los aspectos a considerar en la construcción ele la eficacia en el di
seño ele mecanismos son dos . Uno que haga partícipe a la sociedad. La
importancia de este requisito está en incluir a la sociedad sin obstaculi
zar el trabajo parlamentario. El otro, en el plano parlamentario, conlle
va a destacar que la eficacia tampoco se reduce, solamente, a la creación
ele entidades u organismos en los que se deposite la eficacia como un
logro. La eficacia debe contar con un diseño procedimental que siga el
desarrollo del trabaj o parlamentario. Así, incluiría observadores con fa
cultades para reorientado en caso de detectarse anomalías. I 6
En todo caso, los principios parlamentarios resumidos con anterio
ridad encierran categorías axiológicas apoyadas en esa racionalidad que
'
busca no sólo apreciar la fcmcionaliclacl real o aparente ele las institucio
nes públicas (entendimiento del "ser") sino, sobre todo, las formas ele
actuación más edificantes y que se demandan por una ciudadanía que
teóricamente controla a sus mandatarios, que poseen conciencia plena
de las implicaciones y el carácter contemporáneo de la representación
(entendimiento del "valer" de las instituciones) .
16 Véase SÁNCHEZ GoNZÁLEZ, M. (20 1 0) : "El principio de eficacia parlamentaria", en

Los Principios Parlamentarios, op. cit., pp. 1 9 1 y ss.
CAPÍTULO 3
DE LA EVOLUCIÓN DEL PLURALISMO POLÍTICO
Y DE SU INFLUENCIA EN EL CONGRESO MEXICANO
l . EL SISTEMA CONSTITUCIONAL EN GENERAL
Ya puesta ahora la atención en el sistema constitucional mexicano,

veremos que la Constitución Política en vigor garantiza las condiciones
mínimas y formales de un Estado constitucional que se articula con una
forma republicana de gobierno (arts. 3 9-4 1 CM), independientemente de
que aún cuente con múltiples asignaturas pendientes de modernizar.
Dicha forma de gobierno distribuye de forma territorial el poder a
través de 3 1 estados federados que gozan de autonomía constitucional e
instituci;hes políticas propias ! y que, a su vez, reproducen en su ámbito
los tres poderes reconocidos para la Federación (Ejecutivo, Legislativo
y Judicial) aunque suj etos, de forma invariable, a la supremacía de la
Norma suprema.
Al Poder Judicial de la Federación, en cuya cúspide se encuentra la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN),z compete en última
instancia asegurar el catálogo de derechos fundamentales e instrumentos
procesales de los que gozan tanto ciudadanos como corporaciones pri
vadas y poderes públicos del Estado, que previamente deben tutelarse
por diferentes instancias j udiciales.
Como es sabido, el Presidente de la República asume la representa
ción unipersonal del Poder Ej ecutivo de la Federación por un periodo
improrrogable de seis años, tras haber sido elegido de manera directa por
los ciudadanos (art. 80 CM) .
1 Además de un Distrito Federal cuyo territorio comprende la Ciudad de México,

sede de los poderes federales. Asimismo puede verse la forma de distribución territorial
del poder en México, así como su problemática e inercias, en ARMENTA LÓPE Z A. ( 1 996):
,
La forma federal de Estado, UNAM, México, pp. 89-200.

2 Como sabemos, desde el año de 1 994, los arls. 94 CM y ss. delimitan la composición
y atribuciones de la SCJN : 1 1 miembros que duran 15 años en el cargo, elegidos de manera
separada y escalonada por el Senado de la República, entre la terna que para cada puesto
propone el Presidente de la República. La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federa
ción (LOPJF) configura, después, el entmmado y funciones de este poder de la Federación.
24
EVOLUCIÓN DEL PLURALISMO POLÍTICO Y INFLUENCIA EN EL CONGRESO 25
Desde s u posición e l Ejecutivo goza d e una amplia libertad para nom

brar y remover libremente a los secretarios y altos cargos de su gobier
no, para diseñar y ej ecutar las políticas de la administración pública
federal a través de esos funcionarios, y también para dirigir la política
exterior y las relaciones con los estados de la Federación (art. 89 CM) .
El Poder Legislativo Federal que se conoce más comúnmente como
Congreso de la Unión o Congreso General, tiene un antiguo diseúo bica
meral que sólo ha sido aisladamente interrumpido en el último tercio del
siglo XIX.
La Constitución fija la composición de la Cámara de Diputados en
500 miembros que duran tres aúos improrrogables en el cargo. De di-·
cho número, 300 son elegidos ele forma directa en igual número de dis
tritos en que se encuentra dividido electoralmente el país; mientras que
los 200 diputados restantes provienen de la representación proporcional
a la que acceden los partidos nacionales, cuyas listas han sido previa
mente votadas en cinco grandes circunscripciones.
Por su parte, la Cámara ele Senadores se compone ele 1 28 mien1bros
que duran seis aúos improrrogables (equivalentes a dos legislaturas) . D e
esta cantidad, l a mitad s e elige mediante voto directo a través d e una
fórmula de dos senadores por cada estado de la Federación (3 1 estados
y el Distrito Federal) .
De tal elección, se extrae uno sólo de los candidatos de la fórmula elec
toral que haya obtenido el segundo lugar de la votación en cada entidad
(o sea, surgen 32 senadores de primera minoría); y, finalmente, los 32 es
caúos restantes se distribuyen entre los partidos que han presentado
candidaturas a una lista nacional única de senadores de representación
proporcional .
La función estelar del Congreso ele la Unión se tiene en la participa
ción que tiene tanto en el procedimiento legislativo común, como en el
procedimiento especial ele reforma del Texto constitucional. En ambos
procedimientos, los senadores y diputados comparten el derecho de ini
ciativa legislativa con el Presidente de la República, con las legislaturas de
los estados de la Federación, y con determinado número de ciudadanos
que ahora tienen la potestad de iniciativa legislativa (art. 7 1 CM).
En las legislaturas más recientes, se ha dado la tendencia de consti
tuir algo más de media docena de grupos parlamentarios de diputados
y otros tantos de senadores, cuyos votos en ningún caso les han permi
tido conseguir, por sí mismos, la mayoría absoluta ele ambas cámaras
desde el aúo 2000.3
3 La realidad parlamentaria de los Grupos, no puede entenderse sin referir la impor

tancia ele los partidos políticos que les clan vida.
En teoría, esto haría cobrar más relevancia a los instrumentos para

el control del Poder Ej ecutivo que tienen positivados tanto el texto su
premo como la normatividad de las cámaras.
Por ejemplo, el derecho de los miembros de ambas cámaras para in
tegrar comisiones de investigación, para tramitar solicitudes parlamen
tarias de información y documentos públicos, así como para solicitar la
comparecencia de los integrantes del gabinete presidencial y ele otros
miembros de la administración federal (art. 93 CM) .4
Asimismo, el Texto constitucional atribuye al Congreso de la Unión
potestades con relación en la exigencia de responsabilidad política de
los miembros de la administración pública federal u otros órganos ele la
Federación (pero que se ha caracterizado por su inej ercicio en la práctica
parlamentaria) . Me refiero al denominado Juicio Político previsto en el
Título cuarto ele la Constitución,s que aun cuando ha tomado sus rasgos
principales del impeachrnent, igualmente asoma la influencia ele los sis
temas parlamentarios ele responsabiliclad.ó
Más adelante, veremos cómo el Juicio Político se ha miniaturizaclo
sobremanera en las normas constitucionales y legales ante la presunta
implicación del Presidente de la República. En principio, al excluírsele
clel lista0o de altos cargos considerados como sujetos eventuales ele este
instrumento parlamentario. D espués, con la letra del art. 2 ele la ley ele
la materia que excepciona, ele forma inaudita, al Presidente como sujeto
de sus prescripciones. De esta n1anera, las non11as constitucionales se
limitan a seftalar que: "el Presidente de la República, durante el tiempo
4 Por cierto, en la doctrina mexicana se ha reconocido que la funcionalidad actual de

tales instrumentos ele control tiene similitud con el sistema parlamentario espaflol, aun
cuando se hallan inspirados parcialmente en el Texto supremo estadounidense. Véase PE
DROZA DE LA LLAVE , S. T. ( 1 996): El control del gobierno: función del poder legislativo, INAP,
México, p. 1 94.
5 Los artículos 1 08-1 1 5 de la Constitución Mexicana establecen un procedimiento
jurisdiccional que deberá sustanciarse, por una parte, ante la Cámara de Diputados como
órgano de acusación y, por otra, en el Senado como jurado de sentencia, para el supuesto
de que cualesquiera de los altos cargos del Estado (desde secretarios ele despacho, titulares
de organismos públicos centralizados o descentralizados del Poder ejecutivo; pasando por
altos funcionarios del Poder judicial y ele diversos organismos autónomos; así como los
propios senadores y diputados federales, entre otros), pueda ser sancionado con la desti
tución del cargo y/o la proscripción temporal para ocupar otro, independientemente de la
responsabilidad penal, siempre que determinadas mayorías cualificadas camerales los en
cuentren responsables de haber incurrido en actos u omisiones que hayan producido per
juicios graves a los intereses públicos fundamentales y al buen despacho de asuntos estatales
(las causas y detalles dél procedimiento se precisan en la Ley Federal ele responsabilidades
ele los servidores públicos, de 31 ele diciembre ele 1 982).
6 La profesora Pedroza ele la Llave, ha seüalado que tanto los motivos ele procedencia
como las consecuencias del Juicio Político sitúan este instrumento a la mitad del impeach
ment y la moción de censura. Véase PEDROZA DE LA LLAVE S. T. ( 1 996), op. cit., pp. 205 y ss.
de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos

graves del orden común" (art. 1 0 8 CM).?
Por otro lado, pasa igualmente por ambas cámaras del Congreso la
autorización ele viajes largos al extranjero del Presidente ele la República
o la autorización ele una eventual declaración ele guerra que plantee este
mismo cargo (art. 73 CM).
Sin embargo, las cámaras también ejercen atribuciones e;xclusivas que
se analizarán con detalle. Por ejemplo, los senadores deben ratificar tanto
tratados como otros instrumentos internacionales, así como una serie ele
nombramientos ele altos cargos del Estado que promueve el Presidente
ele la República u otras entidades públicas. Por su parte, compete a los
diputados practicar los controles financieros sobre el poder Ej ecutivo
(aprobación ele las leyes ele ingresos y presupuestos públicos, escrutinio ele
la cuenta pública anual y autorización para la contratación ele deuda) .
2 . LA FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO. PERIODO 1 9 1 7- 1 997

DE MAYORÍAS ABSOLUTAS POR ÚNICO PARTIDO EN EL CONGRESO
El panorama sobre el sistema constitucional descrito con anteriori

dad necesariamente debe completarse con breves explicaciones ele la fun
cionalidad ele' su forma ele gobierno.
Aun cuando se dificultan las descripciones sinópticas, enseguida expli
caré las características ele la forma ele gobierno en etapas distintas ele vi
gencia ele la Constitución ele 1 9 1 7. Para ello, centro la atención en el papel
ele los partidos políticos y ele las cámaras del Congreso, y propongo una
tipología descriptiva que divide en dos graneles periodos (a su vez subdividi
dos en cuatro y dos etapas). En el primer periodo, se identifica la ope
ración ele la forma autoritaria ele gobierno, mientras que, en el siguiente,
su evolución hacia el ej ercicio más democratizado del poder, sin olvidar
que siempre tomo como referencia la presencia o ausencia ele mayorías
absolutas dentro ele las cámaras del Congreso en ambos perioclo s. s
7 Poco ayuda que el art. 1 1 1 constitucional aii.ada enseguida que: "Por lo que toca al
Presidente ele la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en
los términos del artículo 1 1 0. En este supuesto, la Cámara ele Senadores resolverá con
base en la legislación penal aplicable", en la medida que no existe ningún desarrollo nor
mativo (ni en la Ley federal referida ni en los reglamentos parlamentarios) que determine
las peculiaridades del enjuiciamiento presidencial, además de que el procedimiento ele
Juicio Político para los demás altos cargos se encuentra plagado de tortuosos y persisten
les vericuetos legales, que prácticamente lo hacen inasequible. Para el examen crítico y
detallado del tema. Véase VÁLDES S., Clemente (2000): El Juicio Político, Ediciones Co
yoacán, México.
8 Véase ERAÑA SÁNCHEZ, Miguel (2003): La protección constitucional de las minorías
parlamentarias, Porrúa, México, pp. 1 6-25.

2. 1 . EL PERIODO DE 1 9 1 7- 1 934
En esta primera etapa de inauguración de la nueva vida constitucio
nal, 9 se ha dicho que quienes quedan al frente ele las instituciones del
Estado se conducen más bien bajo inercias políticas y sociológicas del mo
vimiento revolucionario, el cual les había ocupado la segunda década
íntegra del siglo XX.
Inercias que si bien fueron moderándose de manera gradual, hasta
entrada la tercera década no se logró ahí prescindir de la violencia y de
otros medios ilegítimos, aunque simulen un acatamiento formal a las dis
posiciones constitucionales. En especial, destaca como estas camarillas
no tienen miramientos en la busca de acaparar el poder político tanto en
la Federación, como en los estados y en los municipios.
En ese lapso, el Congreso de la Unión se convierte en espacio ele lu
chas y diferenclos entre las diferentes y desorganizadas facciones revolucio
narias, en la que todavía tienen posibilidad de éxito algunas manifestaciones
de oposición a las propuestas presidenciales. lo Pero aquel poder de repre
sentación congresual, derivó de forma paulatina en un papel de sanciona
dor cortés tanto de cambios legislativos y de procedimiento al servicio de
los principales caudillos, bien cuando éstos se apoderan directamente
de la silla presidencial o, también, cuando tras bambalinas se ej erce el
poder dentro del sistema político. J I
9 Recurro a una parte ele los criterios ele clasificación ele un reconocido trabajo. SAN
TIAGO CASTILLO, J. ( 1 999): "El poder legislativo: ele la hegemonía al pluralismo", Revista
Diálogo y Debate, Núm. 9-10, julio-diciembre, México, pp. 48-64.
lO Hay antecedentes como la Iniciativa ele ley electoral del Presidente Carranza, que
en 1 9 1 9 fue modificada por la mayoría ele ambas cámaras a pesar ele los esfuerzos ele los
legisladores partidarios ele la aprobación del proyecto original. En otro caso, cuando el
Congreso aprobó la reforma del artículo 34 constitucional para otorgar el voto a la mujer,
fue rechazada por las legislaturas ele los Estados federados (no sería hasta 1 9 53 cuando se
apruebe).
1 1 Por un lado, está el caso del principal caudillo ele la revolución, Álvaro Obregón
(1 920-24), a quien persigue la sombra del asesinato del Presidente Carranza ocurrido
poco antes ele concluir su administración ( 1 920), así como la inf1uencia ejercida en el
Congreso, antes y después ele asumir la presidencia, como en aquella reforma constitucio
nal realizada en el periodo del General Plutarco Elías Calles ( 1 924-28) para permitir su
propia reelección presidencial. Por otro lado, este último General le sucederá en el caudi
llaje tras el propio asesinato del General Obregón, ocurrido días antes ele su segunda toma
ele posesión en 1 928, gracias a lo cual Calles gozará en adelante del trato ele "Jefe Máxi
mo" ele los caudillos revolucionarios. Con motivo ele la muerte de Obregón, corresponderá
al Congreso designar a Emilio Portes Gil como presidente provisional ( 1 92 8-30); más tar
de, se elige como presidente constitucional por vía directa a Pascual Ortiz Rubio ( 1 930-32),
pero, a mitad ele su periodo, el Congreso le acepta su renuncia al cargo dado el clima ele
magnificada ingobernabiliclacl y, simultáneamente, nombra al General Abelarclo L. Rodrí
guez para concluir el periodo 1932-34. Después, nadie dudará en atribuir a Calles toda esta
inestabilidad, siendo el verdadero (actotum del poder en la época. Véase SANDOVAL ULLOA,
J. G. (2001): La alternancia del poder en México, editora privada, México, pp. 1 20-200.
En la última parte de esta etapa se observa cómo el General Calles se

sirve de las relaciones personales con los caciques y las incipientes di
rectivas obreras, para afianzar relaciones institucionalizadas por medio
de la creación del llamado Partido Nacional Revolucionario (embrión
del longevo PRI). Instituto a través del cual en algún momento se ha esti
mado: "Calles logra unificar a las distintas fuerzas que mantenían poder
o presencia local, dando lugar con ello a la formación de un partido de
cuadros de los principales jefes de la revolución " . 1 2
L a nueva organización política sienta así las bases del mecanismo que
más tarde tendrá la máxima utilidad para garantizar en el control de los
órganos públicos : las candidaturas fundadas en la lealtad personal al pre
sidente del país.
Es relevante que, en los momentos posteóores a la creación del PNR,
no se aprecia ningún cambio en la lógica de funcionamiento del Congreso
ele la Unión, ya que los grupos, en su interior, siguen fij ando posturas
bajo la influencia de los caudillos revolucionarios con presencia nacio
nal y local. 1 3
Esto nos advierte del hecho que a dichos caudillos se les niega toda
posibilidad de veto en las decisiones tomadas en la cúspide presidencial,
en la medida en que si fracasan los acuerdos y negociaciones con los
distintos acto'1:es políticos, es posible ordenar la represión como método
eficaz para alcanzarlos.
Sea como fuere pero de forma precisa, queda ahí inventado el molde
ele un sistema político en cuya cabeza y como representante principal se
situará, durante las próximas seis décadas, el titular en turno del poder
Ej ecutivo Federal. En el que cada avance de su poder creciente pondrá
de bajada el lugar del Congreso de la Unión, hasta arraigarse una sub
cultura política que naturaliza los excesos del presidencialismo con la
complicidad expresa o tácita del Congreso.
2.2. EL PERIODO DE 1 934- 1 95 2

E n este lapso s e produce lo que doctrinalmente s e conoce como pre
sidencialismo mexicano 14 y, de forma particular, su indiscutible estabili-
12 C ossío , J. R. (2000): "La representación constitucional en México", en Constitucio

nalismo Iberoamericano del siglo XXI, UNAM-Cámara de Diputados, México, p. 66. En otra
parte, el profesor llama la atención respecto a que los jefes militares reunidos por la empre
sa de Calles, no tuvieron prurito alguno en concebirse a sí mismos como los herederos, reali
zadores o continuadores de la revolución (basta con ver el Acta de la Convención Constitutiva
del PNR, de 5 de enero de 1 929), a grado que la Revolución comenzó por hacerse partido y,
gracias a éste, "terminó por constituirse en el contenido del régimen político de todo un país".
13 SANTIAGO CASTILLO, J. (1 999), op. cit., p. 55.
14 Ésta sería la deformada vadante mexicana de la forma presidencial ele gobierno que,
en vinud ele prescindir de la separación y equilibrio de poderes, como de los pesos y contra-
30 DERECHO PARLAMENTARIO 'ORGÁNICO
zación en el periodo del General Lázaro Cárdenas ( 1 934-40) , personaje

que logra extirpar del poder a los caudillos revolucionarios .
En dicho periodo, el partido hegemónico sufTe dos cambios nominales,
además de otros cualitativos: de Partido Nacional Revolucionario (PNR)
a Partido Revolucionario de México (PRM) 1 S y, algunos aí'tos más tarde, a
Partido Revolucionario Institucional (PRI), cuya denominación todavía
conserva . 1 6
E n esta etapa destaca l a concentración acelerada de l a acción legis
lativa en el Presidente de la República en detrimento directo de la que
había tenido el Congreso de la Unión. Situación sobre la que se ha dicho :
"el Congreso pasó a desempeñar el papel legitimador del presidencialis
mo, y al paso del tiempo se fue convirtiendo en un tramitador legislativo
del poder ejecutivo, aunque cumplía una función técnica, la cual tenía
una connotación política" . 1 7
2. 3. EL PERIODO DE 1 95 2- 1 982
Los cinco periodos presidenciales comprendidos aquí en el análisis,
corresponden a la etapa de mayor auge del poder presidencial que su-
pesos del modelo estadounidense, no merecía la denominación ele forma presidencial sino
que se optaba por aludirla como presidencialis111o. El Presidente ele la República se situaba
como único centro decisorio en el Estado, dadas sus atribuciones constitucionales magnifi
cadas y metaconstitucionales. La conocida monografía, que identifica sus características y
utiliza esta última formulación semántica, se debe al profesor CARPIZO, Jorge ( 1 978): EL
presidencialismo rne.xicarw, Siglo XXI, 15" ecl., México. Más temprano y clásico es el estudio
del profesor Cosío VILLEGAS, D. ( 1 972): EL sistema político mexicano, Joaquín Morliz, México.
15 Tras la expulsión del General Calles del país, el Presidente Cárdenas monopolizó el
control político nacional. Su fortalecimiento personal vino del impulso decidido a la cons
titución ele las graneles centrales obreras, campesinas y burocráticas, las que, junto con los
militares, se convirtieron en los cuatro pilares del refundado PNR en PRM ( 1 938). Esto
trajo como consecuencia la acotación del poder ele los caudillos y caciques locales, además
del traslado ele esa influencia a las corporaciones bajo el control del Estado, cuya coinciden
cia con la moda europea continental ele la época no es nada casual (por cierta inspiración
en los métodos organizativos ele partidos fascistas).
16 Puede resumirse cómo, en el interregno ele esta etapa, el paso del gobierno ele los
militares a los civiles tuvo lugar ele forma bastante ordenada y tersa cuando el propio Presi
dente ele la República, el General Ávila Camacho (1 940-46), promovió en este último año la
transformación nominativa del PRM a Partido Revolucionario Institucional (PRI). Si bien
mantuvo su estructura corporativa casi intacta, cualitativamente excluyó ele manera for
mal a los militares y preparó, con éxito, la sucesión en el cargo del primer presidente civil
que irrumpió en el régimen: Miguel Alemán Valcléz ( 1 946-52). Véase Historia documental
del PRI ( 1 98 1 ), Volúmenes I y III, Colmex-ICAP, México.
17 Así lo corroboran los diferentes elatos en la Cámara de diputados: en la Legislatu
ra XXVII ( 1 9 1 7- 1 8). Un 64% del total de las leyes aprobadas procedían ele sus propios
miembros y sólo un 36% del Presidente ele la República. En cambio, durante la XXXV Legisla
tura ( 1 932-34), ya sólo era el 12,6% y 8 1 ,8%, respectivamente. Véase CASTILLO, J. Santiago
( 1 999), op. cit., p. 53.
puso no sólo el ej ercicio de facultades constitucionales y extra constitu

cionales numerosas, sino la etapa de más devaluación del Congreso como
poder autónomo. Seguido del indisputado liderazgo del PRI que dotará
al sistema político de una importante estabilidad. 1 s
En el ámbito económico tiene gran éxito, por una parte, el modelo de
desarrollo nacional "hacia adentro" que implica políticas estatales de sus
titución de importaciones, lo que a su vez detona el aumento de la plan
ta industrial y, por otra parte, el alza de las tasas de crecimiento (modelo
iniciado con la za gran guerra) .
Esto ayuda a compensar las demandas del aumento d e l a población
y del acelerado proceso de desruralización del país, 1 9 hecho que parece
conducir a un estado de aprobación ciudadana del régimen como buen
administrador, 2 o que si bien dura hasta pasado el ecuador de esa etapa
también muestra una reversión abrupta hacia su finaJ .2 1
Respecto al lugar ahí ocupado por el Congreso d e l a Unión, se obser
va cómo desde la propia presidencia de la República, se impulsan algu
nos cambios constitucionales y legales del régimen por mera cautela o
1 8 Véase la opinión respecto a que dicha estabilidad política del sistema mexicano
"más que a la satisfacción ele expectativas o al uso ele la fuerza, se debe a la capacidad ele
postergar soluciones a los problemas que le confiere la ideología ele una revolución per
manente o institucionalizada desde 1 9 1 7, donde si bien el carácter paradójico ele una re
volución institucionalizada no pone en peligro la estabilidad del sistema a pesar ele que,
sin clucla, reduce su legitimidad". Manfrec! Mols, citado por GARZÓN VALDÉS, E. ( 1 999): El
concepto de estabilidad en los sistemas políticos, Fontamara, 3a edición, México, p. 49.
1 9 A modo ele contraste, puede verse sucintamente que en el censo oficial ele 1 92 1 ha
bía 1 4,3 millones ele habitantes, ele los cuales el 78,8% se concentraban en comunidades
rurales menores ele 2500 habitantes; hacia 1 950, había ya 25,8 millones y la población
rural descendió hasta el 57,4%; mientras que para el censo ele 2 0 1 0, la población ya as
cendía a 1 12,3 millones (ahora es menos ele un 30% la población residente en zonas rura
les). Véase este proceso nacional ele concentración en regiones urbanas (desruralización) y
su correlativa transformación ele sociedad agrícola a sociedad ele actividades industriales
y servicios en: Estudios socio-demográficos nacionales (2000 y 2 0 1 0), INEGI, México o en
su página web: www.inegi.gob.mx
20 También puede usar el término "aquiescencia", distinguiénelolo ele aprobación
(que sería la otorgada por la ciudadanía dentro ele los regímenes políticos dotados ele es
tabiliclacl y legitimidad democrática), en el mismo sentido ele quien señala al hecho ele que
la aquiescencia "es más bien resultado de la apatía o del hábito y no implica necesaria
mente una creencia en la corrección ele las reglas del sistema": GARZÓN VALDÉS. E. ( 1 999),
op. cit., p. 1 5 .
2 1 E l profesor Aguilar ha puesto ele relieve que e n e l México del PRI (considero que
especialmente en la etapa ele 1 952- 1 982), la legitimidad provenía no ele las elecciones, sino
ele la "eficiencia ele las acciones y servicios ele la administración pública". Véase AGUILAR,
L. F. (2000): Lecturas básicas de administración pública, Compilación: J. L. Méndez, Ariel,
México, p. 1 2 . Aunque la estadística oficial sólo tiene confiabilielacl relativa, cabe referir
algunas para apreciar esta idea: en 1 9 2 1 , la tasa ele población nacional alfabetizada llega
ba sólo al 33,9%; para el afio ele 1 995, ya había alcanzado el 89.3% (respecto a una pobla
ción seis veces más gnmcle).
simple fachada que terminan apuntando a la apertura incipiente y des

conocida pluralidad política.22 Pero en el fondo (y en la forma), el siste
ma continúa operando a través de mecanismos y rituales ele eficacia ya
probada. 2 3
En ese sentido, y traducidos casi como actos ele magnanimidad presi
dencial, los congresistas de ambas cámaras gozaban de una libertad apa
rente para producir los cambios legislativos ele su competencia, lo cual se
aprecia en la opinión de los propios actores como esta: "En cierta medi
da, el Congreso desempeñaba el papel de instancia técnica que podía ha
cerle ver al presidente deficiencias que sus proyectos legislativos tenían" . 2 4
2 . 4 . EL PERIODO DE 1 9 82 - 1 997
La mayor crisis y vulnerabilidad del sistema político empieza a tomar
forma nada más apreciado el caótico estado de la administración presi
dencial que hereda José López Portillo a Miguel de la Madrid ( 1 9 82-88). 2 5
22 En 1 963, se introdujo en la ley electoral la figura ele los diputados de partido en

cantidad tan insignificante (algo más ele 20) que algunos desempeñaron sólo un papel testi
monial. El c,aso del PAN sería algo diferente ya que cumple, también, cierta función ele
pedagogía clémocrática consubstancial a su origen como partido ele cuadros en 1 939; pero,
en otros casos, los partidos ocupan un papel ele comparsas del régimen como los denomi
nados partidos satélites: PPS, PAR!vl, etc. En 1 977, ele forma paralela a la constitucionalización
ele los partidos políticos, se aumentó a 1 00 el número ele diputados llamados de represen
tación proporcional, los cuales se integran con los 300 elegidos bajo el principio ele mayo
ría relativa. Estos cambios no afectan, en principio, ni la estabilidad y control del sistema
político ni la hegemonía del PRI. no así más tarde cuando algunas ele esas modificaciones
del Congreso marcarían el nuevo acento del sistema político, como se verá más adelante.
2 3 Al recibir el Presidente ele la República el tratamiento ele primerpriista del país, es
decir, ele máximo jefe político, prácticamente todo candidato y virtual congresista debía su
escaño a la voluntad presidencial, lo cual, además ele garantizar lealtades a toda prueba,
llevaba en ocasiones a la sumisión extrema ele los cargos públicos. En esa etapa toman fuer
za importantes expresiones ele protesta juvenil y estudiantil bien articuladas ( 1 968 y 1 9 7 1 ,
que sintonizaban con las reivindicaciones sociales ele esos años). Sin embargo, e l régimen las
contrarrestó con la cara más negra ele actuación que se tiene memoria: la represión militar.
2 4 Alusión del congresista Luis M. Farías, quien, además, precisa la imposibilidad ele
ese tipo ele actuación del Congreso cuando se trataba ele las iniciativas ele ley ele ingresos
y del presupuesto ele egresos públicos, donde el Presidente ele la República no toleraba
intromisión alguna: CASTILLO, J. Santiago (1 999), op. cit., p. 4 1 .
2 5 Esto derrumbó e l mito del ¡-égimen como eficaz administrador con l a gestión dis
pendiosa lopezportillisla; ele forma paradójica, quien había prometido calma para adminis
trar la abundancia en los años ele boom petrolero, dejó en 1 982 un estado ele clamnificación
nacional: devaluación acumulada ele más ele 500% y 60% anual, déficit fiscal financiero ele
- 1 6,9%, crecimiento anual ele -0,6% y una situación ele quiebra generalizada, que dejó al
Estado casi imposibilitado ele cumplir múltiples compromisos ele deuda internacional
(premoratoria al FMI y BM). Véase DE LA MADRID, M. ( 1 998): El ejercicio de las facultades
presidenciales, Porrúa-UNA!vl, México, p. 1 5 1 .
Al concentrarse e l mandatario colin1ense e n l a recomposición d e la

situación económica (y en el empeño por desmantelar el modelo mixto
intervencionista para imponer otro de corte neoliberal),26 su propia im
pericia política y las imposiciones del nuevo modelo cobran como prin
cipal víctima al propio partido dominante2 7.
Aun cuando el PRI recibe sólo aislados reveses electorales en el ini
.
cio de la administrac ión delamadridista, las pérdidas se magnificarán
para 1 9 8 8 al punto de casi perder dicha elección federal junto con la
mayoría absoluta de la Cámara baja. z s
Esta nueva composición de los órganos estatales y la dinámica de
liberalización política a la que había entrado el régimen, no pueden expli
carse de forma tan automática, z 9 ya que tampoco es fácil medir el im
pulso recibido desde otra variable política antes inexistente: el nuevo
26 En mi parecer, las tesis neo/ibera/es dictadas por el FMI y el Banco Mundial segui
das puntualmente por De la Maclricl (incluida la liberalización política), chocaron contra
el simbolismo arropado por clécaclas en la dialéctica presidencial posrevolucionaria. Tam
bién, se dio un frentazo al régimen concebido únicamente para funcionar dentro ele un
modelo cerrado ele Estado, incompatible con aperturas globalizacionistas y sin costumbre
ele set· escrutado clescle el exterior. Así el declive sería sólo cuestión ele tiempo.
2 7 Los progr�\nas ele gobierno, antes generosos en subsidios sociales (garantía del clien
telisnw), pasaron a mínimos para detonar supuestamente el ahorro y la austericlacl estatal.
Como modernos Penélopes, esos técnicos ele la burocracia hacenclaria (que al final del sexe
nio cuelan en el relevo a Cm-Jos Salinas ele Gortari), arremeten con más privatizaciones hasta
dejar esquelética la Federación (las 1 1 55 paraestatales que había en 1 982, quedan en 444
para 1 988, según el propio De la Maclricl). Sin duela, esto clernunbó el edificio burocrático
que había sido útil con sus miles ele empleos públicos para soportar corporativa y electoral
mente al PRI.
2 8 La falta ele transparencia ele la elección presidencial perseguirá como sombra ele
ilegitimiclacl tocio el tiempo a Carlos Salinas ele Gortari ( 1 988-94), quien, según los resul
tados oficiales, obtuvo el 50,25%, frente al 32% y 1 7% ele los votos reunidos por Cuauhtémoc
Cárdenas y Manuel Clouthier, cancliclatos del Frente Democrático y del PAN, respectiva
mente. Por su parte, en la LIV Legislatura ele Diputados (1 988-9 1 ), irrumpió un pluralismo
democrático real expresable en los 237 escaños alcanzados por los partidos ele oposición,
cloncle, si bien el PRI mantuvo una mayoría absoluta agónica (con 263 diputados), históri
camente perdió en esa cámara la mayoría calificada ele 2/3 partes necesaria para reformar
la Constitución. Por el contrario, el Senado mantuvo las claves ele funcionaliclacl y ele mayo
rías típicas, pero el contexto supuso un cambio en la cultura política largamente posterga
do: ahora el PRI era vencible. Hasta el propio Presidente ele la República admitió ele forma
pública que había llegado la desaparición ele su partido como fuerza hegemónica en la
vida política del Estado.
2 9 Nada casual resulta que el 1 5 ele diciembre ele 1 986 se adopte una reforma electoral
integral, que si bien todavía limitada, entre sus avances produjo una relativa autonomía ele
la jurisdicción electoral y ele los medios ele impugnación antes inconcebible. Destaca ahí el
aumento ele 1 00 a 200 en el número ele escaños ele representación proporcional (la Cámara
ele Diputados pasó a integrarse clescle entonces por 500 miembros, incluidos 300 ele elección
clistrital directa), muchos escati.os ele los cuales serían ocupados, en los años siguientes, por
personajes opositores al régimen.
poder de las élites directivas de los partidos, que en años venideros ocu
pará un papel central dentro de la transformación pluralista del país.3 0
Esta relativamente corta etapa de cambios reales en la distribución
del poder público en México3 I no ha estado exenta de complicaciones
para el régimen político.
Sin embargo, el Congreso de la Unión tendrá un papel más activo con
su preocupación creciente de sumar intereses más genuinos en la repre
sentación popular, como para renegar del carácter decorativo al que se
le sometió durante el presidencialismo.
De forma simultánea, las cámaras del Congreso inician la recupera
ción de competencias constitucionales materialmente en manos del Ej e
cutivo, de manera proporcional a la conquista de escaños por parte de
las minorías políticas .
Lo mismo ocurre con otros órganos del Estado que al final de esta eta
pa se comportan de forma algo distinta,3 2 tanto que chocan con ciertos
comportamientos y normativas que habían funcionado armónicamente
dentro del deficitario régimen político, a pesar de que subsisten otros
sectores de la sociedad política que siguen proyectando una funcionali
dad ambivalente.33
30 Por tanto, las reformas constitucionales y legales electorales no serían, más, conce
siones graciosas del régimen (1 990, 1 993, 1 994 y 1 996), sino que se abren al reclamo y con
veniencias de las élites directivas de los partidos realmente opositores (PAN y PRD). En 1 993,
por ejemplo, además de generosas fórmulas de financiación pública de los partidos, se con
siguió abrir el Senado con el diseüo de un escar1o de primera nzinoría, atribuido en la elección
directa de cada estado (esos 32 escaüos de prinzera minoría se sumaron a los 64 escaüos de
znayoría directa existentes). En 1 996, se consiguen para la misma Cámara 32 escaüos más
bajo el nuevo principio de representación proporcional, elegidos dentro ele una lista nacio
nal única y cerrada (así, queda definido en 128 el número total de sus integrantes) .
3 1 Cambios que, e n gran medida, han tenido su correlato en las transformaciones de
la legalidad electoral. Para su reseüa: Véase RABASA GAMBOA, E. (1998): "Reformas cons
titucionales político-electorales", en O�henta afias de vida constitucional en México, Cáma
ra de Diputados, México, pp. 1 47-1 79.
3 2 Como el Poder Judicial de la Federación que en el pasado inmediato ocupó un
resignado papel a pm-tir de asumir su déficit ele independencia y autonomía, lo que le hizo
procesar sólo conflictos ciudadanos de litis variadas con un sentido mecánico, individua
lista y liberal de entendimiento ele los derechos (gracias a lo cual reinó el juicio de amparo).
Donde, por cierto, los jueces repudiaban sentarse a arbitrar conflictos directos de constitu
cionalidad si tenían ele por medio abusos flagrantes de los poderes públicos; sin embargo,
a partir de 1 994, el Poder Judicial de la Federación entra en cierta dinámica ele cambio,
con motivo ele las nuevas facultades de control ele constitucionalidad y, correlativamente, ele
un trabajo más digno ele los ministros del Pleno ele la SCJN y de sus demás órganos.
33 El papel ele los medios ele comunicación es contradictorio. En los medios impresos
(y también en la radio) hay muestras más claras ele independencia y ejercicio de la crítica,
tras la privatización de la empresa paraestatal que monopolizó la importación ele papel hasta
fines ele los aüos 80. No ocurre lo mismo con la televisión privada, debido a las políticas
comerciales ele alianzas con la administración presidencial ele turno. Aunado a que la con-
3 . LA FORMA DE GOBIERNO DE TIPO PLURALISTA.

PERIODO INICIADO A PARTIR DE 1 99 7 CON LA INEXISTENCIA
DE MAYORÍA ABSOLUTA EN LAS CÁMARAS
3 . l . EL PERIODO DE GOBIERNO DIVIDIDO DESDE EL AÑO DE 1 997

E l análisis previo revela que hay una cara lavada y e n parte más de
mocrática del régimen político a partir de la adopción de reglas que otor
gan cierta equidad y transparencia electoral_34 Normativas que en 1 99 7
contribuirán a l a más plural conformación del Congreso d e l a Unión ha
bida en su historia.3s
En este periodo se incrementa el interés de estudiosos de la ciencia
política que atienden la nueva forma de funcionamiento de los poderes
legislativo y ej ecutivo atrayendo de la teoría norteamericana cuestiones
sobre el gobierno clividido,36 tipo ele gobierno en el que partidos diferen
tes controlan la Presidencia y el Congreso, y que se diferencia del go
bierno unificado porque el propio partido ocupante del Poder Ejecutivo
controla, a su vez, la mayoría del Congreso.
En esta etapa, el cambio se proyecta en la nueva posición ocupada
por los diputados (la mayoría senatorial sigue en el partido del Presidente
Zedilla), en su papel de contrapeso al poder Ejecutivo. Llama la atención
que, ele mane1'a inexperta y novedosa, los congresistas intentan acame-
centración de la oferta se presenta en sólo dos grupos mecliáticos, situación que obstaetl
liza un clima de pluralismo informativo suficiente.
34 Destaca el consenso entre los partidos más representativos del Congreso (PRI, PAN,
PRD y PT) y el Presidente de la República, quienes suscriben una Iniciativa ele reformas en
el mio de 1 996. Ahí se modifica el mecanismo de nombramiento del órgano central electoral
(!FE); se adoptan nuevas reglas de transparencia y de competencia electoral equitativa
(acceso paritario a medios de comunicación); se inserta la materia electoral en el sistema
jurisdiccional; y se extienden las reformas a los estados de la Federación. También, como
hemos antes indicado, el Senado se recompone con los 32 nuevos escaüos provenientes
de una lista nacional de representación proporcional, lo que sitúa en 128 el número total de
integrantes a la fecha mantenidos.
35 Se trata de la primera vez que un Presidente ele la República queda sin la mayoría
absoluta de su partido en la Cámara de Diputados (239 escaúos del PRI: 47, 8%, frente a
los 2 6 1 del Bloque opositor mayoritario: 52,2%). La sesión histórica de instalación came
ra! del 1 de septiembre ele 1 997 se realiza sin los priistas, debido a que el quórum constitu
cional se consigue sólo con integrantes del Bloque opositor. A pesar ele que el PRI retiene la
mayoría absoluta en el Senado (77 senadores: que significa el 60, 1 6% de los escaúos fren
te a 5 1 senadores de oposición), también pierde, por vez primera en la historia de la Cá
mara alta, la mayoría calificada de 2/3 partes exigible en el procedimiento de reforma
constitucional.
36 Aunque, primeramente, se formulan los estudios de Gobierno dividido analizando
experiencias recientes de algunos estados de la República. Por todos: LUJAIVIBIO, Alonso
( 1 996): Gobiernos Divididos en la Federación Mexicana. Menwria del ler. Congreso Nacio
nal de Ciencia Política, CNCP, UAIVI-IFE, México.
ter aquellas funciones ele control ele la administración federal situados

ahora en mayoría al sumarse toda facción opositora. Lo hacen adoptan
do algunas políticas, leyes o comportamientos que confrontan las visio
nes del gobierno o ele su partido, lo cual también acarrea por momentos
cierta parálisis legislativa.
A esto contribuyen, sin duela, los desdenes presidenciales al papel ele
los congresistas, a lo que deviene cierta concentración del Ejecutivo en
su actuación ordinaria sin impulsar cambios legislativos trascendenta
les . E inclusive, las mayorías ele coyuntura en San Lázaro pasan por
sendas erráticas, sobre todo en la etapa ele tramitación ele nueva legisla
ción o en las formas ele comunicación política.37
De otro lado, queda claro que la alternancia presidencial impulsada
por sectores políticos y ciudadanos hartos del monopolio político-parti
dario, verá coronado el esfuerzo al final del gobierno zeclillista; aunque
sin imaginar siquiera la gran mediocridad que supondrá el cambio en
Los Pinos.
3.2. LA ALTERNANCIA PRESIDENCIAL EN EL AÑO 2000

Y LA REPETICIÓN DEL ESCENARIO SIN MAYORÍAS CAMERALES
Será .menos difícil explicar, entonces, el triunfo ele Vicente Fax en
las elecciones federales ele 2000,38 así como la ausencia ele impugnacio
nes y el relevo ordenado ele la administración federal. La LVII I Legisla
tura elegida en el misrno proceso mantendrá un ambiente semejante,
sólo que, en medio ele su vigorosa pluralidad, la falta ele la mayoría ab
soluta se resiente esta vez por el partido del nuevo presiclente .39
37 Si bien resulta interesante el papel de la LVII Legislatura del Congreso ele la Unión
( 1 997-2000), su análisis particular desborda esta investigación. En cambio, sí pueden re
saltarse ciertos cambios habidos tras la p'érclida de la mayoría absoluta y cualificada por
parte del PRI (en las cámaras de Diputados y Senadores): el Presidente de la República
deja de ser el principal actor de las iniciativas legales (sólo 6, 1 0%, respecto de las 250 ini
ciativas presentadas en dos aii.os y medio dentro ele la Cámara de Diputados. Véase Gaceta
parlarne111aria, sept. 97-oct. 99).
38 Puede verse el reciente análisis politológico que describe bien las causas del tdunfo
de Vicente Fox, en PÉREZ, Germán y MARTÍNEZ, Antonia (200 1 ) : "Transición democrática
y elecciones en México", Revista de Estudios Políticos, Núm. 1 1 2, abril-junio, CEC, Madrid,
pp. 2 7 1 -30 1 .
3 9 Ningún partido obtiene, por sí sólo, l a mayoría absoluta en cualquiera de las cáma
ras (constituida por 2 5 1 diputados y 65 senadores, si se contabiliza del total de sus res
pectivos miembros). No obstante, el PRI integra el Grupo parlamentario más numeroso con
208 diputados y 60 senadores; en orden decreciente sigue el PAN, con 206 y 46, respecti
vamente; el PRD, con 52 y 1 6; y el resto de los partidos minodtarios que suman 34 dipu
-tados y 6 senadores, respectivamente. Por tanto, cualquier decisión camera! precisará,
como veremos más adelante, de la articulación de acuerdos o alianzas entre dos o más
partidos.
Nada más llegar al cargo, el titular de dicho cargo cuestiona sin contun
dencia ciertas reglas del sistema y se sirve en simultáneo de otras.4o Sin
embargo, sus primeras decisiones presidenciales ignoran el grado de
institucionalización de los partidos y, sobre todo, la funcionalidad que
éstos pueden imputar al sistema político de proponérselo como en las
legislaturas precedentes. 4 1
Situación que s e proyecta en u n temprano descontrol y parálisis del
gobierno, en parte relacionado con el empoderamiento de la oposición
(representada por el PRI y el PRD) que juntos o en alianza con otros pe
queños grupos de legisladores, por una parte logran obstruir múltiples
iniciativas de ley; y por otra, se les facilita ultimar decisiones l egislativas
particulares sin considerar la opinión del gobierno y su partido (la Ley
Federal del Servicio Civil de Carrera es digna de estudio).
Para esto la oposición se apoya en ciertos defectos de las normas
constitucionales y parlamentarias entonces vigentes, aprovechándose
además de la señera impericia del titular del Ej ecutivo y de otros funcio
narios de su gobierno.
El culmen de la deficitaria relación entre Ejecutivo y Legislativo se
presentó hacia el final de la gestión foxista y en el día de apertura de la
Legislatura LX, cuando un sector de diputados impide al titular del Ej e
cutivo su traspaso al vestíbulo del recinto de San Lázaro aquel 1 de sep
tiembre de 2006, pese a que debía realizar la entrega de su último informe
gubernamental y leer un mensaje ante el Pleno congresual.
Amén de la fuerte animosidad que el personaje concitaba entre los
partidos de corte progresista (por su cuestionado papel de los comicios
anteriores), dicho acontecimiento será el precedente de)a reforma cons
titucional publicada en el DOF de 1 5 de agosto de 200 8, a través de la
40 Hay reglas del sistema regeneradas, como ese declarado y generoso apoyo ciuda
dano (y de las élites) que se aprecia en los medios de comunicación y encuestas electora
les, para confiar al Presidente la administración y satisfacción de las enormes expectativas
sociales que se acumulan. Otra regla, si bien revertida, era que si el presidente saliente
entregaba la administración pública en estado crítico (lo más común pero que con Ernes
to Zedilla ya no ocurrió), el nuevo expiaba ahí sus futuros errores, de lo cual nacía no sólo
la enemistad con aquél sino también la exclusión de sus amigos y se justificaba, así, la
rotación de nuevas canwrillas burocráticas.
4 1 De forma inexplicable, se prescinde de un mecanismo de coalición parlamentaria,
de facto, para asegurar la gobernación en la apertura del sexenio, la cual podía haberse
usado desde entonces con la integración plural del Gabinete federal. Todavía sigue recor
dándose el grosero desdén ele Fox al Partido Verde Ecologista ele México que participó en
la alianza ele partidos para hacerle triunfar en el año 2000, como también el trato prodi
gado hacia su propio partido (PAN) cuyos-adherentes sólo reciben posiciones residuales en
el gobierno, toda vez que el nuevo presidente confía mejor dicha tarea a los despachos
caza-talentos (los llamados head hunters) para asignar secretarías ele Estado y otros tareas
públicas.
que se descartará en adelante la presencia presidencial directa en la aper

tura de sesiones del Congreso. Esto después de modificarse los artículos 69
y 93 de la Constitución para adoptar un desvaído formato de diferimien
to del control del informe anual en los auxiliares del presidente.
Así, la figura del Ej ecutivo saldrá del único instrumento de control
congresual (directo y sustancial) que se había conseguido por la costum
bre y prácticas parlamentarias desde el año de 1 9 1 7 .
Con dicho cambio constitucional sucumbe, e n los hechos, toda posi
bilidad para que los legisladores confronten y asuman con naturalidad
la presencia del Ejecutivo sometiéndolo a un protocolo congresual de
control (y con ello alcanzar una deliberación rica y eficiente inte1poderes
adeudada por décadas). Para quedar en el diseño institucional vigente
sólo una hipótesis risible de admisión de dicha presencia presidencial: cuan
do en su carácter de invitado protocolario y emnudecido, toca al Presi
dente de la República imponer la medalla Belisario Domínguez cada año
en que se premia al galardonado en turno dentro del recinto senatorial.
3.3. LA CONTINUIDAD DEL PAN EN LA PRESIDENCIA

Y SIN MAYORÍAS CAMERALES (2006-20 1 2)
En lqs comicios de relevo de la presidencia de Vicente Fox Quesada
reaparece cierto elemento característico del viej o régimen político: la
capacidad del partido en ej ercicio presidencial y del titular del Ej ecutivo
surgido de sus filas para adoptar decisiones voluntaristas (de carácter
metalegal o ilegales) en aras de retener el gobierno nacional.
Basta con recordar cón1o el candidato presidencial del PAN y su equi
po de apoyo político reciclan buena pmie de las prácticas y usos antidemo
cráticos que se creían superados, pero que al final les permite revalidar
el gobierno federal.
En el catálogo de dichos comportamientos puede incluirse la inter
vención directa del Presidente de la República (VFQ) en el proceso electo
ral; la utilización del aparato y presupuestos del Estado como maquinaria
atrapavotos; y el listado de argucias y de alianzas con poderes fácticos
para inflar de f�uerza electoral al candidato de la continuidad (SNTE, tele
visaras privadas, grupos empresariales, etc.). Factores, todos, que pro
dujeron la elección más controvertida de la historia pluralista reciente
que inclusive se documentó en una débil y contradictoria resolución de
calificación presidencial de 5 de septiembre de 2006 del TEPJF.42
42 Véase un estudio de AA. VV. que han dado atención doctrinal a las implicaciones
yargumentaciones utilizadas por los magistrados de la Sala superior del TEPJF para ulti
mar dichos comicios: ERAÑA SÁNCHEZ, Miguel (Coordinador) (2006): La calificación presi
dencial de 2006, Porrúa, México.
De dicha elección nacional se acarrea una desventajosa posición para

los grupos congresuales del PAN en la Legislatura de arranque (la LX) y
para el mismo Ejecutivo recién llegado (FCH), situación que les obliga a
un ajuste ele sus respectivas agendas (legislativa y de decisiones guber
namentales). Esto debido a que el ritmo y las prioridades del sistema
institucional pasarán a liclerarse por el tercer partido (el PRI) desde las
cámaras federales y los propios Ejecutivos ele gubernaturas con mayor
influencia.
Dicha situación explica el porqué al PRI toca aportar el soporte míni
mo para la gobernabiliclacl a través ele diversos mecanismos congresuales
que permiten salir del paso al cuestionado gobierno durante el arranque
ele la LX Legislatura. Por ejemplo, al otorgar su apoyo táctico en la toma ele
posesión; al intervenir con manga ancha en la conformación y aproba
ción respectiva ele los presupuestos 2007 y 2008 ; y también, al cliseí'iar
la estrategia y letra misma ele la Ley para la Reforma del Estado (publi
cada en el DOF ele 8 ele abril ele 2007) con la total displicencia del PAN
y ele un sector extraviado del progresismo.
Sin embargo, esa obsequiosa colaboración inicial del PRI y otros alia
dos con el gobierno calcleronista no tomó en cuenta que, gracias a la de
ficitaria democratización ele la institución presidencial ele las últimas
décadas, sería sólo una cuestión ele tiempo para que el titular en turno ele
la presidencia afinare su particular estrategia ele difusión del miedo y
del combate al crimen para enderezar su maltrecha operatividad ej ecu
tiva, lo cual pronto produj o que un país sembrado de víctimas y violen
cia resultare claramente persuadido ele la vuelta al necesariato presidencial
"para poner orden", tal y como se acreditó en los estudios de percepcio
nes positivas del primer tercio del mandato de FCH.
Con ello nuevamente se redujo al Congreso a cuestiones secunclarias,43
en tanto que se retomó la prelación grosera del Ej ecutivo en los mass
media (tanto privados como de control estatal), situación que, por diver
sos momentos, provocó un clesempeí'io anodino ele la Legislatura LXI al
padecerse en sus cámaras ele complicaciones continuas para objetar o
controlar decisiones provenientes del autoinsuflado poderío del Presi
dente.
43 El 9 de abril ele 2009, un ensoberbecido FCH jubila por anticipado la vigencia ele
la Ley para la Reforma del Estado con el envío directo con su firma al Congreso de nueve
iniciativas en materia de energía e hidrocarburos, violando el mecanismo legal que hasta
entonces se había respetado de allegar cualquier iniciativa a través ele la Comisión Ejecu
tiva de Negociación y Construcción ele Acuerdos, creada ex profeso por la mencionada
Ley. En otras palabras, desde Los Pinos se arrumba el pacto ele gobernación del PAN con
el priismo olvidando que éste había habilitado su inicial andadura sexenal.
En su renovado rol de titular del Poder Policial Ejecutivo,44 Calderón

Hinojosa hasta dispensa que sus grupos afines en el Congreso voten una
variedad de acuerdos irzte1partidarios, principalmente con el PRI y el PRD,
lo que ayuda a ultimar reformas múltiples a la Constitución y las leyes
que encierran decenas de normas vacuas subidas a la letra del texto
cons titucional (con alguna excepción, como la reforma sobre derechos
humanos del verano de 20 1 2 ), lo que incluye a normativas votadas con
deliberación precaria pero con interés marcado en asegurar su impacto
mercantilista o las garantías ele apropiación incontrolada de bienes de
la nación (reformas energética y laboral).45
Y de nueva cuenta en un proceso comicial ele recambio de la presi
dencia (20 1 2) el Ejecutivo en fm� ciones interfiere ele fornw significativa
con el aparato a su disposición. Aunque ya no se hace para imponer un
sucesor (dificultoso escenario para FCH), sino para impedir a como dé
lugar que la contienda se reduzca a dos fuerzas en disputa (de ahí el com
pleto empeño presidencial por hacerla de tres) dado que una eventual
debacle de su propio partido y candidata habría implicado una sobrepo
tenciaciórz del polo progresista.46 Con dicha elección insuflada a tercios
44 Nünca un Presidente ele la República había detentado tantas competencias direc

tas para cor11batir al hampa y tenido a disposición la fuerza coactiva del Estado práctica
mente sin disputa como FCH. No me refiero a sus poderes ele comandante supremo ele las
fuerzas armadas (artículo 89 constitucional) o ele mando directo ele toda fc1erza policial,
según sea el municipio que visite o la entidad en la que radique (artículos 1 1 5 y 122). Tam
poco a las facultades indirectas que posee el Presidente en la persecución ele delitos fede
rales, que vienen ele atribuciones confiadas a la PGR y a funcionarios que él mismo nombra,
sin que a la fecha hayan logrado autonomizarse ele su subordinación (artículo 1 02 y Ley
Orgánica ele la PGR). Pero sí a una lista ele facultades ganadas para el Ejecutivo bajo el
mandato ele FCH, que pueden situar a partir ele ahí al Presidente como una suerte ele co
mandante supremo de pesquisas criminales de la Nación . Ya que no sólo es el Presidente
directo del Consejo Nacional ele Seguridad Pública -cargo en cuyo origen del sistema se
confió al secretario ele Gobernación y después al ele Seguridad Pública-, sino que por
mandato ele la ley aprobada en 2008 él mismo nombra y remueve a discreción un secreta
rio ejecutivo del Consejo, como ejerce otras facultades directas en el ámbito ele la Policía
Federal .
45 El sexenio calcleronista ya tiene el récord del mayor número de promulgaciones de
adiciones y reformas a la Constitución (3 7 decretos publicados en el DOF entre el 6 ele
diciembre de 2006 y el 30 ele noviembre ele 2 0 1 2) bajo su propia rúbrica.
46 Como lugar común ele análisis se repite que el PAN tuvo una estrepitosa derrota
en la contienda ele 2012. Nada más equívoco. El 24% ele votos obtenidos por la candidata
Josefina Vázquez Mota no es sólo un resultado muy favorable en medio de aquella crisis
central y periférica que atacaba a dicho partido por la época, sino también por el hecho
que ele 1 988 a la fecha el porcentaje ele votos ganados por la tercera fuerza en las eleccio
nes ele Poder Ejecutivo ha sido claramente inferior: alrededor ele 1 7% el PRD en dos elec
ciones ( 1 994 y 2000); una cifra parecida obtuvo el PAN en la elección de 1 988; y un 2 1 %
que s e llevó e l PRI e n los disputados comicios ele 2006. Aun cuando aquí n o caben referen
cias detalladas, no hay razón ninguna para que la candidata JVM pruebe la falta ele respal-
desde Los Pinos, el ocupante d e la silla saliente sepulta toda posibilidad

para que un malquerido dirigente tabasqueño gane la competencia. Y de
paso, se piensa que consigue la futura inimputabilidad de crímenes ocu
rridos en su larga noche sexenal.
De esta manera se reedita muy pronto el anti "legado" de Vicente
Fax Quezada. Pero, a diferencia de la intervención rupestre y desfacha
tada ele éste en los comicios ele 2006, la de FCH se realiza ele forma es
quiva y en la penumbra aunque con fines prácticamente idénticos: cultivar
un afán irrefrenable de quedar frente a la "historia" como electores v. i.p.
-por activa o por pasiva- del sucesor, así fuere precarizando en el
extremo al diseño institucional democrático. Incomprensible comporta
miento del par de mandatarios surgidos de un partido aspiracionalmente
pluralista y democrático como el PAN, quienes con extrañas pero al final
coincidentes posturas logran retraer al sistema político a su elemento
más característico ele las siete décadas pasadas : la implicación ilegítima
del Ej ecutivo en los comicios sucesorios.
3.4 VUELTA A LAS DISCUSIONES SOBRE LA ACTUAL FORMA

DE GOBIERNO Y SUS CAMBIOS
Ya tomado el pulso sobre la interrelación entre poderes de la Fede
ración y su inipacto en la forma de gobierno, planteo ahora otras cues
tiones de forma igualmente crítica. A partir ele observar que, amén del
funcionamiento del Legislativo a través ele cámaras de minorías repro
ducidas por sexta legislatura consecutiva en el Congreso, a la fecha no
cesa la tendencia de seguir discutiendo reformas y rediseñas institucio
nales de forma dispersa (pensados tanto para los poderes de la Unión
como para las entidades), que suelen acabar en añadidos improductivos
y disformes dentro ele las constituciones y las leyes del país.
Sin embargo, no hay evidencia que éstos se hallen insertos en una
carta de ruta de largo alcance y estructura (como sería la agenda de
una Asamblea constítuyente).47 Sabiéndose de antemano, además, que los
do económico y partidario a su causa, ya que precisamente es la sonora y decisiva intervención

gubernamental desde Los Pinos lo que produjo el efecto esperado por los principales ac
tores involucrados en la estrategia. De ahí que la candidata en cuestión haya cumplido a
cabalidad con dichas estipulaciones (de llevar a buen fin resultados de una elección artifi
ciosa de tercios), con lo cual se hizo innecesaria su presencia más allá ele las 20:25 horas
del mismo día de la votación, momento en que anunció su retiro público a fin de ocupar
se en otras actividades, las cuales se supo más tarde en los medios que eran de ocio y es
parcimiento.
47 Ni por asomo pensaría aquí en el Pacto por México, ya que considero que éste sólo
encierra un endeble y mediático acuerdo político nacional firmado el 2 de diciembre ele
2012 en la ciudad de México por el Presidente ele la República, Enrique Peña Nieto; Gus
tavo Madero Muñoz, Presidente del Partido Acción Nacional; Cristina Díaz Salazar, Presi-
propulsores de esa dispersión reformista nunca han asumido una defini

ción previa, y sin ambages, del tipo de régimen político deseable para la
nación.
A nadie debería extrañar, entonces, que siga hablándose indistinta
mente ele términos como racionalización, modulación, acotamiento, mo
dernización, etc . , del sistema presidencialista mexicano (al que ilusamente
algunos tildan de senzi presidencialista). O que a partir ele cierta trans
formación producida con atribuciones novedosas del Poder Legislativo
(conseguidas en momentos diferentes ele las últimas tres décadas), se ha
llegado incluso a festinar que el sistema esté pasando por su etapa de
despresidencialización ; otros hablan de una razonable semiparlamentari
zación; y los más arroj ados, hasta de una futurible y plena parlamenta
rización.
Si bien suena lógico que el autor de un texto de pedagogía parlamen
taria como este simpatice con la última y más arroj adiza pretensión, tam
bién tengo asumido con claridad que el régimen político deseable no sólo
surge a partir ele fascinaciones modélicas.
Precisamente, ése es el error repetido en diagnósticos varios sobre la
funcionalidad y características del régimen mexicano que recalan más
en las presuntas virtudes encontradas en las competencias actuales del
Ej ecutivo y Legislativo (proponiendo sólo parches como las coaliciones
ele legislatura o la segunda vuelta); y de otros que magnifican la capaci
dad de articular consensos dada la sobradez de los representantes (pre
sidente y congresistas que consiguen productos institucionales con déficit
de discusión evidentes); y en los casos más acríticos, se suma incluso una
feliz complacencia con el hecho que el pluralismo político de hoy no
haya frenado el imparable reformismo constitucional ele viej a data (con
firmando esa suerte de fetichización por los cambios al texto supremo) .
En clave de aguafiestas de estas visiones incompletas, el lector en
contrará en esta obra tanto el análisis como la información procesada
denta Interina del Partido Revolucionario Institucional; y Jesús Zambrano Grijalva,

Presidente del Partido de la Revolución Democrática; y el Partido Verde Ecologista de
México, a través de su vocero Arturo Escobar y Vega, que se sumó como signatario del
acuerdo el 28 de enero de 2 0 1 3 . En buena medida, dicho instrumento contiene una agenda
parlamentaria general y de corte sexenal que no vincula a las partes, en tanto que única
mente las orienta en objetivos legislativos (materialmente, el Pacto podría ser un acuerdo
llano de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos de
San Lázaro, que tendría un invitado extralegislativo: el Presidente de la República). Ade
más ele que el mayor inconveniente es que el acuerdo tiene fecha de caducidad -o repu
dio- por algunas ele las partes, tal y como aconteció a la Ley para la Reforma del Estado
cuya duración era de un año pero que podía ser renovable, aunque esto resulta impensa
ble cuando se atraviesa la agenda ele elecciones (en tanto que cambia la prelación de te
mas y sus formas de socializados frente a los electores, según la ruta marcada por cada
partido político).
sobre las competencias y órganos ele funcionamiento del Poder Legisla

tivo Federal (que tienen reproducción en buena parte ele las Asambleas ele
las entidades), focalizánclose tanto en las taras y aplicación deficiente
ele la normativiclacl como en las prácticas anómalas del Congreso y sus
cámaras.
Todo esto ayudará a entender por qué sus integrantes recrean com
p ortamientos más propios ele una subcultura anti parlamentarista y ele
gran proclividad presidencialista, y que en el caso ele México se extiende
a sus élites políticas ele forma profusa.
De ahí que una reflexión temprana y ele fondo con la que concluiré
este capítulo, es que el régimen mexicano vive a la fecha una etapa cla
ra ele rernasterización ele su presidencialismo clásico.
Lo anterior se debe a que perviven sus características más represen
tativas y que asimismo se haya intocaclo o reconfigurado el poderío mate
rial del Presidente ele la República; situación que no obstaculiza el hecho
que dicha fenomenología corra en simultáneo ele cierta paraparlamenta
rización clisfuncional del Congreso, al que sólo ha estado fortificándose
le con atribuciones formales pero que, al incorporar una particlocracia
utilitarista en su quehacer diario Uunto a otros factores), depone como
constante sus funciones ele control sobre el Ejecutivo.4s
Con idea de visibilizar aquí ese poderío material del Presidente ele la
República (cuestionado en líneas previas), remarcaré a continuación
ciertas potestades y atribuciones que viene ej erciendo este alto funciona
rio y que le han sido confiadas a través ele continuos añadidos al orde
namiento durante las últimas tres décadas. Destacando el hecho que, ele
forma paradójica, en dicha empresa ha habido la anuencia y/o la inter
vención decisiva ele los tres principales partidos del Congreso.
No me refiero únicamente a las potestades típicas ele comandante
supremo militar o ele dispensador ele mandos policiales directos que tie
ne el Presidente de la República (vistos ele forma crítica en un apartado
previo), sino a su facultad de designar -con aprobación del Senado
al Procurador General ele la República y sobre todo a su capacidad libé-
48 Para contextuar esta afirmación, recuérdese como el artículo 73 de la Constitu

ción es el que ha resentido el mayor número ele adiciones y cambios de entre todo precep
to integrante del Texto ele 1 9 1 7 (67 decretos clan cuenta ele ello). Aun cuando es harto
sabido que la mayoría ele esas modificaciones se centran en engrosar las facultades para
expedir leyes por parte del Congreso (en ámbitos que anteriormente no influía), situación
que ha devenido sólo en más quehaceres netamente legislativos pero no necesariamente
en el ejercicio ele nuevas funciones de control y fiscalización congresual. Ni tampoco se ha
avanzado en la posibilidad ele instituir mociones ele investidura y cese eventual ele los go
biernos (lo cual implicaría una configuración ele un sistema parlamentario real); y ya vis
to, además, como el Juicio Político sigue operando como un monumento inútil en materia
ele responsabilidades políticas.
lTima de cesarle en el cargo, con lo cual el Ejecutivo se convierte en

autoridad material última en la persecución de todo delito federal en la
nación, en tanto que siga sin deslinde la autonomía integral y efectiva
del Ministerio Público del poder político.
Si, por añadidura, el ordenamiento consiente con exceso las faculta
des del titular de la PGR (caso exacto de sus competencias orgánicas o
la amplia legitimación en controversias y acciones de inconstituciona
lidad en claro desmerecimiento de otros poderes u órganos), en los
hechos esto supone una visión sobrepresidencialista de la fiscalía de la
República y de sus competencias interferidas por la voluntad del nom
brante .49
Parecida visión se ha trasladado al diseño múltiple de órganos del
ámbito del Poder Ejecutivo (ele configuración constitucional o legal), a
quienes se dota de una gama de atribuciones y facultades para que los
gobernados insten o promuevan recursos o procedimientos con efectos
eventuales de restitución, tutela, revisión o concesión de derechos, pro
ductos, permisos, contratos, etc.
Dada la fuerte influencia del Presidente de la República en dicha con
figuración orgánica, es posible afirmar que éste dej ó de ser un agente
oficioso de justicia (vigente en el modelo autoritario no pluralista) para
convertil·se en un poderoso impartidor multifcmcional -material y jurí
dicamente habilitado- de justicia administrativa, constitucional o guber
namental a través d e entidades u órganos públicos en los que él propone
y remueve de forma directa a sus integrantes (o con el concurso parcial y
desvaído del Poder Legislativo) . Considérense aquí entidades públicas
como las siguientes:
-Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (cinco comi
sionados)
-Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Junta de Gobierno de
cinco integrantes)
-Procuraduría Federal de Defensa del Contribuyente (un procurador)
-Comisión Nacional de Usuarios de Servicios Financieros (un pre-
sidente)
-Comisión Nacional de Hidrocarburos (cinco comisionados y un
director)
49 El culmen de un diseüo institucional favorecedor del poderío presidencial se

descarna ante la inminente aprobación en el Congt·eso de códigos penales unificados (ver
siones adjetiva y sustantiva) para la Nación; situación en que de forma por demás incom
prensible y acrítica, se obvia discutir con anticipación un diseüo autónomo genuino para
la PGR a fin de desterrar su subordinación al Ejecutivo federal. Pues ésta sería la pt·ela
ción más atinada en un tratamiento coherente de reformas, si hubiere la pretensión real
de no crear una presidencia ele la República absolutista y politizada en toda persecución
delictiva.
-Procuraduría de Defensa del Consumidor (un director)

-Procuraduría de D efensa del Trabaj ador (un procurador)
-Consej o Nacional para Erradicar y Prevenir la Discriminación (un
presidente y cinco representantes en el Consejo)
-Consejos de Administración ele PEMEX (diez ele los 1 6 miembros
del Consejo)
-Procuraduría de D efensa del Ambiente (un procurador)
-Comisión Nacional ele Pueblos Indígenas (un presidente del Con-
sejo y director general ele la Comisión)
Si alguien dudare todavía ele esa presidencialización orgánica acusa
dísima, so no debería perder ele vista entonces que el Ej ecutivo Federal (y
los ele la entidades) siga a la fecha impartiendo colegiadamente Gunto a
empresarios y trabaj adores) la justicia laboral ele primera instancia en
México. Prueba fehaciente ele que la última modernización laboral re
sultó ele un calado normativo superficial, en tanto que sostiene intactas
las claves y formas orgánicas en la impartición ele este tipo ele justicia
con la estructura idéntica ele las Juntas o Tribunales ele conciliación y
arbitraje.
A esto se suma que subsisten dos materias más: la Justicia Agraria y
la Justicia Administrativa que material, presupuestaria y funcionalmente
están influenciadas por el poder y definiciones del Ejecutivo (Tribunal de
Justicia Fiscal y Administrativa y Tribunales ele Justicia Agraria). Modelos
estos de jurisdicción administrativa que están muy alejados de aquellos
sistemas comparados democráticos en donde se privilegia la indepen
dencia y la imparcialidad ele órganos y jueces, para asegurar el control
judicial de los poderes in vigilando (la propia aclministración). s t
Tal situación lleva a cuestionar que en México coexista un Poder
Judicial que, aunque ha ganado importante autonomía y potestades en
la etapa pluralista, paradój icamente tiene en débito un amplio listado ele
materias para su conocimiento y justiciabilidad ele primera instancia. Al
menos sí continúa ese estatuto irregular y clisruptivo ele múltiples organis
mos que están en la esfera competencia! del Presidente ele la República,
50 Ya ni hablar del casi un millar de cargos directos que firma el Presidente de la Re
pública para designar titulares de un órgano de la administración pública descentralizada
(y paraestatal), en donde se incluye a más ele dos centenares ele fideicomisos instituciona
lizados dentro del Poder Ejecutivo Federal, y cuyos regímenes laborales permiten al Eje
cutivo la completa disposición del nombramiento y cese en el cargo. En suma, un ejército
funcionarial ele alto nivel a las órdenes de único mando.
5 1 Poco ayuda que existan procedimientos ele elección senatorial de magistrados ele
las Salas centrales o clescentmlizadas del Tribunal ele Justicia Fiscal y Administrativa o de los
Tribunales Agrarios, si es la autoridad y decisión última que tiene el Presidente ele la Re
pública para proponer candidatos ele primer ingreso o ele ratificación en cargos ele judica
tura lo que termina definiendo la composición orgánica jurisdiccional desde Los Pinos.
pese a que material y formalmente deberían ser funciones de configura

ción jurisdiccional o de organismos autónomos.
Si a esto añadimos que el Estado mexicano tiene importantes asig
naturas pendientes (pobreza, inseguridad pública, corrupción y autori
tarismos locales);5 2 igual preocupa la sobrecarga notoria ele expectativas
en un sistema de partidos cuya hmcionaliclacl sigue desvelando imprepa
ración para imputarle vigor democrático a las instituciones públicas y al
mismo sistema político.
Precisamente, éste es un punto central en la agenda ele transforma
ciones de largo alcance que sigue pendiente en el país, porque ahí se
encierra un debate de mayor importancia:
Conocer si hay conciencia cierta entre las élites (partidarias y políti
cas) sobre el alto grado de cuestionamiento al sistema y de la necesidad
ele realizar cambios reales y no cosméticos .53 Porque ele seguir ocupados
sólo ele estos últimos seguirá imparable el deterioro de las instituciones
públicas y la supervivencia misma del sistema pluralista en clave clemo
crática.54 Riesgos, por cierto, sobre los que ha alertado para cualquier
sociedad el profesor italiano Elia cuando señala: "el mal funcionamiento
ele la forma ele gobierno puede poner en peligro la sobrevivencia ele la
forma de Estado" .55
Est�' anclar en la forma ele gobierno con retracción al presidencialis
mo permite avizorar que ésta no tendrá consolidación democrática si se
le combina con un sistema de partidos desorientado y acrítico. Por lo que

es imperativo abrir discusiones amplias (en sede nacional y local) para
5 2 Éstas encierran un triángulo temático de vital importancia, que no admite más

tardanza en su combate porque eso lastra y frena la vida democrática del Estado: la enor
me desigualdad en la distribución de la riqueza (el 53.3 millones de habitantes del país
sobt·eviven en los umbrales ele pobreza y pobreza extrema. Véase Informe 2010-2012 CO
NEVAL); la inseguridad pública que asola al país; y la expandida corrupción que permea
la burocracia de todo nivel gubernamental.
53 Al menos hay algunas señales en sentido positivo, como en las propuestas de ma
yor calado que se proyecta discutir en el Senado de la República (conocidas como Refor
ma Política), a partir de los trabajos de la Comisión Especial para la Reforma del Estado
ele la Legislatura LXII y la confluencia de integrantes de dos grupos parlamentarios de
izquierda y derecha, y que hicieron públicas el día 27 de junio de 2013.
54 La opinión pública nacional y de las entidades está plagada de críticas sobre el
déficit de gestión de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial de todo orden o nivel ele
gobierno. En buena parte, esto se debe a que dichas autoridades funcionan con diagnósti
cos y acciones que se focalizan sólo en los efectos sin atender a las causas (al primarse el
interés superficial ele facción o de cuerpo), además ele que abundan políticas efectistas a
cualquier problemática, en donde salta el uso personalista dispendioso y sin rendición ele
cuentas de los recursos públicos.
55 ELlA, Leopolclo ( 1 999): voz Governo (forme di), Enciclopedia dil Diritto, tomo XIX,
Giufrre Editare, Varese, p. 636.
reordenar ya las relaciones de gobierno y poderes, con formas y elemen

tos que consigan control, coherencia, legitimidad y niveles de democra
tización no obtenidos en los últimos lustros, empezando por el refreno
al presidencialismo de obesa y anquilosada configuración.s6
56 Puede decirse que hoy estamos frente a la veteranía de una forma de gobierno que
se plantea equívocamente modernizar sólo con cambios dispersos, asistemáticos y super
ficiales, cuando la funcionalidad de un sistema genuinamente democrático no se consigue
únicamente con la producción formal de nuevas normas o la configuración alternante de
gobiernos. Como bien se ha apuntado, en las etapas de Transición: "se trata sustancialmen
te de una vasta y compleja operación de reasignación de sentidos, de resemantización de
normas, prácticas, instituciones, símbolos, expresiones, estereotipos, que se cumple en la
dirección del proyecto que se instala y que opera como discurso fundante". Véase RUIZ, A.
Y CóRDOVA, C. ( 1 994): "Derecho y transición democrática", Ol'iati Proceedings, Núm. 20,
Vitoria.
PARTE SEGUNDA
ELEMENTOS DE FUNCIONAMIENTO
DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
CAPÍTULO 1
Y DE SUS ESPECIFICIDADES
l . EL CARÁCTER BICAMERAL DEL C O NGRES O
Los 628 escaños que en la actualidad componen al Congreso Gene

ral están distribuidos en sus dos cámaras. En la Alta, que suele denomi
narse Cámara de Senadores o también Serzado de la República, se cuenta
con 1 28 escaños. Mientras que en la Cámara baja, más conocida como
Cámara de Diputados, tienen asiento 500 representantes de conformidad
con lo dispuesto en la Constitución Política y leyes de la materia.
La tradición bicameralista del Congreso General, ha estado presente
prácticament� 'en todos los textos constitucionales vigentes en el país du
rante los siglos XIX y XX. D esde el primer documento constitucional del
México independiente (el texto de 1 824), hasta el último aprobado en
Querétaro el 5 ele febrero de 1 9 1 7 y que aún se halla en vigor, han reco
nocido la doble composición cameral del Poder Legislativo .
La única salvedad se presentó al expedirse la Constitución de 1 8 5 7
que configuró el Congreso n1exicano con única cámara, situación que se
mantuvo durante al menos cuatro lustros ( 1 8 5 7 - 1 874).
La justificación ofrecida para adoptar en aquel momento la unica
meralidad, podría resultar más entendible en la actualidad recordando
dos motivaciones hechas públicas para proceder entonces a la supresión
del Senado: una primera razón es la acusación directa al órgano de ser
una cámara "aristocrática" de harta inutilidad (ele ahí que la Cámara Alta
"entorpezca" de continuo el trabajo congresual); otra motivación menos
confesable pero implícita en la supresión fue la necesidad de aprobar las
leyes de reforma sin entorpecimientos externos dentro de la cámara sub
sistente. !
E l mismo texto constitucional d e 1 8 5 7 fue reformado por iniciativa
del Presidente Juárez el día 1 3 de noviembre ele 1 8 7 4, con el efecto de
reinstaurar el órgano senatorial que había sido suprimido unos años antes.
1 Al menos, así presenta sus reflexiones el profesor OCHOA REZA, Enrique: "La heren
cia: un Senado limitado", en Enfoque-Refonna, 4 de febrero 2007, México.
51
Con excepción de esta aventura pragmática liberal, el Senado mexi

cano ha estado presente en el entramado de instituciones públicas de la
Federación así sea con implicaciones y resultados desiguales como se
verá más adelante.
2. E L SISTEMA ELECTORAL VIGENTE DE CONFIGURACIÓN

DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
De acuerdo con las prescripciones constitucionales y legales en vi

gor, el sistema electoral configurado para elegir los 500 asientos de la
Cámara federal de Diputados, tiene estas características:
i) La elección es periódica, ya que se realiza en el primer domingo
del mes de julio de cada tres años, mientras la toma de posesión del
escaño se verifica el 1 de septiembre del año de la elección.
ii) El sistema electoral es mixto, porque 300 de sus diputacfos se
eligen por el principio de mayoría relativa (mayoría relativa) y 200 dipu
tados por el principio de representación proporcional (representación
proporcional). Aunque el trato a los diputados que provienen de uno y
otro principio es idéntico en prerrogativas, derechos y obligaciones, des
de el momento en que los representantes asumen su encargo.
iii) El jJrirzcipio de m.ayoria relativa consiste en que el país se divide en
300 demarcaciones electorales denominadas distrito o circunscripción
uninominal (por ej emplo, Colima es un estado que sólo cuenta con dos
distritos, mientras que el Estado de México tiene cuarenta) . En cada una
de estas circunscripciones se registra con antelación una fórmula con
dos candidatos (un propietario y un suplente) por cada partido que acre
dite el cumplimiento ante la autoridad electoral federal de requisitos de
forma y fondo exigidos para presentar candidaturas a diputado de nm
yoría relativa.
El día de la j ornada, cada ciudadano vota por la fórmula de su pre
ferencia cruzando el emblema del partido que la registró; y al final de la
misma, se contabilizan los votos obtenidos por cada fórmula de candida
tos y partidos proponentes.
En este sistema gana el escaño cameral aquella fórmula de candidatos
(propietario y suplente) j unto con el partido que hayan obtenido el mayor
número de votos en positivo, así sea con la mínima diferencia. Descon
tado que, entre los sufragios marginados, quedaron ya en la orilla aque
llos otorgados a las fórmulas de candidatos de cada partido con menor
número de votos, además de las sumas disgregadas de votos nulos, de
votos sobrantes, etc.
iv) El principio de representación proporcional es algo más complej o
por las exigencias del artículo 5 4 constitucional y de las variadas reglas
del Código Federal de Instituciones y Procedimie,ntos Electorales (COFIPE,
D EL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS ESPECIFICIDADES 53
e n adelante), pero grosso modo consiste en que los 200 escaños elegibles
baj o este principio se reparten ele manera proporcional a la fuerza de
votos que han alcanzado los partidos y sus listas ele candidatos a dipu
tados ele representación proporcional.
Dichas listas cuentan con registro previo ante la autoridad electoral
federal en cinco graneles demarcaciones electorales que para ese efecto
se divide el país, conocidas como circunscripciones plurinominales y cu
yas cabeceras están en las ciudades de México DF, Toluca, Monterrey,
Guadalajara y Jalapa.
Para cada una de estas cinco cü�cunscripciones se destina la repar
tición de un máximo ele hasta 40 escaños (a distribuir entre todo partido
participante), lo cual ocurre ex profeso en una sesión del Consejo gene
ral del IFE, en tanto que órgano competente para realizar la distribu
ción final de cundes entre aquellos partidos que acrediten los supuestos
normativos y procedimentales que se prevén para acceder a la represen
tación proporcional2 .
En suma, este principio del sistema electoral mexicano favorece una
agregación pluralista ele las facciones y candidatos que buscan escaños
en las cáinaras, después ele haber cumplido con múltiples reglas existen
tes para la repartición ele esos 200 escaños .
En buena rneclicla, el principio ele proporcionalista allana el acceso
ele las minorías en el Congreso con lo que se matiza la tendencia bipar
ticlista que atrae con naturalidad el principio ele mayoría relativa. Auna
do a que este tiene el defecto de producir una menor integración ele la
pluralidad porque premia únicamente a los ganadores de la contienda;
motivo por el que se califica como una regla de juego "del todo o nada" .
En contraste, el principio ele representación proporcional tiene el
mérito de que aun y cuando no se gane del todo, tampoco hay pérdidas
políticas totales en virtud ele que se reconoce al menos la proporcionali
dad representativa de partidos y candidatos activos en la contienda.
De ahí que sea bueno recordar a los apologistas en ele los sistemas ele
corte mayoritario (m.r.), que detrás ele quienes compiten pero no obtie
nen un escaño se sitúan las expectativas y el respaldo ele múltiples ciu-
2 El COFIPE define que la votación nacional efectiva (que sería aquella que resulta ele
restar los votos ele los partidos que no alcanzamn el 2% ele los votos en la elección nacio
nal o los votos ele los que no tienen derecho a la asignación por el incumplimiento ele otros
requisitos), servirá ele base para dividirla entre el número ele 200 curules por asignar a fin
ele obtener un nuevo cociente natural (o sea, la equivalencia ele em-ules por votos ele los
partidos). Así, una vez cleterminacla la votación nacional y circunscripcional efectiva para
cada partido con derecho a r.p., en principio se asignará a los partidos el númem de curu
les que tenga derecho por orden ele cociente natural y, si aún quedan escaños por repartir,
se asignarán por orden ele los restos mayores ele los parti¿os, que se definen con especifi
ciclacl en las estipulaciones de la legislación electoral.
54 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNI CO
dadanos que no merecen maltrato ni menoscabo en sistemas políticos

preciados de garantistas y democráticos .
De manera que incorporando el sistema de representación propor
cional, se produce en automático un régimen político más integrador,
en tanto que se consiguen otras virtudes institucionales como la estabi
lidad, la paz y la cohesión en la sociedad política beneficiada.
Por consiguiente, en los sistemas que aceptan ambos principios (m.r.
y r.p.) o en aquellos integradores sólo del último (r.p.), las relaciones de
exclusión entre los parlamentarios decrecen sobremanera. Y de conti
nuo, la arrogancia connatural entre los ganadores tiende a disminuir
dando paso a una convivencia más pluralista y equilibrada entre repre
sentantes de las mayorías y de las minorías.
Si pretendiese entresacarse más valor al principio de representación
proporcional frente a sus críticos, valdría la pena no desestimar su im
portante papel jugado en la democratización del país: la pluralidad de
las cámaras federales o de las entidades es producto, en buena medida,
de la adopción de este principio en el sistema constitucional. Primera
mente, a través de las reform.as hechas al texto supremo de la Unión y
los de las entidades en el año de 1 977; y después, con los cambios pos
terion:;s al año de 1 9 8 6 que profundizaron la representación proporcio
nal. Nada más, pero nada menos es su contribución al cambio político.
No hay que olvidar, entonces, que la pretensión de eliminar o dismi
nuir el principio proporcionalista de las elecciones casi siempre es co
rrelativo de cierto sentido de desconocimiento, injusticia o prejuicios de
sus impulsores. Que en el mej or de los casos proviene de una clara pro
clividad bipartidista (ya reconocidos esos efectos prácticos de los siste
mas de mayoría relativa), pero que en los casos rnenos confesables dicho
rechazo al proporcionalismo se relaciona con la negación de los siste
mas pluralistas y, en el fondo, cierta empatía con formas autocráticas de
gobierno.
A manera de orientación, téngase en cuenta los preceptos de la Cons
titución política y del COFIPE para analizar con más detalle el sistema de
elección de los diputados federales (de ambos principios que ya se han
descrito panorámicamente):
CONSTITUCIÓN POlÍTICA (extractos)

Artículo 5 1 . La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Na
ción, electos en su tota l idad cada tres años. Por cada di putado propietario, se elegirá
un suplente.
Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos
según el principio de votación mayoritaria relativa , media nte el sistema de d istritos
electorales uninominales, y 200 d iputados que serán electos según el principio de re-
presentación proporcional, media nte e l Sistema de Listas Regionales, votadas en cir

cunscripciona les (circunscripciones, sic DOF 15-12-1986) plurinom inales.
Artículo 53. La demarcación territoria l de los 300 distritos electorales u n i nomi
nales será la que resulte d e dividir la población total del país entre los distritos seña
lados. La distribución d e los d istritos electorales u n i no m i n a l es entre las entidades
federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general d e poblaci ó n , s i n que
en n i n g ú n caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de
mayoría .
Para la elección de los 2 0 0 d iputados según el principio de representación pro
porcional y el Sistema d e Listas Regionales, se constituirán cinco circunscripciones
electorales pl urinomi nales en el país. La Ley determinará la forma d e establecer la
dem arcación territorial de estas circunscripciones.
Artículo 54. La elección de los 200 diputados seg ú n el principio de representación

proporcional y el sistema d e asignación por listas reg ionales, se sujetará a las siguien
tes bases y a lo que disponga la ley:
l. U n partido político, para obtener el registro de sus listas regionales , deberá
acreditar que participa con ca ndidatos a d i putados por mayoría relativa en por lo me
nos doscientos distritos u ninominales;
1 1 . Todo partido político que alcance por lo menos el. dos por ciento del total de la
votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales,
tendrá derecho a 'que le sean atribuidos diputados según el principio de representación
proporcion a l ;
1 1 1 . A l partido político que cum pla con l a s d o s bases anteriores, independiente y
adicionalmente a las consta ncias de mayoría relativa que h u biesen obtenido sus can
didatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuer
do con su votación nacional emiti d a , el número de d iputados d e su lista regional que
le corresponda en cada circunscripción plurinom ina l . E n la asignación se seguirá el
orden que tuviesen los cand idatos en las listas correspondientes.
IV. N i n g ú n partido político podrá contar con más de 300 diputados por a mbos
principios.
V . En n i n gú n caso , un partido político podrá contar con u n n ú mero de diputados
por ambos principios que representen un porcentaje del total d e la Cámara que exce
da en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida . Esta base no se
aplicará al partido político q u e , por sus triunfos en distritos u ninominales, obtenga u n
porcentaje de curules d e l total de l a Cámara, superior a la suma d e l porcentaje de su
votación nacional emitida más el ocho por ciento; y
VI . En los términos de lo establecido en las fracciones 1 1 1 , IV y V anteriores, las
diputaciones de representación proporcional que resten después d e asignar las que
correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV o
V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una d e
l a s circunscripciones plurinominales , en proporción d i recta c o n las respectivas votacio
nes nacionales efectivas de estos últi mos . La ley desarrollará las reglas y fórmulas
para estos efectos.
56 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNI C O
COFIPE (extractos)
Capítulo segundo
De la representación proporcional para la integración de las cámaras
de Diputados y Senadores y de las fórmulas de asignación
Artículo 1 2
1 . Para los efectos d e l a aplicación de la fracción 1 1 del artículo 54 de la Consti
tución, se entiende por votación total emitida la suma d e todos los votos depositados
en las urnas.
2 . En la aplicación d e la fracción 111 del artículo 54 d e la Constitució n , para la asig
nación de diputados de representación proporcional, se entenderá como votación nacio
nal emitida la q u e resulte de deducir d e la votación total emitida, los votos a favor de
los partidos políticos que no hayan obtenido el dos por ciento y los votos n u l o s .
3 . Ningún partido político podrá contar c o n más de trescientos diputados p o r ambos
principios. En n i n g ú n cas o , u n partido político podrá contar con un n úmero de di putados
por ambos principios que representen u n porcentaje del total de la Cámara que exceda
en ocho pu ntos a su porcentaje de votación nacional emitid a . Esta base no se a plica
rá al partido político que, por sus triunfos en distritos u n i nominales, obtenga u n porcen
taje de curules del total d e la Cámara , superior a la suma del porcentaje de s u votación
nacional emitida más el ocho por ciento.
Arth::u lo 1 3
1 . P a ra la asignación d e diputados d e representación proporcional conforme a lo
dispuesto en la fracción 1 1 1 del artículo 54 de la Constitución, se procederá a la aplica
ción de una fórmu l a de proporcionalidad pura, integrada por los sigu ientes elementos:
a ) Cociente natural; y
b ) Resto mayor.
2. Cociente natural: es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre
los doscientos d iputados de representación proporciona l .
3 . Resto mayor de votos: e s el remanente m á s alto entre los restos de l a s votacio
nes de cada partido político, una vez hecha la distribución de curules mediante el co
ciente natura l . El resto mayor se utilizará cuando aún h ubiese diputaciones por distri b u ir.
Artículo 1 4
1 . Una vez desarrollada l a fórmula prevista e n e l artículo anterior, s e observará el
procedimiento siguiente:
a) Se determinará n los d iputados que se le asignarían a cada partido político,
conforme al n ú m ero de veces que contenga su votación el cociente natura l ; y
b) Los que se distribuirían por resto mayor si después de a p licarse el cociente
natural quedaren diputaciones por repartir, siguiendo el orden decreciente de los votos
no utilizados para cada u n o de los partidos políticos en la asignación de curules.
2 . Se determinará si es el caso d e aplicar a algún partido político el o los l ímites
establecidos en las fracciones IV y V del artículo 54 d e la Constitución, para lo cual a l
partido político cuyo n úm e ro de d i putados por a m bos principios exceda de trescientos,
o su porcentaje d e curules del total d e la Cámara exceda en ocho pu ntos a s u por
centaje de votación nacional emitida , le serán deducidos el número de d iputados de
representación proporcional hasta ajustarse a los límites establecidos, asignándose las
diputaciones excedentes a los demás partidos políticos que n o s e ubiquen e n estos

s upuestos .
3 . Una vez deducido el n ú m ero de diputados de representación proporcional ex
cede ntes, al partido político que se haya ubicado en a l g u n o de los supuestos del
pá rrafo 2 anterior se le asignará n las curules q ue les correspondan e n cada circuns
cripció n , e n los siguientes términos:
)
a Se obtendrá el cociente de distri bución, el cual resulta de dividir el total de votos
del partido político q ue se halle en este supuesto, entre las diputaciones a asignarse
a l propio partido;
b) Los votos obtenidos por el partido político e n cada una d e las circunscripciones
se dividirán entre el cociente de d istribución, asigna ndo conforme a n úmeros enteros
las curules para cada una de ellas; y
e) Si a ú n quedaren d i putados por asignar se util izará el método del resto mayor,
previsto en el artículo anterior.
Artículo 1 5
1 . Para la asignación de di putados de representación proporcional en el caso de
que se d i ere el supuesto previsto por la fracción VI del articulo 54 de la Constitu ció n ,
s e procederá como sigue:
a) Una vez realizada la distribución a que se refiere el artículo anterior, se proce
derá a asignar el resto de los curules a los demás p a rtidos políticos con derecho a ello,
en los términos siguientes:
l. Se obtend'rá la votación nacional efectiva. Para ello se deducirán de la votación
nacional emitida los votos del o los partidos políticos a los que se les h ubiese aplica
do alguno de los lím ites establecidos en las fracciones IV o V del artículo 54 de la
Constitución ;
1 1 . La votación nacional efectiva se dividirá entre el n úmero de curules por asignar,
a fin de obtener u n nuevo cociente natural;
1 1 1 . La votación nacional efectiva obtenida por cada partido se dividirá entre el
nuevo cociente natura l . El resultado en números enteros será el total de diputados que
asignar a cada partido; y
IV. Si aún quedaren curules por distribuir se asignarán de conform idad con los res
tos mayores de los partidos.
2. Para asignar los d i putados que les correspondan a cada partido político, por
circunscripción plurinominal, se procederá como sigue:
)
a Se obtendrá la votación efectiva por circunscripción, que será la que resulte de
deducir la votación del o los partidos políticos q ue se u biquen en los supuestos pre
vistos en las fracciones IV y V del artículo 54 constitucion a l , en cada una de las cir
cunscripciones;
b) La votación efectiva por circunscripción se dividirá entre el número de curules
pendientes de asignar en cada circunscripción plurinomina l , para obtener el cociente de
distribución en cada una de ellas;
e) La votación efectiva de cada partido político en cada u na de las circunscripcio
nes plurinominales se dividirá entre el cociente de distribución siendo el resultado en
nú meros enteros el tota l de d i putados por asig n a r en cada circunscripción p l u rino
minal; y
d) Si después de aplicarse el cociente de distribución quedaren diputados por dis

tribuir a Jos partidos políticos, se utilizará el resto mayor de votos que cada partido polí
tico tuviere en las circunscripciones, hasta agotar las que le correspo n d a n , en orden
decreciente, a fin de que cada circunscripción plurinominal cuente con cuarenta d i p u
taciones.
Artículo 1 6
1 . Determ inada l a asignación d e d i putados por partido político a q u e se refieren
los incisos a) y b) del pá rrafo 1 del artículo 14 de este Código y para el caso de que
ningún partido político se ubicara en Jos supuestos previstos en las fracciones I V y V
del artículo 54 de la Constitución, se procederá como sigue:
a} Se dividirá la votación total de cada circunscripció n , entre cuarenta , para ob
tener el cociente de distribución;
b) La votación obtenida por partido político en cada una de las circunscripciones
plurinominales s e dividirá entre el cociente de d istri bución, el resultado en números
enteros será el total de d i p utados q u e en cada circunscripción plurinominal se le asig
n a rá n ; y
e ) Si después de aplicarse el cociente de distribución quedaren diputados por dis
tribuir a Jos partidos políticos, se utilizará el resto mayor de votos que cada partido polí
tico tuviere, hasta agotar Jos que le corresponda n , en orden decreciente, a fin de que
cada circunscripción plurinominal cuente con cuarenta diputaciones.
Artículo 1 7
1 . E h todos Jos casos, para la asignación d e Jos diputados por e l princi pio de
representación proporcional se seguirá el orden que tuviesen los candidatos e n las
listas regionales respectivas.
3. EL SISTEMA ELECTORAL VIGENTE DE CONFIGURACIÓN

DE LA CÁMARA DE SENADORES
Entre las características de este sistema, se encuentran las siguientes:

i) La Cámara de Senadores se compone de 1 28 miembros que duran
seis años improrrogables en el cargo. Al igual que la elección de dipu
tados, los comicios se celebran en el primer domingo de julio, pero en
este caso de cada seis años, mientras la toma de posesión se verifica el
1 de septiembre del año de la elección.
ii) De los 1 28 senadores, la mitad se elige a través del principio de
mayoría relativa. Esto es, 64 senadores.
B aj o este principio, se prevé que cada partido con reconocimiento
nacional ante el IFE registre ante esa autoridad electoral una gran fórmu
la doble, a su vez integrada por dos subfórmulas compuestas cada una
de ellas por un candidato propietario y un suplente, mismas que se pre
sentarán a elección senatorial de mayoría relativa en cada una de las
entidades de la Federación (incluye a 3 1 estados y el Distrito Federal) .
El día de la j ornada, el ciudadano vota en un sólo recuadro por la
gran fórmula doble de su preferencia (que tiene cuatro candidatos distin-
DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS ESPECIFICIDADES 59
tos: en la primera subfónnula, los nombres de un candidato propietario

y su suplente; en la segunda subfórmula, el nombre de otro candidato
propietario y el de su suplente), dentro de la boleta que contiene tanto el
emblema como el listado ele candidatos por partido. Al final de la jorna
da, se contabilizan los votos obtenidos por cada gran fórmula doble ele
candidatos y de sus partidos proponentes .
En este sistema, los dos escaños ele mayoría relativa por cada en
tidad se conceden a aquella gran fórmula doble de candidatos (dos pro
pietarios y dos suplentes) que, junto con el partido proponente, hayan
obtenido el mayor número de votos en positivo así fuere por la mínima
diferencia.3
iii) A diferencia del principio de mayoría relativa ele la Cámara de
Diputados que ya hemos visto aplica a rajatabla la regla del "todo o nada"
en sus 300 distritos, el correctivo del sistema electoral previsto desde el
año ele 1 993 para el Senado establece que otros 32 senadores más de
los 1 28 surjan del segundo lugar ele dicha elección (uno por cada enti
dad). Son los Ua·mados senadores de primera minoría que ganan el esca
ño tras verificarse en los cóm.putos de votos estatales su posición inferior
de votos inmediata a la de los ganadores.
En tal caso, la regla constitucional define que el único escaño adscri
to mediante dl.cha modalidad por cada entidad se otorga a la primera de
3 Existe una anómala interpretación del !FE (ratificada en otoiio de 20 1 1 por el TE
PJF), con relación a dicha gran fórmula doble (denominación sin previsión en la ley pero
aquí adoptada con fines pedagógicos), en tanto que disocia y confunde las reglas que
ataiien al registro de coaliciones para la elección de senadores de m.r. (previstas en el
artículo 96.6 del COFIPE). Ya que en la hipótesis de solicitarse un registro de este tipo, sólo
podrá autorizarse en 1 O entidades porque la autoridad electoral se ampara en una cues
tionable interpretación de que sólo existe permisión para registrar coaliciones "hasta un
máximo de 20 fórmulas de candidatos" (y que por error o mala' fe dicha autoridad la
aplica sólo a 20 candidatos propietarios e igual número de suplentes de diez entidades). Si
bien el legislador debió haber dispuesto con más claridad una suerte de redacción: "hasta
un máximo de 20 grandes fórmulas dobles" para evitar confusiones. Pero, como ya que lo
he explicado con anterioridad, la gran formula doble de candidaturas senatoriales de m.r.
se compone con dos subfónnulas indisolubles integradas cada una por un candidato pro
pietario y otro suplente (por tanto, la gran fórmula y sus subfónnulas nunca podrán diso
ciarse para efectos de registro legal; otra cuestión será para la adjudicación de la primera
minoría), situación que indubitadamente genera la posibilidad legal y constitucional de
realizar coaliciones en un máximo de hasta 20 entidades. (es decir, 40 candidatos propieta
rios y 40 suplentes). A lo anterior, debe considerarse el criterio de proporcionalidad exigi
ble para coaliciones en distritos uninominales de diputados (2/3 de los 300 distritos); lo
cual confirma el principio de respeto a pluralidad política que está presente en las motiva
ciones del legislador para el diseüo del artículo 96.6 del COFIPE (lo que legitima una fracción
de casi 2/3 de candidaturas para senadores de m.r. considerando la existencia de 32 enti
dades). Cualquier interpretación en sentido contrario lesiona gravemente los principios
democráticos y tergiversa sus reglas de juego.
60 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNIC O
las subfórmulas inscritas bajo el principio de mayoría relativa de la gran

fórmula doble. Es decir, al candidato a senador propietario y su respec
tivo suplente, lo que implica dejar fuera de la asignación a la subfórmula
registrada en segundo lugar.
iv) Los 32 escaños restantes se distribuyen entre los partidos que han
presentado candidaturas en una lista nacional única ele senadores de re
presentación proporcional, y que han ganado más del dos por ciento ele
votos en la votación nacional correspondiente, la cual se obtiene con la
suma de resultados en las mesas ele casillas ordinarias ele cada entidad,
más la suma de resultados ele las casillas especiales.
Las peculiaridades de este principio ele proporcionalidad pura sena
torial se explican ele manera más llana en los preceptos de la Constitu
ción política y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales que, en su parte relativa, se transcriben a continuación:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA (extracto)

Artículo 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores,
d e los cuales, en cada Estado y en el D i strito Federa l , dos será n elegidos seg ú n el
principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera m i noría . P a ra
estos efectos , los partidos políticos deberán registrar una l ista con dos fórmulas de can
d idatos. La ·senaduría de primera minoría le será asignada a la fórm u l a d e candidatos
q ue encabece la lista del partido político q u e , por sí mismo, haya ocupado el segundo
lugar en número d e votos e n la entidad d e que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de repre
sentación proporcion a l , mediante el sistema d e listas votadas en una sola circunscrip
ción plurinominal naciona l . La ley esta blecerá las reg las y fórmulas para estos efectos .
La Cámara de Senadores se renovará e n su totalidad cada seis años.
COFIPE (extracto)
Artículo 1 8
1 . Para la asignación d e senadores por el principio d e representación proporcional
a que se refiere el seg undo párrafo del a rtículo 5 6 de l a Constitución , se utilizará la
fórm ula de proporcionalidad pura y se atenderán las siguientes reglas:
a) Se entiende por votación total emitida para los efectos de la elección de senado
res por el principio de representación proporciona l , la suma de todos los votos depo
sitados en las urnas para l a lista de circunscripción plurinominal naciona l ; y
b) La asignación de senadores por el principio de representación proporciona l se
hará considerando como votación nacional emitida la que resulte de deducir de la total
emitida , los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el dos por cien
to de la votación emitida para la lista correspondiente y los votos nulos.
2. La fórmula de proporcionalidad pura consta de los siguientes elementos:
a} Cociente natura l ; y
b) Resto mayor.
3 . Cociente natural: es el resultado de dividir la votación nacional emitida, entre el

número por repartir de senadores electos por el principio de representación proporcional .
4 . Resto mayor: es e l remanente más a lto entre los restos d e las votaciones d e cada
partido político después de haber participado en la distribución de senadores mediante
el cociente natural. El resto mayor deberá utilizarse cuando a ú n h ubiese senadores por
distribuir.
5. Para la a p l icación d e la fórm u l a , se observará el procedimiento sig uiente:
a) Por el cociente natural se distribuirán a cada partido político tantos senadores
como número de veces contenga su votación dicho cociente; y
b) Después de aplicarse el cociente natura l , si aún quedasen senadores por repar
tir, éstos se asignarán por el método de resto mayor, siguiendo el orden decreciente
de los restos de votos no utilizados para cada uno de los partidos políticos.
6. En todo caso, en la asignación de senadores por el principio de representación
proporcional se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en la lista naciona l .
4. REQUISITOS PARA SER CANDIDATO

A DIPUTADO Y SENADOR
De acuerdo con los ordenamientos constitucionales y legales en vi

gor, los requisitos para ser candidato a legislador federal pueden clasifi
carse de esta manera:
i) Requisitos de configuración constitucional comunes para ser can
didato a diputado y senador, como los previstos en el artículo 5 5 , fr¡:tc
ción I, y también de la III a la VII fracciones.
ii) Requisitos de configuración constitucional diferenciados para
diputados y senadores, como la edad mínima de acceso al cargo, que
están previstos en los artículos 5 5 , fracción II, y 5 8 de la Constitución.
iii) Requisitos de configuración legal comunes para ser candidato a
diputado o senador, como los previstos en los artículos 7, 8, 2 1 8 , 2 1 9,
220 y 221 del Código Federal de Instituciones y de Procedimientos Elec
torales.
D e la transcripción de dichos artículos de la Constitución Política y
del COFIPE que se hará a continuación, resulta que los requisitos para ser
candidato a diputado o senador de la Federación son muy variados y, en
algunos casos, abren dudas complejas en su interpretación.
5 . lNELEGIBILIDADES PARA CIUDADANOS QUE ASPIRAN

AL CONGRESO DE LA UNIÓN
Tomando en cuenta las disposiciones de la Constitución Política y de

la legislación electoral recién transcrita, puede formularse aquí una clasi
ficación de las inelegibilidades al cargo de legislador federal como la
siguiente:
i) Inelegibilidad absoluta por déficit de ciudadanía y/o oriundez y/o

residencia formal o Jnaterial. Dichos supuestos están comprendidos den
tro ele los artículos 5 5 , fracciones I, II, III, VI; 5 8 de la Constitución
Política; y 7. 1 , inciso a, del COFIPE.
ii) Inelegibilidad absoluta llana . Por ejemplo, en el periodo del encar
go de un gobernador (y por extensión, ele un Jefe ele Gobierno) nunca
podrá éste presentarse como candidato a senador o diputado dentro ele la
misma demarcación electoral en que su entidad se halla inserta (art. 5 5 ,
fracción V) . Sin embargo, cierta interpretación garantista nuestra supo
ne que la inelegibilidad remitirá al separarse del cargo y buscar el regis
tro ele candidato en otra entidad o si aparece en la lista ele senadores o
diputados ele representación proporcional en una circunscripción aj ena
a la ele la entidad que gobierna.
No es el caso de otras inelegibiliclacles ele carácter absoluto y llano
(nunca remitibles), como son las incapacidades previstas en los artícu
los 5 5 , fracción VII, y 59 constitucionales.
iii) Inelegibilidad remitible o relativa (para garantizar la equidad clemo
n·ática de la contienda). Se trata de los casos ele altos funcionarios de
cualquier poder de la Federación o de las entidades (incluidos los presi
dentes municipales y quienes ejercen mando en la fuerza pública) a quie
nes la C onstitución y la legislación electoral exige la separación o renuncia
del cargo con plazos de antelación diversos (tres o seis meses, 90 días, dos
o tres años, según f-uere el caso).4 Ya que de incumplirse dichos plazos, la
inelegibilidad deviene absoluta y llana, bien sea que la califique la auto
ridad electoral de registro de candidaturas o la autoridad jurisdiccional
mediante un acto de control debido.
iv) Inelegibilidad especial . En un caso están las inelegibilidades pre
vistas en el artículo 8 del COFIPE que atienden a la ordenación racional
del pluralismo político y, en otro, las establecidas en los artículos 2 1 8 . 1 ;
2 1 8 . 3 ; 2 1 9. 1 ; y 22 0 . 1 del COFIPE que buscan de l a misma forma al equi
librio de oportunidades de las candidaturas entre géneros.
6. INCOMPATIBILIDADES DE LOS MIEMBROS

Las incompatibilidades que impiden el ej ercicio del cargo ele dipu

tado o senador son aquellas que configuran cualquier tipo ele prohibición
o limitación de excesos del legislador, y que reconocen en la legislación de
orden público, independientemente de que se decreten por vía constitu
cional, legal o reglamentaria.
4 Véanse los artículos 55, fracciones IV y V, de la Constitución, así como 7 . 1 , incisos

b, e, d, e y f, del COFIPE.
Dichas incompatibilidades aspiran a garantizar el estatuto de auto

nomía y de libertad del representante popular, c.ompeliéndole a que en
la actuación de éste se cuide siempre el interés general. Para ello busca
eliminarse la confusión y las interferencias indebidas que puedan produ
cirse entre el parlamentario y los intereses privados/personales, a partir
de controles definidos por el ordenamiento.
En todo caso, las incompatibilidades parlamentarias forman parte
de la prohibición de mandato imperativo, que en el inicio ele esta obra ya
analicé como un elemento imprescindible de los parlamentos ele nueva
generación.
Por mucho tiempo se consideró que la única incompatibilidad de los
legisladores federales era la prevista, desde el siglo XIX, en el artículo 62
de la Constitución, que en letra ele su texto todavía vigente señala:
Artículo 62. Los diputados y senadores propietarios durante el período
ele su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo ele
la Federación o ele los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia
previa ele la Cámara respectiva; pero entonces cesarán en sus fcmciones re
presentativas, mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se obser
vará con los diputados y senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio.
La infracción ele esta disposición será castigada con la pérdida del carácter
ele diputado o senador.
Efectivamente, se trata de una modalidad importante de incompatibi
lidad parlamentaria por su visibilidad constitucional, mas no de l a {mi
ca. Y a que, cm'no podrá verse enseguida, existen otras incompatibilidades
previstas en el ordenamiento constitucional o derivadas de sus leyes a
las que no puede restarse importancia ni eficacia normativa, que a sa
ber, son las siguientes :
i) La incompatibilidad del legislador para sumar otros ingresos en la
remuneración pública legal a la que tienen derecho como diputados y
senadores (en tanto que servidores públicos), b aj o cualquier tipo de per
cepción económica diferente al salario de remuneración autorizado (la
llamada dieta parlamentaria) y que podría recibirse baj o cualquier deno
Ininación o concepto, con1o "bono" , "cmnpensación", "estÍlnulo ", etc . ,
pues bastará que éstos tengan carácter comprobable líquido o e n especie,
para quedar desautorizados dentro de un sistema congresual que presu
ma su inserción en las democracias contemporáneas. Para ello, debe
considerarse que estos últimos sobreingresos no tienen nada que ver con
la dieta parlamentaria.
En tanto que la dieta parlamentaria es una prerrogativa legítima que
a la vez supone un derecho del legislador (nacional o local), no puede
entenderse sin estas características racionalizadoras y de control: a) la
dieta debe tener plena y exacta determinación; b) existe un deber de
máxima publicidad y acceso a la información sobre sus datos específi-
cos ; e) la dieta procede sólo con autorización congresual previa; y d) la

dieta implica una racionalidad presupuestaria con equidad.5
Tales elementos se desprenden de los mandatos del artículo 1 2 7 de
la Constitución, de ahí que cualquier percepción económica extra alle
gable al legislador (por ejemplo, "bonos" por integrar comisión o dirigir
órganos camerales; o "sueldos" en órganos de partido) pueden ser in
constitucionales e ilegales si incumplen cualquiera de las características
mencionadas de la dieta parlamentaria. Siempre y cuando haya sido
asumida la interpretación integral del artículo 1 2 7 y su relación con el
artículo 62 citados con anterioridad, en el marco de una concepción
democrática y contemporánea del Poder Legislativo .
Porque en cualquier Estado Constitucional, la mera probanza de in
gresos desautorizados e ilegítimos desvirtuaría el concepto de dieta par
lamentaria, seguido de arrastrar la pérdida automática del escafío de un
legislador.
ii) La incompatibilidad para los legisladores, en general, y para los
titulares de órganos de gobierno parlamentario, en particular, para efec
tuar la promoción personalizada que incluya nombres, imágenes, voces
o símbolos de partidos o instituciones dentro de la propaganda cuya fi
nanciación corra a cuenta del Congreso o de los presupuestos ele la Fe
deracióh o ele las entidades (artículo 1 3 4 constitucional) .
iii) Las incompatibilidades legales. Son las previstas de forma expresa
en la Ley Federal de Responsabilidades Adnlinistrativas ele los Servido
res Públicos (LFRASP) con el carácter de obligaciones para los servidores
públicos. No está de más remarcar que dicho rol de servidores públicos
se ej erce a plenitud por todo legislador (por mandato directo de los ar
tículos 1 08 de la Constitución Política y 2 y 3 de la LFRASP); por consi
guiente, esto vincula de pleno derecho a mie1nbros ele sus cámaras y
órganos parlamentarios para imputar ele eficacia normativa al conteni
do de los preceptos que se reproducirán algo más adelante.
Infortunadanrente, la realidad indica que la LFRASP ha sido letra
muerta dentro del Congreso de la Unión y, sólo de manera muy recien
te, se han expedido los reglamentos parlamentarios para repetirse ahí de
forma incompleta un listado de obligaciones para los legisladores.
Pero a éstos sigue faltándoles identificar claramente cuál es el órga
no o comisión parlamentaria responsable de la expedientación adminis
trativa (por incompatibilidad o violación de leyes de este orden) que se
impute a un legislador en cuestión. También, falta puntualizar las san
ciones correlativas que siguen omitiendo los nuevos reglamentos came-
5 La razón de esta incompatibilidad, también se relaciona con los elementos limita

dores que se obtienen del parlamentarismo democrático comparado.
rales, independientemente que por fin haya habido una alusión general
en los artículos 1 9 y 21 del Reglamento del Senado.
LEY FEDERAL DE RESPO NSABILIDADES ADM I N I STRATIVAS

DE LOS SERVIVORES PÚBLICOS (extractos)
Artículo 7. Será responsa bilidad d e los sujetos de la Ley ajustarse, en el desem
peño de sus empleos, cargos o comisiones, a las obligaciones previstas en ésta, a fin
de salvaguardar los principios d e legalidad, honradez, lealta d , imparcialidad y eficien
cia que rigen en el servicio público.
Artículo 8. Todo servidor pú blico tendrá las sigu ientes obligaciones:

l. Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u
omisión que cause la suspensión o d eficiencia de dicho servicio o implique abuso o
ejercicio indebido de un empleo, cargo o comis i ó n ;
IV. R e n d i r cuentas sobre el ejerc1c1o de las funciones que tenga conferidas y

coadyuvar en la rendición de cuentas de la gestión pública federa l , proporcionando la
documentación e información que le sea requerida en los términos que esta blezcan las
disposiciones legales correspondientes;
V . Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo,
cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracció n ,
destrucció n , ocultamiento o i n utilización indebidos ;
VI . Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisió n , tratando con respeto,
diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo
de éste;
I X . Abstenerse de disponer o autorizar que un su bord i nado no asista sin causa

justificada a sus labores, así corno de otorgar indebida mente licencias, permisos o
comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones;
X I . Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, e n cualquier forma en la

atenció n , tramitación o resolución de asu ntos en los que tenga interés personal, fa miliar
o de negocios, incluyendo aq uéllos d e los que pueda resultar algún beneficio para él ,
su cónyuge o parientes consa nguíneos o por afi nidad hasta el cua rto grado, o parientes
civiles, o para terceros con los q u e tenga relaciones profesionales, laborales o de ne
gocios, o para socios o sociedades d e las que el servidor público o las personas antes
referidas formen o hayan formado parte.
X I I I . Desempeñar s u empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener

beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga
por el desempeño de su función, sean para él o para las personas a las que se refiere
la fracción X I ;
X I V . Abstenerse d e intervenir o participar indebida mente en la selecció n , nombra
miento, designación, contratación, promoció n , suspensión, remoción , cese, rescisión del
contrato o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, fa miliar
o d e negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para

las personas a las que se refiere la fracción X I ;
XV. Presentar con oportu nidad y veracidad l a s declaraciones de situación patri
monia l , en los términos establecidos por la Ley;
XIX. Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda información y datos solicitados

por la institución a la que legal mente le competa la vigilancia y defensa d e los derechos
humanos. En el cumplim iento de esta obligaci ó n , además, el servidor público deberá
permitir, sin demora , el acceso a los recintos o insta laciones, expedientes o docu men
tación que la institución de referencia considere necesario revisar para el eficaz desem
peño de sus atribuciones y corroborar, también, el contenido de los informes y datos que
se le h u biesen proporcionado;
Fracción reformada OOF 30-06-2006
XX. Abstenerse, en ejercicio d e sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar
o autorizar la celebración de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones ,
arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cual
quier naturaleza y la contratación d e obra pública o de servicios relacionados con ésta,
con q u ien desempeñe u n empleo, cargo o comisión e n el servicio público, o bien con
las sociedades d e las que dichas personas formen pa rte. Por ningún motivo podrá
celebrarse pedido o contrato alguno con q u ien se encuentre inhabilitado para desem
peñar u n ·empleo , cargo o comisión en el servicio pú blico;
XXI I . Abstenerse de a provechar la posición que s u empleo , cargo o comisión le

con.fiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u om ita realizar algún
acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí
o para alg u'na d e las personas a que se refiere la fra cción X I ;
XXI I I . Abstenerse de adquiri r para sí o para l a s personas a que se refiere la frac
ción X I , bienes i nmuebles que pudieren incrementar su valor o, en genera l , que mejo
ren sus condiciones, como resultado 'de la realización de obras o inversiones públicas o
privadas, que haya autorizado o tenido conocimiento con motivo de su empleo, cargo
o co misión. Esta restricción será a p l icable hasta u n año después d e que el servidor
público se haya retirado d e l e m pleo , cargo o comisió n , y
XXIV. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplim iento de cual
quier disposición lega l , reglamentaria o admin istrativa relacionada con el servicio pú
blico .
El incumplim iento a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar al procedi m ien
to y a las sanciones q u e correspond a n , sin perj uicio de las normas específicas q u e al
respecto rijan en el servicio de las fuerzas armadas.
Artículo 9. El servidor público que deje de desempeñar su empleo , cargo o co

misión deberá observar, hasta un a ño después de haber concluido sus funciones, lo
siguiente:
a) E n n i n g ú n caso a provechará su influencia u obte n d rá alguna ventaja deriva
da de la función que dese mpeñaba , para s í o para las personas a que se refiere la
fracción XI del artículo anterior;
b) No usar en provecho propio o de terceros , la información o documentación a

la que haya tenido acceso en su empleo, cargo o comisión y que no sea del dominio
público ...
REGLAMENTO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS (extractos)

Artículo 8
1 . Serán obligaciones de los diputados y d i puta d a s :
l . .. .
1 1 . .. .
1 1 1 . Acatar los acuerdos del Pleno, de los órganos d i rectivos, comisiones y comités;
IV . .. .
V . .. .
V I . I nform a r de los asu ntos en los que tengan intereses o puedan obtener bene
ficios personales y excusarse de participar en la promoció n , gestión, recomendación y
discusión de los mismos;
VI l . Abstenerse de realizar a ctos que sean incompatibles con la función que des
empeña n , así como ostentarse con el carácter de legislador e n toda clase de asu ntos
o negocios privados;
V I I I . G ua rd a r reserva de todo lo que se trate y resuelva e n las sesiones secretas ,
a s í como de la información a la que tenga acceso y q u e , conforme a lo dispuesto por
las leyes respectivas, sea reservada o confidencia l ;
IX. ...
X . ...
XI . Evitar interve n i r como a ctor, representante leg a l , m a n d atario o patrón , en
juicios de cualqu ier índole, en los que el patrimonio del Estado esté en riesgo;
XI I . Presentar la declaración d e situación patrimonial y de modificación a la misma;
XI I I . Renunciar a obtener, por la realización d e actividades inherentes a su cargo
o su i m pacto, beneficios económicos o en especie para :
a) S í , su cónyuge, concubina o concu bina;
b) Parientes consanguíneos o por afi n idad hasta el cua rto grado;

e) Terceros con los q u e tenga relaciones profesionales, l a borales, de negocios, o
d) Socios o empresas de las que el di putado o d iputada formen o hayan formado
parte.
XIV. Adecuar todas sus con d uctas a los ordenamientos respectivos y evitar que
los recursos económicos, humanos, materiales y telemáticos, de que disponga para el
ejercicio d e su cargo, se destinen a otros fines;
XV . .. .
XVI . .. .
XVI I . .. .
XVI I I . .. .
XIX. Acatar las sanciones q u e establece este Regla mento y otros ordenamientos
aplicables, y
XX . ., .
2 . Para los efectos de la fracción VI , la Mesa Di rectiva deberá llevar y mantener
actualizado u n registro d e los asu ntos que estará vigente d u ra nte toda la Legislatura .
REGLAMENTO DEL SENADO ( e x tractos )

Artículo 1 0
1 . Son obligaciones d e los senadores:
l. Desempeñar el cargo con apego a la Constitució n , la Ley, este Regla mento y
demás disposiciones aplicables y participar en todas las actividades inherentes al mis
m o , con la dignidad y responsabilidad que corresponden a su investidura;
11. . . .
1 1 1 . .. .
IV. Cuidar que los recu rsos de q ue disponen para el ejercicio de su cargo se
destinen a los fines para los q ue son asignados;
V. ...
VI . Abstenerse d e realizar actos incompatibles con las funciones que desempeñan ,
así como d e hacer valer s u condición d e legisladores e n beneficio propio; .
V i l . I nformar al ó rgano camara l que corresponda de los asuntos competencia del
Senado en los que tengan interés económico o beneficio personal y excusarse d e
participar en l a s gestiones, l o s trámites y l o s procedimientos relativos;
VI I I . Presentar e n tiempo y forma las declaraciones e informes que establecen las
normas aplicables o que deben rendir con motivo del desempeño de sus funciones o
encomiendas;
IX. Abstenerse d e revelar cua lquier información reservada o confidencial a l a q u e
ten g a n acceso e n el desempeño d e sus fu nciones, conforme a lo disp uesto por las
normas e'n materias d e transparencia y acceso a l a información p ú blica así como de
seguridad nacion a l . El o los senadores q u e i n c u m p l a n con esta obligación serán res
ponsables en términos de lo dispuesto por el artículo 21 de este Reglamento; y
X. Las demás que establecen la Constitución y las leyes.
Artículo 1 9
1 . Conforme a lo dispuesto por l a Ley Federal d e Responsabilidades Ad m i n istra
tivas de los Servidores P ú blicos, los senadores se excusan de intervenir en asu ntos
en los que tienen interés d i recto.
2. De igual form a , los senadores están obligados a cumplir con lo dispuesto en la
Ley cita d a , en lo relativo a conflictos de interés.
3. E n caso procedente, los integrantes de la Mesa realizan las acciones que co
rres ponden conforme a la legislación apl icable relativas a las conductas referidas en
este artículo.
7. S ISTEMAS DE RESPONSABILIDAD APLICABLES

A DIPUTADOS Y SENADORES
Precisamente, el Título Cuarto de la Constitución y sus leyes regla

mentarias tratan las responsabilidades de servidores públicos federales
y, de forma especial, las aplicables a todo alto cargo entre quienes se
sitúan senadores y diputados federales. No está de más recordar que las
responsabilidades de corte civil, mercantil, laboral, fiscal y, otras en ge
neral, se fincan de forma directa a todo servidor público aplicando pro
cedimientos idénticos que a los ciudadanos.
Pero explicar de forma panorámica el estatuto de responsabilidades

para senadores y diputados, es necesario considerar las modalidades de
responsabilidad pública siguientes que les aplican:
i) Las responsabilidades administrativas
En el apartado anterior analizamos las obligaciones ele los servidores
públicos previstas en la Constitución y en las leyes administrativas que,
ele incumplirse, sitúan al legislador en la incompatibilidad ele ejercicio del
cargo, incluido el cuestionamiento del porque a los demás servidores pú
blicos les implica sanciones de lo más sencillas hasta la pérdida misma
del empleo, mientras que con los legisladores el sistema se muestra más
flexible.
No se reproduce aquí lo ya criticado, mas sí resalto ese déficit exis�
tente en ambas cámaras del Congreso para sustanciar responsabilidades
de naturaleza administrativa cuando se involucra a legisladores.
Aun cuando dicho déficit decrece en algo con la posibilidad real de
expedientarse a funcionarios de apoyo y auxilio de las cámaras, sí consi
deramos el hecho que toca a sus órganos de contraloría interna aplicar de
forma ordinaria el sistema legal de responsabilidades administrativas a
sus empleados.
No es el caso si las faltas y conductas contrarias a la ley administra
tiva se achacan a senadores y diputados de legislatura en legislatura,
porque ha venido aduciéndose hasta el hartazgo que dicho sistema y, en
especial, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas no los
vincula ele forma directa (exsenaclores Diego Fernández o Salvador Rocha
dixit). Se ha argumentado que no hay superior j erárquico ni legislación
invocable dentro del Congreso para la expedientación administrativa de
sus miembros; y en un extremo abusivo, inclusive se sostiene que los
congresistas no son "servidores públicos" en sentido estricto.6
Tal interpretación se soporta en simples falacias, ya que bastaría que
el Congreso revise las aportaciones del parlamentarismo democrático
que ya ha resuelto la cuestión desde hace décadas, en tanto que compe
te al Pleno de sus cámaras (ele Alemania, España, Austria, etc.) y, en es
pecífico, a las comisiones de incompatibilidades deliberadas, asumir las
potestades de control sobre legisladores en falta. De forma especial,
éstas resuelven procedimientos de verificación, fiscalización, e investiga
ción de actos u omisiones que derivan en la incompatibilidad absoluta o
relativa para el ej ercicio del mandato parlamentario (conflictos de inte-
6 En pleno siglo XXI, todavía en una parte de México se reviven algunas tesis rous
seaunianas, como esa que apreciaba al legislador como un ser místico y meta terrenal;
producto allá de un ideario mesiánico, aquí, de cierto entendimiento corruptor de las
instituciones. Reléase la nota 3 de esta obra.
rés), por violaciones directas a los principios, leyes o reglamentos parla

mentarios, incluida la imposición de sanciones muy severas como la
pérdida del cargo parlamentario.
ii) Las responsabilidades penales y las responsabilidades políticas
Estas dos modalidades de responsabilidad tienen procedimientos di
ferenciados y de especial configuración, en la hipótesis de que se hallen
involucrados senadores y diputados (u otros altos cargos de la Federa
ción y de los estados) . Como es sabido, el fundamento de ambos tipos de
responsabilidad se encuentra en los artículos 1 08 al 1 1 4 de la Constitu
ción, así como en los títulos segundo y tercero de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, que desarrollan las reglas
del Juicio Político y de la Declaración de Procedencia (más conocida
como Juicio de Desafuero y que encierra la inmunidad funcionarial).
Sin embargo, dichos sistemas no recibirán explicación en este aparta
do en virtud de que una y otra institución constitucional recibe tratai11ien
to monográfico y detenido en la Parte Segunda (Capítulo 2) de esta obra.
8. LAS LICENCIAS DEL CARGO QE DIPUTADO Y SENADOR
La licencia, de conformidad con el artículo 3 del Reglamento de la

Cámara de Diputados, "Es la autorización concedida por la Cámara, a
la solicitud presentada por el diputado o diputada para separarse del
ejercicio de su cargo " .
Aun cuando dicha potestad n o se prevé e n la Constitución dado el
carácter aparentemente irrenunciable de la representación parlamenta
ria, la norri1ativa interna de la Cámara tiene ya un catálogo de preceptos
que habilitan dicho trámite, asentado en una larga práctica cameral. En
seguida, se reproducen esas nuevas reglas:
REGLAMENTO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS (extra ctos)

Artículo 9
1. La suplencia procede cuando la di putada o el di putado propietario:
l. No acuda a tomar posesión del cargo dentro d e los términos constitucionales
esta blecidos;
1 1 . Obtenga licencia ;
1 1 1 . No se presente diez días de sesiones consecutivos , sin causa justificada;
IV. Desempeñe una comisión o empleo de la Federación, de los estados, del
Distrito Federa l , de los m u n icipios o cualquier empleo remunerado del sector público,
sin la licencia previa de la Cámara, con excepción de las actividades que desempeñen
en instituciones y asociaciones docentes, científicas, culturales y de investigació n ;
V . Fallezca o padezca u n a enfermedad , q u e provoque una incapacidad física q u e
le i m pida el desempeño del cargo, y
V I . Tenga imposibilidad ju rídica determinada por u n a autoridad competente.
Artículo 1 0
1 . Existirá vacante e n l a fórmula d e d iputados o d iputadas electos por el principio
d e mayoría relativa o por el principio de representación proporcional, cuando ninguno
de los integra ntes de la fórmula puedan desempeñar el cargo por alguna de las siguien
tes causas:
l. H a ber sido sancionado con la pérdida del cargo, en términos de lo dispuesto en
el artículo 62 constitucio n a l ;
1 1 . No concurrir a l desempeño d e s u función en l o s términos q ue dispone el primer
párrafo del artículo 63 constitucio n a l ;
1 1 1 . M uerte o enfermeda d q u e provoque u n a incapacidad permanente que impida
el desempeño del cargo;
IV. Haber optado por a l g ú n otro cargo d e elección popular, en los términos del
artículo 125 constitucion a l ;
V . Solicitud y obtención de l icencia p o r parte d e l d i putado o diputada suplente e n
funciones;
VI . Por resolución firme que los destituya del cargo o i m pida su ejercicio, en los
términos del título cuarto de la Constitució n , y
V I l . I m posibilidad ju rídica determ inada por u n a autoridad competente, a través d e
una resolución firme.
Artículo 1 1
1 . Las vacantes de diputados o di putadas electos por el principio de mayoría relati
va o representaéipn proporcional , se cubrirán conforme a lo dispuesto en la Constitución,
en sus artículos 63, primer párrafo y 77, fracción IV.
Artículo 1 2
1 . Los diputados y d iputadas tendrán derecho a solicitar licencia , en el ejercicio
del cargo por las sigu ientes causas:
l . Enfermedad que incapacite para el desempeño de l a fu nción;
1 1 . Optar por el desempeño de u n a comisión o empleo de l a Federación , de los
estados, del Distrito Federal y d e los mun icipios , por el que se disfrute de sueldo;
1 1 1 . Postula rse a otro cargo d e elección popula r , cuando tal licencia sea u n a con
dición esta blecida en las normas internas del p a rtido político o en las disposiciones
electorales correspondientes;
IV. Para desahogar trá mites o comparecencias a n te la autoridad competente, por
procesos judiciales o jurisdiccionales, y
V. Para ocupar un cargo dentro de su partido político.
2. Las diputadas tendrán derecho a solicitar licencia en el ejercicio del cargo por
estado de gravidez, por el mismo periodo previsto en la Ley d e la materi a , para la
incapacidad pre y post nata l , sin perj u icio de s u condición labora l .
Artículo 1 3
1 . L a solicitud de licencia se presentará a la consideración del Pleno, q u e resol
Í
verá si a acepta.
2. El d i putado o di putada deberá solicitar licencia ante la Mesa Directiva con un
escrito firmado y fundado. La Mesa Directiva verificará que la solicitud tenga como base
alguna de las causas establecidas en el a rtículo anterior.
3. La licencia s u rtirá efectos a pa rtir de la fecha que indique el Pleno.
Artículo 1 4
1. Las licencias n o s e concederán sim ultáneamente a más d e l a cuarta parte d e
l a tota l idad d e los integra ntes que componen l a Cámara .
Artículo 1 5
1. S i l a Mesa Directiva apreciara inconsistencias e n l a solicitud d e licenci a , suspen
derá el trámite parlamentario de a utorización y dará cuenta a l Grupo que integra el
d iputado o diputada solicitante.
Artículo 1 6
1. E l d iputado o d iputada con licencia q ue com u n i q u e l a reincorporación a l ejerci
cio de su cargo presentará escrito firmado y d i rigido al Presidente.
2 . El Presidente lo comunicará, de inmediato a l diputado o diputada suplente en fun
ciones y, a l Pleno de manera improrrogable en la siguiente sesión.
3. En los recesos, se estará a lo dispuesto por el a rtículo 78 , fracción VI I I d e la
Constitución .
REGLAM E NTO DEL SENADO (extractos)

Artículo 1 3
1. Los senadores y las senadoras tienen derecho a solicitar y , e n s u caso , obtener
licencia del Pleno por las siguientes causas:
l. Enfermedad que los incapacita temporalmente para el desempeño de la función;
1 1 . Hasta por tres meses por estado de gravidez o de post-parto;
1 1 1 . Desempeñar empleo, cargo o comisión d e carácter público por el que se per
ciba remuneración ;
IV. Postularse a otro cargo d e elección popular cuando l a licencia sea condición
esta blecida en las disposiciones electorales correspondientes o en la normativa interna
del pa rtido político de que se trate; y
V. Otras diversas a l a s señaladas en las fracciones anteriores.
2. Conforme a las solicitudes presentadas, el Pleno decide el otorga miento d e las
licencias tomando en consideración la debida integración del Senado.
Artículo 1 4
1. Aprobada l a licencia , e l Presidente d e l a Mesa llama a l suplente para que asu
ma el ejercicio d el cargo d e senador. U na vez que rinde la protesta constitucional ,
entra e n funciones hasta e n tanto e l propietario s e encuentre e n posibilidad d e reasu
mir el cargo.
2. Para reincorporarse a l ejercicio d e las actividades legislativas, el senador con
licencia lo informa por escrito al Presidente de la Mesa , quien toma la nota correspon
diente, notifica a l suplente para que cese en el ejercicio del cargo en la fecha q u e se
indique y lo hace del conocimiento del Pleno, para los efectos legales conducentes.
CAPÍTULO 2
DE LAS GARANTÍAS DE PROTECCIÓN DEL PODER
LEGISLATIVO FEDERAL Y DE DEFENSA
DE LA CONSTITUCIÓN
En este capítulo se expondrá una tipología de garantías previstas en

la Constitución Política y en la normativa parlamentaria, a partir de
organizarlas baj o un prisma de significados y contenidos propios de un
Derecho parlamentario renovado.
Para lograr ese cometido propongo, en principio, describir un pri
mer tipo de garantías conferidas al Congreso como tal, y por añadidura a
sus cámaras y miembros (la potestad de autonomía reglamentaria; la invio
labilidad de recintos deliberantes; y la inmunidad funcionarial). Después,
un segundo tipo de garantías exclusivamente protectoras de la esfera in
dividual del legislador (el derecho ele remuneración o dieta; el derecho ele
adhesión o autonomía de grupo parlamentario; y el derecho a la inviola
bilidad ele opiniones). Y por último, valiéndonos de una garantía de los
sistemas de justicia constitucional (que encierra la defensa política de la
constitucionalidad en sede congresual), se explicará la competencia bica
meral de tramitar y resolver el Juicio Político, con lo cual se visibilizará
su marco regulatorio y disfunciones.
En todos los casos, se trata de adaptaciones en el sistema parlamen
tario/congresual mexicano de diseños institucionales reconocidos en los
sistemas parlamentarios actuales o vigentes en épocas distintas .
l . LAS GARANTÍAS INSTITUCIONALES DE PROTECCIÓN

DE LA AUTONOMÍA CAMERAL
1 . 1 . LA POTESTAD DE AUTONOMÍA REGLAMENTARIA

DE LAS CÁMARAS
No existe una actividad más característica de las cámaras que ejer
cer, con libertad y autonomía plenas, la potestad de configurar su propia
normativa de ordenación. Esto es, expedir y reformar sus reglamentos,
sin requerir siquiera la intervención de poder o autoridad ajena para la
formulación, la sanción, la promulgación o la publicación de sus normas,
73
potestad que incluso se proyecta dentro de los sistemas bicamerales en

la imposibilidad de que una y otra cámara realice observación alguna
sobre sus reglas propias.
Sin embargo, dicha potestad ele los miembros del Congreso y de las
asambleas legislativas de las entidades se ha ejercido en México con dis
tinto acento y peculiaridades; por ej emplo, en la época no pluralista se
prescindió o relativizó de tal manera este principio ele autonomía regla
mentaria, que no era extraña la intervención expresa o implícita del
Ejecutivo (Federal o de las entidades) dentro de los procedimientos de
conformación ele sus reglamentos.
Otra expresión anómala de esta garantía -que encuentra explicación
a detalle en el capítulo de las fuentes normativas- se relaciona con la
peculiar naturaleza y forma ele tramitación ele la Ley Orgánica del Con
greso vigente desde el año ele 1 979, y que baj o la denominación de Ley
encerró sendos reglamentos "autónomos" ele cámara dentro de los títu
los segundo y tercero .
No obstante, la larga espera para conseguir reglamentos singulares
de las cámaras del Congreso llegó a su fin en el inicio de esta década, con
la expedición del Reglamento de la Cámara de Diputados y del Regla
mento ele la Cámara de Senadores. Independientemente de que, en el ejer
,
cicio ele otra potestad transferida al Congreso, todavía está pendiente la
expedición de un Reglamento de competencias bicamerales del Congre
so de completa renovación, con lo que podría modernizarse en definiti
va la añosa normativa vigente desde el 2 0 de marzo de 1 9 3 4 del llamado
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Uni
dos Mexicanos.
1 .2 . LA INVIOLABILIDAD DE RECINTOS DELIBERANTES

Y LAS FACULTADES GARANTISTAS DEL PRESIDENTE
Ésta es una histórica y genuina garantía de protección al funciona
miento ordinario del Poder Legislativo, que por un lado implica el asegu
ramiento de la indemnidad material de todo recinto en que desempeñan
sus funciones los miembros de pleno derecho de las cámaras y que, por
otro lado, vincula al Presidente de la Cámara como autoridad garantiza
dora de dicha indemnidad.
Ya que siendo el Presidente de la Cámara una autoridad que desem
peña la función ele speaker como entidad suprapartes -a quien toca di
rigir y ordenar cada debate en las sesiones de cámara- de la misma
forma es la primera autoridad con la representación institucional en sus
relaciones con otros poderes y autoridades.
Por esto es que el Presidente de la Cámara tiene el imperio sobre la
fuerza pública en el interior del recinto cameral que preside, y no úni
camente sobre el cuerpo de resguardo parlamentario que le auxilia en el
PROTECCIÓN DEL PODER LEGISLATIVO FEDERAL Y DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN 75
mantenimiento diario del orden interno, lo cual explica también que el Pre
sidente cameral posea el mando máximo policial siendo el caso que, por
un evento extraordinario, él mismo haya requerido el ingreso de corpo
raciones policiales en recintos parlamentarios.
En consecuencia, los congresistas y otros agentes internos o externos
de las cámaras tienen el deber de acatar cualquier orden o instrucción del
Presidente, en caso de estar en entredicho la intocabilidad de los recintos
camerales (por alteración del orden o menoscabo en sus instalaciones)
y dicho alto cargo hace uso de potestades que le confiere el artículo 6 1
constitucional.
1 . 3 . LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA
(Y DE OTROS ALTOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS)
Hay un equívoco histórico del sistema constitucional mexicano (eles
de el siglo XIX y en el Texto de 1 9 1 7), por haber difuminado el medieval
vocablo de "fuero" sin preocuparse en décadas por adoptar una termi
nología más contemporánea que favorezca su correcta utilización con
ceptual.
Precisamente, para dejar al margen la polivalencia y conf·usiones atraí
das de ese vocablo incómodo, en adelante usaré únicamente el término
inmunidad pai.·a identificar bajo esa denominación a una tercera pero no
menos impmiaJJte garantía que se incardina en beneficio de variados órga
nos y poderes públicos. Entre los que se incluye el Congreso ele la Unión.
De entrada, debe decirse que la inmunidad supone cierta indemni
dad de detención o de procesamiento penal que el ordenamiento garan
tiza a un selecto grupo de funcionarios públicos (minúsculo en albores
constitucionales y creciente en la época pluralista) y en el que, señalada
n1ente, están incluidos tanto diputados como senadores del Congreso.
Como dato característico de esa inmunidad, destaca la potestad de
autorización que tiene el Poder Legislativo para suspenderla con previa
motivación y f1.mdamento acreditados en su seno, razón por lo cual se
incardinan procedimientos de trámite parlamentario como el Suplicato
rio en España o la Declaración de Procedencia en México
Sin embargo, una noción muy arraigada en la cultura política de este
lado del Atlántico erráticamente considera que dicha garantía es un de
recho personalísimo del servidor público (filia por una suerte de gracia
individualizable), lo que ha acarreado que esa inmunidad funcionarial
sea percibida entre la sociedad crítica como un privilegio injustificado, y
casi patente de impunidad delictiva. De forma especial, cada vez que tras
cienden en la opinión pública comportamientos fraudulentos y cínicos de
servidores "aforados" sin reproche ninguno.
Quizá sea esta la razón que explique el éxito del discurso descalifi
catorio que exige abolir dicha protección constitucional, el cual ha cun-
elido en el interior mismo del Congreso con la toma en consideración de

cuestionables proyectos reformistas. Que resaltan por su confuso enten
dimiento de la naturaleza y fines de dicho instituto constitucional, en el
mej or de los casos; pero que en otros asoman cierta incomprensibilidad
deliberada y demagógica al hacerse eco camera! de aquellos prejuicios
contra institucionalistas.
Aunque los prejuicios no son propios de congresistas sino que éstos
alcanzan a opinantes de la academia y judicatura por igual, cuestión que
sigue impidiendo una adecuada comprensión de la inmunidad con sus
alcances y límites.
Tal y como se acusa en la reglamentación y funcionalidad deficitaria
de la Declaración de Procedencia que deviene tanto de las normativas
federales y del Congreso como de las asambleas legislativas de las enti
dades. Ni se diga en el último proyecto de reforma constitucional para
desterrar el también llamado Juicio de Desaf-uero y que, supuestamente,
busca implantar un modelo renovado de controles, pero lo único que
consigue es un concepto ininteligible de inmunidad junto con disfuncio
nes variadas como se verá más adelante.
Pero antes se requiere apreciar el resignificado de la inmunidad en
Parlamentos de nueva generación (como los que se aspira encontrar a
nivel n�Cional y en las entidades); ya que sin necesidad de acometer gran
des cambios normativos en la materia puede repensarse en otros que le
imputen eficacia y valía i nstitucional. Pero sin olvidar que dicha inmu
nidad posee estas características mínimas:
i) Carácter de prerrogativa institucional
Hay sobrada justificación para que este tratamiento de la imnurzidad
se inserte en una tipología de garantías de salvaguardia orgánica (como
aquí se propone), dado que los destinatarios naturales de su protección
constitucional en principio son determinados órganos y poderes públi
cos (que se enlistan en el artículo 1 1 1 constitucional al fij ar qué altos
cargos son protegibles por dicho instituto).
Así visto, la inmunidad es una prerrogativa institucional que se instau7
ra para garantizar la regularidad en el funcionamiento de administracio
nes (estatal y federal) y poderes diversos (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y
Autónomos), y que sólo como efecto "reflej o " de esa protección alcanza
a aquellos titulares de cargos específicos a quienes cuida de librárseles de
interferencias indebidas, como sería la intencionalidad política -de mala
o buena fe- que exista para envolverles en una imputación penal de
forma injustificada durante el desempeño del encargo.
Aquí reside el carácter del Congreso (y más de la Cámara de Dipu
tados) como garante de esta prerrogativa institucional, desde que tiene
la potestad de pronunciarse por el levantamiento o la permanencia mis-
ma de la indemnidad f1mcionarial (previo suplicatorio o pedimento de

autoridad competente) . !
A tales reflexiones sirven interpretaciones de l a constitucionalidad
de un sistema comparado como el espaúol, el cual desde el siglo XIX ha
sido un importante inspirador del modelo mexicano de controles, como
el Juicio de D esafcwro2 .
Por ello es que son de g1�an utilidad ciertos criterios fij ados en sen
tencias de su Tribunal Constitucional, que han acotado límites y carac
terísticas de la inmunidad (y efectos del Suplicatorio) y cuya valoración
cuidadosa, sin duda, podría clarificar una parte del sistema mexicano.3
ii) Periodo de protección de la inmunidad
La vieja discusión que aún subsiste aquí sobre el periodo y las con
diciones de protección de la inmunidad funcionarial, hoy resulta prácti
camente irrelevante dentro del modelo referenciador (el espaúol).
En parte, debido a las aclaraciones que realiza su ordenamiento con
respecto a que la detención en flagrancia (y el enjuiciamiento eventual)
carecen de dispensa protectora con base en la inmunidad. Y en otra, por
que resulta más que descabellado imaginar a un servidor público ampa
rándose en dicha garantía siendo tan contundentes sus conductas.
1 No está de más remarcar que el Poder Legislativo estaría llamado a dar celeridad
de trámite total a cualquier pedimento de autoridad (de investigación o de enjuiciamiento)
que at-roje constancias suficientes de la probable participación del servidor público.
2 Histórica es la mirada que el sistema mexicano de responsabilidades ha puesto en
modelos de Europa continental (Declaración de Procedencia específicamente); en principio
de forma directa (en el español) y otras veces de fomm indirecta (como en el francés). Como
se sabe, este último delineó su concepto de inviolabilité (inmunidad de detención ideado a
su vez del fí·eedom [i'Din arrest inglés de 1 543) dentm del Decreto de 26 de junio de 1 790.
Dichos ordenamientos sit·vieron más tarde al Reglamento del Congreso español de 24 de
noviembre de 1 8 10, y luego a sus leyes de Enjuiciamiento Criminal de 1 882 y sobre juris
dicción y procedimientos especiales en las causas contra senadores y diputados de 1 9 1 2 para
instituir el trámit� del Suplicatorio, a través del cual se efectivizó la garantía de inmunidad
de sus parlamentarios (y que se remasterizó en el capítulo II del Reglmnento del Congreso
espaüol vigente desde el 24 de febrero de 1 982). Precisamente, es de llamar todavía la aten
ción como la Declaración de Procedencia (intmducida nada casualmente aquí con la reforma
constitucional de 28 de diciembre de 1 982), hizo una adaptación fidedigna del Suplicato
rio español aunque introduciendo peculiaridades y términos propios, pem sin perder el
embrión institucional.
3 Por ejemplo, los criterios reiterados del TC espaüol con respecto a que la immmi
dad no puede concebirse como un det·echo personal o particular de los parlamentarios
(STC 243/1 988, de 1 9 de diciembre; STC 90/1 995, de 22 de julio; y STC 206/1992, de 27 de
noviembre). O el criterio de calificar la immmidad como una "prerrogativa institucional"
(STC 206/1 992, de 27 de noviembre. Para más detalle, véase J. A y A. L. Alonso de Antonio
(2000): Derecho Parlmnentario, J. M. Bosch Editor, Barcelona, pp. 89 y ss.
Criterios que serían de adopción obligada en México de asumirse una

interpretación integradora y contemporánea del sistema constitucional, 4
seguido de dar a la inmunidad un sentido ele garantismo social y no ele
encubrimiento personalista liso y llano (como ha sido la práctica funcio
narial) .
Por consiguiente, la inmunidad nunca aplicará para los casos extraor
dinarios ele flagrancia delictiva; independientemente ele que el artículo 1 1 1
constitucional otorgue garantías para congelar las actuaciones ordinarias
del Ministerio Público o del Juez en aquellas causas en cuya investiga
ción se desprenda la probable la responsabilidad penal ele un servidor
público determinado. Lo que a dichas autoridades implicará, necesaria
mente, que demanden la autorización previa del Poder Legislativo a fin
ele tener jurisdicción sobre el f1.mcionario a incliciarse (ergo, Declaración de
Procedencia).
Hay otras cuestiones que son objeto ele confusión reiterada, como
saber el término preciso a partir del cual se beneficia (o goza del efecto
reflejo) ele la inmunidad funcionarial. Y también, apreciar cuando ya es
ociosa su invocación por pérdida o caducidad ele la garantía.
Sin duda, la opinión más pacífica se obtiene en aquellos cargos cuya
legitimidad se ata al ejercicio ele una competencia expresa o ele una enco
mienda 'específica. Por ej emplo, revisando las fechas del nombramiento
formal de un secretario de despacho o la ele su renuncia, cese eventual
o cierre de gestión oficial (inclusive, los términos en que un ordenamien
to transitorio impute o suprima legitimidad al encargo).
Sin embargo, se acusará más la problemática cuando el nombramien
to o la designación se conceda en sesión ele un órgano plenario (ele cá
mara legislativa, o de la Suprema Corte), diferente a la del día en que el
alto cargo (ministro, magistrado ele sala superior del TEPJF, consejero ele
la judicatura o del IFE) haya ganado la posesión formal o material del
encargo, o verificado su protesta constitucional.
4 En un Estado constitucional, por ejemplo, nadie pondría en duda que a toda perso
na (incluido el funcionario de cualquier rango) les vinculan de forma directa el mandato de
los párrafos 5°, 6° y 7° del artículo 1 6 constitucional que prescriben: "Cualquier persona
puede detener al indiciado en el momento en que esté cometiendo un delito o inmediata
mente después de haberlo cometido, poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad
más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Existirá un regis
tro inmediato de la detención.
Sólo en casos urgentes, cuando se trate de un delito grave así calificado por la ley y
ante el riesgo fundado ele que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siem
pre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o
circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención
fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.
En casos ele urgencia y flagrancia, el juez que reciba la consignación del detenido de
berá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley" . . .
En mi parecer, esa cuestión la resuelve un entendimiento garantista

de la prerrogativa institucional ínsita en la inmunidad fimcionarial : la
Cámara de Diputados ponderará en cada caso difícil (solicitud de Juicio
de Desafuero de por medio) si se corrobora o no la intencionalidad po
lítica en forma de indiciamiento injustificado. Y en caso de haberla, se
valore la fecha más remota de otorgamiento del cargo -con indepen
dencia de si hay déficit de formalidades o debatibilidad de fechas- para
reconfirmar inmunidades, si la cuestión estriba en asegurar la autonomía
o el funcionamiento ordinario de un poder u órgano en predicamento.
Un tratamiento similar es de suyo recomendable si el Juicio de Des
afuero se endereza contra legisladores (del orden federal o del Distrito
Federal), que por alguna razón no están formal o materialmente en po
sesión del escaúo, s siempre que se acredite de forma fehaciente la inten
cionalidad política de la causa penal, como la interferencia lesiva en
funciones parlamentarias legítimas (independientemente que estén sien
do ej ercibles o estén por ej ercerse).
A contracorriente de la demagogia discursiva campeante, considero
un despropósito aducir que la licencia o el permiso que se concede al
legislador para ausentarse temporalmente del cargo (o ese dicho discri
minatorio: "se. trata sólo de un suplente ") sean motivos razonables para
desechar de plano una demanda legítima de aseguramiento de la inmu
nidad funcionarial.6
Porque con ese argumento se reprueban controles básicos de cons
titucionalidad y de teoría democrática, además de que se pone al Poder
S Las hipótesis podrían ser variadas: por causas de incapacitación diversas (enferme
dad, secuestro, etc.); por inasistencia a la sesión constitutiva de cámara; por impedimento
material para llegar a ésta o a la sesión de arranque formal de la Legislatura (en la que
debía tomarse posesión formal y material del escaño). En todo caso, lo trascedente es la
previa expresión de la voluntad popular en las urnas, la cual se ultima procedimentalmen
te cuando el nuevo legislador recibe la constancia particular de mayoría (o de asignación
de escaños a grupos), con resolución firme y definitiva en la jurisdiccional electoral res-
pectiva. .
6 Como afirmé anteriormente, al extravío del sistema constitucional contribuye la mi
tificación de esta garantía como patrimonio personal del funcionario aforado, lo que explica
la adición del pt'imer párrafo del artículo 1 1 2 (DOF de 28 de diciembre de 1 982) en términos
cuestionables: "No se requerirá de declaración de procedencia de la Cámara de Diputados,
cuando alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero del ar
tículo 1 1 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de encargo" . . .
D e ahí vienen inferencias erróneas como que e l "fuero" (más correcto: la inmunidad)
sigue la suerte del funcionario beneficiado, lo cual es un error; piénsese, por ejemplo, en
un alto cargo que está enfermo y separado de sus funciones, más sigue tutelado con la
inmunidad. Y que gracias a su garantía se protege al órgano o al poder del que éste forme
parte integrante. Sin embargo, este tipo de confusiones son reversibles con una interpre
tación al día de la garantía de inmunidad.
Legislativo en declinación obscena, por ignorarse que a éste toca anali

zar, de forma casuística, si en la causa penal o en las funciones en pros
pectiva del servidor público, se hallan vicios y elementos intrusivos con
clara intencionalidad política, como preguntarse, por ej emplo, por qué
a un suplente en inminente asunción pudo tendérsele un extraño j uicio
sin motivación razonable.
Que el legislador permita abusos persecutorios de la autoridad por
argucias formalistas (o políticas), al final termina lesionando el mismo
sistema de órganos y poderes públicos en donde el Congreso quedaría
como garante fallido, como ocurrió en el sonado caso del Jefe de Gobier
no del Distrito Federal, aquel 7 de abril ele 2005 en que una mayoría ele
diputados aprobó l;:{ Declaración de Procedencia sosteniéndola con alfile
res argumentativos.
Tales con1entarios son extensivos a los estudios ele la Justicia o del
Derecho Procesal Constitucional para reflexionar sobre la importancia
de esta inmunidad fimcionarial, en tanto que garantía constitucional de
configuración plena. Inclusive, de operatividad más llana si se la compa
ra con el Juicio Político disfuncional que se estudiará más adelante, pero
el que igualmente requiere de una reestructuración institucional de raíz.
iii) Prevenciones para evitar distorsiones con la inmunidad
De suma utilidad resulta no conf-undir o entreverar la garantía de
inmunidad funcionarial que ha ocupado la atención de las líneas previas
(y que en lo sustancial se regula en el artículo 1 1 1 constitucional), con
la garantía de inviolabilidad de opiniones del legislador tutelada por el
párrafo de apertura del artículo 6 1 del mismo ordenamiento.?
Pero más importante es evitar la desnaturalización completa de la
inmunidad funcionarial con la adopción de ideas y figuras exóticas en el
diseño normativo, tal como ocurre en el principal contenido ele la Minu�
ta que está en discusión inacabacla en el Congreso, la cual he referido en
la última nota marginal.
Para ver sus elementos más disruptivos es necesario transcribir y
leer con atención el artículo 1 1 1 propuesto ahí en estos términos :
Artículo 1 1 1 . Los diputados y senadores del Congreso de la Unión, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los
7 Véanse las páginas 89-91 de este mismo texto. Y, por otro lado, revísense las adicio
nes anómalas e innecesarias (por confusión y entreveramiento de los institutos) que plan
tea la Minuta con proyecto de reformas a los artículos 6 1 , 1 1 1 , 1 1 2 y 1 1 4 de la Constitución,
que fc1e aprobada en la Cámara de Diputados el día S de marzo de 2013. En forma espe
cial, la reforma y adición del párrafo primero del artículo 6 1 .
diputados ele la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el Jefe ele Gobierno
del Distrito Federal, el Procurador General ele la República y el Procurador
General ele Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y
los consejeros electorales del Consej o General del Instituto Federal Electo
ral, no podrán ser privados ele su libertad durante el tiempo en que ejerzan
su cargo. Sin embargo, estos servidores públicos podrán ser sujetos ele pro
ceso penal, de conformidad con lo dispuesto en este artículo.
Cuando exista la comisión o probable participación en algún hecho que
la ley señale como delito, por parte de alguno de los servidores públicos
señalados en el párrafo anterior y una vez que se ejerza la acción penal por
el titular del Ministerio Público correspondiente, el juez deteni1inará si pro
cede dictar el auto ele vinculación a proceso penal. Tratándose de delitos del
fuero común el servidor público podrá solicitar en cualquier momento a las
autoridades federales, que se avoquen al conocimiento ele la investigación o
proceso correspondiente; debiendo éstas atraer de inmediato el asunto.
Durante el proceso penal, el servidor público podrá seguir en su cargo.
Las medidas cautelares que el juez determine no podrán consistir en priva
ción, restricción o limitación de la libertad.
Cuando se dicte sentencia condenatoria, el órgano jurisdiccional la noti
ficará al ente público del cual forme parte el servidor público sentenciado,
en un plazo ele diez días a partir de que ésta cause ejecutoria, para los efectos
legales a qüe haya lugar. En caso ele que la sanción impuesta haga incom
patible el ej �rcicio del cargo en términos ele la fracción III del artículo 3 8
ele esta Constitución, s e separará a l sentenciado ele sus f1mciones con suje
ción a lo establecido en la legislación aplicable, quedando a disposición ele
la autoridad correspondiente. La separación del cargo tendrá efectos mien
tras se extingue la pena.
Por lo que toca a los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales de

los mismos, Magistrados ele los Tribunales Superiores de Justicia de los Es
tados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales,
magistrados electorales e integrantes de los órganos superiores ele dirección
ele los organismos electorales ele las entidades federativas, cuando alguno de
ellos sea sometido a un proceso penal por la comisión de delitos federales,
se procederá en los términos señalados en la presente disposición. Para los
delitos del orden común, las Constituciones de las entidades federativas pre
verán lo conducente, en los mismos términos ele la presente disposición.
Si la sentencia fuera condenatoria y si se tratara ele un delito cometido
durante el ejercicio ele su encargo, no se concederá al sentenciado la gracia
del indulto.
En todas las materias distintas a la penal, en que los servidores públicos
previstos en este artículo sean parte, se seguirá el procedimiento establecido
en la legislación aplicable.
Las sanciones penales se aplicarán ele acuerdo con lo dispuesto en la le
gislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga
un beneficio económico o cause daños o pe1juicios patrimoniales, deberán
graduarse ele acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad ele satisface r
los daños y pe1�juicios causados por su conducta ilícita.
Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los bene
ficios obtenidos o ele los daños o pe1juicios causados.
No se revisará a detalle las anomalías implicadas en este proyecto
ele reordenación ele la inmunidad, sino en focalizar ciertas cuestiones a
manera de interrogantes dirigidas a los reformistas en extravío institu
cional:
• ¿En qué modelo comparado de inmunidad funcionarial se inspi
raron?
• ¿No les parece extraño y notoriamente discriminador, que mien
tras a un ciudadano se le privará de su libertad o de otros bienes
tras que un juez le dicte auto de vinculación a proceso penal,
dada la ininteligible inmunidad (de la Minuta) a los altos cargos
todavía les alcanzará para seguir libres (y en goce pleno del status
y presupuestos de Estado), en un lapso que va del inicio de la
instrucción a la sentencia firme? ¿No equivale esto a una prerro
gativa, personalísima e irracional, más beneficiosa que el denos
tado fuero?
• ¿No es una aberración torpedeante del principio de igualdad, que
un alto cargo impunizado por mandato constitucional instrumen
talice medios en su alcance competencia! (tribunas, comunicados,
foros, recursos, etc.), para que ele forma esquiva o cruda se le fa
cilite allegar "alegatos ele oído" que lo favorezcan en un enjuicia
miento penal a modo? O acaso se confía en que el funcionario
enjuiciado, y en libertad, esperará impasible a ver cómo se incli
na la balanza de la justicia.
• ¿ya se pensó, por ej emplo, qué tipo de relaciones habría entre un
Ministro o un Procurador de justicia (en pleno goce de inmuni
dad y [·unciones) que se encuentra impugnando diligencias proce
sales o de investigación afectantes de sí mismos, y los servidores
públicos que ej ecutan o revisan dichas diligencias se hallan den
tro de la misma institución en la que aquellos altos cargos son
mandamases?
Es tal la cadena ele yerros en la regulación anterior, que no habría
legislación de desarrollo capaz de una ordenación coherente y funcional
de este extraño modelo de inmunidad funcionarial. Que sólo simula su
adopción institucional, pero en realidad encierra otra cosa.
iv) La Declaración de Procedencia
En tanto que no se modifique de fondo el sistema constitucional (y
pese al mar de insuficiencias habidas en el orden normativo) en el llama
do Juicio de D esaf·uero sigue vigente el único procedimiento para garan-
tizar hoy la imnunidad funcionarial de altos cargos de la Unión (y algunos

de la entidades).
Sin olvidar lo visto con anterioridad, se concluye que este procedi
miento jamás implicará la sustitución de atribuciones de los jueces por
el Congreso. Especialmente, al tenerse clarificado que confirmar o levan
tar dicha inmunidad son opciones de una Declaración de procedencia,
mas sólo como efecto reflejo habrá un beneficio directo para el funciona
rio porque dicha protección más bien busca la salvaguardia del poder u
órgano.
El monopolio del procedimiento en la Cárnara de Diputados
Con excepción de la eventual implicación del Presidente ele la Repú
blica, en cualquier otro procedimiento de Declaración de Procedencia el
trámite se desahogará de manera íntegra en la Cámara de Diputados. Y
de conformidad con la Constitución, a su Pleno compete declarar por
mayoría absoluta de los presentes, "si ha o no lugar a proceder contra
el inculpado " .
Para llegar a esta fase declaratoria, e l título segundo ele l a Ley Fecle
ral de Responsabilidades de los Servidores Públicos decreta una serie de
peculiaridades procedimentales (con algunas reglas subsidiarias en el
Juicio Político). s Mientras que otras disposiciones se ocupan de dictar
solemnidades9 ·o cuestiones como los plazos del procedimiento. ID
La excepción bicameral del enjuiciam.iento penal del Presidente de la
República
Para nadie es un secreto que la normativa constitucional y legal so
bre responsabilidades del titular del Ejecutivo Federal ha brillado por su
construcción retórica y nulo sentido aplicativo. ! !
8 Por ejemplo, el artículo 2 5 d e l a LFRSP establece que tras presentarse l a denuncia

o querella de particulares o requerimiento del Ministerio Público (previamente cumplidos
los requisitos para el ejercicio de la acción penal), la Sección Instructora de la Cámara de
Diputados "practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del deli
to y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del fuero constitu
cional cuya remoción se solicita. Concluida esta averiguación, la Sección dictaminará si
ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado".
9 A diferencia del papel de órgano de acusación ele los diputados en el Juicio Político,
dentro de la Declaración de Procedencia se incluye la solemnización de constituir un Ju
rado que toca ser declarado al Presidente ele la Mesa ele Diputados. Al efecto de votarse
ahí las conclusiones formuladas por la Sección Instructom, con que se agotará el proce
dimiento.
10 Al efecto ele presentación del Dictamen, la Sección Instructora cuenta con 60 días
hábiles para su presentación al Pleno, lo cual reduce ele manera teórica la duración con
relación al Juicio Político.
1 1 Desde 1 9 1 7 reza el Texto constitucional (art. 1 08): "El Presidente de la República,
durante el tiempo ele su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos
Esto problematiza sobremanera la imputación de responsabilidades

penales del presidente de la República; además que se suman lagunas
notorias en temas como la determinación de los delitos graves (de los
que puede ser acusado este funcionario ante la Cámara ele Diputaclos) I2
o las fórmulas ele aplicación directa ele la legislación penal por parte del
Senaclo . I 3
L o que l a Constitución deja más o menos clarificado e s que este tipo
ele enjuiciamiento eventual del presidente debería hacerse en ambas Cá
maras del Congreso : los diputados actuando como Jurado ele Acusación
tan pronto como la mayoría absoluta ele los presentes así lo acuerden en
sesión plenaria; 1 4 y los Senadores erigiendo a su Cámara en Jurado ele
Sentencia para el efecto de resolver, mediante el voto ele las dos terceras
partes ele los presentes, sobre aquella acusación turnada por los dipu
taclos. 1 5
Quizá sin recurrir a modificaciones profundas, esta deficiente regu
lación procedimental podría revertirse con reformas ele fondo a las leyes
ele desarrollo (como la LFRSP y la propia del Congreso) o con un Regla-
graves del orden común". Por tanto, se excluye al Presidente del listado potencial de suje
tos de JuiCio Político del artículo 1 1 O. En cambio, respecto al procedimiento de Declara
ción de Procedencia el artículo 1 1 1 dispone que: "Por lo que toca al Presidente de la
República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del
artículo 1 1 0. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legisla
ción penal aplicable". Tales disposiciones perdieron todo su sentido cuando el artículo zo
ele la LFRSSP excluyó ele manera inaudita al Presidente de la República como sujeto ele
aplicación ele la mencionada Ley, con lo cual se consolida cierto blindaje impune para el
Ejecutivo bajo la argucia positivista ele no preverse un procedimiento subconstitucional.
Cuando menos algo queda ele esa normativa expresa, que sería muy contraproducente que
un procedimiento ele reformas constitucionales intentaré la clifuminación completa.
12 El profesor J. González Oropeza ha llamado la atención sobre la necesidad de
precisar el catálogo en leyes de desarrollo. Porque considera que dicha ausencia regulati
va obligaría a la interpretación del ordenamiento penal vigente, que ya ha identificado los
delitos graves que pueden cometerse por cualquier habitante ele la Federación a partir del
año de 1 993.
1 3 Como detenerse en estos temas rebasa el objeto ele este estudio, se sugiere consul
tar las agudas críticas respecto a la inoperancia y defectos del Título Cuarto constitucional
y ele la LFRSP. Véase VALDÉS S., Clemente (2000): El Juicio Político, Ediciones Coyoacán,
México.
14 Esto si se tiene en cuenta que su artículo 1 1 1 , ele manera expresa, dispone que la
acusación al Presidente se formule en los términos ele lo previsto en el artículo 1 1 0, cuyo
texto establece el procedimiento ele Juicio Político. .
1 5 Debido a la oscuridad del Texto constitucional y el silencio procedimental absoluto,
se inferiría que en este irregular caso el Senado funge ele órgano jurisdiccional material y
excepcionalísimo, porque le compete resolver una acusación "con base en la legislación
penal aplicable" (at·tículo 1 1 1 ). Es decir, la imposición ele penas al Presidente por la comi
sión ele delitos, aunque esto genera interpretaciones confrontadas en todo sentido.
mento renovado de sesiones conjuntas del Congreso que se halla pendien

te de expedición. 1 6
Sin embargo, lo más apremiante sería que tanto el legislador nacio
nal como el local comprendan la inmunidad funcionarial con su sentido
integral y alcances contemporáneos. Y una vez asumida la voluntad po
lítica plena, procedan en la restructuración integral de sus respectivos y
exangües sistemas.
2. LAS GARANTÍAS DE PROTECCIÓN DEL ESTATUTO INDIVIDUAL

DE LEGISLADOR
A continuación se repasarán de forma crítica ciertos elementos y

características acompañantes de tres de las garantías que protegen la
esfera y el estatuto individual del legislador.
Sin embargo, aclaro que identifico aquí a esas garantías más propia
mente como derechos del parlamentario porque implican una serie de
potestades reconocidas legítimamente por los ordenamientos camerales
(y e.,-ctra congresuales) en beneficio directo del legislador. Y porque asi
mismo configuran derechos oponibles por vía de tutela judicial efectiva
o de mocione� . de trámite orgánico reparadoras en la hipótesis eventual
de su vulneración.
Repasémosles en el siguiente orden:
2 . 1 . EL DERECHO DE REMUNERACIÓN (O DIETA PARLAMENTARIA)

En un apartado reciente subrayé que, dentro del sistema de incom
patibilidades del legislador, destaca el hecho que la remuneración pú
blica legal a la que tienen derecho diputados y senadores (más conocida
como dieta parlamentaria) posee ciertas características !imitadoras
como : a) plena y exacta determinación; b) máxima publicidad y acceso a la
información; e) autorización congresual previa; y d) racionalidad presu
puestaria con equidad. l 7 Al menos, ésa sería la idea de existir un siste-
1 6 Por ejemplo, precisar esos "delitos graves" por los cuales puede acusarse al Presi
dente de la República, considerando que la legislación penal vigente ha identificado como
"delitos graves" a un listado en las catorce fmcciones del artículo 1 94 vigente del Código
Federal de Procedimientos Penales. Como en estos delitos previstos en el Código penal
federal: homicidio, traición a la patria, espionaje, terrorismo, sabotaje, extorsión, genoci
dio, evasión de presos, delitos contra la salud (narcotráfico), falsificación y alteración de
moneda, contra el consumo y riqueza nacionales, robos en distintas vadantes, desapari
ción forzada de persona u otros delitos previstos en leyes especiales como el tráfico y po
sesión de armas de fuego, la tortura, defmudación fiscal y equiparables, delitos ele la ley
del mercado ele valores, etc.
1 7 En nada ayuda una definición escueta y anodina como la del artículo 3.1, fTacción VI,
del Reglamento de Diputados: "Dieta: es la remuneración irrenunciable por el desempeño
ma genuino de refreno al ejercicio abusivo e incompatible ele la función

parlamentaria.
Pero ele ninguna manera es confundible este derecho a la dieta par
lamentaria con la variedad ele gastos autorizados a los legisladores que
resultan necesarios y ele procedencia legal tanto para desarrollar sus
fcmciones (por ejemplo los gastos de transporte o de alimentación en los
recintos), como aquellos que se realizan en pago a terceros (por ej em
plo, la legítima remuneración del personal técnico y ele apoyo cameral).
Gastos que en las cámaras mexicanas presentan una atípica configu
ración al otorgarse una parte de esos últimos apoyos en forma directa al
propio legislador. En buena medida, esto se explica porque la opacidad
y la falta de rendición de cuentas ha sido moneda corriente en diversas
legislaturas del Congreso mexicano. 1 s
Vale cuestionar, entonces, s i n o basta con garantizar e l acceso públi
co a insustanciales informes camerales de corte dispendioso, 1 9 que lo
destacado en esta época -de controles teóricos del sistema democráti
co- sería realizar un deslinde claro de todo gasto cameral con el pro
pósito ele impedir el ej ercicio presupuesta! directo y discrecional por el
propio legislador; y si fuere el caso ele ej ercerse por el grupo parlamen
tario, és�e proceda con racionalización y austeridad, asegurándose del
escrutinio público por la ciucladanía. zo
del cargo de Diputado federal". Sobre todo si no aclaran sus límites y características.
18 Véase SANDOVAL BALLESTEROS, Irma (20 1 0) : "El Principio ele acceso a la infor
mación y ele publicidad en el Congreso ele la Unión", en Los principios Parlamentarios,

op. cit., pp. 1 69-1 90.
19 Por ejemplo, en el Primer informe cuatrilnestral sobre la transferencia y control de
los recursos asignados a los grupos parlamentarios de la Cárnara de Diputados, que se hizo
público el 3 ele junio de 20 1 1 , recoge la estratosférica cifra ele 244 millones 671 mil pesos
como cantidad total entregada a los siete grupos parlamentarios en sólo 1 6 semanas del
año en cuestión. Esta cantidad equivale a un gasto promedio ele 489 mil 342 pesos por
legislador, a pesar ele que el ingreso ele cada diputado por su dieta parlamentaria legal
respectiva tiene un tope mensual ele 75 63 1 pesos; esto es, menos ele una cuarta parte ele
los gastos generales ele los grupos parlamentarios y sus respectivos integrantes. De ahí que
salten cantidades ele rubros variados que en muchas ocasiones no tienen justificación ra
cional (y menos ele austeridad), como por ejemplo, la entrega mensual y directa por dipu
tado de alrededor ele 45 mil 786 pesos por concepto de "asistencia legislativa", que los
legisladores ejercen sin control tanto que pueden repartir o no con libre albedrío dicha
cantidad entre su equipo de trabajo, mientras que de otro lado sigue esperándose la con
solidación del servicio parlamentario ele carrera por el desinterés manifiesto de las tres
últimas legislaturas. Con lo cual también se hubiere frenado ya la improvisación y el ami
guismo en los empleos que ha campeado ele siempre en las cámaras.
20 Otro ejemplo puede encontrarse en el Reporte de CDyPTL sobre las 42 Comisiones
Especiales creadas en la LXI Legislatura (hecho público 13 ele agosto ele 20 1 2) . Este eleva
a 282 millones el gasto total ele operación de dichas comisiones durante la legislatura, lo
que a su vez da un promedio ele 2 millones 242 mil 240 pesos ele gasto por comisión. Véa
se www.eluniversal.com.mx/notas/8640 1 7.html.
Sin embargo, mientras dichos comportamientos no sean comunes y

tampoco se difunda la conciencia dentro del Poder Legislativo con res
pecto a que la adopción de autocontroles abona en directo de transpa
rentar sus tareas, seguirá afectándose la confiabilidad del Congreso de
cara a la ciudadanía.
De ahí que siga vigente toda propuesta para reducir dicha discreciona
lidad presupuestaria ej ercida dentro de instancias parlamentarias aj enas
(como la Junta de Coordinación Política o los propios grupos parlamen
tarios) . Para que sea más bien la Mesa directiva la principal proveedora y
administradora de los recursos públicos, como ocurre en el parlamenta
rismo comparado; seguido de exigir resultados a las instancias de traspa
rencia y rendición de cuentas para contener la simulación y la opacidad
congresual.
Sin .duda, conseguir estos límites beneficiaría al parlamentario indi
vidual porque así menguarían las presiones que se ejercen sobre él por
quienes administran a discreción presupuestos y privilegios en las cáma
ras. En forma simultánea, un Congreso que compromete medidas de este
tipo ayuda a remontar percepciones ciudadanas que hoy sitúan el aprecio
social por sus miembros entre índices similares al de los cuerpos de se
guridad pública.
Todo lo anterior me lleva a reafirmar que la administración directa
por el legislador de ingresos y bienes distintos a la medible dieta parla
mentaria no se integra legítimamente en su catálogo ele garantías . Por el
contrario, el dispendio de bienes públicos trastoca el estatuto del buen
legislaclor, 2 1 lo que puede derivar en incompatibilidades y responsabili
dades públicas directas.
De no asumirse la transparencia y limitación ele gastos con ej empla
ridad desde las cámaras (en especial, por esos partidos que han ofrecido
luchar contra la corrupción como causa pública), estaría confirmándose
que la demagogia sigue en curso llano inundando por igual a todos los
poderes.
2 . 2 . EL DERECHO DE ADHESIÓN O DE AUTONOMÍA

DE GRUPO PARLAMENTARIO
Si de inicio puede afirmarse que el escaño no es propiedad de par
tido político alguno, también se descarta que sea del diputado o senador
en un sentido patrimonialista e individual del cargo. Sin embargo, esto
2 1 Obviamente, de los recursos extraordinarios que pueden allegarse los legisladores,

estarían también esos irregulares (como ilegales) "bonos", "compensaciones por periodo
extraordinarios", "plus por integrar o presidir comisión", etc. Pero' éstos, directamente, no
tienen justificación ninguna y su disfrute ilegítimo podría ser constitutivo del delito de pecu
lado y de otros tipos penales.
no es obstáculo ninguno para que el legislador mantenga inalterada, du

rante el lapso ele su mandato legítimo, su potestad individual ele adherir
se o no en cualquiera ele los grupos parlamentarios con registro legal en
las cámaras, incluyendo su derecho ele repeler del propio.
Aun cuando la tendencia del legislador es adscribirse desde un prin
cipio en el Grupo parlamentario del partido que lo postuló en el cargo,
el sistema congresual/parlamentario mexicano tutela ele manera formal
estas dimensiones del derecho ele formación ele grupos. Que en mi pare
cer se entienden ele esta manera:
a) Derecho ele conformar un Grupo parlamentario con al menos cin
co senadores o cinco diputados con registro legal en cada cámara; sin
embargo, merece subrayarse que este derecho únicamente es ej ercible
en el inicio ele la legislatura.
De ahí deriva una importante limitación con la inclisponibiliclacl que
se tiene ele formar tantos Grupos como se deseen, ya que hay la exigen
cia legal ele que sólo puedan formarse tantos grupos con denominación
de los partidos que hayan acreditado legisladores ele pleno derecho en las
cámaras.
Por consiguiente, se impide la multiplicación de agrupaciones ele le
gisladores con denominación diferenciada que bien podrían haberse con
'
formado a partir ele las escisiones habidas en los Grupos "oficiales" .
Tal situación acarrea ciertas consecuencias. Por ej emplo, decrece el
fenómeno del transfuguismo camera! y los abandonos ele grupo (que se
mantienen sin nivel ele incidencia clramático).Z2 También, como el núme
ro y la definición ele los grupos parlamentarios se ha racionalizado tanto,
termina fomentándose la permanencia del legislador en las agrupaciones
de pleno reconocimiento. Hechos que igualmente conforman un elemen
to característico ele los sistemas parlamentarios ele corte particlocrático.
A pesar ele este estatuto acotado ele la libertad del legislador, en cual
quier momento ele la Legislatura existe la posibilidad para que el dipu
tado o senador en lo individual considere estas posibilidades ele decisión:
• De renunciar a la pertenencia del Grupo parlamentario del que se
haya formado parte originalmente y, si fuere el caso, mantener
se sin adhesión en ninguno ele los grupos existentes.
• De mantenerse sin adhesión en ningún Grupo, si f-uere el caso que
desde el inicio ele la legislatura se hubiere abstenido ele asociarse
en alguno.
22 Para más detenimiento en la fenomenología del transfuguismo, véase Ríos VEGA,

L. E. (Coordinador) (20 1 2): Trcmsfuguismo electoral: el caso de México, UA ele Coahuila,
México.
• De separarse de manera formal del Grupo en el que venía forman

do parte y, si fuere el caso, adscribirse con libertad en cualquiera
con registro legal de su preferencia. En este caso, se ha presenta
do una fenomenología reciente de rotación de integrantes entre
grupos que han conformado alianzas o coaliciones electorales.
• De ser considerados durante toda la legislatura y por ley como
"Diputados sin partido" o "Senadores sin partido" .
Decisiones que e n l a vida parlamentaria sólo s e asumen como última
ratio, dadas las implicaciones fcmcionales y materiales que éstas conlle
van. Mas con independencia que no resultan del todo extrañas dentro de
las Asambleas legislativas de las entidades o en el propio Congreso de la
Unión.
LEY O RGÁN ICA DEL CONGRESO GENERAL

( extractos )
Artículo 30
1 . Los diputados que no se inscriban o dejen de pertenecer a un Grupo Parlamen
tario s i n integ rarse a otro existente, serán considerados como d i p utados s i n partido ,
debiéndoseles guardar las mismas consideraciones que a todos los legisladores y apo
yándolos, conforme a las posibilidades de la Cámara, para que puedan desempeñar sus
atribuciones de representación popular.
Artículo 78
1. Los senadores que n o pertenezcan a u n grupo parlamentario serán conside
rados como senadores sin partido, tendrán las consideraciones que a todos los sena
dores corresponden y apoyos para que pueda n desempeñar con eficacia sus funciones ,
de acuerdo a las posibilidades presupuestales.
2 . 3 . EL DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE SUS OPINIONES

Al principio de máxima deliberación que se ampara en los Parlamen
tos contemporáneos se le debe que los sistemas constitucionales confi
guren ciertos espacios de irresponsabilidad (que supone una indemnidad
especial) en beneficio inmediato de los representantes. 2 3
Pero de ninguna manera es confundible esta irresponsabilidad limita
da con otras garantías y procedimientos de tramitación de responsabili
dades. Como, por ej emplo, la inmunidad (de detención o procesamiento
penal) que goza una serie de altos cargos (el mal llamado fuero de dipu
tados y senadores y de otros funcionarios) y que sustancialmente ordena
el art. 1 1 1 constitucional. Ni tampoco con la garantía del art. 1 1 O que
2 3 A decir verdad, el débito ele esta garantía tiene precedente en el sistema parlamen
tario inglés, que inclusive logró configuración expresa en el Bill o(Rights desde 1 689 bajo
la denominación ele Freedom o( Speech in Parliament.
implica responsabilidades para otros altos .c argos, a quienes se pide res

ponder políticamente ante el Congreso en caso de acreditárseles en un
Juicio Político la afectación a los intereses públicos fundamentales.
Dicha irresponsabilidad atrae como efecto material la inviolabilidad
de opiniones del legislador, porque ésta implica una modalidad específi
ca de indemnidad (de enjuiciamiento civil) de la que gozan diputados y
senadores del Congreso de la Unión, desde que el artículo 6 1 de la Cons
titución garantiza que : " Son inviolables por las opiniones que manifies
ten en el desempeño de sus cargos y j amás podrán ser reconvenidas por
ellas" .z4
Tan amplia es la protección constitucional de la libertad de expre
sión parlamentaria (y con ello, del principio de deliberación), que a tra
vés de esta garantía de inviolabilidad Se tutela toda discusión en que
intervienen sus integrantes.
Inclusive, dicha irresponsabilidad se extiende a cualquier exceso dia
léctico en que incurra un legislador, mientras que esos mismos dichos
proferidos por un ciudadano o cualquier agente social, quizá ya les ten
dría como suj etos demandados en un juicio.
Sin embargo, cabe una posibilidad marginal de ir por la vía civil con
tra aqw��l diputado o senador que, en abuso de esta inviolabilidad, acha
que una infamia, calumnia o diatriba que lesione la dignidad humana y
derechos al honor o la propia imagen de cualquier ciudadano (incluido,
un servidor público). Siempre y que esa falta grave se haya exterioriza
do en un medio o lugar de suyo ajeno al de las deliberaciones o al ej er
cicio de sus funciones ordinarias.
Para radicar dicho juicio civil en México, no se requiere de ningún
trámite especializado dentro de la Cámara de la que forma parte el le
gislador, especialmente si se tiene bien dimensionado que esta irrespon
sabilidad del parlamentario no es absoluta ni ilimitada, y así se asuma
esto tanto por el justiciable como por el juez civil invocado.
Sin embargo y en consonancia con la extraordinariedad del enjui
ciamiento civil, sería de lo más recomendable la amplia tutela del princi
pio de deliberación -y del ensanchado derecho a la crítica, connaturales
de una democracia- dentro de las cámaras. Y en forma simultánea, ge-
24 Podría ser ocioso suponer que opiniones de un legislador federal hoy en día abran
la posibilidad de un enjuiciamiento penal (y tampoco debería de ocurrir en el orden esta
tal), si por un lado existe esta garantía expresa del artículo 6 1 constitucional que descarta
cualquier tipo de reconvención. Y en especial, porque desde el 1 3 ele abril ele 2007 la le
gislación penal federal abrogó una serie de delitos relacionados con las expresiones para
quedar sólo como reparaciones regulables por el derecho civil (es ilegítimo, por tanto que
más de 20 legislaciones estatales sigan sin armonizarse). Precisamente, una despenaliza
ción similar aconteció dentro del sistema normativo inglés desde el año de 1 838, lo cual
dio pie al desuso invocativo ele la secular garantía fi·eedom finm arrest.
neralizar el papel del legislador que esté siempre atento en su deber ele
no lesionar, a través de expresiones impropias, derechos de terceros au
sentes o de quienes no ejercen la representación directa.
De nueva cuenta, el Presidente de la Mesa se convierte en máxima
autoridad en el cuidado y protección dentro de la cámara, pero ahora
de esta garantía que tutela el estatuto individual de legislador. De mane
ra que si omite realizar dichas funciones o apoya una intromisión injus
tificada, podría llevarse ante el Pleno de cámara un juicio de remoción
contra él o algún integrante más de la Mesa directiva cameral.Zs
Al juez civil, por su lado, tocaría el refreno de excesos que, de forma
excepcional, puedan suscitarse en el ej ercicio malentendido de esta ga
rantía parlamentaria.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA (extracto)

Artículo 61 . Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que ma
nifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.
El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de Jos
miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.
,3 . DE LA GARANTÍA CONGRESUAL DE DEFENSA

Y PROTECCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN: EL JUICIO POLÍTICO
Es lugar común entre los estudios de Derecho Procesal Constitucio

nal afirmar que, entre la variedad de garantías constitucionales objeto de
su estudio, destaca el Juicio Político previsto en el texto constitucional
de 1 9 1 7 y desarrollado en la legislación secundaria de los años ochenta;
y que a la fecha se mantiene prácticamente inalterada. 2 6
Esta situación sería vista como cuestión menor, si el instituto cons
titucional mencionado no se hubiere convertido en una ociosa entele
quia que incumple el cometido de garantizar la protección y defensa de
la constitucionalidad en sede política, dada su nula funcionalidad y nor
matividad barroca.
Como no podría ser de otra manera, este estudio parlamentarista debe
ocuparse también en explicar tanto las características como las disfuncio
nalidades del Juicio Político, así sólo esto sirva para llamar la atención
de otro tema que también es despreciado por la agenda reformista par
tidocrática.
Hagamos la tarea de recordarlo enseguida.
2 5 Véanse los vigentes artículos 1,9 y 65 de la Ley Orgánica del Congreso ele los EUM.
2 6 Me refiero a la Ley Federal ele Responsabilidades ele los Servidores Públicos
(LFRSP en adelante), publicada en el DOF ele 3 1 ele diciembre ele 1 982.
3 . 1 . CONCEPTO
El Juicio Político es un procedimiento de control congresual previs
to en la Constitución que se tramita dentro de ambas Cámaras, que ha
sido teóricamente diseñado para sancionar a un número identificable y
específico de altos funcionarios públicos de la Federación o de las enti
dades cuando, en el ejercicio propio de su cargo, empleo o comisión,
incurran en actos u omisiones con pe1juicio a los intereses públicos furzda
rnentales y al buen despacho de los asuntos estatales. Si el fallo camera!
sobre el Juicio Político fuere positivo, necesariamente implicará la des
titución del cargo y la prohibición simultánea del derecho para ocupar
otros dentro de un periodo determinado.n
Sin embargo, dichas sanciones dejarán de ser conjuntivas si el Jui
cio concluye después del periodo de vigencia del mandato del funciona
rio enjuiciado. O si el trámite del Juicio se realiza en el lapso de un año
posterior a la conclusión del cargo (posibilidad admitida en la letra del
artículo 1 1 4 constitucional). Esto sencillamente porque, en ambos su
puestos, la única sanción procedente y materialmente ejecutable sería la
de inhabilitación en el cargo.
De la misma manera, habría que valorar que no se trata de un juicio
ordinario como los que se resuelven en la jurisdicción del Estado sino
de un p1'ocedimiento parlamentario especial.Z s
En la hipótesis de que la forma de gobierno mexicano se insertare en
alguna modalidad genuina de formas parlamentarias, sin duda, este pro
cedimiento implicaría una configuración típica de la moción ele censura.
3 . 2 . LOS SUJETOS ENJUICIABLES

El artículo 1 1 0 constitucional, que regula de forma sustancial el Jui
cio Político, identifica un listado inicial de servidores públicos de la Fe
deración enjuiciables ante el Congreso de la Unión,29 aun cuando otros
2 7 En sentido similar, véase DEL CASTILLO DEL VALLE, A. (2000): La responsabilidad

de los se1vidores públicos, inédito, p. 1 0 .
28 E n opinión ele l a profesora S. T. Peclroza el e l a Llave, e l Juicio Político puede si
tuarse entre el Impeach111ent norteamericano y la moción ele censura espaii.ola, si se toman
en cuenta los motivos ele procedencia y sus efectos. Véase El control del gobierno: fimción
del Poder Legislativo ( 1 996): INAP, México, p. 205.
2 9 Los senadores y diputados del Congreso ele la Unión; los ministros ele la Suprema
Corte ele Justicia; los Consejeros ele la Judicatura federal; los Secretarios ele Despacho; los
Diputados ele la Asamblea Legislativa del DF; el Jefe ele Gobierno del DF; los Procurado
res ele Justicia, ele la República y del Distrito Federal; los Magistrados ele Tribunales Cole
giados y Unitarios ele Circuito; los Jueces ele Distrito; l �s Magistrados y Consejeros ele la
Judicatura del fuero común del DF; El Consejero Presidente, los Consejeros electorales y
el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral; los Magistrados del Tribunal Elec
toral del PJF y los directores generales o sus equivalentes ele los organismos clescentrali-
preceptos del mismo texto disponen después de tal posibilidad para otros
altos cargos de la Federación.3o
A manera de asegurar la vigencia del régimen federal, el artículo 1 1 O
teóricamente señala a los únicos altos cargos del ámbito de los Estados
políticamente enjuiciables ante el Congreso de la Unión.3I Descontado que
se trataría de una instancia excepcional, en estos casos el Juicio sólo
procede
por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella
emanen, así como por el manejo indebido de fondos federales, pero en este
caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legis
laturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como
corresponda.
Es de subrayarse el hecho de que dicho precepto nunca alude al Pre
sidente de la República como sujeto de Juicio Político, en tanto que sí lo
considera como sujeto de responsabilidad penal.
También, el caso de los altos cargos del Banco de México que, como
señalábamos con anterioridad, son sujetos potenciales de Juicio Político.
Sin embargo, la Ley del Banco de México introduj o cierto desmereci
miento del procedimiento congresual en la medida que también habilita
un procedimiento autónomo de remoción de los cinco miembros de la
Junta, bien coü la propia intervención de los miembros de ésta o del
Presidente de la República y con el sometimiento a la resolución final
del Senado o, en su caso, de la Conlisión Permanente.
Algo similar acontece con la Auditoría Superior de la Federación,
cuyo titular puede ser removido de conformidad con un procedimiento
especial previsto en su Ley, con total independencia ele que la Constitu
ción decrete el enjuiciamiento atendiéndose a las disposiciones ele su
Título Cuarto (es decir, mediante un Juicio Político) .
3 .3 . L A LEGITIMACIÓN PARA ACTIVAR E L PROCEDIMIENTO

D e acuerdo con el artículo 1 09 de la Constitución: "cualquier ciuda
dano, baj o su más estricta responsabilidad y mediante la presentación
zados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas

a éstas y fideicomisos públicos (la Procuraduría Fiscal ele la Federación tenía censados,
hasta el aüo 2000, a 247 organismos ele este tipo).
3 0 Por ejemplo, el artículo 28 constitucional incluye a "las personas encargadas de la
conducción del Banco de /11léxico", como sujetos hipotéticos de Juicio Político (por ley el
Gobernador y los cuatro subgobernadores ratificados por el Senado). También, los artícu
los 102.B y 79 hacen lo propio con el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos y el Auditor Superior ele la Federación, respectivamente.
3 1 Los gobernadores ele los estados; los Diputados locales; los magistrados de los
Tribunales Superiores ele Justicia locales; y los miembros ele los Consejos ele la Judicatura
locales.
de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de

Diputados del Congreso de la Unión, respecto a las conductas a las que
se refiere el presente artículo", y entre éstas se hallan las que pueden
sujetar a Juicio Político a los altos cargos de la Federación y de los es
tados.
Si en principio tal acción popular para denunciar altos cargos supu
so cierto vanguardismo normativo, dicha valoración positiva se modifi
ca a la luz de críticas doctrinales que nos alertan con otra interpretación.32
En consecuencia, la legitimación para presentar una denuncia de
Juicio Político es directa para los ciudadanos, lo cual no excluye la po
sibilidad para quien se encuentra en el ej ercicio de un cargo funciona
rial o público para suscribir una denuncia de este tipo.33
Existe una incongruencia clara con respecto a quiénes pueden des
empeñarse como defensores del funcionario enjuiciado, ya que conforme
a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP),
el derecho de designar al defensor es de tanta amplitud que puede, inclu
sive, recaer en uno de los congresistas. En teoría, esto abre la puerta a un
conflicto eventual de intereses, a la vez que se convierte en un privilegio
más (y sin racionalidad) para el funcionario enjuiciado, a quien parece
socorrérse.le de manera continua a través de todo el procedimiento.
3 . 4. LAS CAUSALES PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN

Y EN LAS LEYES
Aunque el Juicio Político no procede por la mera expreswn de las
ideas según señala el Texto constitucional (por el sentido ya analizado
de la garantía inviolabilidad ele toda opinión del legislador), lo cierto es
que el ordenamiento concibe con asombrosa vaguedad las causales de
procedencia del juicio político, en tanto que sólo prevé sanciones para
los servidores públicos que "en el ejercicio de sus funciones incurran en
actos y omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o de su buen despacho" (art. 1 09, fracc. 1).
3 2 El profesor Jesús Orozco Enríquez llama la atención respecto al efecto de intimi

dación que se ejerce sobre aquellos ciudadanos con intención y pruebas ,para denunciar
responsabilidades públicas, en tanto que se decreta la prevención constitucional y legal ele
hacerlo "bajo su más estricta responsabilidad" (reforma de 1 982). Véase ÜROZCO ENRÍ
QUEZ, J. J. : "Comentario al artículo 109", en Constitución Política de los EUM co1nentada,
UNAM-IIJ, p. 1 1 17.
33 Al menos esto se infiere del artículo 39 de la LFRSP cuando prescribe que: "No po
drán votar en ningún caso (dentro de un juicio político) los diputados o senadores que hubie
sen presentado la imputación contra el servidor público. Tampoco podrán hacerlos los
diputados o senadores que hayan aceptado el cargo de defensor, aun cuando la renuncia
después de haber comenzado a ejercer el cargo".
Poco efecto reparador se aprecia en el desarrollo ele la ley, al expresar cuá

les actos y omisiones ele los funcionarios clan pie al enjuiciamiento político
en sede camera! dentro del artículo 7 ele la LFRSP:
A) El ataque a las instituciones democráticas.
B) El ataque a la forma ele gobierno republicano, representativo, federal.
C) Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales y
sociales.
D) El ataque a la libertad del sufragio.
E) La usurpación ele atribuciones.
F) Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando
cause pe1juicios graves a la Federación, a uno o varios estados ele la misma
o ele la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal ele
las instituciones.
G) Las omisiones de carácter grave, en los términos ele la fracción anterior.
H) Las violaciones sistemáticas o graves ele los planes, programas y pre
supuestos ele la Administración pública federal o del Distrito Federal y a las
leyes que determinan el manejo ele los recursos económicos federales y del
Distrito Federal.
D ejando de lado la causal de usurpación de atribuciones (que es un
delito de configuración plena), la configuración del resto de causales es de
carácter tan abierto (y de abuso dialéctico o de franca anacronía en algu
nas partes) cÓh1o políticamente quiera interpretarse por un denunciante
eventual. Si bien esa ductilidad normativa abriría la posibilidad de que
se enmarque un sinnúmero de actos u omisiones irregulares de los servi
dores públicos, la realidad apunta a otro lado: el juicio es altamente inútil
porque convierte en papel moj ado al sistema de responsabilidades polí
ticas, y por ello nunca se ha completado ninguno en su trámite.
De ahí que nada ayuda la interpretación maniquea de la ley cuando
alguien, por ejemplo, podría pensar que un servidor público violador de
derechos puede fácilmente rehuir el juicio político con apelaciones argu
mentativas como éstas: alegar que las violaciones a los derechos son ais
ladas y tolerables o que las violaciones sistemáticas o graves aludidas por
la última causal, no pueden configurarse al tratarse de afectaciones in
termitentes o ligeras.
A ello se suma una concepción abigarrada de atribuciones de ambas
cámaras del Congreso (con la intervención de múltiples instancias, ór
ganos o comisiones), además de notables lagunas tanto de la normativa
general como de preceptos específicos de la LFRSP que hacen del Juicio
Político un tortuoso procedimiento bicameral tal y como se corroborará
enseguida.
3 . 5 . LA PARTICIPACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

Por cuanto hace a la Cámara de Diputados, la Norma constitucional
se limita a indicar que a efecto de la aplicación de las sanciones previs-
tas en el Juicio Político, ésta "procederá a la acusación respectiva ante la

Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del
número de miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de
haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del in
culpado " . Como esto supone una serie de peculiaridades dentro del pro
cedimiento (incluidas múltiples garantías para el inculpado), debe verse
el resto del Ordenamiento para apreciarse en detalle.
i) La Subcomisión de Examen Previo
La legislación reglamentaria dispone que, tras la ratificación de la
denuncia de Juicio Político ante la Secretaría General ele la Cámara de
Diputados, ésta deberá turnarse a la Subcomisión de Examen Previo que
se integra con 1 4 diputados emergidos de las Comisiones Unidas ele Go
bernación y ele Justicia.34
La principal enconlienda ele dicha instancia es analizar, en principio,
la legitimación ele las partes y, de forma presuntiva, apreciar la existen
cia de infracciones legales. Por consiguiente, le toca resolver por mayoría
si "ha lugar" o no a la presunta responsabilidad y esto amerita la incoac
ción del procedimiento; o si procede en otro caso "desechar la denuncia
de plano" .
El aúiculo 1 2 d e l a LFRSP dispone que l a resolución dictada por la
Subcomisión de Examen Previo podría revisarse en el Pleno de las Co
misiones Unidas (Gobernación y Justicia), siempre que la solicitud se for
mule, cuando menos, por el 1 0% de sus miembros.
Hay que tener en cuenta, por ejemplo, que en la LXII Legislatura, en
ambas comisiones predominaban miembros de dos partidos: PRI y PAN,
al ocupar 1 2 y siete posiciones respectivamente (en cada Comisión). Por
su parte, el PRD contaba con seis y cinco miembros respectivamente, en
tanto que el resto de partidos tenían sólo cuatro miembros en cada comi
sión de los diferentes partidos. En consecuencia, aunque dicha garantía
para las minorías parlamentarias teóricamente podría acreditarse con el
voto total de los partidos más pequeños, pero la realidad indica que la
mayoría absoluta no se tienen en ningún partido por sí mismo (en un
escenario repetido desde la Legislatura LVII), pero sí puede obtenerse
en coaliciones alternantes de entre los partidos principales (PRI-PAN o
PRI-PRD).
34 Lo anterior se establece en el párrafo segundo del m-tículo 1 0 de la LFRSP, aunque

sigue manteniéndose la denominación de las Comisiones camerales originarias. Hoy éstas
se denominan Comisión de Gobernación (30 miembros) y Comisión de Justicia (30 miem
bros). La composición de la Subcomisión de Examen Previo se perfecciona con cinco inte
grantes de cada una de estas Comisiones ordinarias, más un presidente y secretario que
surgirán de cada Comisión, lo cual en total suma 14 miembros.
De incoarse el procedimiento de Juicio Político, la Subcomisión de

Examen Previo formularía la resolución correspondiente, para ordenar
después su turno a la denominada Sección Instructora de la Cámara,
cuyo papel se justifica en la Ley federal de la materia y en las propias
normas parlamentarias .
Cabe resaltar una contradicción normativa del sistema congresual,
si consideramos que el último párrafo del artículo 45 de la Ley Orgáni
ca del Congreso vigente, dispone que : "Los proyectos de dictamen de la
Sección instructora y de las comisiones encargadas de resolver asuntos
relacionados con imputaciones o fincamiento de responsabilidades, así
como juicio político y declaración de procedencia, sólo pasarán al Ple
no si son votados por la mayoría ele los integrantes respectivos " . En ese
orden, sólo encontrarían legitimidad aquellas resoluciones ele la Subco
misión ele Examen Previo o la Instructora que hayan pasado por el Pleno
de las Comisiones Unidas o ele la Comisión Jurisdiccional, respectiva
n1ente .
ii) La Sección Instructora
A partir ele la gran reforma a la Ley del Congreso ele 1 999, se incor
poró como Comisión ordinaria de la Cámara de Diputados a la Comisión
Juriscliccional;Js con la atribución fundamental de ordenar la participa··
ción ele cierto número ele sus integrantes,36 dentro ele la denominada
Sección Instructora del procedimiento de Juicio Político.
La función capital ele tal Sección consiste en practicar toda diligen
cia necesaria para la comprobación ele la conducta o el hecho imputado
al servidor público, lo que, una vez admitida la pertinencia ele pruebas y
haber dado vista al denunciado y sus defensores (y también aceptado
repetidas alegaciones), dará materia para formular sus conclusiones. De
éstas podrá desprenderse la inocencia del encausado, o en su caso, la
declaración ele que "ha lugar a proceder en su contra" por estar legal
mente comprobada la conducta o el hecho materia ele la denuncia, en
tanto que se halla acreditada la responsabilidad del servidor público.37
35 A través de la prescripción del artículo 40.5 de la LOCGEUM que dispone: "La Co
misión Jurisdiccional se integrará por un mínimo de 12 diputados y un máximo de 1 6, a
efecto de que entre ellos se designen a los que habrán ele conformar, cuando así se requie
ra, la sección instructora encargada de las funciones a que se refiere la ley reglamentaria
del Título Cuarto ele la Constitución en materia ele responsabilidades ele los servidores
públicos". En la Legislatura LXII, se tiene la siguiente composición: PRI: cinco miembros
(incluido el Presidente); PAN: tres miembros; PRD: dos miembros y PVEM y MC: un miem
bro cada uno de ellos.
36 El artículo 1 1 de la LFRSP establece que será de cuatro el número de integrantes.
3 7 De los m·tículos 13 al 1 9 de la LFRSP se encuentra detallado el procedimiento al
que deberá ajustarse la Sección Instructora, incluyendo plazos ele desahogo (y sus posibi-
Si las intrincadas disposiciones del procedimiento logran sortear

se, 38 entonces podría la Sección instructora dirigir sus conclusiones a la
Mesa de Cámara ele Diputados, la cual a través ele una serie ele solemni
dades más propias ele otra época, citará por medio ele su Presidente a la
reunión del Pleno para resolver sobre la imputación. En la fecha decla
rada, dará lugar a que la Cámara ele Diputados se erija como "órgano de
acusación, previa declaración ele su presidente" .
iii) L a Cámara de Diputados como órgano de acusación
Una vez en conocimiento del Pleno ele los Diputados, se dispone
con generalidad que algún secretario ele la Mesa dé lectura a las cons
tancias proceclimentales, así como a las conclusiones presentadas por
la Sección Instructora. Enseguida, se dará la palabra al denunciante y
con10 acto continuo al servidor público o su defensor, o a ambos si lo
solicitare alguno de éstos, para que "aleguen lo que convenga a sus de
rechos " . 39
Todavía se otorga al denunciante un derecho de réplica que, de ej er
citarse, puede llevar de nuevo a la tribuna al defensor y al fcmcionario;
concluida esa etapa, y retirados del recinto los intervinientes, la ley se
ñala que, ." se procederá a discutir y votar las conclusiones propuestas por
la Secciói1 Instructora " .
L a Constitución ordena a la Cámara d e Diputados que actúe como
órgano de acusación, para lo cual pide la previa aprobación de la mayo
ría absoluta de los preserztes.4o Esto ocurrirá cuando sus miembros voten
las conclusiones de la Sección Instructora.4 I
lidades de ampliación), presentación de alegatos (cuando menos en seis ocasiones), y en

fin, una serie de actuaciones de las partes que rayan en el barroquismo.
38 Hasta esta etapa del procedimiento de Juicio Político, esto es, la formulación de
conclusiones por la Sección Instructora, bien podría haber ocupado ya cinco meses desde
la fecha de presentación de la denuncia ante la Cámara de Diputados, y eso sin contarse la
extensión de plazos previstos por la ley federal.
39 Dada la vaguedad preceptiva de la LFRSP (y ele sus artículos 1 9 al 2 1 ) no hay ni
tiempos ele participación o la previsión de que no se presente el fcmcionario enjuiciado,
por citar algunos ejemplos.
4 0 Tal parece que la mayoría absoluta (y no una mayoría más agravada o cualifica
da), sólo supone una graciosa concesión al Pleno de los Diputados, como reconocimiento
a que la denuncia de Juicio Político pudo traspasar múltiples valladares del procedimien
to. Bastaría con observar lo que sucede dentro del Senado, para ver que se trata sólo de
un espejismo.
41 Así lo prevé la LFRSP en su artículo 2 1 , que señala también la posibilidad de la ne
gativa en la aprobación de las conclusiones, lo cual permitiría al servidor público continuar
en el ejercicio de su cargo. De la misma manera que, si procede la acusación, proceda a
designarse una comisión ele tres diputados para que sostengan aquella ante el Senado.
3 . 6 . LA PARTICIPACIÓN DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

Como ocurre con la intervención de los Diputados, el Texto consti
tucional dice poco del papel que desempeña dentro del procedimiento
de Juicio Político la Cámara alta, al limitarse en el quinto párrafo del
artículo 1 1 0 que : "Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores,
erigida en jurado se sentencia, aplicará la sanción correspondiente me
diante resolución de dos terceras partes de los miembros presentes en la
sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con au
diencia del acusado " .
De nuevo, será l a ley quien aporte singularidades al procedimiento,
como la inclusión de una Sección de Enjuiciamiento y otra serie de face
tas que propone adoptar dentro del Pleno camera!.
i) La Sección de Enjuiciamiento
Si la creación de la Comisión Jurisdiccional ele la Cámara ele Dipu
tados responde al fin de integrar de entre sus miembros a la Sección
Instructora, también la normativa parlamentaria dispone que la integra
ción ele la Comisión Jurisdiccional del Senado42 sirva para conformar la
denominada Sección ele Enjuiciamiento.43
La LFRSP, delimita las atribuciones ele dicha Sección, señalando que
tras recibir la ' acusación ele la Cámara de Senadores y haber recibido el
turno, sus integrantes emplazarán a la Comisión ele los diputados encar
gada ele la acusación, al acusado y al defensor, para el efecto de presen
tar sus alegaciones .44
Una vez que la Sección de Enjuiciamiento defina sus conclusiones,
dice la ley que deberá entregarlas a la Secretaría del Senado para el
efecto ele que el Presidente ele la Mesa anuncie la formalización de esta
Cámara como Jurado ele sentencia, dentro ele las 24 horas siguientes a
la recepción ele las conclusiones.
42 El artículo 1 0 1 ele la LOCGEU!vl se!'iala que: "La Comisión Jurisdiccional se integra

rá por un mínimo ele ocho senadores y un máximo ele 12, con la finalidad ele que entre
ellos se designe a los que habrán ele conformar, cuando así se requiera, la sección ele en
juiciamiento encargada ele las funciones a que se refiere la Ley Federal ele Responsabili
clacles ele los Servidores Públicos; en dicha sección deberán estar representados los grupos
parlamentarios".
43 La Comisión Jurisdiccional ele la Legislatura LXII, se encontraba integrada por
tres 1senaclores del PRI; dos senadores del PAN, uno por el PRD y otro del PT que además
l'ungía ele Presidente, lo cual sumaba siete miembros en total. Cabe señalar que no hay en
el ordenamiento vigente, ninguna prescripción que establezca el número ele estos senado
res que podrían eventualmente integrar la Sección ele Enjuiciamiento.
44 De los artículos 22 al 24 ele la LFRSP se detalla el procedimiento. Así, durante la
actuación ele la Sección ele Enjuiciamiento, se contempla la teórica posibilidad ele ·escuchar
directamente a las partes, o disponer la práctica ele otras diligencias, todo lo que resulta
necesario para la formulación ele sus conclusiones.
1 00 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNICO
ii) El Jurado de sentencia

En ese continuo de solemnidades legales, toca al Presidente de la Cá
mara de Senadores realizar la declaración de Jurado de Sentencia y ,
después, que discurra un procedimiento específico y secuente: lectura ele
las conclusiones de la Sección ele Enjuiciamiento; concesión ele la palabra
a diputados acusadores, defensor y encausado; y ya retirados los dos últi
mos, la discusión y votación ele las conclusiones .4s
El Pleno conocerá dichas conclusiones ele la Sección ele Enjuicia
miento y, en acto seguido, se pronunciará a través de una votación ele dos
terceras partes ele los senadores presentes . Para que el Presidente del
Senado proceda luego a realizar la declaratoria que corresponda.
Al inspirarse en el modelo estadounidense, el contenido de la declara
toria proveerá la principal sanción constitucional, que necesariamente
implica la destitución del cargo46 y, de manera simultánea, la inhabilita
ción o proscripción para el desempeño en cualquier [-unción pública du
rante un lapso determinado.47
Aunque ya no se repetirá aquí los casos de excepción en que la san
ción resultará disyuntiva (es decir, una u otra), porque se aludieron en
el inicio de este apartado general.
3 . 7 . LAS OBSERVACIONES FINALES

De esta revisión panorámica del entramado jurídico del Juicio Polí
tico caben algunas conclusiones:
• Que su diseño constitucional y reglamentario está pensado para
actores y épocas completamente diferentes. Esto se explica, en par
te, por la señera predominancia del PRI en el poder, que estimula
ba la creatividad semántica para lucir instituciones vanguardistas
como ésta, 48 pese a despreocuparse bastante de la funcionalidad
45 Respecto a lo cual la Constitución, ya hemos visto, exige una mayoría cualificada

ele dos terceras partes de los senadores presentes.
46 El párrafo tercero del artículo 1 1 0 constitucional dispone que: "Las sanciones con
sistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para clesempeúar
funciones, empleos, cargos o comisiones ele cualquier naturaleza en el servicio público. Ob
viamente qlie esta sanción será ineludible, si la sentencia del Juicio Político se presenta
cuando el servidor público se haya clesempeúanclo el cargo por cuyas actuaciones ha sido
enjuiciado, u otro si es que ha recibido nueva encomienda pública durante el discurrir del
procedimiento, o dentro del lapso del aúo siguiente a la fecha en que haya concluido aquel
primero, dado que este último supuesto se prevé en el artículo 1 1 4 ele la Constitución".
47 Los límites de la temporalidad se obvian constitucionalmente, mas son puestos por
la ley ele la materia: ele uno a veinte aúos para clesempeúar un empleo, cargo o comisión
ele carácter público.
48 Algunos entienden que estos ordenamientos jurídicos sólo buscaban ganar legitimi
dad para el régimen político, a lo cual se sumaba la gran cantidad ele seguidores del forma
lismo juridicista ele la época.
PROTECCIÓN DEL PODER LEGISLATIVO FEDERAL Y DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN 1Ü 1
democrática o de la vinculación normativa de los institutos cons

titucionales. Como es sabido, las propias cámaras que desarrollaron
las reglas del Juicio Político, desconocían el carácter pluralista y
deliberante que tendrían décadas más tarde.
• Que el entramado del Título Cuarto constitucional, en cuya finali
dad subsiste la idea de controlar abusos a través ele las responsa
bilidades imputables al funcionariaclo público, quedó desfigurado
por contenidos como los de la LFRSP que retacaron el procedi
miento ele Juicio Político con tortuosos vericuetos. Tantos que fá
cilmente hacen esquivo al Congreso, antes ele verse atrapadas sus
cámaras en múltiples facetas .49
• Que mientras no haya una transformación ele raíz en el procedi
miento de Juicio Político y más bien sigan maquilánclose reformas
de corte superficial, en nada se abonará a las funciones efectivas
ele control del Congreso y a la propia defensa del constitucionalis
mo normativo . Porque este continuará siendo un instituto clisfun
cional y sin resultados como a la fecha.
• Que ya es hora ele reconfigurar el iter procedimental del Juicio (en
la Constitución y en las leyes), pero salvando claramente sus fines
ele censura parlamentaria del instituto. Para hacerlo un procedi
'
miento ágil, terso y contundente para imputar responsabilidades
políticas dentro del Congreso, en simultáneo ele erigirse como una
verdadera garantía constitucional.
49 De ahí las improcedencias reiteradas de las denuncias de Juicio Político. Obsérvese

cómo (además ele las prescripciones del Texto constitucional), se contempla la ratificación
legal de la denuncia del Juicio; las resoluciones con votación incluida de las Comisiones
Unidas de diputados; las respectivas votaciones de la Subcomisión ele Examen Previo; las
seis o siete etapas de alegatos, las múltiples comparecencias a manera ele audiencias de
derecho en dos Secciones (ele Instrucción y de Enjuiciamiento); las votaciones por mayo
ría en dichas Secciones; la revisión de estas resoluciones en comisiones; la formulación de
conclusiones y su eventual ampliación; las intet-venciones del defensor en recurrentes eta
pas del procedimiento; la prolongación ele los plazos a pedimento del enjuiciado, ele su
defensor o de los integrantes de las Secciones; y, en fin, toda una cadena ele procedimien
tos al parecer concebidos por la mente más fllibusterista ele una Asamblea. En la hipótesis
ele desahogo completo del procedimiento; el Juicio Político vendría a sentenciarse hasta
siete o más meses después de la fecha en que fue iniciado.
CAPÍTULO 3
DE LAS FUENTES NORMATIVAS
DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS CÁMARAS
En este capítulo se estudiará con detalle tanto el entramado de ór

ganos internos del Poder Legislativo Federal y de sus cámaras, como la
crítica a sus modelos congresual/parlamentarios de organización inte
rior. La idea es poner en mano del lector una serie de elementos de in
formación parlamentaria, de suma utilidad para apreciar la ordenación
de funciones y actividades camerales.
l . LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Como toda carta fundamental deudora del liberalismo decimonóni

co, el texto ele 1 9 1 7 y sus múltiples modificaciones recogen importantes
contenidos normativos sobre los poderes de la Unión y, en especial, so
bre las competencias de sus cámaras.
En esa lógica, se explica porque el Legislativo es el prinwro de los
poderes de la Unión que regula el Título Tercero constitucional (artícu
los 5 0 al 79). Ahí se configura el entramado orgánico de sus cámaras, los
requisitos de acceso a los escaü.os o las garantías de funcionamiento de
los plenos o de sus miembros. D estacando en sus cláusulas tanto las
atribuciones constitucionales del Congreso General como las funciones
exclusivas de sus cámaras, que son temas cuya atención se dará en el
capítulo siguiente.
Esto no impide dejar subrayada aquí esa primacía que tiene la Cons
titución Política entre las fuentes normativas que ordenan el quehacer de
los legisladores, toda vez que sus múltiples y específicos contenidos corro
bm:an la centralidad ocupada por el Congreso de la Unión y sus cámaras.
2 . LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (EN ADELANTE LOCGEUM)
No es una Ley igual a las demás, sino que posee una singularidad
adquirida con la aprobación de la reforma del artículo 70 del Texto su-
1 02
DE LAS FUENTES NORMATIVAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS CÁMARAS 1 03
premo, que concede la facultad para que "el Congreso expida la ley que
regule su estructura y funcionamiento internos", en su momento ej ercita
da por ambas cámaras mediante la formulación y adopción original de
la LOCGEUM . l
Tal obligación legal del Congreso de l a Unión proviene de l a reforma
constitucional de 6 de diciembre de 1 977, cuyo artículo 70 constitucio
nalizó tanto su autonomía reglamentaria como los propios grupos par
lamentarios de la Cámara de Diputados, de la siguiente forma:
El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento
interno. La ley determinará las formas y los procedimientos para la agrupa
ción de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto ele garantizar
la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara ele
Diputados. Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará ele promulgación del
Ejecutivo federal para tener vigencia.
Aun cuando en las modificaciones tenidas por dicha ley se ha inten
tado respetar el principio de autonomía normativa de las cámaras, lo
cierto es que el proceso tuvo complicaciones variadas, tal como ocurrió
con la reelaboración integral de la LOCGEUM en el año de 1 999. 2
Aunque la vigencia inicial ele la LOCGEUM se remonta al 25 ele mayo de 1 979, suce
sivas reformas la han transformado de manera radical, hasta tener prácticamente una
Nueva Ley Orgánica, en vigor desde el 3 ele septiembre ele 1 999.
2 Con anterioridad he referido la importancia ele esta gran reforma de la LOCGEUM
hecha en 1 999. Ante la necesidad ele actualizar radicalmente la normativa parlamentaria
y ponerla en frecuencia con un modelo congresual pluralista, desde el inicio ele la Legis
latura LVII del Congreso (1 997-2000) se dieron prolongadas negociaciones entre los dis
tintos grupos parlamentarios. En una primera fase, sólo trabajaron diputados del PAN y del
PRD dentro de un Proyecto vertebrado comúnmente, el cual, por cierto, no atrajo la anuen
cia del PRI en el Pleno camera!, lo que valió a este último para presentar un amplio voto
particular con proyecto alternativo. En una segunda fase, PAN y PRI definieron un Proyec
to ele Ley integrador en lo relativo al Título Segundo dedicado a los diputados, sumándose
luego el PRD con sus aportaciones, aunque sólo en la parte general. Al mismo tiempo,
aparecieron complicaciones legislativas entre los Senadores inconformes con el trabajo de
los diputados y tanto senadores del PRI como del PAN, presentaron sendas y diferenciadas
Iniciativas ante la Comisión Permanente (sólo coincidentes en defender la propia regulación
del Senado, dentro del Título Tercero, sin la intervención de los Diputados). Más tarde, el
Proyecto se ordenó en la materia de un periodo extraordinario ele sesiones del Congreso.
Tras intensas negociaciones y trabajo en comisiones (incluyendo reuniones en Conferen
cia), y primando razones de "racionalidad legislativa" se logró impulsar, por una parte, al
Senado para formular único dictamen (y así incluir las partes revisadas del Proyecto co
rrespondientes a su actuación como cámara ele origen y cámara revisora); y por otro lado,
la utilización de una metodología parecida en la Cámara de Diputados con el mismo
efecto. Finalmente, se produjo la votación favorable a la Nueva ley en ambas Cámaras.
Para incidir en detalles, véase de un lado la Exposición ele motivos y el dictamen de la
LOCGEM, en: i\llarco jurídico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (2000),
edición del Senado ele la República, México, p. B-9 y ss.
A pesar de la aparente disfunción y problemática encerrada con la

especial naturaleza jurídica de esta Ley del Congreso, bajo esa opción del
Ordenamiento se articuló la principal materia parlamentaria: los Títulos
Primero (Del C ongreso General), Cuarto (De la Comisión Permanente) y
Quinto (De la Información y Difusión de las Actividades del Congreso) .
Desde mi perspectiva, los dos últimos títulos mantienen cierta naturale
za técnica ele una ley ya que ordenan la materia parlamentaria que ata
ñe al funcionamiento ele ambas Cámaras.3
En cambio, dentro de los Títulos Segundo y Tercero (De la Organiza
ción y funcionamiento ele la C ámara ele D iputados y de la Cámara de
Senadores, respectivamente), se utilizó una técnica parecida a la del Re
glamento parlamentario singular. Porque sus preceptos regulan de mane
ra semejante y repetitiva en ocasiones, temas diversos como la organización
y constitución ele las cámaras o la integración y funcionamiento de sus
órganos (Mesa, Comisiones, Grupos Parlamentarios y órganos técnicos
y de administración).4
3. EL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO

GENERAL DE LOS E STADOS UNIDOS MEXICANOS (RIC)
La üÍvocabilidacl actual del viejo Reglamento Interior del Congreso

General de los EUM de 1 93 4 se apoya en una expresa disposición adop
tada desde la vigencia inicial de la LOCGEUM (ele 25 de mayo de 1 979).s
La problemática se agudiza, sin embargo, al pretender identificarse
cuáles de sus 2 1 4 preceptos mantienen en la actualidad su fuerza nor
mativa dentro del Congreso ele la Unión, considerando no sólo que la
LOCGEUM ha sido obj eto constante de reformas (incluidas las ele mayor
3 Esto es, sus preceptos identifican las funciones y atribuciones de los diputados y
senadores en aquellos casos excepcionales en los que la Constitución prevé la interven
ción del Congt-eso de la Unión (por ejemplo, en el nombramiento o elección ele Presidente
constitucional interino, provisional o substituto, en caso ele su falta temporal o absoluta);
o en el funcionamiento y tareas ele la llamada Comisión Permanente del Congreso ele la
Unión.
4 También puede apreciarse cómo en el rediseii.o ele los órganos parlamentarios (la
Presidencia, la Mesa, la Junta de Coordinación Política) se ha recibido la especial influencia
del derecho parlamentario español. Sin embargo, temas como el estatuto ele los congresis
tas o parlamentarios, sus derechos y prerrogativas, los tipos y particularidades ele las se
siones, ele las votaciones, de los procedimientos de creación ele leyes o de las relaciones
camerales con otros órganos del Estado, tienen origen y articulación más antigua en la
Constitución ele 1 9 1 7 (y también en el viejo Reglamento, que enseguida se verá).
5 Su artículo Quinto Transitorio establece: "En tanto el Congreso expide las disposi
ciones correspondientes, seguirán siendo aplicables, en lo que no se opongan a la ley de
la materia del presente decreto, las disposiciones del Reglamento para el Gobierno I nte
rior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en vigor".
DE LAS FUENTES NORMATIVAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS CÁMARAS 105
calado, del año 1 999),6 sino e l hecho que finalmente y a s e han expedido
los Reglamentos particulares de cámara.
Por ejemplo, aun cuando el viejo Reglamento destina un apartado a
la sesión constitutiva ele las Cámaras (estableciendo una Junta instala
dora compuesta de congresistas salientes), sus disposiciones quedan en
obsolescencia completa desde que la LOCGEUM introdujo las funciones
de la Mesa de Decanos. 7
De la misma manera, las formalidades dispuestas para la elección y
organización ele la Mesa ele ambas cámaras quedaron sin efecto, al igual
que el funcionamiento ele las Comisiones en los términos dispuestos por
el Reglamento, en la medida que ahora debe ajustarse a lo preceptuado
en la vigente LOCGEUMB y los reglamentos camerales ya en vigor.
En sentido contrario, existen ciertas disposiciones del Reglamento
que todavía tendrían eficacia normativa como las contenidas en los
apartados "de las sesiones "9 o "de la fórmula de expedición de leyes " .
A pesar d e que todavía hay preceptos del Reglamento que sólo han
tenido ocasiones contadas de probar su eficacia práctica, existen otros
relacionados con aspectos parlamentarios del siglo XIX, como las reglas
de cortesía camerales, que aun siendo evidente su anacronía algunas
expresiones siguen al uso en la j erga y usos congresuales.
Situaciones que seguirán reproduciéndose en tanto que no ocurra
una revisión integral del sistema normativo del Congreso y de sus cámaras
con deslinde exacto del campo normativo de cada instrumento. Ya que
al padecerse la falta de integración reglamentaria por décadas, a la fe
cha sigue presente un importante grado ele desapego a la normativa aun
cuando ya existan nuevos reglamentos en sus cámaras.
Por ello es que este antiguo reglamento bicameral seguirá siendo de
invocación necesaria y subsidiaria, mientras no se expida un nuevo Re-
6 Además de que LOCGEUM ha tenido otras reformas como la publicada el 28 ele di
ciembre de 1 9 8 1 ; otra del 20 de julio de 1 994, que también f·ue concebida como reforma
integral, aunque en aquel momento sólo proyectó un tímido tratamiento del pluralismo
político del Congreso ele la Unión.
7 Véanse los arts. 1 4 - 1 6 en cuanto a la instalación de la Cámara de Diputados y
arts. 58-61 relativos al Senado ele la LOCGEUM, que precisan los procedimientos de cons
titución de ambos cámaras del Congreso ele la Unión.
8 Por ejemplo, la nueva LOCGEUM que dedica su Título Cuarto (arts. 1 1 6-1 29) a la re
gulación de la Comisión Permanente del Congreso de · ¡a Unión, ha anulado del todo la
vigencia de ese mismo epígrafe del viejo Reglamento congresual (arts. 1 7 1 -204).
9 Específicamente, el artículo que contempla las situaciones de emergencia constitu
cional para el nombramiento especial de Presidente de la República u otros supuestos
parlamentarios como la Declaración camera! de "urgente u obvia resolución", recaída en
una Proposición extraordinaria ele algún congresista y que hasta hace poco seguía funda
mentándose �n lo dispuesto por el Reglamento interior (arts. 59 y 60), a falta de otras
disposiciones normativas.
glamento que modernice la normativa aplicable a las sesiones del Con

greso General o las propias relaciones ínter camerales.
Esto explicaría, entonces, porque ciertas disposiciones transitorias
dictadas con la expedición de los Reglamentos singulares de las cáma
ras, 10 no deberían tomarse como la última palabra cameral.
4. LOS REGLAMENTOS DE LAS CÁMARAS DE ESTRENO RECIENTE
Precisamente, éste puede ser un lado virtuoso tanto del nuevo Regla
mento de la Cámara de Diputados (RD en adelante, publicado en DOF de
24 de diciembre de 20 1 0 y en vigor a partir del 1 de enero de 2 0 1 1 ) como
del Reglamento del Senado de la República (RS en adelante, publicado
en DOF de 4 de junio de 2 0 1 O y en vigor a partir del 1 ele septiembre ele
2 0 1 0) .
Sobre todo porque las cámaras han sumado una fuente normativa
ele primer orden y, por primera vez en la historia congresual/parlamenta
ria de México, se ha ejercido a cabalidacl la potestad de autonomía re
glamentaria por cada cuerpo cameral del CoÍ1greso; esto es, la autonomía
ele diputados y senadores de dotarse de reglas propias.
También, resalta el hecho que esos instrumentos compendian una
serie de rÍ6rmas y prácticas parlamentarias y consiguen hacerlo en (mi
co cuerpo reglamentario de cámara (valórese, por ejemplo, la subsun
ción ahí lograda de múltiples acuerdos dispersos).
Sin duda, eso otorga una mayor visibilidad a la preceptiva reglamen
taria lo que podrá facilitar más su grado de cumplimiento. Y eventual
mente, hasta podría esperarse una mej or a tanto en la gobernabilidad
como en la productividad del sistema en su conjunto.
También, podría reducirse ese déficit histórico que ha recreado es
pacios de institucionalidad democrática deficiente dentro del Congreso
de la Unión, como aminorarse ciertos comportamientos de incorrección
parlamentaria de algunos de sus miembros.
Por lo anterior, destaca el nuevo articulado relativo al estatuto del
legislador, ya que incluye el expreso enunciado de derechos, obligacio
nes o incompatibilidades parlamentarias; independientemente de que se
eche en falta un sistema clarificado y definitivo de responsabilidades pú
blicas que asimismo les aplica.
De la misma manera, hay aportaciones reglamentarias en numero
sos preceptos que facilitan la interacción de diputados y senadores dentro
l O Me refiero a los mandatos ele los artículos transitorios tercero y noveno del Regla
mento ele la Cámara ele Diputados y primero transitorio del Reglamento del Senado, a
través ele los cuales dejan sin efectos los estipulados del viejo Reglamento Interior del 24
ele diciembre ele 1 934 tanto en Cámara ele Diputados como en Cámara ele Senadores.
DE LAS FUENTES NORMATIVAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS CÁMARAS 107
d e los múltiples procedimientos camerales e n que participan; e n especial,

con la regulación de tiempos y modalidades de intervención en los de
bates, o las formalidades de las sesiones o de las preguntas parlamenta
rias, etcétera.
Sin embargo, a diferencia del parlamentarismo democrático que ha
sabido combinar los principios de reforma y semi-rigidez normativa en
el tipo de votación para modificar los reglamentos camerales, t t llama la
atención cómo los nuevos reglamentos de Diputados y Senadores toman
posturas contradictorias y curiosas.
Verbigracia, los diputados premian la rigidez extrema al contemplar
en su Título noveno que, para la reforma de su Reglamento, se precisa de
la aprobación de dos terceras partes de los presentes (equivalente de una
reforma constitucional). En cambio, el Senado degrada a una mayoría
absoluta de los presentes, la moción que lleve el mismo fin.
Sin duda, éste es un ámbito en el que los reglamentos abrigaron mu
cha imaginación y poco apoyo en el comparatismo f·uncional, dado que
ahora se abre la posibilidad a que la reglamentación de una u otra cáma
ra produzca consecuencias perniciosas.
Por ej emplo, la sobre rigidez reglamentaria de la Cámara baja pue
de degenerar �n falta de eficacia (por congelación nonnativa) o, tal vez,
una proliferación de acuerdos parlamentarios sustitutorios del Regla
mento.
En el Senado, su flexibilidad reglamentaria puede potenciar la excusa
para hacer modificaciones reiteradas, en simultáneo del maltrato o des
consideración a las minorías (por carecer éstas del poder de veto).
Como el ej ercicio de dotarse de reglamentos propios no es sencillo y
requiere de tiempo para valorar su operatividad en la realidad cameral,
sería recomendable que los legisladores de ambas cámaras midieren de
continuo el impacto de la nueva reglamentación.
Por ello es muy importante que se atiendan aquellas propuestas de
j adas f·uera de los procesos de expedición de reglamentos recientes. Con
temas que en este espacio se aluden de forma sintética:
a) Trabaj ar en la revisión integral y no sólo minimalista (como fue el
caso preciso de los nuevos reglamentos) de la arquitectura reglamenta
ria del Congreso de la Unión y de sus cámaras. Esto implicaría reconsi
derar otros proyectos que han planteado la íntegra revisión de los Títulos
Tercero y Cuarto de la Constitución. Todo con la mira de actualizar de
raíz tanto el papel como las relaciones entre los poderes Legislativo y
Ejecutivo, que claramente son deficitarias porque van de la escasa a
1 1 Lo cual les hace decantarse por una mayoría absoluta de sus miembros (en leyes
orgánicas o constitucionales) para transformar los reglamentos parlamentarios respecti
vos (España, Francia, Portugal, Italia, etc.).
nula colaboración; y de paso, enlistar temas a debate de fondo como la

parlamentarizaeión coherente del sistema o el de su presideneializaeión
no encubierta.
b) Resignificar el rol y los contenidos de la vigente Ley Orgánica
congresual, considerando que buena parte de ellos hoy están en el aire
(o vaciados ele eficacia normativa), producto ele las contradicciones y
anomias introducidas con los nuevos reglamentos ele cámara.
e) Revisar tanto la naturaleza y alcances (como la abrogación mis
ma) del añoso Reglamento interior de 1 934, no sólo porque sus precep
tos han impedido la modernización congresual/parlamentaria ele México,
sino porque la mayor parte de su letra está muerta y, aun así, vincula a
los miembros del Congreso en lo que no se oponga a normas recientes.
En suma, es urgente expedir el Reglamento para las funciones del Con
greso; en especial, para sus sesiones conjuntas, especiales o de colegio
electoral. Para así alcanzar una normatividacl congreslÍal reconocible y
diáfana.
d) Abrirse a la valoración crítica sobre el impacto y funcionalidad ele
los nuevos reglamentos. Para buscar la ocasión propicia ele mo.clificar o
desechar ciertos preceptos de reciente inclusión. En especial, aquellos
que pasqn por encima del parlamentarismo democrático, como los tipos
de votación camera! (o las condiciones de ej ercicio de las mayorías y el
papel de las minorías en toda moción camera!, que incluye los procedi
mientos para reformar reglamentos cmnerales). Que seguirán analizán
dose en el presente capítulo y en otra parte de esta obra.
5. LOS ACUERDOS DE ÓRGANOS PARLAMENTARIOS
La explicación de tantos acuerdos ele órganos que se han expedido

en las cámaras federales, puede encontrarse en una laxa interpretación
de la Ley orgánica y yn la típica ausencia de normas reglamentarias que
reinó durante décadas. Dicha situación produj o una sobreutilización de
los acuerdos en las legislaturas con presencia pluralista, que les asunlie
ron como mecanismo de resolución de coyunturas frente a la necesidad
de destrabar el ej ercicio de funciones constituciones y legales ante la
falta de claridad reglamentaria.
De esta manera, se elaboraron múltiples acuerdos parlamentarios
de: a) de Pleno camera!; b) de Mesa directiva; e) de Junta de Coordina
ción Política; d) de la Conferencia para la Programación y Dirección de
los Trabajos Legislativos de la Cámara de Diputados; o ele distintas Co
misiones (ordinarias, especiales, de investigación o bicamerales). Y aun
cuando el alcance normativo se entendía reservado para la legislatura
que los expedía, la realidad es que buena parte ellos siguieron aplicán
dose en legislaturas secuentes.
DE LAS FUENTES NORMATIVAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS CÁMARAS 1 09
Este hecho se repitió pese a que la LOCGEUM sólo otorga dicha potes
tad, de manera expresa, tanto a la Mesa directiva y la Junta de Coordina
ción Política de la Cámara de Diputados (art. 20.2, inciso b) como a los
propios órganos de la Cámara ele Senadores (art. 6 6 . 1 , inciso i, y 82 . 1 ) .
Esto es, l a capacidad ele proponer acuerdos que e l Pleno debe aprobar
·
en materias delimitadas .
Otra cuestión es que este tipo ele promociones se hubiere sometido
o no a la autorización de los integrantes ele pleno derecho de los órga
nos parlamentarios, pero lo que en realidad ahí se consigue son simples
decisiones orgánicas que no tienen carácter normativo ni efectos genera
les . En cambio, dichos elementos sí pueden obtenerse en aquellos acuer
dos que, con tales características, se planteen y resulten aprobados por
el Pleno de una u otra cámara. Siem.pre y que la propuesta provenga de
órganos realmente competentes, como los señalados con anterioridad.
A manera de ej emplo, la Mesa directiva de la Cámara alta fue autora
ele un importante número de Acuerdos para la ordenación de sus trabajos
camerales que, si bien hoy ya no están vigentes, conviene tenerles como
referente, en tanto que parte ele sus contenidos se ha traspasado a los re
glamentos de reciente expedición.
6. LAS NOVEDOSAS RESOLUCIONES y LAS MEDIDAS

DEL PRESIDENTE DE MESA O DE JUNTA DIRECTIVA DE COMISIÓN
Éstas son las f11entes normativas más novedosas del Poder Legislativo
Federal, pero sólo tienen cabida en la Cámara de Diputados. Surgen con la
definición expresa que ha formulado su Reglamento ele reciente expedi
ción (artículo 260). Con las modalidades que describiré a continuación:
i) Las medidas ele carácter normativo que puede expedir el Presidente
de la Mesa directiva de la Cámara o el Presidente de la Junta directiva de
Comisión, con el objeto ele conseguir los fines del artículo 260.2 del RD,
como sería el propio aseguramiento del orden; el desarrollo ele las sesio
nes o reuniones (o de inhibir su interrupción), en aras de "promover la
libre discusión y decisión parlamentaria" .
Resalta el hecho que dichas medidas se aprueban de forma directa
por dichos presidentes, lo cual les otorga pleno efecto camera!.
ii) Las Resoluciones de carácter normativo propuestas por el Presiden
te (de Mesa directiva o de Junta de comisión) y aprobadas por el Pleno,
son aquellas que colman una situación ele la esfera de las propias atri
buciones del Presidente y que no se encuentra prevista en el RD . Tienen
carácter general y, necesariamente, deben aprobarse por una votación
de mayoría simple del Pleno ele cámara o de comisión, siempre y que no
haya habido la aprobación previa de la Mesa o ele la Junta ele la que for
ma parte el Presidente.
iii) Las Resoluciones de carácter normativo aprobadas por la Mesa o

la Junta directiva y firmadas por el Presidente (de la Mesa o ele la Junta),
son aquellas que igualmente colman una situación de la esfera ele atri
buciones ele estos órganos y que no se encuentran previstas en el RD .
Tienen carácter general y no requieren ele aprobación del Pleno cameral
o ele comisión por el hecho ele haber sido aprobadas, ele conformidad
con el artículo 2 60 . 4 RD, con la mayoría de la Mesa directiva de la Cá
mara o de la Junta directiva ele comisión.
Sin duela, habrá que estar muy atentos del desarrollo de tales Resolu
ciones y Medidas camerales; sobre todo, porque a la fecha se adolece de
un sistema cameral de medios de impugnación o de formas de control en
específico, situación que abre la posibilidad de que los órganos expedi
dores de dichas f·uentes normativas, incurran en excesos. Además ele que,
si resultare sana y productiva la utilización ele esta fuente normativa
novedosa, podría inspirar su incorporación en la normativa interna de
la Cámara alta.
En síntesis, el derecho congresual o parlamentario (ele la Unión) tiene
vertebrada una pluralidad ele instrum.entos normativos y, por tanto, sus
fuentes directas o indirectas son variadas: la Constitución Política; la
Ley Orgánica del Congreso de 1 999; el Reglamento para el Gobierno In
terior (s Ólo en aquellos preceptos no opuestos a reglas camerales vigen
tes); los reglamentos camerales ele reciente adopción en ambas cámaras;
las leyes de la Federación conectadas con aspectos parlamentarios di
versos; 1 2 los Acuerdos Parlamentarios de una o ambas Cámaras; las Me
elidas y Resoluciones normativas ele órganos ele gobierno cameral; y en
general, "los ordenamientos internos que cada una ele las cámaras expi
dan en ej ercicio de sus atribuciones constitucionales y legales" . 1 3
1 2 Antes aludí ciertas leyes federales vinculadas a l a materia parlamentaria: el Código

Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley Federal de Responsabilida
des de los Servidores Públicos, la Ley Reglamentaria de las fTacciones I y II del artículo 1 05
constitucional, la Ley de la Comisión Nacional ele Derechos Humanos, entre otras.
1 3 Esta cita textual se retoma del artículo 3 . 1 LOCGEUM, cuyo enunciado comprende
los distintos instrumentos j urídicos que las Cámaras adoptan de manera singular, como, por
ejemplo, el "Estatuto que establece y regula el sistema parlamentario de carrera", aproba
do por la Cámara de diputados en la LVII Legislatura; o los vigentes Acuerdos parlamentarios
ya resefiados; e incluso, comprendería los Reglamentos que cada una de las cámaras Ile
gue a dotarse en ejercicio ele la potestad constitucional pendiente.
CAPÍTULO 4
DE LAS SESIONES CAMERALES
l . IMPLICACIONES DEL TÉRMINO LEGISLATURA
Una legislatura es el periodo formal ele ej ercicio del cargo de los

miembros del Congreso de la Unión, que tiene una duración de tres años
exactos; lapso que para los diputados es idéntico al ele su mandato pre
visto en la Constitución, mientras que para los senadores (que duran seis
años), el ejercicio de pleno derecho de su cargo implica el paso de dos
legislaturas .
D esde el año de 1 85 7 , las legislaturas del Congreso ele la Unión se
identifican por un número ordinal sucesivo. Sólo para ejemplificar pue
de verse que l�s últimas se han identificado como Legislaturas LIX, LX,
LXI y LXII .
Para fines de ordenación d e los trabajos del Congreso d e l a Unión y
de sus cámaras, no debe olvidarse que cada legislatura comprende tres
años legislativos, seis periodos ordinarios de sesiones e igual número de
periodos de receso. En cada periodo ordinario, se celebran al menos dos
sesiones plenarias cada semana.
2. TIPOS DE SESIONES CELEBRADAS POR LAS CÁMARAS.

DESCRIPCIÓN CRÍTICA
Aun cuando es obligada la referencia a los reglamentos de reciente

adopción por las cámaras del Congreso, opto por ofrecer aquí una tipo
logía más clarificadora de los tipos de sesión camerales. Y así paso a la
explicación de sus características:
Las sesiones del Congreso y de sus cámaras pueden ser:
i) Ordinarias; ii) Extraordinarias.
i)Las sesiones ordinarias son aquellas que se celebran preferente
mente los días martes y jueves ele cada semana, y como su denomina
ción lo apunta, éstas se realizan dentro de los periodos ordinarios de
sesiones contemplados por los artículos 6 5 y 66 de la Constitución (y
arts. 37 RD y 49 RS). El orden del día de las mismas se relaciona con el
111
1 12 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNI CO
ej ercicio de las competencias y atribuciones confiadas a las cámaras o

al Congreso.
ii) Las sesiones extraordinarias, por disposición del artículo 67 cons
titucional, son aquellas que se celebran en los periodos de receso del
Congreso a convocatoria de una o ambas cámaras y a través de la Co
misión Permanente. Es necesario que el orden del día considere el obje
to y los fines que se hayan determinado con anticipación.
Un principio característico de esta tipología de sesiones en cualquier
Parlamento de nueva generación (que han configurado una tipología de
sesiones ordinarias y extraordinarias), es el de publicidad. El cual supo
ne que las sesiones de Congreso o de cámara sean siempre públicas,
como regla general.
De ahí que no basta la decisión de una mayoría parlamentaria -aun
cuando pueda ser cualificada- para ganar la supresión excepcional de
dicho principio de publicidad de la sesión, sino que es necesaria la ar
gumentación racional y específica de dicha mayoría decisoria. Para que
sea analizado, caso por caso, cualquier solicitud de reserva o confiden
cialidad de una sesión.
Por ello es que no vale ampararse en reglas camerales favorecedo
ras del secretismo (por ej emplo, la cuestionable redacción de los artícu
los 40 RD; 53 y 54 del RS), ya que además de vulnerarse ahí el principio
de máxima publicidad de las deliberaciones, sus disposiciones se extra
limitan en reservar la publicidad sobre aclos parlamentarios de gran
importancia a los que ni la Constitución o la ley han restringido su ca
rácter público. Véase, por ejemplo, ese fin abusivo y anticonstitucional
en la redacción del art. 54, fracciones I, II y IV del RS.
Esto explica porque no había necesidad ninguna de utilizar precep
tos variados para definir una supuesta tipología de "sesión secreta", de
tenerse claro que éstas es una modalidad -y por tanto no constituye un
tipo de sesión- baj o la cual puede celebrarse de manera excepcional
una sesión ordinaria o extraordinaria de las cámaras.
En consecuencia, no cabe pretextar el cuidado de la seguridad na
cional o del orden público para socavar el principio de publicidad con
gresual en una sesión secreta (art. 40, fracc. II, RD).
Ya que únicamente se justificará una modalidad de sesión secreta si
lo impone una ponderación extraordinaria de bienes constitucionales.
Por ejemplo, librar de una afectación irreparable a un menor protegién
dolo en todos sus bienes y espacios; o el propio cuidado de los derechos
humanos de cualquier persona y la intocabilidad de su dignidad.
Mientras, los principios prevalecientes seguirán siendo la publicidad
y el acceso libre a la información como a la valoración crítica de suj etos
e instituciones, considerando que la responsabilidad frente al Congreso
DE LAS SESIONES CAMERALES 1 13
de la Unión jamás debe encubrirse mediante secretos camerales sin ra

cionalidad argumentativa. De asumirse, claro está, que los representan
tes están más que vinculados por el principio de publicidad y que deben
ser quienes pongan el ej emplo en comportamientos públicos edificantes .
3 . LA INNECESARIA SOBRERREGULACIÓN EN MATERIA

DE SESIONES CAMERALES
Los reglamentos de referencia definen otras modalidades bajo las

que podrían desarrollarse las sesiones ordinarias y extraordinarias. Por
ej emplo, las sesiones permanentes (art. 39 RD) que habilitan la congela
ción de eso que popularmente se conoce como el reloj parlamentario;
que no es otra cosa que mantener "viva" una sesión que está "muerta"
en la realidad parlamentaria.
Por supuesto, dicha situación no entra en categoría taxonómica nin
guna del Derecho parlamentario contemporáneo; mas si es una forma
de legitimar en la norma una costumbre congresual no sólo exclusiva de
México, pero cuyo uso reciente y desmedido en sus recintos camerales
ha potenciado sus detractores. En mi parecer, dicha figura bien podría
justificarse por imperativos excepcionales del acuerdo parlamentario,
por lo que su Úso racional no requiere de regulación legal alguna.
Finalmente, una última modalidad son las sesiones solemnes, a tra
vés de las cuales se despliega el ceremonial y protocolo parlamentario
en las cámaras (art. 3 8 RD y 5 6 RS). Tampoco encierra un tipo de se
sión, como lo proyecta una confusión reiterada de los nuevos reglamen
tos, sino que se trata de una modalidad de celebración posible de una
sesión ordinaria o extraordinaria de cámara o del Congreso.
CAPÍTULO 5
DEL QUÓRUM PARLAMENTARIO
l. EL CONCEPTO Y LOS TIPOS DE QUÓRUM PARLAMENTARIO
En sentido parlamentario estricto, puede decirse que el Quórum o

Número Legal es el requisito o la condición formal que se exige para ase
gurar la apertura de sesiones, el desahogo de deliberaciones y la validez en
la adopción de acuerdos de cualquier órgano parlamentario.
A pesar que en los estudios ele derecho parlamentario suele adop
tarse una distinción doctrinal típica ele quórum de presencia y quórum
de votación, aquí dejo de lado dicha distinción a fin de evitar la serie ele
conf�usiones que surgen al tomarse ele manera equivalente: quórum de vo
tación-ti]3os de mayoría.
Para efectos ele la siguiente explicación, retomo mejor una tipología
propia ele quórum simple y quórum complejo, ! distinguiendo enseguida
sus características y modalidades de interpretación parlamentaria.
1 . 1 . EL QUÓRUM SIMPLE
El quórum simple es aquel que surge cuando el Ordenamiento parla
mentario ha delimitado un número legal mínimo ele miembros del órgano
legislativo cuya asistencia resulta indispensable para comenzar una reu
nión (esto es, el llamado quórum-constitución o el también llamado quó
nun de sesión constitutiva), lo mismo que para celebrar sin interrupción
cualquier debate (es decir, el llamado quórum-deliberación). No queda ele

más mencionar que ambas modalidades del quórum simple condicionan
siempre la validez de actuaciones ele la(s) cámara(s).
Tales modalidades encierran lo que en México conocemos como quó
nun de asistencia, que supone siempre la comprobación de asistencia de
los miembros de pleno derecho ele las cámaras, pero sin encerrar algún
tipo de quórum-votación.
1 Este ejercicio doctrinal, junto con el complejo análisis del quórum, se realiza en
ERAÑA SÁNCHEZ, Miguel (Coordinador) (20 1 0): Los principios parlamentarios, op. cit. ,
pp. 1 39- 1 67.
1 14
DEL QUÓRUM PARLAMENTARIO 1 15
Por consiguiente, los suj etos parlamentarios reunidos en el quórum

simple se distinguen por desempeúar una función pasiva en el perfeccio
namiento del instituto (esto es, en el quórum ele asistencia), según se
encuentre previsto en la normativa parlamentaria en cuestión.
1 . 2 . EL QUÓRUM COMPLEJO
El quórum complejo implica el perfeccionamiento previo del quórurn
simple (en cualquiera de las modalidades del quórum de asistencia des
critas con anterioridad), mas suele identificarse en cada ordenamiento
parlamentario por una o varias condiciones, como las que enseguida se
indican:
i) Condiciones de validez del quórum o del acuerdo parlamentario
Estas condiciones se hallan en reglamentos o normas parlamenta
rias que explicitan cuáles votos serán tomados en cuenta con referencias
expresas como: "la mayoría de los votos emitidos", "la mayoría ele los
votos válidos", "descontados los votos nulos" o igual con otras disposi
ciones que condicionan la validez del quórum con referencias como: "la
Cámara y sus órganos deberán estar reunidos reglamentariamente" o
"en escrutinio secreto " , etc.
ii) Condiciones de legitimidad del acuerdo parlamentario
Son las que se proyectan cuando la normativa parlamentaria expre
sa quiénes cuantitativa o cualitativamente tienen derecho al uso de las
prerrogativas camerales a través de alusiones como : "los miembros de
pleno derecho", " (X) partes de los presentes" , "la mayoría de los miem
bros del órgano" , "la mayoría de los presentes", "los presentes", "dos gru
pos parlamentarios" , " 1 5 diputados " . Cabe subrayar el hecho que, ante
la exigencia de estas condiciones de legitimidad, los titulares ele la re
presentación parlamentaria, por contraste de lo ocurrido en el quórum
simple, desempeúan ahora una clara posición activa en la correcta fun
cionalidad del quórum, ya que ahora les toca manifestar de forma expre
sa o tácita su consentimiento (con la emisión del voto).
iii) Condiciones de ultilnación de la decisión parlamentaria (a través
de los tipos de mayoría reconocidos en el sistema)
Dichas condiciones de manera frecuente y confusa se aluden en la
j erga parlamentaria como "quórum de votación" , pero que en este caso
opto por identificar aquí como quórum complejo, y que no es otra cosa que
las formas de otorgar la capacidad decisoria plena a cualquier órgano
parlamentario.
Estas últimas condiciones y sus tipo(s) de mayoría pueden apreciarse
al revisar las peculiaridades ele cada sistema parlamentario. El cómo pue
de constitucional o legalmente expresarse la regla de la mayoría dentro
de los órganos parlamentarios, ha seguido la tendencia de identificarse

con calificativos determinados: mayoría simple, relativa, absoluta, especial,
cualificada o agravada.
Descontado que también allí se exige una posición activa a los dis
tintos sujetos parlamentarios (ante el apremio que tienen de perfeccionar
el objeto del quórum a través de la expresión directa de su voto) no debe
olvidarse que la problemática se agudiza, precisamente, con la vertebra
ción de las condiciones descritas en tercer lugar, llegado el caso que el
Ordenamiento haya decidido conjugadas, ele manera simultánea o sepa
rada, con las demás condiciones enunciadas, ya que entonces se produ
cirán aquellas cmnplicaciones o distorsiones del quórum parlamentario
que he aludido con anterioridad.
De manera breve, distingo enseguida esas condiciones o tipos de ma
yoría del quórum complejo con la idea de clarificar una cuestión que aun
en la ptopia vida parlamentaria sigue presentando confusiones.
1 .3 . LOS TIPOS DE MAYORÍA

a) Mayoría simple:
Se entiende que hay mayoría simple cuando los votos positivos supe
ran a los ,negativos, sin contar ni las abstenciones, los votos en blanco ni
los votos · nulos. He tomado esta definición del Reglamento vigente del
Parlamento autonómico de Catalmla por su llaneza y utilidad, aun cuan
do podría verse incompleta si recalamos también en la importancia de
los votos negativosz.
De cualquier manera, destaca el hecho que en este tipo de mayoría
premia la utilidad de los votos positivos (y remarcaría que igualmente
los votos negativos); ya que sin desconocer la potestad de abstención u
otras modalidades de anulación del sufragio cameral, únicamente se otorga
valor decisorio (en positivo o en negativo) a quien reúne la mayoría arit
mética con la que se gana la expresión unitaria del órgano parlamenta
rio. Hay que remarcar que en esta modalidad únicamente se dirime una
propuesta de fondo.
Por tanto, el umbral o límite de votos que debe traspasarse puede ser
fij ado con independencia de los votos imperfectos (sea por nulidad, in
validez, disposición legal o práctica parlamentaria, como sería el caso de
las abstenciones), lo cual finalmente sólo favorece a la posición que ha
cruzado tal umbral, así se haya hecho sólo con un voto de diferencia.
2 Me refiero a que la mayoría simple puede igualmente conseguirse cuando los votos
negativos superan a los positivos (lo que no hace expreso el Reglamento catalán), indepen
dientemente de las abstenciones o de otros votos con nulidad de validez o legitimidad que
se hayan producido.
b) Mayoría relativa:
De acuerdo con el maestro Felipe Tena Ramírez, "es la que decide
entre más de dos proposiciones; y de ella obtiene el triunfo la que alcan
za el mayor número de votos, aunque ese número no exceda de la mitad
del total de los votantes" .
É sta e s una variedad de la mayoría simple, con l a diferencia que ya
no existe único asunto en disputa, sino que ahora las proposiciones y/o
propuestas a dirimir se han multiplicado (más de dos en adelante). Tal
y como acontece en procedimientos de elección de cargos de Mesa di
rectiva o de los miembros de órganos diversos del Estado e, inclusive,
cuando se consulta a la Asamblea para asumir uno u otro(s) proyecto(s)
que se mantiene(n) hasta el final de un procedimiento en clara contra
posición.
Como la relativa es una modalidad de la mayoría simple, presenta
como característica común el cambiante umbral o el límite de votos que
precisan traspasar quienes aspiran a la obtención de la mayoría. Situa
ción que incluso sirve a la doctrina para calificarlas como mayorías dúc
tiles, flexibles o relativas, dada la graduación distinta de la votación.
Mas para evitar conf·usiones (aunque más adelante reaparezcan en la
normativa par;�amentaria) resulta muy importante dejar en claro que, den
tro de aquella mayoría simple (sin adjetivos), se está dirimiendo la deci
sión que recaerá sobre la única proposición parlamentaria sometida al
Pleno. A diferencia de la mayoría relativa aquí definida, cuya esencia es
la elección de una entre la pluralidad de propuestas que conoce el órga
no plenario.
e) Mayoría absoluta:
En cambio, la mayoría absoluta de impronta parlamentarista euro
pea se caracteriza por adoptar aquel umbral de votación de manera rígi
da y prácticamente invariable, en razón que se exige de referencia al total
de miembros del órgano involucrado. En este tipo de mayoría, es necesa
rio que se una a la moción la mitad más uno de los votos de los miembros
de pleno derecho del órgano parlamentario.
En términos técnicos, la mayoría absoluta es aquella que "se ha expre
sado, en el mismo sentido, el primer número entero que sigue al núme
ro resultante de dividir por dos el total de miembros de pleno derecho
de la Cámara", según dispone la letra del artículo 72 del Reglamento del
Parlamento autonómico de Cataluña citado con anterioridad.
En esta modalidad de mayoría absoluta se dota de valor decisorio
(en positivo o en negativo como en la mayoría simple) a quienes reúnen
la mayoría aritmética con la que se gana la expresión unitaria del órgano.
Pero, a diferencia de la simple, la mayoría absoluta revalúa el papel de
1 18 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNIC O
los parlamentarios en tanto que se precisa de más ele la mitad de miem

bros del órgano para otorgarle legitimidad a la decisión. Situación que
potencia su representatividacl decisoria.
d) Mayorías especiales o calificadas:
La denominación ele mayoría calificada o cualificada se reserva para
aquellas votaciones cuyo objeto o materia se considera ele gran trascen
dencia y, en consecuencia, precisan de un apoyo superior al de la mayo
ría absoluta e inferior a la unanimidad.
En este tema subsiste una cuestión interesante, vinculada con el tipo
ele quórum complejo que cada Ordenamiento haya articulado : si el um
bral ele votos se fij a con relación al número ele "miembros" del órgano o
con relación a "los presentes" en la sesión decisoria ya que esto modu
lará la rigidez o flexibilidad del sistema parlamentario3.
En ese sentido, si el Ordenamiento tiene configurado un quórum
complej o que, por ejemplo, exij a la aprobación "por una mayoría de tres
quintos de cada una de las Cámaras " (caso del art. 1 67 . 1 de la Constitu
ción española previsto para activar su propia reforma) ahí se habrá con
figurado, entonces, una mayoría de especial rigidez (mayoría cualificada
sensu stricto), en tanto que prevé de forma invariable el umbral de votos.
En eambio, si el sistema matiza el quórum complejo exigiendo a cada
Cámara 'el voto de las "dos terceras partes de los individuos presentes"
(caso del art. 1 3 5 Constitución mexicana), aunque ambos casos se concite
un procedimiento de reforma ele sus respectivos textos supremos, sólo po
dría encerrarse en el último ej emplo cierta mayoría de rigidez o cualifi
cación, pero flexibilizada en la práctica (mayoría cualificada, lato sensu).
2. LA CONFIGURACIÓN ESPECÍFICA DEL QUÓRUM EN MÉXICO
2 . 1 . LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL QUÓRUM

(ART. 63 DE LA CONSTITUCIÓN)
De suma importancia es la letra del primer párrafo del artículo 63
de la Constitución Política -por ser marco de f-uncionalidad del Congre
so General- al disponer en su texto inicial que: "Las cámaras no pueden
abrir sus sesiones ni ej ercer su cargo sin la concurrencia, en cada una
de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros" . . .
Tal redacción constitucionaliza un quórum simple (por tanto, com
prende sus modalidades de quórum-de sesión constitutiva y quórum-deli
beración analizadas con anterioridad), lo que vinculará necesariamente
a la práctica totalidad de actuaciones ordinarias de las cámaras federales.
3 La cuestión tiene una complejidad mayor de considerarse que también es posible

categorizar el tipo de Constitución y su grado de rigidez/flexibilidad.
Las actuaciones extraordinarias de las cámaras que admiten cierta

relatividad del quórum descrito, se encuentran previstas en el propio
cuerpo del precepto y en otro precepto constitucional más.
Por ejemplo, el párrafo inicial del artículo 63 dota de un sistema de
reglas para paliar las crisis de composición orgánica, como el imperati
vo constitucional y legal para que diputados y senadores se reúnan en
número legal indistinto y excepcional, tratándose de la presentación de
vacancias múltiples de propietarios y suplentes, siempre que haya trans
currido el plazo de 30 días de apercibimiento a los parlamentarios ausentes
(lo cual puede ocurrir al inicio o durante la gestión de la Legislatura) .
De manera similar, el artículo 84 constitucional excepciona el quó
rum simple del artículo 63 (más de la mitad de sus miembros), para la
sesión constitutiva de Colegio Electoral que el Congreso de la Unión
está obligado a erigir estando pendiente el nombramiento de un Presi
dente Interino o Substituto.
En tales supuestos, el quórum.-sesión constitutiva obligará a la asis
tencia de dos terceras partes del número total de miembros del Congre
so para instituir la - sesión de colegio electoral, pese a que después
decline a la mayoría absoluta de votos para imputarle la capacidad deci
soria final al nombramiento extraordinario del Ej ecutivo .4
Lo cierto es que el quórum simple ele asistencia del artículo 63 (la
mitad más uno del número total de miembros establecido para cada cá
mara desde la reforma constitucional de 3 ele septiembre ele 1 993) se exige,
inclusive, con anterioridad a la asunción formal de atribuciones por
parte de una nueva Legislatm-a. Es el caso ele las sesiones consthutivas de
Cámara convocadas en la antevíspera de la sesión de apertura de Congre
so General, cuyo procedimiento se prevé en los títulos segundo y tercero
de la Ley Orgánica del Congreso para la Cámara de Diputados y la Cáma
ra ele Senadores, y que se explican con detalle más adelante.
En ese tenor, cada cámara tiene previsto un procedimiento de inter
vención ele la denominada Mesa de decanos parlamentarios (que se auxi
lia en una autoridad camera! administrativa llamada Secretaría). Estas
instancias conducen los actos preparatorios culminantes en la correlativa
sesión constitutiva que sólo puede verificarse salvando el quórum cons
titucional del artículo 6 3 .
Como los artículos 5 2 y 5 6 d e l a Constitución fij an el e manera inva
riable la cantidad ele diputados y senadores que debe integrar cada Cá
mara del Congreso ele la Unión (500 y 1 2 8 respectivamente), con cierta
quietud doctrinal se ha venido apreciando que tanto el quóntm-de sesión
4 De acuerdo con la reforma constitucional publicada en el DOF de 09/08/2 0 1 2, se

clarifica que dicho quórum de asistencia de 2/3 partes se exige para cada cámara.
constitutiva como el quórum-deliberación ínsitos en el artículo 63 impli

can la asistencia de, al menos, 2 5 1 diputados y 6 5 senadores, si la pre
tensión es cumplir con el telas del Texto supremo.
Aun cuando se coincide inicialmente con el planteamiento anterior,
tampoco debe olvidarse que la institucionaliclacl ele los órganos constitu
cionales y la ratio decisoria que los identifica conllevan que, de manera
eventual, el mencionado quórum de asistencia sea objeto de una recon
sicleración ele coyuntura.
Por ejemplo, si en el inicio de una Legislatura se encuentra incomple
ta la integración constitucional de una cámara por decisión de una auto
ridad electoral de la Federación; o cuando, en el último año de ej ercicio
de la Legislatura, se produce una variación del número ele legisladores
que hubieren sido elegidos baj o el sistema de mayoría relativa y cuya au
sencia resulta irreversible por la falta de suplentes. En tanto que no existe
el imperativo constitucional de convocar a elecciones, de conformidad
con la fracción IV del artículo 77 constitucional .
Sin duda, dichas situaciones llevarían con legitimidad a esquivar los
criterios técnico-aritméticos ele rigidez e invariabilidad del quórum sim
ple, al efecto de garantizar tanto las funciones decisoria y deliberativa
del Podt:;r Legislativo como el principio de decisión por mayoría que
forma parte de cualquier sistema parlamentario democrático.
2 . 2 . ANÁLISIS GENERAL DEL QUÓRUM COMPLEJO

EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ahora se verá la regulación específica del quórum en el ordenamien
to nacional, que confirmará las singularidades del quórum complejo (con
sus formas positivadas de darle capacidad decisoria al Congreso de la
Unión o a sus cámaras).
También, las contradicciones y debilidades' del sistema congresual/
parlamentario en la materia. En cuestiones que se revisarán de forma
específica a continuación.
i) La indefiniciones sobre la mayoría simple en los reglmnentos del
Congreso y su reciente incorporación a sus reglas
Con excepción de la mayoría simple que expresamente se exige para
la adopción de acuerdos en el interior de la Comisión Permanente,5 ha
sido larga la tradición del Congreso de la Unión y de sus cámaras en omi
tir la definición en su normativa de este específico tipo de mayoría (y de
otras al uso), dejando en la Constitución (y de continuo en la costumbre
5 Mandato del artículo 1 23 ele la Ley Orgánica del Congi·eso General ele los Estados
Unidos Mexicanos, publicada el 3 ele septiembre ele 1 999.
DEL QUÓRUM PARLAMENTARIO 121
parlamentaria) la determinación final de las características y modalida

des de su ejercicio.
Aunque se estila el respeto al quórum en los casos defin idos con
claridad por la Constitución, en los demás casos la interpretación en las
cámaras suele tornarse errática; con esto se contribuye a la desinstitu
cionalización de los procedimientos camerales y ele sus garantías plum
listas.
Hago especial referencia a una cambiante interpretación del voto ele
abstención o ele otros sentidos del voto parlamentario (distintos del voto
ele aprobación o el voto ele reprobación) ya que aun no siendo aquellos
elementos prototípicos de la decisión parlamentaria como estos últimos,
siempre acarrea más ventajas definirles en cualquier reglamento.
Sin duela, esto hubiere evitado confusiones producidas con el silencio
sobre las abstenciones, los votos nulos, los votos en blanco, y en general,
por la indefinición de los votos inválidos, tal como ha sido la constante
en las leyes congresuales y en el veterano Reglamento interior del Con
greso General. 6
A lo cual se suma el temprano equívoco del legislador que vinculó el
ej ercicio ele todas las actividades de las cámaras con la obtención ele
una mayoría absoluta. B aj o esta modalidad vernácula quedó configura
da en el artículo 1 5 8 del Reglamento interior:
"Todas las votaciones se verificarán por mayoría absoluta, a no ser
aquellos casos en que la Constitución y este Reglamento exigen las dos
terceras partes de los votos" .
D e ahí puede cuestionarse e l hecho que, esta normativa congresual
secundaria, desde sus albores borró el principio básico de decisión por
mayoría (y con éste aludo a la mayoría simple definida en la páginas pre
vias) obviando a ésta que es la esencia misma del parlamentarismo pos
revolucionario. 7
Sin embargo, de aquel extremo hemos pasado a otro. El estreno re
ciente del Reglamento de Diputados (RD) trajo consigo la positivación de
una regla de mayoría simple práctican1ente para todas las votaciones par-
6 Situación que ha llevado a criterios paradójicos, como al hecho que en unas Legis
laturas (y hasta en cámaras distintas) se sumen las abstenciones de diputados o senadores
a favor o en contra de la decisión final ele la cámara involucrada. O que bien, no cuenten
para nada, acarreándose una problemática esquizoicle que será aludida más adelante.
7 No así la Constitución Política vigente que, aun sin aludir de forma expresa a la
mayoría simple como principio clecisor y ordinario de sus cámaras, en la ¡-edacción nada
taxativa de los incisos a, b y e de su original artículo 7 1 dejó abierta dicha posibilidad. En
sentido contrario y expreso, hizo la diferenciación de otro tipo ele votación cualificada
("mayoría absoluta ele los miembros presentes") en los incisos d y e del mismo precepto,
tratándose ele la adopción ele decisiones parlamentarias de más calado en donde se man
tienen las discrepancias institucionales.
122 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNI CO
lamentarias (lo que suprime el art. 1 5 8 del viejo Reglamento Interior) ,

de acuerdo con la redacción del nuevo artículo 1 3 6 . 1 RD (con excepción de
las mayorías distintas que prevén la Constitución o las leyes). Dicha re
dacción no sólo es cuestionable sino que choca con el propio sistema ele
decisiones senatoriales, además ele que puede conllevar a interpretacio
nes equívocas muy pronto (poniendo en eluda la legitimidad ele la actua
ción cameral), en otros temas como los que se verán a continuación.
ii) Los yerros de los nuevos Reglamentos de las cámaras en la defini
ción de los tipos de mayoría y otras cuestiones
Aunque se sabe que perfeccionar la normativa parlamentaria no es
asunto fácil, con tanta tardanza para la expedición ele los reglamentos
camerales al menos se esperaba que ahora sí éstos atenderían cuestio
nes nucleares que el sistema congresual/parlamentario tenía pendientes .
Una ele ellas era la definición certera sobre qué se entiende por cada
modalidad ele la mayoría (simple, relativa, absoluta y calificada) y en
cuáles casos es legítimo su uso en el Congreso ele la Unión y en sus cá
maras. No es ocioso pensar que esto habría implicado la actualización,
en positivo, ele dichas instituciones dentro ele las legislaturas y la Asam
blea del DF, más cuando allí son comunes también las contradicciones
y el cleséoncierto en la materia.
En cambio, el diseño deficitario persistió en los nuevos reglamentos
camerales, tal como se aprecia al analizar el Reglamento del Senado en
particular. En dicho instrumento centraré buena parte ele la crítica si
guiente, al margen ele que también remita a otras del RD .
Sólo pido aquí no olvidar aquellas categorías y definiciones sobre
las mayorías descritas con anterioridad. A continuación, transcribo los
artículos 93 y 94 del nuevo Reglamento senatorial (Capítulo séptimo: ele
las votaciones), que sirven de imnecliato para el cuestionamiento doctrinal:
Artículo 9 3
l . El voto es una obligación y un derecho de cada senador, personal e
intransferible, por medio del cual decide libremente sobre los asuntos some
tidos a su consideración.
2. La votación del Pleno es el conjunto de sufragios emitidos por los se
nadores sobre cada asunto.
3. El voto se emite a favor, en contra o en abstención. Para aprobar o des
echar el asunto de que se trata sólo cuentan los votos emitidos a favor o en
contra.
Artículo 94
1 . Las decisiones en el Pleno se adoptan por mayoría simple o relativa,
por mayoría absoluta o por mayorías calificadas o especiales, sea de la tota
lidad de los integrantes del Senado o de los senadores presentes, seg(m lo dis
ponen la Constitución, la Ley, este Reglamento y demás disposiciones aplicables.
2. La mayoría simple o relativa se constituye con la suma más alta ele votos
emitidos en un mismo sentido, cuando se opta entre más ele dos propuestas.
3. La mayoría absoluta se constituye con la suma ele más ele la mitad ele los
votos emitidos en un mismo sentido, cuando se opta entre dos propuestas.
4. Las mayorías calificadas o especiales se constituyen con la suma ele los
votos emitidos en un mismo sentido en número superior al del la mayoría
absoluta, conforme a lo dispuesto en la Constitución, la Ley, este Reglamen
to y demás disposiciones aplicables.
5. Las decisiones en el Pleno se acuerdan por mayoría absoluta ele votos
ele los senadores presentes en la sesión ele que se trate, salvo que los orde
namientos aplicables determinen otro tipo ele mayoría, referida ya sea a los
presentes o a la totalidad ele los integrantes del Senado.
Más que detenerse en definiciones de Perogrullo habidas en partes
de los numerales 1 y 2 del artículo 93; 4 y 5 del artículo 94 (que ya no
merecerán más comentarios), mejor resalto de ahí el descuido severo en
la redacción de los preceptos, ya que evidencia el desconocimiento del
parlamentarismo democrático y la improvisación técnica del legislador,
en cuestiones como las siguientes :
a ) El voto en abstención y su problemática
De forma gratuita se abre una problemática por esa concepcwn
anodina que áhora se imputa al voto de abstención camera! al despro
veerle de todo efecto y, otra más, con la imprudencia de admitir dicho
sistema en cualquier votacións.
Bastaba con estudiar los sistemas comparados y así regular la abs
tención parlamentaria, con suma claridad, sólo en el ejercicio de la ma
yoría simple y en asuntos de menor trascendencia camera!. Al no ser así,
con el tiempo y a causa de su interpretación conf·usa, habrá múltiples
efectos tanto en la Cámara de Senadores como en la de Diputados .9
b) La confusión entre mayoría simple y mayoría relativa
El error del Reglamento de la Cámara alta impidió distinguir el he
cho de que la mayoría relativa es una modalidad de connotaciones di
versas a las de la mayoría simple (de ahí que sin saberlo, el artículo 94.2
lo único que institucionalizó fue la mayoría relativa). Y por consiguiente,
terminó f·undiendo ambas modalidades en una única definición, con el
8 Mismo yerro del artículo 1 3 5 . 1 del RD.

9 Considérese el caso ele los Reglamentos ele la Cámara ele Diputados del Perú (ele
1 988 y 1 995), cuyas reformas conf-usas en el tema de las abstenciones llevó a sandeces
extremas en su interprt1tación parlamentaria, con la correspondiente pérdida de tiempo de
la doctrina ocupándose en su problemática. Véase DELGADO-GUEMBES, César: "La natura
leza facultativa del voto y el derecho ele abstención", Revista Electrónica de La Universidad
de LUISS de Roma: www.scribd.com/8685503/CDG-elvalorclelaabtención, 1 0/08/10. !-lacia
allá podría irse ele no proceder a tiempo una reformulación normativa ele las abstenciones
en México.
hecho grave que, por enesuna ocaswn, la mayoría simple no logró defi
nición certera en ninguna de las cámaras. 1 o
e) La mayoría absoluta del artículo 94.3 del RS
Un traspié más ele cierre es la definición errática que hace el nuevo
Reglamento senatorial, al afirmar que la mayoría absoluta se constituye
con la suina de 1nás de la rnitad de los votos emitidos en un mismo senti
do, cuando se opta entre dos propuestas. Esto sólo es parcialmente cierto
en la primera parte, pero yerra en la alusión a las dos propuestas (y por
eso la confunde con la mayoría relativa).
Quizá porque, de forma equívoca, se piensa que en este tipo de mayo
ría tiene cabida una dualidad de proposiciones: los que están a favor o
los que están en contra (aprobación o reprobación). Lo que ni es la esen
cia de su concepción y más bien sólo apunta a la confusión de su estatuto.
Lo que esta definición desconoce es que en el momento de ejercerse
la capacidad decisoria por el Pleno se cuenta, gracias a la función dic
taminadora de sus comisiones, con una única propuesta para ultimar la
decisión camera! (con dictamen en positivo o en negativo según fuere el
caso). Y que al exigirse la mayoría absoluta para la aprobación de éste,
es porque se compele a la mitad más uno de sus miembros a que vote
sobre esa, única proposición. Por tanto, resulta secundario que se pro
duzcan votos' nulos, inválidos o en abstención, etc., y menos que pueda
hablarse de dos propuestas.
Como expliqué con anterioridad, la adopción ele la mayoría absoluta
en México no ha tomado de referencia a los miembros de pleno derecho
de la cámara sino a los que se hallan "presentes" (ya salvado el quórum
constitucional del artículo 63). 1 1 En consecuencia, también resulta ociosa
10 Aunque el RD haya formulado un magro concepto (art. 3), sigue pendiente una
definición como la que indica: hay 1nayoría simple cuando los votos positivos superan a los
negativos, sin contar ni las abstenciones, los votos en blanco ni los votos nulos. Sobre todo,
puntualizar que en este tipo de mayoría cuentan los votos positivos (o los negativos), a
pesar ele que éstos puedan se1: menos de la mitad ele los emitidos o del órgano. Como igual
tener muy presente que con la nwyoría simple se imputa valor decisorio (en positivo o en
negativo) a quienes retinen la mayoría aritmética ganadora de la éxpresión unitaria del
órgano parlamentario (en tanto que sólo se dirime única propuesta ele fondo). Por consi
guiente, que el umbral o límite ele votos que debe traspasarse se fija con inclepenclencia de
los votos imperfectos (sea por nulidad, invalidez, disposición legal o práctica parlamenta
ria como sería el caso ele las abstenciones), lo que favorece sólo a la posición que ha cru
zado tal umbral, así lo haga sólo con un voto ele diferencia .
. 1 1 Hay un caso ele excepción que rompe esta regla, en el artículo 88 del viejo Regla
mento interior del Congreso, que dispone en su letra: "Para que haya dictamen ele Comi
sión, deberá éste presentarse firmado por la mayoría ele los individuos que la componen.
Si alguno algunos ele ellos disintiesen del parecer ele dicha mayoría, podrán presentar voto
particular". A pesar ele las eludas en su interpretación, ésta es una mayoría absoluta genui
na (de corte europeo), que supone que la legitimidad del dictamen se gane con la mitad
l a definición criticada e n este apartado (al preverse bien otra modalidad

en el artículo 94.5), lo que no impide evidenciar aquí la insuficiencia
conceptual.
iii) Las lecciones surgidas de la confusión con las normas del quórum
De lo anterior surge la necesidad de replantear algunas reglas came
rales de estreno reciente, a fin de prevenir a legisladores que no las han
modernizado en las entidades para que no caigan en yerros tan primarios
como los vistos en el nuevo Reglamento del Senado y también extendidos,
aunque en menor escala, al Reglamento de la Cámara de Diputados. l2
Por ello reitero los temas que precisan de aclaraciones si aspiramos
a contar con un principio del quórum coherente en las instituciones par
lamentarias, tanto para garantizar el mej or ej ercicio del principio de
mayoría como para la protección de las minorías parlamentarias. Di
chas cuestiones son las que siguen:
a) Una definición certera y llana del principio de decisión por mayo
ría (con su tipo de mayoría simple). Ésta debe evitar las ambigüedades,
asentando con exactitud qué ahí se dirime la legitimidad de única pro
puesta; y por ello debe identificar qué votos valen y cómo se cuentan
(negativos, positivos, en abstención, en blanco, nulos, etc.). Siendo crucial
que este tipo de mayoría se admita sólo para las decisiones ordinarias de
las cámaras (sú�mpre y que no impliquen algún quórum complejo consti
tucional o materias de alta trascendencia). Misma situación clarificado
ra se requiere en el tema de las abstenciones.
b) Una adecuada definición de otra modalidad de la mayoría simple,
como es la mayoría relativa, que puntualice peculiaridades y reglas de
uso parlamentario (coh los elementos vistos en las páginas previas) .
e} Una configuración correcta de l a mayoría absoluta, tal como antes se
ha estudiado con sus elementos originarios (y ponderar ya el abandono
de modelos vernáculos como el adoptado en México). Si esto no fuere
posible por su carga histórica, sería de suma utilidad que al menos
nuestra "mayoría absoluta de los presentes" (o la genuina mayoría abso
luta), se configurare de manera e�presa en la Constitución y en los re
glamentos congresuales dentro de un procedinúento legislativo especial.
Me refiero a uno que eleve este tipo de mayoría para votar leyes de de
sarrollo directo de la Constitución, considerando que a la fecha hay más
de sesenta leyes federales que inciden en los derechos humanos y en
mas uno ele votos ele los miembros ele pleno derecho ele las comisiones y no ele los que
estén presentes, tal y como en ocasiones ha tergiversado la realiclacl parlamentaria.
1 2 Basta con repasar la pobreza ele las definiciones del RD sobre la mayoría absoluta,
calificada y simple que se ofrecen en el artículo 3 . 1 , fracciones XI, XII y XIII, que ni cla
rifican los elementos ele los tipos ele votación ni mejoran la normativa del Senado, a pesar
ele que tuvieron tiempo ele revisar tantos errores.
126 DERECHO PARLAMENTARIO ORGANIC O
procesos constitucionales plenos, qtw están padeciendo la desprotección

de una mayoría calificada pese a su importancia. l 3
En cambio, para la expedición o modificación de dos centenares
más de leyes federales (que hoy mismo están en vigor), se podría estable
cer de forma expresa que su trámite en el Congreso requiera sólo la ob
tención de la mayoría shnple. Esto ele inmediato aseguraría la libertad de
opción democrática del Legislador (como expedir por ejemplo una Ley
de fomento ganadero), seguido ele aligerar la funcionalidad de ese pesa
do y lento procedimiento legislativo que se padece en el México actual; y de
esta manera, allanar el arreglo sobre temas y políticas gubernamenta
les de impulso en el Congreso que no precisan ese blindaje especial ele
la mayoría absoluta. 1 4
En suma, s e trata ele que los legisladores del Congreso de l a Unión
y de las entidades cuenten con un sistema normativo bien clarificado, en
cuestiones tan básicas como saber decidir de manera democrática y le
gítima dentro de sus cámaras.
3 . LA POSITIVACIÓN DEL QUÓRUM EN EL RESTO DEL ORDENAMIENTO

MEXICANO QUE NO OFRECE MAYORES CONFLICTOS
Como se ha visto a detalle con anterioridad, existen temas que invi

tan a la polémica dada su limitada configuración. Sin embargo, ahora
toca el repaso de aquellos casos en que el ordenamiento mexicano arti
cula ciertas modalidades del quórum complejo Uunto con los requisitos
para ejercer la capacidad decisoria de la mayoría), pero que no aca
rrean mayor problemática en razón ele su clara regulación.
Por ej emplo, la "mayoría de votos de sus miembros " que exigen los
artículos 45 y 93 de la Ley Orgánica del Congreso para la adopción de
acuerdos dentro de las Comisiones de Diputados y Senadores.
De otra parte, la literal exigencia de "Mayoría absoluta de los pre
sentes" en la D eclaración previa de la Cámara de Diputados de que "ha
lugar a proceder" en contra de altos funcionarios de la Federación o de
13 Propuesta que tiene poco ele novedosa en el parlamentarismo comparado, en don

ele se reconoce este modelo ele leyes denominándoles orgánicas o constitucionales (Italia,
Alemania, Espaüa, etc.). Esto implicaría que la votación, en lo general y en lo particular
del procedimiento legislativo, se apruebe con la mayoría absoluta. Y no como ahora acon
tece en el Congreso mexicano con la degradación a mayorías simples en asuntos ele tanto
calado.
14 Que no es lo mismo que generalizar votaciones por mayoría simple, tal y como
hace el artículo 1 3 6 . 1 RD (aunque otras reglas ele esta cámara luego se contradigan), no
sólo porque en automático se clesprotege a las minorías parlamentarias, como por el he
cho que sigue dejándose ele lado esta necesidad ele separar la tipología y los procedimien
tos simples y agravados para expedir leyes ele distinto impacto.
los Estados cuando han sido señalados como sujetos d e Juicio Político o
en la propia resolución de esa Cámara cuando actúa como órgano de
acusación en el Juicio Político (arts . 1 1 0 y 1 1 1 CM), en la elección de los
miembros de la Mesa y del Presidente del Senado prevista en el artículo 62
de Ley Orgánica del Congreso.
Existen otros procedimientos ele composición ele órganos externos,
donde se ha silenciado el tipo de mayoría pero que la interpretación y
práctica parlamentaria se reconducen a esa misma "mayoría absoluta de
los presentes". Los ejemplos: la ratificación del Senado o de la Comisión
Permanente ele Altos funcionarios ele la Federación (arts. 7 6, fracción II,
y 27, fracción XIX, CM); la remoción del Jefe ele Gobierno del Distrito
Federal en el Senado o la Comisión Permanente (art. 1 2 2 , base quinta,
inciso f, CM); la aprobación senatorial de las designaciones presidencia
les en el Banco de México (art. 28 CM) ; y la elección por el Senado de
dos integrantes del Consejo de la Judicatura Federal (artículo 1 0 0 CM) .
También, se tienen los expresos casos de las "dos terceras partes ele
los presentes" exigible para la erección de un nuevo Estado como poten
cial miembro de la Unión Federal (art. 73, fTacc. III, 5° CM); lo mismo que
en el nombramiento excepcional de un gobernador provisional cuando
el Senado ha declarado la desaparición de poderes de un Estado (art. 76,
fracción V, CM) . Asimismo, en la elección de ministros de la Suprema
Corte (de entre la terna que presenta el Presidente ele la República al Se
nado previsto en el art. 96 CM); o en la elección de magistrados del Tri
bunal Electoral del Poder Judicial ele la Federación o de los integrantes
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos por parte del Senado o de
la Comisión Permanente del Congreso de la Unión (arts . 99 y 1 02 . B CM);
en la elección del consejero presidente y del Consejo General del Insti
tuto Federal Electoral y del Auditor Superior de la Federación por parte
de los Diputados (arts. 4 1 y 79 CM); en la designación senatorial de cinco
miembros de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Eva
luación Educativa (art. 3 CM); en la ratificación senatorial de 7 integrantes
del I nstituto Federal de Telecomunicación o de igual número de miem
bros de la Comisión Federal de Competencia Económica (art. 28 CM);
en la resolución del Senado como Jurado de sentencia del Juicio Políti
co (art. 1 1 0 CM); y en la aprobación bicameral de la reforma constitucio
nal (art. 1 3 5 CM, que además obliga a la aprobación por la mayoría de
Asambleas estatales).
Por último, destaca el único caso de mayoría cualificada de "dos ter
ceras partes de los presentes " previsto en toda la normativa parlamenta
ria secundaria: la elección de los integrantes de la Mesa de Diputados
(art. 1 9 .3 Ley Orgánica del Congreso).
CONSTITUCIÓN POlÍTICA (extracto)

Artículo 63. Las Cámaras n o pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la
concurrencia , en cada una d e ellas, de más de la mitad del número total d e sus miem
bros; pero los presentes d e una y otra deberán reu n i rse el dia señalado por la ley y
compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta días siguientes, con la
advertencia de que si no lo hiciesen se entenderá por ese solo hecho, que no aceptan
su encargo, llamándose luego a los suplentes, los que deberán presentarse en u n plazo
i g u a l , y si ta"mpoco lo hiciesen, se declarará vacante el puesto. Tanto las vacantes de
d iputados y senadores del Congreso de la U nión q ue se presenten a l i n icio d e la le
gislatura, como las q ue ocurran durante s u ejercicio , se cubrirá n : la vacante d e dipu
tados y senadores del Congreso de la U nión por el principio d e mayoría relativa , la
Cámara respectiva convocará a elecciones extraordinarias d e conformidad con lo que
dispone la fracción IV del artículo 77 d e esta Constitució n ; la vacante de miem bros de
la Cámara de Diputados electos por el principio de representación proporciona l , será
cubierta por la fórm ula de candidatos del mismo p a rtido que siga en el orden de la
lista regional respectiva , después de habérsele asignado los d iputados que le h u bieren
correspondido; la vacante de miembros d e l a Cámara d e Senad ores electos por el
principio d e representación proporcion a l , será cupierta por aquella fórmula de candi
datos del mismo pa rtido que siga en el orden de lista nacional , después de habérsele
asignado los senado res que le h u bieren correspondido; y la vacante d e miem bros de
la Cámara de Senadores electos por el principio de primera minoría, será cubierta por la
fórm ula de e candidatos del mismo partido que p a ra la entidad federativa d e que se
trate se haya registrado en segundo lugar de la lista correspondiente.
Se entiende también que los diputados o senadores que falten diez días conse
cutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del presidente de su respectiva Cá
mara, con la cual se dará conocimiento a ésta , ren uncian a concurrir hasta el período
i n med iato, llamá ndose desde luego a los s u plentes.
S i no hubiese q u órum p a ra instalar cualquiera de las Cámaras o para que ejerzan
sus funciones una vez insta ladas , se convocará in mediatamente a los suplentes para
que se presenten a la mayor brevedad a desempeñar su cargo, entre tanto transcurren
los treinta días de que a ntes se habla.
Incurrirán en responsabilidad, y se harán acreedores a las sanciones que la ley
señale, q u ienes habiendo sido electos diputados o senadores, no se presenten , s i n
causa justificada a j u icio d e la Cámara respectiva , a desempeñar e l cargo dentro d e l
plazo señalado en el primer, párrafo de este artículo. Ta mbién incu rrirán en responsabi
lidad, que la misma ley sancionará, los P a rtidos Políticos Nacionales que habiendo
postu lado candidatos en una elección para d i putados o senadores, acuerden que sus
miembros que resultaren electos no se presenten a desempeñar sus funciones.
CAPÍTULO 6
DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
l. LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS Y SU FUNCIÓN INSTITUCIONAL
Aun cuando éste no es lugar para adentrarse en temas como la ins

titucionalización de los partidos políticos en los sistemas políticos,! sí
cabe en cambio detenerse en otros, como es el estatuto de los Grupos
parlamentarios.
Basta con apreciar cómo la normatividad y las prácticas congresua
les han ido configurando un lugar muy destacado para los Grupos par
' lamentarios en México.
En otro momento se aludía cómo el ordenamiento constitucionalizó
de forma gen�l:al a los partidos políticos (art. 4 1 CM) y, de forma especí
fica, a los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados. El art. 70
constitucional (reformado el 2 5 de mayo de 1 97 9), desde entonces dis
pone que:
El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento
internos. La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación
de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre
expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Dipu
tados. Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Eje
cutivo Federal para tener vigencia.
C on dicha redacción se confirma que el Legislador soslayó la cons
titucionalización de los Grupos parlamentarios del Senado en tanto que
dispensó su atención sólo en los grupos de diputados (entonces llama
dos agrupaciones). Nada de esto explica la exposición de motivos de la
reforma, aunque puede inferirse que dada la antigua composición terri
torialista del Senado (de dos representantes por cada entidad federada),
más la práctica inexistencia de escaños en manos de partidos distintos
al PRI, quizá sean los factores que contribuyeron al olvido constitucio
nal de los grupos senatoriales.
1 Véase MUÑOZ ARMENTA, Aldo (20 1 0): "El principio de representación parlamenta
ria", en Los Principios Parlamentarios, op. cit., pp. 3 1 y ss.
129
La Ley Orgánica del Congreso ele la Unión, por su parte, ha colmado

dicha omisión al extender la legitimidad ele los Grupos parlamentarios
hacia el interior ele ambas cámaras. Inclusive, llama la atención una con
tundente definición hecha para los del Senado :
Los Grupos parlamentarios son las formas ele organización que podrán adop
tar los senadores con igual filiación ele partido, para realizar tareas especí
ficas en el Senado y coadyuvar al mej or desarrollo del proceso legislativo .
Además, deberán contribuir a orientar y estimular la formación ele criterios
comunes en las deliberaciones que partiCipen sus integrantes.2
Una relectura ele ese precepto disipa duelas sobre la principal finali
dad confiada por el sistema a los Grupos parlamentarios: racionalizar los
trabaj os ele las cámaras a partir ele esta organización que cohesiona y
armoniza los intereses y la actuación del parlamentario individual, con
los intereses y actuación ele la facción política que le resulta más cerca
na en preferencia ideológica.
En consecuencia, dicha norma positiviza inclusive la disciplina par
lamentaria con la expresión: "estimular la formación ele criterios comu
nes en las deliberaciones", fenomenología que está presente también en
numerosas decisiones ele las cámaras.
Hay qúe subrayar que aun cuando los Grupos parlamentarios tradu
cen posturas comunes en el interior ele los partidos con representación
en las cámaras, ele ninguna manera pueden ser considerados sus apén
dices absolutos. Menos, citar el amparo en sus principios o programas
para evadir responsabilidades o controles ele las cámaras.
Tampoco pueden ser considerados órganos parlamentarios, sino
una suerte ele entidades ele interés congresual (por tanto, ele interés pú
blico), que cumplen fines de ordenación del pluralismo político en las
cámaras. De ahí que esto implica la posibilidad ele que cualquier actua
ción lesiva ele los derechos que sufran los legisladores asociados en gru
pos pueda ser justiciable, ele comprobarse que se han rebasado límites
ele constitucionalidad o, legalidad ante los propios órganos camerales o,
inclusive, ante el mismo Poder Judicial ele la Fecleración.3
2 Véase art. 71 LOCGEUM. En parecido sentido, el art. 28 del mismo ordenamiento

completa la definición del Grupo, cuando se refiere a los de diputados: "para el ejercicio
ele las [·unciones constitucionales ele sus miembros, los grupos parlamentarios proporcio
nan información, otorgan asesoría y preparan los elementos necesarios para articular el
trabajo parlamentario ele aquellos" .
3 En México, a diferencia ele otros modelos constitucionales, queda todavía l a asigna
tura pendiente ele clarificar en el sistema ele controles, con respecto a cuáles son con
exactitud las esferas, entidades y procedimientos ele tutela (tanto intra como extra came
ralmente), para revertir la vulneración de derechos de los legisladores.
DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS 131
2. LOS REQUISITOS DE CONSTITUCIÓN

E n ambas cámaras del Congreso de la Unión es suficiente la volun

tad ele cinco legisladores para constituir un Grupo parlamentario (limi
table a uno por cada partido nacional con representación cameral).4
Si, en principio, la LOCGEUM parece flexible al configurar dichos
requisitos ele constitución (lo cual favorecería la hipotética creación múl
tiple de grupos parlamentarios), será después el propio sistema electoral
quien modula la proliferación de opciones partidistas.
Porque desde el ámbito ele la ciencia política se ha dicho que:
El sistema de partidos en México ha adoptado una fisonomía que parece ubi
carse en una definición intermedia entre la tendencia ele mayoría agregado
ra y la presencia permanente ele pequeños partidos que pueden reforzar o
disminuir la capacidad ele incidencia de las tt:es fuerzas electorales mayori
tarias a través ele la constitución de coaliciones efímeras.s
En consecuencia, los resultados ele los comicios federales de dipu
tados que se celebran cada tres años (y seis, en el Senado) condicionarán
el acceso ele los partidos políticos a las sedes camerales, a la vez que
producirán la definición del número ele Grupos parlamentarios que lle
guen a constitúirse en su interior. 6
En la normativa mexicana, la denominación ele Diputados y Senado
res sin partido se reserva para aquellos congresistas ele ambas cámaras
que no deseen o que hayan dej ado de pertenecer a determinado Grupo.
Pero dicho status no implica el reconocinliento de grupo alguno, aun
cuando las previsiones obligan a dispensarles consideraciones iguales que
a los demás legisladores.
3. LA FUNCIONALIDAD DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Es notable la influencia que irradian los grupos parlamentarios des

ele la misma sesión constitutiva de las cámaras; en la propia composi-
4 Este límite legal (art. 26.2 LOCGEUM) apuesta por la conformación limitada del
pluralismo en las cámaras cuando impide la existencia de más ele un grupo por partido,
lo cual se apoya en la propia naturaleza de racionalización del trabajo parlamentario.
Cabría la posibilidad de que si los grupos formales se escindieren en múltiples formas
asociativas, esto se traduciría en inestabilidad o ingobernabiliclad orgánica.
5 Véase MEYENBERG, Y. (2000): "La Cámara de Diputados y la oposición política en
México", en La Cámara de Diputados en México (G. Pérez y A. Martínez), Porrúa-Cámara
ele Diputados, p. 128.
6 El art. 54 CM garantiza la distribución ele escaüos de representación proporcional
en la Cámara ele Diputados para cualquier partido que alcance, cuando menos, el 2% del
total ele votación nacional emitida, independientemente de sus escm1os de mayoría. Por otra
parte, reforma de gran calado ele la LOCGEUM ( 1 999) incorporó novedades en el procedi
miento ele formalización de los Grupos parlamentarios.
ción y elecc;{ó�;i de los órganos de gobierno de las cámaras (la Presidencia,

la Mesa, la Junta de Coordinación Política); o en la intervención ordina
ria en las decisiones de los órganos de funcionamiento de las cámaras
(Pleno, comisiones, comités, etc.).
Por tanto, la centralidad del grupismo se patentiza de forma prácti
ca en todo terreno parlamentario. Tal como se refleja en la traducción
material ele posturas comunes ele sus miembros; en las dificultades para
la manifestación pública del disenso interno; o en la tendencia a la expre
sión uniforme o disciplinada del voto parlamentario. Elementos que sue
len repetirse en aquellos parlamentos con fuerte institucionalización
"grupocrática" , como es la tendencia del Poder Legislativo mexicano.
En ese orden, es consecuente que las prerrogativas y subvenciones
de los Grupos se hayan legalizado. En ambas cámaras del Congreso, se
tienen reglas que los benefician con una cuantía fija y otra complemen
taria de los presupuestos camerales, que varían en función al número de
sus integrantes. De ahí que no es extraño que se aplique una fórmula si
milar a la del financiamiento público de partidos: 70/3 0.
En la Cámara de Diputados, por ej emplo, se dispone que la Junta ele
Coordinación Política sea el órgano que distribuya dichas prerrogativas
con anuencia del Pleno (arts. 2 9 y 3 0 LOCGEUM), mientras que en el Se
nado toca hacerlo a la Mesa directiva (art. 77 LOCGEUM) .
Regla esta última que parece ser la más adecuada, como ya lo ha di
cho antes, en tanto que se produce cierta despolitización (y que además
impide la manipulación) en la distribución de presupuestos grupales den
tro de un órgano de gobierno que tiene más características de órgano de
dirección técnica, como es el caso ele la Mesa directiva.
En cambio, el modelo mexicano ha llevado a que los coordinadores
de cada Grupo parlamentario (en especial, de los diputados) influya ele
forma decisiva en la aplicación y administración de sus presupuestos,
aun cuando éstos deben someterse a ciertos controles camerales y de los
propios del Grupo. En esa medida, se consigue afianzar la disciplina par
lamentaria como se demuestra en las prácticas camerales. 7
Lo que resulta claro es que los Grupos parlamentarios concilian, inter
median o mediatizan las voluntades individuales de los diputados y se
nadores y las de sus partidos políticos, lo que se traduce después en
7 Con anterioridad, he subrayado como esto detonó la poderosa atribución que hoy
tienen los coordinadores ele proponer y comunicar a la Mesa todas las modificaciones ele
la composición ele sus respectivos Grupos (art. 79.2 LOCGEUM), que en la práctica, favore
ce su posición ele influencia. Sin embargo, no debe olvidarse también que hay una serie ele
contrapesos que toman cuerpo en la interacción ordinaria del Grupo, a tmvés del peso
ele liderazgos paralelos (y con poder ele facto). Tal como se manifiesta en los debates subi
dos ele tono y en la nada fácil conducción ele las reuniones privadas ele los grupos parla
mentarios.
DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS 1 33
posturas uniformes proyectadas a cada paso del complejo engranaje

congresual/parlamentario. 8
En consecuencia, normas y prácticas de ambas cámaras propenden
a una fuerte ligazón de legisladores con sus grupos. A grado que puede
coincidirse en parte con observaciones sobre otros parlamentos como
ésta:
La. forma en la que el trabajo parlamentario está organizado lleva a que
muy pocas personas controlen toda la actividad ele la Cámara, designando a
quien deba ocupar los puestos relevantes en el respectivo grupo o en la Co
misión en turno, a quien corresponda intervenir en un debate ciado, a la
dirección del voto en cada uno ele los asuntos. El diputado -por no decir
en absoluto- tiene capacidad ele decisión autónoma y, como ocurre en otros
sistemas políticos ele nuestro entorno, acaba siendo sólo un elemento ele los
auténticos sujetos ele un Parlamento claramente configurado como un Par
lamento ele particlos.9
De cierta manera, este poco halagüeño panorama debería motivar a
la autocrítica severa sobre el régimen mexicano de partidos y al corre
lativo ajuste de controles en los órganos públicos con responsabilidades
para limitarles. Porque de no actuarse a tiempo, la brecha que separa a
los partidos (y, sus agrupaciones parlamentarias) de los ciudadanos se
hará de tal profundidad, que hará propender al sistema pluralista a una
debilitación integral. Situación que, obviamente, no se desea para un ré
gimen al que sigue costando tanto dar sus primeros pasos democráticos.
8 En la realidad mexicana puede haber más conciencia de esta situación, para mejo
rar la funcionalidad del Congreso ele la Unión. En especial, si el Poder Ejecutivo en turno
afina la interlocución con los Grupos y sus líderes sin discriminación. Al final, se trata de
admitir el motor grupocrático del sistema camera! mexicano, que en este aspecto refleja
una mayor cercanía al modelo parlamentario europeo que al estadounidense.
9 Véase ÜÑATE, Pablo (2000): "Congreso, grupos parlamentarios y partidos", en El Con
greso de los Diputados en Espal"za: funciones y rendimiento, AA. VV., Madrid, p. 37, cuyas
observaciones hechas sobre el Parlamento espaüol, casi resultan extensivas a las inercias
hmcionales de las cámaras mexicanas.
CAPÍTULO 7
DE LA SESIÓN CONSTITUTIVA DE CÁMARA
l. LA SESIÓN CONSTITUTIVA DE LAS CÁMARAS
Es una sesión verificada con antelación a la asunción constitucional

del encargo de los diputados y senadores ( 1 ° de septiembre del año de
elección) que tiene un cometido especial: formalizar la constitución for
mal y legal de cada una de las cámaras.
Para ello, los nuevos miembros de cada cuerpo legislativo son con
vocados en el día 2 8 de agosto, antevíspera de la sesión de apertura de
Congreso General, al efecto de cumplimentar un procedimiento llamado
"de sesión constitutiva" que se prevé en los títulos segundo (arts. 1 4 al 1 6)
y tercero (arts. 5 8 al 6 1 ) de la Ley Orgánica del Congreso para la Cáma
ra de Diputados y la Cámara de Senadores, respectivamente.
En cada cámara se desarrolla con autonomía dicho procedimiento,
en el que interviene la denominada Mesa de decanos (integrada por un
grupo de legisladores con más experiencia parlamentaria que guía la se
sión), quienes, auxiliados por una autoridad cameral administrativa -la
Secretaría general que habilita todo prolegómeno- culminan el even
to con la toma de protesta de los nuevos legisladores junto con la decla
ración formal de haberse constituido el órgano cameral respectivo,
previo cumplimiento del quórum del art. 63 constitucional y las exigen
cias de ley.
2. EL COMETIDO PRINCIPAL DE LA MESA DE DECANOS

EN LA SESIÓN CONSTITUTIVA
La Mesa de Decanos se constituye en la Cámara de Diputados con un

Presidente, tres vicepresidentes e igual número de secretarios, mientras
la composición en el Senado sólo difiere en el número de secretarios que
disminuye a dos. l
1 A l igual que los demás convocados, los miembros d e la Mesa ele Decanos son dipu
tadas o diputados recién electos que en dicha sesión ¡-enclirán protesta del encargo ele legis
ladores (en cumplimiento del art. 1 2 8 constitucional). Casi ele inmediato, presenciarán
1 34
DE LA SESIÓN CONSTITUTIVA DE CÁMARA 135
L a Mesa d e Decanos tiene e l único cometido d e conducir la sesión

constitutiva que, por previsión legal, comienza a las 1 1 horas de la fecha
aludida con anterioridad. Por tanto, su naturaleza no es de órgano parla
mentario, sino de una instancia de auxilio cameral con una función explí
cita y casi fugaz de dirección de una sesión especial.Z
De manera extraordinaria y legítima, la Mesa de Decanos podría pro
longar su existencia al ej ercer una función inusual de Mesa directiva:
conducir las sesiones inaugurales del periodo ordinario de sesiones (los
iniciales cinco días). Pero exclusivamente si no pudo verificarse, por la
falta de consensos, la elección de la Mesa directiva ordinaria de la Cá
mara de diputados, toda vez que entre los puntos previstos en el orden
del día de la sesión constitutiva se tiene, precisamente, la elección de
dicha Mesa directiva para el m'ío legislativo.3
que los demás integrantes de la respectiva cámara hagan lo propio. Cualquiera podría
preguntarse si esta toma de protesta adelantada del encargo no tiene apego en la Consti
tución, en virtud que la celebración de la sesión constitutiva se da tres días antes de em
pezar el mandato legítimo y constitucional del cargo de los representantes (1 de septiembre).
Mas como no se ha presentado ninguna impugnación en el sistema, sólo dejamos apunta
da aquí esta consideración y, en todo caso, la aconstilucionalielael o ilegalidad ele este
procedimiento podría revertirse ele programarse la sesión constitutiva en la medianoche
misma del día de arranque formal de la Legislatura.
2 Cuestión diferente es que una adición al art. 46.4 de la LOCGEUM -publicada en
DOF de 2 1 de abril de 2008- ha pervertido dicha naturaleza de la Mesa de Decanos de
diputados al convertirla también en Comité ele· consulta y opinión ele legislatura. Esto no es
más una mera distribución ele egos y presupuestos camerales, que resulta incompatible den
tro ele una cámara democrática que, en teoría, repele toda característica censitaria como
esa suerte ele representación patricia! por edad. El claro tufo conservador ele dicho comi
té, además suplanta hmciones legítimas y originales ele la Mesa de decanos a través del
reconocimiento cuestionable ele formas gerontocráticas ya superadas. Resulta más que re
comendable la supresión.
3 Art. 1 7.6 de la LOCGEUM.
PARTE TERCERA
DE LOS ÓRGANOS PARLAMENTARIOS INTERNOS

CAPÍTULO 1
DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO CAMERAL:
MESA DIRECTIVA Y PRESIDENCIA
l . LAS FORMAS DE COMPOSICIÓN ORGÁNICA
Para entender las figuras del Presidente y ele la Mesa directiva de

ambas cámaras del Congreso ele la Unión, de entrada hay que distinguir
la naturaleza de órgano unipersonal que tiene la presidencia del carác
ter de órgano colegiado de la Mesa directiva.
Con independenCia de que la Presidencia se halla inserta en la pro
pia Mesa porque la dirige, importa subrayar el trato especial que recibe
en la Constitucjón Política dicho órgano individual. Por ejemplo, cuando
el artículo 6 1 dispone que; "El Presidente de cada Cámara velará por el
respeto al fuero constitucional de los miembros de las mismas y por la
inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar" .
D e cualquier forma, el hecho es que l a Mesa directiva es e l órgano
rector y colegiado dentro ele las Cámaras, cuya dirección y coordinación
se desenvuelve bajo la autoridad de ese Presidente que alude el texto cons
titucional.
De ahí la importancia que la Ley congresual disponga, por una par
te, que: "La Mesa directiva conduce las sesiones de la Cámaras y asegu
ra el debido desarrollo de los debates, discusiones y votaciones del
Pleno; garantiza que en los trabajos legislativos prevalezca lo dispuesto
en la Constitución y la ley". Y por la otra, que "el Presidente de la Mesa
directiva es el Presidente de la Cámara de Diputados y expresa su uni
dad. Garantiza el f-uero constitucional de los diputados y vela por la invio
labilidad del recinto legislativo" (arts. 20. 1 y 22 . 1 relativos a la Cámara
de D iputados y arts . 66 y 67 LOCGEUM, referidos al Senado) .
Por otra parte, la ley prescribe que a la Mesa directiva de Diputados
y del Senado (arts. 1 7 . 1 y 62 . 1 LOCGEUM) se elijan, además del Presiden
te y de tres vicepresidentes por cámara, cuatro secretarios en la Cámara
alta y un número variable de éstos en la Cámara baja, que se determi
nan por la potestad de cada grupo con registro para integrar o no uno de
ellos. En ambas cámaras, la Ley exige una duración anual de los cargos
139
de Mesa, admitiéndose la posibilidad de reelección continua, aunque esto

impacta de forma diferente en cada cámara como se verá más adelante .
Sin embargo, aquí sólo aludo el hecho que la normativa congresual
prevé sólo una papeleta o planilla de votación para la elección de la to
talidad de la Mesa, incluyendo el puesto de Presidente. En todo caso,
aparecerán consecuencias diversas que inciden eú el papel de los parla
mentarios y de sus Grupos, como se verá a continuación.
2. LAS FUNCIONES PRINCIPALES DEL PRESIDENTE Y LA MESA
Al Presidente de la Cámara toca asegurar la buena marcha de la cá

mara, no sólo dirigiendo sus debates sino reencauzándolos en caso nece
sario. Además, es responsable de encabezar las relaciones institucionales
y protocolares con los demás órganos del Estado, así como de conducir
las relaciones que se mantienen ordinariamente entre las Cámaras.
Esto dimensiona el papel del Presidente p ara cuidar cierta axiología
rectora de la institución cameral -y que en teoría acompañan el ejerci
cio del cargo- al efecto de realizar una equilibrada y prudente actuación
que lo sitúe más allá de la representación mecánica de las facciones par
lamentarias. De forma simultánea, toca al Presidente ponderar los intere
ses conÚ·apuestos de los partidos y sus grupos que requieren de modulación
necesaria en las cámaras; lo que implica que en su desempeño luzca
como autoridad imparcial situándose por encima de las partes a la hora
de resolver. !
Por ello, desde l a doctrina parlamentarista s e h a valorado que e l Pre
sidente de la Mesa cameral asuma importantes atribuciones con relación
al orden interno y con otros importantes órganos del Estado. Tal cuestión
no es menor, dada la importancia que tiene el convocar las sesiones, diri
gir los debates, mantener el orden en la discusión o asegurar el respeto
de las normas y cortesías parlamentarias. También, porque entre sus fun
ciones está el sostener las relaciones orgánicas del más alto nivel con
otros poderes y entidades.
Al focalizar la atención en la Mesa directiva, puede apreciarse que en
ambas Cámaras se define a dicho órgano como el órgano colegiado de
conducción del trabaj o parlamentario, cuyo fin será "asegurar el acle�
l Hay que subrayar que los comportamientos desnaturalizadores del papel del Presi
dente como entidad suprapartes en la cámara, no han sido extrafíos en las legislaturas
pluralistas recientes; piénsese, por ejemplo, en una grave irregularidad de quien preside
la Cámara, cuando abandona su asiento directivo para tomar la palabra desde su escaño
como ocurrió reiteradamente con el Presidente de la Mesa en el primer año de la Legisla
tura LXI. Dicha confrontación discm·siva con sus pares, confirma no sólo la patrimoniali
zación partidaria de los cargos de la Mesa sino la propia incomprensión de las funciones
de neutralidad de la Presidencia por parte de ciertos actores del sistema congresual.
DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO CAMERAL: MESA DIRECTIVA Y PRESi t ENCIA 141
1
cuaclo desarrollo ele las sesiones del Pleno ele la Cámara", exigiendo a sus
miembros la actuación baj o "los principios ele imparcialidad y objetivi
dad" (arts . 2 0 y 66 LOCGEUM) . En sentido parecido a otras Mesas ele
parlamentos comparados, la Ley mexicana asigna a la Mesa directiva la
función presupuesta! interna, la función ele formular y cumplir el orden
del día, la función ele cuidar la corrección ele dictámenes, mociones, co
municados y demás trámites legislativos, como el ele calificación ele los
trámites parlamentarios. Inclusive, la Mesa ele la Cámara baja tiene cla
rificada la función ele imponer sanciones disciplinarias por incumpli
miento ele los deberes parlamentarios (art. 20.2 LOCGEUM) .
En suma, la Mesa y la Presidencia encarnan órganos ele dirección y
gobierno parlamentario ele la mayor importancia para asegurar la bue
na marcha ele las cámaras.
3 . LA ELECCIÓN DE CARGOS DE LA MESA DIRECTIVA
Antes ele analizar los tipos ele mayoría exigidos por la LOCGEUM en
la elección del Presidente ele la Cámara ("mayoría absoluta ele los pre
sentes" en el Senado; "dos terceras partes ele los presentes" en la Cámara
ele Diputados), vale la pena subrayar que los procedimientos camerales
prevén la elecdón simultánea ele todos los miembros ele la Mesa, inclui
do el Presidente.
En ese orden, resalta cómo los Grupos parlamentarios influencian
fuertemente la elección ele la Mesa desde una posición condicionante, a
partir ele que la LOCGEUM determina que a través ele listas homogéneas
(ele Presidente, vicepresidentes y secretarios), los Grupos postulen sus
candidaturas ante el Pleno ele ambas Cámaras (arts. 1 7 y 82). 2
Tanto en la elección ele la Mesa directiva ele Diputados y del Senado
se comparten ciertas formas ele la elección: los miembros ele pleno dere
cho presentes en ese momento en el Pleno, expresan en cada Cámara su
voto a través ele única papeleta, llamada cédula, que contiene la lista pos
tulada, en teoría, por cada Grupo parlamentario (arts. 1 7 .4, 62 y 82. 1 ele
la LOCGEUM), pero ya es posible observar cómo la práctica parlamentaria
ele las últimas Legislaturas las ha convertido en listas únicas o comw1es,
que toman cuerpo tras concluirse las negociaciones entre los Coordina
dores ele los distintos Grupos parlamentarios.
La principal diferencia entre los procedimientos electivos ele cargos
ele Mesa ele Diputados y del Senado, resulta ele los tipos ele mayorías exi-
2 La normativa de la Cámara alta imputa directamente a la Junta de Coordinación

Política la facultad de propuesta de la lista de los cargos de Mesa (art. 82. 1 e LOCGEUM),
en tanto que en la Cámara baja sólo responsabiliza genéricamente a los Grupos parlamen
tarios de tal función (art. 1 7 .S LOCGEUM).
gibles a la lista ganadora: "dos terceras partes de los diputados presentes "
y "la mayoría absoluta de los senadores presentes ", correlativamente.
Cierta valoración más positiva encierra la agravación que realiza la
Ley del Congreso para la elección de Mesa directiva de Diputados, de
apreciarse el hecho que reunir dos terceras partes de votos, al menos en
teoría, configura una elección con garantías plenas de inclusión plura
lista.
Sin embargo, con la Mesa de Diputados elegida para el segundo y
tercer año de cada Legislatura se produce una valoración contraria, vis
to que una interpretación perversa de la LOCGEUM lleva al abandono de
las finalidades predicables del cargo de Presidente y de su procedimien
to cualificado de elección.3
El hecho de decretarse, por ley, que la presidencia de la cámara se
turne únicamente entre los tres grupos parlamentarios con mayor núme
ro de escaños, arroj a consecuencias negadoras del pluralismo y, en ca
sos más graves, provoca el abuso de los grupos dominantes. No sólo por
haberse producido una apropiación indebida del cargo a manos de los
tres principales partidos impulsores de esa reforma reglamentaria, sino
porque de forma ilegal e inconstitucional se cierra la posibilidad de acce
so a dicho cargo directivo para aquel legislador (con calificación even
tual pm:a ej ercerlo), por la única razón de su no pertenencia a los grupos
parlamentarios principales . Un recurso de protección jurisdiccional bien
articulado (resuelto con sentido garantista), podría decretar inaplicable
dicha normativa no sólo por su carácter inconstitucional sino porque
interfiere en el estatuto del legislador democrático y en sus derechos in
herentes.
Mientras esto no ocurra, la realidad parlamentaria seguirá eviden
ciando la instrumentalidad de los cargos de la Mesa, como también el
poderío irrefrenable de los Grupos parlamentarios dominantes . 4 De
paso, al vaciar de contenido ciertos preceptos legales y axiológicos que
3 Me refiero a la que deviene de la reforma de la LOCGEM, publicada en el DOF de 1 3

de septiembre de 2006; y a s u artículo 1 7.7 que e n l a parte relativa señala: "La elección de
los integrantes de la Mesa directiva para el segundo y tercer año de ejercic'io de la Legis
latura, se llevará a cabo durante la sesión preparatoria del año de ejercicio que correspon
da, en un integrante de los dos grupos parlamentarios con mayor número de diputados
que no la hayan ejercido . . . .
"
4 En el extremo, se tiene como último precedente la elección ilegal del Presidente y

vicepresidente primero de la Mesa directiva de Diputados que se verificó en el inicio del
tercer aüo ele la Legislatura LXI. Ahí se otorgaron dichos cargos a dos miembros del par
tido con más escaüos camerales (PRI), a pesar de la expresa prohibición del art. 1 7.7 de la
LOCGEUM para que los adherentes de un mismo grupo parlamentario (ele los tres con más
escaños) puedan repetir cargos en la Mesa directiva habiendo ya ocupado en un aüo legis
lativo las mismas posiciones institucionales (caso exacto del PRI en el primer año legislativo).
DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO CAMERAL: MESA DIRECTIVA Y PRESIDENCIA 1 43
prevén sus procedimientos de elección, se desvalora también la natura

leza supra partes de la Mesa directiva.
No se extraü.e, entonces, que la supuesta autoridad superior de la Cá
mara sea cuestionada en la práctica parlamentaria diaria, de mantener
se una tónica patrimonializadora de sus facciones más influyentes.
4. LA REVOCACIÓN DE LOS CARGOS DE MESA DIRECTIVA
Esta cuestión se vinc224ula en negativo con las formas de elección

de la Mesa; es decir, con las causas ele suspensión o cese de los integrantes
de la Mesa directiva, como una manera ele desintegrar el órgano y, ele forma
simultánea, exigir la reposición del procedimiento de elección de nuevos
miembros.
No aludo aquí a los supuestos de vacancia, ausencia o imposibilidad
en el ejercicio de [-unciones del Presidente de la Mesa que contemplan al
gunos Reglamentos parlamentarios, ya que éstos no implican nuevos
nombramientos, sino la sustitución por los vicepresidentes o secretarios.
Me refiero al procedimiento de remoción de los miembros de la Mesa
directiva de la Cámara, que se activa por causas parecidas y excepcio
nales en ambas cámaras del Congreso.
Entre las c'ausas de remoción de cualquier miembro de la Mesa direc
tiva están, por ejemplo, la transgresión grave y reiterada de la Constitu
ción o de los preceptos ele la LOCGEUM; el incumplimiento de acuerdos
del Pleno; o la inasistencia sin justificación a las sesiones de las propias
Mesas (arts. 1 8 .4 y 65). En ambas cámaras, procede la remoción median
te la expresión favorable de las dos terceras partes de los presentes, que
coincide con la mayoría exigible en la elección de la Mesa directiva de
Diputados.
En la Cámara alta se precisa que la solicitud inicial de remoción se
presente, al menos por seis senadores; después, se concede la palabra
hasta a tres senadores que hablen a favor e igual número que hable en
contra. Al margen de estas garantías, vale mej or subrayar la agravación
del tipo de mayoría para perfeccionar la remoción en el Senado (contrás
tese con la mayoría absoluta de los presentes exigido para la elección), lo
cual parece más bien la racionalización de la estabilidad de su Mesa.
La principal ventaj a teórica de este procedimiento, radica en la po
sibilidad que tienen senadores y diputados de minoría para someter la
actuación de cualquier miembro ele la Mesa (con quién eventualmente
estén inconformes) a la deliberación crítica de su actuación en el Pleno.
Al margen de que estén conscientes de la dificultad de conseguir el quó
rum complej o y agravado de la remoción (la 2/3 partes de los votos); y
también del poderío de los Grupos parlamentarios principales, que tie
nen la llave para la permanencia o el recambio de los directivos ele Mesa.
No está de más el reconocimiento legal ele esta garantía, en tanto

que su fácil activación favorece a las minorías parlamentarias a pesar
ele que la realidad parlamentaria obstaculice después su conclusión.
Sin embargo, la mayor ventaj a teórica es que en un caso real se in
cardina el principio parlamentario ele publicidad, desde el momento que
se discutirá en el Pleno cameral las formas y comportamientos ele un
cargo ele mesa.
5. LA FUNCIONALIDAD DE LA MESA Y DE LA PRESIDENCIA
Vistos los graneles rasgos normativos y las formas ele composición

de la Presidencia y Mesa directiva ele las cámaras, comento ahora de for
ma breve el tipo ele funcionalidad que cada cámara del Congreso pro
yecta a la fecha.
A pesar de que el O rdenamiento también concibe al Presidente como
una entidad supra partes que preclicablemente encarnaría la unidad ele
la Cámara ( "El Presidente, al dirigir las sesiones, velará por el equilibrio
entre las libertades de los legisladores y ele los grupos parlamentarios . . .
hará prevalecer el interés general ele l a Cámara por encima el e los intere
ses particulares o ele gntpo"), lo cierto es que las inercias propias ele am
bas Cárriaras proyectan, más bien, una presidencia más pendiente ele la
expresión y del mandato ele los principales Grupos parlamentarios .
Las singularidades del procedimiento de elección y ciertas prácticas
parlamentarias que ya se han cuestionado Uunto con el funcionamiento
ele la Junta ele Coordinación Política que ocupará la atención próxima),
imposibilitan que se cumple el telas aparticlista de la presidencia y de la
Mesa en ambas cámaras. Con independencia del partido que ejerza el
control del Poder Ejecutivo, la Mesa ele ambas cámaras resulta altamen
te permeable a los acuerdos de los Grupos parlamentarios, principal
mente entre los ele mayor peso numérico, como el PRI, el PAN y el PRD.
De ahí que los acuerdos ele los Grupos parlamentarios principales
tienden a asegurar la regularidad ele la marcha orgánica. Pero esa gober
nación básica, antes debe filtrarse por el tamiz ideológico-partidario del
grupo(s) que clomina(n) los principales cargos ele Mesa.
Aunque todavía queda alguna ventaj a apreciable de las Mesas direc
tivas (y de los demás órganos parlamentarios), cuando ciertos compor
tamientos ele los Grupos mayoritarios se modulan, en los hechos, por
cuenta ele las minorías de menor peso numérico. Por consiguiente, esto
favorece la consideración para las minorías más débiles desde la Presi
dencia y la Mesa.
CAPÍTULO 2
DEL ÓRGANO DE DIRECCIÓN POLÍTICA:
JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA
l. LA COMPOSICIÓN DEL ÓRGANO
El órgano colegiado en el que participan los Coordinadores de los

Grupos parlamentarios para la ordenación política de los trabajos came
rales que es la Junta de Coordinación Política en las cámaras del Con
greso (JCP), en otros sistemas recibe el nombre de Junta de Portavoces o
de Junta de Gobierno.
Si revisamos la concepción normativa de dicho órgano, llama la
atención la legalización de sus fines :
La Junta de Coordinación Política es la expresión de la pluralidad de la cáma
ra; por tanto, es el órgano colegiado en que se impulsan los entendimientos y
convergencias políticas con las instancias y órganos que resulten necesarios
a fin de alcanzar los acuerdos para que el Pleno esté en condiciones ele adop
tar las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden.
(art. 3 3 . 1 LOCGEUM).
La Junta de Coordinación Política de Diputados, por su parte, se
compone sólo con los Coordinadores de los Grupos parlamentarios con
reconocimiento en cada Legislatura. En cambio, dentro de la Junta de
Coordinación Política del Senado, además del lugar natural que ocupan
los Coordinadores de sus Grupos, se suman 2 senadores más por el Grupo
parlamentario mayoritario y otro más proveniente del Grupo parlamen
tario que, por sí mismo, constituya la primera minoría de la Legislatura
(arts. 3 1 . 1 y 8 1 . 1 de la LOCGEUM) .
Para realizar funciones técnicas, se exige también la presencia del
Secretario General en la Cámara baj a, y la de un Secretario técnico, en
la Cámara alta.
2. LA DURACIÓN DE LOS CARGOS EN LA JUNTA
La ley congresual contempla dos modalidades de duración del cargo

del Presidente de la Junta de Coordinación Política: la primera, resulta
145
equivalente al periodo ele la Legislatura (tres ali.os en ambas Cámaras),

siempre que un Grupo parlamentario reúna, por sí mismo, la mayoría
absoluta, le será adjudicada automáticamente la presidencia del órgano. !
La segunda modalidad (que llamo aquí modalidad de Presidentes de
la JCP minoritarios), únicamente prevé el lapso de un ali.o, aunque cada
cámara distingue el procedimiento de adjudicación del cargo.
Por ej emplo, si en la Cámara ele Diputados ningún Grupo reúne la
mayoría absoluta, el cargo de Presidente de la JCP recaerá, por el plazo
de un ali.o, en el Coordinador del Grupo más amplio, independientemente
del número de sus escali.os. El siguiente ali.o, éste cederá automáticamen
te la Presidencia al Coordinador del Grupo parlamentario que lo siga en
orden decreciente de escali.os; y lo mismo pasará con el tercer ali.o, con
lo cual se decreta irregularmente la existencia de tres Presidentes del
órgano distintos (art. 3 1 .4 LOCGEUM).
Con este último y cuestionado precepto se ha legalizado la alternan
cia tripartidista obligada en la presidencia de la JCP de Diputados dentro
de las últimas legislaturas;z por consiguiente, le aplican críticas simila
res a la que formule contra la normativa de elección del Presidente de
la Mesa. Esto es, que se trata de normas pervertidoras del equilibrio plu
ralista, discriminatorias por razón de preferencias partidarias y, en ge
neral, de reglas negadoras del parlamentarismo contemporáneo.
En cambio, si en el Senado se comprueba la falta de mayoría absolu
ta por un sólo Grupo parlamentario, procederá entonces la rotación anual
1 Viene al caso diferenciar el tipo de mayoría absoluta que la Ley exige a cada cáma
ra. Para los diputados, el art. 3 1 .2 LOCGEUM indica que: "Será Presidente de la Junta, por
la duración de la Legislatura, el coordinador de aquel Grupo parlamentario que por sí
mismo cuente con la mayoría absoluta en la Cámara". En cambio, el art. 8 1 .4 dispone
para el Senado que: "Será Presidente de la Junta de Coordinación Política por el término
de una Legislatura el coordinador del Grupo parlamentario que, por sí mismo, cuente con
la mayoría absoluta del voto ponderado" . En definitiva, considero que este último precep
to abre la posibilidad de que un coordinador minoritario pueda hacerse con la presidencia
orgánica durante toda la legislatura, siempre y que lo acuerden de forma previa otros
grupos parlamentarios con el del coordinador en cuestión (lo cual habilitaría una suerte
de gobiemo parlamentario de coalición sin necesidad de reformas legales). No obstante,
dichas cuestiones merecerían el diseño de un sistema más clarificado no sólo en los regla
mentos sino al mornento de permearse una cultura parlamentaria más acabada, que es
precisamente un elemento ausente entre muchos actores del régimen político en vigor.
2 Reforma a la ley publicada en el DOF de 1 3 de septiembre de 2006. De aquí se han
derivado otros excesos como la repartición del periodo anual de gestión de la presidencia
de la JCP y de los cargos de la Mesa directiva en tres miniperiodos de cuatro meses cada
uno (en especial, durante el tercer año legislativo), para el efecto de turnarse los cargos
entre los tres grupos parlamentarios dominantes. Hechos no sólo directamente contrarios
de la ley y de los principios orgánicos, que como ya hemos visto con antelación, se dejan
sin sanción debido al sistema carente de controles en la materia.
DEL ÓRGANO DE DIRECCIÓN POLÍTICA: JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA 147
el e l a presidencia el e l a Junta, pero sólo entre los Grupos que reúnan, al

menos, el 25% del total ele escaúos ele la Cámara (art. 8 1 . 5 LOCGEUM).
La diferencia ele esto es que se matiza la tendencia triparticlista ele la
otra Cámara, favoreciéndose más a dos grupos parlamentarios en la Cá
mara alta. Tal porcentaj e elevado (2 5%), en principio produce el defecto
ele privilegiar ahora el biparticlismo, hecho que se ha reflej ado con la
alternancia anual ele la presidencia ele la JCP entre el PRI y del PAN, a
partir ele septiembre del aúo 2000. Situación algo acotada con posterio
ridad, cuando el tercer partido (PRD), ha entrado ele lleno también en
dichos "arreglos" institucionales.3
En la práctica, tal normativa apoya a los dos Grupos parlamentarios
del Senado en la instrumentalización ele la elección anual ele la Mesa, en
tanto que les permite intercambiar las presidencias ele la Mesa directiva
y ele la Junta ele Coordinación Política. Que es una situación repetida en
las legislaturas recientes4.
De dicha instrumentalización y ele las lagunas reglamentarias devie
ne la perversión del telas ele la Presidencia ele la Mesa del Senado, en la
medida que resultará muy dificultoso a cualquier Coordinador clesempe
úm-se simultáneamente en este importante cargo, y alejarse ele sus inte
reses grupales para separar, con total claridad, las atribuciones ele la
Presidencia dé : la Mesa directiva (órgano con finalidades aparticlistas),
con las funciones ele la Coordinación y las que debe mantener como re
presentante directo del grupo en la JCP.
3. LA FUNCIONES DE LA JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA
El Legislador que modificó ele raíz la LOCGEUM en el aúo ele 1 999,

resultó ele lo más generoso al cliseúar las atribuciones ele la Junta ele
Coordinación Política en ambas Cámaras (arts . 3 1 -3 6 y 80-84).
Puede pensarse que en aquel momento nadie caviló que esa ampli
tud de poderes ele dirección y definición política otorgados a la JCP, ele
forma inevitable afectaría al estatuto del diputado o senador individual
y el ele otros órganos.
3 Me refiero a la utilización de la Presidencia del Instituto Belisado Domínguez, para

nombrar como su titular al Coordinador de aquel partido -de los tres principales- que
no esté al frente de la Junta de Coordinación Política o de la Mesa directiva camera!.
4 Significativo resulta que en el Senado no haya impedimento alguno para que el
Presidente de la Mesa desempeiie, de manera simultánea, la función del Coordinador de
un Grupo (a diferencia del el art. 1 7.5 LOCGEUM que sí lo impide en la Cámara de Dipu
tados). En la realidad, esto permite que el aiio durante el cual el Coordinador del PRI se
convierte en el Presidente de la Mesa, se alterna la presidencia de la Junta de Coordina
ción Política con el Portavoz del PAN y viceversa. Intercambios orgánicos como moneda
corriente de negociación política.
Esto quizá se debe a la novedad de la figura orgánica, si considera

mos que el antecedente más cercano es la llamada Junta de Coordin a
ción de Régimen y Concertación Política (creada en 1 994). Pero también,
que la decimonónica Gran Comisión fue el órgano que guió por largo tiem
po la dirección política del Congreso, en el tiempo en que un sólo partido
se asegura el control ele ambas cámaras sin interferencias de ninguna
especie.
Así se ha llegado a que las atribuciones de la Junta de Coordinación
Política se asemejen bastante en ambas cámaras, ya que ahora deben
impulsar la conformación de acuerdos relacionados con iniciativas o
dictámenes que agilizan el trabajo legislativo en el Pleno. También, es el
órgano responsable de los proyectos con puntos de acuerdo y pronun
ciamientos que entrañen una posición política común o la formulación
del programa legislativo ele cada periodo de sesiones, incluyendo la in
fluencia determinante en la conformación del orden del día, pese a la
obligación de coordinarse con otros órganos camerales.s
Como elemento importado del parlamentarismo europeo, en ambas
Juntas de las cámaras federales se tiene reconocido el voto ponderado
para la adopción ele decisiones (arts . 35 y 8 1 LOCGEUM) a pesar de las
pocas recomendaciones sobre su valía institucional.6
Precisamente, este método decisorio haría innecesario que los partidos
busquen la manipulación de la elección ele la Mesa y de la Presidencia
camera!. Sin embargo, como se ha visto con anterioridad, los principales
partidos no se han conformado con ello y en las últimas legislaturas han
llevado su predominio a los reglamentos.
De la misma manera, destaca la función ele los coordinadores para
proponer al Pleno de cámara las nominaciones en los puestos directi
vos de Comisión (incluidas las sustituciones que prevén los arts . 34 y 82
LOCGEUM), lo que genera un sistema congresual que niega a los miem
bros de las comisiones la elección de sus directivas dentro de su respec-
5 Si bien la tarea original de la elaboración del orden del día corresponde a la Mesa
del Senado, la ley indica que ésta "deberá tomar en cuenta las propuestas de la Junta de Coor
dinación Política" (art. 66. 1 LOCGEUM) Asimismo, la Junta deberá "realizar reuniones con
la Mesa directiva o con su Presidente, para dichos efectos" (art. 82.1 d). Por otro lado, aun
que en la Cámara de Diputados dicha programación se atribuye inicialmente a la Mesa
(art. 20.2 e), otro órgano es el que se arroga legal y prácticamente esa función: la denomi
nado Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, que en
realidad es casi una réplica de la Junta de Coordinación Política, ya que está compuesto
por sus propios Portavoces y el Presidente de la Mesa (arts. 37 y 38 LOCGEUM) tal y como
se verá más adelante.
6 Véase la problemática que he analizado sobre el voto ponderado en ERAÑA SÁN
CHEZ, M. (2003): La protección constitucional de las minorías parlamentarias, op. cit.,
pp. 1 20 y SS.
DEL ÓRGANO DE DIRECCIÓN POLÍTICA: JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA 149
tivo Pleno orgánico, a diferencia de lo que ocurre en el parlamentarismo

democrático.
Derivado de estas facultades, se fortalece el poderío político de los
Coordinadores parlamentarios y su capacidad de irradiación disciplina
ria dentro de sus Grupos. A lo que, entre otras cuestiones, se suma la
elaboración del proyecto presupuestario de la Cámara de Diputados ya
reseñado con anterioridad, todo lo cual vigoriza su papel en tanto que
disminuye el de los parlamentarios en las Comisiones y en general den
tro de las cámaras. Según lo veremos enseguida.
CAPÍTULO 3
DE LA CONFERENCIA PARA LA DIRECCIÓN
Y PROGRAMACIÓN DE LOS TRABAJOS LEGISLATIVOS
(CDyPTL)
l. LA NATURALEZA EXCEPCIONAL EN LA CDyPTL
Éste es un órgano parlamentario de excepcional y única configura

ción dentro de la Cámara de Diputados, cuyas atribuciones se indican
en su propia denominación y el que, ele no ser por su expresa previsibi
lidad legal (en los artículos 3 7 y 3 8 ele la Ley Orgánica del Congreso)
implicaría más bien el carácter ele simple instancia y no el ele órgano
parlamentario genuino.
En t<into que en su composición se prevé la intervención del Presi
dente ele la Mesa directiva de la Cámara y ele los miembros ele pleno
derecho ele la Junta ele Coordinación Política (es decir, de los coordinado
res ele los grupos), dicho órgano parlamentario desempeña atribuciones
de dirección y programación ele los trabaj os legislativos, especialmente
en el interregno de los periodos ordinarios ele sesiones camerales.
Esto en virtud ele exigirse, ele conformidad con la Ley, la obligación
ele reunirse al menos cada quince días durante dicho interregno bajo la
presiclencía del propio Presidente ele la Mesa, o cuando así lo determine
la convocatoria expresa o de al menos tres Grupos parlamentarios, en
los periodos ele receso de la cámara o en periodos extraordinarios ele
sesiones.
Es importante subrayar que, por ley (art. 3 7 . 4), la CDyPTL tiene que
consensuar sus resoluciones, porque de otra manera se atrae ele la Junta
de Coordinación Política el método del voto ponderado ele decisiones
por mayoría absoluta (cuya legitima expresión compete sólo a los coor
dinadores).
Además, el Secretario General ele la cámara interviene coi1 voz pero
sin voto en las sesiones, teniendo la obligación de llevar el registro y el
seguimiento ele los acuerdos.
150
LA DIRECCIÓN Y PROGRAMACIÓN DE LOS TRABAJOS LEGISLATIVO (CDyPTL) 151
Para revisar sus atribuciones expresas, es necesario trascribir el ar

tículo 8 9 de la LOCGEUM:
Artículo 38
1 . La Conferencia tiene las siguientes atribuciones:
a} Establecer el programa legislativo de los periodos de sesiones, teniendo como
base las agendas presentadas por los grupos parlamentarios, el calendario para su des
a h og o , la integración básica del orden del d ía de cada sesión , así como las formas que
seguirán los debates, las discusiones y deliberaciones;
b) Proponer a l Pleno el proyecto d e Estatuto q ue regirá la organización y funcio
n a miento de la Secretaría Genera l , de las Secretarías de Servicios Parla mentarios y
de Servicios Ad min istrativos y Fina ncieros, y demás centros y u n idades, así como lo
relativo a los servicios de carrera, en los términos p revistos en esta ley;
e} I mpulsar el trabajo de las comisiones para la elaboración y el cumplimiento de
los programas legislativos;
d) Llevar a l Pleno, para su a p robació n , los nombra m ientos de Secretario General
y de Contralor de la Cámara , en los términos que señala esta ley; y
e} Las demás que se derivan de esta ley y de los ordenamientos relativos.
CAPÍTULO 4
DE LOS ÓRGANOS DE PRODUCCIÓN LEGISLATIVA:
COMISIONES Y PLENO
l . LAS COMISIONES
Para el efecto de racionalizar el orden y la actividad de los Parla

mentos y conseguir asambleas plenarias eficaces, éstos deben apoyarse
en los órganos creados ex profeso a fin de que les auxilien en el trabajo
de proyección y dictamen de los productos camerales. Dichos órganos
son las comisiones, que a su vez pueden encargar anteproyectos a las
subcomisiones o grupos de trabaj o ! .
N o debe pasarse por alto que l a difuminación d e comisiones s e remon
ta, de f�1�ma especial, a ciertas prácticas parlamentarias del siglo XIX.2
Sin embargo, para recentrarnos en los obj etivos de este texto con
viene mejor detenerse tanto en la estructura como en el funcionamiento
de dichos órganos de producción parlamentaria; y en específico, sobre
sus formas de composición, de elección y de decisión interna.
1 . 1 . LOS TIPOS DE COMISIONES EN LAS CÁMARAS DEL CONGRESO

Es muy destacable que la estructura y el funcionamiento del sistema
de comisiones vigente en ambas Cámaras del Congreso operan, entre sí,
con similitudes notables. Con independencia de que se presenten pecu
liaridades en el desarrollo de su normativa y prácticas camerales.3
1 OÑATE, P. (2000): "La organización del Congreso de los Diputados", en El Congreso

de los Diputados en Espm'ia: funciones y rendimiento, op. cit., p. 70.
2 Esta práctica de trasladar la acción legislativa en congresistas reunidos dentro de
cuerpos especiales de carácter permanente, se expande a partir de los trabajos del Congre
so de los Estados Unidos de la primera mitad del siglo XIX (Cristopher J. Bailey, citado por
NACIF HERNÁNDEZ, B. (2000): "El sistema de comisiones permanentes", en la Cámara de
Diputados e11 México (G. Pérez y A. Martínez), Pon-úa-Cámara de Diputados, p. 36), pese a
que la propia Asamblea Nacional francesa ya había organizado comisiones permanentes des
de 1 789. El tránsito a esta práctica al Congreso de la Unión mexicano se manifiesta desde
su Reglamento Interior expedido en 1 934.
3 La tendencia de LOCGEUM por definir las instituciones congresuales hace que las
Comisiones sean: "órganos constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de dictá-
1 52
DE LOS ÓRGANOS DE PRODUCCIÓN LEGISLATIVA: COMISIONES Y PLENO 153
Los tipos de comisiones son los siguientes :

i ) Comisiones Ordinarias o Pennanentes
Entre los diputados s e hayan constituidas más d e cincuenta comisio
nes Permanentes que, por ley, reciben el nombre de Comisiones ordina
rias. Esta primera tipología de comisiones son aquellas que mantienen
una vigencia correlativa de la Legislatura, poseen capacidad de dictaü1en
y tienen carácter predominantemente legislativo. 4
Dentro de la estructura de las Comisiones ordinarias del Senado,
también se ha rebasado la cifra de sesenta comisiones en las últimas
legislaturas. s
Tal inflacionismo en la creación de comisiones no sería en sí tan cri
ticable, sino de otro lado no tuviera consecuencias perniciosas para el
control parlamentario y para el papel de los partidos de oposición al go
bierno. Sin embargo, esto se analizará más detenidamente al revisar la
funcionalidad del sistema de comisiones.
ii) Comisiones Especiales
Un segundo tipo son las Comisiones especiales que se constituyen
para el estudio y seguimiento de objetivos específicos; se caracterizan
por su duración transitoria y no tienen previsibilidad en la ley sino en
un acuerdo pm:iamentario (art. 42 LOCGEUM).
Dicho tipo de comisiones están desprovistas de la potestad de dicta
minación, no así de la posibilidad ele formular opiniones o informes.
iii) Comisiones de Investigación
Existe una tercera tipología de comisiones: las Comisiones de inves
tigación, que se desprenden del párrafo último del art. 93 de la Consti
tución Política, cuya letra establece que:
Las cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose

de los diputados, y de la mitad de los senadores, tienen la facultad de integrar
comisiones para investigar el fcmcionamiento de dichos organismos deseen-
menes, informes, opiniones y resoluciones, contl"ibuyen a que la Cámara cumpla sus atri
buciones constitucionales y legales" (art. 39.1).
4 Cabe mencionar que de estas Comisiones ordinarias y permanentes, sólo 23 poseen
carácter legislativo (por ejemplo, Asuntos indígenas; Gobernación, población y seguridad
pública; Puntos constitucionales y sistema federal; Hacienda y Crédito Público). Hay cuatm
que tienen legalmente explicitado su estatuto, que no son ele control evaluatorio: Comisión
de Reglamento y Prácticas Parlamentarias; Comisión de Vigilancia; Comisión Jurisdiccio
nal; y Comisión del Distrito Federal, además ele otras constituidas en la presente Legislatura.
S El art. 90 de la LOCGEUM enlista las Comisiones ordinarias del Senado mezclando
las Comisiones legislativas como la Comisión de Gobernación, Justicia, Hacienda y C¡-édi

to Público, Derechos Humanos, Relaciones Exteriores, etc., con otras ele carácter no legis
lativo como, por ejemplo, Comisión de Administración, Comisión de Reglamentos y Prácticas
Parlamentarias o Biblioteca y Comisión ele Asuntos Editoriales.
tralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados

ele las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal.
A pesar que la LOCGEUM ni el Reglamento interior desarrolla esta
prescripción constitucional, esto no ha impedido constituir un pequefio
número de Comisiones de este tipo. Infortunadamente, en ningún caso
ha habido implicaciones de responsabilidad directa y efectiva en contra
de los funcionarios seii.alados, salvo la utilización política del principio de
publicidad parlamentaria.
Por cierto, la doctrina ha visto elementos muy parecidos a los que
poseen las Comisiones españolas de investigación, pero a diferencia de
éstas en México el modelo tiene una clara disf-uncionalidacl. En buena
medida, esto se explica porque el origen ele estas comisiones proviene
de un odre del presidencialismo acusado; tanto que su propia inserción
constitucional (con su diseño débil de control) se hizo en el capítulo del
poder Ej ecutivo (y no en del Legislativo como hubiere sido lo correcto),ó
situación que evidencia la mera concepción demagógica original y que
no ha sabido recomponerse por el Congreso de la Unión al día de hoy.
iv) Comisiones Bicamerales
Una cuarta y última tipología ele conüsiones son las llamadas Comi
siones bicamerales. Como su nombre lo indica, están constituidas por
diputados y senadores, que tienen confiado el seguimiento de asuntos
determinados como la Comisión bicameral del Canal del Congreso, la
de la Biblioteca del Congreso o la de Seguridad Nacional.
Tampoco tiene potestad de dictaminación, pero contribuyen al se
guimiento de temas ele importancia bicameral y, a diferencia de las co
misiones especiales, tiene duración en toda la legislatura.
1 .2 . LA COMPOSICIÓN DE LAS COMISIONES

Y SUS FORMAS DE ADOPCIÓN DE ACUERDOS
Las Comisiones ordinarias pueden integrarse hasta con un máximo de
30 diputados o de 1 5 senadores? y en la composición de sus Juntas di
rectivas sólo se considera el puesto del Presidente y de dos o más secre
tarios, pero no la figura de los vicepresidentes.
6 Reforma constitucional promovida por José López Portillo, publicada en el DOF de

6 de diciembre de 1 977.
7 Hay casos que se apartan de esta regla, como la determinación expresa de que la
Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias se integre con 20 congresistas "de
entre los diputados de mayor experiencia legislativa y todos los gmpos estarán represen-'
tados en la misma" y, por otra parte, la Comisión Jurisdiccional del Senado que tiene fijado
en 1 2 el número de sus componentes (arts. 40.2 y 1 0 1 LOCGEUM). También puede rebasar
los 30 miembros las Comisiones ele Hacienda y Crédito Público y de Presupuestos y Cuen
ta Pública (art. 43.2 LOCGEUM).
Hay que recordar que las juntas directivas d e comisión no s e eligen

directamente por los componentes ele la Comisión, sino que surgen ele
las propuestas realizadas por los Coordinadores ele los Grupos del Sena
do y ele los Diputados ante el Pleno cameral, que prácticamente se limi
ta a ratificarlas.
Si bien las Comisiones son típicos órganos ele estudio, también
poseen una clara vocación decisoria que se equipara, en diversos aspec
tos, a la del Pleno.
De ahí que sea importante repasar la forma ele adopción de acuerdos
ele las Comisiones en el Congreso mexicano. En el Senado, por ejemplo,
existe la prescripción literal (art. 94 LOCGEUM) del tipo ele mayoría exi
gible: "mayoría ele votos ele sus miembros" .
Idéntico tipo ele mayoría s e encuentra vigente e n l a Cámara ele Dipu
tados, a pesar ele que ha habido intentos ele degradar a mayoría simple
la aprobación ele los dictámenes, y del hecho que subsiste una serie ele
contradicciones normativas . s
La mayoría absoluta, sin duela, ayuda a garantizar l a representativi
clad ele las decisiones mayoritarias ele la Comisión, seguido ele proteger
a las minorías convergentes en su seno.
Por otra parte, pueda valorarse en positivo que en las Comisiones ele
ambas cámaras mantienen ciertos límites al poder ele los Grupos parla
mentarios, como el hecho ele que no se admita el voto ponderado como
método decisorio en su seno; por ello es que el voto de los legisladores
sigue siendo personal e intransferible dentro ele las comisiones, a dife
rencia ele otros sistemas parlamentarios grupocratizados.
Esto da pie a pensar que el día que dicho voto ponderado termine
imponiéndose también en las comisiones (como ya ocurre en la Junta y
otros órganos ele gobierno), el Congreso habrá entonces abandonado su
funcionalidad en clave democrática para dej ar escriturado todo el poder
representativo en favor ele partidos y grupos.
1 . 3 . LA DESIGNACIÓN
DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE COMISIÓN
Infortunadamente, el método elegido por la normativa congresual/
parlamentaria para definir las Juntas directivas ele las Comisiones no es
enteramente democrático, y sí en cambio, resulta bastante deficitario.
En ambas cámaras, la Junta ele Coordinación Política tiene la exclu
sividad para proponer al Pleno no sólo la lista ele integrantes ele las
8 Así, por ejemplo, el artículo 1 67.4 del RD alude un tipo devaluado de mayoría,
mientras el artículo 84. 1 , reformado el 20 de abril de 20 1 1 del mismo ordenamiento, ha
decretado la exigencia de la mayoría absoluta para la aprobación de dictámenes.
Comisiones, sino también para decidir el nombre del Presidente y de los

secretarios de las Mesas (arts. 3 4 . 1 e y 82 . 1 LOCGEUM).
En la realidad parlamentaria, esto suele verificarse en las primeras
sesiones de la Legislatura tras haberse formalizado los acuerdos y dis
tribución de puestos entre los coordinadores de los principales Grupos
parlamentarios. El Pleno conoce, después, un listado que contiene la de
nominación de las Comisiones y los nombres de sus integrantes, incluidos
los cargos de las Juntas directivas (presidentes y secretarios). Legalmente ,
el listado mencionado deberá formularse baj o los criterios de proporcio
nalidad entre la integración del Pleno y la conformación ele las Comisiones,
tal como exigen las prescripciones normativas que, inclusive, han llevado
más allá esta finalidad tomada de los sistemas parlamentarios .9 Con lo
cual disminuye en parte la valoración negativa que antes he ofrecido
sobre el método de composición de las juntas directivas de comisión.
Sin embargo, como la normativa parlamentaria tampoco delimita
ningún tipo ele mayoría especial p ara la función del Pleno que ratifica el
listado de cargos directivos, la práctica de las últimas legislaturas ha
exigido sólo la aprobación ele la mayoría de los presentes. 1 °
Ahí se evidencia la debilidad normativa parlamentaria por el proce
climientQ. ele elección de la Mesa y de los integrantes de las Comisiones,
ya que al concentrar esas atribuciones principalmente en los Coordina
dores, entonces queda el Pleno de ambas Cámaras relegado a un inme
recido segundo plano .
Por consiguiente, el procedimiento parlamentario no dej a eludas so
bre el determinante papel de los Coordinadores de grupo, que anula de
modo importante la autonomía individual de los senadores y diputados
en ese ámbito. Aun cuando todavía queda para éstos el derecho de deli
berar en el interior de su grupo con la fuerza de sus reclamos propios,
al efecto que se garantice la equidad en la distribución de posiciones.
Ya que es bien conocido, en especial por aquellos legisladores que
no integran la llamada "burbuj a decisoria" del respectivo grupo parla-
9 Aun cuando la letra de los arts. 43.2 y 1 04.2 de LOCGEUM exigen parecidamente
esta correspondencia entre la composición de las Comisiones y el Pleno, a continuación el
Legislador incardinó expresamente que: "Al proponer la integración de las Comisiones, la
Junta de Coordinación Política postulará a los diputados que deban presidirlas y fungir
como secretarios. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados pertene
cientes a los distintos Grupos parlamentarios, ele tal suerte que se refleje la proporción
que representan en el Pleno y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa
de los diputados (arts. 43.3 y 1 04.3 LOCGEUM)".
10 Por descontado, el quórum ele presencia debe cubrir la mitad más uno de los com
ponentes de cada cámara (exigencia del art. 63 constitucional). No obstante, la votación
del Pleno ratificatoria de las propuestas de la Junta en la realidad parlamentaria puede
obtenerse con la mayoría simple; cualificación mínima de un procedimiento parlamenta
rio que debería ser más agravado.
mentaría, las notables dificultades que implica lograr espacios y prota

gonismo parlamentario propio, sin el aval del núcleo más influyente.
Quizá por ello sea atendible que una próxima reforma reglamentaria
rescate el procedimiento democrático para elegir a las juntas directivas
de comisión. Para que esto propicie un papel más racional y limitado de
la Junta en beneficio del legislador singular.
1 .4. ASPECTOS CRÍTICOS DE LA FUNCIONALIDAD

DE LAS COMISIONES CAMERALES
Entre las cuestiones a considerar sobre la funcionalidad de las Co
misiones, habría que hallar una explicación del porque se recrea la ten
dencia de instituir tantas comisiones camerales y una estructura cada
vez más obesa de auxilio técnico en el Congreso.
Para que el lector se haga una idea de la desproporción entre las ma
terias de las Comisiones ordinarias y las de las Secretarías del gobierno
federal, bastaría con observar que el art. 26 de la Ley Orgánica de la Ad
ministración Pública Federal sólo contempla 1 6 secretarías de Estado. 1 1
Tal incremento en el número de Comisiones y de puestos en sus juntas
directivas, en ocasiones se vincula con la necesidad de afianzar consen
sos entre los Grupos parlamentarios; y también para guardar la propor
cionalidad en la integración del Pleno. 1 2
L o anterior h a provocado que en las últimas legislaturas s e haya acu
mulado más de medio centenar de Comisiones (en cada una de las cá
maras), las mismas que teóricamente están obligadas al control de las
mencionadas entidades del Gobierno. Pero que en la práctica padecen
una continua invasión de intereses y competencias entre ellas, lo que
incide directamente en la ralentización del trabaj o parlamentario y, de
paso, en el descontrol de sus tareas fiscalizadoras.
Las consecuencias para el modelo parlamentario son negativas. En
especial, para la eficacia del sistema de Comisiones que padecerá un
1 1 Pensando, claro está, en que la equivalencia entre el número de comisiones y de

secretarías parecería ser la medida adecuada para cumplir con la función ele control del
gobierno, como la finalidad que asimismo persigue el Ordenamiento mexicano. Por lo
menos, en la letra del art. 39.3 LOCGEUM: "Las Comisiones tienen a su cargo tareas de dic
tamen legislativo, ele información y de control evaluatorio conforme a lo dispuesto en el
artículo 93 constitucional y su competencia se corresponde en lo general con las otorga
das a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal" (Gobierno).
1 2 Ese sentido reflejan, por ejemplo, los acuerdos de la Junta de Coordinación Políti
ca del Senado, que encuentran así una fórmula eficaz para atemperar los disensos grupales.
Para exponer esto gráficamente, sólo hay que fijarse en el total de presidencias y secre
tarías de Mesa que pueden hallarse funciones (casi 50 y más de 1 40, respectivamente) y
que supera, de manera paradójica, el total de escaños de la Cámara ( 1 2 8). Lo anterior
significa que todos los senadores tienen cabida en el grueso directorio de puestos en las
Comisiones de la Cámara alta.
déficit elevado de autoridad. En simultáneo, dicho fenómeno de sobre

posición de competencias entre múltiples comisiones termina por concen
trar el poder en un racimo de ellas (hacienda, presupuestos, gobernación).
Pero los efectos más nugatorios del descontrol parlamentario se re
gistran en el cada vez más ineficaz trabaj o de las comisiones; especial
mente, cuando pasan a desmerecerse las potestades de rendir dictámenes,
informes, opiniones, resoluciones o hacer citas en comparecencia, que
son la materia típica de las comisiones ordinarias.
De todas estas situaciones anómalas hay un beneficiario silente: el
gobierno de la República (y su titular de mando único, el Presidente),
quien de manera desintencionada o marcado interés de fondo, podría quizá
ser el primer interesado en mantener el status disfuncional ele las comi
siones del Congreso.
Al menos así lo ha acreditado la práctica congresual desde finales de
los años 90, cuando el grupo parlamentario afín al Ej ecutivo en turno es
el facilitador nato de la creación de múltiples de comisiones. Si esto
tiene entendibles explicaciones, llama la atención sobremanera cómo se
suman con igual [·unción facilitadora todo grupo parlamentario de la
oposición. Sin cavilar estos siquiera en el carácter de dulce envenenado
que les o.frece la mayoría; que les lleva a pensar más en el disfrute bu
rocrático: de comisiones que en el torpedeo infligido a sus tareas control.
De aspirarse a fortalecer con seriedad el control parlamentario so
bre el poder Ejecutivo y los dentás órganos del sistema constitucional,
más que recomendable sería racionar el número y delimitar bien las
competencias de las comisiones ordinarias del Congreso. Seguido de
dotar a las existentes de mecanismos variados para agilizar sus potesta
des de acción y control.
Mientras esto no ocurra, los verdaderos beneficiarios de la repetición
de atribuciones entre comisiones seguirán siendo los altos y escurridizos
funcionarios públicos . Quienes, inclusive, hoy se dan lujos ininteligibles
como desdeñar citas y comparecencias camerales, elevar el tono de répli
ca a algún legislador en su propia tribuna, o simplemente, saturar de in
formación "chatarra" a un Congreso más preocupado en nimiedades de
facción. Que en imponer límites al abuso hm.cionarial o en revertir sus
propias taras congresuales que devienen en descontrol parlamentario.
2. EL PLENO
2 . 1 . EL CARÁCTER DE ÓRGANO SUPREMO

El Pleno sigue siendo el órgano central y supremo de las cámaras a
través del cual se articulan las más destacadas hmciones del Congreso,
tal como ocurre en el ordenamiento con los múltiples casos de elección
o ratificación ele altos cargos ele l a Federación, así como e n el procedi

miento legislativo ordinario o en el procedimiento ele reforma constitu
cional que tienen su ultimación en los plenos camerales.
Una cuestión diferente es que la realidad del Parlamento ele grupos,
tal como ha planteado el profesor García Pelayo, lleve a que el Pleno par
lamentario ya no sea "el locus ele la decisión, no es lugar donde ele la
decisión sale la luz, sino el locus ele legitimación ele las decisiones toma
das por los grupos parlamentarios" . 13
Esto lleva a que el papel ele las comisiones (dentro del proceso ele
conformación ele leyes) siga lleno ele críticas. Porque sus estudiosos cues
tionan que al sustituir éstas al Pleno ele Cámara: "en la mayor parte ele
los casos siguen actuando formalmente como órganos ele trabajo para
preparar las decisiones ele aquél, que realmente no preparan, sino antici
pan, las sesiones plenarias quedan reducidas frecuentemente a un sim
ple ritual formal cuyo desenlace es conocido ele antemano" . 1 4
Aun con lo anterior, no puede negarse la importancia ele las faculta
eles plenarias ele la mayoría ele los parlamentos, toda vez que es la sede
natural ele interacción ele mayorías y minorías, lo cual supone que su
protagonismo decisorio siga a buen resguardo en los Estados constitu
cionales, independientemente que éstos se articulen bajo formas ele go
bierno diferentes.
2 . 2 . EL PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN LEGISLATIVA

COMO POTESTAD DEL PLENO
Para apreciar la importancia del Pleno cameral, pasemos la aten
ción ahora al procedimiento legislativo ordinario del Congreso. Para
ello, haré una descripción breve ele los pasos secuentes, teniendo siem
pre presente las reglas del artículo 72 constitucional y una serie ele nor
mas y prácticas parlamentarias:
l . El procedimiento se inicia con el ej ercicio ele la potestad y/o dere
cho ele iniciativa legislativa (que están previstos en los artículos 35, 71
y 122, Base Primera, inciso fz, de la Constitución).
II. La Mesa Directiva acuerda incluir la iniciativa en la agenda ele
temas que el Pleno ele la Cámara debe conocer. Se incluye en el orden del
día. Puede proceder la lectura ele la iniciativa ante el Pleno, bien por el
diputado o senador si se trata ele un autor parlamentario ele la iniciativa.
III. El Presidente ele la Mesa dicta resolución por la que instruye a
la Secretaría para que turne la iniciativa en cuestión a una o varias Co-
13 GARCÍA PELAYO, M. ( 1 98 6): Estado de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, pp. 95 y 96.
14 RUBIO LLORENTE, F. ( 1 986): "El procedimiento legislativo en España", Revista Es
pm1ola de Derecho Constitucional, Núm. 1 6 (monográfico), enero-abril, Madrid, p . 94.
misiones de Dictamen (en este último caso, el turno expresamente alu

dirá a las Comisiones involucradas). Al efecto, primero, de su estudio y
después para que se ponga en estado de resolución (mediante la fonnu
lación de un dictamen), que conocerá el Pleno cameral.
IV. Se lleva a cabo en la comisión o comisiones respectivas una se
rie de protocolos y exigencias parlamentarias.
Éstas vinculan a sus miembros para que teóricamente desplieguen
idénticas garantías de participación de mayorías y minorías tuteladas
para el Pleno de la cánwra. En específico, el ejercicio del derecho de en
mienda del legislador (capacidad de formular propuestas de modif[cación,
supresión, adición sobre la Iniciativa).
También, se abre la invitación a una serie de personajes extra parla
mentarios (ciudadanos, funcionarios, peritos, dirigentes de co1poraciones
privadas, oficiosos de intereses particulares, etc.). Para aquilatar toda opi
nión que mej ore la redacción del anteproyecto de dictamen sobre la
iniciativa de ley o decreto en estudio (y que se ha confiado ex profeso a
un Grupo de trabajo o una Subcmnisión). I s
V . Después de agotada la deliberación e n e l Pleno ele comisión o co
misiones responsables, el proyecto ele dictamen debe ser aprobado por
el voto de la mayoría absoluta de sus miembros (arts. 45 y 94 LOCGEUM,
art. 85, flTLcción XIII, RD).
VI. Se presenta el dictamen aprobado a la Mesa directiva, que lo
deberá incluir en el orden del día dentro del rubro de los dictámenes de
primera lectura (art. 1 95 Reglamento del Senado), previa publicación en
la Gaceta Parlamentaria (antes oído también los demás órganos de go
bierno cameral) .
VII. Cuando los órganos d e gobierno parlamentario (Mesa, Junta de
Coordinación Política y Conferencia en Cámara de Diputados) acuerdan
fecha para la discusión del dictamen en el Pleno de la cámara, entonces
se enlista en el orden del día dentro del rubro de dictámenes a discusión.
VIII. Si en el caso, se dispensare en votación económica esta segun
da lectura (del dictamen a discusión), cada Grupo Parlamentario podrá
disponer de una cantidad de minutos equitativa para una intervención en
que fije su posición ante el Pleno (art. 1 99 Reglamento del Senado). Aun-
I S Cuando estas garantías parlamentarias se violentan en las comisiones (por ejemplo,
escamoteando la deliberación o la publicidad de un proyecto de dictamen por parte ele

una mayoría tramposa), ele inmediato hay consecuencias directas en el Pleno de cámara. Ya
que su tribuna sonorificará todo tipo de quejas, inconformiclacles y, en general, el déficit en
la discusión (y hasta puede llegarse a extremos como "tomas de tribuna" o el pleito directo
a golpes).
Porque algo que jamás podrá ocultar un Pleno camera!, es la falta de garantías plu
ralistas en sus comisiones. Que se traduce en un tipo de cultura política y parlamentaria
proyectado por legisladores e invitados del exterior.
que, con anterioridad, debió escucharse la presentación del dictamen por

parte del miembro ele la Comisión Dictaminadora a quien se haya con
fiado dicha defensa (art. 1 96 Reglamento del Senado).
IX. Enseguida, la Presidencia ele la Mesa abrirá hasta dos turnos ele
hasta cinco oradores en pro y cinco en contra para la deliberación, en lo
general, del dictamen en cuestión. Cada orador dispondrá ele una canti
dad equitativa ele minutos, sólo que las intervenciones se harán en orden
creciente al número de legisladores que conforman los Grupos Parlamen
tarios.
X. Al concluir el primer turno de oradores, la Presidencia consulta
al Pleno si está agotada la deliberación.
Dependiendo de ello, se procede, bien al desahogo del segundo tur
no, o bien a recoger la votación nominal del dictamen en lo general y ele
los artículos que no hayan sido reservados.
XI . Si el dictamen fuese rechazado, teóricamente se pondría en la si
guiente sesión a discusión el o los votos particulares del dictamen (arts. 88
del Reglamento interior del Congreso, RIC por sus siglas, y 1 99 Reglamen
to del Senado), empezando con el del grupo parlamentario más numeroso.
XII . Definida la votación del debate en lo general, se procederá a la
discusión del dictamen en lo particular sobre el o los artículos que fueron
reservados. Aquí;sólo habrá un turno ele oradores (si el Pleno no dispone lo
contrario), ele una lista alternada ele dos a favor y dos en contra (art. 202
Reglamento del Senado).
XII I . Inmediatamente después se procede a recoger la votación del
Pleno. Si una parte ele los artículos se hubieren rechazado, vuelven a la
Comisión para la reelaboración del dictamen.
XIV. En el iter ele la discusión (general o particular) los legisladores
no inscritos en los turnos tienen derecho a pedir la palabra hasta por
cinco minutos para rectificación de hechos, o para replicar para alusiones
personales (arts. 1 02 RIC; 78 y 79 del Reglamento del Senado); o también
para leer en el Pleno un documento relacionado con el debate (arts. 1 13
RIC y 83 Reglamento del Senado); o para hacer una pregunta al orador
relacionada con el asunto en debate (art. 90 Reglamento del Senado). Tam
bién cualquier Grupo Parlamentario o un mínimo ele cinco legisladores
puede expresamente proponer una moción suspensiva ele la discusión, antes
ele que inicie el debate en lo general, lo cual competerá aprobar o eles
echar el Pleno (arts. 1 1 3 RIC y 106 Reglamento del Senado).
XV. Tras la declaratoria ele la Secretaría ele la Mesa respecto a la apro
bación del dictamen, tanto en lo general como en lo particular, el Presi
dente acuerda el envío a la colegislaclora del expediente que contiene la
minuta con proyecto ele decreto ele la iniciativa aprobada.
XVI. La Cámara revisora que recibe la minuta, lleva a cabo el mismo
procedimiento ele admisión, estudio, dictamen, discusión y aprobación
que se siguió en la Cámara ele origen.
XVII . Completado el procedimiento en la Cámara revisora queda

sancionado como Ley o Decreto.
XVIII. Se procede a la integración del expediente final que contiene el
documento acabado y original que firman los representantes ele las Mesas
ele ambas Cámaras, para que se remita al titular del Ejecutivo Federal.
XIX. El Ej ecutivo tendrá dos alternativas:
a) Promulgar y entonces disponer la publicación oficial con el efecto
que se observen y cun1plan las nuevas disposiciones.
b) Realizar las observaciones que tiene como potestad constitucional
(a lo que seguirá la aplicación del artículo 72, inciso C, constitucional,
configurándose una variante especial del procedimiento legislativo).
XX. La Constitución le otorga dos tipos de plazos al Ejecutivo que, ele
incumplirse, hará que ley o decreto sean considerados como promulga
dos y entonces se otorga la potestad al Presidente de la cámara ele origen
para que dentro ele los diez días naturales siguientes ordene la publica
ción ele la ley o el decreto en el DOF (artículo 72, inciso B, constitucional).
Con este último punto cierro el repaso del procedimiento legislativo
ordinario; que aun visto ele forma general, puede apreciarse bien cómo se
incardinan los principios parlamentarios, así como la propia centralidad
ele los órganos plenarios camerales.
CAPÍTULO 5
EL ÓRGANO BICAMERAL DE LOS RECESOS :
COMISIÓN PERMANENTE
l. COMPOSICIÓN Y NATURALEZA ORGÁNICA
La Comisión Permanente es un órgano singular del Congreso de la Unión

en el que se reúne ele manera simultánea, y prácticamente en paridad
numérica, tanto a diputados como senadores ele la República.
En el artículo 78 del Texto constitucional se enmarca la organizadón y
las facultades ele este órgano parlamentario auxiliar del Congreso ele la
Unión. Ahí se fij a en 3 7 el número total e invariable de sus miembros,
quienes serán 11-<Jmbrados por sus respectivas cám.aras durante la última
sesión de cada periodo ordinario (las propuestas para la ratificación en
el Pleno provienen de los Grupos parlamentarios) .
De dicha cantidad, 1 9 serán diputados y 1 8 senadores que tendrán
acreditados a sus respectivos suplentes (arts. 78 CM y 1 1 7 LOCGEUM) .
Sabido es que el f1.mcionamiento de la Comisión Permanente se prevé
para los recesos de los dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso
de la Unión, que están previstos en los artículos 65 y 66 de la Consti
tución.
De tal manera que durante ambos recesos del Congreso de la Unión
(el primero que va de mediados de diciembre al fin del mes de enero; el
segundo, de mediados de abril al fin del mes de agosto), la Comisión
Permanente celebra una sesión semanal de forma casi invariable en el
día miércoles.
A pesar de su limitado lapso de funcionamiento, la Comisión Perma
nente mantiene un activo protagonisn10 dentro de la vida del Congreso
de la Unión. Ganado no por su papel en el procedimiento de creación de
leyes -que tiene vedado- sino por el ej ercicio de ciertas competencias
de control que, ele manera gradual y sistemática, el propio sistema cons
titucional le ha ido compartiendo de entre aquellas que deberían incar
dinarse exclusivamente como competencias de los plenos de cámara o
del Congreso.
Por ejemplo, la Constitución otorga al Pleno de una u otra cámara
y, simultáneamente, a la Comisión Permanente, el desahogo de asuntos
1 63
como los siguientes: la designación senatorial de los Magistrados de los

Tribunales Agrarios y de puestos de la mayor importancia en la CNDI-I
(reformas constitucionales de 1992); la elección senatorial de los Magis
trados del Tribunal Electoral; y, a partir del 30 ele julio de 1 999, median
te la reforma de los arts. 78 y 89, fracc . XVI, CM, también puede realizar
la ratificación de los nombramientos ele altos funcionarios de la Federa
ción, como embaj adores, jefes militares o ele Hacienda, Procurador Ge
neral ele la República, etc.
A pesar ele que, originariamente, ésas eran facultades exclusivas del
Senado, ahora pueden compartirse entre legisladores de ambas cáma
ras dentro ele la Comisión Permanente.
Quizá, habría que repensar si ya es hora ele dej ar atrás el excesivo
pragmatismo de los actores parlamentarios que han engrosado ele con
tinuo las competencias ele la Comisión Permanente para revertir el défi
cit de funcionalidad del Congreso. J
Sobre todo, ele valorarse la trascendencia de esas facultades (y, en
especial, las ele sus cámaras), que ya hubiere redundado en la fundición
de un sólo periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión co
rrespondiente con el año legislativo, independientemente de que sea le
gítimo t?:mbién asegurar un corto periodo de asueto cada año.
1 Cualquier reforma de este tenor podría equilibrar ideas como las propuestas por el
profesor VALADÉS, Diego (en su obra El control del poder) : "la duración de las sesiones es
un buen indicador de la presencia activa de los congresos o parlamentos para desempeñar
las funciones de control que les asigna el sistema constitucional" y, por otro lado, que "en
previsión del desgaste político que representa gobernar y apoyar las acciones del gobier
no, cuando se está en mayoría se procura reducir cuanto sea posible el período de sesio
nes; pero en previsión de desempeñar la oposición y aprovechar los flancos vulnerables
del gobierno, se tiende a ampliar esos periodos al máximo".
PARTE CUARTA
DE LAS COMPETENCIAS
DEL PODER LEGISLATIVO FEDERAL
CAPÍTULO 1
DE LAS FACULTADES DEL CONGRESO GENERAL
Y DE SUS CÁMARAS
La forma federal ele organización del Estado mexicano, supone tan

to una compleja distribución territorial del poder coi11o la coexistencia
ele órdenes jurídicos diferenciados en la Federación, las Entidades y los
Municipios. Esto obliga a cuidar la sistematización ele sus competencias
y facultades orgánicas, mas sin perder ele vista que, durante esta etapa ele
pluralismo vigoroso que se ha vivido en el país, su sistema constitucional
ya resiente un claro reforzamiento ele competencias entre los poderes ele
la Unión (y en específico en las del Poder Legislativo), que precisamente
forman parte :del estudio central ele esta obra.
De ahí que propongo explicar las facultades ele las cámaras del Con
greso ele la Unión, ele la siguiente manera:
l. FACULTADES DEL CONGRESO GENERAL Y DE SUS CÁMARAS.

TIPOLOGÍA CON BASE EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Esta primera clasificación ele facultades del Congreso ele la Unión y

ele sus cámaras, toma como base las definiciones que realizan la Consti
tución y las leyes vigentes. Sin olvidar que la doctrina mayoritaria suele
dividirles únicamente como facultades del Congreso; facultades exclusi
vas ele las cámaras; y facultades comunes.
Sin embargo, aquí se opta por definir una serie ele categorías y sub
categorías para el mej or entendimiento ele las múltiples facultades del
Poder Legislativo ele la Federación, tal y como se verá enseguida:
l . l . FACULTADES DEL PLENO DEL

CONGRESO DE LA UNIÓN DE EJERCICIO UNIFICADO DE SUS CÁMARAS
Son aquellas facultades ele corte constitucional o legal que se con
fían al Congreso ele la Unión en pleno, y que precisan para su ej ercicio
legítimo ele la asistencia simultánea ele senadores y diputados en único
recinto declarado para el efecto.
1 67
Para confirmar la hipótesis de tramitación de dichas facultades, en

la mayoría de las ocasiones es necesario que se produzcan hechos o
circunstancias que detonan la actuación del Congreso de la Unión.
Tal y como se aprecia en esta ordenación de facultades que exigen
del Congreso de la Unión su previa configuración como órgano plenario
único . A saber:
a) La facultad del Congreso de la Unión de erigirse en Colegio Elec
toral y nombrar Presidente Interino o Presidente Substituto en casos de
falta absoluta del Presidente de la República (art. 84 constitucional).
b) La facultad del Congreso de la Unión de nombrar Presidente In
terino en casos de falta temporal prolongada del Presidente de la Repú
blica (art. 85 constitucional).
e) La potestad ele autorizar la renuncia del Presidente de la Repúbli
ca, si justifica frente a los miembros del Congreso la causa grave aduci
da (art. 87 constitucional).
el) La obligación del Congreso de realizar una sesión ele apertura de
cada primer periodo ordinario de sus sesiones, en donde el Presidente
ele la República también presente su informe gubernamental por escrito
(art. 69 constitucional).
e) La obligación del Congreso de realizar ex profeso una sesión en
donde se C'elebre la toma de posesión del Presidente de la República y éste
rinda frente a los presentes su protesta del cargo (art. 87 constitucional).
f) La potestad de convocar a sesión solemne para la recepción de vi
sitantes distinguidos como los altos dignatarios, etc . (art. 5 . 1 LOCGEUM
y 3 8 del RD) .

Artículo 69. E n la apertura de Sesiones Ordinarias del Primer Periodo de cada
año de ejercicio del Congreso, el Presidente de la Repúbl ica presentará un informe por
escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del
país . En la apertura d e las sesiones extraordi narias del Congreso de la Unión , o de una
sola de sus cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los
m otivos o razones que originaron la convocatoria .
Cada una de las cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presi
dente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los
Secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los d i rectores de las
entidades pa raestata les , q u i e n es com parecerán y ren d i rá n i nformes bajo protesta de
decir verd a d . La Ley del Congreso y sus reg l a mentos reg u larán el ejercicio de esta
fa culta d .
Artículo 84. E n caso de falta absol uta del Presidente de l a República, e n tanto e l
Congreso nombra al presidente interino o su bstituto, lo q u e deberá ocurrir e n u n término
n o mayor a sesenta día s , el Secretario d e Gobernación asumirá provisionalmente la
titularidad del Poder Ejecutivo. E n este caso no será aplicable lo esta blecido en las
fracciones 1 1 , 1 1 1 y VI del artículo 82 de esta Constitució n .
DE LAS FACULTADES DEL CONGRESO GENERAL Y DE SUS CÁMARAS 1 69
Quien ocupe provisio n a lmente la Presidencia no podrá remover o designar a los

Secretarios de Estado, ni a l Procurador General de la República, sin autorización previa
de la Cámara de Senadores. Asimismo, entregará al Congreso de la Unión un informe de
labores en un plazo no mayor a diez días, contados a partir del momento en que ter
m i n e s u encargo.
C u ando la falta absol uta del Presidente ocurriese en los dos primeros años del
período respectivo, si el Congreso de la U nión se encontrase en sesiones y concu
rriendo, cuando menos, las dos terceras pa rtes del n ú mero total d e los miembros de
cada Cámara , se constituirá i n mediatamente en Colegio Electoral y nombrará en es
crutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, u n presidente interino, en los térmi
nos que disponga la Ley del Congreso. El mismo Congreso expedirá, dentro de los
diez días siguientes a dicho nombramiento, la convocatoria p a ra la elección del Pre
sidente que deba concluir el período respectivo, debiendo mediar entre la fecha d e la
convocatoria y la que se señale para la realización de la jornada electoral , un plazo no
menor d e siete meses n i mayor d e nueve. E l así electo i n iciará su encargo y ren d i rá
protesta ante el Congreso siete días después de concluido el proceso electora l .
S i el Congreso n o estuviere e n sesiones, l a Comisión Permanente l o convocará
in med iatamente a sesiones extraord inarias para q u e se constituya en Colegio Electora l ,
nombre u n presidente interino y expida la convocatoria a elecciones presidenciales e n
l o s términos d e l pá rrafo a nterior.
Cuando la falta absoluta del Presidente ocurriese e n los cuatro últimos años del
período respectivo, si el Congreso de la Unión se encontrase e n sesiones, designará
a l presidente su bstltuto que deberá concluir el período, siguiendo, en lo conducente,
el mismo procedimiento que e n el caso del presidente interino.
S i el Congreso no estuviere reu nido, la Comisión Permanente lo convocará i nme
diatamente a sesiones extraord inarias para que se constituya e n Colegio Electoral y
nombre un presidente substituto siguiendo, en lo conducente, el mismo proced imiento
que en el caso del presidente interino.
Artículo 85. Si antes de iniciar un periodo constitucional la elección no estuviese

hecha o declarada vál ida , cesará el Presidente cuyo periodo haya concluido y será
presidente interino el q u e haya designado el Congreso, en los términos del artículo
anterior.
S i a l comenzar el periodo constitucional hubiese falta absol uta del Presidente de
la República, asumirá provisionalmente el cargo e l Presidente de la Cámara de Sena
dores, e n tanto el Congreso designa al presidente interino, conforme al artículo anterior.
Cuando el Presidente solicite licencia para separarse del cargo hasta por sesenta
días naturales, una vez autorizada por el Congreso, el Secretario de Gobernación asu
mirá provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo .
Si la falta , de temporal se convierte en a bsol uta , se procederá como d ispone el
artículo anterior.
Artículo 86. El cargo d e Presidente de la República sólo es renunciable por causa

grave , q u e cal ificará el Congreso de la U n i ó n , a nte el q u e se presentará la ren u ncia .
Artículo 87. El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Con

greso de la U nión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguien
te protesta : " Protesto guardar y hacer g uardar la Constitución Política de los Estados
1 70 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁN ICO
U n idos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamen
te el cargo de Presidente de la República q u e el pueblo me ha conferido, mirando en
todo por el bien y prosperidad de la U ni ó n ; y si así no lo hiciere que la Nación me lo
demande".
S i por cualquier circunstancia el Presidente no pudiere rendir la protesta en los
términos del pá rrafo anterior, lo hará de i n med iato ante las Mesas D i rectivas de las
Cámaras del Congreso de la U n i ó n .
E n caso de q u e el Presidente no pudiere rendir la protesta ante el Congreso d e
la U n i ó n , ante la Comisión Permanente o ante las Mesas D i rectivas de l a s Cáma ras
del Congreso de la U nión lo hará de i n med iato ante el Presidente de la Su prema Cor
te de Justicia de la Nación .
1 .2 . FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN

DE EJERCICIO SEPARADO DE SUS CÁMARAS
Son todas aquellas facultades que se hallan previstas de las fraccio
nes I a la XXX del artículo 73 de la Constitución Política, descontadas las
fracciones Il, IV y VI que están derogadas, pero incluyendo también a
la importante fracción XXIX que a la fecha tiene contemplado un gene
roso listado de incisos que van de las letras "A" a la "0".
Precisamente, éstos han sido los numerales que más han engrosado
las faculÚides del Congreso como producto de las múltiples adiciones
para facultarlo en la imposición de nuevas contribuciones o para legis
lar en materias diversas. Situación que ya produj o que el artículo 73 de
la Constitución tenga el récord de ser el artículo con mayor número de
reformas y adiciones desde el año de 1 9 1 7 a la fecha.

Artículo 73. El Congreso tiene faculta d :
l . Para admitir n u evos Estados a la U n ión Federa l ;
1 1 . Derogada.
1 1 1 . Para formar n uevos Estados dentro de los l ímites de los existentes, siendo ne
cesario al efecto:
1 o . Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten con u na
población de ciento veinte m i l ha bitantes, por lo menos.
2o. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para
proveer a su existencia política.
3o. Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, sobre
la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas
a d a r su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la
com u n icación respectiva .
4o. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su i n
forme dentro d e siete d í a s contados d e s d e la fecha e n q u e le s e a pedido.
S o . Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los
diputados y senadores presentes en sus respectivas C á maras.
DE LAS FACULTADES DEL CONGRESO GENERAL Y DE SUS CÁMARAS 171
6 o . Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría d e las Legislatu
ras de los Estados, previo examen de la copia del exped iente, siempre que hayan dado
su consentimiento las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate.
7o. Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate , no hubieren dado
su consentimiento, la ratificación d e q u e habla la fracción anterior, deberá ser hecha
por las dos terceras partes del total de Legislaturas de los demás Estados.
IV. Derogada.
V. Para cambiar la residencia d e los Su premos Poderes d e la Federación .
V I . Derogada;
Vi l . Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
VI I I . Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar em préstitos
sobre el crédito de la Nació n , para a probar esos mismos em préstitos y para reconocer
y mandar pagar la deuda nacion a l . Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la
ejecución de obras que d i recta mente produzcan u n incremento en los ingresos p ú bli
cos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria , las operaciones
de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el
Presidente de la República en los términos del artículo 29. Asimismo, aprobar a n u a l
mente l o s montos de endeuda miento q u e deberán incluirse en la l e y de ingresos, que
en su caso req uiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector pú
blico, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará
anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el
J efe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos
h
correspondientes u biere realizado. El J efe del Distrito Federal informará igualmente a
la Asamblea de Representantes del Distrito Federa l , al rendir la cuenta pública ;
IX. Para imped i r que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restric
ciones .
X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería , sustancias quí
micas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas
y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para
expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 1 2 3 ;
X I . Para crear y supri m i r empleos públicos de la Federación y señalar, a u mentar
o disminuir sus dotaciones .
X I I . Para declarar la g u erra , en vista de los datos q u e le presente el Ejecutivo .
XI I I . Para dictar leyes según las cuales deben declararse buenas o malas las presas
de mar y tierra , y para expedir leyes relativas al derecho m a rítimo de paz y guerra .
XIV. Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la U n i ó n , a saber:
Ejército , Marina de Guerra y F uerza Aérea Nacionales , y para reglamentar su organi
zación y servicio.
XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Na
cional , reservándose a los ciudadanos que la forman , el nombramiento respectivo de jefes
y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por
dichos reglamentos.
XVI . Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros,
ciudadanía, naturalización , colonización , emigración e i n m i g ración y salubridad general
de la República .
1 a . El Consejo de Salu bridad General dependerá di rectamente del Presidente de
la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones gene
rales serán obligatorias en el país .
2a . En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermeda

des exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar in med iata
mente las medidas preventivas indispensables , a reserva de ser después sancionada s
por el Presidente de la República.
3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por
las autoridades a d m i nistrativas del País .
4a . Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la Campaña contra el
alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie
h u mana , así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación a m bienta l ,
serán después revisadas p o r el Congreso de la U n ión en l o s casos que le competan.
XVI I . Para d i ctar leyes sobre vías generales d e comunicación, tecnologías d e la
información y la comunicación , radiodifusión, telecomunicaciones, incluida la banda ancha e
I nternet, postas y correos, y sobre el uso y a p rovechamiento de las aguas de j u risd ic
ción federa l .
XVI I I . Para establecer casas d e moneda, fij a r las condiciones q u e ésta deba tener,
dictar reglas para determ inar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un
sistema general d e pesas y medida s ;
XIX. Para fij a r las reglas a que d e b e sujetarse la ocupación y enajenación de
terrenos bald íos y el precio de estos.
XX. Para expedir las leyes de organización del Cuerpo D i plomático y del Cuerpo
Consular mexica n o .
XXI . Para establecer l o s del itos y l a s faltas contra la Federación y fij a r l o s castigos
que por ellos deban i m ponerse; exped i r leyes generales e n materias de secuestro, y
trata de personas, que esta blezcan , como m ín i m o , los tipos penales y sus sanciones,
la d istri bución de competencias y las formas de coord inación entre la Federació n , el
Distrito Federal, los Estados y los M u n icipios; así como legislar en materia de delin
cuencia organiza d a .
L a s autoridades federales podrán conocer ta mbién de l o s del itos d e l fuero com ú n ,
cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, per
sonas o instalaciones que afecte n , l i m iten o menoscaben el derecho a la información
o las libertades de expresión o imprenta.
E n las materias concu rrentes previstas en esta Constitució n , las leyes federales
esta blecerán los supuestos en que las a utoridades del fuero común podrán conocer y
resolver sobre delitos federa les ;
XXI I . Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los
tribunales de la Federaci ó n .
XXI I I . Para expedir leyes que establezcan l a s bases de coordinación entre l a
Federació n , el Distrito Federal, l o s Estados y l o s M u n icipios, a s í como para establecer
y organizar a las i n stituciones d e seguridad pública e n materia federa l , de conformidad
con lo establecido en el artículo 21 d e esta Constitución.
XXIV. Para expedir la Ley que reg ule la organización d e la entidad de fiscalización
superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y eva luación de
los Poderes d e la Unión y de los entes públ icos federa les ;
(Se elimina del artículo la anterior fracción XXV )
(Se elimina del artículo la anterior fracción XXVI )
XXV . Para establecer el Servicio Profesional docente en términos del artículo 3 o .
de esta Constitución; establecer, organizar y sostener e n toda la República escuelas ru-
rales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de

bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes
y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultu
ra general de los habita ntes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas
instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueo
lógicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional ; así como para
d ictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Es
tados y los M u n icipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económi
cas correspondientes a ese servicio público, buscando u n ificar y coordinar la educación
e n toda la República , y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y
su mejora conti nua en un marco de inclusión y diversidad . Los Títulos que se expidan
por los establecimientos d e que se trata surtirán sus efectos en toda la República. Para
legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad i ntelectual rela
cionadas con la misma ;
XXVI . Para conceder licencia al Presidente de la República y para constituirse en
Colegio Electoral y designar al ciudadano que deba substituir al Presidente de la República,
ya sea con el carácter de interino o substituto, en los términos d e los artículos 84 y 85
d e esta Constitución ;
XXV I I . Para aceptar l a renuncia del cargo d e Presidente d e l a Repúbl ica .
XXVI I I . Para expedir leyes en materia de contabilidad g u bernamental que regirán
la conta bilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de
ingresos y egresos. • . así como patrimonial, para la Federación, los estados, los muni
cipios , el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones
territoria l es , a fin de garantizar su armonización a nivel nacio n a l ;
XXIX. Para establecer contribuciones :
1 o . Sobre el comercio exterior;
2o. Sobre el aprovecha m iento y explotación de los recursos naturales compren
didos en los pá rrafos 4º y 5º del artículo 27;
3o. Sobre i n stituciones de crédito y sociedades de seguros;
4o. Sobre servicios públ icos concesionados o explotados directamente por la Fede-
ració n ; y
So. Especiales sobre:
a ) E nergía eléctrica;
b ) Producción y consumo d e tabacos labrados;
e) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d ) Cerillos y fósforos;
e ) Aguamiel y productos d e su fermentación; y
f) Explotación forestal .
g ) Producción y consumo d e cerveza .
Las entidades federativas pa rticiparán en el rendimiento de estas contribuciones
especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas lo
cales fijarán el porcentaje correspondiente a los M u n icipios , en sus ingresos por con
cepto del impuesto sobre e nergía eléctrica .
XXIX-B . Para legislar sobre las características y uso de la Bandera , Escudo e Himno
Nacionales.
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Fe
deral, de los Estados y de los M unicipios, en el ámbito de sus respectivas competencias,
en materia de asentamientos humanos, con objeto d e cumplir los fines previstos e n el

pá rrafo tercero del artículo 27 d e esta Constitució n .
XXIX- D . Para expedir leyes sobre planeación nacional d e l desarrollo económico
y social , así como en materia de información estadística y geográfica de interés naciona l ;
XXIX- E . Para expedir leyes para l a programación, promoció n , concertación y eje
cución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al a basto y otras
que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y
nacionalmente necesarios.
XXIX- F . Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexica n a ,
la regulación de la inversión extra njera, la transferencia de tecnología y la generación,
difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el
desarrollo nacio n a l .
XXIX-G. Para expedir leyes q u e establezcan la concu rrencia d e l Gobierno Federa l ,
d e los gobiernos d e los Estados y de los m u n icipios, en el ám bito d e s u s respectivas
competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y resta uración
del equilibrio ecológico.
XXIX- H . Para exped i r leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-admi nis
trativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo
dirimir las controversias que se susciten entre la admi nistración pública federal y los
particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por respon
sabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para s u orga
nizació n , .iiu funcionamiento, los procedim ientos y los recursos contra sus resoluciones;
_;,
XXIX ! . Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Fede
ración, los estados, el Distrito Federal y los m u n icipios, coord inarán sus acciones en
materia de protección civil , y
XXIX-J . Para leg islar en materia de cultura física y deporte con objeto de cumplir
lo previsto en el artículo 4o . d e esta Constitució n , esta bleciendo la concu rrencia entre
la Federación, los Estados, el D istrito Federal y los m u n icipios; así como de la p a rti
cipación de los sectores social y privado;
XXIX-K. Para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales
de coordi nación d e las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, M unicipios
y el Distrito Federa l , así como la participación de los sectores social y privado.
XXIX-L. Para expedir leyes que establezcan la concu rrencia del gobierno federa l ,
de los gobiernos de l a s entidades federativas y d e l o s m u n icipios, en el á m bito d e sus
respectivas competencias, en materia de pesca y acuacultura, así como la participación
de los sectores social y privado, y
XXIX- M . Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los
requisitos y límites a las investigaciones correspondientes.
XXIX-N. Para expedir leyes en materia de constitución , organización, funcionamien
to y extinción de las sociedades cooperativas. Estas leyes establecerán las bases para
la concurrencia en materia de fomento y desarrollo sustentable de la actividad coopera
tiva de la Federación, Estados y Municipios, así como del Distrito Federa l , en el ámbito
de sus respectivas competencias.
XXIX- Ñ . Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Fede
ració n , los Estados, los M u nici pios y el Distrito Federal coordi narán sus acciones en
materia de cultura , salvo lo dispuesto en la fracción XXV de este artículo. Asimismo, esta-
blecerán los mecanismos de participación de los sectores social y privado, con objeto
de cumplir los fines previstos en el pá rrafo noveno del a rtículo 4 o . de esta Constitución.
XXIX-O. Para legislar en materia d e protección de datos personales en posesión
de particulares.
XXIX-P . Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Esta
dos, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en
materia de derechos de niñas, niños y adolescentes , velando en todo momento por el inte
rés superior de los mismos y cumpl iendo con los tratados internacionales de la mate
ria , de los que México sea parte.
XXIX-Q . Para legislar sobre i niciativa ci udadana y consultas populares.
XXX. Para exped ir todas las leyes que sean necesarias , a objeto d e hacer efec
tivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los
Poderes d e la U n ión .
1 . 3 . FACULTADES EXCLUSIVAS DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

La mayor parte de estas facultades se hallan previstas en los artícu
los 74 y 75 de la Constitución, pero hay otras configuradas también en
los artículos 4 1 y 79 del propio texto. Dichas facultades únicas de los
diputados pueden dividirse de la siguiente forma:
a) Facultades exclusivas de nombramiento de altos cargos
Como la pot�stad de elegir y/o reelegir al Presidente del Consejo Ge
neral del Instituto Federal Electoral y de elegir a ocho consejeros que jun
to con aquél integran el órgano plenario de la institución autónoma electoral
(artículo 4 1 constitucional). También, la potestad que tienen los dipu
tados de designar al titular de la Auditoría Superior de la Federación,
según fuere por tmo o por dos lapsos de gestión (art. 79 constitucional) .
b) Facultad relacionada con el estatuto de legitimidad de la elección
del Presidente de la República
Dicha facultad proviene del mandato previsto en el artículo 74, frac
ción I, de la Constitución, que ha tenido un parco desarrollo en la Ley
orgánica del Congreso (artículo 23.2). Se refiere a la potestad constitucional
y exclusiva de la Cámara baja para "expedir el Bando Solemne para dar
a conocer en toda la República la Declaración de Presidente Electo que
hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación" .
L a legislación secundaria aludida ha imputado cierta obligación
para que el Presidente de la Mesa directiva disponga la elaboración del
mencionado bando, con la finalidad de que, sin discusión ninguna, dé "a
conocer al Pleno en la sesión más próxima" (además de encargarle otras
tareas mecánicas).
En un estudio reciente he remarcado el hecho que, si bien es com
prensible que esa facultad posea hoy una concepción bastante acotada y
formalista en los ordenamientos vigentes (en parte, por las competen-
cías de plena jurisdicción del Tribunal Electoral del PJF), un diseño ins
titucional tan precario como éste en nada ayuda a las funciones de
deliberación, propias de un Parlamento democrático, dadas las caracte
rísticas de dicha facultad en que está ausente toda discusión.
De suprimirse tal [·unción, seguramente nada ocurriría; y por el con
trario, su derogación libraría al Presidente cameral ele esa faceta de
heraldo descontinuado que ahí parece encarnarse, también equivalente
ele una función ele serigmfista en jefe impropia ele un speaker. '
e) Facultades relacionadas con el ejercicio de responsabilidades po
líticas
Están previstas en los artículos 7 4, fracción V, segundo párrafo y 1 08
y 1 1 O ele la Constitución, en tanto que la Cámara ele Diputados conoce
del Juicio Político; por tanto, puede erigirse en órgano de acusación lle
gado el caso ele fincar responsabilidades políticas a un alto cargo ele la
Federación o ele los estados.
el) Facultad de garantes en la protección ele la inmunidad funcionarial
Se hallan configuradas en los artículos 74, fracción V, primer párra
fo, y 1 08 y 1 1 1 ele la Constitución, en tanto que la Cámara ele Diputados
conoce del trámite de Declaración ele Procedencia; por consiguiente,
funge ele · órgano ele resolución sobre la suspensión o revalidación ele la
inmunidad (ele detención o procesamiento penal) ele la que goza un alto
cargo ele la Federación o de los estados.
e) Facultades ele control sobre la previsibilidad ele ingresos y de presu
puestos, así como la evaluación financiera ele la gestión del gasto público
ele la Federación
Son las facultades exclusivas ele la Cámara ele Diputados para ser
cámara ele origen en la iniciativa ele Ley ele ingresos; cámara única en la
aprobación ele los presupuestos ele la Federación o ele las retribuciones
para los empleos públicos; cámara única para la revisión a posteriori ele
ingresos y egresos ele la Federación y ele los entes públicos a través ele las
funciones que los diputados encomiendan a la ASF, junto con la aproba
ción del informe final sobre el estado ele la cuenta pública. Facultades,
por cierto, que están dispersas en preceptos constitucionales y legales
diversos, como las fracciones II, IV y VI del artículo 74 constitucional, o
en el contenido ele los artículos 75, 79, 89, 1 27, 1 3 1 , y ele sus respectivas
leyes y normativas ele desarrollo.
1 Véase ERAÑA SÁNCHEZ, Miguel (Coordinador) (20 1 0) : Los principios parlamentarios,

op. cit. , p. l 1 .
CONSTITUCIÓN POLÍTICA ( extractos )

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Di putados:
l. Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declara
ción de Presidente Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación ;
1 1 . Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestió n , el
desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación,
en los términos que disponga la ley;
1 1 1 . Derogada
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen,
discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federa l ,
u n a vez aprobadas las contri buciones q u e , a su j u icio, deben decretarse para cubrirlo.
Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para
aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo
dispuesto en la ley reg lamentaria ; las erogaciones correspondientes deberán incl u i rse
en los subsecuentes Presupuestos d e E g resos.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la I n iciativa de Ley de I ngresos y el
Proyecto de Presupuesto d e Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes
d e septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar
cuenta d e los mismos. La Cámara de D i putados deberá aprobar el Presupuesto de
Eg resos de la Federación a más tardar el día 1 5 del mes d e noviembre.
Cuando inicie su encargo e n la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Fe
deral hará llegar a la Cámara la I niciativa de Ley d e I n g resos y el Proyecto de Presu
puesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 1 5 del mes de diciembre.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesa
ria s , con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secreta rios
por acuerdo escrito del Presidente d e la República .
(se deroga el q u i nto pá rrafo )
(se deroga el sexto pá rrafo )
(se deroga el séptimo pá rrafo )
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la i n iciativa de Ley de Ingresos
y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo sufi
cientemente justificada a j u icio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo
com parecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de
las razones que lo motiven ;
V. Declarar si ha o no lugar a proceder p�nalmente contra los servidores públicos
que hubieren incu rrido en del ito en los términos del artículo 111 d e esta Constitució n .
Conocer de las imputaciones q u e s e hagan a los servidores públ icos a q u e se
refiere el artículo 110 de esta Constitución y fung i r como órgano d e acusación en los
j uicios políticos que contra éstos se instauren.
VI. Revisar la Cuenta P ú blica del año anterior, con el objeto de evaluar los resulta
dos de la gestión financiera , comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por
el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
La revisión de la Cuenta P ú blica la realizará la Cámara de Diputados a través de
la entidad de fiscalización superior d e la Federación. S i del examen que ésta realice
aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ing resos o a los
1 78 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁNI C O
egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exacti
tud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determina
rán las responsabilidades d e acuerdo con la Ley. E n el caso de la revisión sobre el
cumplimiento de los objetivos d e los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las
recomendaciones para la m ejora en el desempeño de los mismos, en los términos de
la Ley.
La Cuenta P ú b l ica del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la
Cámara de Diputados a más tardar el 3 0 de abril del año siguiente. Sólo se podrá am
pliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este
artícu l o ; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal s u puesto, la
entidad de fisca lización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicio
n a l para la presentación del i nforme del resultado de la revisión de la Cuenta Pública .
L a Cámara conclu irá la revisión de la Cuenta P ú blica a m á s tardar el 3 1 de octu
bre del año siguiente al d e su presentación, con base e n el aná lisis de s u contenido
y en las conclusiones técnicas del informe del resultado d e la entidad de fisca lización
superior de la Federación , a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin
menoscabo de que el trámite d e las observaciones , recomendaciones y acciones pro
movidas por la entidad de fiscalización s u perior de la Federació n , seguirá su curso en
términos de lo dispuesto en dicho a rtículo.
La Cámara de Diputados evaluará el desempeño d e la entidad de fiscalización
superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le i nforme sobre la evolución
d e sus trabajos d e fisca l ización;
Vil . (se deroga ) .
VI I I . Las demás q u e le confiere expresamente esta Constitución .
Artículo 75. L a Cámara d e Diputados, a l aprobar el Presupuesto d e Egresos, no

podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a u n empleo que esté esta ble
cido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remu
neración , se entenderá por señalada la que h u biere tenido fijada en el Presupuesto
anterior o en la ley que estableció el empleo.
E n todo caso, dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el ar
tículo 1 2 7 d e esta Constitución y en las leyes q u e e n la materia expida el Congreso
Genera l .
Los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y J u d icia l , a s í como l o s organismos
con autonomía reconocida e n esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto
de Egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos,
los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus
servidores públicos. Estas p ropuestas deberán observar el procedimiento que para la
aprobación del presupuesto de egresos, prevé el artículo 74 fracción IV de esta Cons
titución y demás disposiciones legales a plicables.
104. FACULTADES "EXCLUSIVAS" DE LA CÁMARA DE SENADORES

Dichas facultades están concentradas en el artículo 7 6 constitucio
nal, como dispersas también en partes de los artículos 26, 27, 2 8 , 4 1 , 78,
89, 96, 98, 99, 1 00 y 1 02 del texto supremo. Aquí procede realizar una
distinción de estas facultades senatoriales, de la siguiente manera:
a) Facultades de nombramiento o ratificación de altos cargos, exclusi

vas en principio del Senado, pero subsidiarias de la Comisión Permanente
Se trata de facultades como las atribuidas al Senado de la República
(o en sus recesos, a la Comisión Permanente) para la aprobación o rati
ficación de altos cargos cuya designación compete al Poder ej ecutivo
federal (arts. 76, fracc. II, y 89, h-aces. III, IV, IX); también, la facultad
de designación de magistrados de los Tribunales agrarios del país tras de
recibir las propuestas del Presidente de la República (art. 2 7, fracc. XIX,
de la Constitución); asimismo, la facultad que posee el Senado para nom
brar de forma excepcional un Jefe substituto de gobierno del Distrito Fe
deral, a propuesta del Presidente de la República, después de haber sido
removido el Jefe constitucional de gobierno (art. 1 22 , base segunda y
quinta, inciso f, de la Constitución); la facultad de aprobar en su Pleno
hasta un total de cinco designaciones presidenciales en la Junta directi
va del B anco de México (art. 2 8 constitucional); la propia elección en su
Pleno de dos integrantes del Consejo de la Judicatura Federal (art. 1 00
constitucional); la aprobación en su Pleno de cinco designaciones presi
denciales en la Junta de gobierno del INEG (art. 26 constitucional); la facul
tad de nombrar de forma excepcional a un gobernador provisional después
que el Pleno sené¡ltorial ha declarado la desaparición de poderes de un
Estado (art. 76, fi·acción V constitucional); y la designación libre de una
decena de integrantes del Consej o Consultivo y del Presidente de la Co
misión Nacional de Derechos Humanos (ari:. 1 02 . B constitucional).
En cualquiera de los casos enunciados, la competencia para realizar
nombramientos o ratificar designaciones se concede en un principio al
Pleno senatorial; sin embargo, la Constitución abre la posibilidad subsi
diaria de que en los recesos del Congreso, y en especial de su Cámara
alta, pueda desempeñar dichas funciones específicas la Comisión Per
Inanente.
b) Facultades de n01nbramiento/autorización indelegables y únicas
del Pleno senatorial
Entre estos casos estaría la elección de ministros de la SCJN, en cuyo
procedimiento se prevé que, por cada sitial vacante, el Presidente de la
República proponga tma terna al Pleno senatorial (arts. 76, h-ace. VIII, con
relación en los arts. 89, fracc. XVIII, y 96 de la Constitución); también,
la elección de ministros interinos, la autorización extraordinaria de licen
cias y renuncias por causas graves de ministros de la SCJN (artículo 76,
fracc. VIII, con relación en los arts. 96 y 9 8 de la Constitución); la potes
tad de autorizar al Presidente Provisional de la República, la remoción o
designación de uno o más secretarios de Estado o el nombramiento del
Procurador General de la República (artículo 84, 2° párrafo); y, por úl
timo, la elección de magistrados de sala superior y salas regionales del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a propuesta de

la SCJN (art. 99 constitucional).
e) Facultades relacionadas con el ejercicio de responsabilidades po
líticas
Dichas facultades se hallan previstas en el artículo 76, fracción VII,
con relación en los artículos 1 08 y 1 1 0 de la Constitución, en tanto que
la Cámara de Senadores se encuentra habilitada para intervenir en el
Juicio Político; por consiguiente, le toca erigirse en Jurado de sentencia
si fuere el caso de estar fincándose responsabilidades políticas a un alto
cargo de la Federación o de los estados.
el) Facultades de impacto en las relaciones internacionales
Tales facultades se hallan incorporadas en las competencias que tie
ne el Senado para analizar el impacto de la política exterior a partir de
los informes y la actuación del Poder Ejecutivo (arts. 74, fracc. I, con rela
ción en el 69 y 93 de la Constitución); en la propia potestad para perfec
cionar el nombramiento de altos cargos de la Secretaría de Relaciones
Exteriores (ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, previs
tos en el art. 76, fracc. I I); igualmente, en los poderes senatoriales de
aprobaciÓn de tratados y convenciones diplomáticas suscritas por el Po
der ej ec11tivo (arts . 76, fracc. I, y 89, fracc. X), lo cual incluye la potestad
de fij ar ciertos límites y alcances a dicha actividad internacional; también,
la potestad senatorial de conceder la autorización al Ej ecutivo para el
estacionamiento o paso de tropas extranj eras en el país o la salida de las
propias al extranjero (art. 76, fracc. III).
e) Facultad senatorial de "amigable componedor" entre las entidades
federativas
Según se trate de un conflicto por límites territoriales entre entidades
de la Unión, el Senado puede (·ungir de entidad conciliatoria de intereses
y cerrar, con la anuencia de éstas, toda diferencia a través de un conve
nio amistoso aprobado por una mayoría cualificada de su Pleno (art. 76,
fracc. XI). Puede atisbarse que en este caso específico, la facultad sena
torial encierra funciones de un para-om.budsman.
f) Facultades de ordenación de relaciones constitucionales entre partes
y poderes de las entidades de la Federación
Es el caso de las facultades exclusivas que tiene el Senado para reen
cauzar la constitucionalidad que se encuentra en predicamento, a causa
de un conflicto (incluida la ausencia de normas) o de diferendos suscita
dos entre los poderes de una o de varias entidades del país.
Tal como ocurre en el primer supuesto con las facultades previstas en
el art. 76, fracc. V, de la Constitución; lo mismo que con el nombramien
to excepcional del Jefe substituto de gobierno del Distrito Federal, a pro-
puesta del Presidente ele la República, tras ele haber sido removido el
Jefe de gobierno (arts . 76, fracc . IX, y 1 2 2 , bases segunda y quinta,
inciso f, de la Constitución) .
En un segundo supuesto, con las funciones potenciales de arbitraj e
orgánico constitucional que posee el Pleno senatorial, cuando se convier
te en instancia para resolver diferendos políticos suscitados entre pode
res ele una misma entidad (art. 76, fracc. VI) .
CONSTITUCIÓN POLÍTICA (ext ractos)

Artículo 76. S o n facultades exclusivas d e l Senado:
l. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los
informes anua les que el Presidente de la República y el Secreta rio del Despacho co
rrespondiente rindan al Congreso.
Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el
Ejecutivo Federal suscri ba , así como su decisión de term i n a r , denu nciar, suspender,
modificar, enmendar, retira r reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los
.
mismos;
1 1 . Ratificar los nombram ientos que el mismo funcionario haga del Procurador
General de la República, embajadores, cónsules generales, empleados su periores de
Hacienda, integrantes de los órganos colegiados encargados de la reg ulación en materia
de telecomunicacioRes, energía y competencia económica , coroneles y demás j efes
su periores del Ejérc i to, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley
dispong a ;
1 1 1 . Autorizarlo también para q u e pueda permitir l a salida d e tropas nacionales fuera
de los lím ites del País, el paso de tropas extra njeras por el territorio nacional y la es
tación d e escuadras de otra potenci a , por más de u n mes , en aguas mexicanas.
IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer
de la Guardia Nacional fuera d e sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria .
V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de u n
Estado, que e s llegado el caso de nom brarle un Gobernador provision a l , q u i e n con
vocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nom
bramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente
de la República con aprobación de las dos terceras pa rtes de los miembros presentes,
y e n los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El fun
cionario así nombrado, no podrá ser electo Gobernador constitucional en las elecciones
que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición reg i
rá siem pre que las constituciones d e los Estados no prevean el caso.
V I . Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado
cuando a l g u n o de ellos ocurra con ese fin al S e n a d o , o cuando con motivo de d i chas
cuestiones se haya interrumpido el orden constituciona l , mediando un conflicto de armas .
En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de
la República y a la del Estado.
La ley reg lamentará el ejercicio de esta facultad y el d e la anterior.
V i l . Erigirse en J urado de sentencia para conocer en j u icio político de las faltas u
omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los inte-
reses públicos fundamentales y d e su buen despacho, e n los términos del artículo 1 1 0

d e esta Constitución .
V I I I . Designar a los M i n istros de la S u prema Corte de Justicia de la Nación, de
entre la terna que someta a su consideración el Presidente d e la República, así como
otorg ar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos,
que le someta dicho funcionario;
IX. Nombrar y remover a l J efe del Distrito Federal en los supuestos previstos en
esta Constitución;
X. Autorizar mediante d ecreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de
los ind ividuos presentes, los convenios a mistosos q u e sobre sus respectivos límites
celebren las entidades federativa s ;
X I . Se deroga
X I I . Las demás que la misma Constitución le atribuya.
1 . 5 . FACULTADES BICAMERALES DEL CONGRESO COMPARTIDAS

CON ÓRGANOS Y PODERES DIVERSOS DE LA UNIÓN
Se trata de las facultades previstas en tres procedimientos constitu
cionales que contemplan, además ele la intervención directa de ambas
cámaras del Congreso, la participación de órganos y de entidades públi
cas diversas, en situaciones de carácter extraordinario:
a) El ¡)rocedimiento sustancial de reformas y adiciones a la Constitución
Política previsto en el artículo 135 constitucional (y 230 al 232 del RD)
Que entre otras singularidades, prevé su trámite y aprobación por
una mayoría de 2/3 partes de legisladores presentes en ambas cámaras
federales, seguido de la aprobación de la mayoría de la Legislaturas de
los estados; así como del cómputo y declaración del Congreso o de la
Comisión Permanente de haberse ultimado el procedimiento; y, en última
instancia, la promulgación y publicación del Presidente de la República.
b) El procedimiento implícito de nwdificación de la Constitución Po
lítica que deriva del desahogo de facultades especiales del Congreso de la
Unión, previstas en el artículo 73, fracciones I y III de la Constitución
É ste lleva consigo un procedimiento de modificación inmanente del
texto supremo; ya que con su perfeccionamiento se implican consecuen
cias inmediatas para el sistema.
En especial, de no olvidarse que el artículo 43 de la Constitución enun
cia de manera expresa las partes integrantes de la Federación; y que en
consecuencia, de presentarse la hipótesis de tramitación exitosa de un
procedimiento de admisión de nuevos Estados a la Unión Federal (art. 73,
fracc. I) u otro para la formación de nuevos Estados en los límites de los
ya existentes (fracc. I I I) dentro del Congreso de la Unión, esto llevaría a la
nwdificación automática del artículo 43 (de ahí la inmanencia del cam
bio constitucional) . Téngase en cuenta, además, que en la última de las
hipótesis, el sistema constitucional ha configurado del 1 ° al 7° numeral

previstos en la III fracción del artículo 73 una secuencia procedimen
tal compleja, a través de intervenciones de órganos y titulares de pode
res públicos diversos que interactúan dentro y fuera de las cámaras.
e) El procedimiento de aprobación en cada cámara de la Convocatoria
a consulta popular, a petición del Presidente de la República o del equiva
lente al 33% de los integrantes de cualquier cámara
Éste de conformidad con la nueva regulación del artículo 3 5 , frac
ción VIII, de la Constitución Política, que prevé además la intervención
de otros órganos constitucionales para la tramitación, arbitraje y ulti
mación de dicho mecanismo de democracia semidirecta (como el IFE, el
TEPJF y la SCJN).2
Aunque también se incluye la potestad de activar dicho mecanismo
mediante la solicitud planteada por el 2% de ciudadanos inscritos en la
lista nominal; sin embargo, la aprobación de la Convocatoria de este
tipo no precisa de la aprobación bicameral.
En todo caso, si se hubiere tramitado un control previo de consti
tucionalidad y materialidad ante la SCJN (hipótesis del artículo 3 5 , frac
ción VIII, numeral 3°), dicha consulta popular instada por ciudadanos
sólo dejaría a lós presidentes de ambas cámaras del Congreso un espe
cífico deber de firmar la convocatoria sin someterla al Pleno a delibera
ción ni réplica ninguna.
1 . 6 . FACULTADES COMUNES (DE TIPO UNICAMERAL

Y SIN INTERVENCIÓN ALGUNA DE LA COLEGISLADORA)
Son las facultades de ejercicio autónomo que han sido conferidas a
las cámaras (y a sus específicos órganos parlamentarios), que ni requie
ren del informe de una al Pleno de la otra, por haberse configurado de
manera expresa en el artículo 77 de la Constitución.
En ese orden, los profesores Fix-Zamudio y Valencia Carmona con
sideran como facultades comunes de ambas Cámaras, aquellas que "se
ejercitan de manera separada y no sucesiva, de tal modo que cuando una
de ellas se actualiza se agota en la cámara respectiva", con lo cual dichas
[-unciones sólo deberán ser ej ercidas por la cámara competente en los
supuestos y términos mencionados, pues de ej ercerse por una entidad,
baj o supuestos o formas distintas, dicho ej ercicio contraviene el propio
marco constitucional.
Así, puede considerarse que las facultades comunes se caracterizan
por los elementos siguientes:
2 Tales interpretaciones derivan ele la reforma Constitucional publicada en el DOF ele

9 ele agosto ele 2012.
A. La titularidad recae en ambas cámaras;

B. Prescribe la misma potestad;
C. Se ej erce de manera separada por cada cámara; y,
D. Se agota en la cámara que se ej erce.
Recuérdese que el artículo 77 de la Constitución, tiene en vigor los
términos siguientes :
I . Dictar resoluciones económicas relativas a s u régimen interior;
II. Comunicarse con la Cámara colegislaclora y con el Ejecutivo de
la Unión, por medio ele comisiones ele su seno;
III. Nombrar los empleados ele su secretaría y hacer el reglamento
interior ele la misma; y,
IV. Expedir convocatoria, dentro del término ele 3 0 días a partir de que
ocurra la vacante, para elecciones extraordinarias que deberán celebrarse
dentro ele los 90 días siguientes, con el fin ele cubrir las vacantes ele sus
miembros a que se refiere el artículo 63 ele esta Constitución, en el caso ele
vacantes de diputados y senadores del Congreso ele la Unión por el prin
cipio ele mayoría relativa, salvo que la vacante ocurra dentro del año final
del ej ercicio del legislador.
De aquí que procede formular un análisis específico ele dichos con
tenidos constitucionales :3
i) Las resoluciones económicas relativas a su régimen interior
Las resoluciones económicas se encuentran disciplinadas, ele mane
ra general, por las estipulaciones constitucionales, sea que se les consi
dere como normas primarias o secundarias.
De manera especial, el artículo 77, fracción I, se vincula con lo pres
crito por el párrafo primero del artículo 1 3 4 ele la Constitución, en cuan
to dispone que los recursos de los cuales disponga el Gobierno -en el
cual se debe considerar incluido el Poder Legislativo Federal- se deben
administrar conforme a los principios de eficiencia, eficacia y honradez
para satisfacer los obj etivos a los cuales estén destinados.
La facultad común de dictar resoluciones económicas se encuentra
desarrollada en la Ley Orgánica del Congreso ele la Unión, el Reglamen
to para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
La palabra resolución, puede entenderse en un doble sentido: ele entra
da, en un sentido puramente procesal, como un camino a seguir para deci-
3 En este tema, se retoman partes del tratamiento sobre el tema, dado en PINA
REYNA, Uriel y ERAÑA SÁNCHEZ, Miguel: "Comentario al artículo 77 ele la Constitución
Política", en Los derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus
' constituciones,
Tomo XVIII, Miguel Ángel Porrúa, México, pp. 775 y ss.
clir un problema y, después, en un sentido sustantivo, como el resultado

ele ese procedimiento.
Ya hemos visto cómo el artículo 70 constitucional indica que toda
resolución del Congreso -en un sentido amplio- tiene el carácter ele
ley o decreto. No obstante, las normas legales, reglamentarias y la prác
tica parlamentaria han mostrado que las resoluciones también alcanzan
otro tipo ele categorías más acordes con la expresión ele resoluciones eco
nómicas. Así, pueden identificarse : los reglamentos (ejemplo, el Reglamen
to para la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental
ele la Cámara ele Diputados); los acuerdos parlamentarios (ejemplo, el
Acuerdo ele Cámara ele Diputados, LIX Legislatura, para la integración
ele la Sección Instructora); los dictámenes; y los Anuncios ele la Mesa
directiva (ejemplo, Anuncio ele 4 ele septiembre ele 2003).
En la opinión del profesor Berlín Valenzuela, el carácter económico
ele las resoluciones que pueden adoptar ambas cámaras no atiende a su
contenido pecuniario o patrimonial, sino que el término económico se
emplea en el sentido dilatado ele administración ele su régimen interior,
con lo cual las resoluciones pueden tener contenidos organizativos, ad
ministrativos o políticos, según sea el obj etivo que persiga cada una.
Por otra par,te, la expresión régimen interior debe entenderse como
relativo a su orden competencia! propio, ergo, al sistema ele normas que
regulan sus competencias propias, que pueden abrigar o no un vínculo
jurídico con sujetos aj enos a la propia cámara. Esto sería una versión
acabada del principio ele autonomía cameral.
De esta manera, las resoluciones económicas relativas al régimen in
terno ele las cámaras, implican aquellos procedimientos y decisiones co
munes que se agotan en cada asamblea sobre su administración interna
y ele acuerdo a sus competencias jurídicas. Estas resoluciones, tampoco
pueden contravenir disposición constitucional, o legal expresa vigentes,
y caben, más bien, en tres supuestos básicos: uno, cuando la norma
constitucional, legal o reglamentaria así lo determinan; dos, en la ausen
cia de disposición expresa, o bien, tres, en caso ele que exista conf-usión
o eluda sobre el sentido ele la norma constitucional, legal o reglamen
taria.
ii) Comunicarse con la Colegisladora o con el Ejecutivo por medio de
comisiones
Las comisiones constituyen los modos plurales del trabajo parlanlen
tario y quizá, en vista ele ello, son el órgano preferente de comunicación
con el Ej ecutivo, pero debe reflexionarse sobre el hecho de que los Pre
sidentes de las Mesas Directivas de ambas cámaras tienen también las
funciones ele conducción ele las relaciones institucionales con los pode
res públicos federales, estatales, del Distrito Federal o con organizaciones
extranjeras o internacionales (artículos 22 .2, 6 6 . 1 . e y 67 . 1 . f de la Ley

Orgánica del Congreso).
La comunicación implica el acto ele dar aviso, declaración o informe
de algo a otro, ele modo que, en forma amplia, las funciones de comuni
cación de las cámaras se refieren a los avisos, declaraciones o informes
que, de conformidad con sus competencias, realizan frente a cualquier
interesado en el entendido de que éste lo es, no sólo en términos jurídi
cos, sino también en términos políticos.
La función ele comunicación congresual tiene como elementos bási
cos a los suj etos de la comunicación, emisor y receptor; el mensaje y el
vehículo ele comunicación.
Los sujetos ele la comunicación son las propias cámaras y los entes
ele derecho público, privado o social que guardan relación con ellas; los
mensajes tienen de ordinario un contenido diverso -jurídico, político,
económico, social, cultural- según el ej ercicio ele sus competencias en
concreto, en tanto que los vehículos ele comunicación pueden catalogarse
como formales y no formales. Formales son aquellos que requieren de un
vehículo de expresión determinado que debe cumplir una serie ele requi
sitos jurídicos y los No Formales son aquellos que no necesitan ele un
medio de expresión y condiciones jurídicas específicas.
En d contexto ele la comunicación se construyen. las bases ele un pro
ceso discursivo y argumentativo que envuelve a todos los interesados en
los procesos parlamentarios con un perfil que apunta al fortalecimiento
de un Estado democrático y de derecho.
En la práctica parlamentaria mexicana fluye la comunicación ele las
cámaras con los diversos actores ele la sociedad y, de manera señalada,
con los ciudadanos como eje de la opinión pública.
En especial, la función ele comunicación con el Ejecutivo y la Cámara
par debe ser ejercida por medio de comisiones y, al efecto, debe recordar
se que cada una se organizan en su interior, ele acuerdo con la Ley Or
gánica vigente con: la Mesa ele Decanos, la Presidencia y Mesa directiva
ele la Cámara, la Junta ele Coordinación Política, la Conferencia de Dipu
tados para la Dirección y Programación de los Trabaj os Legislativos, las
Comisiones (incluidas sus Mesas directivas), los órganos administrativos
y los Grupos Parlamentarios que, sin gozar ele una naturaleza orgánica
parlamentaria plena, constituyen la fórmula racionalizadora a través de
la cual se organizan las corrientes pluralistas dentro ele las cámaras.
Las comisiones en el seno del Congreso pueden ser ele diversos tipos,
ele acuerdo con el criterio de clasificación que se adopte, mas es común
dividirlas en ordinarias (integradas a la estructura de la Cámara y que
duran toda la Legislatura) y especiales (que cumplen con un fin parla
mentario transitorio).
La conformación de las Comisiones, ha seguido un criterio tenden

cia! de equivalencia frente a las dependencias y entidades de la adminis
tración pública federal y los órganos constitucionales autónomos. Sólo
recuérdese que ya hemos visto la prescripción del artículo 3 9 . 3 de la Ley
orgánica del Congreso, cuya letra dice:
Las comisiones ordinarias establecidas en el párrafo anterior, tienen a su
cargo tareas ele dictamen legislativo, ele información y ele control evaluatorio
conforme a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 93 constitucional,
y su competencia se corresponde en lo general con las otorgadas a las depen
dencias y entidades de la adnúnisLración pública federal (cursivas propias).
El telas del postulado legal anterior, soporta la idea de acusar los

controles del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo partiendo del
paralelismo organizativo. Sin embargo, la realidad parlamentaria no apun
ta hacia el equilibrio entre las 1 8 secretarías del Poder E:i ecutivo y su ideal
correlato con un número similar ele Comisiones ordinarias en ambas cá
maras ele Congreso, sino hacia la hiper inflación numérica de comisio
nes tanto en la Cámara ele Diputados como en la Cámara de Senadores.
Las implicaciones son inmediatas: el control parlamentario fácilmente se
difumina con el medio centenar ele presidentes ele Comisión y más de dos
centenares ele secretarios (además de las múltiples vocalías que cada
cámara tiene vertebradas), que se vuelcan en un trasiego inacabable ele
sesiones informativas; comparecencias ele funcionarios; solicitudes ele in
formación; tareas ele aportación ele datos y estadísticas multiplicadas y
desconcentradas, todo lo cual contribuye finalmente al vaciado de con
teruelo del control congresual que, en cambio, si consiguen aquellos siste
mas parlamentarios o congresuales cuyo número restringido ele comisiones
(con sus funciones de alta centralización y cualificación), les arroj a re
sultados eficaces y efectistas.
En cambio, las comisiones especiales o transitorias atienden funda
mentalmente los temas de coyuntura. Así, por ej emplo, pueden crearse
comisiones sobre un asunto determinado, como la Comisión para Cono
cer y dar Seguimiento a las Investigaciones Relacionadas con los Femini
cidios en la República Mexicana y a la Procuración de Justicia Vinculada,
creada en la Cámara de Diputados, o bien, la Comisión Especial que dará
Seguimiento a los Asesinatos de Muj eres en Ciudad Juárez conformada
en el Senado.
Las comisiones por virtud de las cuales pueden comunicarse las cá
nmras entre sí o con el ejecutivo, pueden ser tanto las comisiones ordina
rias como las especiales o transitorias, siempre que así lo acuerden los
órganos competentes de la Cámara en cuestión, sin intervención de la
otra. La comunicación puede guardar relación tanto con las [·unciones
legislativas como con las hmciones de control.
Al pasar una rápida mirada sobre la fcmcionalidacl del sistema actual,

puede apreciarse que las denominadas Conferencias (artículo 90 del vie
jo Reglamento interior: "Las Comisiones de ambas cámaras pueden tam
bién tener Conferencias entre sí, para expeditar el despacho ele alguna ley
u otro asunto importante"), no gozan de cabal salud en la medida que el
sistema ele cámaras ele minorías vigente desestima ele continuo la convo
catoria ele sesiones en Conferencia. En ocasiones, esto ha acarreado ver
daderas crisis dentro del procedimiento ordinario de creación de leyes,
además ele haber afectado tanto la productividad parlamentaria como la
mejoría en la técnica legislativa.
iii) Nombrar los empleados de su secretaría
El antecedente inmediato de la facultad ele nombrar a los empleados
de las cámaras, puede encontrarse en la fracción XXIX del artículo 72 ele
la Constitución ele 1 8 5 7 que otorgaba al Congreso (en ese entonces uni
cameral) la facultad de nombrar y remover libremente a los empleados
ele la secretaría y a los de la contaduría mayor.
Después, cuando la Constitución de 1 8 5 7 fcte adicionada y reforma
da en 1 87 4, se restableció la Cámara ele Senadores, lo cual obligó a una
amplia modificación de su articulado y a que su numeral 72.C recono
ciera como facultad común y no sucesiva de las cámaras, el nombrar
empleados de su s ecretaria y hacer el reglamento interior. Así, en gene
ral se suprimió la facultad ele remoción, y las de nombramiento y remo
ción para el caso ele la contaduría mayor.
Tal redacción se transpuso en la fTacción III del artículo 77 de la Cons
titución de 1 9 1 7 sin modificación alguna, y a la fecha el poder revisor
continúa sin tocarla, aun cuando la organización y el funcionamiento de
las cámaras se ha modificado, sobremanera, con la gran reforma ele la
Ley Orgánica de 1 999.
Por ello puede entenderse como una descontextualización el hecho de
que las cámaras nombren a los empleados de la secretaría, cuando cada
una de las cámaras tiene más ele una secretaría y estas abordan mate
rias diversas.
Sin embargo, la propia Ley Orgánica del Congreso, más que el Re
glamento para el Gobierno Interior -evidente y claramente anacróni
co- precisa diversas facultades de nombramiento y remoción de sus
empleados. A título de ej emplo, pueden citarse las facultades del Pre
sidente de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados
para nombrar secretario técnico (artículo 8 1 . 6); del Pleno de la misma
Cámara para aprobar los nombramientos del secretario general y del con
tralor del órgano legislativo (artículo 3 8 . l . d); del Pleno de la Cámara ele
Diputados para nombrar a la contraloría interna (artículo 53. 1); del mis
mo Pleno para nombrar al titular de la Unidad ele Capacitación y For-
mación Permanente de los integrantes de la Cámara de Diputados, en

los términos que marque el Estatuto del Servicio Civil ele Carrera (artícu
lo 5 5); del propio Pleno para nombrar a los titulares ele los servicios par
lamentarios, administrativos y financieros de la Cámara de Diputados
conforme a las disposiciones del estatuto del servicio civil de carrera (ar
tículo 5 7); y de la Mesa directiva ele la Cámara ele Senadores para expe
dir el nombramiento y resolver la remoción ele los servidores públicos de
la propia Cámara (artículo 66).
Un punto importante es que en ambas cámaras del Congreso de la
Unión, se han establecido las bases para la construcción de un servicio
civil de carrera. El veintiséis de Abril de dos mil, la Cámara de Dipu
tados aprobó el Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y
del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados, compuesto por 1 5 8
artículos base y nueve artículos transitorios que regulan la organización
y funcionamiento de las secretarías y de la coordinación de comunica
ción social, el servicio de carrera y la unidad de capacitación y formación
permanente, y la contraloría interna.
De manera tardía, el siete de noviembre de dos mil dos, la Cámara de
Senadores votó favorablemente el Estatuto del Servicio Civil de Carrera
de la Cámara de Senadores, compuesto por 1 05 artículos base y siete
artículos transitorios que regulan como temas capitales los de la organi
zación del servicio civil, la operación del servicio civil, la capacitación y
la formación permanente, las remuneraciones y estímulos para el servicio
civil de carrera, los derechos, las obligaciones y sanciones a los miembros
del servicio civil, y el procedimiento para la aplicación de las sanciones.
Ambos estatutos, el de la Cámara de Diputados con una concepción
orgánico-funcional, y el de la Cámara de Senadores, con una orienta
ción más procesal, representan un avance cualitativo. Sin embargo, se
ha favorecido la validación ele los cargos de las personas que venían
desempeü.ando la función durante aü.os o que fueron llevados ahí por los
legisladores en ej ercicio, en tanto que en la Cámara de Diputados se
tiene un retroceso funcional más acusado en la vertebración de la carre
ra funcionarial.
iv) Hacer el reglamento interior de la misma
El reglamento puede definirse como el conjunto de reglas autóno
mas que tienen por obj eto desarrollar las disposiciones jurídicas concer
nientes a la estructura, organización y funcionamiento de las cámaras o
para regular su funcionamiento interno cuando no existen esas disposi
ciones.
La importancia de la facultad reglamentaria de las cámaras, cuyo
fruto es el reglamento, se encuentra reflej ada en la opinión del profesor
Silvano Tosi consistente en que en los Estados con organización parla-
mentaria -incluso, se podría decir que en aquellos no parlamentarios

buena parte de la historia del Parlmnento se encuentra compendiada e
ilustrada por la historia de sus reglamentos.
Además de esa importancia testimonial del Reglamento, su trascen
dencia radica en que son reflejo ele la autonomía del poder legislativo y ele
sus cámaras en el esquema de la división ele poderes, en la medida que
posibilita tanto su independencia como la cooperación con los órganos
públicos que se relacionan con sus funciones legislativas y ele control.
En el reglamento encontramos normas que disciplinan la función ele
control y, señaladamente, normas sobre la producción ele normas jurídi
cas que constituyen la cobertura del proceso ele reproducción del propio
sistema jurídico.
Sin embargo, ya no se abundará en esta potestad cameral dado que
ha sido explicada con detalle al analizarse con anterioridad el sistema
de fuentes normativas del Congreso y sus cámaras.
v) Convocatoria para elecciones extraordinarias
El artículo 77, fracción IV, Constitucional, que otorga a las cámaras
la facultad común ele convocar a elecciones extraordinarias para cubrir
las vacaq�es de sus miembros elegidos por el principio de mayoría rela
tiva -salvo las que ocurran en el último año de ejercicio-, concuerda
con el numeral 63 de la propia Constitución, en cuanto precisa las con
diciones para declarar vacante una diputación o senaduría por no acep
tación del cargo y ratifica que las vacantes de diputados y senadores
elegidos por el principio ele mayoría relativa deben cubrirse mediante
un proceso electoral extraordinario .
De la misma manera, concuerda con lo dispuesto en los artículos 5 5
y 5 8 d e l a Constitución, concernientes a los requisitos d e elegibilidad
que deben reunir quienes han de ocupar el cargo de diputado y senador,
respectivamente.
Las disposiciones constitucionales se desarrollan en los artículos 7
-requisitos de elegibilidad para ser senador o diputado federal-, 8 -res
tricciones al registro de candidatos a diputados y senadores-, 20 -pre
vé la declaración ele nulidad de elecciones y la forma de cubrir las vacantes
ele diputados y senadores-, 2 1 -regula la convocatoria de elecciones
extraordinarias y las potestades generales del I nstituto Federal Electoral
al respecto-, y 1 74 -precisa las etapas del proceso electoral ordina
rio- del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En ese marco, cabe considerar que la convocatoria de elecciones ex
traordinarias para cubrir las vacantes de diputados y senadores al Con
greso de la Unión, debe presentarse en forma de iniciativa de decreto, por
cualquiera de los legisladores ele las cámaras.
La iniciativa de decreto debe reunir los requisitos de cualquier inicia

tiva, pero su parte propositiva debe contener el texto de la convocatoria
en el cual se precisen con toda claridad:
A. El carácter de convocatoria;
B . Su objeto;
C. Los requisitos de elegibilidad ele los candidatos;
D. El día ele la celebración ele las elecciones;
E. Competencia del IFE para ajustar los términos, plazos y demás
condiciones del proceso electoral extraordinario; y,
F. El periodo de ejercicio constitucional o resto de él para el cual se
convoca.
El decreto debe publicarse en el Diario Oficial ele la Federación y ha
cerse del conocimiento de las autoridades electorales competentes.
En la vida contemporánea, los procesos electorales extraordinarios
no son desconocidos en el orden federal ni en el orden local, aunque
cabe reconocer que es en el ámbito local en donde se han llevado con
mayor frecuencia.
Otro aspecto es que la mayoría de los procesos electorales extraordi
narios se han v�rificado luego de que se han declarado nulas las eleccio
_
nes por los tribunales electorales .
Artículo 77
l . Dicta r resoluciones económicas relativas a su régimen interior.
1 1 . Comun icarse en la Cámara colegisladora y con el Ejecutivo de la U nión , por
medio d e comisiones de su seno.
1 1 1 . Nombrar los empleados d e su secretaría y hacer el reglamento interior de la
misma.
IV. Expedir convocatoria , dentro del térm ino de 3 0 días a partir de que ocu rra la
vacante, para elecciones extraord inarias que deberán celebrarse dentro de los 90 días
siguientes , con el fin de cubrir las vacantes de sus miem bros a q u e se refiere el artícu
lo 63 de esta Constitución, en el caso de vacantes de diputados y senadores del Congreso
de la U nión por el principio de mayoría relativa, salvo que la vacante ocurra dentro del
año final del ejercicio del legislador correspondiente.
1 . 7. POTESTAD ÚNICA DE DIPUTADOS DE FUNGIR

COMO CÁMARA DE ORIGEN EN MATERIAS DELIMITADAS
Es la facultad que únicamente tiene la Cámara de Diputados para ser
cámara de origen en el estudio y discusión de proyectos legislativos en
materias con previa determinación en la Constitución: empréstitos, con
tribuciones, impuestos y reclutamiento de tropas (art. 72, inciso h). Por
consiguiente, el Senado queda en principio confinado a realizar funciones
de cámara revisora en dichos casos.
Sin embargo, una reinterpretación garantista Uunto al respeto debi

do entre cámaras) apegada en las propias normas constitucionales vi
gentes podría admitir cierta flexibilización en esta prelación temátic a
que gozan los diputados, llegado el caso de tramitarse con éxito la hipó
tesis prevista en el inciso i del artículo 72,4 lo que se refuerza por la le
tra del inciso precedente, que sólo exige la "discusión" originaria de
proyectos en la Cámara de diputados, mas nunca su "aprobación" .
Esto potencia el papel del Senado ante el supuesto d e inactividad
deliberada de la Cámara baja, al quedar la Cámara alta en aptitud ele
legislar de origen en materias que en un inicio tuvo proscritas .
Como las demás materias suponen la indistinción sobre cuál debe
fungir como cámara originaria o cuál ele cámara revisora, puede afirmar
se que aun siendo el sistema bicameral mexicano imperfecto (con predo
minio muy racionalizado de la Cámara baja) es clara la tendencia actual
al equilibro y paridad ele las cámaras en el ej ercicio de competencias y
facultades del Congreso de la Unión.
CONSTITUCIÓN POlÍTICA
( e xtra ctos )
Artíc�lo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de
alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del
Congreso y sus reg lamentos respectivos, sobre la form a , intervalos y modo de proce
der en las discusiones y votaciones:
Pá rrafo reformado DOF 17-08-2011
A . Aprobado u n proyecto e n la Cámara de s u origen , pasará para s u discusión a

j
la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al E ecutivo, q u i e n , si no tuviere o bservaciones
que hacer, lo publicará in med iatamente.
j
B. Se reputará aprobado por el Poder E ecutivo todo proyecto no devuelto con
observaciones a la Cámara de su origen dentro d e los treinta días naturales siguientes
j
a su recepción; vencido este plazo el E ecutivo d i spondrá de diez días naturales para
promulgar y publicar la ley o decreto . Transcurrido este segundo plazo, la ley o de
creto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará
dentro de los diez días naturales sigu ientes su publicación en el Diario Oficial de la
Federación , sin q u e se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no
se interru mpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la de
volución deberá hacerse a la Comisión Permanente.
I nciso reformado DOF 17-08-2011
4 Que en su letra dispone: "inciso i) Las iniciativas de las leyes o decretos pueden
comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras en que se presenten, a menos
que transcurra un mes desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda
dictamen, pues en tal caso el proyecto de ley o decreto, puede presentarse y discutirse en
la otra Cámara, y" . . .
C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo ,

será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discuti
do de n u evo por ésta, {sic DOF 05-02-1917) y si fuese confirmado por las dos terce
ras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora . Si por esta
fuese sancionado por la misma mayoría , el proyecto será ley o decreto y volverá al
Ejecutivo para su prom ulgación .
Las votaciones de ley o decreto , serán nominales.
D. Si algún proyecto d e ley o decreto, fuese desechado e n s u totalidad por la
Cámara de revisión, volverá a la d e su origen con las observaciones que aquella le
h u biese hecho. Si examinado d e n u evo fuese aprobado por la m ayoría absoluta d e los
miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez
en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los
efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, n o podrá volver a presentarse e n el
mismo período d e sesiones.
E . S i un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o
adicionado por la Cámara revisora , la nueva discusión de la Cámara de su origen
versará ú n icamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder
a lterarse en manera alguna los artícu los aprobados. S i las adiciones o reformas hechas
por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos pre
sentes e n la Cámara de s u origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los
efectos d e la fracc.i ón A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora
fueren reprobadas por la m ayoría de votos en la Cámara de su orige n , volverán a
aquella para que tome en consideración las razones de ésta , y si por mayoría abso
luta de votos presentes se desecharen e n esta seg unda revisión dichas adiciones o
reformas, el proyecto, en lo q u e haya sido aprobado por a m bas Cámaras, se pasará
al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora insistiere, por la
mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyec
to no volverá a presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que
a m bas Cámaras acuerden , por la m ayoría absoluta d e sus miembros presentes, que
se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los
adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.
F. E n la interpretació n , reforma o derogación de las leyes o decretos, se obser
varán los mismos trámites establecidos para su formación.
G . Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su
origen , n o podrá volver a presentarse en las sesiones del a ñ o .
H . La formación de l a s leyes o d ecretos p u e d e comenzar indistintamente en cual
quiera d e las dos Cámaras, con excepción d e los proyectos q ue versaren sobre em
p réstitos , contribuciones o i m puestos, o sobre reclutamiento d e tropas, todos los
cuales deberán discutirse primero e n la Cámara d e Diputados.
l. Las iniciativas d e leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara
en q u e se presenten , a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Co
misión d icta minadora sin que ésta rinda dictamen, pues e n tal caso el mismo proyec
to de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.
1 {sic DOF 24-11-1923). E l Ejecutivo de la U nión no puede hacer observaciones
a las resoluciones del Congreso o d e alguna d e las Cámaras, cuando ejerzan funcio-
nes de cuerpo electoral o d e jurado, lo mismo que cuando la Cámara de D i putados

declare que debe acusarse a u no de los altos funcionarios d e la Federación por delitos
oficiales.
Tampoco podrá hacerlas al Decreto d e convocatoria a sesiones extraordinarias
que expida la Comisión Permanente.
CAPÍTULO 2
DE LAS FUNCIONES DEL CONGRESO
O DE SUS CÁMARAS
l . TIPOLOGÍA DOCTRINAL CON BASE EN LAS FUNCIONES ASUMIDAS
Con apoyo en la serie de facultades y competencias camerales anali

zadas en el capítulo anterior, propongo ahora una clasificación de las
funciones del Congreso de la Unión y de sus cámaras pero incorporando
valoraciones doctrinales que ayudan a entender las características de
las funciones implicadas.
1 . 1 . FUNCIÓN LEGISLATIVA ORDINARIA

(CONTROL LATO SENSU)
Ésta es una función prototípica de parlamentos y congresos del mun
do, que inclusive ha llevado a denominar. al poder que las despliega como
"Poder Legislativo " .
Tal poder sigue identificando a las cámaras de conformación contem
poránea desde el momento que sostienen un protagonismo claro duran
te la tramitación de los procedimientos ordinarios de configuración de
leyes y normativas del Estado.
Es el caso del Congreso General (y sus dos cámaras), que poseen en
México la función de iniciar, estudiar, discutir y, en su caso, aprobar un
procedimiento ordinario de creación de leyes o de normativas que vin
culan a todo habitante de la Unión.
Como ya se ha visto, la especificidad del procedimiento se prevé tanto
en los artículos 35, 7 1 , 72, 73 y 1 2 2 de la Constitución Política como en
su legislación de desarrollo.
Por lo que ahora clasificaré sencillamente las modalidades del pro
cedimiento legislativo ordinario, identificando sólo algunos de sus ele
mentos característicos. A saber:
Modalidades del procedimiento legislativo ordinario:
i) Procedim.iento terso y llano de creación legislativa:
El que se configura cuando el procedimiento acata los mandatos
constitucionales previstos en el artículo 7 1 (es decir, la potestad de ini-
1 95
1 96 DERECHO PARLAMENTARIO ORGÁN IC O
ciativa legislativa), traspasando sin contratiempos los requisitos puntua

les y llanos del artículo 72, inciso a, del mismo ordenamiento.
ii) Procedimiento ralentizado por diferendos entre cámaras:
El que se configura cuando el procedimiento ordinario de creación
legislativa se torna más lento, en razón de activarse los contenidos pres
criptivos del artículo 72; en específico, sus incisos D, E, G e I de la
Constitución Política.
iii) Procedimiento complejizado por la intervención del Presidente de
la República:
Este procedimiento se configura cuando, pese a que senadores y
diputados han solventado el procedimiento terso y llano descrito con an
terioridad, el Presidente de la República decide usar la potestad especial
de observación a los proyectos que tiene conferida en el artículo 72, in
cisos B y C, de la Constitución Política.
En consecuencia, el procedimiento entra en fase de una compleji
zación mayor de la que bien podría salirse avante o, también, quedar
atrapado un proyecto de ley o decreto por no haberse superado el pro- -
cedimiento correspondiente.
1 .2 . LAS FUNCIONES CONGRESUALES EXTRAORDINARIAS

DEL ARTÍCULO 29 CONSTITUCIONAL
Como se sabe, el sistema constitucional mexicano se ha moderniza
do de forma reciente en cuanto a las potestades y límites del artículo 2 9
constitucional (y e n otras definiciones sobre derechos humanos) . !
Aunque no es objeto de un estudio preciso esta parte del régimen cons
titucional, procede hacer un análisis específico de ese precepto para apre
ciar, enseguida, cuáles son las funciones del Congreso y de su Comisión
Permanente en la materia.
Visto de forma panorámica, las modificaciones al artículo 29 inau
guran una serie de controles y limitaciones novedosas para los poderes
públicos de la Unión.
Aun cuando se mantiene la facultad del Presidente de la República
para proponer decretos con estado de suspensión de garantías, como no
vedad se introduce la potestad del mismo f-tmcionario para proponer
decretos de estado de excepción con restricción del ejercicio de derechos
1 Decreto de reformas a la Constitución publicado el 10 de junio de 201 1 en el DOF,

conocida como "reformas en materia de derechos humanos". Esto porque las modificacio
nes abarcan a la denominación del título I del texto constitucional y de sus artículos 1, 3,
1 1 , 1 5 , 1 8, 29, 33, 89, 97, 102 y 1 05.
DE LAS FUNCIONES DEL CONGRESO O DE SUS CÁMARAS 1 97
constitucionales.z Ambos tipos de decretos son constitutivos de situacio

nes que bien podrían configurarse de forma simultánea o, también, de
forma separada.
Si bien hay la apariencia que los decretos mencionados ensanchan
el poder del Ejecutivo, lo sobresaliente de ahí es que el legislador también
estableció una serie de limitaciones y mecanismos de control vinculan
tes, en la hipótesis de impulsarse uno u otro estado en la realidad cons
titucional (o incluso, en ambos).
Por lo que atañe a la intervención del Congreso de la Unión (y dos
de sus órganos: el Pleno de Congreso General y el de Comisión Perma
nente), es necesario clarificar qué tipo de funciones desempeñan en di
chos supuestos.
a) La función de control congresual de la iniciativa de Decreto con
estado de suspensión de garantías o del Decreto con estado de excepción
que restringe el ejercicio de derechos constitucionales (o de ambos)
Dicha función se encierra en la potestad de aprobación inmediata
de los Decretos presidenciales que compete ejercer al Pleno del Congre
so General o de la Comisión Permanente, siempre y que el texto de la
iniciativa de Decreto(s) del ejecutivo se encuentre(n) acordemente fun
damentado(s) y' motivado(s); lo mismo que bien redactado(s) en su catálogo
de prevenciones generales, mismas que no pueden trascender ninguno de
los límites constitucionales o de las facultades propias del poder Ejecu
tivo. Por ejemplo, rebasar su potestad reglamentaria o invadir atribucio
nes que no le competen.
b) La función extraordinaria corzgresual de expedir autorizaciones al
Poder ejecutivo
Sin embargo, puede configurarse la hipótesis que el Presidente de la
República haya propuesto en su iniciativa de Decreto el contenido de pre
venciones generales que rebasan (o intentan trascender) las funciones
de naturaleza formal y materialmente ej ecutivas (por ej emplo, excederse
en su capacidad reglamentaria o de legislador material que no tiene per
mitido). Inclusive, puede que la situación extraordinaria produzca la ne
cesidad de flexibilizar ciertas potestades del Ejecutivo o que éste busque
refonnular las prevenciones generales de su actuación con o sin la auto
rización del Congreso .
Como dicho poder s e halla impedido d e arrogarse atribución alguna,
entonces compete exclusivamente al Congreso de la Unión (pero nunca
a la Comisión Permanente, como bien previene el profesor Raúl Gonzá-
2 El segundo párrafo del artículo 29 en vigor, otorga un marco de derechos indispo

nibles para su restricción inspirándose en las estipulaciones dispuestas por el artículo 27
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
lez Schmal),3 otorgar la autorización al Presidente de la República de esa

serie de estipulaciones-marco a través de las cuales podrá éste fundamen
tar los decretos o normativas que dicha situación lleve a expedir.
La conformación de tales estipulaciones-marco es potestad consti
tucional única del Congreso de la Unión (o sea, prestar las autorizaciones
que se alude en la última parte del primer párrafo del artículo 29); pero
de ninguna manera, esto incluye a los decretos con medidas legales y
administrativas firmados por el Presidente de la República que no requie
ren la sanción congresual. Toda vez que dichas medidas tienen ahora con
trol automático de constitucionalidad y de validez ante la SCJN, de acuerdo
con lo dispuesto en el nuevo último párrafo del artículo en mención.
No debe olvidarse que, de forma eventual, todo decreto del Ejecutivo
podría ser objeto de una controversia constitucional entre los Poderes
Legislativo y Ejecutivo de la Unión, siendo el caso de imputarse de una
u otra parte la existencia de vicios o invalidez dentro de la SCJN y que,
a su vez, subsistan dudas razonables de constitucionalidad.
De cierta manera, dentro de estos últimos mecanismos de control sub
yacen anomias constitucionales . Visto que hay alcances contradictorios
de las nuevas potestades del Poder legislativo, per se, como esa habilitación
que recibe el Congreso para revocar actos y medidas normativas del Pre
sidente de la República, a pesar que no tiene capacidad de aprobarles en
el interior de sus cámaras tal y como he referido en líneas anteriores.4
e) Nueva función congresual de ultimar los estados de suspensión de
garantías · o de restricción de derechos
Como novedad se introduj o una función al Congreso de la Unión
(4° párrafo del artículo multicitado), que ahora le permite decretar la
revocación de los estados constitucionales de excepción (incluida toda
medida'· legal y administrativa presidencial), con la posibilidad de ade
lantarse también en plazos que el propio Congreso haya autorizado con
anterioridad. Dicha resolución congresual tiene una importante caracte
rística dentro del sistema constitucional: resulta inobservable por parte
del Ejecutivo federal. Ergo, no hay veto presidencial posible.
CONSTITUCIÓN POLfTICA (extractos)

Artículo 29. En Jos casos d e invasió n , perturbación grave de la paz pública , o de
cualquier otro que ponga a la sociedad e n grave peligro o conflicto, solamente el Pre
sidente de Jos Estados U nidos Mexicanos, d e acuerdo con Jos titulares d e las Secre-
3 Con lucidez, el profesor indica que "la Comisión Permanente no podría delegar lo
que no tiene" (es decir, la potestad legislativa). Véase GONZÁLEZ SCHMAL, Raúl (2003):
Programa de Derecho Constitucional, Noriega Editores, México, p. 2 5 1 .
4 De ahí l a importancia d e la legislación reglamentaria del artículo 2 9 constitucional,
que deberá expedirse en los siguientes meses.
DE LAS FUNCIONES DEL CONGRESO O DE SUS CÁMARAS 1 99
tarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del

Congreso de la Unión o d e la Comisión Permanente cuando aq uel no estuviere reu n i
d o , podrá restringir o suspender e n todo el país o en l u g a r determinado el ejercicio de
los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácil
mente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado , por medio de preven
ciones generales y sin q u e la restricción o suspensión se contra iga a determinada
person a . S i la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido,
éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso , se convocará de inmedia
to a l Congreso para que las acuerde.
E n los decretos que se expida n , n o podrá restri ngirs e n i suspenderse el ejercicio
de los d erechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad j u ríd ica, a
la vid a , a la integridad pers o n a l , a la protección a la fam ilia , al nombre, a la nacio
nalidad ; los derechos de la n iñez; los derechos políticos; las l i bertades d e pensamien
to, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna ; el principio d e legalidad y
retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la
servidumbre; la prohi bición de la desaparición forzada y la tortura ; ni las garantías
j u d iciales i n dispensables para la protección de tales derechos.
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar
fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser propor
cional al peligro a que se hace frente, o bservando, e n todo momento los principios de
legalid a d , racionalidad, procla mación, publicidad y no discrim inació n .
Cuando s e ponga fin a la restricción o suspensión d e l ejercicio de los derechos y
garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas
las medidas legales y admin istrativas adoptadas d u rante s u vigencia quedarán s i n
efecto d e forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones a l decreto m e
d i a nte el c u a l el Congreso revoque la restricción o suspensión .
Los decretos expedidos por e l Ejecutivo d u rante l a restricción o suspensión, serán
revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte d e Justicia de la Nación, la
que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.
1 .3 . FUNCIÓN CONSTITUYENTE Y/O PARACONSTITUYENTE

Una parte de la doctrina llama función constituyente a la que ejecuta el
Parlamento en los procedimientos previstos por el propio ordenamiento
general, que llevan a la modificación, supresión o adición de contenidos
del Texto constitucional.s
Éstos serían los supuestos establecidos en el procedimiento sustan
cial de reformas y adiciones a la Constitución Política que se instituyen
en el artículo 1 3 5 constitucional (y los artículos 230 al 232 del RD). Proce
dimiento que contempla en sus pasos secuentes la aprobación de una
mayoría calificada de legisladores en ambas cámaras ("de 2/3 partes de
los presentes"); la sanción de la mayoría de la Legislaturas de los esta-
5 Véase, por ejemplo, OLANO GARCÍA, H. Alejandro: Derecho Constitucional Orgánico,
Ediciones Doctrina y Ley LTDA, Bogotá, p. 72.

dos; el cómputo y la declaración del Congreso o de la Comisión Perma

nente si fuere el caso de haberse conseguido el cambio constitucional; y,
en última instancia, la promulgación y publicación que compete hacer
al Presidente de la República.
Durante décadas, a tal conjugación de potestades orgánicas se deno
minó en la doctrina mexicana Poder Constituyente Permanente (Felipe
Tena Ramírez et al.). Sin embargo, cada vez está más en desuso dicha
terminología no sólo por ciertos excesos interpretativos que conllevó, sino
porque ha ido ganando espacio la crítica con respecto a que esos órga
nos concitados en el artículo 1 3 5 constitucional, a lo sumo despliegan
una función para constituyente de revisión y actualización del texto fun
dacional, mas nunca podrán suplantar funciones originarias del Consti
tuyente.6
Lo anterior explica porque otros sectores de la doctrina se decantan
ahora por utilizar términos como "órganos revisores o reformadores",
"órganos de revisión constitucional", "instancias de reforma y adiciones
a la Constitución" u otros que no necesariamente repitan la anacrónica
alusión al Poder Constituyente Permanente. Sabedores que su función im
plica en todo caso atribuciones de órganos constituidos, pero no las de
un órgano. constituyente genu1no .
E n e l fondo, aunque l a añosa alusión al Poder Constituyente Permanen
te se exprese de buena fe, finalmente solo atrae resabios absolutistas que
empatan con el antiguo soberanismo parlamentario inglés o el asambleís
mo francés propio del siglo XVIII. Impensados para esta época.
Dejar de lado dicha denominación anacrónica, también supondría
la inserción en el constitucionalismo democrático adoptando una semán
tica más garantista.
6 Aunque la SCJN ha tenido · erráticos criterios con relación COJ1 el control formal y
material de las adiciones y reformas constitucionales, no sería para nada desestimable que
una temprana resolución de su renovado Pleno (de 30 de agosto de 1996, recaída sobre un
amparo en revisión del afamado "Caso Camacho"), podría seguir inspirando al sistema
constitucional por la preclaridad y entendimiento acotado de dicha [·unción constitucional.
Al menos cuando formula valoraciones como las siguientes: "En la legislación mexicana
no existe prohibición expresa que prohíbe el ejercicio de la acción de amparo en contra
del proceso de reforma de la Carta Magna. Es innegable que los tribunales de la Federa
ción están facultados para intervenir en el conocimiento de cualquier problema relativo a
la violación de los derechos fundamentales. Las entidades que intervienen en el proceso
legislativo de una reforma constitucional, que en el ejercicio de sus atribuciones secuen
ciales integran el órgano revisor, son autoridades constituidas, en tanto que se ha determi
nado que tiene tal carácter las que dictan, promulgan, publican, ejecutan o tratan de
ejecutar la ley o el acto reclamado. No obstante que el resultado del procedimiento recla
mado hubiere quedado formalmente a la categoría de norma suprema; dicho procedi
miento es impugnable a través del juicio de amparo . . . ".
DE LAS FUNCIONES DEL CONGRESO O DE SUS CÁMARAS 201
1 .4. FUNCIÓN DE CONTROL NO LEGISLATIVO

(SENSU ESTRICTO)
No hay parlamento que se asuma de última generacwn y que no
cuente entre sus atribuciones ordinarias con determinadas funciones de
control.
A las cámaras que procesan la representación de intereses de corte
popular o territorial, o que sencillamente resuelven a través de sus reso
luciones reclamos ciudadanos, hoy no se les puede únicamente confinar
como sedes de procedimientos de creación legislativa, tal y como ya
ocurrió con el Poder Legislativo en épocas previas al XIX.
En tanto que órganos polifacéticos, las cámaras democráticas po-
seen funciones de control cuya importancia se equipara a la función le
gislativa.? Si bien ésta ya supone un tipo de Control Parlamentario (que
antes he denominado control legislativo lato sensu), el Control Parlamen
tario No Legislativo implica otra serie de actos de control sensu estricto.
Para comprender mejor las funciones de Control Parlamentario No
Legislativo, es necesario repasar el listado de facultades del Congreso
que no inciden en la función legislativa directa, para ver cómo sus cá
maras poseen más atribuciones que encierran distintos actos parlamen
tarios de "non1bran1iento", "aprobación" , "elección", "n1odulación" ,
"fiscalización" , ·"análisis", "información", "objeción" , "citación", "investi
gación", "acusación" , "ratificación", "enj uiciamiento " , " formulación de
preguntas parlamentarias " , etcétera.
A continuación, se identificarán funciones variadas que conforman
la esfera del Control Parlamentario No Legislativo.
1 . 5 . FUNCIONES DE GUARDA Y CUSTODIA

DEL PACTO FEDERAL
Con detalle se ha analizado ciertas facultades del Congreso y de sus
cámaras que posibilitan la ordenación del sistema constitucional. Ense
guida, describo otras facultades que buscan la defensa específica de ese
orden constitucional, pero denominándolas en este espacio como fun
ciones de guarda y custodia del Pacto federal.
Dichas [·unciones s e configuran cuando e l Poder legislativo mantie
ne la fortaleza y la unidad de la Nación, a través del poder que tiene
para administrar el ingreso de nuevas partes a la Unión, bien sea en el
caso de procesar una solicitud de adhesión de una entidad con nuevos
7 Véase el estudio sobre el "principio de información y de investigación" ·del Congre

so, del Dr. Gastón Julián Enríquez Fuentes, que sirve ele ruta orientadora para quienes
buscan hacer rendir la función de control congresual, en ERAÑA SANCHEZ, Miguel (Coor
dinador) (20 1 0) : Los principios parlamentarios, op. cit., pp. 73-99.
territorios o, también, en el caso que se planteé la creación de una enti

dad dentro de los límites territoriales de las ya existentes . Tales son las
finalidades que se persiguen en los procedimientos previstos en el ar
tículo 73, fracciones I y III, de la Constitución vigente.
También, pueden incluirse aquí las atribuciones exclusivas del Sena
do previstas en el artículo 76, fracciones V y VI -ya explicadas en el
capítulo de sus facultades-, en razón de que implican finalidades simi
lares a las que busca el propio sistema baj o un tamiz de control político
de constitucionalidad: la pacificación de diferendos y conflictos que se
susciten entre las partes de la Unión.
Por consiguiente, del prudente ej ercicio de dicha función dependerá
la recomposición de relaciones armónicas entre los miembros de pleno
derecho de la Unión federal, a partir del entendimiento correcto de sus
normas fundacionales.
1 . 6 . FUNCIÓN PRESUPUESTARIA
El Congreso en lo general, y la Cámara baj a en particular, tienen
funciones presupuestarias de la mayor importancia que implican el lla
mado "poder de la bolsa " . s
Ya se ' infería en otra parte de este estudio que las facultades bicame
rales de expedición de la Ley de ingresos (y toda ley de corte fiscal), han
imputado cierto carácter de bicameralismo perfecto al sistema cameral
mexicano . Sin embargo, éste se imperfecciona cuando un número im
portante de otras funciones presupuestarias quedan en manos exclusi
vas de la Cámara de diputados .
Empezando por la potestad de aprobación anual del Decreto de pre
supuestos de la Federación, así como la evaluación financiera de la ges
tión de su gasto público.
De la misma manera, el sistema bicameral resulta imperfecto cuan
do sólo recaen las facultades exclusivas en los diputados para determi
nar retribuciones para los empleos públicos como cámara originaria; o
de cámara única para la revisión a posteriori de ingresos y egresos de la
Federación y de los entes públicos a través de las [-unciones que los
diputados encomiendan a la Auditoría Superior de la Federación, junto
con la aprobación del informe final sobre el estado de la cuenta pública.
Facultades, todas, que se hallan dispersas a través de preceptos cons
titucionales y legales diversos, como las fracciones II, IV y VI del artícu
lo 74; o también, en el contenido de los artículos 75, 79, 89, 1 27, 1 3 1 , y de
sus respectivas leyes de desarrollo.
8 FIX-ZAMUD!O, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salvador ( 1 999): Derecho Constitucio

nal, México, p. 56.
l .7. FUNCIONES PARAJURISDICCIONALES

En líneas anteriores cuestioné que a los poderes constituidos no es
dable ejercer funciones constituyentes típicas y que, por ello, únicamen
te despliegan funciones paralelas en el procedimiento de reforma cons
titucional. De la misma manera, es impreciso hablar ele una función
jurisdiccional plena en ciertas atribuciones ele los Diputados como la que
les permite erigirse como Órgano de Acusación en el Juicio Político (ar
tículo 1 1 0 constitucional); o decretar la aprobación ele la Declaración de
Desafuero (artículo 1 1 1 constitucional). Tampoco en la función ele Jurado
de Sentencia que podría desempeñar el Senado, dentro del primero de los
procedimientos constitucionales previstos en su título IV.
Otra cuestión está en el hecho que, en dichas hipótesis, es válido que
las cámaras se apoyen en saberes y técnicas de corte jurisdiccional, como
también inspirarse en sus principios rectores (de independencia, impar
cialidad, exhaustividad, legalidad, etc.), pero evitando incurrir en la con
fusión o invasión de facultades que material y habitualmente le son ajenas
como Poder legislativo.
Por tanto, prefiero identificar las atribuciones camerales aquí referi
das simplemente como funciones parajurisdiccionales, a la vez que su
realización iniplica el apego estricto tanto en las competencias del siste
ma constitucional, como en las limitaciones que ahí se contemplan.
1 . 8 . FUNCIONES ELECTORALES
Dejando de lado que la organización y administración de las eleccio
nes recae en un órgano autónomo denominado Instituto Federal Electo
ral y que, por cuanto se refiere al arbitraje jurisdiccional electoral, éste ha
sido conferido al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
en cambio puede afirmarse que el Poder Legislativo Federal todavía man
tiene determinadas funciones con incidencia electoral indirecta. Cuya im
portancia no es desestimable, tal como se verá a continuación:
a) Atribuciones de nombramiento de los artículos 41 y 99 ele la Cons
titución (consejeros del IFE y magistrados del TEPJF)
Tal como analizamos en las facultades constitucionales de carácter
exclusivo de las cámaras, vale recordar que la Cámara de diputados tiene
la función de elegir y, en su caso, reelegir al Presidente del IFE, lo mismo
que nombrar a ocho miem.bros más de su Consejo General. Por su par
te, al Senado compete el nombramiento de siete magistrados de la Sala
Superior y quince de las salas regionales del Tribunal Electoral del Po
der Judicial de la Federación, de entre las propuestas que le formule el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
b) Legitimación para promover acciones de inconstitucionalidad por

'
parte de minorías camerales y partidos
No puede olvidarse que las normas de carácter general, leyes y tra
tados son objetos impugnables a través de la acción de inconstitucional
con la eventual rúbrica de sujetos con legitimación habilitada; en parti
cular, las normas de carácter general (con incidencia en la materia elec
toral), pueden impugnarse a través de dicha garantía constitucional.
En la eventualidad que se involucren el cuestionamiento a leyes expedi
das por el Congreso de la Unión, la legitimación se otorga al 33% de los
miembros de una u otra cámara o, también, a los directivos de los par
tidos nacionales o locales con registro legal (entre otros sujetos con le
gitimación).
Aun cuando cabe aclararse que, esta última posibilidad de impugna
ción, no se imputa en sí al órgano cameral o al Congreso, como si a una
parte de sus integrantes de pleno derecho, como son diputados y sena
dores en lo individual, que en su conjunto conforman las minorías bene
ficiadas con el acceso a la tutela de constitucionalidad.
e) Facultad del artículo 74, fracción I
Tal facultad deviene del mandato previsto en el artículo 74, fracción I,
de la Constitución, cuyo parco desarrollo se tiene en la Ley orgánica del
Congreso (artículo 2 3 . 2 ) . Se refiere a la potestad constitucional y exclu
siva de la Cámara baja para "expedir el Bando Solemne para dar a cono
cer en toda la República la Declaración de Presidente Electo que hubiere
hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación " .
L a legislación secundaria, por s u parte, ha imputado después a l Pre
sidente de la Mesa directiva que disponga la elaboración del menciona
do bando con la finalidad que, sin discusión ninguna, se dé "a conocer
al Pleno en la sesión más próxima" .
Tales tareas mecánicas del Pleno d e los D iputados ya s e han critica
do, sobremanera, en otra parte de esta obra.
l . 9. FUNCIONES DE COLABORACIÓN INTERPODERES

Y DE ACONSEJAMIENTO DE ESTADO
Dichas funciones se relacionan, por ejemplo, con todas aquellas po

testades del Presidente de la República o de titulares de otro poder (como
el Pleno de la SCJN) de formular ante las cámaras propuestas, designa
ciones o nombramientos de altos cargos que están en la esfera de sus
atribuciones debidas. Pero que a través de mecanismos constitucionales o
legales de intercolaboración y de aconsejamiento de Estado, sólo se per
feccionan hasta que la Cámara de Diputados o Senadores expresa mate-
rial y formalmente la autorización, ratificación, aprobación, elección o

nombramiento eventual de un alto cargo del Estado.
No se repetirá aquí el listado de cargos implicados, ya que se ha estu
diado caso a caso en otra parte de esta obra.
1 . 1 0. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
Aquí se implican las funciones típicas de administración interior que
despliegan los órganos de auxilio cameral (Mesa, Presidencia de la Mesa,
Conferencia, Comisiones, Comités, Contralorías, Institutos), y que tienen
por objeto el cuidado, rendimiento, distribución, suministración y con
trol de elementos materiales que se ponen a disposición del Congreso y
sus cámaras, así como el gobierno administrativo de su personal de au
xilio técnico o de custodia, toda vez que al mismo Congreso y sus cámaras
se les vincula para profesionalizar tanto el reclutamiento, la adscripción,
la movilidad y el fincamiento de responsabilidades de sus funcionarios, lo
que debería realizarse a través de la administración cameral del respec
tivo Estatuto Civil de carrera.
Sin embargo, hacia el exterior de las cámaras también se vertebran
importantes funciones administrativas, como la confiada por el artícu
lo 1 0 0 constitt�cional al Senado de la República. Que encierra una suer
te de participaCión o cogobierno administrativo dentro del Poder Judicial
de la Federación, al poseer su Pleno la potestad de nombrar cada lustro
a dos de los siete integrantes del Consej o de la Judicatura Federal (CJF).
Mas habría de puntualizarse el hecho que todo integrante de este órga
no constitucional está amparado por un estatuto de prohibición de man
dato imperativo; lo cual significa que dichos consejeros no representan
interés ninguno de quienes los designan (como serían los dos consejeros
elegidos por el Senado) .
A consecuencia de ello, se diluye la función administrativa senato
rial de ejercicio, pero a cambio todavía subsiste la posibilidad de revisar
la correcta actuación de esos siete integrantes del CJF en sede congre
sual, llegado el caso de ejercer el control de responsabilidades políticas
por la afectación directa de intereses públicos fundamentales (artícu
los 1 00, 1 08 y 1 1 0 de la Constitución). Situación que sale de la órbita de
la función administrativa para ingresar en otra función de Control No
Legislativo.
1 . 1 1 . FUNCIONES DE DEFENSA Y PROTECCIÓN

DEL ORDEN CONSTITUCIONAL
Opto por denominar aquí funciones de defensa y protección del orden
constitucional a aquellas atribuciones confiadas a los miembros del Con
greso o sus cámaras, que buscan asegurar la constitucionalidad no sola-
mente de sus propios actos y decisiones congresuales, sino los ele otros
poderes y entidades públicas .
En un repaso panorámico del sistema constitucional vigente, en
cuentro al menos estas funciones con dicho impacto:
i) Atribuciones del artículo 1 05, f¡-acciórz I
En especial, la legitimación que tienen los Presidentes del Congreso,
ele cada cámara o de la Comisión Permanente para firmar, por acuerdo
mayoritario del respectivo Pleno cameral, una demanda ele controversia
constitucional que impugne actos o normas de carácter general cuya
validez y constitucionalidad se encuentren en cuestión a juicio del Poder
Legislativo ele la Unión. O en su caso, de sus cámaras o la Comisión
Permanente.
Aun cuando no hay espacio aquí para detalles ele procedimiento, esta
función podría valorarse mejor ele tenerse en cuenta que el Congreso y sus
cámaras (al igual que otros sujetos con legitimación previstos en el ar
tículo 1 05 constitucional), desempeñan un importante papel ante la jus
ticia constitucional: son entidades-correa de transnúsión y de coadyuvancia
con el principal intérprete j urisdiccional (la SCJN). Esto en la medida
que le acercan conceptos de invalidez y elementos variados de análisis, de
suma utilid�d cuando se revisan actos y normas de carácter general atri
buidas a los poderes públicos dentro del propio juicio de controversia
constitucional.
A grado tal que también surge la posibilidad para que el Departa
mento Jurídico de la Cámara o del Congreso (cuando ésta no sea parte
actora o demandada en la controversia), prepare escritos de alegatos y
ele tercer interesado que firme el Presidente (del Congreso, ele Cámara o de
la Permanente), a fin de allegar la argumentación más conveniente para la
defensa del orden constitucional y de las competencias implicadas. De
inmediato, ese alto cargo cameral debería rendir cuenta de esos hechos
al Pleno, pese a que ésta no sea la conducta recurrente en las últimas le
gislaturas. 9
De la misma manera, aparecen ciertas funciones de defensa y pro
tección del orden constitucional a través ele la legitimación que tienen
las minorías camerales (el 3 3 % de diputados o igual porcentaje de sena
dores) para firmar una demanda de acción de inconstitucionalidad; esto
cuando la duda de inconstitucionalidad afecte a una ley expedida por el
Congreso de la Unión, o a un tratado con aprobación senatorial. Vale
resaltar que, en el último supuesto, la posibilidad de impugnación por
esa vía sólo beneficia a las minorías de la Cámara alta.
9 De presentarse la omisión, habría competencia de las comisiones competentes y de

otros órganos para demandar su cumplimiento.
ii) Atribuciones del título IV constitucional

Bajo otras modalidades, pero con la misma teleología de defensa del
orden constitucional, los miembros de ambas cámaras del Congreso de la
Unión desempeñan [-unciones de aseguramiento de la constitucionalidad.
Por una parte, a través de la potestad que tienen de aprobar la Declara
ción de Procedencia que no es otra cosa que defender la garantía de
inmunidad funcionarial, prevista en los artículos 1 0 8 y 1 1 1 constitucio
nal (la que hemos visto en su naturaleza y alcances contemporáneos con
anterioridad) .
Por otra parte, con el poder que tiene el Congreso de la Unión para
fincar responsabilidades políticas en contra de altos cargos de la Federa
ción o de los estados (enlistados en el artículo 1 1 0), una vez probado en
un Juicio Político que existen responsables de violaciones directas de la
Constitución y de afectaciones a los intereses públicos fundamentales .
Sin duda, ahí se encierra una clara función de coadyuvancia en la
defensa de la Constitución en sede política. Pero esta vez a cargo de los
representantes de la Nación.
1 . 1 2 . FUNCIÓN DE
COGOBIERNO DE LA CAPITAL FEDERAL
É sta, que ' es una función poco estudiada en el sistema constitucional
mexicano, se desprende del párrafo de apertura del artículo 1 22 : " Defi
nida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del
Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de
los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los tér
minos de este artículo . . . .
"
Ya no extrañará, entonces, que la propia letra del artículo 1 22 , en su

quinto párrafo exprese que :
L a distribución d e competencias entre los Poderes d e la Unión y las autori
dades locales del D istrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:
A. Corresponde al Congreso de la Unión:
I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las mate-
rias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;
II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
III. Legislar en materia de deuda pública del D istrito Federal;
IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno
y eficaz f1..mcionamiento de los Poderes de la Unión; y
V. Las demás atribuciones que le señala esta Constitución.
En correspondencia con estas prescripciones constitucionales, el Es
tatuto de gobierno del D istrito Federal se ocupa de sus artículos 24 al 2 8
e n definir las competencias del Congreso d e l a Unión, e n tanto que órga
no de cogobierno del D istrito Federal.
ESTATUTO DEL DISTRITO FEDERAL ( extractos)

Artículo 25. La Conta d u ría M ayor de Hacienda de la Cámara de D iputados vi
g ilará la correcta aplicación d e los recursos proveniente·s del endeudamiento del Dis
trito Federal que realice el J efe de Gobierno del Distrito Federa l .
Artículo 26. En caso de remoción d e l J efe de Gobierno d e l Distrito Federa l , co

rresponde a la Cámara d e Senadores del Congreso de la Unión, nombrar a propuesta
del Presidente de la República , al sustituto que concluya el mandato, en los términos
de la Constitución Política de los Estados U n i dos Mexicanos y del presente Estatuto .
Artículo 27. El J efe de Gobierno del D istrito Federal podrá ser removido de su
cargo por la Cámara de Senadores, o en sus recesos por la Comisión Permanente,
por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden
públ ico en el Distrito Federal . La solicitud d e remoción deberá ser presentada por la
mitad d e los miem bros d e la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, de
acuerdo con la Constitución Política de los Estados U nidos Mexicanos y el presente
Estatuto .
Artículo 28. La S uprema Corte de J usticia de la Nació n , el Presidente de la Re

pública o la Cámara de Diputados del Congreso de la U nión , harán del conocimiento
de la Cámara de Senadores o, en su caso, de la Comisión Permanente del Congreso
de la U nión , la presunta existencia de causas graves que afecten sus relaciones con
el Jefe de Gqbierno del Distrito Federal o el orden p ú blico en el mismo, para efectos
de la remoción a que se refiere el artículo a nterior .
1 . 1 3 . FUNCIONES DE DIPLOMACIA INTERNACIONAL

De entrada, vale apuntar que estas funciones adquieren relevancia a
partir de que las prácticas y costumbres parlamentarias se han recon
figurado con fenómenos como el de la mundialización informativa y la
interrelación creciente de ciudadanos, pueblos, asociaciones públicas
o privadas y gobiernos del orbe.
Aun cuando las funciones de diplomacia internacional no tienen fun
damento expreso en la Constitución -salvo las facultades senatoriales
del artículo 7 6 analizadas con anterioridad- hoy se recogen en la nor
mativa reglamentaria de ambas cámaras del Congreso (arts. 2 8 0-2 89 del
Reglamento del Senado y 2 69-282 del Reglamento de Diputados).
Dichas facultades de diplomacia internacional que desempeñan am
bas cámaras del Congreso tienen cierto carácter dual:
i) Las funciones de diplomacia internacional de corte doméstico
Son las realizadas dentro del territorio nacional bajo la conducción
del Presidente y de la propia Mesa directiva de la Cámara. Por ej emplo,
cuando se reciben visitas en recintos camerales de delegaciones parla
mentarias de cualquier lugar del mundo, de Jefes de estado o de gobierno,
ele agentes diplomáticos o de representantes de gobiernos u organismos
internacionales .
Para el clesempefto ele esta función se apoyan en el protocolo y cere

monial que rige este tipo ele relaciones, a través ele las diversas activida
des en que intervienen los miembros ele las cámaras o del Congreso. O
los titulares ele los órganos parlamentarios internos.
ii) Las fimciorzes de diplomacia parlamentaria en el exterior
Suponen funciones ele los diputados o senadores que, en lo indivi
dual o en grupo, les son conferidas ele forma institucional para asistir,
adscribirse o relacionarse con la celebración ele una visita o el cumpli
miento ele una encomienda cameral o del Congreso ele la Unión en el
extranjero.
Entre dichas actividades se encuentran, por ejemplo, las reuniones
interparlamentarias ele carácter periódico (por ejemplo, con legisladores
ele EE. UU.) o las reuniones celebradas ele forma esporádica con diferen
tes cámaras; la asistencia o adscripción en organismos interparlamenta
rios permanentes o en foros multilaterales, grupos ele amistad, etc. , lo
mismo que cualquier visita oficial ele legisladores mexicanos a institu
ciones, parlamentos u organismos internacionales.
Llama la atención que en la conducción ele este tipo ele funciones
aparece un disminuido papel ele la Mesa directiva ele Cámara; en buena
medida, eso se' :explica porque toda propuesta ele legisladores que asuman
responsabilidades internacionales proviene de la respectiva Junta ele
Coordinación Política.
Tal hecho clesconfigura a este órgano (la JCP) al excederse en compe
tencias de corte internacional, a la vez que provoca cierta impostura e
invasión de funciones típicas ele las Mesas directivas. En otras palabras,
esto implica una severa desconsideración ele las atribuciones ele otros sis
temas parlamentarios . I o
Por último no debe olvidarse que, de manera obligada, todo nom
bramiento internacional debe contar con la autorización del Pleno ca
meral respectivo, igual que ofrecerse informes con resuhaclos de la
l O En todo caso, el Presidente de la Mesa directiva de las cámaras debería ocupat
una posición prevalen te al encabeza¡- las delegaciones en el extranjero; inclusive, no debe

ría pasarse por alto que este alto cm-go camera! posee cierta libertad para definir la agen
da de aquellas visitas de corte protocolario, siempre y que éstas no trastoquen el sentido
político de dirección de las relaciones internacionales. Porque, de manera muy clara, esta
función se ha confiado con exclusividad al Presidente de la República; y por tanto, ningún
órgano parlamentario (llámese Mesa, JCP o Conferencia) podrían definir la pertinencia u
oportunidad de la agenda de visitas internacionales, si ello implica conflictos irresolubles
entre el gobierno de la Federación y el de otra potencia. Si bien la JCP podría ser entidad
opinante, la legitimidad para impulsar el sentido de las relaciones internacionales (en el
ámbito ele competencias del Poder legislativo), únicamente competería a la Mesa directiva
del Congreso (o de la C. Permanente o de la Cámara respectiva).
diplomacia parlamentaria a ese órgano parlamentario supremo. Esto

independientemente que, de forma anómala, el nuevo Reglamento de los
Diputados atribuye la recepción de dichos informes a la Junta de Coor
dinación Política, sin hacerle facultad del Pleno como hubiere sido lo
correcto (art. 2 7 8 ) .
ÍNDICE
PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII
PARTE PRIMERA
INTRODUCTORIA
CAPÍTULO 1
DEL ROL HISTÓRICO DE CONGRESOS
Y PARLAMENTOS EN EL MUNDO
l . El origen de los órganos legislativos y de su proliferación a través de

cámaras medievales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. El advenimiento ele las cámaras ele corte liberal (siglos XVIII y XIX) . . . S
3. El parlamentarismo de la primera mitad del siglo XX. Alusión breve
a su etapa de crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
CAPÍTULO 2
DE LA NUEVA IDENTIDAD DE CONGRESOS
Y PARLAMENTOS (SIGLOS XX Y XXI)
l . La democratización y racionalidad de los sistemas constitucionales tras la

Segunda guerra mundial. El Impacto en el pluralismo político . . . . . . . . 10
2. La 1�ueva identidad de los congresos y parlamentos en los regímenes
democráticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3. Los principios parlamentarios contemporáneos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
211
212 ÍNDICE
CAPÍTULO 3
DE LA EVOLUCIÓN DEL PLURALISMO POLÍTICO
Y DE SU INFLUENCIA EN EL CONGRESO MEXICANO
l . El sistema constitucional en general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2. La forma autoritaria de gobierno. Periodo 1 9 1 7- 1 997 ele mayorías
absolutas por único partido en el Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2 . 1 . El periodo ele 1 9 1 7- 1 93 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2 . 2 . El periodo ele 1 934- 1 95 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2 . 3 . E l periodo el e 1 95 2 - 1 982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2 .4 . El periodo ele 1 9 8 2 - 1 99 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
3. L a forma ele gobierno d e tipo pluralista. Periodo iniciado a partir ele
1 997 con la inexistencia ele mayoría absoluta en las cámaras . . . . . . . . . 35
3 . 1 . El periodo ele gobierno clivicliclo desde el año de 1 997 . . . . . . . . . . . 35
3 . 2 . La alternancia presidencial en el año 2000 y l a repetición del
escenario sin mayorías camerales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3 . 3 . La continuidad del pan en l a presidencia y sin mayorías
camerales (2 006-2 0 1 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3 . 4 vuelta a las discusiones sobre l a actual forma ele gobierno y
sus can1bios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
PARTE SEGUNDA
ELEMENTOS DE FUNCIONAMIENTO
CAPÍTULO 1
Y DE SUS ESPECIFICIDADES
l. El carácter bicameral del Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2. El sistema electoral vigente de configuración de la Cámara ele
Diputados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3. E l sistema electoral vigente d e configuración el e la C¡ímara de
Senadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
4. Requisitos para ser candidato a diputado y senador . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
5. Inelegibilidacles para ciudadanos que aspiran al Congreso ele la Unión . 61
6. Incompatibilidades de los miembros del Congreso de l a Unión . . . . . . . . 62
7. Sistemas ele responsabilidad aplicables a diputados y senadores . . . . . . . 68
8. Las licencias del cargo d e diputado y senador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
ÍNDICE 213
CAPÍTULO 2
DE LAS GARANTÍAS
DE PROTECCIÓN DEL PODER LEGISLATIVO FEDERAL
Y DE DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN
l. Las garantías institucionales de protección de la autonomía camera! . . . 73

l . l . La potestad de autonomía reglamentaria ele las cámaras . . . . . . . . . 73
1 .2 . La inviolabilidad ele recintos deliberantes y las facultades
garantistas del Presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
1 . 3 . La inmunidad parlamentaria (y ele otros altos funcionarios públicos) . 75
i) Carácter ele prerrogativa institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
ii) Periodo el e protección d e l a inmunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
iii) Prevenciones para evitar distorsiones con la inmunidad . . . . . . . 80
iv) La Declaración ele Procedencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
2. Las garantías ele protección del estatuto individual de legislador. . . . . . . 85
2 . 1 . El derecho ele remuneración (o dieta parlamentaria) . . . . . . . . . . . . 85
2 . 2 . El derecho ele adhesión o ele autonomía ele grupo parlamentario. . . 87
2 . 3 . E l Derecho a la inviolabilidad d e sus opiniones . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
3. De la garantía congresual ele defensa y protección ele la Constitución: el
Juicio Político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
' ·
91
3 . 1 . Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3 . 2 . Los sujetos enjuiciables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3 . 3 . La legitimación para activar el procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
3 . 4 . Las causales previstas en la constitución y en las leyes . . . . . . . . . . . 94
3 . 5 . La participación de la cámara ele diputados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
i) La Subcomisión ele Examen Previo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
ii) La Sección Instructora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
iii) La Cámara ele Diputados como órgano de acusación . . . . . . . . . 98
3 . 6 . La participación del senado de la república . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
i) La Sección de Enjuiciamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
ii) El Jurado ele sentencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 00
3 . 7 . Las observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 00
CAPÍTULO 3
DE LAS FUENTES NORMATIVAS
DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE SUS CÁMARAS
l . La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . . . . . . . . . . . . 1 02

2. La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos (en adelante LOCGEUM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 02
3. El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos (RIC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 04
214 ÍNDICE
4. Los reglamentos de las cámaras de estreno reciente . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

5. Los Acuerdos d e órganos parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
6. Las novedosas Resoluciones y las Medidas del Presidente d e Mesa o ele
Junta directiva ele comisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
CAPÍTULO 4
DE LAS SESIONES CAMERALES
l . Implicaciones del término Legislatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 1

2. Tipos de sesiones celebradas por las cámaras. Descripción crítica . . . . . 111
3. La innecesaria sobrerregulación en materia de sesiones camerales . . . . . 1 13
CAPÍTULO 5
DEL QUÓRUM PARLAMENTARIO
l. El concepto y los tipos de quórum parlamentario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 14

1 . 1 . El quórum simple . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 14
1 .2 . El quórum complej o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 15
1 . 3 . Los 'típos de mayoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 16
2. La configuración específica del quórum en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 18
2 . 1 . La constitucionalización del quórum (art. 63 De la constitución) . . . 1 18
2 . 2 . Análisis general del quórum complejo en el sistema constitucional
rnexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
3. L a positivación del quórum e n e l resto del Ordenamiento mexicano
que no ofrece mayores conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 26
CAPÍTULO 6
l . Los Grupos parlamentarios y su hmción institucional . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 9

2. Los requisitos de constitución de los Grupos parlamentarios . . . . . . . . . . 131
3. La funcionalidad ele los Grupos parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
CAPÍTULO 7
DE LA SESIÓN CONSTITUTIVA DE CÁMARA
l . La sesión constitutiva de las cámaras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 4

2. El cometido principal d e l a Mesa de Decanos e n l a sesión constitutiva. . 1 3 4.
ÍNDICE 215
PARTE TERCERA
DE LOS ÓRGANOS PARLAMENTARIOS INTERNOS
CAPÍTULO 1
DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO CAMERAL:
MESA DIRECTIVA Y PRESIDENCIA
l. Las formas de composición orgánica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

2. Las [·unciones principales del Presidente y l a Mesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 40
3. La elección de cargos de la Mesa Directiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
4. L a revocación de los cargos de Mesa Directiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 43
5. La f1.mcionalidad de la Mesa y de la Presidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 44
CAPÍTULO 2
DEL ÓRGANO DE D IRECCIÓN POLÍTICA:
JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA
l. La composi¡::i ón del órgano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 45

2. La duración' de los cargos en la Junta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 45
3. La funciones de la Junta de Coordinación Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 47
CAPÍTULO 3
DE LA CONFERENCIA PARA LA DIRECCIÓN
Y PROGRAMACIÓN DE LOS TRABAJOS LEGISLATIVOS
(CDyPTL)
l. La naturaleza excepcional en la CDyPTL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 50
CAPÍTULO 4
DE LOS ÓRGANOS DE PRODUCCIÓN LEGISLATIVA:
COMISIONES Y PLENO
l . Las Comisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 52
l.l. los tipos de comisiones en las cámaras del congreso . . . . . . . . . . . . . 1 52
i) Comisiones Ordinarias o Permanentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
ii) Comisiones Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . 153
iii) Comisiones de Investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
iv) Comisiones Bicamerales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 54
216 ÍNDICE
1 .2 . La composición de las comisiones y sus formas de adopción

de acuerdos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
1 . 3 . L a designación de las juntas directivas ele comisión . . . . . . . . . . . . . 155
1 .4 . Aspectos críticos ele l a funcionalidad ele las Comisiones camerales . 1 57
2. El Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. 158
2 . 1 . El carácter ele órgano supremo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
2 . 2 . El procedimiento de creación legislativa como potestad del pleno . . 159
CAPÍTULO 5
EL ÓRGANO BICAMERAL DE LOS RECESOS:
C OMISIÓN PERMANENTE
l . Composición y naturaleza orgánica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 3
PARTE CUARTA
DE LAS COMPETENCIAS
DEL PODER LEGISLATIVO FEDERAL
CAPÍTULO 1
DE LAS FACULTADES DEL CONGRESO GENERAL
Y DE SUS CÁMARAS
l . Facultades del Congreso General y de sus cámaras. Tipología con base

en la Constitución Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 67
1 . 1 . Facultades del pleno del congreso de la unión ele ejercicio
unificado de sus cámaras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 67
1 . 2 . Facultades del congreso de la unión de ejercicio separado de sus
cá1naras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 70
1 . 3 . Facultades exclusivas de la cámara de diputados . . . . . . . . . . . . . . , 1 75
1 .4 . Facultades "exclusivas" de la cámara de senadores . . . . . . . . . . . . . . 178
1 . 5 . Facultades bicamerales del congreso compartidas con órganos y
poderes diversos de la unión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 82
1 . 6 . Facultades comunes (de tipo unicameral y sin intervención alguna
ele la colegisladora) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 83
l . 7. Potestad única de diputados ele fungir como cámara ele origen en
materias delimitadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
ÍNDICE 217
CAPÍTULO 2
DE LAS FUNCIONES DEL CONGRESO
O DE SUS CÁMARAS
l. Tipología doctrinal con base en las funciones asumidas . . . . . . . . . . . . . . 1 95

1 . 1 . Función legislativa ordinaria (control lato sensu). . . . . . . . . . . . . . . 1 95
1 . 2 . Las funciones congresuales extraordinarias del artículo 29
constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 96
1 . 3 . Función constituyente y/o paraconstituyente . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 99
1 .4 . Función ele control no legislativo (sensu estricto) . . . . . . . . . . . . . . . 201
1 . 5 . Funciones ele guarda y custodia del pacto federal . . . . . . . . . . . . . . 201
1 . 6 . Función presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
1 . 7 . Funciones parajuriscliccionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
1 . 8 . Funciones electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
1 . 9 . Funciones ele colaboración interpocleres y ele aconsejamiento
ele estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . : . . . . . . . . . . . . . . . 204
1 . 1 O . Funciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
1 . 1 1 . Funciones ele defensa y protección del orden constitucional. . . . . . 205
1 . 1 2 . Función ele cogobierno ele la capital federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
1 . 1 3 . Funció:nes ele diplomacia internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Esta obra se terminó de componer, imprimir y encuadernar
el 06 de septiembre de 2 0 1 3 en los talleres de
Castellanos Impresión, SA de CV,
Ganaderos 1 49, col. Granjas Esmeralda,
098 1 0, Iztapalapa, México, DF
La tipografía de este libro se realizó con

fuente Dutch823 BT en cuerpo
de 1 0/ 1 2 pts., caja de 28 x 45 picas.

Derecho Parlamentario Orgánico - Claves para Ser Un Buen Legislador en México

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DERECHO PARLAMENTARIO

SENADOR ZOÉ ROBLEDO ABURTO

SENADOR DANIEL AMADOR GAXIOLA

Esta obra y sus características son propiedad de

Queda hecho el depósito que marca la ley

Una preocupación que atraviesa de principio a fin en este texto, es la

Si entre las responsabilidades de la Comisión que tengo el honor de

SEN. ZOÉ ROBLEDO A.

rrecta movilización de los dispositivos que atemperan el conflicto políti­

aspectos como el estatuto de los legisladores, las garantías de protección

GASTÓN J. ENRÍQUEZ FUENTES!

1 El prologuista es Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca, Espai'ía, y es

l. EL ORIGEN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS

Los colegios de personas que se instituyen con el fin de gobernar a

A pesar del tiempo transcurrido, esa facultad originaria del parla­

2 Con anterioridad he dicho que únicamente se trata de instituciones "paraparla­

2 . EL ADVENIMIENTO DE LAS CÁMARAS DE CORTE LIBERAL

to que asumen la protección de la propiedad y el comercio como sus

dual de sus parlamentarios en las cámaras. Porque después de la Revolu­

3. E L PARLAMENTARISMO DE LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX.

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También, que al constitucionalismo continental europeo se debe el

l. LA DEMOCRATIZACIÓN Y RACIONALIDAD DE LOS SISTEMAS

de dichos órganos judiciales se transfiere a los recién estrenados Conse­

2. LA NUEVA IDENTIDAD DE LOS CONGRESOS Y PARLAMENTOS

Visto como la historia del constitucionalismo proyecta avances y re­

1 El carácter democrático de al menos una de las dos cámaras prácticamente ya no

iii) La deliberación es pública por esencia y se enfoca con dirección

v) La deliberación implica cortesías recíprocas, pero tolera el tono

5 Para muestra se tiene el sistema constitucional mexicano, que fija en su Título

S in embargo, por las condiciones de máxima deliberación que pre­

6 De ninguna manera debe confundirse esta in·esponsabilidad limitada de la que aquí

N o sólo para abrir el espacio a toda argumentación que no haya teni­

3. LOS PRINCIPIOS PARLAMENTARIOS CONTEMPORÁNEOS

Ya vistas de forma panorámica las claves de funcionamiento de los

8 Tal es la dimensión de su concepto de política deliberativa, a la que encuentra legi­

rectores institucionales. Más considerando que dichos principios orientan

ii) El principio ele Representación

1 1 Véase MUÑOZ ARMENTA, A. (201 0): "El principio de representación parlamentaria",

en Los Principios Parlwnentarios, op. cit. , pp. 19 y ss.

En sentido contrario, el desorden en los recintos camerales prevale­

cliente, autónoma y paritaria, para lograr un mayor grado ele legitimi­

meralia mecánica de resultados para conseguir una legitimidad deciso­

16 Véase SÁNCHEZ GoNZÁLEZ, M. (20 1 0) : "El principio de eficacia parlamentaria", en

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Desde s u posición e l Ejecutivo goza d e una amplia libertad para nom­

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de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos

2 . LA FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO. PERIODO 1 9 1 7- 1 997

El panorama sobre el sistema constitucional descrito con anteriori­

parlamentarias, Porrúa, México, pp. 1 6-25.

En la última parte de esta etapa se observa cómo el General Calles se

2.2. EL PERIODO DE 1 934- 1 95 2

12 C ossío , J. R. (2000): "La representación constitucional en México", en Constitucio­

zación en el periodo del General Lázaro Cárdenas ( 1 934-40) , personaje

puso no sólo el ej ercicio de facultades constitucionales y extra constitu­

simple fachada que terminan apuntando a la apertura incipiente y des­

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44 Nünca un Presidente ele la República había detentado tantas competencias direc

propulsores de esa dispersión reformista nunca han asumido una defini

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48 Para contextuar esta afirmación, recuérdese como el artículo 73 de la Constitu

pese a que material y formalmente deberían ser funciones de configura

reordenar ya las relaciones de gobierno y poderes, con formas y elemen

Los 628 escaños que en la actualidad componen al Congreso Gene

Con excepción de esta aventura pragmática liberal, el Senado mexi

De acuerdo con las prescripciones constitucionales y legales en vi

presentación proporcional, media nte e l Sistema de Listas Regionales, votadas en cir

d) Si después de aplicarse el cociente de distribución quedaren diputados por dis

De acuerdo con los ordenamientos constitucionales y legales en vi

Las incompatibilidades que impiden el ej ercicio del cargo ele dipu

Dichas incompatibilidades aspiran a garantizar el estatuto de auto

5 La razón de esta incompatibilidad, también se relaciona con los elementos limita

Artículo 9. El servidor público que deje de desempeñar su empleo , cargo o co

Precisamente, el Título Cuarto de la Constitución y sus leyes regla

rés), por violaciones directas a los principios, leyes o reglamentos parla